Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Bilaga
Uppdraget
786
Forskning och utveckling samt försvarslogistik
– i det reformerade försvaret
Betänkande av Försvarsstrukturutredningen
Stockholm 2011
SOU 2011:36
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Tryckt av Elanders Sverige AB.
Stockholm 2011
ISBN
ISSN
Förteckning över bilagorna
Bilaga 3 |
|
Tidigare beslut och utredningar vad gäller Försvarets |
|
stödverksamheter ..................................................... |
655 |
Bilaga 4 |
|
Styrning och offentligt åtagande – en |
|
sammanställning och problematisering ....................... |
691 |
Bilaga 5 |
|
|
|
utveckling inom försvarssektorn ................................. |
735 |
Bilaga 6 |
|
Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan |
|
FHS och KTH .......................................................... |
789 |
Bilaga 7 |
|
Konsekvenser för finansiering och redovisning av |
|
eventuellt ändrad ansvarsfördelning ........................... |
847 |
Bilaga 8 |
|
Konsekvenser för systemstödet vid genomförande av |
|
Försvarsstrukturutredningens förslag .......................... |
877 |
Bilaga 9 |
|
Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövningar – |
|
bakgrund................................................................. |
919 |
653
Innehåll |
SOU 2011:36 |
Bilaga 10 |
|
Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövning – |
|
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)........................ |
931 |
Yttrande från FOI ........................................................................... |
941 |
Bilaga 11 |
|
Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövning – |
|
Försvarsmaktens logistik............................................ |
945 |
Yttrande från Försvarsmakten........................................................ |
955 |
Bilaga 12 och bilaga 13 |
|
Sammanfattning av PwC – bolagiseringsprövning – |
|
Försvarets materielverk (FMV) och FMV:s test- och |
|
evalueringsverksamhet (FMV T&E).............................. |
963 |
Försvarets materielverk (FMV)............................................ |
965 |
FMV:s test- och evalueringsverksamhet (FMV T&E) .............. |
975 |
Yttrande från Försvarets materielverk ........................................... |
983 |
654
Bilaga 3
Tidigare beslut och utredningar vad gäller Försvarets stödverksamheter
Konsultrapport utarbetad på uppdrag av Försvarsstruktur- utredningen
Ulf Wennerberg Konsult AB
Stockholm i oktober 2010
655
3.Politiska beslut och förslag som avser stöd
3.3Skrivelsen om en ändamålsenlig styrning och
5.12001 års materielförsörjnings- och
forskningsutredningar................................................ |
5.2Organisationsöversyner under perioden 2002–
2004 ............................................................................. |
5.3Utredningar om stödverksamheterna som har
|
||
Övrigt utredningsarbete............................................. |
||
............................................................................................. |
657
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
Sammanfattning
Syftet med denna rapport är att sammanfatta resultatet av de beslut och utredningar som har fattats respektive genomförts beträffande det militära försvarets stödverksamheter under senare år. Inom ramen för uppdraget har ett stort antal besluts- och utrednings- dokument gåtts igenom. Tidsmässigt har genomgången avgränsats till
Under hela
I dessa avseenden har utvecklingen under
Några månader efter 2004 års försvarsbeslut tillsattes Försvars- förvaltningsutredningen med uppgiften att föreslå åtgärder i syfte att reducera kostnaderna för försvarets lednings- och stödverk- samheter med 2 miljarder kronor per år. Stödutredningen föreslog några år senare ytterligare 3 miljarder kronor i besparingar. Bedömningen att det var möjligt att spara de aktuella beloppen hade i princip redan gjorts på politisk nivå. Något tillspetsat kan man hävda att utredningarnas uppgift var begränsad till att fördela
658
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
besparingarna på olika anslagsområden och delverksamheter inom stödverksamheterna.
Beträffande myndighetsstrukturen inom stödverksamheten har bedömningarna gått isär under årens lopp. De organisations- översyner som genomfördes under perioden
1.Uppdraget
Syftet med denna rapport är att sammanfatta resultatet av de beslut och utredningar som har fattats respektive genomförts beträffande det militära försvarets stödverksamheter under senare år. Ton- vikten har lagts på beslut och förslag som har gällt besparings- åtgärder samt struktur- och organisationsförändringar inom stöd- verksamheten. Avsikten är att materialet ska kunna bidra till de analyser som Försvarsstrukturutredningen måste göra för att kunna redovisa förslag enligt utredningens direktiv.
Stödverksamhet kan avgränsas på olika sätt. Det saknas en all- mänt accepterad definition av vad som är stödverksamhet respek- tive kärnverksamhet inom det militära försvaret. I det följande har beslut och utredningar som har berört eller har betydelse för materiel- försörjnings- och logistikprocesserna samt för forsknings- och teknik- utvecklingsverksamheten medtagits. Frågor om det militära försvarets personalförsörjning har inte berörts då dessa frågor inte omfattas av Försvarsstrukturutredningens uppdrag.
659
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
2.Avgränsning och genomförande
Inom ramen för uppdraget har ett stort antal besluts- och utred- ningsdokument gåtts igenom. Det rör sig om propositioner och skrivelser till riksdagen inom Försvarsdepartementets ansvars- område, bilaga 6 till budgetpropositionerna, Försvarsberedningens rapporter, övriga relevanta departementsutredningar och SOU:er inom Försvarsdepartementets ansvarsområde, Riksrevisionens gransk- ningar med inriktning på stödverksamheten samt utredningar och utvärderingar som har genomförts av Statskontoret och Ekonomi- styrningsverket och som berör stödverksamheten eller har betydelse för denna verksamhet.
Vid sidan av detta material har ett stort antal utredningar genomförts på myndighetsnivå beträffande materielförsörjnings- och logistik- processerna samt forsknings- och teknikutvecklingsverkamheten. Det rör sig om utredningar som har genomförts av Försvarsmakten eller av någon av stödmyndigheterna (FMV, FOI, FHS, m.fl.). Detta material har inte medtagits i den redovisning som görs i det följande. Resultatet av dessa utredningar har dock ofta utnyttjats som underlag för regeringens propositioner inom försvarsområdet eller av utredningar som har genomförts inom Regeringskansliet eller kommittéväsendet.
En stor del av redovisningen avser förslag och bedömningar som har gjorts av olika utredningar. Anledningen är att det är detta material som har störst intresse då man ska ta ställning till vilka framtida åtgärder som kan komma ifråga beträffande stödverksam- heten. Rapporten innehåller dock även en tillbakablick på viktigare politiska beslut som har fattats beträffande stödverksamheterna under senare år.
Tidsmässigt har genomgången avgränsats till
2004 års försvarsbeslut medförde att förutsättningarna för det förändringsarbete som bedrivs beträffande stödverksamheterna förändrades i ett väsentligt avseende. Den sänkning av försvarets ekonomiska ramar som genomfördes i detta försvarsbeslut med- förde att besparingsperspektivet fick en mycket framträdande plats i det förändringsarbete som genomfördes inom stödverksamhet- erna under efterföljande år. Detta är ytterligare ett skäl till att
660
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
tyngdpunkten i rapporten har lagts vid utvecklingen under senare delen av
I det följande redovisas Försvarsberedningens rapporter i kapitel 3 (politiska beslut och förslag). Riksrevisionens granskningar redo- visas i kapitel 4. Övriga utredningar redovisas i kapitlen
En förteckning över det material som har gåtts igenom finns i bilaga 1.
3.Politiska beslut och förslag som avser stöd verksamheterna
3.1Tiden före år 2004
I prop. 2001/02:10 tog regeringen upp behovet av en samlad och övergripande strategi för det militära försvarets materielförsörjning och forskning1 . Utgångspunkten var bl.a. förslag som redovisats av Materielförsörjningsutredningen (SOU 2001:21) och Forsknings- utredningen (SOU 2001:22). Till skillnad från utredningarna ansåg regeringen dock att det var väsentligt att skapa en sammanhållen strategi som omfattade såväl materielförsörjningen som forsk- ningen. Utredningarna hade föreslagit separata strategier för dessa båda områden.
Ett väsentligt inslag i en samlad materielförsörjnings- och forsk- ningsstrategi skulle enligt regeringen vara en bättre spårbarhet mellan utvecklingen inom materiel- och forskningsområdet och Försvars- maktens förändrade uppgifter. Ett annat inslag i strategin skulle vara kravet på ett bättre anpassningsförmåga och en större hand- lingsfrihet i materielplaneringen. De starka bindningarna i materiel- planeringen uppfattades som ett stort problem. Det ansågs också vara väsentligt att skapa bättre möjligheter att påverka arbetet i tidiga faser av materielprocessen, bl.a. genom en ökad satsning på forskning. Vidare framhöll regeringen att Sverige borde satsa på att utveckla s.k. strategiska kompetenser inom ett antal teknikområden. Sådana kompetenser bedömdes vara ett viktigt inslag i arbetet på att utveckla Sveriges roll i ett utökat internationellt samarbete inom materielförsörjningsområdet.
Under
1 Prop. 2001/02:10, s. 218ff.
661
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
het (FMLOG)2. FMLOG inrättades den 1 januari 2002. En annan organisationsförändring som genomfördes vid denna tid var sam- manläggningen av Försvarets forskningsanstalt och Flygtekniska försöksanstalten till Totalförsvarets forskningsinstitut3. Detta skedde den 1 januari 2001.
3.22004 års försvarsbeslut
Inför 2004 års försvarsbeslut (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143) tog även Försvarsberedningen upp behovet av en samlad materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret4. Beredningen såg också ett behov av att utöka det svenska industri- ella deltagandet i internationella samarbetsprojekt och att generellt utveckla det internationella försvarsmaterielsamarbetet. Försvars- beredningen ville dessutom få till stånd ett utökat samarbete mellan försvarsinriktad och civil FoU inom olika områden.
I ytterligare en rapport inför 2004 års försvarsbeslut åter- kommer Försvarsberedningen till dessa frågor men tar då även upp lednings- och förvaltningsfrågorna generellt inom det militära för- svaret5. Beredningen konstaterade att kostnaderna för det militära försvarets samlade förvaltning – Försvarsmaktens centrala och regionala ledning samt de totalförsvarsgemensamma myndig- heterna – utgör en betydande del av den totala försvarsbudgeten. Mot bakgrund av förändringarna i det säkerhetspolitiska läget och de förändringar som Försvarsmaktens insats- och grundorganisation har genomgått föreslår Försvarsberedningen en besparing på de befint- liga totalförsvarsgemensamma myndigheternas driftbudgetar med 40 %.
Försvarsberedningen föreslår också en generell minskning av utgiftsområdets ekonomiska ram med 3 miljarder kronor6. Besparingen omfattar riktade besparingar inom tre områden på totalt 2 miljarder kronor samt en ospecificerad besparing om ytterligare en miljard kronor inom Försvarsmakten. De tre områdena var de total- försvarsgemensamma myndigheterna (1,5 miljarder kronor), För- svarsmaktens centrala ledning (250 miljoner kr) och Försvarsmaktens regionala verksamhet, m.m. (250 miljoner kr).
2Prop. 1999/2000:97, s. 5ff. och prop. 2000/01:113, s. 12ff.
3Prop. 1999/2000:97, s. 26ff.
4Ds 2003:34, s. 67ff.
5Ds 2004:30, s. 130 ff.
6Ds 2004:30, s. 155.
662
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
Regeringen utgick i den proposition som låg till grund för 2004 års försvarsbeslut (prop. 2004/05:5) från det förslag som några månader tidigare hade redovisats av Försvarsberedningen och före- slog att försvarets ekonomiska ramar skulle reduceras med 3 miljarder kronor under treårsperioden
I propositionen tog regeringen även upp de totalförsvarsgemen- samma myndigheterna9. Man anslöt sig därvid från de besparingskrav som Försvarsberedningen hade föreslagit och meddelade att man hade för avsikt att tillsätta en utredning som skulle få till uppgift att pröva och lämna förslag till kostnadsminskningar vid de totalförsvars- gemensamma myndigheterna (Försvarsförvaltningsutredningen). Regeringen tog även upp de myndighetsöversyner som hade genom- förts på regeringens uppdrag under perioden
7Prop. 2004/05:5, s. 120ff.
8Prop. 2004/05:5, s. 125ff.
9Prop. 2004/05:5, s. 95ff.
10
663
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
egen beslutskompetens.
3.3Skrivelsen om en ändamålsenlig styrning och förvaltning av försvaret
Försvarsförvaltningsutredningen (SOU 2005:96) tillsattes omedel- bart efter 2004 års försvarsbeslut och hade till uppgift att föreslå hur de besparingar som beslutats vad gäller stödverksamheterna skulle fördelas. Utredningen redovisade sina förslag i november 200512. Samtidigt redovisade Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92) sina förslag vad gäller den framtida styrningen av för- svaret13. Regeringen behandlade båda dessa utredningar i en skriv- else till riksdagen (skr. 2005/06/131) som redovisades i mars 2006.
I skrivelsen till riksdagen ställer sig regeringen i huvudsak bakom de förslag som redovisades av Försvarsförvaltningsutred- ningen14. Regeringen föreslog att Högkvarterets kostnader – exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten – skulle reduceras med 250 miljoner kr på årsbasis och att konsekvenserna av en samlokalisering av Högkvarteret och FMV skulle utredas. Man föreslog också att
I anslutning till Förvarsstyrningsutredningens förslag framhöll regeringen att ändamålen med anslagen inom utgiftsområde 6 borde förtydligas och att anslagsstrukturen bör ses över15. Reger- ingen ansåg också att en samlad resultatredovisning vad gäller för- svaret bör redovisas för riksdagen och att budgetpropositionen bör
11Prop. 2004/05, s. 198.
12Se avsnitt 5.3 i denna rapport.
13Se kapitel 6 i denna rapport.
14Skr. 2005/06:131, s. 13ff.
15Skr. 2005/06:131, s. 4 ff.
664
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
kortas ned vad gäller resultatredovisningen. Modellen med avgifts- finansierad uppdragsverksamhet borde enligt regeringen behållas. Slutligen ansåg regeringen att rådet för insyn i Försvarsmakten bör avskaffas.
3.4Utvärdering av 2004 års försvarsbeslut
I en bilaga till 2009 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, UO 6, bilaga 1) redovisar regeringen en utvärdering av 2004 års försvars- beslut. Utvärderingen bygger bl.a. på underlag som har redovisats av Försvarsutskottet och – vad gäller uppföljningen av regeringens beslut med anledning av Försvarsförvaltningsutredningens förslag – på utvärderingar som har gjorts av Statskontoret.
Regeringen framhåller att huvudintrycket av utvärderingen är att Försvarsmaktens förmågeutveckling, insatsorganisationens utveckling och genomförandet av internationella insatser i huvudsak har genomförts enligt de riktlinjer som lades fast i 2004 års försvars- beslut. Beträffande materielförsörjningen konstaterar regeringen att implementeringen av 2004 års försvarspolitiska inriktning och de förslag som redovisades av Försvarsförvaltningsutredningen har nått olika långt inom olika områden. Arbetet med att minska bindningarna inom materielförsörjningen anses ha gått relativt långsamt. Även arbetet med att styra upp utvecklingsarbetet mot ett antal nationella nischer anses ha mött problem då det har varit svårt att avgränsa nischerna. Också arbetet med att förskjuta gräns- ytorna gentemot industrin anses ha gått långsamt. Arbetet med utkontraktering av vissa uppgifter till industrin anses ha givit ett begränsat resultat.
Beträffande arbetet med att genomföra de besparingar som reger- ingen beslutade om på grundval av Försvarsförvaltningsutredningens förslag konstaterar regeringen att Statskontorets utvärderingar visar att regeringens besparingsmål i allt väsentligt bör kunna uppnås på utsatt tid. Kostnadsminskningen för berörda myndigheters verk- samhet t.o.m. år 2007 uppgavs vara 1 544 miljoner kr uttryckt i 2004 års prisläge.
665
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
3.52009 års inriktningsproposition
Försvarsberedningen framhöll i juni 2008 att resurser måste frigöras för att finansiera de ökade utgifterna för försvarets operativa verk- samhet. Frigörandet av resurser för den operativa verksamheten bör enligt Försvarsberedningen ske genom att nuvarande strukturer för stödverksamhet rationaliseras, omorganiseras eller avvecklas. Bered- ningen framhåller att nuvarande fördelning mellan operativ verk- samhet och stödverksamhet måste förändras väsentligt till förmån för den operativa verksamheten16.
Försvarsberedningen bedömer att det finns en stor rationaliser- ings- och förändringspotential inom materiel- och logistikförsörj- ningen17. Beredningen framhåller vidare att statsmakterna måste få ökade möjligheter att utöva inflytande i tidiga skeden av ett materiel- projekt. Av detta skäl bör man enligt beredningen införa stegvisa politiska beslut med i förväg definierade kontrollstationer i viktigare materielprojekt18 .
Försvarsberedningen underströk att materielanskaffningen bör ske i enlighet med följande principer19:
1.Uppgradering av befintlig materiel ska väljas framför nyan- skaffning om det är ekonomiskt försvarbart.
2.Om nyanskaffning är nödvändig ska färdigutvecklad och på mark- naden befintlig och beprövad materiel anskaffas.
3.Samutveckling av materiel (med andra länder) ska väljas framför egenutveckling om det är kostnadseffektivt. Andelen egen- utvecklad materiel ska minskas.
Beträffande logistikförsörjningen konstaterade Försvarsbered- ningen att dagens organisation omfattar ett stort antal aktörer och att ansvarsfördelningen mellan dessa är oklar. Beredningen fram- höll också betydelsen av
Vad gäller förvaltningsstrukturen inom stödområdet ansåg För- svarsberedningen att kvarvarande och relevant verksamhet inom
16Ds 2008:48, s. 25.
17Ds 2008:48, s. 76.
18Ds 2008:48, s. 77f.
19Ds 2008:48, s. 79f.
20Ds 2008:48, s. 82.
666
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
detta område på några års sikt bör kunna integreras i en ny sam- manhållen myndighet21.
Regeringen konstaterar i inriktningspropositionen att över- gången till ett insatsförsvar medför att såväl ledtider som eko- nomiska bindningar inom materielförsörjningen måste reduceras. Man ansluter sig också till de principer beträffande materielanskaff- ningen som Försvarsberedningen har föreslagit22. Vad gäller logistiken konstaterar regeringen att insatsförsvaret skärper kraven på till- gänglighet och snabbhet. Man framhåller också att materiel- och logi- stikförsörjningsprocesserna bör samordnas23.
Beträffande försvarsforskningen konstaterar regeringen att en förändrad materielförsörjning med en mindre andel egenutvecklad materiel och en större andel färdigutvecklad materiel medför att den materielnära forskningen och teknikutvecklingen kan reduceras24. Regeringen betonar också att det internationella forskningssam- arbetet är viktigt.
I likhet med Försvarsberedningen tar regeringen upp myndig- hetsstrukturen inom stödet till Försvarsmakten25. Regeringens bedömning är att ytterligare effektiviseringar kan åstadkommas inom detta område. Däremot anser regeringen inte att det är lämp- ligt att skapa en enda myndighet för stödet till Försvarsmakten. Regeringen konstaterar också att det finns anledning att fördjupa analysen av i vilka situationer som det är lämpligt att använda avgifts- respektive anslagsfinansiering inom stödverksamheterna. Om avgiftsfinansiering ska behållas anser regeringen att förbättrade metoder för att styra verksamheten bör utvecklas.
Vad gäller storleken på de besparingar som är möjliga att åstad- komma inom stödverksamheterna anser regeringen att det är nöd- vändigt att genomföra en noggrannare analys än vad Försvarsbered- ningen har gjort innan man kan klarlägga den exakta storleken på dessa besparingar26. Regeringen hänvisar till att man avser att åter- komma till denna fråga i samband med 2010 års budgetproposition.
I 2010 års budgetproposition konstaterar regeringen att stöd- verksamheten måste effektiviseras och anpassas till den förändrade materielförsörjningsstrategin27. Man understryker att även För-
21Ds 2008:48, s. 89.
22Prop. 2008/09:140, s. 86ff.
23Prop. 2008/09:140, s. 91f.
24Prop. 2008/09:140, s. 97ff.
25Prop. 2008/09:140, s. 106f.
26Prop. 2008/09:140, s. 107.
27Prop. 2009/10:1 UO 6, s. 20.
667
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
svarsmaktens centrala ledning behöver effektiviseras. Vad gäller materiel- och logistikförsörjningen framhåller regeringen att man överväger möjligheten att lägga samman huvuddelen av FMV:s verksamhet med den logistikverksamhet som bedrivs inom Försvars- makten28.
Vad gäller inriktningen av det fortsatta förändringsarbetet fram- håller regeringen att den avser att tillsätta en eller flera genom- förandekommittéer med uppdrag att föreslå hur stödet till För- svarsmakten ska utformas. Regeringen konstaterar att föreslagna åtgärder beträffande stödverksamheterna ska resultera i kostnads- minskningar motsvarande
Beträffande den framtida myndighetsstrukturen inom stödet till Försvarsmakten framhåller regeringen att nuvarande struktur inom materiel- och logistikförsörjningen respektive forsknings- och utveck- lingsverksamheten bör omstruktureras och effektiviseras. Regeringen framhåller att den avser att återkomma till denna fråga inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet30.
4.Riksrevisionens granskningar
Riksrevisionen har genomfört tre granskningar som har berört det militära försvaret sedan år 2004. Två av dessa berör den stödverk- samhet som omfattas av Förvaltningsstrukturkommitténs uppdrag. Den ena av dessa avsåg bindningar i materielplaneringen (2004)31, den andra avsåg inrättandet av FMLOG (2006)32. Dessutom pågår flera granskningar som beräknas bli klara under hösten 2010. År 2009 redovisades en granskning av försvarets personalförsörjning (RiR 2009:11).
2004 års granskning syftade till att belysa de bindningar som finns i materielplaneringen och de konsekvenser som dessa bind- ningar har haft för möjligheterna att förverkliga det försvarsbeslut som togs vid millennieskiftet. Granskningen syftade också till att undersöka vilka åtgärder som har vidtagits för att öka handlings- friheten i materielförsörjningen. Ytterligare ett syfte var att under-
28Prop. 2009/10:1 UO 6, s. 34.
29Prop. 2009/10:1 UO 6, s. 16.
30Prop. 2009/10:1 UO 6, s. 50.
31RiR 2004:6. Materiel för miljarder. En granskning av försvarets materielförsörjning.
32RiR 2006:29. Reformen av försvarets logistik. Blev det billigare och effektivare?
668
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
söka om det internationella materielsamarbetet hade utvecklats i enlighet med statsmakternas uppdrag.
Riksrevisionen konstaterade att det finns starka bindningar i materielplaneringen och att möjligheterna att göra omprioriteringar är begränsade. Med hänsyn till materielanslagets storlek ansåg Riks- revisionen att det är viktigt att det politiska inflytandet över materiel- försörjningen förstärks.
Riksrevisionen rekommenderade en rad åtgärder i syfte att utvidga det ekonomiska handlingsutrymmet i materielanskaffningen och att förbättra styrningen och uppföljningen av materielplaneringen. Vad gäller det internationella materielsamarbetet föreslog Riksrevi- sionen bl.a. att regeringen och försvarsmyndigheterna ska tydlig- göra målen för deltagandet i internationella utvecklingsprojekt och att FMV ska redovisa erfarenheterna av varje internationellt materiel- samarbetsprojekt till Försvarsmakten och regeringen efter det att pro- jekten har avslutats.
2006 års granskning avsåg FMLOG. Syftet med granskningen var att undersöka om bildandet av FMLOG har medfört att kost- naderna för verksamheten har minskat och om logistiken har blivit effektivare efter det att FMLOG bildades.
Riksrevisionens slutsats av granskningen var att kostnaderna för logistiken har minskat något men att logistiken vid tidpunkten för granskningen ännu inte var anpassad till den inriktning som fast- ställts för försvaret. Riksrevisionen konstaterade också att förbanden har drabbats av merarbete till följd av FMLOG:s rationaliseringar. Man ansåg också att FMLOG:s verksamhet har konkurrensutsatts i alltför liten omfattning. Vidare ansågs FMLOG:s debiteringsnivå ligga på en alltför låg nivå. Nästan hälften av arbetstiden uppgavs åtgå till annat än direkt produktion åt kunder (utbildning, möten, frisk- vård, etc.).
Vidare ansåg Riksrevisionen att Högkvarterets styrning av FM LOG skett på ett sätt som inte avsetts då reformen genomfördes. Högkvarteret ansågs ha försökt att kombinera efterfrågestyrning med styrning genom ekonomiska ramar. Detta har i sin tur med- fört oklarheter i ansvarsfördelningen. Vidare konstaterade Riks- revisionen att rollfördelningen mellan förbanden och FMLOG är oklar och att det finns s.k. bakre logistik även på vissa förband.
Mot denna bakgrund rekommenderade Riksrevisionen bl.a. att FMLOG i större utsträckning än nu bör utgå från förbandens efterfrågan på logistik, att Högkvarterets styrning av FMLOG bör
669
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
förändras och att Högkvarteret bör se till att FM LOG:s arbete med konkurrensutsättning av verksamheten intensifieras.
5.Utredningar som har berört stödverksamheterna
5.12001 års materielförsörjnings- och forskningsutredningar
Materielförsörjningsutredningen hade till uppgift att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer inom materielförsörjningen och att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Resultatet av arbetet redovisades två betänkanden (SOU 2000:54 och SOU 2001:21).
Materielförsörjningsutredningen hänvisar i sitt slutbetänkande till att villkoren för det militära försvarets materielförsörjning har för- ändrats i ett antal grundläggande avseenden sedan
Utredningens förslag hade en rätt principiell karaktär. Man före- slog att materielprocessen skulle ändras så att större vikt skulle läggas vid tidiga faser i arbetet, att regeringens ledning av materiel- försörjningen borde bli mer aktiv och att Försvarsdepartementets kompetens och kapacitet inom detta område borde förstärkas. Dessutom borde ansvarsfördelningen och samarbetsformerna mellan olika aktörer inom materielförsörjningen utvecklas och förtydligas. Utredningen ansåg också att man borde lägga ned mer arbete på tidiga faser i materielprocessen och att nya upphandlingsformer borde tas fram inom materielförsörjningen. Man underströk också att det är viktigt att stärka det internationella samarbetet inom materi- elförsörjningsområdet och att samverka med försvarsindustrin i syfte att skapa goda förutsättningar för en konkurrenskraftig industri som kan hävda sig i det internationella samarbetet.
Forskningsutredningen redovisade också två betänkanden (SOU 2000:84 och SOU 2001:22). Forskningsutredningen redovisade sitt slutbetänkande nästan samtidigt som Materielförsörjningsutred- ningen och hade även ett visst samarbete med denna utredning.
Forskningsutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande att
670
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
borde besluta om en
Man föreslog också att Försvarsmakten och dåvarande Över- styrelsen för civil beredskap skulle utarbeta en gemensam strategi avseende fyra forskningsområden (internationella insatser, skydd av samhällsviktig infrastruktur, informationsoperationer och NBC- frågor). Vidare föreslog Forskningsutredningen att det borde inrättas en
5.2Organisationsöversyner under perioden
Under perioden
Som framgick av avsnitt 3.2 resulterade ingen av utredningarna i några förslag från regeringens sida i samband med 2004 års för- svarsbeslut. Anledningen var bl.a. att ingen av utredningarna hade haft till uppdrag att redovisa besparingar i berörda myndigheters verksamhet.
Beträffande FMV föreslog utredningen att materielprojekten borde bli styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. I konsekvens härmed föreslog utredningen att FMV borde införa en projektorganisation. I syfte att stärka Försvars-
33SOU 2002:39. STYROM - Översyn av Försvarets materielverk.
34SOU 2004:41. Totalförsvarets forskningsinstitut. En översyn.
35SOU 2004:58. Försvarshögskolan. En översyn.
671
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
makten som beställare av materiel föreslog utredningen dessutom att man borde tillsätta en Funktionsdirektör inom Försvarsmakten med uppgift att beställa materiel och att följa upp pågående materiel- projekt.
Försvarshögskoleutredningen hade ett uppdrag som liknade FOI- utredningens. Utredningens uppgift var att utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av FHS, granska skolans organisa- tion och effektivitet samt belysa uppdragsgivarnas värdering av FHS kompetens och forskningsresultat.
Försvarshögskoleutredningen ansåg att FHS uppgifter samt upp- giftsfördelningen mellan skolan och andra myndigheter inte bör ändras. Avgiftsfinansiering borde enligt utredningen också i fortsätt- ningen vara den huvudsakliga finansieringsformen. I övrigt ansågs regeringens övergripande styrning av FHS behöva förtydligas något. De utvärderingar som Försvarshögskoleutredningen initierat visade att FHS uppdragsgivare i allmänhet var nöjda med kvaliteten såväl på utbildningen som på forskningen. Utredningen konstaterade vidare att FHS har ett gott samarbete med flera universitet och högskolor men att detta samarbete borde utvecklas ytterligare. Detsamma ansågs gälla utbytet med andra länders försvarshögskolor.
De slutsatser som Försvarshögskoleutredningen redovisade baserade sig delvis på en översyn av FHS som Statskontoret genom- fört på utredningens uppdrag36.
36 Stkt 2004:2. Organisationsöversyn av Försvarshögskolan.
672
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
5.3Utredningar om stödverksamheterna som har genomförts efter 2004 års försvarsbeslut
2004 års försvarsbeslut medförde att besparingsperspektivet kom att bli dominerande i de förändringar av stödverksamheterna som initierats från statsmaktsnivå från år 2005 och framåt. Förvaltnings- strukturkommittén är den tredje av de utredningar som har tillsatts sedan denna tidpunkt med uppgift att föreslå omfattande bespar- ingar inom det militära försvarets stödverksamheter. De båda tidigare är Försvarsförvaltningsutredningen37 och Stödutredningen38.
Bakgrunden till samtliga dessa utredningar har varit behovet av att anpassa stödverksamheten till försvarets förändrade inriktning och att föra över resurser från stödverksamhet till operativ verk- samhet. Övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar har dessutom skärpt kraven på stödverksamheterna vad gäller till- gänglighet, snabbhet och effektivitet. Samtidigt har nya principer lagts fast för materielförsörjningen. Dessa principer har fått konse- kvenser inte enbart för materiel- och logistikförsörjningen utan också för den forskning och teknikutveckling som tillgodoser behov inom det militära försvaret.
Statskontoret har på regeringens uppdrag granskat genomförandet av det beslut som regeringen fattade på grundval av de förslag som Försvarsförvaltningsutredningen redovisade. Statskontorets gransk- ning genomfördes i tre omgångar (2007, 2008 och 2009). I den sista av dessa – som redovisades i juni 2009 – sammanfattas resultatet av genomförandearbetet39.
Stödutredningens rapport redovisades i maj 2009 och remiss- behandlades under sommaren och förhösten 2009. En remissam- manställning har utarbetats inom Försvarsdepartementet40. En kort sammanfattning av remissyttrandena redovisas längre fram i detta kapitel.
37SOU 2005:96. En effektiv förvaltning för insatsförsvaret.
38Fö 2009:A. Ett användbart och tillgängligt försvar.
39Stkt 2009:11. Omställning av det militära försvaret. Status i juni 2009.
40Fö
673
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
Försvarsförvaltningsutredningen
Försvarsförvaltningsutredningens (FFU) uppdrag var att genom- föra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom det militära försvaret. I uppdraget ingick att föreslå kostnads- reduceringar i storleksordningen 2 miljarder kronor.
Beträffande Försvarsmaktens centrala ledning föreslog FFU att Högkvarterets organisation bör ses över och att antalet tjänster bör reduceras med
Vad gäller materielförsörjningen föreslog FFU att denna verk- samhet i ökad utsträckning bör inriktas mot utnyttjande av befint- lig materiel och – vid nyanskaffning – materiel som finns på den internationella marknaden eller som utvecklas i samverkan med andra länder. Inslaget av egenutvecklad materiel kan härigenom minska.
FFU såg också en integrerad ledning av materielprocessen som en förutsättning för att den nya materielförsörjningsstrategin skulle kunna förverkligas. Med detta avsåg utredningen ett nära samarbete mellan Försvarsmakten och FMV i tidiga skeden av materielprocessen. Detta skulle göra det möjligt att eliminera dubbelkompetenser vid myndigheterna och att förkorta ledtiderna vid anskaffning av materiel.
FFU föreslog dessutom att statens ansvar inom materielför- sörjningen skulle förskjutas mot åtgärder på högre systemnivåer medan industrins åtagande skulle utökas på lägre systemnivåer. Detta skulle resultera i en överföring av uppgifter till industrin.
Vidare föreslog FFU vissa åtgärder beträffande FMV:s test- och provverksamhet. Bl.a. skulle den flygprovning i Linköping som avsåg
FFU bedömde att dessa åtgärder skulle medföra en minskning av FMV:s kostnader med 900 miljoner kr per år fr.o.m. år 2008 (från 2 300 miljoner kr år 2004 till 1 400 miljoner kr år 2008). Kostnads- basen 2 300 miljoner kr omfattar FMV:s totala personalkostnad (1 292 miljoner kr), den totala lokalkostnaden (178 miljoner kr), den totala resekostnaden (117 miljoner kr), myndighetsrelaterade tjänsteprodukter och övriga kostnader (227 miljoner kr) samt den totala kostnaden för resurskonsulter (508 miljoner kr).
Beträffande logistiken föreslog FFU att stora delar av FMLOG:s verksamhet skulle föras över till industrin. Särskilt gällde detta underhållsverksamheten inom teknikdivisionens
674
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
område. FFU föreslog också att en särskild avvecklingsorganisation skulle bildas med uppgift att avveckla övertalig försvarsmateriel med tillhörande förråd. Denna uppgift skulle vara slutförd den 31 december 2009.
FFU bedömde att det fanns en betydande potential för kost- nadsminskningar inom FM LOG:s verksamhetsområde och att överföring av verksamhet från FM LOG är en förutsättning för att man ska kunna etablera systemhus vid industrin. Utredningen pre- ciserade dock inte storleken på de kostnadsminskningar som skulle kunna uppnås.
Vad gäller försvarsforskningen konstaterade FFU att forsk- nings- och utvecklingsverksamheten vid FOI och FHS expanderat kraftigt under perioden
FFU föreslog att verksamheten vid FOI skulle renodlas till tek- nisk och naturvetenskaplig forskning samt teknikutveckling medan forskningen vid FHS skulle renodlas till att omfatta samhällsveten- skaplig och beteendevetenskaplig forskning. Utredningen ansåg vidare att prioriteringar bör ske både i bredd och djup för den forskning och teknikutveckling som sker vid FOI, FMV och FHS. I linje med detta föreslog FFU ett antal riktlinjer för prioriteringen av forskningsverksamheten vid dessa myndigheter (sid. 60 f. i utred- ningens betänkande). Man konstaterade också att forsknings- och utvecklingsverksamheten vid FOI och FHS har expanderat kraftigt under perioden
Mot denna bakgrund föreslog FFU en kostnadsminskning för forskning vid FOI på 425 miljoner kr med år 2004 som bas. Detta belopp omfattar forskning som finansieras av Försvarsmakten och FMV eller direkt av regeringen. Motsvarande reduktion vid FHS föreslogs bli 75 miljoner kr.
Sammanfattningsvis föreslog FFU kostnadsreduceringar om totalt 2 110 miljoner kr t.o.m. 2008 i förhållande till utfallet år 2004. Av detta belopp hänförde sig 1 400 miljoner kr till kostnadsreduceringar inom områdena materielförsörjning och logistik samt forskning och utveckling. Fördelningen på anslag och myndigheter framgår av tabellen.
41 Med 43 % vid FOI och med 44 % vid FHS uttryckt i fasta priser.
675
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
Anslag |
Myndighet |
Belopp (Mkr) |
Anmärkning |
6:1 |
FM |
250 |
Högkvarteret |
6:1 |
MUST |
60 |
|
6:1 |
FM |
70 |
Fastighetsförvaltning |
6:1 |
FortV |
30 |
Fastighetsförvaltning |
6:1 |
FHS |
160 |
Officersutbildning |
6:1 |
FHS |
55 |
Forskning, utveckling och stöd, m.m. |
6:2 |
FMV |
900 |
|
6:2 |
FOI |
325 |
Forskning, teknikutveckling, utveckling, m.m. |
6:2 |
FHS |
20 |
Forskning och teknikutveckling |
6:5 |
TPV |
100 |
Mönstring |
6:7 |
FRA |
40 |
|
6:8 |
FOI |
100 |
Forskning |
Summa |
|
2 110 |
|
FFU föreslog inga förändringar i myndighetsstrukturen. Beträff- ande denna fråga framhöll man att strukturfrågorna är viktiga men att samarbetet mellan myndigheterna är väl så viktigt. Man fäste också stor vikt vid en förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna och industrin. De jämförelser som FFU gjorde med försvarsför- valtningen i övriga nordiska länder visade på stora skillnader mellan länderna trots en likartad inriktning av respektive försvarsmakt. Som nämnts gällde detta inte minst försvarsforskningen.
Statskontorets granskningar
Statskontoret genomförde tre granskningar av det omställ- ningsarbete som följde efter det att regeringen hade tagit ställning till FFU:s förslag. Slutrapporten redovisades i juni 2009. Det rör sig om ett omställningsarbete som skulle resultera i besparingar om 2 miljarder kronor t.o.m. utgången av år 2008 (jämfört med utfallet för år 2004).
Statskontorets övergripande slutsats är att resurser motsvarande drygt 2 miljarder kronor har frigjorts inom stödverksamheterna. De åtgärder som har genomförts omfattar både minskade myndig- hetskostnader och en anpassning till förändrade beställningar från Försvarsmaktens sida. Samtliga berörda myndigheter utom FOI har genomfört de kostnadsreduceringar som följer av regeringens
676
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
ursprungliga beslut med anledning av FFU:s förslag. FOI har istället anpassat sig till den verksamhetsvolym som motsvarar Försvars- maktens beställningar.
Omställningsarbetets resultat sammanfattas i nedanstående tabell. Alla belopp anges i miljoner kronor.
Verksamhet |
Resursmål |
Resultat |
Resultat |
|
|
enligt |
Kostnadsreduktioner |
Beställningsreduktioner |
|
|
regeringen |
|||
Central ledning och |
- 250 |
- 398 |
|
|
stödverksamhet |
|
|
|
|
Materielprocessen |
- 900 |
- 967 |
|
|
Forskning och |
- 500 |
|
- 402 |
|
teknikutveckling |
|
|
|
|
Högre officers- |
- |
70 |
|
- 93 |
utbildning |
|
|
|
|
Mönstringsförfarandet |
- |
95 |
- 90 |
|
Fastighetsförvaltning |
- 100 |
- 231 |
|
|
Summa |
- 1 915 |
- 1 686 |
- 495 |
|
|
|
|
|
|
Som framgår av tabellen har regeringens mål vad gäller kostnads- reduktioner och beställningsminskningar totalt sett överträffats. Statskontoret framhåller särskilt att FMV har reducerat sina kost- nader i större utsträckning än vad som följer av regeringens upp- drag och att detta dessutom har skett ett år tidigare än vad reger- ingen beslutade.
Statskontoret konstaterar att det i vissa fall är oklart hur För- svarsmakten har tillgodogjort sig de minskade kostnaderna för stöd- verksamheten. Den samlade bedömningen är dock att de frigjorda medlen i allt väsentligt har kommit Försvarsmakten till del och att de har möjliggjort större satsningar på förbandsproduktion och insatser än vad som annars hade varit möjligt.
Stödutredningen
Stödutredningens uppdrag var att se över stödet till Försvarsmakten med särskild inriktning mot materielförsörjnings- och logistikpro- cesserna. Stödutredningen skulle redovisa två alternativa kostnads- reduceringsnivåer: en på 20 % och en på 30 % av kostnaderna. I
677
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
direktiven angavs också att utredningen i sina förslag inte behövde vara bunden till nuvarande organisatoriska lösningar.
Stödutredningen föreslår en kostnadsreduktion om 330 miljoner kr i Högkvarterets verksamhet fr.o.m. år 2012. Huvuddelen av besparingarna utgörs av en generell reduktion om 204 miljoner kr (personalminskningar, m.m.). Vidare föreslås åtgärder i syfte att minska Högkvarterets lokal- och driftskostnader med 116 miljoner kr (samlokalisering av det reducerade Högkvarteret och kvarvarande verksamhet vid FMV, m.m.). Dessutom föreslår utredningen att viss verksamhet ska överföras till Regeringskansliet och den nya stöd- myndighet som föreslås.
Vad gäller materielförsörjningen föreslog Stödutredningen att FMV:s myndighetskostnad skulle reduceras med 435 miljoner kr på årsbasis fr.o.m. år 2011. Dessutom föreslog utredningen att 45 mil- joner kr skulle överföras till en ny myndighet för exportstöd och för- säljning av övertalig materiel. Härutöver skulle Försvarsmaktens generella bidrag till provplatserna (basplattan) utgå fr.o.m. år 2011 vilket skulle ge en årlig kostnadsreducering med 150 miljoner kr. Stöd- utredningen föreslog också att myndigheten FMV skulle avvecklas senast den 31 december 2011 och att kvarvarande verksamhet skulle inordnas i en ny stödmyndighet.
Stödutredningen motiverade dessa förslag med att FMV mot bakgrund av den nya materielförsörjningsstrategin fortfarande präglas av en alltför omfattande
Beträffande Försvarsmaktens logistikverksamhet redovisade Stödutredningen med nedanstående undantag inga egna förslag till kostnadsreduceringar. Man hänvisar till att logistikverksamheten i allt väsentligt är en uppgift för myndigheten Försvarsmakten och att den bör vara så även i fortsättningen. Stödutredningen utgår av detta skäl från att Försvarsmakten vidtar de åtgärder som behövs för att organisera logistikverksamheten på lämpligt sätt.
En stor del av Försvarsmaktens logistikverksamhet bedrivs inom organisationsenheten FMLOG. I det underlag som Försvars- makten har redovisat till Stödutredningen anges att rationaliser- ingskravet på FMLOG är 75 miljoner kr per år under perioden 2009– 2011. Stödutredningen föreslår att detta besparingskrav höjs till 100
678
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
miljoner kr per år för perioden
Stödutredningen tar också upp Försvarsmaktens
Med försvarsforskning avser Stödutredningen av staten finansi- erad forskning, teknikutveckling och annan utveckling som sker för det militära försvarets behov. Inom detta område föreslår Stöd- utredningen en minskning av kostnaderna med 20 % (1 200 miljoner kr per år). En stor del av kostnadsminskningen avser materielutveck- ling inom områden där beslut om serieanskaffning ännu inte har fattats (680 miljoner kr). I övrigt föreslår utredningen en inriktning av forsknings- och utvecklingsverksamheten till färre områden vilket bedöms ge besparingar på 490 miljoner kr.
Förslagen motiveras med att ett militärt försvar som eftersträvar systemlikhet med andra länder och som tillförs nya system genom anskaffning av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel inte har behov av forskning och utveckling i hittillsvarande omfattning.
För FOI medför Stödutredningens förslag att intäkterna från För- svarsmakten och FMV minskar från 749 miljoner kr år 2008 till 290 miljoner kr år 2011. Beloppet 290 miljoner kr överförs samtidigt till en ny anslagspost. Totalt reduceras FOI:s intäkter från 1 062 miljoner kr år 2008 till 603 miljoner kr år 2011. I likhet med FMV föreslogs FOI avvecklas den 31 december 2011. Kvarvarande verksamhet över- förs till en ny stödmyndighet.
Sammanfattningsvis medför Stödutredningens förslag att kost- nadsnivån för området forskning och utveckling sänks med 1 200 miljoner kr per år fr.o.m. år 2014 (uttryckt i 2008 års prisläge).
679
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
Motsvarande belopp för området materielförsörjning och logistik är 1 012 miljoner kr. Fördelningen på anslag och myndigheter av Stödutredningens förslag framgår av tabellen.
Anslag |
Kostnads- |
Myndighet |
Anmärkning |
|
reducering (Mkr) |
|
|
|
|
|
|
1.1 |
- 330 |
FM |
Högkvarteret |
1.1 |
- 500 |
FM |
FM LOG |
1.1 |
- 30 |
FOI/FHS |
Forskning och utveckling |
1.3 |
- 680 |
FMV/FOI |
Forskning och utveckling |
1.5 |
- 490 |
FMV/FOI/FHS |
Forskning och utveckling |
1.3 m.fl. |
- 435 |
FMV |
Myndighetskostnad |
1.3/1.5 |
73 |
FMV |
Justeringspost |
1.4 |
- 150 |
FMV |
Provplatser (basplattan) |
1.1/1.7 |
- 330 |
FHS/FM |
Officersutbildning |
1.6 |
- 150 |
TPV |
Rekrytering |
Summa |
- 3 022 |
|
|
Stödutredningen föreslog också att kvarvarande verksamhet vid FMV och FOI skulle sammanföras i en ny stödmyndighet som inrättas senast den 1 januari 2012. Myndigheterna FMV och FOI skulle således avvecklas och en ny myndighet bildas. Detta förslag motiverades bl.a. med att man på detta sätt skapar en enda mot- tagare av Försvarsmaktens beställningar av forskning och utveck- ling. Utredningen föreslog härutöver att myndighetskostnaden för den nya stödmyndigheten övergångsvis skulle anslagsfinansieras.
Remissyttranden över Stödutredningen
Ett sextiotal myndigheter, organisationer samt universitet och hög- skolor har yttrat sig över Stödutredningens rapport. De synpunkter som har framförts går åt olika håll och låter sig inte sammanfattas på något enkelt sätt. Detta beror delvis på att remissinstanserna har haft skilda utgångspunkter för sina bedömningar men också på att uppfattningarna i sakfrågorna skiljer sig en hel del.
Beträffande de besparingar som Stödutredningen föreslår är rätt många remissinstanser kritiska och anser att utredningen borde ha redovisat konsekvens- och riskbedömningar i större utsträckning än vad som har skett. Vissa remissinstanser – t.ex. Statskontoret –
680
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
anser dock att det kvarstår ett betydande utrymme för kostnads- reduceringar också efter de besparingar som har genomförts med anledning av FFU:s förslag. FMV redovisar ett alternativt bespar- ingsprogram som myndigheten anser ger besparingar i storleksord- ningen 2 miljarder kronor.
Många remissinstanser har invändningar mot det förslag till ny stödmyndighet som Stödutredningen har redovisat. Anledningen är i första hand att berörda verksamheter anses vara alltför olika och att synergieffekterna av en sammanslagning anses vara alltför små i förhållande till de omställnings- och förändringskostnader som upp- står. Vad gäller forskningen understryker flera remissinstanser att man bör pröva möjligheterna att inrätta ett statligt branschforsknings- institut för försvars- och säkerhetsforskning innan andra organisa- tionslösningar prövas.
I sammanhanget kan konstateras att uppfattningarna går starkt isär mellan remissinstanserna i synen på hur materielförsörjnings- och logistikverksamheten bör organiseras. Försvarsmakten anser att man bör skapa en sammanhållen materielförsörjnings- och logistikverksamhet genom att inordna stora delar av FMV:s verk- samhet i Försvarsmakten. FMV anser att FMLOG bör brytas ut ur Försvarsmakten och att verksamheten bör fördelas på olika instanser (inklusive näringslivet genom
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) kon- staterar att Stödutredningen inte har redovisat bedömningar av hur området krisberedskap, civilt försvar och skydd mot olyckor påverkas av utredningens förslag. Enligt MSB bedriver FOI, FHS och FMV verksamheter som har betydelse för detta område. MSB tar avstånd från Stödutredningens förslag att FHS organisatoriskt ska inordnas i det ordinarie universitets- och högskoleväsendet.
6.Utredningar vad gäller försvarets styrning
I det följande behandlas Försvarsstyrningsutredningens betänkande (SOU 2005:92) samt vissa utredningar som har genomförts av Stats- kontoret och Ekonomistyrningsverket och som avsett styrningen av försvaret. De utredningar som genomfördes av Statskontoret utfördes på uppdrag av Försvarsstyrningsutredningen42. Ekonomistyrnings-
42 Stkt 2005:7. Riksdagens och regeringens styrning av försvaret. Stkt PM 2005. Försvarets styrning - styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet.
681
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
verkets utredning genomfördes på uppdrag av regeringen och avsåg Försvarsmaktens interna styrning och kontroll43 .
Utredningarna om försvarets styrning avser försvarsverk- samheten som helhet. Stödverksamheterna berörs därför i första hand indirekt och då man behandlar styrformer som särskilt ofta används inom stödverksamheterna (avgiftsfinansiering, m.m.).
Försvarsstyrningsutredningen
Försvarsstyrningens uppdrag var att analysera och värdera styr- och finansieringsformerna inom försvaret. Utredningen omfattade hela styrkedjan från riksdagen via regeringen till försvarets myndig- heter.
Försvarsstyrningsutredningen gjorde en omfattande genomgång av styrningen av försvaret och konstaterade att styrningen är komplex och att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen. Utred- ningen fann dock ingen anledning att ändra på de grundläggande formerna för finansieringen av försvaret. Beträffande uppdrags- styrningen konstaterade Försvarsstyrningsutredningen att kritik har riktats mot denna styrform men att utredningen inte funnit någon bättre modell för styrningen av stödet till Försvarsmakten.
I syfte att underlätta riksdagens styrning av försvaret föreslog Försvarsstyrningsutredningen att regeringen skulle överlämna en årlig resultatskrivelse till riksdagen. Utredningen ansåg också att bud- getpropositionen borde kortas ned och enbart ta upp information som är relevant för riksdagens beslut.
Försvarsstyrningsutredningen ansåg vidare att regeringens styrning och uppföljning av försvaret borde stärkas. Utredningen framhöll att Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaneringen. Detta förut- satte i sin tur att Försvarsdepartementets
Vad gäller Försvarsmaktens interna styrning pekade utred- ningen på konflikter som uppstår mellan de båda styrmodeller som tillämpas (centraliserad uppdragsstyrning respektive interndebiter- ing inom ramen för en
43 ESV 2008:19. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll.
682
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
ningen dock ingen anledning att ifrågasätta den avgiftsbaserade uppdragsstyrningsmodellen.
De utredningar som Statskontoret genomförde på uppdrag av För- svarsstyrningsutredningen berörde samma frågor som utredningen och behandlas därför inte närmare i det följande.
Ekonomistyrningsverkets utredning
ESV:s utredning om Försvarsmaktens interna styrning och kont- roll redovisades i maj 2008. Utredningen genomfördes på uppdrag av regeringen och avsåg i första hand Högkvarterets verksamhet.
ESV konstaterar att ekonomiska aspekter inte får ett tillräckligt genomslag i Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. ESV ansåg också att det finns brister i den ekonomiska rapporteringen och att den snabba personalomsättningen på ekonomiska nyckelbe- fattningar försvårar den interna styrningen och kontrollen. ESV konstaterade vidare att planering och uppföljning sker i olika struk- turer vilket gör det svårt att konstatera avvikelser från den fast- ställda inriktningen. ESV ansåg också att det finns oklarheter i den organisation som tillämpades i Högkvarteret vid tidpunkten för granskningen.
Mot denna bakgrund föreslog ESV att generaldirektörens ställ- ning bör stärkas och att rollerna inom Högkvarteret bör förtyd- ligas. Vidare föreslog ESV att en förstärkt stabsfunktion borde inrättas direkt under generaldirektören. ESV ansåg också att För- svarsmakten borde lägga mer kraft på den ekonomiska uppfölj- ningen och på att utveckla planerings- och uppföljningsprocessen.
7.Övrigt utredningsarbete
Som framgår av bilaga 1 har ett antal beslut och utredningar fattats respektive genomförts som avser det offentliga åtagandet. Dessa frågor kommer att belysas i särskild ordning för Förvaltnings- strukturkommitténs räkning av Statskontoret och tas därför inte upp här. Det kan räcka med att konstatera att de principer som regeringen lägger fast i den förvaltningspolitiska propositionen beträffande statliga myndigheters försäljningsverksamhet på kon- kurrensutsatta marknader kan få konsekvenser för vissa stödverk-
683
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
samheter44. I denna proposition behandlas också principerna för valet av verksamhetsform – myndighet, aktiebolag, stiftelse, förening, etc. – för den statliga verksamheten. Dessa principer är givetvis också tillämpliga på valet av verksamhetsform för försvarets stödverk- samheter45.
Som nämndes inledningsvis i denna rapport har utredningar beträffande stödverksamheterna som genomförts på myndighetsnivå inte medtagits i rapporten. Undantaget är de granskningar och utred- ningar som Riksrevisionen, Statskontoret och Ekonomistyrnings- verket har genomfört med inriktning på stödverksamheterna. Det finns dock anledning att betona att såväl Försvarsmakten som stöd- myndigheterna själva har genomfört ett stort antal utredningar beträffande stödverksamheterna eller olika delar av dessa. Detta gäller inte minst logistikområdet. Vad gäller faktabeskrivningar av stödverksamheten hämtade Stödutredningen in ett omfattande under- lag från myndigheterna genom den myndighetsenkät som utredningen genomförde. Detta material beskriver läget i början av 2009 och är fortfarande i allt väsentligt aktuellt.
Det finns också anledning att erinra om den kartläggning som Försvarsutskottet lät genomföra år 2007 av den forskning och utveck- ling som bedrivs inom utskottets ansvarsområde46. Rapporten är upp- daterad t.o.m. årsskiftet 2007/2008 och tar även upp forskning som bedrivs för krisberedskapens och det civila försvarets behov.
8.Slutsatser
Omställningen av det militära försvaret från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar har pågått under hela
44Prop. 2009/10:175. Si 61 ff.
45Prop. 2009/10:175. S. 105 ff.
462002/08:RFR8: Forskning och utveckling inom försvarsutskottets ansvarsområde.
684
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
samarbete med andra länder. Krav har också framställts på en bättre samordning mellan materiel- och logistikprocesserna.
Under hela
I dessa avseenden har utvecklingen under
Några månader efter 2004 års försvarsbeslut tillsattes Försvars- förvaltningsutredningen med uppgiften att föreslå åtgärder i syfte att reducera kostnaderna för försvarets lednings- och stödverk- samheter med 2 miljarder kronor per år. Stödutredningen föreslog några år senare ytterligare 3 miljarder kronor i besparingar. I sam- manhanget bör framhållas att de kostnadsreduceringar som före- slogs i dessa fall utgjordes av en kombination av rationaliseringar, volymeffekter och en förändrad ambitionsnivå. Bedömningen att det var möjligt att spara de aktuella beloppen hade i princip redan gjorts på politisk nivå. Något tillspetsat kan man hävda att utred- ningarnas uppgift var begränsad till att fördela besparingarna på olika anslagsområden och delverksamheter inom stödverksam- heterna. Statskontorets utvärderingar visade att den politiska bedöm- ningen vad gäller besparingsmöjligheterna var korrekt beträffande de förslag som redovisades av Försvarsförvaltningsutredningen. Stöd- utredningens förslag prövas däremot på nytt i en ny utredning (Förvaltningsstrukturkommittén).
Beträffande myndighetsstrukturen inom stödverksamheten har bedömningarna gått isär en hel del. De organisationsöversyner som genomfördes under perioden
685
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
hetsstrukturen. Förslaget att lägga samman stödmyndigheterna till en myndighet framfördes av Försvarsberedningen i den rapport som redovisades i juni 2008. Regeringen tog dock delvis avstånd från Försvarsberedningens förslag. Stödutredningen föreslog att FMV och FOI skulle avvecklas och att en ny stödmyndighet skulle bildas. Som framgick av avsnitt 5.3 har meningarna också gått kraftigt isär beträffande de organisatoriska konsekvenserna av en utökad sam- ordning av materiel- och logistikprocesserna.
De utredningar som genomfördes beträffande styrningen av för- svaret medförde inte några långtgående förändringar av den grund- läggande styrmodellen. I 2009 års inriktningsproposition konstat- erade regeringen dock att det finns anledning att fördjupa analysen av i vilka situationer som det är lämpligt att använda avgifts- respektive anslagsfinansiering inom stödverksamheterna. Man ansåg också att förbättrade metoder för att styra dessa verksamheter bör utvecklas om avgiftsfinansieringen ska bibehållas som styrmetod. Det finns också anledning att påpeka att både Försvarsutskottet och För- svarsberedningen efterlyst bättre möjligheter att påverka utveck- lingen i tidiga skeden av ett materielprojekt. Sammantaget visar detta att det finns ett visst missnöje på politisk nivå med möjligheterna att styra stödverksamheterna. Regeringens uppdrag till Ekonomistyr- ningsverket beträffande Försvarsmaktens interna styrning och kontroll kan ses som ytterligare ett symptom på detta.
Av denna rapport har framgått att ett stort antal utredningar har genomförts beträffande försvarets stödverksamheter. Även om alla förslag inte har genomförts har omställningstakten varit betydande med stora förändringar i berörda verksamheter som följd. Ekonomi- styrningsverket påpekar i myndighetens remissvar på Stödutred- ningens rapport att det är viktigt att ge myndigheterna tid och möj- lighet att realisera de nya ambitionerna. Det finns annars en risk att försvarsmyndigheterna hamnar i en situation där en ständig omställ- ning till nya organisationslösningar utgör normaltillståndet. Detta resulterar enligt Ekonomistyrningsverket inte i en effektiv försvars- verksamhet. I sammanhanget bör också påpekas att genomförandet av Försvarsförvaltningsutredningens förslag visar att betydande besparingar kan genomföras med en bibehållen myndighetsstruktur. Det är därför väsentligt att noga pröva förslag som medför långt- gående förändringar i myndighetsstrukturen och endast genomföra dessa om det kan påvisas att de är en nödvändig förutsättning för att eftersträvade besparingar kan uppnås.
686
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
Bilaga 1
Genomgångna beslutsdokument och utredningar
1.Inledning
I det följande förtecknas de beslutsdokument och utredningar som har gåtts igenom inom ramen för arbetet med rapporten. Materialet är mycket omfattande och endast en del av dokumenten har sammanfattats och kommenterats i rapporttexten. Urvalsprincipen har varit att ta med det som har bedömts ha störst relevans för de stödverksamheter som omfattas av Försvarsstrukturutredningens uppdrag. M.h.t. de förändringar som har inträffat under
2.Propositioner – Försvarsdepartementet
Prop. 1999/00:97. Vissa organisatoriska frågor inom Försvarsmakten, m.m.
Prop. 2000/01:113. Vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret, m.m.
Prop. 2001/02:10. Fortsatt förnyelse av totalförsvaret. Prop. 2004/05:5. Vårt framtida försvar.
Prop. 2005/06:133. Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle.
Skr. 2005/06:131. En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret.
Prop. 2006/07:64. Högskoleutbildning av officerare, m.m. Prop. 2008/09:140. Ett användbart försvar.
3.Bilaga 6 till budgetpropositionen
UO 6 Försvar i budgetpropositionerna för åren 2004/05, 2005/06, 2006/07, 2007/08, 2008/09 och 2009/10 har gåtts igenom.
687
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
4.Försvarsberedningens rapporter
Ds 2003:8. Säkrare grannskap – osäker värld. Februari 2003. Ds 2003:34. Vårt militära försvar – vilja och vägval. Juni 2003. Ds 2004:30. Försvar för en ny tid. Juni 2004.
Ds 2006:1. En strategi för Sveriges säkerhet. Januari 2006. Ds 2007:46. Säkerhet i samverkan. December 2007.
Ds 2008:48. Försvar i användning. Juni 2008.
5.Rapporter från riksdagen - Försvarsutskottet
2007/08:RFR 8: Forskning och utveckling inom försvarsutskottets ansvarsområde. Januari 2008.
6.Utredningar, m.m. - Försvarsdepartementet
SOU 2000:54. Det militära försvarets materielförsörjning. Nuläge och förändringsfaktorer. Materielförsörjningsutredningen. Maj 2000.
SOU 2000:84. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartlägg- ning och probleminventering. Forskningsutredningen. Augusti 2000.
SOU 2001:21. Försvarsmateriel på nya villkor. Materielförsörj- ningsutredningen. Februari 2001.
SOU 2001:22. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Överväg- anden och förslag till åtgärder. Forskningsutredningen. Februari 2001.
SOU 2002:39. STYROM - Översyn av Försvarets materielverk.
SOU 2004:41. Totalförsvarets forskningsinstitut. En översyn. FOI- utredningen. Mars 2004.
SOU 2004:58. Försvarshögskolan. En översyn. Försvarshögskole- utredningen. Maj 2004.
SOU 2005:92. Styrningen av insatsförsvaret. Försvarsstyrnings- utredningen. November 2005.
SOU 2005:96. En effektiv förvaltning av insatsförsvaret. Försvars- förvaltningsutredningen. November 2005.
Fö 2009A. Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till För- svarsmakten. Stödutredningen. Maj 2009.
688
SOU 2011:36 |
Bilaga 3 |
Remissammanställning för rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten. (Fö 2009:A). Försvars- departementet. September 2009.
7.Riksrevisionens granskningar vad gäller det militära försvaret
RiR 2004:6. Materiel för miljarder. En granskning av försvarets materielförsörjning. Riksrevisionen. Mars 2004.
RiR 2006:29. Reformen av Försvarets logistik. Blev det billigare och effektivare? Riksrevisionen. December 2006.
RiR 2009:11. Försvarsmaktens personalförsörjning - med fokus på officersförsörjningen. Riksrevisionen. Juni 2009.
8.Statskontoret – rapporter vad gäller det militära försvaret
2004:2. Organisationsöversyn av Försvarshögskolan. Statskontoret. Januari 2004.
2005:7. Riksdagens och regeringens styrning av försvaret. Stats- kontoret. Februari 2005.
PM 2005. Försvarets styrning - styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet. Statskontoret. Mars 2005.
PM 2007. Omställning av det militära försvaret. Status i juni 2007. Statskontoret. Juni 2007.
PM 2008. Omställning av det militära försvaret. Status i mars 2008.
Statskontoret. Mars 2008.
2009:11. Omställning av det militära försvaret. Status i juni 2009.
Statskontoret. Juni 2009.
PM 2009. Granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem (PRIO) – Status i december 2009. Statskontoret. December 2009.
9.Ekonomistyrningsverket – rapporter vad gäller det militära försvaret, m.m.
ESV 2005:10. Styrningen av försvaret. Mars 2005.
ESV 2005:18. Projekt FM LOG PT. Juni 2005.
689
Bilaga 3 |
SOU 2011:36 |
ESV 2006:15. Effektivare statlig verksamhet med privat med- verkan? April 2006.
ESV 2006:16. Effektivare statlig administration. April 2006.
ESV 2008:19. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. Ekonomistyrningsverket. Maj 2008.
10.Vissa beslutsdokument och utredningar som berör det offentliga åtagandet
Nedanstående dokument har gåtts igenom men redovisas inte i rapporten. Anledningen är att Försvarsstrukturutredningen har uppdragit åt Statskontoret att gå igenom och analysera utredningar inom detta område. Dokumenten berör statliga myndigheters försäljningsverksamhet på konkurrensutsatta marknader och de principer som gäller inom statsförvaltningen för valet av verk- samhetsform (myndighet, aktiebolag, stiftelse, förening, etc.). Några av dokumenten berör dessutom olika aspekter på bildandet av s.k. branschforskningsinstitut.
Prop. 1997/98:136. Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.
Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
SOU 2008:118. Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning. Förvaltningskommittén. December 2008.
SOU 2008:118B. Styra och ställa – förslag till en effektivare stats- förvaltning. Bilagor. Förvaltningskommittén. December 2008.
Stkt 2008:1. Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet. Statskontoret. Februari 2008.
Ds 2007:39. Handlingsplan för en ny institutssektor. Juli 2007. Sverker Sörlin. En ny institutssektor. KTH 2006.
Försvarsindustriföreningens yttrande över Sörlins rapport. 2006-
690
Bilaga 4
Styrning och offentligt åtagande
– en sammanställning och problematisering
PM upprättad av Försvarsstrukturutredningens sekretariat
691
2.1Regeringens syn på generella förvaltnings- och
3.2 … och synen gällande försvarsområdet................................ |
3.3Problematisering och diskussion om det offentliga
åtagandet................................................................................. |
693
694
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
Inledning
1.1Uppgiften
Statskontoret har fått till uppgift att inom ramen för ett stabsbiträde till Försvarsstrukturutredningen inventera och sammanställa generella utgångspunkter och inriktning i fråga om statsmakternas styrning av statlig och statligt finansierade verksamheter. Särskild betoning ska läggas vid en beskrivning av
•konkurrensutsatta verksamheter,
•andra associationsformer än myndighet och
•utvecklingen av styrningen inom försvaret under
Arbetet ska dokumenteras i en skriftlig PM1.
1.2Arbetssättet
Innehållet i denna PM bygger främst på vissa större utredningar och propositioner av betydelse för området, exempelvis Styrutred- ningen, Förvaltningskommittén och Försvarsstyrningsutredningen samt budgetpropositioner och särpropositioner på försvars- området. PM:en är uppdelad på avsnitten Styrningen av stats- förvaltningen och försvaret (2), Offentligt åtagande (3), Formerna för statlig verksamhet (4), Statlig konkurrensutsatt verksamhet (5). Avslutningsvis diskuteras och problematiseras PM:ens innehåll i avsnitt Analys och diskussion (6). En bilaga med utsnitt från käll- underlagen finns även tillgänglig.
1 Denna bilaga utgör PM:en i sin helhet.
695
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
2Styrningen av statsförvaltningen och försvaret
2.1Regeringens syn på generella förvaltnings- och styrningsfrågor
I den förvaltningspolitiska propositionen redovisar regeringen sin syn på statsförvaltningen och styrningen av den. Regeringen tar i detta sammanhang ställning till flera av de förslag som styrutred- ningen och förvaltningskommittén presenterat.
Regeringen presenterar målet för förvaltningspolitiken som: ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt
Regeringen anför bl.a. att en av de viktigaste uppgifterna för statsförvaltningen är att tillföra kunskap till den politiska besluts- processen, såväl i Sverige som EU. I anslutning till detta avser regeringen vidareutveckla arbetet med de oberoende myndighets- analyserna.
I propositionen listas bland annat åtgärder för
•Formerna för hur samordnade inköp kan effektiviseras
•Myndigheternas arbete med att koncentrera eller samordna stöd- verksamhet vidareutvecklas
•Statliga myndigheter ska senast vid utgången av 2013 kunna hantera sina beställningar av varor och tjänster elektroniskt
•En mer samlad och systematisk uppföljning av förvaltningens utveckling tas fram.
•En strategi för statens styrning, inklusive vilken informations- försörjning som behövs för att staten ska kunna bedriva en långsiktig och samlad styrning av den kommunala sektorn, tas fram.
696
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
2.1.1Styrningen av statsförvaltningen
En sammanhållen och verksamhetsanpassad styrning
Regeringen lyfter bland annat fram att statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. En väl funger- ande styrning förutsätter därför kunskap om olika professioners förståelse av sin verksamhet och vilka mål och mått som är lämpliga för att stödja syftet med verksamheten.
Regeringen menar vidare att styrningen i så hög grad som möj- ligt bör vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Olika styrformer kan kombineras för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga reger- ingens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grund- läggande värden. Styrningen bör också vara tydlig, inriktad mot verk- samheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgar- perspektiv.
Även om förståelsen för olikheterna i statsförvaltningen lyfts fram så vill regeringen också peka på att samordning är av vikt för att undvika fragmentering av förvaltningen, suboptimering av statens resurser och att det blir oklart för medborgarna vart de ska vända sig i vissa frågor. Människor får inte komma i kläm på grund av hur staten är organiserad. Medborgare, företagare och kom- muner förväntar sig att staten ska uppträda samordnat. Samordning underlättas av en helhetsinriktad styrning som har ett tydligt med- borgarperspektiv.
Enskilda beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv på reger- ingens samlade politik, en bedömning av politiska avvägningar över sektorsgränser samt med beaktande av angivna prioriteringar och statens samlade resurser, m.m. Specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen får inte leda till fragmentering och bristande helhetssyn.
Regeringen påpekar vidare att styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk, men ger ingen närmare beskrivning av vad detta inne- bär.
Uppföljning, utvärdering och kontroll
När det gäller beslutsunderlaget menar regeringen att det kan fordras en djupare analys av hur ändamålsenlig en viss organisering är eller hur effektiva processerna inom ett område eller i en myn-
697
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
dighet är. Sådana analyser utförs som regel av någon annan än berörd myndighet för att ge en opartisk bedömning. Stabs- myndigheter ska även med kort varsel kunna förse regeringen med nödvändiga underlag.
Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myn- digheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revi- sionsorgan och internationella instanser m.fl. Kommittéväsendet har en viktig funktion i att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och ska därför användas strategiskt i detta syfte.
2.1.2Statsförvaltningens organisering på central nivå
Tydlig
Enligt regeringen bör den statliga förvaltningen vara organiserad på ett sådant sätt att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Myndigheter bör som regel inte ha överlappande upp- gifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. Statliga myndigheter bör heller inte (i motsatts till Förvaltnings- kommitténs förslag) inrättas med ett tidsbegränsat mandat.
Regeringen menar vidare att ett inslag i förändringsarbetet har varit att undvika rollkonflikter inom myndigheter genom att bl.a. skapa nya tillsynsmyndigheter som är fristående från den verk- samhet som tillsynen omfattar. Syftet med organisationsförändr- ingarna är att bättre tillgodose medborgarnas krav på effektivitet, rättssäkerhet och legitimitet i tillsynen.
Regeringen gör dock inget ställningstagande kring på vilket sätt regeringens utvärderingsresurser ska organiseras, utan konstaterar endast att dessa är fördelade på många olika myndigheter och att det inom vissa områden finns fristående utvärderingsmyndigheter och inom andra inte. Regeringen menar att skillnaderna bl.a. beror på att regeringens behov av information skiljer sig åt, t.ex. bero- ende på verksamheternas olikheter vad avser ekonomisk omfatt- ning och risk.
Att skapa större och färre myndigheter med vidgade uppdrag kan bidra till att skapa förutsättningar för en minskad sektorisering och fragmentering av förvaltningen samt skapa bättre förut- sättningar för samverkan och helhetsperspektiv. Genom en mera
698
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
överskådlig förvaltning förenklas kontakterna för medborgare, kom- muner och företag.
Genomförande av organisations- och strukturförändringar
Processerna för organisationsförändringar bör vara effektiva och väl fungerande. Regeringen har tagit initiativ till en översyn av det stöd som finns inför och under genomförandet av förändringarna.
Vid en organisationsförändring som innebär att verksamhet upphör bör huvudregeln vara att en särskild avvecklare ges i upp- drag att avveckla verksamheten.
Förändringstakten i förvaltningen ställer krav på löpande upp- följning och systematisk utvärdering för att säkerställa om avsedda resultat uppnås. Ökad vikt kommer därför att läggas vid uppfölj- nings- och utvärderingsinsatser.
2.1.3Statsförvaltningens effektivitet
Regeringen menar att myndigheternas kontinuerliga arbete med att utveckla verksamheten utifrån medborgarnas och företagens behov är avgörande för att uppnå ökad kvalitet och produktivitet i stats- förvaltningen. Det bör vara möjligt att uppnå ytterligare effektivi- tetsvinster, genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänstepro- duktion.
Regeringen pekar på att det vid det här laget finns många exempel i offentlig sektor, bl.a. från vården, som visar vilka avse- värda kvalitets- och produktivitetsvinster som går att göra med för- ändrad produktionslogik. Det är därför angeläget att denna typ av innovativt arbete ges utrymme och sprids till flera delar i den offentliga förvaltningen. Målet är att få till stånd fler värdeskapande system som tillgodoser brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna, professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete och huvudmännens krav på god resurs- användning. En del i detta arbete är fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. En annan del är att utveckla den statliga styrningen.
Regeringen bedömer att det är viktigt att utvecklingen på mark- naden följs parallellt med att samordningen i staten förbättras. Statsförvaltningen bör tillvarata det kunnande som finns hos mark-
699
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
nadsaktörer när det gäller utveckling av olika typer av tjänster, bl.a. administrativa stödtjänster. I takt med att en väl fungerande mark- nad utvecklas bör delar av verksamhetsstödet kunna utföras av tredjepartsleverantörer för att därigenom skapa maximala effektivi- tets- och kvalitetsvinster för staten. Det bör också vara en strävan att förenkla och anpassa regelverk och rutiner så att färre stöd- tjänster kräver specialiserad kompetens, och så att de i stället kan tillhandahållas av marknadsaktörer i konkurrens.
För framtida strategiska ställningstaganden är det viktigt att dokumentera erfarenheter från försök och att analysera hur bespar- ings- och effektiviseringspotentialen realiseras i praktiken. ESV kommer också – i syfte att påskynda en effektivisering – ges i upp- drag att undersöka de administrativa kostnaderna hos statliga myn- digheter.
2.2Bakgrund – analyser och förslag rörande styrningen
2.2.1Förklaring i historien
Dagen styrning och de problem som nu uppmärksammas i olika utredningar har sin grund bl.a. i statsförvaltningens utveckling och synen på hur den ska styras. Resultatstyrningen började utvecklas redan på
NPM förde även med sig en mindre strikt syn på hur verk- samheten skulle utföras. Exempelvis bröts gränserna mellan vad som skulle göras inom privat respektive offentlig sektor och synen
700
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
på service och kundorientering slog igenom även i offentlig verk- samhet.
2.2.2Problemen i dag och förslagen på förbättringar
Styrutredningen pekar bl.a. ut målen och beslutsunderlagen som problemområden. Ända sedan resultatstyrningens början har utred- ningar riktat kritik mot formuleringen av målen. Kritiken mot övergripande och oprecisa mål har förts fram i många studier. Styr- utredningen pekar på att målen är mycket skiftande i alla nivåer och att de snarare är fleråriga än av årlig karaktär. De vanligaste målen rör yttre samhällseffekter. Ett problem är att de övergripande effektmålen tappar styrande kraft om det finns mer prestationsnära mål eller processinriktade mål samtidigt. Målstrukturen är komplex och de kausala sambanden mellan olika mål är sällan explicit beskrivna. Enligt styrutredningen är också instruktionerna och regleringsbreven alltför lika.
Återrapporteringskraven kan å sin sida vara båda enkla och svåra, allmänna och specifika. En del kräver omfattande utvärder- ingar.
Skälen till kraven är att (1) det finns behov av information om hur myndighetens verksamhet utvecklas. (I detta fall har RK en god bild av hur informationen ska utnyttjas), (2) informationen är bra att ha för att besvara frågor, (3) styra verksamheten.
När det gäller mängden beslutsunderlag och information menar styrutredningen att regeringen får en korseld av informations- inflöde, där den dominerande källan är myndigheterna. Informa- tionsflödet utgörs snarare av analyser, rapporter och andra besluts- underlag än årsredovisningar och beslutsunderlag. Det mesta av informationen kommer från berörd myndighet. Detta faktum finns det olika åsikter om. Vissa ser gärna ett oberoende och breddat under- lag, medan andra menar att skilda bilder bara innebär hanterings- mässiga problem. Enligt styrutredningen finns liten kunskap om kvaliteten på myndigheternas information. Informationen är ofta detaljerad och av myndighetsintern karaktär samtidigt som myn- digheterna inte får återkoppling på den.
Budgetprocessen påverkar hanteringen av informationen. Även regeringens rapportering till riksdagen blir detaljerad och omfatt- ande. Detaljstyrningen är en paradox. I och med att regeringen inte prioriterar mellan alla mål och krav, återstår det för de enskilda
701
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
myndigheterna att göra det. Mål och återrapporteringskrav har en slagsida åt det som kan mätas och andra mål negligeras och trängs undan.
Även Förvaltningskommittén hade synpunkter på besluts- underlaget. Kommittén menade att granskningen av myndigheternas verksamhet – och därmed politikens utfall – behöver fördjupas. Själv- ständighets- och kompetensskäl talar för att verksamheten bör bedrivas både av statliga och av i olika avseenden fristående organ samt inom ramen för internationellt samarbete. Olika slags analys- och utvärderingsverksamhet är också ett nödvändigt steg i styr- ningen av myndigheterna.
Underlaget för regeringens och riksdagens prövning av den offentliga verksamheten bör komma från olika källor: myndigheter, oberoende akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser. En viktig konsekvens som rör statsförvaltningens struktur, är att det behövs ett väl- täckande nät av myndigheter och andra organ som har till uppgift att utvärdera och analysera offentliga insatser, även på eget initiativ.
Inom vissa delar av den statliga förvaltningen saknas fristående utvärderingsmyndigheter. Enligt kommittén finns det skäl att över- väga om det bör skapas någon eller några sådana myndigheter. Sam- tidigt anser kommittén inte att det måste finnas särskilda utvärder- ingsmyndigheter på samtliga områden. Med tanke på den ekonomiska omfattningen och verksamheternas stora betydelse för samhället anser Förvaltningskommittén att regeringen bör överväga att bilda fristående utvärderingsfunktioner för försvars- respektive energi- området. Förutsättningarna och motiven bör analyseras i särskild ordning, liksom hur verksamheterna bör organiseras.
Styrutredningens förslag är att:
•Styrningen ska bejaka skillnader mellan olika områden och myndigheter
•Mer kraft bör läggas på den strategiska styrningen än den ett- åriga
•Myndigheterna bör kunna redovisa inriktningen, omfattningen och kostnaderna på de uppgifter som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut.
•Verksamhetsstrukturen avskaffas
702
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
Även Förvaltningskommittén menar att regeringens styrning av myndigheterna i högre utsträckning än hittills bör anpassas till de olika sakområdenas karaktär. De olika formerna för styrning som regeringen disponerar bör aktivt utnyttjas: däribland
Styrutredningen har även gjort ställningstaganden i vissa generella styrningsfrågor. Nedan redovisas ett urval av ställnings- taganden av särskilt intresse:
•Uppdraget till myndigheterna bör formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter.
•Styrningen och arbetsformerna inom Regeringskansliet måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndigheter.
•Föreställningen att hela den statliga verksamheten ska prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att omfattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen.
•Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den ska användas. Olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter.
•Informationskraven på myndigheterna ska tydligare än i dag kopplas till de uppgifter myndigheterna har.
•Myndigheterna bör i sina årsredovisningar kunna redovisa informa- tion om sin verksamhet och om kostnaderna för enskilda presta- tioner.
•Komplexa kartläggningar av olika samband mellan kostnader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäkerhet.
Även Förvaltningskommittén har gett förslag rörande styrningen av förvaltningen. Exempelvis bör lagform användas för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. Samtidigt ska utformningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ända- målsenligt sätt.
703
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
För att ytterligare förbättra förutsättningarna för och kontinui- teten i regeringens styrning av myndigheterna, föreslår kommittén även att det i departementen tillsätts en opolitisk chefstjänsteman, som stöd för den politiska ledningen.
Den statliga förvaltningens struktur
Förvaltningskommittén anser att organisationen av myndigheterna på försvarsområdet fortsatt bör ses över, liksom organisationen av myndigheterna med uppgifter inom fastighetsförvaltning, läns- styrelserna och museerna. I många fall har myndighetsstrukturen ändrats genom att myndigheter med liknande uppgifter och funk- tioner har slagits samman. Syftet har ofta varit att öka effektiviteten och rättssäkerheten. Förvaltningskommittén bedömer att det kan finnas skäl att göra ytterligare förändringar med den typen av motiv. De faktiska effekterna av sådana förändringar behöver dock följas upp bättre.
2.3Försvarets utveckling och styrning
Styrningen av försvaret har naturligtvis kopplingar till styrningen av statsförvaltningen generellt, men det finns även sektorsspecifika faktorer av betydelse. För att åskådliggöra de särskilda förhållanden som finns när det gäller styrningen av försvaret måste man beskriva hur försvarsförvaltningen och styrningen av den har utvecklats över tiden. Därför får historiken också en förhållandevis stor plats i detta avsnitt.
2.3.1Programbudgetering och mål- och resultatstyrning
Med programbudgeteringen på
704
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
organen som Försvarets materielverk, Värnpliktsverket och forti- fikationsförvaltningen lades under ett eget huvudprogram (5). På denna programstruktur lades en produktionsstruktur som delades in i Ledning och förbandsverksamhet, Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forskning och Utveckling. Program och pro- duktion sammankopplades via uppdrag.
2.3.2Ny organisationsstruktur
Men försvaret hade också sina särskilda utmaningar.
2.3.3Nya problem uppstod och behövde lösas
Styrningsglapp, detaljstyrning, och svag ÖB
705
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
ligt. ÖB var svag i realiteten i förhållande till cheferna för armén, marinen och flyget.
Uppdragsstyrningen gav både för- och nackdelar
Uppdragsstyrningen förde med sig både fördelar och nackdelar. De nya förutsättningarna hade klargjort ansvarsförhållanden och styr- vägar samt underlättat uppföljningen av verksamheten. Men byrå- kratin hade ökat. Försvarsmakten såg det som ett skäl till att inordna stödmyndigheterna under Försvarsmakten, medan stöd- myndigheterna pekade på att de täta personalbytena på Försvars- maktens högkvarter var en del i förklaringen till att kompetensen och långsiktigheten i beställningarna hade minskat. Dubbel- kompetenser hade därutöver uppstått då Försvarsmakten sökt bygga upp kunskap i de olika uppdragsområdena.
Förändringar i styrning, organisation och uppföljning måste till
UTFÖR gav i sitt slutbetänkande ett antal förslag angående försvarets ledning och organisation. Utredaren ville att Statsmakt- ernas styrning av Försvarsmakten skulle utvecklas och inriktas mot förmåga (krigsorganisationen) och produktivitet (produktions- organisationen)2. Försvarsmaktens kompetens och förmåga att styra Försvarets materielverk borde förstärkas för att uppnå en ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter. Detta borde ske genom att beställarkompetensen ökade. Försvarsdepartementets resurser för ekonomisk uppföljning av myndigheterna skulle för- bättras, liksom Försvarsmaktens ekonomiska uppföljning och redovis- ning till regeringen. Utveckling av jämförbara mått och tidsserier borde genomföras. Permanenta organ borde inrättas för analys av hot mot Sverige respektive för bedömning och mätning av totalför- svarets förmåga och produktivitet.
2 Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd (SOU 1996:123).
706
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
2.3.4Förändringar gjordes, men kritiken fortsatte
Under andra halvan av
Men kritiken av styrningen av fortsatte. Riksdagens för- svarsutskott klagade på att styrningsglappet måste fyllas och menade att riksdagen måste ges förutsättningar att utöva sin finansmakt. FOA menade att Försvarsmaktens återapportering var dåligt anpassad till regeringens och riksdagens behov. Riksdagens revisorer pekade på att Försvarsmaktens uppdragsstyrning av stöd- myndigheterna var bristfällig och att styrningen komplicerades av regeringens styrning av stödmyndigheterna. Revisorerna menade också att det fanns problem med Försvarsmaktens interna styrning och personalomsättning samt ansvarsfördelningen och inriktningen på arbetet inom högkvarteret. Även ESV pekade på brister och menade att en samlande drivkraft för ekonomistyrning saknades inom Försvarsmakten.
2.3.5Ytterligare en utredning
Under 2004 (Dir 2004:12) tillsattes Försvarsstyrningsutredningen, efter påtryckningar från riksdagen, för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Utredningen bekräftade den pro- blembild som de tidigare utredningarna hade målat upp.
Riksdagens styrning
För att ge riksdagen bättre möjlighet att utöva sin finansmakt föreslog utredningen att ett nytt anslag för försvarsforskning skulle upprättas och att beslut om viktigare materielobjekt skulle under- ställas riksdagen. Vidare borde BP kortas och endast ta upp inne- håll och resultat som har betydelse för riksdagens beslut. Strategisk försvarsinformation och tillståndet i insatsorganisationen borde redovisas tydligare. En resultatskrivelse borde tillställas riksdagen årligen. Redovisningen i skrivelsen och i BP skulle göras i en verk-
707
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
samhetsstruktur motsvarande olika delar av den operativa för- mågan.
Regeringens myndighetsstyrning
Regeringens styrning av framförallt Försvarsmakten var mycket detaljerad och innehöll många mål. Utredningen föreslog därför att mål, prioriteringar, uppdrag och återrapporteringskrav skulle redu- ceras. Regeringen borde fatta beslut om mål i termer av årsvisa bidrag till den operativa förmågan. Vidare menade utredningen att regeringen borde vara restriktiv med beslut om indragna anslags- sparanden och limiter samt att det borde övervägas att Försvars- makten själva får besluta om ekonomidirektör, chefsjurist och personalchef. Insynsrådet borde avskaffas då det inte har kunnat uppfylla sitt mandat och resurser som behövs för att göra det inte bedömdes kunna hittas.
Regeringens sektorsstyrning
Regeringens styrning av sektorn i sin helhet hade enligt utred- ningen brister. Mål och verksamhetsindelning gav ingen helhets- styrning, ägarstyrningen var otillräcklig och Försvarsmakten hade endast fått en begränsad delegering av styrningen. Spelreglerna mellan myndigheterna var därtill oklara. Utredningen föreslog ett samordningsorgan för försvarssektorn, att målen för stödmyndig- heterna skulle ses över, att ägarstyrningen skulle ges en mer fram- skjuten plats, att en förvaltningschef skulle tillsättas, och en tyd- ligare avgränsning av stödmyndigheternas tjänsteproduktion.
Regeringens roll i förhållande till Försvarsmakten behövde också ändras. Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaner- ingen och borde därför öka sin
Modellen med avgiftsfinansierad uppdragsstyrning
Försvarsmaktens uppdragsstyrning var inte optimal. Försvars- makten ifrågasatte sällan kostnader eller utvärderade tjänsterna, beställarkompetensen påverkades negativt av personalrörligheten, beställningsprocessen var ibland omständlig och vissa, viktiga
708
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
frågor om rollfördelning, kvalitetssäkring m.m. hanterades inte i samordningsavtalen. Utredningen kunde dock inte se att det fanns en lämpligare modell för att hantera relationen mellan Försvars- makten och stödmyndigheterna. Tillämpningen av modellen borde dock utvecklas. Försvarsmakten borde säkra beställarkompetensen och beställningsprocessen samt se över samordningsavtalen.
Försvarsmaktens interndebiteringsmodell
Enligt utredningen hade användningen av systemet med intern- debitering inom Försvarsmakten gett fördelar i form av mer tid för kärnverksamhet och bättre kvalitet i underhållstjänster. Men det kom i konflikt med det centraliserade styrsystemet. Incitament för kostnadseffektivitet försvann därmed. Högkvarterets styrning av Försvarsmaktens logistik (FMLOG) och förbanden var också i vissa fall bristfällig och oklar. Det gällde bl.a. spelreglerna och rollerna för förbanden och FMLOG, men också ansvarsutkrävande och till vem styrsignalerna gick. Planeringsprocessen i intern- debiteringssystemet var komplicerad och resurskrävande, vilket gav liten tid för uppföljning. De principer som tillämpas för pris- sättning och överkapacitet hos FMLOG bidrog till att syftena med interndebiteringssystemet inte kunde uppfyllas. Det saknades också ett ekonomiskt perspektiv på förbanden, vilket påverkade möjligheterna att koppla ihop verksamhet och ekonomi. Det resulterade i att ansvar inte utkrävdes av chefer vid förbanden i till- räcklig utsträckning.
Utredningen föreslog att Försvarsmakten skulle delegera ansvaret för förhandlingen om hyror och lokaler, låta FMLOG balansera över- och underskott mellan åren, förenkla planeringsprocessen samt systematiskt pröva vilken underhålls- och stödverksamhet som ska bedrivas inom myndigheten. Högkvarteret borde också ta över FMLOG:s uppgift att begränsa/kontrollera förbandens beställ- ningar.
2.4Regeringens styrning av försvaret 2005 –
Regeringen vidtog en del åtgärder med anledning av För- svarsstyrningsutredningen. Dessa redovisades till riksdagen i skrivelse 2005/06:131. Enligt skrivelsen skulle regeringen förbättra
709
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
redovisningen av operativ förmåga, materielobjekt och budgeterade utgifter under anslagen samt återkomma med förslag på en ny anslagsstruktur. En samlad resultatredovisning skulle lämnas vid lämpligt tillfälle, BP skulle kortas och fokuseras. Insynsrådet avskaffades.
I följande budget- och särpropositioner gjordes även andra insatser. Bland annat utökades antalet anslag från två till fem under loppet av ett par år. Vissa omflyttningar gjordes också mellan anslag. Den utlovade bättre redovisningen rörande beställningsbe- myndiganden och spårbarheten i materielanskaffningen redovisades fr.o.m. 2007 och arbetet med materielredovisningen fortsatte där- efter. En arbetsgrupp på RK arbetade också med att öka möjlig- heterna för statsmakterna att styra över materielförsörjnings- processen och öka spårbarheten mellan uppgifter, förmåga samt materielförsörjning.
Regeringen påbörjar också en diskussion om att åstadkomma ytterligare effektiviseringar genom att se över myndighetsstruk- turen. Här är dock regeringen tydlig och pekar på att det inte är ända- målsenligt att skapa en enda myndighet. Den nuvarande strukturen har funnits under lång tid och förändringarna har varit begränsade trots en ny inriktning för försvaret. Vid översynen måste stor- driftsfördelar ställas mot fördelar med myndigheter med avgränsat men specialiserat kunnande.
Regeringen för på samma sätt ett resonemang om att det krävs en avvägning kring fördelarna med en ändrad finansieringsmodell. Å ena sidan kan mer anslagsfinansiering för myndigheterna inne- bära att regering och riksdag tydligare kan styra tilldelning och uppföljning av medel. Samtidigt innebär det att regeringen tar på sig en beställarroll som i dagsläget är överfört till den som använder tjänsten. En översyn av myndighetsstrukturen fordrar därför en ytter- igare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgiftsfinansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det mest effektiva. Vid ett bibehållande av avgiftsfinansiering bör för- bättrade metoder utvecklas för att styra verksamheten.
Regeringens uppföljning av Försvarsmaktens ekonomiska situa- tion stärktes också genom att ESV i omgångar fått i uppdrag att identifiera problem gällande Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. Försvarsdepartementet fick också förstärkningsresurser för att öka kapaciteten inom styrning, uppföljning och analys av myndigheterna inom utgiftsområde 6. En bakgrund till detta var bl.a. Försvarsmakten svårigheter att redovisa vad pengarna från
710
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
Regeringen har, bl.a. mot bakgrund av ställningstagandet i den förvaltningspolitiska propositionen, bedrivit ett arbete i syfte att utveckla den strategiska styrningen av myndigheter och verksam- heter inom försvaret. Uppföljningen mot målen pekas ut som en viktig del i arbetet. Regeringen beslutade också att återinrätta insynsrådet i Försvarsmakten, med representation från övriga sam- hällssektorer, för att utöva insyn i verksamheten och stödja myn- dighetschefen med rådgivande kompetens. Något uttalat motiv anges inte, men frågan tas upp redan i prop 2008/09:140.
711
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
3 Det offentliga åtagandet
3.1Regeringens generella syn på inriktning och omfattning ……
Regeringens syn på det offentliga och statliga åtagandets inriktning och omfattning är inte specifikt definierad. Det finns en över- gripande syn på att renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta genom ytterligare omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. Uppgifter som inte tillhör kärn- verksamheten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Nytillkommande uppgifter bör noga prövas om de kan utföras av befintliga myndigheter. Prövningen av motiven för offentligt eller statligt åtagande har historiskt varit nära kopplat till kraven på en effektivare förvaltning och har betraktats som ett verktyg för att kunna möta behovet av besparingar. Diskussionerna kring det stat- liga åtagandet kom i början av
Regeringen gör dock inget ställningstagande om vad som ska betraktas som statlig kärnverksamhet eller inte. Åtminstone inte i betydelsen av vilka uppgifter staten ska genomföra i samhället i stort. Däremot resonerar regeringen om stöd- kontra kärnverk- samhet och menar att eftersom den administrativa stödverksam- heten inte är en del av en myndighets kärnverksamhet behöver den inte alltid utföras av myndigheten själv. I dessa fall bör statliga myndigheter utnyttja möjligheterna att effektivisera administration och annan stödverksamhet genom att hitta andra lösningar än att utföra den i egen regi (ex.vis. lokalvård).
Samtidigt ger dock regeringen uttryck för att all stödverksamhet inte behöver ha någon alternativ utförare och instämmer i den bedömning som gjorts av Stabsutredningen att möjligheterna att på kort sikt lägga över ekonomi- och personaladministrativa uppgifter på aktörer utanför statsförvaltningen inte bör överskattas. Det gäller inte minst den statliga ekonomistyrningen som kräver en specialiserad kompetens. Utredningen konstaterade att något brett marknadsutbud som alternativ till det inomstatliga inte finns för närvarande. Dessutom bör alla möjligheter till samordning inom den statliga sektorn genom standardiserade arbetssätt m.m. först tas tillvara för att effekterna i form av kostnadsminskningar ska bli de maximala vid en eventuell utkontraktering till marknaden.
712
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
3.2… och synen gällande försvarsområdet
När det gäller försvarsområdet kan man konstatera att regeringen redan i direktiven till
Regeringen anser att all verksamhet inom utgiftsområde 6 löp- ande bör prövas utifrån att de bedrivs effektivt och med god hus- hållning. Ambitionen är att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet.
I detta sammanhang kan konstateras att Stödutredningens och Försvarsstrukturutredningens uppdrag har haft skrivningar där för- och nackdelar med privata och offentliga lösningar ska analyseras. Prövningen har varit starkt sammankopplad med frigörandet av resurser och effektiviseringen, vilket också belyses av följande formulering i BP 2009: ”I syfte att åstadkomma ett effektivt resurs- utnyttjande inom försvarssektorn kan köp av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer inom området stöd och logistik vara en alternativ lösning”. Däremot ingick denna typ av formuleringar varken i Försvarsstyrnings- eller i Försvarsförvaltningsutred- ningens direktiv.
3.3Problematisering och diskussion om det offentliga åtagandet
Den översiktliga hållningen som regeringen har, försvaras av För- valtningskommittén som i sitt betänkande diskuterar innehållet och formen på det offentliga åtagandet. Kommittén anser att frågan om vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter rimligen bör besvaras utifrån en pragmatisk ansats. Utifrån en given politisk ambition vid en viss tidpunkt bör en bedömning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det stat- liga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare preciseras.
Samtidigt pekar kommittén på att det statliga åtagandet inne- håller åtminstone fem myndighetsuppgifter som över tiden upp- visar en hög grad av beständighet: att svara för det militära försvaret, polisväsendet, rättsväsendet, utrikesrepresentationen och
713
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
skatteväsendet. I inget av de fem fallen, menar kommittén, torde någon annan aktör än staten kunna fullgöra uppgifterna och sam- tidigt uppfylla tillräckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet.
Staten kan härutöver lösa många uppgifter. En prövning av det statliga (offentliga) åtagandet på olika samhällsområden bör göras i samband med större översyner.
Generella effektiviseringar och besparingar
Förvaltningskommittén pekar i likhet med regeringen på att en prövning av det offentliga åtagandet kan tjäna som grund för effektiviseringar och besparingar. Ett förslag är att regeringen bjuder in det privata näringslivet att lämna förslag på att driva stat- liga verksamheter genom s.k. utmaningsrätt.
Det finns enligt kommittén utrymme för effektiviseringar och besparingar i en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster. Om denna potential utnyttjas kan väsentliga finansiella besparingar uppnås. Hittills har de möjlig- heter till effektivisering som förutsätter samverkan över myndig- hetsgränserna endast utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament.
Besparingsmöjligheter finns enligt Förvaltningskommittén bl.a. inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Men det finns andra områden där en koncentration av hanteringen skulle kunna innebära ännu större effektiviseringar och besparingar, såsom
714
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
4 Formerna för statlig verksamhet
4.1Regeringens syn på verksamhetsform
Regeringen för i den förvaltningspolitiska propositionen en diskus- sion om i vilken form den statliga verksamheten ska bedrivas. Regeringen tydliggör att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Det bör tydligt redovisas vilka över- väganden som föranleder att myndighetsuppgifter anförtros till enskilda. Valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. Inom många områden är de kompletterande insatserna av enskilda organ dock av stort värde. Formerna och de rättsliga förutsättningarna för att överlämna upp- gifter till enskilda bör inte förändras.
Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses genom myndighetsformen. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Den enskilde ska kunna åberopa författningar och utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborg- arnas rättigheter och skyldigheter. Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som ansvarar inför riksdagen. Myndighetsformen är också flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningar. Regeringen värnar en hög grad av autonomi för myndigheterna. Myndigheternas fristående ställning och långt- gående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen.
Det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ för- valtningsuppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen. Man bör därvid som huvudprincip skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genom- förande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvudregel. När det gäller operativt genomförande kan det oftare vara påkallat att sådana upp- gifter utförs av enskilda. På detta sätt tillvaratas på bästa sätt de särdrag som kännetecknar myndigheter och privaträttsliga organ.
Regeringen delar Förvaltningskommitténs uppfattning att det bör iakttas viss försiktighet när uppgifter anförtros andra organ än statliga myndigheter. Detta gäller både då sådana organ anförtros
715
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
uppgifter som innebär myndighetsutövning, dvs. som faller under 11 kap. 6 § regeringsformen tredje stycket andra meningen, och när sådana organ på andra sätt involveras i förvaltningens arbete.
Ovan angivna skäl för myndighetsformen bör vara vägledande när man överväger att lägga förvaltningsuppgifter på enskilda, oav- sett om de innefattar myndighetsutövning eller inte. En annan organisationsform bör vidare väljas endast när regeringen eller riks- dagen bedömer att en sådan form är mer ändamålsenlig och bidrar till att just den aktuella uppgiften löses på ett bättre sätt.
Krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn måste alltid tillgodoses när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda. Regeringen delar För- valtningskommitténs uppfattning att regeringen och riksdagen, i varje enskilt fall när en förvaltningsuppgift anförtros på en enskild, bör ta ställning till i vilken utsträckning det offentligrättsliga regel- verket ska vara tillämpligt. Beslut om att lägga ut förvaltnings- uppgifter på enskilda ska alltid föregås av noggranna överväganden. Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.
Det bör kontinuerligt följas upp hur uppgifter anförtros enskilda. I samband med att verksamheter som lagts ut på enskilda organ ses över, bör man alltid göra en förnyad bedömning av i vilken organisationsform verksamheten bör bedrivas. Om inte sär- skilda skäl talar för att verksamheten även fortsatt bör bedrivas i enskild form, bör uppgifterna överföras till en myndighet.
4.2Andra former än myndighet i staten
4.2.1En annan relation mellan huvudman och utförare kräver annan styrning
ESV:s kartläggning visar att det finns 579 organ med statligt åtagande som inte är myndigheter. Inom Försvarsdepartementets område är det 25 organ, varav 19 är ideella föreningar som verkar inom frivilligförsvaret.
Regeringsformen tillåter att privaträttliga verksamhetsformer används för den statliga förvaltningsorganisationen. ESV menar dock att när staten överlämnar åtaganden till privaträttsliga organ
716
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
innebär det att förutsättningarna för statens styrning av verk- samheten skiljer sig i jämförelse med när det är myndigheter som utför verksamheten. Verksamhet som utförs i myndighets- organisationen omfattas av det offentligrättsliga regelverket som reglerar frågor om bl.a. organisation och statens förhållande till enskilda medborgare. Privaträttsliga organ styrs av andra regelverk och annan praxis. Men Regeringsformen stadgar också att alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen.
Förvaltningskommittén resonerar att den huvudsakliga (men inte alltid helt överensstämmande) intressegemenskap som kan för- utsättas i relationen mellan regeringen och myndigheterna, inte kan förutsättas mellan en offentlig myndighet och en privat – normalt vinstdrivande – aktör. Detta är viktigt att väga in vid den organisa- toriska utformningen inom olika områden där staten på något sätt är verksam.
Vid en överlåtelse av förvaltningsuppgifter till andra organ än myndigheter anser Förvaltningskommittén att det är viktigt att väga in vilka krav som ställs på insyn och kontroll i verksamheten och vilken handlingsfrihet som staten är beredd att ge till en privat utförare. En annan viktig fråga att överväga är vilka förutsättningar och vilken förmåga som staten har att i olika avseenden precisera och följa upp leveransen av den produkt eller tjänst som ska upp- handlas och de transaktionskostnader som är förknippade med detta.
När staten (eller kommuner) ingår avtal med privata aktörer behöver vissa villkor uppfyllas för att en avtalsrelation ur det all- männas synvinkel ska falla ut så väl som möjligt. Exempelvis bör det som avtalas på förhand i hög utsträckning kunna specificeras till kvantitet och kvalitet. Avtalsinnehållet behöver därför, enligt Förvaltningskommittén, kunna följas upp utan alltför stora kost- nader och förutsätter tillgång till relevant information. Sanktions- möjligheter behöver finnas om inte avtalade förhållanden uppfylls. Flera faktorer med betydelse för styrning kan således påtagligt skilja sig åt mellan en situation där en offentlig verksamhet bedrivs i egen regi och när den utförs på statens uppdrag i privat regi.
Detta ställer i vissa delar andra organisatoriska och personella krav än vad som är fallet i en traditionell myndighetsverksamhet.
ESV föreslår i rapporten Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ (ESV 2009:30) ett antal principer som är utformade för att ge regeringen ett stöd i dess styrning, uppfölj-
717
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
ning och kontroll av verksamhet som utförs av privaträttsliga organ för statens räkning.
•Utgångspunkten för styrning, uppföljning och kontroll bör därför vara att verksamheten omfattas av samma förvaltnings- principer som gäller för statlig verksamhet som bedrivs i myn- dighetsorganisationen.
•För statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ och som omfattar myndighetsutövning bör samma krav gälla som för myndigheter avseende ärendenas handläggning, rätt för enskilda att få sin sak prövad samt krav på offentlighet och sekretess. I de fall avsteg från delar i det offentliga regelverket görs anser ESV att detta bör motiveras särskilt.
•Syrning, uppföljning och kontroll ska avse den verksamhet som organet utför för statens räkning, inte organet i sig. Styrningen ska anpassas efter verksamhetens förutsättningar. Det sist- nämnda specificeras exempelvis med att uppdraget till organet ska vara tydligt och att lämpliga styrmedel ska användas.
•Den styrning, uppföljning och kontroll som beslutats i det enskilda fallet ska beakta kostnadseffektivitet för båda parter.
4.2.2Behov av omfattande styrning kan ge mindre ekonomiska fördelar
Förvaltningskommittén har uppmärksammat att det är av betydelse i en avtalsrelation att staten (eller kommunen) bör vara beredd att lämna ett betydande mått av handlingsfrihet åt utföraren att pro- ducera varan eller tjänsten, för att effektivitetsfördelar ska kunna tas tillvara. Förhållandet torde generellt vara att ju mer beställaren preciserar hur en vara eller tjänst ska produceras, desto mindre tenderar utrymmet att bli för utföraren att effektivisera produk- tionen. Som en konsekvens minskar sannolikt också det eko- nomiska incitamentet för en privat utförare att överta driften av en offentlig verksamhet.
Möjligheterna att minska kostnaderna för olika tjänster måste därför i det enskilda fallet vägas mot statens, kommunernas och medborgarnas intresse av att kontrollera processen, medlen och kvaliteten i en verksamhet. Till detta kommer allmänna krav på insyn som bör kunna ställas på offentligt finansierad och reglerad
718
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
verksamhet. Möjligheterna att styra och kontrollera olika delar av en verksamhet – delar som ur en synpunkt kan betraktas som ett underordnat medel – kan ur en annan synpunkt vara väl så viktig som det övergripande målet.
4.2.3Grunden för inrättandet av verksamheten bör också beaktas
Vid sidan av hänsyn som handlar om möjligheter till styrning m.m., anser Förvaltningskommittén att det finns flera faktorer som bör övervägas när formen för statlig verksamhet ska bestämmas. Vissa faktorer kan ha varit en utgångspunkt för att en verksamhet över huvud har blivit ett offentligt åtagande. Exempel på detta kan vara behovet av att iaktta vissa procedurregler, möjligheter till insyn eller krav på likabehandling av medborgare med olika förutsätt- ningar. En till Försvarsstrukturutredningen direkt relaterad faktor, är de eventuella särskilda säkerhets- och integritetskrav som kan förhindra att viss verksamhet bedrivs av annan än en statlig myn- dighet, som regeringen hänvisar till i direktivet (Dir. 2010:45).
4.3Bolag som associationsform
En särskild associationsform som Försvarsstrukturutredningen har haft anledning att överväga är bolaget. Eftersom en utförlig sam- manställning av förutsättningar för bolag i statlig regi redan pre- senterats i utredningens PM Förändrat gränssnitt mellan offentligt och privat inom det militära försvaret? (PM
4.3.1Varför bolag?
Utöver de tidigare angivna skälen för att frångå myndighetsformen, dvs effektivitets- och åtagandeskäl så konstaterar bolagsutred- ningen i sitt betänkande (2007:78) att det också kan finnas kon- kurrensskäl som talar för att bolagisera en myndighets uppdrags- verksamhet. En väl fungerande konkurrens mellan producenter av en vara eller tjänst främjar effektiviteten i resursanvändningen i såväl statisk som dynamisk betydelse. Konkurrens tvingar före-
719
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
tagen att pressa sina produktionskostnader, förmår dem att bättre än rivalerna tillfredsställa kundernas behov, samt vara kreativa och finna nya och bättre produktionsmetoder och produkter.
För att bolagisering ska vara aktuell menar statsmakterna dock att flera kriterier bör vara uppfyllda3:
1.Konkurrensen på marknaden bör fungera
2.Verksamheten bör vara av betydande omfattning
3.En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts
4.Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben
5.Målet för verksamheten bör vara vinst
4.3.2Innebörden av en bolagiseringsprocess
Förändring av juridisk person
En bolagisering av statlig verksamhet innebär att verksamheten får status av egen juridisk person och lyder under aktiebolagslagen4. Detta är en skillnad jämfört med myndigheternas status, som inne- bär att det är staten som är den juridiska personen. Alla aktiebolag lyder under samma lagar, oavsett vilken huvudman som äger dem.
Ändrade ekonomiska villkor
En överföring av en verksamhet från myndighetsform till aktie- bolagsform innebär vidare andra ekonomiska villkor. Ändringen av finansiering innebär att riksdagens möjlighet att utöva sin finans- makt genom att bevilja ändamål och storlek på anslagen försvinner. Ombildningen från myndighet till bolag innebär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till aktiebolaget. Som ersättning erhåller staten aktier i bolaget. Ett aktiebolag är också mer sårbart i och med att det är tvunget att själv bära sina egna kostnader och riskerar därmed att försättas i konkurs.
3Prop. 1992/93:10 bil 1, bet. 1992/93:F, U 10 respektive F, U 20, rskr. 1992/93:189.
4Aktiebolagslagen (2005:551).
720
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
Tydligare fokus på att verksamheten ska drivas i vinstsyfte
En bolagisering av en myndighets affärsverksamhet skapar en ökad tydlighet på att verksamheten ska drivas för att göra skillnaden mellan intäkter och kostnader så stor som möjligt. Bolagsord- ningen kan dock uttrycka att bolaget ska ha någon form av sam- hällsuppdrag eller ta särskilda hänsyn. Vidare kan en verksamhet med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebär myndighetsutövning efter en bolagisering.
4.3.3Förutsättningar för att en bolagisering ska vara lämplig
Potentialen att upphandla verksamhet på entreprenad varierar från område till område. Upphandling av tjänster måste ske i former som säkerställer de offentligrättsliga förvaltningsprinciperna och myndigheternas integritet. En risk vid upphandling är att entre- prenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfredsställande sätt eller helt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt får den service de har rätt att kräva. Entreprenörers eventuella fallissemang kan öka kostnaderna för det offentliga.
För att minska denna risk måste upphandlingen skötas pro- fessionellt. Det innebär bl.a. förmåga att bedöma olika anbuds rim- lighet samt att bedöma entreprenörens kompetens. Det ställs med andra ord höga krav på beställaren och upphandlingen kan i vissa fall bli mycket resurskrävande.
Sammanfattningsvis måste flera förutsättningar vara uppfyllda för att konkurrensutsättning ska leda till effektivitetsvinster. Ur ett styr- ningsperspektiv bör följande kriterier vara uppfyllda, enligt ESV5:
•verksamheten måste kunna skiljas ut från övrig verksamhet,
•innehållet i tjänsterna måste kunna specificeras och följas upp,
•det måste finnas en fungerande marknad och
•den offentliga huvudmannen måste ha nödvändig kompetens att upphandla området.
5 ESV – Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan?
721
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
All verksamhet lämpar sig inte för konkurrensutsättning
Statens möjligheter att styra en verksamhet påverkas av en bolagiser- ing, men huruvida detta är problematiskt beror på verksamhetens karaktär och inriktning. För verksamheter, framförallt sådana där det är svårt att specificera prestationer och produkter, kan det vara problematiskt att ställa upp relevanta och mätbara mål. Det kan också vara besvärligt att fånga upp resultatet av verksamheten på ett rättvisande och tydligt sätt. Sådana verksamheter kan inte enbart styras med hjälp av resultatstyrning, utan statsmakterna använder även t.ex. uppdragsstyrning, informell styrning och utnämningsmakten. Verksamheter av denna typ kan vara mindre lämpliga att lägga ut på privata aktörer. Detsamma gäller för verksamheter där utförarens oberoende anses viktigt. Upphandlingen av tjänster måste natur- ligtvis ske i former som säkerställer de offentligrättsliga för- valtningsprinciperna.
Bolagiseringsutredningen menar att det däremot för en verk- samhet som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl fungerande marknad med konkurrens, inte finns någon anledning att vara orolig för att en bolagisering ska hota demokrati, rätts- säkerhet eller effektivitet.
722
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
5Statlig konkurrensutsatt verksamhet
5.1Regeringens syn på konkurrens
Regeringen uttrycker en restriktiv syn på myndigheternas sälj- verksamhet och menar att det finns en risk att marknaders expan- sion och utveckling hämmas, vilket påverkar samhällsekonomin negativt. Detta och renodling av statlig verksamhet motiverar enligt regeringen att statliga myndigheter som regel inte bör bedriva sälj- verksamhet på marknaden. Regeringen avser därför att se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverk- samhet de bedriver på marknaden och för att förbättra regeringens möjligheter till kontroll och styrning av densamma. En översyn av myndigheternas redovisning av intäkter och kostnader från varor och tjänster som säljs på marknaden ska också göras. Regeringen avser även att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekt- erna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma.
Regeringen pekar på att det finns möjliga undantag. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal för- ankring och god geografisk teckning. Inriktningen är dock att omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet bör fortsätta att minska.
Enligt Statskontoret (2008:1) verkade 109 myndigheter på kon- kurrensutsatta marknader 2006. Den totala volymen konkurrens- utsatt verksamhet för samma år uppskattas till cirka 25 miljarder kronor. Försvarsområdets del av det var totalt 2,9 miljarder kronor, i huvudsak FMV:s upphandling och inköpssamordning.
723
Bilaga 4 SOU 2011:36
Myndighet |
Belopp 2006 |
Andel av totala |
Verksamhet |
|
(tkr) |
intäkter |
|||
|
|
|||
|
|
|
|
|
Pliktverket |
24 862 |
8,0 |
Utredningsverksamhet |
|
|
|
|
Uppdragsforskning, FoU, |
|
FOI |
78 000 |
6,6 |
Provnings- och kontrollverksamhet |
|
|
|
|
samt laboratorietjänster |
|
FMV |
2 658 185 |
13,6 |
Upphandling, inköpssamordning |
|
FM |
9 000 |
0,0 |
Varuförsäljning |
|
|
|
|
Utbildningsverksamhet, |
|
FHS |
102 000 |
28,8 |
uppdragsutbildning, |
|
uppdragsforskning, FoU, Analyser, |
||||
|
|
|
||
|
|
|
Konferenser, Seminarier |
|
Fortifika- |
34 951 |
1,4 |
Fastighetsförvaltning, städning |
|
tionsverket |
||||
|
|
|
||
|
|
|
|
|
Summa |
2 906 998 |
|
|
Källa: Statskontoret 2008:1
Regeringens bedömning är att det är angeläget att kunna följa utvecklingen över tiden och mäta den eftersträvade minskningen av myndigheternas säljverksamhet.
5.2Allmän diskussion (Förvaltningskommittén)
Regeringen har till stor del utgått från Förvaltningskommitténs förslag. Kommittén resonerar att problemen handlar om att statliga myndigheter i många fall har en klart dominerande ställning på den konkurrensutsatta marknaden eller på angränsande marknader. Andra skillnader mellan myndigheter och privata aktörer handlar om tillgången till data, finansiella villkor, tidigare monopolstatus, risk för korssubventionering, upphandlingsregler, prissättning, vinst- krav eller inte.
724
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
Om myndigheten exempelvis har myndighetsutövande funk- tioner som berör området där den konkurrerar, finns det risk för att det kan uppstå intressekonflikter. Problem kan även uppstå när statliga myndigheter internt tillämpar beställar- utförarmodellen samtidigt som de uppträder som både köpare och säljare på kon- kurrensutsatta marknader. Myndigheten utsätter alltså den egna utförarenheten för konkurrens i samband med beställarenhetens upphandling. Det kan uppstå intressekonflikter och jävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare och anbudsgivare för ett uppdrag. I vissa fall tilldelas den egna myndighetens utförarenhet uppdrag utan att de föregås av någon anbudsgivning eller konkurrens. I andra fall får utförar- enheten uppdrag i konkurrens med privata företag. Många gånger ligger då anbuden från utförarenheten avsevärt lägre än de privata företagens anbud. Kommitténs uppfattning är att köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter bör omfattas av de principer som gäller för upphandling i allmänhet.
Enligt kommitténs bedömning är det inte möjligt och heller inte önskvärt att forma om statliga förvaltningsmyndigheter för att uppnå konkurrensneutralitet. Det finns heller inte något externt motiv till att en statlig förvaltningsmyndighet ska fungera som ett privat företag. Syftet med att inrätta statliga förvaltningsmyndig- heter är inte att de ska vara eller sträva efter att efterlikna privata företag. Statliga förvaltningsmyndigheter ska lösa uppgifter inom ramen för det statliga åtagandet.
Förvaltningskommittén anser att det är viktigt att skilja på de varor och tjänster inom ramen för uppdragsverksamheten som är det interna debiteringssystemet i statsförvaltningen, där varorna och tjänsterna inte är konkurrensutsatta, och den del av uppdrags- verksamheten som innebär att de statliga förvaltningsmyndig- heterna säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad.
Förvaltningskommittén konstaterar att omfattningen av myn- digheternas konkurrensutsatta säljverksamheter är stor. Köpare av dessa varor och tjänster är både privata aktörer och statliga myn- digheter. Det innebär att avgiftsintäkterna kommer både från andra statliga myndigheter och från köpare utanför statsförvaltningen. Ofta kan även inriktningen av de varor och tjänster som säljs i kon- kurrens med privata företag ifrågasättas. I många fall är dessutom varorna och tjänsterna artfrämmande för både den säljande myn- dighetens egna och även andra statliga myndigheternas kärnverk- samheter, t.ex. hotell- och restaurangverksamhet, städning, tele-
725
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
fonitjänster, tryckproduktion, konferenser, uthyrning av lokaler och varuförsäljning. Avsaknaden av en regel innebär dessutom att det för t.ex. en företagare som känner sig utsatt för osund och snedvridande konkurrens inte finns någon sådan regel att hänvisa till i sina klagomål och kritik.
Förvaltningskommittén bedömer därför att det finns ett stort behov av ett regelverk i frågan. Regeln bör klargöra statsmakternas principiella beslut och inriktning för vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Kommittén ger en definition på vad som är en konkurrensutsatt marknad (SOU 2008:118, s. 124). För befintliga och potentiella konkurrenter medför ökad öppenhet att de varor och tjänster som den statliga aktören säljer och den mark- nad eller de marknader som denne befinner sig på blir tydligare. Det blir då lättare att ta ställning till detta i det egna agerandet på marknaden eller marknaderna. Öppenhet minskar även risken för att den konkurrensutsatta verksamheten subventioneras med andra medel.
726
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
6 Analys och diskussion
Försvarsstrukturutredningens uppgift, i korthet, är att föreslå hur stödverksamheten ska reduceras och organiseras, hur samordning och styrning av logistik- och materielförsörjningen ska utformas samt hur forskning och utveckling kan rationaliseras. I detta avsnitt diskuteras vilka styrningsfrågor som kan bli aktuella utifrån direktiven och hur de förhåller sig till statsmakternas och de olika utredningarnas syn i de ovanstående avsnitten.
6.1Statsmakternas styrning
Ändringar i organisationen i form av flytt av uppgifter mellan myn- digheter kan ge upphov till andra styrningsrelaterade ändringar. Exempel på sådana är ändringar i mål och finansieringsformer.
Anslag och verksamhetsstruktur
I linje med resultatstyrningen principer borde Försvarsmakten ha möjlighet att fritt disponera hur de olika resurserna (personal, materiel, utveckling m.m.) ska användas för att uppnå målen med insatsorganisationen. Detta talar för ett enda anslag som tillställs För- svarsmakten, och så var också fallet efter LEMO:s omstrukturering. Efter några år frångick man dock detta. Trenden har de senaste åren varit ett ökat antal anslag, som en följd av riksdagens krav på att kunna utöva sin finansmakt. Riksdag och regering fattar dessutom beslut om anskaffning av vissa materielobjekt. Samtidigt finns det från statsmakternas sida ett behov av kontroll och styrning som inte bara manifesterar sig i antalet anslag, utan också i krav på redo- visning av olika andra uppgifter, exempelvis antal värn- pliktiga/kontraktsanställda, hyreskostnader m.m. Hur anslagen än delas upp och hur väl de än rimmar med verksamheten kommer redovisning av andra uppgifter i en annan ledd troligen att efter- frågas. Detta ställer stora krav på Försvarsmaktens förmåga att kunna redovisa relevant underlag.
727
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
Försvaret som helhet
Regeringen har en grundläggande inställning att beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv och att specialisering och sektoriser- ing inte får leda till fragmentering och suboptimering. Försvars- styrningsutredningen har uppmärksammat problem med att det militära försvaret består av flera fristående myndigheter som gemen- samt ska arbeta för att uppnå målen. En alternativ organisering av försvaret hade varit att all nödvändig verksamhet inkluderats i För- svarsmakten. Nu har regeringen uttalat sig mot att all verksamhet ska läggas in i Försvarsmakten. I och med detta är det regeringen som har ansvaret för att styra försvaret som en koncern, eftersom övriga myndigheter är självständiga i förhållande till För- svarsmakten. ÖB har ingen beslutsrätt över de myndigheter som ska leverera tjänster som behövs för produktionen av insats- försvaret. Enligt Försvarsstyrningsutredningen styr dock inte regeringen helheten i tillräcklig utsträckning. Ett exempel på bristen på helhetsstyrning är hur mål sätts för de andra myndigheterna och hur deras verksamhet följs upp av regeringen. Det är också oklart hur de olika myndigheternas verksamhet faller in under nuvarande anslags- och verksamhetsstrukturen. Redovis- ningsstrukturen i myndigheterna är heller inte ensad och någon konsoliderad bild av försvarsverksamheten kan därför inte ges. Ett förslag om ny organisationsstruktur kan därför också behöva ta
En annan del i helhetsperspektivet utgörs av att de så kallade stödmyndigheterna inte endast ger stöd åt Försvarsmakten. Även MSB, Kustbevakningen och andra myndigheter använder sig av en del av de tjänster som FOI, FMV och FHS erbjuder. I remissvaren till Stödutredningen har detta kommit till uttryck. I direktivet till Försvarsstrukturutredningen står endast att hänsyn ska tas till Försvarsmaktens behov av stöd, men förändringar kan också drabba andra beställares behov. Förslag på eventuella struktur- förändringar och rationaliseringar kommer därför att behöva bedöma konsekvenser även för andra myndigheter än de närmast berörda.
728
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
Privatisering av försvarsverksamhet
Regeringens och riksdagens styrningsmöjligheter kan också komma att påverkas av en eventuell privatisering av verksamhet. Regeringens syn på privatisering eller på en annan form än myndighet för statlig verksamhet är väldigt tudelad. Å ena sidan finns en stark uttalad princip om att verksamhet som inte är kärnverksamhet bör kunna privatiseras samt att myndigheter inte bör syssla med konkurrens- utsatt verksamhet. Å andra sidan finns en mycket restriktiv och försiktig hållning när det gäller privatisering av kärnverksamheten. Vad som ska ses som kärnverksamhet definieras inte, vilket inte hjälper Försvarsstrukturutredningens avvägningar, men det är uppenbart att regeringen inte lättvindigt vill avsäga sig kontrollen över verksamheten. Det är många krav och kriterier som ska upp- fyllas och prickas av. Detta gäller inte bara villkor kopplade till marknadens funktion, utan även styrning och kontroll. Som För- valtningskommittén pekar på kan det behov av styrning som staten fortsättningsvis har av sin verksamhet, oavsett om utföraren är ett företag eller en myndighet, vara densamma. Detta kan i sin tur påverka effektiviseringsmöjligheter vid en privatisering. För för- svaret gäller dessutom höga krav på säkerhet, vilket skrivningen i utredningens direktiv anger. En privatisering kan också leda till att riksdagens finansmakt minskar (styrningen genom anslag). Vid en avvägning av om försvarsverksamhet ska utföras av myndighet eller bolag måste ett resonemang kring detta föras och konsekvenser beskrivas.
Beslutsunderlag och kontrollkraft
En viktig förutsättning för att styrning ska kunna utövas är att det finns ett tillfredsställande beslutsunderlag till grund för avväg- anden. Det har i samband med utredningens arbete, likväl som i samband med tidigare utredningar, uppdagats att Försvarsmakten har problem med att leverera tillförlitliga underlag. Regeringen kan i viss utsträckning få kompletterande information från andra myn- digheter, men samtidigt är det bara Försvarsmakten som kan ha hel- hetsperspektivet över det militära försvaret. Regeringen har under senare år skärpt sin kontroll över Försvarsmakten genom uppdrag till ESV och genom att utöka Försvarsdepartementets analys- och styrningsförmåga. Statskontoret har även fått en del uppdrag som
729
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
handlat om att följa genomförandet av olika utvecklings- och rationaliseringsprojekt. Frågan är om det behövs ytterligare åtgärder. Här kan en diskussion om ett särskilt utvärderingsorgan bli aktuell. Förvaltningskommittén antyder att det med hänsyn till försvarsområdets storlek och vikt borde finnas ett sådant utvärder- ingsorgan. Stödutredningen ville i sin tur föra särskilda resurser till Statskontoret för att utföra utvärderingar inom försvarsområdet. Tidigare har det på försvarsområdet funnits en myndighet som arbetat med rationaliseringar, Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI). Det lades ned 1991 med hänvisning till budgetnedskärningar och att verksamheten liknade den vid en konsultfirma (lite oklart vad regeringen menar här).
6.2Försvarsmaktens styrning
Vikten av beställarkompetens
Försvarsmaktens förutsättningar för styrning förändras när strukturer och arbetssätt ändras. Med den nuvarande konstruktionen med en del av produktionen utanför myndigheten måste Försvarsmakten vara en god beställare av tjänster från de andra myndigheterna. Både UTFÖR och Försvarsstyrningsutredningen har dock pekat på att Försvarsmaktens beställarkompetens har haft brister. Exempelvis ifrågasätter Försvarsmakten sällan kostnader eller utvärderar tjänster, även om man haft möjligheter till det. Den höga per- sonalrörligheten inom Försvarsmakten har också varit ett problem, eftersom det tar tid att bygga upp beställarkompetens. Sam- ordningen och samarbetet mellan myndigheterna försvåras, som nämndes ovan, av att myndigheterna är självständiga. De har egna mål för sin produktion och hur de ska utveckla sina tjänster. I viss mån kan regeringen kompensera för detta. Men ju mer av pro- duktionen som ligger utanför Försvarsmaktens direkta kontroll, desto större krav ställs på beställarkompetensen.
Frågan är också hur förutsättningarna påverkas av en eventuell bolagisering. ESV och Förvaltningskommittén tar upp vikten av beställarkompetens när det gäller att lägga ut verksamhet på privata aktörer. Det blir troligare ännu större behov av att Försvarsmakten har en god beställarkompetens. Med bolag som utförare är det viktigt att avtalet mellan staten och bolaget tar med alla de aspekter som är nödvändiga för att leveranserna ska hålla den kvalitet som
730
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
krävs och ske på ett sätt som ger tillräcklig insyn och kontroll. Försvarsmakten kommer att stå mer ensam i ett sånt läge, eftersom regeringen inte kan gå in och styra bolaget på det sätt som de i dag kan styra myndigheterna. Exempelvis skulle inte regeringen kunna begära att bolaget skär ner på kostnaderna på det sätt som krävdes utifrån Försvarsförvaltningsutredningens förslag.
Delegerad styrning?
Inom Försvarsmakten används när det gäller FMLOG:s verksam- het en interndebiteringsmodell för att få ökat fokus på kost- naderna. Problemet som Försvarsstyrningsutredningen uppmärk- sammat är att Försvarsmakten inte tillämpat modellen fullt ut, utan har kombinerat den med central styrning av verksamheten, och därmed har syftena med modellen heller inte uppfyllts i alla delar. Om målet med interndebiteringssystemet är effektivisering (enligt Försvarsstyrningsutredningen var målet oklart) är det möjligt att det är bättre att förlägga FMLOG:s verksamhet utanför myndig- heten.
Försvarsstyrningsutredningen föreslog ett mer delegerat ansvar för de olika förbanden, exempelvis att hyror skulle förhandlas lokalt. På så sätt skulle kopplingen mellan ekonomi och verksamhet göras tydligare inom Försvarsmakten. Samtidigt pekar en ny rapport från Riksrevisionen (2010:20) på att det delegerade arbetssättet i samband med uppbyggandet av NBG gjorde att kostnaderna över- skreds och de centrala planerna frångicks. När uppbyggandet av en sammanhållen logistik- och materielförsörjning övervägs bör den här typen av problematik uppmärksammas. Ska styrningen vara delegerad eller centraliserad? Vilka för- och nackdelar kan respek- tive alternativ innebära?
6.3Övergripande styrningsfrågor
Anslags- eller avgiftsfinansiering av stödverksamheten?
Regeringen har pekat på att det i en översyn av myn- dighetsstrukturen på försvarsområdet fordras en ytterligare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgifts- finansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det
731
Bilaga 4 |
SOU 2011:36 |
mest effektiva. (Detta framgår dock inte av Försvarsstruktur- utredningens direktiv).
Frågan om styr- och finansieringsmodell aktualiseras på försvars- området pga lösningen att organisera verksamhet som Försvars- makten behöver för sin produktion av insatsförsvaret utanför myn- digheten. Därmed behövs styr- och finansieringsformer som håller ihop de olika myndigheterna.
Med dagens styrsystem, där Försvarsmakten beställer tjänster av andra myndigheter och betalar avgifter för det, har Försvarsmakten möjlighet att dimensionera hur mycket som ska läggas på dessa tjänster. Syftet med att införa denna typ av uppdragsstyrning med avgiftsfinansiering var att det skulle bli en tydligare anpassning av stödmyndigheternas tjänster och dimensionering till vad Försvars- makten behövde, en ökad kostnadsmedvetenhet (och på sikt även kostnadseffektivitet) samt en avvägning mellan kostnader och nytta hos beställaren.
En anslagsfinansiering av stödmyndigheterna innebär i stället att statsmakterna tar ansvaret för hur mycket stödverksamheten får kosta totalt. Beslutet om dimensioneringen fattas då längre bort från verksamheten. Så länge uppdragsstyrningen fortfarande gäller, d.v.s. att Försvarsmakten beställer de tjänster som behövs, finns incitament för att innehållet i tjänsterna blir relevant. Samtidig blir dock stödmyndigheterna inte lika beroende av Försvarsmakten för att få intäkter. De kommer att ha sina anslag oberoende av vilka tjänster som efterfrågas och hur bra de svarar upp mot denna efter- frågan. Dessutom blir det stödmyndighetens uppgift att prioritera mellan sina beställare när ramen är begränsad. För att få en ”ren” styrning brukar man därför oftast vilja att pengarna och beställ- ningarna kommer från samma håll. Vid organisationsförändringar behöver därför denna fråga belysas.
Avgiftsfinansieringen leder även till andra incitament. I och med att stödmyndigheterna får erbjuda sina tjänster till andra, kan detta leda till att de utökar sin verksamhets omfattning och inriktning. Å ena sidan kan detta innebära att overheadkostnader minskar, vilket förhoppningsvis kommer Försvarsmakten till del. Å andra sidan kan det innebära att stödmyndigheterna börjar ägna kraft åt annat än sina kärnuppgifter och börjar konkurrera med andra utförare, statliga såväl som privata. Försvarsstyrningsutredningen har påpekat att det i stödmyndigheternas instruktioner funnits olika skrivningar kring till- handahållandet av tjänster till andra beställare och att regeringen bör ta ställning till vilka verksamheter stödmyndigheterna ska
732
SOU 2011:36 |
Bilaga 4 |
bedriva och hur det ska regleras i instruktionen. För Försvars- strukturutredningens kan denna fråga också bli aktuell i och med ändrade ansvarsförhållanden mellan myndigheterna.
733
Bilaga 5
Dnr
Statskontoret
735
738
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Sammanfattning
Denna PM utgör den skriftliga avrapporteringen av ett uppdrag som Statskontoret efter överenskommelse genomfört åt Försvarsstruktur- utredningen (Fö 2010:01). Statskontoret har arbetat med uppdraget från mitten av november till mitten av december 2010.
Inom uppdraget har Statskontoret övergripande analyserat två frågeställningar. Den första handlar om hur ökade synergier mellan FOI:s och FHS verksamheter eventuellt kan uppnås. Här är Stats- kontorets slutsats att den lämpligaste vägen för att realisera de synergier som kan finnas är att ytterligare pröva olika möjligheter att stärka nätverket mellan FOI och FHS samt deras primära uppdrags- givare Regeringskansliet, Försvarsmakten och MSB. Ett sätt att i praktiken göra detta kan vara att etablera en gemensam centrum- bildning inom det säkerhetspolitiska området. Möjligheten att föra vissa verksamheter från FOI till FHS har övervägts. Statskontoret har dock bedömt att detta inte skulle leda till några ekonomiska besparingar, att verksamhetsvinsterna är osäkra samt att det skulle inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra sitt uppdrag.
Slutligen har Statskontoret i denna del bedömt att möjligheterna att stärka FHS samverkan med andra lärosäten nationellt och inter- nationellt ytterligare bör undersökas. Detta för att öka möjlig- heterna för FHS att få utökad examensrätt.
Karolinska Institutet (KI) arbetar med ett holdingbolag för att kommersialisera vissa av de upptäckter som görs i forskningsverksam- heten. Den andra frågeställningen i Statskontorets uppdrag är om denna modell kan användas för att i ökad utsträckning nyttiggöra forskningsresultaten inom försvarsområdet. Här gör Statskontoret bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt för FOI och/eller FHS att starta ett eget holdingbolag för att kom- mersialisera gjorda upptäckter. Statskontoret föreslår i stället att fram- för allt FOI etablerar ett samarbete med befintlig innovationsverk- samhet vid något lärosäte, förslagsvis KTH. Vidare kan en ökning av de
739
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
De huvudsakliga skälen för Statskontorets bedömning i denna del är dels forskningsvolymen och att det antal upptäckter som ett eget holdingbolag skulle ha att arbeta med skulle bli för få, dels de förutsättningar som gäller för FOI i jämförelse med ett universitet som KI.
740
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Inledning
Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) har hos Statskontoret hemställt om biträde, vilket Statskontoret också beslutat lämna. Denna PM utgör den skriftliga avrapporteringen inom ramen för denna överenskommelse. Under arbetets gång har flera muntliga avstämningar och en löpande diskussion skett mellan utredningen och Statskontoret.
Uppdraget
Det uppdrag Statskontoret efter överenskommelse biträtt Försvars- strukturutredningen med återfinns i sin helhet i bilaga 1.
Själva uppdragsformuleringen lyder som följer:
Statskontoret ska biträda Försvarsstrukturutredningen med en övergripande analys av huruvida en organisatorisk modell liknande den som tillämpas vid Karolinska Institutet (KI) också skulle kunna tillämpas för den samlade forskning och utbildning som i dag bedrivs vid FOI respektive FHS. I denna analys ska särskilt beaktas dels möj- liga synergier i forskning och utbildning, dels möjligheter för forskning att i ökad utsträckning nyttiggöras inom försvarsområdet för utbild- ning samt för kommersiella ändamål.
Statskontoret började arbeta med uppdraget i mitten av november 2010. I enlighet med träffad överenskommelse har Statskontoret muntligt redovisat analys och slutsatser för utredningen vid ett möte den 9 december 2010.
Några utgångspunkter/avgränsningar
Utöver den skriftliga formuleringen av uppdraget har Statskontoret också i dialog med utredningen kommit överens om några utgångs- punkter för uppdraget. En sådan utgångspunkt är en precisering av vad som avses med uppdragsformuleringens hänvisning till den organisatoriska modell som tillämpas vid KI – nämligen KI:s sätt att arbeta med ett holdingbolag för att patentera och kom- mersialisera de upptäckter som görs i forskningsverksamheten. Det är också detta som avses med uttrycket
741
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Utredningen och Statskontoret har även kommit överens om ett antal andra utgångspunkter. Dessa kan också i mångt och mycket ses som avgränsningar, föranledda inte minst av den korta tid som stått till förfogande för uppdraget. Huvuddelen av dessa utgångs- punkter/avgränsningar formulerades inför arbetet med uppdraget, men de har också löpande behandlats i dialogen mellan Statskontoret och utredningen under arbetets gång.
•Den diskussion som förs kommer att vara huvudsakligen prin- cipiell och pröva om
•KI kommer att beskrivas men huvudsakligen utifrån redan befint- ligt skriftligt material från KI (informationsbroschyrer, årsredo- visningar, etc.).
•Fenomenet Holdingbolag vid universitet kommer att behandlas i viss utsträckning, och utifrån befintligt material.
•FHS respektive FOI:s olika förutsättningar och uppdrag kommer att beröras kort. I den mån analysen identifierar områden/uppgifter där konsekvenser kan uppstå av en organisationsförändring kommer detta att påpekas. Om möjligt kommer också potenti- ella sätt att hantera dessa konsekvenser att diskuteras. Någon djupare analys kommer dock inte att göras av vare sig konse- kvenser eller möjliga sätt att hantera dessa.
•Områden där forskningen/kompetensen hos FOI respektive FHS förefaller överlappa varandra kommer att identifieras och kort diskuteras. Områdena kommer dock sannolikt att vara ganska brett definierade och några definitiva ställningstaganden till huruvida ”överlappet” i praktiken finns kommer inte att göras.
•De diskussioner som förs kommer att ha synergimöjligheter som en utgångspunkt.
•Olika typer av utbildning (grundutbildning, uppdrags- utbildning) respektive forskning (”fri, forskarstyrd forskning” respektive uppdragsforskning respektive mer konsultliknande verksamhet) kommer att beröras. I detta kommer aspekten om examensrätt för forskarutbildning också att tas upp.
742
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
•Frågan om tillvaratagande och nyttiggörande av immateriella rättigheter kommer att beröras. I detta avses också det så kallade lärarundantaget tas upp. Någon omfattande juridisk analys kommer dock inte att göras.
Tillvägagångssätt
Arbetet med uppdraget inleddes med en genomgång av skriftligt material kring berörda organisationer och aktuella frågeställningar. Efter hand har samtal och intervjuer också genomförts med såväl representanter för de berörda organisationerna som andra aktörer.
Kvalitetssäkring har skett dels genom Statskontorets interna rutiner, dels genom att berörda myndigheter (inklusive KI) fått ta del av utkast till beskrivningar av respektive organisation, dess verk- samhet och uppfattning i vissa centrala frågor. De kommentarer myndigheterna lämnat har arbetats in i denna slutliga version av PM:n. Slutligen har också en löpande dialog förts med kommittén, i syfte att överföra resultat, pröva tankar och säkerställa relevansen i arbetet.
Uppdraget har genomförts av Jörgen Lindström.
Läsanvisning
Efter detta inledande kapitel följer ett kapitel som beskriver KI, med särskild betoning på det innovationssystem som där finns och på verksamheten hos holdingbolaget Karolinska Institutet Holding AB. Detta kapitel diskuterar också några övriga frågeställningar av betydelse för uppdraget och med koppling till förutsättningarna för den kommersialiseringsverksamhet som bedrivs vid KI.
Därefter följer två kapitel som beskriver FOI respektive FHS. Dessa kapitel innehåller bland annat en genomgång av respektive organisations uppdrag så som det beskrivs i lagar och förordningar, instruktioner och regleringsbrev. Vidare behandlas bland annat hur de finansierar sin verksamhet och inom vilka forskningsområden de är verksamma.
Dessa beskrivningar ligger sedan till grund för ett kapitel med analys och diskussion kring uppdragets frågeställningar. Slutligen presenteras de slutsatser som dragits i ett eget kapitel.
743
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Karolinska Institutet1
Karolinska Institutet (KI) grundades 1810 och formulerar sitt upp- drag som att genom forskning och utbildning bidra till att förbättra människors hälsa. KI är Sveriges enda helt medicinska universitet och landets största centrum för medicinsk utbildning och forsk- ning2. I det följande ges först en övergripande beskrivning av KI:s organisation och verksamhet, inklusive den samverkan KI har med Stockholms läns landsting. Därefter följer en beskrivning av KI:s innovationssystem, och slutligen behandlas några övriga frågor som är av betydelse för Statskontorets uppdrag och i vidare mening knyter an till KI:s verksamhet.
Övergripande beskrivning
Organisation
KI:s organisation3 grundas på de lagar och regler som återfinns i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Överst finns en styrelse, i KI:s fall benämnd Konsistoriet. Under konsistoriet svarar rektor för ledning och utveckling av verksamheten, med prorektor som ställföreträdare. Det finns också en universitets- direktör som under rektor har det övergripande ansvaret för verk- samheten i administrativt, rättsligt och ekonomiskt avseende.
Under konsistoriet och rektor finns också tre styrelser, vilka svarar för ledningen av KI:s grundläggande verksamheter. Dessa är Styrelsen för forskning, Styrelsen för forskarutbildning och Styrelsen för utbildning. Själva genomförandet av forskning och utbildning sker sedan vid ett antal institutioner.
Verksamhet
KI har en omfattande verksamhet vilket kan illustreras med några tal från år 2009: Man hade då totalt 5 595 helårsstudenter, 3 875 anställda och närmare 5 miljarder kronor i intäkter, varav drygt 2 miljarder
1Där inte annat anges härrör uppgifterna i detta avsnitt från Karolinska Institutets årsredo- visning för 2009.
2Karolinska Institutet – ett medicinskt universitet, en informationsbroschyr från KI.
3Denna genomgång av organisationen baseras på ”Organisationsplan för Karolinska Institutet (KI), Fastställd av konsistoriet
744
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
kronor var direkta statliga anslag. Som framgår ovan finns tre grundläggande verksamheter vid KI; utbildning, forskning och forskarutbildning.
Bred utbildningsverksamhet
KI har en mycket bred utbildningsverksamhet inom medicin och hälso- och sjukvårdsområdet. Under år 2009 genomfördes t.ex. utbildning inom 40 olika programutbildningar, framför allt med tyngdpunkt på utbildningar som leder till yrkesexamen. Det kan i detta sammanhang noteras att så kallad verksamhetsförlagd utbild- ning utgör en stor del av flertalet av KI:s utbildningsprogram.
KI driver också uppdragsutbildning, en verksamhet som under år 2009 omsatte 56,6 miljoner kronor. De huvudsakliga kunderna är kommuner och landsting (29 % av intäkterna under år 2009), svenska företag (25 %), övriga statliga myndigheter (19 %) och universitet och högskolor (18 %).
Omfattande forskning
Forskningen vid KI spänner över hela skalan från grundforskning till patientnära forskning. Total omsatte forskningsverksamheten under år 2009 cirka fyra miljarder kronor, varav 567 miljoner klassi- ficeras som uppdragsverksamhet. Av de totala intäkterna i forsknings- verksamheten var 67 % (2,7 miljarder kronor) extern finansiering och resterande del statsanslag. Intressant att notera är att de externa medlen fördelade sig relativt jämnt på olika grupper av finansiärer. Sålunda stod gruppen Stiftelser och organisationer för 24 % av den externa forskningsfinansieringen men grupperna Kommuner och landsting (20 %), Forskningsråd (18 %) och Utländska finansiärer (17 %) kom inte långt efter.
Stora volymer i forskarutbildningen
KI:s volymer i forskarutbildningen är stora. Under år 2009 examinerades 392 doktorer, vilket enligt en informationsbroschyr från KI innebär att man står för cirka 12 % av den svenska högskolans forskarutbildning.
745
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Samverkan med Stockholms Läns Landsting
KI har sedan den 1 januari 2008 en samverkansorganisation med Stockholms läns landsting (SLL). Denna samverkan organiseras på två nivåer. På koncernövergripande nivå finns en så kallad Led- ningsgrupp KI/SLL, samt tre samverkansorgan för det strategiska arbetet inom forskning, utbildning respektive infrastruktur. På den mer verksamhetsnära nivån finns sedan en serie partssammansatta så kallade
En del av denna samverkansorganisation är Centrum för klinisk utbildning (CKU), som har det övergripande ansvaret och sam- ordnande ansvaret för KI:s verksamhetsförlagda utbildning inom länets hälso- och sjukvård. Ett annat konkret exempel på sam- verkan är att KI den 1 januari 2009 övertog verksamheten, inklusive närmare 200 medarbetare, vid Centrum för folkhälsa från SLL. I och med detta fick KI också i uppdrag från SLL att ansvara för folkhälsovetenskapliga insatser av olika slag.
KI betecknar själva den samverkan som förekommer med SLL som långtgående, avseende gemensam prioritering av de samlade resurserna för forskning, utbildning och utveckling4.
Den samverkan som förekommer är dock inte unik för KI/SLL utan motsvarande förhållande mellan universitet och landsting finns på många håll i landet. Universiteten har ett ansvar för medicinsk forskning och utbildning men universitetssjukhusen – med landstingen som huvudman – har också en avgörande roll för såväl forskning och utbildning, som för att nya behandlings- metoder och andra resultat kommer till användning i vården. Staten stöder också universitetens forskning och utbildning i vården genom den så kallade
Karolinska Institutets innovationssystem
Vid KI har ett övergripande innovationssystem skapats för att kunna värdera, utveckla och kommersialisera intressanta upptäckter inom områdena life science och medicinteknik. I detta system finns aktörer såväl inom universitetsförvaltningen som inom det av KI helägda holdingbolaget Karolinska Institutet Holding AB (KIHAB).5
4Karolinska Institutet (2009), Strategi 2012 – Karolinska Institutets utvecklingsstrategi
5Det finns förvisso också aktörer utanför KI som på olika sätt stödjer innovationsarbete och som KI – liksom andra universitet och högskolor – samarbetar med och kan få stöd från.
746
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Aktörer inom universitetsförvaltningen
Inom universitetsramen finns två enheter som arbetar
Som en akademisk enhet inom KI finns även Unit för Bioentre- preneurship som bland annat anordnar utbildningar i entreprenör- skap.
Karolinska Institutet Holding AB (KIHAB)
Stora delar av KI:s innovationssystem, och särskilt de kommersiella delarna, leds och förvaltas av KIHAB.7 Detta är ett av KI helägt bolag som i sin tur driver verksamhet genom ett antal helägda dotterbolag.
Enligt sin bolagsordning ska KIHAB ”äga, försälja och förvalta aktier och andelar i hel- eller delägda projekt- och tjänstebolag, vars syfte ska vara att beskriva forsknings- och utvecklingsarbete syft- ande till kommersiell exploatering av projekt och kunskaper fram- tagna eller uppkomna inom ramen för verksamhet vid Karolinska Institutet […]”.
Ytterst syftar KIHAB:s verksamhet till att på kommersiella villkor överföra kunnande och upptäckter från KI till näringslivet och samhället i vid mening så att detta kommer till tillämpning. Affärsidén uttrycks i följande punkter8
Särskilt kan nämnas Innovationsbron, Vinnova och Tillväxtverket. Dessa lämnas dock utan- för denna diskussion.
6Förutom KI finns innovationskontor vid universiteten i Uppsala, Lund, Umeå, och Lin- köping samt vid Kungliga tekniska högskolan och Chalmers tekniska högskola. Dessutom har Karlstads universitet, Växjö universitet, Örebro universitet och Mittuniversitetet ett gemensamt innovationskontor.
7Den följande genomgången av KIHAB baseras primärt på bolagets årsredovisning för år 2009, dess delårsrapport
8Karolinska Institutet (2009), Ägardirektiv för Karolinska Institutet Holding AB, reviderat av
konsistoriet
747
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
•Etablera dotterbolag som behövs i KI:s relationer med omvärlden.
•Erbjuda delägarskap i nya lovande företag som etableras av KI:s forskare eller studenter.
•Bistå dotterbolag och intressebolag med tjänster inom bolags- administration.
•Förvalta innehav av värdepapper.
KIHAB har fem aktiva, helägda dotterbolag:
•Karolinska Institutet Innovations AB (KIAB), bildades år 1996 och är därmed det äldsta dotterbolaget i KIHAB. KIAB granskar och utvärderar forskningsprojekt och de som bedöms ha en kom- mersiell potential erbjuds sedan hjälp under hela utvecklings- processen. Projekten har ofta sitt ursprung i KI:s forsknings- verksamhet men KIAB utvärderar även projekt från andra svenska och nordiska universitet. När KIAB arbetar med projekt från andra lärosäten än KI gör man det som regel med ett specifikt avtal för varje gång, möjligen med bas i ett mer generellt Letter of Intent mellan KI och det aktuella lärosätet.
•Karolinska Institutet Science Park AB, hyr ut lokaler till i dag drygt 50 företag samt arbetar med att ge dessa företag olika former av stöd.
•Karolinska Institutet University Press AB, ett förlag som bildades 2005 och sedan dess har gett ut ett
•Karolinska Institutet Health Management AB, bildades under 2008 och ska bedriva verksamhet inom hälsofrämjande inom samhälls- och arbetsliv.
•University Accomodation Center AB, bedriver uthyrning av lägenheter och rum i andra hand till utländska gästforskare och studenter i Stockholm.
De två förstnämnda bolagen ingår i KI:s innovationssystem. Det gör också bolaget Karolinska Development AB (KD), i vilket KIHAB äger 12 % av aktiekapitalet9. Detta bolag förvaltar en port- följ med cirka 40 bolag varav merparten baseras på forskning genom- förd vid nordiska universitet, förädlat och utvecklat kommersiellt
9 KIHAB har 35 % av rösterna. Totalt sett har KD cirka 700 aktieägare, majoriteten svenska institutioner och privatpersoner.
748
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
genom KIAB. KD har ett så kallat deal
Långsiktigt strävar KIHAB efter en affärsmodell där alla dotter- bolagen uppvisar vinst. Ett steg på vägen dit är en situation där man visserligen har ett visst rörelseunderskott men kan kompensera detta genom utdelningar från aktieinnehavet. I dagsläget täcks dock rörelseunderskottet genom att aktier avyttras. För år 2009 hade koncernen en nettoomsättning på cirka 60 miljoner kronor och man gjorde en rörelseförlust på 1,6 miljoner kronor. I årsredovis- ningen för år 2009 uppskattas marknadsvärdet på KIHAB:s aktie- portfölj till cirka 240 miljoner kronor. Medeltalet anställda i kon- cernen var under året 34.
Det bör noteras att KIAB sedan man startade verksamheten år 1996 har utvärderat mer än 1 100 akademiska upptäckter. Detta har lett till att ett
I anslutning till denna diskussion kan noteras att det krävs en omfattande forskningsverksamhet för att få någon volym på kom- mersialiseringen. KI anger som en tumregel för den typ av kom- mersialiseringsverksamhet som KIHAB bedriver att det årligen krävs en halv miljard kronor i forskningsmedel för att generera tio projekt- idéer. Av dessa tio idéer kommer sedan en att bedömas som kommersialiserbar och gå vidare till de inledande stegen i en sådan process. En viss andel av dessa kommer sedan att falla bort och aldrig bli någon kommersiell produkt men det föreligger inga upp- gifter kring hur stor denna andel är. Vidare: I KI:s fall är majoriteten av den aktuella forskningen (den halva miljarden) att klassa som grundforskning, finansierad med anslag eller bidragsmedel. Mer tillämpad forskning genererar enligt KI inte ”rätt” typ av patenter- bara resultat och för uppdragsforskning tillfaller resultaten som regel uppdragsgivaren (även om detta inte kan betraktas som en generell regel; det är beroende på avtalskonstruktionen och kan se ut på många olika sätt)11.
10KIAB samarbetar med sina motsvarigheter vid universiteten i Umeå, Uppsala, Lund och Göteborg samt med Kungliga Tekniska Högskolan. Projekt har även förekommit från Chalmers, samt från universiteten i Linköping och Stockholm.
11Intervju, KIHAB,
749
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Några övriga frågor
Holdingbolag i anslutning till lärosäten
Den konstruktion KI har med ett holdingbolag knutet till lärosätet för att arbeta med kommersialisering av forskningsresultat är som sådan inte unik. Samtliga svenska universitet och ett antal av hög- skolorna har motsvarande konstruktion och sammanlagt finns holdingbolag vid ett femtontal lärosäten. I samtliga fall är det statens bolag – och lyder under aktiebolagslagen – men det aktuella lärosätet agerar som statens företrädare.
De första elva holdingbolagen bildades av regeringen i två omgångar under åren 1994 och 1995. De fick då mellan fyra och tio miljoner kronor i startkapital 12 och hänvisades i övrigt till framför allt de dåvarande Teknikbrostiftelserna för ytterligare stöd. KI fick fem miljoner kronor i startkapital men uppger att 50 miljoner hade varit mer ”verklighetsanpassat”13.
Avseende storlek, verksamhetsinriktning med mera är variation- erna mellan bolagen stora. Statskontoret har inte haft tillgång till några helt aktuella uppgifter men av den så kallade Holdingbolags- utredningen från november 2006 framgår att dessa bolag huvudsak- ligen ägnar sig åt kommersialisering av spetsforskning samt allmänna entreprenörsaktiviteter. Också andra typer av uppgifter förekommer dock, bland vilka utredningen som viktigast framhåller professionell utbildningsverksamhet, konsulting respektive uppdragsforskning14.
Vad gäller storlek på såväl omsättning som tillgångar är skillnad- erna mellan bolagen betydande. Av Holdingbolagsutredningen framgår att verksamheten vid KI vid den tiden och i dessa avse- enden var avsevärt större än vid övriga lärosäten. Storleksupp- gifterna kan dock inte ses isolerade – de beror bland annat av hur lärosätena organiserat sitt arbete med den så kallade tredje upp- giften15 generellt sett, samt av vilken affärsmodell holdingbolagen använder. KIHAB gör t.ex. saker mot ägarandel i de bolag som startas vilket medför en stor balansomslutning. Enligt intervju- uppgifter från KI är de bolag som i dag har relativt sett stor verk- samhet – vid sidan av KI – bolagen i/vid Lund, Göteborg, KTH,
12Riksrevisionsverket (2001), Från forskning till tillväxt – statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv, RRV 2001:11.
13Mail
14Åtgärder för en effektivare Holdingbolagsstruktur, dnr U2006/8271/UH.
15Det vill säga uppgiften att vid sidan om att bedriva utbildning och forskning också sam- verka med det omgivande samhället.
750
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Uppsala, Umeå och i viss utsträckning Linköping samt Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU). Även Chalmers i Göteborg bedriver en omfattande kommersialiseringsverksamhet, dock inte genom ett holdingbolag.16
Lärarundantaget
Enligt lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar så har en arbetsgivare i normalfallet ensamrätten till ett verk eller en uppfinning som en anställd skapat i sitt arbete. Undantag görs dock för ”[l]ärare vid universitet, högskolor eller andra inrättningar som tillhör undervisningsväsendet […]”. Detta så kallade lärarundantag är ett av skälen bakom bildandet av de holdingbolag som finns vid lärosätena. Eftersom rätten till en upptäckt är den enskilde forskarens behövs en stödstruktur som kan hjälpa denne med processen kring patentering och kommersialisering. Holdingbolagen är en del i denna stödstruktur 17.
Lärarundantaget är enligt KI av mycket stor vikt i den tidiga kom- mersialiseringen, eftersom denna process förutsätter medverkan av den eller de som gjort den upptäckt som ska kommersialiseras18. Att dessa då äger rätten till upptäckten och att man därigenom kan arbeta med individuella incitament i den vidare utvecklingen är av stor betydelse för möjligheterna till framgång19.
Det ska dock noteras att lärarundantagets roll är omdiskuterad, bland annat eftersom det sägs kunna leda till att lärosätena inte själva engagerar sig tillräckligt mycket i kommersialiser- ingsarbetet20. Inte heller bland forskarna har bilden varit entydig. I en enkät som Riksrevisionsverket år 2001 riktade till samtliga forskare vid tekniska, naturvetenskapliga och medicinska fakulteter vid de elva lärosäten som då hade holdingbolag, instämde visser- ligen 43 % i påståendet att ”[o]m lärarundantaget avskaffades skulle färre forskningsresultat kommersialiseras”. Men det kan
16Intervju, KIHAB,
17Henrekson, M. & Rosenberg, N. (2000), Akademiskt entreprenörskap, SNS
18Intervju, KIHAB,
19Enligt uppgift (Folke Meijer, KIHAB,
20Henrekson, M. & Rosenberg, N. (2000), Akademiskt entreprenörskap, SNS.
751
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
noteras att lika många (41 %) inte tog ställning och att 16 % av de som svarade faktiskt tog avstånd från detta påstående21.
Här kan slutligen också noteras att det i bestämmelserna om rätten till arbetstagares uppfinningar framgår att de ska tillämpas på sådana lärare vid Försvarsmaktens skolor som är yrkesofficerare. Det vill säga för dessa individer gäller inte lärarundantaget. På fråga från Statskontoret har FHS uppgett att de inte vet vad som gäller för de yrkesofficerare som är verksamma där.
Offentlig upphandling
Tidigare ingick i
KI Education sålde uppdragsutbildning till landsting, kom- muner och andra. Utbildningen gavs dock av KI (inte minst efter- som examensrätten ligger där, inte hos bolaget) varför bolaget i princip utförde en mäklartjänst åt KI. Den aktuella domen tolkades av KI som att man skulle vara tvungen att upphandla denna mäklar- tjänst via LOU och då valde man i stället att ta in denna verksam- het i universitetsförvaltningen. I juli 2010 infördes en tillfällig bestämmelse, det så kallade
– inte behöver tillämpa LOU när den anskaffar varor eller tjänster från en juridisk person som myndigheten helt eller delvis innehar eller är medlem i. Regeringen har uttalat att det inte är givet i det längre tidsperspektivet att statliga och kommunala företag ska kunna undantas från kravet på att konkurrensutsättas25. Redan nu ska ett inköp från ett statligt eller kommunalt bolag föregås av en
21Riksrevisionsverket (2001), Från forskning till tillväxt – statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv, RRV 2001:11.
22KIHAB:s årsredovisning för 2009.
23Se RÅ 2008 ref. 26.
24Ds 2009:36, Upphandling från statliga och kommunala företag.
25Dir. 2009:81, s. 6.
752
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
prövning om huruvida
26 Andersson, B. (2010), Överkörd i rätten, Dagens Nyheter,
753
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
FOI
Uppdrag och uppgifter
Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI, har enligt sin instruktion till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke- spridning och internationell säkerhet. Vidare anges att myndig- heten ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret, liksom att man särskilt ska verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. Två mer specifika uppgifter framgår också i instruktionen, dels att FOI ska bedriva försvarsunderrättelseverksamhet, dels att man på uppdrag av Försvarsexportmyndigheten ska bedriva export- relaterad verksamhet inom försvarssektorn27.
Vad gäller FOI:s uppdrag framgår vidare av myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2010 följande uppgifter:
•FOI ska bedriva forskning/analysstöd för regeringens behov, inom kompetensområdena försvar och krishanteringsförmåga respektive säkerhetspolitik och strategisk analys.
•FOI ska tillgodose behov av forskning, kompetens och resurs- utveckling hos uppdragsgivare inom krisberedskapsområdet.
•FOI ska bedriva forskning avseende skydd mot och hot från
•FOI ska kunna bistå Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) med teknisk sakkunskap i frågor om massförstörelsevapen och vapenbärare samt bidra till att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på dessa områden.
27 Förordning (2007:861) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut.
754
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Finansiering
FOI:s verksamhet finansieras med anslag, bidrag samt avgifter och ersättningar. I sin årsredovisning redovisar myndigheten de två senare posterna sammantaget som ”uppdragsverksamheten”. En sammanställning ser ut enligt nedan:
Tabell 1 FOI 2009 (verksamhetsintäkter ur årsredovisningen, tkr)
Anslag
UO 5, Anslag 1:6, ap 4 |
32 959 |
|
|
UO 6, Anslag 1:9, ap 1 |
43 398 |
|
|
UO 6, Anslag 1:9, ap 4 |
16 450 |
92 807 |
9 % |
Bidrag |
|
|
|
Statliga myndigheter |
58 452 |
|
|
Privata org och EU |
32 521 |
|
|
Lönebidrag |
105 |
91 078 |
8 % |
Avgifter och ersättningar |
|
|
|
Försvarsmakten |
583 598 |
|
|
FMV |
176 102 |
|
|
MSB |
13 392 |
|
|
FHS |
526 |
|
|
Övriga myndigheter/affärsverk |
37 484 |
|
|
Övriga svenska kunder |
33 886 |
|
|
Övriga utländska kunder |
49 228 |
894 216 |
83 % |
Totalt |
|
1 078 01 |
100 |
Tabell 1: FOI intäkter år 2009 (Källa: FOI Årsredovisning för 2009).
Det kan noteras att
Vidare bör noteras att en stor andel av Försvarsmaktens köp av uppdragsforskning från FOI ligger inom ramen för
28 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Totalförsvarets forskningsinstitut, regerings- beslut
755
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
samlingsbeställningen. Denna omfattade år 2009 runt 100 projekt och cirka 450 miljoner kronor29. FOI gör i sin årsredovisning för år 2009 en åtskillnad mellan kunskapsuppbyggnad och kunskaps- tillämpning, samt skriver att kunskapsuppbyggnaden främst sker i projekt inom just samlingsbeställningen. Kunskapstillämpningen sker sedan primärt genom enskilda uppdrag från kunderna.
Verksamhet
Kompetenser
FOI bedriver verksamhet över ett stort kompetensfält som kan beskrivas på flera olika sätt. Internt arbetar myndigheten med 29 stycken kompetensklossar som en fast indelning. Externt kan man aggregera den samlade kompetensen på olika sätt och variera beskrivningen något beroende på sammanhang30. I anslutning till Försvarsstrukturkommitténs arbete – och därmed av vikt för denna utredning – förekommer en indelning i tio forskningsområden:
•Modellering och simulering
•Sensorer och signaturanpassning
•Ledning och MSI
•Undervattensteknik
•Vapen och skydd
•Telekrig
•Flygteknik
•CBRN och miljö
•Samhällsanalytisk forskning och metodstöd
•Nedrustning och hotvärdering
Forskningens karaktär
FOI:s verksamhet ska bedrivas med vetenskaplig kvalitet även om det primära syftet för FOI inte är att positionera sig i vissa angivna akademiska fält. Kärnan i verksamheten är snarare förmågan att integrera olika kompetenser med hög kvalitet i samma uppdrag31. Den forskning som bedrivs är i hög utsträckning av tillämpad karaktär
29Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU,
30Samtal, FOI,
31Intervju, FOI,
756
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
(i motsats till grundforskning), med uppdragsgivarna och inte veten- skapssamhället som primära mottagare av resultaten/kunskapen. FOI söker (och tilldelas) också medel från traditionella forsknings- finansiärer, man publicerar i viss utsträckning i vetenskapliga tid- skrifter, samt genomför externa kvalitetsgranskningar av sin verk- samhet för att vara en attraktiv forskningspartner med andra länder.
Internationella samarbeten
Av myndighetens årsredovisning för år 2009 framgår att FOI deltar i flera internationella sammanhang, såväl multilaterala som bilaterala. Deltagandet i samarbetsforum som EDA och NATO finansieras enligt FOI i allt väsentligt via uppdragen från huvudkunderna. Viss del av den internationella verksamheten finansieras också via anslag.32
FOI anger vidare att utgångspunkten för deltagandet i bilaterala samarbetsprojekt är behov som finns i uppdragen från huvud- kunderna. Även kostnadsdelning och tillgång till kunskap och kompetens hos andra aktörer anges som starka drivkrafter. I vissa fall motiverar FOI de internationella samarbetena med informations- inhämtning om betydelsefulla utvecklingstendenser i vår omvärld. Slutligen anges att det också förkommer flera fall där vissa utländska kunder köper kunskap direkt av FOI.
Kommersialisering
Vem äger resultaten av uppdragsforskningen?
Särskilt med tanke på den dominans uppdragsforskning har i FOI:s verksamhet är det av stor betydelse hur och i vilken omfattning FOI:s resultat kan kommersialiseras, samt av vem och på vilka villkor de resultat som uppnås kan utnyttjas. Här är situationen den att FOI äger de resultat som kommer fram som ett resultat av den uppdragsforskning man bedriver åt Försvarsmakten och FMV. Detta framgår, enligt FOI, av de övergripande avtal som finns med respektive organisation33. Försvarsmakten respektive FMV har dock nyttjanderätt till resultaten och det åligger FOI att säkerställa
32Intervju FOI,
33Mellan FOI och Försvarsmakten finns ett Samordningsavtal. Mellan FOI och FMV finns ett Ramavtal. Mail
757
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
att denna nyttjanderätt kvarstår (om önskemål finns) vid eventuell överlåtelse/upplåtelse av rätten till annan aktör.
För andra uppdragsgivare än Försvarsmakten och FMV strävar FOI efter motsvarande situation, det vill säga att resultaten ”om ej annat avtalas” ska vara FOI:s egendom, medan uppdragsgivaren har rätt att för eget bruk nyttja resultaten.34
Hur arbetar FOI med kommersialisering?
FOI är beroende av uppdragsintäkter och arbetar därför på alla organisatoriska nivåer och på flera sätt med kommersialisering och med att nå nya kunder. På myndighetsövergripande nivå finns fyra så kallade marknadsområdesgrupper för att koordinera dessa insatser:
•Försvarsmakten med stödmyndigheter
•Regeringskansliet och civila myndigheter
•Näringsliv
•Forskningsfinansiärer
Av särskilt intresse för denna PM är arbetet med att finna vägar att kommersialisera gjorda upptäckter. Här kan först konstateras att FOI i dag har i storleksordningen fem licensavtal och ett hundratal patent35. Man arbetar med en genomgång av patentportföljen i det uttalade syftet att minska den. Under de senaste två åren har FOI lämnat in cirka tio ansökningar om patent årligen till det organ som har att hantera detta36. Detta är färre än tidigare.
FOI har genom åren prövat flera olika vägar för att öka kom- mersialiseringen av gjorda upptäckter; både med egna interna organisationsenheter och genom anlitandet av externa aktörer. För närvarande hanteras frågan primärt i marknadsområdesgruppen När- ingsliv och med visst avtalsreglerat stöd av STING, en så kallad inkubatorverksamhet med starka kopplingar till Kungliga Tekniska Högskolans innovationssystem37. Huvudsakligen utgörs detta stöd i dag av vad FOI beskriver som affärscoaching. Med detta avses att STING bland annat agerar som en samtalspartner i frågor kring hur olika erbjudanden/idéer inom FOI:s uppdragsverksamhet kan
34Detta framgår av FOI:s så kallade Allmänna villkor som tillämpas vid uppdragsavtal.
35Intervju, FOI,
36Försvarets patentorgan eller mer formellt Patentenheten på FMV. Intervju, FMV/För- svarets patentorgan,
37STING har för övrigt också ett visst samarbete med KIAB.
758
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
avgränsas, paketeras och presenteras för potentiella nya uppdrags- givare.38
FOI har också prövat olika former och olika typer av incitament för att internt stimulera forskarna att anmäla sina upptäckter och hitta sätt att vidareutveckla dessa mot kommersialisering. För när- varande finns möjligheter inom myndigheten att lämna viss eko- nomisk ersättning och/eller del i en eventuell licens till den/de forskare som gjort upptäckten. I övrigt gäller de villkor och lagar som behandlas i avsnittet om försvarspatent nedan.
Frågan om försvarspatent
Ur patentsynpunkt finns det två regelverk som är av intresse i detta sammanhang. För det första lyder FOI under lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar. Denna lag innebär att en arbetstagare ska anmäla gjorda upptäckter till arbetsgivaren som sedan har fyra månader på sig att ta ställning till om han vill överta rätt till uppfinningen. Om arbetsgivaren inte gör detta behåller arbetstagaren rätten och arbetsgivaren kan inte använda upp- finningen ens i egen verksamhet39.
Det finns inom försvarssektorn ett gemensamt patentorgan, placerat vid FMV, som stöder FOI med bland annat bedömningar i fall som dessa, liksom med de patentansökningar med mera som senare kan bli aktuella. Det kan noteras att om arbetsgivaren i detta fall vill överta rätten så är det enligt praxis staten som tar över rätten medan ett eventuellt patent söks i FOI:s namn. Enligt för- svarets patentorgan så kan staten/FOI senare överföra rättig- heterna till ett bolag, i det fall man t ex skulle vilja hantera kom- mersialiseringen via ett holdingbolag. Observera dock att det finns olika grader av rätt och att rättigheterna i viss utsträckning (t.ex. nyttjanderätt) kan behöva stanna i försvarssektorn40.
För det andra finns en lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar, enligt vilken alla svenska uppfinningar – oavsett upphovsman – som kan vara försvarshemliga, ska prövas av den så kallade Gransk- ningsnämnden för försvarsuppfinningar, efter ett utlåtande av för- svarets patentorgan. Om uppfinningen anses vara försvarshemlig får kunskap om den inte spridas utan regeringens tillåtelse. Att en
38Samtal, FOI,
39Hedefält, D. (odaterat), Försvarets patentorgan; sedan 1993 placerat vid FMV, arbetspapper
40Intervju, FMV/Försvarets patentorgan,
759
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
uppfinning ska vara hemlig är förhållandevis sällsynt. Enligt för- svarets patentorgan är det i storleksordningen
760
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
FHS
Uppdrag och uppgifter
Försvarshögskolan, FHS, lyder under såväl en egen förordning (2007:1164) som under ett antal särskilt angivna bestämmelser i hög- skoleförordningen (1993:100). Av förordningen för FHS framgår bland annat att man ska ha en forsknings- och utbildningsnämnd som ansvarar för forskning och utbildning på grundnivå och på avancerad nivå.
FHS lyder också under högskolelagen (1992:1434). I denna lag anges bland annat att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Vidare anges att det i en högskolas uppgift ingår att samverka med det omgivande sam- hället och informera om sin verksamhet samt verka för att forsk- ningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta (den så kallade tredje uppgiften). I högskolelagen anges även tre allmänna principer för forskningen vid en högskola
•Forskningsproblem får fritt väljas.
•Forskningsmetoder får fritt utvecklas.
•Forskningsresultat får fritt publiceras.
Utöver högskolelagen och de förordningar som nämns ovan, anges Försvarshögskolans uppdrag och uppgifter också i två olika regler- ingsbrev. Här finns dels ett allmänt regleringsbrev avseende uni- versitet och högskolor,41 dels ett regleringsbrev avseende anslag 1:7 Officersutbildning m.m. Av dessa regleringsbrev för år 2010 framgår bland annat följande:
•FHS ska anordna utbildning som leder till officersexamen, och under år 2010 ska minst 150 helårsstudenter ha påbörjat grund- utbildning på Officersprogrammet.
•FHS ska på uppdrag av Försvarsmakten utbilda personal för att därigenom bidra till att det militära försvarets kompetensbehov inom ramen för FHS kompetensområden tillgodoses.
•FHS ska bedriva forskning och analysstöd för regeringens behov och därigenom stödja utformningen av svensk försvars- och säker-
41 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende universitet och högskolor m.m.
761
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
hetspolitik samt utformningen och utvecklingen av samhällets krisberedskap.
•Försvarshögskolan ska för regeringens behov genomföra verk- samhet inom kompetensområdena säkerhetspolitisk forskning, forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, statsvetenskaplig forskning med inriktning mot kris- hantering och internationell samverkan, forskning med inrikt- ning mot fredsfrämjande verksamhet samt forskning om för- svarspolitik.
Finansiering
En sammanställning av FHS intäkter för år 2009 ser ut enligt nedan:
Tabell 2 FHS 2009 (verksamhetsintäkter ur årsredovisningen, tkr)
Anslag
Utbildning |
169 907 |
|
|
Forskning |
64 301 |
234 208 |
45 % |
Bidrag |
|
|
|
Utbildning |
526 |
|
|
Forskning |
29 484 |
30 010 |
6 % |
Avgifter och ersättningar |
|
|
|
Utbildning |
184 300 |
|
|
Forskning |
70 569 |
254 869 |
49 % |
Totalt |
|
519 087 |
100 % |
Summa utbildning |
|
354 733 |
68 % |
Summa forskning |
|
164 354 |
32 % |
Totalt |
|
519 087 |
100 % |
Tabell 2: FHS intäkter år 2009 (Källa: FHS Årsredovisning för 2009).
Utöver denna sammanställning av totalbilden kan noteras att För- svarsmakten år 2009 stod för 84 % av FHS intäkter för uppdrags-
762
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
utbildning. Försvarsmakten är också FHS största beställare av upp- dragsforskning med 79 % av den totala volymen42.
Verksamhet
Inledning
FHS inrättades som statlig högskola år 200843. Tiden sedan dess har till del varit turbulent. Den så kallade Stödutredningen föreslog i maj 2009 att FHS skulle avvecklas44. Också i styrningen av verk- samheten har problem funnits; en konflikt mellan styrelse och rektor ledde till att rektor lämnade i slutet av april 2010, och brister i årsredovisningen för år 2009 ledde till att Riksrevisionen invände mot denna45. Försvarsmakten har också i delar ifrågasatt verksam- heten, bland annat vad gäller forskningskvalitet46. Enligt FHS är dock flera av dessa punkter nu ”utlösta”, så sker t.ex. planeringen inför 2011 enligt en ny styr- och ekonomimodell.
FHS har ett stort beroende av Försvarsmakten. Som kon- staterats ovan står Försvarsmakten för en mycket stor andel av FHS intäkter. Relationen mellan myndigheterna är dock tätare än så; det regleras i FHS instruktion att Försvarsmakten ska vara repre- senterade med en person i såväl FHS styrelse som i dess Forsknings- och utbildningsnämnd,47 av de 208 miljoner kronor som FHS fick i anslag från Försvarsdepartementet under år 2009 gick nästan 100 miljoner kronor direkt vidare till Försvarsmakten för FHS utnyttj- ande av lokaler och annan infrastruktur vid Karlberg samt som ersättning för att Försvarsmakten sköter de två verksamhets- förlagda terminerna i Officersprogrammet. Slutligen finns vid FHS ett stort antal officersbefattningar för vilka FHS är beroende av Försvarsmaktens personalplanering och att Försvarsmakten faktiskt avdelar personer till dessa befattningar. Det faktum att ett antal av
42Bildmaterial överlämnat vid möte
43Innan dess var FHS en högskola under Försvarsdepartementet, utan egen examensrätt.
44Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A. Utredningen föreslog för övrigt även att FOI skulle avvecklas som egen myndighet.
45Riksrevisionen (2010), Revisionsrapport – Försvarshögskolans årsredovisning 2009, Dnr 32-
46Se t.ex. Försvarsmakten (2010), Utvärdering av FoT Temaområde Människan i NBF,
47Instruktionen anger för övrigt också att även Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap ska vara representerade med en person i såväl Styrelsen som Forsknings- och utbild- ningsnämnden.
763
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
befattningarna inte besattes av Försvarsmakten under år 2009 bidrog till FHS svårigheter under det året48.
Forskning
FHS bedriver forskning inom åtta olika områden:
•Historia med inriktning mot militärhistoria
•Juridik med inriktning mot folkrätt
•Krigsvetenskap
•Ledarskap under påfrestande förhållanden
•Ledningsvetenskap
•Statsvetenskap med inriktning mot krishantering och inter- nationell samverkan
•Statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi
Den forskning som bedrivs är såväl anslags- som uppdrags- finansierad. Mer än 90 % av anslagsmedlen kommer från anslaget 1.7 Officersutbildningen m.m. inom utgiftsområde 6 (övriga medel kommer från anslag inom utgiftsområde 16). Dessa medel är bland annat avsedda för sådant som ämnesutveckling, vetenskaplig grund och ämnesansvar inom officersutbildningens ämnen, samt forskar- utbildning. FHS beskriver i årsredovisningen för år 2009 dessa medel som att de ger goda förutsättningar för att tillhandahålla en basplatta för forskningen inom berörda ämnen och för att bygga upp vad man kallar professionsforskningen.
En särskild pott inom anslaget 1.7 ska också användas för forsk- ning och analysstöd för regeringens behov. Här anges specifikt kompetensområdena säkerhetspolitisk forskning, forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, stats- vetenskaplig forskning med inriktning mot krishantering och inter- nationell samverkan, forskning med inriktning mot fredsfrämjande verksamhet, samt forskning om försvarspolitik.
Majoriteten av den forskning FHS bedriver (60 % år 2009) är dock uppdragsfinansierad, tillämpad forskning. Den största kunden här är Försvarsmakten och de ämnen som är aktuella är då huvud- sakligen ledarskap och ledningsvetenskap, men även krigsvetenskap och modellering/simulering. Det kan noteras att volymen (dock ej projektinnehållet) på Försvarsmaktens beställningar till FHS till
48 Möte
764
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
del har styrts av utbildningens behov av forskningsanknytning49. Det kan också noteras att en annan viktig kund för uppdragsforsk- ningen är MSB, och det handlar då om olika frågeställningar inom det övergripande området samhällets krisberedskap.
Ett visst samarbete finns med andra lärosäten, såväl inom Sverige som utanför landets gränser. Några exempel:
•Inom ämnet militärhistoria finns ett samarbete med Stockholms universitet.
•Inom ämnet statsvetenskap samarbetar FHS med Uppsala uni- versitet, även om intensiteten i detta samarbete var större under den tid då FHS inte hade egen examensrätt.
•Det så kallade International Society of Military Sciences bildades i oktober 2008 och inom den ramen samarbetar FHS med sina motsvarigheter i Österrike, Kanada, Danmark, Finland, Neder- länderna, Norge och Baltikum (the Baltic Defence College), bland annat genom flera olika ämnesspecifika arbetsgrupper och en gemensam årlig konferens.
•Försvarshögskolan och Försvarsmakten har också ett doktorand- program inom vilket deltagande doktorander examineras vid olika universitet, beroende på ämnesval.
Utbildning
FHS bedriver såväl anslagsfinansierad högskoleutbildning som uppdragsutbildning50. Inom högskoleutbildningen kan studenterna läsa in kandidatexamen i statsvetenskap, samt i FHS samtliga åtta ämnen utom folkrätt. FHS har också rätt att utfärda magister- examen i statsvetenskap med inriktning mot krishantering och inter- nationell samverkan, i statsvetenskap med inriktning mot säkerhets- politik, samt i Krigsvetenskap51. Till högskoleutbildningen räknas också Officersprogrammet, en treårig högskoleutbildning på grundnivå som leder fram till Officersexamen. Fyra av pro- grammets sex terminer ges av FHS medan två terminer (termin 4
49Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU,
50Denna information, liksom den följande genomgången av vad som innefattas i respektive grupp är, om inte annat anges, hämtad ur Försvarshögskolans utbildningskatalog för 2010- 2011.
51Bildmaterial överlämnat vid möte
765
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
och 5) är verksamhetsförlagda, det vill säga bedrivs av Försvars- makten.
Den uppdragsutbildning som FHS erbjuder ges inom tre olika områden; militär vidareutbildning, krishantering och ledarskap. Den militära vidareutbildningen ges på uppdrag av Försvarsmakten och omfattar ett antal kurser av mycket olika längd. Den mest omfattande kursen är Högre stabsofficersutbildning; en tvåårig aka- demisk utbildning på avancerad nivå som kan leda till en magister- examen. Bland övriga utbildningar kan t.ex. nämnas en Militärteknisk påbyggnadsutbildning omfattande ett drygt år, en ettårig utbild- ning i Concept Development and Experimentation (CD&E) samt flera olika, kortare kurser inom området Krigsvetenskap.
De uppdragsutbildningar som erbjuds inom krishanterings- området genomförs av Institutet för högre totalförsvarsutbildning och ges ofta på uppdrag av Försvarsmakten och MSB gemensamt. Här kan nämnas t.ex. den så kallade Solbackakursen, samt Högre kurs i samhällets Krisberedskap – steg 1 och 2.
Slutligen erbjuder FHS också flera relativt korta uppdrags- utbildningar
Utökad examensrätt
Som framgår ovan utfärdar FHS kandidatexamina inom samtliga sina åtta ämnen utom folkrätt, samt magisterexamen inom tre ämnen. Högskolan håller på att utarbeta en strategi för utökad examensrätt, i första hand för tre ämnen på masternivå samt ett ämne på forskarnivå. Att få denna utökade rätt anses av FHS vara en fråga av avgörande betydelse för högskolan eftersom man därigenom på ett annat sätt skulle kunna bygga egna forskare med unika profiler och reproducera sin lärarkår52.
Sådan rätt utfärdas av Högskoleverket efter ansökan från läro- sätet. Av de riktlinjer Högskoleverket har utgett för beviljandet av examensrätt på forskarnivå53 framgår bland annat att viktiga faktorer är hur området avgränsas, vilken kvalitet och omfattning det är på den forskning som bedrivs inom området, högskolans kvalitetsarbete, den akademiska miljön, handledarresursernas kvalitet
52Möte
53Högskoleverket (2009), Högskoleverkets prövning av ansökan om tillstånd att utfärda examen på forskarnivå inom ett område, Reg.nr
766
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
och omfattning, samt vilken finansiering högskolan kommer att ha för forskarutbildning över en längre period.
Statskontoret har översiktligt studerat de ansökningar om till- stånd att utfärda examina på forskarnivå som Högskoleverket fattade beslut om den 30 juni 2010. Sammanlagt prövades 19 ansökningar från nio högskolor. Av dessa beviljades 15 ansökningar medan fyra fick avslag – tre av dessa avslogs trots att externa bedömargrupper hade rekommenderat beviljande. Högskoleverkets avslag baserades i ett av fallen på att kvaliteten på och omfattningen av forskningen inom området bedömdes som otillräcklig, i ett fall på att området bedömdes som inte tillräckligt tydligt avgränsat samt i två fall på att forskningsmiljön bedömdes som för svag och tillgången till kompe- tenta handledare för dålig.
I FHS fall uppger högskolan till Statskontoret att man bedömer verksamhetens volym som det kanske största hindret för att få examensrätt på forskarnivå. Detta är också skälet till att man i första hand avser att söka sådan rätt för endast ett ämne54.
Det kan slutligen i detta sammanhang noteras att Högskole- verket avser genomföra en granskning av FHS befintliga utbild- ningar under år 2011. Detta ska ske inom ramen för ett nytt system för kvalitetsutvärdering55.
54Möte
55Högskoleverket, mail till Statskontoret
767
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Analys och diskussion
Den övergripande frågan som behandlas i uppdraget är om en ”KI- modell” kan tillämpas för den samlade forskning och utbildning som i dag bedrivs vid FOI respektive FHS. Särskilt ska dels möjliga synergier i forskning och utbildning, dels ökat nyttiggörande av forskningsresultat, beaktas. Dessa två delfrågor behandlas i var sitt avsnitt nedan.
Möjliga synergier
FOI:s respektive FHS uppdrag, kompetenser och karaktär på verk- samheten har betydelse för en diskussion om vilka synergimöjlig- heter som eventuellt kan finnas och hur dessa i så fall bäst realiseras. Dessa frågor diskuteras därför inledningsvis i detta avsnitt. Därefter följer en sammanställning av hur de två organisa- tionerna själva ser på frågan om eventuella synergier, samt på behovet av nya organisationsformer. Den senare frågan blir aktuell i det fall eventuellt möjliga synergier bäst realiseras genom en annan organisa- torisk lösning än dagens. Med denna bakgrund tecknad, samlas sedan Statskontorets slutsatser i ett avslutande avsnitt.
Likheter och skillnader mellan FOI och FHS
Det finns vissa grundläggande likheter mellan FOI och FHS, primärt att båda är verksamma inom det övergripande området för- svar och säkerhet. Såväl FOI som FHS har också en stor uppdrags- verksamhet och båda har Försvarsmakten som dominerande avnämare/uppdragsgivare. Vidare finns ett mindre antal kompetens- områden som åtminstone till sin benämning är överlappande mellan organisationerna. Det senare behandlas i ett följande avsnitt.
Samtidigt finns flera betydande skillnader mellan organisa- tionerna. Inte minst skiljer sig deras uppdrag åt på flera sätt. Grundläggande här är att FHS till stor del är en utbildningsaktör medan FOI endast erbjuder några enstaka uppdragsutbildningar och har en mycket liten volym inom detta område. FOI är däremot väsentligt större som forskningsaktör. FOI har även ett antal upp- drag/uppgifter som FHS inte har – nämnas kan t.ex. att FOI ska
768
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
bedriva såväl försvarsunderrättelseverksamhet som exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn.
Även den finansiella basen skiljer sig åt mellan organisationerna. FOI hade år 2009 dubbelt så stor omsättning som FHS. FOI är i det närmaste enbart uppdragsfinansierade, med anslag omfattande endast 9 % av verksamheten år 2009, jämfört med FHS 45 %.
Vidare bör noteras att det finns skillnader i typen av forskning, där FOI aktivt strävar efter att integrera olika kompetensområden i samma projekt medan det för FHS är relativt sett viktigare att pro- ducera ämnesspecifik forskning. En annan skillnad är att veten- skapssamhället är viktigare som avnämare för FHS. FOI ska för- visso hålla en vetenskaplig kvalitet i sitt arbete och man har en viss akademisk produktion men till stor del är man mer inriktade på (enbart) leverans till uppdragsgivaren.
Andra skillnader vad gäller typen av forskning följer av upp- dragen. Som högskola har FHS en allmän princip att följa om att forskningsproblem ska väljas fritt, även om detta i praktiken bara berör en mindre del av FHS anslagsfinansierade forskning och den forskning man i övrigt framgångsrikt kan söka medel för. Något motsvarande utrymme/uppdrag har inte FOI. Vidare har FHS som högskola en tydlig uppgift att samverka med det omgivande sam- hället och informera om sin verksamhet. FOI ska förvisso verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret men Statskontoret bedömer ändå den formulering som gäller för FHS som mer långtgående.
Slutligen kan noteras att FOI till stor del är beroende av För- svarsmakten som uppdragsgivare – drygt hälften av intäkterna kommer direkt från denna kund och om FOI:s uppdrag från FMV räknas in så går siffran upp till 70 % av omsättningen. FHS beroende av Försvarsmakten är dock ännu större. Om den i och för sig anslagsfinansierade officersutbildningen räknas in, kommer drygt 80 % av FHS intäkter från Försvarsmakten. Dessutom är Försvars- makten representerade i FHS styrande organ och ett relativt stort antal officerare från Försvarsmakten tjänstgör vid FHS.
769
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Myndigheternas syn på möjliga synergier
Tre aktuella kompetensområden
Av de samtal Statskontoret fört med såväl FOI som FHS fram- kommer att de två organisationerna har en i stort gemensam syn på vilka kompetensområden som är aktuella för en diskussion kring ökade synergier. De tre områden som nämns är militärteknik, led- ningsforskning och säkerhetspolitik56. Förvisso kan det även finnas ytterligare områden där kompetenserna är så lika att synergier eventuellt skulle kunna finnas. Statskontoret vill här särskilt peka på området civil krishantering. Att detta inte nämns av FOI och FHS i de förda diskussionerna motiveras med att området har andra finansiärer än Försvarsmakten och därmed inte är lika aktuellt för För- svarsstrukturkommitténs arbete57.
Statskontoret bedömer att kompetensområdet visserligen skulle kunna vara intressant för en djupare analys, men också att det inte på något avgörande sätt skiljer sig från de tre tidigare nämnda kompetensområdena i de aspekter som här är intressanta. Den fort- satta diskussionen förs därför utifrån de tre områden som FOI och FHS båda nämnt.
Kompetenserna och deras tillämpning skiljer sig åt
Förutom att såväl FOI som FHS nämnt samma kompetens- områden delar de också bilden av att det som görs i respektive organisation under dessa benämningar inte är exakt samma sak. I två av fallen handlar det om skilda grundkompetenser. Under rubriken militärteknik sysslar FHS med utnyttjandet av teknik i militära sammanhang, medan FOI bedriver en omfattande rent tek- nisk forskning. På samma sätt kan skillnaden avseende lednings- forskning beskrivas som att FHS har fokus på teori och metoder för ledning, medan FOI även här har en teknisk tyngdpunkt58.
Inom det tredje området – säkerhetspolitik – är grund- kompetensen mer lik mellan organisationerna, men där finns ändå markanta skillnader i verksamheternas inriktning och utförandet av projekten. Enligt den bild Statskontoret fått i samtalen med
56Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU,
57Möte, FHS,
58Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU,
770
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
representanter för respektive organisation, kan detta översiktligt beskrivas som att FOI bedriver en mer behovsmotiverad, policy- nära och dagsaktuell forskning, medan FHS forskning är mer inom- vetenskaplig och mer orienterad mot ämnesutveckling. Denna bild av skillnaden mellan FOI och FHS delas också av Försvarsmakten, som uppger att man därför lägger olika typer av uppdrag till de två organisationerna59.
Slutligen ska noteras att FOI framhåller den anknytning som myndighetens säkerhetspolitiska forskning har till forskning inom myndighetens övriga ämnesområden, inte minst de tekniska.
Skilda uppfattningar om möjliga synergier
FHS bedömer det fördelaktigt att föra över verksamhet från FOI till FHS. Två områden där man ser detta som lämpligt är ledning samt den beteendevetenskapligt inriktade forskningen inom MSI- området. FHS anser att överförande av denna forskning från FOI till FHS skulle medföra att FHS kunde omfatta en större del av ledningsproblematiken än vad man gör i dag. Det skulle också ge en större personell bas60. Vidare ser FHS att en överföring av analysstöd samt forskning inom säkerhetspolitik från FOI till FHS skulle stärka forskningen vid FHS. Detta framför allt genom att FHS då kan repliera på det mer dagsaktuella som ligger i den forsk- ning FOI genomför åt Regeringskansliet. Det skulle också, hävdar FHS, ge analysstödet till regeringen en bättre forskningsbas61.
FHS ser att dessa överföringar av verksamhet ger nya möjlig- heter inom såväl utbildning som forskning. Statskontoret har dock fått uppfattningen att FHS viktigaste argumentet för en överföring av vissa verksamheter från FOI är att högskolans verksamhet där- igenom skulle få en större bredd och volym. Den större volymen skulle även kunna öka FHS möjligheter att beviljas rätt att utfärda examen på forskarnivå.
FOI, å andra sidan, betraktar de två organisationernas verksam- het som så skilda att en överföring knappast skulle stärka FHS i deras uppdrag inom något av de diskuterade kompetensområdena. Dessutom, och viktigast, hävdar FOI att en eventuell överflyttning av framför allt den säkerhetspolitiska forskningen till FHS skulle
59Intervju, Försvarsmakten,
60Möte
61Möte
771
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
medföra en serie nackdelar för den egna myndighetens verksamhet och för dess avnämare. Primärt handlar detta om att de synergier som i dag finns mellan det säkerhetspolitiska området och övriga kompetenser vid FOI skulle gå förlorade. Detta skulle i sin tur inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra delar av det upp- drag man har, t.ex. rollen som underrättelsemyndighet och upp- draget att lämna stöd till Regeringskansliet. I viss utsträckning skulle också stödet till Försvarsmakten tappa i kvalitet om de ämnesöver- gripande synergieffekter som FOI kan uppnå i den egna verksam- heten gick förlorade.
Myndigheternas syn på organisationsform
Frågan om i vilken form verksamheten ska bedrivas har inte varit en huvudfråga för detta arbete. Den är ändock av visst intresse eftersom ett realiserande av eventuella synergieffekter kan komma att beröra en diskussion om i vilken form verksamheten bör bedrivas.
Statskontoret har i den mån denna fråga berörts i förda diskus- sioner fått uppfattningen att FOI förordar myndighetsformen för sin verksamhet så länge man inte vet huruvida andra organisa- tionsformer kan agera på liknande sätt som myndigheten i dag. Ett bärande skäl för denna ståndpunkt är möjligheterna att kunna arbeta med underrättelsematerial och andra sekretessbelagda upp- gifter. Rollen som oberoende expertmyndighet utan egna vinst- intressen ses av FOI också som viktig. Ett annat avgörande skäl är den trovärdighet myndighetsformen ger i internationella samman- hang. FOI bedömer att andra organisationsformer kan försvåra eller omöjliggöra mycket av det internationella samarbete man i dag har – man skulle helt enkelt inte bli ”insläppt” på samma sätt. I för- längningen skulle detta kraftigt försämra FOI:s möjligheter att lösa sitt uppdrag, särskilt avseende det stöd man lämnar åt Regerings- kansliet men också delar av de uppdrag som utförs åt Försvars- makten.
FHS verksamhet, baserad på akademisk utbildning och därtill knuten forskning, kan inte bedrivas i annan form än högskolans. FHS ser inte heller behovet av något annat eller ytterligare organisatoriskt arrangemang. Högskolan ser som framgått ovan gärna en överflyttning av viss verksamhet från FOI till FHS men man menar att detta i så fall lämpligen sker genom att den över-
772
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
förda verksamheten inordnas i FHS nuvarande verksamhet och struktur.
Diskussion och slutsatser
Myndighet respektive högskola även framledes
Statskontoret noterar inledningsvis att det visserligen föreligger ett antal likheter mellan FHS och FOI. Dock är skillnaderna så många och av sådan art att Statskontoret bedömer att den totala verksam- heten även framledes bör bedrivas i nuvarande former62. Detta under förutsättning att dagens palett av uppgifter är den som ska gälla även i framtiden. Högre akademisk utbildning bör/kan enbart bedrivas av en högskola medan högskoleformen å andra sidan inte förefaller ändamålsenlig för sådant som försvarsunderrättelseverk- samhet eller exportrelaterad verksamhet.
Ingen verksamhetsöverföring från FOI till FHS
Med detta konstaterat, noterar Statskontoret vidare att de två organisationerna är överens om att det finns ett mindre antal områden där kompetenserna potentiellt kan överlappa varandra. De är dock också överens om att de inte gör samma saker inom dessa områden, trots att benämningarna är lika. Den exakta kompetensen skiljer sig åt och det gör också uppdragens karaktär och det sätt på vilket man arbetar. Att det förhåller sig så styrks även av Försvars- makten, den mest betydande kunden för båda organisationerna.
FHS argumenterar för en verksamhetsöverföring från FOI, framför allt för att den egna verksamheten därigenom kan breddas, vilket stärker utbildningen och ökar möjligheten att FHS beviljas en utökad examensrätt. FOI bedömer däremot att en eventuell över- föring av den verksamheten till FHS inte skulle ge några synergier. Dessutom skulle det vara direkt skadligt för den egna verksamheten, särskilt avseende stödet till Regeringskansliet men också för det arbete man utför åt Försvarsmakten.
Statskontoret konstaterar att det inte tycks finnas något direkt överlapp i kompetenser samt att den aktuella verksamheten vid FOI till mycket liten del – om alls – är finansierad via bidrag. Stats-
62 Statskontoret vill här också erinra om att Regeringen i 2010 års förvaltningspolitiska pro- position skriver att statlig verksamhet huvudsakligen bör bedrivas i myndighetsform.
773
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
kontoret drar av detta slutsatsen att det inte föreligger någon eko- nomisk besparingspotential vid en överföring, om bredden i den samlade verksamheten ska bibehållas.
Statskontoret konstaterar vidare att en överföring av vissa verk- samheter förvisso kan skapa nya möjligheter vid FHS, men att detta då kommer att ske på bekostnad av att redan existerande synergier inom FOI går förlorade. Detta, i kombination med de risker för den eventuellt överförda verksamheten som kan följa av de tidigare nämnda problemen vid FHS, gör att Statskontoret bedömer att inga verksamheter bör föras över från FOI till FHS. Det skulle inte spara några pengar, verksamhetsvinsterna är osäkra och det skulle medföra att en, såvitt Statskontoret kan bedöma, väl fungerande och redan integrerad verksamhet inom FOI gick förlorad.
Andra former för stärkt samverkan
Denna bedömning utesluter dock inte att ett närmare samarbete mellan FOI och FHS kan stärka båda organisationerna, liksom öka utbytet för uppdragsgivarna. Därför anser Statskontoret att olika vägar för stärkt samverkan, som inte innebär en överföring av kom- petenser från den ena till andra, bör prövas.
En väg för detta är att säkerställa ett bättre fungerande nätverk mellan FOI och FHS samt deras primära uppdragsgivare Försvars- makten, Regeringskansliet och eventuellt MSB. Detta kan ske t.ex. genom att regelbundna möten införs, i syfte att diskutera samverkan och för att säkerställa dels att samma sak inte görs av båda organisa- tionerna, dels att det som görs på ömse håll är så koordinerat som möjligt. Genom detta bör man kunna identifiera gemensamma program där specifika frågeställningar och/eller områden belyses i delprojekt, ur olika synvinklar och utifrån respektive organisations styrka. Det kan handla om ett visst geografiskt område, en viss typ av konflikt, en grupp av aktörer, eller något annat.
En väg att gå för att säkerställa ett bättre nätverk kan vara att FOI och FHS etablerar en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området. Inom såväl FOI som FHS finns flera exempel på sådana centra inom andra områden och det bör därför finnas gott om erfarenheter att hämta. I en sådan eventuell centrum- bildning skulle också andra aktörer inom det säkerhetspolitiska området kunna bjudas in.
774
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
För att stärka FHS möjligheter till examensrätt på forskarnivå bedömer Statskontoret att frågan om ytterligare utvecklat sam- arbete med ett eller flera andra lärosäten bör prövas. Den genom- gång Statskontoret gjort av de beslut som Högskoleverket fattade den 30 juni 2010 om tillstånd att utfärda examina på forskarnivå, visar att i ett flertal fall har välutvecklade samarbeten med andra universitet och högskolor kunnat kompensera en bristande egen volym och forskarmiljö hos det sökande lärosätet.
Situationen kan ändras
Slutligen bör noteras att Statskontorets bedömningar och förslag i denna del utgår från de uppdrag och uppgifter respektive organisa- tion har i dag. Om detta förändras på något avgörande sätt kan naturligtvis andra bedömningar bli aktuella. Detsamma gäller om de samlade resurserna till FOI och FHS, främst i form av uppdrag och anslag från Försvarsmakten och Regeringskansliet, förändras på ett avgörande sätt framöver. Med tanke på vad som ovan sagts om olikheter i kompetenser, arbetsformer med mera, så måste dock en i så fall förnyad diskussion om synergier utgå från vilken typ av kompetens och uppdrag beställarna i det fallet vill prioritera.
I syfte att klargöra förutsättningarna för tillämpandet av en KI- modell, i betydelsen bildandet av ett holdingbolag för att kommersial- isera gjorda upptäckter, inom ramen för FOI:s och/eller FHS verk- samhet, diskuteras i detta avsnitt först vilka paralleller som finns med KI. Här tas också väsentliga skillnader mellan KI och FOI/FHS upp. Därefter följer en kort diskussion om upphandling, då det bedöms beröra juridiska aspekter av betydelse för ett eventuellt holdingbolags verksamhet. Detta följs av en genomgång av FOI:s respektive FHS uppfattning, samt av en avslutande diskussion med Statskontorets bedömningar och slutsatser.
775
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Paralleller med Karolinska Institutet
Det finns vissa paralleller mellan å ena sidan KI och å andra sidan FOI och/eller FHS, men det finns också stora skillnader. På ett övergripande, principiellt plan finns likheter i det att det handlar om forskning, utbildning och uppdragsverksamhet i båda fallen. Vidare finansieras KI, liksom FOI och FHS, endast till en mindre del med direkta statliga anslag (KI hade under år 2009 43 % anslag, FOI 9 % och FHS 45 %). Dock kan noteras att de övriga intäkt- erna i KI:s fall till huvuddelen är bidrag, medan det för FOI respek- tive FHS huvudsakligen är uppdragsintäkter. Statskontoret har inte haft möjlighet att studera detta närmare, men en möjlig tolkning är att detta indikerar att KI driver en större andel mer grundläggande forskning medan andelen mer tillämpad forskning är större hos FOI och FHS.
En uppenbar skillnad är naturligtvis verksamhetsområdena och den struktur som finns i och kring dessa områden i det omgivande samhället. En annan skillnad är verksamheternas storlek, där KI år 2009 omsatte 4,9 miljarder kronor jämfört med FOI:s och FHS sammanlagda omsättning på 1,6 miljarder kronor. För att ytterligare illustrera de skilda förutsättningarna kan noteras att KI år 2009 hade 328 professorer, bara något mindre än antalet anställda vid FHS (374 stycken), samt att KI under år 2009 mottog donationer på närmare 92,7 miljoner kronor, bara 100 000 kronor mindre än vad FOI totalt erhöll i anslag från staten.
Här kan också noteras att KI:s programutbildningsverksamhet har en tyngdpunkt på utbildningar som leder till yrkesexamen, precis som FHS. Stora delar av dessa utbildningar är verksamhets- förlagda, vilket också är en likhet. Dock har KI 40 programutbild- ningar, medan FHS har en.
Ytterligare en likhet är att det i båda fallen finns en dominerande samverkansaktör, för FOI och FHS är det Försvarsmakten och för KI Stockholms läns landsting (SLL). Det bör dock noteras att KI har en helt annan bredd i sin finansiering och att även om SLL är viktiga för KI ur finansiell synvinkel är de inte tillnärmelsevis så dominerande som Försvarsmakten är för FOI och FHS.
776
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Upphandling
Den diskussion om upphandling som förts i kapitlet om KI och i anslutning till KI Education AB, sätter fokus på frågan om vad ett av en myndighet eller lärosäte ägt holdingbolag egentligen kan erbjuda för tjänster, till vem och under vilka villkor. Statskontoret har inte haft möjlighet att genomföra någon mer omfattande juridisk analys inom ramen för uppdraget, men kan notera att det finns ett omfattande regelverk att följa när en offentlig aktör ska upphandla en produkt eller tjänst. Till följd av den ovan nämnda domen i Regeringsrätten och det därpå följande införandet av det så kallade
Myndigheternas uppfattning
FOI har som framgått prövat ett antal vägar för att kom- mersialisera de upptäckter som myndighetens forskning leder till. I detta sammanhang kan särskilt noteras att man har visat ett intresse för holdingbolagsmodellen och för några år sedan besökt just KI för att diskutera detta63. Under senare tid säger man sig dock ha sett allt färre fördelar med en sådan modell. FOI bedriver enligt egen utsago i begränsad utsträckning sådan forskning som genererar kom- mersialiserbara upptäckter. Verksamheten är huvudsakligen tillämpad och endast i liten utsträckning att karakterisera som grundforsk- ning. De upptäckter som trots allt görs kan hanteras inom ramen för myndigheten och på det sätt som i det enskilda fallet bedöms effektivast. Ett eget holdingbolag skulle därmed, enligt FOI, få en mycket begränsad egen verksamhet, riskera att låsa myndigheten till ett gemensamt tillvägagångssätt för alla upptäckter samt vara oekonomiskt sett till de ekonomiska medel som skulle behövas för verksamheten64.
FHS anser sig inte ha någon sådan verksamhet som – annat än möjligen i sällsynta undantagsfall – ger upphov till resultat av den
63Intervju, KIHAB,
64Intervju, FOI,
777
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
art som kan kommersialiseras via ett holdingbolag av den typ som finns vid KI. Man ser därför inte något behov av ett särskilt holding- bolag65.
Diskussion och slutsatser
Stora skillnader i relevant forskningsvolym
Statskontoret noterar inledningsvis att KI bedriver väsentligt mer forskning än FOI och FHS sammantaget. Dessutom är en större andel av forskningen vid KI finansierad med bidragsmedel och Statskontoret anser det sannolikt att detta indikerar en större andel grundforskning. Statskontoret har inom ramen för uppdraget inte funnit oberoende belägg för vilka typer av (kommersialiserbara) resultat som olika typer av forskning, det vill säga grundforskning eller mer tillämpad forskning, kan förväntas generera. Det kan dock konstateras att KIHAB huvudsakligen arbetar med just resultat från grundforskning.
Vidare konstaterar Statskontoret att det finns ett flertal olika sätt att kommersialisera forskning och att de vägar som är vanligast/lämp- ligast kan variera beroende på typ av forskning och typ av aktör. Ett exempel av särskilt intresse kan vara de så kallade industri- forskningsinstituten, eftersom FOI ibland nämns i samma sam- manhang som dessa66. Vad gäller dessa institut hävdar t.ex. Vinnova att deras ”viktigaste roll för kommersialisering av forsknings- resultat utförs i deras dagliga arbete som främst avser problem- lösning i form av FoU för medlemmar och kunder. Generellt sett baseras arbetet på befintlig kunskap som vidareutvecklas av instituten och förädlas, kombineras på nytt sätt eller tillämpas i ny situation, på nytt problem.” Vinnova hävdar också att avknopp- ningar är ovanligt vid flertalet industriforskningsinstitut67.
Två ytterligare noteringar kan göras avseende volym. För det första utnyttjas KI:s innovationssystem till stor del också av andra universitet, inte bara i Sverige utan också i Norden i övrigt. Detta driver upp volymerna av projektförslag och ökar möjligheterna till en rationell verksamhet.
65Möte
66Se t.ex. Sörlin, S. (2006), En ny institutssektor, regeringsuppdrag, redovisat
67Vinnova (2003), VINNFORSK, VINNOVAS förslag till förbättrad kommersialisering och ökad avkastning på forskningsinvesteringar vid högskolor, VINNOVA Policy VP 2003:1, Stockholm.
778
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
För det andra är det en förhållandevis liten andel av de projekt- förslag som prövas i KI:s innovationssystem som bedöms kvali- ficerade nog för att gå vidare mot ens tidiga steg av kommersialiser- ing. KI är förvisso verksamma inom en annan vetenskaplig sfär än FOI/FHS men Statskontoret ser ingen uppenbar anledning att anta att motsvarande andel skulle vara väsentligt högre för de projekt- förslag som kan uppstå i FOI:s eller FHS forskning.
Skilda förutsättningar
För forskarna vid KI gäller det så kallade lärarundantaget. Mot- svarande individuell äganderätt till de resultat som framkommer i forskningen finns inte för forskarna vid FOI. Därmed har FOI sämre möjligheter att arbeta med individuella incitament i kom- mersialiseringen av gjorda upptäckter, något som enligt KI är av stor betydelse för möjligheterna till framgång. Vad som gäller avse- ende lärarundantaget för FHS är inte helt klarlagt men på grund av forskningens karaktär också av mindre betydelse.
Som framgått ovan finns flera aspekter på lärarundantaget. Statskontoret har inom ramen för uppdraget inte haft möjlighet att helt belysa denna fråga, utan utgår här från den bild av lärarundan- tagets betydelse som förmedlats av KI. Detta eftersom
En annan faktor som i något fall kan komma att ha betydelse för FOI:s möjligheter att kommersialisera en upptäckt är att kunskap om upptäckten, om den bedöms försvarshemlig, inte får spridas utan regeringens tillstånd. Sannolikheten att en upptäckt från KI klassas som försvarshemlig är rimligen mindre än att en upptäckt från FOI klassas på motsvarande sätt. Därmed är FOI:s möjlig- heter till kommersialisering i teorin något sämre än KI:s. Stats- kontoret bedömer dock att denna klassning inte blir aktuell isär- skilt många fall, ens i FOI:s verksamhet, varför detta i praktiken inte utgör ett stort hinder.
Inget eget holdingbolag
Mot bakgrund av dessa iakttagelser och bedömningar finner Stats- kontoret det troligt att endast ett litet antal projektförslag kan genereras i FOI/FHS samlade verksamhet och anses lämpliga för
779
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
kommersialisering via ett holdingbolag på det sätt som ligger i KI- modellen. Statskontoret gör därför bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt att starta en egen sådan verksamhet inom FOI/FHS ram.
Statskontoret föreslår i stället att FOI etablerar ett nära sam- arbete med någon befintlig innovationsverksamhet vid annan hög- skola, förslagsvis Kungliga Tekniska Högskolan (KTH). FOI har redan ett visst samarbete med ”affärsinkubatorn” STING som ingår i KTH:s innovationssystem och detta samarbete skulle even- tuellt kunna utvecklas ytterligare.
Samtidigt kan en ökning av de
Utvikning
Den diskussion som här har förts har utgått från den över- enskomna beskrivningen av
780
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Slutsatser och förslag
I detta kapitel sammanfattas de slutsatser och förslag som pre- senterades i föregående diskussionskapitel. En uppdelning görs mellan de två delarna i uppdragsformuleringen, det vill säga dels behandlas vilka synergier som kan finnas att vinna i utbildning och forskning, dels om uppnådda resultat kan nyttiggöras i större utsträckning.
Ökade synergier
Vad gäller ökade synergier mellan forskning och utbildning kan konstateras att FOI och FHS har delvis delade meningar om vad som kan åstadkommas. Statskontorets bedömning i denna del är att det för FHS del kan finnas vissa vinster att göra genom en över- flyttning av verksamheter från FOI. Dock är det osäkert hur stora
– om några – dessa vinster skulle bli i praktiken samt hur väl FHS skulle förmå att ta emot och integrera dessa delar från FOI. Vidare gör Statskontoret bedömningen att en överflyttning dels inte skulle generera några ekonomiska vinster (eftersom argumenten i övrigt för en överflyttning förutsätter en bibehållen total kompetens- bredd), dels skulle bryta redan befintliga synergier mellan kom- petensområden inom FOI:s verksamhet. Det senare skulle enligt Statskontorets bedömning inverka menligt framför allt på FOI:s möjligheter att utföra det uppdrag man har från regeringen, men också på det arbete som utförs åt Försvarsmakten.
Statskontorets sammanfattande bedömningen blir mot denna bakgrund därför att ingen verksamhet bör föras över från FOI till FHS. De synergimöjligheter som kan finnas kan enligt Stats- kontoret i stället utvecklas dels genom skapandet av ett starkare nät- verk mellan FOI och FHS som utförare och framför allt Regerings- kansliet och Försvarsmakten – samt eventuellt även MSB – som primära beställare. Ytterligare en möjlighet att åstadkomma större synergier kan vara att FOI och FHS samverkar i en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området.
För att öka möjligheterna för FHS att få utökad examensrätt kan enligt Statskontorets bedömning möjligheterna att stärka FHS samverkan med andra lärosäten nationellt och internationellt ytter- ligare undersökas.
781
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Vad gäller möjligheten att tillämpa den så kallade
I KI:s innovationsverksamhet är det en mycket liten andel av gjorda upptäckter som bedöms vara kommersialiserbara. Stats- kontoret konstaterar att KI är verksamma i andra kompetens- områden än FOI och FHS och att uppgiften om andelen kom- mersialiserbara förslag inte nödvändigtvis är överförbar. Stats- kontoret ser dock ingen uppenbar anledning att anta att denna andel skulle vara väsentligt högre för de projektförslag som kan uppstå i FOI:s och FHS forskning.
Vidare noterar Statskontoret att KI, genom det så kallade lärar- undantaget, har andra möjligheter att arbeta med individuella incitament i kommersialiseringsprocessen än vad i alla fall FOI har. Detta är, enligt KI, en väsentlig förutsättning för framgång i kom- mersialiseringen.
Mot bakgrund av dessa iakttagelser och bedömningar gör Stats- kontoret bedömningen att det inte vore rationellt och kostnads- effektivt för FOI och/eller FHS att starta ett eget holdingbolag för att kommersialisera gjorda upptäckter. Statskontoret föreslår i stället att framför allt FOI etablerar ett nära samarbete med någon befintlig innovationsverksamhet vid annan högskola, förslagsvis Kungliga Tekniska Högskolan (KTH). FOI har redan ett visst sam- arbete med ”affärsinkubatorn” STING som ingår i KTH:s innova- tionssystem och detta samarbete skulle eventuellt kunna utvecklas ytterligare. Vidare kan en ökning av de
782
SOU 2011:36 Bilaga 5
Källor
Muntliga
Försvarsstrukturutredningen möte med FOI och FHS |
24 nov. |
myndighetsledningar |
|
Folke Meijer, Karolinska Institutet Holding AB |
24 nov. |
Susanne Moberg, FOI |
25 nov. |
Bengt Axelsson, Lars Bergström, Berndt Brehmer, FHS |
29 nov. |
Mikael Fällman, Dag Hedefält, FMV/Försvarets patent- |
29 nov. |
organ |
|
Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU |
30 nov. |
Rolf Arremark, FOI (telefon) |
3 dec. |
Bengt Axelsson, Berndt Brehmer, FHS |
6 dec. |
Mats Olofsson, Försvarsmakten |
6 dec. |
Joakim Hägvall, FOI (telefon) |
16 dec. |
Skriftliga
Lagar, förordningar, rättsfall och regleringsbrev ej angivna i listan.
Andersson, B. (2010), Överkörd i rätten, Dagens Nyheter,
FOI (2010), Årsredovisning 2009, Dnr
Försvarsdepartementet (2009), Remissammanställning för rapporten
Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvars- makten (Fö 2009:A), Fö 2008/3334/MIL
Försvarshögskolan (2010), Försvarshögskolans årsredovisning 2009, beslutad
Försvarshögskolan (odaterad), Försvarshögskolans utbildningskatalog för
Försvarsmakten (2010), Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU, Försvarsstrukturkommittén
783
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Försvarsmakten (2010), Inriktningsplan för Försvarsmaktens Forsk- ning och Teknikutveckling 2012 (IFoT 12), Bilaga 1 till 21 100:68315
Försvarsmakten (2010), Förslag till prioritering för deltagande i inter- nationella samarbetsgrupper, HKV 01 800:57841
Försvarsmakten (2010), Utvärdering av FoT Temaområde Människan i NBF, HKV 21 000:56248
Försvarsmakten (2009), Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), HKV 21 000:52385
Försvarsmakten (2008), Remissyttrande avseende ”Handlingsplan för en ny institutssektor”, N2007/1011/FIN, HKV 21 100:64720
Hedefält, D. (odaterat), Försvarets patentorgan; sedan 1993 placerat vid FMV, arbetspapper
Henrekson, M. & Rosenberg, N. (2000), Akademiskt entreprenör- skap, SNS
Holdingbolagsutredningen (2006), Åtgärder för en effektivare Holding- bolagsstruktur, dnr U2006/8271/UH
Högskoleverket (2010) – 19 olika beslut om tillstånd att utfärda examina på forskarnivå, fattade
Högskoleverket (2009), Högskoleverkets prövning av ansökan om till- stånd att utfärda examen på forskarnivå inom ett område, Reg.nr
Karolinska Institutet (2010), Årsredovisning 2009, Dnr
Karolinska Institutet (2009), Ägardirektiv för Karolinska Institutet Holding AB, Dnr
Karolinska Institutet (2009), Strategi 2012 – Karolinska Institutets utvecklingsstrategi
Karolinska Institutet (2008), Organisationsplan för Karolinska Institutet (KI), Dnr
Karolinska Institutet (odaterad), Karolinska Institutet – ett medi- cinskt universitet, en informationsbroschyr från KI, odaterad
Karolinska Institutet / Stockholms läns landsting (2007), Förslag till ny samverkansorganisation för utbildningsområdet, forskning och utveckling – Rapport från
784
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
Karolinska Institutet Holding AB (odaterad), Bolagsstyrnings- rapport KIHAB 2009, odaterad
Karolinska Institutet Holding AB (2010), Delårsrapport Januari- september 2010, beslutad
Karolinska Institutet Holding AB (2010), Årsredovisning, beslutad
Karolinska Institutet Holding AB (1999), Bolagsordning, daterad
Kommittédirektiv 2009:81, Kommunala företag
Proposition 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, del- aktighet och tillväxt
Riksrevisionen (2010), Revisionsrapport – Försvarshögskolans års- redovisning 2009, Dnr
Riksrevisionsverket (2001), Från forskning till tillväxt – statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv, RRV 2001:11
Stödutredningen (2009), Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A
Sörlin, S. (2006), En ny institutssektor, regeringsuppdrag, redovisat
United States General Accounting Office (2009), Better Manage- ment of Technology Development Can Improve Weapon System Outcomes,
Vinnova (2003), VINNFORSK, VINNOVAS förslag till förbättrad kommersialisering och ökad avkastning på forskningsinvesteringar vid högskolor, VINNOVA Policy VP 2003:1, Stockholm
785
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
Bilaga
Uppdraget
786
SOU 2011:36 |
Bilaga 5 |
787
Bilaga 5 |
SOU 2011:36 |
788
Bilaga 6
Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH
Dnr
Statskontoret
789
SOU 2011:36 Bilaga 6
Bilaga 6 SOU 2011:36
792
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Sammanfattning
Denna promemoria utgör den skriftliga avrapporteringen av ett uppdrag som Statskontoret efter överenskommelse genomfört åt För- svarsstrukturutredningen (Fö 2010:01). Statskontoret har arbetat med uppdraget från början av januari till mitten av februari 2011.
Inom ramen för uppdraget har Statskontoret gjort en över- gripande analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan För- svarshögskolan (FHS) och Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), samt undersökt vilka konsekvenser detta skulle kunna medföra. Denna promemoria ger dock inte svar på om FHS bör påbörja en utökad samverkan med något lärosäte överhuvudtaget, eller om det i så fall är KTH som är det mest lämpliga alternativet för sådan samverkan.
Samverkan är ett brett begrepp som omfattar ett stort spektrum av möjliga lösningar. I syfte att konkretisera diskussionen och med hänsyn till den tillgängliga tiden har Statskontoret valt att något mer utförligt studera en form för samverkan, nämligen ett eventu- ellt inordnande av FHS i KTH:s organisation. Syftet med detta val är att öka förutsättningarna för en så omfattande analys som möj- ligt, och det utgör inte ett ställningstagande för att denna sam- verkansform skulle vara lämpligare än någon annan. I viss mån kommenteras också FHS möjligheter till samverkan med andra lärosäten än KTH.
Statskontoret bedömer att en utökad samverkan mellan FHS och KTH är möjlig, också i den mest långtgående formen inord- ning. Det finns vissa tekniska svårigheter, t.ex. avseende ett antal särregleringar som FHS i dag har, men dessa bedöms vara hanter- bara. Bland de konsekvenser av en inordning som identifieras märks t.ex. minskade kostnader för lärosätesadministration, stärkta möjligheter till examensrätt på forskarnivå för FHS, samt ett minskat formellt inflytande över FHS för Försvarsmakten och Myndigheten för Samhällskydd och beredskap.
Att samverkan i form av ett inordnade bedöms vara möjlig betyder dock inte att detta är den mest lämpliga vägen att realisera en utökad samverkan. Vissa invändningar av mer principiell karak- tär skulle kunna resas mot ett inordnande, t.ex. den skillnad som råder mellan de två lärosätena avseende ämnesportfölj och i deras respektive profiler avseende forskning och utbildning. FHS står vidare enligt egen uppgift inför ett fortsatt rationaliseringsarbete
793
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
och bedömer själva att det återstår mycket arbete med den så kallade akademiseringen av officersutbildningen. Dessa faktorer kan påverka lämpligheten av en inordning. Statskontoret har dock inte närmare studerat lämpligheten och har därför ingen uppfattning i denna fråga.
Vad gäller andra former för samverkan så uppfattar Stats- kontoret att FHS primärt föredrar att söka denna för enskilda ämnen eller projekt och i den form och grad som vid varje tidpunkt bäst passar det aktuella syftet. I takt med att man själva lyckas definiera och etablera sina tillämpade vetenskapliga ämnen kan, enligt FHS, samverkan med andra utökas och fördjupas. FHS säger sig också gärna söka samverkan inom stödverksamheten i vid mening. KTH kan här, enligt FHS, vara en naturlig partner framför allt beroende på den geografiska närheten. Statskontoret har inte heller avseende dessa former för samverkan bedömt lämpligheten, men ser inga skäl att ifrågasätta möjligheten. Vilken väg som slut- ligen väljs måste ytterst vara beroende av ett uttalat syfte med en utökad samverkan. Vidare bör också processen för att realisera olika former av samverkan, liksom de risker som ligger i respektive process, vägas in i valet. Dessa frågor har Statskontoret inte behandlat i denna promemoria.
794
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
1 Inledning
Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) har bland annat i upp- drag att föreslå hur det stöd Försvarets materielverk (FMV), För- svarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar till Försvarsmakten avseende forskning och utveck- ling, kan reduceras.
Förslagen ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. Av förslagen ska det framgå vilka verksam- heter som bör bedrivas med oförändrad eller mindre omfattning, avvecklas, bedrivas av annan myndighet, bedrivas av annan huvud- man, eller bedrivas på annat sätt, för att uppnå ökad effektivitet. Utredningen ska även beakta den verksamhet som utförs av bland annat FOI och FHS till stöd för andra kunder samt föreslå hur detta stöd ska kunna lämnas i framtiden, inom eller utanför den framtida stödstrukturen. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 april 2011.
1.1Överenskommelse om uppdrag till Statskontoret
I januari 2011 kom Försvarsstrukturutredningen och Statskontoret överens om att Statskontoret ska biträda utredningen med en över- gripande analys och konsekvensbedömning av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och Kungliga tekniska högskolan (KTH).
Överenskommelsen återges i sin helhet i bilaga 1. Där framgår att Statskontorets uppdrag ska avgränsas enligt följande:
•Statskontoret ska beskriva hur utökad samverkan med KTH är möjlig, inte om det är det mest lämpliga alternativet.
•Statskontorets analys ska huvudsakligen vara av övergripande och principiell karaktär.
•Statskontoret ska inhämta FHS och KTH:s preliminära inställ- ning till utökad samverkan och vilka alternativa möjligheter FHS önskar beskriva.
•Statskontoret ska endast lämna översiktligt förslag och, om möj- ligt, beräkningar. Möjliga konsekvenser ska också beskrivas över- siktligt.
795
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
•Samverkansmöjligheter med andra lärosäten kan belysas, men i så fall mycket principiellt.
Som framgår av överenskommelsen avser uppdraget att översiktligt undersöka möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH. Det innebär att föreliggande promemoria varken ger svar på om FHS bör påbörja en utökad samverkan med något lärosäte överhuvudtaget, eller om det i så fall är KTH som är det mest lämpliga alternativet för sådan samverkan.
En viktig anledning till att uppdraget är så avgränsat och av över- gripande karaktär är att utredningstiden har varit mycket begränsad. Statskontoret började arbeta med uppdraget i januari 2011 och i enlighet med träffad överenskommelse redovisades de preliminära slutsatserna för utredningen den 4 februari 2011. Föreliggande pro- memoria utgör den skriftliga och slutliga avrapporteringen av upp- draget.
1.1.1Precisering av uppdraget
I överenskommelsen mellan Statskontoret och Försvarsstruktur- utredningen framgår att uppdraget avser ”en utökad samverkan mellan FHS och KTH”. Denna formulering omfattar ett stort spektrum av möjliga lösningar. I syfte att konkretisera diskus- sionen och med hänsyn till den tillgängliga utredningstiden har Statskontoret valt att fokusera arbetet på den mest långtgående formen för samverkan, nämligen ett eventuellt inordnande av FHS i KTH:s organisation. Genom att fokusera på det mest långtgående alternativet, ökar förutsättningarna för att analysen av möjlighet- erna och svårigheterna till samverkan blir så omfattande som möj- ligt. Såväl negativa som positiva konsekvenser borde också bli störst i den mest långtgående formen för samverkan. Flera av dessa faktorer och potentiella konsekvenser kan tänkas ha betydelse också vid andra samverkansformer.
Det ska särskilt noteras att valet av inordning som den sam- verkansform som diskuteras mest utförligt inte utgör ett ställnings- tagande för att denna form skulle vara lämpligare än någon annan. Även andra, mindre långtgående former för samverkan behandlas i viss utsträckning.
796
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Av uppdraget framgår slutligen att FHS möjligheter till sam- verkan med andra lärosäten än KTH kan belysas. Detta görs i viss, men begränsad, utsträckning.
1.2Tillvägagångssätt
Arbetet har utgått från såväl skriftligt material som intervjuer. Det skriftliga underlaget består av bland annat utredningar och proposi- tioner som föregick beslutet om att år 2008 inrätta FHS som en högskola under Utbildningsdepartementet, eftersom dessa inne- håller olika organisationslösningar för FHS/officersutbildningen. I analysen har vi också använt internt material från respektive läro- säte. Materialet har använts till att kartlägga KTH:s organisation med så kallade skolor, samt till att identifiera särdrag hos FHS som kan utgöra hinder för ett inordnande, eller på annat sätt påverka möjligheterna till utökad samverkan.
Vi har också genomfört ett antal intervjuer med representanter för FHS och KTH. Kontakter har även tagits med företrädare för Försvarsmakten och Utbildningsdepartementet1.
Uppdraget har genomförts av Jörgen Lindström (projekt- ledare). Promemorians beskrivningar av FHS och KTH:s verksam- het och organisation har faktagranskats av representanter för respek- tive lärosäte.
1.3Läsanvisning
Den fortsatta texten består till att börja med av ett kapitel om FHS och ett om KTH. Dessa kapitel fokuserar på aspekter som är betydelsefulla för frågan om möjligheterna att inordna FHS i KTH.
I kapitel 4 diskuteras först olika samverkansformer och vad som kan styra valet av form. Därefter behandlas frågan om ett inordn- ande av FHS i KTH alls är en möjlighet och vilka konsekvenser ett sådant eventuellt inordnande skulle kunna få. Kapitlet avslutas med en diskussion om andra möjliga former för samverkan mellan FHS och KTH.
Promemorian avslutas i kapitel 5 genom att Statskontoret redo- visar sina bedömningar och slutsatser.
1 En fullständig lista över genomförda intervjuer återfinns i källförteckningen.
797
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
2 Försvarshögskolan
I detta kapitel redovisas delar av de utredningar som föregick inrättandet av Försvarshögskolan (FHS) som en högskola under Utbildningsdepartementet. Fokus i redovisningen ligger på de organisatoriska lösningar som diskuterats. Därefter beskriver vi FHS nuvarande uppdrag och verksamhet med fokus på de aspekter som har betydelse för Statskontorets uppdrag.
2.1Bakgrund till bildandet av FHS
Inrättandet av Försvarshögskolan som en självständig högskola under Utbildningsdepartementet år 2008 föregicks av flera års diskus- sion kring, och arbete med, akademisering av officersutbildningen2. Under denna period gjordes flera utredningar och studier som i olika grad har behandlat aspekter som också är av betydelse för den frågeställning som behandlas i denna promemoria3. I detta avsnitt diskuteras några av dessa tidigare arbeten.
2.1.1Skolreformutredningen 2003
I maj 2003 redovisade Skolreformutredningen sitt betänkande Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten (SOU 2003:43). I detta betänkande framhölls akademisering – med uppbyggnad av veten- skaplig bas för utbildningen, grundad på egen forskning inom krigs- vetenskap och med internationella kontakter – som en viktig förut- sättning för ett flexibelt och självförnyande utbildningssystem. För att åstadkomma en förstärkt vetenskaplig grund menade utred- ningen att FHS forskning och utbildning borde erhålla akademisk status och att examensrätt uppnås för ämnet krigsvetenskap. Utredningen presenterade två alternativa möjligheter utan inbördes rangordning till hur FHS borde organiseras. Det första alternativet avsåg att FHS skulle vara en sektorshögskola med anslags- finansierad utbildning som skulle sortera under Försvarsdeparte- mentet och lyda under högskolelagen (1992:1434). Det andra alternativet var att FHS skulle bli en del av en civil högskola med uppdragsfinansiering. I detta alternativ skulle huvudmannaskapet
2Innan år 2008 var FHS en högskola under Försvarsdepartementet, utan egen examensrätt.
3En översikt för perioden
798
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
för FHS flyttas över till Utbildningsdepartementet och utbild- ningen för Försvarsmakten skötas antingen som uppdragsutbild- ning given av civil högskola4 eller genom att FHS gjordes till en ”inrättning för särskilda uppgifter” inom den civila högskolan som fick huvudmannaskapet.
Betänkandet remissbehandlades och bland remissvaren kan noteras att KTH ansåg att förutsättningarna talade för att FHS borde utformas som en del av ett civilt universitet. FHS däremot avstyrkte båda de av utredningen framförda organisationsformerna och för- ordade i stället en lösning med FHS som sektorshögskola under Försvarsdepartementet med en blandad finansiering (såväl anslag som uppdrag). FHS framförde vidare att det var mycket angeläget att man även fortsättningsvis skulle lyda under Försvarsdeparte- mentet5. Även Högskoleverket avstyrkte båda möjligheterna och förordade i stället en lösning där officersutbildningen delades i två delar; en första etapp där studenten läser akademiska kurser vid något lärosäte och en andra etapp i försvarets regi som komplet- terar utbildningen med specifikt militära färdigheter6.
2.1.2Högskoleverkets granskning 2005
På regeringens uppdrag genomförde Högskoleverket år 2005 en granskning av kvaliteten i officersutbildningen7. I rapporten kon- staterade Högskoleverket att den utbildning som bedrevs vid FHS var högskolemässig och höll hög kvalitet. Samtidigt menade Hög- skoleverket dock att de formella hindren för en akademisering av officersutbildningen var flera och krävde politiska beslut för att över- vinnas. I denna diskussion behandlades särskilt båda de organisa- toriska alternativ som skolreformutredningen angav, dock utan några särskilda ställningstaganden.
I ett gemensamt yttrande över Högskoleverkets rapport fram- höll FHS och Försvarsmakten att deras tidigare ställningstagande för ett inrättande av FHS som en sektorshögskola under Försvars- departementet kvarstod8.
4Detta förutsatte undantag från förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid uni- versitet och högskolor.
5Försvarsdepartementet (2003).
6Högskoleverket (2003).
7Högskoleverket (2005).
8Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006a).
799
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
2.1.3Officersutbildningsrapporten 2006
År 2006 fick konsulten Bo Riddarström i uppdrag av Försvars- departementet att studera högskoleutbildning för officerare och några till utbildningen anknutna frågeställningar. I rapporten som presenterades i november 2006 föreslogs att FHS skulle inrättas som en sektorshögskola under statligt huvudmannaskap (Försvars- departementet)9.
Bland remissvaren fanns ett gemensamt yttrande från Försvars- makten och FHS i vilket de instämde i bedömningen att en sektors- högskola under Försvarsdepartementet var den bästa lösningen10. Högskoleverket, å andra sidan, avstyrkte förslaget att inrätta Försvars- högskolan som en sektorshögskola med argumentet att högskole- systemet bör vara enhetligt och att inrättandet av ännu en sektors- högskola (vid sidan av Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU) skulle öppna vägen för en uppluckring av högskolesektorn11.
2.1.4Regeringens proposition 2006/07:64
Förslaget om att inrätta FHS som en högskola under Utbild- ningsdepartementet som regleras i högskolelagen, lades våren 2007 i regeringens proposition 2006/07:64 om Högskoleutbildning av officerare m.m. Det huvudsakliga skälet till att regeringen ansåg att FHS borde sortera under Utbildningsdepartementet som ”vanlig” högskola istället för att vara en sektorshögskola under Försvars- departementet, var att det underlättade styrningen och bedöm- ningen av framtida dimensionering och därmed resurstilldelning för den delen av högskoleutbildningen som inte är officersutbildning. De andra förslag som förts fram i de ovan redovisade utredningarna bedömdes i propositionen inte utgöra tillfredsställande organisa- toriska lösningar. Regeringen nämnde särskilt att alternativet med en särskild inrättning vid ett annat lärosäte vore mindre lyckat efter- som en sådan lösning är anpassad för helt andra ändamål. Vidare nämnde regeringen att den grundläggande officersutbildningen inte kunde bedrivas som uppdragsutbildning vid ett befintligt lärosäte eftersom detta inte var förenligt med gällande regelverk12.
9Riddarström, B. (2006).
10Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006b).
11Högskoleverket (2006).
12Observera alltså att propositionen tydligt skiljer på grundläggande officersutbildning (som den huvudsakligen handlar om) och högre officersutbildning. Den senare bedrivs vid FHS
800
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Trots att FHS inrättades som en högskola under högskolelagen och Utbildningsdepartementet – och inte som en sektorshögskola
– så fick man vissa egna regleringar, precis som den enda befintliga sektorshögskolan SLU. Bland annat ändrades högskolelagen på tre punkter:
•Regeringen meddelar föreskrifter om vilka examina som får avläggas vid FHS
•Regeringen meddelar föreskrifter om sammansättningen av styrelse, fakultetsnämnd och eventuella särskilda organ för utbildning på grundnivå och avancerad nivå vid FHS
•Regeringen har att ta ställning till om beslutade tillstånd för FHS att utfärda examina ska dras in
Enligt propositionen behövde FHS dessutom fortsatt ha möjlighet att anställa officerare som lärare vid högskolan. Vidare skulle regeringen meddela bestämmelser om tillträde till grundläggande officers- utbildning.
Innan propositionen presenterades inbjöds ett antal instanser att komma med synpunkter på förslaget. Bland dessa synpunkter märks att FHS ansåg att det inte var helt enkelt att överblicka konsekvenserna av att man lades under Utbildningsdepartementet, en lösning som man ansåg presenterats i ett sent skede. Det faktum att viss särreglering föreslogs såg dock FHS som en förutsättning för verksamhetens bedrivande13. Också Försvarsmakten noterade att de inte fullt ut kunde värdera konsekvenserna av att FHS inte blev en sektorshögskola14. KTH avstyrkte förslaget att inordna officersutbildningen under högskolelag och högskoleförordning, om förutsättningen var att regeringen samtidigt skulle medge undantag från grundläggande delar i dessa, avseende framför allt tillträde till utbildningen och läraranställningar. KTH vidhöll i stället sin tidigare uppfattning att FHS borde utformas som en del av ett civilt universitet15.
som uppdragsutbildning under förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid uni- versitet och högskolor och präglas inte av några särregleringar.
13Försvarshögskolan (2007).
14Försvarsmakten (2007).
15Kungliga Tekniska Högskolan (2007).
801
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
2.2FHS nuvarande uppdrag och verksamhet16
2.2.1Uppdrag och uppgifter
FHS lyder under högskolelagen samt under såväl en egen förord- ning (2007:1164) som under ett antal särskilt angivna bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100). Av förordningen för FHS framgår bland annat följande:
•FHS ska ha en forsknings- och utbildningsnämnd som ansvarar för forskning och utbildning på grundnivå och på avancerad nivå. I nämnden kan lärare som samtidigt är officerare ingå.
•Både Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska vara representerade i såväl styrelsen som i forsknings- och utbildningsnämnden.
•FHS har rätt att anställa officerare som lärare.
•Det finns särskilda krav på grundläggande behörighet för att bli antagen till utbildning som leder till officersexamen. Utöver de regler som anges i högskoleförordningen krävs också
1.Svenskt medborgarskap
2.Fullgjord militär grundutbildning
3.Genomgången säkerhetsprövning
Utöver högskolelagen och de förordningar som nämns ovan, anges Försvarshögskolans uppdrag och uppgifter också i regleringsbrevet för Försvarshögskolan samt i regleringsbrevet som avser anslag 1:7 Officersutbildning m.m. Av dessa regleringsbrev för år 2011 framgår bland annat följande:
•FHS ska anordna utbildning som leder till officersexamen, och under år 2011 ska minst 90 helårsstudenter ha påbörjat grund- utbildning på Officersprogrammet.
•FHS ska på uppdrag av Försvarsmakten utbilda personal för att därigenom bidra till att det militära försvarets kompetensbehov inom ramen för FHS kompetensområden tillgodoses.
•Försvarshögskolan ska för regeringens behov genomföra verk- samhet inom kompetensområdena säkerhetspolitisk forskning,
16 Vissa delar i detta avsnitt är direkt hämtade från Statskontoret (2010).
802
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, statsvetenskaplig forskning med inriktning mot kris- hantering och internationell samverkan, forskning med inrikt- ning mot fredsfrämjande verksamhet samt forskning om för- svarspolitik.
2.2.2 Verksamhet
FHS bedriver såväl utbildning som forskning. FHS bedriver också forskarutbildning, om än i ganska begränsad omfattning. FHS saknar egen rätt att examinera på forskarnivå och samarbetar därför härvidlag med andra lärosäten.
Forskning och forskarutbildning
FHS bedriver forskning inom åtta olika områden:
•Historia med inriktning mot militärhistoria
•Juridik med inriktning mot folkrätt
•Krigsvetenskap
•Ledarskap under påfrestande förhållanden
•Ledningsvetenskap
•Militärteknik
•Statsvetenskap med inriktning mot krishantering och inter- nationell samverkan
•Statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi
Den forskning som bedrivs är huvudsakligen anslags- och upp- dragsfinansierad. En mycket stor del av anslagsmedlen kommer från anslaget 1.7 Officersutbildning m.m. inom utgiftsområde 6 (övriga medel kommer från anslag inom utgiftsområde 16). Dessa medel är bland annat avsedda för sådant som ämnesutveckling, vetenskaplig grund och ämnesansvar inom officersutbildningens ämnen, samt forskarutbildning. FHS skriver i årsredovisningen för år 2009 att dessa medel ger goda förutsättningar för att till- handahålla en basplatta för forskningen inom berörda ämnen och för att bygga upp vad man kallar professionsforskningen. En sär- skild pott inom anslaget 1.7 ska också användas för forskning och analysstöd för regeringens behov.
803
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Vad gäller den uppdragsfinansierade, tillämpade forskningen är Försvarsmakten största kund. De ämnen som är aktuella är huvud- sakligen ledarskap och ledningsvetenskap, men även krigsvetenskap och modellering/simulering. Det kan noteras att volymen (dock inte projektinnehållet) på Försvarsmaktens beställningar till FHS till en del har styrts av utbildningens behov av forskningsanknyt- ning17. En annan viktig kund för FHS är MSB som finansierar och beställer forskning inom det övergripande området samhällets kris- beredskap.
Försvarshögskolan och Försvarsmakten har också ett doktorand- program inom vilket deltagande doktorander examineras vid olika universitet, beroende på ämnesval. Detta program finansieras via anslaget 1:7 och omfattar ett tiotal doktorander (elva stycken år 2009). FHS har också cirka tio individer till som arbetar mot en doktorsavhandling men som finansieras via den vanliga verksamheten. Detta innebär andra villkor, t.ex. att de får arbeta mer med saker som inte nödvändigtvis är användbara i avhandlingen och därför får en annan, längre tidplan.
Utbildning
FHS bedriver såväl anslagsfinansierad högskoleutbildning som uppdragsutbildning18. Inom högskoleutbildningen kan studenterna läsa in kandidatexamen i statsvetenskap, samt i FHS samtliga åtta ämnen utom folkrätt. FHS har också rätt att utfärda magister- examen i statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, i statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik, samt i krigsvetenskap19. Till högskoleutbildningen räknas också Officersprogrammet, en treårig högskoleutbildning på grundnivå som leder fram till Officersexamen. Fyra av pro- grammets sex terminer ges av FHS medan två terminer (termin 4 och 5) är verksamhetsförlagda, det vill säga bedrivs av Försvars- makten.
Den uppdragsutbildning som FHS erbjuder ges inom tre olika områden; militär vidareutbildning, krishantering och ledarskap. Den militära vidareutbildningen ges på uppdrag av Försvarsmakten och omfattar ett antal kurser av mycket olika längd. Den mest
17Möte Försvarsstrukturutredningens referensgrupp FoU,
18Denna information, liksom den följande genomgången av vad som innefattas i respektive grupp är, om inte annat anges, hämtad ur Försvarshögskolans utbildningskatalog för
19FHS. Bildmaterial överlämnat till Statskontoret vid möte
804
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
omfattande kursen är Högre stabsofficersutbildning; en tvåårig akademisk utbildning på avancerad nivå som kan leda till en magister- examen. Bland övriga utbildningar kan t.ex. nämnas en Militärteknisk påbyggnadsutbildning omfattande ett drygt år, en ettårig utbild- ning i Concept Development and Experimentation (CD&E) samt flera olika, kortare kurser inom området Krigsvetenskap.
De uppdragsutbildningar som erbjuds inom krishanter- ingsområdet genomförs av Institutet för högre totalförsvarsutbild- ning och ges ofta på uppdrag av Försvarsmakten och MSB gemen- samt. Här kan nämnas t.ex. den så kallade Solbackakursen, samt Högre kurs i samhällets Krisberedskap.
Slutligen erbjuder FHS också flera relativt korta uppdrags- utbildningar
2.2.3 Några nyckeltal
I tabell 1 nedan anges några nyckeltal avseende FHS verksamhet. Urvalet är primärt gjort för att underlätta en senare diskussion om eventuell inordning av FHS i KTH:s organisation.
Tabell 1 Några nyckeltal avseende FHS år 2009. Antalet doktorander avser årsarbeten för individer med doktorandanställning. Antal anställda avser årsarbetskrafter. Med
FHS 2009
Antal studenter |
635 |
Antal doktorander |
11 |
Antal anställda |
349 |
Varav lärare |
231 |
Varav |
118 |
Andel |
34 % |
Intäkter (tkr) |
519 087 |
Andel grundutb. |
33 % |
Andel forskning/forskarutb. |
18 % |
Andel uppdragsverksamhet |
49 % |
|
|
Källa: Försvarshögskolan (2010a).
805
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
2.2.4 FHS särdrag
FHS har några särdrag jämfört med en ”vanlig” högskola (jämför också diskussionen som ledde fram till inrättandet av FHS under Utbildningsdepartementet enligt ovan). Ett sådant särdrag är att man har en egen förordning. Ett annat är att FHS är starkt bero- ende av Försvarsmakten. Förutom att Försvarsmakten enligt FHS instruktion ska vara representerade i FHS styrande organ så svarar Försvarsmakten för en mycket stor andel av FHS uppdragsintäkter (84 % av uppdragsutbildningen och 79 % av uppdragsforskningen år 2009)20. Till detta kan läggas att den övervägande delen av FHS anslagsmedel kommer från anslaget 1.7 Officersutbildning m.m. inom utgiftsområde 6. Slutligen finns vid FHS ett stort antal lärar- befattningar som bemannas av officerare. För dessa är FHS bero- ende av Försvarsmaktens personalplanering, det vill säga av att Försvarsmakten avdelar personer till dessa befattningar.
Bland FHS särdrag kan även noteras att studenterna på officers- programmet i dag har olika former av ersättningar (”lön”) från För- svarsmakten under utbildningen. De finansierar alltså inte sina studier via studiemedel.
2.2.5 Det aktuella läget vid FHS
FHS inrättades som en egen högskola under Utbildnings- departementet och högskolelagen som ett led i den så kallade aka- demiseringen av officersutbildningen. Denna process är, enligt FHS, fortfarande långt ifrån avslutad. Det återstår dels en fortsatt diskussion om officersyrkets akademiska kärna, dels ett omfatt- ande arbete med att definiera och positionera såväl ämnen som högskolan i förhållande till det övriga akademiska landskapet. Man betonar här särskilt officersutbildningens professionskaraktär och att det, enligt FHS, finns ett behov av att utveckla tillämpade vetenskapliga ämnen. I den här professionsinriktade högre akademiska offentligheten som enligt FHS behöver utvecklas, inkluderar man till viss del också civil kris- och konflikthantering21.
Vidare har förutsättningarna för FHS verksamhet hela tiden för- ändrats, t.ex. i form av besparingskrav och minskade volymer i officersutbildningen. Det pågår enligt FHS ett omfattande ration-
20Bildmaterial överlämnat vid möte
21Möte
806
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
aliseringsarbete vid högskolan, med målet att man ska vara i balans år 2014. Parallellt med detta söks också nya möjligheter, t.ex. arbetar man mot målet att skapa ett civilt grundutbildningsprogram i statsvetenskap, liksom också för att få utökade examens- rättigheter22.
22 Möte
807
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
3 Kungliga Tekniska Högskolan
Detta kapitel beskriver i huvudsak KTH:s så kallade skolorganisa- tion. Inledningsvis presenterar vi dock en övergripande beskrivning av KTH:s verksamhet och organisation. De uppgifter som redo- visas i kapitlet jämförs i flera fall med motsvarande uppgifter för FHS.
3.1Inledning23
Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) är Sveriges största tekniska universitet och svarar enligt egen uppgift för en tredjedel av Sveriges kapacitet av teknisk forskning. År 2009 hade universitetet ungefär 13 000 helårsstudenter, 1 500 aktiva forskarstuderande, 3 900 anställda (motsvarande 2 935 årsarbetskrafter) samt intäkter på 3 195 miljoner kronor. Intäkternas fördelning är ganska stabil över åren och normalt sett svarar utbildningsverksamheten för ca 35 procent och forskning/forskarutbildning för 65 procent av de totala intäkterna. Forskningen och forskarutbildningen är till ungefär 60 procent finansierad med bidrag. Som synes har KTH alltså en helt annan profil än FHS i dessa delar.
Förutom i naturvetenskap och teknikens alla grenar har KTH också utbildning och forskning i andra områden, exempelvis arki- tektur, industriell ekonomi och samhällsplanering. Av det totala antalet helårsstudenter hänför sig 89 procent till utbildnings- områdena teknik och naturvetenskap24. KTH har dock också hel- årsstudenter inom utbildningsområdena Design, Humaniora, Juridik och Samhällsvetenskap.
KTH:s verksamhet är organiserad i skolor, direkt underställda rektor som är den som leder KTH:s verksamhet under universitets- styrelsen. Skolorganisationen behandlas utförligare i ett särskilt avsnitt nedan. Vid sidan av skolorna finns fakultetsnämnden som har det övergripande akademiska ansvaret för KTH:s utbildning och forskning, inte minst avseende kvalitetsarbete i olika former25.
23Kungliga Tekniska Högskolan (2010a).
24Utbildningsområdena är en indelningsgrund för regeringens resurstilldelning till utbild- ning på grund- och avancerad nivå. Sammanlagt finns ett
25Det kan noteras att KTH, till skillnad från många andra universitet, endast har en fakul- tetsnämnd.
808
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Riksdagen beslutade i juni 2010 om den så kallade autonomi- propositionen som ger lärosäten större frihet i hur man väljer att organisera sig internt26. Ett konkret uttryck för detta är att det i högskolelagen sedan den 1 januari 2011 inte längre finns något krav på att ett lärosäte ska ha en fakultetsnämnd. Som en följd av de nya förutsättningarna har KTH fattat beslut om en omarbetad arbets- ordning som kommer att träda i kraft den 1 april 201127. Dock behåller man sin fakultetsnämnd, om än under ett annat namn (fakultetsråd) och med något utvidgat ansvar. För FHS del reglerar deras instruktion att de ska ha en forsknings- och utbildnings- nämnd.
3.2Skolorganisationen
Av särskilt intresse för Statskontorets uppdrag är KTH:s så kallade skolorganisation. Denna organisation infördes den 1 januari 2005 och innebär i korthet att KTH:s verksamhet är organiserad i olika skolor, under vilka sedan institutioner, centrumbildningar och grund- utbildningsprogram sorterar. Det finns i dag tio sådana skolor. En av dessa, Skolan för teknikvetenskaplig kommunikation och lärande, har en speciell karaktär då den bland annat organiserar KTH:s bibliotek och svarar för utvecklingen av den pedagogiska verksamheten vid KTH. Denna skola lämnas därför utanför den fortsatta diskus- sionen. De övriga nio skolornas benämningar/verksamhetsområden samt storlek ur olika aspekter framgår av tabell 2 nedan.
26Proposition 2009/10:149.
27Kungliga Tekniska Högskolan (2010b).
809
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Tabell 2 Några storleksuppgifter avseende KTH:s skolor. Antal doktorander avser det totala antalet individer registrerade som doktorander. Antal anställda avser heltidsekvivalenter
KTH:s skolor (siffror avseende år 2009)
Skola |
Antal |
Antal |
Antal |
Intäkter (tkr) |
|
helårsstudenter |
doktorander |
anställda |
|
Arkitektur och |
2 570 |
264 |
404,2 |
464 057 |
samhällsbyggnad |
||||
Bioteknologi |
225 |
78 |
150,9 |
188 431 |
Datavetenskap och |
1 426 |
81 |
248,3 |
295 955 |
kommunikation |
||||
Elektro- och systemteknik |
492 |
172 |
257,3 |
261 888 |
Industriell teknik och |
2 713 |
276 |
356,2 |
435 659 |
management |
||||
Informations- och |
1 964 |
157 |
266,0 |
402 030 |
kommunikationsteknik |
||||
Kemivetenskap |
563 |
207 |
277,9 |
298 641 |
Teknikvetenskap |
2 466 |
201 |
464,2 |
510 347 |
Teknik och hälsa |
867 |
35 |
111,9 |
131 165 |
Snitt |
1 476 |
163 |
282 |
332 019 |
Källa: Kungliga Tekniska Högskolan (2010d) samt underlag i
Som synes varierar skolorna relativt mycket i storlek vad gäller såväl intäkter som antalet studenter, doktorander och anställda. En jämförelse med FHS för år 2009 visar att antal studenter är lägre vid FHS (635) än snittet för KTH:s nuvarande skolor (1 476) men ändå högre än vid några av dem. Antalet anställda vid FHS (349) är fler än medeltalet anställda vid KTH:s skolor (282), men ändå lägre än vid några av skolorna. När det gäller intäkter har FHS större sådana (519 miljoner) än någon av KTH:s skolor, men skillnaden är inte anmärkningsvärd jämfört med t.ex. skolan för teknikvetenskap eller skolan för arkitektur och samhällsbyggnad. När det gäller antalet doktorander är dock FHS avsevärt mindre än de skolor som finns vid KTH. Siffrorna är dock inte helt jämförbara, den siffra som angavs för FHS (11) avser individer med doktorandanställning medan siffrorna i tabellen ovan avser antalet registrerade doktorander vid respektive skola.
810
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
3.2.1Skolorganisationen utgår från utbildningen
Skolorganisationen bildades utifrån uppfattningen att linje- organisationen primärt ska följa grundutbildningens logik medan forskningen kan hitta sina former på andra sätt. Följaktligen har skolorna som regel en stark koppling till de utbildningsprogram som KTH erbjuder. Ansvaret för de olika utbildningsprogrammen ligger alltid hos en specifik skola som också står för stora delar av innehållet i respektive program. Skolövergripande inslag förutsätts dock också ingå i utbildningen.
Ett par av skolorna bildades utifrån strategiska bedömningar av framtida forskningspotential, snarare än med befintlig utbildning i fokus28. Detta gäller inte minst skolan för bioteknologi, där forsk- ningen också är den helt dominerande verksamheten. Skillnaden i inriktning mellan de olika skolorna framgår av tabell 3. I tabellen redovisas även andelen uppdragsverksamhet vid de olika skolorna.
28 Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), s. 1.
811
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Tabell 3 Intäkternas fördelning vid de olika skolorna. Grundutbildning samt forskning och forskarutbildning avser verksamhet finansierad med anslag och bidrag. Den uppdragsverksamhet som anges i tabellen avser såväl uppdragsforskning som upp- dragsutbildning (inklusive så kallad beställd utbildning, det vill säga sådan utbildning som ges med annat lärosäte som upp- dragsgivare)
KTH:s skolor (siffror avseende år 2009)
Skola |
Intäkter |
Andel |
Andel |
Andel |
|
(tkr) |
grund- |
forskning, |
uppdrags- |
|
|
utbildning |
forskarutb |
verksamhet |
|
|
|
|
|
Arkitektur och |
464 057 |
39 % |
55 % |
5 % |
samhällsbyggnad |
||||
Bioteknologi |
188 431 |
8 % |
86 % |
5 % |
Datavetenskap och |
295 955 |
33 % |
66 % |
1 % |
kommunikation |
||||
Elektro- och systemteknik |
261 888 |
14 % |
84 % |
1 % |
Industriell teknik och |
435 659 |
43 % |
52 % |
6 % |
management |
||||
Informations- o |
402 030 |
34 % |
54 % |
12 % |
kommunikationstek. |
||||
Kemivetenskap |
298 641 |
15 % |
80 % |
5 % |
Teknikvetenskap |
510 347 |
27 % |
67 % |
5 % |
Teknik och hälsa |
131 165 |
53 % |
45 % |
2 % |
Snitt |
332 019 |
30 % |
65 % |
5 % |
Källa: Underlag i
När de ovanstående uppgifterna om KTH:s skolor jämförs med mot- svarande uppgifter för FHS (se tabell 1 ovan), kan man konstatera att det föreligger en stor skillnad i fördelningen mellan å ena sidan grundutbildning och å andra sidan forskning och forskarutbildning. FHS har en väsentligt högre andel utbildning än befintliga KTH- skolor. En annan skillnad är att andelen uppdragsverksamhet är avsevärt större vid FHS.
3.2.2Skolornas organisation och styrning
Vid varje
812
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Dessa tre ska alla ingå i skolans ledningsgrupp. Ansvaret för skolans verksamhet ligger hos skolchefen som utses av rektor för en mandattid på fyra år. Avsikten är att uppdraget som skolchef ska omfatta
I den nya arbetsordning som börjar gälla i april 2011 ersätts de nuvarande skolstyrelserna av strategiska råd30. Dessa ska utgöra rådgivande organ till skolchefen i ärenden som skolchefen bestäm- mer och i följande ärenden:
•Viktigare ärenden rörande skolans organisation
•Utvecklings- och verksamhetsplan, budget, verksamhetsberättelse och bokslut
•Övergripande frågor rörande utbildning
•Andra ärenden av stor vikt för skolan som skolchefen bedömer att strategiska rådet bör avgöra
Detta namnbyte och de ändringar i sak som gjorts i arbets- ordningen betecknas av rektor snarast som ett förtydligande av den redan befintliga organisationen31.
3.2.3Relationen mellan KTH och skolorna
Som framgått lyder skolorna direkt under rektor. De enskilda skolornas uppdrag/mål och medelstilldelning fastställs årligen i form av så kallade verksamhetsuppdrag eller rektorskontrakt mellan rektor och skolchef. För medelstilldelningen tillämpar KTH ett fördel- ningssystem med tre delar: bastilldelning (cirka hälften av tillgäng- liga medel), prestationsmedel (cirka en fjärdedel) och riktade medel (cirka en fjärdedel). Uppföljning av verksamhet och ekonomi sker genom dialoger mellan rektor och respektive skolledning32.
Skolorna har ett långtgående eget ansvar för den verksamhet som bedrivs vid respektive skola. Detta gäller såväl i den operativa verksamheten (utbildning, forskning och forskarutbildning) som i administrativt hänseende.
29Kungliga Tekniska Högskolan (2010d).
30Kungliga Tekniska Högskolan (2010b).
31Stigzelius (2010).
32Kungliga Tekniska Högskolan (2010c) samt Kungliga Tekniska Högskolan (2010e).
813
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Utbildning
Den programstruktur som finns i utbildningen vid KTH beslutas av universitetsstyrelsen. Rektor har sedan det övergripande ansvaret för utbildningen. Det operativa ansvaret ligger däremot på skolorna, avseende såväl ekonomi som kvalitet i utbildningen. Varje skola har dessutom funktionsansvar för33
•Ekonomisk planering, lokalplanering samt läro- och timplaner för skolans utbildning
•Antagning, studieadministration och examination inom skolans program
•Lärarnas pedagogiska kompetensutveckling
•Pedagogisk utveckling av program och kurser
•Uppföljning av studieresultat, kursuppföljning och kursanalys
Forskning och forskarutbildning
Som framgått ovan är skolorna bildade huvudsakligen utifrån en utbildningslogik, det vill säga runt de utbildningsprogram som finns vid KTH. En konsekvens av detta skulle kunna vara att organisa- tionsindelningen inte är lika lämplig ur forskningssynpunkt. KTH har därför inrättat flera forskningsinitiativ över skolgränserna, t ex ett flertal olika forskningscentra. Det finns också fem så kallade forskningsplattformar som syftar till att skapa större tvärveten- skapliga program och projektansökningar med hög kvalitet34. Alla skolor är engagerade i plattformarna35.
Fakultetsnämnden beslutar om inom vilka ämnen KTH kan ge utbildning på forskarnivå, genom att inrätta så kallade forskarutbild- ningsämnen. Fakultetsnämnden har också ett ansvar för kvaliteten i forskarutbildningen. De olika skolorna har ansvar för initiering och genomförande av forskarutbildning, inom ramen för de inrättade forskarutbildningsämnena. Precis som när det gäller grundutbild- ningen har
33Kungliga Tekniska Högskolan (2010b).
34Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), s 2. De fem plattformarna är Energi, Informa- tions- och kommunikationsteknologi, Material, Medicinsk och biomedicinsk teknik, samt Transport.
35Åsa Gustafsson,
36Kungliga Tekniska Högskolan (2010b).
814
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
•Forskarskolor, forskarutbildningsämnen och kurser
•Antagning, genomförande och examination i forskarutbild- ningen med kvalitet och arbetssätt utifrån vad högskoleför- ordning och KTH:s interna policy samt interna föreskrifter anger
•Utveckling av handledarkompetens, utbildning av handledare och pedagogisk utveckling av forskarutbildningen
Forskningen och forskarutbildningen har traditionellt drivits under stor frihet och i delvis ganska olika former ute i organisationen. KTH är dock på väg att centralisera formerna för forskningsverk- samheten. De forskningsplattformar som nämns ovan kan ses som exempel på detta. Ett annat exempel är att all forskarutbildning vid KTH från och med år 2011 ska vara organiserad i doktorsprogram vid de olika skolorna. Det innebär en sammanhållen utbildnings- struktur med ett eller flera forskarutbildningsämnen där större hand- ledarkapacitet och finansieringsbas garanterar en långsiktigt robust utbildningsmiljö. Doktorsprogrammen kan involvera en eller flera skolor inom KTH och ger möjlighet till samverkan mellan utbild- ningsområden för ett bredare kursutbud och större perspektiv i avhandlingsarbetet. Det ger också doktoranderna möjlighet att ingå i en större studerandegrupp samt att delta i programgemensamma aktiviteter för bättre social samhörighet inom utbildningen37.
Administration
Det finns en central universitetsförvaltning på KTH som för- utom att svara för frågor på
•Vara rådgivare och sakkunnig i skolornas myndighetsutövande och arbete
37Åsa Gustafsson,
38Åsa Gustafsson,
39www.kth.se/om/organisation/uf, läst
815
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
•Ge administrativt stöd i övergripande frågor rörande t.ex. per- sonal, ekonomi, utbildning och infrastruktur
•Utöva controllerfunktion
•Vara rektors resursfördelare av ekonomiska resurser och infra- struktur till skolorna
Arbetsfördelningen mellan universitetsförvaltningen och skolorna är given och skolorna betalar för den centrala nivån via täcknings- bidrag. Det täckningsbidrag respektive skola får betala baseras på lönesumman vid skolan.
En indikation på administrationens omfattning vid de olika skolorna kan fås genom personalfördelningen enligt tabell 4 nedan.
Tabell 4 Anställda i olika kategorier vid skolorna. Siffrorna avser hel- tidsekvivalenter. Med akademisk personal avses sådan personal som undervisar och/eller forskar, inklusive doktorander med anställning. Med
Personal i olika kategorier (år 2009)
Skola |
Anställda |
Akademisk |
Andel TA- |
|
|
(totalt) |
personal |
|
personal |
|
|
|
|
|
Arkitektur och |
404,2 |
332,7 |
71,5 |
18 % |
samhällsbyggnad |
||||
Bioteknologi |
150,9 |
124,4 |
26,5 |
18 % |
Datavetenskap och |
248,3 |
192,8 |
55,5 |
22 % |
kommunikation |
||||
Elektro- och |
257,3 |
226,0 |
31,3 |
12 % |
systemteknik |
||||
Industriell teknik och |
356,2 |
275,9 |
80,3 |
23 % |
management |
||||
Informations- o |
266,0 |
206,6 |
59,4 |
22 % |
kommunikationstek. |
||||
Kemivetenskap |
277,9 |
241,2 |
36,7 |
13 % |
Teknikvetenskap |
464,2 |
403,8 |
60,4 |
13 % |
Teknik och hälsa |
111,9 |
86,0 |
25,9 |
23 % |
Snitt |
281,9 |
232,2 |
49,7 |
18 % |
Källa: Kungliga Tekniska Högskolan (2010d) samt uppgifter från KTH
Uppgifterna i tabellen om andelen
816
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
direkt åt ett eller flera
Vid FHS är 34 procent av personalen angiven som
3.2.4Skolorganisationen utvärderades år 2010
Under år 2010 genomfördes på rektors uppdrag en utvärdering av för- och nackdelar med den befintliga skolorganisationen41. Utvärderingen gjordes av ett externt konsultföretag under ledning av en styrgrupp vars medlemmar huvudsakligen kom från KTH. Primärt studerades ansvarsfördelning och beslutsstruktur för utbild- ning, forskning och administration.
Denna utvärdering visade bland annat att de ”väsentligaste för- delarna med skolorganisationen är att den verksamhet (utbildning) som kräver tids- och personmässig stabilitet i planering och genomförande ges strukturella/organisatoriska förutsättningar för långsiktig kvalitetssäkring och utveckling42.”
Som framgått tidigare i denna promemoria är skolorganisa- tionen huvudsakligen baserad på en utbildningslogik som kanske inte fullt ut passar för organiseringen av forskningen. En annan viktig aspekt är kopplingen mellan forskning och utbildning. Enligt utvärderingsrapporten finns det vid KTH exempel såväl på att utbild- ningsverksamheten inom en skola är för stor, som på att forskningen dominerar för mycket.
Efter att ha vägt olika faktorer mot varandra kommer styr- gruppen fram till tre övergripande slutsatser och rekommenda- tioner:
•En indelning av KTH i organisatoriska enheter av den typ som skolorganisationen representerar är bra från ansvars- och beslutssynpunkt
40Susanne Odung,
41Kungliga Tekniska Högskolan (2010d).
42Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), s. 2.
817
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
•Det är lämpligt att använda utbildningen som grund för skol- indelningen
•KTH bör bibehålla och vidareutveckla en organisation baserad på skolor
Som framgått ovan varierar skolorna såväl i storlek som när det gäller intäkternas fördelning mellan utbildning och forskning. Detta är, enligt utvärderingsrapporten, inte nödvändigtvis ett pro- blem i sig. Dock anser styrgruppen att en översyn som leder till färre skolor bör göras, primärt för att underlätta skapandet av bredare utbildningsprogram och för att få skolor med större veten- skaplig bredd. Särskilt aktuella för sammanslagning tycks de skolor vara som bara har ansvar för ett civilingenjörsprogram vardera.
Det finns enligt utvärderingsrapporten stora skillnader i hur stark ”skolidentiteten” är, vissa av skolorna är inte stort mer än administrativa enheter inom vilka ingående enheter lever sida vid sida men utan större interaktion. Det finns vidare stora skillnader mellan skolorna i den administrativa hanteringen. Styrgruppen efterlyser därför att fastare grepp från KTH avseende skolornas inre organisatoriska struktur, samt att gemensamma processer och system etableras för de huvudsakliga aktiviteterna inom utbildning, forskning och administration samt uppföljning av dessa.
818
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
4 Analys och diskussion
I detta kapitel diskuterar vi inledningsvis olika former för sam- verkan mellan lärosäten generellt, liksom också faktorer som kan tänkas ha betydelse för valet av samverkansform. Kapitlet fokuserar dock på möjligheten att inordna FHS i KTH:s skolorganisation. Detta fokus syftar till att tydliggöra potentiella möjligheter och svårigheter med en samverkan mellan FHS och KTH liksom till att, inom den tillgängliga tiden, möjliggöra identifiering av så många relevanta faktorer och konsekvenser som möjligt. Flera av dessa faktorer och konsekvenser har rimligen betydelse också såväl vid andra samverkansformer mellan FHS och KTH, som vid potentiell samverkan mellan FHS och ett eller flera andra lärosäten än KTH.
Kapitlet avslutas med en diskussion om mindre långtgående former för samverkan. Detta görs till del med utgångspunkt i olika samverkansalternativ som FHS framfört till Statskontoret.
4.1Former för samverkan
4.1.1Samverkan mellan lärosäten
Samverkan mellan lärosäten kan ta sig många uttryck. I den allra enklaste formen behöver det inte vara mer än ett oformaliserat lärarsamarbete i enskilda kurser eller ett utbyte av bihandledare för forskarstudenter. Det kan också handla om samverkan i enskilda funktioner, t.ex. avseende lokaler,
Ett sätt att klassificera olika former för samverkan mellan läro- säten återfinns i Deiaco E. & Melin G. (2008), där en skala ritas upp från frivillig samverkan, över universitetsnätverk och allianser till fusioner (se figur 1).
Figur 1 Grader av institutionella vetenskapliga samverkansrelationer43
43 Deiaco, E. & Melin, G. (2008), s 139. Se också Lang (2002) och Harman (1989).
819
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Denna skala ska nog betraktas som mer illustrativ än exakt, det är inte självklart och entydigt vad som ligger i dessa begrepp. Deiaco & Melin beskriver t.ex. allianser mellan lärosäten som att de kan finnas på flera olika nivåer. Vissa gemensamma drag återfinns dock ofta; även om en allians ofta rör ett specifikt forskningsområde är den, i jämförelse med vanligt samarbete, mer långsiktig och ofta mer omfattande genom att den inkluderar såväl undervisnings- som forskningssamarbete. En allians ligger inte heller på individnivå utan administreras av de inblandade fakulteterna/institutionerna, ibland genom ett eget kansli.
4.1.2Val av samverkansform
Syftet med samverkan är en viktig faktor
En viktig faktor bakom valet av form för, och grad av, samverkan är rimligen vad denna samverkan syftar till. Det är inte självklart att samverkan med syfte att rationalisera en viss verksamhet bäst utformas på samma sätt som samverkan som syftar till att t.ex. stärka kvaliteten i forskning och utbildning eller öka attraktions- kraften på studenter och forskare.
Exempel på detta kan hämtas från Deiaco & Melin (2008) som noterar att fusioner följer en annan logik än allianser. De hävdar att fusioner mycket ofta består i att mindre lärosäten uppgår i större, primärt utifrån argument som volym och kritisk vetenskaplig massa. Vad gäller det senare är en olikhet i vetenskaplig profil grund för sam- manslagningen, enligt författarna. De hävdar vidare att en allians, å andra sidan, motiveras av likhet i vetenskaplig profil och ingås för att öka kvaliteten och ”vässa de vapen man redan har” (s. 143). Också vilka parter som är inblandade varierar mellan fusioner och allianser, enligt Deiaco & Melin. Allianser ingås mellan parter på samma kvalitets- och statusnivå, medan fusioner ofta sker mellan parter som är olika i kvalitets- och statushänseende.
Realisering av samverkan kräver tid och resurser
Olika samverkansformer är olika krävande att realisera, avseende såväl tidsåtgång som resurser i övrigt. Det är också rimligt att anta att den osäkerhet/risk som är förknippad med processen och dess utgång varierar mellan olika former för samverkan. Statskontoret
820
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
har inte studerat denna fråga närmare men noterar att det rimligen finns gott om erfarenheter att hämta från tidigare. T.ex. finns en serie exempel på sammanslagningar av statliga lärosäten; bildandet av Linnéuniversitetet, sammanslagningen av Stockholms universitet och Lärarhögskolan i Stockholm samt bildandet av Mitthög- skolan44.
4.2Är ett inordnande av FHS i KTH möjligt?
Den huvudsakliga frågan i denna promemoria är om det är möjligt att inordna FHS i KTH. Med utgångspunkt i den information som presenterats så här långt i promemorian, tar vår diskussion här- vidlag avstamp i några faktorer med stor potentiell betydelse för möjligheterna till ett inordnande. Avsnittet redogör sedan för de två lärosätenas uppfattning i frågan. Avslutningsvis redovisas Stats- kontorets sammanlagda bedömning.
4.2.1Några faktorer av betydelse
Både likheter och skillnader mellan FHS och KTH:s skolor
Det finns såväl likheter som skillnader mellan FHS och en ”typisk” skola inom KTH. KTH:s skolorganisation är i hög utsträckning uppbyggd runt en grundutbildningslogik. FHS, med sin bas i officers- programmet, har i denna aspekt stora likheter med skolorganisa- tionen. Vidare kan noteras att officersexamen är en yrkesexamen, liksom att KTH till stora delar också utfärdar yrkesexamina.
FHS ligger storleksmässigt väl i linje med befintliga skolor inom KTH. Detta gäller såväl storleken på intäkterna som när det gäller antalet anställda och antalet studenter. Antalet doktorander vid FHS är lågt i relation till KTH:s befintliga skolor men detta är inte så mycket en storleksfråga som en fråga om inriktning.
KTH beskriver sig själva som ett forskande universitet och av den totala verksamhetsvolymen svarar forskning och forskarutbild- ning ungefär för två tredjedelar medan utbildningen svarar för en tredjedel. Vid FHS är situationen närmast den omvända och det skulle kunna hävdas att FHS är en undervisande högskola. I detta ligger en betydelsefull skillnad mellan lärosätena.
44 Se t.ex. Organisationskommittén för Linnéuniversitetet (2010).
821
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
En annan markant skillnad mellan FHS och KTH rör andelen uppdragsverksamhet. KTH:s befintliga skolor har i storleksord- ningen 5 procent av sina intäkter från uppdragsverksamhet medan denna andel hos FHS är hela 49 procent (med siffror från år 2009).
FHS och KTH har olika ämnesutbud
Statskontoret har inte genomfört någon djupare analys av likheter och skillnader mellan lärosätenas ämnesutbud. Det kan dock kon- stateras att vissa av FHS ämnen är unika för högskolan (t.ex. krigs- vetenskap), medan andra utgör inriktningar inom ämnen som också finns vid andra lärosäten (t.ex. statsvetenskap). Det ämnes- mässiga överlappet mellan FHS och KTH synes litet och skulle kunna tänkas vara större mellan FHS och vissa andra lärosäten. Även mellan FHS och KTH finns dock flera kopplingar och möj- liga synergieffekter, t.ex. avseende ledarskap, beslutsstöd, logistik och militärteknik45.
FHS särdrag
FHS har som framgått ovan flera särdrag, däribland det faktum att man lyder under en egen förordning vid sidan av högskoleför- ordningen. Denna förordning styr bland annat organisationsut- formningen på ett sätt som är mer detaljerat än vad som gäller för KTH. Vidare anges i FHS förordning att officerare får anställas som lärare. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns inte inom KTH i dag.
FHS förordning uppställer också vissa särskilda krav på behörig- het för antagning till officersprogrammet. Motsvarande krav finns inte inom någon av KTH:s utbildningar. Däremot tillämpar KTH så kallat alternativt urval till vissa av sina utbildningar. Det mest framträdande exemplet är arkitekturprogrammet till vilket 40 pro- cent av studenterna antas via arkitektprovet.
Studenterna på officersprogrammet har i dag olika former av ersättningar från Försvarsmakten (”lön”) under utbildningen och
45 De två lärosätena har tidigare haft ett gemensamt centrum för militärteknik som dock avvecklats eftersom det ”aldrig blev något”. En möjlig orsak till detta är att militärteknik vid FHS var omoget som ämne och det är svårt att samarbeta med andra när man inte själv vet vem man är (möte med FHS
822
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
inte studiemedel. Någon motsvarighet finns inte vid KTH:s övriga utbildningar. Det saknas också vid KTH motsvarigheter till FHS starka beroende av Försvarsmakten.
4.2.2Lärosätenas uppfattning om möjligheterna till inordnande
KTH ser både möjligheter och hinder
KTH har i diskussioner med Statskontoret gett uttryck för sina preliminära uppfattningar i några av de frågor som uppdraget behandlar46. Vad gäller möjligheterna till ett inordnande och de aspekter som diskuterats ovan uppfattar Statskontoret KTH:s preliminära inställning som positiv. KTH noterar att FHS har en lämplig storlek för att kunna fungera som en skola inom KTH, att de redan är lokaliserade på KTH:s campusområde, att de har yrkes- utbildning precis som KTH samt att det finns vissa ämnesområden inom vilka man kan tänka sig positiva synergieffekter för KTH.
De tveksamheter som KTH lyfter fram handlar om att man behöver veta förutsättningarna för
Statskontoret har i diskussionerna med KTH lyft fram de sär- drag hos FHS som nämns ovan. Förutom fördelningen mellan utbildning och forskning – som alltså är en källa till tveksamhet från KTH:s sida – så handlar det om FHS egen förordning (eller snarare villkoren i denna), FHS större andel uppdragsfinansiering, FHS beroende av Försvarsmakten, samt att studenterna på Officers- programmet uppbär olika former av ersättningar i stället för att finansiera sina studier med studiemedel. Inga av dessa faktorer bedömer KTH som särskilt problematiska. I vissa fall kan regelverk och bestämmelser behöva ändras men detta bedöms av KTH inte innebära några direkta svårigheter.
46 Peter Gudmundson, Anders Lundgren,
823
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
FHS anser att en inordning i KTH är möjlig men inte lämplig
FHS bedömer att en inordning förvisso är möjlig men att det inte är någon lämplig väg att gå, i alla fall inte nu. Det återstår mycket arbete med akademiseringen av officersutbildningen, uppbygg- naden av den akademiska kärnan och etablerandet av vad FHS kallar en professionsinriktad högre akademisk offentlighet. Detta arbete måste, enligt FHS, fortgå oavsett huvudman för verksam- heten och det riskerar att försvåras och försenas om man nu inordnar FHS i KTH eller på annat sätt byter organisatorisk form. Till detta ska enligt FHS uppfattning också läggas de oklara förut- sättningarna för den fortsatta verksamheten och det pågående rationaliseringsarbetet vid FHS47.
4.2.3 Statskontorets bedömning
Vid ett inordnande passar FHS som egen skola inom KTH
I de utredningar som föregick inrättandet av FHS som en högskola under Utbildningsdepartementet så har flera olika organisatoriska modeller diskuterats. Mycket av diskussionerna har rört antingen FHS som en sektorshögskola under Försvarsdepartementet eller FHS som en så kallad särskild inrättning vid något befintligt läro- säte.
Den form för inordnande som behandlas i denna promemoria avser ett överförande av FHS verksamhet till KTH, utan några speciella arrangemang så som särskild inrättning. En sådan lösning ger ingen formell garanti för att verksamheten vid nuvarande FHS även fortsättningsvis kommer att bedrivas som en sammanhållen organisation. Baserat på de slutsatser och rekommendationer som styrgruppen ger i anslutning till den utvärdering av KTH:s skol- organisation som nyligen genomförts, förefaller det dock sannolikt att skolorganisationen bibehålls under en överskådlig framtid. Vid ett eventuellt inordnande förefaller det också troligt att den nuvar- ande
47Möte
48Det ska i sammanhanget förvisso också noteras att styrgruppen rekommenderar att antalet skolor ska minskas och primärt pekar på de skolor som enbart har ett civilingenjörsprogram
824
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Ämnesportföljerna kan vara såväl en möjlighet som en svårighet
Vad gäller ämnesperspektivet konstaterar Statskontoret att stora delar av FHS har en annan ämnesinriktning än KTH generellt. Inom utbildningen kan detta vara såväl en möjlighet som ett hinder. De kurser och den kompetens som finns vid det ena läro- sätet skulle utgöra ett tillskott för det andra. Nya kurser skulle kunna erbjudas och befintliga kurser skulle kunna kompletteras med nytt innehåll och/eller ny lärarkompetens. Om skillnaderna är för stora, och det ena lärosätets kompetens och kurser därmed inte är tillräckligt intressanta för studenterna vid det andra lärosätet, finns dock risken att FHS blir en isolerad skola inom KTH. Natur- ligtvis spelar även kursernas kvalitet in i detta – bra kurser kan locka studenter att läsa av rent intresse även om innehållet i kursen är perifert i förhållande till studentens huvudsakliga studieinrikt- ning49.
KTH bedriver en del av sin forskning i skolöverskridande fora av olika slag. Vid ett eventuellt inordnande är det av vikt att FHS kan delta i dessa fora på ett aktivt sätt, både genom att bidra med sin egen kompetens och genom att dra nytta av det övriga bidrar med.
Det har inte varit möjligt för Statskontoret att inom ramen för detta uppdrag värdera i vilken utsträckning skillnaderna i ämnes- portföljerna är en styrka eller en svaghet i de här sammanhangen. Samtidigt som ett inordnande kan öppna för spännande nya ämnes- övergripande möjligheter, kan beröringspunkterna vara så få att FHS- verksamheten i praktiken kommer att ha ett alltför litet utbyte med övriga ämnen vid KTH.
FHS särdrag utgör inga avgörande hinder för inordning
Andra potentiella hinder för ett inordnande ligger i FHS övriga särdrag. Ett sådant särdrag (i alla fall i relation till KTH) är FHS verksamhetsprofil. Det är en markant skillnad i andelarna forsk- ning/undervisning mellan de två lärosätena, där FHS har en avse- värt mindre andel forskning. Vidare skiljer sig forskningsfinansier- ingen åt mellan lärosätena. Vid KTH dominerar bidragsfinansiering
som kandidater för sammanslagning. Sett i det ljuset kan det eventuellt vara problematiskt att FHS bara har ett utbildningsprogram.
49 I det sammanhanget kan noteras att Högskoleverket, enligt
825
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
medan denna del är liten hos FHS, som i stället har en stor andel uppdragsforskning. Dessa skillnader kan påverka såväl viljan till, som lämpligheten av, inordning. Statskontoret bedömer dock inte att de utgör formella hinder för inordning.
Vidare har FHS ett antal egna regleringar. Dessa bedöms dock varken av KTH eller av FHS att utgöra några avgörande hinder för en inordning. Båda lärosätena anser att det bör gå att hitta lös- ningar som gör att nödvändiga särregler kan bibehållas50. Stats- kontoret ser ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning – möjligen med undantag för det formella inflytande Försvarsmakten och MSB i dag har över FHS. Det senare diskuteras i följande avsnitt.
Ett inordnande är möjligt …
Baserat på de faktorer och bedömningar som här redovisats bedömer Statskontoret det vara möjligt att inordna FHS som en skola i KTH:s organisation.
… men inte nödvändigtvis det mest lämpliga
Statskontorets uppdrag har inte varit att bedöma om KTH är det lämpligaste alternativet för en utökad samverkan, utan endast att analysera om sådan samverkan är möjligt. Likaså har vi inte analyserat eventuella fördelar med att inte utöka samverkan överhuvudtaget. Det är således fullt möjligt att det lämpligaste alternativet vore att FHS antingen inte utökade sin samverkan alls, eller att utökad sam- verkan kom till stånd med något annat lärosäte än KTH. De senare torde inte minst gälla sådana lärosäten som har en stor egen verk- samhet inom det statsvetenskapliga området51.
50Denna bedömning delas för övrigt också av företrädare för Utbildningsdepartementet (möte
51En lösning med officersutbildning vid ett tekniskt inriktat lärosäte skulle dock inte vara helt unik. Vid Eidgenössische Technische Hochschule (ETH) i Zürich utbildas yrkesofficerare till den schweiziska försvarsmakten i ett treårigt program som leder till en kandidatexamen i linje med Bolognaprocessen. De exakta formerna för detta är dock inte kända för Stats- kontoret.
826
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
4.3Möjliga konsekvenser av ett inordnande
Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH följer ett antal kon- sekvenser. I detta avsnitt redovisar vi våra översiktliga bedömningar av vad ett inordnande har för betydelse avseende kostnader, FHS medel för ämnesutveckling, Försvarsmaktens och MSB:s inflytande över FHS verksamhet, frågan om studiemedelsfinansiering samt för FHS möjligheter att examinera på forskarnivå. Konsekvenserna diskuteras utifrån inordnande, men det bör noteras att flera av dem
– om inte alla – också är relevanta för flera andra former av sam- verkan. De skulle då dock eventuellt falla ut något annorlunda.
4.3.1Kostnader
Frågan om vad en inordning skulle göra med kostnadsbilden vid FHS är komplicerad och har flera delar. Någon exakt jämförelse mellan KTH och FHS har inte varit möjlig att göra inom ramen för detta uppdrag. Nedan diskuteras ändå frågan, så långt det är möj- ligt, med avseende på stödverksamhet (rubrikerna Indirekta kost- nader samt Mängden
Indirekta kostnader
Såväl FHS som KTH tillämpar den så kallade
52 Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) arbetar för att tillvarata universi- tetens och högskolornas intressen utåt och verkar inåt i frågor där samordning behövs. Den
827
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Vid en jämförelse av nivån på de indirekta kostnaderna bör man också beakta kvaliteten i stödverksamheten. En låg andel indirekta kostnader och/eller låga kostnader för stödverksamheten vid ett lärosäte kan indikera att lärare/forskare själva utför fler sådana upp- gifter än vid ett lärosäte med en högre andel indirekta kostnader. Detta återspeglas i normalfallet inte i
Mängden
En annan jämförelse som kan indikera skillnaden avseende stöd- verksamhet mellan FHS och en ”typisk” skola inom KTH är andelen teknisk och administrativ personal
Vid KTH:s skolor varierade andelen
Enligt FHS finns dock flera faktorer som talar mot att en sådan besparing skulle kunna realiseras. En av dessa faktorer är den höga andelen utbildning vid FHS, jämfört med vid den genomsnittliga
53Mattson (2011).
54Antagandet att den centrala förvaltningen skulle behöva öka proportionerligt är ett ”max- antagande” – enligt KTH skulle ökningen inte behöva vara så stor (källa: Peter Gudmundson, Anders Lundgren,
828
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
behöva en högre andel
Slutligen ska återigen noteras förbehållet att mängden
Direkta kostnader
FHS anger själva att det framförts kritik mot högskolans höga ”styckkostnader”57. Statskontoret har inte underlag för att diskutera FHS styckkostnad som sådan, eller i relation till andra lärosäten och utbildningar. Inte heller har Statskontoret någon uppfattning om vilken kostnad per utbildad officer som kan anses rimlig. Styckkostnaden per utbildad student är till del beroende av nivån på de indirekta kostnaderna eftersom dessa måste nycklas ut på kärnverksamheten. Det har dock också i de möten Statskontoret haft med FHS framkommit två aspekter med koppling till direkta kostnader som kan vara intressanta att något nämna i detta sam- manhang.
Det första skäl som FHS har angivit till de höga direkta kost- naderna är att man har en hög lärartäthet. Enligt FHS är den höga lärartätheten en följd av den speciella karaktär på undervisningen som deras professionsutbildning kräver (chefsutbildning för indi- vider som ska kunna hantera extrema situationer och fatta beslut
55Möte
56Möte
57Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2009), bilaga 6. Se också t.ex. Stödutredningen (2009) för exempel på sådan kritik.
829
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
med potentiellt mycket långtgående konsekvenser). Ett annat skäl anges vara det begränsade elevunderlaget58. Avseende det senare är det rimligen så att många kurser kan ges med en större kostnads- effektivitet per student om antalet deltagare i kurserna ökar. Ett inordnande av FHS i KTH eller annat lärosäte – eller för den delen andra former av samarbete – skulle eventuellt kunna bidra till en sådan ökning. Statskontoret kan dock inte bedöma vilken potential det ligger i detta; vissa kurser skulle kunna väcka ett brett intresse men många av FHS kurser är sannolikt också av mycket begränsat intresse för andra än blivande officerare.
För det andra har FHS angivit att det faktum att man har officerare som lärare bidrar till höga direkta kostnader, inte minst eftersom dessa belastas av en högre lönebikostnad59. Officerare har en lägre pen- sionsålder än de flesta andra grupper på arbetsmarknaden och pensionskostnaden är därför högre60. Statskontoret observerar här att om detta har en signifikant påverkan på FHS kostnadsnivå så kommer det också att vara av betydelse för det täckningsbidrag som
Slutsats
Det är som framgått ovan inte entydigt vad ett inordnande av FHS i KTH skulle innebära för kostnadsbilden vid FHS. Enligt till- gängliga uppgifter har FHS redan i dag en lägre andel indirekta kostnader än KTH. Samtidigt har FHS en större andel
Statskontoret kan inte med säkerhet bedöma potentialen för minskade kostnader i stödverksamheten vid FHS till följd av en inordning. Rent generellt finns dock vissa stordriftsfördelar inom lärosätesadministration, där vissa kostnader inte ökar linjärt med
58Möte
59Möte
60Yrkesofficerare har som regel 60 eller 61 år som pensionsålder medan flygförare har möj- lighet att gå i pension vid 55 års ålder.
830
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
storleken utan mera stegvis61. Det förefaller rimligt att anta att sådana besparingar på någon nivå skulle kunna realiseras också i fallet FHS/KTH.
När det gäller kärnverksamheten tycks FHS ha förhållandevis höga styckkostnader. Dessa kostnader beror enligt FHS till del sannolikt på höga direkta kostnader. De direkta kostnaderna skulle eventuellt kunna påverkas vid en inordning men Statskontoret kan inte uppskatta vilken potential det ligger i detta.
Statskontoret noterar slutligen att KTH:s och framför allt FHS storlek i olika avseenden spelar roll för vilken påverkan på kost- nadsbilden ett inordnande skulle medföra. Om t.ex. volymen i officersutbildningen (och därmed anslagsnivån) går ner, eller om en betydande del av FHS uppdragsintäkter uteblir, så kommer styck- kostnaden och andelen indirekta kostnader vid FHS att stiga. Där- med skulle de potentiella vinsterna av en eventuell inordning troligen också stiga.
4.3.2FHS medel för ämnesutveckling
Som vi konstaterat ovan har FHS i dag anslagsmedel från såväl Utbildnings- som Försvarsdepartementen. Dessa medel är i viss utsträckning styrda till användning inom vissa ämnen eller för vissa ändamål, men kan inom dessa ramar användas för fri forskning och ämnesutveckling. Vid sidan av dessa medel har FHS också upp- dragsforskning i relativt stor omfattning medan bidragsfinansierad forskning bedrivs i mycket liten utsträckning.
Högskoleutbildning förutsätter ett nära samband mellan forsk- ning och utbildning. Med hänsyn till den intäktsfördelning som råder vid FHS, och med beaktande av att uppdragsforskning är rörlig till sin volym och ofta styrd i sitt ämnesval, bedömer Stats- kontoret att de delar av anslaget från Försvarsdepartementet som berör ämnesutveckling är en viktig förutsättning för att verksam- heten vid FHS ska vara högskolemässig. Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH behöver sannolikt verksamheten även fortsättningsvis erhålla ett anslag i denna storleksordning, i alla fall på kort sikt. På längre sikt bör dock åtgärder vidtas för att öka FHS bidragsfinansierade forskning, inte minst om verksamheten ska passa in i KTH:s profil som ett forskande universitet. I takt med att detta sker bör också storleken på det anslag som i dag betalas ut
61 Mattsson (2011).
831
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
från Försvarsdepartementet kunna minska. Statskontoret har ingen uppfattning i frågan om huruvida Försvarsdepartementet fortsatt bör stå för dessa medel eller om de i stället ska betalas ut via Utbildningsdepartementet.
4.3.3Försvarsmaktens och MSB:s inflytande
Såväl Försvarsmakten som MSB är i dag garanterade ett visst inflyt- ande över FHS verksamhet genom att det i FHS instruktion regleras att dessa två myndigheter ska ha varsin representant såväl i FHS styrelse som i dess Forsknings- och utbildningsnämnd. Med den organisations- och styrmodell som gäller för KTH:s skolor lyder skolorna under rektor som i sin tur lyder under universitets- styrelsen. Skolorna leds av en skolchef och då den nya arbets- ordningen träder i kraft den 1 april 2011 kommer det på skolnivå ”endast” att finnas ett strategiskt råd som rådgivande organ till skolchefen. Inom ramen för Skolan för Arkitektur och samhälls- byggnad finns dock dessutom en särskild grundutbildningsstyrelse för arkitektutbildningen.
Vid ett eventuellt inordnande av FHS verksamhet i KTH torde det vara svårt att hitta en lösning som garanterar Försvarsmakten och MSB ett fortsatt formellt inflytande som motsvarar dagens nivå. Detta skulle kräva antingen att KTH:s styrelse/rektor begränsades i ansvar och befogenheter avseende en av elva skolor inom organisa- tionen, eller att det för FHS infördes någon form av ”dubbel- kommando”. Båda dessa alternativ förefaller mindre lyckade.
Vad gäller Officersprogrammet borde dock en lösning liknande den för arkitektutbildningen vara möjlig. I en tänkt grundutbild- ningsstyrelse för Officersprogrammet (eller annan liknande lös- ning) skulle rimligen Försvarsmakten och FHS kunna garanteras plats. Vidare bör Försvarsmakten och MSB som stora beställare av uppdragsutbildning kunna utöva ett stort inflytande vad gäller just dessa utbildningar.
Sammanfattningsvis bedömer Statskontoret att Försvars- maktens och MSB:s formella inflytande över verksamheten vid FHS kommer att minska vid ett eventuellt inordnande i KTH. Det reella inflytande bör dock även fortsättningsvis kunna vara stort.
832
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
4.3.4Frågan om studiemedelsfinansiering
Som framgått ovan är studier på officersprogrammet vid FHS inte studiemedelsfinansierade. I stället har studenterna olika former av ersättning under utbildningen. Frågan om finansiering av officers- utbildningen har diskuterats under lång tid. Redan 1998 lyftes den av såväl Riksrevisionsverket (RRV 1998:47) som Skolutred- ningen62. Senare tog Skolreformutredningen upp den till behand- ling år 2003.
Det ersättningsbaserade finansieringssystem som finns i dag kostar för närvarande Försvarsmakten drygt 72 miljoner kronor per år. I möte med Statskontoret har företrädare för Försvarsmakten angett att det troligen skulle vara förknippat med såväl ekonomiska som juridiska svårigheter att gå över till en modell med studie- medelsfinansiering. Inte minst handlar detta enligt Försvarsmakten om de inslag i utbildningen som inte genomförs vid FHS (primärt de två verksamhetsförlagda terminerna, men det finns sådana inslag också i övriga fyra terminer). Frågan om en eventuell övergång till studiemedelsfinansiering har däremot, enligt Försvarsmakten, sannolikt ingen direkt koppling till vid vilket lärosäte officersut- bildningen bedrivs63. Statskontoret har inte någon uppfattning om huruvida studiemedelsfinansiering bör införas eller inte, men delar bedömningen att det inte har någon betydelse för frågan om ett eventuellt inordnande av FHS i KTH64.
4.3.5Examensrätt på forskarnivå
FHS har i dag rätt att utfärda kandidatexamina inom samtliga sina åtta ämnen utom folkrätt, samt magisterexamen inom tre ämnen. Högskolan håller på att utarbeta en strategi för utökad examens- rätt, i första hand för tre ämnen på masternivå samt ett ämne på forskarnivå. Att få denna utökade rätt anses av FHS vara en fråga av avgörande betydelse för högskolan eftersom man därigenom skulle kunna bygga upp en egen forskarkompetens med unika profiler samt också kunna reproducera sin lärarkår65.
62RRV 1998:47 respektive SOU 1998:42.
63Möte
64Frågan om ett införande av studiemedelsfinansiering är mycket stor och komplex. Osäker- het råder t ex kring så avgörande frågor som hur rekryteringen, framtida lönebildning och yrkets status skulle påverkas.
65Möte
833
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Sådan rätt utfärdas – för högskolor – av Högskoleverket efter ansökan från lärosätet. Av de riktlinjer Högskoleverket har utgett för beviljandet av examensrätt på forskarnivå framgår bland annat att viktiga faktorer är hur området avgränsas, vilken kvalitet och omfattning det är på den forskning som bedrivs inom området, högskolans kvalitetsarbete, den akademiska miljön, handledar- resursernas kvalitet och omfattning, samt vilken finansiering hög- skolan kommer att ha för forskarutbildning över en längre period66.
KTH är ett universitet och har därmed generell rätt att examinera på forskarnivå, det vill säga de behöver inte ansöka hos Högskole- verket om detta. Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH skulle alltså ansökningsförfarandet och därtill kopplad osäkerhet om utfallet bortfalla. Detta betyder dock inte att FHS som skola inom KTH utan vidare kan börja examinera doktorer. Det verkar troligast att KTH först kommer att vilja inordna FHS forskning i de organisationsformer och kvalitetssäkringsprocedurer som tillämpas vid KTH och därigenom säkerställa kvaliteten på forskarutbildningen och de resultat den producerar.
Med Högskoleverkets kriterier som utgångspunkt gör dock Statskontoret också bedömningen att detta bör kunna åstad- kommas relativt snabbt. Ett antal faktorer är oförändrade vid ett inordnande (områdets avgränsning och forskningens omfattning) medan andra hamnar i ett mer gynnsamt läge. Det senare gäller t.ex. den akademiska miljön och att verksamheten kan inordnas under ett väl beprövat kvalitetsarbete. Också själva beslutet borde kunna fattas snabbare och enklare inom KTH jämfört med en prövning av Högskoleverket som då dels involverar en ytterligare part, dels föregås av ett arbete av en extern bedömargrupp.
4.4Andra former för samverkan
4.4.1Inledning
Som framgått av den tidigare diskussionen finns en stor mängd möjliga former för samverkan mellan lärosäten. Statskontoret har valt att mer utförligt diskutera den mest långtgående av dessa former – inordning – i syfte att identifiera möjligheter/svårigheter med samverkan samt för att kunna peka på så många och stora potentiella konsekvenser som möjligt.
66 Högskoleverket (2009).
834
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Valet att behandla inordning utförligare än andra samverkans- former innebär inte ett förordande av denna form. Andra former kan lika väl tänkas, t.ex. relativt formaliserade strategiska allianser, eller lösare och mer kortsiktiga samarbeten. Samverkan kan också avse såväl det akademiska området som den rena stödverksam- heten.
Samverkan är ett medel och inte ett mål i sig. Valet – liksom lämpligheten – av en eller flera former för samverkan, liksom av vem eller vilka parter samverkan berör, påverkas därför av syftet med samverkan. I det uppdrag som den här promemorian behandlar talas om de ”alternativa möjligheter som FHS önskar beskriva”. Denna beskrivning måste för att förstås rätt ses mot bakgrund av de mål FHS primärt vill sträva mot och den strategi man vill använda för att nå detta mål. I den strategin är samverkan kanske bara en del.
4.4.2FHS mål och strategi67
FHS styrelse beslutade i december 2010 om högskolans vision, uppgift, idéförklaring och forskningsstrategi68. .I januari 2011 fick FHS en ny rektor och under ledning av denne pågår för närvarande ett arbete vid högskolan med en operationalisering av den vision som uttrycks i dessa dokument. Det pågår också ett arbete med en utbildningsstrategi.
I mångt och mycket tycks operationaliseringen av visionen ta sikte på en fortsatt utveckling och definiering av den akademiska kärnan i officersyrket, och den därtill knutna utvecklingen och etablerandet av de tillämpade vetenskapliga ämnen som följer av professionens behov. En avgörande del i detta är enligt FHS att de ska sträva mot att erhålla en forskarutbildningsområdesrättighet efter prövning av Högskoleverket. Inom denna rättighet ska sedan en eller flera forskar- utbildningar skapas. Enligt FHS ska forskarutbildningsområdesrättig- heten primärt nås genom att samla de ämnen vid högskolan som har det gemensamt att de ytterst handlar om hur man leder personal och dessas användning av materiella resurser i hanteringen av konflikter. Det kommer enligt FHS också att krävas rekryterings- och personalutvecklingsåtgärder för att mängden och typen av
67Om inte annat anges är källan till uppgifterna i detta avsnitt det möte som Statskontoret hade med FHS
68Försvarshögskolan (2010b).
835
Bilaga 6 SOU 2011:36
kompetens vid högskolan ska bedömas tillräcklig för en forskarutbildningsområdesrättighet.
FHS anger själva att den process som skissats ovan är svår och tar lång tid. De uppskattar att det kan ta minst tre till fyra år att erhålla den eftersträvade forskarutbildningsområdesrättigheten, och kanske ända upp till två decennier innan officersyrket och kris- hanteringsfältet har etablerats i en högre professions- och funk- tionsinriktad akademisk offentlighet. Å andra sidan finns enligt FHS ingen snabbare lösning – det skulle t.ex. enligt deras uppfatt- ning vara kontraproduktivt att få snabb tillgång till rättigheter genom ett inordnande i annat lärosäte eftersom processen fram till rättigheten är viktigare än rättigheten i sig.
4.4.3FHS samverkan med andra
När FHS har fått forskarutbildningsområdesrättigheten och inom denna upprättat en eller flera forskarutbildningar anger de själva det som viktigt att dessa forskarutbildningar har väl utvecklade samarbeten med andra forskarmiljöer inom andra vetenskaper vid andra lärosäten samt med sina motsvarigheter i andra länder. FHS har redan i dag viss samverkan med andra lärosäten (se t.ex. Stats- kontoret [2010] för några sådana samarbeten) men det blir enligt FHS lättare att utforma system för samverkan med andra om pro- fessionens akademiska kärna först är identifierad och tryggt etablerad. Detta gäller alla former av samverkan, även en eventuell inordning i annat lärosäte69.
Sammanfattningsvis tycks FHS för närvarande förorda att sam- verkan söks för enskilda ämnen eller projekt och i den form och grad som just då bäst passar ett aktuellt syfte. I takt med att man själva lyckas definiera och etablera sina tillämpade vetenskapliga ämnen kan samverkan med andra utökas och fördjupas. Sam- verkanspart kan förvisso vara KTH men också andra lärosäten, det kan variera från fall till fall. Samverkan bör avse såväl de akademiska subfält inom större ämnen som är intressanta ur FHS kärn- perspektiv (t.ex. krigsvetenskap, ledarskap och krishantering) som enskilda ämnen som ligger utanför den omedelbara kärnan (logi- stik, psykologi med flera).
FHS säger sig slutligen också gärna söka samverkan inom stöd- verksamheten i vid mening. KTH kan här, enligt FHS, vara en
69 Möte
836
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
naturlig partner framför allt beroende på den geografiska närheten. Några specifika områden för sådan samverkan skulle enligt FHS kunna vara IT (särskilt drift), antagning, personal- och ekonomi- funktionerna. Samverkan inom dessa områden kan ske i olika former, de följer naturligt vid inordning men kan också i viss utsträckning realiseras i andra samverkansformer. Hänsyn måste dock, enligt FHS, tas till högskolans befintliga relationer till andra (t.ex. de avtal man har med internhyresgäster) samt till de särskilda krav som följer av verksamheten (t.ex. avseende säkerhet och behovet av en protokollsfunktion)70.
70 Möte
837
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
5 Slutsatser
Samverkan mellan lärosäten kan ta sig många uttryck. Om utökad samverkan med andra lärosäten bedöms vara en lämplig väg för FHS finns därför flera samverkansformer att välja bland. Inför ett sådant val bör först syftet med den utökade samverkan beskrivas. Detta har avgörande betydelse för vilken samverkan FHS bör sträva mot, liksom också sannolikt för vilken eller vilka sam- verkanspartners man bör söka.
Statskontoret har i denna promemoria enbart studerat huruvida en utökad samverkan med KTH är möjlig, inte om det är det mest lämpliga alternativet för FHS. I syfte att konkretisera diskussionen och med hänsyn till den tillgängliga tiden har Statskontoret valt att fokusera analysen på ett eventuellt inordnande av FHS i KTH:s organisation. Som framgått av föregående kapitel gör Statskontoret bedömningen att denna form av samverkan är möjlig. FHS verk- samhet har en lämplig storlek för detta och det finns en passande bas i form av den grundutbildning som FHS bedriver. Det kan för- visso finnas vissa ”tekniska” svårigheter vid ett inordnande men Statskontoret bedömer – i likhet med såväl KTH som FHS – att det bör gå att hitta lösningar på detta.
Att samverkan i form av ett inordnade bedöms vara möjlig betyder dock inte att detta är den mest lämpliga vägen att realisera en utökad samverkan. Vissa invändningar av mer principiell karaktär skulle kunna resas mot ett inordnande. Framför allt gäller detta den skillnad som råder mellan de två lärosätena avseende ämnesportfölj och i deras respektive profiler avseende forskning och utbildning. Statskontoret har inte underlag för att avgöra om dessa skillnader primärt utgör möjligheter eller svårigheter. Det kan vidare noteras att FHS avser att bedriva ett fortsatt rationaliserings- arbete den närmaste tiden och att det, enligt FHS egen bedömning, återstår mycket arbete med den så kallade akademiseringen av officersutbildningen. Dessa faktorer kan påverka såväl lämpligheten av en inordning, som lärosätenas vilja att gå den vägen.
Ett eventuellt inordnande av FHS i KTH skulle medföra ett antal konsekvenser, primärt för FHS verksamhet. Det handlar t.ex. om nivån på de direkta och indirekta kostnaderna. Generellt finns vissa stordriftsfördelar i lärosätesadministration och det är rimligt att anta att sådana fördelar till viss del skulle kunna realiseras även i fallet FHS/KTH. Det har dock inte varit möjligt för Statskontoret
838
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
att göra någon bedömning av hur stora besparingar det kan handla om. Vad gäller övriga konsekvenser bedömer Statskontoret att även om FHS inordnas i KTH:s organisation så kommer man i alla fall inledningsvis att fortsatt behöva anslagsmedel för ämnesutveckling som storleksmässigt motsvarar det anslag som i dag erhålls från För- svarsdepartementet. Vidare bedömer Statskontoret att Försvars- maktens och MSB:s formella inflytande över FHS verksamhet kommer att minska (men att det reella inflytandet kommer att vara fortsatt stort) samt att FHS möjligheter att examinera på forskar- nivå stärks vid ett inordnande.
Flera av dessa konsekvenser är också aktuella vid andra sam- verkansformer. T.ex. kan samverkan i administrativa funktioner sänka de indirekta kostnaderna och samarbeten kring enskilda ämnesområden kan, om de är rätt utformade, stärka FHS möjlig- heter att få examensrätt på forskarnivå. Statskontoret har dock inte närmare studerat dessa möjligheter. Inte heller har Statskontoret studerat möjligheterna för FHS att samverka med andra lärosäten än KTH. Rimligen finns dock också andra lärosäten med vilka sam- verkan i en eller annan form är möjlig. Det är också tänkbart att det finns andra lärosäten som ur ett
Det ska slutligen återigen noteras att Statskontoret här enbart har studerat frågan om huruvida en utökad samverkan mellan FHS och KTH är möjlig. En bedömning av lämpligheten i en utökad samverkan, samt vilken form av samverkan och vilket eller vilka lärosäten som i så fall är mest lämpliga, kan bara göras mot ett uttalat och preciserat syfte med en utökad samverkan. Vidare bör också processen för att realisera olika former av samverkan, liksom de risker som ligger i respektive process, vägas in i en sådan lämp- lighetsbedömning. Dessa frågor har Statskontoret inte behandlat i denna promemoria.
839
Bilaga 6 SOU 2011:36
Källor
Muntliga
Bengt Axelsson, Lars Bergström, Berndt Brehmer, FHS |
29 nov. |
Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU |
30 nov. |
Åsa Gustafsson, KTH |
10 jan. |
Peter Gudmundson, Anders Lundgren, KTH |
13 jan. |
Mats Olofsson, Försvarsmakten |
14 jan. |
Susanne Odung, KTH |
14 jan. |
Romulo Enmark, Bengt Axelsson, Berndt Brehmer, FHS |
2 feb. |
Frédérique Lémery, Max Kesselberg, Mikaela Staaf, |
4 feb. |
Mattias Jennerholm, Utb.dep. |
|
Lars Bergström, Berndt Brehmer, Håkan Lidvall, FHS |
7 feb. |
Stefan Hermansson, Anders Mihlzen, Maria Axelsson, |
9 feb. |
Försvarsmakten |
|
Bengt Axelsson, Lars Bergström, FHS |
11 feb. |
Skriftliga
Lagar, förordningar och regleringsbrev är ej angivna i listan.
Deiaco E. & Melin G. (2008), “Allianser mellan lärosäten – för kvalitetens skull”), i Forska lagom och vara världsbäst. Sverige inför forskningens globala strukturomvandling, Benner M, Sörlin S (eds), SNS Förlag, 2008
Försvarsdepartementet (2009), Remissammanställning för rapporten
Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvars- makten (Fö 2009:A), Fö 2008/3334/MIL
Försvarsdepartementet (2003), Skolreformutredningens remissam- manställning (Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten SOU 1002:43), Fö 2002/2733/MIL
Försvarshögskolan (2010a), Försvarshögskolans årsredovisning 2009, beslutad
Försvarshögskolan (2010b), Fastställd Vision, uppgift och idéförklaring, FHS 94/2010:5
840
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Försvarshögskolan (2007), Synpunkter på regeringens proposition 2006/07:64 Högskoleutbildning av officerare m.m., Datum 2007-
Försvarshögskolan (odaterad), Försvarshögskolans utbildnings- katalog för
Försvarsmakten (2009), Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), HKV 21 000:52385
Försvarsmakten (2007), FM synpunkter på regeringens proposition ”Högskoleutbildning av officerare m.m.”, HKV 161100:65190
Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2009), Försvarsmaktens och Försvarshögskolans gemensamma svar på regeringsuppdrag Fö2008/3334/MIL och Fö2009/2163/MIL, FM beteckning 19 111:67275, FHS beteckning 1140/2009:4
Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006a), Yttrande angående Högskoleverkets rapport om officersutbildningen i Sverige samt Försvarsdepartementets utredning om studiestödsfinansiering, FM beteckning 19 100:61528, FHS beteckning 88/6:2
Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006b), Yttrande angå- ende Bo Riddarströms rapport om högskoleutbildning av officerare m.m., FM beteckning 19 100:78971, FHS beteckning 1397/6:2
Harman, G. (1989), The Dawkins Reconstruction of Australian Higher Education, Higher Education Policy, Vol. 2, No. 2
Högskoleverket (2009), Högskoleverkets prövning av ansökan om tillstånd att utfärda examen på forskarnivå inom ett område, Reg.nr
Högskoleverket (2006), Högskoleverkets yttrande över konsult- rapport angående högskoleutbildning av officerare,
Reg.nr
Högskoleverket (2005), Officersutbildning i Sverige, Rapport 2005:52 R
Högskoleverket (2003), Högskoleverkets yttrande över Skol- reformutredningens betänkande SOU 2003:43,
Reg.nr
Kungliga Tekniska Högskolan (2010a), Årsredovisning 2009
Kungliga Tekniska Högskolan (2010b), Förslag till ny arbets- ordning, med tillhörande sammanfattning, internt dokument
Kungliga Tekniska Högskolan (2010c), Verksamhetsuppdrag till skolan för industriell teknik och management, internt dokument
841
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), Styrgruppens slutsatser och rekommendationer, Dnr
Kungliga Tekniska Högskolan (2010e), Årsprocessen – styrning, planering, resursfördelning och uppföljning, PM
Kungliga Tekniska Högskolan (2007), Synpunkter på proposition 2006/07:64 Högskoleutbildning av officerare m.m.,
Dnr:
Lang, D.W. (2002), A lexicon of
Mattsson,
Organisationskommittén för Linnéuniversitetet (2010), Slutbetänk- ande, daterat
Proposition 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för uni- versitet och högskolor
Proposition 2006/07:64, Högskoleutbildning av officerare m.m.
Riddarström, B. (2006), Högskoleutbildning av officerare m.m., konsultrapport, Fö 2006/2664/MIL
Riksrevisionsverket (1998), Officerarna i försvaret – utbildning, utnyttjande och kompetens, RRV 1998:47, dnr
SOU 2003:43, Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten, Betänk- ande av Skolreformutredningen
SOU 1998:42, Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav, Slutbetänkande av Utredningen om Försvarsmaktens skol- system
Statskontoret (2010),
Stigzelius, U. (2010), KTH:s centrala beslutsorgan görs om, artikel ur Campi, läst
Stödutredningen (2009), Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A
842
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
Bilaga
Statskontorets uppdrag
843
Bilaga 6 |
SOU 2011:36 |
844
SOU 2011:36 |
Bilaga 6 |
845
Bilaga 7
Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning
Försvarets
Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning
Datum:
Dnr:
847
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
Förord
ESV har på uppdrag från Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) utrett redovisnings- och finansieringslösningar när det gäller ett översiktligt förslag som utredningen arbetar med för hur materiel och logistik ska hanteras inom det militära försvaret.
I detta ärende har avdelningschef Pia Heyman beslutat. Expert
849
4.2Redovisning och finansiering av investeringar och
851
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
1 Sammanfattning
ESV har på uppdrag från Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) utrett hur redovisning och finansiering kan ändras i avsikt att möjliggöra en ändrad arbets- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten (FM) och Försvarets materielverk (FMV). FMV skulle, i stället för FM, anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel, förnödenheter och tjänster i det militära försvaret. FMV ska stå den finansiella risken över livscykeln medan FM ska ansvara för professionell beställarkompetens i termer av förmåge- och tillgänglighetskrav och ta den operativa/operationella risken. FM betalar FMV för de årliga kostnaderna för avskrivningar, underhåll och andra kostnader förenade med nyttjandet.
Uppdraget har genomförts under mycket begränsad tid och har styrts av den tids- och resursbegränsning som detta medfört. Detta innebär bl.a. att utredningen hålls på en mer principiell än detaljerad nivå.
ESV har genom uppdraget föreslagit lösningar för att hantera utredningens eventuella förslag. Verket har emellertid inte genom uppdraget tagit ställning till detta förslag som sådant.
För att fullt ut klara de förändringar som kommittén redovisat för oss krävs att finansieringsformerna ändras. Vi har i våra över- väganden kommit fram till att den finansieringsmetod som bäst tillgodoser de krav som vi härlett från utredningens arbetshypotes är att använda avkastningspliktigt statskapital hos FMV som omsätts genom att avskrivningsmedel som ingår i de avgifter FM betalar används för investeringar. Då investeringsvolymen efter statsmakternas godkännande behöver ökas tillförs statskapital från anslag. Metoden har stora likheter med hur förnödenhetslager f.n. finansieras. En vidareutveckling av metoden kan vara att använda avkastningskravet för att skriva upp statskapitalet. Härigenom skulle en i huvudsak real investeringsvolym kunna omsättas utan att anslag behöver tillföras bara för att hantera prisutveckling.
852
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
Vi diskuterar särskilt hur sådan materiel ska hanteras ur ett eko- nomiskt perspektiv som förstörs i väpnade insatser, skadas eller blir överflödig till följd av t.ex. operativa överväganden. Det är främst frågan om hur materiel som förstörs i militära stridsoperationer ska hanteras som gör att vi har fastnat för en modell med statskapital. Även eventuella behov av att finansiera mer traditionella förråds- ställda beredskapslager talar för en sådan metod.
Förslaget får också effekter på hur statsmakterna kan styra anskaff- ningsverksamheten. Ett system med bemyndiganden att göra lång- siktiga åtaganden för staten i anskaffningsverksamheten behövs även om det inte direkt kopplas till framtida belastning av invester- ingsanslag. Ett sådant system kan knytas nära ett system med anskaff- ningsplaner som kan behöva utvecklas ur de investeringsplaner som f.n. upprättas.
Vi ser också fördelar i tankar hos utredningen att förbättra styr- ningen genom anslag i samband med att anslagsstrukturen ändå behöver ändras.
853
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
2 Inledning
ESV har på uppdrag från Försvarsstrukturkommittén (Fö 2010:01) utrett hur redovisning och finansiering kan ändras i avsikt att möj- liggöra en ändrad arbets- och ansvarsfördelning mellan Försvars- makten (FM) och Försvarets materielverk (FMV) som kommittén kan komma att föreslå. Också indelning av och ändamål med anslagen kan kommittén komma att föreslå ändring av. Förslaget skulle innebära att FMV, i stället för FM, ska anskaffa, vidmakt- hålla och avveckla materiel, förnödenheter och tjänster i det mili- tära försvaret. För detta ska FMV tilldelas anslag grundat på utgifter för investeringar och tjänsteupphandlingar. De bemyndig- anden som är förenade med anskaffningsuppdraget ska också ges till FMV. FMV ska stå den finansiella risken över livscykeln. FM ska ansvara för professionell beställarkompetens i termer av för- måge- och tillgänglighetskrav och ta den operativa/operationella risken. I förslaget får FM å sin sida betala FMV för de årliga kost- naderna för avskrivningar, underhåll och andra kostnader förenade med nyttjandet.
Uppdraget har genomförts under mycket begränsad tid och har styrts av den tids- och resursbegränsning som detta medfört. Detta innebär bl.a. att utredningen hålls på en mer principiell än detalj- erad nivå.
ESV har inte tagit ställning till ändamålsenligheten i den modell som kommittéen kan komma att föreslå utan enbart utrett hur redovisningen och finansieringen kan ändras för att möjliggöra förslaget.
854
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
3Grunderna för nuvarande rutiner och arbetsfördelning avseende försörjning med materiel och tjänster m.m.
FMV är en stödmyndighet till FM vad gäller anskaffning av materiel. FM disponerar anslag för materielanskaffningen och betalar FMV i samband med leveranser, som i många fall kan bestå av del- leveranser. FMV beställer, följer upp och tar emot leveranser från externa leverantörer och levererar därefter till FM som tar upp materielen i sin balansräkning. Intill leverans finansierar FMV sina utlägg genom tillgång till en särskild kredit i Riksgälden.
Inom FM finns en särskild organisation för stödverksamhet som benämns FM LOG. Till stor del finansieras förbrukningen av sådana resurser som anskaffas av FMV och som FM LOG förser förbanden med genom att kostnader för lageruttag omförs från anslag för verksamheten till anslaget för anskaffningar.
855
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
4 Utgångspunkter för ESV:s förslag
ESV:s utredningsförslag utgår från dels de förändringar som Försvarsstrukturkommittén kan komma att lägga fram, dels från tänkbara modeller för redovisning och finansiell styrning i staten.
4.1Försvarstrukturkommittén
I kommitténs uppdrag till ESV anges, som framgår av inledningen några utgångspunkter för utredningsarbetet. Det gäller vissa förslag som kommittén kan komma att lämna. Det handlar i grunden om en ändrad ansvarsfördelning mellan FM och FMV med åtföljande organisationsförändringar.
Förändringsförslagen innebär enligt vår mening att FMV i ändå högre grad än f.n. skulle få rollen som en uppdragsmyndighet med en i hög grad dominerande avnämare i form av FM. Samtidigt skulle FM i förslaget ändå mer uttalat än f.n. få rollen som köpare av de tjänster FMV tillhandahåller, där FM är enbart användare och inte förvaltare av materielen. Krigsmateriel skulle härigenom mer uttalat bli en produktionsfaktor i myndigheten FM:s löpande presta- tioner och mer kunna likställas med anläggningstillgångar och lager- varor i andra myndigheters produktion än med infrastrukturella till- gångar. Samtidigt övergår förvaltningsansvaret till FMV, som enligt förslaget också skulle få ett ännu mer uttalat ansvar för att se till kostnaderna under hela livscykeln.
Ett förslag som kommittén också arbetat med och som hänger nära samman med det ändrande ansvaret för FM är att knyta anslags- och verksamhetsindelningarna närmare varandra.
856
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
4.2Redovisning och finansiering av investeringar och rörelsekapital i staten
För att från statsmakternas sida förse de statliga myndigheterna med de ekonomiska resurser som krävs för deras verksamhet används anslag samt lån, räntekonton och andra krediter i Riks- gälden. Till detta kommer vissa möjligheter för myndigheterna att bedriva verksamheten med s.k. extern finansiering i form av avgifter och bidrag. För de flesta myndigheterna används anslag för att finansiera verksamhet och inte för att finansiera tillgångar. I detta avseende utgör FM ett undantag tillsammans med myndig- heter som anskaffar, förvaltar och driver infrastrukturella tillgångar (främst Trafikverket). Från anslag kan också finansieras statliga till- gångar i form av utlåning samt natur- och kulturtillgångar (museitill- gångar, naturvårdsområden etc.) I de andra myndigheterna finansi- eras tillgångar med lån, räntekonton och krediter i Riksgälden. Det gäller tillgångar som används i myndigheternas verksamhet obero- ende av hur verksamheten finansieras men det finns också vissa möjligheter att i begränsad omfattning finansiera tillgångar med externa medel.
I flera av statens verksamheter krävs bindande åtaganden om framtida utgifter för att verksamheten ska kunna bedrivas. För sådana fall finns ett system med bemyndiganden. Detta system tillämpas för investeringar i försvarsmateriel.
ESV utredde år 2005 på uppdrag från Försvarsstyrnings- utredningen (2004:02) frågor om lånefinansiering av försvars- materiel. Uppdraget redovisades i rapporten Lånefinansierings av försvarsmateriel (ESV 2005:23). I rapporten redovisas det statliga finansieringssystemet utförligt.
857
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
5 Förslag
Vi har i vårt arbete inledningsvis konstaterat att det inte finns en färdig finansierings- och styrmodell som kan hantera den modell som kommittén presenterat för oss. I stället kommer man att behöva kombinera och komplettera några av de förekommande anslags- och finansieringsformerna. Vårt huvudförslag kan anpassas med hänsyn till de överväganden som statsmakterna skulle behöva göra i en slutlig utformning.
5.1Grundläggande modell
För att fullt ut klara de förändringar som kommittén arbetat med behöver finansieringsformerna ändras. Vidare krävs särskilt att det görs klart hur sådan materiel som förstörs i väpnade insatser, skadas eller blir överflödig till följd av t.ex. operativa överväganden ska hanteras ur ett ekonomiskt perspektiv. Förslaget får också effekter på hur statsmakterna kan styra anskaffningsverksamheten. Vi ser också möjligheter att förbättra styrningen genom anslag i samband med att anslagsstrukturen ändå behöver ändras till följd av förslagen i övrigt.
5.1.1Finansiering av materiel och förnödenheter
Vi föreslår att FMV, för att klara de förändringar som kommittén arbetar med, finansierar anskaffning av de tillgångar som det här är fråga om med anslagsmedel (statskapital). Egna tillgångar som behövs i FMV:s verksamhet bör finansieras med lån i Riksgälds- kontoret. Därtill kan samarbete med privata aktörer leda till att vissa materieltjänster anskaffas utan att staten gör egna invester- ingar, s.k. offentligt privat samarbete (OPS). Genom avgifter från
858
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
FM kommer FMV att få ersättning för kapitalkostnader. Vi före- slår att denna ersättning, till den del tillgångarna finansieras med statskapital, ska kunna användas för att anskaffa ny materiel. Detta gäller även lagertillgångar. För uttag av lagervaror betalar FM också en avgift där influtna avgifter ska kunna användas för att anskaffa nya lagervaror. Så sker redan idag genom att medel för sådana uttag förs från berörda anslag till materielanskaffningsanslaget. Vi förut- sätter att FM tilldelas anslag som också täcker de avgifter som FMV kommer att ta ut för sitt tillhandahållande. Så är f.n. inte fallet, utom när det gäller lagerhållna förnödenheter, utan det blir en förändring av anslagsberäkningen som behöver göras vid omlägg- ningen av systemet.
Det är enligt vår mening betydelsefullt att alla investeringsmedel beläggs med en räntefaktor så att neutralitet finns mellan de olika finansieringsformerna.
Fördelningen mellan anslags- och lånefinansiering behöver läggas fast efter vad som är lämpligt med hänsyn till behovet att använda de olika styrformerna och göras på ett tydligt sätt som inte medger manipulationer. Enligt vår mening bör finansieringen med statskapital åtminstone omfatta sådana anskaffningar som är politiskt sett strategiska. Det rör sig åtminstone om sådan materiel som enligt lagstiftning klassificeras som krigsmateriel. Eftersom det kan vara problem att finna en fullständigt klar skiljelinje och vi i vårt förslag förutsätter att också anslagsmedlen räntebeläggs ser vi fördelar med att finansiera all materiel som FMV tillhandahåller FM med anslagsmedel. Däremot kan det vara lämpligt att finansiera den utrustning som FMV själv använder i sin verksamhet med lån i Riksgäldskontoret. Dessa tillgångar hanteras då på samma sätt som gäller för andra myndigheter. Detta kan också vara lämpligt efter- som FMV arbetar på uppdrag inte bara för FM:s räkning. Sådana tillgångar finns nu inom FM Log och förs över till FMV med till- hörande lån. Vi föreslår alltså att det är på detta sätt som gränsen sätts mellan vad som ska finansieras med statskapital eller lån. Vi utgår emellertid från att tillgångar som kan komma att användas på båda sätten, det kan exempelvis gälla drivmedelsförråd, finansieras med statskapital.
Vi utgår i förslaget också från att anslagsmedel kan behöva anvisas för materielanskaffning. Det görs i vårt förslag i form av anslag för kapitaltillskott netto. Det innebär att anslagsbeloppet inte innefattar hela det belopp som investeras utan endast invester- ingsmedel som behövs om de avskrivningsmedel som FMV erhåller
859
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
i avgifterna från FM (och möjligen i begränsad omfattning FMV själv) inte räcker till för att klara de investeringsvolymer som stats- makterna har godkänt. Kapitalet tas då in i FMV:s balansräkning genom att medlen tas ut från statskassan och sätts in på FMV:s räntekonto samtidigt som anslaget avräknas. Någon direkt kopp- ling till investeringsutgifter görs inte utan avlyftet grundas på den investering- och betalningsplanering som vi förutsätter ligga som grund för anslagsbeslutet. Huvuddelen av investeringarna kommer normalt sett att finansieras med avskrivningsmedel. Det är möjligt att kapitaltillskott inte behövs vissa år. Om å andra sidan behovet av investeringsmedel i form av statskapital skulle minska levererar FMV in överskottet av statskapital på inkomsttitel. Motiv för detta finns genom att det överflödiga kapitalet beläggs med avkastnings- ränta som belastar FMV:s resultat i den mån räntan på räntekontot inte täcker avkastningskravet.
De anslagsfinansierade tillgångar som nu förvaltas av FM förs vid omläggningen över till FMV och redovisas där tillsammans med det statskapital som samtidigt förs över. Statskapitalet görs avkast- ningspliktigt på det sätt som framgår av 24 § kapitalförsörjnings- förordningen (1996:1188), dvs. beläggs med statens avkastnings- ränta. De avgifter som FM sedan betalar innehåller ersättning för avskrivningar. Dessa avskrivningsmedel får FMV, som vi redan nämnt, behålla och använda för att anskaffa materiel. Om så inte sker kommer statskapitalet att bestå av dels anläggnings- och omsätt- ningstillgångar, dels medel på FMV:s räntekonto och fordringar på FM (för utestående avgiftsräkningar). De generella reglerna enligt 25 § kapitalförsörjningsförordningen anger att medel som motsvarar avkastningskravet (statens avkastningsränta på bokfört statskapital) ska betalas in till statskassan och redovisas mot inkomsttitel. Det skulle enligt vår mening finnas fördelar med att ge FMV undantag från denna bestämmelse och utforma modellen så att den avkrävda avkastningen i stället ska användas till att skriva upp statskapitalet. Kapitalet skulle på det sättet kunna behållas på en i huvudsak real nivå utan att statsmakterna behöver tillföra statskapital från anslag. Vi vill här påpeka att det generella kravet på inleverans härrör från det faktum att statskapital med avkastningskrav traditionellt har använts för uppdragsverksamheter med i huvudsak utomstatliga kunder. En positiv följdeffekt av förslaget skulle vara att anslag motsvarande avkastningen inte behöver anvisas både i anslag för FM:s driftkostnader och som tillskott av statskapital, utan endast via FM:s driftkostnadsanslag. Den tekniska justeringen av utgiftstaket till följd
860
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
av omläggningarna skulle således bli mindre samtidigt som utgifter och utgiftstak kommer att bli något lägre även framöver. En mer komplicerad variant av vårt förslag tillämpades under
En övergångsfråga som behöver hanteras är hur sådana anslags- medel skall hanteras som eventuellt kan vara outnyttjade i samband med övergången. Sådana medel kan behöva tas in som kapital- tillskott vid övergången så att det ingående statskapitalet hamnar på rätt nivå i förhållande till anskaffningsplaneringen.
Det är inte helt uteslutet att staten även i framtiden kan behöva anskaffa tillgångar som redan från början förrådsställs för bered- skapsändamål. Vi utgår från att det med det ändrade ansvars- förhållandet skulle bli FMV som ansvarar för dessa i alla avseenden. Myndigheten behöver i sådana fall tilldelas (brutto)anslag för anskaffningarna, men också för service, underhåll, bevakning etc. Det statskapital som redovisas vid sådana anskaffningar bör som f.n. inte vara avkastningspliktigt eftersom materielen huvudsakligen inte används i verksamheten. Kapitalet kommer också att skrivas ned i takt med eventuella av- och nedskrivningar på materielen.
5.1.2Förstörd, skadad och överbliven materiel m.m.
Till den del materiel används endast i normal fredstida myndighets- verksamhet finns inte anledning att särbehandla den materiel som FM eller FMV använder jämfört med hur andra myndigheter behandlas. Det innebär att kostnader för avskrivning och ränta eller avkastning ersätts av berörd verksamhet oberoende av vilken typ av materiel det är fråga om. Däremot finns det verksamhet som är specifik för det militära försvaret och kan behöva hanteras på annat sätt. Det gäller först och främst särskild krigsmateriel i form av vapensystem med plattformar och liknande när de används i mili- tära insatser grundade på politiska beslut. I sådana fall menar vi att de nedskrivningskostnader som kan uppkomma då sådan materiel förstörs bör finansieras genom nedskrivning av statskapital. Detta är också ett grundläggande skäl till varför sådan materiel enligt vår mening bör finansieras med statskapital. På sikt kan det dock krävas att medel för sådan materiel behöver tillföras från anslag, nämligen om ersättningsinvesteringar krävsVi förutsätter dock att detta bör ingå i den anskaffnings- och investeringsplanering som får ökad vikt för statsmakterna i vårt förslag.
861
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
När materiel, oberoende av vilken typ det är fråga om, skadas i icke stridande verksamhet bör å andra sidan den myndighet som disponerar materielen också stå för kostnader i form av repara- tioner och underhåll, men också eventuella nedskrivningskost- nader. Det betyder att FM ska stå för sådana kostnader. Det kan emellertid diskuteras om det ska vara möjligt för FM att åstad- kommas en riskspridning för sådana fall genom en försäkrings- mässig lösning, i första hand hos FMV.
En utgångspunkt som vi har förstått att kommittén har i sitt eventuella förslag är att FMV ska stå för den finansiella risken i anskaffningarna. Det innebär att FM inte binds vid att nyttja materiel under hela dess livslängd. I sådana fall då FM beslutar att avbryta nyttjandet av vissa tillgångar ska FMV svara för de finansiella och andra kostnader som kan uppstå om det inte är möjligt att sälja materielen eller hyra ut den till någon annan eller att FMV har anskaffat materielen så att risken finns hos någon annan, t.ex. genom operationell leasing. En sådan risk måste dock förenas med möjligheter för FMV att finansiera de kostnader som myndigheten har och som inte skulle täckas av intäkter. Eftersom FM är den helt dominerande kunden och man inte kan räkna med att stats- makterna täcker kostnaderna med anslag behöver FMV i sin pris- sättning täcka sina risker för att sådana kostnader uppkommer. Utöver FMV:s faktiska kostnader för avskrivningar och ränta, eventuell service och underhåll samt administrationskostnader av olika slag bör priserna därför innefatta också ett risk- eller vinst- tillägg. På motsvarande sätt kan man utgå från att leasingföretag agerar när det gäller operationell leasing.
Ett speciellt fall uppkommer om statsmakterna bedömer att överbliven materiel bör förrådsställas för beredskapsändamål. I sådana fall då det är fråga om anslagsfinansierad materiel bör avkast- ningsplikten upphöra för det statskapital som finansierar tillgångarna. Om materielen är lånefinansierad behöver dock anslag tillföras för att lösa lånen och tillgångarna redovisas med icke avkastningspliktigt statskapital som motpost i balansräkningen.
5.1.3Statsmakternas styrning av anskaffningarna
I dag får FM en bemyndiganderam för sådana åtaganden som FM gör mot FMV och som kommer att medföra framtida anslags- behov. Av budgetlagen framgår att regeringen måste ha riksdagens
862
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
bemyndigande för att beställa varor och tjänster som medför utgifter även under senare budgetår än det år statens budget avser. Den tillämpning som utvecklats under senare år innebär att beställ- ningsbemyndiganden endast begärs för åtaganden som medför utgifter under senare budgetår och inte för åtaganden som medför utgifter under det år budgeten avser.
Utgifter för anskaffning av krigsmateriel redovisas idag mot anslag vid leverans från FMV till FM. Leverans anses ske med utgångspunkt från s.k. milstolpar som fastställs för varje projekt. Om anskaffning och förvaltning av materiel överförs från FM till FMV och finansieras som vi har föreslagit kommer återanskaff- ningar av materiel att kunna finansieras från egna medel som genereras med avgifter för kapitalkostnader. I de fall som dessa inte räcker till behöver nytt kapital tillföras från anslag. Utgifter för anskaffningar kommer alltså inte att finansieras direkt från anslag Statsmakterna kan således inte vare sig besluta eller följa upp anskaff- ning av materiel via anslag på statsbudgeten. En ny modell behöver därför utvecklas för hur bemyndiganden för anskaffning av materiel hanteras. Budgetlagen förutsätter att anskaffning av s.k. krigs- materiel ska finansieras utgiftsmässigt från anslag. Av budgetlagen framgår att de generella bestämmelserna om finansiering inte gäller om riksdagen beslutar om någon annan finansiering. Införandet aven ny modell medför därför att riksdagen särskilt måste besluta om hur försvarets materielinvesteringar ska finansieras.
Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden är tydligt kopplade till åtaganden som leder till framtida utgifter på anslag. Även om bestämmelserna således formellt inte omfattar beställningar som finansieras på annat sätt anser vi att det är viktigt att riksdagen även i fortsättningen har ett välutvecklat inflytande över materielanskaffningarna i försvaret redan på planerings- och beställningsstadiet. En utgångspunkt för detta bör vara att samtliga åtagande som är hänförbara till anskaffning av materiel bör ingå i en bemyndiganderam även om den inte avser framtida anslags- belastning. Det skulle innebära att beställningsbemyndigandena hanteras annorlunda än idag, En utgångspunkt för en sådan ny hantering bör vara att det framgår hur åtagandena finansieras och vilket behov av framtida anslag i form av kapitaltillskott som kan krävas. Eftersom behovet av materiel alternativt kan tillgodoses genom
863
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
bör utredas vidare är om kostnader för service och underhåll som ofta finns med i leasingkontrakt bör ingå.
En möjlighet är att beställningsbemyndigandena ingår i en vidare- utvecklad investeringsplan i form av en anskaffningsplan, som således skulle kunna inkludera både de uppgifter som finns i nuvarande investeringsplan och de uppgifter som finns i dagens bemyndig- anderedovisning. Anskaffningsplanen skulle kunna delas upp i materielslag och när i tiden materiel anskaffas. Hur en sådan anskaff- ningsplan bör se ut i detalj skulle behöva utredas vidare. Det behöver då även tydliggöras i vilka avseende en sådan anskaffningsplan skulle vara bindande mot riksdagen.
5.1.4Anslagsstruktur
Förslaget innebär att anslagen till FM kommer att ändras väsentligt genom att medel inte längre anvisas för materielanskaffning. Myn- dighetens driftkostnadsanslag kommer att omfatta samtliga kost- nader för verksamheten, inklusive alla kostnader för materiel- användning. Anslagsbeloppet kommer därför initialt att behöva ökas med medel för avgifter till FMV för materielutnyttjande till den del det avser avskrivningar samt räntor och avkastning. För- ändringen medför samtidigt att det blir möjligt att styra FM med driftkostnadsanslag på samma sätt som andra myndigheter. Detta var ett av de önskemål som behandlades i ESV:s tidigare nämnda utredning, Lånefinansierings av försvarsmateriel (ESV 2005:23), där ESV då konstaterade att lånefinansiering skulle medföra andra olägen- heter. Huvuddelen av dessa olägenheter kommer att kunna bort- falla vid en lämplig tillämpning av det förslag vi presenterar i den här utredningen.
Kommittén har för oss påpekat att det finns viss bristande logik mellan indelningen i FM:s anslag och verksamhetsgrenar. Om för- slagen genomförs kommer anslagen att entydigt innehålla drift- kostnader. Det vore därför naturligt att också entydigt koppla samman strukturerna för anslag och verksamhetsgrenar för att undvika styrning i två strukturer. En sådan ambition har regeringen f.ö. allmänt genom att den särskilda struktur för verksamhetsgrenar som funnits för myndigheterna under flera år numera i de flesta fall har slopats. Avsikten är att i stället strukturen för utgiftsområden ska vara utgångspunkt för myndighetsstyrningen. I bilaga 1 pre- senteras ett utdrag ur material som kommittén ställt till vårt för-
864
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
fogande med underlag i frågan om indelning i anslag och verksam- hetsgrenar. Förslaget är så långt vi kan bedöma väl ägnat att ligga till grund för ett förslag om anslagindelningen för FM. Enligt vår mening kan dock indelningen av poster för anslag 2 vinna på att inte blanda verksamheter med kostnadsslag eftersom det är fråga om två olika dimensioner. Vi föreslår därför att den föreslagna indel- ningen i anslagsposterna
865
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
6 Motiv och överväganden
Vi har i föregående avsnitt förhållandevis utförligt redovisat vårt förslag och samtidigt redovisat såväl motiv som överväganden som ligger bakom förslaget. I det här avsnittet har vi därför kunnat begränsa oss till att redovisa skäl till att inte föreslå andra konstruk- tioner som vi övervägt.
Som tidigare framgått utredde ESV 2005 möjligheterna till låne- finansiering av försvarsmateriel. I den utredningen beskrivs de specifikt statliga finansieringsformer som används för myndig- heters investeringar. Vi hänvisar här till den rapporten när det gäller en sådan övergripande beskrivning. I det följande begränsar vi oss till ett resonemang kring de finansieringsmöjligheter som skulle kunna komma ifråga för att hantera det förslag som kommittén har arbetat med.
Vi har i föregående avsnitt utförligt redovisat ett förslag till hur det förslag som kommittén presenterat för oss skulle kunna genom- föras inom ramen för det statliga finansierings- och redovisnings- systemet. Den metod vi föreslår är att försvarsmateriel finansieras med statskapital. Vi föreslår att statskapital tillförs då investerings- volymen behöver ökas medan huvuddelen av investeringarna kan hanteras genom att använda tillförda avskrivningsmedel.
Den huvudmetod som tidigare använts för att finansiera investeringar i uppdragsverksamhet med statskapital var att tillföra kapital brutto och att avskrivningsmedel levereras in på inkomst- titel. En sådan metod kan vara lämplig i en verksamhet där avgift- erna påförs utomstatliga kunder. Tillämpningen visade dock så småningom att det inte fanns tillfredsställande förståelse för att anslagsnivån behövde anpassas till investeringsbehoven utan att investeringsanslagen ur besparingssynpunkt behandlades på samma sätt som anslag som innebar statlig konsumtion. Modellen utveck- lades mot denna bakgrund så att de myndigheter som hade mest omfattande investeringsbehov kom att få rätt att använda avskriv-
866
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
ningsmedlen utan att behöva inleverera dem till statskassan. Ett krav på realvärdesäkring infördes dessutom för några av de berörda myndigheterna. Metoden visades sig dock vara krånglig och kunde överges när lånemodellen infördes. Vårt förslag om att låta FMV skriva upp statskapitalet med avkastningskravet är en förenklad version av den övergivna modellen som vi bedömer är tillräckligt enkel att hantera. Att övergå till lånefinansiering är som framgått ovan och i vår utredning från 2005 inte en tillfredställande lösning när det gäller försvarsmateriel.
En alternativ möjlighet i förhållande till vårt huvudförslag skulle kunna vara att ta upp avskrivningsmedlen under en inkomstpost på anslaget och anvisa en utgiftspost för bruttoinvesteringarna. Syftet med detta skulle vara att ge regeringen möjlighet till en mer full- ständig styrning av investeringarna än i detta förslag. Det skulle dock kunna leda till mindre flexibilitet när det gäller alternativa former för anskaffningarna, såsom leasing eller andra former av OPS och en minskad flexibilitet vid budgetårsskiftena eftersom möjligheterna till anslagssparande blir små på ett litet anslags- belopp. Risken för felbudgetering skulle också kunna få konse- kvenser som begränsar de fördelar som finns i det förslag kom- mittén arbetat med. Kommitténs uppfattning att mer fokus ska fästas på kostnaderna under materielens hela livslängd begränsas om stort fokus fortfarande ligger på styrningen av just invester- ingsbeloppet. Det är i stället de totala kostnaderna för FM:s verk- samhet som behöver vara i fokus när såväl
867
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
7 Övergången
Det finns flera frågor som behöver hanteras vid och inför en övergång till en ny finansieringsmodell. Flera sådana frågor har vi tagit upp den löpande texten. Det kan dock finnas ett behov av att få en överblick för de mest väsentliga åtgärderna. I detta avsnitt tar vi därför upp dessa.
Vid omläggningen behöver driftkostnadsanslagen till FM ökas för att täcka avskrivningar och avkastning som ska ingå i FMVS:s avgifter. Vi har inte haft möjlighet att beräkna denna effekt men en snabb översiktskalkyl visar att Statskapitalet ligger i nivån cirka 100 miljarder kronor i den senaste årsredovisning vi har tillgång till, för år 2009. Statens avkastningsränta är år 2011 3,45 %. Denna ränta är emellertid troligen inte på en långsiktig nivå. Ett ställningstagande behöver därför göras vid omläggningen om anslagen till FM ska ta årliga hänsyn till ändringar i räntenivå genom pris- och löneomräk- ning eller om anslagsberäkningen vid omläggningstillfället ska ta hän- syn till en långsiktigt mer hållbar ränta. De första åren av
868
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
varit fråga om storleksordningar för tillkommande och bortfallande anslagsnivåer som grovt svarar mot varandra om ändringen gjorts år 2009. Det grova exemplet visar också att det kan finnas behov av att behålla den avkrävda avkastningen hos FMV för att kunna und- vika att anvisa investeringsmedel. Avkastningskravet uppgår till ett väsentligt belopp i förhållande till de avskrivningsmedel som görs tillgängliga i avgifterna.
Vid övergången behöver klaras ut hur överföringsbeloppet på materielanslaget ska hanteras. I de fall det finns outnyttjade anslags- medel skulle dessa kunna överföras till det nya anslaget för kapital- tillskott och hanteras enligt de nya principerna.
ESV och Regeringskansliet måste löpande (månadsvis) kunna följa upp och göra prognoser på statsbudgeten. Därför måste FMV löpande ge underlag till berörda när anslaget för kapitaltillskott beräknas att belasta statsbudgeten. Ett sätt att hantera detta kan vara att anslaget tillförs månadsvis med tolftedelar. Även med det nya sättet att finansiera anskaffningar kommer statsbudgetens saldo att påverkas som utgörs av lånebehovet och uppstår under den post på statsbudgeten som benämns Riksgäldskontorets netto- utlåning. Vi har inte haft möjlighet att utveckla sådana metoder inom ramen för utredningsuppdraget. Inför en övergång måste dessa effekter därför utredas liksom hur de kan beräknas. Det- samma gäller hur statsbudgetens realekonomiska fördelning ska följas upp om förslaget genomförs. En förutsättning för den löp- ande uppföljningen är att FMV och FM måste kunna lämna relevant information till berörda för uppföljning av anslag och betalningar.
Om kapitaltillskottet från anslaget inte skulle räcka till för att täcka skillnaden mellan de avgifter som FMV tar ut för kapital- kostnader från FM och anskaffningen av materiel uppstår problem med att åstadkomma den flexibilitet som ramanslaget syftar till. Den anslagskredit som är möjlig enligt budgetlagen är högst 10 pro- cent på anvisat anslag. Eftersom anslagsnivån kan vara låg kan behovet av flexibilitet vara högre än vad som medges i budgetlagen. En möjlig väg skulle i sådana fall kunna vara att riksdagen ger ett medgivande till antingen en högre anslagskredit eller att vissa anskaffningar kortsiktigt får finansieras från räntekontot.
Utgångspunkten i vårt förslag är att FMV kommer att ta ut avgifter för planerade kapitalkostnader. Löpande kan det dock upp- komma kapitalkostnader i form av nedskrivningar och anpassningar av ekonomisk livslängd som inte är planerade. Dessa kapital- kostnader kommer på kort sikt att medföra att ett underskott upp-
869
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
står i FMV:s redovisning. På kort sikt kan detta hanteras genom att räntekontot belastas. Härigenom behöver utrymmet för att finansiera anskaffning av materiel inte påverkas. Det behöver dock utvecklas hållbara metoder för hur underskottet ska finansieras. Vi har förutsatt att det görs genom att FMV löpande tar ut avgifter som är högre än kapitalkostnaderna kombinerat med att FM i efterhand belastas genom prissättningen på framtida tillhandahållanden. För att metoden ska kunna fungera krävs at FM normalt sett inte kan vända sig direkt till andra leverantörer utan att detta görs genom FMV.
Vårt förslag förutsätter att FMV och FM får dispens från eller särskilda regler för tillämpningen av kapitalförsörjningsförordningen (huvudsakligen reglerna för finansiering av tillgångar och för hantering av avkastningspliktigt statskapital) och anslagsförord- ningen (redovisning mot anslag). Därvid måste det tydliggöras i FMV:s och FM:s regleringsbrev vilka principer som gäller istället för de generella principerna som de har fått undantag från.
En fråga som uppstår inför övergången är hur utveckling av nya materielsystem ska finansieras. Tidsperioden från att nya materiel- system utvecklas till att de tas i drift är i vissa fall lång. En viss del av de kostnader som uppstår kommer inte heller kunna aktiveras och finansieras genom avgifter i form av kapitalkostnader. Det bör övervägas om utveckling av nya materielsystem ska finansieras från ett särskilt anslag på statsbudgeten.
I dag har FM ett särskilt anslag som bl.a. finansierar avveckling av materiel och anläggningar. Det är ofta svårt att fastställa när materiel eller anläggningar anskaffas hur stora avvecklingskostnad- erna kommer att vara i framtiden. Det bör utredas om dessa kostnader ska tas ut i form av avgifter från FM eller om dessa även i framtiden ska finansieras från ett särskilt anslag på statsbudgeten.
870
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
Bilaga 1
Kommitténs diskussionsunderlag om förändrad anslags- struktur (utdrag ur PM)
Dagens struktur avseende anslag samt verksamhetsgrenar (VG):
Anslag och dess ändamål1:
1.1= Anslagets ändamål är att finansiera utbildnings- och övnings- verksamhet för utvecklingen av insatsorganisationen, planering, insatser samt försvarsunderrättelseverksamhet.
Anslaget används även för stöd till frivilliga försvarsorganisa- tioner. Anslaget används till stöd till i Sverige verksam försvars- industri genom exportstödjande verksamhet, Försvarsmaktens säkerhetsfrämjande samarbete med andra länder, samt avveckling av materiel. Även utgifter för multinationella samarbeten såsom SALIS (Strategic Airlift Interim Solution) och Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. Vidare finansierar anslaget den verksamhet som krävs för genomförandet av ord- förandeskapet i EUMC.
1.2= Anslaget finansierar särutgifter för den fredsfrämjande verk- samhet med förband utomlands som Försvarsmakten genomför efter beslut av riksdag och regering. Vidare används anslaget för Sveriges del av de gemensamma kostnader som kan komma att uppstå i samband med
1.3= Ändamålet med anslaget är att finansiera anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Vidare används anslaget för finansiering av förstagångsanskaffning av beredskapsvaror. Även utgifter för det multinationella samarbetet Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. Anslaget finansierar under 2011 omställnings- och avvecklingskostnader som kan att komma uppstå vid omstruktureringar inom logistik- och materiel- försörjningen samt forskning och utveckling.
1 Ändamålen för anslagen såsom redovisat i Budgetproposition för 2011 (prop. 2010/11:1), utgiftsområde 6.
871
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
1.4= Ändamålet med anslaget är att finansiera vidmakthållande och avveckling av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Anslaget används vidare för kostnader för den europeiska försvars- byrån (EDA) och för det säkerhetsfrämjande samarbetet med andra länder samt till åtgärder för att främja den i Sverige verk- samma försvarsindustrins exportverksamhet.
1.5= Ändamålet med anslaget är att finansiera forskning och teknik- utveckling. Anslaget finansierar vidare det nationella flygtekniska forskningsprogrammet (NFFP), deltagande i det internationella teknikutvecklingsprogrammet ETAP inom flygområdet, verksamhet vid luftstridssimuleringscentrum (FLSC), samt övrig flygteknisk forskning. Anslaget finansierar också forsknings- och utvecklings- verksamhet som genomförs inom ramen för det svenska deltag- andet i den europeiska försvarsbyrån (EDA).
FM Verksamhetsgrenar (VG) och dess innehåll2:
VG 1 = Insatser
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är insatser internationellt och nation- ellt3 .
VG 2 = Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är krigsförband i varierande grad av beredskap.
VG 3 = Utveckling
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgren 3, VG 3, omfattar produktgrupp 10, Forskning och teknikutveckling samt studier och produktgrupp 11, Materiel- och organisationsutveckling. Den sammantagna verksamheten kan ses som ett antal instrument och länkar i utvecklingskedjan från forskning och teknikutveckling via studier, konceptutveckling och experiment till organisations- och metodförsök eller materielförsök
2Ur Försvarsmaktens årsredovisning för 2009 (ÅR 09), bet. 23 386:51392,
3De förband och andra resurser som genomför insatserna är produkter som före insats redo- visas som produkter inom verksamhetsgrenen 2 Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap. När väl sådana förband och resurser avdelas för insatser är det alltså själva insatsen som är produkten, inte förbandet eller resursen. (Ur ÅR 09).
872
SOU 2011:36 |
Bilaga 7 |
och
VG 4 = Övrig verksamhet
Den verksamhet som bedrivs inom verksamhetsgrenen är i huvud- sak styrd av författningar. De specifika uppgifterna, att lämna export- stöd och att medverka i den statsceremoniella verksamheten med bl.a. högvakt m.m., regleras i Försvarsmaktens instruktion.
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är tjänster inom olika områden som inte faller inom de övriga verksamhetsgrenarna.
VG 5 = Fredsfrämjande insatser
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är enskilda insatser inom den freds- främjande verksamheten.
VG 6 = Stöd till samhället
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetens produkter är främst stöd till det civila samhället i fredstid inom ramen för olika författningar.
Anslagstilldelning och verksamhetsförbrukning – Resultat:
Med dagens anslagsstruktur blir utfallet av verksamheten fördelad på VG att kopplingen gentemot anslagen är svår att följa. Detta leder till att FM (korrekt) redovisar verksamhetens kostnader för- delade på anslag på följande sätt
873
Bilaga 7 SOU 2011:36
Verksamhetsgrenarnas anslagsutfall 2009 (mkr)4
|
1.1 |
1.2 |
1.3 |
1.4 |
1.5 |
Summa |
VG1 |
3 967 |
1 627 |
|
|
|
5 594 |
VG2 |
13 842 |
|
7 838 |
6 409 |
|
28 089 |
VG3 |
493 |
|
790 |
188 |
977 |
2 448 |
VG4 |
518 |
|
|
|
|
518 |
VG5 |
|
|
|
|
|
|
VG6 |
12 |
|
|
|
|
12 |
Summa |
18 833 |
1 627 |
8 628 |
6 597 |
977 |
36 662 |
Förändrad struktur:
Grundat på den nya uppgiftsställningen i enlighet med den för- svarspolitiska inriktningen (omsatt i ny Instruktion med uppgifter) och de tankar och idéer som hitintills konkretiserats i övergripande förslag på
FM uppgifter (ur Instruktion):
•Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Försvars- makten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet
•Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet
Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer.
4 Förenklad redovisning härledd ur ÅR 09, s. 47.
874
SOU 2011:36 Bilaga 7
Förändrad anslagsstruktur (utkast):
Anslag till FM:
1 |
Insatser |
ap 1.1 |
Insatser nationellt |
ap 1.2 |
Insatser internationellt |
ap 1.3 |
Stöd till civil verksamhet |
2Uppbyggnad av insatsorganisationen samt beredskap ap 2.1 Beredskap
ap 2.2 Underrättelse- och säkerhetstjänst ap 2.3 Personalkostnader
ap 2.4 Materielkostnader (nyttjande)
ap 2.5 Utbildnings- och övningskostnader ap 2.6 Infrastrukturkostnader
ap 2.7 Övriga kostnader
3Utveckling av operativ förmåga
ap 3.1 Forskning och studier
ap 3.2 Koncept- och organisationsutveckling
4 Övrig verksamhet
ap 4.1 Statsceremoniell verksamhet m.m.
Anslag till FMV:
5 Logistik inklusive materiel ap 5.1 Anskaffningskostnader ap 5.2 Vidmakthållandekostnader ap 5.3 Avvecklingskostnader
ap 5.4 Övriga kostnader
Anslag till FOI + FHS:
6 |
Forskning |
ap 6.1 |
CBRN |
ap 6.2 |
xxxx |
ap 6.3 |
yyyy |
Anm: Bemyndigandebehov torde föreligga inom ap 5.1 samt ap. 5.2 (samt inom ap 1.1 vid krigsfara)
875
Bilaga 7 |
SOU 2011:36 |
Anslagsstruktur och Verksamhetsgrenar
Med tanke på FM indelning i Verksamhetsgren (VG)
Anslag till FM: |
FM Verksamhetsgrenar |
1Insatser
ap 1.1 |
Insatser nationellt |
VG 1 |
ap 1.2 |
Insatser internationellt |
VG 1 (samt VG 5 vilket dock |
|
|
belastar ett |
ap 1.3 |
Stöd till civil verksamhet |
VG 6 |
2Uppbyggnad av insatsorganisationen samt beredskap
ap 2.1 |
Beredskap |
VG 2 |
ap 2.2 |
Underrättelse- och säkerhetstjänst |
VG 2 |
ap 2.3 |
Personalkostnader |
VG 2 |
ap 2.4 |
Materielkostnader (nyttjande) |
VG 2 |
ap 2.5 |
Utbildnings- och övningskostnader |
VG 2 |
ap 2.6 |
Infrastrukturkostnader |
VG 2 |
ap 2.7 |
Övriga kostnader |
VG 2 |
3Utveckling av operativ förmåga
ap 3.1 |
Forskning och studier |
VG 3 |
ap 3.2 |
Koncept- och organisations utveckling |
VG 3 |
4Övrig verksamhet
ap 4.1 |
Statsceremoniell verksamhet m.m. |
VG 4 |
Anslag till FMV: |
|
|
|
|
|
5 |
Logistik inklusive materiel |
|
ap 5.1 |
Anskaffningskostnader |
|
ap 5.2 |
Vidmakthållandekostnader |
|
ap 5.3 |
Avvecklingskostnader |
|
ap 5.4 |
Övriga kostnader |
|
Anslag till FOI + FHS: |
Anslag för officersutbildning |
|
|
|
exkluderat i denna samman- |
|
|
ställning |
|
|
|
6Forskning
ap 6.1 |
CBRN |
ap 6.2 |
xxxx |
ap 6.3 |
yyyy |
|
|
876
Bilaga 8
RAPPORT
KONSEKVENSER FÖR SYSTEMSTÖDET VID GENOMFÖRANDE AV FÖRSVARSSTRUKTURUTREDNINGENS FÖRSLAG
877
879
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
1.Sammanfattning
Uppdraget har varit att analysera konsekvenserna för systemstödet inom den s.k. Försvarslogistiken vid genomförande av Försvars- strukturutredningens1 förslag. De förutsättningar som varit grund för vår analys är i korthet följande:
•De system som stöder försvarslogistiken överförs till ny huvud- man (FMV)
•De system som kan betraktas som insatsnära kvarstår inom försvarsmakten
•Utredningens förslag förutsätts komma att genomföras under 2012
Vi har utgått från att allt systemstöd som sammanhänger med de verksamheter som föreslås överföras från Försvarsmakten till FMV också byter huvudman och således följer respektive verksamhet.
De mest väsentliga frågeställningarna i analysen har varit,
1.Finns det direkta hinder för genomförande av utredningens förslag, särskilt vid den tidpunkten 2012?
2.Finns det andra bl.a. tidsmässiga konsekvenser som bör beaktas.
Vi har inventerat vilket systemstöd som finns inom försvars- logistiken. Inventeringen visar att 57 logistiksystem2 av varierande omfattning och komplexitet kommer att överföras till FMV (se bilaga 1). Enligt PRIO:s införandeplanering ska 193 av dessa logistiksystem avlösas vid det s.k. Införande
Försvarsmakten förutsätts även fortsättningsvis att använda flertalet av de system som, ansvarsmässigt, kommer att ha överförts till FMV. Systemstöd, infrastruktur och säkerhet måste således
1I det följande benämnd ”utredningen”.
2system är avlösta av andra system men innehåller information, t.ex. historik som inte finns i andra system och är därför fortfarande i drift.
3Detaljanalys pågår och antalet system som ska avvecklas vid Införande
880
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
medge att Försvarsmakten även efter genomförande av utred- ningens förslag har tillgång till information och annan funktionalitet från systemstödet inom logistikverksamheten.
Om det ska vara möjligt att föra över ansvaret för systemstödet inom försvarslogistiken till FMV till 2012 måste tekniska och andra förändringar undvikas. Vi förutsätter således att den faktiska för- ändring som genomförs 2012 är att huvudmannaskapet för verk- samheterna och deras systemstöd ändras. Tekniska eller t.ex. funktionella anpassningar får genomföras successivt efter 2012. Med detta som förbehåll bedömer vi att systemstödet inte utgör något hinder för genomförande av utredningens förslag. Både För- svarsmakten och FMV bedöms kunna erhålla en oförändrad funktionalitet och säkerhet 2012 även vid ett nytt huvudmannaskap för försvarslogistiken och dess systemstöd.
För system PRIO gäller en särskild problematik som samman- hänger med att systemet är under fortsatt utveckling. PRIO:s ekonomisystem samt viss
De delar av PRIO som är i drift kan enligt vår bedömning föras över och administreras av FMV fr.o.m. 2012. Även i detta fall för- utsätter vi att anpassningarna i systemet minimeras. Systemmässigt bör PRIO överlämnas till FMV som om systemet ”outsourcas” utan förändringar i processer eller funktionalitet i övrigt. Både Försvarsmakten och FMV kommer att vara
Den pågående utvecklingen av PRIO, Införande
4 Enligt gällande plan ska Införandena 3 och 4 vara färdigutvecklade vid årsskiftet 2011/2012 och införas (rullas ut) under 1:a halvåret 2012.
881
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
Enligt vår bedömning måste därför alternativa införande- strategier övervägas vad gäller PRIO Införande
Ett alternativ som kan övervägas är att Försvarsmaktens utveckling av Införande 3 och 4 avbryts och tar en paus så snart det fattats beslut om genomförande att utredningens förslag. För- beredelser för överlämning av projektet till 2012 bör därvid påbörjas snarast möjligt. Det uppstår självfallet konsekvenser för PRIO:s nuvarande tidplan men detta är sannolikt ofrånkomligt i samtliga alternativ om utredningens förslag genomförs 2012. Avtalsmässigt finns det möjligheter att ta en paus i utvecklingen upp till ett år. En senareläggning av tidplanen skjuter på investeringskostnader för både systemutveckling och de säkerhetslösningar för PRIO som Försvarsmakten planerar att införa. Samtidigt försenas avveck- lingen av s.k. arvssystem och därmed effekthemtagningen.
Frågan om
Försvarsmakten framhåller att PRIO:s införandeplan måste full- följas oavsett hur en framtida myndighets- och ansvarsstruktur slutligen kan komma att utformas för att skapa en enhetlig platt- form för framtiden och för att säkerställa att gjorda investering kan tillgodogöras.
Våra bedömningar kan sammanfattas enligt följande
•Systemstödet utgör inget hinder för genomförande av utred- ningens förslag 2012. Tekniska och funktionella förändringar måste dock undvikas. Det finns ett antal särskilda frågeställ- ningar beträffande det s.k.
882
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
•Det krävs ett antal genomförandeaktiviteter för att säkra funktionalitet och säkerhet etc. Vi bedömer dock att de är möj- liga att genomföra till 2012.
•Försvarsmaktens planer angående en samlad organisation för drift- och förvaltning, FMTIS, kan inte fullföljas fullt ut om utredningens förslag genomförs då enheten för system- förvaltning vid FMLOG överförs till FMV. Försvarsmaktens effektivitetspotential för FMTIS kommer därför att begränsas. Vissa effektiviseringsmöjligheter för systemunderhåll inom FMV kan dock uppstå.
•PRIO i de delar som är i drift används för Försvarsmaktens ekonomiska redovisning och viss
•Ansvaret för
•Införandeplaneringen för PRIO införande 3 och 4 bör revideras och överlämnande av projektet bör påbörjas snarast efter att beslut om genomförande av utredningens förslag har fattats
•Den framtida utvecklingen av
•Säkerheten för de logistiksystem som är i drift 2012 kan upp- rätthållas vid genomförande av utredningens förslag då formerna för drift av system och infrastruktur är oförändrade.
•Säkerhetslösningen för PRIO i nivån Hemlig/Restricted planeras att införas i samband med Införande 3 och 4. Den lös- ning som Försvarsmakten beslutat att utveckla påverkas inte av den organisatoriska förändring som utredningen föreslår.
Det finns ett stort antal genomförandefrågor som måste hanteras av Försvarsmakten och FMV. Vi vill särskilt lyfta fram Försvars-
883
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
maktens och FMV:s redovisning och säkrande av Försvarsmaktens beställarkompetens.
Hela Försvarsmaktens redovisning hanteras för närvarande inom PRIO. Detta omfattar således även de delar som planeras överföras till FMV, t.ex. FMLOG:s redovisning. Från 2012 ska de verksamheter som överförts till FMV också ingå i FMV:s redovis- ning. Samtidigt ska de totala materielkostnaderna kunna redovisas av Försvarsmakten. Detta samspel mellan redovisningssystemen för Försvarsmakten respektive FMV (dvs. PRIO och Agresso) måste lösas innan genomförandet.
Försvarsmakten måste bibehålla beställarkompetens avseende samtliga system inom försvarslogistiken. Denna kompetens finns inom flera organisatoriska enheter som avses föras över till FMV. Denna kompetens måste identifieras och säkras.
Vid genomförande av utredningens förslag kommer det inbördes beroendet och kraven på samverkan mellan Försvarsmakten och FMV accentueras. Formerna för utveckling och bibehållande av en gemen- sam teknisk infrastruktur inklusive den systemmässiga arkitekturen måste stärkas.
Befintlig
2.Uppdraget
Nolimit AB har haft i uppdrag av Försvarsstrukturutredningen (Dir.2010:1049) att analysera befintligt och planerat systemstöd för verksamhets- och ekonomistyrning inom logistik och materielför- sörjning.
Analysen ska ta fasta på
1.systemstödet som förutsättning för genomförande av utred- ningens förslag rörande en sammanhållen logistik- och materiel- försörjning samt
2.konsekvenserna med avseende på systemstödet vid genom- förande av en ny försvarsstruktur inom nämnda verksamheter.
Analysen ska beakta såväl befintligt som planerat systemstöd inom berörda verksamheter i närtid och på några års sikt.
884
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
Följande frågor ska belysas
•Befintligt (bl. a arvssystemens) och planerat systemstöd (främst PRIO)
•Systemstödets ändamålsenlighet med avseende på en förändrad ansvars – och uppgiftsfördelning mellan berörda myndigheter och verksamheter 5
•Samband och gränssnitt mellan olika verksamheter och mellan verksamhetsstöd och ekonomiredovisning i ett koncern- perspektiv
•Framtids systemdrift och systemförvaltning
•Avveckling/ersättning av systemarvet på kort och lång sikt
•Säkerhets- och sekretessaspekter
•Kostnader, inklusive kostnader för eventuellt avbrytande respektive anskaffning av nytt systemstöd
Resultatet av genomförda analyser med tillhörande förslag till åtgärder ska redovisas muntligt och skriftligt efter överens- kommelse med utredningen. Skriftlig dokumentation ska i så stor utsträckning som möjligt utformas så att den kan ingå i utred- ningens betänkande.
Uppdraget ska i sin helhet redovisas senast den 28 februari 2010. Uppdraget har utförts av konsulterna Rolf Bergvall, som uppdrags- ansvarig, och Alf Emmerdahl som medverkande.
Arbetet har bedrivits med inhämtande av information från Försvarsmakten och FMV genom ett antal möten, intervjuer och skriftlig dokumentation. Avrapportering har skett fortlöpande till utredningens sekretariat där avstämningar av förslag samt preciser- ingar av förutsättningar har diskuterats.
Den faktiska utredningstiden har varit kort, cirka 6 veckor inklusive startsträcka för bokningar av intervjuer och tid för utarbetande av denna rapport. Vi har koncentrerat insatserna på en översiktlig genomgång för att i första hand identifiera de frågor som är mest kritiska med avseende på systemstödet vid genom- förande av utredningens förslag. Den korta utredningstiden avspeglar sig i vår rapport både vad avser djup och detaljeringsgrad.
5 Vi belyser samtliga frågor bortsett frågan om ändamålsenlighet som vi anser att vi inte kunnat bedöma. Vi har förutsatt att befintliga system inom försvarslogistiken byter huvud- man oaktat deras funktionalitet och ändamålsenlighet.
885
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
Vi anser dock att vi kunnat utföra vårt uppdrag och i allt väsentligt besvarat de frågor som ställts från utredningen.
3.Förutsättningar för bedömning av konsekvenser
3.1Förutsättningar från utredningen
Vår analys baseras på de förutsättningar som lämnats från utred- ningen angående de förslag som övervägts och förväntas lämnas i betänkandet. Förslagen har till vissa delar förändrats eller kon- kretiserats under arbetes gång. Vi har således arbetet med utgångs- punkt i förutsättningar som inte till sin helhet varit låsta eller helt fastställda under arbetets gång.
Följande har utgjort de grundläggande förutsättningarna för genomförande av uppdraget.
•Den s.k. Försvarslogistiken samlas i en organisation.
•Merparten av den verksamhet som f.n. bedrivs inom FMLOG förs till FMV. Främst följande verksamheter berörs
–Inköp Upphandling
–Verkstäder
–Lager
–Teknikkontoren (6st, fungerar som kravställare)
–Godstransport
–Resor & Logi
–Administrativt stöd inkl ekonomisk redovisning
–Arbetsplatsservice
–Miljöstöd
•Logistikverksamhet som ingår i Insatsorganisationen (insatsnära logistik) ligger kvar inom Försvarsmakten
•De befintliga anslagen skall ligga kvar oförändrat inom respek- tive myndighet. Utredningen pekar på att en alternativ finansieringsmodell kan komma att tillämpas i ett längre perspektiv
886
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
•FMV ska även fortsättningsvis vara avgiftsfinansierat och ambitionsnivån i hur detta fungerar i förhållande till Försvars- makten ska vara oförändrat, i alla fall i det korta perspektivet
•Den s.k.
•Utredningens utgår från att förändringarna ska vara genomförda under 2012.
3.2Försvarslogistiken 2012
I detta avsnitt vill vi sammanfatta förutsättningarna för försvars- logistikens administration under 2012, dvs. vid tidpunkten då utredningens förslag avses genomförande. Detta sammanfattar också de förutsättningar som ligger till grund för våra bedömningar av konsekvenser för systemstödet vi d genomförande av utred- ningens förslag. Självfallet sammanfaller några punkter direkt med de förutsättningar som lämnats från utredningen och som redo- visats ovan.
Vi har i förutsättningarna utgått från nuläget inom respektive myndighet med hänsyn taget till myndigheternas gällande planering för utveckling eller förändring av systemstödet. De viktigaste förutsättningarna i detta avseende bedöms vara följande:
•Utredningens förslag om genomförande under 2012. Vi utgår således från konsekvenser för systemstödet med perspektivet att utredningens förslag är genomfört 2012. Mot bakgrund av denna tidsmässiga förutsättning utgår vi från att överföring av system från Försvarsmakten till FMV görs med ett minimum av tekniska förändringar eller anpassningar utan att det inlednings- vis, främst är huvudmannaskapet för systemstödet som ändras.
•Samtliga befintliga system inom försvarslogistiken som för när- varande finns inom Försvarsmakten, och inte har avlösts av PRIO, överförs huvudmannamässigt, till FMV.
•FMV ansvarar för de delar av PRIO som är i drift 2012, dvs. ekonomisystemet och viss HR- funktionalitet. Frågor angående den logistikfunktionalitet m.m. som avses införas i det s.k. Införande
887
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
•Till FMV förs allt systemunderhåll som inte kan anses insats- nära, dvs. främst den systemförvaltningsenhet som finns inom FMLOG. Detta innebär att den sammanslagning av samtliga drift- och förvaltningsresurser (FMTIS) som planeras inom Försvarsmakten inte kan genomföras fullt ut.
•Drift av system och infrastrukturen inklusive nät förutsätts ligga kvar inom Försvarsmakten.
•Berörda systemstöd överförs från Försvarsmakten till FMV enligt det status som gäller vid ingången av 2012. Genom- förandeaktiviteter kommer att pågå med början under 2011, fortsätta under 2012 och sannolikt även därefter. Det krävs kort- siktiga lösningar inom flera områden för att utredningens tidplan ska vara möjlig
•FMV kommer att administrera Försvarsmaktens ekonomiska redovisning och därmed vara en betydande användare av PRIO- systemet. Ekonomiadministrationen handhas av det FMLOG som inordnats i FMV. Vi förutsätter att FMV:s redovisning är oförändrad och administreras via Agresso.
•Försvarsmakten förutsätts att även fortsättningsvis ha tillgång till och använda PRIO och de befintliga logistiksystemen.
•Vad gäller PRIO:s
Systemstöd för den s.k. insatsnära verksamheten
Förutsättningen är att den Insatsnära verksamheten har tillgång till allt systemstödet inom logistikområdet dvs. både de befintliga logistiksystemen och PRIO. De system som är direkt avsedda för insatsledning, t.ex. SWECCIS ska enligt utredningen kvarstå inom Försvarsmakten.
Vi finner det inte meningsfullt att i detta sammanhang definiera någon funktionell gräns mellan det som är insatsnära och övrig verksamhet inom Försvarsmakten. Det väsentliga är att den s.k. insatsnära verksamheten kan få sina informationsbehov och övrigt verksamhetsstöd tillgodosedda även i en tvåmyndighetslösning.
888
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
De logistikfunktioner som f.n. utförs i den ”främre” insats- ledningen med
Vi utgår från att insatsverksamheten kan utnyttja befintlig funktionalitet i PRIO och de befintliga logistiksystemen fr.o.m. 2012 på samma sätt som detta är ordnat i dagsläget.
4.Logistiksystem
I detta avsnitt redovisas det systemstöd som kan komma att påverkas av utredningens förslag. Syftet är att redovisa vilka logistiksystem som kan förväntas komma att överföras till FMV vid ett genomförande av utredningens förslag.
4.1Försvarsmakten
Försvarsmaktens
För insatsledning finns systemet SWECCIS, som påbörjades att införas under 2010. Införandet planeras att fortsätta fram till 2014. SWECCIS saknar för närvarande logistikfunktionalitet. FMTM har förvaltnings- och driftansvar för SWECCIS.
För logistik vid ”främre insatsledningen” finns, som tidigare nämnts, ett standalonesystem, RSF som genererar manuella under- lag. Det finns för närvarande ingen teknisk koppling mellan PRIO och SWECCIS och inte heller mellan RSF och PRIO eller SWECCIS. Lösningar med högre automationsgrad övervägs men de är ännu inte beslutade.
889
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
I nedanstående tabell framgår antalet logistiksystem fördelade på ett antal kategorier. Det framgår också vilka logistiksystem som kan komma att överföras till FMV vid genomförande av utred- ningens förslag.
I bilaga 1 redovisas en tabell över logistiksystemen men angiv- ande av bl.a. ändamål och systemsamband.6 Informationen angå- ende befintliga logistiksystem baseras på uppgifter som över- lämnats från Försvarsmakten. Detaljanalys pågår inom PRIO- projektet angående vilka system som kommer att avvecklas vid Införande
Kategori |
Antal |
Logistiksystem som planeras att avlösas av PRIO under Införandena 3 |
|
och 4. Avvecklingen bedöms inte ha slutförts under 2012 varför |
19 |
systemen förutsätts överföras till FMV. |
|
Logistiksystem som förväntas komma att överföras till FMV då de |
|
planeras att avlösas av PRIO i senare införanden (5 och 6) dvs. senare |
13 |
än 2012 |
|
Logistiksystem som förväntas överföras till FMV och inte påverkas av |
25 |
PRIO:s införandeplanering |
|
Logistiksystem som förväntas kvarstå inom Försvarsmakten då de kan |
2 |
betraktas som insatsnära |
|
Tot antal |
59 |
|
|
Några system (3)har angivits som avvecklade men är fortfarande i drift då systemen t.ex. innehåller historik som saknas i andra system.
Systemen är av mycket varierande karaktär där vissa är omfatt- ande, verksamhetskritiska och med hög komplexitet medan andra kan anses vara av mindre betydelse.
Med denna sammanställning som grund är det således summa 57 system, PRIO oräknat, som överförs till FMV vid genomförande av utredningens förslag. Antalet kan självfallet påverkas om det uppstår förändringar innan beslut om genomförande av utred- ningens förslag. C PROD, logistikchef är produktägare (PÄ) för samtliga system bortsett från fem system för vilka C FMLOG är produktägare och ett system för vilket CIO är produktägare.
6 Källor: Försvarsmaktens anmodandesvar
890
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
Försvarsmakten är den huvudsakliga användaren av systemen och dess information. Försvarsmakten är också den främsta krav- ställaren angående systemens funktionalitet och säkerhet. Vi förut- sätter att formerna för underhåll och vidareutveckling även fort- sättningsvis avtalas mellan parterna. Det befintliga samordnings- avtalet mellan Försvarsmakten och FMV, SAMO FM – FMV 2009, bedöms kunna utgöra en grund för ett sådant avtal. Försvars- makten måste bibehålla beställarkompetens avseende samtliga områden och system inom försvarslogistiken. Vi bedömer det angeläget att som en genomförande- och förberedelseaktivitet identifiera och säkerställa den beställarkompetens som bör finns kvar inom Försvarsmakten efter att huvudmannaskapet för för- svarslogistiken ändrats.
4.2
•Ett adekvat besluts- och ledningsstöd från ÖB och högsta ledningen till lägre nivåer ska införas
•Uppfyllande av externa krav på uppföljning och redovisning
•Effektivisering, rationalisering och framtidsinriktning av För- svarsmaktens processer
Projektet indelades i tre övergripande faser. Den första av dessa faser avsåg en verksamhetsanalys och processbeskrivning av samt- liga verksamhetsområden och funktioner på Försvarsmaktsnivå. Fasen avslutades sommaren 2005. Därefter påbörjades utarbetande av ett upphandlingsunderlag och därpå följande upphandling. Dessutom vidtogs vissa förberedande anpassningsåtgärder med avseende på såväl verksamhet som IT. I maj 2007 avslutades upp- handlingen och därmed också fas 2. Den tredje och sista fasen, innehållande ett successivt framtagande och införande av funktionalitet indelat i sex olika införanden, inleddes i juni 2007 och ska avslutas under år 2012.
Införande 1 innebar en grunduppsättning av Försvarsmaktens ekonomimodell med en första driftsättning för FMLOG.
Införande 2 var en utrullning av ekonomifunktionalitet till övriga delar inom Försvarsmakten. Utöver dessa funktioner för
891
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
ekonomi innefattar det första införandet även grundläggande HR- funktionalitet samt nödvändig grundkonfigurering för kommande införanden.
Införande 3 ska enligt plan omfatta ytterligare ekonomi- funktionalitet (lagerredovisning och upphandling/inköp) samt logistik (grunddata, förnödenhetsförsörjning samt transport).
Införande 4 fokuserar på HR (utbildningsadministration, löne- bildning, personaladministration samt strategisk personal- planering).
Införande 5 och 6 planeras sedan ytterligare logistik- funktionalitet; förvaltningsdata, tekniskt systemstöd/typkonfigura- tion, underhållsproduktion, fastigheter och anläggningar, samt materielunderhåll.
Införande 1 togs i drift i januari 2009 och leveransgodkändes i april 2009. Det överlämnades sedan till Försvarsmaktens system- förvaltningsenhet (SFE) den 1 december 2009. Införande 2 planerades från början att produktionssättas i januari 2010 men sköts senare fram till 6 april 2010. Det ursprungliga avtalet med leverantören omfattade enbart Införande 1 och 2 samt optioner på Införande 3 till 6. I slutet av december 2009 tecknade Försvarsmakten en avrops- beställning på Införande 3 och 4 (drygt ett år försenat sett till den ursprungliga planen).
Enligt gällande plan ska Införande 3 och 4 vara tekniskt färdigutvecklade (s.k. teknisk
Införandena 5 och 6 planeras att avropas innan årsskiftet 2011/2012. Förberedelsearbete har påbörjats. Enligt gällande plan från Försvarsmakten ska Införandena 5 och tas i drift under 2013.
PRIO är således i drift vad gäller Försvarsmaktens ekonomi- administration och viss
892
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
4.3FMV
FMV ska på uppdrag stödja FM i hela planerings- och besluts- processen avseende materielproduktion och materialanskaffning. FMV har tekniskt designansvar för de tekniska system som FMV levererar till Försvarsmakten. FMV ska följa de strategier, planer och inriktningar som Försvarsmaktens CIO fastställer.
All
FMV har inte deltagit vid upphandlingen av Försvarsmaktens projekt PRIO. FMV har dock i senare skeden av projektet deltagit i workshops och i styrgruppen för projektet.
FMV:s
FMV:s verksamhet i de delar som här är aktuella utgår från tre huvudprocesser
1.Planeringsinformation
2.Uppdragsinformation (affärstransaktioner)
3.Materielinformation
Följande IT system har samband med system inom Försvars- makten och kan anses ingå i den s.k. Försvarslogistiken:
7 Microsoft Biztalk.
893
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
•MPS
•RAMSES
•Agresso
Materielplanen läggs i MPS. Uppdrag och beställningar hanteras inom RAMSES (kan kallas FMV:s interna affärssystem). All fakturering och leverantörsinfo hanteras i Agresso.
FMV:s interna
Kompetensen har de senaste åren utvecklats från en teknisk profil till dagens fokus på verksamhetsledning och leverantörs- styrning med en bred
Förvaltningen omfattar befintliga tjänster och är i stor utsträck- ning outsourcad, dock finns fortfarande viss andra linjens support på egenutvecklade tjänster. Även förvaltningen är tjänsteorienterad och organiseras utifrån förvaltningsmodellen pm3. Nedan redovisas exempel på de system som används.
•PLS – FMV:s egenutvecklade affärssystem, produktionsledning och
•MPS – stöd för långsiktig materielplanering (tar emot Försvars- maktens materielplan)
•SharePoint – Intern och extern samarbetsportal
•Insidan – intranät
•fmv.se – externwebb
894
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
•Agresso – ekonomisystem
•CDI – fakturahanteringssystem
•Palasso – lönehantering, egenrapportering
•eBuilder – resebeställningar, reseräkningar
•Wellnet – friskvårdstjänster för medarbetare
•Patricia – patentärenden
•PDB – produktdatabas
•Platina – ärendehantering
•Webbtid – tidrapportering (VIP, VIPU, VIPL)
•Qualiware – verktyg för processmodellering och kravhantering
•BizTalk – Integrationsplattform
5.Drift- och förvaltning
Det ingår inte i vårt uppdrag att särskilt studera organisatoriska frågor. Vi vill dock i sammanhanget redovisa Försvarsmaktens planer angående en sammanslagen organisation för drift och för- valtning, FMTIS.
Inom Försvarsmakten finns drift- och supportorganisationer för dels Insatsledningssystem och dels Verksamhetsledningssystem.
I respektive verksamhet ingår följande:
Insatsledningssystem
•Försvarsmaktens gemensamma infrastruktur för tele- kommunikationer. Försvarets telenät, FM SATKOM, fasta delar i
•Fast ledningssystem för militärstrategiska och operativa funk- tioner samt för mark- sjö och luftstridskrafterna. Sensorsystem, radiosystem, informationssystem etc.
Verksamhetsledningssystem
•Kontorsstödssystem, stödsystem för HR- och ekonomi funk- tionerna, resursledningssystem etc. PRIO är att betrakta som ett verksamhetsledningssystem
Drift och förvaltningsuppgifter finns inom följande organisationer
895
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
•FMTM – FMTM. Drift av insatsledningssystem – Försvars- maktens gemensamma infrastruktur för telekommunikationer och fasta ledningssystem för militärstrategiska och operativa funktioner samt för
•FMTM - Teknikkontor ledningssystem. Förvaltning av insats- ledningssystemen.
•FMLOG Ledningsteknikenhet, LedTekE – OpLedTekbat. Drift av verksamhetsledningssystem. Fältservice av insatslednings- system. Bakre underhållsresurs för övriga insatsförband. (LedTek E består av cirka 860 pers)
•FMLOG Systemförvaltningsenhet, SFE, Systemförvaltning av verksamhetsledningssystem.
•Luftstridsskolan - Strilbat. Drift av ledningssystem för stril- bataljonen.
•Marinbasen – Sjöinfobat. Drift av ledningssystem för sjöinforma- tionsbataljonen
Huvuddelen av systemförvaltningen för Insatsledning finns hos industrin.
Försvarsmakten planerar att samla samtliga resurser för drift och förvaltning och bilda en gemensam organisation kallad För- svarets Telekommunikations och
Regeringen meddelade i samband med budgetpropositionen 2010/11:1 att Försvarsmakten större organisationsförändringar skulle invänta utredningens förslag. Försvarsmakten har därför avvaktat med inrättandet av FMTIS. Vissa organisationsförändringar med anknyt- ning till området drift- och förvaltning där Försvarsmakten självt kan besluta planeras genomföras fr.o.m.
•Inrättande av Materielsystemkontor ledningssystem, MSK Ledsyst, vid LedR
•Inrättande av Sambandsenhet vid FMTM
•Inrättande av
•Inrättande av Genomförandeenheter vid FMLOG LedTekE
896
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
Enligt de förutsättningar som lämnats från utredningen kommer uppgifterna i en framtida logistikorganisation fördelas enligt följande:
Till FMV förs FMLOGs systemförvaltningsenhet med förvalt- ning av PRIO och de befintliga logistiksystemen bortsett från de insatsnära.
Inom Försvarsmakten kvarstår:
FMTM – FMTM, Drift av insatsledningssystem – Försvars- maktens gemensamma infrastruktur för telekommunikationer och fasta ledningssystem för militärstrategiska och operativa funktioner samt för
FMTM - Teknikkontor ledningssystem, Förvaltning av insatsled- ningssystemen.
I enlighet med förutsättningarna ska således all drift inklusive infrastruktur inklusive nät ligga kvar inom Försvarsmakten. System- förvaltningen av
Vi konstaterar att ett införande av en tvåmyndighetslösning enligt utredningens förslag innebär att effekterna av FMTIS enligt Försvarsmaktens nu föreliggande planering inte kan inhämtas fullt ut. Begränsningen ligger dock enbart inom systemförvaltnings- området.
Enligt vår bedömning finns det uppenbara fördelar att hålla samman designansvar och systemförvaltning inom FMV samtidigt som det finns starka skäl att inte ändra den befintliga drift- organisationen inom Försvarsmakten. Samtidigt uppstår möjlig- heter att effektivisera systemförvaltningen inom FMV.
6.Säkerhetsfrågor
Vi har översiktigt studerat om det uppstår säkerhetsmässiga konsekvenser för systemstödet vid genomförande av utredningens förslag.
Utredningen har angivit förutsättningen att driftansvar och ansvar för infrastruktur inklusive nät kommer att ligga kvar oför- ändrat och sammanhållet inom Försvarsmakten . Detta innebär enligt vår bedömning oförändrade möjligheter att upprätthålla säkerhet och höga tillgänglighetskrav även i en ny organisatorisk modell för försvarslogistiken.
897
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
Det finns ett principbeslut om säkerhetslösning för att uppnå nivån Hemlig /Restricted för PRIO, “Riktlinjer för realisering” från
Lösningen för införande
Lösningar för den längre sikten (efter införande
Det ingår inte i vårt uppdrag att bedöma utformningen av PRIO:s säkerhetslösning. Vi bedömer dock att lösningen inte påverkas av utredningens förslag utan kommer att kunna införas oavsett det organisatoriska ansvaret för försvarslogistiken.
Några logistiksystem kommer inte att kunna ersättas av PRIO pga. högre säkerhetsklassning än Hemlig/Restricted. Som exempel kan nämnas LIFT (en samling system) och FENIX för flygplans- underhåll. LIFT måste enligt uppgift från Försvarsmakten antingen renoveras eller byggas om med anledning av att systemet är tekniskt föråldrat. Säkerhetslösningarna för dessa system påverkas inte heller av utredningens förslag.
7.Särskilda frågor vid genomförande
I detta avsnitt redovisas de särskilda frågor vi anser uppstår för systemstödet vid genomförande av utredningens förslag.
Vår bedömning är att systemstödet inom försvarslogistiken kan överföras till en ny huvudman i enlighet med utredningens förslag fr.o.m. 2012. Förutsättningen för detta är att förändringar i de tekniska lösningarna undviks så långt möjligt. Den förutsättning som angivits av utredningen att drift och ansvar för infrastruktur ligger kvar inom Försvarsmakten innebär en nödvändig stabilitet för tillgänglighet och säkerhet. Detta möjliggör enligt vår mening det snabba genomförandet av utredningens förslag.
Det finns självfallet ett antal genomförandeaktiviteter som berörda organisationer har att hantera innan och i samband med
898
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
genomförandet. Redovisningsfrågorna och sambanden mellan redovisningen hos Försvarsmakten och FMV är ett sådant exempel.
Särskilda frågeställningar finns beträffande PRIO vilket redo- visas i det följande. PRIO är i drift vad avser Försvarsmaktens ekonomiredovisning och viss
FMV kommer genom ansvaret för inom Försvarsmaktens eko- nomiadministration också att vara en betydande användare av PRIO ekonomisystem. Både Försvarsmakten och FMV kommer således att vara
7.1Överföring av PRIO till FMV 2012
Vi har bedömt förutsättningarna för hur PRIO ska kunna över- föras till FMV under 2012 och säkerställa bibehållen funktionalitet och säkerhet i systemet för både Försvarsmakten och FMV. Förut- sättningen är att de delar av PRIO som är i drift dvs. ekonomi och viss
Anpassning av PRIO för två myndigheter
Vi har tagit del av bedömningar från
PRIO är i dag konfigurerat för en myndighet (motsvarande ett bolag). En omkonfigurering av PRIO för drift inom två separata myndigheter har av Försvarsmakten bedömts kräva en kalendertid på cirka 18 månader och kräva en insats på cirka 150 personår. Denna bedömning utgår från att PRIO med funktionalitet enligt Införandena
Det är enligt vår bedömning sannolikt lämpligt att som en lång- siktig lösning konfigurera PRIO i två separata system för att
899
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
tillgodose behoven för respektive myndighet. I utredningens perspektiv att den nya organisationen ska införas 2012 är det dock inte möjligt att åstadkomma en sådan förändring. Det krävs således en kortsiktig lösning för att PRIO ska fungera i en tvåmyndig- hetslösning med bibehållen funktionalitet och säkerhet.
Kortsiktig lösning
Vi bedömer att en kortsiktig lösning för PRIO med bibehållen funktionalitet och säkerhet är möjlig att åstadkomma till 2012. Utgångspunkten för en sådan kortsiktig lösning kan vara att hantera systemet som om det ”outsourcas” från Försvarsmakten till FMV. Förändringar av processer i systemet bör undvikas och de åtgärder som vidtas bör begränsas till de som är nödvändiga för att åstadkomma en korrekt redovisning inom både Försvarsmakten och FMV.
Från 2012 ska de verksamheter som överförts till FMV ingå i FMV:s redovisning. Samtidigt ska de totala materielkostnaderna kunna redovisas av Försvarsmakten . Detta samspel mellan redo- visningssystemen för Försvarsmakten respektive FMV (dvs. PRIO och Agresso) måste lösas innan genomförandet 2012.
En sådan lösning kan baseras på bl.a. följande:
•Hela Försvarsmaktens redovisning hanteras som för närvarande inom PRIO.
•FMLOG:s redovisning kan kortsiktigt (2012) ligga kvar inom PRIO och leverera information till Agresso för att bilda FMV:s redovisning.
•Den information från FMV som ska bidra till att bilda kostnads- redovisningen för de totala materielkostnaderna överförs från Agresso till Försvarsmakten och PRIO
Vi gör inte anspråk på att ha studerat redovisningsproblematiken i detalj utan vill enbart peka på behovet på samverkan mellan PRIO och FMV:s Agresso och konsekvenser av att en betydande del av det som f.n. redovisas i PRIO ska ingå i FMV:s redovisning from 2012.
Vår bedömning är således att
900
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
förändringar undviks så långt det är möjligt. Att åstadkomma en mer slutgiltig lösning synes inte möjligt med det tidsperspektiv som är aktuellt.
Det är angeläget att åtgärder för genomförande påbörjas per omgående om utredningens förslag ska genomföras. Ett genom- förandeprojekt bör startas i syfte att säkerställa att Försvarsmakten och FMV får nödvändig information (både avseende ekonomi och logistik) i den nya organisationen. Projektet bör bl.a. i detalj utforma flödet av ekonomi- och logistikinformation.
7.2Införandena 3 och 4 i PRIO
PRIO är under fortsatt utveckling och införanden inom främst logistikområdet (införande 3) planeras ske under 2012. Detta sam- manfaller således med tidpunkten för genomförande av utred- ningens förslag. Enligt gällande plan ska Införandena
Försvarsmakten har för sin del pekat på följande övergripande projektrisker i införande
•Det finns en risk för att produktionsstarten för införande
•Risk för att arbetet med att höja informationskvaliteten i arvs- systemen inte hinner genomföras som planerat innan migrering till PRIO. Utfaller denna risk påverkas främst möjligheterna att migrera information i avsedd takt in i systemet vilket medför att nyttoeffekterna förskjuts. Det bedöms dock inte påverka pro- duktionssättningstidpunkten för PRIO Inf
•Risk att den
901
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
Ur ett
•PRIO har ett något för högt konsultberoende. FM måste utarbeta en sourcingstrategi så att en långsiktig och balanserad lösning kan etableras. Att inte denna (strategi) idag finns på plats utgör en risk för fortsatt bemanningsarbete. FM CIO genomför f.n. en förvaltningsutredning som skall ge svaret på dessa frågor och beslut kan förväntas under Q3 innevarande år.
Vi bedömer att Införande
•Införande 3 påverkar hela försvarslogistiken
•PRIO blir materielmaster och det centrala systemet för flertalet befintliga logistiksystem
•PRIO kommer att ha omfattande samverkan och kommunika- tion med befintliga system. Systemsambanden genomgår omfattande förändringar vid införande 3.
•En stor mängd nya processer och oprövade lösningar införs.
•Begränsade erfarenheter från införande av försvarslogistik i SAP
•Stora frågetecken finns beträffande informationskvalitén i systemen
•Hög utrullningstakt med avsaknad av pilotverksamhet
Flera av dessa risker kan mötas med åtgärder för att minimera konsekvenser etc. Vår bedömning är dock att systemet i sin helhet knappast kommer att vara helt stabilt under 2012. Dessutom bedöms FMV sakna förutsättningar at ta emot systemet genom att all kompetens angående systemet finns hos projektet och hos
902
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
leverantören. Denna kompetens kan inte förutsättas komma att föras över till FMV.
Enligt vår bedömning bör därför alternativa införandestrategier övervägas vad gäller Införandena
1.Försvarsmakten slutför utvecklingen under 2011 och FMV tar över ansvaret för Införandena
2.
3.Försvarsmakten påbörjar förberedelser för överlämnande av projektet till FMV i direkt samband till att beslut fattats om genomförande av utredningens förslag. Detta alternativ innebär att utvecklingen avbryts och tar en paus under 2011.
Om verksamhetsansvaret ändras för försvarslogistiken från 2012 måste, enligt vår bedömning, den nya huvudmannen också ha ansvar för genomförandet av stora förändringar inom verksam- heten. En ansvarsmässig förändring från 2012 skulle innebära att Försvarsmakten svarar för utvecklingen medan FMV tar över ansvaret för den s.k. utrullningen. En sådan situation kan anses som mycket tveksam. FMV måste, då man är verksamhetsansvarig, få möjlighet att påverka såväl innehåll som genomförande och tid- plan för drifttagande och utrullning . Detta får konsekvenser för PRIO:s tidplan. Sannolikt uppstå också för kostnader bl.a. med anledning av avtal med leverantören. Vidare senareläggs den vinst- hemtagning som planeras genom avveckling av befintliga s.k. arvs- system.
Utvecklingen av Införandena
903
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
mot den bakgrunden övervägas. Ansvaret skulle kvarstå fram t.o.m. att systemet kan anses stabilt i verksamheten.
Det är förvisso en något märklig situation att verksamhets- ansvaret för försvarslogistiken åvilar en myndighet, FMV, medan utveckling och införande av en omfattande förändring av system- stödet åvilar en annan myndighet, Försvarsmakten. Det finns också ett antal komplikationer som vi inte närmare har bedömt, t.ex. hur Försvarsmakten ska kunna säkra kompetens och resurser för utveckling och genomförande för något man framdeles inte kommer att ha ansvar för.
Vi anser att båda ovan nämnda lösningar har uppenbara brister och olägenheter. Det synes enligt vår mening mest lämpligt att införandeplanen förändras så att FMV får reella möjligheter att påverka innehåll och plan för utrullning av Införandena
Detta får ekonomiska konsekvenser. Investeringar i fortsatt utveckling och säkerhetslösningar senareläggs samtidigt som kost- nader för avbrott med bl.a. hänsyn till avtal med leverantören upp- står. Vi vill inte utesluta andra alternativ än de som skisserats ovan. Vi har t.ex. inte undersökt förutsättningar för att frikoppla pro- jektet från Försvarsmakten med en ledning från FMV för att säkra och bibehålla kompetens.
Frågan om
Införandeplanering, etappindelning och takten för system- avveckling kan komma att revideras med en ny huvudman för för- svarslogistiken. Det kan enligt vår bedömning t.ex. finnas strategiska överväganden inför Införandena
904
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
påverkar införandeplanerna. En sådan fråga kan t.ex vara att PRIO i införande 3 blir s.k. materialmaster och således det styrande systemet vad gäller registerinnehåll för systemstödet inom logistik- området. För närvarande har system FREJ motsvarande roll.
Försvarsmakten har för sin del framhållit att de risker och kost- nader som anmäldes kopplat till en eventuell Paus i införandet i anmodandesvar till försvarsdepartementet i juli 2010 fortfarande gäller. Försvarsmakten framhåller att med hänsyn till att de nu är mitt uppe i Införande
7.3PRIO:s införandeplan t.o.m. Införande 6
Enligt nu gällande planering ska PRIO vidareutvecklas i kommande Införanden 5 och 6. Arbete och förberedelser har påbörjats och målsättningen är att avrop ska kunna ske innan årsskiftet 2001/2012 och att systemen kan börja införas från 2013.
Vi anser att avropet av Införandena 5 och 6 inte bör göras av Försvarsmakten som planerat om förutsättningen är att verksam- heten och därmed utvecklingsansvaret byter huvudman. Avropet av Införandena 5 och 6 bör göras av den nya huvudmannan och med hänsyn taget till de nya verksamhetskrav som den nya organisationsstrukturen kan komma att medföra. Denna analys kan lämpligen påbörjas under hösten 2011 som en genomförande- aktivitet.
Det kan i inte uteslutas att FMV kan komma att överväga en delvis annan utvecklingsstrategi än den som gällt inom Försvars- makten och dess
905
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
systemen som helt eller delvis kan ersätta befintliga system inom FMV.
Försvarsmakten framhåller att en realisering av PRIO inom logistikområdet förutsätter ett genomförande av såväl Införande 3 som den avslutande fasen Införande
7.4Långsiktig utveckling av systemstödet
I detta avsnitt vill vi peka på några frågeställningar beträffande den långsiktiga utvecklingen av systemstödet vid genomförande av utredningens förslag. Vi utgår från att huvudmannaskapet för den fortsatta utvecklingen av ekonomi- och logistiksystemen överförs från Försvarsmakten till FMV. Detta innebär också att huvud- mannaskapet för den långsiktiga utveckling av
För FMV kommer
FMV måste i sin långsiktiga utveckling utgå från verksamhets- behov och ekonomiska förutsättningar. I sammanhanget bör det noteras att den väsentliga besparingspotentialen i Försvarsmaktens kalkyl vid införande av PRIO är avvecklingen av de s.k. arvs- systemen.
Försvarsmakten använder PRIO ekonomisystem. FMV kommer enligt utredningens förslag att administrera Försvarsmaktens redovis- ning och dessutom ansvara för förvaltning av
Vi förutsätter att det i det korta perspektivet främst kommer att vara fråga om att ordna informationsöverföring, dvs. samverkan mellan systemen. Vi har inte anledning att spekulera i om hela eller delar av de befintliga ekonomisystemen kan ersättas i ett längre
906
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
perspektiv. Vi bedömer att PRIO kommer att användas av både Försvarsmakten och FMV inom överskådlig tid.
Vi har noterat att det finns ambitioner att bilda en gemensam serviceorganisation för ekonomiadministration inom det ekonomi- administrativa området. En utredning (Dir. 2010:117) har på upp- drag av regeringen att föreslå formerna för ett gemensamt service- center. Enligt direktiven är avsikten att regeringen ska kunna fatta beslut att genomföra bildandet av servicecentret med målsättningen att detta ska kunna ske den 1 januari 2012. Vi utesluter inte att en lösning, s.k. shared services inom förvaltningen, i ett längre per- spektiv, kan vara av intresse för hela eller delar av försvarsmakten.
Med det scenario angående utvecklingen av PRIO som redo- visats tidigare, dvs. att projektet överförs till FMV som får ansvar för Införandena
Vi konstaterar sammanfattningsvis att förutsättningarna med en ny huvudman och en sammanhållen försvarslogistik ger nya förut- sättningar än de som gäller i nuvarande organisatoriska modell. Denna förändrade organisationsstrukturen kommer sannolikt att påverka den fortsatta utvecklingen.
7.5Avtalsfrågor
Vid ett genomförande av utredningens förslag och ändrat huvud- mannaskap uppstår ett antal avtalsmässiga konsekvenser som måste lösas som en genomförandeaktivitet.
Avtalet angående utveckling av PRIO är tecknat mellan För- svarsmakten och IBM. Avtalet innehåller bl.a. former för avrop av kommande införanden. Avtalet bör i tillämpliga delar överföras till FMV och säkras att FMV har förutsättningar att tillämpa avtalet och avropa ytterligare utveckling.
Utan att ha studerat frågan närmare kan det antas att förvalt- nings- och utvecklingsorganisationen inom Försvarsmakten har ett stort antal avtal som måste föras över till den nya huvudmannen FMV vid lämplig tidpunkt under 2012.
907
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
8.Ekonomiska konsekvenser
Vi har inte haft tidsmässiga möjligheter att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för systemstödet i sin helhet vid genomförande av utredningens förslag. Den organisationsmässiga förändringen utgörs främst av en förändring av huvudmannaskap med ansvars- mässig överföring av ett antal verksamheter från Försvarsmakten till FMV.
De kostnadsposter som kan redovisas sammanhänger i huvud- sak med den pågående utvecklingen av PRIO och den säkerhets- lösning som erfordras för att uppnå nivån Hemlig/Restricted.
Totalkostnaden för Införande
Under 2012 förväntas kostnaderna för Införande
Införande
Totalkostnaden för Införandena
908
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
Kostnaden för säkerhetslösningen för PRIO beräknas för 2011– 2012 till 209 mkr i investering och 26 mkr i drift 2012. Totalt för perioden
Vid omprövning av PRIO:s genomförandeplan fr.o.m. 2012 med en paus i Införande 3 och 4 uppstår vissa kostnader. De uppen- bara ekonomiska effekterna är att det avtalsreglerade utvecklings- arbetet avstannar med vissa följdkostnader. Planerade slutliga investeringar inkl kostnader för säkerhet och den s.k. utrullning skjuts framåt i tiden. Effekthemtagningen genom avveckling av s.k. arvssystem skjuts också på framtiden.
Försvarsmakten har i anmodandesvar till försvarsdepartementet juli 2010 redovisat en kostnadskalkyl för en paus i
Vi har inte möjlighet att närmare bedöma denna kalkyl men kan konstatera att förutsättningarna vid en paus pga. genomförande av utredningens förslag ger ett andra kalkylförutsättningar än de Försvarsmakten utgått från. En paus med anledning av ändringen i den organisatoriska strukturen innebär t.ex. enligt vad vi kan bedöma, att projektet avslutas inom Försvarsmakten och återstart av utvecklingen av försvarslogistiken görs hos den nya huvud- mannen FMV. Försvarsmakten framhåller, som tidigare nämnts i denna rapport att de ekonomiska konsekvenserna vid ett avbrott i nuläget snarare bedöms som större än vid tidpunktens för anmodandesvaret.
Vi vill i det följande peka på några övriga ekonomiska konsekvenser där vi inte haft möjlighet att redovisa beräkningar eller skatta omfattningen.
•Anpassningar av PRIO och Agresso för att klara redo- visningskraven i en ny organisatorisk struktur.
•På längre sikt en eventuell omkonfigurering av PRIO för drift för två myndigheter. Investeringsbehovet har av Försvars- makten skattats till att motsvara cirka 150 personår.
8 Förskjutning 1 år av lånefinansierade investeringar och begränsad realisering av nytto- effekter.
909
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
•Minskade effekter inom Försvarsmakten pga. mindre scoop för FMTIS, FMTIS är inte genomfört men potentialen förväntas minskas något pga. att Systemförvaltningsenheten överförs till FMV. Utfall fr.o.m. 2013.
•Samordning förvaltning och designansvar inom FMV, Möjlig effektiviseringspotential men genomslag tidigast fr.o.m. 2013/2014
•Kostnader fr.o.m. 2012 inom FMV för att bygga upp organisation och kompetens för att ta emot PRIO
910
SOU 2011:36 Bilaga 8
Intervjulista/källor
Försvarsmakten: |
|
Thomas Engevall |
LEDS PRIO |
Thomas Jardal |
PRIO, konsult |
Ola Thunqvist |
PRIO, Införande 3 och 4 |
Harry Lindfors |
PRIO |
Torsten Hallstedt |
PRIO |
Patric Folkesson |
PRIO |
Carl Öhrström |
FM CIO |
Anders Persson |
FM LOG (ek) |
Christer Sandholm |
PROD LED |
Sten Sandberg |
FM LOG (systemförv) |
Krister Larsson |
Insatsstaben |
Torgny Henryson |
PROD LOG |
Per H Nilsson |
PROD LED |
FMV: |
|
Håkan Färm |
Verksledningsstaben |
KC avtal och upphandling |
|
Eddie Lindkvist |
|
Mats Widoff |
IS/IT |
911
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
Bilaga 1: Logistiksystem inom Försvarsmakten
Källor:
1.Försvarsmaktens s.k. anmodandesvar
2.FM CIO förteckning över samtliga logistiksystem
3.Stf C PROD LOG, identifiering av ändamål med vissa logistik- system
912
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
Logistiksystem som planeras att avlösas av PRIO under Införande
System |
Användning/syfte |
Systemsamband |
Not |
Logistiksystem som |
Lift, FREJ |
|
|
|
används av FMV – |
MDB(materieldatabas) |
|
|
anläggningstillgångar |
|
|
D3 |
Stödsystem avtals- |
|
|
|
hantering |
|
|
DABOL |
Stödsystem för adm av |
|
|
|
böcker m.m. inom FMLOG |
|
|
DELTA |
Styr- och infosystem för |
|
|
|
FM:s reservmateriel- |
|
|
|
försörjning |
|
|
Farliga |
Stödsystem kemiska |
|
|
ämnen/Chess |
produkter inom FM, FMV |
|
|
|
och FORTV |
|
|
FREJ88 |
Tekniska data och för- |
AMP/FG, BORIS, |
|
|
valtningsdata för FM:S |
CDSATS, CDFREJ |
|
|
förnödenheter |
|
|
FS Plus |
Stödsystem för ekonomi- |
|
|
|
uppföljning och upp- |
|
|
|
följning inom FMLOG |
|
|
Kronflyg |
Bokningssystem resor |
|
|
Kör C Sth |
Stödsystem Taxi och |
|
|
|
leasing |
|
|
LPI |
Lönestatistik för FM- |
|
Införande 4 |
|
anställda |
|
|
MIFOR |
Militära fordonsregistret |
|
|
PALASSO förh |
Underlag löne- |
|
Införande 4 |
|
förhandling |
|
|
PDR |
Grund o förvaltningsdata |
|
|
|
för FMs förnödenheter. |
|
|
|
Försystem till FREJ |
|
|
Provblankett |
Stödsystem för register- |
|
|
|
vård. Urval från flera |
|
|
|
logistiksystem |
|
|
Sökning i bl.a Frej, Delta |
|
|
9 Detaljanalyser pågår och antalet system som planeras avvecklas i samband med Införandena 3 och 4 kan förändras. Vissa system kan komma att överföras för planerad avveckling i Införande 5 och 6.
913
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
System |
Användning/syfte |
Systemsamband |
Not |
Transport |
Stödsystem för |
|
|
|
transportverksamhet, |
|
|
|
dokumentation |
|
|
UE/F |
Hantering av utbytes- |
Frej, Didas, FENIX, |
|
|
enheter (styrning vid |
BELOS, JEEVES |
|
|
bristsituationer) |
|
|
|
Används även för |
|
|
|
leasing i Tjeckien och |
|
|
|
Ungern |
|
|
Utsökt |
Datasökning i samband |
|
|
|
med avveckling av |
|
|
|
materiel |
|
|
914
SOU 2011:36 |
Bilaga 8 |
Logistiksystem som förutsätts överförs till FMV då de planeras att avlösas senare än 2012 (13 st)
dbCIFO |
Stödsystem inom FMV för |
|
tekniska analyser av |
|
materiel |
Tillägg till dbCIFO |
|
ESYM FU |
Uppföljningssystem för |
|
genomfört materiel- |
|
underhåll |
Fenix
KRI Plus
LIFT
LSS VAS PALASSO LÖN
PVCS Dimension
Stödsystem för flyg
Lagring av dokument med hög
Lednings- och informa- tionssystem för för- nödenhetsförsörjning och teknisk tjänst
Lönesystem för rekryter
Stödsyst för hantering av löner för samtliga FM- anställda
Konfigurationsledning och kontroll. Info om ritningar, artikeldata, strukturdata
System LSAR |
Hantering av info från |
|
underhållsanalyser |
|
(LSA(R)) |
VDLIV |
Information för planering |
|
och underhåll i FMs |
|
verkstäder |
Wingrus |
Uppföljning för marinens |
|
robotar |
VKTP |
Drift- och underhåll för |
|
flyg inkl transportflyg |
Plan avlöses Inf 5 |
|
PRIO, Delta, VDLIV, |
|
Argus |
|
|
Plan avlöses Inf 5 |
FENIX, Mifor, GDU,VK |
Plan avlöses Inf 5 |
TP, PRIO, prenu- |
|
meranter |
|
Frej88, GDU, VD_LIV, |
Plan avlösas inf |
6 |
|
|
Avlöses ej helt |
|
pga hög säker- |
|
hetsklass |
Plan avlösas inf |
|
LIV, dbCIFO/DU WEB |
6 alt nykonstruk- |
VÄS (RPS), FREJ mfl |
tion |
|
Option i Inf 6 |
|
Option i Inf 6 |
|
Införande 6 |
|
Införande 6 |
|
Införande 5 |
|
Avlöses ej pga för |
|
hög informations- |
|
klassning |
|
Införande 6 |
915
Bilaga 8 |
SOU 2011:36 |
Logistiksystem som förutsätts överförs till FMV (påverkas inte av PRIO:s införandeplaner) (25 st)
System |
Användning/syfte |
Systemsamband |
Not |
ADM |
Ärendehanteringssystem till VD LIV, |
|
Avvecklat, |
|
tidigare även till FM MATILDA. |
|
verksamheten |
|
|
|
utkontrakterad |
BORIS |
Arkivering/lagring tekniska ritningar |
|
|
BRA |
Bild och ritningshanteringssystem för |
|
|
|
Anläggningsdokumentation. Filer |
|
|
|
överförs mellan FM och leverantör |
|
|
DIDAS F/B |
Drift- materieluppföljning flyg |
FREJ, VKTP,GDU, |
Delvis avlöst |
och Marktele |
|
FENIX,FSD |
|
|
|
PRIMUS, |
|
|
|
UEF,UTSÖKT, |
|
|
|
ESYM, FU, IUS |
|
|
|
StriC |
|
DIS (PTI) |
Visningsverktyg och databas. Systemet |
|
|
|
hanterar information som fartyg, skolor, |
|
|
|
verkstäder, baser och FMV behöver och |
|
|
|
omfattar handhavande, felsöknings- och |
|
|
|
reparationsanvisningar. |
|
|
DITO |
Webbaserad publicering av Teknisk Order |
|
Ägs, utvecklas |
|
som används bl a vid förrådstjänst . |
|
och driftas av |
|
Systemet nyttjar FM |
|
FMV. |
DIUS /M |
Uppföljningssystem materiel marinen |
|
|
DIUS LuftT |
Avvikelsehantering/uppföljning |
Lift, Didas |
|
Mark |
|
Marktele |
|
ELDIS |
Konfiguration och dokumentation |
|
|
|
elsystem flyg |
|
|
FM ADF |
Datafångst streckkoder, anpassad civil |
LIFT, DELTA |
|
|
standard |
|
|
FSD |
Flygsäkerhetssystem som rapporterar |
GDU,UNIHP, |
|
|
händelser, incidenter för styrning och |
FREJ88,DIDAS F/B |
|
|
analys/uppföljning och presenterar flyg- |
|
|
|
data från bl.a DIDAS. |
|
|
Datoriserad |
Patientjournalsystem |
CSS, PLIS |
|
vårddoku- |
|
|
|
mentation |
|
|
|
GDU |
Generellt Datalager Underhålls- |
DIDAS,VKTP, |
|
|
information och innehåller endast |
Fenix, UNIHP, |
|
|
information från DIDAS |
FSD,UEF,BEDA |
|
|
|
RM12, ANM |
|
FenixE |
Uppföljningssystem Flyg |
ARM Manuell, |
|
|
|
integration med |
|
|
|
Frej88 |
|
916 |
|
|
|
SOU 2011:36 Bilaga 8
System |
Användning/syfte |
Systemsamband |
Not |
GMS |
Utbildningssystem flygvapnet |
|
|
PMF |
Produktionsmiljö Materielförteckningar. |
|
|
|
Används för att producera materielför- |
|
|
|
teckningar. En rad rationaliseringar och |
|
|
|
förbättringar har skett inom produk- |
|
|
|
tionsfasen, administration och pro- |
|
|
|
duktionsberedningar. |
|
|
PRIMUS FD |
Planerings – och uppföljningssystem |
DIDAS, VDLIV, |
Avlöst men i |
|
flygvapnet |
PRIO, FREJ |
drift |
PUFF |
Stödjer |
|
|
|
materielens förebyggande underhåll. |
|
|
|
Systemet används för framtagning, |
|
|
|
lagring, fastställelse, tryckning och |
|
|
|
distribution av Underhållsplan Materiel, |
|
|
|
som tillhör gruppen direktiva publika- |
|
|
|
tioner |
|
|
UNIHP |
Verktyg för materieluppföljning som |
GDU, FSD, SVA |
UNIHPtf för- |
|
hanterar efterbearbetning och samman- |
|
valtas och |
|
ställning av felhändelse och åtgärds- |
|
används av |
|
information (TRAB- och |
|
SAAB AT |
|
från DIDAS, för flygplan och helikoptrar |
|
|
|
som följs upp i DIDAS FLYG. |
|
|
VKTP |
Driftuppföljning flygvapnet transport |
Frej, Didas,GDU, |
|
|
(Herkules) |
ESYM |
|
WMS ASTRO |
Lagerstyrning , centrallager |
LIFT och i |
|
|
|
framtiden PRIO |
|
Rengörings- |
Planeringssystem lokalvård |
|
|
systemet |
|
|
|
RESNET |
Reseplaneringssystem |
Kronflyg, PRIO |
|
FMLOG WEB |
Webgränssnitt till Delta |
|
|
(Webbdelta) |
|
|
|
SM7 |
Ärendehantering servicedesk |
|
|
|
|
|
|
Logistiksystem som förutsätts kvarstå inom FM pga. att de kan anses Insatsnära (2 st)
System |
Användning /syfte |
Systemsamband |
Not |
DIUS StiC |
Stödsystem för för- |
|
Avlöses Införande 5 |
|
nödenheter och |
|
|
|
materielunderhåll för |
|
|
|
stidsledningscentraler |
|
|
RSF |
Resursledningssystem |
|
|
|
Insatsverksamhet |
|
|
917
Bilaga 8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SOU 2011:36 |
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
918