H - Likvärdiga förutsättningar

Likvärdiga förutsättningar

– Översyn av den kommunala utjämningen

Betänkande av Utjämningskommittén.08

Stockholm 2011

SOU 2011:39

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2011

ISBN 978-91-38-23575-1

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Norman

Regeringen beslutade den 25 september 2008 att tillkalla en kom- mitté (dir 2008:110) med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Kommittén har antagit namnet Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:07).

Som ordförande förordnades fr.o.m. den 18 december 2008 kommunalrådet Bengt Germundsson. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 18 december 2008 riksdagsledamoten Jörgen Hellman, riksdagsledamoten Leif Jakobsson, riksdagsledamoten Jörgen Johansson (avliden den 13 juni 2010), personalsekreteraren Lena Karlsson, riksdagsledamoten Margareta B Kjellin, kommunalrådet Erik Langby, f.d. gruppledaren numera riksdagsledamoten Nina Lundström (t.o.m. den 30 november 2010), civilekonomen Lennart Olsen, f.d. äldreborgarrådet numera biträdande socialborgarrådet Ewa Samuelsson och kommunalrådet Elvy Söderström.

Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 1 december 2010 riksdags- ledamoten Gunnar Andrén och f.d. kommunalrådet Eva Nypelius.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 12 februari 2009 departementsrådet Dan Johansson och ekonomen Lennart Tingvall (t.o.m. den 31 december 2009). Den 1 januari 2010 förordnades ekonomen Nicklas Johansson som sakkunnig.

Som experter förordandes fr.o.m. den 12 februari 2009 enhets- chefen Heather Bergdahl (t.o.m. den 9 oktober 2009 och åter fr.o.m. den 9 september 2010), ekonomen Derk de Beer, ämnes- rådet Kjell Ellström, departementssekreteraren Andreas Giaever, departementssekreteraren Patrik Johansson, kanslirådet Pontus Johansson, utredaren Leif Lundberg, departementssekreteraren Johan Stjernfält och departementssekreteraren Mattias Sjöstrand (t.o.m. den 30 juni 2009).

Som experter har senare förordnats kanslirådet Louise Beskow (fr.o.m. den 1 juli 2009), statistikern Nina Grönborg (fr.o.m. den

9 oktober 2009 t.o.m. den 8 september 2010) och kanslirådet Magnus Dahlberg (fr.o.m. den 9 september 2010).

Till huvudsekreterare i kommittén förordnades den 15 januari 2009 ekonomen Björn Sundström. Den 2 mars 2009 förordnades statistikern Tomas Johansson och ekonomen Daniel Ramse (t.o.m. den 28 februari 2011) som sekreterare.

Utredarna Leif Lundberg, Viveka Karlestrand och Anders Folkesson på Statskontoret har biträtt sekretariatet sedan våren 2009 medan konsulterna Henrik Berggren och Lennart Tingvall har biträtt sekretariatet sedan årsskiftet 2010/2011.

Vidare har administratören Ann-Charlotte McCarthy biträtt kommittén.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande, Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39).

Inga reservationer eller särskilda yttranden har avgivits. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i april 2011

Bengt Germundsson
Gunnar Andrén	Jörgen Hellman	Leif Jakobsson
Lena Karlsson	Margareta B Kjellin	Erik Langby
Eva Nypelius	Lennart Olsen	Ewa Samuelsson
Elvy Söderström
		/Björn Sundström
		Tomas Johansson

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			11
Författningsförslag .............................................................			21
1	Inledning...................................................................		27
1.1	Utjämningssystemets utveckling över tid ..............................		27
1.2	Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem....................		29
1.3	Utredningsuppdraget...............................................................		31
1.4	Utredningens uppläggning......................................................		33
2	Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på
	utjämningssystemet....................................................		35
2.1	Likvärdiga förutsättningar.......................................................		35
2.2	Inkomstutjämningen ...............................................................		35
2.3	Kostnadsutjämningen..............................................................		36
	2.3.1	Allmänt..........................................................................	36
	2.3.2 Verksamheter som utjämningen bör omfatta .............		36
	2.3.3 Merkostnader som följer av kraftiga
		befolkningsförändringar...............................................	37
	2.3.4	Behov av förenkling......................................................	40

2.4Viktigt att se kostnads- och inkomstutjämningen i ett

sammanhang.............................................................................	40
2.5 Övriga utgångspunkter............................................................	41

Innehåll SOU 2011:39

3	Specialdestinerade statsbidrag.....................................		43
3.1	Bakgrund...................................................................................		43
	3.1.1	Statsbidragsreformen 1993 ...........................................	43
	3.1.2 Utjämningskommitténs förslag inför 2005 års
		reform ............................................................................	44
	3.1.3	Specialdestinerade statsbidrag ......................................	45
3.2	Överväganden och förslag .......................................................		51

4	Inkomstutjämning.......................................................		53
4.1	Nuvarande utformning ............................................................		53
4.2	Kritiken mot inkomstutjämningen .........................................		55
4.3	Resultatet av kommitténs analyser..........................................		57
	4.3.1	Incitamenten för tillväxt...............................................	57
	4.3.2	Möjligheter att utjämna för skillnader i
		skattekraft......................................................................	63
	4.3.3	Kompensationsgrad och länsvisa skattesatser.............	67
	4.3.4	Skatteväxlingar mellan kommuner och landsting .......	70
	4.3.5	Gränspendlingens effekter på
		inkomstutjämningen.....................................................	72
	4.3.6	Alternativa metoder för inkomstutjämning ................	77
4.4	Överväganden och förslag .......................................................		82
	4.4.1	Allmänna överväganden................................................	82
	4.4.2	En i huvudsak statligt finansierad
		inkomstutjämning.........................................................	84
	4.4.3	Regleringsbidrag och regleringsavgift..........................	85
	4.4.4	Den garanterade skattekraften .....................................	85
	4.4.5	Inkomstutjämningsbidrag för kommuner...................	87
	4.4.6	Inkomstutjämningsbidrag för landsting......................	88
	4.4.7	Inkomstutjämningsavgift .............................................	89
	4.4.8	Uppgiftsfördelningen och de länsvisa
		skattesatserna ................................................................	91
	4.4.9	Mellankommunal utjämning ........................................	92
	4.4.10	Gränspendlingen ...........................................................	93
	4.4.11 Effekter av kommitténs förslag avseende
		inkomstutjämningen.....................................................	94

SOU 2011:39 Innehåll

5	Kostnadsutjämning.....................................................		97
5.1	Utjämning av strukturella kostnadsskillnader .......................		97
	5.1.1	Varför kostnadsutjämning?..........................................	97
	5.1.2 Kostnader som systemet ska utjämna för ...................		98
	5.1.3	Dagens kostnadsutjämning..........................................	99
5.2	Metoder för kostnadsutjämning ...........................................		102
	5.2.1 Olika sätt att utjämna.................................................		102
	5.2.2	Överväganden och förslag..........................................	104

5.3Verksamheter och andra strukturella faktorer som

	kostnadsutjämningen bör omfatta........................................		104
	5.3.1	Överväganden och förslag..........................................	104
5.4 Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet ....			105
	5.4.1	Nuvarande utformning...............................................	105
	5.4.2 Resultatet av kommitténs uppföljning......................		106
	5.4.3	Överväganden och förslag..........................................	110
	5.4.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen .......		113
5.5	Förskoleklass och grundskola...............................................		114
	5.5.1	Nuvarande utformning...............................................	114
	5.5.2 Resultatet av kommitténs uppföljning......................		116
	5.5.3	Överväganden och förslag..........................................	117
	5.5.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen .......		119
5.6	Gymnasieskola .......................................................................		120
	5.6.1	Nuvarande utformning...............................................	120
	5.6.2 Resultatet av kommitténs uppföljning......................		121
	5.6.3	Överväganden och förslag..........................................	122
	5.6.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen .......		124
5.7	Individ- och familjeomsorg...................................................		125
	5.7.1	Nuvarande utformning...............................................	125
	5.7.2 Resultatet av kommitténs uppföljning......................		126
	5.7.3	Överväganden och förslag..........................................	131
	5.7.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen .......		133
5.8	Äldreomsorg ..........................................................................		134
	5.8.1	Nuvarande utformning...............................................	134
	5.8.2 Resultatet av kommitténs uppföljning......................		135
	5.8.3	Överväganden och förslag..........................................	139
	5.8.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen .......		146
			7

Innehåll SOU 2011:39

5.9	Befolkningsförändringar........................................................		147
	5.9.1	Nuvarande utformning ...............................................	147
	5.9.2	Resultatet av kommitténs uppföljning ......................	150
	5.9.3	Överväganden och förslag ..........................................	153
	5.9.4	Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ........	154
5.10	Bebyggelsestruktur.................................................................		154
	5.10.1 Nuvarande utformning...............................................		154
	5.10.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ......................		158
	5.10.3 Överväganden och förslag..........................................		159
	5.10.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........		165
5.11	Barn och ungdomar med utländsk bakgrund .......................		166
	5.11.1 Nuvarande utformning...............................................		166
	5.11.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ......................		166
	5.11.3 Överväganden och förslag..........................................		168
	5.11.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........		169
5.12	Hälso- och sjukvård ...............................................................		170
	5.12.1 Nuvarande utformning...............................................		170
	5.12.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ......................		172
	5.12.3 Överväganden och förslag..........................................		178
	5.12.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........		180
5.13	Kollektivtrafik ........................................................................		184
	5.13.1 Nuvarande utformning...............................................		184
	5.13.2 Resultatet av kommitténs uppföljning ......................		186
	5.13.3 Överväganden och förslag..........................................		189
	5.13.4 Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen........		190
5.14	Löner	.......................................................................................	191
	5.14.1 Nuvarande utformning...............................................		191
	5.14.2 ......................Resultatet av kommitténs uppföljning		193
	5.14.3 ..........................................Överväganden och förslag		195
	5.14.4 ........Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen		196
6	Den kommunala .............................fastighetsavgiften		199
6.1	Nuvarande ..........................................................utformning		199
6.2	Överväganden .....................................................och förslag		203

SOU 2011:39		Innehåll
7	Strukturbidrag .........................................................	205
7.1	Nuvarande utformning..........................................................	205
7.2	Överväganden och förslag.....................................................	212
	7.2.1 Utfallet av kommitténs förslag..................................	214
8	Samlade ekonomiska effekter av kommitténs förslag....	219
8.1	Inledning.................................................................................	219
8.2	Kommuner .............................................................................	219
8.3	Landsting................................................................................	223
8.4	Kommuner och landsting sammantaget...............................	225
9	Införanderegler ........................................................	227
9.1	Nuvarande utformning..........................................................	227
9.2	Överväganden och förslag.....................................................	228
9.3	Samlade ekonomiska effekter inklusive införandebidrag ....	230
10	Utjämningssystemet i samband med
	indelningsändringar..................................................	233
10.1	Bakgrund ................................................................................	233
	10.1.1 Tre typer av indelningsändringar...............................	233
	10.1.2 Vad har hänt sedan den stora kommunreformen
	på 1970-talet? ..............................................................	233
	10.1.3 Effekter vid sammanläggning av kommuner ............	235
	10.1.4 Effekter vid sammanläggning av landsting................	238
10.2	Överväganden och förslag.....................................................	239
11	Systemets fortlevnad ................................................	243
11.1	Inledning.................................................................................	243
11.2	Överväganden och förslag.....................................................	245
12	Författningskommentar .............................................	247

Innehåll		SOU 2011:39
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................		253
Bilaga 2	Skrivelse till Finansdepartementet ..................................	265
Bilaga 3	Effekter av kommitténs förslag .......................................	279
Bilaga 4	Ordlista .............................................................................	327
Bilaga 5 Kommungruppsindelning m.m........................................		329

Sammanfattning

Utjämningskommittén.08 har haft i uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning samt vid behov föreslå förändringar. Förändringarna föreslås införas från 2013 bortsett från det förslag om en höjd garantinivå för lands- tingen som kommittén i en särskild skrivelse till Finansdepartementet (december 2010) förslagit ska införas 2012 i anledning av den nya kollektivtrafiklagen.

Principiella utgångspunkter

Utjämningssystemet har som huvudsyfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.

Kommittén har i sitt arbete utgått från målet om likvärdiga förutsättningar och att detta ställer krav på en långtgående utjäm- ning av skattekraft och av strukturella kostnadsskillnader.

I översynen av inkomstutjämningen har kommittén utgått från de frågeställningar som direktiven särskilt lyfter fram, bl.a. frågan om det finns tillväxthämmande faktorer i det nuvarande systemet. Med bibehållet mål om långtgående utjämning har alternativa tekniska lösningar prövats för att om möjligt minska behovet av utjämning.

För att underlätta skatteväxlingar mellan kommuner och lands- ting har utgångspunkten för kommitténs arbete varit att det eko- nomiska utfallet till följd av huvudmannaskapsförändringar ska bli neutralt.

Beträffande kostnadsutjämningen har kommittén utgått från de nu gällande förutsättningarna att kostnadsutjämningen inte ska kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet.

Sammanfattning

SOU 2011:39

Vidare ska kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader.

Kommittén anser att kostnadsutjämningen främst bör omfatta obligatoriska verksamheter med särskilt fokus på kärnverksam- heterna, dvs. skola, vård och omsorg för kommunerna och hälso- och sjukvård för landstingen. För dessa verksamheter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning. Dessutom bör kostnadsutjämningen såsom i dag omfatta kollektivtrafik. I över- synen av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen har kom- mittén haft en ambition att såvitt möjligt förenkla modellerna. Kommittén har även beaktat de ekonomiska effekterna av arbets- pendlingen över landsgränsen i kostnadsutjämningen, bl.a. genom att såvitt möjligt undvika sådana förklaringsvariabler, t.ex. skatte- kraft, som kan tänkas påverka utfallet för kommuner och landsting med en omfattande gränspendling på ett negativt sätt.

Kommitténs bedömning är att det finns motiv för att även fortsättningsvis kompensera de kommuner vars befolkning min- skar kraftigt för de strukturella omställningskostnader som ett vikande befolkningsunderlag ger upphov till och som övriga del- modeller i kostnadsutjämningen inte fångar upp.

Det är dock inte bara kommuner med minskande befolkning som ställs inför ekonomiska påfrestningar i samband med kraftiga befolkningsförändringar. Dagens utjämningssystem tar bara begrän- sad hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolknings- ökning. Det gäller både den problematik som har med utjämnings- systemets eftersläpningseffekter att göra och det faktum att vissa kostnader (löne- och lokalkostnader) är högre i tillväxtregionerna jämfört med riket i övrigt. Mot den bakgrunden har kommittén i sitt arbete valt att även fokusera på kraftigt växande kommuners problem och utmaningar.

Statsbidragen

Kommitténs syn på statens bidragsgivning till kommuner och landsting är att generella bidrag med få undantag är att föredra framför specialdestinerade bidrag. Kommittén är positivt inställd till att inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningen. Det gäller främst bidragen till läkemedelsförmånerna och till maxtaxa i för- skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet.

SOU 2011:39

Sammanfattning

Men kommittén är inte beredd att redan nu föreslå att bidraget för läkemedelsförmånerna ska avskaffas och överföras till det generella statsbidraget. Frågan om läkemedelsförmånens finansi- ering är föremål för överläggningar mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Kommitténs bedömning är att bidragen för läkemedelsförmånerna bör omvandlas till ett generellt statsbidrag när en överenskommelse om att så bör ske har träffats med SKL.

Även om maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet tillämpas av samtliga kommuner är den ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande och överföring av maxtaxebidraget till det generella statsbidraget måste enligt kommitténs bedömning föregås av att maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna. Kom- mittén anser att det inte ingår i uppdraget att lämna ett sådant förslag.

Kommitténs överväganden och förslag rörande de special- destinerade statsbidragen behandlas i avsnitt 3.

Inkomstutjämning

I kommitténs uppdrag ingår att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer i nuvarande inkomstutjämning och om så är fallet lämna förslag till hur dessa kan undanröjas.

Kommittén har inte funnit belägg för att inkomstutjämningen i sig skulle vara tillväxthämmande. Tillväxt sker i lokala arbets- marknadsregioner (LA-regioner) där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska tillväxten i respektive LA-region avgörs inte av var man bor utan var man arbetar. En hög inkomst per invånare i många förortskommuner speglar snarare attraktiviteten i boendemiljön än en hög tillväxt kopplad till ekonomisk aktivitet.

Kommittén anser att staten, så långt det är möjligt, bör finan- siera utjämningen av skillnaderna i skattebas (inkomst per invånare) mellan kommunerna respektive mellan landstingen.

Enligt kommitténs bedömning och förslag ska den garanterade skattekraften uppgå till 115 procent av medelskattekraften både för kommuner och landsting för att utfallet vid skatteväxlingar ska bli neutralt. Kommuner och landsting vars skattekraft understiger den garanterade ska liksom i dag erhålla ett inkomstutjämningsbidrag

Sammanfattning

SOU 2011:39

som beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten per invånare och den garanterade.

För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av 2011 års medelskattesats för kommunerna och för bidragsberättigade landsting utifrån 95 procent av en reducerad medelskattesats för landstingen 2011. Den reducerade medelskatte- satsen ska uppgå till 90 procent av medelskattesatsen för landsting 2011. Motivet för att reducera den bidragsgrundande skattesatsen för landsting är att landstingsskatten i Stockholms län, 12,10 procent, väger tungt vid beräkning av medelskattesatsen för lands- ting, vilket bl.a. beror på en hög sjukvårdskonsumtion och ett åtagande som vad beträffar kollektivtrafik och färdtjänst avviker från andra landstings åtagande.

För både kommuner och landsting gäller att den bidrags- grundande skattesatsen liksom i dag ska korrigeras per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991, därav namnet länsvis skattesats.

Kommitténs anser att samtliga kommuner och landsting ska omfattas av utjämningssystemet om det huvudsakliga syftet att alla kommuner respektive landsting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar ska uppnås. Kommuner och landsting vars beskatt- ningsbara inkomster överstiger den garanterade nivån ska därför liksom i dag betala en inkomstutjämningsavgift till staten. De läns- visa skattesatser som ska tillämpas beräknas på samma sätt som för bidragskommunerna respektive bidragslandstingen med den skillnaden att kompensationsgraden liksom i dag ska motsvara 85 i stället för 95 procent.

Beträffande arbetspendlingen över landsgräns (den s.k. gräns- pendlingen) anser kommittén att det är angeläget att det nordiska skatteavtalet ses över för omförhandling inklusive det gränsgångar- avtal som utgör ett tillägg till huvudavtalet.

Kommitténs överväganden och förslag rörande inkomst- utjämningen behandlas i avsnitt 4.

Kostnadsutjämning

Resultatet av kommitténs uppföljning av samtliga delmodeller i kostnadsutjämningen samt förslag till förändringar i dessa redo- visas i avsnitt 5.

SOU 2011:39

Sammanfattning

Beträffande förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksam- het anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör ersättas med en betydligt förenklad modell med större tonvikt på ålders- strukturen. Kommittén förslag innebär att dagens åldersersättning ersätts med en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden från räkenskapssammandraget för åldersgrupperna 1–5 år respektive 6–12 år. Vidare föreslås att nuvarande Kvolymindex, som avser att fånga skillnader i behov av förskola och skolbarnsomsorg mellan olika kommuner, ersätts av två nya index varav det ena avser att fånga upp de kostnads- skillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga upp skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för 6–12 åringar.

Beträffande grundskolan, inklusive förskoleklass, föreslås att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med avseende på den fasta ersättningen för merkostnader för moders- målsundervisning och svenska som andraspråk samt beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader.

När det gäller gymnasieskolan anser kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med avseende på delkomponenten för bebyggelsestruktur och kompletteras med en ny komponent som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor.

Kommitténs bedömning är att utfallet i den nuvarande utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg (IFO) ger oacceptabelt stora skillnader i förhållande till de faktiska kost- naderna i olika typer av kommuner varför modellen bör förändras. Kommitténs förslag till förändrad modell bygger på en regres- sionsanalys där den genomsnittliga nettokostnaden för hela individ- och familjeomsorgen under en treårsperiod skattas med hjälp av följande variabler: andel arbetslösa utan ersättning i befolkningen, andel lågutbildade svenskar 20–40 år, roten ur tätortsbefolkningen i kommunen 2005, andel av befolkningen boende i flerfamiljshus byggda 1965–1975 samt andel av befolk- ningen med ekonomiskt bistånd som varar längre än sex månader.

Dagens utjämningsmodell för äldreomsorg är den i särklass mest komplicerade. I kommitténs uppdrag ingår att se över möjlig- heterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnads- utjämningen. Kommittén har lagt ned ett omfattande arbete för att försöka skapa en förenklad delmodell för äldreomsorgen och har härvid funnit att ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet

Sammanfattning

SOU 2011:39

och bebyggelsestruktur är relevanta faktorer för att fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna.

Beträffande den delmodell som avser att kompensera för kraftig befolkningsminskning respektive kraftig befolkningsökning anser kommittén att nuvarande delmodell bör behållas men utökas såtill- vida att kommuner som växer kraftigt även ska kompenseras för merkostnader för nya förskolelokaler.

När det gäller delmodellen för bebyggelsestruktur anser kom- mittén att den justering som gjordes för delkomponenten bygg- kostnader 2008 bör behållas. Detsamma gäller delkomponenterna gator och vägar samt uppvärmningskostnader. Komponenten admi- nistration, lokala resor och räddningstjänst bör dock ersätts av två komponenter: administration respektive räddningstjänst.

Vad gäller barn med utländsk bakgrund föreslår kommittén att den nuvarande utjämningsmodellen bör behållas men att beräkningen ska avse kommundelar (församlingar) i stället för hela kommuner.

Kommittén föreslår att den nuvarande hälso- och sjukvårds- modellen ersätts med en ny modell som innebär att den del av befolkningen som nu räknas till den vårdtunga gruppen och deras kostnader läggs in i den matrismodell som används för övrig befolkning samt att delkomponenten som avser att fånga upp merkostnader som följer av en gles bebyggelsestruktur uppdateras.

Beträffande kollektivtrafiken föreslår kommittén att nuvarande utjämningsmodell bör behållas men uppdateras med utgångspunkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken, glesheten, personer som pendlar samt personer som bor i tätorter med fler än 11 000 personer.

Enligt kommitténs bedömning bör skillnader i lönekostnader kompenseras fullt ut för både kommuner och landsting.

Den kommunala fastighetsavgiften

I kommitténs uppdrag ingår att beakta konsekvenserna för utjäm- ningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften.

Kommittén anser att resultatet från den av regeringen nyligen tillsatta utredningen som har till uppgift att se över fastighets- taxeringen av bostäder bör avvaktas innan ställning tas till hur konsekvenserna av införandet av den kommunala fastighetsavgiften bör beaktas i förhållande till utjämningssystemet.

SOU 2011:39

Sammanfattning

Kommitténs överväganden och förslag rörande den kommunala fastighetsavgiften behandlas i avsnitt 6.

Strukturbidraget

Enligt direktiven ska kommittén utreda om det strukturbidrag som infördes 2005 bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras.

Kommittén föreslår att den del av kommunernas strukturbidrag som utgörs av 2004 års standardkostnad för svagt befolknings- underlag ska kvarstå oförändrad. Resterande del av struktur- bidraget bör reduceras så att den totala minskningen av struktur- bidraget begränsas till högst 0,22 procent av det uppräknade skatteunderlaget.

Vidare föreslås att den del av landstingens strukturbidrag som utgörs av 2004 års standardkostnad för små landsting kvarstår oförändrad. Resterande del av strukturbidraget reduceras så att den totala minskningen av strukturbidraget begränsas till högst 0,11 procent av det uppräknade skatteunderlaget.

Kommitténs överväganden och förslag rörande strukturbidragen till kommuner och landsting behandlas i avsnitt 7.

Samlade ekonomiska effekter av kommitténs förslag

I avsnitt 8 redovisas de samlade ekonomiska förändringarna av kommitténs förslag exklusive effekterna av de införanderegler som föreslås i avsnitt 9.

De största förändringarna av kommitténs förslag sker i kostnadsutjämningen respektive strukturbidragen. Beträffande kostnadsutjämningen för kommunerna sker de största förändring- arna till följd av att delmodellen för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg förändras. Den största negativa förändringen i kostnadsutjämningen för en enskild kommun uppgår till cirka 1 700 kronor per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till cirka 2 500 kronor per invånare.

Den genomsnittliga förändringen för landstingen till följd av kommitténs förslag i kostnadsutjämningen uppgår till cirka 200 kronor per invånare innan införandereglerna har beaktats. Den största negativa förändringen för ett enskilt landsting uppgår till

Sammanfattning

SOU 2011:39

knappt 1 000 kronor per invånare medan den största positiva förändringen uppgår till cirka 1 080 kronor per invånare. Omför- delningseffekterna uppstår i allt väsentligt beroende på den före- slagna förändringen av hälso- och sjukvårdsmodellen.

Samtliga sju landsting som får en negativ förändring i hälso- och sjukvårdsmodellen tillhör den grupp av åtta landsting där andelen bidiagnoser svarar för 70 procent eller mer av den vårdtunga gruppen i dagens delmodell för hälso- och sjukvård. I de sju lands- ting som får den största positiva förändringen uppgår andelen bidiagnoser till mellan 49 och 59 procent av den vårdtunga gruppen. Sambandet mellan andelen bidiagnoser i den vårdtunga gruppen och bidragsförändringarna till följd av kommitténs förslag är starkt.

Den största negativa förändringen för kommuner och landsting sammantaget sker i Västerbottens län, vilket främst beror på den förändrade hälso- och sjukvårdsmodellen och att de nuvarande strukturbidragen till kommuner och landsting reduceras.

Införanderegler

De ekonomiska effekterna av de förändringar som kommittén föreslår bör enligt kommitténs mening införas successivt för de kommuner och landsting som får bidragsminskningar eller avgifts- ökningar. Kommittén föreslår att ett införandebidrag införs och beräknas så att den årliga bidragsminskningen respektive avgifts- höjningen begränsas till högst 250 kronor per invånare och år för både kommuner och landsting. Kostnaderna för införandebidragen föreslås finansieras av samtliga kommuner och landsting.

För kommuner och landsting med bidragsökningar eller avgifts- minskningar föreslås att förändringarna får slå igenom fullt ut samma år som förändringarna införs.

Utjämningssystemet i samband med indelningsändringar

I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggning av kommuner och landsting. Enligt direktiven ska kommittén överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de ska lösas på annat sätt.

SOU 2011:39

Sammanfattning

Kommitténs förslag innebär att de kommuner som förlorar på en eventuell sammanläggning får behålla de intäkter som kom- munerna skulle ha haft var och en för sig under en övergångstid på fyra år.

Beträffande landstingen anser kommittén att det är rimligt att tillägget för små landsting tas bort vid en sammanläggning men först efter fyra år sedan indelningändringen trätt i kraft.

Systemets fortlevnad

Regeringen har i instruktionen för Statskontoret gett myndigheten i uppgift att från och med 2008 löpande följa upp systemet. Kom- mittén vill understryka betydelsen av att Statskontoret till ledning och stöd för sitt arbete med uppföljningen tillskapar en referens- grupp bestående av företrädare för Finansdepartementet, berörda fackdepartement och myndigheter samt Sveriges Kommuner och Landsting.

Det är kommitténs uppfattning att regeringen måste bestämma hur finansieringen ska ske av de kostnader som Tillväxtanalys har för att hålla data och den beräkningsmodell som myndigheten utvecklat för att fånga upp glesbygdens speciella merkostnader aktuell.

Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:773) om kom- munalekonomisk utjämning

dels att 14 § ska upphöra att gälla,

dels att 3, 7, 11–13 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 12 a §, samt närmast före 12 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 §

I denna lag används följande termer i den betydelse som anges

här.
Utjämningsår: Det år bidrag	Utjämningsår: Det år bidrag
eller avgift skall betalas.	eller avgift ska betalas.

Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 november året före utjämningsåret.

Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret

Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år

2012 enligt denna lag i dess lydelse före den 1 januari 2013, är större än nettot av kommunens eller landstingets bidrag och avgifter enligt bestämmelserna i lagen i dess lydelse den 1 janu- ari 2013, med undantag för 11 § tredje stycket, 12 § tredje stycket och 13 §, om dessa bestäm- melser skulle ha gällt för år

2012.

Strukturbidragsminskning: En strukturbidragsminskning förelig- ger i den mån en kommuns eller ett landstings strukturbidrag år 2012 enligt denna lag i dess lydelse före den 1 januari 2013 är större än kommunens rätt till bidrag enligt 11 § andra stycket i dess lydelse den 1 januari 2013, om bestämmelsen hade gällt för år 2012, eller landstingets rätt till bidrag enligt 12 § andra stycket.

Författningsförslag

SOU 2011:39

uppräknad med den procentsats som anges i 4 §.

Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multiplicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesatsen för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna beräkning.

Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kost- nadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångs- punkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden.

Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kom- mun eller ett landsting.

Bidragsminskning: En bidrags- minskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter år

2004 enligt de lagar som upphävs genom denna lag ökat med ett enhetligt belopp per invånare, 333 kronor för kommuner och 139 kronor för landsting, är större än nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra stycket, 12 § andra stycket, 15 och 16 §§, om dessa bestämmelser skulle ha gällt för år 2004.

SOU 2011:39 Författningsförslag

Regeringen

fastställer

för

7 §

Regeringen

fastställer

för

varje län de skattesatser (läns-

visa skattesatser) som skall till-

visa skattesatser) som ska till-

lämpas vid beräkning av bidrag

enligt 5 § och avgifter enligt 6 §.

De länsvisa skattesatserna skall

De länsvisa skattesatserna ska

för

bidragsberättigade

kom-

för

bidragsberättigade

kom-

muner fastställas utifrån 95 pro-

cent

medelskattesatsen

år

cent

medelskattesatsen

år

2003 och för bidragsberättigade

2011 och för bidragsberättigade

landsting utifrån 90 procent av

landsting utifrån 95 procent av

medelskattesatsen

samma

år.

medelskattesatsen samma år som

För

avgiftsskyldiga

kommuner

reducerats med 10 procent. För

och landsting skall de länsvisa

avgiftsskyldiga

kommuner

ska

skattesatserna i stället fastställas

länsvisa

skattesatserna

utifrån 85 procent av medel-

stället fastställas utifrån 85 pro-

skattesatsen år 2003.

cent

medelskattesatsen

år

2011 och för avgiftsskyldiga lands-

ting utifrån 85 procent av medel-

skattesatsen samma år som redu-

Vid fastställandet av de läns-

cerats med 10 procent.

Vid fastställandet av de läns-

visa skattesatserna

skall

hänsyn

visa

skattesatserna

ska

hänsyn

tas

till

skatteväxlingar

mellan

tas

till

skatteväxlingar

mellan

kommuner

och

landsting

kommuner

och

landsting

respektive län från och med år

1991.

11 §

En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande.

En kommun som år 2004

haft en beräknad standard-

kostnad för näringslivs- och syssel-

kostnad för svagt befolknings-

sättningsfrämjande

åtgärder eller

underlag har rätt till bidrag med

för

svagt

befolkningsunderlag

motsvarande belopp.

har rätt till bidrag med mot-

svarande belopp.

En kommun som får en

bidragsminskning

som är större

strukturbidragsminskning som är

än

0,56

procent

det

större än

0,22

procent

av det

Författningsförslag SOU 2011:39

uppräknade	skatteunderlaget	år	uppräknade skatteunderlaget för
2005 har rätt till ett bidrag			år 2013 har rätt till ett bidrag
motsvarande	denna del	av	motsvarande denna del av
minskningen.			minskningen.
			12 §

Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande.

Ett landsting som år 2004 haft en beräknad standardkostnad för

små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp.
Ett landsting som får en				Ett landsting som får en
bidragsminskning som är större				strukturbidragsminskning som är
än 0,28 procent av det upp-				större än 0,11 procent av det
räknade	skatteunderlaget		år	uppräknade	skatteunderlaget	år
2005 har rätt till ett bidrag som				2013 har rätt till ett bidrag
motsvarar	denna	del	av	motsvarande	denna del	av
minskningen.				minskningen.

Bestämmelser vid vissa indelningsändringar

12 a §

Om en kommun sammanläggs enligt lagen (1979:411) om Sveri- ges indelning i kommuner och landsting med en annan kommun eller flera andra kommuner och den kommun som bildas genom sammanläggningen skulle få lägre standardkostnader för befolk- ningsändringar eller bebyggelse- struktur eller ett lägre struktur- bidrag än vad de i samman- läggningen ingående kommun- erna skulle ha fått sammantaget om sammanläggningen inte hade genomomförts, ska den nya kom- munens standardkostnader för befolkningsförändringar eller bebyg- gelsestruktur eller strukturbidrag utgöras av de i sammanlägg- ningen ingående kommunernas

SOU 2011:39 Författningsförslag

			standardkostnader		för		befolk-
			ningsförändringar		eller		bebyg-
			gelsestruktur	eller	strukturbidrag.
			Detta ska gälla under de fyra när-
			mast följande åren från och med
			det år då	indelningsändringen
			trädde i kraft.
En kommun som får en			13 §
En kommun som får en			En kommun eller ett lands-
bidragsminskning har rätt till ett			ting som får en bidragsminsk-
årligt införandebidrag för		den	ning har rätt till ett årligt
del av bidragsminskningen som			införandebidrag för den del av
inte ersätts enligt 11 § tredje			bidragsminskningen			som		inte
stycket och som överstiger 0,08			ersätts enligt 11 § tredje stycket
procent av det uppräknade skatte-			eller 12 § tredje stycket och som
underlaget år 2005.			överstiger	250 kronor				per
Införandebidraget	skall	där-	invånare.
Införandebidraget	skall	där-	Införandebidraget			ska		där-
efter årligen minska med 0,08 pro-			efter årligen minska med 250 kro-
cent av det uppräknade skatte-			nor per invånare till dess det
underlaget år 2005 och utgå			upphör.
längst till och med år 2010.
Ett landsting som får en			14 §
Ett landsting som får en
bidragsminskning har rätt till ett
årligt införandebidrag för den del
av bidragsminskningen som inte
ersätts enligt 12 § tredje stycket
och som överstiger 0,04 procent
av det uppräknade skatteunder-
laget år 2005.
Införandebidraget	skall	där-

efter årligen minska med 0,04 procent av det uppräknade skatte- underlaget år 2005 och utgå längst till och med år 2010.

Författningsförslag

SOU 2011:39

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter för år 2012 och tidigare år.

1 Inledning

1.1Utjämningssystemets utveckling över tid

Under större delen av 1900-talet har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i eko- nomiska förutsättningar. Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först 1966.

1966 års skatteutjämningssystem

Det skatteutjämningssystem som infördes 1966 bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kom- muner och landsting med hög utdebitering alternativt ett reducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett stort antal specialdestinerade stats- bidrag. Detta system kom i sina huvuddrag att gälla fram till och med 1992 även om systemet modifierades i omgångar.

1993 års kommunalekonomiska reform

År 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner efter förslag från den kommunal- ekonomiska kommittén. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett generellt bidrag. Det nya statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. För lands- tingen gjordes endast små förändringar 1993.

Inledning

SOU 2011:39

1996 års statsbidrags- och utjämningssystem

Det fanns emellertid kritik mot 1993 års system, framför allt mot kostnadsutjämningen. En särskild utredare tillkallades med uppgift att föreslå en ny modell för kostnadsutjämningen mellan kom- munerna. Förslaget lades fram i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av inkomstutjämningen. Kom- muner med en skattekraft som var högre än en garanterad skattekraft omfattades inte av bidragssystemet. Statsbidraget kunde därför inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. En arbetsgrupp inom Finans- departementet fick i uppdrag att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Arbetet redovisades i promemorian Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68). En särskild utredare tillkallades med uppgift att se över utjämningssystemet för landstingen. Förslaget presenterades i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70).

I december 1993 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Bered- ningen för statsbidrag och utjämning (i det följande kallad Stats- bidragsberedningen) med uppgift att föreslå hur statens bidrag till kommuner och landsting liksom utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skulle utformas. Beredningen lade fram sina förslag, som baserades på ovan nämnda betänkanden, i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144).

I 1995 års kompletteringsproposition lade regeringen fram ett förslag till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting som i huvudsak byggde på Statsbidragsberedningens förslag. Ett nytt utjämningssystem trädde i kraft 1996 sedan regeringens ursprungliga förslag justerats avseende den lagtekniska utform- ningen efter Lagrådets yttrande över det ursprungliga förslaget (prop. 1995/96:64).

Det statsbidrags- och utjämningssystem som infördes 1996 bestod av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag och införanderegler. Till skillnad från tidigare system kom nu alla kommuner och landsting att omfattas. Det generella statsbidraget utgjordes av ett särskilt anslag vid sidan av utjämningssystemet och utbetalades med ett enhetligt belopp per invånare. Utjämningen var statsfinansiellt neutral genom att såväl inkomst- som kostnadsutjämningen finansierades av kommuner

SOU 2011:39

Inledning

och landsting. Kommuner och landsting med en skattekraft under och/eller strukturkostnader över genomsnittet erhöll bidrag, medan övriga kommuner och landsting fick betala en avgift. I princip var summan av avgifterna i landet lika stora som summan av bidragen.

Kostnadsutjämningen var utformad enligt samma principer i kommun- respektive landstingssektorn. Metoden kallas för standard- kostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller som beräknas med hjälp av olika faktorer. De olika delmodellerna avser antingen specifika verksamheter eller kostnader som finns i de flesta verksamheter.

År 2000 genomfördes vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Dessa berörde framför allt barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken. Dessutom tillkom en modell som skulle kompensera de kommuner som hade högre kostnader i barn- omsorg, grund- och gymnasieskolan på grund av en stor andel barn med utländsk bakgrund. För landstingen gjordes vissa förändringar i kostnadsutjämningsmodellen för hälso- och sjukvård.

1.2Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem

Synpunkter på utjämningssystemets omfattning och komplexitet hade framförts i olika sammanhang. I september 2001 tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda vissa frågor beträffande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet och vid behov föreslå förändringar. Kommittén, som antog namnet Utjämningskommittén, lade fram sina förslag i betänkandet Gemen- samt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88).

Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes den 1 januari 2005 efter förslag från regeringen i prop. 2003/04:155, som i huvudsak byggde på Utjämningskommitténs förslag. Syftet är detsamma som för det tidigare systemet, dvs. att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare lik- värdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden.

Inledning

SOU 2011:39

Det nu gällande utjämningssystemet består av fem olika delar:

•inkomstutjämning,

•kostnadsutjämning,

•strukturbidrag,

•införandebidrag (t.o.m. 2010) och

•regleringsbidrag/regleringsavgift.

Inkomstutjämning

I inkomstutjämningen sker en utjämning av skattekraft som garan- terar alla kommuner respektive landsting ett i stort sett lika stort skatteunderlag per invånare. En grundläggande skillnad mellan det system som var i bruk fram till och med 2004 och det nuvarande är att den mellankommunala inkomstutjämningen i dag består av ett i huvudsak statligt finansierat inkomstutjämningsbidrag.

I dag erhåller 279 av 290 kommuner och 19 av 20 landsting ett statligt inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten och ett skatte- utjämningsunderlag som motsvarar 115 procent för kommunerna och 110 procent för landstingen av den genomsnittliga skatte- kraften i riket. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer betalar i stället en inkomst- utjämningsavgift till staten.

Kostnadsutjämning

I kostnadsutjämningen utjämnas för opåverkbara strukturella kostnadsskillnader. Dessa kan vara av två slag. Det ena är att behovet av kommunal verksamhet är olika, till exempel finns det större behov av äldreomsorg i kommuner med många gamla invånare. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan kosta mer i glesbygds- kommuner eftersom undervisningen där kan behöva drivas i mindre klasser och att eleverna oftare behöver skolskjuts.

Kommuner och landsting med en ogynnsam kostnadsstruktur får ett bidrag av staten. De som har en gynnsam struktur får i stället betala en avgift till staten. Kostnadsutjämningen är

SOU 2011:39

Inledning

statsfinansiellt neutral, eftersom summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra.

Huvuddragen i det tidigare systemet för kostnadsutjämning kvarstår, men har förenklats genom att vissa delar tagits bort. Ett nytt inslag sedan 2008 är att kostnadsutjämningen nu också delvis beaktar strukturella skillnader i lön som påverkar kostnaden för att bedriva verksamhet i olika delar av landet.

Strukturbidrag

De delar av kostnadsutjämningen som före 2005 var av regional- politisk karaktär återfinns i nuvarande system i form av ett struk- turbidrag som finns vid sidan av kostnadsutjämningen. Struktur- bidrag utgår inte till alla kommuner och landsting utan endast till de som tidigare fick tillägg i vissa delmodeller och/eller fick större intäktsminskningar genom den systemförändring som skedde 2005.

Införandebidrag

När systemet ändrades 2005 förändrades intäkterna för många kommuner och landsting. För att mildra omfördelningseffekterna av regeländringarna för de som fick kraftiga intäktsminskningar tillämpades särskilda införandebidrag under 2005–2010.

Regleringsbidrag och regleringsavgift

Regleringsbidraget eller regleringsavgiften utgör skillnaden mellan de av riksdagen anvisade medlen på anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning och summan av ovan beskrivna bidrag och avgifter. Regleringsbidraget eller regleringsavgiften fördelas mellan kommunerna respektive landstingen med ett enhetligt belopp per invånare.

1.3Utredningsuppdraget

Kommitténs uppdrag är att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning inklusive de förändringar som föreslogs i 2007 års ekonomiska vårproposition och som trädde i

Inledning

SOU 2011:39

kraft den 1 januari 2008 (dir. 2008:110). De grundläggande prin- ciperna som systemet bygger på ska dock ligga fast, dvs. kommuner och landsting ska ges likvärdiga förutsättningar att ge sina invånare god och likvärdig utbildning, vård och omsorg.

Kommitténs uppgift är att utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i den nuvarande inkomstutjämningen finns tillväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas. Därutöver ska kommittén ta ställning till om och i så fall hur skatteväxlingar ska beaktas inom ramen för utjämningen.

Kommittén ska även bedöma om det fortfarande är rimligt att ha olika länsvisa skattesatser i systemet för inkomstutjämning. Direktiven ifrågasätter om tidigare gjorda skatteväxlingar speglar dagens skillnader i uppgiftsfördelning mellan kommunerna och landstinget i respektive län.

Möjligheterna att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten över tid ska ses över. I uppdraget ingår vidare att utreda om det strukturbidrag som infördes 2005 bör förändras eller avvecklas och i så fall föreslå hur detta ska hanteras.

Effekterna för kommunerna och landstingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat land ska analy- seras. Om behov föreligger ska kommittén föreslå hur detta bör beaktas i utjämningssystemet. Kommittén ska också överväga alter- nativa metoder att fördela det utjämningsbelopp som Sverige erhåller från Danmark till följd av utjämningsordningen mellan länderna. Därvid ska även motsvarande frågeställningar vad avser Finland och Norge beaktas.

I vissa fall kan kommuner och landsting få minskade intäkter i kostnadsutjämningen vid sammanläggningar av kommuner eller av landsting. I kommitténs uppdrag ingår att överväga om och i så fall föreslå hur dessa hinder ska hanteras i utjämningssystemet eller hur de kan lösas på annat sätt.

Kommittén ska även beakta eventuella konsekvenser för utjäm- ningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften samt om så behövs lämna förslag till hur dessa bör beaktas. Därutöver ska kommittén överväga om det finns specialdestinerade statsbidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget.

Kommittén ska vid behov lämna förslag till hur bidrags- och avgiftsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av övriga lämnade förslag ska hanteras. I övrigt är kommittén oför-

SOU 2011:39

Inledning

hindrad att göra andra analyser och lämna andra förslag rörande den kommunalekonomiska utjämningen som kan anses vara moti- verade inom ramen för utredningsuppdraget. Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1.

1.4Utredningens uppläggning

Utredningsuppdraget är komplext och kräver stora mått av specialistkunskaper. Arbetsformerna har därför anpassats så att erforderlig specialistkompetens har tillförts sekretariatets egna resurser, bl.a. i form av externa uppdrag och aktiva insatser från utredningens sakkunniga och experter. Kommittén har även erhållit utredningshjälp av den permanenta uppföljningsorganisation som inrättats vid Statskontoret.

I arbetet har även underlag använts från tidigare utredningar. Regeringen har till kommittén överlämnat betänkandet Delupp- följning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen (SOU 2007:61). Som under- lag för kommitténs inriktning av arbetet har även den kritik och andra synpunkter som i olika sammanhang framförts mot olika delar av utjämningssystemet beaktats. Inkomna skrivelser och upp- vaktningar från kommuner och landsting har också ingått i kommitténs utredningsunderlag.

Utredningsarbetets bedrivande

Under 2009 inriktades arbetet i stor utsträckning på inkomst- utjämningen med fokus på den problematik som direktiven lyfter fram. Ett uppdrag lämnades till institutet för näringslivsanalys vid Internationella Handelshögskolan i Jönköping om att ta fram en underlagsrapport som utförligt beskriver problematiken kring inkomstutjämningen och villkoren för tillväxt i kommuner och funktionella regioner. Rapporten har utgjort ett väsentligt underlag för kommitténs ställningstaganden i den del av utrednings- uppdraget som avser inkomstutjämningen och incitamenten för tillväxt.

Under 2009 fick Statskontoret i uppdrag att dels beskriva utjämningssystemen i Danmark, Norge och Finland, dels belysa gränspendlingens effekter på det kommunala utjämningssystemet.

Inledning

SOU 2011:39

Statskontoret har även haft en ledande roll som stabsbiträde åt kommittén i översynen av delmodellen för hälso- och sjukvård i kostnadsutjämningen.

Arbetet med översynen av kostnadsutjämningens olika del- modeller har pågått under hela utredningstiden. Konsulttjänster har upphandlats för uppdateringen av såväl äldreomsorgsmodellen som lönekostnadsmodellen och kollektivtrafikmodellen. Myndig- heten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxt- analys) har på kommitténs uppdrag sett över och uppdaterat de metoder som används i utjämningssystemet för att beräkna mer- kostnader i vissa verksamheter på grund av gles bebyggelsestruktur.

Rapporterna från Internationella Handelshögskolan i Jönköping och Tillväxtanalys redovisas som bilagor till betänkandet. Rap- porterna från Statkontoret är utgivna som fristående promemorior och kan erhållas direkt från myndigheten.

2Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

2.1Likvärdiga förutsättningar

Utjämningssystemet har som huvudsyfte att skapa likvärdiga eko- nomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.

Kommittén har i sitt arbete utgått från målet om likvärdiga förutsättningar och att detta ställer krav på en långtgående utjäm- ning av skattekraft och av strukturella kostnadsskillnader.

Enligt 14 kap. 5 § regeringsformen får kommuner och landsting i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners och landstings angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Kommittén anser dock att utjäm- ningen så långt det är möjligt bör finansieras med statliga medel. Samtliga kommuner och landsting bör omfattas av utjämnings- systemet. Till följd av att skillnaderna i skattekraft är så pass stora, samtidigt som skatteintäkterna utgör omkring 70 procent av den kommunala sektorns intäkter, är det inte möjligt att finansiera utjämningen uteslutande med statliga medel. Det måste därför finnas möjlighet att under vissa förutsättningar även ta ut avgifter av kommuner och landsting.

2.2Inkomstutjämningen

Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

SOU 2011:39

bibehållet mål om långtgående utjämning har alternativa tekniska lösningar prövats för att om möjligt minska behovet av utjämning.

2.3Kostnadsutjämningen

2.3.1Allmänt

Kommittén anser att utjämning för strukturella kostnadsskillnader bör baseras på en för varje kommun respektive varje landsting teo- retiskt beräknad kostnad – strukturkostnad – som så långt det är möjligt speglar opåverkbara kostnader för kommunerna och lands- tingen och att utjämning sker utifrån den genomsnittliga struktur- kostnaden per invånare i riket.

Strukturkostnadsberäkningen bör göras uppdelad på olika verk- samheter och kostnadsslag. För varje verksamhet och kostnadsslag som omfattas av kostnadsutjämningen beräknas standardkostnader, vilka därefter summeras till en strukturkostnad för varje kommun och landsting. Kommittén anser att kostnadsutjämningen blir tydlig med en sådan konstruktion, samtidigt som det blir lättare att upp- datera kostnadsutjämningen med hänsyn till förändringar i sam- hället och eventuella ändringar av det kommunala åtagandet.

2.3.2Verksamheter som utjämningen bör omfatta

Kommittén anser att kostnadsutjämningen främst bör omfatta obligatoriska verksamheter med särskilt fokus på kärnverk- samheterna, dvs. skola, vård och omsorg för kommunerna och hälso- och sjukvård för landstingen. För dessa verksamheter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning. Dess- utom bör kostnadsutjämningen såsom i dag omfatta kollektivtrafik.

SOU 2011:39

Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

2.3.3Merkostnader som följer av kraftiga befolkningsförändringar

Allmänt

Kraftiga befolkningsförändringar medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Kommuner med en ökande befolk- ning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med ett vikande befolkningsunderlag kan behöva minska sin kapacitet. Förändringarna innebär i regel omställningskostnader.

Kommuner med kraftigt minskande befolkning

Det omvandlingstryck som drabbar kommuner med kraftigt minskande befolkning kan antingen ses som problem av regional- politisk karaktär, som ekonomiska påfrestningar av strukturell karaktär eller både och.

Strukturkostnadsutredningen, som lade grunden för dagens utjämningssystem beträffande kostnadsutjämningen, valde det förstnämnda synsättet. Utredningen ansåg mot den bakgrunden att kommunala insatser som har med arbete och näringsliv samt syssel- sättningsbefrämjande åtgärder att göra skulle exkluderas från kost- nadsutjämningen. Utredningens principiella ståndpunkt var att arbetsmarknads- och regionalpolitiken är ett statligt ansvar. Den problematik som har med en gles bebyggelsestruktur och ett svagt befolkningsunderlag att göra beaktades inom ramen för de olika delmodeller som låg till grund för uppbyggnaden av struktur- kostnadsersättningen. Glesbygdens specifika merkostnader beakt- ades särskilt i utjämningsmodellerna för grundskolan, gymnasie- skolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken samt vatten och avlopp. Dessutom föreslogs en särskild kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd.

I den kompletterande utredning som genomfördes av Stats- bidragsberedningen innan systemet infördes valde man att se på problemet befolkningsminskning som om det enbart är av struktu- rell karaktär. De tillägg som Strukturkostnadsutredningen hade föreslagit kompletterades med särskilda tillägg för befolknings- minskning och svagt befolkningsunderlag.

I betänkandet som ligger till grund för dagens kostnads- utjämning, Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn

(SOU 2003:88) bedömde 2001 års utjämningskommitté att de

Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

SOU 2011:39

problem som följer av befolkningsminskning både har en struktu- rell dimension och en regionalpolitisk dimension. Mot den bak- grunden överfördes de tidigare tilläggen för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag till ett särskilt strukturbidrag, ett bidrag som ligger utanför det egentliga utjämningssystemet. I strukturbidraget ingår även den tidigare kompensationen för kallortstillägg till kommuner och landsting i Norrland i den mån det bidrog till en större sammanlagd bidragsminskning. Tillägget för kraftig befolkningsminskning har dock varit oförändrat i kostnadsutjämningen sedan systemet infördes.

Till kategorin påfrestningar av strukturell karaktär i kommuner där befolkningen minskar hör bl.a. de utmaningar som följer av en åldrande befolkning. Antalet individer i icke arbetsför ålder divi- derat med antalet individer som är i arbetsför ålder (20–64 år) brukar benämnas försörjningskvot. När kvoten är lika med 1 finns lika många i som utanför de yrkesverksamma åldrarna. Om kvoten överstiger 1 finns det fler yngre och äldre än personer i arbetsför ålder.

Fram till 2030 kommer försörjningskvoten att öka i riket som helhet. Ökningen blir särskilt påtaglig i kommuner där befolk- ningen minskar. De yngre flyttar ut och de som blir kvar blir allt äldre, vilket i sin tur kan skapa problem med personal- och kompetensförsörjningen. Till detta ska läggas de utmaningar som följer av ökade krav på särskild specialistkompetens (t.ex. skuld- saneringsrådgivning) i kommunerna oavsett kommunstorlek och det faktum att allt färre invånare ska betala de ”krympande” kom- munernas fastighets- och anläggningsinnehav. Detsamma gäller pensionsskulden. De små inlandskommunerna i Norrland har en pensionsskuld som överstiger genomsnittkommunens med cirka 8 000 kronor per invånare. Belastningen kommer att öka i takt med att befolkningen minskar.

Små kommuner har få anställda som i princip ska sköta samma uppdrag som personalen i större kommuner. Få anställda innebär att möjligheten till specialisering blir mindre. Dessutom är kompe- tensen ofta knuten till en eller ett fåtal personer, vilket gör verksamheterna sårbara om och när personal behöver ersättas. Det är en stor utmaning för små kommuner med befolkningsminskning att hantera ett allt mer komplext uppdrag utan att kunna öka graden av specialisering på samma sätt som stora kommuner. Små kommuner måste dessutom ofta ta ett ansvar för sådana verk-

SOU 2011:39

Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

samheter som i befolkningstäta regioner fungerar på kommersiell grund.

Kommitténs bedömning är att det finns motiv för att även fort- sättningsvis kompensera de kommuner vars befolkning minskar kraftigt för de strukturella omställningskostnader som ett vikande befolkningsunderlag ger upphov till och som övriga delmodeller i kostnadsutjämningen inte fångar upp.

Kommuner med kraftig befolkningstillväxt

Det är dock inte bara kommuner med minskande befolkning som ställs inför ekonomiska påfrestningar i samband med kraftiga befol- kningsförändringar. Dagens utjämningssystem tar bara begränsad hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolknings- ökning. Det gäller både den problematik som har med utjämnings- systemets eftersläpningseffekter att göra och det faktum att vissa kostnader (löne- och lokalkostnader) är högre i tillväxtregionerna jämfört med riket i övrigt.

För att komma i fråga för tillägg för eftersläpningseffekter krävs dels att kommunen under en fyraårsperiod har haft en årlig genom- snittlig befolkningstillväxt på minst 1,2 procent, dels att kom- munen mellan de två senaste mättidpunkterna har haft en befolk- ningstillväxt på minst 1,2 procent. Som mättidpunkter används kommunens befolkning per den 1 november sex, fem, fyra, tre, två och ett år före utjämningsåret.

Sedan 2008 kompenseras till hälften för högre lönekostnader i storstadsregionerna, men ser man specifikt till de merkostnader som drabbar kraftigt växande kommuner är det bara den förändring som följer av ökade lokalkostnader för grundskole- och gymnasie- eleverna som delvis beaktas i kostnadsutjämningen. Ersättning utgår till de kommuner som har haft en ökning av antalet barn i åldern 7–18 år som överstiger utvecklingen i riket med minst 5 procentenheter de senaste fem åren. Ersättningsbeloppet är 12 000 kronor per 7–18 åring över denna gräns.

För att ett utjämningssystem ska uppfattas som legitimt och ha förutsättningar att överleva på sikt krävs att alla kommuner, oavsett problem, känner sig uppmärksammade och rättvist behandlade. Enligt direktiven ska översynen syfta till att undanröja tillväxt- hämmande faktorer i utjämningssystemet. Som systemet ser ut i dag kan det uppfattas som ekonomiskt olönsamt att ta ett ansvar

Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

SOU 2011:39

för bostadsförsörjningen i tillväxtregionerna på grund av systemets eftersläpningseffekter och höga faktorkostnader, speciellt om det handlar om större satsningar. Mot den bakgrunden har kommittén i sitt arbete valt att även fokusera på kraftigt växande kommuners problem och utmaningar, se vidare avsnitt 5.9.

2.3.4Behov av förenkling

I översynen av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen har kommittén haft en ambition att såvitt möjligt förenkla modellerna.

2.4Viktigt att se kostnads- och inkomstutjämningen i ett sammanhang

Vissa obligatoriska verksamheter, t.ex. fysisk planering och miljö- och hälsoskydd samt frivilliga verksamheter – med undantag för kollektivtrafiken – bör enligt kommitténs mening inte omfattas av kostnadsutjämningen eftersom kostnadsskillnaderna inom dessa verksamheter både kan bero på skillnader i ambitionsnivå och strukturella faktorer, skillnader som är svåra att skilja från varandra.

Men vissa frivilliga verksamheter av löpande karaktär, till exempel fritids- och kulturverksamhet, har liksom den obliga- toriska fysiska planeringen stor betydelse både socialt och sam- hällsekonomiskt. De är vidare så pass etablerade att det skulle betraktas som anmärkningsvärt om kommunernas engagemang i dessa verksamheter upphörde. Mot den bakgrunden anser kom- mittén att det även måste finnas ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva sådana verksamheter som utjämningen för strukturella faktorer inte omfattar. Det är enligt kommitténs mening viktigt att se kostnads- och inkomst- utjämningen i ett sammanhang. Genom att inkomstutjämningen i princip omfattar de totala skatteinkomsterna skapas någorlunda likvärdiga förutsättningar även för icke obligatorisk verksamhet.

SOU 2011:39

Principiella utgångspunkter för kommitténs syn på utjämningssystemet

Medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt

I skrivelser till kommittén har synpunkter förts fram på att syst- emet för kommunalekonomisk utjämning borde ta större hänsyn till behovet av kommunal medfinansiering av statliga infrastruktur- projekt. Detsamma gäller insatser för att stödja bostadsbyggandet.

Kommitténs bedömning är att kommunal och regional med- finansiering av statlig infrastruktur utifrån dagens ansvarsför- delning är principiellt tveksam och endast bör ske i undantagsfall. För att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner och landsting ta pengar från sina huvudsakliga ansvarsuppgifter. Med- finansiering är dessutom ett frivilligt åtagande av icke löpande natur från kommuner och landsting

Mot den bakgrunden bör utjämningssystemet inte omfatta kommunala kostnader för att medfinansiera statliga projekt. Utjämningssystemet bör heller inte omfatta kommunala kostnader för markexploatering och bostadsbyggande. Det är staten som ska svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet.

2.5Övriga utgångspunkter

Kommitténs syn på statens bidragsgivning till kommuner och landsting är att generella bidrag med få undantag är att föredra framför specialdestinerade bidrag, se vidare avsnitt 3.

Kommittén har även beaktat de ekonomiska effekterna av arbetspendlingen över landsgränsen i kostnadsutjämningen, bl.a. genom att såvitt möjligt undvika sådana förklaringsvariabler, t.ex. skattekraft, som kan tänkas påverka utfallet för kommunerna med en omfattande gränspendling på ett negativt sätt.

Jämställdhetsperspektivet har beaktats såtillvida att könsuppdelad statitik har använts i de fall där sådan statistik har bedömts som rele- vant att utnyttja för att återspegla skillnader i behov och kostnader mellan olika kön.

3 Specialdestinerade statsbidrag

3.1Bakgrund

I kommitténs uppdrag ingår att överväga om det i dagsläget finns specialdestinerade statsbidrag som i stället bör ingå i det generella statsbidraget. Det generella statsbidrag som i dag finns uppfört på statsbudgeten är anslaget för kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

3.1.1Statsbidragsreformen 1993

År 1993 genomfördes en genomgripande reform av den statliga bidragsgivningen till kommunerna. Reformen vilade på förslag från den Kommunalekonomiska kommittén i betänkandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans – Statsbidrag för ökat handl- ingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98). Ett nytt generellt statsbidrag infördes för kommunerna. I samband med införandet av det nya bidraget avskaffades ett stort antal special- destinerade statsbidrag. Ett viktigt syfte med det nya bidraget var att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kom- munerna.

En av utgångspunkterna för reformen var att minska den statliga regleringen av den kommunala verksamheten. De krav staten ställer på kommunsektorn ska i princip regleras genom lagstiftning.

Det var dock inte alla specialdestinerade statsbidrag som avveck- lades. Undantag gjordes för:

•ersättningar för utförd tjänst åt staten,

•investeringsbidrag, tidsbegränsade stimulansbidrag o. dyl.,

•arbetsmarknadspolitiska bidrag,

•bostadspolitiska bidrag,

Specialdestinerade statsbidrag

SOU 2011:39

•bidrag som utgår till andra bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner, samt

•bidrag till förnyelse och utvecklingsverksamhet.

3.1.2Utjämningskommitténs förslag inför 2005 års reform

Utjämningskommittén, med uppgift att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet, gav Stats- kontoret i uppdrag att göra en kartläggning och analys av statens bidragsgivning till kommuner och landsting samt vilka förändringar som skett sedan 1993.

Kartläggningen visade att det 2001 utgick bidrag till kommuner och landsting från 127 olika anslag på statsbudgeten. Det samlade beloppet uppgick till 139 miljarder kronor. De tre största anslagen, inklusive det generella statsbidraget, uppgick till 116 miljarder kronor. Mer än 60 procent av anslagen var på mindre än 50 miljo- ner kronor.

Utjämningskommitténs bedömning var att den statliga bidrags- givningen i ökad utsträckning borde fokuseras på generella bidrag snarare än riktade bidrag och att bidragen för maxtaxa inom barnomsorgen, kunskapslyft, skolsatsning, läkemedelsförmånerna och tillgänglighetssatsningen borde föras över till det generella bidraget (SOU 2003:88).

För kommunerna hade kommitténs förslag inneburit att drygt 10 miljarder kronor skulle ha överförts till det generella bidraget. För landstingen uppgick motsvarande belopp till drygt 21 miljarder kronor, varav 20 miljarder kronor avsåg bidraget för läkemedels- förmånerna.

Kommitténs förslag behandlades i proposition 2003/04:155. Regeringen var då inte beredd att föreslå att bidragen till läke- medelsförmånerna, till maxtaxa inom barnomsorgen och till stöd för kommunal vuxenutbildning skulle avskaffas redan 2005 och överföras till det generella statsbidraget. Regeringen konstaterade att kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna förvisso hade dämpats men ansåg att frågan om läkemedelsförmånerna först borde bli föremål för överläggningar mellan staten och Lands- tingsförbundet innan en överföring kunde bli aktuell. Beträffande maxtaxan inom barnomsorgen konstaterade regeringen att den förvisso tillämpas av samtliga kommuner, men att den trots allt är ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande av bidraget förutsatte att

SOU 2011:39

Specialdestinerade statsbidrag

maxtaxan gjordes obligatorisk för kommunerna, vilket krävde ytterligare beredning. Vad gäller det statliga stödet för utbildning av vuxna avsåg regeringen att återkomma senare.

Bidragen till läkemedelsförmånerna och till maxtaxa inom barn- omsorgen finns fortfarande kvar. Beträffande det statliga stödet för utbildning av vuxna hade riksdagen ansett att bidraget skulle behållas till och med 2008 (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:UbU1, rskr. 2005/06:103). Regeringen bedömde dock i budgetproposi- tionen för 2007 att det riktade bidraget blir alltför styrande då det gäller omfattning och innehåll. Det skulle därför avskaffas i snab- bare takt. Från och med 2007 överfördes bidraget till anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Därefter har medel åter anvisats för detta ändamål via riktade bidrag.

3.1.3Specialdestinerade statsbidrag

I regeringens skrivelse, Utvecklingen inom den kommunala sektorn 2009 (skr. 2009/10:102), redovisas de specialdestinerade statsbidrag som utbetalades 2009 uppdelat per utgiftsområde.

Summan av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting uppgick 2009 till 48 miljarder kronor, se tabell 3.1. Det fanns totalt 102 anslag som omfattade specialdestinerade bidrag till kommunsektorn. Den beloppsmässigt största delen av de specialdestinerade statsbidragen fanns inom utgiftsområde 9 Hälso- vård, sjukvård och social omsorg. Bidraget till läkemedelsförmånerna på 22 miljarder kronor (2009) ingår i detta utgiftsområde. Andra utgiftsområden med stora anslag för specialdestinerade statsbidrag var utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet.

Specialdestinerade statsbidrag SOU 2011:39

Tabell 3.1			Specialdestinerade bidrag per utgiftsområde 2009

Utgiftsområde				Antal	Miljoner	Andel,
				anslag	kronor	procent
1.		Rikets styrelse		4	134	0,3
4.		Rättsväsendet		1	2	0,0
5.		Internationell samverkan		2	8	0,0
6.	Försvar och samhällets krisberedskap			5	371	0,8
7.		Internationellt bistånd		2	16	0,0
8.		Migration		4	1 892	3,9
9.	Hälsovård, sjukvård och social omsorg			17	26 725	55,6
10.		Ek. trygghet vid sjukdom och handikapp		2	1 569	3,3
13. Integration och jämställdhet				3	5 045	10,5
14.		Arbetsmarknad och arbetsliv		3	2 683	5,6
16.		Utbildning och universitetsforskning		18	7 902	16,4
17.		Kultur, medier, trossamfund och fritid		14	661	1,4
18.		Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande
		samt konsumentpolitik		3	36	0,1
19.		Regional tillväxt		3	299	0,6
20.		Allmän miljö- och naturvård		4	421	0,9
21.		Energi		5	125	0,3
22.		Kommunikationer		4	55	0,1
23.		Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar		5	94	0,2
24.		Näringsliv		3	26	0,1
Summa				102	48 063	100

Källa: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.

I tabell 3.2 redovisas exempel på statsbidrag som utbetalats till kommuner och landsting sedan 2005. De nio största bidragen utgjorde 76 procent av det totala beloppet för samtliga special- destinerade statsbidrag 2009. Övriga specialdestinerade statsbidrag var fördelade på cirka 90 anslag inom flertalet av statsbudgetens utgiftsområden. Till och med 2008 fanns det även riktade stöd på statsbudgetens inkomstsida till kommuner och landsting.

SOU 2011:39 Specialdestinerade statsbidrag


Tabell 3.3		Specialdestinerade statsbidrag åren 2005–2009

Specialdestinerade statsbidrag (miljarder kr)			2005	2006	2007	2008	2009

1.	Läkemedelsförmånen		19,8	20,6	21,4	21,5	22,2
2.	Kommunernas ersättningar vid flyktingmott.		1,7	3,0	4,2	4,9	4,9
3.	Maxtaxa barnomsorg		3,7	3,7	3,7	3,7	3,7
4.	Klinisk forskning & utb.		1,9	2,0	2,0	2,0	2,1
5.	Stimulansbidr. och åtg. inom äldrepolitiken		0,04	0,7	1,5	1,8	1,5
6.	Arbete med sjukskrivningar i landsting				0,8	1,0	1,0
7.	Bidrag till psykiatri		0,4	0,2	04	0,5	0,5
8.	Fortbildning av lärare och förskolepersonal				0,4	0,4	0,5
9.	Vuxenutbildning		2,4	1,8	0,01	0,1	0,4
Övriga bidrag			10,7	12,5	9,1	10,5	11,5
Summa bidrag			40,6	44,5	43,1	46,1	48,4

Källa: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.

Nedan redovisas bidragen i tabell 3.3 enligt de beteckningar som används i budgetpropositionen för 2011. I propositionen redovisas dels regeringens förslag för 2011, dels en beräknad anslagsnivå för 2013.

1. Bidraget för läkemedelsförmånerna (anslag 1:5 inom utgifts- område 9 Hälsovård, sjukvård och socialomsorg) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 23,2 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 23,2 miljarder kronor). Anslagets ända- mål är att finansiera det särskilda statsbidraget till landstingen för deras kostnader för läkemedelsförmånerna. Statens ekonomiska ersättning för läkemedelsförmånerna har fastställts genom överens- kommelser med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Över- enskommelsen för 2009 och 2010 lägger fast att staten ersätter sjukvårdshuvudmännen med 22,4 miljarder kronor 2009 och 23,2 miljarder kronor 2010.

2. Kommunersättningar vid flyktingmottagande (anslag 1:2 inom utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 4,5 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 3 miljarder kronor). Anslaget används för statlig ersättning till kommuner och landsting för kostnader i samband med mottagandet av vissa nyanlända invand- rare. Ersättning utgår främst i form av schablonersättning som lämnas till kommunerna med ett belopp per mottagen person.

Specialdestinerade statsbidrag

SOU 2011:39

Beloppet fördelas över två år. Därutöver lämnas ersättning för vissa andra kostnader.

3.Maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verk- samhet, m.m. (anslag 1:7 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budget- propositionen för 2011 till 3,7 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 3,7 miljarder kronor). Anslagets ändamål är att finansi- era statsbidrag till de kommuner som har ett system med maxtaxa i förskola, fritidshem och viss annan pedagogisk verksamhet samt det statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder som ska lämnas till de kommuner som tillämpar maxtaxa.

Medlen fördelas efter hur kommunens standardkostnad för för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg enligt 6 § förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning förhåller sig till den för landet genomsnittliga standardkostnaden (se förordningen [2001:160] om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, samt förord- ningen [2001:161] om statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till kommuner som tillämpar maxtaxa).

Under anslaget bekostas även Statens skolverks administration av rekvisitioner från kommunerna samt uppföljning av reformens olika delar. Regeringen bedömde inför 2011 att alla kommuner kommer att tillämpa systemet med maxtaxa i förskola, fritidshem och viss annan pedagogisk verksamhet.

4.Ersättningar för klinisk utbildning och forskning (anslag 2:55 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 2,2 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 2,3 miljarder kronor). Anslaget används för ersättning till sex landsting enligt avtal mellan staten och berörda landsting om samarbete om grundutbildning av läkare, medicinsk forskning samt för ersättning till två landsting enligt avtal om samarbete om grundutbildning av tandläkare, odonto- logisk forskning och utvecklingsarbete av tandvården. Medel på anslaget används till studenter vid Uppsala, Lunds, Göteborgs, Umeå och Linköpings universitet samt Karolinska institutet.

5.Stimulansbidrag och åtgärder inom äldreomsorgen (anslag 5:1 inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg) upp- går 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till

SOU 2011:39

Specialdestinerade statsbidrag

1,9 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 2 miljarder kronor). Ändamålet med anslaget är att genom riktade insatser inom äldreområdet öka de äldres valfrihet, trygghet och självbestäm- mande inom äldreomsorgen. Medel ges för att stimulera kom- muner och landsting att utveckla kvalitén i äldreomsorgen, att höja kompetensen bland personalen, att öka antalet platser i särskilt boende samt att stimulera fram nya boendeformer för ett tryggt boende för äldre. Medel ges också för att införa förslagen om en nationell värdegrund och till vissa andra insatser inom äldre- området m.m. (inklusive bidrag till pensionärs- och anhörig- organisationer).

6. Bidrag för arbetet med sjukskrivningar inom hälso- och sjuk- vården (anslag 1:6 inom utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropo- sitionen för 2011 till 1 miljard kronor (2013 beräknas anslaget till 1 miljard kronor). Anslaget används för åtgärder för att stimulera landstingen till att ge sjukskrivningsfrågorna högre prioritet i hälso- och sjukvården och utveckla sjukskrivningsprocessen. Förut- sättningarna regleras i en överenskommelse mellan staten och SKL.

7.Bidrag till psykiatri (anslag 1:8 inom utgiftsområde 9 Hälso- vård, sjukvård och social omsorg) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 0,9 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 0,9 miljarder kronor). Anslaget används för regeringens satsning på förbättringar inom psykiatriområdet. Insat- serna under 2010 har syftat till att åstadkomma konkreta och var- aktiga förbättringar för personer med psykisk sjukdom och psykisk funktionsnedsättning. Insatserna har i huvudsak bestått av uppdrag till myndigheter och överenskommelser mellan regeringen och SKL.

8.Fortbildning av lärare och förskolepersonal (anslag 1:10 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 1 miljard kronor (2013 beräknas anslaget till drygt 0,2 miljarder kronor). Anslagets ändamål är att finansiera insatser för att stärka lärares, förskole- personals, rektorers och förskolechefers möjlighet till fortbildning (lärarlyftet). Under anslaget bekostas även kostnader för arbete med administration och uppföljning av fortbildningsinsatserna. Lärarlyftet I pågår t.o.m. 2011 och lärarlyftet II planeras pågå under 2012–2014. Anslaget beräknas successivt minskas till drygt

Specialdestinerade statsbidrag

SOU 2011:39

100 miljoner kronor 2014. Bidraget betalas ut till både offentliga och privata skolhuvudmän.

9. Statligt stöd till vuxenutbildning (anslag 1:15 inom utgif- tsområde 16 Utbildning och universitetsforskning) uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 3,4 miljarder kro- nor (2013 beräknas anslaget till 2 miljarder kronor). Ändamålet för anslaget är att finansiera bland annat kommunal vuxenutbildning, inklusive statsbidrag för lärlingsutbildning inom den gymnasiala vuxenutbildningen.

Övriga bidrag

Utöver vad som ovan redovisas kan av större specialdestinerade bidrag i budgetpropositionen för 2011 även följande nämnas.

Bidrag till hälso- och sjukvård (anslag 1:6 inom utgiftsområde 9

Hälsovård, sjukvård och social omsorg). Anslaget uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 1,4 miljarder kronor (2013 beräknas anslaget till 1,4 miljarder kronor). Ändamålet för anslaget är att genom riktade satsningar stärka patientens ställning, förbättra hälso- och sjukvårdens kvalitet och tillgänglighet m.m. Från anslaget utbetalas dessutom vissa bidrag i enlighet med bl.a. den s.k. Dagmaröverenskommelsen som träffats mellan staten och SKL.

Prestationsbunden vårdgaranti (anslag 1:9 inom utgiftsområde 9

Hälsovård, sjukvård och social omsorg). Anslaget uppgår 2011 enligt förslag i budgetpropositionen för 2011 till 1 miljard kronor (2013 beräknas anslaget till 1 miljard kronor). Anslaget används för stats- bidrag till landstingen för att varaktigt förbättra tillgängligheten till hälso- och sjukvården. Medlen fördelas genom en resultatbaserad ersättningsmodell för att stimulera landstingens uppfyllande av vårdgarantin. Vårdgarantin, som tidigare var ett frivilligt åtagande för landstingen, är sedan den 1 juli 2010 reglerad i lag.

SOU 2011:39

Specialdestinerade statsbidrag

3.2Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Läkemedelsförmånerna bör omvandlas till ett generellt statsbidrag när en överenskommelse om att så bör ske har träffats med Sveriges Kommuner och Landsting.

Bidraget till maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet bör omvandlas till ett generellt stats- bidrag om maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna.

Skälen för kommitténs bedömning: Kommittén anser i likhet med tidigare utjämningskommittéer att den statliga bidrags- givningen till kommuner och landsting bör fokuseras på generella bidrag i stället för riktade bidrag. Som redovisats i avsnitt 3.1.2 föreslog 2001 års utjämningskommitté i sitt slutbetänkande (SOU 2003:88) att ett antal riktade statsbidrag för maxtaxa inom barn- omsorgen, skolsatsningen, kunskapslyftet, läkemedelsförmånerna och tillgänglighetssatsningen inom vården skulle föras över till det generella bidraget. Men som framgår av regeringens proposition 2003/04:155 om ändringar i det kommunala utjämningssystemet var regeringen inte beredd att vid den tidpunkten låta alla de av kommittén föreslagna bidragen ingå i det generella statsbidraget. De bidrag som exkluderades var bidragen till läkemedels- förmånerna och till maxtaxa i barnomsorgen.

Kommitténs analyser tyder på att läget inte har förändrats nämnvärt sedan 2003. Det är fortfarande bidragen för läke- medelsförmånen (drygt 23 miljarder kronor) och maxtaxa i för- skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet (3,7 miljarder kronor) som ligger närmast till hands för att omvandlas till gene- rella statsbidrag. Detta skulle möjliggöra höjda garantinivåer i inkomstutjämningen.

Kommittén är positivt inställd till att inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningen. Men kommittén är inte beredd att redan nu föreslå att bidraget för läkemedelsförmånerna ska avskaffas och överföras till det generella statsbidraget. Frågan om läkemedels- förmånens finansiering är föremål för överläggningar mellan reger- ingen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). En eventuell överföring av läkemedelsförmånerna till det generella statsbidraget bör enligt kommitténs uppfattning grunda sig på en överens- kommelse mellan regeringen och SKL.

Specialdestinerade statsbidrag

SOU 2011:39

Även om maxtaxa i förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg tillämpas av samtliga kommuner är den ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande och en överföring av bidraget till det generella stats- bidraget måste enligt kommitténs bedömning föregås av att max- taxan görs obligatorisk för kommunerna. Kommittén anser att det inte ligger i uppdraget att lämna ett sådant förslag.

Beträffande övriga i avsnitt 3.1.3 redovisade bidrag som uppgår till mer betydande belopp bedömer kommittén att dessa omfattas av de kriterier för specialdestinerade bidrag som angavs i samband med 1993 års statsbidragsreform (jfr. avsnitt 3.1.1). Det är dock av stor vikt att de specialdestinerade statsbidrag som för närvarande utbetalas till kommuner och landsting följs upp och att behovet av eventuella nya sådana bidrag noga övervägs innan beslut om införande fattas.

4 Inkomstutjämning

4.1Nuvarande utformning

Cirka 70 procent av den kommunala verksamheten finansieras med kommun- och landstingsskatt. Om alla kommuner och landsting ska kunna erbjuda sina invånare samma standard till samma pris (skattesats) krävs att man utjämnar för skillnader i skattebas (beskattningsbar inkomst per invånare). Utan utjämning skulle kommunalskatten i Årjäng – den kommun som har den lägsta skattekraften i riket – behöva vara 2,4 gånger högre än i Danderyd, den kommun som har den högsta skattekraften. Vid riksgenom- snittlig utdebitering (20,7 procent) motsvarar skillnaden i skatte- kraft mellan dessa båda kommuner – 38 000 kronor per invånare – i stort sett hela den kommunala verksamheten i genomsnittskom- munen.

Utjämning avseende skillnader i skattekraft har i någon form funnits sedan 1917. Den nuvarande inkomstutjämningen, som till- lämpats sedan 2005, innebär att staten i huvudsak finansierar utjämningen. År 2011 får 279 av 290 kommuner och 19 av 20 landsting ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skill- naden mellan den egna beskattningsbara inkomsten och ett skatte- utjämningsunderlag som motsvarar 115 procent av den genom- snittliga skattekraften i riket för kommunerna och 110 procent för landstingen. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer betalar i stället en inkomstutjäm- ningsavgift till staten.

För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av 2003 års medelskattesats och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskattesatsen samma år.

För avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska avgiften i stäl- let beräknas utifrån 85 procent av medelskattesatsen 2003. Vid fast- ställandet av skattesatserna vid bidrags- respektive avgiftsberäk-

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

ningarna tas även hänsyn till skillnader i skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län sedan 1991. Den hittills största skatteväxlingen skedde 1992 när kommunerna övertog ansvaret för äldrevården från landstingen.

Figur 4.1 Inkomstutjämning för kommuner 2011 (principskiss)

Källa: SCB och egna beräkningar.

Av de 11 kommuner som betalar en avgift till staten är nio belägna i Stockholms län och två i Skåne län. Bara ett landsting – Stockholms läns landsting – betalar en inkomstutjämningsavgift till staten.

Inkomstutjämningen är långtgående men inte fullständig

Som framgår av tabell 4.1 är utjämningen mellan kommunerna långtgående men inte fullständig. Efter utjämning har den kommun som har den högsta skattekraften cirka 4 500 kronor mer per invå- nare att förfoga över än den kommun som har den lägsta skatte- kraften givet samma skattesats.

Genom att utjämningen inte är fullständig undviks i huvudsak negativa marginaleffekter för enskilda kommuner och landsting, dvs. att summan av skatteintäkter och inkomstutjämningbidrag eller avgift minskar när den egna skattekraften ökar. Det är dock sex bidragskommuner och ett landsting som för närvarande har en

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesats som ligger till grund för bidragsberäkningen. Modellens utformning innebär att det allt annat lika är en viss fördel för en kommun, eller ett landsting, om invånarna i kommunen respektive landstinget har en förhållandevis hög inkomst.

Tabell 4.1		Effekten av inkomstutjämningen för några typkommuner 2010

Kommun		Skattekraft	Skatteint.	Inkomstutj. (kr/inv)	Skatteint.
		(procent)	(kr/inv)1		inkl. utj. (kr/inv)
1.	Årjäng	75,9	27 486	13 951	41 437
2.	Storfors	91,1	32 972	8 541	41 513
3.	Luleå	100,1	36 253	5 249	41 502
4.	Vellinge	119,8	43 377	- 1 482	41 895
5.	Danderyd	180,5	65 344	-19 389	45 955
Skillnad
(5 – 1)			37 858		4 518

1) Riksgenomsnittlig utdebitering, 20,74% för kommunerna, och faktisk länsvis skattesats har använts i beräkningen.

Källa: SCB och egna beräkningar.

I tabell 4.2 redovisas motsvarande effekter för landsting.

Tabell 4.2 Utfallet i inkomstutjämningen för landsting med olika skattekraft 2010

Landsting	Skattekraft (procent)	Skatteint.	Inkomstutj.	Skatteint. inkl. utj.
		(kr/inv)1	(kr/inv)	(kr/inv.)
Jämtland	91,1	16 739	2 829	19 568
Stockholm	116,4	21 389	- 1 059	20 330
Skillnad		4 650		762

1) Riksgenomsnittlig utdebitering, 10,53% för landstingen, och faktisk länsvis skattesats har använts i beräkningen.

Källa: SCB och egna beräkningar.

4.2Kritiken mot inkomstutjämningen

Trots att staten i huvudsak finansierar inkomstutjämningen sedan 2005 är den fortfarande omdiskuterad. Liksom tidigare tycker flera avgiftskommuner att man betalar för mycket medan bidragskom- munerna anser att det är för stora inkomstskillnader.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Tillväxthämmande faktorer

Stockholms Handelskammare anser att ”det komplexa och svårbe- gripliga skatteutjämningssystemet skadar Sveriges tillväxt” och att ”Stockholms län missgynnas kraftigt.” Uppfattningen är att bidrags- strömmarna ensidigt går från Stockholmsregionen till övriga landet.

Stockholms kommun liksom Stockholms läns landsting har i skrivelser till kommittén påtalat att avgifterna i inkomstutjäm- ningen undandrar resurser från nödvändiga investeringar i infra- struktur med hänvisning till de allt mer omfattande kraven på medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt.

I media har det förekommit ett antal påståenden som inte är korrekta – utan får sägas vara missuppfattningar. Som exempel på påstående som kan betraktas som missuppfattningar kan bl.a. näm- nas att ”systemet missgynnar effektiva kommuner” och att ”gles- bygdskommuner förlorar på ökad tillväxt”.

Påståenden som däremot är korrekta är att ”det kostar att bygga nytt” och att ”systemet har betydande eftersläpningseffekter”. I kommuner som stadigt växer – t.ex. Vaxholm och Värmdö – upp- står kostnaderna direkt vid inflyttningstillfället medan intäkterna låter vänta på sig (1–2 år).1 Vidare tar systemet bara begränsad hän- syn till att nya lokaler är betydligt dyrare än de som byggdes på 1970- och 1980-talen.

Olika garantinivåer skapar problem vid skatteväxlingar

En kritik som direktiven lyfter fram är att garantinivåerna i kom- mun- respektive landstingssystemet skiljer sig åt – 115 respektive 110 procent – vilket innebär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte blir neutralt.

1 Sedan 2005 kompenseras de starkast växande kommunerna till viss del i kostnads- utjämningen.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

4.3Resultatet av kommitténs analyser

I det följande redovisas resultatet av kommitténs analyser beträf- fande kritiken samt de frågor rörande inkomstutjämningen som kommittédirektiven i övrigt lyfter fram.

4.3.1Incitamenten för tillväxt

Det finns ingen entydig definition på tillväxt. Tillväxt kan ha olika betydelse men sett i ett lokalt, regionalt eller nationellt perspektiv handlar det i allt väsentligt om ekonomisk tillväxt, sysselsättnings- tillväxt eller tillväxt av befolkningen. Avgörande för hur skatteun- derlaget växer är hur befolkningen och dess sammanlagda beskatt- ningsbara inkomster utvecklas.

Vad säger forskningen på området?

Trots den omfattande debatten kring utjämningssystemet finns det få studier som närmare behandlar frågan om hur olika incitament för tillväxtfrämjande arbete påverkar kommunernas tillväxtan- strängningar (mäklande verksamhet, marknadsförande verksamhet och bostadsverksamhet).

I en bilaga till betänkandet från Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn drar professor Lars Söderströms slut- satsen att ”den beskattning som ligger i den kommunala utjäm- ningen har en förhållandevis liten effekt på kommunernas ambitio- ner att öka det egna skatteunderlaget” (SOU 1994:144). Huvud- skälet är att kommunerna överhuvudtaget har små möjligheter att påverka det egna skatteunderlaget, vilket beror på att kommunerna är små, extremt öppna ekonomier. Ett annat skäl är att åtgärderna ändå företas, därför att de tillmäts ett annat värde än att de genere- rar kommunala inkomster.

Sven Siverbo, Göteborgs universitet, har studerat vad som hände i kommunerna när den tidigare negativa marginaleffekten (”pomperipossaeffekten”) genom modifieringar i systemet för- svann 2001.2 Hypotesen var att de kommuner som tidigare drab- bats borde ha ändrat sitt beteende efter 2000 om marginaleffekten

2 Göteborgs universitet, Förvaltningshögskolans rapport 70, 2005; Inkomstutjämning och kommunala incitament.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

var betydelsefull. Men någon sådan utveckling på generell nivå kunde inte noteras. I praktiken var således ”pomperipossaeffekten” av underordnad betydelse. Vidare undersökte Siverbo om det fanns några statistiskt signifikanta samband mellan olika tillväxtansträng- ningar och nivån på de kommunalekonomiska tillväxtincitamenten. Slutsatsen blev att mäklande och marknadsförande verksamhet har ett betydligt starkare samband med glesbygd, befolkningsminsk- ning och hög arbetslöshet än incitamenten i inkomstutjämningen. Siverbos sammanfattande slutsats är att inkomstutjämningen inte är tillväxthämmande. Förändringar av incitament, liksom storleken på desamma, tycks inte påverka beteendet och olikheter mellan kommunerna vad gäller satsningen på tillväxtfrämjande åtgärder.

Ny forskarrapport

Institutet för näringslivsanalys vid Internationella Handelshögsko- lan i Jönköping har på uppdrag av kommittén studerat inkomstut- jämningen och villkoren för tillväxt i landets kommuner och funk- tionella regioner.3 I rapporten, som redovisas i bilaga 6, konstateras att de 78 lokala arbetsmarknadsregionerna (LA-regioner), enligt SCB:s indelning, kan uppfattas som integrerade ekonomier och att alla LA-regioner har kommunala kostnader som överstiger skatte- intäkterna. De flesta LA-regioner är också funktionella regioner, vilket betyder att kommunerna i respektive region har ett antal gemensamma närmarknader varav arbetsmarknaden är en. En funktionell region, som i de flesta fall är en stadsregion bestående av en stor kärnkommun med omgivande kranskommuner, hålls samman av infrastruktur med transportnätverk som förgrenar sig inom och mellan regionens kommuner. Infrastrukturens främsta uppgift är att skapa närhet mellan olika aktörer och säkerställa till- gänglighet.

Av rapporten framgår att det framför allt är LA-regionens stor- lek som är avgörande för tillväxten. Sedan 1970 har storstadsregio- nerna dominerat både den ekonomiska tillväxten och befolknings- tillväxten. Storleken på närmarknaden i en funktionell region ger upphov till agglomerationsfördelar vilket stimulerar företagen att expandera och öka i antal. Stora regioner är attraktiva för inflyttade hushåll genom högre löner, större tillgänglighet till arbetstillfällen

3 INA 100825; Inkomstutjämning och villkor för tillväxt i kommuner och funktionella regioner.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

och större mångfald av konsumtionsmöjligheter. Tillväxt av såväl företag som invånare leder till en förstärkning av agglomerations- fördelarna. När små regioner krymper verkar de kumulativa spira- lerna i motsatt riktning. Små och medelstora regioner är således påtagligt missgynnade av nuvarande tillväxtmönster.

Ett antal kommuner, huvudsakligen i Norrland, är ensamma i sin LA-region men de allra flesta kommuner ingår i en region bestående av en kärnkommun omgiven av kranskommuner. Rap- porten visar att kärnkommunens storlek har en avgörande bety- delse för hela regionens tillväxt oavsett om man mäter i antal invå- nare, regionens totala lönesumma eller lön per invånare. Det är genomgående så att kärnkommunen har en mycket stor andel av arbetstillfällena i respektive region medan kranskommunerna med få undantag har en relativt låg andel. Det är bara de stora krans- kommunerna i storstadsregionerna som också är arbetsplatskom- muner. Övriga kommuner kan betecknas som bostadskommuner eller utpendlingskommuner.

I storstadsregionernas medelstora och små kranskommuner är nattlönesumman (inkomsten per invånare för de som bor i kom- munen) betydligt högre än daglönesumman (lönesumman som avser arbetstillfällena i en kommun). I kärnkommunerna är förhål- landet omvänt. Forskarna påtalar att man inte kan bortse från sådana fakta när man analyserar inkomstutjämningen och villkoren för tillväxt eftersom daglönesumman kan knytas till näringslivet i en kommun medan nattlönesumman bestämmer kommunens skattekraft och återspeglar kommuninvånarnas möjligheter till pri- vat konsumtion.

Rapporten återkommer till en och samma slutsats. Det är regio- nens storlek och utvecklingsprocess som betyder mest för den enskilda kommunens utveckling. I stora regioner har både små och stora kommuner hög tillgänglighet till sådana faktorer som värde- ras högt av invånarna.

För varje LA-region som helhet är dag- och nattlönesumman i stort sett lika stor. Att nattlönesumman (kommunens skattekraft) varierar rätt mycket mellan kommunerna i storstadsregionerna har med attraktiviteten i boendemiljön att göra. Forskarna visar att huspriserna i en kommun har ett positivt – och statistiskt signifi- kant – samband med kommunens genomsnittliga nattlönenivå. Hushåll som väljer boende i en kommun med höga huspriser har allt som oftast höga inkomster medan hushåll med låga inkomster väljer kommuner med lägre boendekostnader.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Av rapporten framgår vidare att skillnaden mellan kommuner- nas kostnader och skatteintäkter på ett markerat sätt är storleksbe- roende. Kostnaden per invånare faller systematiskt med både kärn- kommunens och hela LA-regionens storlek medan skatteintäkten per invånare är förhöjd i stora regioners kranskommuner. En del av en kommuns kostnader gäller verksamheter med betydande inslag av skalfördelar vilket gynnar befolkningstäta regioner. En annan förklaring till lägre kostnader i storstadsregionerna är att ålders- strukturen är mindre kostnadskrävande. Det är dock inte alla kost- nader som sjunker med regionernas storlek. Kommuner och före- tag i en stor och tät stadsregion har inte bara högre kostnader på grund av högre lönenivåer. De har också högre kostnader per kva- dratmeter lokalyta eftersom markvärdena är högre.

Sammanfattningsvis konstaterar forskarna att tillväxten i en LA- region inte bestäms av var man bor utan var man arbetar. De kom- muner som betalar en avgift till inkomstutjämningen finns alla i Stockholms- och Malmöregionerna. Dessa kommuners avgifter är dock lägre än de bidrag som tillförs övriga kommuner i respektive LA-region. I någon mening kan således enskilda kommuners inbe- talning av avgifter beskrivas som en omfördelning mellan kommu- ner i Stockholms- respektive Malmöregionen.

En mer allmän slutsats i forskarrapporten är att det nuvarande utjämningssystemet har en förhållandevis positiv inverkan på utvecklingen i landets mindre LA-regioner. För många LA- regioner är bidragen från inkomstutjämningen av avgörande bety- delse för att hålla den lokala ekonomins tjänsteutbud på eftersträ- vad nivå. Borttagna avgifter skulle bara generera en marginell till- växtstimulans i de kommuner som slipper betala avgift. Men om avgifterna tas bort och slås ut på bidragskommunerna i form av minskade bidrag skulle ett stort antal LA-regioner få en icke obetydlig sänkning av antalet arbetstillfällen inom den lokala ekonomin.

Kommitténs egna analyser

Kommitténs egna analyser överensstämmer i allt väsentligt med innehållet i rapporten från institutet för näringslivsanalys. Den ekonomiska geografin talar för att kommunerna bör befinna sig i relativt stora LA-regioner för att de ska ha en rimlig chans att växa med avseende på befolkning och sysselsättning. Tillväxten

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

koncentreras mot större urbana regioner och särskilt till de största. Närmare 200 kommuner beräknas att krympa med avseende på folkmängden.

Närmarknaders storlek spelar en grundläggande roll för tillväxt, mångfald och ekonomiskt välstånd. Ju större de urbana regionerna är desto större är närmarknaderna. Med större regioner följer att närmarknaden kan hysa särskilda lokala resurser och en mångfald av specialiserade verksamheter som ger konkurrensfördelar. För- klaringen är att fasta kostnader för specialiserade verksamheter kan fördelas på många, både på företag och på hushåll.

I takt med att kommunikationer och transporter har förbättrats har villkoren för produktion, distribution och konsumtion föränd- rats, vilket i sin tur har påverkat den samhällsekonomiska struktu- ren. I dag baseras inte ekonomin på industriell- eller naturbaserad produktion utan på kunskaps- och informationskrävande varor och tjänster, vilket betyder att behovet av kommunikation och kontakt har ökat. Därför lokaliserar sig företagen nära universitet, flygplat- ser, vägar eller järnvägar med god inom- eller interregional tillgäng- lighet.

Små regioners främsta handikapp är att närmarknaden bara i undantagsfall ger utrymme för specialiserade verksamheter om de inte är givna av naturen, t.ex. malmfält, älvar och skidbackar.

Det faktum att många regioner har en minskande befolkning behöver dock inte betyda att tillväxten är låg. Ekonomisk tillväxt kan delas upp i två komponenter; produktivitetsökning per arbetad timme respektive förändring av antalet arbetade timmar. När pro- duktiviteten ökar i företagen sjunker behovet av arbetskraft. Om företag med stark produktivitetsökning är belägna i små LA- regioner med ett begränsat utrymme för flera sorters ekonomisk verksamhet drabbas kommunen av befolkningsminskning.

Under 1997–2007 var tillväxten mätt i bruttoregionprodukt (BRP) per invånare högre i flera små regioner än i storstadsregio- nerna. De funktionella analysregioner (FA-regioner4) som enligt Statistiska centralbyrån/Tillväxtverket hade högst BRP per syssel- satt 2006 var tre krympande regioner; Jokkmokk (1 482 435 kr per sysselsatt – 660 000 kr/inv.), Gällivare (1 169 239 kr per sysselsatt – 547 340 kr/inv.) och Kiruna (1 028 341 kr per sysselsatt – 516 400 kr/inv.). Som jämförelse kan nämnas att BRP i Stock- holmsregionen, som hade den fjärde högsta BRP per invånare 2006,

4 FA-regioner är en geografisk indelning av Sverige som införts av Nutek (Tillväxtverket). FA-regionerna överensstämmer i stort med de LA-regioner som använts av SCB.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

uppgick till 812 526 kr per sysselsatt – 408 900 kr/inv. I de tre förstnämnda regionerna ökade BRP med mellan 8 och 12 procent 1999–2006. Motsvarande ökningstakt för Stockholmsregionen var 4,2 procent.

Ett mått som ofta används för att beskriva tillväxt är lönesum- morna och deras utveckling. Beträffande lönesummorna delas kommunerna ofta in i två grupper. Den ena gruppen består av kommuner där kvoten mellan dag- och nattlönesumman (självför- sörjningskvoten) är större än 1 medan den andra innehåller kom- muner vars kvot är mindre än 1. Den första gruppen kan benämnas arbetsplatskommuner eller inpendlingskommuner medan den andra kan betecknas som bostadskommuner eller utpendlings- kommuner. Det är just denna struktur som kännetecknar en arbetsmarknadsregion. Inkomsterna härrör i stor utsträckning från arbete i regionens kärna medan inkomsterna används till konsum- tion och skatteinbetalning i den kommun där man bor.

I Stockholmsregionen är skillnaden mellan kommunernas dag- och nattlönesummor särskilt påtaglig, se figur 4.2. I Vaxholms kommun, som betalar en avgift i inkomstutjämningen på grund av en hög nattlönesumma, är daglönesumman extremt låg. I Södertälje kommun är den ekonomiska aktiviteten dagtid mycket hög medan de som bor i kommunen har förhållandevis låga inkomster.

Figur 4.2

Dag- och nattlönesummor i Stockholms län 2007

Lönesumma dagbefolkning

Lönesumma nattbefolkning

Skatteintäkter (dagens system)1

190,0%

180,0%

170,0%

160,0%

150,0%

= 100

140,0%

130,0%

riket

120,0%

där

110,0%

Index

100,0%

90,0%

80,0%

70,0%

60,0%

50,0%

åker

rö

esö

lje

rka

-Bro

äby

ninge

tun

var

rtä

fä

tun

oln

llen

Salemter

Eke

Tyr

iding

Jär

Väs

VärmdN

Danderyd

Nynäshamn

Botky

Huddingtockh

undbyberg

plands

pplands

SollentunaSödertälje

Källa: Egen bearbetning av SCB-statistik.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Som redovisats i avsnitt 4.2 finns det kritiker till utjämningssyste- met som är av den uppfattningen att bidragsströmmarna i inkomst- utjämningen ensidigt går från Stockholmsregionen till övriga landet. Men faktum är att summan av vad avgiftskommunerna i Stockholms län betalar i stort sett är identisk med vad bidrags- kommunerna i länet erhåller.

Malmöregionen uppvisar en liknande bild. Självförsörjnings- kvoten i de två avgiftskommunerna Vellinge och Lomma är låg (0,36) medan motsvarande kvot för bidragskommunen Malmö till- hör de högsta i landet (1,35).

4.3.2Möjligheter att utjämna för skillnader i skattekraft

Vid utformningen av en modell som syftar till att jämna ut skillna- der i skattekraft mellan kommunerna respektive landstingen finns i huvudsak följande parametrar att spela med: det kommunala åta- gandet, den kommunala skattebasen, statsbidragen, kompensa- tionsgraden och skattesatsen.

Det kommunala åtagandet

Jämfört med de flesta länder har de svenska kommunerna inklusive landstingen ett omfattande åtagande som ska finansieras med egna medel, se figur 4.3.

Figur 4.3 Kommunsektorns andel av de offentliga inkomsterna samt kommunalskattens andel av finansieringen

för hela det offentliga åtagandet

% av offentliga inkomster på kommunal nivå därav kommunalskatt

60,00%

50,00%

40,00%

Procent

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%

rige

ark

land

len

akien

Spanien

BelgienHolland

yper

Island m

Itali

ita

Nor

Portugalitan

Irla

ter

rekla

Dan

Estlando

Ös

Frankrike

Tyskl

Rumänien

Källa: Eurostat, national sources, DEXIA calculations samt egen beräkning.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

I Sverige finansieras mindre än 20 procent av verksamheten i kom- munsektorn med bidrag från staten. I Storbritannien och Holland är förhållandet omvänt. En finansiering med bidrag från staten av flertalet verksamheter som inryms i det kommunala åtagandet skulle medföra att inkomstutjämningen liksom i Finland och Norge blir mindre ”synlig”.

I Norge betalar alla inkomsttagare i praktiken en enhetlig skatt på cirka 28,5 procent för den kommunala verksamheten. Men som framgår av figur 4.3 tar staten in cirka 50 procent av de skattein- täkter som behövs för att finansiera verksamheten för vidare omfördelning mellan kommunerna. I Danmark saknar regionerna utdebiteringsrätt för sjukvården.

Det är kommunalskattens betydelse för att finansiera den kom- munala verksamheten i Sverige som i kombination med stora skill- nader i skattekraft skapar behov av utjämning. Men i någon mening

– skattebetalarperspektivet – är dagens svenska inkomstutjämning mindre långtgående än i många andra länder eftersom den skatte- sats som ligger till grund för avgifterna är lägre än den skattesats som ligger till grund för bidragen, se vidare avsnitt 4.3.3.

Den kommunala skattebasen

För att minska skillnaderna i skattekraft har i tidigare utredningar två alternativa vägar att gå diskuterats i fråga om den kommunala skattebasen, antingen genom

•att bredda skattebasen – vilket t.ex. kan ske genom att kommu- nerna får beskatta inkomsterna före avdrag eller i form av fler skattebaser, t.ex. en viss andel av skatten på företag, eller

•att reducera skattebasen, t.ex. genom att kommunerna endast tillåts att beskatta inkomster upp till brytpunkten (egentligen skiktgränsen för statlig inkomstskatt)5. För inkomster över denna gräns debiteras statlig inkomstskatt som kan tillföras kommuner och landsting i form av statsbidrag.

Av naturliga orsaker följer att omfördelningar kopplade till inkomstutjämning blir mindre ”synliga” om staten har ett större

5 Brytpunkten är gränsen för uttag av statlig inkomstskatt före grundavdrag medan skiktgränsen är den taxerade inkomsten minskad med grundavdrag (= beskattningsbar förvärvsinkomst).

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

finansieringsansvar. Å andra sidan blir den kommunala skattebasen mindre.

Skattebasen i de nordiska grannländerna

I Sverige är inkomstskatten den i särklass mest betydelsefulla skat- tebasen för kommuner och landsting. Skatten finansierar cirka 70 procent av den kommunala verksamheten. Från och med 2008 erhåller kommunerna även en kommunal fastighetsavgift som initi- alt uppgick till 1 315 kronor per invånare, lika för alla kommuner, se vidare avsnitt 6. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning minskade med samma belopp, totalt 12,1 miljarder kronor samma år.

Danmark

I Danmark består kommunernas inkomster hämtade från egna skattebaser av främst inkomstskatt (49 procent av de totala inkomsterna), fastighetsskatt (5,2 procent) och bolagsskatt (1,4 procent). Fastighetsskatten tas ut på fastigheternas markvärden. Den danska inkomstskatten för juridiska personer (dvs. bolags- skatten) är 22 procent. Av dessa skatteintäkter tillfaller 13,41 pro- cent den kommun som företaget verkar i.

Finland

I Finland kommer kommunernas intäkter hämtade från egna skat- tebaser från kommunalskatt (40,6 procent), bolagsskatt (4,3 pro- cent) och fastighetsskatt (2,5 procent). Staten beslutar om bolags- skattens (samfundsskattens) grunder. Kommunerna erhåller van- ligtvis 22 procent av inkomsterna från bolagsskatten. Beträffande fastighetsskatten bestämmer kommunerna själva skattenivån inom ramen för en övre och nedre gräns fastställd i lag. Kommunerna äger rätt att beskatta sex olika typer av fastigheter: allmän fastighet, stadigvarande bostad, annan bostad, kraftverk, allmännyttiga sam- fund och obebyggd fastighet.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Norge

I Norge har kommunerna beskattningsrätt på privatpersoners inkomst och förmögenhet samt på fastigheter. Stortinget fastställer varje år en maximal kommunal skattesats för inkomster som i praktiken alla kommuner tillämpar. Kommunalskatten finansierar knappt 39 procent av kommunernas utgifter. Kommunerna får själva bestämma om de vill utnyttja rätten att ta ut fastighetsskatt som ska vara mellan 2–7 promille av taxeringsvärdet. Det finns också en särskild naturresursskatt för kraftföretag. Denna skatt utgår med 1,1, öre per KWh till den kommun där kraftverket är beläget och med 0,2 öre per KWh till fylkeskommunen. Dessutom får kraftkommunerna koncessionsavgifter från kraftverken som ger dem rätt att köpa el till självkostnadspris för eget bruk.

Statsbidragen

Staten bestämmer nivån på statsbidragen. Bidragen kan antingen vara generella eller specialdestinerade.

De generella bidragen kan t.ex. delas ut lika i kronor per invå- nare, vilket gjordes 1996–2004, eller genom att garantera kommu- nerna och landstingen en högre skattekraft för beskattning, vilket gjorts från och med 2005 och tidigare 1993–1995.

Skillnaden mellan de båda modellerna kan illustreras med föl- jande exempel. Om kommunerna beskattar den uppräknade medel- skattekraften (180 000 kr/inv.) med 20 procent blir skatteintäkten 36 000 kronor per invånare. Om man till detta lägger ett statsbidrag på 5 000 kronor per invånare blir den totala intäkten 41 000 kronor per invånare.

Men lika mycket intäkter får kommunerna om man direkt får beskatta 205 000 kr med 20 procent. Genom att slopa de invånarba- serade bidragen och i stället använda statsbidragen för inkomstut- jämning kan staten bestämma en garantinivå som är högre än medelskattekraften. Nuvarande garantinivåer – 115 procent för kommunerna och 110 för landstingen – är ett resultat av en sådan åtgärd.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

4.3.3Kompensationsgrad och länsvisa skattesatser

Som tidigare redovisats varierar kommuninvånarnas inkomster betydligt mellan kommunerna, något som inte går att utjämna eftersom inkomsten per invånare är vad den är. Det går dock att utjämna för de intäktsskillnader som olika inkomster per invånare ger upphov till i kommunerna. En utgångspunkt kan vara att bestämma en skattesats (alternativt olika skattesatser) på vilken utjämningen ska grunda sig på.

I dagens system föreskrivs att bidragen till de bidragsberättigade kommunerna ska beräknas utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet 2003 (exklusive Gotland). De 95 procenten kallas i utjäm- ningssammanhang för kompensationsgrad och ska inte förväxlas med utjämningsgrad. Kompensationsgraden för bidragsberättigade landsting är satt till 90 procent av medelskattesatsen samma år.

För avgiftsskyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften utifrån 85 procent av medelskattesatsen 2003, vilket således innebär att det råder en asymmetri mellan bidrags- respektive avgifts- grundande skattesatser.

Vid en fullständig inkomstutjämning skulle kompensationsgra- den ha satts till 100 procent. Detta skulle innebära att många kommuner med en hög skattekraft – och en egen skattesats som är betydligt lägre än riksgenomsnittet – skulle få avstå mer till andra kommuner på skatteunderlaget över garantinivån än vad man tar ut av sina egna invånare i skatt. Därför har den avgiftsgrundande skattesatsen reducerats.

De avgifts- respektive bidragsgrundande skattesatserna kallas för länsvisa skattesatser eftersom det fastställs olika skattesatser för kommunerna respektive landstinget i varje län. Summan av de läns- visa skattesatserna för kommunerna och landstinget i ett län är dock densamma i samtliga län. Men fördelningen mellan kommun- kollektivet och landstinget i respektive län varierar mellan länen beroende på storleken på de länsvisa skatteväxlingar som skett sedan 1991.

I dagens modell är den länsvisa skattesatsen för bidrag 29,08 procent, fördelad på 19,61 procent till kommunerna och 9,48 pro- cent till landstingen, bortsett från de länsvisa justeringar som följer av hur skatteväxlingarna har gjorts inom respektive län. Motsva- rande skattesats för avgifter är 26,49 procent fördelad på 17,54 pro- cent till kommunerna och 8,95 procent till landstingen.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

I tabell 4.3 redovisas det ekonomiska utfallet för olika typkom- muner i dagens system vid olika kompensationsgrader baserad på 2003 års länsvisa skattesatser samt genomsnittlig utdebitering 2010.

Tabell 4.3 Intäkter efter utjämning vid olika kompensationsgrader 2010

Typ-kommun	Egen	Bidr./avg.	Bidr./avg.	Bidr./avg.
	skattekraft	100/100 %	95/85 %	80/80 %
		(kr/inv.)*	(kr/inv.)	(kr/inv.)

A	80 %	43 080	42 350	40 161
B	90 %	43 094	42 549	40 915
C	100 %	43 115	42 837	42 004
D	140 %	43 178	44 781	45 315
E	180 %	43 234	47 015	48 276
Skillnad E–A		154	4 665	8 115

* Anledningen till att intäkterna i tabellen skiljer sig åt vid 100-procentig kompensationsgrad är att 2003 års skattesats, dvs. den som ligger till grund för utjämningen, är lägre än 2010 års genomsnitt- liga utdebitering.

Källa: SCB och egna beräkningar.

Skillnaden mellan typkommunerna med dagens kompensationsgra- der, dvs. 4 665 kronor per invånare, motsvarar kostnaden för för- skoleverksamhet per invånare i genomsnittskommunen. Om kom- pensationsgraden skulle sänkas till 80 procent motsvarar skillnaden kostnaden för grundskoleverksamheten per invånare i många kommuner.

En konsekvens av redovisade skillnader är att typkommun A måste ta ut en högre skatt än typkommun E för att finansiera intäktsskillnaden på knappt 4 700 kronor per invånare. Skillnaden motsvarar knappt 3 procentenheter på skatten i typkommun A.

Redovisade skillnader bidrar till att förklara varför avgiftskom- munerna i dagens system kan nöja sig med en betydligt lägre skat- tesats än genomsnittskommunen, vilket är en starkt bidragande orsak till att inkomstutjämningen har haft problem med marginal- effekter.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Medelskattesatsen liksom kompensationsgraden har förändrats

Mellan 2003 och 2011 ökade medelskattesatsen med 0,38 procent- enheter, varav 0,34 procentenheter för landstingen och 0,03 pro- centenheter för kommunerna. I takt med ökade skattesatser har den faktiska kompensationsgraden sjunkit. I dag är den faktiska kompensationsgraden för bidragslandstingen 87,1 procent och för avgiftslandstinget (Stockholm) 82,3 procent. Motsvarande siffra för bidragskommunerna är 94,8 procent och för avgiftskommu- nerna 84,8 procent.

Om kompensationsgraden skulle baseras på utjämningsårets faktiska skattesatser skulle således både bidrag och avgifter öka, framför allt för landstingen.

Normerad eller faktisk skattesats?

När man utformar inkomstutjämningen finns två alternativ att välja mellan beträffande skattesatserna, antingen att använda en norme- rad skattesats fastställd av staten eller att använda faktisk skattesats. Internationellt går trenden i riktning mot utjämning baserad på normerade skattesatser, ett alternativ som tillämpats i Sverige sedan 1993.

Fördelen med normerade skattesatser är att varken bidrag eller avgifter är kopplade till den enskilda kommunens valda skattenivå. Frågan om nivån på den kommunala skattesatsen blir följaktligen en ren lokal avvägning mellan nytta och kostnad.

De länsvisa skattesatserna och uppgiftsfördelningen

En annan fråga som förtjänar uppmärksamhet i samband med inkomstutjämningen är om tidigare gjorda skatteväxlingar fortfa- rande speglar skillnaderna i uppgiftsfördelning mellan kommu- nerna och landstinget i respektive län. De strukturella kostnads- skillnader som skatteväxlingarna på tidigt 1990-tal ersatte för, t.ex. med avseende på demografin (åldersstrukturen), omfattas dess- utom numera av kostnadsutjämningen för kommunerna.

Beroende på historiska skatteväxlingar kan således två landsting med exakt samma åtagande och skattekraft erhålla olika mycket bidrag i inkomstutjämningen. Detsamma gäller kommunerna.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Problematiken ifråga berör inte omfördelningen mellan kom- munerna respektive landstingen på det nationella planet eftersom den länsvisa skattesatsen för kommuner och landsting sammanta- get är lika över landet, men väl relationen mellan kommunerna och landstinget i respektive län.

Om man önskar justera de länsvisa skattesatserna för att bättre spegla det faktiska åtagandet för kommuner och landsting i respektive län finns i princip två sätt att gå tillväga på. Det ena är att göra en nationell översyn av hur uppgiftsfördelningen ser ut i olika län för att därefter ensa de finansiella gränssnitten. Det andra är att låta kommuner och landsting i respektive län på frivillig grund komma överens om hur de länsvisa skattesatserna ska justeras.

I sammanhanget bör dock påpekas att vad som ingår i det kom- munala åtagandet för en viss verksamhet kan variera i olika delar av landet. I många län har ansvaret för hemsjukvård växlats över från landstingen till kommunerna. Men vad som växlats skiljer sig åt från län till län. En liknade problematik föreligger beträffande de flesta verksamheter som skatteväxlats.

4.3.4Skatteväxlingar mellan kommuner och landsting

Ett problem som påtalats i samband med inkomstutjämningen är som tidigare nämnts att garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet skiljer sig åt – 115 respektive 110 procent – vil- ket innebär att utfallet vid skatteväxlingar till följd av huvudman- naskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte blir neutralt.

Problemet elimineras i huvudsak om garantinivåerna i kommun- respektive landstingssystemet görs enhetliga, vilket 2003 års utjämningskommitté föreslog i betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88).

Om garantinivåerna i inkomstutjämningen justeras händer två saker:

1.Nettobidraget i inkomstutjämningen ökar eller minskar bero- ende på om garantinivån höjs eller sänks.

2.Regleringsposten förändras om statens anslag till kommunalekonomisk utjämning hålls oförändrad. Om nettobi- draget till inkomstutjämningen ökar (vid höjning av garantini-

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

vån) sänks regleringsbidraget (eller ökar regleringsavgiften). Om nettobidraget minskar (vid sänkning av garantinivån) ökar regleringsbidraget (eller minskar regleringsavgiften).

Hur det ekonomiska utfallet förändras för enskilda kommuner respektive landsting beror slutligen på hur hög den länsvisa skattesatsen är i förhållande till övriga kommuner och landsting. Den länsvisa skattesatsen har en viss brytpunktsnivå som medför att kommunerna och landstingen antingen vinner eller förlorar på om garantinivån förändras. I landstingsutjämningen ligger bryt- punkten på en skattesats omkring 9,33 procent. För kommunerna ligger brytpunkten på omkring 19,35 procent. Är den länsvisa skattesatsen högre än brytpunkten gynnas man av en höjning av garantinivån medan man missgynnas om den länsvisa skattesatsen är lägre.

I bilaga 2 ges en mer fyllig beskrivning av den problematik som har med skatteväxlingar mellan kommuner och landsting att göra.

Behov av mellankommunal utjämning

De flesta skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län resulterar i att några kommuner överkompenseras ekonomiskt på växlingen medan andra underkompenseras. Det beror på att kom- munernas kostnader för den överförda verksamheten skiljer sig åt medan intäktsförändringarna blir lika mätt i kronor per invånare. Landstingen kan inte skatteväxla mot enskilda kommuner utan endast mot kommunkollektivet i respektive län.

En vanlig metod att mildra de omfördelningseffekter som följer av en skatteväxling är s.k. mellankommunal utjämning, som inne- bär att de kommuner som har överkompenserats i en skatteväxling i samband med huvudmannaskapsförändringar (övergångsvis) ska lämna bidrag till de kommuner som underkompenserats som en följd av förändringen. Men mellankommunal utjämning kräver sär- skilt lagstöd. Särskilda lagstöd har tidigare tagits fram, bl.a. i sam- band med huvudmannaskapsförändringarna avseende äldreomsor- gen och psykiatrin och nu senast beträffande hemsjukvården.

Av bilaga 2 framgår att kommittén har föreslagit att kommu- nerna i ett län övergångsvis ska få lämna bidrag till varandra om överenskommelse har träffats om att landstinget ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet. Enligt förslaget får

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

bidrag lämnas under högst fem år om det behövs för kostnadsut- jämning mellan kommunerna.

4.3.5Gränspendlingens effekter på inkomstutjämningen

På uppdrag av kommittén har Statskontoret analyserat effekterna för kommunerna respektive landstingen av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat. Uppdraget, som redovisats i en fristående rapport från Statskontoret, avser konsekvenserna av arbetspendlingen mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge. 6 I det följande redovisas gränspendlingens effekter på inkomstutjäm- ningen. I avsnitt 5 redovisas motsvarande effekter på kostnadsut- jämningen.

Arbetspendlingens omfattning

År 2006 arbetspendlade 44 000 nordbor till ett annat nordiskt land. Det klart största utpendlingslandet är Sverige. Mellan 2005 och 2007 ökade utpendling från 26 000 personer till över 40 000.

Norge är det land som har flest svenska inpendlare, drygt 20 000 år 2007. Men pendlingen till Danmark ökar mest. År 2007 var den nästan på samma nivå som pendlingen till Norge. Senare uppgifter från Kommunförbundet Skåne indikerar att pendlarnas totala löneinkomster i Danmark nära nog fördubblats mellan 2007 och 2009. Pendlingen till Finland ligger stabilt på drygt 2 000 personer.

SCB har på uppdrag av Statskontoret tagit fram lönesummorna för arbetspendlare från Sverige 2007 (Finland 2006). Uppgifterna redovisas i tabell 4.4.

Tabell 4.4 Lönesummor (kr) för arbetspendlare från Sverige år 2007

Arbetsland	Lönesumma	Antal pendlare	Genomsnittlig
			lönesumma
Danmark	6 660 688 028	19 032	349 972
Finland*	370 495 696	2 342	158 196
Norge	5 697 476 437	19 338	294 626
Totalt	12 541 366 449	40 314	311 092
* 2006

Källa: SCB och Statskontoret.

6 Statskontoret 2009/95-5; Gränspendlingens effekter på det kommunala utjämnings- systemet.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Det nordiska skatteavtalet

Danmark, Finland, Färöarna, Island, Norge och Sverige har kommit överens om ett gemensamt skatteavtal.7 Huvudsyftet med avtalet är att undvika dubbelbeskattning och att fördela beskattningsrätten mellan länderna. Grundregeln är att beskatt- ningen ska ske i det land där arbetet utförs.

I avtalet (artikel 19) fastställs att ersättning till personer med anställning inom den offentliga sektorn endast ska beskattas i det land där ersättningen betalas. Med offentlig arbetsgivare avses staten, kommuner och offentligrättsliga institutioner (t.ex. statliga universitet och högskolor).

Gränsgångaravtalet

Det så kallade gränsgångaravtalet är ett tillägg till huvudavtalet som i vissa fall ger bostadskommunen beskattningsrätten. Det gäller även inkomster av offentlig tjänst. Socialförsäkringsavgifter betalas dock i det land där arbetet utförs.

Gränsgångarbestämmelser finns i det nordiska dubbelbeskatt- ningsavtalet och gäller mellan Sverige, Norge och Finland. I Sverige finns 24 kommuner med gränsgångarstatus mot Norge och Finland. Bestämmelserna gäller enbart kommuner som gränsar mot det andra landet samtidigt som kommunen i arbetslandet också gränsar mot samma landgräns. Ett av villkoren för att bestämmel- serna ska vara tillämpliga är att arbetstagaren normalt vistas i sin fasta bostad minst två dagar per vecka och med en övernattning.

Skatteavtalet mellan Sverige och Danmark

Sedan 1997 saknas gränsgångaravtal mellan Sverige och Danmark. Endast personer som var gränsgångare före 1997 – och som fortfa- rande arbetspendlar till Danmark – beskattas i bostadslandet. I oktober 2003 undertecknades ett kompletterande skatteavtal mellan Danmark och Sverige som bland annat reglerar följande.

1.Fördelning av skatteinkomsten från gränspendlare i Öresunds- regionen.

7 Lagen (1996:1512) om dubbelbeskattningsavtal mellan de nordiska länderna.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

2.Beskattning av hela löneinkomsten i arbetslandet om mindre än 50 procent av arbetet utförs som arbete i hemvistlandet eller som tjänsteresor.

3.Personer med hemvist i Danmark och arbete i Sverige och som tidigare omfattades av gränsgångarregeln från 1997. Dessa per- soner kommer framöver att beskattas för löneinkomsten i Sverige.

När det gäller punkten 1, angående fördelningen av skatteinkoms- ten, ska länderna i princip kompensera varandras merkostnader med ett belopp som motsvarar kommunalskatten. Landstingsskat- ten ingår således inte i utjämningsordningen. För att kompensera för att hemvistlandet och hemvistkommunen står för merparten av de skattefinansierade offentliga utgifterna finns det i skatteavtalet regler för att räkna ut hur mycket skattemedel som ska betalas till det land där pendlarna bor.

Endast personer med en årsinkomst över 150 000 danska kronor per år med privat anställning ska ingå i beräkningen. Av den totala lönesumman drar skattemyndigheten den genomsnittliga primär- kommunala skatten i Danmark. Därefter reduceras för personliga avdrag (grundavdrag) på 40 000 eller 80 000 danska kronor, där det högre beloppet gäller för personer som är gifta.

Motsvarande beräkning görs för personer som bor i Danmark och arbetar i Sverige. En viktig skillnad är dock att Sverige beräknar utjämningsbeloppen direkt på källskatten. Det görs således ingen justering för grundavdragen.

Offentliganställda är som tidigare nämnts undantagna i avtalet och berättigar därmed inte till någon kompensation överhuvud taget. Här har emellertid uppstått en skevhet mellan länderna efter- som Danmark rensar för offentliganställda i enlighet med avtalet, något som det svenska Skatteverket hittills inte har gjort.

Enligt en beräkning gjord på 2006 års lönesumma är kompensa- tionen från Danmark till Sverige betydligt lägre än kompensationen från Sverige till Danmark; 8,3 procent av Öresundspendlarnas löne- summor respektive 20,8 procent. Den svenska kompensationsgra- den svarar mot den genomsnittliga kommunalskatten i Sverige medan den danska kompensationsgraden bara uppgår till en dryg tredjedel av den danska kommunalskatten på tidigare 22,1 procent (från och med 2008 cirka 24 procent).

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Utjämningsbeloppen betalas ut senast den 1 oktober året efter beskattningsåret. För Sverige har nettobeloppet hittills varit posi- tivt och har tillförts kommunerna och landstingen via anslaget för kommunalekonomisk utjämning (det generella statsbidraget). Inkomsterna för 2004 tillfördes således anslaget först 2007.

Sammanfattningsvis konstaterar Statskontoret att kompensatio- nen från Danmark till Sverige är lägre per intjänad krona än Sveri- ges ersättning till Danmark. Enligt skatteavtalet skulle de avtals- slutande staterna utvärdera systemet efter två år, särskilt beträf- fande nivån på utjämningen och det faktum att utjämningen endast avser den del av kommunalskatten som kan hänföras till primärkommunerna och inte till landstingen. Avsikten i avtalet var att en utvärdering skulle ske vart femte år eller vid väsentliga förändringar av skattesystemen.

I regleringsbrevet för 2007 fick Skatteverket i uppdrag att utvärdera utjämningsordningen utifrån den avsiktsförklaring som staterna kommit överens om. Skatteverket konstaterade8 att utjämningsordningen omfattar relativt få arbetspendlare. Beloppsgränsen på 150 000 danska kronor och det faktum att endast löneinkomster från privat anställda ingår medförde att endast 28 procent av pendlarna omfattades av utjämningsord- ningen 2005. Det har dock inte skett några ändringar i avtalet till följd av Skatteverkets synpunkter.

Ekonomiska effekter

Som tidigare redovisats ingår inte personer som arbetar i ett annat land i skatteunderlaget, såvida de inte omfattas av det särskilda gränsgångaravtalet. Det avräkningsbelopp som netto överförs från Danmark till Sverige i enlighet med skatteavtalet (755 miljoner kronor 2011) tillförs det generella statsbidraget och fördelas mellan kommunerna respektive landstingen via regleringsposten. En kommun i norra delen av landet får således samma tillskott per invånare som en kommun i Skåne. Det valda sättet att fördela avräkningsbeloppet motiveras med att den långtgående inkomstut- jämningen mellan kommunerna respektive landstingen minimerar problemet med bortfallet av skattekraft i vissa delar av landet.

8 Skatteverket, dnr 131176924-07/113; Redovisning av uppdrag att utvärdera den utjäm- ningsordning som avses i artikel 6 i det avtal mellan Sverige och Danmark om vissa skattefrågor som undertecknades den 29 oktober 2003.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Alternativ fördelningsmetod

Inom ramen för sitt uppdrag från kommittén har Statskontoret gjort en alternativ fördelning av det aktuella avräkningsbeloppet från Danmark. I stället för att fördela avräkningsbeloppet per invå- nare har beloppet fördelats efter kommunernas andel av pendlarnas inkomster i Danmark enligt uppgifter från SCB. För flertalet kommuner har den alternativa fördelningen av avräkningsbeloppet mycket liten betydelse. För 119 kommuner blir det ingen förändr- ing alls jämfört med nuvarande metod att fördela beloppet. Mest påverkas kommuner med en omfattande arbetspendling till Danmark. Men endast fem kommuner i Skåne skulle få ett tillskott på mer än fem kronor per invånare med den alternativa fördel- ningsmetoden. Den kommun som påverkas mest är Vellinge som enligt Statskontoret skulle få ett tillskott på cirka 30 kronor per invånare.

Skåne läns landsting skulle få ett tillskott på cirka 9 kronor per invånare. Övriga landsting påverkas endast marginellt.

Osäker statistik

Statskontorets analyser bygger på gränspendlingsstatistik som SCB har tagit fram i samarbete med statistikmyndigheterna i Danmark, Finland och Norge. I nuläget redovisas delar av denna statistik i den av Nordiska Ministerrådet finansierade rapportserien Nordisk pendlingskarta. Ytterligare uppgifter om befolkning och arbets- marknad i gränsregioner finns att tillgå i Nordisk gränsregional sta- tistikdatabas (StatNord).

StatNord är en regionalt profilerad databas med gränsöverskri- dande statistik som byggts upp gemensamt av statistikmyndighe- terna i Danmark, Norge och Sverige. Det är emellertid inte säker- ställt att den gränsregionala statistiken kommer att finnas tillgäng- lig i framtiden. Om statistiken inte kommer att finnas tillgänglig framöver kommer det att allvarligt försvåra möjligheterna att kor- rigera i utjämningssystemet för effekterna av gränspendlingen. Till detta ska läggas att Finland inte lämnar ut inkomstuppgifter på kommunnivå för personer som är bosatta i Sverige men som arbe- tar i Finland.

I sammanhanget bör vidare noteras att redovisade beräkningar av gränspendlingens effekter på utjämningssystemet bygger på

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

inkomstuppgifter från berörda länder som inte är tillgängliga vid den tidpunkt då utjämningen för ett visst år fastställs.

När man bedömer möjligheterna till att i utjämningssamman- hang ta hänsyn till effekterna av gränspendlingen är det viktigt att vara medveten om att man har att göra med två olika former av påverkan, varav den ena avser inkomstutjämningen och den andra kostnadsutjämningen, se vidare avsnitt 5.

Det kan konstateras att enligt nu gällande skatteavtal går Sverige miste om skatteinkomster. Men att skatteinkomsterna uteblir drabbar endast i begränsad utsträckning pendlarens hemkommun respektive hemlandsting. Orsaken härtill är att när pendlarnas inkomster beskattas i ett annat land kommer skatteunderlaget och därmed medelskattekraften i hemkommunen respektive hemlands- tinget att minska i motsvarande mån. I förlängningen blir konse- kvensen att kommunen eller landstinget antingen får ett bidrag från inkomstutjämningen som i stort sett svarar mot de uteblivna skat- teinkomsterna, alternativt betalar en lägre avgift till systemet för inkomstutjämning. Av detta skäl kan man säga att det snarare är de svenska kommun- respektive landstingskollektiven som drabbas av att gränspendlaren beskattas i arbetslandet än enskilda kommuner och landsting.

4.3.6Alternativa metoder för inkomstutjämning

Brytpunktsmodellen

En modell som till och från har diskuterats i utjämningssamman- hang är den s.k. brytpunktsmodellen,9 en modell som innebär att den kommunala beskattningen begränsas upp till den s.k. bryt- punkten (egentligen skiktgränsen) för statlig inkomstskatt. Inkomster över brytpunkten beskattas statligt, dvs. med 20–25 procent enligt nu gällande regler samt därutöver med ytterligare cirka 30–32 procent i statlig inkomstskatt.

Som framgår av figurerna 4.5 och 4.6 blir skillnaden mellan en ”resursstark” respektive en ”resurssvag” kommun betydligt mindre om kommunsektorn bara får beskatta inkomster upp till bryt- punkten. Dessutom resulterar brytpunktsmodellen i en helt annorlunda fördelningsprofil beträffande skattekraften jämfört med dagens modell. Danderyds kommun, som i dag har den högsta

9 Se bl.a. i Ds 1993:68, Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

skattekraften i landet, skulle bli av med i stort sett halva skatteun- derlaget medan Årjängs kommun bara skulle tappa 4 procent.

Kommunsektorns skattebortfall ersätts med ökade statsbidrag som antingen kan betalas ut lika i kronor per invånare eller kopplas till en kompletterande modell som avser att utjämna för återstå- ende skillnader i skattekraft (en s.k. garantimodell med eller utan utjämning för inkomster under brytpunkten).

De invånare som främst kommer att beröras av en brytpunkts- modell är höginkomsttagarna eftersom staten kommer att beskatta inkomster över brytpunkten med 50–55 procent.

Figur 4.5 Brytpunktsmodell med statligt finansiering eventuellt kompletterad med utjämning för inkomstskillnader under brytpunkten

Källa: SCB och egna beräkningar.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Figur 4.6 Brytpunktsmodell med statligt tillskott enligt garantimodell

Källa: SCB och egna beräkningar.

En brytpunktsmodell medför en långtgående men inte fullständig utjämning av skillnader i skattekraft. Modellen innebär att underla- get för kommunernas beskattningsrätt begränsas. Det finns heller inte några garantier för att de skatteintäkter som i stället går till staten återförs till kommunerna i den takt som skatteunderlaget ökar. Vidare riskerar höginkomsttagarna i de kommuner som i dag har en kommunal skattesats som är lägre än den tänkta statliga skattesatsen på 30–32 procent att drabbas av skattehöjningar.

Varianter på brytpunktsmodellen

En variant på brytpunktsmodellen är att utjämna för skillnader i skattekraft per län eller inom respektive arbetsmarknadsregion och komplettera med bidrag från staten.

En annan tänkbar variant är att enbart tillämpa en brytpunkts- modell med inomregional utjämning i Stockholms län och att använda sig av dagens utjämningsmodell i resten av landet. Bidragsbortfallet för kommunerna i övriga landet med ett sådant upplägg skulle uppgå till cirka 57 kronor per invånare. I samman- hanget kan nämnas att Danmark tillämpar en liknande modell, dvs.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

en separat utjämning för de 38 kommuner som ingår i huvudstads- området samt en landsomfattande utjämning för övriga 64 kom- muner.

Det är även fullt tänkbart att variera skiktgränserna för stats- kommunal inkomstskatt om man vill åstadkomma fler varianter på en brytpunktsmodell.

Utjämning baserad på genomsnittlig skattekraft och oförändrat skatteunderlag

En utjämningsmodell baserad på genomsnittlig skattekraft och oförändrat skatteunderlag innebär att alla kommuner garanteras 100 procent av den uppräknade medelskattekraften i riket. Utjäm- ningen kan göras oberoende av statsbidrag, dvs. inomkommunalt finansierad. Kommuner och landsting som har en egen skattekraft över 100 procent får betala en avgift till staten, som finansierar de bidrag som staten betalar till dem som ligger under 100 procent. Bidrag och avgifter tar då ut varandra, dvs. systemet blir självfinan- sierat.

Kompensationsgraden för dem under 100 procent av medel- skattekraften ska vara lika som avgiftsgraden för dem över 100 pro- cent, dvs. den andel av skatteinkomsterna som erläggs till systemet. Vid sidan av utjämningen utbetalas eventuella statsbidrag lika i kronor per invånare, se figur 4.7.

Figur 4.7 Inkomstutjämning baserad på genomsnittlig skattekraft (100 %)

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Den ovan beskrivna utjämningsmodellen tillämpades 1996–2004.

Inkomstutjämning med garantinivå

En inkomstutjämning med garantinivå innebär att statsbidragen räknas om till ett skatteutjämningsunderlag som ger kommunerna och landstingen en högre skattekraft för beskattning än vad som svarar mot medelskattekraften i riket.

Metoden tillämpades 1993–1995. Men garantinivån var då inte ”låst”, utan anpassades årligen till statsbidragets storlek.

Sedan 2005 tillämpas återigen en inkomstutjämning med garan- tinivå. Till skillnad från 1993–1995 är garantinivån ”låst”, dvs. bestämd i lag. Som en följd av detta har en s.k. regleringspost införts, se vidare avsnitt 4.4.3. Det garanterade skatteutjämnings- underlaget motsvarar, som tidigare nämnts, 115 procent av medel- skattekraften för kommunerna och 110 för landstingen i dagens system för inkomstutjämning.

Breddat skatteunderlag med inomkommunal utjämning

En inomkommunal utjämning med breddat skatteunderlag innebär att den kommunala beskattningen breddas till inkomster före avdrag (bruttoinkomst eller taxerad inkomst). De ökade skattein- täkterna kvittas mot nuvarande statsbidrag. Utjämningen för kommuner respektive landsting kan därefter utformas enligt antingen garantinivåmodellen eller den renodlat inomkommunala utjämningsmodellen.

En utjämningsmodell baserad på ett breddat skatteunderlag men byggd efter garantinivåprincipen, ger i stort sett samma utfall som dagens modell, åtminstone beträffande genomsnittkommunen. När den egna skattebasen stiger – och kvittas mot sänkta statsbidrag – blir därmed också garantinivån lägre. Garantinivån för kommu- nerna blir bara 105 procent att jämföras med dagens 115. Den upp- räknade inkomst som kommunerna får att beskatta blir emellertid cirka 205 000 kronor per invånare (2011) i båda fallen. För lands- tingen uppgår motsvarande belopp till cirka 196 000 kronor. Anledningen till att landstingen får beskatta ett lägre belopp är att garantinivån i inkomstutjämningen för landsting är lägre, 110 pro- cent jämfört med 115 procent för kommunerna.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Det som skiljer en modell med breddat skatteunderlag från dagens modell är att inkomstspridningen mellan kommunerna blir något mindre. Medan kommuner med låg skattekraft får en väsent- ligt högre skattekraft om utjämningen baseras på inkomster före avdrag får kommuner med hög skattekraft i stort samma skatte- kraft som i dagens modell. Orsaken härtill är att gällande regler för avdrag inte gynnar höginkomsttagare lika mycket som de med låga inkomster när skatteunderlaget breddas.

4.4Överväganden och förslag

4.4.1Allmänna överväganden

Inga belägg för att inkomstutjämningen är tillväxthämmande

Kommitténs bedömning: Det saknas belägg för att inkomstut- jämningen är tillväxthämmande. Incitamenten för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen.

Skälen för kommitténs bedömning: I kommitténs uppdrag ingår att identifiera om det finns tillväxthämmande faktorer i nuvarande inkomstutjämning och om så är fallet lämna förslag till hur dessa kan undanröjas samt föreslå hur incitamenten för ekonomisk till- växt och ökad sysselsättning kan stärkas.

Kommitténs har inte funnit belägg för att inkomstutjämningen i sig skulle vara tillväxthämmande. Tillväxt sker i lokala arbetsmark- nadsregioner (LA-regioner) där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra. Den ekonomiska tillväxten i respektive LA-region bestäms inte av var man bor utan var man arbetar. En hög inkomst per invånare i många förortskommuner speglar snarare attraktiviteten i boendemiljön än en hög tillväxt kopplad till ekonomisk aktivitet.

Kommittén har vidare konstaterat att alla landets kommuner inte har likvärdiga förutsättningar för tillväxt. Den ekonomiska geografin talar för att kommunerna bör befinna sig i relativt stora LA-regioner för att de ska ha en rimlig chans att växa med avseende på befolkning och sysselsättning. Tillväxten koncentreras mot större urbana regioner och särskilt till de största. Små regioners

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

främsta handikapp är att närmarknaden bara i undantagsfall ger utrymme för specialiserade verksamheter.

Det i olika sammanhang och även i direktivet uttalade målet för utjämningssystemet är att ge samtliga kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att ge sina invånare service trots skillnader i beskattningsbara inkomster och strukturella kost- nadsskillnader. Mot den bakgrunden anser kommittén att incita- ment för ekonomisk tillväxt och för ökad sysselsättning bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen, se även avsnitt 2.3.3.

Tillväxtpolitik handlar bl.a. om att skapa och exploatera skalför- delar. Regionförstoring och förtätning är centrala åtgärder i sam- manhanget. Härför krävs investeringar i infrastruktur och bostäder. Finansiering av sådana insatser tillhör inte kommunernas kärnupp- gifter. Det gäller även medfinansiering av statlig infrastruktur, som utifrån dagens ansvarsfördelning är principiellt tveksam. För att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner och landsting använda resurser avsedda för deras huvudsakliga uppgifter, dvs. skola, vård och omsorg.

Men det kostar att bygga nytt i de kommuner som växer. Vidare har utjämningssystemet betydande eftersläpningseffekter, speciellt beträffande kostnadsutjämningen. Det är mot den bakgrunden viktigt att kostnadsutjämningen utformas på ett sådant sätt att den inte hämmar tillväxten.

Fler skattebaser skulle komplicera utjämningen

I Sverige har det sedan lång tid tillbaka funnits en diskussion om att bredda skattebasen för kommuner och landsting. Kraftkommu- nerna förespråkar ofta en norsk modell som påtagligt gynnar kommuner med den typen av naturresurser. Kommuner med många företag, dvs. arbetsplatskommunerna, tycker ofta att man borde få ta del av de skatteintäkter som företagen genererar. Kom- muner med höga taxeringsvärden på fastigheter har till och från framfört önskemål om att göra fastighetsskatten till en i allt väsentligt lokal angelägenhet.

Men faktum är att ju fler skattebaser som decentraliseras till den lokala nivån, desto mer komplicerade blir de utjämningssystem som krävs för att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för kom- muner och landsting. Spridningen i inkomster per invånare är för-

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

visso stor mellan kommunerna men den är än större när det gäller inkomsterna från juridiska personer. Till detta ska läggas proble- matiken kring var företagen har sitt säte. Medan produktionen ofta sker ute i landet har företagen allt som oftast sina huvudkontor i storstadsregionerna. Det är heller inte säkert att kommunerna kommer att få beskatta inkomsterna per invånare fullt ut om fler skattebaser decentraliseras. Utjämning kräver att staten skaffar sig intäkter för ändamålet.

4.4.2En i huvudsak statligt finansierad inkomstutjämning

Kommitténs bedömning: Nuvarande system för inkomstutjäm- ning där kommuner och landsting erhåller ett statligt bidrag som baseras på skillnaden mellan en i lag garanterad skattekraft och den egna skattekraften bör behållas.

Skälen för kommitténs bedömning: Kommittén anser att staten, så långt det är möjligt, bör finansiera utjämningen av skillnaderna i skattebas (inkomst per invånare) mellan kommunerna respektive mellan landstingen. När en stor del av den statliga bidragsgivningen tillförs inkomstutjämningen blir det relativt få kommuner och landsting som måste avstå en del av sin skattekraft till skillnad från den inkomstutjämning som tillämpades före 2005. Vidare blir den årliga avgiften för avgiftsbetalande kommuner och landsting betyd- ligt lägre om utjämningen sker kring den garanterade skattekraften jämfört med en utjämning kring medelskattekraften.

Enligt kommitténs uppfattning har den nuvarande inkomstut- jämningen, som tillämpats sedan 2005, stärkt systemets legitimitet samtidigt som en långtgående utjämning av skillnader i beskatt- ningsbara inkomster har kunnat upprätthållas. Det finns sedan länge en bred politisk enighet om behovet av en långtgående utjämning av skillnader i beskattningsbara inkomster per invånare i syfte att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

4.4.3Regleringsbidrag och regleringsavgift

Kommitténs bedömning: Både regleringsbidrag och reglerings- avgifter måste finnas kvar eftersom nuvarande system för inkomstutjämning bör behållas.

Skälen för kommitténs bedömning: Den av kommittén förordade modellen kräver att regleringsbidrag och regleringsavgifter (en s.k. regleringspost) årligen beräknas för att summan av övriga bidrag och avgifter i systemet för kommunalekonomisk utjämning ska motsvara summan av de av riksdagen anvisade medlen på anslaget.

Staten har ett behov av att kunna påverka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme, utifrån det statsfinansiella läget. Vidare måste den kommunala finansieringsprincipen och andra ekonomiska regleringar kunna hanteras. Anslagsnivån måste därför kunna anpassas med hänsyn till detta.

4.4.4Den garanterade skattekraften

Kommitténs bedömning: Skatteutjämningsunderlaget bör även fortsättningsvis motsvara 115 procent av den uppräknade medelskattekraften för kommunerna multiplicerad med antalet invånare i kommunen per den 1 november året före utjämnings- året.

Skatteutjämningsunderlaget för landstingen bör höjas från 110 till 115 procent av den uppräknade medelskattekraften för landstingen multiplicerad med antalet invånare i landstinget per den 1 november året före utjämningsåret.

Skälen för kommitténs bedömning: Av propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155), som ligger till grund för nu gällande system för inkomstutjämning, framgår att det sedan länge föreligger ett behov av att genomföra förändringar i inkomstutjämningen som gör att skatteväxlingar mellan kommu- nerna och landstinget i ett län ska kunna göras utan att oönskade omfördelningseffekter uppstår.

Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik träder i kraft den 1 januari 2012. Enligt 2 kap. 1 § ansvarar landstinget och kommunerna inom ett län, med undantag för Stockholms län och Gotlands län,

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. Landstinget och kommunerna får dock komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna ska bära ansvaret.

Kommittén har erfarit att en huvudmannaskapsförändring avses göras i cirka 10 län från och med den 1 januari 2012 med åtföljande skatteväxling. Med olika garantinivåer för kommuner respektive landsting i inkomstutjämningen kommer omfördelningseffekter att uppstå.

Kommittén har i december 2010 gjort en särskild framställan till regeringen med förslag till ändring i lagen om kommunalekono- misk utjämning i syfte att eliminera de oönskade omfördelningsef- fekter som uppstår vid skatteväxlingar till följd av att olika garanti- nivåer tillämpas i inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting. Skrivelsen innehåller även förslag som syftar till att möj- liggöra mellankommunal utjämning under en övergångsperiod för de omfördelningseffekter som kan uppstå mellan kommunerna om landstinget ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektivtrafikmyndighet. I bilaga 2 redovisas förslaget i sin helhet. Skrivelsen har remitterats.

Enligt kommitténs bedömning och förslag bör skatteutjäm- ningsunderlaget både för kommuner och för landsting motsvara 115 procent av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare i kommunen respektive landstinget per den 1 november året före utjämningsåret. Beträffande kommunerna bedömer således kommittén att den nuvarande garantinivån på 115 procent bör behållas och för landstingen höjas till 115 procent i enlighet med förslaget i den särskilda framställan.

De föreslagna utjämningsnivåerna innebär att samtliga kommu- ner utom 11 och att alla landsting utom Stockholms läns landsting kommer att få ett statligt inkomstutjämningsbidrag.

Förslaget är statsfinansiellt neutralt. Regeländringar som påver- kar omslutningen i inkomstutjämningen, såsom en höjning av garantinivån för landstingen till 115 procent, påverkar inte anslags- nivån. Istället påverkas regleringsbidraget eller regleringsavgiften. Om exempelvis omslutningen i inkomstutjämningen ökar minskar regleringsbidraget alternativt ökar regleringsavgiften.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

4.4.5Inkomstutjämningsbidrag för kommuner

Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att kommuner vars skatteutjämningsunderlag är högre än det upp- räknade skatteutjämningsunderlaget har rätt till ett statligt utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län bör behållas.

Kommitténs förslag: Den länsvisa skattesatsen ska faststäl- las utifrån 95 procent av medelskattesatsen för kommunerna i landet, exkl. Gotlands kommun, 2011 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: I likhet med tidi- gare utjämningsutredningar anser kommittén att frågan om kom- pensationsgradens nivå, dvs. de 95 procenten, är en politisk fråga där kravet på likvärdiga ekonomiska förutsättningar ska vägas mot andra relevanta frågeställningar i sammanhanget, t.ex. att såvitt möjligt undvika negativa marginaleffekter (s.k. pomperipossaef- fekter).

Kommitténs bedömning är att normerade skattesatser är att föredra framför faktiska i inkomstutjämningen. Lokala skattehöj- ningar bör inte belönas med ökade statliga överföringar, vilket skedde under 1966–1992. Först 1989 infördes ett tak på den skatte- sats som låg till grund för bidragen i inkomstutjämningen. Den skattesats som ska ligga till grund för utjämningen bör således fast- ställas av staten. Med en normerad skattesats kommer skatteutjäm- ningen inte att påverkas när kommunerna ändrar sin skattesats. På marginalen blir intäktseffekten av en förändrad skattesats bestämd av den egna skattebasen och oberoende av skatteutjämningen.

Kommittén bedömer att det finns behov av att uppdatera de normerade länsvisa skattesatserna. De är i dag fastställda utifrån medelskattesatsen i kommuner respektive landsting 2003. Sedan dess har medelskattesatsen för kommunerna ökat med 0,03 pro- centenheter. Den del av förändringen som beror på skatteväxlingar är beaktad genom justeringar i de länsvisa skattesatserna,

Kommittén föreslår därför att den medelskattesats som ligger till grund för att bestämma de normerade länsvisa skattesatserna ska uppdateras till 2011 års nivå, dvs. med 0,03 procentenheter.

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Förslaget medför inte några större omfördelningseffekter mellan bidrags- respektive avgiftskommunerna, se vidare avsnitt 4.4.11.

4.4.6Inkomstutjämningsbidrag för landsting

Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att landsting vars skatteutjämningsunderlag är högre än det upp- räknade skatteutjämningsunderlaget har rätt till ett statligt utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för landstinget inom respektive län bör behållas.

Kommitténs förslag: Den länsvisa skattesatsen ska faststäl- las utifrån 95 procent av en reducerad medelskattesats för landstingen 2011 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991. Den reducerade medelskattesatsen ska uppgå till 90 procent av medelskattesatsen för landsting, exkl. Gotlands kommun, 2011.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén anser att man bör eftersträva symmetri i inkomstutjämningen för kom- muner respektive landsting. Det gäller såväl garantinivån som kompensationsgraden. I dagens system är både garantinivån och kompensationsgraden lägre i inkomstutjämningen för landstingen, 110 respektive 90 procent att jämföra med 115 respektive 95 pro- cent för kommunerna.

Som redovisats i avsnitt 4.4.5 bedömer kommittén att det finns behov av att uppdatera de normerade länsvisa skattesatserna. De är i dag fastställda utifrån medelskattesatsen i kommuner respektive landsting 2003. Sedan dess har medelskattesatsen ökat med 0,34 procentenheter för landstingen.

Det är dock enligt kommitténs bedömning inte självklart att utan vidare uppdatera den medelskattesats som ligger till grund för beräkningen av de länsvisa skattesatserna för landstingen, särskilt inte med tanke på att kommittén förordar en höjd kompensations- grad – från 90 till 95 procent för bidragslandstingen – liksom en höjd garantinivå, från 110 till 115 procent.

Landstingsskatten i Stockholms län, som för närvarande uppgår till 12,10 procent, väger tungt vid beräkning av medelskattesatsen för landsting som är 10,87 procent exklusive Gotlands kommun.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Som jämförelse kan nämnas att landstingsskatten i Östergötlands län endast uppgår till 9,85 procent. Medianskattesatsen, exklusive Gotlands kommun, uppgår till 10,55 procent.

Det som främst förklarar den höga landstingsskatten i Stock- holms län är att landstinget ensamt har huvudmannaskapet för kollektivtrafik och färdtjänst, vilket motsvarar cirka 0,8 procenten- heter på landstingsskatten. Vidare är sjukvårdskonsumtionen i länet betydligt högre än i många andra landsting givet de struktu- rella behoven. Jämfört med sjukvårdskonsumtionen i Söderman- lands läns landsting motsvarar den högre sjukvårdskonsumtionen i Stockholms läns landsting cirka 1,5–1,7 procentenheter på lands- tingsskatten.10

Om man inte tar hänsyn till dessa förhållanden när de länsvisa skattesatserna för landsting fastställs, blir konsekvensen att den avgiftsgrundande länsvisa skattesatsen för Stockholms läns lands- ting riskerar att bli högre än vad många andra landsting tar ut i skatt av sina egna invånare. Det faktum att Stockholms läns lands- ting skatteväxlat på betydligt lägre belopp än andra landsting sedan 1991 bidrar till att ytterligare höja den avgiftsgrundande länsvisa skattesatsen för landstinget.

Mot denna bakgrund föreslår kommittén att den medelskatte- sats som ska ligga till grund för beräkningen av de länsvisa skatte- satserna för landsting bör vara 2011 års medelskattesats för lands- ting (exkl. Gotlands kommun) reducerad med 10 procent.

4.4.7Inkomstutjämningsavgift

Kommitténs bedömning: Nuvarande system som innebär att kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteutjämningsunderlaget ska betala en utjämningsavgift som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna och landstinget inom varje län bör behållas.

Kommitténs förslag: De länsvisa skattesatser som ska till- lämpas beräknas på samma sätt som för bidragskommunerna respektive bidragslandstingen med den skillnaden att kompen- sationsgraden ska motsvara 85 procent i stället för 95 procent.

10 Sundström B & Tingvall L, Regionfrågan i Sörmland – Precisering av kostnads- och utdebiteringsskillnader mellan Stockholms läns landsting och Landstinget Sörmland

(PM 2008-05-13).

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Samtliga kom- muner och landsting kommer inte att omfattas av inkomstutjäm- ningsbidraget. Ett landsting, Stockholms läns landsting, har en skattekraft (116,1 procent 2011) som överstiger den garanterade nivån på 115 procent av medelskattekraften. Av kommunerna är det 11 stycken som 2011 har en skattekraft som överstiger den garanterade.

Kommitténs bedömning är att det är angeläget att samtliga kommuner och landsting omfattas av utjämningssystemet för att alla kommuner respektive landsting ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Ytterligare ett skäl för att ta ut utjämningsavgifter är att trycket på kommundelningar skulle öka om kommuner med hög skattekraft skulle få behålla sina skatteinkomster över garanti- nivån ograverade.

Underlaget för avgiften bör vara skillnaden mellan det egna upp- räknade skatteunderlaget och skatteutjämningsunderlaget multipli- cerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Motsvarande bör även gälla för landstingen.

Genom de ändringar i regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 2011 har en ny bestämmelse införts som förtydligar att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. Enligt 14 kap. 5 § regeringsformen ska således en kommun kunna åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar samt för att ge kommunerna möjligheter att uppfylla sina åtaganden. Bestämmel- sen avser kommuner på både lokal och regional nivå.

För avgiftskommunerna respektive avgiftslandstinget bör kom- pensationsgraden uppgå till 85 procent av den normerade länsvisa skattesatserna för att såvitt möjligt undvika negativa marginalef- fekter.

Statens inkomster från inkomstutjämningsavgifterna bör enligt kommitténs mening användas för att finansiera delar av statens kostnader för inkomstutjämningsbidragen till kommuner och landsting.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

4.4.8Uppgiftsfördelningen och de länsvisa skattesatserna

Kommitténs bedömning: Kommunerna och landstinget i respektive län bör på frivillig grund kunna komma överens om att justera de länsvisa skattesatserna.

Skälen för kommitténs bedömning: I kommitténs uppdrag ingår att bedöma om det fortfarande är rimligt att ha olika länsvisa skat- tesatser i systemet för inkomstutjämning. Direktivet ifrågasätter om tidigare skatteväxlingar speglar dagens skillnader i uppgiftsför- delning mellan kommunerna och landstinget i respektive län (dir. 2008:110).

Kommitténs analyser tyder på att dagens länsvisa skattesatser inte speglar den aktuella uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting i ett antal län. Beroende på historiska skatteväxlingar får flera landsting med exakt samma åtagande och i stort sett samma skattekraft olika mycket bidrag i inkomstutjämningen. Det- samma gäller kommunerna.

Det finns således motiv för att justera de länsvisa skattesatserna. Men kommuner och landsting har anpassat sig till de intäkter som de länsvisa skattesatserna genererar. Om de aktuella skattesatserna justeras kommer det att resultera i stora omfördelningseffekter i flera län. Till detta ska läggas att det pågår en statlig utredning,

Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning (Fi 2009:07) som bl.a. har i uppdrag att ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredaren också, utifrån Kammarkolle- giets yttrande den 10 november 2009 om regionkommuner i Norr- land och Svealand, pröva om det är möjligt att finna en gränsdrag- ning som uppfyller indelningslagens krav, dels för Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands läns landsting, dels för Uppsala, Dalarnas och Gävleborgs läns landsting (dir. 2010:12).

Mot den bakgrunden anser kommittén att det finns skäl som talar för att avvakta resultatet av pågående utredning beträffande den framtida landstingsindelningen innan man gör större ingrepp i fördelningen av de länsvisa skattesatserna. Om landstingen läggs samman måste de länsvisa skattesatserna justeras under alla omständigheter.

Om regeringen finner att ambitionen bör vara att åstadkomma länsvisa skattesatser som speglar dagens uppgiftsfördelning på ett

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

korrekt sätt före 2015 bedömer kommittén att en särskild utred- ning behöver tillsättas. Kommittén kan med utgångspunkt i sitt utredningsarbete konstatera att uppgiften är långt ifrån enkel. Bland annat saknas entydiga definitioner på vad som ingår i det kommunala åtagandet för en viss verksamhet. I många län har ansvaret för hemsjukvård växlats över från landstingen till kommu- nerna. Men vad som växlats skiljer sig åt från län till län. En lik- nande problematik föreligger beträffande de flesta verksamheter som skatteväxlats sedan 1991.

Kommittén anser därför att ett bättre alternativ är att kommu- nerna och landstinget inom respektive län på frivillig grund bör kunna komma överens om att justera de länsvisa skattesatserna om det finns skäl för detta.

4.4.9Mellankommunal utjämning

Kommitténs bedömning: Om kommunerna och landstinget i ett län kommit överens om att landstinget ska bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet får kommunerna lämna ekono- miska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Bidrag får lämnas under en övergångsperiod på högst fem år.

Skälen för kommitténs bedömning: Som redovisats i avsnitt 4.3.4 resulterar de flesta skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län i att några kommuner överkompenseras ekonomiskt som en följd av växlingen medan andra underkompenseras. Det beror på att kommunernas kostnader för den överförda verksamheten skiljer sig åt medan intäkterna blir lika mätt i kronor per invånare. Lands- tingen kan inte skatteväxla mot enskilda kommuner utan endast mot kommunkollektivet i respektive län.

Enligt kommitténs mening går det inte att utesluta att det kommer att uppstå omfördelningseffekter mellan kommunerna i ett län i de fall överenskommelser träffas om att låta landstinget bära ansvaret för den regionala kollektivtrafiken i länet och därmed bli regional kollektivtrafikmyndighet. Kommittén anser att kom- munerna i ett län i sådant fall bör ges möjlighet att komma överens om att få lämna bidrag till varandra om det behövs för kostnadsut- jämning dem emellan, s.k. mellankommunal utjämning.

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

Möjlighet till motsvarande mellankommunala utjämningssystem förekommer inom andra verksamheter. Som exempel kan nämnas den s.k. LSS-verksamheten (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Enligt lagens 17 § (1993:387) får ett landsting och en kommun som ingår i landstinget träffa avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter enligt denna lag överlåts från landstinget till kommunen eller från kommunen till landstinget. Har en över- låtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i landstinget, får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till var- andra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.

I en skrivelse till Finansdepartementet har kommittén i decem- ber 2011 föreslagit att en motsvarande bestämmelse även införas i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. I bilaga 2 redovisas skrivelsen i sin helhet.

4.4.10Gränspendlingen

Kommitténs bedömning: Det är angeläget att det nordiska skatte- avtalet ses över för omförhandling inklusive det gränsgångaravtal som utgör ett tillägg till huvudavtalet. Vidare anser kommittén att den gränsöverskridande statistiken behöver utvecklas och säker- ställas över tid.

Skälen för kommitténs bedömning: De analyser som Statskonto- ret genomfört på uppdrag av kommittén visar att det nordiska skatteavtalet är oförmånligt för Sverige, se avsnitt 4.3.5. Även Riks- revisionen har uppmärksammat problemet beträffande det nordiska skatteavtalet. I en nyutkommen rapport, Sveriges skatteavtal med andra länder – effekter av regeringens arbete, sägs bl.a. att regeringen inte har tagit fram de underlag som behövs för att man ska kunna analysera effekterna av den kritiserade utjämningsordningen mellan Sverige och Danmark (RiR 2010:24). Riksrevisionen rekommende- rar regeringen bland annat att öka fokus på konkurrensaspekterna i skatteavtalsarbetet för att svenska företags konkurrenssituation inte ska försämras.

Frågorna om var gränspendlarna ska beskattas eller vilken kom- pensation som Danmark och Norge bör betala till Sverige är dock inte något som regleras i eller bestäms av systemet för kommunal- ekonomisk utjämning. Dessa frågor avgörs i förhandlingar och

Inkomstutjämning

SOU 2011:39

genom avtal mellan berörda länder. Kommittén anser i likhet med Riksrevisionen att skatteavtalen bör utvärderas och ses över.

Det som dock har en direkt koppling till utjämningssystemet är hur den aktuella ersättningen från Danmark fördelas och vilka kon- sekvenser fördelningen får. Av Statskontorets analyser framgår att det snarare är de svenska kommun- respektive landstingskollekti- ven som drabbas av att gränspendlaren beskattas i arbetslandet än enskilda kommuner och landsting. Enligt Statskontoret skulle endast fem kommuner i Skåne få ett ekonomiskt tillskott om för- delningen vore korrekt. Storleken på tillskotten ligger i intervallet 5–30 kronor per invånare. Skåne läns landsting skulle få ett tillskott på cirka 9 kronor per invånare.

Det stora problemet i inkomstutjämningen är således inte för- delningsgrunden som sådan utan det faktum att kompensationen från Danmark är väsentligt lägre än de kostnader som gränspend- larna genererar i den kommun respektive det landsting man bor. Detsamma gäller arbetspendlingen mot Norge.

Kommittén har inte funnit någon alternativ fördelningsgrund av det aktuella kompensationsbeloppet från Danmark som skulle vara bättre än den nuvarande. Den statistik som finns tillgänglig för ändamålet är inte tillräcklig för att åstadkomma ett annat fördel- ningssystem. Kommitténs bedömning är att den gränsöverskri- dande statistiken behöver utvecklas och säkerställas över tid.

4.4.11Effekter av kommitténs förslag avseende inkomstutjämningen

Som framgår av figur 4.8 är effekterna av kommitténs förslag beträffande inkomstutjämningen för enskilda kommuner och landsting relativt små jämfört med dagens system. Skälet till att landstingen i skogslänen, liksom i Kalmar län, förlorar något på kommitténs förslag är att den höjda garantinivån, från 110 till 115 procent, i kombination med låga länsvisa skattesatser medför att inkomstutjämningsbidragen blir något lägre i dessa landsting när garantinivån ökar.

Den uppkomna effekten speglar den problematik som påtalats i avsnitt 4.4.8 angående uppgiftsfördelningen och de länsvisa skatte- satserna. Att Kalmar läns landsting, liksom de nordligaste lands- tingen, har förhållandevis låga länsvisa skattesatser är i allt väsent-

SOU 2011:39

Inkomstutjämning

ligt en effekt av de skatteväxlingar som ägde rum i samband med Ädel- respektive psykädelreformerna på 1990-talet.

Figur 4.8 Ekonomiska effekter per sektor länsvis (kr./inv.)

Landsting Kommuner

100

Kr/inv.

-25

-50

-75

-100

-125

lms

ings

nds

Blekinge

lands

mtlands

ottens

Uppsal

tla

öp

ber

Skå

alarn

bor

rla

Stockho

ärmlan

Örebro

rmanla

Jön

aGöt

Jä

Norr

Östergö

Västern

Västerbottens

Got

and

Vä

Källa: Egna beräkningar.

5 Kostnadsutjämning

5.1Utjämning av strukturella kostnadsskillnader

5.1.1Varför kostnadsutjämning?

Kommunernas åldersspecifika kostnader varierar mellan olika ålders- grupper, från cirka 12 000 kronor per invånare och år i åldrarna 19– 64 år till över 260 000 kronor i åldrarna över 90 år, se figur 5.1.1. Till detta ska läggas en grundkostnad per kommun på cirka 7 600 kronor per invånare.

Figur 5.1.1 Kommunernas årskostnad per person i olika åldrar 2009

Kommunal grundkostnad Övriga kostnader Barnomsorg och skola Äldreomsorg

300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
0	3	6	9	12	15	18	21	24	27	30	33	36	39	42	45	48	51	54	57	60	63	66	69	72	75	78	81	84	87	90	93	96	99
																kr/inv
Källa: SCB:s räkenskapssammandrag och befolkningsregister.

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Utgiftstrycket på kommunerna varierar således med befolkningens ålderssammansättning, vilket är en följd av att olika åldersgrupper har varierande behov av den verksamhet kommunerna bedriver. Utan utjämning för skillnader i behov skulle en liten glesbygds- kommun med många äldre få svårt att erbjuda en med andra kommuner likvärdig äldreomsorg. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för äldreomsorgen i Håbo kommun, med en låg andel äldre, har beräknats till cirka 3 200 kronor per invånare och år i kostnadsutjämningen. I Dorotea kommun, med en mycket hög andel äldre, har kostnaderna beräknats till närmare 17 300 kronor per invånare. Denna skillnad motsvarar närmare 9 procentenheter i kommunalskatt räknat på ett genomsnittligt skatteunderlag per invånare.

Det finns även skillnader i social och geografisk struktur som påverkar kommunernas kostnader. I glesbygd blir kostnaderna för skolan betydligt högre på grund av små skolenheter och långa skolskjutsavstånd. Detsamma gäller hemtjänsten. Vidare kan konstateras att det finns både social och etnisk segregation i varierande utsträckning som medför att vissa kommuner har högre kostnader än andra.

5.1.2Kostnader som systemet ska utjämna för

Kommunernas kostnader kan schematiskt beskrivas med hjälp av figur 5.1.2. De kostnader som systemet ska utjämna för är skill- nader på grund av strukturellt betingade behov eller andra förut- sättningar utifrån ett enhetligt definierat behov till enhetlig kost- nad, dvs. A plus B i figur 5.1.2.

Självvalda skillnader i serviceutbud, servicekvalitet, avgiftsnivå och effektivitet, dvs. C i figur 5.1.2 ska däremot inte beaktas i kostnadsutjämningen.

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Figur 5.1.2 Kommunernas kostnader (principskiss)

CSkillnader i

•serviceutbud

•servicekvalitet

•avgiftsnivå

	• effektivitet		Kommunernas totala
B	Skillnad i kostnad på		kostnader (A+B+C)
	grund av strukturellt
	betingade behov eller
	betingade behov eller	Kostnader som systemet
	andra förutsättningar	Kostnader som systemet
	andra förutsättningar	ska mäta (A+B)
A	Enhetligt behov till	ska mäta (A+B)
A	Enhetligt behov till
	enhetlig kostnad
	enhetlig kostnad

5.1.3 Dagens kostnadsutjämning

Verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen

Av tabellerna 5.1.1 och 5.1.2 framgår vilka verksamheter som för närvarande ingår i kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting samt storleken på omfördelningen i de olika modellerna.

Tabell 5.1.1 Delmodeller, omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftskommuner i kostnadsutjämningen 2011

Delmodell	Mdkr	Antal kommuner med
		tillägg	avdrag
Förskola & skolbarnsomsorg	5,18	56	234
Förskoleklass & grundskola	4,07	182	108
Gymnasieskola	2,24	248	42
Äldreomsorg	7,18	210	80
Individ- och familjeomsorg	4,66	31	259
Barn med utländsk bakgrund	0,49	26	264
Befolkningsförändring	0,82	130	160
Bebyggelsestruktur	1,01	77	213
Löner	0,77	41	249
Kollektivtrafik	1,33	59	231
Totalt, netto	6,07	136	154

Källa: SCB.

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Äldreomsorgen är den verksamhet som kostar mest i de flesta kommuner och där även skillnaderna mellan kommunerna är störst, varför modellen för äldreomsorg också omfördelar mest pengar i kostnadsutjämningen för kommunerna.

Tabell 5.1.2 Delmodeller, omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftslandsting1 i kostnadsutjämningen 2011

Delmodell	Mdkr	Antal landsting med
		tillägg	avdrag
Hälso- o sjukvård, totalt	1,87	14	7
- därav hälso- och sjukv.	1,69	11	10
- därav glesbygdstillägg	0,48	13	8
Befolkningsförändring	0,17	1	20
Löner	0,24	3	18
Kollektivtrafik	1,76	1	20
Totalt , netto	1,61	8	13

1 Till landsting i detta sammanhang räknas även Gotland som är en landstingsfri kommun.

Källa: SCB.

Omfördelningen inom respektive delmodell i tabellerna 5.1.1. respektive 5.1.2 går ej att summera till ett totalt omfördel- ningsbelopp, vilket beror på att de kommuner eller landsting som får ett tillägg i en viss modell ofta får ett avdrag i en annan modell.

Faktorer som ingår för att spegla strukturella merkostnader

I tabell 5.1.3 ges en översiktlig redovisning av vilka variabler som valts i de olika delmodellerna för att spegla de strukturella merkostnader som uppstår på grund av skillnader i åldersstruktur, geografiska förutsättningar samt social struktur. En mer detaljerad beskrivning av de ingående variablerna redovisas i avsnitt 5 under respektive delmodell.

100

SOU 2011:39 Kostnadsutjämning

Tabell 5.1.3 Strukturella faktorer i delmodellerna

Verksamhet	Strukturella faktorer
Kommuner
Förskoleverksamhet och	Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft
skolbarnsomsorg	och befolkningstäthet.
Grundskola och förskoleklass	Åldersstruktur, barn med utländsk bakgrund och
	bebyggelsestruktur.
Gymnasieskola	Åldersstruktur, programval och bebyggelsestruktur.
Äldreomsorg	Åldersstruktur, kön, yrkesbakgrund, civilstånd, utomnordisk
	bakgrund och glesbygd.
Individ- och familjeomsorg	Utrikes födda från länder utanför Norden och EU,
	arbetssökande utan ersättning, ensamstående kvinnor med
	barn, andel män med låg inkomst och bebyggelsetäthet.
	Barn till ensamstående, lagförda ungdomar, barn med
	utländsk bakgrund och kommunens folkmängd.
Barn med utländsk bakgrund	Barn 0–19 år med utländsk bakgrund.
Befolkningsförändring	Befolkningsminskning>2 % under de senaste 10 åren,
	förändring (positiv eller negativ) av antalet skolelever samt
	ersättning för eftersläpning av intäkter vid
	befolkningsökning.
Bebyggelsestruktur	Uppvärmning (energiindex), gator och vägar (klimat och
	vägslitage), byggkostnader (lönekostnad för
	byggnadsarbetare och klimat), glesbygdsspecifika
	merkostnader för administration, resor och räddningstjänst,
Löner	Medellön i angränsande kommuner, genomsnittligt pris för
	småhus samt förvärvsfrekvens.
Landsting
Hälso- och sjukvård	Vårdtunga grupper, kön, ålder, civilstånd,
	sysselsättningsstatus, inkomst, boendetyp samt tillägg för
	glesbygd.
Befolkningsförändring	Ersättning för eftersläpning av intäkter vid
	befolkningsökning.
Lönestruktur	Lön i privat sektor samt faktisk läkarlön.
Gemensamt
Kollektivtrafik	Gleshet, arbetspendling samt tätortsstruktur.

Ger flera barn, ungdomar och äldre högre bidrag?

Det är viktigt att observera att bidrag eller avgifter i de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen beror på kommunens eller landstingets relativa struktur i förhållande till riket, dvs. skillnaden mellan den egna strukturen och riksgenomsnittet.

101

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Det faktum att en kommun får fler barn, ungdomar och äldre garanterar inte kommunen ett högre bidrag på det sätt som de specialdestinerade bidragen gjorde fram till 1993. Kostnads- utjämningen är ett utjämningssystem, inte ett bidragssystem. Det viktiga från utjämningssynpunkt är hur mycket kommunens åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i riket.

Eventuella tillskott till kommunerna och landstingen sker genom att riksdagen beslutar att höja anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning i statsbudgeten. Förändras kommunernas eller landstingens kostnader på grund av att staten förändrar deras uppdrag ska detta kompenseras genom en reglering av anslaget enligt den s.k. kommunala finansieringsprincipen. Förändringar av anslagsnivån fördelas mellan kommunerna respektive landstingen med ett enhetligt belopp per invånare.

Årlig uppdatering av kostnadsutjämningen

För att kostnadsutjämningen ska ta hänsyn till hur den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets förutsättningar för- ändras måste många av de faktorer som ligger till grund för utjäm- ningen uppdateras årligen. För kommunerna gäller det framför allt åldersstrukturen och de faktorer som speglar kommunens socio- ekonomiska struktur. För landstingen handlar det om de faktorer som styr utfallet i delmodellen för hälso- och sjukvård. Upp- dateringen av vissa modeller leder helt naturligt till att utfallet av kostnadsutjämningen för kommunen/landstinget varierar från år till år. Eftersom bidrag och avgifter varierar mellan åren förändras också den summa som omfördelas.

5.2Metoder för kostnadsutjämning

5.2.1Olika sätt att utjämna

I princip finns två olika metoder att tillgå för kostnadsutjämning: totalkostnadsmetoden respektive standardkostnadsmetoden. Vad som nedan sägs om kommuner gäller även landsting.

102

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Totalkostnadsmetoden

Totalkostnadsmetoden innebär att man med hjälp av en statistisk analysmetod (multipel regressionsanalys) försöker förklara till vilken del ett antal strukturvariabler, t.ex. åldersstruktur, ligger bakom de faktiska kostnadsskillnaderna mellan kommunerna.

Om man lyckas förklara de strukturella kostnadsskillnaderna med ett fåtal variabler har totalkostnadsmetoden den fördelen att den är förhållandevis enkel och att det i regel krävs en mindre arbetsinsats för att hålla modellen fortlöpande uppdaterad.

Bland nackdelarna kan nämnas att vissa förklarande variabler kan få en oproportionerligt stor vikt, som t.ex. klimatfaktorvariabeln i Kommunalekonomiska kommitténs förslag (SOU 1991:98) till struk- turkostnadsindex. Klimatet ansågs förklara knappt 70 procent av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Vidare kan metoden uppfattas som abstrakt i förhållande till de kommunala verksam- heterna. Metoden försvårar dessutom adekvata jämförelser på verk- samhetsnivå mellan kommunerna, t.ex. beträffande kostnaderna.

Totalkostnadsmetoden användes i den kostnadsutjämning som tillämpades under 1993–1995.

Standardkostnadsmetoden

Standardkostnadsmetoden består av ett antal olika delmodeller, där varje delmodell avser en verksamhet eller ett kostnadsslag. För varje delmodell räknas en standardkostnad fram som avser att spegla den kostnad som kommunen skulle ha om verksamheten bedrivs med en genomsnittlig kostnads-, avgifts-, effektivitets- och servicenivå med hänsyn till egna strukturella förhållanden enligt valda faktorer.

Nackdelen med standardkostnadsmetoden är att beräkningarna blir omfattande eftersom varje kommunal verksamhet av betydelse ska behandlas i en särskild delmodell. Fördelen med metoden är att den har en koppling till de kommunala verksamheterna. Förändr- ingar inom olika verksamheter kan beaktas på ett bättre sätt. Vidare underlättas uppföljning och jämförelser på verksamhetsnivå mellan kommunerna.

Standardkostnadsmetoden är den metod som använts sedan 1996.

103

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

5.2.2Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Standardkostnadsmetoden bör behållas, vilket innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller med specifika strukturella faktorer för varje verksamhet eller kostnad som ska omfattas av utjämningen.

Skälen för kommitténs bedömning: I fråga om tänkbara metoder för kostnadsutjämning förordar kommittén standardkostnads- metoden framför totalkostnadsmetoden. Kommitténs bedömning är att standardkostnadsmetoden gör det lättare att eliminera sådana kostnadsskillnader som beror på service, avgiftsnivå och effektivitet samtidigt som den underlättar jämförelser på verksamhetsnivå mellan kommunerna. Standardkostnadsmetoden gör det även lättare att anpassa kostnadsutjämningen till regeländringar och förändringar i omvärlden som påverkar verksamheterna.

5.3Verksamheter och andra strukturella faktorer som kostnadsutjämningen bör omfatta

5.3.1Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Kostnadsutjämningen bör omfatta samtliga verksamheter som i dag ingår i utjämningen. Det gäller även strukturella kostnadsskillnader som inte är direkt hänförbara till specifika verksamheter.

Skälen för kommitténs bedömning: Enligt kommitténs uppfatt- ning bör kostnadsutjämningen omfatta alla obligatoriska verksam- heter, dvs. verksamheter som kommuner och landsting enligt lag är skyldiga att bedriva, som är i huvudsak skattefinansierade och som har mätbara strukturella kostnadsskillnader. För dessa verksam- heter finns statligt angivna mål i fråga om omfattning och inriktning.

Därutöver finns vissa typer av kostnader, som inte klart går att avgränsa och som heller inte kan hänföras till någon specifik verksamhet, men som ändå är av klart strukturell karaktär. Det gäller bl.a. kostnader som uppstår till följd av befolknings- förändringar och regionala skillnader i fråga om lönestrukturen.

104

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Sådana kostnadsskillnader bör enligt kommitténs mening också beaktas inom ramen för kostnadsutjämningen.

5.4Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet1

5.4.1Nuvarande utformning

I kostnadsutjämningen för förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg beaktas andelen barn samt behovet av dessa verksamheter.

Standardkostnad förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg = Korrigerad åldersersättning * Volymindex (Kvolymindex) * förändring av NPI.

Sedan nuvarande utjämningssystem infördes 1996 har modellen varit oförändrad, bortsett från mindre justeringar – t.ex. till följd av att förskoleklass infördes som en ny skolform. Den ursprungliga modellen för att beräkna barnomsorgens standardkostnader byggde på en studie av professor Britta Schwarz Kommunala kostnadsvariationer – En studie av barnomsorgen 1990–1991. Av studien framgår att skillnaderna i omsorgskostnader mellan olika kommuner i huvudsak kunde förklaras med andelen barn i olika åldrar, föräldrarnas förvärvsarbete samt barnens vistelsetid i omsorgen.

Den korrigerade åldersersättningen speglar andelen barn i de för verksamheterna aktuella åldersgrupperna samt en beräknad styckkostnad för respektive åldersgrupp, medan volymindexet ska fånga upp strukturella skillnader i behov mellan kommunerna.

Behovet (Kvolymindex) beräknas med hjälp av andelen vård- nadshavare som arbetar eller studerar minst 28 timmar per vecka (förvärvsfrekvens), kommunens skattekraft samt ett täthetsmått. I beräkningarna begränsas genomslaget av både höga och låga värden på skattekraften och täthetsmåttet.

Andelen barn per kommun samt den genomsnittliga kostnaden per barn i olika åldersgrupper (1–3 år, 4–5 år, 6 år och 7–9 år)

1 Modellen omfattar förskola, fritidshem och sådan verksamhet som avses i 25 kap Skollagen (2010:800), dvs. pedagogisk omsorg (t.ex. familjedaghem), öppen förskola, öppen fritids- verksamhet och omsorg under s.k. obekväm arbetstid. Dessa verksamheter motsvarar det som tidigare benämndes förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

105

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

uppdateras årligen. Även skattekraften och föräldrarnas förvärvs- frekvens uppdateras årligen, men beräknas som ett genomsnitt för de senaste tre respektive två åren. Bebyggelsetätheten uppdateras när nya data finns tillgängliga, i regel vart femte år. Den senaste uppdateringen skedde inför utjämningsåret 2008.

Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kost- nadsnivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av netto- prisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret.

Den genomsnittliga standardkostnaden för riket är 6 027 kronor per invånare 2011. Standardkostnaden varierar mellan 3 055 (Ljusnarsberg) och 10 311 (Sollentuna) kronor per invånare.

5.4.2Resultatet av kommitténs uppföljning

Utvecklingen inom förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg

Under 2000-talet har en rad reformer genomförts i syfte att öka tillgängligheten inom förskolan, fritidshem och pedagogisk omsorg, bl.a. rätt till förskola för barn vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga med yngre syskon (2001–2002), maxtaxe- reformen (2002) samt införandet av allmän förskola för fyra- och femåringar (2003). Sedan den 1 juli 2010 är kommunerna även skyldiga att anordna allmän förskola för treåringar. Dessa reformer har bidragit till att inskrivningsgraden i förskola och fritidshem har ökat. Sedan 2009 utgör pedagogisk omsorg ett samlingsbegrepp där familjedaghem är en av flera tänkbara varianter.

Förskola och pedagogisk omsorg för 1–5 åringar

Mellan 2003 och 2009 ökade andelen inskrivna barn 1–5 år i för- skolan från 71 till 81 procent. Samtidigt minskade andelen barn 1–5 år i familjedaghem från drygt 10 till knappt 5 procent. Andelen barn 1–5 år inskrivna i antingen förskola eller pedagogisk omsorg ökade från 81 till 86 procent mellan 2003 och 2009.

Inskrivningsgraden varierar i dag betydligt mindre mellan kommungrupperna än tidigare, se tabell 5.4.1. Skillnaden mellan de kommungrupper som i dag har den högsta respektive lägsta inskrivningsgraden uppgår till drygt 3 procentenheter. År 2000 var motsvarande skillnad 9 procentenheter.

106

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Bland annat som en följd av att barn till arbetslösa och för- äldralediga ska erbjudas förskola under minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan har den genomsnittliga vistelsetiden minskat, från 31 timmar i veckan 1999 till 29 timmar 2005. Längst vistelsetider 2005 (året för den senast tillgängliga statistiken från Skolverket) hade storstäder och förortskommuner, cirka 32 timmar per vecka. Kortast vistelsetider hade glesbygdskommuner och övriga små kommuner, cirka 25 timmar per vecka.

Tabell 5.4.1 Andelen barn 1–5 år inskrivna i förskola och pedagogisk omsorg åren 2003, 2006 och 2009

Kommungrupp	2003	2006	2009
Storstäder	81,3	83,2	83,4
Förortskommuner till storstäderna	83,2	85,6	86,7
Större städer	83,5	85,1	87,0
Förortskommuner till större städer	80,2	83,2	86,3
Pendlingskommuner	80,1	83,3	85,0
Turism- och besöksnäringskommuner	80,5	83,3	86,1
Varuproducerande kommuner	80,8	83,5	85,0
Glesbygdskommuner	79,6	81,9	86,7
Kommuner i tätbefolkad region	81,3	84,0	85,8
Kommuner i glesbefolkad region	82,4	84,3	86,1
Riket	81,3	83,9	85,9

Källa: Kommun- och Landstingsdatabasen (Kolada).

Fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn

Av samtliga barn i åldrarna 6–9 år var drygt 80 procent inskrivna i fritidshem eller pedagogisk omsorg 2009, vilket är en ökning med cirka 20 procentenheter sedan 2000. Andelen inskrivna 10–12 åringar är betydligt lägre men även den har ökat sedan 2000, från 7 till knappt 14 procent.

Skillnaden i inskrivningsgrad mellan olika kommungrupper är betydligt större när det gäller skolbarnen än vad som är fallet beträffande barn i förskoleåldrarna. I förortskommunerna till stor- städerna var i genomsnitt 87 procent av alla 6–9 åringar inskrivna medan motsvarande siffra för glesbygdskommunerna var 64 procent.

Även när det gäller andelen inskrivna 6–12 åringar i fritidshem är skillnaden mellan olika kommungrupper stor. I glesbygds-

107

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

kommunerna är inskrivningsgraden 38 procent medan den är 58 procent i förortskommunerna till storstäderna, se tabell 5.4.2.

Tabell 5.4.2 Andelen barn 6–12 år inskrivna i fritidshem åren 2003, 2006 och 2009 (oviktade värden)

Kommungrupp	2003	2006	2009
Storstäder	48	49	52
Förortskommuner till storstäderna	48	52	58
Större städer	45	47	51
Förortskommuner till större städer	39	44	50
Pendlingskommuner	37	41	45
Turism- och besöksnäringskommuner	36	41	46
Varuproducerande kommuner	36	40	44
Glesbygdskommuner	30	33	38
Kommuner i tätbefolkad region	39	44	48
Kommuner i glesbefolkad region	35	40	44
Riket	39	43	47

Källa: SCB och Skolverket.

Utfallet i dagens modell

Ett sätt att beskriva utfallet i nuvarande delmodell är att jämföra kommunernas redovisade kostnader för ett år och beräknad standardkostnad två år efter redovisningsåret utan prisuppräkning. Redovisade kostnader motsvarar då samma år som underlagsdata i beräkningarna för kostnadsutjämningen.

Som framgår av tabell 5.4.3 får storstäderna och speciellt för- ortskommunerna till dessa en standardkostnad i dagens modell som överstiger redovisad nettokostnad medan förhållandet är omvänt för alla andra kommungrupper.

108

SOU 2011:39 Kostnadsutjämning

Tabell 5.4.3 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad utjämningsåret 2011 (kr/inv, oviktade genomsnittsvärden)

Kommungrupp	Standard-	Netto-	Differens
	kostnad	kostnad
	20111	2009
Storstäder	6 500	6 278	222
Förortskommuner till storstäderna	7 692	6 983	709
Större städer	5 578	5 735	-157
Förortskommuner till större städer	5 888	6 058	-170
Pendlingskommuner	4 739	5 225	-486
Turism- och besöksnäringskommuner	3 952	4 822	-870
Varuproducerande kommuner	4 327	4 726	-399
Glesbygdskommuner	3 791	4 854	-1 063
Kommuner i tätbefolkad region	4 588	5 014	-426
Kommuner i glesbefolkad region	4 279	5 097	-818

1 Ej NPI-uppräknad standardkostnad.

Källa: SCB och Kommun- och Landstingsdatabasen (Kolada).

Det som främst förklarar att utfallet ser ut som det gör är att inskrivningsgraden i förskolan har jämnats ut mellan olika kom- mungrupper som en följd av de reformer som genomfördes under 2000-talet.

I den modell som för närvarande tillämpas för att fånga upp strukturella behovs- och kostnadsskillnader väger inskrivnings- graden tungt. Som en följd av att inskrivningsgraden i förskola och pedagogisk omsorg jämnats ut över landet har de variabler som för närvarande används för att räkna fram behovet (förvärvsfrekvens, skattekraft och ett mått på befolkningstätheten) blivit allt mindre träffsäkra medan den åldersbaserade ersättningen fått större tyngd. Som exempel kan nämnas att åldersstrukturen (andelen barn) bara kunde förklara 29 procent av kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna 2001. I dag kan åldersstrukturen förklara cirka 70 procent av kostnadsskillnaderna.

Gränspendlingens effekter på utfallet

På uppdrag av kommittén har Statskontoret analyserat effekterna på utjämningssystemet av att personer som bor i ett land har arbetsinkomster i ett annat. Beträffande den här aktuella delmodellen

109

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

konstaterar Statskontoret att variabeln andel vårdnadshavare som arbetar minst 28 timmar per vecka påverkas av gränspendlingen eftersom antalet personer i gruppen ”vårdnadshavare som arbetar” underskattas genom att gränspendlarna inte räknas som arbetande.

Även den andra variabeln som avser att fånga behoven – kommunens skattekraft – påverkas av gränspendlingen eftersom den beskattningsbara inkomsten blir lägre än vad den skulle ha varit om gränspendlarnas inkomster hade ingått i underlaget.

Kommuner med stor utpendling över landsgräns skulle ha fått en betydligt högre standardkostnad om man hade tagit hänsyn till gränspendlingen. Den största ökningen skulle Strömstads kommun ha fått med 394 kronor per invånare. Ytterligare sju kommuner skulle ha fått ett tillskott på 100 kronor per invånare eller mer.

5.4.3Överväganden och förslag

Kommitténs förslag: Nuvarande åldersersättning ersätts med en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden per barn för åldersgrupperna 1–5 år respektive 6–12 år. Nuvarande Kvolymindex som avser att fånga skillnader i omsorgsbehov mellan olika kommuner ersätts av två nya index. Det ena avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga upp skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn.

Skolverket bör ges i uppdrag att uppdatera underlaget och närmare studera frågan om de kostnadsmässiga konsekvenser som följer av olika vistelsetider i förskolan. I uppdraget bör vidare ingå att närmare studera skillnader i vistelsetider mellan olika kommuner inom respektive kommungrupp enligt 2011 års kommungruppsindelning.

Skälen för kommitténs förslag: I kommitténs uppdrag ingår att se över möjligheterna och vid behov lämna förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka stabiliteten.

Som redovisats i avsnitt 5.4.2 har skillnaderna i inskrivningsgrad i förskola och pedagogisk omsorg för 1–5 åringar mellan olika kommungrupper i stort sett eliminerats som en följd av de reformer som genomfördes under 2000-talet. Det innebär att

110

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

många kommuner med tidigare låg inskrivningsgrad är miss- gynnade i dagens modell. De variabler som används för att fånga skillnader i behov speglar inte dagens verklighet. Kommuner med en omfattande gränspendling är särskilt missgynnade.

Mot den bakgrunden anser kommittén att nuvarande utjäm- ningsmodell bör ersättas med en betydligt mer förenklad modell med större tonvikt på åldersstrukturen.

Kommitténs förslag innebär att dagens åldersersättning ersätts med en förenklad åldersersättning som baseras på den redovisade nettokostnaden per barn från räkenskapssammandraget för ålders- grupperna 1–5 år respektive 6–12 år.

Nuvarande Kvolymindex som avser att fånga skillnader i behov mellan olika kommuner bör ersättas av två nya index varav det ena avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan. Det andra avser att fånga skillnader i behov av fritidshem och pedagogisk omsorg för 6–12 åringar.

Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnads- nivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av nettoprisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret.

Formeln för att beräkna standardkostnaden för förskola, fritids- hem och annan pedagogisk verksamhet ser enligt kommitténs förslag ut som följer:

Standardkostnad förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet = Andel barn 1–5 år * kostnad per 1–5 åring * Kostnadsindex som korrigerar för skillnader i vistelsetid + Andel barn 6–12 år * kostnad per 6–12 åring * volymindex som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad * förändring av NPI.

Åldersersättningen

Enligt Statistiska centralbyråns räkenskapssammandrag (RS) uppgick genomsnittskostnaden per 1–5 åring till 81 429 kronor 2009. Mot- svarande kostnad per 6–12 åring uppgick till 15 626 kronor. Det är dessa belopp som hade legat till grund för den förenklade ålders- ersättningen utjämningsåret 2011 om den av kommittén föreslagna delmodellen redan hade varit införd.

111

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Kommitténs förslag innebär att andelen barn och den genom- snittliga kostnaden per barn för de aktuella åldersgrupperna upp- dateras årligen med aktuella data.

Index som avser att fånga upp kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan

Det index som avser att fånga upp de kostnadsskillnader som följer av olika vistelsetider i förskolan bör enligt kommitténs förslag bygga på kommungruppernas genomsnittliga vistelsetider 2005, enligt 2005 års kommungruppsindelning eftersom motsvarande beräkning saknas för den senaste kommungruppsindelningen, se tabell 5.4.4. Kommitténs bedömning är att verksamhetens kost- nader inte ökar i samma grad som vistelsetiden. Därför begränsas genomslaget av det index som följer om man enbart ser till vistelsetidens längd med 50 procent. Det gäller både de kommun- grupper som har en vistelsetid som överstiger riksgenomsnittet och de som har en kortare vistelsetid än genomsnittet för riket.

Vidare anser kommittén att Skolverket bör ges i uppdrag att uppdatera underlaget och närmare studera frågan om de kost- nadsmässiga konsekvenser som följer av olika vistelsetider eftersom 2005 års uppgifter börjar bli föråldrade. I uppdraget bör vidare ingå att närmare studera skillnader i vistelsetider mellan olika kommuner inom respektive kommungrupp enligt 2011 års kom- mungruppsindelning. När uppdaterat underlag föreligger bör före- slaget index justeras inom ramen för den löpande uppföljningen av kostnadsutjämningen. Det bör också övervägas om det finns lämpligare indelning än kommungrupper att basera beräkningen på.

112

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Tabell 5.4.4 Genomsnittliga vistelsetider i den kommunala förskolan 2005 (timmar per vecka enligt 2005 års indelning) samt korrigerat index

Kommungrupp	2005	Index	Korrigerat
			index
Storstäder	31,2	1,08	1,041
Förortskommuner	30,6	1,06	1,03
Större städer	28,2	0,97	0,99
Pendlingskommuner	28,0	0,97	0,98
Glesbygdskommuner	25,2	0,87	0,93
Varuproducerande kommuner	27,1	0,93	0,97
Övriga kommuner över 25 000 inv.	26,9	0,93	0,96
Övr. kommuner, 12 500 –25 000 inv.	26,1	0,90	0,95
Övr. kommuner mindre än 12 500 inv.	24,6	0,85	0,92
Riket	29,0	1,00	1,00

1 Skillnad i vistelsetid reducerad med 50 procent (31,2/29.0 =1,08; 1,08-1=0,08/2=0,04: 1+0,04=1,04) Källa: Skolverket och egna beräkningar.

Volymindex som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad i fritidshem och pedagogisk omsorg för skolbarn

För fritidshem och annan pedagogisk verksamhet för skolbarn efter skoltid föreslås ett index som utan korrigering bygger på andelen inskrivna 6–12 åringar i fritidshem för respektive kommungrupp, enligt 2011 års kommungruppsindelning, i relation till genom- snittet för riket (se tabell 5.4.2). Värdena för respektive kommun- grupp bör, liksom den genomsnittliga inskrivningsgraden för riket, inte viktas efter befolkningens storlek. Enligt kommitténs bedöm- ning bör det index som korrigerar för skillnader i inskrivningsgrad för 6–12 åringar uppdateras löpande. Även beträffande detta index bör det inom ramen för den löpande uppföljningen övervägas om det finns lämpligare indelning av kommungrupper som grund för beräkningen.

5.4.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

De av kommittén föreslagna förändringarna innebär att förorts- kommuner till större städer som grupp får den största positiva förändringen jämfört med nuvarande standardkostnad, plus 480 kronor per invånare. Storstäder och förortskommuner till stor-

113

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

städerna får den största negativa förändringen, minus 275 respek- tive minus 271 kronor per invånare, se tabell 5.4.5.

Tabell 5.4.5 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad

och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.)

Kommungrupp	Föreslagen	Nuvarande	Differens
	standardkostnad 2011	standardkostnad 2011

Storstäder	6 224	6 499	-275
Förortskommuner till storstäderna	7 422	7 693	-271
Större städer	5 721	5 579	142
Förortskommuner till större städer	6 369	5 888	480
Pendlingskommuner	5 198	4 740	459
Turism- och besöksnäringskommuner	4 270	3 952	318
Varuproducerande kommuner	4 751	4 327	424
Glesbygdkommuner	4 209	3 791	418
Kommuner i tätbefolkad region	4 961	4 588	373
Kommuner i glesbefolkad region	4 694	4 279	414

Källa: SCB och egna beräkningar.

Trots att förortskommunerna till storstäderna förlorar 271 kronor per invånare på den föreslagna modellen är det fortfarande den kommungrupp som har den största positiva avvikelsen i relation till redovisad nettokostnad, plus 439 kronor per invånare.

Glesbygdskommunerna, som får en betydligt högre ersättning i den av kommittén föreslagna modellen jämfört med i dag, blir dock fortfarande den kommungrupp som får den största negativa avvik- elsen jämfört med redovisad nettokostnad: minus 645 kronor per invånare. I den av kommittén föreslagna modellen elimineras de negativa effekter som f.n. drabbar kommuner med omfattande gränspendling eftersom de variabler som påverkas av gräns- pendlingen inte kommer att användas i den föreslagna modellen.

5.5Förskoleklass och grundskola

5.5.1Nuvarande utformning

Delmodellen för förskoleklass och grundskola har varit i stort sett oförändrad sedan den infördes 1996. Största förändringen skedde 2005 efter förslag från Utjämningskommittén (SOU 2003:88) då underlaget för att beräkna merkostnader för modersmåls-

114

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

undervisning och svenska som andraspråk ändrades från finska och utomnordiskt medborgarskap till utländsk bakgrund2. Samtidigt anpassades modellen för att ta hänsyn till att förskoleklass infördes som en egen skolform för 6-åringar. Basen för standardkostnads- beräkningen är kommunens åldersstruktur. Till de åldersbaserade kostnaderna läggs kostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt kostnader för små skolor och skolskjutsar. Nuvarande modell har en förklaringsgrad på cirka 46 procent.

Standardkostnad förskoleklass och grundskola = andelen barn 7–15 år * genomsnittlig kostnad per 7–15 åring + andelen 6- åringar * genomsnittlig kostnad per 6-åring + tillägg/avdrag för modersmålsundervisning och svenska 2 + tillägg/avdrag för små skolor och skolskjutsar * förändring av NPI.

Den genomsnittliga kostnaden per barn, som uppdateras årligen, baseras på räkenskapssammandragets (RS) uppgifter om nettokost- naden för förskoleklass och grundskola.

Tillägget eller avdraget för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk bygger på kommunens andel 7–15 åringar med utländsk bakgrund. Därefter beräknas ett grundbelopp genom att kommunens andel av 7–15 åringar med utländsk bakgrund multi- pliceras med en fastställd ersättning. Huruvida kommunens grund- belopp är högre eller lägre än rikets genomsnittliga grundbelopp bestämmer om kommunen får tillägg eller avdrag.

För att beräkna merkostnader för små skolor och skolskjutsar används dåvarande Glesbygdsverkets modeller som gör en fiktiv utplacering av skolor efter vissa kriterier och som givet elevunder- laget och dess geografiska spridning ska spegla kommunens strukturellt betingade merkostnader. Modellen utmynnar i en teoretisk optimal skolstruktur som anger antal skolenheter, antal elever per enhet och skolskjutskostnader.

Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kost- nadsnivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av netto- prisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret.

Den genomsnittliga standardkostnaden för riket (vägd efter befolkningen och uppräknad med NPI) är 8 830 kronor per invånare

2 Födda utanför Sverige, Norge och Danmark eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder.

115

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

2011. Standardkostnaden varierar mellan 5 258 (Solna) och 12 069 (Nykvarn) kronor per invånare.

5.5.2 Resultatet av kommitténs uppföljning Utvecklingen inom grundskolan inklusive förskoleklasser

År 2009 uppgick genomsnittskostnaden per elev i grundskolan till knappt 86 000 kronor medan eleverna i förskoleklass kostade knappt 47 000 kronor. Genomsnittskostnaden per elev i förskoleklass och grundskola tillsammans uppgick till cirka 84 000 kronor, vilket innebär en ökning sedan 2000 med 54 procent. Högst kostnader per elev i förskoleklass och grundskola har glesbygdskommunerna med cirka 100 000 kronor per elev medan förortskommunerna till storstäderna har de lägsta kostnaderna, cirka 77 000 kronor per elev.

Det som främst förklarar glesbygdskommunernas höga kost- nadsnivå är merkostnader för skolmåltider, lokaler och under- visning, vilket beror på få elever per klass. Höga kostnader för undervisning och lokaler har även storstäderna, vilket beror på höga löner, höga hyror och höga kostnader för modersmåls- undervisning.

Utfallet i dagens modell

I dagens modell erhåller förortskommunerna till storstäderna en standardkostnad som är 541 kronor högre per invånare än redo- visad nettokostnad. Den största negativa avvikelsen i förhållande till redovisad nettokostnad har glesbygdskommunerna – minus 1 051 kronor per invånare, se tabell 5.5.1.

116

SOU 2011:39 Kostnadsutjämning

Tabell 5.5.1 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad utjämningsåret 2011 (oviktade värden, kr/inv)

Kommungrupp	Nuvarande standard-	Netto-	Differens
	kostnad 2011	kostnad 2009

Storstäder	7 231	7 462	-231
Förortskommuner till storstäderna	10 155	9 614	541
Större städer	8 473	8 291	183
Förortskommuner till större städer	9 660	9 492	168
Pendlingskommuner	9 043	9 516	-473
Turism- och besöksnäringskommuner	8 576	9 267	-691
Varuproducerande kommuner	8 637	8 947	-309
Glesbygdkommuner	9 178	10 230	-1 051
Kommuner i tätbefolkad region	8 630	8 761	-131
Kommuner i glesbefolkad region	8 555	9 227	-672

Källa: SCB och egna beräkningar.

Beräkningen av standardkostnader för grundskolan påverkas inte av gränspendlingen till Danmark, Norge och Finland.

5.5.3Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande utjämnings- modell bör behållas men uppdateras med avseende på den fasta ersättningen för merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk samt beräkningen av merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén gör bedömningen att det finns acceptans för den åldersbaserade ersättningen i dagens utjämningsmodell men att modellen bör uppdateras i två avseenden. Det ena avser underlaget för att beräkna kostnaderna för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk och det andra de merkostnader som följer av en gles bebyggelsestruktur.

117

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Uppdaterat fast ersättningsbelopp för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk

Det fasta ersättningsbeloppet för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk per elev i den aktuella målgruppen bör uppdateras utifrån hur många elever som deltog i undervisningen läsåret 2009/2010, antalet heltidstjänster3 för modersmålsunder- visning och svenska som andraspråk samt den genomsnittliga grundskollärarlönen 2009.

Den föreslagna uppdateringen innebär att ersättningen för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk stiger från nuvarande 6 739 kronor till 8 040 kronor per 7–15 åring som är födda utanför Sverige, Norge och Danmark eller där båda för- äldrarna är födda utanför dessa länder. Förslaget innebär att stor- städerna som grupp får en ökad ersättning med 17 kronor per invånare medan turism- och besöksnäringskommunerna med få skolbarn med modersmålsundervisning får den största negativa förändringen – minus 15 kronor per invånare.

Små skolor och skolskjutsar

Nuvarande ersättning för små skolor och skolskjutsar baseras, som nämnts i avsnitt 5.5.1, på en modell som Glesbygdsverket utveck- lade tillsammans med Strukturkostnadsutredningen. Mindre justeringar gjordes 2000 utifrån Kommunala utjämningsutred- ningens förslag (SOU 1998:151). År 2005 gjordes en uppdatering efter förslag från Utjämningskommittén (SOU 2003:88).

I samråd med Tillväxtanalys har kommittén bedömt att nuvarande modell behöver uppdateras och utvecklas. I den utveck- lade modell som Tillväxtanalys har tagit fram är befolkningen uppdaterad till 2009 års nivå. Det har även gjorts en ny fiktiv utplacering av grundskolor. Vid utplaceringen antas en optimal skolstorlek vara 200 elever för årskurs 1–5 och 400 elever för årskurs 6–9. Merkostnader antas uppstå vid ett elevantal som är mindre än 100 elever för årskurs 1–5 och mindre än 150 elever för årskurs 6–9. I den uppdaterade modellen har årskurs 6 flyttats från årskurs 1–6 till årskurs 7–9 eftersom många skolor numera är organiserade som 6–9-skolor. Vidare har villkoren för ersättningen

3 På grund av brist på statistik används samma värden som i SOU 2007:61 för att räkna fram heltidstjänster.

118

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

beträffande skolskjutskostnaderna förändrats. Det gäller med avse- ende på hur antalet skolskjutskilometrar har tagits fram samt ersättningen per kilometer. Ersättningen har höjts från 0,9 kronor per kilometer till 2,5 kronor per kilometer för årskurs 1–5 och till 3,5 kronor per kilometer för årskurs 6–9.

Storstäderna och större städer får den största negativa förändr- ingen i den uppdaterade modellen för små skolor och skolskjutsar, minus 54 respektive minus 50 kronor per invånare. Största positiva förändringen får pendlingskommuner och kommuner i tätbefolkad region, plus 115 kronor per invånare. Glesbygdskommunerna får i genomsnitt bara 4 kronor mer per invånare i den föreslagna modellen. Skälet är att antalet elever i glesbygd har minskat, vilket innebär att det bildas färre små skolor än tidigare. Det innebär förvisso att antalet skolskjutskilometrar ökar i glesbygden, men den ökade kompensation som fler skolskjutskilometrar genererar går i stort sett jämnt upp med den ersättning som faller bort på grund av att antalet elever har minskat kraftigt sedan den senaste uppdateringen.

5.5.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

Den föreslagna modellen resulterar i relativt små förändringar jäm- fört med utfallet i dagens modell. Storstäder och större städer får den största negativa förändringen, minus 37 respektive minus 51 kronor per invånare, medan förortskommuner till större städer, pendlingskommuner och kommuner i tätbefolkade regioner får en förbättring med cirka 100 kronor per invånare, se tabell 5.5.2.

Tabell 5.5.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.)

Kommungrupp	Föreslagen standard-	Nuvarande standard-	Differens
	kostnad 2011	kostnad 2011

Storstäder	7 194	7 231	-37
Förortskommuner till storstäderna	10 147	10 155	-9
Större städer	8 422	8 473	-51
Förortskommuner till större städer	9 762	9 660	101
Pendlingskommuner	9 148	9 043	105
Turism- och besöksnäringskommuner	8 595	8 576	19
Varuproducerande kommuner	8 733	8 637	96
Glesbygdkommuner	9 169	9 178	-10
Kommuner i tätbefolkad region	8 738	8 630	108
Kommuner i glesbefolkad region	8 597	8 555	42

Källa: SCB och egna beräkningar.

119

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Den kommun som får den största positiva förändringen av standardkostnaden erhåller nästan 600 kronor mer per invånare medan den kommun som får den största negativa förändringen får 558 kronor mindre per invånare.

5.6Gymnasieskola

5.6.1Nuvarande utformning

Standardkostnaden för gymnasieskolan beräknas utifrån andelen ungdomar 16–18 år, bebyggelsestruktur samt elevernas programval de två senaste åren.

Standardkostnad gymnasieskola = Andelen ungdomar 16–18 år * genomsnittskostnaden per 16–18-åring i riket +

tillägg/avdrag för bebyggelsestruktur + tillägg/avdrag för elevernas programval (genomsnitt för två år) * förändring av NPI.

Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets kostnads- nivå sker med hjälp av prognostiserad utveckling av nettoprisindex (NPI) för året före utjämningsåret samt utjämningsåret.

Åldersersättningen baseras på andelen 16–18-åringar av befolk- ningen per den 31 december två år före utjämningsåret. Genom- snittskostnaden per 16–18 åring fås från SCB:s räkenskaps- sammandrag (RS).

Anledningen till att elevernas programval beaktas vid beräk- ningen är att kostnaderna varierar mellan olika gymnasieprogram. Uppgifter angående gymnasieprogrammens genomsnittskostnader hämtas från Skolverket, medan uppgifter om antalet elever per program hämtas från SCB:s skolstatistik.

Delkomponenten bebyggelsestruktur avser att utjämna för kommunernas strukturellt betingade kostnadsskillnader för elever- nas dagliga resor och inackorderingstillägg för de elever som inte har möjlighet att bo i hemkommunen. Beräknade merkostnader för bebyggelsestruktur har inte förändrats sedan utjämningsåret 2005, då modellen justerades efter förslag från Utjämningskommittén i betänkandet SOU 2003:88. Den genomsnittliga standardkostnaden för riket (vägd efter befolkningen och NPI-uppräknad) är 4 010 kronor per invånare 2011. Standardkostnaden varierar mellan 2 069 (Solna) och 5 720 (Aneby) kronor per invånare.

120

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

5.6.2 Resultatet av kommitténs uppföljning Utvecklingen inom gymnasieskolan

Sedan sekelskiftet har andelen ungdomar i de för gymnasieskolan aktuella åldersgrupperna som går på gymnasiet (gymnasie- frekvensen) i stort sett varit oförändrad; cirka 76 procent. Gymnasiefrekvensen är högst i storstäderna (76,8 procent) och lägst i större städer (74,7 procent).

Mellan 2000 och 2008 ökade kostnaden för den genomsnittlige gymnasieeleven från 81 500 till 102 000 kronor per år eller 25 procent. Kostnadsökningen var störst i förortskommunerna till storstäderna (cirka 55 procent) och lägst i pendlingskommunerna (knappt 7 procent). En starkt bidragande orsak till att kostnaderna ökat mest i förortskommunerna till storstäderna är att undervis- ningskostnaderna där ökat betydligt mer än i andra kommuner, 67 procent jämfört med 37 procent i genomsnittskommunen under perioden 2000–2008.

Utfallet i dagens modell

Utjämningsåret 2011 omfördelar modellen 2,2 miljarder kronor, varav 248 kommuner får tillägg och 42 avdrag.

På kommungruppsnivå får storstäder och större städer en standardkostnad som är högre än redovisad nettokostnad. För övriga kommungrupper är förhållandet omvänt. Trots att gles- bygdskommunerna i genomsnitt får det högsta tillägget i gymnasie- modellen, 558 kronor per invånare, underskattar dagens modell glesbygdskommunernas redovisade kostnader med 761 kronor per invånare, se tabell 5.6.1.

121

Kostnadsutjämning SOU 2011:39

Tabell 5.6.1 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad utjämningsåret 2011 (oviktade värden, kr/inv)

Kommungrupp	Standard-	Netto-
	kostnad 2011	kostnad 2009	Differens
Storstäder	2 954	2 765	189
Förortskommuner till storstäderna	4 025	4 099	-74
Större städer	3 907	3 726	181
Förortskommuner till större städer	4 375	4 457	-83
Pendlingskommuner	4 424	4 554	-130
Turism- och besöksnäringskommuner	4 353	4 727	-374
Varuproducerande kommuner	4 338	4 547	-209
Glesbygdkommuner	4 474	5 235	-761
Kommuner i tätbefolkad region	4 229	4 294	-66
Kommuner i glesbefolkad region	4 256	4 505	-250

Källa:SCB och egna beräkningar.

Beräkningen av standardkostnader för gymnasieskolan påverkas inte av gränspendlingen till Danmark, Norge och Finland.

5.6.3Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande utjämnings- modell bör uppdateras med avseende på delkomponenten för bebyggelsestruktur. En ny komponent införs i gymnasie- modellen som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén har prövat alternativa modeller för att beräkna åldersersättningen i utjämningsmodellen. Det gäller bl.a. en modell som bygger på medelfolkmängden 16–18 åringar under ett år i stället för som nu folkmängden vid årsskiftet. Kommitténs bedömning är att det inte är lämpligt att införa ett nytt statistiskt mått, medelfolkmängd, för att beräkna standardkostnader. Nuvarande metod för att beräkna åldersersättningen i modellen bör därför behållas.

Kommittén har även prövat alternativa möjligheter att förenkla beräkningen av programvalsfaktorn i gymnasiemodellen. Det visade sig att tänkbara förenklingar allt som oftast medförde att

122

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

kvaliteten på programvalsfaktorn försämrades. Kommitténs bedöm- ning är därför att utjämning för skillnader i programval bör kvarstå och att dagens beräkningsmodell bör lämnas oförändrad.

Bebyggelsestruktur

Sedan modellen justerades 2005 efter förslag från Utjämnings- kommittén i betänkandet SOU 2003:88 har antalet gymnasieelever minskat i många kommuner. Vidare har det skett en icke obetydlig befolkningsomflyttning i flera glesbygdskommuner.

Myndigheten Tillväxtanalys har tillsammans med kommitténs sekretariat utvecklat en ny modell för beräkning av merkostnader för gles bebyggelsestruktur. Kommunala merkostnader för gymna- sieskolor bedöms uppstå för elevernas dagliga resor (månadskort) samt vid behov för boende (inackorderingsbidrag). Kommittén föreslår även att en ny komponent införs i gymnasiemodellen som delvis tar hänsyn till merkostnader för små gymnasieskolor.

I den föreslagna modellen görs utplaceringen av gymnasieskolor per län i stället för som tidigare per kommun. Skälet till detta är att gymnasieutbildningen allt mer planeras utifrån ett regionalt perspektiv, eller i vart fall genom samarbete mellan ett flertal kom- muner. Det blir också allt vanligare att kommuner bildar gymnasie- förbund. En utplacering på länsnivå bedöms även bli mer stabil över tid jämfört med dagens modell.

För att en fiktiv gymnasieskola ska bildas krävs att vissa kriterier är uppfyllda. En kostnadsmässigt optimal storlek på en gymnasie- skola antas vara 1 200 elever. Modellen strävar efter att samla ihop 1 200 elever inom en radie av 20 km. För att en skola ska bildas över huvud taget i modellen krävs minst 400 elever.

Merkostnader uppstår för gymnasieskolor med färre än 900 elever. Modellen skapar 87 små gymnasieskolor i 75 kommuner. Omslutningen i delkomponenten för små gymnasieskolor uppgår till cirka 99,5 miljoner kronor vilket ger en omfördelning på cirka 65 miljoner kronor

Beräkningen av dagliga resor och inackorderingstillägg görs i tre steg:

1.Elever som har mer än 6 km men mindre än 50 km till närmaste fiktiva skola ges en ersättning som uppgår till 5 400 kr/läsår, vilket motsvarar ett månadskort à 600 kr/månad under 9 månader.

123

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

2.90 procent av eleverna med mer än 50 km till närmaste fiktiva skola antas bo inackorderade och ges ersättning motsvarande 1/30 av prisbasbeloppet per månad. Den ersättning som kom- munerna enligt skollagen är skyldig att utbetala till elev som bor inackorderad är 12 840 kr/läsår (42 800/30 x 9 månader).

3.De återstående 10 procenten av eleverna som har mer än 50 km resväg till närmaste gymnasieskola antas pendla mellan hemmet och skolan dagligen. För dessa elever beräknas en särskild ersättning som svarar mot ett månadskort under 9 månader.

Den föreslagna delkomponenten för dagliga resor och inackor- deringstillägg omsluter 792 miljoner kronor, vilket resulterar i en omfördelning på cirka 285 miljoner kronor.

5.6.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

Den föreslagna modellen resulterar i relativt små förändringar jämfört med dagens modell. Storstäder får den största negativa förändringen, minus 56 kronor per invånare, medan glesbygds- kommunerna får en förbättring med 76 kronor per invånare, se tabell 5.6.2.

Tabell 5.6.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.)

Kommungrupp	Föreslagen standard-	Nuvarande standard-	Differens
	kostnad 2011	kostnad 2011

Storstäder	2 899	2 954	-56
Förortskommuner till storstäderna	4 018	4 025	-7
Större städer	3 905	3 907	-2
Förortskommuner till större städer	4 371	4 375	-3
Pendlingskommuner	4 445	4 424	21
Turism- och besöksnäringskommuner	4 409	4 353	56
Varuproducerande kommuner	4 382	4 338	44
Glesbygdkommuner	4 550	4 474	76
Kommuner i tätbefolkad region	4 247	4 229	18
Kommuner i glesbefolkad region	4 300	4 256	45

Källa: SCB och egna beräkningar.

124

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Om man jämför de uppdaterade standardkostnaderna för 2011 med redovisade nettokostnader 2009 finner man att storstäderna som grupp får något högre standardkostnader än redovisade netto- kostnader trots den negativa förändring som den uppdaterade modellen innebär för denna kommungrupp. För övriga kommun- grupper, större städer undantagna, blir standardkostnaderna lägre än nettokostnaderna. Trots förbättringen i modellförslaget är det fortfarande glesbygdskommunerna som har den största negativa avvikelsen i fråga om skillnaden mellan standardkostnad och redovisad kostnad, minus 700 kronor per invånare.

5.7Individ- och familjeomsorg

5.7.1Nuvarande utformning

Delmodellen för individ- och familjeomsorg (IFO) består av två delar som tillsammans summeras till en standardkostnad.

Standardkostnad IFO = Standardkostnad barn- och ungdoms- vård + standardkostnad övrig IFO (ekonomiskt bistånd, miss- brukarvård samt övrig vuxenvård och familjerätt). Båda delarna beräknas med hjälp av regressionsanalys.

Kommunernas behov av barn- och ungdomsvård beräknas utifrån följande strukturvariabler:

•Andel barn 0–12 år som bor med ensamstående föräldrar.

•Antal lagförda ungdomar 15–17 år per hemkommun i genom- snitt under en treårsperiod. Därefter beräknas den andel av befolkningen per den 31 december som dessa ungdomar utgör.

•Antal barn 16–19 år som är födda utanför Norden och EU (2003 års medlemsländer) eller barn 16–19 år som är födda inom Norden och EU med minst en förälder som inte är född där.

•Roten ur kommunens folkmängd upp till 75 000 invånare (den maximala folkmängd som beräkningen grundar sig på).

Kommunernas behov av övrig individ- och familjeomsorg beräknas utifrån följande strukturvariabler:

125

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

•Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–9 år samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU som vistats i Sverige i högst 19 år.

•Arbetssökande utan ersättning.

•Ensamstående kvinnor i åldern 18–44 år med barn 0–17 år.

•Roten ur tätortsbefolkningen i kommunen år 2005.

•Män 25–64 år med årsinkomst under 140 000 kronor.

Variablerna uppdateras årligen av SCB med undantag av variabeln roten ur tätortsbefolkningen. Variablernas vikter i regressions- modellerna uppdaterades senast 2005 efter förslag av Utjämnings- kommittén i betänkandet SOU 2003:88.

Den genomsnittliga vägda standardkostnaden för rikets samtliga kommuner vad gäller IFO är 3 363 kronor per invånare 2011. Standardkostnaden 2011 varierar mellan 1 067 (Ydre) och 5 681 kronor per invånare (Malmö).

5.7.2 Resultatet av kommitténs uppföljning Utjämningsmodellens förändring över tid

Den modell som användes från och med 1996 när kostnads- utjämningen enligt standardkostnadsmetoden introducerades byggde på variabler som samvarierade med 1991 års kostnader för individ- och familjeomsorg. Standardkostnaden per kommun bestämdes av variablerna:

•Ensamstående kvinnor med barn mellan 0 och 15 år.

•Andelen finska medborgare.

•Andelen utomnordiska medborgare.

•Andelen flyttande personer över församlingsgräns i åldern 18– 39 år.

•Ett mått på bebyggelsetätheten.

Statistisk analys (multipel regressionsanalys) visade att de valda indikatorerna kunde förklara nära 77 procent av kostnads- skillnaderna mellan kommunerna 1991. Men redan när systemet infördes 1996 hade förklaringsgraden sjunkit avsevärt. De främsta

126

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

orsakerna till detta var kriget på Balkan och den ekonomiska krisen i början av 1990-talet. År 1991, dvs. det år på vilket analysen gjordes, var det i princip bara 20 kommuner som hade höga kostnader för individ- och familjeomsorg (de tre storstäderna, miljonprogrammets förortskommuner samt några f.d. större industri- kommuner i Mellansverige, t.ex. Norrköping och Eskilstuna). Men i takt med att Bosnienflyktingarna spreds ut över landet samtidigt som sysselsättningen sjönk ökade kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg i praktiskt taget alla kommuner.

År 1998 kom storstädernas och förortskommunernas beräknade standardkostnader att överstiga 1996 års redovisade nettokostnader med cirka 400 respektive 200 kronor per invånare. För landsbygds- och glesbygdskommunerna översteg den faktiska kostnaden den beräknade standardkostnaden med nästan 400 kronor.

Den Kommunala utjämningsutredningen kom fram till att utfallet i utjämningsmodellen för individ och familjeomsorg (IFO) gav ”oacceptabelt stora skillnader i förhållande till de faktiska kostnaderna” och föreslog mot den bakgrunden i betänkandet SOU 1998:151 att modellen skulle ersättas med följande variabler:

•Ensamstående kvinnor 18–44 år med barn 0–17 år.

•Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–9 år samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU som vistats i Sverige i högst 19 år.

•Arbetssökande utan ersättning från A-kassa eller KAS.

•Män 25–64 år med årsinkomst under 140 000 kronor.

•Roten ur tätortsbefolkningen.

Effekterna av utredningens förslag blev, när de genomfördes, minskade intäkter för storstäderna och en ökad ersättning till framför allt landsbygds- och glesbygdskommunerna.

Utjämningskommittén som tillsattes 2001 konstaterade att det skett en förskjutning i verksamheten från ekonomiska trans- fereringar till enskilda hushåll till insatser som har mer vård- karaktär, speciellt barn- och ungdomsvård. År 1996 stod det eko- nomiska biståndet för 54 procent av de totala kostnaderna för individ- och familjeomsorg. År 2001 uppgick motsvarande andel till 41 procent. Vidare konstaterades att storstädernas kostnader för IFO bara hade ökat med 1 procent mellan 1996 och 2001 medan kostnadsökningen i industrikommuner, större och medelstora

127

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

städer samt landsbygdskommuner uppgick till mellan 10 och 26 procent under samma tidsperiod.

I betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommun- sektorn (SOU 2003:88) föreslog Utjämningskommittén att del- modellen för individ- och familjeomsorg skulle delas upp i två delar: en del för att beräkna strukturella skillnader för barn och ungdomsvård och en annan för övrig IFO. Förslaget kom att genomföras 2005 och modellen gäller än i dag. Men förklarings- graden är låg, speciellt beträffande delmodellen för barn- och ungdomsvård.

I Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen

(SOU 2007:61) föreslogs vissa förändringar i delmodellen för övrig IFO samtidigt som det konstaterades att det stora problemet handlar om att finna en modell som speglar behovet av barn- och ungdomsvård. Uppgiften att förklara varför skillnaderna är så pass stora som de är – och att de dessutom tenderar att öka över tid – är dock långt ifrån enkel.

Utfallet i dagens modell

Som framgår av tabell 5.7.1 överstiger kommunernas netto- kostnader för individ- och familjeomsorg (IFO) de beräknade standardkostnaderna för samtliga kommungrupper utom för stor- städer och förortskommuner till storstäder.

Tabell 5.7.1 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad utjämningsåret 2011 (oviktade värden, kr/inv)

Kommungrupp	Nuvarande standard-	Netto-	Differens
	kostnad 2011	kostnad 2009

Storstäder	5 162	4 861	302
Förortskommuner till storstäderna	2 689	2 593	96
Större städer	3 388	3 429	-40
Förortskommuner till större städer	2 222	2 354	-132
Pendlingskommuner	2 177	2 698	-521
Turism- och besöksnäringskommuner	1 870	1 970	-100
Varuproducerande kommuner	2 233	2 634	-401
Glesbygdkommuner	1 976	2 285	-310
Kommuner i tätbefolkad region	2 452	2 700	-248
Kommuner i glesbefolkad region	2 322	2 545	-223

Källa: SCB och egna beräkningar.

128

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

I sammanhanget bör dock nämnas att spridningen inom respektive kommungrupp är stor. Bland storstäderna redovisar Göteborg en nettokostnad som väsentligt överstiger den beräknade standard- kostnaden. Beträffande förortskommunerna redovisar Lidingö en faktisk nettokostnad som bara uppgår till halva standardkostnaden medan Tjörn har en faktisk nettokostnad som är mer än dubbelt så hög som standardkostnaden. Likartade relationer återfinns i alla kommungrupper.

År 2005 då den nuvarande modellen infördes kunde den förklara 39 procent av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för barn- och ungdomsvården och cirka 65 procent av kostnadsskillnaderna för övrig IFO. Modellen som helhet kunde förklara 66 procent av kostnadsskillnaderna.

Den genomgång av modellen som gjordes i Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen (SOU 2007:61) visar att förklaringsgraden för modellen som helhet hade sjunkit till 52 pro- cent, främst beroende på att förklaringsgraden för barn- och ungdomsvården hade sjunkit till 21 procent.

Kommitténs analyser visar att förklaringsgraden i modellen har fortsatt att sjunka. Utjämningsåret 2010 uppgick förklaringsgraden för modellen som helhet till cirka 46 procent. För barn- och ung- domsvården har förklaringsgraden sjunkit till knappt 20 procent medan förklaringsgraden för övrig IFO har sjunkit till cirka 51 procent.

Utvecklingen inom individ- och familjeomsorgen

Individ- och familjeomsorgens andel av kommunernas totala kost- nader4 har sjunkit från 6,2 procent 1998 till 6,1 procent 2009. En påtaglig minskning har framför allt skett i storstäderna där mot- svarande andel har sjunkit från 16 till 12 procent. Barn- och ung- domsvårdens relativa andel av IFO-kostnaderna har ökat från cirka 35 procent 1999 till knappt 50 procent 2009.

Anmärkningsvärt i sammanhanget är att kostnaderna för barn- och ungdomsvård har ökat mest i glesbygdskommunerna sedan 1999, cirka 270 procent, medan kostnaderna i Stockholms kommun i princip har varit oförändrade 1999–2009. I dag har Stockholms kommun i stort sett samma kostnader för barn- och ungdomsvård som den genomsnittliga glesbygdskommunen mätt i kronor per

4 Kostnader för den egentliga verksamheten i vilken affärsverksamheten inte ingår.

129

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

invånare. År 1999 var det bara Göteborgs kommun som hade högre kostnader än Stockholm.

Det mest anmärkningsvärda är dock att kostnadsskillnaderna inom respektive kommungrupp beträffande barn- och ungdoms- vården är så pass stora som de är. Det handlar om upp till 3 000 kronor per invånare och år i flera kommungrupper. Kost- nadsskillnaderna inom respektive kommungrupp är betydligt större än skillnaden mellan grupperna.

Vad gäller övrig individ- och familjeomsorg (missbruksvård och ekonomiskt bistånd m.m.) är det framför allt storstäderna som har höga kostnader, cirka 3 000–3 500 kronor per invånare. Genoms- nittskostnaden i flertalet kommungrupper uppgår till mellan 1 200 och 1 500 kronor per invånare. Men liksom beträffande barn- och ungdomsvården är kostnadsskillnaderna inom respektive kommun- grupp betydande.

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats är det mycket som talar för att det finns strukturella skillnader mellan kommunerna som till en del kan förklara kostnadsskillnaderna. Men mycket tyder på att det även finns betydande skillnader i praxis och det sätt på vilket individ- och familjeomsorgen är organiserad. Det gäller bl.a. kommunernas policy i fråga om s.k. placeringar på institution.

Gränspendlingens effekter på utfallet

Den variabel som påverkas av gränspendlingen i IFO-modellen är andelen män i åldersgruppen 20–64 år med låg inkomst, dvs. under 140 000 kronor per år. Eftersom inkomsterna för de som pendlar inte finns med i underlaget blir det fler män som bokförs som låginkomsttagare än vad som annars skulle ha varit fallet. Jämfört med det negativa utfall som följer av en omfattande gränspendling i barnomsorgsmodellen blir förhållandet omvänt i IFO-modellen. Tolv kommuner får minst 50 kronor mer per invånare. Av dem ligger fem i Skåne och fem i Värmland. Den kommun som får det största positiva tillskottet på grund av modellens konstruktion är Årjäng, plus 252 kronor per invånare.

130

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

5.7.3Överväganden och förslag

Kommitténs förslag: Nuvarande utjämningsmodell ersätts med en ny modell som bygger på en regressionsanalys där den genomsnittliga nettokostnaden för hela individ- och familje- omsorgen under en treårsperiod (2007–2009) i respektive kommun skattas med hjälp av följande variabler: andelen arbets- lösa utan ersättning, andelen lågutbildade svenskar 20–40 år, roten ur tätortsbefolkningen i kommunen år 2005, andelen boende i flerfamiljshus byggda 1965–1975 och andelen av befolk- ningen med ekonomiskt bistånd som varar längre än sex månader.

Skälen för kommitténs förslag: Liksom tidigare utjämnings- utredningar har kommittén konstaterat att behovet av insatser inom den kommunala individ- och familjeomsorgen kontinuerligt påverkas av olika samhällsförändringar. Kommitténs bedömning är att utfallet i den nuvarande utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg (IFO) ger oacceptabelt stora skillnader i förhållande till de faktiska kostnaderna i olika typer av kommuner varför modellen bör förändras.

För att försöka hitta en modell som så långt det är möjligt kan förklara kommunernas strukturellt betingade kostnadsskillnader har olika statistiska ansatser prövats. Ett stort antal variabler har testas, både på barn- och ungdomsvården respektive övrig IFO var för sig samt på kommunernas hela nettokostnad för individ- och familjeomsorg. Härvid har kommittén kunnat konstatera att den bästa förklaringsgraden erhålls om individ- och familjeomsorgen inte delas upp på barn- och ungdomsvård respektive övrig IFO utan betraktas som en alltigenom integrerad verksamhet.

Kommitténs förslag till förändrad modell bygger på en regres- sionsanalys där den genomsnittliga nettokostnaden för hela individ- och familjeomsorgen under en treårsperiod (2007–2009) i respektive kommun skattas med hjälp av följande variabler:

•Andel arbetslösa utan ersättning i befolkningen (Arbl. u. ers.).

•Andel lågutbildade svenskar 20–40 år (LågUtbSv 20–40)5.

•Roten ur tätortsbefolkningen i kommunen 2005 (Rottätbef05).

5 Beräknad på den andel av befolkningen som är födda i Sverige, totalt cirka 8 miljoner invånare. Med lågutbildad avses de med okänd utbildningsnivå samt de med förgymnasial utbildning som är högst nio år.

131

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

•Andel av befolkningen boende i flerfamiljshus byggda 1965– 1975 (Boende i Fh 65–75).

•Andel av befolkningen med ekonomiskt bistånd längre än sex månader (Ek bist>6 mån).

Formeln för att beräkna standardkostnaden för individ- och familjeomsorg kommer enligt kommitténs förslag att se ut som följer:

Standardkostnad individ- och familjeomsorg = 795,4+38590,0* Arbl. u. ers.) + 23703,5*LågUtbSv 20–40 + 1,5* Rottätbef05 + 1922,8* Boende i Fh 65–75 + 85912,3* Ek bist>6 mån

Jämfört med dagens utjämningsmodell ger den föreslagna modellen en betydligt högre förklaringsgrad, 68,5 procent jämfört med cirka 50 procent.

Kommentarer kring några av de föreslagna variablerna

Variabeln andel arbetslösa utan ersättning kan förklara drygt 90 procent av skillnaden beträffande andelen bidragstagare mellan kommunerna men bara drygt 30 procent av kostnadsskillnaderna för ekonomiskt bistånd, vilket tyder på att antingen försörj- ningsbördan eller bidragstidens längd varierar mellan bidrags- tagarna.

På uppdrag av kommittén har SCB undersökt storleken på det ekonomiska biståndet till olika bidragstagare – mer än 60 000, mer än 80 000 respektive mer än 100 000 kronor per bidragstagare och år – samt bidragstidens längd, mer än 6 månader respektive mer än 12 månader. Resultatet visar att både bidragens storlek och bidragstidens längd samvarierar med kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd. Det gäller även kostnaderna för individ- och familjeomsorgen i sin helhet liksom för barn- och ungdomsvården.

I Socialstyrelsens rapport Olika villkor – Om levnads- förhållanden, risker och kommunala kostnader för barn och unga

(2010) pekas både arbetslöshet och hushåll med långvarigt ekono- miskt bistånd ut som betydande riskfaktorer för ofärd bland barn. Detsamma gäller föräldrar med låg utbildning.

132

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Miljonprogrammet, dvs. flerbostadshus byggda 1965–1975 löste många bostadspolitiska problem, men har kritiserats. Diskus- sionerna om miljonprogramsområdena är ständigt återkommande. De beskrivs ofta som problemområden där socialt utanförskap frodas. Med statistik har man visat att de är både etniskt, socialt och ekonomiskt segregerade.

Även om kostnadsskillnaderna inom individ- och familje- omsorgen har jämnat ut sig över landet visar Socialstyrelsens jämförelsetal för socialtjänsten att kostnaderna fortfarande är högst i storstäder och större städer, vilket motiverar befolkningsvariabeln i den föreslagna modellen.

Ytterligare värt att notera i sammanhanget är att ingen av de två ”invandrarvariabler” som används i dagens IFO-modeller blir statistiskt signifikanta i kombination med de av utredningen före- slagna variablerna. Om t.ex. variabeln Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–9 år samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU som vistats i Sverige 0–19 år adderas till den ovan föreslagna modellen blir samvariationen negativ, dvs. ju högre andel med utländsk bakgrund desto lägre kostnader.

Slutsatsen är att höga IFO-kostnader snarare speglar ett utan- förskap som i mångt och mycket beror på annat än befolkningens härkomst.

5.7.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

Kommitténs förslag innebär att 219 kommuner får höjda standard- kostnader medan 71 får sänkta. I dag omfördelar modellen 4,7 miljarder kronor. I kommitténs förslag omfördelar modellen 3,8 miljarder kronor.

På kommungruppsnivå är det framför allt storstäder, större städer och förortskommunerna till storstäderna som får sänkta standardkostnader jämfört med dagens modell medan samtliga övriga kommuntyper får höjda standardkostnader, se tabell 5.7.2. Varuproducerande kommuner samt pendlingskommuner får de största positiva förändringarna.

I den av kommittén föreslagna modellen elimineras de effekter som f.n. gynnar kommuner med omfattande gränspendling.

133

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Tabell 5.7.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad, redovisad nettokostnad samt förändring jämfört med dagens modell (kr/inv., oviktade värden)

Kommungrupp	Föreslagen	Netto-	Differens	Förändring
	standardkostnad	kostnad		mot dagens
	2011	2009		modell
Storstäder	4 938	4 861	78	-224
Förortskommuner
till storstäderna	2 601	2 593	8	-88
Större städer	3 348	3 429	-80	-40
Förortskommuner till
större städer	2 465	2 354	111	243
Pendlingskommuner	2 528	2 698	-170	351
Turism- och
besöksnäringskommuner	2 129	1 970	159	259
Varuproducerande
kommuner	2 591	2 634	-43	358
Glesbygdkommuner	2 216	2 285	-69	240
Kommuner i
tätbefolkad region	2 692	2 700	-8	240
Kommuner i
glesbefolkad region	2 625	2 545	80	303

Källa: SCB och egna beräkningar.

5.8Äldreomsorg

5.8.1Nuvarande utformning

Delmodellen för äldreomsorg är en matrismodell där de äldre delas in i 48 olika grupper6. Antalet personer i respektive grupp multi- pliceras med en kommunspecifik normkostnad för respektive grupp. Förutom normkostnad beräknas även av tillägg och avdrag för hemtjänst i glesbygd samt institutionsboende i glesbygd i delmodellen.

De kommunspecifika normkostnaderna för äldreomsorg beräk- nas utifrån antalet män respektive kvinnor uppdelade på civilstånd (gift/ej gift) och etnicitet (född i Norden/ej född i Norden) i åldersgrupperna 65–69, 70–74, 75–79, 80–84, 85–89 samt 90 år och äldre.

6 Egentligen 240 olika grupper eftersom de äldre även är indelade efter yrkesbakgrund i fem olika grupper

134

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Standardkostnad äldreomsorg = Normkostnad * justerings- faktor + Institution (glesbygdsstöd) + Hemtjänst * förändring av NPI.

Befolkningen i respektive grupp uppdateras årligen. Hemtjänst- tillägget och de kommunspecifika normkostnaderna uppdaterades senast efter förslag från Utjämningskommittén i betänkandet SOU 2003:88 och har varit oförändrade sedan utjämningsåret 2005. Tillägget för institutionsboende i glesbygd förändras årligen med avseende på kommunernas befolkningssammansättning.

Delmodellen omfördelar cirka 7,2 miljarder kronor mellan kom- munerna 2011. Den genomsnittliga standardkostnaden för riket (vägd efter befolkningen) är 8 893 kronor per invånare 2011. Standardkostnaden varierar mellan 3 867 kronor per invånare (Nykvarn) och 20 125 kronor per invånare (Dorotea). Uppräkning av standardkostnaden till utjämningsårets (2011 års) kostnadsnivå sker med hjälp av NPI för åren 2010–2011.

5.8.2 Resultatet av kommitténs uppföljning Utjämningsmodellens förändring över tid

Sedan modellen infördes 1996 har den genomgått ett antal förändr- ingar, vilket främst visat sig i att detaljeringsgraden har ökat.

Under 1996–1999 baserades modellen på Strukturkostnads- utredningens förslag i betänkandet SOU 1993:53. Vårdbehovet för 65-åringar och äldre beräknades efter kön, ålder (65–74, 75–84 samt 85 år och äldre), samboendeförhållanden och yrkesbakgrund. Dessutom ingick två faktorer som avsåg att kompensera för merkostnader för hemtjänst och institutionsboende i glesbygd. Kommunerna erhöll även ett generellt tillägg på 500 kronor per invånare och år för färdtjänst och handikappomsorg.

I betänkandet från den Kommunala utjämningsutredningen (SOU 1998:151) föreslogs vissa förändringar som kom att gälla för bidragsåren 2000–2004. Variabeln sammanboende respektive ej sam- manboende ersattes med gifta respektive ej gifta. Vidare tillkom en etnicitetsfaktor där man delade upp de äldre i två grupper varav den ena bestod av personer födda i södra Europa och flertalet utomeuropeiska länder. Dessa personer fick ett schablonmässigt

135

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

tillägg på 50 procent jämfört med den andra gruppen. De äldres yrkesbakgrund uppdaterades också i samband med översynen. Beräkningen för merkostnader för hemtjänst i glesbygd uppda- terades med nya befolkningsdata. Institutionstillägget och det generella tillägget för färdtjänst och handikappomsorg lämnades dock orörda.

Utjämningskommittén föreslog i betänkandet SOU 2003:88 att äldreomsorgsmodellen skulle genomgå ett antal förändringar, som infördes 2005. De äldre delades in i sex åldersklasser i stället för som tidigare tre. Etnisk bakgrund ändrades till födda i Norden respektive utanför Norden. Det schablonmässiga tillägget för personer med annan etnisk bakgrund ersattes med modell- beräknade merkostnader. Vidare utökades antalet yrkeskategorier vid beräkningen av de kommunspecifika normkostnaderna.

Dessutom uppdaterades hemtjänstfaktorn, vilken sedan dess baserats på befolkningsdata från 2001. Den generella justeringen på 500 kronor per invånare för färdtjänst och handikappomsorg togs bort medan tillägget för institutionsboende i glesbygd behölls oförändrat.

I Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen

(SOU 2007:61) föreslogs vissa förändringar i delmodellen som aldrig kom att genomföras. Bland annat föreslogs att norm- kostnadsberäkningen efter socioekonomisk grupp (yrkesbakgrund) skulle ersättas med en indelning efter inkomst eftersom allt färre äldre i befolkningen har en identifierbar socioekonomisk grupp. Det enda underlag som finns tillgängligt beträffande de äldres yrkesbakgrund härstammar från 1990 års folk- och bostadsräkning. Vidare föreslogs en uppdatering av modellen för beräkning av mer- kostnader för hemtjänst i glesbygd samt att tillägget för institu- tionsboende i glesbygd och könsuppdelningen skulle upphöra.

Utfallet i dagens modell

Som framgår av tabell 5.8.1 överstiger kommunernas netto- kostnader för äldreomsorg de beräknade standardkostnaderna för samtliga kommungrupper utom för storstäder och kommuner i tätbefolkad region. Spridningen beträffande avvikelsen mellan stan- dardkostnad och redovisad nettokostnad inom respektive kommun- grupp är dock stor. Det handlar om upp till 6 000 kronor per invånare.

136

SOU 2011:39 Kostnadsutjämning

Tabell 5.8.1 Jämförelse mellan standardkostnad och redovisad nettokostnad utjämningsåret 2011 (oviktade värden, kr/inv)

Kommungrupp	Nuvarande standard-	Netto-	Differens
	kostnad 2011	kostnad 2009

Storstäder	8 232	7 635	598
Förortskommuner till storstäderna	6 271	6 486	-215
Större städer	8 579	8 802	-224
Förortskommuner till större städer	7 837	7 931	-93
Pendlingskommuner	10 144	10 221	-77
Turism- och besöksnäringskommuner	12 656	13 164	-508
Varuproducerande kommuner	11 148	11 300	-152
Glesbygdkommuner	13 667	15 903	-2 236
Kommuner i tätbefolkad region	10 735	10 470	265
Kommuner i glesbefolkad region	10 654	11 349	-695

Källa: SCB och egna beräkningar.

Dagens modell, som tar hänsyn till både demografiska och socio- ekonomiska skillnader mellan kommunerna, kan förklara knappt 83 procent av kostnadsskillnaderna, vilket jämfört med andra del- modeller i kostnadsutjämningen är mycket högt.

Standardkostnadsberäkningen påverkas inte av gränspendlingen till Danmark, Norge och Finland.

Utvecklingen inom äldreomsorgen

Sedan nuvarande kostnadsutjämning infördes 1996 är äldre- omsorgen den enda verksamhet av s.k. välfärdskaraktär som har fått vidkännas en neddragning i den meningen att prestationerna inte har ökat i samma takt som det demografiska behovet, se figur 5.8.1. Skälet härtill är bl.a. att kommunernas socialtjänst har omprioriterat resurser från äldreomsorgen till handikappomsorgen. Medan standarden inom handikappomsorgen har fördubblats sedan mitten av 1990-talet har äldreomsorgens resurser givet det demografiska behovet utifrån 1994 års standard reducerats med knappt 20 procent.

Denna omprioritering har varit nödvändig eftersom lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade är en rättig- hetslagstiftning medan hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive socialtjänstlagen (2001:453), som är styrande för äldre- omsorgen, ger större utrymme för bedömningar. Men det kan

137

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

heller inte uteslutas att det skett en viss förbättring av de äldres hälsa sedan mitten av 1990-talet. Vidare har det skett strukturella förändringar inom äldreomsorgen under senare decennier.

Figur 5.8.1 Äldreomsorgens utveckling 1994–2005 i relation till andra s.k. välfärdsverksamheter (prestationer jämfört med demografiskt behov)

Barnomsorg	Grundskola	Gymnasieskola
Särskola	Barn och undomsvård	Äldreomsorg

	160,0
	150,0
	140,0
= 100	130,0
= 100	120,0
1994	120,0
1994	110,0
där	100,0
Index	100,0
Index	90,0
	90,0
	80,0
	70,0
	60,0
	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005

Källa: Sundström B, Uppföljning av HSU på uppdrag av Socialstyrelsen.

Sedan 1970 har andelen 65-åringar och äldre av befolkningen ökat från knappt 14 procent till 18,5 procent vid utgången av 2010. Enligt SCB:s befolkningsprognoser förväntas andelen 65-åringar och äldre i befolkningen öka till 22,6 procent 2030. I takt med att befolkningen åldras ökar det demografiska trycket på kommunerna. Det gäller inte bara kostnaderna för äldreomsorg utan även personal- och kompetensförsörjningen.

Situationen beträffande personal- och kompetensförsörjningen är redan besvärlig och riskerar att förvärras i kommuner där de yngre i arbetsför ålder flyttar ut medan de äldre blir kvar. I rapporten Färre kommuner – Om små kommuners problem och utmaningar7 redovisas en framskrivning av befolkningen som indikerar att cirka 50 procent av den arbetsföra befolkningen

7 Sundström B & Tingvall L m.fl., Ansvarskommitténs rapportserie (2006)

138

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

kommer att behöva arbeta inom äldreomsorgen 2030 i vissa kommuner om dagens standard ska kunna upprätthållas.

När det gäller kommunernas kostnader för äldreomsorg är spridningen stor. Det gäller såväl spridningen mellan olika kommungrupper som inom respektive kommungrupp. Orsaken härtill är främst av demografisk natur. I Knivsta kommun är bara 11,3 procent av befolkningen 65 år och äldre. Motsvarande andel för Pajala kommun är 30,4 procent. Men det finns även skillnader i det kommunala åtagande och skillnader i servicenivå. I ungefär hälften av länen har kommunerna övertagit ansvaret för hem- sjukvården från landstingen. En liknande huvudmannaskaps- förändring är för närvarande föremål för överläggningar i resten av länen. Regeringen har utsett en nationell samordnare för hem- sjukvård med uppgift att stödja kommuner och landsting att på frivillig väg kommunalisera hemsjukvården i de län där ansvaret för hemsjukvården fortfarande ligger kvar på landstinget (dir. 2010:71). Dagens asymmetriska gränssnitt medför att kommuner som inte har övertagit ansvaret för hemsjukvården blir marginellt överkompenserade i äldreomsorgsmodellen eftersom modellens omslutning även omfattar hemsjukvården.

5.8.3Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Modellen bör liksom i dag kompen- sera för de merkostnader som kan uppstå på grund av att många äldre med utomnordisk bakgrund både har sämre hälsa och bristfälliga kunskaper i svenska. Vidare ska kostnadsskillnader på grund av geografiska förhållanden beaktas. Det gäller både merkostnader för hemtjänst i glesbygd och ett större behov av institutionsboende.

Kommitténs förslag: Nuvarande utjämningsmodell ersätts med en ny modell som bygger på skillnader i andelen gifta respektive ej gifta i åldersgrupperna 65–79, 80–89 samt 90 år och äldre. Delmodellen ska även utjämna för skillnader i hälsa och behov med hjälp av en dödlighetskorrigering.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Dagens utjäm- ningsmodell för äldreomsorg är komplicerad. I kommitténs uppdrag ingår att se över möjligheterna och vid behov lämna

139

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

förslag i syfte att förenkla kostnadsutjämningen. Mot den bakgrunden har kommittén lagt ned ett omfattande arbete för att försöka skapa en modell som ger samma förklaringsvärde som dagens modell men med en enklare metod.

På uppdrag av kommittén har docent Mårten Lagergren uppdaterat den delmodell som togs fram åt 2005 års uppföljning av utjämningssystemet. Lagergrens modell som både bygger på fältstudier och SCB:s undersökning av levnadsförhållanden (ULF) visar att kommunernas kostnader för äldreomsorg i hög grad beror på kommunernas åldersfördelning, de äldres civilstånd samt etnicitet. Genomförda fältstudier visar liksom ULF- undersökningarna att äldre med höga inkomster som grupp är betydligt friskare än de med låga inkomster.

Kommitténs egna analyser visar att samtliga nämnda faktorer utom de äldres inkomstförhållanden fungerar för att fånga upp de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. De äldres inkomster fungerar förvisso som en indikator på hälsotillståndet inom respektive kommun eller region, men när variabeln appliceras på rikets samtliga kommuner överensstämmer inte utfallet med det förväntade resultatet. Detta beror i allt väsentligt på regionala inkomstskillnader. Inkomster från pensioner som förefaller höga i en viss region kan framstå som låga i en annan.

Kommittén har vidare konstaterat att en alltför detaljerad åldersindelning, t.ex. femårsklasser från 65 år och uppåt, tenderar att överkompensera kommuner där befolkningen lever länge. Det beror på att merkostnader för äldreomsorg beräknas för samtliga folkpensionärer ända från 65-årsdagen. Men i normalfallet föreligger behov av äldreomsorg endast under de sista fyra levnadsåren.

Mot den bakgrunden bedömer kommittén att åldersklasserna i den nya modellen bör begränsas till tre i stället för sex som i dagens modell. En annan fördel med färre åldersklasser är att tröskel- effekterna, dvs. de ekonomiska effekterna av att invånarna går från en åldersklass till en annan, blir mer sällan förekommande.

Kommittén har vidare funnit att även om det finns kostnads- skillnader mellan könen beror kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna i högre utsträckning på skillnader i kostnader mellan gifta och ej gifta. Vid utgången av 2009 fanns det 1 244 kvinnor per 1 000 män i åldern 65 år och äldre. Skillnaderna ökar med åldern. För 65–79 åringar är skillnaden obetydlig – 1 012 kvinnor per 1 000 män – medan det i åldern 90 år och äldre finns närmare tre kvinnor

140

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

per man. Med ökad ålder ökar därför även andelen personer som inte är gifta, vilket är särskilt tydligt för kvinnor.

Kommittén har således funnit att ålder, civilstånd, etnicitet, skillnader i dödlighet och bebyggelsestruktur är relevanta faktorer för att fånga strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommunerna beträffande äldreomsorgen. Mot den bakgrunden anser kommittén att en ny utjämningsmodell bör utformas enligt följande.

Standardkostnad äldreomsorg = (Åldersersättning * Justerings- faktor + Korrigering för skillnader i dödlighet + Korrigering för etnisk bakgrund + tillägg för institutionsboende i glesbygd + tillägg för hemtjänst i glesbygd) * förändring av NPI.

Ersättning för ålder och civilstånd (åldersersättning)

Den av kommittén föreslagna åldersersättningen redovisas i tabell 5.8.2. Uppgifterna bygger på data från Socialstyrelsen, SCB:s räkenskapssammandrag (RS) samt det arbete som Mårten Lagergren har genomfört på uppdrag av kommittén.

Mårten Lagergrens arbete visar att gifta äldre medför lägre kostnader än övriga oavsett hälsotillstånd i övrigt och att skill- naderna ökar med stigande ålder. Skillnaden mellan gifta och övriga avspeglar skillnader i kommunernas prioritering och förmodligen också i efterfrågan på äldreomsorg. Makar får informell omsorg av varandra.

Kommittén föreslår att åldersersättningen ska baseras på kostnader på mellan 6 948 till 258 227 kronor per person beroende på ålder och civilstånd8, se tabell 5.8.3.

Tabell 5.8.2 Föreslagen normkostnad per ålder och civilstånd

Civilstånd	65–79 år	80–89 år	90–w år
Gift	6 948	47 954	129 050
Ej gift	27 875	124 042	258 227

Källa: Socialstyrelsen, SCB, Mårten Lagergren samt egna beräkningar.

8 Med gift avses även personer i registrerade partnerskap.

141

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

För att åldersersättningen ska motsvara redovisade kostnader på riksnivå sker en uppräkning med hjälp av en justeringsfaktor. Utjämningsåret 2011 skulle åldersersättningen varierat mellan 4 122 och 16 790 kronor per invånare och ensamt förklara 78,5 procent av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna.

Korrigering för skillnader i dödlighet

Både Lagergrens studier och Socialstyrelsens verksamhetsstatistik visar att äldre som har haft ett fysiskt ansträngande arbete som grupp drabbas tidigare av ohälsa jämfört med personer som har arbetat i mindre fysiskt krävande yrken. Det innebär att kom- muner, där en relativt hög andel av de äldre har haft ett fysiskt ansträngande jobb, har behov av mer och tidigare resurser för äldreomsorg jämfört med genomsnittskommunen. I brist på aktuella data rörande yrkesbakgrunden gör kommittén den bedömningen att skillnader i dödlighet speglar skillnader i ohälsa mellan kommunerna, en bedömning som styrks av Lagergrens studier.

Mot den bakgrunden föreslår kommittén att den yrkesbakgrund som ingår som en förklarande variabel i dagens modell bör ersättas med en faktor som visar skillnader i dödlighet. Dödlighets- justeringen bygger på skillnader mellan kommunerna beträffande SMR (Standardised Mortality Rate). SMR-beräkningen avser endast personer 65 år och äldre och är inte uppdelad på kön.

I kommuner där fler avlider under en femårsperiod än förväntat bedöms invånarna vara i behov av äldreomsorg i ett tidigare skede.

Korrigeringen för skillnader i dödlighet baseras på avvikelsen mellan kommunens beräknade kostnader per person 65 år och äldre baserat på åldersersättningen med korrigering för förväntat antal levande och kommunens åldersersättning. Avvikelsen utgör under- laget för tilläggen respektive avdragen. För att kommuner med särskilt låg dödlighet inte ska drabbas av ett alltför stort avdrag halveras genomslaget för dessa. Halveringen motiveras av att kommunernas kostnader för invånarnas sista levnadsår ökar kraftigt med stigande ålder, se figur 5.8.2.

142

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Figur 5.8.2 Kostnad per person – sista levnadsåret

Landsting Kommun

	450 000
	400 000
åldersgrupp	350 000
	300 000
	250 000

i aktuell	200 000
i aktuell
kr/inv	150 000
kr/inv
	100 000
	50 000
	0
	0-4 år	5-14 år	15-44 år	45-64 år	65-74 år	75-84 år	85-w år

Källa: SOU 1996:163 och egen beräkning.

Justeringen för skillnader i dödlighet medför avdrag och tillägg på mellan minus 370 och plus 1 140 kronor per invånare. Utjämnings- året 2011 skulle 152 kommuner ha fått ett tillägg för justerad dödlighet om delkomponenten redan hade varit införd.

Korrigering för personer födda utanför Norden

Andelen 65-åringar och äldre som är födda utanför Norden svarar mot drygt sex procent av samtliga invånare i den aktuella ålders- gruppen. Andelen kommer att fortsätta öka över tid.

Mårten Lagergrens studier visar att äldre som är födda utanför Norden som grupp har en sämre hälsa än de med nordisk här- komst. I äldreomsorgen krävs dessutom särskilda insatser för att kunna möta omsorgstagarna på deras eget modersmål.

Kommittén föreslår att för äldre som är födda utanför Norden ska kommunerna erhålla ett särskilt beräknat tillägg som uppgår till fem procent av genomsnittskostnaden för 65-åringar och äldre. Tillägget avser främst den anpassning av verksamheten som kom- munerna behöver göra för att kunna utföra omsorgen på vård- tagarens eget modersmål.

143

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Samtliga kommuner får beräknade merkostnader eftersom alla kommuner har äldre invånare med utomnordisk härkomst. Den samlade merkostnaden för personer med utomnordisk bakgrund beräknas bli cirka 27 kronor per invånare. Ett egentligt tillägg utgår dock bara till de kommuner som har en högre andel äldre från utomnordiska länder – och därigenom högre kostnader – än genomsnittskommunen. Av samtliga kommuner får 52 ett tillägg medan resterande kommuner får ett avdrag på som högst 26 kronor per invånare. Högst tillägg får Botkyrka kommun med 44 kronor per invånare.

Tillägg för hemtjänst i glesbygd

I dagens modell, som syftar till att fånga upp de merkostnader för hemtjänst i glesbygd som följer av personalens ökade reskostnader, bildas ett antal fiktiva serviceorter för hemtjänstens indelning i arbetslag. För att komma i fråga som serviceort krävs att det bor minst 200 invånare inom en radie på tre kilometer (vägavstånd). För samtliga invånare 80 år och äldre som bor mer än 15 kilometer från respektive serviceort beräknas merkostnader för hemtjänst- personalens resor.

Den beräknade merkostnaden per invånare baseras på bosätt- ningsmönster och befolkning den 31 december 2001, dvs. 10 år gamla uppgifter som inte speglar dagens bosättningsmönster.

Kommitténs bedömning är att merkostnader för personalens dagliga resor i glesbygd kommer att bestå. Dessutom anser kom- mittén att små hemtjänstenheter i glesbygd genererar vissa mer- kostnader. Beräkningen av merkostnaden för hemtjänst i glesbygd bör dock göras utifrån dagens bosättningsmönster.

Mot den bakgrunden har kommittén tillsammans med Tillväxt- analys utvecklat en ny modell för beräkning av merkostnader för hemtjänst i glesbygd som utgör kommitténs förslag.

Jämfört med dagens modell har reseavståndet till de brukare som antas generera merkostnader sänkts från 15 km till 5 km. Vidare har andelen 80-åringar och äldre som antas ha behov av hemtjänst höjts från 20,6 procent till 22,7 procent utifrån aktuell statistik. Reskostnaderna har uppdaterats till 2009 års kostnadsnivå medan antalet resor till och från brukarna har sänkts från två till en resa per dag.

144

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Det som motiverar en sänkning från två till en resa per dag är att hemtjänstpersonalen knappast reser till och från serviceorten för varje enskilt uppdrag. Uppgifter från hemtjänsten talar för att resorna arrangeras i form av speciella rutter. Vidare indikerar Socialstyrelsens verksamhetsstatistik att det knappast kan vara fråga om mer än en resa per dag till den genomsnittliga vårdtagaren över 80 år att döma av de hemtjänsttimmar som den genomsnittlige brukaren erhåller per vecka.

Utformningen av den nya modellen innebär att antalet kommuner som beräknas ha merkostnader för hemtjänst i glest bebyggda områden ökar från 125 till 288 kommuner. Endast två kommuner, Sundbyberg och Burlöv, har en sådan bebyggelse- struktur att inga merkostnader uppstår. Eftersom i stort sett alla kommuner får beräknade merkostnader ökar kostnaden för att finansiera tilläggen, från 16 kronor per invånare i dagens modell till drygt 64 kronor per invånare i den föreslagna modellen. Efter avdrag för kostnaden för att finansiera tilläggen är det 185 kom- muner som skulle ha fått ett tillägg 2011 på som högst 940 kronor per invånare för hemtjänst i glesbygd om den föreslagna modellen redan hade varit införd.

Tillägg för institutionsboende i glesbygd

I dagens modell får de 29 kommuner som klassificerades som gles- bygdskommuner före 2005 ett särskilt tillägg på fem procent av den summerade normkostnaden för institutionsboende i glesbygd. Sedan dess har kommungruppsindelningen ändrats två gånger, dels 2005 då antalet glesbygdskommuner ökade till 39, dels 2011 då antalet glesbygdskommuner sjönk till 20. En dryg fjärdedel av glesbygdskommunerna enligt 2005 års indelning klassificeras numera som turism- och besöksnäringskommuner.

Som nämnts i avsnitt 5.8.2 föreslog 2005 års uppföljning av utjämningssystemet i betänkandet SOU 2007:61 att tillägget för institutionsboende i glesbygd skulle upphöra. Av verksamhets- statistiken framgår dock att många kommuner med en gles bebyggelsestruktur fortfarande har en högre andel äldre boende på institution än genomsnittskommunen, vilket genererar en mer- kostnad på mellan 3 och 5 procent.

Kommitténs bedömning är att kommuner med en gles bebyggelsestruktur även fortsättningsvis bör få ett tillägg för ett

145

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

större behov av särskilt boende i glesbygd men att kriterierna för att komma ifråga för tillägg inte bör följa kommungrupps- indelningen utan det faktiska bebyggelsemönstret i respektive kommun. Om kommungruppsindelningen ändras riskerar flera kommuner att bli helt utan tillägg.

Mot den bakgrunden har kommittén skapat en särskild faktor för bebyggelsemönstret i kommunerna som bygger på tätortsgrad och antalet invånare per kvadratkilometer. Tillägg föreslås utgå till de kommuner som har en glesbygdsfaktor som är lägre än 0,8. Lägst faktor – 0,10 – har Bergs kommun där 29,5 procent av befolkningen bodde i tätorter 2005 och där antalet invånare per kvadratkilometer vid utgången av 2009 uppgick till 1,3.

Kommittén föreslår ett tillägg på 8 procent, reducerad med respektive kommuns faktor för bebyggelsestrukturen multiplicerad med 10, av den beräknade åldersersättningen. För Bergs kommun, som har den mest glesa bebyggelsestrukturen i landet, skulle tillägget uppgå till 7,01 procent av den beräknade ålders- ersättningen.

Utjämningsåret 2011 skulle 39 kommuner ha fått ett tillägg på mellan 4 och 995 kronor per invånare om modellen redan hade varit införd. Övriga kommuner skulle ha fått ett avdrag på knappt 13 kronor per invånare. Tolv kommuner skulle ha fått ett tillägg som överstiger dagens tillägg på 5 procent av den beräknade norm- kostnaden.

5.8.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

Kommitténs förslag innebär att 148 kommuner får höjda standard- kostnader medan 142 får sänkta. I dag omfördelar modellen 7,2 miljarder kronor. Med kommitténs förslag minskar omfördel- ningen till 7,1 miljarder kronor.

På kommungruppsnivå är det främst storstäder och kommuner i tätbefolkad region som får sänkta standardkostnader jämfört med dagens modell. Höjda standardkostnader får främst glesbygds- kommuner och kommuner i glesbefolkad region, se tabell 5.8.4.

146

SOU 2011:39 Kostnadsutjämning

Tabell 5.8.4 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (ovägt genomsnitt, kr/inv.)

Kommungrupp	Föreslagen	Nuvarande	Differens
	standardkostnad	standardkostnad
	2011	2011

Storstäder	8 127	8 232	-105
Förortskommuner till storstäderna	6 35	6 271	82
Större städer	8 556	8 579	-23
Förortskommuner till större städer	7 901	7 837	64
Pendlingskommuner	10 124	10 133	-10
Turism- och besöksnäringskommuner	12 718	12 656	62
Varuproducerande kommuner	11 131	11 148	-17
Glesbygdkommuner	14 020	13 674	346
Kommuner i tätbefolkad region	10 659	10 735	-75
Kommuner i glesbefolkad region	10 948	10 654	295

Källa: SCB samt egna beräkningar

Trots att utfallet förbättras för glesbygdskommunerna som grupp får de flesta glesbygdskommuner en standardkostnader som är betydligt lägre än redovisad nettokostnad.

Den föreslagna modellen kan förklara drygt 85 procent av kost- nadsskillnaderna mellan kommunerna, vilket är drygt två procent- enheter högre än vad dagens modell förmår.

5.9Befolkningsförändringar

5.9.1Nuvarande utformning

Nuvarande modell för befolkningsförändringar består av flera var för sig fristående delar som kan höja en kommuns standard- kostnad. Den första delen kompenserar kommuner vars befolkning har minskat med mer än två procent de senaste tio åren. Den andra delen kompenserar kommuner som har haft en i förhållande till riksgenomsnittet kraftig ökning eller minskning de senaste fem åren av antalet grund- och gymnasieskolelever. Den tredje delen kompenserar kommuner och landsting som under den senaste femårsperioden har haft en genomsnittlig årlig befolkningsökning på mer än 1,2 procent.

147

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

För landstingen tillämpas en modell som kompenserar de landsting som under den senaste femårsperioden haft en genom- snittlig årlig befolkningsminskning med mer än 1,2 procent.

Minskande befolkning

Den första komponenten kompenserar för fasta kostnader som inte minskar när efterfrågan på den kommunala servicen sjunker. Det handlar bl.a. om lokaler (ej åldersberoende verksamheter) och anläggningar samt pensionskostnader. Att avveckla/anpassa dessa kostnader tar tid. Därför erhåller de kommuner som minskat med mer än två procent under en tioårsperiod en ersättning per invånare med 100 kronor per procentenhet utöver gränsvärdet.

Merkostnader för lokaler inom de åldersberoende verksamhe- terna (grund- och gymnasieskola) behandlas separat. Kostnaderna för skollokaler har konstaterats vara högre i de kommuner som minskat mest, vilket beror på att lokalkapaciteten är stor i förhål- lande till antalet elever. Ersättningen för ett minskat antal grund- skole- och gymnasieelever är utformad så att kommunens elevantal måste ha minskat med mer än två procent över fem år. Är utvecklingen i riket negativ måste kommunens elevantal ha minskat med två procent utöver minskningen i riket. Kommunen ersätts med 12 300 kronor per elev utöver den aktuella gränsen.

Ökande befolkning

Kommunernas och landstingens intäkter i form av skatteintäkter, inkomstutjämning samt regleringsbidrag/-avgift beräknas utifrån antalet invånare den 1 november året före utjämningsåret. De personer som föds eller flyttar in i kommunen/landstinget under utjämningsåret räknas således inte med. Sedan 2005 respektive 2006 kompenserar systemet även de kommuner/landsting som vuxit kraftigt under en längre tid (över 1,2 procent över fem år) för denna eftersläpningseffekt.

Vid utjämningsårets slut görs en avstämning av befolknings- förändringen under året. Kommuner och landsting som är kvalifi- cerade erhåller en ersättning för det antal personer vilka motsvarar en ökning större än 1,2 procent. Kommunen respektive landstinget ersätts således inte för hela årets ökning eftersom de tillkommande

148

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

personerna antas flytta in successivt under året. De kommuner och landsting som ökar upp till 1,2 procent antas kunna hantera förändring utan extra kompensation.

Det finns ett tydligt samband mellan befolkningstillväxt och merkostnader inom grundskolan. Orsaken till detta är att kom- muner som växer har en större andel nybyggda lokaler, vilka genom högre kapitalkostnader blir dyrare i drift.

För att växande kommuner ska få samma förutsättningar som andra kommuner kompenserar systemet även dessa kommuner. Ersättningen är utformad så att kommunens elevantal måste ha ökat med mer än fem procent över fem år. Är utvecklingen positiv i riket som helhet måste kommunens elevantal ha ökat med fem procent utöver ökningen i riket som helhet. Kommunen ersätts med 12 000 kronor per elev utöver den aktuella gränsen.

Utfallet i dagens modeller

Utjämningsåret 2011 är det 221 kommuner som erhåller ersättning i den aktuella delmodellen. Totalt omfördelar modellen 1,4 miljarder kronor. Antalet kommuner som får ersättning per delkomponent redovisas i tabell 5.9.1. En och samma kommun kan få ersättning i åtminstone två delkomponenter samtidigt.

Beträffande landstingen är det bara ett landsting, Stockholms läns landsting, som får ersättning med 107 kronor per invånare utjämningsåret 2011.

Tabell 5.9.1 Antal kommuner med ersättning i respektive delkomponent

	Minskning	Minskning	Ökning	Eftersläpning
	totalt	7–18 år	7–18 år
Antal kommuner	116	194	4	25
Omfördelning,
mnkr	548,1	259,1	4,7	613,1

Källa: SCB och egen beräkning.

De delkomponenter som omfördelar mest pengar är befolknings- minskningen totalt samt ersättningen för eftersläpningseffekter.

Standardkostnadsberäkningen påverkas inte av gränspendlingen till Danmark, Norge och Finland.

149

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

5.9.2Resultatet av kommitténs uppföljning

En kompensation till kommuner med minskande folkmängd har funnits redan innan det första egentliga utjämningssystemet infördes. För landsting med kraftig befolkningsminskning fanns ett tillfälligt omställningsbidrag perioden 2001–2004, ett bidrag som inte ingick som en del i utjämningssystemet utan finansierades från anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting.

Som redovisats i avsnitt 5.9.1 kompenseras även kommuner och landsting med kraftigt ökande befolkning för systemets eftersläp- ningseffekter efter förslag från Utjämningskommittén (SOU 2003:88).

Åldersberoende verksamheter

Kommitténs analyser av kommunernas lokalkostnader för grund- skolan visar att lokalkostnaderna är högst för de kommuner som ökar respektive minskar mest (decil 1 och 10).

I kommuner där befolkningen ökar är kostnaden per kvadrat- meter lokalyta hög. I kommuner där befolkningen minskar beror den högre kostnaden per elev på att antalet kvadratmeter per elev är hög. Antalet kvadratmeter per elev är cirka 30 procent högre än genomsnittet för riket i kommuner som minskar kraftigt.

I nuvarande delmodell finns ingen komponent som ersätter för merkostnader för nya lokaler i förskolan. I den utredning som gjordes av Temaplan AB på uppdrag av Utjämningskommittén9 konstaterades att det fanns merkostnader för de kommuner som växer mest, cirka 10 procent per kvadratmeter. Någon merkostnad för förskolelokaler i de kommuner som minskar mest kunde inte konstateras.

Kommitténs analyser visar att lokalkostnaderna för förskolan är cirka 15 procent högre i de kommuner som växer snabbast, vilket i allt väsentligt beror på en större andel nybyggda lokaler, se figur 5.9.1.

9 SOU 2003:88 Bilaga 6 ”Ekonomiska konsekvenser av befolkningsförändringar i kommuner och landsting”.

150

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Figur 5.9.1 Lokalkostnader i förskolan, kronor per inskrivet barn

indelade efter befolkningsförändring	(1 =minskar mest osv.)
Kommunerna

10 17840

9 17127

8 16278

7 16338

6 14558

5 14620

4 15660

3 13621

2 13335

1 13588

0	2000	4000	6000	8000	10000	12000	14000	16000	18000	20000
			Lokalkostnader förskola kronor per inskrivet barn

Källa: Egen beräkning.

Befolkningsminskning de tio senaste åren

Kommittén har inte i detalj prövat om nuvarande ersättningsnivå för befolkningsminskning är rimlig. De problem som kommuner med minskande befolkning har kvarstår dock. Det handlar om merkostnader för lokaler och anläggningar samt pensionsskulden.

I figur 5.9.2 redovisas pensionsförpliktelserna uppdelade efter befolkningens relativa förändring i deciler. De kommuner som minskar mest har som förväntat den högsta skulden per invånare.

151

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Figur 5.9.2 Pensionsförpliktelser i kommunerna efter kommunernas befolkningsförändring

indelade efter befolkningsförändring	(1 =minskar mest osv.)
Kommunerna

10 17 213

9 19 958

8 20 213

7 21 848

6 23 869

5 23 597

4 24 315

3 25 367

2 26 830

1 29 981

0	5000	10000	15000	20000	25000	30000	35000
		Pensionförpliktelser ej redovisade i balansräkningen, kr per inv

Källa: SCB och Skolverket.

Eftersläpningseffekter

Kommittén har särskilt studerat de kommuner och det landsting som erhåller ersättning för eftersläpningseffekter och konstaterat att modellen över lag träffar rätt. Det som har skett sedan modellen infördes är att antalet kommuner som får ersättning har blivit fler (från början handlade det om 10 kommuner) och att allt fler stora kommuner kompenseras. Detta har lett till att ”kostnaden” för övriga kommuner har ökat.

De kommuner och landsting som har kvalificerat sig för efter- släpningsersättning kompenseras för den inflyttning som över- stiger gränsvärdet 1,2 procenten. Kommitténs analyser visar att denna gräns verkar väl avvägd med tanke på hur inflyttningen generellt ser ut under ett år.

152

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

5.9.3Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning och förslag: Nuvarande delmodell bör behållas men utökas såtillvida att kommuner som växer kraftigt även ska kompenseras för merkostnader för nya förskolelokaler. Vidare anser kommittén att den del som kompenserar för mer- kostnader inom skolan ska vara symmetrisk, varför gränsvärdet för kompensation vid befolkningsökning ska sättas till två i stället för fem procent.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén har inte funnit skäl att föreslå förändringar i kompensationen till de kommuner vars befolkning minskar kraftigt. Kommitténs bedöm- ning är att nuvarande nivå på kompensationen väl täcker de kostnader som avses.

När det gäller kompensationen för merkostnader avseende skollokaler har kravet för att bli kompenserad vid kraftig befolk- ningsökning varit högre än motsvarande krav vid minskning. Kommittén menar att de merkostnader som befolknings- förändringar genererar ska uppmärksammas på ett likvärdigt sätt oavsett om det handlar om befolkningsminskning eller befolk- ningsökningökning. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att nuvarande gräns för att komma ifråga för ersättning vid befolkningsökning utöver den genomsnittliga i riket sänks från fem till två procent.

Vidare anser kommittén att kommuner och landsting som under lång tid har haft en kraftig befolkningstillväxt även fortsättningsvis ska kompenseras för den eftersläpning som förekommer i utjäm- ningen och att kommuner som växer kraftigt inte bara ska kompenseras för nya skollokaler utan även för nya förskolelokaler. Det kostar att bygga nytt och det är speciellt dyrt i de regioner där markpriserna är höga. Enligt förslaget ska kommunerna erhålla en ersättning för förskolelokaler som är uppbyggd efter samma principer och ersättningsnivåer som för skollokalerna.

153

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

5.9.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

Den av kommittén föreslagna uppdateringen av modellen resulterar i relativt små förändringar på kommungruppsnivå jämfört med dagens modell och för landstingen ingen förändring alls. Storstäder och förortskommuner, dvs. de kommuner som växer, får den största ökningen av standardkostnaden, cirka 30–50 kronor per invånare. Övriga kommuner får i stort sett en oförändrad standard- kostnad, se tabell 5.9.2.

Tabell 5.9.2 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.)

Kommungrupp	Föreslagen	Nuvarande	Differens
	standardkostnad	standardkostnad
	2011	2011
Storstäder	270	218	52
Förortskommuner till storstäderna	139	105	34
Större städer	19	12	7
Förortskommuner till större städer	77	48	30
Pendlingskommuner	291	284	7
Turism- och besöksnäringskommuner	520	519	1
Varuproducerande kommuner	419	418	1
Glesbygdkommuner	1 013	1 013	0
Kommuner i tätbefolkad region	164	163	2
Kommuner i glesbefolkad region	408	407	0

Källa: SCB och egna beräkningar.

5.10Bebyggelsestruktur

5.10.1Nuvarande utformning

Delmodellen bebyggelsestruktur består av fyra komponenter: byggkostnader, gator och vägar, uppvärmningskostnader samt administration, lokala resor och räddningstjänst. Delmodellen kompenserar för merkostnader uppkomna på grund av geografiskt läge och/eller gles bebyggelsestruktur.

154

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

Byggkostnader

Byggkostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturellt betingade kostnadsskillnader vid nybyggnation och återinvester- ingar i kommunala byggnader och anläggningar, exklusive kostna- derna för mark.

I betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till organisation samt löne- och bygg- kostnadsutjämning (SOU 2006:64) föreslog utredaren vissa förändringar i byggkostnadsutjämningen. I 2007 års ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) föreslog regeringen vissa förändringar som efter riksdagens beslut ledde till att del- komponenten för bebyggelsestruktur fick en ny utformning 2008 med syfte att bättre återspegla regionala skillnader i kommunernas byggkostnader. I den nu gällande modellen baseras byggkost- nadsutjämningen på regionala skillnader i lönekostnader för bygg- nadsarbetare samt skillnader i klimat.

Beträffande lönerna delas kommunerna in i regioner med länet som bas, med ytterligare uppdelning i Västra Götalands län och Skåne län.

En utjämning för skillnader i klimat motiveras av att klimatet anses påverka materialval, materialåtgång och antalet arbetstimmar. Beträffande klimatet tillämpas tre olika klimatfaktorer – en för vardera Götaland, Svealand och Norrland.

Byggkostnadsmodellen omfördelar cirka 300 miljoner kronor mellan landets kommuner. Det största tillägget får kommunerna i Stockholms län, 105 kronor per invånare. Det största avdraget får kommunerna i Blekinge län, 118 kronor per invånare.

Gator och vägar

Komponenten gator och vägar syftar till att utjämna för struktu- rellt betingade merkostnader för drift och underhåll av det kom- munala gatu- och vägnätet, som utgörs av s.k. tätortsvägar samt enskilda gator och vägar i anslutning till fastigheter som kom- munerna själva äger.

Komponenten baseras på två tillägg: ett klimattillägg som kompenserar för högre vinterväghållningskostnader och ett orts- tillägg som kompenserar för merkostnader för hög trafik- belastning.

155

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Klimattillägg utgår till samtliga kommuner men med varierande belopp. Särskilda hänsynstaganden berättigar vissa glesbygds- kommuner (främst i Norrland), ett antal förortskommuner, de tre storstäderna samt vissa större städer till ett ortstillägg som utgår med varierande belopp till berörda kommuner.

Beräkningarna av standardkostnaden i delkomponenten baseras inte på reala kostnadsdata utan bygger på en skattning av respektive kommuns strukturella kostnader, som gjorts med underlag från bl.a. Vägverket.

Summan av respektive kommuns klimattillägg och eventuella ortstillägg utgör kommunens standardkostnad för gator och vägar. Den vägda genomsnittliga standardkostnaden uppgår till 132 kronor per invånare för utjämningsåret 2011. Bidragsåret 2011 omfördelas cirka 430 miljoner kronor i komponenten gator och vägar. Stockholms kommun har högst standardkostnad, 546 kr per invånare. Totalt 48 kommuner har den lägsta standardkostnaden, 22 kronor per invånare.

Uppvärmningskostnader

Komponenten uppvärmningskostnader syftar till att utjämna för skillnader i kostnader för uppvärmning av kommunala fastigheter mellan olika delar av landet.

Komponenten beräknas utifrån tre faktorer: den riksgenom- snittliga lokalytan per invånare i kommunerna, den genomsnittliga uppvärmningskostnaden per kvadratmeter i riket och ett riks- täckande energiindex.

Kommuner med ett gynnsamt klimat får innevarande år ett avdrag på som högst 41 kronor per invånare medan kommuner med ett strängt klimat får ett tillägg på som högst 184 kronor per invånare.

Utjämningsåret 2011 omfördelar komponenten drygt 120 miljoner kronor. Totalt får 182 kommuner tillägg och 108 kommuner ett avdrag. Högst tillägg på 184 kronor per invånare utgår till Kiruna kommun. Högst avdrag med 41 kronor per invånare får sam- manlagt 57 kommuner huvudsakligen belägna i Skåne, Blekinge samt utmed västkusten.

Utjämningen för uppvärmningskostnader infördes 1996 efter förslag från Strukturkostnadsutredningen (1993:53) och var en

156

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

egen delmodell t.o.m. utgången av 2004, då den blev en del av delmodellen bebyggelsestruktur.

Varken den genomsnittliga lokalytan, den genomsnittliga uppvärmningskostnaden eller energiindexet har uppdaterats sedan modellen infördes. Tillägg respektive avdrag räknas dock årligen upp med NPI.

Administration, lokala resor och räddningstjänst

Kommuner med liten folkmängd, ytstora kommuner med ett litet befolkningsunderlag och kommuner där en liten andel av befolk- ningen bor i tätorter anses ha högre kostnader per invånare för administration, lokala resor och räddningstjänst. Kommuner som uppfyller två eller fler av kriterierna för gleshet får tillägg för beräknade merkostnader i delkomponenten.

I nuvarande delkomponent delas kommunerna in efter invånare per kvadratkilometer, folkmängd och tätortsgrad. Tillägget är störst för administration. Den kommun som erhåller det största tillägget (500 kronor per invånare) har både liten folkmängd och ett litet antal invånare per kvadratkilometer. För resor och räddningstjänst varierar tilläggen mellan 50–200 respektive 0–200 kronor per invå- nare. Delkomponenten omfördelar cirka 370 miljoner kronor mellan landets kommuner.

Utfallet i dagens modell

Delmodellen för bebyggelsestruktur omfördelar totalt cirka 1 miljard kronor 2011. 77 kommuner erhåller ett tillägg medan 213 kom- muner får ett avdrag. Det största tillägget erhåller Åsele kommun med 2 033 kronor per invånare. Störst avdrag har tre kommuner i Blekinge län med 151 kronor per invånare. På kommungruppsnivå är det framför allt glesbygdskommunerna som erhåller tillägg, 1 480 kronor per invånare.

Standardkostnadsberäkningen påverkas inte av gränspendlingen till Danmark, Norge och Finland.

157

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

5.10.2Resultatet av kommitténs uppföljning

I betänkandet Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen

(SOU 2007:61) föreslog 2005 års uppföljning av utjämnings- systemet att komponenten administration, resor och räddnings- tjänst skulle ersättas av två komponenter – administration respek- tive räddningstjänst – och att utjämningen för lokala resor skulle upphöra.

Motivet för att ta bort resorna från modellen var att utred- ningen fann det osäkert om lokala resor innebär strukturella mer- kostnader av en storleksordning som gör det motiverat att särskilt beakta dessa kostnader i kostnadsutjämningen.

Beträffande kostnaderna för administration knuten till den politiska verksamheten konstaterade 2005 års uppföljning av utjäm- ningssystemet att kostnaderna tenderar att öka med fallande folkmängd för kommuner med färre än 20 000 invånare. För de riktigt små kommunerna med en folkmängd under 8 000 var sam- bandet än tydligare, speciellt i glesbygden.

Som nämnts i avsnitt 5.10.1 ligger antalet invånare per kvadratkilometer till grund för beräkningen av merkostnader för administration. 2005 års uppföljning av utjämningssystemet konstaterade att måttet invånardistans10 har en betydligt bättre förklaringsgrad när det gäller att fånga upp strukturella mer- kostnader för administration. Mot den bakgrunden föreslogs att måttet invånare per kvadratkilometer skulle bytas ut mot invånardistans.

I nuvarande delkomponent för räddningstjänst ges ersättning till kommuner med indelning efter folkmängd, tätortsgrad och invånare per kvadratkilometer. Ersättningsbeloppen och gränserna ligger fast sedan 1996. 2005 års uppföljning av utjämningssystemet föreslog att räddningstjänsten skulle utgöra en enskild delkompo- nent i utjämningsmodellen för bebyggelsestruktur samt att kom- munerna skulle indelas efter invånardistans och lokalt befolknings- underlag11 i stället för efter dagens indelning.

Beträffande komponenterna gator och vägar samt uppvärm- ningskostnader föreslog 2005 års uppföljning av utjämnings- systemet inga direkta förändringar men bedömde att det fanns

10Anger genomsnittligt avstånd i meter till närmaste granne om kommunens befolkning skulle spridas ut jämnt över hela dess yta.

11Med lokalt befolkningsunderla avses i detta sammanhang antalet personer som bor inom en radie av 37,5 kilometer från kommunens centralort.

158

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av kompo- nenterna i fråga.

De förslag som 2005 års uppföljning av utjämningssystemet redovisade i sitt slutbetänkande (SOU 2007:61) har ännu inte lett till några förändringar i utjämningssystemet. Regeringen har dock överlämnat betänkandet till Utjämningskommittén.08 för att det ska ingå som en del i underlaget för kommitténs arbete.

På uppdrag av kommittén har konsulten Henrik Berggren uppdaterat det underlag som togs fram inom ramen för 2005 års uppföljning av utjämningssystemet. Det är denna uppdatering som i allt väsentligt ligger till grund för kommitténs överväganden och förslag i avsnitt 5.10.3.

5.10.3Överväganden och förslag

Kommitténs bedömning: Den justering som gjordes för del- komponenten byggkostnader 2008 bör behållas. Detsamma gäller delkomponenterna gator och vägar samt uppvärmnings- kostnader.

Kommitténs förslag: Komponenten administration, resor och räddningstjänst ersätts av två komponenter: administration respektive räddningstjänst. I komponenten administration beräknas kommunernas merkostnad med variablerna invånar- distans respektive folkmängd. I komponenten räddningstjänst beräknas kommunernas merkostnad med variablerna invånar- distans respektive lokalt befolkningsunderlag.

Skälen för kommitténs bedömning och förslag: Kommittén delar den bedömning som 2005 års uppföljning av utjämningssystemet gjorde i betänkandet SOU 2007:51 angående reskostnaderna. Det är svårt att hitta kostnadsdata som styrker att det finns strukturella merkostnader av en storleksordning som gör det motiverat att särskilt beakta reskostnaderna i kostnadsutjämningen. Mycket tyder på att utvecklingen inom informationstekniken har skapat ett mindre behov av personliga möten och därmed minskat reskostna- derna. Vidare har den kommunala administrationen vad gäller centralt placerad personal (myndighetsutövning och gemensam

159

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

administration) lite gemensamt med räddningstjänsten. Mot den bakgrunden anser kommittén att delkomponenten administration, resor och räddningstjänst bör ersättas av två komponenter: administration respektive räddningstjänst.

Administration

Underlaget till nuvarande delkomponent bygger på uppgifter från 1980- och 1990-talen, vilket talar för att det finns ett starkt behov av att uppdatera komponenten. När det gäller lönekostnaden för den administrativa personalen finns ett starkt samband mellan kommunernas kostnadsnivå och folkmängden. Kostnadsnivån kan inte anpassas fullt ut efter kommunens storlek. Skalnackdelarna är påtagliga.

För kommuner med fler än 8 000 invånare finns inget entydigt samband mellan kommunstorlek och kostnader för administration. Men för kommuner med färre än 8 000 invånare stiger kostnaderna med fallande kommunstorlek. För de riktigt små kommunerna med färre än 5 000 invånare förstärks sambandet ytterligare.

Det är dock inte bara kommunstorleken som påverkar de admi- nistrativa kostnaderna. För små och avlägset belägna kommuner försvåras möjligheterna till interkommunalt samarbete. För att ta hänsyn till de geografiska förutsättningarna använder sig nuvarande modell av måttet invånare per kvadratkilometer. De analyser som genomfördes inom ramen för 2005 års uppföljning av utjäm- ningssystemet, liksom den uppdatering av underlaget som genom- förts på uppdrag av kommittén, visar emellertid att måttet invånar- distans har ett starkare samband med kommunernas kostnader för administration än det nu använda måttet.

Utifrån de härledda sambanden föreslår kommittén att del- komponenten för att fånga upp administrativa merkostnader uppdateras. Den av kommittén föreslagna komponenten delar in kommunerna efter gleshet (invånardistans) och folkmängd. De föreslagna ersättningsnivåerna, som bygger på uppgifter från kom- munernas räkenskapssammandrag och Sveriges Kommuner och Landstings (SKL:s) personalstatistik, varierar mellan 375 och 1 300 kronor per invånare, se tabell 5.10.1.

Enligt förslaget är det totalt 72 kommuner som får tillägg, vilket är fler än i dagens delmodell (49 kommuner). Det totala tillägget för administrativa merkostnader uppgår till 402 miljoner kronor.

160

SOU 2011:39 Kostnadsutjämning

Tabell 5.10.1 Förslag till ersättning för administration efter invånardistans och folkmängd

Invånardistans	Folkmängd	Antal	Lönekostnad för	Politisk	Totalt
		Kommuner	administrativ	verksamhet
			personal
>350	<8 000	30	900	400	1 300
	<20 000	19	250	125	375
	>20 000	5	250	125	375

>350 Totalt		54

<350	<8 000	18	300	175	475
	<20 000	103
	>20 000	115

<350 Totalt		236
Totalt		290

Räddningstjänst

Enligt lag är kommunerna skyldiga att ansvara för räddnings- tjänsten, antingen i egen eller annan regi. År 2008 deltog 127 kommuner i 35 olika kommunalförbund avseende räddnings- tjänsten. Kommunernas kostnader för räddningstjänsten uppgick till totalt 5,9 miljarder kronor 2008.

I nuvarande komponent för räddningstjänst ges ersättning efter folkmängd, tätortsgrad och invånare per kvadratkilometer. Ersättningsbeloppen och gränserna ligger fast sedan 1996.

En översyn av komponenten gjordes av 2005 års uppföljning av utjämningssystemet. Bland annat konstaterades att måttet invånardistans har en starkare samvariation med kommunernas kostnader än invånare per kvadratkilometer. Vidare konstaterades att måttet lokalt befolkningsunderlag kan förklara kostnads- skillnaderna för räddningstjänst mellan kommunerna på ett betyd- ligt bättre sätt än storleken på kommunerna, 45 procent jämfört med 20 procent. Slutsatsen i betänkandet SOU 2007:61 är att det inte är den enskilda kommunens storlek som sådan som är avgö- rande för kostnaden för räddningstjänsten utan antalet personer som bor i den omgivande regionen. Mot den bakgrunden föreslog 2005 års uppföljning av utjämningssystemet att kommunerna skulle delas in efter invånardistans och lokalt befolkningsunderlag i beräkningen av ersättningsbeloppen för räddningstjänst i stället för den nu använda indelningen.

161

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

Konsulten Henrik Berggren har på uppdrag av kommittén uppdaterat det underlag som togs fram åt 2005 års uppföljning av utjämningssystemet. Av uppdateringen framgår att det inte är kommunstorleken som är avgörande för kommunernas kostnader för räddningstjänsten. En liten kommun i de befolkningstäta regionerna har helt andra förutsättningar för interkommunal samverkan än kommunerna i skogslänen. Av uppdateringen fram- går vidare att invånardistans och lokalt befolkningsunderlag har ett betydligt starkare samband med kommunernas kostnader för räddningstjänsten än antalet invånare per kvadratkilometer och tätortsgrad.

Utifrån det underlag som tagits fram föreslår kommittén att verksamheten räddningstjänst ska utgöra en enskild delkomponent i utjämningsmodellen för bebyggelsestruktur. Vidare föreslås att kommunerna indelas efter invånardistans och lokalt befolknings- underlag enligt de gränser som framgår av tabell 5.10.2. För de kommuner som uppfyller kriterierna för att komma i fråga för tillägg ska ersättningsbeloppen grunda sig på skillnaden mellan kostnaden för respektive grupp av kommuner och genomsnitts- kostnaden för riket.

162

SOU 2011:39 Kostnadsutjämning

Tabell 5.10.2 Förslag till ersättning för räddningstjänst efter
	invånardistans och lokalt befolkningsunderlag

Invånardistans	Lokalt	Antal	Kostnad	Ersättning
	befolkningsunderlag	kommuner

>300	<8 000	15	1 248	500
	<20 000	20	1 023	250
	>20 000	40	884	150

>300 Totalt		75	994

>100 Totalt		171	715

<100 Totalt		44	543

Totalt		290	761

Om den nya komponenten redan hade varit införd skulle den totalt omfördela 168 miljoner kronor till 75 kommuner. Dagens kompo- nent omfördelar 66 miljoner kronor till 40 kommuner.

Gator och vägar

Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader beträffande gator och vägar infördes 1996 efter förslag från Strukturkostnads- utredningen och var en egen delmodell i kostnadsutjämningen t.o.m. 2004. Som ett led i valideringen av komponenten gjorde Utjämningskommittén (SOU 2003:88) vissa jämförelser för enskilda kommuner beträffande tillägg, avdrag och nettokostnader för drift och underhåll. Utjämningskommittén fann att utfallet i utjäm- ningen stämde relativt väl för städer i norra Sverige, vissa utvalda förortskommuner till Stockholm samt för Stockholms kommun och Göteborgs kommun. För vissa andra kommuner stämde utfallet relativt dåligt men trots detta föreslog Utjämningskom- mittén inte någon förändring av delkomponenten.

2005 års uppföljning av utjämningssystemet gjorde en validering av komponenten med hjälp av en enkät från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) avseende 2005 års kostnader. Analysen indikerade att komponenten som helhet gav en relativt god skatt- ning av kommunernas kostnader. Men samtidigt påvisades ett antal svagheter som motiverar fortsatta analyser. Det som speciellt underströks i betänkandet SOU 2007:61 var behovet av att SKL arbetar för att förbättra kvaliteten och svarsfrekvensen i den enkät som ligger till grund för uppgifterna om drift- och under-

163

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

hållskostnader för gator och vägar. Utredningen konstaterade att bättre statistik över kommunernas kostnader för drift och under- håll av gator och vägar skulle öka förutsättningarna att validera och vid behov förändra komponenten. Det bedömdes att det finns anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av kompo- nenten.

Utjämningskommittén.08 har funnit att läget inte har förändrats nämnvärt sedan 2007 då 2005 års uppföljning av utjämnings- systemet redovisade sitt slutbetänkande. Mot den bakgrunden föreslår kommittén ingen förändring av komponenten men anser, liksom 2005 års uppföljning av utjämningssystemet, att Stats- kontoret bör prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av komponenten inom ramen för verkets uppdrag att löpande följa upp utjämningssystemet.

Uppvärmningskostnader

Utjämningen för skillnader i uppvärmningskostnader infördes 1996 efter förslag från Strukturkostnadsutredningen och var en egen delmodell i kostnadsutjämningen fram till 2005 då den blev en komponent i delmodellen för bebyggelsestruktur.

I betänkandet SOU 2007:61 konstaterades att underlaget för att utvärdera de regionala skillnaderna i uppvärmningskostnader är bristfälligt varför det är svårt att avgöra om komponenten behöver förändras.

Utjämningskommittén.08 gör samma bedömning som 2005 års uppföljning av utjämningssystemet och anser mot den bakgrunden att det finns anledning för Statskontoret att inom ramen för verkets löpande uppföljning av utjämningssystemet prioritera en validering och eventuella förslag till förändring av komponenten. Möjligheten att få fram bättre underlagsdata bör förbättras i takt med att uppgifter från den nya energideklarationen för byggnader växer fram.

164

SOU 2011:39

Kostnadsutjämning

5.10.4Ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen

Den av kommittén föreslagna modellen för bebyggelsestruktur resulterar i relativt stora förändringar jämfört med utfallet i dagens modell, främst beroende på att delmodellen har ett något vidare angreppssätt än tidigare. I dagens modell är det 77 kommuner som får tillägg. I den föreslagna modellen ökar antalet till 100. Samtliga kommuner finansierar den ökade omslutningen från 1,01 till 1,03 miljarder kronor med ett generellt avdrag på 26 kronor.

För storstäderna och förortskommunerna till dessa sker ingen förändring över huvud taget. Den största positiva förändringen får kommuner i glesbygden och kommuner i glest befolkad region, se tabell 5.10.3.

Tabell 5.10.3 Jämförelse mellan föreslagen standardkostnad och dagens standardkostnad (oviktade värden, kr/inv.)

Kommungrupp	Föreslagen	Nuvarande	Differens
	standardkostnad	standardkostnad
	2011	2011
Storstäder	328	328	0
Förortskommuner till storstäderna	110	110	0
Större städer	119	95	24
Förortskommuner till större städer	67	19	48
Pendlingskommuner	342	177	165
Turism- och besöksnäringskommuner	875	822	53
Varuproducerande kommuner	253	114	138
Glesbygdkommuner	1 705	1 480	225
Kommuner i tätbefolkad region	66	-11	77
Kommuner i glesbefolkad region	655	478	177

Källa: SCB och egna beräkningar.

Den kommun som får det största tillägget i kommitténs förslag är liksom i dagens modell Åsele kommun, 2 451 kronor per invånare. Den största positiva förändringen jämfört med dagens modell får dock Hällefors kommun, plus 1 339 kronor per invånare. Flera kommuner i Jämtlands län, bl.a. Åre, Krokom och Strömsund får kännas vid en negativ förändring, främst beroende på bytet av det mått som avser att spegla den faktiska bebyggelsestrukturen, dvs. invånardistans i stället för invånare per kvadratkilometer. Med måttet invånare per kvadratkilometer kan kommuner som är stora

165

Kostnadsutjämning

SOU 2011:39

till ytan erhålla en ersättning som inte svarar mot de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna om kommunens befolkning är koncentrerad till en eller ett fåtal orter.

5.11Barn och ungdomar med utländsk bakgrund

5.11.1Nuvarande utformning

Kommunernas standardkostnader för barn- och ungdomar med utländsk bakgrund beräknas utifrån andelen barn och ungdomar i åldern 0–19 år som är födda utom Norden eller EU eller barn 0–19 år som är födda inom Norden eller EU och har minst en förälder som är född utom Norden eller EU den 31 december två år före utjämningsåret. Med EU avses den indelning som gällde före utvidgningen 2004.

Standardkostnadsberäkning:

Kommuner med högre andel barn och ungdomar än riks- genomsnittet får 75 kronor per invånare * (antal procentenheter för kommunen – genomsnittligt antal procentenheter i riket).

Kommuner som har en lägre andel ungdomar än riks- genomsnittet får en standardkostnad på 0 (noll) kronor per invånare.

Delmodellen, som inte har förändrats sedan den infördes 2000, höjer den genomsnittliga struk