SOU 2011:29
Betänkande av Utredningen för utvärdering av
nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter
Stockholm 2011
Samlat, genomtänkt och uthålligt?
En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan
för mänskliga rättigheter 2006–2009
2011_SOU försätts S-format_sv.indd 1 2011-03-21 14:26:34
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar
av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress:
Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Orderfax: 08-598 191 91
Ordertel: 08-598 191 90
E-post: order.fritzes@nj.se
Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på
http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Versioner: Betänkandet finns som lättläst sammanfattning, Daisy och punktskrift.
Tryckt av Elanders Sverige AB.
Stockholm 2011
ISBN 978-91-38-23560-7
ISSN 0375-250X
2011_SOU register S-format.indd 1 2011-03-21 14:29:59
Till statsrådet Erik Ullenhag
Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild
utredare med uppdrag att utvärdera den nationella handlingsplanen för
de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Utvärderingen
skulle även innehålla en bedömning av metod och process i samband
med handlingsplanens tillkomst samt dess utformning och innehåll.
Med utgångspunkt från utvärderingen skulle utredaren lämna rekommendationer
inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga
rättigheter på nationell nivå.
Till särskild utredare utsågs samma dag dåvarande generaldirektören
i Regeringskansliet Hans Ytterberg.
Som sekreterare i utredningen anställdes jur. kand. Mattias Falk
fr.o.m. den 1 februari 2010.
Utredningen har antagit namnet Utredningen för utvärdering av
nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (IJ 2009:03).
Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Samlat, genomtänkt
och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella
handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006-2009 (SOU 2011:29).
Uppdraget är härigenom slutfört.
Stockholm i mars 2011
Hans Ytterberg
/Mattias Falk
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 11
Sammanfattning ................................................................ 13
Summary .......................................................................... 39
1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 63
1.1 Bakgrund .................................................................................. 63
1.2 Utredningsuppdraget............................................................... 64
1.3 Hur arbetet bedrivits ............................................................... 65
1.4 Betänkandets innehåll.............................................................. 69
2 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en
bakgrund................................................................... 71
2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter ............... 71
2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga
rättigheter...................................................................... 73
2.1.2 ”Rights Work” – En internationell konferens om
systematiskt MR-arbete ............................................... 77
2.2 Särskilt om handlingsplaner .................................................... 79
2.2.1 Handlingsplaner internationellt................................... 81
2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella
handlingsplaner ............................................................. 83
2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer ...................... 86
5
Innehåll SOU 2011:29
3 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MRarbete........................................................................89
3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet......................89
3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande och
genomförande...........................................................................94
3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap...............94
3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande ...............................100
3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad
uppföljning ..................................................................103
3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll .........................110
3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m................110
3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning........................114
3.3.3 En mer strategisk handlingsplan ................................124
4 Styrning och samordning av MR-arbetet......................129
4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet .......................130
4.1.1 Budgetprocessens roll.................................................131
4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet ...132
4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i
Regeringskansliet ........................................................137
4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter med MRarbetet
.....................................................................................139
4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå ...139
4.2.2 Ett större genomslag för principen om
fördragskonform lagtolkning.....................................141
4.3 Närmare om författningsreglering och annan
myndighetsstyrning ...............................................................145
4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter............146
4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt
styrinstrument.............................................................157
4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande
författningskedja .........................................................161
4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens förhållande till
de mänskliga rättigheterna.....................................................180
4.4.1 Kommittéväsendet ......................................................181
4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser..........183
6
SOU 2011:29 Innehåll
4.4.3 Lagrådet....................................................................... 185
5 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och
samordning ............................................................. 187
5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna ................. 187
5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete ............................... 198
6 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga
rättigheterna i Sverige............................................... 207
6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i
Sverige..................................................................................... 207
6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen............................. 209
6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av
mänskliga rättigheter i Sverige ................................... 219
6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga
rättigheter i svensk rätt.......................................................... 227
6.2.1 Bakgrund ..................................................................... 227
6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i
rättstillämpningen....................................................... 230
6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk
rätt?.............................................................................. 233
6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter ..................... 243
6.3.1 Bakgrund ..................................................................... 244
6.3.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ................ 246
6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige.... 248
6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter
bör inrättas i Sverige ................................................... 250
6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga
rättigheter ............................................................................... 269
6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och
examensbeskrivningar ................................................ 270
6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga
förvaltningen och domstolsväsendet, m.m. .............. 273
7
Innehåll SOU 2011:29
7 Några särskilda sakområden ......................................283
7.1 Vissa rättsstatliga frågor.........................................................284
7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis
m.m. .............................................................................287
7.1.2 Restriktioner för häktade ...........................................306
7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)..................325
7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra
intagna..........................................................................331
7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om
rättigheter, m.m...........................................................335
7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av
frihetsberövade personer, m.m...................................347
7.2 Diskriminering .......................................................................380
7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande
betydelse ......................................................................380
7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på
diskriminering .............................................................382
7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MRarbetet
..........................................................................383
7.3 Romernas situation i Sverige .................................................405
7.3.1 Romerna i handlingsplanen ........................................407
7.4 Urfolket samerna....................................................................414
7.4.1 Samerna i handlingsplanen .........................................415
7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad
urfolkspolitik...............................................................417
8 Konsekvensbeskrivning .............................................427
8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och landsting,
företag och andra enskilda .....................................................427
8.2 Den kommunala självstyrelsen..............................................430
8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och
möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ............431
8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt
kommittéförordningen (1998:1474) .....................................431
8
SOU 2011:29 Innehåll
9
Referenser ...................................................................... 433
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:118........................................... 451
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2010:122............................................... 455
Bilaga 3 Mottagare av utredningens enkät om
handlingsplanen och dess genomförande ..................... 457
Bilaga 4 Principles relating to the Status of National
Institutions (The Paris Principles) ............................... 469
Förkortningar
bet. betänkande
BO Barnombudsmannen
CPT Europeiska kommittén till förhindrande av
tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning
dir. direktiv
dnr diarienummer
DO Diskrimineringsombudsmannen
Ds promemoria i departementsserien
ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala råd
EG Europeiska gemenskapen
EGT Europeiska gemenskapernas tidning
EU Europeiska unionen
EUT Europeiska unionens officiella tidning
FN Förenta nationerna
GC Grand Chamber
Handisam Myndigheten för handikappolitisk samordning
ILO International Labour Organization
JO Riksdagens ombudsmän
JK Justitiekanslern
JuU Justitieutskottet
Krus Kompetensrådet för utveckling i staten
KU Konstitutionsutskottet
11
Förkortningar SOU 2011:29
LU Lagutskottet
MR mänskliga rättigheter
MR-rådet FN:s råd för de mänskliga rättigheterna
NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I
OPCAT Fakultativt protokoll till FN:s konvention
mot tortyr och annan grym, omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning.
Ot.prp Odelstingsproposisjon
prop. proposition
RH Rättsfall från hovrätterna
rskr. riksdagsskrivelse
SKL Sveriges Kommuner och Landsting
skr. regeringens skrivelse
SOU Statens offentliga utredningar
SoU Socialutskottet
SOSFS Socialstyrelsens författningssamling
SÖ Sveriges internationella överenskommelser
U.S. United States Reports
yttr. yttrande
12
Sammanfattning
Jag har haft uppdraget att utvärdera regeringens nationella handlingsplan
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, som överlämnades
till riksdagen i mars 2006 genom regeringens skrivelse
skr. 2005/06:95. Uppdraget har innefattat att lämna rekommendationer
i syfte att ge regeringen ett underlag för dess fortsatta systematiska
arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell
nivå i Sverige (i betänkandet ofta benämnt endast som systematiskt
MR-arbete).
I det här betänkandet, som till stor del utgör resultatet av ett
omfattande konsultationsarbete, redovisar jag mina synpunkter på
bl.a. processen för handlingsplanens tillkomst, handlingsplanens
utformning och innehåll, liksom på dess genomförande och, i den
utsträckning det varit möjligt, dess resultat.
Med utgångspunkt från de slutsatser jag anser mig kunnat dra av
det arbete som hittills bedrivits, lämnar jag i betänkandet ett antal
rekommendationer och förslag på hur regeringens fortsatta systematiska
arbete med mänskliga rättigheter bör utformas. Jag har huvudsakligen
valt att fokusera på två områden.
Det ena berör principiella frågor av processkaraktär, som användningen
av handlingsplaner som metod, en förbättrad styrning och
samordning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, samt stöd
till och samordning av arbete med frågor om mänskliga rättigheter
på lokal och regional nivå.
Det andra rör vad jag valt att kalla en förbättrad infrastruktur för
mänskliga rättigheter och omfattar bl.a. en indikatorbaserad uppföljning
av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, frågan
om inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter
i svensk rätt och tillskapandet av ett nationellt organ för mänskliga
rättigheter.
13
Sammanfattning SOU 2011:29
Härutöver har jag valt att behandla några särskilda sakområden,
nämligen vissa rättsstatliga frågor, några frågor om diskriminering,
romernas situation samt urfolket samerna.
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
Världens stater är i dag bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade,
internationella förpliktelser att upprätthålla respekten
för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa
rättigheter ett komplext system av normer som har omedelbar betydelse
inte bara för konkreta beslut och åtgärder som direkt berör
enskilda individer utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden,
t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning
av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika
gruppers rättigheter och intressen.
Samtidigt är det ett faktum att alla stater, i större eller mindre
utsträckning, uppvisar brister när det gäller det sätt på vilket rättigheterna
i praktiken respekteras eller säkerställs. Frågan hur arbetet
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bäst bör utformas
har därför kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet
har särskilt kommit att riktas mot behovet av att på ett mer
systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl
specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som
kan leda till att de mänskliga rättigheterna åsidosätts.
Det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som
ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning
är användningen av s.k. nationella MR-handlingsplaner. Ett
trettiotal stater, däribland Sverige, har hittills antagit någon typ av
sådan plan. En grundläggande frågeställning under mitt arbete har
också varit om en handlingsplan i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt
arbete för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns
skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga
rättigheter i Sverige utvecklas i en helt annan riktning. Min slutsats
är att en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, har
förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MRarbete.
14
SOU 2011:29 Sammanfattning
Processen kring handlingsplanens utarbetande och
genomförande
Ett fördjupat samråd
Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande
och transparant process med bredast möjliga deltagande av
samtliga berörda samhälleliga aktörer har stor betydelse för möjligheterna
att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det breda
och öppna samråd som också användes vid den senaste handlingsplanens
tillkomst bör därför fortsätta. Det bör emellertid
kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor
som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd
bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion om dessa
frågor. Under samrådsprocessen bör regeringen vidare särskilt prioritera
möjligheterna för särskilt utsatta grupper att komma till tals
och få sina synpunkter beaktade.
Ett tydligare ägarskap
Jag har under utvärderingen kommit till den slutsatsen att själva
begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge
upphov till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed
också om på vilket sätt planen är avsedd att användas. För att
minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga
förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen som
vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra
förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom handlingsplanens
syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas.
Ett ökat politiskt ansvartagande
Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis
splittrad bild framkommit av den roll som den politiska nivån i Regeringskansliet
– i huvudsak statsråden och statssekreterarna –
spelat i arbetet med handlingsplanen. Några har framhållit att delaktigheten
från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög.
Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock
i hög grad ha hanterats på tjänstemannanivå och den politiska led15
Sammanfattning SOU 2011:29
ningen har inte uppfattats som att den deltagit i det arbetet på nära
håll.
Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter har jag dragit slutsatsen
att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för, och
delaktighet och engagemang i, arbetet med utformningen, genomförandet
och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för
mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk
process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens
olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet och
därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett effektivt
genomslag. Arbetet med en eventuell kommande handlingsplan bör
därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.
En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning
Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer är att
medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande
var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den under
sin genomförandeperiod inte i någon större utsträckning uppfattats
som relevant för det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, inom
myndigheter eller på den lokala eller regionala nivån.
I syfte att skapa en mer levande handlingsplan bör den enligt
min mening göras till föremål för ett regelbundet återkommande
samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta
delar av det civila samhället. En på detta sätt genomförd kontinuerlig
dialog kring handlingsplanens genomförande skulle bidra
till att stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska
MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.
För att bibehålla handlingsplanens aktualitet krävs också att det
löpande görs förändringar i handlingsplanen. Nya väsentliga initiativ
inom MR-området under handlingsplanens löptid bör dessutom
tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning
uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll
sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges åtaganden när det
gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.
För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna
bidra till en mer levande handlingsplan bör regeringen årligen följa
upp handlingsplanens genomförande. Denna uppföljning bör innehålla
ett tydligt utvärderande inslag.
16
SOU 2011:29 Sammanfattning
En tydligare roll för riksdagen
Regeringen bör årligen till riksdagen lämna en skrivelse där den redovisar
arbetet under det senaste året för handlingsplanens genomförande,
vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller
förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. Genom
en sådan skrivelse skulle skapas ett tillfälle till en årligen återkommande
riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna
i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska engagemanget
kring planens genomförande skulle på ett avgörande sätt kunna bidra
till att skapa en mer levande handlingsplan och därmed också
ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om
situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.
Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras
i det fortlöpande arbetet med handlingsplanen
Olika internationella övervakningsorgan lämnar regelbundet synpunkter
och rekommendationer till regeringen i fråga om hur Sverige
uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de
mänskliga rättigheterna. Någon fast och samlad struktur för att på
ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens
synpunkter finns för närvarande inte inom Regeringskansliet.
Detta framstår som en brist.
Ett sådant arbete bör så långt det är möjligt integreras med det
fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell
nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. På
så sätt kan regeringen analysera bl.a. hur de handlingsplanens problembeskrivningar
och åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer
från de internationella övervakningsorganen och vilken
eller vilka typer av kompletterande åtgärder som bör vidtas. I
de fall där regeringen inte delar övervakningsorganens bedömning i
något visst avseende bör detta tydligt redovisas och skälen för det
ställningstagandet anges med särskild noggrannhet.
Handlingsplanens utformning och innehåll
Medan det förtjänar att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans
representerar ett betydande åtagande och engagemang
från regeringens sida, är min sammantagna bedömning att hand17
Sammanfattning SOU 2011:29
lingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska
arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd.
Ett problem med planens utformning har varit att det inte tillräckligt
tydligt framgått hur de åtgärder som utgjort den egentliga
handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen
av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige
2005. Åtgärderna varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå,
och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga
överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och
utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till kartläggningens
resultat.
Samtidigt medför bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att det
måste ifrågasättas om planen i tillräckligt hög grad kunnat fungera
som styrdokument eller vägbeskrivning för regeringens MR-arbete
under perioden. En tillkommande svårighet är att det är svårt att se
hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer
specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som
regeringen antagit inom olika områden och som har tydlig relevans
för regeringens långsiktiga mål att uppnå full respekt för de mänskliga
rättigheterna i Sverige.
En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för
mänskliga rättigheter i Sverige
Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt
för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är
att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden
som tar sin utgångspunkt i en bred kartläggning och nulägesanalys,
en s.k. baseline study. En handlingsplans själva syfte är
att komma tillrätta med vissa missförhållanden, eller i vart fall att
förbättra en given situation.
En betydande svaghet med den kartläggning av situationen för
de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingått som en del av
den nu aktuella handlingsplanen, är att den inte innehåller någon
tydlig analys av och slutsatser om på vilka områden Sverige, enligt
regeringens egen uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina åtaganden
i fråga om de mänskliga rättigheterna, och vilka brister som
är allvarligast. Regeringen bör därför i det fortsatta systematiska
MR-arbetet utförligt presentera sin egen bedömning av vilka de
identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lös18
SOU 2011:29 Sammanfattning
ningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit
att avgöra valet av åtgärder.
Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande
Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär
några framåtsyftande åtaganden. Vid de kontaktar jag haft med företrädare
för olika delar av Regeringskansliet har också framkommit
att utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel till stor del
styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens
resultat – redan pågick eller som planerades inom olika
departement vid tidpunkten för planens utarbetande.
Det är, enligt min mening, visserligen naturligt att som en del av
bakgrundsbeskrivningen till åtgärderna i en handlingsplan redovisa
de olika typer av insatser som tidigare beslutats eller som vid tiden
för handlingsplanens antagande pågår för att komma till rätta med
brister som konstaterats. För att en handlingsplan ska kunna utgöra
ett verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt
MR-arbete bör den emellertid fokusera på åtaganden som
är tydligt framåtsyftande, och i princip inte innehålla sådana åtgärder
som redan tidigare har beslutats eller pågår.
Handlingsplanen bör innehålla effektmål
En genomgång av handlingsplanens innehåll visar att inte någon av
de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande
att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå
ett visst resultat eller en viss effekt, uttryckt i någorlunda preciserade
termer, det vill säga s.k. effektmål. Den bild som samstämmigt
kommit fram vid de konsultationer som jag genomfört med företrädare
för Regeringskansliet är också att det vid utformningen av
handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd för att inkludera
åtgärder av detta slag.
Jag anser att regeringen i sitt fortsatta systematiska MR-arbete,
bör identifiera ett antal områden som är av särskild betydelse och
för vart och ett av dessa formulera den konkreta förbättring av situationen
i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den
åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.
19
Sammanfattning SOU 2011:29
Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle enligt min
mening flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i
vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att
bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså
kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens
löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om
ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.
Ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv
Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten
mellan kvinnor och män. Det varierar i vilken utsträckning
som de olika åtgärderna verkligen blivit genomförda. En större
fråga är emellertid att det synbarligen saknats ett tydligt integrerat
jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid mina
samråd har den frågan också tagits upp på olika sätt. Den vanligaste
uppfattningen har då varit att jämställdhetsperspektivet inte haft
någon framträdande plats under arbetet med att utarbeta handlingsplanen.
Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om
jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med
mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd
mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet;
i stället borde de frågorna behandlas för sig.
Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör emellertid inte tillåtas
hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang.
Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig
del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna
på alla områden på nationell nivå. Jämställdhetsperspektivet bör
därför integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för
de mänskliga rättigheterna i Sverige.
En mer strategisk handlingsplan
Regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter
bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i ett dokument som i
högre grad än den senaste handlingsplanen utformas som ett strategiskt
verktyg på en mer övergripande nivå. I den mån regeringen
under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer
som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på natio20
SOU 2011:29 Sammanfattning
nell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser
eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning
av dessa hemma i handlingsplanen. Men i övrigt bör planens tyngdpunkt
enligt min uppfattning mera ligga på att ”leda och fördela
arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en
rad samhällsområden.
Regeringen bör alltså i handlingsplanen ställa upp mål, fördela
ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag
som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta
åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta
förslag till ytterligare insatser. Denna typ av beställningar bör
kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav.
Regeringen bör vid behov också i planen kunna åta sig att utarbeta
mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en
specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i
MR-handlingsplanen. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet
kring hur sådana åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument
inom olika områden förhåller sig till regeringens systematiska arbete
för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga
rättigheterna på nationell nivå i Sverige.
Styrning och samordning av MR-arbetet
Medan regeringen är skyldig att säkerställa Sveriges internationella
åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om
full respekt för de mänskliga rättigheterna i praktiken något som
till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv,
närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga
verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet
ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de
mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt.
Ett förstärkt arbete med mänskliga rättigheter inom Regeringskansliet
För att styrning och samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna
ska bli mer verkningsfull krävs att Regeringskansliets organisation
för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell
nivå förstärks. I denna del föreslår jag bl.a. att ett arbete bör
inledas i Regeringskansliet med sikte på att åstadkomma en MR21
Sammanfattning SOU 2011:29
integrerad budgetprocess. Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga
rättigheter på nationell nivå bör också ges större betydelse i
Regeringskansliets ordinarie beredningsprocesser. Därutöver bör
en särskild MR-enhet inrättas med uppgift att samordna och utveckla
Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter
på nationell nivå.
Jag anser vidare att det övergripande arbetet i Regeringskansliet
med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga
rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som
har detta område som sitt huvudsakliga ansvar.
Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör också göras i
förhållande till såväl handläggare som chefer inom Regeringskansliet
för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt
arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter
på nationell nivå i Sverige.
En större tydlighet med regeringens avsikter med MR-arbetet och ett
större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning
I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens
ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas instruktioner
införts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, har
det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits
en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå
med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall
har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i fråga
om regeringens avsikter kunde varit bättre.
Regeringen bör i sitt fortsatta systematiska MR-arbete tydligare
kommunicera vad den vill uppnå. Regeringen bör i det avseendet
genom åtgärder för styrning och samordning bl.a. tydligare förmedla
att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och
landsting, samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning,
i sin verksamhet ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen
om fördragskonform lagtolkning.
22
SOU 2011:29 Sammanfattning
En översyn av MR-uppdrag till myndigheter
En översyn bör göras av hur vissa myndigheters ansvar för förverkligandet
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga
rättigheter i dag är formulerat. Översynen bör syfta till en mer genomtänkt
utformning av kraven på myndigheterna och en bättre
samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. Översynen bör
omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som
getts till myndigheterna genom särskilda beslut.
Regeringskansliets dialog med myndigheterna angående deras
ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör förbättras
så att osäkerhet om regeringens avsikter så långt möjligt kan
undvikas.
Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare
myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för säkerställandet
av de mänskliga rättigheterna. En utgångspunkt bör vara att de som
i dag har eller har haft ett sådant särskilt ansvar även fortsättningsvis
bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter
vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor
risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter,
samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten.
För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om
ansvar för mänskliga rättigheter generellt formuleras så att de uttryckligen
inbegriper också tillsynsverksamheten. För länsstyrelsernas
del bör instruktionen utformas så att det, på det sätt som
gällde före den 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i
sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner
och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de
mänskliga rättigheterna.
De lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter bör förtydligas så
att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som
utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande
till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga
rättigheter.
Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument
Grundläggande krav när det gäller myndigheternas ansvar i fråga
om förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter, bör regleras i förordning med myndighetsin23
Sammanfattning SOU 2011:29
struktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag. Det på detta
visa förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom
uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut,
t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter
aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla
metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra
sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.
MR-ansvaret bör tydliggöras i en sammanhängande författningskedja
I syfte att skapa förutsättningar för ett verkligt systematiskt arbete
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bör de grundläggande
byggstenarna för myndighetsstyrningen på ett tydligare
sätt än i dag bilda en sammanhängande författningsreglerad kedja.
Denna kedja bör omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga
regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet,
som förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen
(2007:515) och kommunallagen (1991:900), och vissa materiella
författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för
att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda
annars befinner sig i en utsatt situation.
I det senare fallet handlar det framförallt om bestämmelser som
ger stöd för beslut om frihetsberövanden av olika slag, men också
om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen
(2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen (2005:837),
vissa författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med
behov av särskilt stöd, liksom vissa andra författningar som har betydelse
för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för
personer med funktionsnedsättning.
De författningsreglerade kraven på att förvaltningsmyndigheter
och domstolar motiverar sina beslut bör göras tydligare och då särskilt
när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden
eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga
rättigheter.
24
SOU 2011:29 Sammanfattning
Ett tydligare fokus på mänskliga rättigheter i lagstiftningsprocessen
En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen (1998:1474)
om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma
och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden
förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade
så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras
och vid behov förstärks.
Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser
tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets organisation
bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras
när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter.
MR-arbetet på lokal och regional nivå
Regeringen bör i sitt fortsatta MR-arbete ge hög prioritet åt en systematisk
samverkan med kommuner och landsting om deras roll
för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter. Vid utarbetandet av en
eventuell kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
bör kommuner och landsting också aktivt involveras i processen på
ett så tidigt stadium som möjligt.
Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse
med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan
mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller
det systematiska MR-arbetet. Inom ramen för en sådan överenskommelse
bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de
viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MRåtaganden
som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också
kunna finna sätt att lösa de problemen.
En sådan samverkan mellan regeringen och SKL bör involvera
även länsstyrelserna. Dessa kan spela en betydelsefull roll både när
det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med
de mänskliga rättigheterna.
Regeringen bör också initiera en aktiv, systematisk och kontinuerlig
dialog med länsstyrelserna om hur deras eget arbete kan bli
25
Sammanfattning SOU 2011:29
mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den
ordinarie verksamheten, inklusive tillsynsverksamheten. Dialogen
bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna
sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och
Regeringskansliet i frågor om de mänskliga rättigheterna.
En förstärkt infrastruktur för mänskliga rättigheter på nationell
nivå
Under denna rubrik i betänkandet behandlar jag ett antal frågor av
metodologisk och institutionell karaktär som jag bedömer är av
betydelse för att uppnå regeringens långsiktiga mål om full respekt
för de mänskliga rättigheterna.
En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i Sverige
Regeringen åtog sig i handlingsplanen att under perioden 20062009
dels identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga
rättigheterna, dels utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera
och följa upp arbetet mot dessa mål. Några samlade sådana mål har
emellertid inte lagts fram och handlingsplanens genomförande har
endast i mycket begränsad omfattning bidragit till utvecklingen av
ett sådant indikatorbaserat uppföljningssystem.
Regeringen bör som en del i det fortsatta systematiska arbetet
för de mänskliga rättigheterna bedriva ett strukturerat arbete som
syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen
i Sverige. En grundläggande förutsättning för att ett
sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer
nationella mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.
Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla
indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga
FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken, i syfte
att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla
ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska
MR-arbete i Sverige.
För närvarande saknas till stor del statistiska uppgifter fördelade
på olika diskrimineringsgrunder, vilket skapar svårigheter vid arbe26
SOU 2011:29 Sammanfattning
tet med att utveckla indikatorer. Regeringen bör ägna det problemet
särskild uppmärksamhet i ett fortsatt arbete med indikatorbaserad
uppföljning av de mänskliga rättigheterna.
Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt
Jag föreslår att frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna
än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt
bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera
för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en
inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga
att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde
framför annan lag. Utredningen bör även omfatta en undersökning
av hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning
till olika konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige
förbundit sig att följa.
Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter
I betänkandet rekommenderar jag regeringen att snarast påbörja ett
arbete med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften
att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige,
i enlighet med de s.k. Parisprinciperna. Ett sådant organ bör
enligt min mening inrättas som en ny myndighet, exempelvis i
form av en kommission för mänskliga rättigheter.
Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat
i lag, i första hand i grundlag. Det fortsatta arbetet med att
inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara
en myndighet under riksdagen.
Kommissionen bör huvudsakligen ha till uppgift att undersöka
och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i
Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, föreslå
författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa
att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna
uppfylls, ha kontakter med internationella organisationer
och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som
rör de mänskliga rättigheterna, samt främja utbildning, forskning
och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om
de mänskliga rättigheterna i Sverige.
27
Sammanfattning SOU 2011:29
Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter
En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de
mänskliga rättigheterna är att öka kunskapen och medvetenheten
om de mänskliga rättigheterna. Informations- och utbildningsåtgärder
för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en
del av Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna.
Personer som är verksamma inom den offentliga sektorn bär i
sin yrkesroll Sveriges skyldigheter i förhållande till den enskildes
mänskliga rättigheter. För att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i
den delen krävs att de har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna
för att kunna identifiera när en konventionsrättighet
aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som
medger tolkningsutrymme i synnerhet.
Det är därför av central betydelse för att säkerställa förverkligandet
av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald olika
yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning
om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav
som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också
nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.
Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket följa upp och vidareutveckla
arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar
på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de
mänskliga rättigheterna som kan ha stor betydelse för den framtida
yrkesutövningen.
Många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det
är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt
uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet
och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter.
Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) har ett myndighetsuppdrag
som har beröring med frågor om mänskliga rättigheter,
t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor.
Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något
samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen
ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är nödvändig
28
SOU 2011:29 Sammanfattning
för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas.
Regeringen bör därför uppdra åt Krus att utforma ett program
för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt
och systematiskt ska få verksamhetsanpassad utbildning om
de mänskliga rättigheterna.
Domstolarna har en central roll i förverkligandet av de mänskliga
rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande
till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten
för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste
därför särskilt ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella
MR-åtaganden för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk
rätt i enlighet med dessa åtaganden. Jag föreslår att regeringen i
samråd med Domstolsverket överväger ytterligare åtgärder för att
säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och
analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna.
Det bör bl.a. övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav
på fortbildning också för de ordinarie domarna.
En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter stärker alla människors förutsättningar
för att kunna forma sin egen framtid, det vill säga vad regeringen
valt att kalla för ”egenmakt”. En enskild individ som inte känner till
sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han
kan hävda dem, kommer knappast heller att försöka göra det. Information
om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses
som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta
systematiska MR-arbete i Sverige.
Inom ramen för det arbete med att inrätta en MR-kommission
eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna,
som jag föreslår bör inledas, bör regeringen även överväga hur ansvarsfördelningen
mellan ett sådant organ, Regeringskansliet, Forum
för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter
bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
29
Sammanfattning SOU 2011:29
Några särskilda sakområden
Utredningar av misstankar om övervåld av polis m.m.
Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda,
och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en
fråga som regelbundenhet aktualiserats i den svenska samhällsdebatten.
Frågeställningen har också uppmärksammats av ett antal av
de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges efterlevnad
av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna.
Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat att ett från
polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning
av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.
Frågan har varit föremål för utredning i några olika sammanhang.
Regeringen har dock hittills valt att reformera hanteringen av
polisens internutredningar inom ramen för den hittills gällande
ordningen. En viss nyordning har emellertid trätt i kraft den 1 januari
2011 som innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare,
åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet
och övrig polisverksamhet. Verksamheten
bedrivs organisatoriskt vid Rikspolisstyrelsen i stället för som
tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Den ska dessutom vara
inhyst i särskilda lokaler. Det utgör utan tvekan en förbättring i
förhållande till den tidigare rådande ordningen.
Jag föreslår att regeringen när det gått en tid grundligt följer upp
och utvärderar effekterna av reformen. Utvärderingen bör framförallt
bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning
av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken.
Såväl JO och JK som flera utredningar har genom åren föreslagit
att ett obligatoriskt utredningsförfarande bör införas för att säkerställa
en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning i samtliga fall
då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande.
Förslagen har dock inte lett till någon ny lagstiftning på
området. Jag delar den uppfattning som dessa instanser tidigare har
redovisat och rekommenderar att regeringen vidtar åtgärder för att
tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit
eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller
som annars varit omhändertagen av polisen, oberoende av om misstanke
om brott föreligger, blir föremål för ett obligatoriskt och
skyndsamt utredningsförfarande.
30
SOU 2011:29 Sammanfattning
Restriktioner för häktade
Situationen för personer som är häktade har återkommande kritiserats
av internationella övervakningsorgan, främst när det gäller användandet
av restriktioner för deras kontakter med andra intagna
och omvärlden i övrigt. Vissa förbättringar har gjorts genom införandet
av den nya häkteslagen (2010:611). Regeringen bör dock
planera för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna
av denna med avseende på tillämpningen av reglerna om inskränkningar
i häktades möjligheter till kontakter med omvärlden.
Beroende på resultatet av utvärderingen bör regeringen överväga
om ytterligare lagstiftnings- eller andra åtgärder bör vidtas, t.ex. när
det gäller åklagarnas skyldighet att i samband med en begäran om
tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som
avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för
dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för domstolarna
att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner.
Regeringen bör vidare vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig
statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning
häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom
över den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet
på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner
och hur länge de är i kraft – liksom att denna statistik blir föremål
för återkommande och grundliga analyser, allt i syfte att säkerställa
regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används
med största möjliga restriktivitet.
Förvar enligt utlänningslagen
Även användningen av möjligheterna att ta utlänningar i förvar,
bl.a. i avvaktan på att ett beslut om avvisning eller utvisning ska
verkställas, har kritiserats av internationella övervakningsorgan för
de mänskliga rättigheterna. Detsamma gäller placeringen av sådana
personer i häkte, kriminalvårdsanstalt eller i polisarrest.
Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna om
möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen
(2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut endast får
fattas om det verkligen är nödvändigt.
31
Sammanfattning SOU 2011:29
Regeringen bör också skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen
med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas
domstolsprövning. I samband med en sådan ändring bör också
övervägas om en absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon
kan behållas i förvar och hur en sådan då bör vara utformad.
Vidare föreslår jag att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder för
att säkerställa att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen
inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den
grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra och
därför inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda
lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas.
Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna
I sådana situationer där användandet av statens s.k. våldsmonopol
tar sig uttryck i att människor frihetsberövas, t.ex. genom att placeras
i kriminalvårdsanstalt med stöd av en dom i brottmål, vilar ansvaret
också tungt på det allmänna för att skydda de intagna från
övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad
har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett effektivt
skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av
olika slag från Kriminalvårdens sida.
Jag har dragit slutsatsen att det funnits brister i Kriminalvårdens
arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig säkerhet,
liksom att det finns behov av en tydlig styrning och uppföljning
från regeringens sida när det gäller det arbetet. Regeringen bör därför
ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en uttalad säkerhetsstrategi
innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet när det gäller
incidenter i form av hot och våld mot intagna från andra intagnas
sida, och ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering
och uppföljning av hur de målen uppnås.
En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att
komma till rätta med våld eller hot mellan intagna ska ta sikte
primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant
övergrepp.
32
SOU 2011:29 Sammanfattning
Tillgång till rättsligt biträde och information om rättigheter, m.m.
Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde
utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande
betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet
och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång.
Den rätten liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer
den som berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan
emellertid bara utnyttjas effektivt om den som berövas sin frihet
också känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och
även svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats
av internationella övervakningsorgan.
Jag har dragit den slutsatsen att regeringen bör ta initiativ till en
lagändring som klargör att även den som utan angiven misstanke
ska höras upplysningsvis under en förundersökning, har en laglig
rätt att biträdas av försvarare. Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ
bör vidare övervägas om också möjligheterna att förordna
offentlig försvarare bör utvidgas på liknande sätt.
En lagstadgad skyldighet bör vidare införas att lämna information
om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst
av misstanke om brott. I samband med en sådan författningsändring
bör även övervägas om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen,
en allmän skyldighet att lämna viss annan information bör införas
, främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga
konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan
få i en senare rättegång.
Regeringen bör också på nytt överväga bl.a. om det behövs ett
förtydligande direkt i lagtext av att informationen till bl.a. gripna
och anhållna om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas direkt
vid frihetsberövandet.
Jag föreslår också att regeringen överväger frågan om att i rättshjälpslagen
föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden att
rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla
sina åtaganden enligt Europakonventionen.
33
Sammanfattning SOU 2011:29
En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer,
m.m.
Regeringen bör, enligt vad jag föreslår här, vidta åtgärder för att
säkerställa att det finns organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt
fristående och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt
väsentliga samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka
den tillsyn som redan finns.
Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett
eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent allmänt
överväga sådana samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får
in särskilt många klagomål, eller där JO och JK genom sin granskning
på eget initiativ uppmärksammat särskilt frekventa eller allvarliga
problem.
Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor
inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, åklagarväsendet
och kriminalvården, över användningen av beslut om
förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen av förvarstagna
personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i
polisarrest, över den psykiatriska vård som bedrivs med tvång, liksom
över verksamheten vid Statens institutionsstyrelses institutioner.
Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt
Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen,
bör inrättas inom den myndighet som har ansvar för tillsynen
över Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet
att företräda enskilda barn som är intagna där och vars rättigheter
trätts för när.
Diskriminering
Sedan den 1 januari 2009 gäller en ny samlad diskrimineringslag
(2008:567) i Sverige. Härutöver gäller Europakonventionens diskrimineringsförbud
också som lag i Sverige. Härtill kommer att Sverige
folkrättsligt är bundet av sitt åtagande enligt FN:s konvention
om medborgerliga och politiska rättigheter att upprätthålla ett
diskrimineringsförbud som är mera generellt utformat. Någon
svensk rättsregel som till sitt innehåll motsvarar det diskrimineringsförbudet
finns inte för närvarande. Ett sådant ingår i ett tilläggsprotokoll,
nr 12, till Europakonventionen, vilket Sverige dock
34
SOU 2011:29 Sammanfattning
hittills inte har vare sig undertecknat eller ratificerat. Allt detta får,
enligt min mening, vissa negativa konsekvenser för enskilda människors
möjligheter att använda sig av skyddet mot diskriminering i
svensk rätt.
Regeringen bör enligt mitt förslag inleda ett arbete med sikte på
att Sverige så snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.
Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen bör
dessutom ges en utformning som motsvarar den icke uttömmande
förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel
14 i Europakonventionen.
Jag föreslår vidare i den här delen att regeringen, när det gått någon
tid, genomför en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna
tillämpar diskrimineringslagens nya regel om diskrimineringsersättning
som huvudsaklig sanktion mot diskriminering, i stället
för skadestånd. Syftet med den regeln har varit att ersättningsnivåerna
i diskrimineringsfall ska vara klart högre än skadestånden enligt
skadeståndslagen för kränkning på grund av brott.
Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta
skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning
bör också införas i diskrimineringslagen.
Romernas situation i Sverige
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om mänskliga
rättigheter är att sätta fokus på behovet av åtgärder för att
främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt
utsatta grupper. Det kan inte råda någon tvekan om att den
romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp. Romerna i
Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp
från det allmännas sida. Även i nutid är romer förmodligen
den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt
för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning
på de flesta samhällsområden.
Oavsett regeringens ställningstagande till de olika enskilda förslag
som lämnats av Delegationen för romska frågor i dess betänkande
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55),
måste vad som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli
utgångspunkt för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad
ansträngning för att göra det möjligt för romer, både kvin35
Sammanfattning SOU 2011:29
nor och män, flickor och pojkar, att delta på lika villkor som andra
på alla områden i det svenska samhället.
En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,
en nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat – måste
planeras och genomföras i nära och kontinuerlig konsultation med
och med ett aktivt deltagande från romerna själva.
Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas
situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika frågor,
det vill säga en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring
som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt.
Den överenskommelse som jag i det här betänkandet föreslår att
regeringen bör söka få till stånd med Sveriges Kommuner och
Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala
och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet i
Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa
romers rätt till utbildning.
Urfolket samerna
Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens
främsta representanter – riksdagen och regeringen – har sedan i vart
fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna mot den bakgrunden
också har rätt till en särställning, inte minst i förhållande till majoritetsbefolkningen.
Detta förhållande måste då också, naturligtvis,
få konsekvenser, både för hur statens representanter förhåller sig
till samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder
som vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken.
Regeringen bör därför göra förnyade och utökade ansträngningar
i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik
till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för
mänskliga rättigheter i Sverige. Arbetet med att utforma en sådan
politik bör genomföras i nära konsultation med och med aktivt deltagande
från företrädare för det samiska folket, och med beaktande
av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från
internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna,
däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.
En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse
med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning
36
SOU 2011:29 Sammanfattning
37
för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser.
Regeringen bör, enligt min mening, som en del av en sådan urfolkspolitik
redovisa en tydlig plan med angivna delmål för hur
eventuella hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169
om bl.a. urfolks rättigheter, ska kunna undanröjas. Här ingår bl.a.
frågan om att få till stånd gränsdragningar som tydliggör samernas
traditionella renskötselområden.
Regeringen bör vidare göra särskilda ansträngningar för att säkerställa
att förhandlingarna om en nordisk samekonvention
genomförs på ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande
för samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts
verkligen hålls.
Summary
I have had the task of evaluating the Swedish Government’s National
Action Plan for Human Rights 2006-2009 which was submitted
to the Swedish Parliament, the Riksdag, in March 2006 as
Government Communication 2005/06:95. The task has included
submitting recommendations aimed at providing the Government
with a basis for its future systematic work on human rights in Sweden.
This report, which is the result of extensive consultations, presents
my views on several aspects of the national action plan, including
the process by which it came into existence, its design and
content, its implementation and, to the extent that has been possible,
its results.
Based on the conclusions I have been able to draw from the
human rights work done up until now, I put forward a number of
recommendations and proposals in the report for how the Government’s
future systematic work on human rights should be designed.
I have chosen to focus on two main areas.
The first concerns fundamental issues of a process nature such as
the use of action plans as a method for systematic human rights
work, better governance and coordination of such work, and support
to and coordination of work for human rights at the local and
regional level.
The second concerns what I have chosen to call a better infrastructure
for human rights and covers aspects such as an indicatorbased
system for monitoring the situation for human rights in
Sweden, the issue of incorporating more human rights treaties into
Swedish law and the creation in Sweden of a national institution for
human rights.
In addition, I have chosen to discuss some specific areas, including
certain rights issues, namely some particular rule of law mat39
Summary SOU 2011:29
ters, discrimination, the situation for Roma and the indigenous
Sami people.
Action plans as a tool for systematic human rights work
Today, the countries of the world are bound by extensive, mostly
treaty-based, international obligations to maintain respect for human
rights. Together, these rights make up a complex system of
norms that are of immediate significance not just for concrete decisions
and measures that affect one ore more individuals directly,
but also for far-reaching, policy decisions of an essentially political
nature, for example the design of social institutions, the distribution
of resources and the balancing of the rights and interests of
different groups.
It is nevertheless a fact that all states, to a greater or lesser degree,
betray flaws regarding the way rights are respected or safeguarded
in practice. The question of how best to design work on
human rights at the national level has therefore been the subject of
ever-greater interest. The need to implement measures more systematically
in order to tackle both specific rights problems as well
as more general conditions that may lead to human rights being
disregarded has received particular attention.
‘National human rights action plans’ as a way of working systematically
with human rights have received the most attention and
have been the most widely spread method used. Thirty or so states,
including Sweden, have already adopted some form of such a plan.
A fundamental question during my investigation has also been
whether an action plan is in itself a good tool for systematic work
on human rights, or whether there are reasons to suggest letting
such work take an entirely different course in Sweden. My conclusion
is that a national action plan, or some similar type of coherent
document, does indeed have the potential to be a successful tool
for systematic work for human rights implementation.
40
SOU 2011:29 Summary
The process of designing and implementing the action plan
A more in-depth consultation
Designing a national action plan through an open, inclusive and
transparent process with the broadest possible participation of all
the relevant stakeholders in society has a significant effect on its
chances of obtaining widespread support and emphatic impact. The
broad and open consultation used when creating the latest action
plan should therefore continue. It should however be supplemented
with special consultations that deal specifically with subjects
that are deemed to be of particular significance. The aim of
these consultations should be to provide scope for a more in-depth
discussion on these issues. During the consultation process, the
Government should further allocate special priority to enabling
particularly vulnerable groups to have their say and be heard.
Clearer ownership
In the course of my evaluation, I have reached the conclusion that
the very concept of a national action plan for human rights can give
rise to confusion regarding the issue of who “owns” the plan and
hence in what way it is intended to be used. To reduce both uncertainty
regarding the Government’s intentions as well as the risk of
false expectations, the Government should aim to make the basis
for the participation of the various stakeholders clearer both as regards
the consultation process and when actually designing the
plan. It should also clarify the purpose of the action plan and the
way it is intended to be used.
A more active role for the political level
During my consultations within the Government Offices, a somewhat
fragmented picture has emerged of the role played by actors
at the political level (primarily cabinet ministers and state secretaries)
in the action plan’s development. Some have pointed out the
unusually high level of participation by the political level. The
measures in the action plan seem however to have been selected
and designed mainly by civil servants, and ministers and state secretaries
have not been seen to be closely involved in the process.
41
Summary SOU 2011:29
Regardless of these somewhat conflicting reports, I have come
to the conclusion that a higher degree of direct and visible political
participation in and commitment to the design, implementation
and monitoring of a new national action plan for human rights is
necessary. This would create a more dynamic process with higher
demands on the various members of the Government and all parts
of the Government Offices to take active responsibility for the
plan’s success. This would, in turn, increase the chances of the plan
having a forceful impact. The development of any future action
plan should therefore be led by a group of persons at the state secretary
level.
A more dynamic action plan and better monitoring
The clear impression I have gained as a result of my consultations
is that, although the action plan was the subject of much attention
and interest while it was being designed and adopted, its implementation
has not to any greater degree been seen as relevant to the
day-to-day work in the Government Offices, at central agencies or
at the local or regional level.
In order to create a more dynamic action plan, it should in my
opinion be made the subject of regularly recurring consultations
with representatives of both government agencies and especially
relevant sections of civil society. A continuous dialogue of this nature
on the action plan’s implementation would not only help to
reinforce a broader feeling of participation in the systematic work
for human rights but also increase its legitimacy outside the Government
Offices.
Furthermore, amendments must continually be made to the action
plan in order to maintain its topicality. New significant initiatives
in the human rights field during the action plan’s period of
implementation should also be clearly linked to the plan. This
would help achieve better coordination between different initiatives
and clarify the role of such measures in relation to Sweden’s
international obligations as regards safeguarding human rights at
the national level. To ensure that such regularly recurring updates
contribute to a more dynamic action plan, the Government should
monitor its implementation on an annual basis. This annual followup
should contain a clearly evaluative element.
42
SOU 2011:29 Summary
A clearer role for the Swedish Parliament, the Riksdag
Once a year, the Government should submit a communication to
the Riksdag, in which it provides an account of the work done over
the previous 12 months regarding the action plan’s implementation,
the results achieved and what possible new or modified measures
the Government intends to take in the future. Such a communication
would provide the opportunity for an annual parliamentary
debate on the human rights situation in Sweden. Increasing
political involvement in the implementation of the plan in this way
would make a crucial contribution to the creation of a more dynamic
action plan and encourage a more active public discussion
about the human rights situation in Sweden.
Comments and recommendations from international bodies should be
integrated in the continual development of the action plan
Various international monitoring bodies regularly submit comments
and recommendations to the Government on how Sweden is
meeting its obligations under international human rights law. There
is currently no fixed, coherent structure within the Government
Offices for dealing with and following up on these comments more
systematically, which I find to be a distinct flaw.
Efforts to establish such a structure should be integrated into
the Government’s future systematic work on human rights and
hence with the development of a national human rights action plan.
This will enable the Government to analyse how the problems defined
and measures chosen in the action plan relate to the recommendations
from international monitoring bodies and what type or
types of supplementary measures should be taken. Instances where
the Government does not agree with the assessment of the monitoring
bodies should be identified and the reasons for such differences
in opinion should be clearly stated.
The design and content of the national action plan
While it is worth emphasising that the 135 so-called “measures”
contained in the National Action Plan for Human Rights 20062009
represent a significant commitment by the Government, it is
my overall conclusion that the plan has not played the role in the
43
Summary SOU 2011:29
Government’s systematic work for human rights that was originally
intended.
One problem with the design of the plan has been that it does
not make sufficiently clear how the measures chosen relate to the
description of the human rights situation in Sweden 2005 (i.e. the
base-line study) that is included as part II of the plan. The measures
vary considerably in scope and level of ambition, and it is not immediately
apparent which priorities and other considerations have
formed the basis for the selection and design of the measures, nor
how any such considerations relate to the results of the base-line
study.
At the same time, the absence of clear impact goals puts into
question whether the plan during its period of implementation
fully has been able to function as a guide, or “roadmap”, for the
Government’s work on human rights. Another problem is that it is
difficult to see how the content of the action plan relates to other
more specialised action plans, strategies and programmes adopted
by the Government in a number of different areas and which are
clearly relevant to the Government’s long-term objective of achieving
full respect for human rights in Sweden.
A clearer presentation of the Government’s own analysis of the human
rights situation in Sweden
To be able to characterize the work to achieve full respect for human
rights as ‘systematic’, a fundamental requirement is that the
measures implemented are the result of conscious considerations
based on a comprehensive study of the current national human
rights situation. The very idea of an action plan is to come to grips
with certain unsatisfactory conditions, or at least to improve a
given situation.
A significant weakness in the 2005 base-line study that was included
as part of the plan, is that it does not contain a clear analysis
of and conclusions on a) the areas in which Sweden, in the Government’s
opinion, is having difficulties fulfilling its obligations on
human rights, and b) which of the flaws detected are the most serious.
In its future systematic work on human rights, the Government
should give a detailed presentation of the main problems it
has identified, what possible alternative solutions have been con44
SOU 2011:29 Summary
sidered, and the considerations that have ultimately determined the
choice of measures to be undertaken.
The undertakings in the action plan should be clearly forward-looking
The action plan contains several measures that do not imply any
forward-looking undertakings. In my contacts with representatives
of different parts of the Government Offices, it has also emerged
that the design of the measures in the action plan has mainly been
guided by activities or initiatives that – independent of the results
of the base-line study – were already ongoing or had already been
planned at various ministries when the plan was being developed.
As part of the background description to the measures in an action
plan, it may be natural to present different types of initiatives
that have already been decided on or that are ongoing at the time
the action plan is adopted. In order, however, to ensure that the
action plan itself becomes a tool that creates tangible added value,
it should focus on undertakings that are clearly forward-looking,
and in principle not contain measures that have already been decided
on or are ongoing.
The action plan should contain impact goals
A review of the content of the action plan reveals that none of the
135 measures included in the plan has been formulated as an undertaking
to attempt to achieve a certain result or impact, expressed in
reasonably precise terms, during the action plan’s implementation
period, i.e. ‘impact goals’. The overall picture that emerges from
my consultations with representatives for the Government Offices
is that no support for including this type of measure was forthcoming
when the content of the action plan was being developed.
In its future systematic work on human rights, the Government
should identify a number of areas that are of special significance
and for each of these formulate the concrete improvement of the
situation in the form of a certain impact or result that it undertakes
to attempt to achieve during the implementation period of the action
plan.
The establishment of these types of goals and targets would, in
my opinion, transfer focus from the implementation of individual
45
Summary SOU 2011:29
activities to the extent to which a measure has actually had some
kind of positive impact. Constructing the action plan around this
type of undertaking would create a clearer incentive to monitor
results more effectively during the implementation period of the
action plan and, where necessary, to take decisions on additional
measures in order to achieve the established goals.
A more clearly integrated gender equality perspective
The action plan contains a number of measures aimed at improving
equality between women and men, but the extent to which these
measures have actually been implemented varies somewhat. The
apparent lack of a clearly integrated gender equality perspective in
the action plan as a whole is a much more important issue, however,
and one that was also discussed during my consultations. The most
common view was that the gender perspective was not given much
prominence during the development of the action plan. Some have
even said that there was direct opposition to explicitly including
gender equality issues in the development of the action plan; the
view being that such issues should instead be dealt with separately.
Future systematic work on human rights should not, however,
be hampered by this type of territorial or hierarchical competing.
The issue of equality between women and men is an inherent part
of the work to protect and promote human rights in all areas of
society. The gender equality perspective should therefore be more
clearly integrated into the development of a future action plan for
human rights in Sweden.
A more strategic action plan
In my view, the Government’s future systematic work on human
rights should be based on a document that is formulated as more of
a strategic tool on an overarching level than the 2006-2009 action
plan. Of course, any important reforms that the Government intends
to implement during the relevant time-period in order to
safeguard human rights at the national level, e.g. by amending legislation
or implementing special initiatives in the field of human
rights education and awareness raising, should be presented in the
action plan. To the greater part, however, the emphasis of the ac46
SOU 2011:29 Summary
tion plan should, in my opinion, be on strategic “command and
control” rather than on specific individual measures to be undertaken.
In the action plan, the Government should thus establish goals,
delegate areas of responsibility, identify relevant actors and announce
tasks that they will be given within their own remits to implement
measures to achieve the established goals, or to draw up
proposals for further initiatives. These tasks should be linked to
clear time frames and reporting requirements.
When appropriate, the Government could also as part of the
plan include commitments to develop specialised programmes
within a certain area, in order to fulfil goals and targets established
by the human rights action plan. This will create greater clarity
with regard to how such more specific programmes of measures,
strategies and similar instruments within different policy areas relate
to the Government’s over-all systematic work to achieve the
long-term objective – full respect for human rights in Sweden.
Governance and coordination of national human rights work
While the Government must take action to ensure that Sweden
meets its obligations under international human rights law, the objective
of full respect for human rights is in practice something that
ultimately must be realised not just by the Government but also by
other actors, i.e. in the day-to-day activities of government agencies
and other public-sector bodies. How these activities are governed
and coordinated is therefore important if the Government’s
work on human rights is to be ‘systematic’ in the true sense of the
word.
An improved and enhanced human rights work within the Government
Offices
For the governance and coordination of work on human rights to
be more effective, the Government Offices’ organisation for dealing
with human rights issues at the national level must be strengthened.
In this section of the report, I propose the initiation of a project
within the Government Offices aimed at bringing about an
human rights-integrated budget process. Greater attention should
47
Summary SOU 2011:29
also be paid to Sweden’s obligations under international human
rights law in the Government Offices’ internal consultations procedures.
In addition, a special human rights unit should be established
with the task of coordinating and improving the Government
Offices’ work on human rights issues.
I further recommend that the overall planning, coordination and
development of human rights issues at the national level should be
led by a state secretary who is given this task as his or her principal
area of responsibility.
Both junior and senior staff at the Government Offices should
also be provided with significantly increased levels of training in
order to ensure they have the skills required to work effectively
and systematically to protect and promote human rights at the national
level.
A greater clarity concerning what the Government expects from the
public administration in the field of human rights
In my contacts with agencies that have received special government
assignments within the framework of the national human rights
action plan, or whose instructions have included references to human
rights, a certain amount of uncertainty has emerged as regards
what the Government ultimately has wished to achieve by these
assignments. It has also been stated that the dialogue with the
Government Offices as regards the Government’s intentions in
this respect could have been better.
I therefore recommend that in its future systematic work on
human rights, the Government should communicate what it expects
to achieve more clearly. Particularly, it should be made
clearer to all parts of the public administration as well as the judiciary
that they are under an obligation to apply the “principle of
statutory interpretation in accordance with existing treaties”. According
to this principle, Swedish internal law shall be interpreted
in a manner which is consistent with Sweden’s treaty obligations,
provided that such an interpretation is compatible with the express
wording of the relevant statutory provision.
48
SOU 2011:29 Summary
A review of human rights assignments given to agencies
A review should be performed of how the responsibilities of certain
agencies are formulated as regards the implementation of Sweden’s
obligations under international human rights law. This review
should aim to achieve a more carefully considered wording of such
tasks and duties imposed on agencies, and better coordination with
other so-called ‘cross-sector’ assignments. The review should also
include statutory agency instructions, appropriation directions and
tasks given to agencies as a result of special government decisions.
The Government Offices’ dialogue with the agencies regarding
their responsibility for protecting and promoting human rights
should improve so that uncertainties about the Government’s intentions
can be avoided.
In connection with the review, the Government should consider
which other agencies should be given a special responsibility for
protecting and promoting human rights. One of the starting-points
should be that agencies that already have or have had such a special
responsibility should continue to have one. Priority should also be
given to agencies whose remits and powers carry with them an inherent
risk of encroaching upon individuals’ human rights, as well
as to agencies with widespread contacts with the general public.
For agencies that have a supervisory role, the requirements regarding
their responsibility for human rights should be comprehensively
worded so that they explicitly incorporate also their supervision
activities.
The legal instruments governing the activities of the Parliamentary
Ombudsman and the Chancellor of Justice should be clarified
so that it is clear that their supervision also includes how those who
exercise public authority fulfil their duties in relation to Sweden’s
obligations under international human rights law.
Statutory agency instructions as the principal policy instrument
Fundamental requirements as regards the responsibilities of agencies
for the implementation of Sweden’s treaty obligations in the
field of human rights should be regulated in government ordinances
containing agency instructions, not in appropriation directions
or in special assignments. Where appropriate, this ordinanceregulated
responsibility should be supplemented with tasks in the
49
Summary SOU 2011:29
appropriation directions or in special government decisions, e.g. to
analyse more closely the way in which human rights issues are
brought to the fore in the agency’s own activities, and to develop
methods and tools to help it to fulfil its tasks in accordance with
the statutory agency instructions.
The obligation to promote and protect human rights should be clarified
in a coherent chain of statutes
In order to create the necessary conditions for a truly systematic
work on human rights at the national level, the obligation of the
different parts of the public administration to promote and protect
human rights should be clearly established in a coherent chain of
statutes.
This chain should include the regulatory framework for public
and administrative law that governs the activities of agencies in
more general terms, such as the Administrative Procedure Act
(1986:223), the Government Agencies Ordinance (2007:515) and
the Local Government Act (1991:900). It should also include certain
substantive statutes in areas where there is a more obvious risk
of violation of human rights, or where individuals are otherwise in
a vulnerable situation.
In the latter case, it is primarily a question of statutes and provisions
that provide the legal basis for different types of detention
decisions, but also the Health and Medical Services Act (1982:763),
the Social Services Act (2001:453), the Planning and Building Act
(2010:900), the Elections Act (2005:837), certain statutes in the
area of education governing pupils with special needs, as well as
certain other statutes aimed at increasing participation in society
on equal terms for people with disabilities should be included here.
The statutory requirements for administrative agencies and
courts to specify the reasons for their decisions should be made
clearer, especially regarding how an agency or a court has assessed
assertions or objections based upon or supported by fundamental
human rights instruments.
50
SOU 2011:29 Summary
A clearer focus on human rights in the legislative process
A provision should be included in the Committees Ordinance
(1998:1474) stating that committees and special investigators must
pay particular attention to and analyse how their assignment and
considerations relate to Sweden’s obligations under international
human rights law. In addition, the proposals submitted by committees
and investigators must be formulated so that they respect and,
where necessary, strengthen the protection of human rights in accordance
with these obligations.
In its referrals to the Council on Legislation and in its bills and
communications to parliament, the Government should always include
an assessment of how the content of such a document relates
to Sweden’s international human rights obligations.
It should be considered how the role and tasks of the Council
of Legislation can be made clearer as regards how legislative proposals
relate to Sweden’s obligations under international human
rights law.
Human rights work at the local and regional level
In its future work on human rights, the Government should give
priority to a more systematic cooperation with the municipalities
and county councils on their role in safeguarding the implementation
of Sweden’s international obligations on human rights. When
drawing up any future action plan for human rights, the municipalities
and county councils should also be actively involved in the
process at the earliest possible stage.
The Government should try to reach a formal agreement with
the Swedish Association of Local Authorities and Regions
(SALAR) on cooperation between central government and the
municipal and regional levels as regards a systematic work on human
rights. Within the framework of such an agreement, the Government
and SALAR should try to identify the main difficulties in
implementing national human rights obligations at the local and
regional levels and then together attempt to find ways of addressing
them.
Such cooperation between the Government and SALAR should
also involve the county administrative boards (CABs), who can
51
Summary SOU 2011:29
play a key role both in their supervision of and support to the municipalities
in their work on human rights.
The Government should also initiate an active, systematic and
continuous dialogue with the CABs on how their own work can be
more effective as regards integrating the implementation of Sweden’s
human rights obligations into their day-to-day operations,
including their supervisory activities. This dialogue should aim to
strengthen cooperation among the CABs and establish closer consultation
between them as a group and the Government Offices
when it comes to human rights issues.
A strengthened infrastructure for human rights
Under this heading in the report, I deal with a number of issues of
a methodological and institutional nature that I consider to be of
importance in order to achieve the Government’s long-term objective
of full respect for human rights.
Indicator-based monitoring of the human rights situation in Sweden
In the 2006–2009 action plan, the Government undertook both to
identify monitorable national targets for human rights and to develop
indicators in order to be able to evaluate and monitor developments
towards them. No coordinated targets of this nature have
been proposed, however, and implementation of the action plan
has only made a very limited contribution to the development of
such an indicator-based monitoring system.
As part of its future systematic work on human rights, the Government
should therefore initiate a structured project aimed at establishing
an indicator-based system to monitor the human rights
situation in Sweden. A fundamental prerequisite for the success of
such a project is the establishment by the Government of national
targets that are to be achieved for a number of specific human
rights.
The Government should evaluate the work already carried out
to develop indicators specifically to gauge the effects of measures
taken to implement the United Nations Convention on the Rights
of the Child and to monitor domestic children’s policies, in order
to draw conclusions that can be used to develop an indicator-based
52
SOU 2011:29 Summary
monitoring system for the Government’s systematic work on human
rights.
There is currently a lack of disaggregated statistical data with respect
to the different prohibited grounds of discrimination (e.g.
ethnicity, religion or belief and sexual orientation). This lack of
data constitutes an obstacle in the development of an indicatorbased
monitoring system, and should be addressed by the Government
in its future systematic work on human rights.
Incorporation of human rights conventions into Swedish law
At present only one international human rights treaty – the European
Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms –
has been incorporated into Swedish law, meaning that the Convention
itself constitutes directly applicable law as part of the national
legal order.
In the report I recommend that an inquiry be appointed with
the remit to investigate whether additional human rights treaties
should be incorporated into Swedish law. Such an inquiry should
analyse the benefits and disadvantages of incorporation, determine
whether such an incorporation should take place and if so, which
human rights treaties would be appropriate to incorporate and to
what extent these should also take precedence over other laws. The
inquiry should also analyze to what extent and how the judiciary
relies on Sweden’s international human rights obligations in its jurisprudence.
A national institution for human rights
In the report, I recommend the Government to start working towards
the establishment of an independent national institution
charged with protecting and promoting human rights in Sweden, in
accordance with the Principles relating to the Status of National
Institutions, known in short as the ‘Paris Principles’. In my view,
such an institution should be established as a new agency, for example
in the form of a Human Rights Commission.
The mandate of this new Commission should be regulated by
law, preferably by the Swedish Constitution. The Commission
53
Summary SOU 2011:29
should be established as a public agency under the Swedish Parliament,
the Riksdag.
The Commission’s main task should be to investigate and report
on how human rights are being respected in Sweden and to
propose measures to improve the situation. It should also put forward
legislative amendments or other measures needed to ensure
fulfilment of Sweden’s international human rights obligations,
maintain contacts with international organisations and also in other
respects take part in international cooperation on issues relating to
human rights. Its tasks should also include promoting education
and training, research and professional development, information
and increased awareness of human rights in Sweden.
Increased knowledge and awareness of human rights
An important part of achieving the objective of full respect for
human rights is to increase knowledge and awareness of human
rights. Furthermore, information and education measures to ensure
the implementation of Sweden’s human rights obligations form, as
such, a part of these obligations.
In order to properly carry out their tasks, Swedish public sector
professionals must have sufficient knowledge of human rights to
be able to identify situations where convention-based rights have
to be taken into account, and in particular when applying provisions
that allow public authorities a margin of appreciation.
In order to safeguard the realisation of human rights in Sweden,
it is therefore also of crucial importance that a wide range of professional
education programmes clearly contain tailored training, as
well as examination requirements dealing with Sweden’s international
human rights obligations.
With the help of the National Agency for Higher Education,
the Government should monitor and further develop existing
measures to secure that relevant higher education programmes
provide students with the necessary knowledge of and skills in human
rights.
The task of the Swedish Council for Strategic Human Resources
Development (“Krus”) is linked to human rights issues,
insofar as it includes how new public administration employees can
receive training to make them acquainted with the core values of a
public ethos. As far as I have been able to ascertain, this task how54
SOU 2011:29 Summary
ever does not include any coordinated programme for the training
of civil servants on different levels of government administration
regarding Sweden’s international human rights obligations. Such
knowledge and skills are necessary in order to safeguard respect for
human rights. In the report I recommend the Government to instruct
the Krus agency to design a long-term programme on how
to systematically give staff on different levels of government administration
customised training in human rights.
The judiciary has a crucial role in the realisation of human
rights. Judges must therefore be sufficiently knowledgeable about
Sweden’s international human rights obligations in order to be able
to ensure that Swedish law is interpreted and applied in accordance
with these obligations. I propose that the Government consult
with the National Courts Administration and consider further
measures to ensure a high level of knowledge and awareness within
the judiciary in these respects.
The measures to be implemented should include an inventory
and analysis of the current level of knowledge and the need for
training among judges. It should for example be considered
whether it is possible to introduce compulsory minimum requirements
for in-service professional training also for permanently employed
judges.
Greater general knowledge about Sweden’s international human
rights obligations is also important to increase what the Government
in some specific policy areas has chosen to call “citizens empowerment”
. Citizens who do not know their rights and do not understand
the context within which they can demand them are not
very likely to try to do so. Human rights information and awareness-raising
directed towards the general public should therefore
also be a fundamental and integrated part of the Government’s future
systematic work on human rights.
Certain specific areas
Investigating allegations of excessive violence by police officers
The way alleged criminal offences and other forms of misconduct
by police employees are investigated, and particularly whether it is
appropriate for “police officers to investigate police officers” has
been a recurring subject of public debate in Sweden. The question
55
Summary SOU 2011:29
has also been highlighted by a number of international bodies who
monitor Sweden’s compliance with its international obligations
regarding the protection of human rights. On several occasions,
these bodies have recommended the establishment of an office that
is independent of the police authorities, which should be given the
task to investigate alleged offenses by police employees.
The issue has been the subject of several public inquiries. So far,
however, the Government has elected to reform the management
of internal police inquiries within the framework of the current
system. A revised system has recently come into force on 1 January
2011. The new system differentiates more clearly between internal
police inquiries and other police activities. Organisationally speaking,
internal inquiries are performed at the National Police Board
instead of, as previously, under the auspices of local police authorities.
They will also be housed in separate premises. This is without
doubt an improvement compared to the previous system.
I propose in the report that the Government carry out an
evaluation of the effects of this reform after a certain period of
time. This evaluation should be primarily based on an empirical
study, i.e. a closer scrutiny of how internal inquiries are actually
conducted in practice.
I also recommend that the Government take measures to create
a system whereby all cases where a person has died or been seriously
injured in connection with an intervention by the police, be
the subject of a compulsory independent and prompt inquiry procedure,
regardless of whether there are grounds for believing that a
criminal offense has been committed or not.
Restrictions imposed on remand prisoners
The situation for persons who have been detained on remand has
been repeatedly criticised by international monitoring bodies, primarily
with respect to the restrictions imposed upon them as regards
their contact with other detainees and the outside world in
general. Some improvements have been made as a result of the introduction
of a new Treatment of Persons Arrested or Remanded
in Custody Act (2010:611). In this report I recommend that the
Government plan for a thorough evaluation of the effects of this
Act with regard to the use of restrictions imposed on remand prisoners.
56
SOU 2011:29 Summary
Depending on the results of the evaluation, the Government
should consider whether further legislative or other measures
should be taken. Such measures may include obliging the public
prosecutor to specify any intended restrictions to be imposed and,
as a main rule, also the reasons for these at the time of requesting
the Court’s permission to impose restrictions on a detainee. Other
such measures could be to introduce rules obliging the courts to
specify their reasons for granting a prosecutor’s request in these
respects.
The Government should furthermore take measures to ensure
that reliable statistics are regularly compiled on the number of persons
detained, and how often permissions to impose restrictions
are granted by the courts. These statistics should also include disaggregated
data on the actual use of such restrictions, e.g. with respect
to different parts of the country, specific types of restrictions
and how long they are in force. In addition, the statistics should be
the subject of regular and thorough analysis, in order to give effect
to the Government’s expressed ambition that restrictions on remand
prisoners be used as restrictively as possible.
Persons detained under aliens legislation
The detention of aliens, e.g. awaiting the implementation of a decision
on refusal of entry or deportation, has also been criticised by
international human rights monitoring bodies. The same is true for
the placing of such persons in remand centres, prisons or police
cells.
I propose in the report that the Government initiate an amendment
to the provisions governing detention decisions in accordance
with the Aliens Act (2005:716) so that it becomes clear that
such decisions may be taken only when absolutely necessary.
The Government should also promptly initiate amendments to
the Aliens Act to the effect that detention decisions must always
be subject to judicial examination. In connection with such an
amendment, it should also be considered whether an absolute timelimit
can be introduced on how long someone can be detained under
these circumstances. Furthermore, I propose that the Government
take prompt measures to ensure that persons detained under
the Aliens Act are not placed in prisons, remand centres or in police
cells on the grounds that they may constitute a danger to either
57
Summary SOU 2011:29
themselves or others and therefore cannot be allowed to stay in a
detention centre specially created for detained persons awaiting
deportation.
Threats and violence against prisoners from other inmates
The responsibility rests heavily on the prison authorities to protect
prisoners against abuse from other inmates. An incarcerated person
has little chance of defending himself or herself against threats and
violence. Effective protection against such abuse must therefore be
provided by the Swedish Prison and Probation Service.
I have come to the conclusion that the work of the Prison and
Probation Service to safeguard these rights of prison inmates does
not live up to what must be expected. I recommend the Government
to commission the Prison and Probation Service to develop a
clear safety and security strategy, including defined goals when it
comes to incidences of threatening behaviour and violence against
detained persons from other inmates. One fundamental principle
governing such a strategy must be that measures to tackle violence
or threatening behaviour among inmates must be primarily aimed
at the perpetrator and not at the victim of such abuse.
Access to legal representation and information on rights
The right of access to a defence counsel or other legal representation
constitutes a fundamental legal right that can be of crucial importance
for the safeguarding of the right to freedom and personal
safety and of the right to a fair trial. This right, in addition to other
procedural rights afforded to a detained person, can only be asserted
effectively, if the person in question knows these rights exist.
This is not always the case and Swedish conditions have been
the subject of attention by international monitoring bodies also in
this regard.
I have come to the conclusion that the Government should initiate
a legislative amendment to clarify that a person who is to be
questioned or asked to provide information as part of a preliminary
police investigation, but who is not a named suspect in the case,
also has a the right to legal representation. Within the framework
of such a legislative initiative, it should be considered whether the
58
SOU 2011:29 Summary
scope for appointing a public defence counsel should also be extended
in a similar way.
The Government should also reconsider whether there is a need
for statutory amendments in order to clarify that persons arrested
or remanded in custody, as well as persons being questioned during
a police investigation, must always be immediately informed of certain
fundamental legal rights, including the right to remain silent
and the possible legal consequences at a subsequent trial of a decision
to either speak or to remain silent during questioning.
I also recommend that the Government consider the issue of inserting
an explicit provision into the Legal Aid Act (1996:1619)
stating that legal aid must always be granted if that is necessary in
order to comply with Sweden’s obligations under the European
Convention on Human Rights.
A strengthened regular supervision of the treatment of detained persons
It is my recommendation that the Government take measures to
ensure that there are relevant public authorities responsible for a
regular, continuous, independent and rights-based supervision
within certain key areas of society.
When assessing which areas should be included in the remit of
one or more of these supervisory bodies, the Government should
in general consider areas in which the Parliamentary Ombudsman
and the Chancellor of Justice receive a particularly high number of
complaints, or in which these bodies have highlighted especially
frequent or serious problems. In particular, there must be an efficient
such supervision of the police authorities, the prosecution
service and the prison and probation service. There must also be
effective supervision of the use of decisions to detain persons under
the aliens legislation, of compulsory psychiatric care interventions,
and of the institutions run by the National Board of Institutional
Care.
The Government’s review should also include the possible establishment
of a Children’s Rights Representative within the National
Board of Health and Welfare, with the responsibility for supervising
the institutions run by the National Board of Institutional
Care, modelled on the Children and School Pupils Representative
at the Swedish Schools Inspectorate. This representative
should have the legal authority to represent individual children
59
Summary SOU 2011:29
who have been taken into custody at these institutions and who
claim that their rights have been violated.
Discrimination
The Discrimination Act (2008:567) prohibits discrimination on
grounds of sex, transgender identity or expression, ethnicity, religion
or other belief, disability, sexual orientation and age. This list
of grounds is exhaustive. The Act has a wide, but not universal,
scope of application that covers primarily employment and occupation,
education, the provision of goods and services, labour exchange
services, public unemployment services, membership of
certain types of organisations, health care and social services, as
well as military service.
Protocol 12 to the European Convention on Human Rights, to
which Sweden is not a party, on the other hand contains a prohibition
of discrimination which is universal in the sense that it prohibits
discrimination in relation to any right prescribed by law, and
also discrimination in general by any public authority.
It is my recommendation that the Government should initiate a
process with the objective that Sweden should ratify Protocol 12 of
the European Convention on Human Rights as soon as possible. I
also recommend that the Discrimination Act be amended to include
a non-exhaustive list of prohibited grounds of discrimination
in the same way as Article 14 of the European Convention.
I further recommend that the Government, after a period of
time, evaluate how the Swedish courts are applying the Discrimination
Act’s provision on financial compensation to victims of discrimination,
which was introduced to ensure that the compensation
levels in cases of discrimination are clearly higher than the
damages awarded under the general Tort Liability Act.
A broad provision should also be included in the Discrimination
Act to prohibit discrimination in the form of failure to take reasonable
measures of accommodation to ensure access for persons
with disabilities.
60
SOU 2011:29 Summary
The situation for Roma in Sweden
An important element of any systematic human rights work must
be to put focus on measures to protect and promote the human
rights of persons belonging to particularly vulnerable groups.
There can be no doubt that the Roma minority constitutes such a
group in Sweden. Roma have been subject to serious and systematic
abuse by society throughout history. Even today, Roma are
probably more subjected to prejudice, discrimination and other
forms of social exclusion than any other group in Swedish society.
The Delegation for Roma Issues published a comprehensive report
in the summer of 2010 on the situation of Roma in Sweden.
This report, Roma Rights – a strategy for Roma in Sweden (SOU
2010:55), contains a wide range of proposals to achieve the objective
of full and equal participation of Roma in the Swedish society.
Regardless of how the Government chooses to act on these individual
proposals, I recommend that the report be the startingpoint
for coordinated, long-term and rights-based government efforts
to enable Roma women and men, girls and boys to participate
on equal terms with other people in all areas of Swedish society.
These efforts must be planned and implemented in close and
continuous consultation with and with the active participation of
the Roma themselves.
The Government’s future systematic work on human rights as
regards the situation for Roma in Sweden must contain clear impact
targets in a number of different areas and thus specify the improvements
the Government undertakes to try to achieve in those
areas within a certain time-frame.
The agreement that I propose the Government should seek to
establish with the Swedish Association of Local Authorities and
Regions (SALAR) on cooperation between central government
and the local and regional level as regards systematic work on human
rights, should include a particular focus on measures to safeguard
Roma’s right to education.
61
Summary SOU 2011:29
62
The Sami – Sweden’s indigenous people
The Sami are Sweden’s only indigenous people. That the Sami in
this capacity also have the right to a special status has been publicly
recognized by representatives of the Swedish nation state for at
least 35 years.
In the report I recommend the Government to make renewed
and more concerted efforts to include a coherent, clear and rightsbased
indigenous people’s policy as an important component of its
future systematic work on human rights in Sweden. Such a policy
should be developed in close consultation with and with the active
participation of representatives of the Sami people, and should take
into account the comments and recommendations submitted to the
Government by international human rights monitoring bodies, including
in particular the United Nations Special Rapporteur on the
Rights of Indigenous Peoples.
Furthermore, such a policy must also include an agreement with
representatives of the Sami people on a formal system of consultation
with the Sami on all issues affecting their life conditions.
As part of such a policy, the Government should also present a
clear plan for how any obstacles to a ratification of the ILO Convention
No. 169 on the rights of indigenous and tribal peoples can
be overcome. Furthermore, the Government should make particular
efforts to ensure that the negotiations on a Nordic Sami convention
include real and effective participation and influence for
the Sami themselves and that the established five-year time-frame
is respected.
1 Utredningens uppdrag och
arbete
1.1 Bakgrund
Den 9 mars 2006 överlämnade regeringen till riksdagen en nationell
handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009
(skr. 2005/06:95). Denna handlingsplan, som var den andra i ordningen,
bestod av två separata delar: en kartläggning av situationen
för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 (handlingsplanens
del II) och en egentlig handlingsplansdel bestående av 135 åtgärder
avsedda att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna på nationell
nivå i Sverige (handlingsplanens del I).
Arbetet med handlingsplanen bedrevs inom Regeringskansliet
med Justitiedepartementet som huvudansvarigt och samordnande
departement. Som en väsentlig del av detta arbete genomfördes ett
omfattande samråd där möjlighet att delta gavs till företrädare för
bl.a. myndigheter, kommuner och landsting, de politiska partierna
och det civila samhället, dvs. icke-statliga aktörer i form av bl.a.
arbetsmarknadens parter, organisationer, föreningar, trossamfund
och andra grupper. Totalt inbjöds omkring 400 olika aktörer, indelade
i ett antal informella referensgrupper, att inkomma med synpunkter
och förslag på såväl kartläggningen som själva handlingsplanen.
Handlingsplanens åtgärd 132 innebar att den särskilda interdepartementala
arbetsgrupp för mänskliga rättigheter som finns i Regeringskansliet
skulle få i uppdrag att följa upp planens genomförande.
Sedan tidsperioden för handlingsplanens genomförande löpt
ut har en sådan uppföljning också genomförts. Denna uppföljning
har haft karaktären av en faktaredovisning och har inte innehållit
någon värdering av handlingsplanens åtgärder eller av hur dessa genomförts.
63
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29
I handlingsplanen konstaterade regeringen att den utvärdering
av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna1
som utfördes av dåvarande generalsekreteraren för Olof Palmes
Internationella centrum, Thomas Hammarberg, utgjort ett
mycket värdefullt material vid den nu aktuella handlingsplanens
utarbetande. Som en ytterligare åtgärd åtog sig regeringen därför
att senast under våren 2010 låta utvärdera handlingsplanens genomförande
(åtgärd 134).
1.2 Utredningsuppdraget
Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild
utredare för att genomföra en utvärdering av den nationella handlingsplanen
för de mänskliga rättigheterna.2 Chefen för Integrations-
och jämställdhetsdepartementet, statsrådet Nyamko Sabuni,
utsåg samma dag dåvarande generaldirektören i Regeringskansliet,
Hans Ytterberg, att vara särskild utredare. Den 11 november 2010
beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen, varigenom
utredningstiden förlängdes så att uppdraget skulle redovisas
senast den 31 mars 2011.3
Mitt uppdrag har enligt direktiven varit att utvärdera handlingsplanens
genomförande och resultat, samt att med utgångspunkt i
utvärderingen lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska
arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. Direktiven
finns i sin helhet i bilaga 1 och 2. Regeringen angav i direktiven
att även själva processen med att formulera handlingsplanen är
viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion
kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal om
mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna
på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för att
uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna
i Sverige. I utvärderingen har därför ingått även att göra
en bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens
tillkomst, utformning och innehåll. Utvärderingens primära
syfte har varit att ge ett bra underlag för regeringens fortsatta systematiska
arbete med frågor om mänskliga rättigheter i Sverige.
1 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en början”, En utvärderande
kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet,
(JU2004/6673/D).
2 Dir. 2009:118.
3 Dir. 2010:122.
64
SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete
I mitt uppdrag har närmare ingått:
• att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med
fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer,
• att utvärdera handlingsplanens såväl långsiktiga som kortsiktiga
resultat,
• att undersöka hur bl.a. myndigheter lagt upp arbetet med de olika
uppdragen som följer av handlingsplanen och om dessa uppdrag
påverkat deras arbete med frågorna, samt
• att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag när det
gäller att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor.
Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet,
inverkan, räckvidd samt samordning har varit bedömningskriterier
som jag haft att beakta i mitt arbete. I mina direktiv har också
framhållits att goda exempel på samarbetsmekanismer mellan den
statliga, regionala och lokala nivån från andra länder eller internationella
organisationer kan vara av intresse.
Det har ingått i mitt uppdrag att samverka med relevanta aktörer
inom de referensgrupper som deltagit vid utarbetandet av handlingsplanen,
med Sveriges Kommuner och Landsting samt med
dem som insatserna riktat sig mot. I mina direktiv har även angivits
att jag i mitt arbete ska ha kontakt med Delegationen för mänskliga
rättigheter i Sverige.
Enligt direktiven ska jag även behandla vilka finansiella konsekvenser
eventuella förslag kan ge och lämna förslag till finansiering.
1.3 Hur arbetet bedrivits
I handlingsplanen angav regeringen som en utgångspunkt i arbetet
med planen att den borde utarbetas genom en öppen process för
konsultation med olika delar av samhället. Med hänvisning till Förenta
nationernas (FN) handbok om nationella handlingsplaner4
betonades att sådana handlingsplaner är betydelsefulla både som
resultat och process och att båda dessa aspekter skulle ses som lika
viktiga. På detta sätt menade regeringen att olika delar av samhället
4 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National
Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations,
29 augusti 2002 (FN:s handbok).
65
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29
skulle kunna mobiliseras i arbetet för de mänskliga rättigheterna
och kännedom spridas om den kommande handlingsplanen. Konsultation
och dialog framhölls som viktiga också för att öka förtroendet,
legitimiteten och effektiviteten i arbetet med att uppnå full
respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.5
Inte minst mot denna bakgrund har det varit naturligt att en väsentlig
del av mitt arbete med utvärderingen av handlingsplanen
och de förslag inför regeringens fortsatta systematiska arbete med
mänskliga rättigheter som jag lämnar i detta betänkande, har utgjorts
av omfattande konsultationskontakter med berörda organisationer
och myndigheter.
Dessa samråd har genomförts både skriftligen och vid sammanlagt
ett 60-tal olika möten med företrädare för Regeringskansliet,
statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting samt enskilda
organisationer.
För att inhämta skriftliga synpunkter på de frågor som aktualiseras
i mina direktiv har jag till en bred krets av mottagare översänt
en enkät angående bl.a. handlingsplanens tillkomst och genomförande.
Enkäten har skickats till samtliga aktörer inom de referensgrupper
som deltagit i handlingsplanens utarbetande, liksom till ett
antal ytterligare intressenter vilkas erfarenheter och synpunkter
bedömts vara av betydelse för mitt uppdrag. En förteckning över
mottagarna av enkäten finns bifogad som bilaga 3.
Med utgångspunkt bl.a. från inkomna enkätsvar har jag därefter
genomfört samrådsmöten med ett antal relevanta aktörer. Dessa
samråd har genomförts såväl genom enskilda överläggningar som i
form av möten med flera olika aktörer samtidigt.
Konsultationer om de frågeställningar som utredningen berör
har på detta sätt genomförts med Barnombudsmannen (BO),
Centrum för rättvisa, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Frivilligorganisationernas
fond för mänskliga rättigheter, Handikappförbunden
(HSO), Justitiekanslern (JK), Justitieombudsmannen
(JO), Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam),
Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners
rättigheter (RFSL), Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU),
Rädda barnen, Sensus Studieförbund, Svenska avdelningen av Internationella
Juristkommissionen, Svenska sektionen av Amnesty
International, Svenska Röda Korset, Sveriges Advokatsamfund,
Sveriges kvinnolobby och Synskadades Riksförbund.
5 Skr. 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, (handlingsplanen),
s. 20.
66
SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete
Överläggningar har vidare hållits med företrädare för akademin
för juridik, psykologi och socialt arbete vid Örebro universitet, juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Raoul Wallenberginstitutet
och Teologiska högskolan Stockholm, liksom med
Arbetsgivarverket och Svenskt Näringsliv.
Särskilda samrådsmöten har genomförts med fokus på situationen
för urfolket samerna och för den romska nationella minoriteten.
Detta har skett genom möten dels med företrädare för Landsförbundet
Svenska Samer, Renägarförbundet, Samiska rättsförbundet,
Svenska Samernas Riksförbund, Svenska sektionen av Samerådet
och Samernas utbildningscentrum, dels med de romska referensgrupper
som varit knutna till DO respektive Delegationen för
romska frågor. Jag har i anslutning till detta även haft överläggningar
med Sametinget och Sameskolstyrelsen, liksom med Delegationen
för romska frågor.
Även Barnens Rätt i Samhället (BRIS), Frälsningsarmén, Galltije
Sydsamiskt kulturcentrum, Hyresgästföreningen, Landsorganisationen
i Sverige, Riksorganisationen Same Ätnam, Saminuorra,
Svenska kyrkan, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige
(SIOS), fackförbundet SKTF, Sveriges Ungdomsorganisationer
(LSU), Sveriges Akademikers Centralorganisation, Sveriges Muslimska
Råd, Tjänstemännens Centralorganisation och Värnpliktsrådet
har inbjudits till konsultationer men har avstått från att delta.
För att inhämta kunskap om genomförandet av de myndighetsuppdrag
som regeringen under perioden 2006–2009 lämnat i enlighet
med handlingsplanen har en särskild enkät översänts till berörda
myndigheter, nämligen Brottsoffermyndigheten, Domstolsverket,
Ekobrottsmyndigheten, Forum för levande historia, Försäkringskassan,
Högskoleverket, Kriminalvården, Kustbevakningen,
Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska
myndigheten, Statens institutionsstyrelse, Statens skolinspektion
Statens skolverk, Trafikverket, Tullverket, Åklagarmyndigheten,
samt samtliga länsstyrelser.
Jag har även genomfört kompletterande överläggningar med ett
urval av dessa myndigheter i form av bilaterala samrådsmöten med
företrädare för Domstolsverkets Domstolsakademi, Försäkringskassan,
Skolverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse
samt länsstyrelserna i Värmlands respektive Västra Götalands län.
Jag har även, i anslutning till ett möte mellan Sveriges länsråd, haft
möjlighet att inhämta erfarenheter och synpunkter från företrädare
för samtliga Sveriges länsstyrelser utom en.
67
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29
I syfte särskilt att ta del av erfarenheter och synpunkter kring
frågeställningen hur man bäst kan säkerställa att Sveriges internationella
åtaganden om mänskliga rättigheter genomförs på lokal
och regional nivå har jag haft överläggningar med såväl Sveriges
Kommuner och Landstings styrelses arbetsutskott som med denna
organisations särskilda beredning för demokratifrågor. Tillsammans
med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har jag även
genomfört ett seminarium om systematiskt arbete för mänskliga
rättigheter på lokal och regional nivå, vid vilket företrädare för ett
femtontal kommuner deltog. Jag har genom samråd med medlemmarna
i det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga Rättigheter
i Sverige (NNM), ett nätverk för tjänstemän inom bl.a.
kommuner och länsstyrelser, haft tillfälle till ytterligare dialog
kring den frågan.
En väsentlig del av utvärderingsarbetet har berört hur frågor om
mänskliga rättigheter hanteras i Regeringskansliet och hur arbetet
kring handlingsplanens utarbetande och genomförande organiserats
och bedrivits. Jag har för att belysa dessa frågor genomfört ett
tjugotal möten med tjänstemän från samtliga departement som vid
olika tidpunkter varit företrädda i den interdepartementala arbetsgruppen
för mänskliga rättigheter (IDA) eller som på annat sätt
haft någon koppling till dess arbete. I praktiken har det inneburit
överläggningar med företrädare för samtliga delar av Regeringskansliet
utom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen.
För att ta del av de internationella synpunkter och erfarenheter
som finns kring systematiskt arbete för mänskliga rättigheter har
jag överlagt med företrädare för FN:s Högkommissarie för mänskliga
rättigheter (UNOHCHR) i Genève och Europeiska unionens
byrå för grundläggande rättigheter (FRA) i Wien. Jag har vid ett
besök i Strasbourg även samrått kring sådant arbete med Europarådets
kommissarie för mänskliga rättigheter, Thomas Hammarberg.
En svårighet i arbetet har varit att jag parallellt med detta utredningsuppdrag
varit förordnad av regeringen som ledamot i Delegationen
för mänskliga rättigheter.6 Denna delegation inrättades som
ett resultat av åtgärd 103 i handlingsplanen och jag har alltså på detta
sätt kommit att få dubbla roller. Det har i sin tur medfört att jag
funnit det olämpligt att låta min utvärdering omfatta också de delar
av handlingsplanen som direkt handlar om delegationens verksamhet.
Efter att jag påtalat detta för regeringen har jag, sedan andra
6 Dir. 2006:27, 2007:114, 2008:92 och 2009:125.
68
SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete
tänkbara handlingsalternativ övervägts och förkastats, slutligen valt
att i arbetet med utvärderingen av handlingsplanen inte ta med de
delar som handlar om delegationens arbete. Jag förutsätter samtidigt
att delegationens verksamhet, i den omfattning som bedöms
lämplig, kommer att bli föremål för utvärdering på annat sätt.
1.4 Betänkandets innehåll
Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv inneburit att lämna
rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta
systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna
i Sverige (genom betänkandet återkommande benämnt som systematiskt
MR-arbete). Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga
förslag till författningsreglering. Några sådana förslag återfinns
därför inte heller i det här betänkandet.
Som redan framgått har mitt uppdrag till sin omfattning varit
synnerligen brett och även öppet formulerat. Här har ingått både
mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process
, styrning, val av aktörer m.m. och de sammanlagt 135 ”åtgärder”
av mer eller mindre konkret karaktär som handlingsplanen
innehåller. Mot den bakgrunden bör läsaren av det här betänkandet
inte heller bli förvånad över att finna att det innehåller avsnitt som
sinsemellan skiljer sig avsevärt i fråga om både innehåll och abstraktionsnivå.
Några kännetecknas huvudsakligen av ett tydligt övergripande
perspektiv. Det gäller kapitel 2 som ger en kort bakgrund till systematiskt
arbete med frågor om mänskliga rättigheter, kapitel 3
som behandlar handlingsplaner som metod, och där jag även lämnar
rekommendationer av mer principiellt slag i fråga om regeringens
fortsatta systematiska MR-arbete, samt kapitel 5 som handlar om
behovet av stöd till och samordning av MR-arbetet på lokal och
regional nivå.
Kapitel 4 tar upp frågor om styrning och samordning av statens
eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna, som frågornas
hantering i Regeringskansliet, behovet av en större tydlighet
med regeringens avsikter med sin politik på det här området, betydelsen
av författningsreglering och annan myndighetsstyrning för
ett bättre genomslag för de mänskliga rättigheterna, och om bl.a.
utredningsväsendets roll. Här finns också mera konkreta rekom69
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29
70
mendationer som, om än i relativt generella termer, handlar om vissa
författningsändringar.
Kapitel 6 tar sikte på behovet av en förstärkt infrastruktur för
MR-arbetet och behandlar i det sammanhanget så vitt skilda frågor
som arbetet med indikatorbaserad uppföljning av situationen för de
mänskliga rättigheterna i Sverige, huruvida fler internationella konventioner
om de mänskliga rättigheterna bör inkorporeras i svensk
rätt, behovet av ett nationellt organ med uppgift att främja säkerställandet
av de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt några särskilda
aspekter på frågan om kunskap och kompetensutveckling när
det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga
rättigheter.
I kapitel 7 har jag sedan valt att ta upp ett antal mera konkreta
frågeställningar. Det ligger i sakens natur att det med de resurser
som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av
de 135 åtgärder som handlingsplanen innehåller utföra en granskning
av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt
undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga
aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens
effekter.
Jag har i stället sett mig tvingad att bland de många angelägna
frågor som var och en i och för sig skulle kunna förtjäna att uppmärksammas,
särskilt välja ut ett mindre antal specifika frågeställningar
och sakområden för en närmare granskning och diskussion.
På detta sätt behandlar jag här vissa rättsstatliga frågor, som
hanteringen av polisens s.k. internutredningar, behandlingen av
frihetsberövade personer, tillgången till rättsligt biträde och information
om vissa grundläggande rättigheter, samt behovet av en förstärkt
ordinär tillsyn på vissa rättsområden.
Kapitlet omfattar också särskilda avsnitt om några principiellt
viktiga frågor på diskrimineringsområdet, liksom om romernas och
urfolket samernas situation i Sverige.
Kapitel 8 innehåller en konsekvensbeskrivning.
Mina utredningsdirektiv har fogats till betänkandet som bilaga 1
och 2. Bilaga 3 innehåller en förteckning av mottagarna av den
skriftliga enkät som jag skickat ut med begäran om synpunkter när
det gäller handlingsplanens tillkomst och genomförande och i bilaga
4 redovisas i sin helhet FN:s s.k. Parisprinciper om nationella
organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna.
2 Systematiskt arbete med
mänskliga rättigheter – en
bakgrund
2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga
rättigheter
Det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna
har sedan sin tillkomst åren efter andra världskrigets slut utvecklats
till att bli ett mycket omfattande folkrättsligt regelverk.
Skyddet omfattar ett brett spektrum av rättigheter, såväl medborgerliga
och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Sedan
världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 är det
också allmänt accepterat att dessa rättigheter är ömsesidigt samverkande
och odelbara. I den deklaration som antogs av FN:s medlemsstater
vid mötet (Wiendeklarationen) slås sålunda fast:
All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated.
The international community must treat human rights globally in
a fair and equal manner, on the same footing, and with the same emphasis.
While the significance of national and regional particularities and various
historical, cultural and religous backgrounds must be borne in mind,
it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural
systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedoms.1
Detta innebär att de olika rättigheterna utgör delar av samma helhet
på ett sådant sätt att ingen enskild rättighet kan sägas vara ”viktigare”
eller mer betydelsefull än någon annan. Att t.ex. hävda att
ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter kan ägnas uppmärksamhet
först sedan de medborgerliga och politiska rättigheterna
fullt ut genomförts är inte möjligt, lika litet som de ekonomiska,
1 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5.
71
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
sociala och kulturella rättigheterna kan ges företräde på ett sådant
sätt att deras genomförande främjas på direkt bekostnad av medborgerliga
och politiska rättigheter. De olika rättigheterna är vidare
ofta direkt beroende av varandra. Yttrandefriheten omfattar en rätt
att fritt ta emot och själv sprida information. Den rätten liksom
rätten att delta i sitt lands politiska liv, inklusive rätten att delta i
allmänna val både som väljare och som kandidat till att bli vald, är
exempelvis beroende av att rätten till utbildning och rätten till en
tillfredsställande levnadsstandard i form av tillgång till mat respekteras.
Rättigheternas ömsesidigt samverkande och odelbara karaktär
innebär emellertid inte att alla rättigheter är av samma slag. Medan
vissa rättigheter, t.ex. förbudet mot tortyr, är absoluta i den mening
att något ingrepp i rättigheten över huvud taget inte får ske, kan de
flesta rättigheter under vissa förutsättningar göras till föremål för
inskränkningar. En kränkning av en sådan rättighet sker således
först när rättigheten inskränkts på ett otillåtet sätt.
En skillnad mellan medborgerliga och politiska rättigheter å ena
sidan, och ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter å den
andra, ligger också i att medan de förstnämnda rättigheterna i princip
ska genomföras fullt ut redan från den tidpunkt då en stat gör
sitt internationella åtagande, så har de sistnämnda till stor del karaktären
av mål att eftersträva, mål som staterna förbundit sig att
gradvis förverkliga.2
Detta ska inte uppfattas så att de åtaganden som en stat gjort i
fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skulle vara
mindre bindande än andra konventionsförpliktelser. Också dessa
åtaganden medför vad som är i allra högsta grad reella förpliktelser,
bl.a. skyldigheten att faktiskt vidta åtgärder i syfte att uppnå rättigheternas
förverkligande. Dessutom är varje fördragsslutande stat
skyldig att redan från början se till att den nivå för dessa rättigheter
som går att uppnå i staten vid varje givet tillfälle tillförsäkras alla,
utan diskriminering av något slag.3
Världens stater är alltså i dag bundna av omfattande, i första
hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla
respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans ut2
FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel
2.1, Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) 1971:41.
3 Jfr FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General Comment
No. 3. The nature of State Parties obligations (Art. 2 para. 1), 14 december 1990, st. 2 och 9,
samt General Comment No. 20.
Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights
(art 2, para. 2), 2 juli 2009, st. 7.
72
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
gör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar
relevans för en mycket stor del av staternas inre liv. Det internationella
regelverket till skydd för de mänskliga rättigheterna
har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som omedelbart
berör enskilda individer, utan också för långsiktiga politiska
ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner,
fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras
mellan olika gruppers rättigheter och intressen.
Samtidigt kan konstateras att det finns en bristande överensstämmelse
mellan de rättigheter som slås fast i internationella och
regionala konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna
och det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras och säkerställs
i enskilda länder. Brister i förhållande till gjorda åtaganden
är, i större eller mindre utsträckning, ett faktum i alla stater, också i
Sverige. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla
ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga
rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen
genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal
nivå i de stater som åtagit sig att följa det.
Det är mot denna bakgrund inte överraskande att frågor om hur
det nationella arbetet för mänskliga rättigheter bäst bör utformas
kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har
riktats mot metoder för att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder
för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem
som mer generella förhållanden som var för sig eller tillsammans
kan leda till att enskildas mänskliga rättigheter träds för när. Som
exempel på sådana förhållanden kan nämnas t.ex. bristande kunskap
hos enskilda människor eller grupper av personer i befolkningen
eller hos myndighetsföreträdare om vad de mänskliga rättigheterna
innebär, avsaknad av tillräckligt starka institutionella
strukturer med uppgift att upprätthålla respekten för dessa och
bristande samordning mellan aktörer på nationell respektive lokal
och regional nivå.
2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter
I det här betänkandet används uttrycket ”systematiskt” för att beteckna
ett arbete som bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i
motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Som Europarådets
kommissarie för mänskliga rättigheter (MR-kommissarien) fram73
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
hållit i en rekommendation om systematiskt arbete för mänskliga
rättigheter på nationell nivå4 finns det emellertid inte någon allmänt
vedertagen metod för hur ett sådant systematiskt arbete bör
bedrivas. I rekommendationen behandlas dock ett antal olika komponenter
som bedömts vara av betydelse för att arbetet med att ge
de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå ska bli
effektivt. Dessa komponenter sägs utgöra delar av en kontinuerlig
process och bör enligt rekommendationen lämpligen användas i
kombination med varandra.
Således framhålls i rekommendationen att för att en nationell
handlingsplan för mänskliga rättigheter ska få ett verkligt genomslag
måste den åtföljas av ansträngningar som bl.a. syftar till att säkerställa
att de nationella myndigheterna har ett rättighetsbaserat
tillvägagångssätt i sitt arbete, att medborgarna har kunskap om sina
mänskliga rättigheter och tillgång till rättsmedel när dessa rättigheter
kränks, att det finns ett fungerande och oberoende domstolsväsende,
att de politiska beslutsprocesserna tar hänsyn till internationella
normer om skyddet för de mänskliga rättigheterna, att det
finns en miljö där det civila samhället utan risk för repressalier kan
granska och framföra kritik mot beslutsfattare, samt att nationella
institutioner för skydd av de mänskliga rättigheterna har getts såväl
tydliga mandat som tillräckliga resurser för att självständigt granska
hur nationell lagstiftning, policyer och förvaltningspraxis överensstämmer
med statens internationella förpliktelser.
En avgörande beståndsdel i ett systematiskt arbete för mänskliga
rättigheter är enligt rekommendationen utarbetandet av en nationell
kartläggning, eller nulägesanalys, av situationen för de
mänskliga rättigheterna vid en given tidpunkt, en s.k. baseline study.
En sådan kartläggning identifierar brister i skyddet för de mänskliga
rättigheterna och utgör därmed utgångspunkten för det fortsatta
arbetet. Kartläggningen bör vara så heltäckande som möjligt och
omfatta alla områden där det finns återkommande eller strukturella
problem i fråga om skyddet för de mänskliga rättigheterna.
Information bör samlas in från ett flertal olika källor, varvid stor
vikt bör läggas vid att genomföra omfattande konsultationer med
berörda aktörer i samhället, däribland de politiska partierna, myndigheter
på olika nivåer, nationella institutioner för de mänskliga
rättigheterna, företrädare för näringslivet och representanter för
det civila samhället i vid mening.
4 Recommendation on systematic work for implementing human rights at the national level,
CommDH(2009)3, Strasbourg 18 februari 2009 (MR-kommissariens rekommendation).
74
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
I MR-kommissariens rekommendation framhålls vidare att s.k.
indikatorer för mänskliga rättigheter kan tjäna som hjälpmedel för
att göra en bedömning av situationen för de mänskliga rättigheterna
vid en given tidpunkt. Tillgång till relevant och tillförlitlig information
är en förutsättning för att sådana indikatorer ska vara
möjliga att använda. För att exempelvis kunna kartlägga förekomsten
av diskriminering på ett tillförlitligt sätt är det väsentligt att det
finns tillgång till data uppdelat på olika diskrimineringsgrunder,
som kön, etnicitet, sexuell läggning, funktionsnedsättning och så
vidare. Jag kommer i det följande att behandla användningen av indikatorer
för mänskliga rättigheter särskilt, i avsnitt 6.1.
Ett rättighetsbaserat arbete och en verksamhetsintegrering av de
mänskliga rättigheterna i nationella och lokala myndigheters arbete
(s.k. rights-based approach respektive mainstreaming) utgör enligt
rekommendationen ytterligare två, varandra närliggande och betydelsefulla,
komponenter i ett systematiskt MR-arbete.
Centralt för ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt är att myndigheternas
arbete bedrivs med utgångspunkt i de enskilda individernas
mänskliga rättigheter och det allmännas skyldighet att säkerställa
att dessa rättigheter respekteras. Enligt rekommendationen
bör ett rättighetsbaserat arbetssätt tillämpas inom samtliga policyområden.
Med verksamhetsintegrering avses enligt rekommendationen ett
sätt att organisera t.ex. statliga myndigheters och kommuners arbete
så att genomförandet av förpliktelsen att säkerställa respekten
för de mänskliga rättigheterna blir en del av den ordinarie verksamheten
och beslutsfattandet inom verksamhetens alla delar och nivåer.
En ytterligare betydelsefull kompetent i ett systematiskt arbete
för mänskliga rättigheter består, enligt MR-kommissariens rekommendation,
i olika former av utbildning och andra kunskapshöjande
åtgärder. Ett effektivt genomförande av ett rättighetsbaserat
arbete förutsätter att det finns myndighetsföreträdare som har
tillräckliga kunskaper för att kunna identifiera och behandla rättighetsfrågor.
I rekommendationen framhålls därför som särskilt betydelsefullt
att mänskliga rättigheter ingår i utbildningarna för sådana
yrkesgrupper som i hög grad kan förväntas ställas inför sådana
frågeställningar. Exempel på sådana yrkesgrupper är bl.a. poliser,
domare, lärare, socialarbetare och läkare.
Utbildning bör även ske i form av kontinuerlig och verksamhetsanpassad
fortbildning, bl.a. riktad till personer i ledande befatt75
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
ning inom olika myndigheter. Sådana utbildningsinsatser bör inte
genomföras på frivillig eller tillfällig basis, utan bör ingå som en del
av ordinarie pågående och långsiktiga utbildningsprogram.
Som en del i det systematiska arbetet bör kunskapshöjande åtgärder
också riktas mot allmänheten, i syfte att öka medvetenheten
om de mänskliga rättigheterna och därigenom underlätta för enskilda
individer att använda och tillvarata dessa rättigheter.
Regionala och lokala myndigheter spelar en avgörande roll för
att säkerställa att åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna
som gjorts på nationell nivå genomförs och respekteras på lokal
och regional nivå. I rekommendationen framhålls att sådana myndigheter
bör delta i det systematiska arbete som genomförs på nationell
nivå, bl.a. genom att medverka vid utarbetandet av kartläggningar
och handlingsplaner. Dessa myndigheter bör också uppmuntras
att själva bedriva ett systematiskt arbete i dessa frågor,
t.ex. genom utarbetande av egna, lokala, kartläggningar och handlingsplaner.
Slutligen konstateras i rekommendationen att en oberoende nationell
institution för de mänskliga rättigheterna kan spela en viktig
roll inom ramen för ett systematiskt MR-arbete. Vid den tidigare
nämnda världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien år
1993, uppmuntrades FN:s medlemsstater att inrätta sådana oberoende
organ på nationell nivå i enlighet med de s.k. Parisprinciperna.5
Parisprinciperna behandlas närmare i avsnitt 6.3.2.
De studier och rekommendationer kring frågor om mänskliga
rättigheter som kan utarbetas av sådana nationella institutioner kan
bl.a. utgöra ett betydelsefullt underlag för att identifiera problem
och nationella prioriteringar i det systematiska MR-arbetet på nationell
nivå. Även om dessa institutioners självständiga roll kan
förhindra dem från att direkt delta i utarbetandet och genomförandet
av t.ex. en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna,
kan deras arbete spela en viktig roll vid uppföljningen och utvärderingen
av planens genomförande, konstaterade MRkommissarien.
5 Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), antagna genom
FN:s generalförsamlings resolution 48/134, 20 december 1993.
76
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
2.1.2 ”Rights Work” – En internationell konferens om
systematiskt MR-arbete
Den svenska regeringen anordnade i november 2008 en internationell
konferens, ”Rights Work”, om systematiskt MR-arbete. Bakgrunden
till arrangemanget, som ingick som en särskild åtgärd i den
nationella handlingsplanen, åtgärd 112, var det tilltagande internationella
intresse som visats för utarbetandet av nationella handlingsplaner
för mänskliga rättigheter, bl.a. i form av ett stort antal
besök till Sverige från representanter från andra stater som planerade
att utarbeta denna typ av plan. Det erfarenhetsutbyte som skett
vid dessa kontakter framhölls som mycket värdefullt, och det var
regeringens förhoppning att fortsatta internationella diskussioner
om nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna kunde
stimulera fler stater att anta sådana planer.
Vid konferensen behandlades en rad olika aspekter på systematiskt
MR-arbete, däribland hur kartläggningar och handlingsplaner
kan utarbetas och användas, metoder för integrering och uppföljning
av systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, systematiskt
MR-arbete på lokal och regional nivå, samt vilken roll det civila
samhället och nationella institutioner för mänskliga rättigheter kan
spela i ett sådant arbete.
Inför Rights Work-konferensen utarbetades ett bakgrundsmaterial
som underlag för deltagarnas överväganden och diskussioner
(fortsättningsvis benämnt Rights Work-materialet). I Rights Workmaterialet
lämnas bl.a. en beskrivning av några metoder för att genom
systematiskt arbete på nationell, regional eller lokal nivå säkerställa
att de mänskliga rättigheterna respekteras också i praktiken.
Rights Work-materialet tar, i likhet med Europarådets MRkommissaries
rekommendation, sin utgångspunkt i ett rättighetsbaserat
arbetssätt, närmare bestämt såsom detta utvecklats inom
FN:s program för internationellt utvecklingsbistånd (a human
rights-based approach to development cooperation). På den grunden
formulerades några grundläggande principer för ett rättighetsbaserat
arbetssätt för samhällsstyrning (human rights-based governance).
Ett sådant arbetssätt sägs förutsätta att följande villkor är uppfyllda:
• Situationen för de mänskliga rättigheterna utvärderas, och svårigheter
i rättigheternas genomförande identifieras.
77
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
• En bedömning görs av i vilken mån enskilda har möjlighet att
göra anspråk på sina rättigheter, liksom av i vilken mån den eller
de aktörer som har ansvar för att säkerställa respekten för dessa
rättigheter (i allmänhet en företrädare för den offentliga makten)
har förutsättningar att fullgöra denna skyldighet.
• Strategier för att förstärka dessa förutsättningar utvecklas.
• Styrningen av samhället, både ifråga om processer och resultat,
följs upp och utvärderas i förhållande till internationella normer
till skydd för de mänskliga rättigheterna.
• Hänsyn tas till rekommendationer från internationella organ
och mekanismer med uppgift att övervaka efterlevnaden av de
mänskliga rättigheterna.
Ett sådant rättighetsbaserat arbetssätt sades bl.a. ge ökad möjlighet
för enskilda att påverka sin situation genom att det innebär en förskjutning
från ett välgörenhets- och behovsperspektiv till ett mer
jämlikt förhållande mellan det allmänna och de enskilda människorna
vars rättigheter ska säkerställas.
Åtgärder för att säkerställa skyddet för de mänskliga rättigheterna
kräver inte sällan ekonomiska resurser, och frågor om resursfördelning
har därför en direkt koppling till de mänskliga rättigheternas
genomförande. Mot denna bakgrund framhölls i Rights
Work-materialet att också de olika budgetdokument som används
för att styra det allmännas verksamhet bör kunna användas som ett
verktyg för systematiskt MR-arbete (Human Rights Budgeting). Ett
sådant arbete skulle syfta till att en stats internationella åtaganden
om skydd för de mänskliga rättigheterna i högre utsträckning blir
styrande för de prioriteringar som görs inom ramen för budgetprocessen.
Budgetens effekt på säkerställandet av de mänskliga rättigheternas
kan då också bli föremål för analys och utvärdering på ett
tydligare sätt.6
Även i Rights Work-materialet framhölls att användning av indikatorer
kan utgöra ett värdefullt hjälpmedel för att få en bild av i
vilken mån en stat uppfyller sina förpliktelser om de mänskliga rättigheterna.
Det underströks dock att uppgiften att identifiera användbara
indikatorer och skapa system för deras användning är
mycket komplex, liksom att användningen av indikatorer inte ger
6 Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human Rights Implementation,
Background Paper, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, IJ/2007/2488/DISK
(Rights Work-materialet), s. 22–26.
78
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
någon heltäckande bild av nivån på respekten för de mänskliga rättigheterna
i ett land.
Medan indikatorer kan användas för att ge en illustration av hur
situationen för de mänskliga rättigheterna utvecklas, ger indikatorer
i sig inte heller någon förklaring till vilka de bakomliggande orsakerna
till en sådan utveckling är. I materialet framhölls därför
också att indikatorer bör användas som ett av flera verktyg inom
ramen för en process som behandlar såväl brister som målsättningar
i arbetet för ett förbättrat genomförande av de mänskliga rättigheterna,
t.ex. en nationell handlingsplan eller motsvarande typ av
dokument.7
Mer generellt konstaterades i Rights Work-materialet att olika
metoder för systematiskt MR-arbete uppvisar ett antal gemensamma
drag, bl.a. följande:
• Metoderna tar det internationella MR-regelverket som sin utgångspunkt
och har som övergripande mål att säkerställa att de
mänskliga rättigheterna får genomslag på alla policyområden, i
alla sektorer och på alla nivåer av den offentliga förvaltningen.
• Snarare än att behandla en eller ett fåtal rättigheter i taget syftar
metoderna till att omfatta en mer heltäckande bild av den nationella
policyn i fråga om mänskliga rättigheter (eller av ett mer
specifikt policyområde med koppling till de mänskliga rättigheterna,
inklusive beslut om prioriteringar).
• Metoderna tar sikte både på institutionella svagheter och problem
i fråga om genomförandet av vissa specifika rättigheter.
• Metoderna kan användas på olika nivåer, såväl nationellt, som
regionalt och lokalt.8
2.2 Särskilt om handlingsplaner
Det är inte svårt att finna stöd för att ett systematiskt arbete för
mänskliga rättigheter är betydelsefullt för upprätthållandet i praktiken
av respekten för dessa rättigheter i ett land. Att närma sig något
slags exakt beskrivning av i vilken form ett sådant arbete bör
bedrivas är svårare. Någon mera avgränsad och allmänt accepterad
definition av vad det innebär att arbeta systematiskt med mänskliga
7 Rights Work-materialet, s. 16–22.
8 Rights Work-materialet, s. 6.
79
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
rättigheter tycks inte finnas. Den bilden har bekräftats i de samtal
som jag fört med representanter för FN:s högkommissarie för
mänskliga rättigheter, Europarådets kommissarie för mänskliga
rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter, liksom
med olika företrädare för myndigheter och för det civila samhället i
Sverige.
Avsaknaden av en sådan enhetlig väldefinierad modell kan emellertid
inte tas till intäkt för att ett systematiskt MR-arbete skulle
sakna värde. Bland det som översiktligt redovisats här finns tvärtom
åtskilliga viktiga element som på ett övergripande och samlat
sätt tar sikte på metod och process när det gäller skyddet för de
mänskliga rättigheterna. Ett sådant samlat angreppssätt torde under
alla förhållanden ha förutsättningar att effektivt bidra till att ett
land bättre förmår leva upp till sina internationella åtaganden om de
mänskliga rättigheterna, än om det arbetet bedrivs som separata,
tillfälliga projekt utan samordning.
Det framstår dessutom närmast som en självklarhet att just på
grund av att de mänskliga rättigheterna är odelbara, ömsesidigt
samverkande och en del av samma helhet, så bör de åtgärder som
vidtas för deras säkerställande också övervägas och analyseras i ett
gemensamt sammanhang. Att hantera rättigheterna på detta sätt
ger också tillfälle att uppmärksamma likheter och skillnader ifråga
om olika rättighetsområden och att identifiera möjliga systemfel.
Inte minst betydelsefullt är att ett sådant systematiskt förhållningssätt
ger en möjlighet att bedöma inom vilka områden befintliga
problem är vanligast eller allvarligast, och således underlättar beslut
om prioriteringar vid användning av tillgängliga resurser och utformning
av åtgärder och strategier.9
Det är väl därför inte heller förvånande att det sätt att arbeta
systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet
och som kommit att få störst spridning är användningen av
nationella handlingsplaner. I det följande lämnas några exempel på
hur denna typ av handlingsplaner utomformats i andra länder, tillsammans
med en översiktlig redogörelse för vad som av bl.a. FN:s
högkommissarie för mänskliga rättigheter bedömts vara grundläggande
beståndsdelar i arbetet med sådana planer. Avslutningsvis
behandlas några s.k. framgångsfaktorer som kommit att betraktas
som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner och andra for9
Rights Work-materialet, s. 56 f.
80
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
mer av systematiskt MR-arbete ska kunna få ett effektivare genomslag.
2.2.1 Handlingsplaner internationellt
Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 rekommenderades
samtliga stater att överväga att utarbeta och anta
nationella handlingsplaner för att förbättra skyddet av de mänskliga
rättigheterna.10 Under den tid som därefter förflutit har ett knappt
trettiotal av FN:s medlemsstater, däribland Sverige, antagit någon
typ av sådan plan.
I vissa fall har det nationella arbetet begränsats till att omfatta
endast en sådan handlingsplan, medan andra stater, i likhet med
Sverige, valt att anta förnyade eller uppdaterade handlingsplaner
efter att perioden för den första handlingsplanens genomförande
löpt ut. Handlingsplanerna har också getts en mycket varierande
omfattning och utformning. Planernas sinsemellan vitt skilda karaktär,
i kombination med att det saknas uppgifter om de enskilda
planernas mer precisa påverkan på situationen för de mänskliga rättigheterna
inom respektive stat, gör det svårt att med utgångspunkt
från någon form av komparativ studie bilda sig en uppfattning om
hur en framgångsrik handlingsplan bör vara utformad. Några exempel
här får belysa spännvidden mellan de olika handlingsplansmodeller
som valts.
Australien antog år 1994 som första land en nationell handlingsplan
för mänskliga rättigheter. En andra, reviderad, sådan plan antogs
år 2004. Planen utarbetades inom det australiensiska regeringskansliet
under medverkan av bl.a. företrädare för det särskilda
nationella organet för mänskliga rättigheter.
I handlingsplanen, som omfattar 115 sidor, förklaras att dess
syfte är att ge en överblick över den Australiensiska regeringens
tillvägagångssätt när det gäller att förbättra medvetenheten om, och
respekten för, de mänskliga rättigheterna i Australien. För att uppnå
detta syfte innehåller planen en genomgång av fem nationella
fokusområden för mänskliga rättigheter. Inom vart och ett av dessa
områden lämnas en omfattande redogörelse för pågående åtgärder
och genomförda initiativ, liksom vissa avsiktsförklaringar beträffande
det framtida arbetet.
10 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del II, st. 71.
81
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
Handlingsplanen innehåller i en särskild bilaga även en utförlig
redogörelse för strukturen på det rättsliga och institutionella skyddet
för de mänskliga rättigheterna i Australien.
Handlingsplanen för Ecuador antogs år 1998 och omfattar i utskrift
15 A4 sidor. Planens innehåll är till stor del uppbyggt kring
vad som benämns fyra s.k. strategiska axlar, nämligen utveckling av
lagstiftning, medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska,
sociala och kulturella rättigheter, samt kollektiva rättigheter. För
var och en av de dessa strategiska axlar anges i handlingsplanen ett
antal övergripande målsättningar samt vad som närmast är att beskriva
som brett beskriva åtgärder för att uppnå målen.
Sålunda uppställs som ett av fem mål i förhållande till de medborgerliga
och politiska rättigheterna att tortyr och andra former
av illabehandling i samband med frihetsberövanden ska upphöra.
Som åtgärd för att uppnå målet anges genomförandet av inte närmare
angivna reformer inom bl.a. fängelsesystemet: ”Reform the
current detention, investigation and penitentiary system through plans,
programs and changes in the legal system”.
I ett avslutande avsnitt klargörs att de närmare formerna för
handlingsplanens genomförande, inklusive mer väldefinierade åtgärder
och utpekande av ansvariga aktörer, kommer att anges i en
särskild ”operativ plan”, som ska utarbetas av företrädare för de
Ecuadorianska myndigheterna i konsultation med företrädare för
det civila samhället.
Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter i Moldavien
för perioden 2004–2008 omfattar 66 sidor. Planen utarbetades
med stöd från FN:s globala utvecklingsprogram, UNDP, och
bygger på en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna
i Moldavien. Handlingsplanen är till övervägande del utformad
som en matris, eller tabell, där det för var och en av ett relativt
begränsat antal utvalda rättigheter finns angivet ett antal målsättningar
som avses uppnås inom handlingsplanens löptid. För var och
en av dessa målsättningar finns, i separata kolumner, vidare angivet
den eller de konkreta åtgärder som ska vidtas för att uppnå målet,
tidsperioden när åtgärden ska utföras, ansvarig aktör, samarbetspartner
samt finansieringskälla.
Ansvaret för utarbetandet av en nationell handlingsplan för Nya
Zeeland har åvilat det nationella organet för mänskliga rättigheter,
Human Rights Commission. Den av kommissionen antagna handlingsplanen
för perioden 2005–2010 omfattar 45 sidor och utgår
82
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
från en av kommissionen tidigare genomförd kartläggning av situationen
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.
I handlingsplanen identifieras ett antal områden på vilka arbetet
för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna bör fokuseras
under perioden. För vart och ett av dessa områden anges det resultat
som bör efterstävas, liksom de prioriterade åtgärder som bör
vidtas för att uppnå detta mål.
Medan handlingsplanen inte närmare utpekar den eller de aktörer
som avses utföra de enskilda åtgärderna, konstateras att endast
omkring hälften av de föreslagna åtgärderna faller inom statens ansvarsområde.
I denna del anförs att ansvaret för att främja och
skydda de mänskliga rättigheterna inte endast vilar på staten utan
även omfattar bl.a. företrädare för näringslivet samt olika organisationer
och andra grupper. Det framhålls således att viktiga steg för
handlingsplanens genomförande kan tas av arbetsgivare, arbetstagare,
fackföreningar, föräldrar, lärare och elever, liksom av familjer
och enskilda individer.
En sammanställning av befintliga nationella handlingsplaner
finns tillgänglig på webbplatsen för FN:s Högkommissarie för
mänskliga rättigheter.11
2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella handlingsplaner
FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter utgav år 2002 en
handbok om nationella handlingsplaner.12 Denna handbok är inget
bindande dokument och det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska
arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna, inklusive
en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten
finner lämpligt. Handboken utgör dock, tillsammans med de rekommendationer
som Europarådets kommissarie för mänskliga
rättigheter antagit, en viktig källa till vägledning för hur ett arbete
med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen
kan utformas.
Högkommissarien framhåller i handboken att syftet med nationella
handlingsplaner är att förbättra respekten för de mänskliga
rättigheterna genom att placera in rättigheterna i ett större sammanhang,
sätta upp mål, utforma åtgärder och avsätta tillräckliga
11 Sammanställningen av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på:
http://www2.ohchr.org/english/issues/plan_actions/index.htm
12 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,
United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok).
83
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
resurser. Fördelarna med en handlingsplan som verktyg sägs bl.a.
vara att den är praktiskt inriktad och baseras på uppställandet av
realistiska mål tillsammans med ett antal åtgärder som ska vidtas
för att uppnå dessa mål. Utarbetandet av en handlingsplan sägs på
detta sätt kunna generera åtaganden som annars inte skulle ha
gjorts, och främja åtgärdsprogram inom områden som utbildning,
hälsa, bostäder och rättskipning.
På detta sätt antas en handlingsplan kunna bidra till en förbättrad
livskvalitet för alla invånare i en stat. Genom att arbetet utförs
med ett brett perspektiv och ett strukturerat tillvägagångssätt, sägs
utarbetandet och genomförandet av en handlingsplan därutöver
även ha bättre möjlighet att säkerställa att vissa gruppers särskilda
svårigheter och problem uppmärksammas, däribland situationen
för kvinnor, barn, minoriteter och urbefolkningar.
Enligt handboken har handlingsplaner vidare den fördelen att
arbetet med nödvändighet mobiliserar en bred krets av personer
och grupper till stöd för aktiviteter som syftar till att stärka respekten
för de mänskliga rättigheterna. Handlingsplanen kan därför
skapa en ökad medvetenhet och generera ett positivt intresse, både
bland företrädare för det allmänna och hos allmänheten.13
I handboken betonas att en handlingsplan för mänskliga rättigheter
ska förstås både som ett resultat och som en process. Båda
dessa aspekter sägs vara av samma vikt. Resultatet är handlingsplanen
själv, dess innehåll och de konkreta åtgärder som den leder till.
Samtidigt kan den process genom vilken planen utarbetas i sig medföra
positiva konsekvenser. Hur denna process genomförs påverkar
också handlingsplanens möjlighet till framgång.
Att handlingsplanen utarbetas genom en öppen, inkluderande
och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga
berörda samhälleliga aktörer har mot denna bakgrund ansetts vara
av grundläggande betydelse. En sådan bred förankring skapar förutsättningar
för att planen ska få legitimitet och bidrar, genom att
skapa en känsla av gemensamt ägandeskap, till dess effektiva genomförande.
Processen bör alltså utformas så att den ger omfattande
möjlighet till dialog och konsultationer med bl.a. myndigheter
och myndighetsföreträdare på olika nivåer, företrädare för nationella
institutioner för mänskliga rättigheter, ombudsmän, nationella
minoriteter och särskilt utsatta grupper, organisationer som
arbetar för de mänskliga rättigheterna och andra företrädare för det
13 FN:s handbok, s. 9–11.
84
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
s.k. civila samhället, fackliga organisationer samt företrädare för
näringslivet.
För att säkerställa bred politisk enighet och förhindra att handlingsplanens
giltighet och genomförande påverkas av ett eventuellt
regeringsskifte har Högkommissarien särskilt framhållit att samtliga
politiska partier, också de som befinner sig i opposition, bör involveras
aktivt i processen.14
En bred kartläggning och analys av den nationella situationen
med avseende på respekten för de mänskliga rättigheterna, en s.k.
baseline study, har vidare framhållits som en nödvändig förutsättning
för eller beståndsdel i utarbetandet av en nationell handlingsplan.
En sådan kartläggning bör kunna identifiera befintliga brister
och svårigheter och är därmed själva grunden för urvalet av de åtgärder
som ska utgöra handlingsplanens innehåll. Synpunkter och
kritik från internationella övervakningsorgan, liksom sådana synpunkter
som framkommit vid överläggningar med berörda nationella
aktörer, utgör viktiga underlag för kartläggningens innehåll.15
Medan kartläggningen så heltäckande och öppet som möjligt
bör redovisa de områden där det finns brister i respekten för de
mänskliga rättigheterna är det inte realistiskt att förvänta sig att en
handlingsplan ska ha möjlighet att åtgärda samtliga befintliga problem.
Den begränsade tillgången till resurser gör det således nödvändigt
att vid utformningen av handlingsplanen göra avvägningar
mellan olika problemområden och prioritera de brister där behovet
av åtgärder är störst. Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter
har i denna del understrukit betydelsen av att alla sådana
avvägningar och prioriteringar görs till föremål för diskussion på
ett öppet och inkluderande sätt. Om ett område inte prioriteras
trots att det av kartläggningen framgår att där förekommer brister,
bör handlingsplanen tydligt redovisa skälen för de bedömningar
och avvägningar som gjorts härvidlag.16
Beträffande planens innehåll och genomförande har det, mot
bakgrund av att dess syfte är att vara handlingsdirigerande, framhållits
att den bör innehålla konkreta åtgärder som korresponderar
mot det problem som identifierats i kartläggningen. Av handlingsplanen
bör tydligt framgå vad som ska utföras, vem som ska göra
det och inom vilken tidsram.
14 FN:s handbok, s. 14, 20, samt 51–59; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 4.2
och 5.1.
15 FN:s handbok, s. 61; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3.
16 MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3, 4.1; jfr FN:s handbok, s. 65.
85
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
Ett särskilt organ i form av t.ex. en samordningskommitté bör
enligt handboken också inrättas för samordning och uppföljning av
planens genomförande. Denna uppföljning bör vara regelbundet
återkommande och ta sikte på inte enbart huruvida åtgärderna i
planen genomförts utan även på deras effekt och resultat. Samtliga
berörda aktörer bör hållas informerade om uppföljningens resultat.
I FN:s handbok noteras i detta sammanhang att förändringar
och korrigeringar av planen sannolikt kommer att visa sig vara
nödvändiga under en handlingsplans giltighetstid. Enligt den modell
som föreslås bör detta var en uppgift för den samordnande
kommittén, som inte bör tillåta att det uppstår en situation där ett
uppsatt mål inte uppnås utan att korrigerande åtgärder vidtas.17
Mot slutet av handlingsplanens giltighetstid bör planen, och
dess genomförande, göras till föremål för en oberoende utvärdering.
Resultatet av en sådan utvärdering kan bl.a. utgöra ett viktigt
underlag vid utarbetandet av en förnyad handlingsplan.18
2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer
Program för utarbetande av nationella handlingsplaner för mänskliga
rättigheter möts ibland av tvivel på om projektet har någon
egentlig möjlighet att åstadkomma en i den praktiska verkligheten
märkbar förändring av respekten för de mänskliga rättigheterna.
Befintliga internationella erfarenheter visar också att den stora utmaningen
i arbetet med nationella handlingsplaner ligger i att säkerställa
deras effektiva genomförande.
Vid de kontakter som jag haft med medarbetare hos FN:s högkommissarie
för mänskliga rättigheter har det sagts att handlingsplaner
för mänskliga rättigheter i praktiken alltför ofta kommit att
spela en begränsad roll inom respektive stat. Den skepsis som
ibland uttryckts inför sådana handlingsplaners förmåga att ge ett
verkligt mervärde i praktiken, även i en del av mina konsultationskontakter
under utvärderingen av den aktuella svenska handlingsplanen,
tycks alltså inte helt sakna fog.
Vad krävs det då för att en handlingsplan ska ha några förutsättningar
att få ett effektivt genomslag och faktiskt kunna leda till en
förbättring av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell
nivå? Något heltäckande eller kvalitetssäkrat svar på den frågan
17 FN:s handbok, s. 96 f.
18 FN:s handbok, s. 18–20 och 94–97; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 6.
86
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund
finns inte. Med utgångspunkt i FN:s handbok samt slutsatserna
från den nämnda Rights Work-konferensen, kan emellertid några
av de faktorer som ansetts vara betydelsefulla i detta sammanhang
sammanfattas enligt följande.19
• Ett starkt politiskt stöd. Det är nödvändigt att arbetet med handlingsplanen
åtnjuter ett starkt stöd från hög politisk nivå, med
aktivt deltagande från politiskt håll och bred politisk enighet
kring handlingsplanen och dess genomförande.
• Ett gemensamt ägandeskap. För att säkerställa att planen åtnjuter
legitimitet bör processen utformas med största möjliga öppenhet
och med möjlighet till deltagande av alla berörda samhälleliga
aktörer. Handlingsplanen och information kring uppföljningen
av dess genomförande bör ges en mycket vid spridning.
• Tilldelning av resurser. Tillräckliga resurser måste ställas till förfogande
för planens genomförande.
• En heltäckande och korrekt kartläggning av MR-läget. Det är väsentligt
att alla befintliga allvarliga problem och brister på ett
korrekt sätt redovisas i kartläggningen. Utelämnande av befintliga
svårighet riskerar att leda till att kartläggningen uppfattas
som en skönmålning och att handlingsplanen förlorar i trovärdighet.
• Realistiska prioriteringar. Om det av resursskäl inte är möjligt att
vidta åtgärder i förhållande till samtliga identifierade problem
bör valet av de mål och åtgärder som inkluderas i planen tydligt
kommuniceras och förklaras.
• Uppföljning och utvärdering. Handlingsplanens genomförande
bör regelbundet följas upp. Eventuella brister i genomförandet
bör öppet redovisas.
Även om FN:s högkommissaries handbok och Europarådskommissariens
rekommendationer utgör en viktig källa till vägledning
och inspiration för hur ett arbete med nationella handlingsplaner
för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas, så är de, som
nämnts, inte på något sätt bindande. Det står varje stat fritt att utforma
sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättighe19
FN:s handbok, s. 2, Rights Work-materialet, s. 59 f, samt slutsatser redovisade i Rights
Work! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National human rights action plans and
baseline studies, tillgänglig på: www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094; jfr även MRkommissariens
rekommendation, avsnitt 10.
87
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29
88
terna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt
som den staten finner lämpligt. Som framgår i det här betänkandet
ansluter jag mig på ett flertal punkter till det synsätt som kommer
till uttryck i dessa dokument. I vissa andra avseenden kommer jag
emellertid till andra slutsatser.
3 Handlingsplaner som metod i ett
systematiskt MR-arbete
3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet
Rekommendation: Regeringen bör för sitt fortsatta systematiska
arbete för de mänskliga rättigheterna i Sverige använda sig
av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat dokument.
I mitt uppdrag har ingått att utvärdera den nationella handlingsplanen
för de mänskliga rättigheterna 2006–2009, samt att med utgångspunkt
i denna utvärdering lämna rekommendationer inför det
fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell
nivå. En fråga som jag haft anledning att ställa mig under utvärderingsprocessen
är om en handlingsplan, eller motsvarande
samlat dokument, i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete
för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för
att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige
utvecklas i en helt annan riktning. Den frågan har också kommit
upp till diskussion vid ett flertal av de samrådsmöten som jag genomfört
och som utgör en väsentlig del av underlaget för mina
slutsatser och rekommendationer i det här betänkandet.
Som framgår av det följande har jag kommit fram till att användandet
av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument är
en metod som har förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett
systematiskt MR-arbete.
Handlingsplaner är numera vanligt förekommande i ett flertal
sammanhang inom den offentliga förvaltningen. Regeringskansliet
är inget undantag och regeringen har för sin del också i olika sammanhang
valt att anta handlingsplaner som ett redskap för genomförande
av sin politik. Några exempel är handlingsplanen för att
89
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m.,1 handlingsplanen mot prostitution
och människohandel för sexuella ändamål,2 handlingsplanen
för handikappolitiken,3 handlingsplanen för att förebygga alkoholskador,4
handlingsplanen för arbetsmiljö,5 och uppföljningen
av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken med grunderna
för en strategi framåt.6 Det finns även andra.
Det har under utvärderingen framförts från några håll att det
finns en risk för en sorts ”begreppsutmattning”. Själva ordet
”handlingsplan” skulle ha blivit så belastat att det riskerar att väcka
motstånd hos dem som förväntas arbeta med planen eller ta ansvar
för dess genomförande. Bilden som ges av en handlingsplan är då
den av ytterligare ett dokument i raden som består i mer eller
mindre välformulerade målsättningar som när det väl har antagits
”ställs i bokhyllan” och sedan ger ett mycket begränsat, om ens något,
praktiskt resultat.
Ordets makt över tanken ska naturligtvis inte underskattas och
något egenvärde finns knappast i att för det fortsatta systematiska
MR-arbetet hålla fast vid just beteckningen ”handlingsplan”. För
min del har jag därför inte någon anledning att lämna någon rekommendation
när det gäller om begreppet handlingsplan bör användas
också fortsättningsvis för den typ av dokument som den
andra nationella MR-handlingsplanen utgör, eller om något annat
uttryck är att föredra.
Enligt min mening torde dock varken problemet eller lösningen
när det gäller att åstadkomma ett effektivt MR-arbete ligga i semantiska
överväganden av detta slag. Om de valda verktygen blir
framgångsrika eller inte beror i stället mer av sådant som hur de har
utarbetats, vad de innehåller och hur de följs upp. De frågorna
kommer att behandlas närmare i de olika avsnitt som följer.
Som framhållits inledningsvis i det här betänkandet (avsnitt 2.1
om att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter) är staten
bunden av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella
förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga
rättigheterna. Tillsammans utgör dessa förpliktelser ett komplext
system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del
av samhällslivet. Det internationella regelverket till skydd för de
1 Skr. 2007/08:39.
2 Skr. 2007/08:167.
3 Prop. 1999/2000:79.
4 Prop. 2000/01:20.
5 Skr. 2009/10:248.
6 Skr. 2009/10:166.
90
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut
och åtgärder som omedelbart berör enskilda individer, utan också
för långsiktiga frågeställningar, t.ex. om utformningen av samhällets
institutioner, fördelning av resurser, de avvägningar som måste
göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen samt prioriteringar
över tid. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla
ytterligare internationella instrument till skydd för de
mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket
verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional
och lokal nivå och att det arbetet blir en integrerad del av alla ansvariga
aktörers ordinarie verksamhet.
Sådana ansträngningar kan beskrivas som ”systematiska”. Ett
systematiskt MR-arbete kännetecknas vidare av att det bedrivs
samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och
tillfälligt. Med utgångspunkt i en kartläggning av den nationella
situationen för de mänskliga rättigheterna, och med omfattande
konsultationer med berörda aktörer som en väsentlig beståndsdel,
ger ett sådant planmässigt arbete en möjlighet just till ett sådant
långsiktigt och metodiskt förhållningssätt som är själva definitionen
av ett systematiskt arbete. Ett sådant arbetssätt ger också möjlighet
till en bra uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter,
och ökar därigenom möjligheten att arbetet ska kunna resultera i
att uppställda mål uppnås.
Som framhållits av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter
kan själva processen kring utarbetandet av en handlingsplan
föra med sig positiva effekter. Detta är även något som framkommit
vid mina konsultationer såväl med personer inom Regeringskansliet
som med företrädare för myndigheter och det civila samhället.
Genom att utföra och redovisa en samlad kartläggning av situationen
för de mänskliga rättigheterna i Sverige åstadkoms en ökad
medvetenhet om befintliga brister och svårigheter. Både arbetet i
denna del och med att utforma olika åtaganden för att komma tillrätta
med problemen kräver att de berörda sätter sig in i frågor
kring såväl det internationella systemet till skydd för de mänskliga
rättigheterna som den faktiska situationen i Sverige, och bidrar därigenom
till en ökad kunskap och medvetenhet.
Genom att anta en handlingsplan klargörs också att målet om
full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige kräver ett långsiktigt,
aktivt och målmedvetet arbete från det allmännas sida i stället
för punktvisa eller tillfälliga insatser av mer eller mindre projektartad
karaktär. På så sätt kan det också klarläggas i vilken mån
91
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
förändringar eller förstärkningar behöver göras i t.ex. institutionella
strukturer.
En fördel med att presentera både en kartläggning av problem
och ett antal åtaganden för att komma till rätta med dessa på ett
samlat sätt som innehåller många olika samhällsområden är också
att det tydliggör för såväl Regeringskansliets olika delar som för
myndigheter, kommuner och landsting på vilket sätt deras ansvarsområden
och dagliga arbete har en koppling till Sveriges internationella
åtaganden om mänskliga rättigheter. En återkommande synpunkt
som jag mött under samrådet med företrädare för det allmänna
på olika nivåer har också varit just att den nu aktuella handlingsplanen
genom sitt innehåll gjort det klarare hur de mänskliga rättigheterna
direkt berör den egna verksamheten. På så sätt kan en handlingsplan
bidra till en ökad integrering av MR-arbetet inom olika
sakområden i regeringens politik och tydliggöra behovet av samordning
mellan olika mera specifika handlingsplaner eller andra åtgärder.
En väl utarbetad handlingsplan kan också, under förutsättning
bl.a. att den följs upp löpande, underlätta arbetet med återrapportering
till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter.
Det som redovisats om behovet av att arbeta systematiskt för
att säkerställa de mänskliga rättigheterna talar, enligt min mening,
starkt för att använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande
samlat instrument även fortsättningsvis. Det kan också
vara intressant att notera att en överväldigande majoritet av dem
som under samrådsprocessen uttryckt någon uppfattning i frågan
ansett att handlingsplaner är ett bra redskap som regeringen bör
fortsätta att använda sig av. Det är också svårt att se någon alternativ
metod för att arbeta systematiskt med de mänskliga rättigheterna
på nationell nivå. Vad skulle alltså alternativet till en handlingsplan
eller motsvarande samlat dokument vara?
De kontakter jag haft med företrädare för FN:s högkommissarie
för mänskliga rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter
liksom med Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter
bekräftar denna bild. Medan, på det sätt som redovisats i kapitel
2, en rad olika metoder utvecklats som kan sägas utgöra beståndsdelar
i ett systematiskt arbete som syftar till att ge de mänskliga rättigheterna
fullt genomslag på nationell nivå, förefaller det för närvarande
inte finnas något väldefinierat och samlat arbetssätt som
skulle kunna ersätta användningen av en handlingsplan som själva
basen i ett sådant systematiskt MR-arbete.
92
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
Ett ytterligare argument som framförts till stöd för att regeringen
bör anta en tredje nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter
är att Sverige i internationella sammanhang, inte minst inom
ramen för sitt utvecklingssamarbete, under en längre tid varit en
stark förespråkare av användningen av sådana planer i andra länder.
Det har mot denna bakgrund framhållits att en utveckling där Sverige
själv avstår från att anta någon ytterligare sådan plan skulle
väcka uppseende, och riskera att uppfattas som ett uttryck för att
Sverige inte anser sig ha behov av några samlade åtgärder för att ge
genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, eller i
vart fall som ett uttryck för att sådana frågor inte längre är prioriterade
i Sverige.
Slutligen kan konstateras att regeringen själv i sin nationella
rapport till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna förklarat att en
nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är en adekvat arbetsmetod
i detta sammanhang.7
Sammantaget finns det alltså skäl som med betydande styrka talar
för att regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter
även fortsättningsvis bör ta sin utgångspunkt i att användningen av
en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga
rättigheter är en bra metod.
Av framställningstekniska skäl kommer jag i det följande att
utgå från att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete för
mänskliga rättigheter kommer att anta en handlingsplan eller motsvarande
samlat dokument för mänskliga rättigheter. För det redskapet
används fortsättningsvis samlingsbeteckningen ”handlingsplan”
. För det fall regeringen skulle välja att utforma sitt systematiska
arbete på något annat sätt, torde åtskilliga av rekommendationerna
i det följande likväl vara relevanta.
7 National report submitted in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights
Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1, 22 februari 2010, st. 118.
93
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande
och genomförande
3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap
Rekommendationer:
• Regeringen bör ytterligare utveckla formerna för samrådsprocessen
kring handlingsplanens utformning och innehåll
genom att anordna särskilda samråd om vissa sakfrågor av
speciell betydelse för det fortsatta systematiska arbetet för
mänskliga rättigheter.
• Under samrådsprocessen bör regeringen prioritera möjligheterna
för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma
till tals och att få sina synpunkter beaktade.
• Vem som är handlingsplanens ”ägare” och hur den är avsedd
att användas bör göras tydligare.
Av den redogörelse som lämnas i handlingsplanen för hur arbetet
med planens utformande bedrevs, framgår att stor vikt lades vid att
inhämta synpunkter och förslag från ett stort antal aktörer i samhället.
De berörda aktörerna delades in åtta informella referensgrupper
enligt följande:
• riksdagspartierna,
• Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Ombudsmannen mot
etnisk diskriminering (DO), Barnombudsmannen (BO), Handikappombudsmannen
(HO), Ombudsmannen mot diskriminering
på grund av sexuell läggning (HomO) och Justitiekanslern
(JK),
• myndigheter inom rättsväsendet och Sveriges Advokatsamfund,
• övriga myndigheter,
• kommuner och landsting,
• universitet och högskolor,
• arbetsmarknadens parter, samt
• enskilda organisationer.
Närmare 400 företrädare för dessa referensgrupper bereddes tillfälle
att delta i möten för dialog kring såväl kartläggningen som den
egentliga handlingsplanen. Möten genomfördes med samtliga referensgrupper,
och referensgruppernas deltagare bereddes även till94
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
fälle att inkomma med skriftliga synpunkter och förslag. Ett utkast
till handlingsplan översändes därefter till referensgrupperna för
synpunkter.
Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande
och transparent process med bredast möjliga deltagande
av samtliga berörda samhälleliga aktörer har som tidigare framhållits
stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och
effektivt genomslag. Det finns alltså goda skäl att framhålla det sätt
på vilket regeringen genomförde dialog- och konsultationsprocessen
kring handlingsplanens utformning och innehåll.
Positivt är således att den krets av aktörer som bereddes tillfälle
att delta i processen var mycket bred. Vid mina konsultationer har
också framkommit att det stora flertalet av dem som deltog i processen
har uppfattat att denna erbjöd möjligheter att på ett meningsfullt
sätt lämna synpunkter på såväl kartläggningen som själva
handlingsplanens innehåll. Det har framhållits att det gavs många
tillfällen att komma till tals, att det var lätt att göra sin stämma
hörd, att regeringen ”lyssnat brett” och att framförda synpunkter
beaktats. I sistnämnda avseende har vissa aktörer dock förklarat att
medan synpunkter som avsett kartläggningens innehåll beaktats på
så sätt att de tydligt redovisats, så har synpunkter som de lämnat på
själva handlingsplanens innehåll inte fått samma genomslag.
Det finns samtidigt anledning att tillägga att jag vid mina konsultationer
vid flera tillfällen också varit med om att företrädare för
organisationer inom det civila samhället uttryckt sitt missnöje med
att de inte givits möjlighet att delta i processen kring handlingsplanens
utformning, men att det efter kontroll kunnat konstateras att
organisationen faktiskt inbjudits till, eller till och med aktivt deltagit
i, denna process.
Mot bakgrund av att det gäller ett skeende som i dag ligger flera
år tillbaka i tiden är det förmodligen svårt att undvika att denna typ
av luckor uppstår i enskilda organisationers s.k. institutionella
minne, t.ex. som en följd av att en eller flera medarbetare slutar eller
byter arbetsuppgifter eller på grund av brister i dokumentation.
Det är sådant som regeringen i och för sig inte råder direkt över.
Samtidigt är det viktigt att överväga på vilket sätt regeringen skulle
kunna undvika att sådana missförstånd uppstår eftersom de kan
påverka det systematiska MR-arbetets legitimitet och förankring
negativt.
Regeringens målsättning har varit att skapa en bred delaktighet i
planen och dess genomförande bland många olika samhälleliga ak95
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
törer. Handlingsplanen tycks emellertid, enligt vad som framkommit
i mina samråd, inte ha upplevts spela någon aktiv roll för många
av dessa aktörer. Det illustrerar, som jag ser det, behovet av åtgärder
som syftar till att göra handlingsplanen till ett levande instrument
inte bara vid dess tillkomst utan även under dess genomförandeperiod
(se om den saken i avsnitt 3.2.3 nedan).
Sammanfattningsvis är det min bedömning att det öppna och
inkluderande förhållningssätt som regeringen hittills haft till dialogprocessen
i samband med planens tillkomst är ett bra exempel
på hur ett sådant samrådsförfarande kan genomföras. Det är naturligtvis
väsentligt att denna höga ambition vidmakthålls även i fortsättningen.
Därutöver finns det, enligt min mening, förutsättningar
att i några avseenden genomföra förbättringar i det sätt på vilket en
motsvarande process genomförs i framtiden.
Fördjupat samråd med utsatta grupper och i frågor av särskild
betydelse för de mänskliga rättigheterna i Sverige
Utöver de i huvudsak positiva synpunkter som redovisats ovan, har
jag vid mina konsultationer kring hur samrådsprocessen genomförts
mötts av kritiska synpunkter i några specifika avseenden. En
del företrädare för framförallt den romska nationella minoriteten
och den samiska urbefolkningen, liksom för personer med funktionsnedsättning,
har framhållit att respektive grupp inte i tillräcklig
omfattning givits möjlighet att delta i processen eller att i realiteten
påverka handlingsplanens innehåll. Även från vissa myndigheter
har det framförts att den samrådsprocess som genomfördes inte
på ett effektivt sätt nådde ut till särskilt utsatta grupper.
Det går inte, enligt min mening, att bortse från att dessa kritiska
synpunkter härrör från eller avser grupper vilkas situation direkt
hänger samman med några av största utmaningarna som Sverige
står inför när det gäller att ge respekten för de mänskliga rättigheterna
fullt genomslag på nationell nivå.
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de
mänskliga rättigheterna bör, i enlighet med vad som särskilt framhålls
i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på
behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för
människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det
på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens
mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att
96
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper
prioriteras.8
Härav följer att det under en kommande förnyad samrådsprocess
bör finnas ett tydligt fokus på att skapa så goda möjligheter
som överhuvudtaget är möjligt för företrädare för särskilt utsatta
grupper att komma till tals och att få gehör för sina synpunkter på
det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige.
Enligt min uppfattning finns det skäl att ytterligare utveckla
formerna för hur samrådsprocessen kring regeringens fortsatta systematiska
arbete för de mänskliga rättigheterna genomförs rent
allmänt. Medan det breda och öppna samrådet bör fortsätta, bör
det kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar
sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa
samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion. För
att skapa förutsättningar för en sådan fördjupad dialog, bör kretsen
av inbjudna till dessa samråd begränsas till aktörer som i särskild
hög grad berörs av den aktuella frågeställningen.
En ökad tydlighet om vem som ”äger” planen och på vilket sätt
den är avsedd att användas
Jag har under utvärderingen stött det problemet att själva begreppet
nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov
till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed också
om på vilket sätt planen är avsedd att användas.
I den handbok om upprättandet av nationella MR-handlingsplaner
som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter,
görs det gällande att en sådan handlingsplan bör vara ett
verkligt nationellt åtagande.9 Planen är, sägs det, en mekanism för
att uppnå nationella mål, och måste för att kunna få ett verkligt genomslag
”ägas” av hela befolkningen. Enligt den modell som förespråkas
i handboken bör därför antagandet av handlingsplanen inte
endast föregås av omfattande och breda konsultationer, utan efter
en process där en stor mängd olika aktörer gemensamt och, så som
det får förstås, i enighet utformar själva planens innehåll. Huvudansvaret
för uppgiften att genomföra kartläggningen av landets MRsituation,
liksom att formulera planens mål, prioriteringar, strategi8
Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,
United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.
9 FN:s handbok, s. 20.
97
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
er, program, aktiviteter m.m. bör därför enligt handboken vila på
en särskild ”nationell samordningskommitté” bestående av representanter
för bl.a. departement och myndigheter, polisen och försvarsmakten,
det nationella parlamentet, domstolsväsendet, det
oberoende nationella organet för mänskliga rättigheter, fackliga
organisationer, media, näringslivet, särskilt utsatta grupper samt
andra representanter för det civila samhället.
Det är givetvis, åtminstone teoretiskt, möjligt att tänka sig en
handlingsplan som är ”nationell” i denna mening. En sådan ansats
för att förmå samhällets alla olika delar att gemensamt komma
överens om och sträva efter att uppnå vissa mål kan framstå som
lovvärd. I realiteten är den dock knappast realistisk. Det är tydligt
att en sådan ordning skulle medföra stora problem av såväl principiell
som praktisk karaktär, inte minst när det gäller möjligheten att
utkräva någon form av ansvar för bristande genomförande av handlingsplanen.
Om planen är hela nationens, vems är då ansvaret om
den inte genomförs?
Och även om det skulle gå att nå en bred enighet om innehållet i
en sådan plan kan man fråga sig hur ett sådant innehåll skulle
komma att se ut. Arbetet med att säkerställa Sveriges åtaganden när
det gäller mänskliga rättigheter är visserligen av grundläggande betydelse
och det arbetet bör åtnjuta bredast möjliga stöd. En handlingsplan
bör helst också överleva eventuella regeringsskiften. Samtidigt
är det ofrånkomligt att både prioriteringar över tid mellan
samhällsområden och val av metoder och åtgärder för att uppnå det
övergripande målet – full respekt för mänskliga rättigheter på nationell
nivå i Sverige – också är av tydligt politisk natur. Risken är
därför påtaglig att en handlingsplan som är ”nationell” i den bemärkelse
som diskuterats här, skulle komma att bestå av i huvudsak
mycket allmänna beskrivningar av de mänskliga rättigheterna men
innehålla betydligt mindre om konkreta mål, tydliga prioriteringar
och ett klart utpekat ansvar för planens genomförande i dess olika
delar.
Det kan också konstateras att den nationella handlingsplanen
för mänskliga rättigheter 2006–2009, enligt min uppfattning alltså
på goda grunder, inte är en nationell plan i denna mening. Denna
plan är regeringens handlingsplan och innehåller ett antal åtgärder
som regeringen, efter omfattande konsultationer, själv valt att åta
sig att genomföra under handlingsplanens löptid.
Samtidigt kompliceras den bilden av att regeringen själv i handlingsplanen
förklarat att denna är ”avsedd att kunna användas inom
98
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
t.ex. statliga myndigheter, kommuner och landsting”.10 Om regeringen
med detta avsett något annat än att t.ex. statliga myndigheter
ska ta del av, och dra egna slutsatser av, den kartläggning av situationen
för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingår som
handlingsplanens del II, är det svårt att se vad detta något skulle
vara.
I mina kontakter med företrädare för såväl myndigheter som
kommuner har det också framkommit att det upplevts som mycket
oklart hur den egna myndigheten eller kommunen förväntats förhålla
sig till handlingsplanen.
En närbesläktad fråga gäller skillnaden mellan ”ägande” av respektive
”delaktighet” i planens utformning och innehåll. En bred
och transparent konsultationsprocess kan skapa en känsla av delaktighet
i planens utformning och genomförande, och därigenom bidra
till planens legitimitet. Däremot kan det knappast förväntas att
samrådet med övriga samhälleliga aktörer ska kunna skapa något
ägandeskap för planen hos dessa. Det faktum att det i stora stycken
funnits goda möjligheter för många att komma till tals och lämna
synpunkter på verklighetsbeskrivningen och på vad som bör göras
för att förbättra situationen i landet ändrar ju inte det förhållandet
att det är regeringen som är planens avsändare och också den som
är ansvarig för att den genomförs.
För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken
för felaktiga förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen
som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare
klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom
handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att
användas. Behovet av att regeringen också redovisar en tydligare
egen analys av vad som behöver göras för att säkerställa de mänskliga
rättigheterna på nationell nivå diskuteras i avsnitt 3.3.1.
Frågan om styrning och samordning av statliga och kommunala
myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna behandlas
i kapitel 4 respektive 5.
10 Handlingsplanen, s. 14.
99
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande
Rekommendation: Arbetet med utformningen, genomförandet
och uppföljningen av en ny handlingsplan bör aktivt ledas från
den politiska nivån inom Regeringskansliet, t.ex. genom att ansvaret
för denna uppgift läggs på en statssekreterargrupp.
Ett starkt stöd från hög politisk nivå och ett aktivt deltagande från
politiskt håll utgör några faktorer som identifierats som särskilt
betydelsefulla för att handlingsplaner för mänskliga rättigheter ska
få ett effektivt genomslag. Upprättandet och genomförandet av en
sådan handlingsplan kan inte betraktas som en juridisk-teknisk åtgärd,
utan kräver för att bli framgångsrikt att det är tydligt att arbetet
utgör en politiskt prioriterad uppgift. En aktiv medverkan och
styrning från den politiska nivån är av stor betydelse inte bara för
hur arbetet bedrivs inom Regeringskansliet, utan också för hur
handlingsplanen och de frågeställningar som den aktualiserar hanteras
inom myndigheter, kommuner och landsting.
Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis
splittrad bild framkommit av den roll som Regeringskansliets
politiska ledning spelat i arbetet med handlingsplanen. Några av
dem som deltagit har framhållit som sin uppfattning att delaktigheten
från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Mest
återkommande har emellertid varit den motsatta synpunkten. Att
regeringen stått bakom handlingsplanen har inte ifrågasatts. De
flesta tycks också dela uppfattningen att stödet från den närmast
ansvariga politiska ledningen varit bra i inledningsskedet och under
delar av den publika konsultationsprocessen. Urvalet och utformningen
av handlingsplanens åtgärder tycks dock ha varit frågor som
inom Regeringskansliet i hög grad hanterats på tjänstemannanivå
och det har inte uppfattats som att den politiska ledningen följt det
arbetet på nära håll.
Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter anser jag mig kunna
dra slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar
för samt delaktighet och engagemang i arbetet med utformningen,
genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan
för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa
en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande
från regeringens olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet
och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett
100
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
effektivt genomslag. Arbetet med en kommande handlingsplan bör
därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.
Frågan om ett starkare politiskt ansvarstagande för utformningen
av en ny handlingsplan väcker emellertid även andra frågeställningar
av principiell karaktär beträffande hur en nationell handlingsplan
för mänskliga rättigheter bör hanteras. Jag har i föregående avsnitt
redan varit inne på frågan om en sådan plan ska betraktas som något
som bör stå över partipolitiska skiljelinjer och vars genomförande
därför i möjligaste mån inte bör påverkas av förändrade politiska
majoritetsförhållanden. Jag vill här återkomma till den frågan
men ur ett mer konkret perspektiv.
Medan det såväl i FN:s handbok som i Europarådets MRkommissaries
rekommendationer starkt betonas vikten av en bred
politisk enighet kring en handlingsplan avsedd att kunna äga fortsatt
giltighet även efter ett regeringsskifte, kan man, som redan
framgått, enligt min mening inte bortse från det faktum att planen
utformas och antas i ett politiskt sammanhang, vilket med nödvändighet
får vissa konsekvenser.
Det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna
torde visserligen vara politiskt okontroversiellt, men valet
av de medel som en regering anser lämpliga att använda för att uppnå
detta mål kommer likväl ofta att vara en fråga om politik, ja
t.o.m. om partipolitik. Därtill kommer att en regering, och dess
företrädare, har en mycket naturlig önskan att de åtgärder som vidtas
under dess mandatperiod ska uppfattas som sprungna ur egna
politiska initiativ. En sittande regering kan därför sannolikt förväntas
känna ett större engagemang för en handlingsplan som den själv
har utformat, än för en ”ärvd” handlingsplan som kan uppfattas
som ett uttryck för en tidigare regerings politik.
Den aktuella handlingsplanen utformades under den tidigare socialdemokratiska
regeringen under mandatperioden 2002–2006 och
överlämnades till riksdagen bara några månader före 2006 års val,
efter vilket en borgerlig koalitionsregering tillträdde. Under utvärderingsarbetet
har det framförts från olika delar av Regeringskansliet
att handlingsplanen gicks igenom med den nya regeringen som
därefter i allt väsentligt ställde sig bakom den. Om den tillträdande
regeringens engagemang för handlingsplanen rent faktiskt påverkats
av att den var ett resultat av en tidigare regerings beslut, har jag
ingen egentlig möjlighet att bedöma. Som framgått är enligt min
mening den frågeställningen likväl intressant rent principiellt.
101
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
I syfte att skapa förutsättningar för ett maximalt politiskt engagemang
i genomförandet av framtida handlingsplaner för mänskliga
rättigheter har jag mot denna bakgrund övervägt om handlingsplanernas
löptid i fortsättningen borde sammanfalla med riksdagens
mandatperiod. Sammantaget har jag emellertid dragit den slutsatsen
att framförallt de praktiska nackdelarna med en sådan ordning sannolikt
är betydligt större än fördelarna i form av ett möjligt ökat
politiskt engagemang och ansvar.
En väl genomförd nulägesbeskrivning och kartläggning av behovet
av åtgärder för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell
nivå, inklusive en bred och öppen konsultationsprocess, tar
mycket tid i anspråk. När det arbetet väl genomförts efter det att
en ny regering tillträtt skulle kanske högst drygt halva mandatperioden
återstå för att genomföra planen. Härtill kommer naturligtvis
sådana extraordinära svårigheter som kan uppstå som konsekvens
av att en regering kanske väljer eller tvingas att avgå i förtid.
Ett eventuellt alltför ljumt intresse för det fortsatta genomförandet
av en handlingsplan som antagits av en tidigare regering kan
också motverkas utan att planen måste följa mandatperioderna. För
det första kan en regering naturligtvis, i enlighet med internationella
rekommendationer för systematiskt MR-arbete, söka aktivt stöd
från oppositionen för prioriterade delar av en ny handlingsplan. På
så sätt skapas ett egenintresse för genomförandet i de delarna även
efter ett eventuellt regeringsskifte. För det andra kan den offentliga
diskussionen om vad målet om full respekt för mänskliga rättigheter
på nationell nivå kräver i form av olika åtgärder, faktiskt också
komma att förstärkas om en ny regering tvingas ta ställning till sådana
delar av en handlingsplan som den har en annan uppfattning
om än den tidigare regeringen. Det vore i sig något positivt, men
förutsätter dock att handlingsplanen innehåller tillräckligt tydliga
delmål.
Att det finns skäl att på ett mera aktivt sätt stimulera ett sådant
offentligt samtal också genom en mera framträdande roll för riksdagen
är en fråga som behandlas i avsnitt 4.2.3. Och budgetprocessens
roll i en löpande redovisning och uppföljning av utvecklingen
när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige behandlas i avsnitt
4.1.1.
102
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad
uppföljning
Rekommendationer:
• Samråd med särskilt relevanta myndigheter och företrädare
för det civila samhället bör hållas vid flera tillfällen under
handlingsplanens genomförandeperiod.
• Handlingsplanen bör revideras under genomförandeperioden.
• Regeringen bör årligen följa upp handlingsplanen och uppföljningen
bör innehålla också tydligt utvärderande inslag.
• Den årliga uppföljningen av handlingsplanen bör redovisas i
en skrivelse till riksdagen.
• Arbetet i Regeringskansliet med de periodiskt återkommande
internationella granskningarna av MR-situationen i Sverige
bör nära samordnas med och i möjligaste mån integreras i
arbetet med handlingsplanen.
• En tydlig ordning bör finnas för analys av och ställningstagande
till de synpunkter och rekommendationer som lämnas
av de internationella övervakningsorganen, och regeringen
bör för riksdagen regelbundet redovisa innehållet i dessa, liksom
vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning
av dem.
En utvidgad samrådsprocess, m.m.
Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer såväl
inom som utanför Regeringskansliet är att medan handlingsplanen
vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet
och intresse, så har den under tiden därefter inte i någon
högre grad varit ett levande dokument.
Med undantag för den halvtidsavstämning som gjordes i februari
2008, och den uppföljning som presenterades under våren 2010,
tycks handlingsplanen under sin genomförandeperiod alltså inte i
någon större utsträckning ha uppfattats som särskilt relevant för
det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, eller för myndigheter
103
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
och kommuner. Såväl personer inom som utanför Regeringskansliet
har också kommenterat att medan information om handlingsplanen
funnits tillgänglig på regeringens webbplats, så har regeringen
under handlingsplanens genomförandeperiod inte i någon större
utsträckning vidtagit åtgärder för att skapa uppmärksamhet kring
planens existens och innehåll eller om det arbete som bedrivits i
enlighet med planen. Det har, som påpekats från flera håll, ”varit
tyst om planen”.
En intressant synpunkt som framförts i detta sammanhang är
att handlingsplaner, i vart fall sådana som innehåller relativt konkreta
åtgärder, till sin natur är sådana att de behåller sin aktualitet
endast under en begränsad tid efter det att de antagits. I takt med
att omständigheterna förändras och nya initiativ tillkommer inom
handlingsplanens område men utanför handlingsplanens ram, förlorar
emellertid handlingsplanen i relevans. Handlingsplanen blir,
har det sagts, allt mer ”överspelad” allt eftersom tiden går. Det har i
detta sammanhang också påpekats att det inte är tillräckligt att regeringen
håller en aktiv kontakt med t.ex. det civila samhället om
arbetet med planen, i huvudsak bara vid tiden för handlingsplanens
tillkomst. För att säkerställa att handlingsplanen och dess genomförande
förblir en aktuell fråga i det offentliga samtalet borde regeringen
enligt den tankelinjen löpande föra en mera aktiv och levande
dialog med bl.a. det civila samhället under hela handlingsplanens genomförandeperiod.
Även jag gör bedömningen att handlingsplanen, mer än hittills,
bör bli till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med
representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av
det civila samhället. En sådan dialog bör fokusera på vilka åtgärder
som vidtagits, vad som återstår att göra samt vilka eventuella behov
som finns att justera eller korrigera handlingsplanens innehåll. En
sådan kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande
skulle också stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska
MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.
Revidering och uppföljning av handlingsplanen
Som redan antytts krävs det enlig min mening alltså också att det
löpande görs förändringar i handlingsplanen, både när det gäller
dess befintliga innehåll (t.ex. som en följd av att en åtgärd inte visat
104
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
sig vara möjlig att genomföra eller på grund av att en tillträdande
regering anser en planerad åtgärd vara mindre lämplig), och genom
att nya moment förs in i planen. Nya väsentliga initiativ inom MRområdet
som det blir aktuellt att lansera under handlingsplanens
löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en
bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också
tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges
åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna
på nationell nivå.
För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska
kunna bidra till en mer levande handlingsplan, fordras också att
uppföljningen genomförs på ett bättre sätt än vad som var fallet
med den nu aktuella handlingsplanen. I den ingick, som åtgärd 132,
att den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet
skulle ges ett uppdrag att genomföra en slutuppföljning av handlingsplanen.
I denna uppföljning, som redovisades under våren 2010, lämnades
endast en mycket översiktlig redovisning av de aktiviteter som
genomförts i förhållande till handlingsplanens olika åtgärder. I åtskilliga
fall är det svårt att mot bakgrund av den lämnade informationen
bedöma huruvida en viss åtgärd faktiskt kan anses ha blivit
genomförd eller inte, och det är vid läsningen stundtals svårt att se
att det ens funnits någon större ambition i det hänseendet. Helt går
det inte heller att frigöra sig från känslan att delar av uppföljningen
syftat mindre till att utgöra ett verkligt stöd för en sådan bedömning
och mer till att framhålla de aktiviteter som faktiskt genomförts
.
Ett särskilt problem är att uppföljningen helt saknar varje ansats
till värdering av de genomförda insatsernas effekt eller betydelse.
Det kan i förstone förefalla logiskt, eftersom handlingsplanen ju
som en särskild åtgärd (åtgärd 134) anger att en oberoende utvärdering
ska genomföras i särskild ordning, nämligen den som redovisas
i det här betänkandet. En oberoende utvärdering av handlingsplanens
utformning och genomförande är naturligtvis viktig och bör
finnas med i en eller annan form även i det fortsatta systematiska
MR-arbetet. Men detta förhållande kan, enligt min mening, inte
vara ett skäl för att regeringen i sin egen återkommande uppföljning
skulle avstå från att för sin egen del söka värdera genomförandet
och dess effekter.
Som en kontrast mot regeringens uppföljning av MRhandlingsplanen
kan det finnas skäl att nämna regeringens redovis105
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
ning för riksdagen av sin strategi för integrationsområdet.11 Förutom
att redovisningen lämnas i en skrivelse till riksdagen är här
strukturen en helt annan, i det att regeringen i skrivelsen redovisar
inriktningen på sitt arbete, genomförda insatser, utfallet av dessa
samt en analys av utfallet.
För att en löpande uppföljning också av det systematiska MRarbetet
ska tjäna sitt syfte både som grund för en meningsfull dialog
med övriga samhällsaktörer och som underlag för regeringens
politik, så fordras en mer djuplodande analys i vilken även en utvärderande
ansats måste ingå. Regeringen bör i en sådan uppföljning
således tydligt redovisa i vilken omfattning gjorda åtaganden
har genomförts, och därefter analysera vilket resultat insatserna
haft.
En tydligare roll för riksdagen
Den nu aktuella handlingsplanen antogs av regeringen i form av en
skrivelse till riksdagen. Sådana skrivelser innehåller inget förslag till
riksdagsbeslut men resulterar i en rätt för riksdagens ledamöter att
väcka motioner i frågor som har samband med skrivelsen. Skrivelsen
liksom motionerna blir föremål för utskottsbehandling och debatt
i kammaren. Förslag som lämnas i motioner eller av utskott
med anledning av skrivelsen kan också leda till beslut i kammaren,
t.ex. att begära att regeringen återkommer till riksdagen med förslag
till beslut i någon särskild fråga eller att ge regeringen till känna
riksdagens uppfattning i något visst för skrivelsen relevant
ämne.
Riksdagen är alltså mottagare av den nationella handlingsplanen.
Sedan denna presenterades för riksdagen på våren 2006 har den
emellertid inte på något samlat sätt varit föremål för riksdagens
uppmärksamhet. Det betyder naturligtvis inte att frågor om
mänskliga rättigheter inte alls debatterats, och hänvisningar till
handlingsplanen förekommer regelbundet i debatterna i kammaren.
Men regeringens åtaganden för att ge fullt genomslag för de
mänskliga rättigheterna på nationell nivå, såsom dessa beskrivs på
ett samlat sätt i handlingsplanen, har såvitt jag kunnat utröna inte
stått i fokus för riksdagens arbete sedan handlingsplanen lades till
handlingarna i kammaren den 10 maj 2006.
11 Skr. 2009/10:233.
106
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
Med tanke på att riksdagen enligt 1 kap. 4 § första stycket regeringsformen
är folkets främsta företrädare vore det emellertid högst
rimligt att frågor som rör inte minst enskilda människors mänskliga
rättigheter enligt internationella konventioner som Sverige åtagit
sig att följa, och regeringens arbete med dessa frågor, blev föremål
för återkommande uppföljning och diskussion i riksdagen. Ett sätt
att skapa bättre förutsättningar för det vore att regeringen årligen
till riksdagen lämnade en skrivelse i vilken den redovisar de åtgärder
som vidtagits under det senaste året för handlingsplanens genomförande,
vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya
eller förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver.
Ett sådant förfarande skulle utgöra en tydlig signal om den betydelse
som regeringen tillmäter handlingsplanen och dess genomförande.
Genom en sådan skrivelse skulle också skapas ett tillfälle
till en årligen återkommande riksdagsdebatt om situationen för de
mänskliga rättigheterna i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska
engagemanget kring planens genomförande skulle – som ovan
framhållits – på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa ett
mera levande MR-arbete och därmed också ett fördjupat och mera
aktivt offentligt samtal över huvud taget om situationen när det
gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.
Budgetprocessens roll när det gäller att för riksdagen löpande
redovisa och följa upp utvecklingen för de mänskliga rättigheterna i
Sverige behandlas särskilt i avsnitt 4.1.1. Arbetet med en sådan process
och en återkommande särskild skrivelse till riksdagen om den
utvecklingen bör naturligtvis samordnas.
Synpunkter och rekommendationer från internationella organ
bör integreras i det fortlöpande arbetet med den nationella
handlingsplanen
Som en del av sina förpliktelser enligt ett flertal MR-konventioner
är Sverige skyldigt att med regelbundna intervaller avge en rapport
om respektive konventions genomförande på nationell nivå. Rapporterna
granskas av respektive konventions övervakningsorgan,
som därefter redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Internationell
granskning av hur Sverige lever upp till sina internationella
åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna sker
även på andra sätt, t.ex. genom prövning av enskilda klagomål, liksom
i samband med särskilda besök i Sverige av t.ex. Europarådets
107
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
kommissarie för mänskliga rättigheter, Europarådets kommitté
mot tortyr, eller någon av FN:s s.k. specialrapportörer. Sådan
granskning sker också i form av de allmänna ländergranskningar
som numera genomförs av FN:s råd för mänskliga rättigheter,
inom ramen för den s.k. Universal Periodic Review (UPR).
Regeringen mottar alltså regelbundet bedömningar av hur Sverige
uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de
mänskliga rättigheterna. De ställningstaganden och rekommendationer
som lämnas av dessa internationella övervakningsorgan är
visserligen, med undantag för Europadomstolens domar, inte folkrättsligt
bindande för Sverige. Likväl följer det av den lojalitet som
förväntas att varje konventionsstat visar med de konventionsförpliktelser
som staten i fråga åtagit sig, att övervakningsorganens
synpunkter och rekommendationer tas på allvar.
Det framstår därför som en brist att det för närvarande saknas
en fast och samlad struktur i Regeringskansliet för att på ett mer
systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter
på nationell nivå. Det är vidare både naturligt och önskvärt
att ett sådant arbete så långt det är möjligt integreras med det fortsatta
systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell
nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. Regeringen
bör alltså i det sammanhanget analysera i vilken mån det
finns skäl att modifiera de problembeskrivningar som legat till
grund för handlingsplanens utformning, hur handlingsplanens åtgärder
förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella
övervakningsorganen, vilken eller vilka typer av kompletterande
åtgärder som eventuellt bör vidtas, om behovet av åtgärderna
är så trängande att de bör införas redan i den befintliga handlingsplanen
eller om de kan anstå till senare och så vidare.
I de fall där regeringen inte anser sig kunna dela övervakningsorganets
bedömning i något visst avseende bör detta också tydligt
redovisas och skälen för det ställningstagandet anges.
Jag kan här inte gå förbi ett intryck som jag i det nu aktuella avseendet
fått genom både den dokumentgranskning och de dialogmöten
med företrädare för olika delar av Regeringskansliet som jag
genomfört under den här utvärderingsprocessen. Här framträder
ett något avvaktande, ibland undanglidande eller t.o.m. direkt defensivt
förhållningssätt till övervakningsorganens granskning.
Dessutom är det svårt att värja sig mot intrycket att ibland ett budskap
ges utåt i kontakterna med övervakningsorganen – att dialogen
med dessa organ är viktig och att synpunkterna tas på allvar –
108
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
medan ett annat förmedlas internt – att det ju ändå bara är fråga om
synpunkter och att dessa inte sällan är illa underbyggda.
Jag menar att det bör ses som en verklig tillgång att samhällsförhållandena
i vårt land blir föremål för en granskning från, och en
dialog med, oberoende utomstående aktörer, inte som ett nödvändigt
men stundtals besvärande inslag i arbetet inom statsförvaltningen.
Som redan nämnts måste naturligtvis inte varje kommentar
eller rekommendation från ett internationellt MR-organ leda till
åtgärder eller ens accepteras. Men en lyhörd dialog där å ena sidan
verkliga ansträngningar görs för att reda ut eventuella missförstånd
eller råda bot på informationsluckor, samtidigt som kritik och
andra synpunkter i frågor där den nationella ståndpunkten måhända
byggt på svagare argument tas på verkligt allvar, också internt på
hemmaplan, skulle göra ett svenskt systematiskt MR-arbete bättre,
inte tvärtom.
Ett integrerat arbetssätt av det slag som jag diskuterat här ovan
skulle också kunna bidra till att handlingsplanen blir mera levande
och relevant. Genom att på så vis integrera processen kring den
internationella granskningen av Sverige i det fortlöpande arbetet
med den nationella handlingsplanen, kan dessa frågor också ägnas
uppmärksamhet inom ramen för regeringens kontinuerliga dialog
med myndigheter, kommuner och övriga samhällsföreträdare kring
handlingsplanen och dess genomförande. Ett sådant arbetssätt
skulle också stå i samklang med de riktlinjer som utfärdats av FN:s
generalsekreterare för hur fördragsslutande stater ska redovisa efterlevnaden
av sina åligganden till de olika FN-övervakningsorganen.12
Mot bakgrund av den rekommendation jag nyss lämnat om
riksdagens roll i det här sammanhanget, är det angeläget att regeringen
för riksdagen regelbundet redovisar också de synpunkter angående
MR-situationen i Sverige som framförts av internationella
övervakningsorgan och då anger vilka åtgärder som den mot denna
bakgrund avser att vidta. Inom ramen för ett sådant integrerat arbetssätt
som jag förespråkat här, bör denna information i möjligaste
mån lämnas som en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen
om handlingsplanens genomförande.
12 Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be Submitted by States
Parties to the International Human Rights Treaties, HRI/GEN/2/Rev.5, 29 maj 2008.
109
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll
3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m.
Rekommendationer:
• En ny handlingsplan bör ta sin utgångspunkt i en tydligare
nulägesbeskrivning (baseline study).
• Regeringen bör tydligare redovisa sin egen analys och sina
egna slutsatser när det gäller situationen för de mänskliga rättigheterna
i Sverige, samt redogöra för de överväganden och
prioriteringar som ligger till grund för utformningen av själva
handlingsplanens innehåll.
• Det bör finnas en tydligare koppling mellan de problembeskrivningar
och bedömningar som redovisas i kartläggningen
och de åtgärder som utgör själva den egentliga handlingsplanen.
En handlingsplan för mänskliga rättigheter måste ta sin utgångspunkt
i ett ställningstagande till inom vilket eller vilka områden
som den nationella situationen uppvisar brister och problem. Med
hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser bör sedan tydliga prioriteringar
göras och någon form av åtgärder eller motsvarande åtaganden
formuleras i syfte att förbättra situationen inom dessa prioriterade
områden.
Ett problem med handlingsplanens utformning har varit att det
inte tillräckligt tydligt framgått hur de 135 åtgärder som utgjort
den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika
delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna
i Sverige 2005. Åtgärderna i handlingsplanen varierar stort till
sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen
följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till
grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa
överväganden förhåller sig till kartläggningens resultat. För att öka
transparensen i detta avseende, och ytterst för att skapa förutsättningar
för en mer effektiv handlingsplan, bör därför vissa förändringar
av handlingsplanens utformning genomföras.
110
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
En tydligare redovisning av regeringens egen analys av
situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige
Den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i
Sverige 2005 som ingår som del II av handlingsplanen bygger på en
sammanställning av ett omfattande material från flera olika källor. I
kartläggningen redovisas sådana synpunkter och rekommendationer
som lämnats av internationella organ med uppgift att övervaka
bl.a. Sveriges efterlevnad av sina internationella åtaganden om
mänskliga rättigheter, synpunkter och kommentarer från medlemmarna
i de referensgrupper som deltagit i samrådsprocessen kring
handlingsplanens utformning, liksom synpunkter som lämnats i
samband med utvärderingen av den första nationella handlingsplanen
för mänskliga rättigheter. Därutöver redogörs även för vissa
åtgärder som vidtagits av regeringen, riksdagen och myndigheter
och som har samband med de synpunkter som lämnats.
Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet
har det framkommit att arbetet med handlingsplanen i denna del
styrts av en medveten målsättning att i kartläggningen så långt som
möjligt öppet redovisa både kritik och synpunkter från de internationella
övervakningsorganen och de synpunkter om problem och
brister i skyddet för de mänskliga rättigheterna i Sverige som framkommit
under samrådsprocessen. Jag anser, precis som det absoluta
flertalet av de aktörer som jag samrått med under utvärderingsarbetets
gång, att denna ambition varit riktig och att den också genomförts på
ett bra sätt. Jag har inte haft möjlighet att genomföra någon mer
systematisk granskning av hur pass väl de synpunkter och rekommendationer
som lämnats av internationella övervakningsorgan
återspeglas i kartläggningen. Det material som jag tagit del av tyder
dock inte på något annat än att kartläggningen även i denna del öppet
och korrekt redovisar de kritiska synpunkter som regeringen
fått motta.
Att regeringen i kartläggningen på detta sätt lämnar en systematisk
genomgång av de synpunkter på MR-situationen i Sverige som
lämnats av en mycket bred krets av aktörer utgör i sig ett värdefullt
underlag för själva handlingsplanens utformning. En baksida med
detta tillvägagångssätt kan möjligtvis vara att kartläggningens innehåll
blir omfattande och något ”spretig”, något som riskerar att leda
till att framställningen blir mindre överskådlig. Fördelarna med att
öppet redovisa ett så brett spektrum av synpunkter som möjligt
torde emellertid överväga.
111
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
En svaghet med det sätt på vilket kartläggningen utformats och
kopplats till den egentliga handlingsplanen är emellertid att den
inte utmynnar i någon tydlig bedömning av eller slutsats om på vilka
områden Sverige, enligt regeringens uppfattning, har svårigheter
har uppfylla sina internationella åtaganden, och vilka brister och
problem som är allvarligast. Kartläggningen återger, som sagt, ett
stort antal olika synpunkter som framförts av andra aktörer. Det
saknas dock många gånger ett uttryckligt ställningstagande från
regeringens sida till de påpekanden och kritiska synpunkter som
framförts.
Visserligen kan det hävdas att regeringens bedömning åtminstone
i vissa delar framgår på ett indirekt sätt. Att det i den egentliga
handlingsplanen tas upp åtgärder på ett visst samhällsområde som
också förekommer i kartläggningsdelen kan förstås tolkas som att
regeringen instämt i att det på det området finns vissa problem. På
en del håll i handlingsplanen framgår ett sådant instämmande också
uttryckligen. På ett generellt plan slår regeringen också fast att det
framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste
problemet när det gäller Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter
på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen
tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former.13
Samtidigt framhåller regeringen emellertid uttryckligen att den
har valt att inte endast lyfta fram ett urval områden som prioriterade
frågor utan i stället tagit ett brett grepp om de flesta frågor som
lyfts fram av andra under kartläggningen.
Handlingsplanen är och bör förvisso, som sagt, vara regeringens,
och den måste då naturligtvis också vara fri att göra sådana val. Det
framstår enligt min uppfattning emellertid som oklart hur dessa
regeringens olika ställningstaganden egentligen förhåller sig till varandra,
vad regeringen egentligen velat säga med dem och hur valet
mellan dem slutligen utfallit.
Oavsett detta måste det i en handlingsplan på MR-området, enligt
min mening, på ett tydligt sätt framgå vilken regeringens egen
analys av läget inom olika samhällsområden är. Så har dock inte varit
fallet i tillräcklig utsträckning med den nu aktuella handlingsplanen.
Detta är en betydande brist.
Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ta sin utgångspunkt i
en tydligare nulägesanalys – en s.k. baseline study – än den kart13
Handlingsplanen, s. 21.
112
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
läggningsdel som ingått i den nu aktuella handlingsplanen. En sådan
bör syfta till att identifiera de områden där det enligt regeringens
uppfattning finns behov av att genomföra någon form av insatser
för att förbättra MR-situationen i Sverige.
För att en bedömning av detta slag ska vara möjlig att göra, måste
den omfatta också en redovisning av hur regeringen uppfattar
innebörden av de internationella åtaganden som Sverige har gjort.
Detta gäller inte minst i fråga om de ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheterna. Som framhållits i kapitel 2 är dessa rättigheter
i stor utsträckning utformade som mål att sträva mot, och som Sverige
åtagit sig att på så vis gradvis förverkliga. Till grund för regeringens
bedömning bör därför ligga en analys av vad dessa konventionsåtaganden
får anses innebära för Sveriges vidkommande vid en
viss given tidpunkt och utvecklingsnivå. Vägledning när det gäller
hur dessa rättigheter ska förstås mera generellt finns framförallt i
de allmänna kommentarer, General Comments, som antagits av de
internationella övervakningsorganen. Härutöver bör analysen och
de bedömningar som den leder fram till naturligtvis även ta hänsyn
till vad som framförts av de internationella organen i den dialog
som äger rum inom ramen för den återkommande granskningen av
hur Sverige lever upp till sina förpliktelser.
Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt
för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt
är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna
överväganden som tar sin utgångspunkt i nulägesanalysen. En
handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med vissa missförhållanden,
eller i vart fall att förbättra en given situation. För att
uppnå detta bör de problem och brister som identifierats analyseras
och utvärderas, prioriteringar identifieras, mål uppställas och ”åtgärder”
eller motsvarande för att uppnå dessa mål utformas. Genom
ett sådant arbetssätt uppstår alltså en kedja där det finns en
tydlig koppling mellan de problem och brister som identifierats
och innehållet i de beslutade insatserna.
Som nämnts är det min bedömning att den nu aktuella handlingsplanen
saknar en tillräckligt tydlig sådan koppling mellan åtgärdernas
innehåll och de problem som beskrivs i kartläggningen.
Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att regeringen i
sitt fortsatta arbete med handlingsplaner eller motsvarande dokument
vinnlägger sig om redovisa en analys som ligger till grund för
urvalet och utformningen av åtgärderna.
Regeringen bör i denna del
eftersträva största möjliga öppenhet, och bör därför utförligt pre113
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
sentera resultatet av en sådan analys i fråga om vilka de identifierade
huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lösningar som
övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra
valet av åtgärder.
Som framhållits av Europarådets MR-kommissarie är det väsentligt
att regeringen särskilt redogör för sina avvägningar mellan olika
problemområden och de prioriteringar som den därvid gjort. I de
fall där ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen
framgår att det förekommer brister, framstår det som särskilt viktigt
att regeringen tydligt redovisar skälen för sin bedömning.
De rekommendationer som lämnats i denna del bör enligt min
mening, om de genomförs, kunna skapa förbättrade möjligheter för
regeringen att vinna förståelse för handlingsplanens utformning
och innehåll. Vid mina kontakter med företrädare för det civila
samhället har det också betonats att en sådan ökad tydlighet från
regeringens sida skulle skapa förutsättningar för en vitaliserad dialog
kring det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter
på nationell nivå i Sverige. Det har från detta håll framhållits
att i de fall där t.ex. en intresseorganisation finner att den på någon
punkt inte delar regeringens uppfattning, så utgör ett i handlingsplanen
tydligt redovisat motiverat ställningstagande en utgångspunkt
mot vilken man kan ”ta spjärn” i den fortsatta dialogen.
En handlingsplan eller motsvarande dokument som kännetecknas
av en ökad transparens i fråga om regeringens egna ställningstaganden
även i kontroversiella frågor, skulle på detta sätt kunna
lämna ett betydelsefullt bidrag till ett fördjupat samhälleligt samtal
överhuvudtaget kring arbetet för att ge fullt genomslag för de
mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.
3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning
Rekommendationer:
• De åtaganden som görs i handlingsplanen bör vara framåtsyftande
och inte bestå av en beskrivning av redan tidigare
beslutade insatser.
• Handlingsplanen bör innehålla effektmål som regeringen åtar
sig att sträva efter att uppnå under handlingsplanens löptid.
114
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
• Handlingsplanen bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv.
I mitt uppdrag har bl.a. ingått att bedöma handlingsplanens innehåll
samt att utvärdera hur åtgärderna genomförts. Det ligger i sakens
natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt
förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärderna
utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att
självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket
sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och
utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, valt
att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar
med inriktning på bl.a. metod och process, styrning och val
av aktörer.
Genom att studera åtgärderna så som dessa kommit till uttryck i
handlingsplanen, och genom att ta del av och analysera den uppföljning
som genomförts inom Regeringskansliet, har jag dock på
ett mer övergripande plan kunnat skapa mig en bild av såväl åtgärdernas
karaktär som i vilken omfattning dessa enligt Regeringskansliets
egna uppgifter kommit att genomföras under handlingsplanens
löptid. Jag får betona att min analys naturligtvis inte har
karaktären av exakt vetenskap. Det finns åtgärder som kan läsas
och tolkas på lite olika vis och detsamma gäller för de redogörelser
för genomförandet som lämnas i Regeringskansliets uppföljning.
De kvantitativa uppskattningar som jag redovisar i det följande är
därför just uppskattningar och inte några exakta siffror. En annan
utvärderare skulle kanske ha värderat och kategoriserat vissa av
uppgifterna i uppföljningen på ett annat sätt än jag.
I uppföljningen uppges att flertalet av handlingsplanens åtgärder
genomförts. För ett antal åtgärder, om än mindre än tio procent av
det totala antalet, framgår det dock att åtgärden inte blivit fullständigt
genomförd. I ytterligare lika många fall är det enligt min uppfattning
inte möjligt att med ledning av de i uppföljningen redovisade
uppgifterna avgöra om åtgärden blivit fullständigt genomförd
eller inte. Även detta visar enligt min mening att, som påpekats i
avsnitt 3.2.3, kvaliteten på uppföljningsarbetet behöver höjas i det
fortsatta systematiska MR-arbetet.
115
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande
Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär
några åtaganden med framåtsyftande fokus. I dessa delar tycks den
i stället främst vara resultatet av en sammanställning av mer eller
mindre disparata aktiviteter inom MR-området som redan genomförts,
som pågår eller som redan beslutats. Den läsningen har även
fått stöd av vad som framkommit under de samtal som jag fört med
företrädare för olika delar av Regeringskansliet. Här har visserligen
framhållits att åtskilliga av de åtgärder som finns med i handlingsplanen
inte skulle ha genomförts om inte handlingsplanen antagits.
En vanligt återkommande synpunkt har dock samtidigt varit att
utformningen av planens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter
eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat –
redan pågick eller som planerades inom olika departement vid tidpunkten
för planens utarbetande.
Närmare en fjärdedel av handlingsplanens 135 åtgärder är av ett
sådant slag att det måste ifrågasättas om de verkligen är åtgärder i
den mening som denna term rimligen bör ges i en handlingsplan.
Denna kategori utgörs till stor del av sådana åtgärder som består av
en redogörelse för att en viss handling utförts redan innan handlingsplanen
tillkom. Exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd 6:
Regeringen har under hösten 2005 lagt fram en proposition inför riksdagen
om ratificering av det fakultativa protokollet till barnkonventionen
angående försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.
Andra typer av åtgärder ur denna kategori är sådana som endast
innehåller ett konstaterande av ett visst faktum, som åtgärd 102:
Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning är absolut.
Eller som endast hänvisar till ett pågående arbete som inte förutsätter
några särskilda ytterligare insatser från regeringens sida, som
åtgärd 116:
De mänskliga rättigheterna utgör en central del av skolans demokratiuppdrag.
I ett fall utgörs en åtgärd i handlingsplanen av en upplysning om
vad regeringen inte avser att göra, åtgärd 5:
116
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
Regeringen avser inte att i nuläget ratificera FN-konventionen om
migrerande arbetares rättigheter.
Bland de åtgärder som genomförts under handlingsplanens löptid
kan två skilda kategorier urskiljas, sådana åtgärder som beslutats
redan före handlingsplanens tillkomst och sådana åtgärder som vid
den tidpunkten representerade något ”nytt” i den meningen att de
haft ett tydligt framåtblickande innehåll. Min analys av uppföljningen
ger vid handen att omkring två tredjedelar, det vill säga en
klar majoritet, av de genomförda åtgärderna tillhört dem som haft
ett framåtsyftande innehåll.
Likväl finns det anledning att framhålla att ett betydande antal
av de åtgärder som ingått i handlingsplanen – cirka 20 procent av
samtliga åtgärder, eller så många som en tredjedel av dem som också
kan anses ha blivit genomförda – väsentligen bestått av hänvisningar
till arbete som redan beslutats eller var pågående när handlingsplanen
antogs, alternativt av åtaganden om att under handlingsplanens löptid
utföra en handling som får anses utgöra den självskrivna fortsättningen
av ett sådant pågående eller tidigare beslutat arbete, t.ex.
att ”överväga” en viss utrednings förslag. Ett exempel på åtgärder av
denna typ är åtgärd 56:
Regeringen beslutade 2003 att en nationell psykiatrisamordnare skulle
tillkallas med uppgift att se över frågor som rör vård, omsorg, m.m. för
personer med allvarlig psykisk sjukdom och/eller psykiska funktionshinder.
Uppdraget löper till den 1 november 2006. Under våren 2006
kommer psykiatrisamordnaren att lämna ytterligare förslag av betydelse
för målgruppen.
Ett annat exempel är åtgärd 19:
Regeringen kommer att överväga lämpliga åtgärder med anledning av
de förslag som lämnats av Utredningen om strukturell diskriminering
på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Utredningen om makt, integration
och strukturell diskriminering ska slutredovisa sitt uppdrag
senast den 30 juni 2006. Regeringen kommer även att överväga lämpliga
åtgärder med anledning av denna utrednings kommande förslag.
Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet har
det framkommit att en strävan vid utformningen av handlingsplanens
åtgärdsdel varit att så långt som möjligt behandla sådana frågeställningar
som i kartläggningen framhållits som problematiska.
Det var mot denna bakgrund ett medvetet val att i handlingsplanen
inkludera även sådana insatser som var pågående eller som redan
117
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
genomförts, i syfte också att underlätta frågornas fortsatta uppföljning.
Regeringen berör också själv i viss mån den här frågan direkt i
handlingsplanen. Den anför härvidlag att planen på några områden
inte innehåller några nya åtgärder och att i vissa avsnitt redovisas
åtgärder som redan inletts när handlingsplanen läggs fram för riksdagen.14
Skälet anges vara att det annars skulle kunna ge en missvisande
bild, eftersom läsaren skulle kunna få intrycket att inget
arbete med att främja de mänskliga rättigheterna bedrivs på ett visst
område, trots att arbete i själva verket pågår. Dessutom tydliggör,
enligt regeringen, en beskrivning i handlingsplanen av även sådana
förhållanden, att de har en koppling just till de mänskliga rättigheterna.
Det förtjänar att understrykas att en redovisning av redan pågående
eller inplanerade åtgärder i sig mycket väl kan ha ett värde på
det sätt som regeringen anfört. Det framstår enligt min bedömnings
i själva verket som helt naturligt att i en nationell handlingsplan
för mänskliga rättigheter redovisa inte bara de problem och
svårigheter som finns, utan även de olika typer av insatser och åtgärder
om tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens
antagande pågår för att komma tillrätta med de brister som
konstaterats. Överväganden kring det arbete som redan pågår får
anses vara en viktig del av den process som ligger till grund för ett
ställningstagande till vilka ytterligare insatser som behöver göras,
och det finns därför skäl att, på samma sätt som t.ex. i fråga om
regeringens prioriteringar mellan olika behov, redogöra för dessa i
handlingsplanen.
Sådana redovisningar hör emellertid, enligt min mening, snarare
hemma just i sådana analyser och resonerande bakgrundsbeskrivningar
som måste finnas med i syfte att leda fram till slutsatsen att
en viss insats bör vidtas, eller för den delen till att någon sådan inte
behöver vidtas eller i vart fall inte är prioriterad just nu. Om en
sammanställning av sådana åtgärder däremot, som nu, presenteras
som just åtgärder eller motsvarande åtaganden i en handlingsplan så
innebär det att planens karaktär helt förändras. Ett sådant dokument
upphör att utgöra ett aktivt verktyg för ett systematiskt MRarbete,
och övergår till att bli en spegling av regeringens befintliga
politik, sedd med MR-glasögon. Det kan knappast vara syftet med
en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter.
14 Handlingsplanen, s. 17.
118
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
För att handlingsplanen ska kunna utgöra ett aktivt verktyg som
skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MR-arbete
bör den egentliga handlingsplansdelen fokusera på åtaganden som
har en tydligt framåtsyftande inriktning och inte innehålla åtgärder
som redan tidigare beslutats eller pågår.
En särskild typ av insatser i handlingsplanen är, som nämnts, de
som endast består i ett åtagande från regeringens sida att ”överväga”
en viss frågeställning eller åtgärd. Exempel på en sådan åtgärd är
åtgärd 18:
Regeringen avser att överväga behovet av att använda diskrimineringstester
inom fler samhällsområden, baserat på de slutsatser som kommer
att presenteras i en undersökning inom arbetsmarknaden.
Det kan ifrågasättas om opreciserade processinriktade åtaganden av
detta slag inte är alltför obestämda för att ingå i en handlingsplan –
som ju, per definition, ska leda till ”handling”. Jag har under mina
konsultationer inom Regeringskansliet vid flera tillfällen mött synpunkten
att åtgärder av detta slag ibland varit resultatet av att det
funnits svårigheter att inom Regeringskansliet uppnå enighet kring
en viss frågeställning. Alternativet har då i praktiken beskrivits som
att helt avstå från att i handlingsplanen behandla frågan, och att en
fördel med den valda lösningen är att frågeställningen åtminstone
hålls levande och kan följas upp.
Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder
framgår, enligt min mening, att ett flertal av de åtgärder som utformats
på det här sätten i planen faktiskt blivit föremål för reella
”överväganden” som i en del fall också lett fram till ytterligare åtgärder.
För andra framstår det samtidigt som oklart om det verkligen
gjorts någon egentlig prövning av det slag som handlingsplanen
ger intryck av att ha utfäst.
Det finns, enligt min uppfattning, inget självklart svar på om
den här typen av ”åtgärder” hör hemma i en handlingsplan för
mänskliga rättigheter eller inte. Klart är att handlingsplanen försvagas
som verktyg för ett systematiskt MR-arbete ju större andel av
planens åtgärder som är utformade på detta sätt.
Ett verkligt åtagande från regeringens sida att som ett led i
handlingsplanens genomförande seriöst överväga och ta ställning
till en viss svårbedömd och kanske kontroversiell fråga, kan ha en
meningsfull funktion att fylla. För att öka precisionen i ett sådant
åtagande bör det dock förenas med en tidsgräns inom vilken regeringens
ställningstagande ska redovisas.
119
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
Det är i motsvarande mån uppenbart att sådana vaga åtaganden
bör undvikas om det framstår som direkt osannolikt att regeringen
verkligen kommer att vidta den åtgärd som sägs vara föremål för ett
sådant ”övervägande”. Annars riskerar sådana formuleringar att bli
till föga förpliktande utfyllnad av handlingsplanens innehåll eller
tjäna som verktyg för att dölja oenighet i svåra frågor.
Handlingsplanen bör innehålla effektmål
Det övergripande syftet med handlingsplanen sägs vara att bidra till
att uppnå regeringens långsiktiga mål att säkerställa full respekt för
de mänskliga rättigheterna i Sverige. En genomgång av handlingsplanens
innehåll visar emellertid att inte någon av de 135 åtgärder
som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika
insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat
eller en viss effekt, s.k. effektmål. I den omfattning som handlingsplanen
innehåller framåtblickande åtgärder utgörs dessa istället av
aktiviteter vilkas förväntade konsekvenser i form av en möjlig positiv
påverkan på ett konstaterat problem inte har preciserats. Detta
är en stor brist i handlingsplanens utformning.
I handlingsplanen ingår samtidigt som en särskild åtgärd ett åtagande
att inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara nationella
mål för de mänskliga rättigheterna, åtgärd 110. I Regeringskansliets
uppföljning av handlingsplanens genomförande anges
emellertid bara helt kort när det gäller denna åtgärd att ”arbetet med
att identifiera sådana mål tillsammans med indikatorer för mänskliga
rättigheter pågår, men att frågan är komplicerad och att resultatet inte
kommer att kunna presenteras på ännu en tid.”
Under de konsultationsdialoger som utgjort ett omfattande inslag
i det här utvärderingsarbetet har jag återkommande ställt frågor
om avsaknaden av sådana effektmål i handlingsplanen. Den bild
som samstämmigt kommit fram i de samtalen är att det vid utformningen
av handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd
för att inkludera åtgärder av detta slag. Härutöver har uppgifterna i
den här delen varierat.
Några aktörer i Regeringskansliet har uppfattat en närapå direkt
instruktion från ledningshåll att inte ta in några effektmål i handlingsplanen.
Andra har tillbakavisat den uppfattningen men bekräftat
att det ändå aldrig varit något som seriöst diskuterats. Det har i
detta sammanhang också anförts att ett dokument av den aktuella
120
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
handlingsplanens omfattning omöjliggör inkluderandet av i vart fall
mer konkreta effektmål, och att för sådana mål skulle krävas ”en
helt annan produkt”. Åter andra har uttryckt saken så att det är
tveksamt om det är möjligt att komma överens om effektmål, utom
i de fall där sådana mål redan uppställts inom respektive enskilt politikområde.
Möjligheterna att inom ramen för arbetet med en MRhandlingsplan
”lösa ut” frågor där man inte annars lyckats komma
överens har sålunda uppfattats som ganska små.
Invändningarna mot att uppställa effektmål är i och för sig inte
svåra att begripa sig på. Att handlingsplanen som produkt skulle få
en annan karaktär än den nu aktuella planens är uppenbart. Det är
enligt min mening emellertid inte något problem utan, vilket redan
torde ha framgått, just vad jag anser att det fortsatta systematiska
MR-arbetet bör ha. Till dels menar jag vidare att en lösning på svårigheterna
ligger i en bättre samordning mellan det systematiska
MR-arbetet som sådant å ena sidan och, å den andra, de mål som i
övrigt slås fast för olika delar av regeringens politik och som vid
närmare betraktande kan sägas ha betydelse för säkerställandet av
de mänskliga rättigheterna i Sverige.
Det innebär naturligtvis att utsätta sig för en risk för att anklagas
för att ha misslyckats, för det fall uppsatta mål och delmål inte
nås. Det är visserligen förståeligt om denna risk verkar hämmande i
en politisk miljö på viljan att göra utfästelser av denna typ, inte
minst som de problem som handlingsplanen syftar till att åtgärda
ofta är av en mycket sammansatt karaktär. Men alternativet måste
ändå anses vara mycket sämre. Ett till namnet systematiskt MRarbete
som inte innehåller några konkretiserade mål att sträva mot
kommer ganska snart att förlora sin trovärdighet.
Det här resonemanget har stöd även i Statskontorets utvärderingsrapport
rörande myndigheters genomförande av strategier eller
handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.15
Här sägs bl.a. att framtida uppföljningar och utvärderingar
av sådant myndighetsarbete bör utformas så att de fokuserar på
resultat och effekter i stället för på genomförda och planerade åtgärder.
Sammantaget bör regeringen därför i huvudsak arbeta enligt en
handlingsplan som tar utgångspunkt i en nulägesanalys – en baseli15
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters
arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar
till tidigare erfarenheter som legat till grund för Statskontorets analys och slutsatser.
121
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
ne study – av de mänskliga rättigheterna i Sverige, identifierar ett
antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av
dessa formulerar den konkreta förbättring av situationen i form av
en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå
under handlingsplanens löptid.
Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle, enligt min
mening, flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till
i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att
bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså
kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens
löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om
ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.
Att på ett mer heltäckande sätt ställa upp nationella uppföljningsbara
mål för de mänskliga rättigheterna, därtill eventuellt
kopplat till ett indikatorbaserat uppföljningssystem, är otvivelaktigt
en både stor och komplicerad uppgift (se om indikatorbaserat
uppföljningsarbete vidare i avsnitt 6.1). Även i avsaknad av ett färdigutvecklat
system av detta slag torde det emellertid mycket väl
vara möjligt att inkludera åtminstone vissa effektmål i det fortsatta
systematiska MR-arbetet. Det mer långsiktiga arbete som enligt
Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärd 110 för
närvarande antyds pågå inom Regeringskansliet, behöver knappast
inväntas för att påbörja formuleringen av sådana effektmål.
Handlingsplanen bör ha ett integrerat jämställdhetsperspektiv
Handlingsplanen innehöll ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten
mellan kvinnor och män. Sålunda fanns här åtgärd 16
om samarbete mellan dåvarande Jämställdhetsombudsmannen
(JämO) och Arbetsmiljöverket, åtgärd 47 om en nationell handlingsplan
för att avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader, åtgärd
48 om krav på lärosäten att sätta rekryteringsmål för professorer
för att skapa en jämnare könsfördelning, åtgärd 55 om åtgärder
för att motverka skillnader på grund av bl.a. kön när det gäller kvalitet
och tillgång i hälso- och sjukvården, åtgärd 60 om inrättandet
av en delegation för jämställdhet i förskolan, samt åtgärderna 64-78
om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterade övergrepp.
Omkring hälften av dessa åtgärder tycks, enligt vad som redovisats
i Regeringskansliets uppföljning, också ha genomförts. Beträffande
nästan lika många kan det däremot inte anses att de genom122
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
förts, eller så går det inte att avgöra om de genomförts eller inte,
eller så kan de inte anses vara en ”åtgärd” som hör hemma i en
egentlig handlingsplan.
En större fråga är dock att det synbarligen saknas ett tydligt integrerat
jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid
de omfattande samråd som jag haft som en del av utvärderingsarbetet
har den frågan också tagits upp på olika sätt. Det har då framkommit
som den i vart fall vanligaste uppfattningen att jämställdhetsperspektivet
inte haft någon framträdande plats under arbetet
med att utarbeta planen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur
frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till
arbetet med mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett
motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet;
i stället borde de frågorna behandlas för sig.
Det fortsatta systematiska MR-arbetet får, som jag ser det, inte
hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang.
Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig
del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla
områden på nationell nivå.
Oavsett vilka rättigheter eller vems rättigheter det är fråga om så
ser situationen ofta olika ut för kvinnor och för män. Detta är visserligen
inte någonting unikt just för faktorn kön. På motsvarande
sätt förhåller det sig med andra faktorer som också omfattas av
MR-systemets skydd. Möjligheterna för en person eller en grupp av
personer att kunna komma i reellt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna
på olika områden, förändras också i samma ögonblick
som vi tänker oss ett byte av de berörda personernas sexuella läggning
eller hudfärg, eller beroende på om vi tänker oss att de har en
funktionsnedsättning eller inte.
Ändå har arbetet i Sverige för ett jämställt samhälle för kvinnor
och män på många sätt kommit längre än mycket annat arbete för
de mänskliga rättigheterna. Det finns anledning att anta att de erfarenheter
som vunnits där kan vara till nytta för MR-arbetet i stort,
liksom att arbetet med andra aspekter av de mänskliga rättigheterna
i sin tur har alla möjligheter att ge värdefull erfarenhet för att utveckla
jämställdhetsarbetet.
Skillnader i kvinnors och mäns möjligheter att åtnjuta olika rättigheter
är vidare ofta en indikation också på andra brister i respekten
för de mänskliga rättigheterna.
På så sätt kan jämställdhetsperspektivet
vara till nytta för att upptäcka olika problemområden,
samtidigt som olikheter mellan kvinnor och män i fråga om de
123
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
mänskliga rättigheterna är jämförelsevis lätta att observera och registrera,
jämfört med olikheter som beror av en del andra kategoriseringar,
som sexuell läggning eller trosuppfattning.
Jag menar alltså sammanfattningsvis att jämställdhetsperspektivet
bör integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för
de mänskliga rättigheterna i Sverige.
3.3.3 En mer strategisk handlingsplan
Rekommendation: Handlingsplanen bör i högre grad utformas
som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå i vilket
regeringen identifierar prioriterade problemområden, uppställer
mål på kortare och längre sikt samt fördelar uppgifter och avgränsar
ansvarsområden mellan berörda aktörer.
Sammantaget menar jag att handlingsplanen inte kommit att spela
den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter
som varit avsedd.
Det förtjänar visserligen att framhållas att planens 135 åtgärder
tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang
från regeringens sida. Samtidigt medför dock bl.a. avsaknaden av
tydliga effektmål att planen inte i önskvärd utsträckning kunnat
fungera som styrdokument för regeringens MR-arbete under perioden.
Planen har, som nämnts, inte heller innehållit någon tydlig regeringens
egen analys av de huvudsakliga problem som framkommit
i kartläggningen. En tillkommande svårighet är att det är svårt
att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra
mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram
som regeringen antagit inom olika områden och som har uppenbar
relevans för det långsiktiga målet att uppnå full respekt för de
mänskliga rättigheterna i Sverige, t.ex. den nationella handlingsplanen
för handikappolitiken, handlingsplanen för att bekämpa mäns
våld mot kvinnor m.m., och strategin för att stärka barnets rättigheter
i Sverige.
Att de enskilda åtgärderna i ett flertal fall har tagit sikte på frågor
och problemområden som spelar en viktig roll för uppfyllandet
av Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna förändrar
inte slutsatsen att de nämnda svagheterna i planens utform124
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
ning påverkar dess effektivitet som instrument för ett systematiskt
arbete för mänskliga rättigheter negativt.
Vilken övergripande inriktning bör då utformningen av en
kommande handlingsplan eller motsvarande samlat instrument få?
Under utvärderingsarbetet har två huvudalternativ utkristalliserat
sig.
I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen ansåg
Thomas Hammarberg sammanfattningsvis bl.a. att en ny plan borde
göras ”mer konkret [och] mer handlingsinriktad”. Jag har under
mina konsultationer i stor utsträckning mött motsvarande synpunkt
även i förhållande till nuvarande plan. Många av dem som
deltagit i samråden har framhållit som positivt att den andra planen
blev mera konkret än den första, och samtidigt framfört att regeringen
i fortsättningen bör eftersträva en ännu högre grad av konkretion
och tydlighet i åtgärdernas utformning för att öka förutsättningarna
för planens genomslag i praktiken.
Ett skäl för att utforma handlingsplanen så att den innehåller
mycket konkreta åtgärder kan naturligtvis vara att man önskar
undvika att innehållet reduceras till vällovliga ambitioner, generella
målsättningar och avsiktsförklaringar av ett slag som lämnar föga
avtryck i verkligheten. Risken för att en handlingsplan för mänskliga
rättigheter går ett sådant öde till mötes är, att döma av de internationella
erfarenheter som redovisats för mig vid mina kontakter
med bl.a. företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter,
högst reell.
Jag får för min egen del också understryka betydelsen av att en
ny handlingsplan får ett tydligt framåtsyftande innehåll, det vill
säga blir tydligt handlingsinriktad, för att tala med Thomas Hammarberg.
Frågan är dock om det också måste innebära att planen
utformas som en uppräkning av en lång rad enskilda åtgärder. Ett
fåtal av dem som deltagit i konsultationsprocessen under det här
utvärderingsarbetet har hävdat motsatsen, och alltså gett uttryck
för att handlingsplanen bör utformas på ett mer strategiskt vis och
som övergripande styrdokument göras i någon mening mindre, inte
mer, konkret. Det är också den slutsats som jag kommit fram till.
Ett argument för detta synsätt är att en handlingsplan bestående
av en rad enskilda åtgärder tenderar att snabbt bli inaktuell och därför
är svår att hålla levande. En handlingsplan som ger intryck av
att ha en mer eller mindre heltäckande ambition, trots att det i
praktiken torde vara omöjligt, och som mynnar ut i en lång rad
ibland mer och ibland mindre konkreta åtgärder förtecknade inom
125
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
många olika samhällsområden, riskerar också att tappa fokus. Det
blir svårare att skilja stort från smått och också svårare att försvara
varför ett visst samhällsområde eller ett visst grupperspektiv inte
tagits med. I sin tur riskerar det att leda till ett ständigt ökat tryck
från olika samhällsaktörer att få med sådana åtgärder på ”listan”
som just de värnar om, med följden att listan med åtgärder sväller
ut och till sist blir helt ohanterlig, inte minst när det gäller uppföljningen
och utvärderingen av planens resultat. Det blir dessutom
svårare att åskådliggöra hur en sådan handlingsplan förhåller sig till
andra, mera specifika, planer och strategier som regeringen antar
inom olika politikområden, hur ansvaret fördelar sig och hur det
ska följas upp och resultaten redovisas.
Min rekommendation är därför att regeringens fortsatta systematiska
arbete för mänskliga rättigheter bör ta sin utgångspunkt i
ett dokument som i högre grad än nuvarande handlingsplan utformas
som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå.
Jag har tidigare nämnt regeringens uppföljning av den nationella
handlingsplanen för handikappolitiken och aviserade strategi för en
väg framåt på det området.16 Den ska naturligtvis inte ses som en
modell som det går att oreflekterat kopiera över till MR-området.
Men den förtjänar att beröras, som ett exempel på ett annat sätt än
det som kommer till uttryck i MR-handlingsplanen att strukturera
ett centralt politiskt dokument inom ett område där ett rättighetsbaserat
arbetssätt har stor betydelse.
I den skrivelse till riksdagen som innehåller uppföljningen presenterade
regeringen sina befintliga övergripande mål för politikområdet
samt inriktningsmål utifrån dessa. I anslutning till skrivelsen
gavs också ett antal myndigheter i uppdrag att utifrån målen,
och med utgångspunkt i ansvars- och finansieringsprincipen, utforma
uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur
inom sina respektive verksamhetsområden för perioden 2011–
2016.17 I uppdraget ingår även att ta fram förslag på hur data och
resultat av genomförandet ska kunna levereras löpande. Myndigheternas
årliga redovisning av uppdraget till regeringen ska ligga till
grund för resultatredovisningen i budgetpropositionen.
Förutom myndigheternas rapportering i enlighet med delmålen
krävs emellertid, enligt regeringen, också exempelvis löpande uppföljning
av myndigheternas arbete enligt förordningen (2001:526)
om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikapp16
Skr. 2009/10:166, s. 73 ff.
17 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).
126
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete
politiken, liksom av arbetet med undanröjande av s.k. enkelt avhjälpta
hinder och tillgänglighetsutvecklingen inom transportsystemet
i enlighet med de transportpolitiska målen.
För att systematiskt kunna följa effekten av handikappolitiken
behöver även levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning
kunna jämföras med levnadsförhållanden för hela befolkningen.
Regeringen aviserade därför sin avsikt att, med utgångspunkt
från befintliga statistiska undersökningar, skapa ett system
för att kunna beskriva levnadsförhållanden för flickor och pojkar,
kvinnor och män med funktionsnedsättning.18
Den aviserade strategin avsågs inte ersätta, utan snarare
komplettera och samordna, annat arbete som löpande måste utföras
av myndigheterna på det aktuella området. Detsamma gäller
naturligtvis för en ny strategisk MR-handlingsplan.
Som redan framgått anser jag sammanfattningsvis att en grundläggande
beståndsdel i en handlingsplan för det fortsatta systematiska
MR-arbetet måste vara en grundlig nulägesanalys. Denna bör
baseras på sådana synpunkter på situationen för de mänskliga rättigheterna
i Sverige som framförs av internationella övervakningsorgan,
men också av myndigheter och kommuner samt representanter
för olika delar av det civila samhället, eller som framkommit
under konsultationsprocessen när nulägesanalysen tas fram.
Nulägesanalysen måste i sin tur mynna ut i en tydlig redovisning
av regeringens egen bedömning av vilka av de identifierade
bristerna som är av mest allvarlig karaktär och inom vilka områden
regeringen under handlingsplanens löptid avser att fokusera sina
insatser. I handlingsplanen bör vidare anges vilka förändringar av
situationen som regeringen på kortare och längre sikt föresätter sig
att åstadkomma. Dessa mål och delmål bör så långt som möjligt
utformas så att de blir möjliga följa upp, och bör uttryckas i termer
av den effekt som handlingsplanen syftar till att uppnå.
Det är naturligtvis avgörande att regeringen som ett led i processen
avsätter de resurser som krävs för att uppnå handlingsplanens
mål. Handlingsplanens innehåll måste alltså vara ”finansierat”.
I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att
genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de
mänskliga rättigheterna på nationell nivå, genom ändrad lagstiftning,
särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så
hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen.
18 Skr. 2009/10:166, s. 78.
127
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29
128
Planens tyngdpunkt bör enligt min uppfattning ligga på att
”leda och fördela arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda
åtgärder inom en rad samhällsområden. Regeringen bör i handlingsplanen
fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt
avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet
vidta åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt
att utarbeta förslag till ytterligare delmål eller särskilda
insatser. Denna typ av beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar
och återrapporteringskrav.
Regeringen bör därutöver, vid behov, åta sig att utarbeta mer
konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad
åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MRhandlingsplanen
. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring
hur sådana särskilda åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument
förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå
det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna
på nationell nivå i Sverige.
4 Styrning och samordning av MRarbetet
Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser
om respekt för enskildas mänskliga rättigheter åvilar staten Sverige
som folkrättsligt subjekt. Inte endast regeringen utan hela den
offentliga förvaltningen, såväl på statlig som på kommunal (inklusive
landstingskommunal) nivå, kan ådra Sverige ansvar för bristande
efterlevnad av dessa förpliktelser. Medan regeringen är skyldig
att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det gäller de
mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt i praktiken för de
mänskliga rättigheterna något som till stor del ytterst måste förverkligas
av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika
statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen
och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt
för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska
kunna bli verkligt systematiskt.
För att denna styrning och samordning ska bli mer verkningsfull
krävs att Regeringskansliets egen organisation för hantering av frågor
om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. För att
säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige
behöver därutöver, enligt min mening, åtgärder vidtas för att principen
om fördragskonform lagtolkning ska få ett större genomslag
i praktiken inom både rättskipning och offentlig förvaltning. En
sådan förbättrad myndighetsstyrning och uppföljning bör åstadkommas
bl.a. genom införande av vissa författningskrav som knyter
an till de mänskliga rättigheterna. Dessa faktorer ska behandlas i
det följande.
129
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet
Rekommendationer:
• Ett arbete bör inledas i Regeringskansliet med sikte på att
åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess.
• Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell
nivå bör ges större betydelse i Regeringskansliets ordinarie
beredningsprocesser.
• En särskild MR-enhet bör inrättas med uppgift att samordna
och utveckla Regeringskansliets arbete med frågor om
mänskliga rättigheter på nationell nivå.
• Ett obligatoriskt beredningskrav med en sådan MR-enhet
bör införas.
• Det övergripande arbetet i Regeringskansliet med planering,
samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter
på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har
det som sin huvudsakliga uppgift.
• Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör göras för
både chefer och handläggare inom Regeringskansliet för att
säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt
arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter
på nationell nivå.
I den första handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna slogs
fast att regeringen skulle verka för bättre samordning av arbetet för
de mänskliga rättigheterna. Med den nu aktuella handlingsplanen
avsåg regeringen att ytterligare stärka organisationen och samordningen
av arbetet för att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna
i Sverige.1
Regeringen har särskilt understrukit vikten av att mänskliga rättigheter
inte betraktas som ett eget område, utan att respekten för
och medvetenheten om mänskliga rättigheter i stället genomsyrar
den ordinarie verksamheten.2 Här ska den frågan först beröras med
särskilt fokus på budgetprocessens roll. En bättre samordning och
1 Handlingsplanen, s. 102 f.
2 Handlingsplanen, s. 113.
130
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
samverkan, ett brett politiskt ägarskap, tydliga strukturer och dokument
för styrning samt kunskap och analys är alla nödvändiga
komponenter i ett verkligt systematiskt arbete för mänskliga rättigheter
på nationell nivå i Sverige.3 Dessa frågor kommer därefter
också att behandlas i det följande.
4.1.1 Budgetprocessens roll
En grundläggande förutsättning för att lyckas med regeringens i
handlingsplanen uttalade föresats att integrera arbetet för full respekt
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Regeringskansliets
ordinarie verksamhet, är att frågorna beaktas i alla de viktigare
beredningsprocesserna och styrdokumenten. I det sammanhanget
framstår budgetprocessen som den mest centrala. Den pågår
året runt och involverar alla delar av Regeringskansliet. Den utgör
så att säga navet i den övergripande planeringen av statens verksamhet.
Mål sätts med utgångspunkt i en bedömning av nuläget.
Målen följs upp, resultat redovisas, vissa mål revideras och nya mål
sätts upp.
Att budgetbeslut är av central betydelse för förverkligandet av
ett lands MR-åtaganden är också uppenbart. Exempelvis åligger det
konventionsstaterna enligt artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska,
sociala och kulturella rättigheter att till fullo utnyttja sina
tillgängliga resurser för att säkerställa att de rättigheter som omfattas
av konventionen förverkligas i sin helhet. Även för sådana åtaganden
som gäller t.ex. rätten till en rättvis rättegång inom skälig
tid enligt artikel 6 i Europakonventionen är beslut som fattas inom
ramen för budgetprocessen av grundläggande betydelse. Dessa frågor
har också behandlats av olika internationella övervakningsorgan
inom MR-systemet.4
I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen
behandlas, förutom de rent finansiella frågorna, också
grundläggande samhällsfrågor som på ett eller annat sätt utgör utmaningar
för svensk samhällsutveckling, som sysselsättning och
utanförskap, välfärd, skol- och andra utbildningsfrågor, struktur3
Jfr Sveriges politik för global utveckling, skr. 2007/08:89.
4 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General Recommendation
No. 24 (article 12: Women and health), 1999; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala
och kulturella rättigheter, General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art. 2,
para. 1 of the Covenant), 14 december 1990.
131
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
politik, globalisering och konkurrenskraft, den demografiska utvecklingen,
jämställdhet, miljö och klimatfrågor.
I sin skrivelse till riksdagen om uppföljning av den nationella
handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi
framåt5 redovisar regeringen att den avser att utforma en strategi
för genomförandet av handikappolitiken som sträcker sig fem år
framåt i tiden. Resultaten i strategin ska rapporteras årligen i budgetpropositionen.
Enligt min uppfattning bör även en redovisning av utvecklingen
när det gäller MR-situationen i landet ha en naturlig plats i dessa
sammanhang. På så vis kan de mänskliga rättigheternas betydelse
för utvecklingen inom olika samhällsområden tydliggöras, övergripande
mål för förändring sättas upp, prioriteringar redovisas och
en kontinuerlig uppföljning säkerställas.
Jag har under utvärderingsarbetet rent allmänt tagit upp den här
frågan i mina samråd med olika delar av Regeringskansliet. Reaktionerna,
i den mån jag fått sådana, har varit försiktigt positiva. Hur
en sådan MR-integrering i budgetprocessen närmare skulle kunna
utformas behöver naturligtvis övervägas på ett mycket grundligare
sätt än vad mitt utvärderingsuppdrag medgett. Jag föreslår därför
att ett sådant arbete inleds i Regeringskansliet, med siktet inställt
på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess som tydligt
kommer till uttryck också i de redovisningar som lämnas till riksdagen
i de två budgetpropositionerna.
4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet
De organisatoriska aspekterna av Regeringskansliets arbete med de
mänskliga rättigheterna har behandlats i båda de nationella handlingsplanerna.
I båda fallen har handlingsplanens huvudsakliga åtgärd
i denna del bestått i tillsättandet av en interdepartemental arbetsgrupp
för mänskliga rättigheter.
Samtliga departement i Regeringskansliet har varit representerade
i arbetsgruppen, och dess medlemmar har utgjort kontaktpersoner
på respektive departement i frågor som rör mänskliga rättigheter.
Regeringen har i samband härmed, som nämnts, understrukit
att det är angeläget att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett
eget område, och att respekten för och medvetenheten om mänskliga
rättigheter istället ska genomsyra den ordinarie verksamheten.
5 Skr. 2009/10:166, s. 73 f.
132
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
Arbetsgruppen har således inte avsetts ta över det ansvar för frågor
om mänskliga rättigheter som ligger på fackdepartementen i deras
ordinarie verksamhet, utan dess roll har varit att på ett mer övergripande
plan samordna arbetet inom området.
I handlingsplanen för 2006-2009 angavs i åtgärd 114 att arbetsgruppen
skulle få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet
av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga
rättigheterna kunde fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet.
Under mina samråd med företrädare för olika delar av Regeringskansliet
har det från många håll framförts att den interdepartementala
arbetsgruppens verksamhet varit värdefull. Ett tecken på
det sägs också ha varit att dess möten varit mycket välbesökta –
något som enligt vad som sagts mig inte alltid är fallet med andra
tvärdepartementala arbetsgrupper av liknande slag. Arbetsgruppens
möten har varit en källa till informationsutbyte om vad som ”varit
på gång” på andra departement när det gäller frågor om mänskliga
rättigheter, samt bidragit till att skapa personliga kontakter som
kunnat fungera som ingångar till andra departement. Det har också
framhållits att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet,
tillsammans med arbetet kring handlingsplanen och det faktum att
ansvaret för Sveriges rapportering till internationella övervakningsorgan
för mänskliga rättigheter under år 2005 överfördes från Utrikesdepartementet
till respektive sakansvarigt departement, bidragit
till att det inom Regeringskansliet idag i högre grad än tidigare
finns en medvetenhet om på vilket sätt Sveriges internationella åtaganden
om skydd för de mänskliga rättigheterna är av betydelse för
den egna verksamheten.
Den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet har alltså
till stor del bestått av ett utbyte av information, i den bemärkelsen
att dess medlemmar vid arbetsgruppens möten redogjort för de
MR-relaterade aktiviteter som pågått eller planerades inom respektive
departement. På så sätt och genom att underlätta personliga
kontakter mellan ansvariga handläggare på de olika departementen,
tycks arbetsgruppen alltså ha fullgjort sitt syfte som detta beskrivits
i handlingsplanen.
Enligt vad som framhållits under samråden genomfördes i ett tidigare
skede också vid flera tillfällen utbildningsinsatser, t.ex. i
form av inbjudningar av externa föreläsare, för gruppens medlemmar
med fokus på de mänskliga rättigheterna. Under senare år
tycks dock den typen av aktiviteter alltmer ha avtagit.
133
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
Enligt handlingsplanens åtgärd 114 skulle emellertid arbetsgruppen
också få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av
erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna
kan fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet. Någon
sådan roll tycks emellertid arbetsgruppen inte ha spelat. I vart
fall har arbetet där, såvitt kunnat utrönas, inte lett till några förslag
eller rekommendationer i det avseendet. Det praktiskt taget samstämmiga
besked som lämnats under utvärderingen är vidare att
arbetsgruppen inte heller annat än i helt obetydlig omfattning fungerat
som ett forum för att behandla substansfrågor med koppling
till de mänskliga rättigheterna. I den mån arbetsgruppen varit avsedd
att utgöra ett komplement till regeringskansliets ordinarie
gemensamberedningsprocess genom att skapa möjligheter till diskussion,
kunskapsutbyte, samarbete och samordning kring materiella
frågor om genomförandet av Sveriges internationella åtaganden
till skydd för de mänskliga rättigheterna, alternativt att utgöra ett
forum för en pågående dialog mellan företrädare för olika departement
kring hur regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter
bör vara utformat, så förefaller detta syfte alltså inte ha
uppnåtts.
Frågan är då om det finns ett behov av att förändra det sätt på
vilket frågor om genomförandet av Sveriges åtaganden när det gäller
mänskliga rättigheter på nationell nivå hanteras inom Regeringskansliet.
Jag anser det.
En återkommande synpunkt vid mina konsultationer med olika
delar av Regeringskansliet har varit att frågor om mänskliga rättigheter,
trots en förbättrad medvetenhet under senare år, fortfarande
inte är integrerade i den ordinarie beredningsprocessen. De är således
inte i tillräckligt hög grad närvarande som en grundläggande
utgångspunkt vid utarbetande och beredning av lagförslag, förordningar,
myndighetsuppdrag och andra åtgärder inom de många olika
områden som Regeringskansliets verksamhet omfattar. I den
mån sådana frågor aktualiseras sker det ofta på ett sent stadium i
beredningsprocessen, när det finns begränsade möjligheter att i något
mera grundläggande avseende påverka det aktuella förslagets
innehåll. Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter
uppfattas i stor utsträckning alltjämt som något perifert och
som ett område för sig. Det har vidare framhållits från flera olika
håll att ”det inte är något tungt argument” om någon försöker
framhålla betydelsen av något av Sveriges internationella MRåtaganden
i beredningsprocessen.
134
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
Den politiska nivåns roll i MR-arbetet inom Regeringskansliet
har också från flera håll pekats ut som en svaghet. Det engagemang
som företrädare för den politiska ledningen visar när man t.ex.
lämnar någon särskild beställning som berör frågor om de mänskliga
rättigheterna uppfattas visserligen som uppriktigt menat. Men
det åtföljs, enligt dessa kritiker, mera sällan av tillräckliga verktyg
för att insatserna ska få effekt i praktiken eller för att de i realiteten
ska kunna prioriteras i konkurrens med andra mera politiskt intressanta
eller vardagsnära uppgifter inom Regeringskansliet som tenderar
att alltid ”tränga sig före”.
Mot bakgrund av vad som redovisats gör jag den bedömningen
att frågor om Sveriges åtaganden när det gäller respekten för de
mänskliga rättigheterna på nationell nivå behöver få en mer framträdande
plats i Regeringskansliets organisation.
De goda erfarenheter som gjorts när det gäller arbetet i den interdepartementala
arbetsgruppen för mänskliga rättigheter bör tas
till vara och utvecklas vidare. Härutöver krävs dock i Regeringskansliet
en central aktör med uppgift, och verkliga förutsättningar
för, att från mer övergripande utgångspunkter kraftfullt kunna bevaka,
driva och samordna frågor om mänskliga rättigheter på nationell
nivå. Någon sådan aktör finns i realiteten inte idag.
Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att varje fackdepartement
inom sitt ansvarsområde bär ansvaret för att Sveriges
internationella åtaganden om mänskliga rättigheter respekteras.
Enligt gällande arbetsordningar torde härutöver sådana frågor mera
allmänt också aktualiseras t.ex. vid Justitiedepartementets grundlagsenhet
(L6). Även granskningsenheten (GRANSK) torde ha en
särskild roll genom dess uppgift avseende granskning utifrån lagenlighet,
åtminstone när det gäller Europakonventionen som ju gäller
som direkt tillämplig svensk lag. Utrikesdepartementets enhet för
folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (FMR) söker, enligt
vad som framkommit under samråden, i viss utsträckning uppmärksamma
MR-perspektivet också när det gäller nationell lagstiftning.
Det övergripande ansvaret för samordning och utveckling av
frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, i den mån
sådana ärenden inte hör till något annat departement, ligger på enheten
för diskrimineringsfrågor (DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet.
Denna enhet ansvarar också för förvaltningsärenden som
gäller diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet
eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt135
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, främlingsfientlighet,
rasism, homofobi och andra former av intolerans, frågor på
nationell nivå om situationen för homo-, bi- och transsexuella och
personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, samt nationella
minoriteter i Sverige, i den mån sådana ärenden inte hör till
något annat departement, samt samordning och utveckling av sådana
frågor. Dessutom ligger här också ansvaret för lagstiftningsärenden
som gäller diskriminering eller nationella minoriteter i Sverige,
i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement.
Enheten har också myndighetsansvar för Diskrimineringsombudsmannen
och Nämnden mot diskriminering.
Den aktuella enheten hade i mars 2011, förutom enhetschef och
assistent, 11 medarbetare. Av dessa arbetar motsvarande mindre än
3 årsarbetskrafter specifikt med den del av enhetens ansvarsområde
som gäller frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå,
varav en också ansvarar för rent informationsarbete när det gäller
regeringens webbplats för mänskliga rättigheter. Enligt min mening
är dessa resurser helt otillräckliga, även med beaktande av det stöd
som till viss del kan fås från departementets rättssekretariat.
Det finns alltså som jag ser det ett behov av en enhet inom Regeringskansliet
som i mycket högre grad än vad som hittills har varit
möjligt, kan fungera som ”motor” och ”väktare” i regeringens
samordnande och utvecklande arbete för mänskliga rättigheter på
nationell nivå, i det följande för enkelhetens skull kallad en MRenhet.
För att en sådan enhet ska ha förutsättningar att bli effektiv
krävs givetvis att den tilldelas resurser i en omfattning som gör det
möjligt för den att följa och aktivt delta i den mycket mångfasetterade
verksamhet som pågår inom Regeringskansliet.
Personella resurser i sig är dock inte tillräckligt. Det är också
nödvändigt med ett obligatoriskt beredningskrav med MR-enheten
och att enheten från den centrala politiska ledningens sida ges ett
tydligt uppdrag att inte endast bistå med information, stöd och allmänna
synpunkter, utan även att vid behov ställa tydliga krav baserade
på innehållet i Sveriges internationella åtaganden om de
mänskliga rättigheterna. På så sätt kan rutiner utvecklas för att säkerställa
att sakansvariga departement i samråd med MR-enheten
på ett så tidigt stadium som möjligt av ett ärendes beredning gör en
analys av ärendet utifrån MR-synpunkt.
Viktigast för en MR-enhets förmåga att spela en betydelsefull
roll för att stärka MR-frågornas ställning inom Regeringskansliet är
sålunda vilka resurser den tilldelas och vilken formell ställning den
136
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
ges i beredningsprocessen. Härutöver kan det dock inte uteslutas
att även dess placering inom Regeringskansliet skulle kunna påverka
med vilken kraft den har möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.
Under mina samråd med företrädare för de olika delarna av Regeringskansliet
har den frågan kommit upp vid flera tillfällen, och den
uppfattningen har då framförts att det i praktiken, om än inte formellt,
kan ha stor betydelse om en fråga hör till någon av de delar
av Regeringskansliet som uppfattas som ”tunga” eller inte, och att
en MR-enhet därför helst bör placeras antingen i Statsrådsberedningen
eller i Justitiedepartementet. Dessa två alternativ förtjänar
enligt min uppfattning att allvarligt övervägas, också för att det rent
sakligt sett ligger nära till hands att samordningen av arbetet med
grundläggande åtaganden om de mänskliga rättigheterna hanteras
där.
Oavsett var i Regeringskansliet ansvaret för en förstärkt samordning
och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på
nationell nivå placeras rent organisatoriskt, är det av avgörande betydelse
för att dessa frågor ska få en mer framskjuten plats att också
den politiska nivåns roll blir tydligare. Det bör ske genom att
det, förutom ett statsråd med uttryckligt ansvar för bl.a. frågor om
mänskliga rättigheter på nationell nivå, också utses en statssekreterare
som får till huvudsaklig arbetsuppgift att leda arbetet med
samordning och utveckling av dessa frågor i Regeringskansliet.
4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i
Regeringskansliet
Enligt åtgärd 120 i handlingsplanen avsåg regeringen att under planens
giltighetstid återkommande låta genomföra utbildningar om
de mänskliga rättigheterna för handläggare och chefer inom Regeringskansliet.
Regeringen anförde i det sammanhanget6 att Regeringskansliets
personal utgör en central målgrupp för att en tydlig
styrning av statlig verksamhet på området mänskliga rättigheter ska
bli möjlig, liksom för att främja en ökad medvetenhet mer allmänt
om dessa frågor inom olika politikområden. Regeringen bedömde
det som angeläget att utbildningsinsatser genomförs regelbundet
för personal på olika nivåer i Regeringskansliets organisation, men
framhöll att sådana utbildningar dittills främst riktat sig till nya
handläggare. Under den aktuella handlingsplanens löptid borde
6 Handlingsplanen, s. 119.
137
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
därför, enligt regeringen, nya sådana insatser särskilt göras för chefer
och erfarna handläggare.
I Regeringskansliets egen uppföljning av handlingsplanen redovisas
endast kortfattat att utbildningar genomförts vad avser både
nya handläggare och chefer i Regeringskansliet samt inom ramen
för det s.k. diplomat- och aspirantprogrammet. Sammanlagt sägs
att över 1 000 personer genomgått utbildningar som innehållit arbetspass
om mänskliga rättigheter under den aktuella fyraårsperioden.
Vilket utrymme som Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter haft i dessa utbildningar framgår inte, liksom
inte heller i vilken utsträckning sådana inslag varit anpassade
till deltagarnas ansvar och arbetsuppgifter inom Regeringskansliet.
Den bild som jag fått under mina samråd är dessutom till stor
del en annan än den som ges i uppföljningen. Här har framhållits
att den i handlingsplanen aviserade ambitionen om en ökad satsning
på MR-utbildningar för chefer och andra handläggare än dem
som genomgår introduktionsprogrammet för nyanställda i Regeringskansliet,
”Ny i RK”, inte kommit att förverkligas. Från flera
olika håll har jag fått uppgiften att endast ett utbildningstillfälle
anordnats för chefer under handlingsplanens löptid.
När det gäller utbildningen för nya handläggare i Regeringskansliet,
”Ny i Regeringskansliet”, synes också de MR-relaterade
delarna successivt ha getts mindre utrymme, för att i den senaste
omgången enligt uppgift endast ha planerats för att omfatta omkring
15 minuter.
Utbildningsinsatser med en så pass låg ambitionsnivå är enligt
min mening inte förenliga med Sveriges MR-åtaganden. Det är uppenbart
att avsevärt större utbildningsinsatser måste göras för att
säkerställa att Regeringskansliets personal har den kompetens som
krävs för att det samlade arbetet för att skydda och främja mänskliga
rättigheter på nationell nivå ska kunna bli effektivt.
Viktigt är vidare att sådana insatser inte reduceras till endast en
generell redogörelse för det internationella regelverket. Utbildningen
måste i stället därutöver verksamhetsanpassas så att den kan
skapa förståelse för hur Sveriges olika konventionsförpliktelser när
det gäller de mänskliga rättigheterna påverkar medarbetarnas egna
arbetsuppgifter. Av särskild betydelse är, som regeringen särskilt
framhöll i handlingsplanen, att sådana kompetenshöjande insatser
nu också riktas mot Regeringskansliets chefer och erfarna handläggare.
138
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter
med MR-arbetet
Rekommendationer:
• Regeringen bör tydligare kommunicera vad den vill uppnå
med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa
de mänskliga rättigheterna i Sverige.
• Regeringen bör tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter,
kommuner och landsting samt andra som
fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet
ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform
lagtolkning.
4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Men regeringen
har för denna sin uppgift ett begränsat antal verktyg till sitt
förfogande. Allmänt gäller att varken regeringen eller någon annan
myndighet och inte heller riksdagen eller kommunernas beslutande
organ får bestämma hur domstolar ska döma i enskilda fall, hur de i
övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall,7 eller hur en förvaltningsmyndighet
ska besluta i enskilda fall som rör myndighetsutövning
eller tillämpning av lag.8 I övrigt varierar regeringens
styrningsmöjligheter beroende på vem som är adressaten.
Domstolarnas oberoende är av grundläggande betydelse i en
rättsstat och regeringens möjligheter att styra dessa är därför, och
måste vara, mycket mer begränsad än när det gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna.
Till de styrmedel som finns i förhållande
till alla samhällets olika nivåer hör dock författningar av olika slag,
främst lagar men också i viss utsträckning av regeringen beslutade
förordningar.
Under regeringen lyder, förutom Justitiekanslern, andra statliga
förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.9
Bortsett från den nyss nämnda begränsningen när det gäller
7 11 kap. 3 § regeringsformen (RF).
8 12 kap. 2 § RF.
9 12 kap. 1 § RF.
139
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
enskilda fall, gäller alltså att statliga förvaltningsmyndigheter har
lydnadsplikt mot regeringen. När det gäller dessa myndigheter
finns, förutom utfärdande av förordning med myndighetsinstruktion,
också möjligheten för regeringen att besluta om särskilda
myndighetsuppdrag. Härtill kommer den s.k. informella styrning
som sker i form av uppföljning genom den årliga myndighetsdialogen
mellan regeringen och dess myndighetschefer, liksom övriga
löpande kontakter mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna.
En särställning intas i detta sammanhang av kommunerna, i förhållande
till vilka regeringen saknar den typ av ”kommandorätt”
som den åtnjuter över statliga förvaltningsmyndigheter. Utöver de
möjligheter som erbjuds i form av författningsreglering av och statlig
tillsyn över sådana uppgifter som kommunerna ansvarar för, är
regeringens förmåga att styra hur den kommunala verksamheten
bedrivs således starkt begränsad. Frågan om stöd och samordning
för MR-arbetet på lokal och regional nivå behandlas särskilt i kapitel
5.
Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen under
perioden 2006-2009 i ett flertal olika myndigheters regleringsbrev
lämnat olika uppdrag med koppling till de mänskliga rättigheterna.
Exempel på sådana uppdrag har varit att höja kunskapen om
mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera
hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens
relevanta utbildningar. Regeringen har under perioden vidare
beslutat att i vissa myndigheters instruktioner införa en skyldighet
för myndigheten att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna
i sin verksamhet. Den närmare utformningen av dessa krav har varierat.
Medan det i Länsstyrelseinstruktionen föreskrivs att länsstyrelserna
ska ”integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet
genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten,
särskilt skyddet mot diskriminering”, anger instruktionen
för Försäkringskassan att myndigheten ”i sin verksamhet [ska] belysa,
analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella
konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna”. I instruktionerna
för Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens
skolinspektion samt Statens skolverk föreskrivs, åter, att respektive
myndighet ska ”integrera […] perspektivet mänskliga rättigheter i sin
verksamhet” .
I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens
ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas in140
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
struktioner införts en hänvisning till de mänskliga rättigheterna,
har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan
funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat
uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera
fall har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i
fråga om regeringens avsikter kunde varit mycket bättre.
Även jag har tvingats ställa mig frågan vad regeringen får antas
ha menat när den i en myndighetsinstruktion infört t.ex. ett krav på
att myndigheten ska ”integrera perspektivet mänskliga rättigheter”
i sin verksamhet. Min dialog med företrädare för olika delar av Regeringskansliet
under utvärderingsarbetets gång har dock inte lett
till något verkligt klargörande av den saken.
Regeringen bör, mot bakgrund av vad som här redovisats, tydligare
kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning
av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i
Sverige.
4.2.2 Ett större genomslag för principen om fördragskonform
lagtolkning
En möjlighet är givetvis att regeringen genom sin myndighetsstyrning
i det här sammanhanget endast velat uppmärksamma myndigheterna
på deras skyldighet att bemöta enskilda med respekt för
vars och ens inneboende mänskliga värdighet.10 En annan är att
skrivningarna tar sikte på att säkerställa att alla som kommer i kontakt
med den offentliga förvaltningen bemöts, och får sina ärenden
prövade, utan diskriminering. Den senare läsningen har stöd i den
vikt som regeringen i handlingsplanen fäst vid arbetet mot diskriminering.
Under mina konsultationer har det också framkommit
att bemötandefrågor av detta slag, liksom ett specifikt ickediskrimineringsperspektiv,
inte sällan kommit att få en framträdande
plats i enskilda myndigheters interna MR-arbete.
Enligt min mening måste emellertid de särskilda krav som ställts
på vissa myndigheter när det gäller de mänskliga rättigheterna tolkas
mera långtgående än så. Hade regeringen verkligen avsett så
begränsade krav hade det naturligen framgått av de särskilda uppdragens
eller myndighetsinstruktionernas ordalydelse.
10 Jfr artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna: ”Alla människor äro
föda fria och lika i värde [eg. ’värdighet’] och rättigheter”.
141
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
I stället har regeringen valt att använda sig av brett formulerade
hänvisningar till de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget finns
det anledning att påminna om att både Europakonventionen och
andra internationella s.k. kärnkonventioner om de mänskliga rättigheterna
innehåller krav på att de konventionsslutande staterna
genom lagstiftning och på andra sätt förverkligar de rättigheter som
respektive konvention tar sikte på.11 När det gäller Europakonventionen
erkänner konventionsstaterna vidare uttryckligen Europadomstolens
behörighet i alla frågor som rör tolkningen och tilllämpningen
av konventionen.12
I allt detta ligger en skyldighet för det allmänna och dess representanter
både att undvika handlanden som kan strida mot Sveriges
MR-förpliktelser och att aktivt utöva sin verksamhet på ett sätt
som bidrar till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom
det egna ansvarsområdet.
Av handlingsplanen framgår också att syftet med åtgärd 104 var
just att tydligare uppmärksamma vissa myndigheter på deras ansvar
för att de mänskliga rättigheterna inte kränks.13 Regeringen betonade
i det sammanhanget att respekten för och medvetenheten om
de mänskliga rättigheterna måste ses som ett förhållningssätt i den
ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. De
insatser som genomförs sades vidare syfta till att öka såväl kunskapen
och medvetenheten om, som respekten för, de mänskliga rättigheterna
som bindande åtaganden för Sverige. Utgångspunkterna
i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive
myndighets verksamhetsområde borde, enligt regeringen,
tydliggöras.
För att fullgöra detta ansvar kan det inte vara tillräckligt att
myndigheternas medarbetare bemöter enskilda på ett sätt som allmänt
reflekterar samhällets grundläggande värderingar om varje
individs inneboende mänskliga värdighet. Vad som krävs är också
att myndigheterna säkerställer att deras beslut och andra åtgärder
även till sitt innehåll står i samklang med Sveriges internationella
åtaganden om respekt för enskildas mänskliga rättigheter. Det är
enligt min mening också så som de nu aktuella skrivningarna om
11 Se t.ex. art. 1 i Europakonventionen; art. 2.2 i FN:s konvention om medborgerliga och
politiska rättigheter; art. 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter
; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering; art. 2 i
FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor; art. 2 och 16 i FN:s
konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning;
art. 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter.
12 Europakonventionen, art. 32.
13 Handlingsplanen, s. 104 f.
142
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
mänskliga rättigheter i myndighetsuppdrag och myndighetsinstruktioner
måste tolkas.
Det är dock svårt att se att handlingsplanen i den här delen lett
till ett sådant resultat. Medan jag under mitt utredningsarbete kunnat
konstatera att det genomförts åtskilliga utbildningar om
mänskliga rättigheter inom statlig förvaltning, tycks de mera sällan
direkt ha syftat till att främja rättigheternas genomslag i myndigheternas
rättstillämpning.
En vanligt förekommande inställning, som jag mött även under
det här utredningsarbetets gång, är i stället att konventioner om
mänskliga rättigheter må vara värdefulla som instrument på en mer
övergripande nivå, men att uppgiften för medarbetare i den svenska
offentliga förvaltningen är strikt begränsad till att ”tillämpa svensk
lag”. Under konsultationsprocessen har den reaktionen också återkommande
tagits upp av företrädare för både statliga myndigheter
och kommuner. Den har då ibland beskrivits som en särskild svårighet
när det gäller både att integrera MR-arbetet i den ordinarie
verksamheten och att förbättra kunskapen och medvetenheten om
Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna.
Utgångspunkten att den som företräder det allmänna gentemot
enskilda har att följa och tillämpa svensk lag är naturligtvis riktig.
Den kommer för övrigt till uttryck redan i 1 kap. 1 § regeringsformen
där det slås fast att den offentliga makten utövas under lagarna. Frågan
är dock vad detta betyder i förhållande till internationella åtaganden
om de mänskliga rättigheterna när det gäller rättskipning och förvaltning.
Frågan som sådan om internationella konventioners ställning
i svensk rätt och om en eventuell inkorporering av flera sådana
konventioner än Europakonventionen behandlas särskilt i avsnitt
6.2.
Europakonventionen är den enda konvention om mänskliga rättigheter
som gäller som direkt tillämplig svensk lag.14 Genom bestämmelsen
i 2 kap. 19 § regeringsformen finns också ett förbud
mot föreskrifter som strider mot Sveriges åtaganden enligt konventionen.
Europakonventionens bestämmelser ska alltså tillämpas av
såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter
likaväl som rent interna svenska rättsregler.
Med andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förhåller
det sig annorlunda. De är inte direkt tillämpliga som svensk lag.
Däremot ska svenska rättsregler – enligt principen om fördrags14
Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna.
143
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
konform lagtolkning – så långt det är möjligt med hänsyn till reglernas
ordalydelse tolkas så att de står i överensstämmelse med dessa
konventioner.15 Tillämpningen av denna princip utgör en oumbärlig
länk mellan den svenska nationella rättsordningen och innehållet
i de konventioner som Sverige åtagit sig att följa. I avsnitt
6.2.2 behandlas närmare bl.a. svenska domstolars hänvisning till
internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i sin
rättstillämpning.
Principen om fördragskonform lagtolkning har dock i praktiken
haft en svag ställning i svensk rättstradition. Denna tradition har i
stället främst betonat folksuveräniteten, det vill säga riksdagens
ensamrätt att, såsom folkets främsta företrädare, genom lagstiftning
slå fast enskildas rättigheter och skyldigheter. I samband med
att en konvention ratificeras görs också i regel en genomgång av
vilka ändringar som kan behöva göras i svensk lagstiftning för att
leva upp till konventionsåtagandena. I och med att sådana justeringar
gjorts förutsätts den svenska lagstiftningen därefter av myndigheter
och domstolar överensstämma med konventionernas krav,
en förutsättning som emellertid inte alltid behöver vara riktig.
Konventionerna är dessutom till sin natur levande väsen vars innehåll
och betydelse förändras över tid och från ett sammanhang till
ett annat.16
Sammanfattningsvis menar jag att kunskapen och medvetenheten
behöver förstärkas inom all offentlig verksamhet om att de
konventionsreglerade rättigheterna utgör ett viktigt tolkningsmaterial
– tillsammans med andra centrala rättskällor som förarbeten
och vägledande domar från de högsta nationella domstolarna – när
svenska interna rättsregler ska tillämpas.
Regeringen bör därför tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter
, kommuner och landsting samt andra som fullgör
uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning.
En mer medveten och konsekvent tillämpning av principen om
fördragskonform lagtolkning kan på längre sikt även medföra att
den svenska rättstraditionen rent allmänt berikas med ett från konventionerna
hämtat mer levande och dynamiskt rättighetsperspek15
Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32–40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref.
79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363
I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.
16 Se t.ex. när det gäller Europakonventionen, Europadomstolens dom i Tyrer ./. Storbritannien,
appl. 5856/72, st. 31.
144
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
tiv, vilket enligt min uppfattning vore en eftersträvansvärd utveckling.
4.3 Närmare om författningsreglering och annan
myndighetsstyrning
Styrningen av de statliga myndigheternas verksamhet är, som
nämnts, av central betydelse för att regeringens långsiktiga mål om
full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna förverkligas.
Frågan hur myndighetsstyrningen kan förbättras i det avseendet
har behandlats också i det slutbetänkande som Delegationen för
mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen) lämnade till regeringen
i oktober 2010.17
I min egenskap av ledamot i delegationen har jag deltagit aktivt i
utformningen av de förslag som lämnas i det betänkandet och står
också bakom dem. För att underlätta läsbarheten och förståelsen av
den förevarande utvärderingen i dess helhet, kommer jag i det följande
att redovisa även sådana överväganden och rekommendationer
som sammanfaller med vad som lagts fram i MR-delegationens
betänkande. Därtill lämnas här också andra synpunkter och rekommendationer.
Som framgått i föregående avsnitt har regeringen i handlingsplanen
framhållit dels behovet av att tydliggöra den betydelse som
internationella konventioner om mänskliga rättigheter har inom
olika myndigheters ansvarsområden, dels att respekten för och
medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som en del
av den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan
av. Jag delar den uppfattningen.
Som också framhållits står ett begränsat antal styrmedel till regeringens
förfogande i förhållande till domstolar, förvaltningsmyndigheter
och andra som fullgör uppgifter inom rättskipning och
offentlig förvaltning. Det främsta styrmedlet är lagstiftning. Riksdagen
stiftar lag, i huvudsak efter initiativ från regeringen. Sådan
författningsreglering omfattar såväl det offentlig- och förvaltningsrättsliga
regelverk som mer allmänt styr de statliga och kommunala
myndigheternas verksamhet, t.ex. regeringsformen, förvaltningslagen
(1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommu17
SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.
145
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
nallagen (1991:900), som sådan lagstiftning som materiellt reglerar
verksamheten inom vissa områden.
För myndigheter under regeringen har regeringen även möjlighet
att i förordning med myndighetsinstruktion fastställa myndigheternas
ansvarsområden och uppgifter samt i övrigt reglera hur de
ska bedriva sin verksamhet.
Härtill kommer regeringens möjlighet att till myndigheter lämna
särskilda uppdrag. Sådana uppdrag kan antingen ta formen av ett
särskilt regeringsbeslut eller tas in som en del av det årliga regleringsbrev
i vilket regeringen också anger myndigheternas finansiella
förutsättningar. Det ska sägas här att användningen av regleringsbreven
när det gäller annan styrning än den rent finansiella
under senare år har minskat. En tydlig trend inom Regeringskansliet
är att regleringsbreven inte längre i samma utsträckning som tidigare
ska användas för att ge myndigheterna särskilda uppdrag.
Tidsbegränsade uppdrag bör i första hand lämnas genom särskilda
regeringsbeslut. I övrigt bör myndighetsinstruktionerna vara det
grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna.18
Regeringens s.k. informella styrning av myndigheterna, i form
av dels den myndighetsdialog som årligen genomförs mellan regeringen
och respektive myndighetschef, dels löpande kontakter mellan
Regeringskansliet och myndigheterna, är också av stor betydelse.
4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter
Rekommendationer:
• En översyn bör göras av hur myndigheternas ansvar för förverkligandet
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter idag är formulerat.
• Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev
och uppdrag som getts till myndigheterna genom
särskilda beslut, samt samordnas med arbetet med att
införa motsvarande hänvisningar i vissa särskilt betydelsefulla
lagar och i myndighetsförordningen (2007:515).
18 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.
146
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
• Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av
kraven på myndigheterna, särskilt med beaktande av principen
om fördragskonform lagtolkning, samt en bättre samordning
med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag.
• Myndigheterna bör uppmärksammas på betydelsen av att särskilt
utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som
berör dem, och att myndigheterna därför så långt det är möjligt
ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.
• För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga
om ansvar för mänskliga rättigheter formuleras så att de uttryckligen
inbegriper också tillsynsverksamheten.
• För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret
utformas så att det, på det sätt som gällde före den
1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet
och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner
och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de
mänskliga rättigheterna.
• Regeringskansliets dialog med myndigheterna om sådana
uppdrag bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter
med uppdragen så långt möjligt kan undvikas.
• Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare
myndigheter som bör ges sådana uppdrag. En utgångspunkt
bör vara att de som i dag har eller har haft sådana
uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första
hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och
befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden
av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter
med omfattande kontakter med allmänheten.
• De två lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter, JOinstruktionen
respektive lagen om JK:s tillsyn, bör förtydligas
så att det där framgår att deras kontroll innefattar också
hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter
i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om
enskildas mänskliga rättigheter.
Förutom de mera allmänt utformade åtgärderna 11 och 104 i handlingsplanen
innehåller planen också ett tiotal åtgärder som handlar
147
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
om uppdrag till vissa myndigheter när det gäller mer specifika frågor
om de mänskliga rättigheterna. Här avses främst åtgärderna 57–
58, 68–69, 71–72, 82, 88, 98 och 118. Åtgärderna 39, 40 och 121
kommer att behandlas särskilt längre fram i det här betänkandet.
Regeringskansliets egen uppföljning har, enligt min mening, visat
på resultat av endast omkring hälften av dessa särskilda uppdrag. I
några fall är uppföljningen så pass otydlig att det inte går att dra
några slutsatser av den. I några andra har åtgärden endast bestått i
en beskrivning av uppdrag som redan getts tidigare.
Åtgärd 11 i handlingsplanen innebar bl.a. att regeringen skulle ge
ett antal statliga myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier,
samt att låta utvärdera dessa uppdrag.
Någon utvärdering av de uppdragen kom dock aldrig till stånd.
Däremot gav regeringen i augusti 2008 Statskontoret ett uppdrag
att utvärdera sådana strategier som hos vissa myndigheter hade utarbetats
tidigare. Statskontorets utvärdering omfattade strategier
som Arbetsmarknadsstyrelsen (numera Arbetsförmedlingen),
Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten,
Försvarshögskolan, Försvarsmakten samt Totalförsvarets
pliktverk (numera Pliktverket) tagit fram mellan åren 2002 och
2004.19
Statskontorets bedömning är att uppdragen inte haft något omfattande
genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot
diskriminering. Endast i fallet med försvarsmyndigheterna hade det
skett några bestående förändringar. Enligt Statskontoret finns det
flera möjliga förklaringar till varför uppdragen om antidiskrimineringsstrategier
fått så olika genomslag. Det handlar bl.a.
om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande
till myndigheternas kärnverksamhet, att det funnits skillnader i regeringens
styrning och uppdragens utformning samt att uppföljningar
varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna
av dessa insatser.
Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen,
som nämnts, i stor utsträckning använt sig av särskilda uppdrag
lämnade i myndigheters regleringsbrev. Således har Sveriges Domstolar,
Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket,
Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser,
Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,
Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndig19
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters
arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4.
148
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
heten under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till
exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive
myndighet eller återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter
har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar.
Härutöver har regeringen även i ett begränsat antal förordningar
med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive
myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin
verksamhet. I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen
anges att det mot bakgrund av resultatet av mitt utvärderingsuppdrag
kommer att övervägas huruvida det finns behov av liknande
skrivningar också i instruktionerna för andra myndigheter.
Myndighetsstyrningens betydelse för förverkligandet av Sveriges
MR-åtaganden menar jag gör att myndigheternas ansvar i det
avseendet bör tydliggöras, både för fler myndigheter och på ett
bättre sätt. Som jag redovisat ovan har det inte sällan funnits en
osäkerhet hos myndigheter när det gäller regeringens avsikt med de
formuleringar som förts in i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev.
I flera fall har det också framförts att dialogen med
Regeringskansliet i fråga om regeringens avsikter kunde varit avsevärt
bättre. Dessa intryck stämmer väl med de slutsatser som Statskontoret
redovisat i sina utvärderingar av olika myndighetsuppdrag
på det här området.
Vid mina konsultationer har även framkommit att många myndigheter
upplever en ”trängsel” bland de många olika uppgifter som
lagts på dem, främst genom uppdrag i regleringsbrev eller genom
särskilda regeringsbeslut men också genom krav som ingår myndighetsinstruktioner.
Det talas t.o.m. om ett slags ”perspektivtrötthet”
när det gäller kraven på myndigheterna, t.ex. när det gäller
jämställdhet och icke-diskriminering, mångfald, miljöhänsyn m.m.
Förordningen (2007:825)med länsstyrelseinstruktion kan tjäna
som illustration till det och till den beskrivna osäkerheten om regeringens
avsikter i det här sammanhanget. I länsstyrelseinstruktionens
5 § förtecknas vissa sektorsövergripande uppgifter som
länsstyrelsen har. Här nämns i åtta punkter integrering av jämställdhetsperspektiv
i verksamheten, genomgående användning av
könsuppdelad statistik, barnkonsekvensanalys och hänsynen till
barns bästa, tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning,
beaktande av det nationella folkhälsomålet och
de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, regelförenkling för
företag, samt (i punkten 5) att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga
rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och be149
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
akta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot
diskriminering (min kursivering).
Det finns skäl att fråga sig hur MR-kravet i punkten 5 förhåller
sig till främst kraven på jämställdhetsperspektiv, upprättande av
barnkonsekvensanalyser och hänsyn till barns bästa. Kraven framstår
nu som likställda men från varandra åtskilda, vilket på goda
grunder kan sägas förvirra mer än vad det klargör. Bättre hade förmodligen
varit att uppställa ett grundläggande krav som tydligare
tar sikte på myndighetens ansvar när det gäller att förverkliga Sveriges
åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, skilt
från skrivningar om länsstyrelsens uppgifter med avseende på särskilda
undergrupper av frågor som i och för sig har en tydlig koppling
till mänskliga rättigheter.
Sammanfattningsvis bör regeringen, enligt min mening, se över
de skrivningar där hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i dag
förekommer i olika styrdokument riktade till myndigheter. Det
gäller både myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag i
särskilda regeringsbeslut. Översynen bör syfta till en tydligare utformning
av kraven på myndigheterna, inklusive att analysera hur
Sveriges MR-åtaganden påverkar den egna verksamheten och behovet
av att utveckla metoder och arbetssätt för att säkerställa att
myndigheten lever upp till sitt ansvar i de här avseendena. Vid utformningen
bör särskilt beaktas kravet på fördragskonform lagtolkning
.
Som redan framhållits är ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt
med frågor om de mänskliga rättigheterna att behovet av
sådana åtgärder som har störst betydelse för människor som tillhör
särskilt utsatta grupper synliggörs. Inte minst när det på grund av
begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan
olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det
gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.20
I sin proposition om en strategi för de nationella minoriteterna
betonar regeringen därför att de nationella minoriteterna bör ha
möjlighet att påverka beslut som rör dem, något som har kallats för
”egenmakt”.21 I 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och
minoritetsspråk föreskrivs därför också att förvaltningsmyndigheter
ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frå20
Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series
No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.
21 Prop. 2008/09:158.
150
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
gor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter
för minoriteterna i sådana frågor.
Betydelsen av egenmakt i denna mening gäller naturligtvis på
motsvarande sätt för alla särskilt utsatta grupper när det gäller möjligheten
att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, även
sådana som inte tillhör de nationella minoriteterna. Ett centralt skäl
för att möjligheterna till ett sådant inflytande bör stärkas när det
gäller det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige, är att det
inom alla dessa grupper finns kunskaper och erfarenheter som är
nödvändiga att ta till vara när situationen ska kartläggas och åtgärder
ska planeras och genomföras. Inom ramen för den föreslagna
översynen, det må vara fråga om myndighetsinstruktioner eller
andra författningar, regleringsbrev eller uppdrag i särskilda regeringsbeslut,
bör myndigheterna därför också uppmärksammas på
betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande
i frågor som berör dem, och att myndigheterna så långt det är
möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.
MR-relaterade krav i olika styrdokument för myndigheterna bör
också samordnas bättre med andra s.k. övergripande eller tvärsektoriella
perspektiv så att osäkerheter om uppdragens innebörd och
inbördes relation så långt möjligt undviks. Översynen bör naturligen
också samordnas med de motsvarande förtydliganden som jag i
avsnitt 4.3.3 föreslår bör göras i vissa särskilt betydelsefulla författningar
när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter.
Regeringen bör vidare mera aktivt än i dag med myndigheterna
ta upp frågan om hur de arbetar med sitt ansvar för att bidra till
förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter, både inom ramen för den s.k. myndighetsdialogen
som genomförs årligen med myndigheternas ledningar
och den löpande informella dialog som ständigt pågår mellan myndigheterna
och Regeringskansliet.
Vilka myndigheter berörs?
Regeringen har i åtgärd 104 i handlingsplanen slagit fast behovet av
att myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna
på nationell nivå i Sverige förtydligas i myndighetsstyrningen.
I det sammanhanget anförde regeringen vidare att det arbetet
skulle koncentreras till de myndigheter vars verksamhet är av
151
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
särskild betydelse för att rättigheterna ska förverkligas för den enskilde.
Jag delar den bedömningen.
Det har inte varit möjligt att göra någon heltäckande genomgång
av vilka myndigheter som särskilt bör få sina myndighetsinstruktioner
förtydligade när det gäller MR-ansvaret. En utgångspunkt
bör vara att de som i dag har eller har haft sådana särskilda
uppdrag även fortsättningsvis bör ha det.
Flera av dessa är dessutom av det slaget att de uppfyller kriteriet
att vara särskilt betydelsefulla för respekten för enskildas rättigheter,
antingen därför att kontakterna med allmänheten är omfattande
eller för att deras ansvarsområde och befogenheter innebär en
särskilt stor risk för enskildas grundläggande rättigheter träds för
när. Exempel på det förra är Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan,
medan Domstolsverket, Kriminalvården, Migrationsverket,
Rikspolisstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Säkerhetspolisen,
Åklagarmyndigheten samt myndigheterna inom försvaret alla är
exempel på det senare. Härtill kommer myndigheter som genom
sin tillsyns- eller föreskriftsroll kan ha stor betydelse i det här
sammanhanget, t.ex. samtliga länsstyrelser, Socialstyrelsen, Skolinspektionen
och Boverket.
Sammantaget bör regeringen i samband med den översyn som
jag här har rekommenderat bör göras av olika myndigheters uppdrag
när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i
Sverige, också överväga vilka ytterligare statliga myndigheter som
bör få sitt särskilda ansvar i det här avseendet tydligt angivet i sina
myndighetsuppdrag.
Särskilt om Justitieombudsmännen och Justitiekanslern
Justitieombudsmännen (JO) och Justitiekanslern (JK) har en särställning
i sammanhanget. Medan JO är riksdagens ombudsmän
och JK är regeringens högste ombudsman, har båda institutionerna,
enligt JO-instruktionen respektive JK-lagen, till uppgift att övervaka
att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra
författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.22 För JO:s del
gäller dessutom att ombudsmännen särskilt ska tillse att domstolar
och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regerings22
Se, när det gäller JO, 1 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens
ombudsmän (JO-instruktionen) och, när det gäller JK, 1 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns
tillsyn (JK-lagen).
152
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
formens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas
grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga
verksamheten.23
Europakonventionen gäller som direkt tillämplig svensk lag och
omfattas således tydligt av JO:s och JK:s kontroll av den offentliga
makten. Även Sveriges övriga konventionsåtaganden när det gäller
de mänskliga rättigheterna ryms inom ramen för den kontrollen
genom vad som sägs i både JO-instruktionen och JK-lagen om
övervakning av att företrädare för det allmänna ”i övrigt fullgör
sina åligganden”. Bland dessa åligganden ingår ju även att lojalt tilllämpa
principen om fördragskonform lagtolkning. Och i JO:s uppdrag
i förhållande till medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter
torde, enligt ordalydelsen, även ingå konventionsbaserade
mänskliga rättigheter, även om bestämmelsen vid sin tillkomst
förmodligen särskilt syftade på det särskilda fri- och rättighetskapitlet
i regeringsformen.
Det förtjänar att nämnas att det i den finländska JOmotsvarighetens
uppgifter uttryckligen ingår att övervaka att de
grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna
tillgodoses.24
I praktiken är det emellertid inte särskilt vanligt vare sig när det
gäller JO eller JK att granskningen, i vart fall såvitt kommer till uttryck
i beslutsmotiveringarna, tar sikte mera direkt på efterlevnaden
också av Sveriges konventionsbaserade åtaganden på MRområdet,
med undantag möjligen för främst frågor om oskäligt
långa handläggningstider. Det utesluter givetvis inte att konventionsrättigheterna
beaktats utan att det görs någon uttrycklig hänvisning
till dem i besluten.
Med tanke på båda dessa institutioners särskilda betydelse för
kontrollen över offentlig verksamhet, anser jag att det finns skäl att
i de två lagar som styr JO:s respektive JK:s verksamhet förtydliga
att deras kontroll innefattar också hur de som utövar offentlig
verksamhet efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
23 3 § JO-instruktionen.
24 109 § Finlands grundlag.
153
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
Hur MR-ansvaret bör formuleras
Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv syftat till att lämna
rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta
systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna
i Sverige. Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga förslag
till författningsreglering. I det följande lämnar jag därför endast
mer principiella synpunkter på hur ansvaret för förverkligandet av
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
bör vara formulerat.
Ansvaret bör utformas så tydligt som möjligt, samtidigt som
skillnader i formulering mellan olika styrinstrument bör undvikas
om de inte verkligen är avsedda. Så har det enligt min mening hittills
inte varit, vilket också skapat osäkerhet om vad regeringen
egentligen velat att myndigheterna ska göra. Exempel på hur de
uppdrag som getts i regleringsbrev, särskilda beslut eller i myndighetsinstruktioner
har formulerats är ”att höja kunskapen om mänskliga
rättigheter”, ”att återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter
integrerats i myndighetens relevanta utbildningar”, ”att integrera
de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera
och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet
mot diskriminering”, ”att i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma
Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner
till skydd för de mänskliga rättigheterna”, och ”att integrera […] perspektivet
mänskliga rättigheter i sin verksamhet”.
Som framgått bör myndighetsstyrningen på det här området,
precis som annars, främst syfta till att vara handlingsdirigerande.
Det ligger visserligen i sakens natur att myndighetsansvaret för att
säkerställa efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i Sverige
måste formuleras i allmänna ordalag. Därmed inte sagt att det är
oväsentligt hur detta ansvar uttrycks. Formuleringar som tydliggör
att ansvaret ska integreras i alla delar av den ordinarie verksamheten
är naturligtvis bra. Att bara hänvisa till ”de mänskliga rättigheterna”
bör däremot undvikas eftersom det framstår som alltför vagt. Inte
heller bör mänskliga rättigheter betecknas endast som ”ett perspektiv”
. Här är i stället fråga om själva grundvalen för en demokratisk
rättsstat och utgångspunkt bör tas i att det här rör sig om åtaganden
som Sverige gjort i form av folkrättsligt bindande avtal med
andra stater i vilka regeringen förbundit sig att i Sverige förverkliga
vissa rättigheter för enskilda människor.
154
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
Därmed blir också, som jag tidigare betonat, principen om fördragskonform
lagtolkning av grundläggande betydelse. Att föreskriva
att myndigheterna direkt ska tillämpa konventionsregler om
mänskliga rättigheter i sin verksamhet skulle kunna innebära att
reglerna ”bakvägen” började betraktas som direkt tillämplig svensk
lag, det vill säga en form av indirekt inkorporering av konventionerna
i svensk rätt utan att lagstiftaren beslutat om det. Det är inte
lämpligt. Frågan om att använda inkorporering i större utsträckning
än nu som metod för införlivande av svenska konventionsåtaganden
bör i stället utredas med omsorg. Den frågan behandlas särskilt
i avsnitt 6.2.
Däremot bör myndigheternas ansvar i det här avseendet uttryckas
med tydlig hänvisning till att detta ansvar tar sikte just på
enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser
som Sverige förbundit sig att följa. Exempel på sådana formuleringar
som kan övervägas finns i MR-delegationens betänkande.25
När det gäller författningar som innehåller materiella bestämmelser
på ett visst område bör dessutom beaktas att enskildas
mänskliga rättigheter kan aktualiseras på olika sätt och i olika delar
av en verksamhet som berörs av den aktuella författningen. Därför
bör skyldigheten att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter
formuleras så att den omfattar all den verksamhet som bedrivs med
stöd av eller som omfattas av författningen i fråga och inte endast
vissa, om än centrala, delar som t.ex. handlar om myndighetsutövning.
Det bör således exempelvis övervägas om inte en formulering
av typen ”I all den verksamhet som bedrivs enligt denna lag ska särskilt
beaktas respekten för enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella
överenskommelser […]”, är mera ändamålsenlig än mera
snäva formuleringar som ”Tvångsvård ska genomföras med respekt
för […].
Särskilt om formuleringar som rör tillsynsverksamhet
I förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion stadgas i 5 §
första stycket punkten 5 att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga
rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och
beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot
diskriminering. Bestämmelsens lydelse kom till genom en ändring
25 SOU 2010:70, s. 326 ff.
155
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
som trädde i kraft den 1 januari 2009. Innan dess, och i instruktionens
ursprungliga lydelse, gällde i stället att länsstyrelsen skulle ”i
sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner
och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt
skyddet mot diskriminering”. Några förordningsmotiv till ändringen
finns inte. Under mina samråd inom ramen för det här utvärderingsuppdraget
har det flera gånger nämnts att skälet för ändringen
skulle ha varit att det fanns en uppfattning att länsstyrelserna inte
hade kommit tillräckligt långt med att i sin egen verksamhet integrera
arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna
och att det därför ansågs vara för tidigt att ålägga länsstyrelserna
en uttrycklig tillsynsuppgift i den delen i förhållande till
kommuner och landsting.
Oavsett skälet till ändringen i länsstyrelseinstruktionen så ger
den anledning att reflektera över betydelsen av att regeringens
myndighetsstyrning när det gäller de mänskliga rättigheterna också
omfattar vissa myndigheters tillsynsuppgifter. Som har nämnts tidigare,
och som kommer att beröras särskilt också i kapitel 5, har
de kommunala myndigheterna en särställning i det här sammanhanget,
i den meningen att regeringen saknar direkt ”kommandorätt”
över kommunerna till skillnad från över de förvaltningsmyndigheter
som lyder under regeringen. Det innebär att samspelet
mellan den nationella nivån, där Sveriges åtaganden att säkerställa
de mänskliga rättigheterna görs, å den ena sidan, och de regionala
och lokala nivåerna där dessa rättigheter ofta ska förverkligas, å den
andra, måste ske på delvis andra sätt.
Även om verksamhetsansvaret inom många samhällsområden
där de mänskliga rättigheterna aktualiseras alltså ligger på kommunerna
så innebär det inte att den statliga nivån inte har någon roll
att spela här. Tvärtom är det vanligt att tillsynen över olika delar av
kommunernas och landstingens kärnuppgifter åvilar statliga myndigheter.
Exempel på det är att Socialstyrelsen utövar tillsyn över
hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård,
hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa
funktionshindrade samt miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.26
Skolinspektionen har ett omfattande tillsynsansvar på utbildningsområdet.27
På motsvarande sätt har också kommunala myndigheter
tillsynsansvar över verksamheter som bedrivs av enskilda.
26 1, 5-7 §§ förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen.
27 2 § förordningen (2008:613) med instruktion för Skolinspektionen.
156
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
En central uppgift för tillsynen är att granska att en verksamhet
bedrivs enligt gällande lagstiftning. Eftersom de konventionsbaserade
åtagandena till skydd för de mänskliga rättigheterna utgör en
del av tolkningsunderlaget vid tillämpningen av olika rättsregler är
det rimligt att tillsynen av verksamhetens lagenlighet inbegriper
hur tillsynsobjekten lever upp till sitt MR-ansvar. Om de materiella
författningar som styr en viss verksamhet innehåller tydliga skrivningar
om att verksamheten ska bedrivas med respekt för enskildas
mänskliga rättigheter och därtill de författningar som reglerar tillsynsorganens
uppgifter tydliggör att även tillsynen ska innefatta
frågor om de mänskliga rättigheterna kan en hållbar kedja av författningsstyrd
myndighetsstyrning skapas i det nu aktuella avseendet.
För sådana myndigheter som har tillsynsansvar bör, sammanfattningsvis,
det författningsreglerade MR-ansvaret formuleras så
att det uttryckligen inbegriper också tillsynsuppgifterna. Det finns
redan i dag exempel, också vid sidan av den tidigare gällande länsstyrelseinstruktionen,
på sådana formuleringar inom närliggande
områden. I Socialstyrelsens instruktion stadgas t.ex. i 7 § att myndigheten
ska integrera både ett barnperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv
i sitt tillsynsarbete. Det är på så sätt alltså inte någon
innovation som jag föreslår här, men när det gäller de mänskliga rättigheterna
bör formuleringarna anpassas enligt de resonemang som
redovisats här.
För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret
utformas så att det, på det sätt som gällde före den
1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet
och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och
landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.
4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt
styrinstrument
Rekommendationer:
• Grundläggande krav om myndigheternas ansvar när det gäller
förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter bör regleras genom förordning
157
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
med myndighetsinstruktion, inte i regleringsbrev eller särskilda
uppdrag.
• Det förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras
genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut,
t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om
mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten,
samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten
ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i
det här avseendet.
En vanligt förekommande synpunkt under mina samråd har också
varit att den typ av tidsbegränsade uppdrag som regeringen lämnat i
regleringsbrev eller genom särskilda beslut leder till en ryckighet i
styrningen på ett sätt som inte är förenligt med en ambition att på
ett långsiktigt hållbart sätt påverka myndighetens arbete eller arbetssätt.
Regleringsbrev utfärdas varje år och uppdrag som ges i
regleringsbrev blir därför per definition tidsbegränsade. Även uppdrag
som lämnas till en myndighet genom särskilda beslut är ofta av
tillfällig eller i vart fall tidsbegränsad natur. Den myndighet som får
sådana uppdrag kan därmed inte veta om uppdraget kommer att
finnas kvar om ett år eller efter det att tidpunkten för återrapportering
har passerats. Under sådana förhållanden finns alltid en risk att
uppdraget inte uppfattas som långsiktigt prioriterat av regeringen
och att genomförandet från myndighetens sida begränsas till någon
form av punkt- eller projektinsats vid sidan av den ordinarie verksamheten.
Även en sådan mer tillfällig aktivitet kan naturligtvis
vara av värde men ett systematiskt arbete med frågor om mänskliga
rättigheter – inom en enskild myndighet såväl som på nationell nivå
– kräver långsiktighet för att kunna bli framgångsrikt.
Behovet av långsiktighet och av att förverkligandet av de mänskliga
rättigheterna blir till en integrerad del av myndigheternas verksamhet,
talar alltså för att myndigheternas grundläggande roll och
uppgifter i det här avseendet bör regleras i förordning med instruktion
för respektive myndighet i stället för att komma till uttryck i
regleringsbrev eller beslut om särskilda uppdrag. En sådan ordning
finner stöd också i t.ex. Statskontorets utvärderingsrapporter
rörande myndigheters arbete med mångfald, anti-diskriminering
och mänskliga rättigheter28 och genomförandet av strategier eller
28 Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, Slutrapport,
Statskontoret 2008:15, s. 12 samt 87 ff.
158
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.29
Den överensstämmer vidare med vad regeringen själv uttalat
om att instruktionerna ska vara det grundläggande instrumentet för
regeringens styrning av myndigheterna.30
Tanken att i första hand använda myndighetsinstruktionerna
snarare än regleringsbrev och andra beslut om särskilda tidsbegränsade
uppdrag i det här sammanhanget har också i huvudsak bemötts positivt
under mina samråd. En uttrycklig författningsreglering av detta
slag skulle, enligt vad som framhållits i den konsultationsprocessen,
kunna bidra till att ge myndighetens arbete med mänskliga rättigheter
en ökad intern legitimitet. Om ansvaret är uttryckligen reglerat
i den grundförfattning som styr en myndighets verksamhet
ökar också chanserna för att det ges ett större utrymme vid de prioriteringar
som myndigheter alltid tvingas göra i sin verksamhet.
Dessutom skulle en sådan ordning ha den fördelen att myndigheten
i sin årsredovisning regelbundet måste redogöra för verksamheten
och dess resultat i förhållande till skyldigheten att bidra
till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.
Enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och
budgetunderlag ska myndigheterna i sin resultatredovisning redovisa
och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de
uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Visserligen
finns en sådan skyldighet också i förhållande till uppdrag som getts
i regleringsbrev eller särskilda beslut, men medvetenheten om ansvarets
betydelse torde öka när uppgifterna, liksom återrapporteringen,
inte är tidsbegränsade utan utgör en del av kärnuppgifterna
som myndigheten måste redovisa år efter år.
Härtill kommer att de uppgifter som en myndighet har enligt
sin instruktion också styr Riksrevisionens granskning av myndigheten
enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet
m.m. Inte minst viktigt är i det sammanhanget granskningen inom
ramen för den årliga revisionen enligt 5 § av om myndighetens ledning
följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.
Regeringen har i handlingsplanen starkt betonat betydelsen av
kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn,
liksom att det är angeläget att de utbildningsinsatser som
genomförs är systematiska och följs upp samt att de så långt möj29
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters
arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar
till tidigare erfarenheter som legat till grund för myndighetens analys och slutsatser.
30 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.
159
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
ligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tillämpas.31 Jag
delar den uppfattningen.
Behovet av ökad kunskap och kompetens hos myndigheterna i
det här avseendet har också belysts i några undersökningar som
MR-delegationen lät genomföra. Ett antal uppdrag som tar sikte
just på sådan kompetensutveckling har också, som redan berörts,
getts till olika myndigheter. Sådana uppdrag från regeringen är naturligtvis
viktiga. Det ställs dock många olika krav på myndigheterna
också när det gäller kunskapsutveckling och kompetensförsörjning.
Det finns därmed en risk att de åtgärder som vidtas som
konsekvens av sådana uppdrag uppfattas som något som måste göras
på grund av uppifrån och utifrån kommande krav, snarare än för
att tillgodose behov som finns i den egna verksamheten. Om myndighetsinstruktionen
tydliggör en myndighets ansvar för förverkligandet
av de mänskliga rättigheterna inom det egna verksamhetsområdet
som en central uppgift, skulle sannolikt också behovet av
kunskapsutveckling på detta område uppmärksammas mera och
leda till att det uppstår en inifrån myndigheterna själva kommande
efterfrågan på utbildningsinsatser. Såväl grund- som fortbildning
liksom andra kompetensförsörjningsåtgärder som på detta sätt
kommer till stånd till följd av ”nedifrån och upp” förmedlade behov
som är tydligt förankrade i den egna verksamheten, torde ha bättre
förutsättningar att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat än sådana
som enbart upplevs som resultatet av ”uppifrån och ned”
kommande anvisningar och krav.
Min slutsats är således att regeringen i sin myndighetsstyrning i
fråga om myndigheternas roll för säkerställandet av de mänskliga
rättigheterna på nationell nivå i första hand bör använda sig av
myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och uppdrag i
särskilda beslut.
Att myndigheternas ansvar för att Sveriges åtaganden på MRområdet
förverkligas främst regleras på detta sätt innebär dock inte
att särskilda uppdrag på MR-området inte alls behöver ges. Tvärtom
kan sådana uppdrag behövas när det gäller särskilda frågor, men
det övergripande ansvaret bör alltså framgå av myndighetsinstruktionen.
Ett exempel på särskilda uppdrag som bör kunna komplettera
de åligganden som framgår av myndighets instruktion kan vara
att myndigheten åläggs att närmare analysera på vilket sätt frågor
om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten,
31 Handlingsplanen, s. 118 f.
160
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska
kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.
4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande
författningskedja
Rekommendationer:
• På sikt bör ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter komma
till uttryck också i regeringsformen.
• Myndigheternas ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter bör
tydliggöras i förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen
(2007:515) och kommunallagen (1991:900).
• Förvaltningslagens (1986:223), rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens
(1971:291) krav på motivering av beslut
bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en
myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar
som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter.
• Motsvarande förtydligande när det gäller betydelsen av Sveriges
konventionsenliga MR-åtaganden bör göras i vissa materiellt
särskilt betydelsefulla författningar inom områden där
det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga
rättigheter kränks, eller där enskilda annars befinner sig i en
utsatt situation. Exempel på sådana författningar som bör
prioriteras vid en översyn är polislagen (1984:387), fängelselagen
(2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870)
om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk
vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård
, utlänningslagen (2005:716), ordningslagen (1993:1617),
lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer,
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen
(2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen
(2005:837), vissa författningar inom skolområdet som tar
sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra
161
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i
samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.
• Regeringen bör använda sig av förordningsmotiv för att närmare
klargöra avsikten med sådana förordningsbestämmelser
som tar sikte på ansvaret för säkerställande av de mänskliga
rättigheterna på nationell nivå i Sverige.
Att enskilda myndighetsinstruktioner tydliggör vissa statliga myndigheters
skyldighet att i sin verksamhet bidra till att Sveriges MRåtaganden
förverkligas, är dock, enligt min mening, inte tillräckligt.
Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser
om respekt för de mänskliga rättigheterna åvilar, som
nämnts, staten Sverige som folkrättsligt subjekt. Hela den offentliga
förvaltningen har i praktiken ansvar för att dessa förpliktelser
efterlevs och de mänskliga rättigheterna förverkligas på nationell
nivå. Som redan framgått delar jag regeringens bedömning att myndighetsstyrningen
därför är viktig för att nå regeringens långsiktiga
mål med handlingsplanen, nämligen full respekt för de mänskliga
rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Lagstiftningen utgör det
främsta instrumentet för sådan styrning.
De fördelar som redovisats i föregående avsnitt när det gäller att
tydliggöra vissa myndigheters MR-ansvar direkt i deras myndighetsinstruktioner
– i förhållande till långsiktighet och tyngd vid
prioriteringar, uppföljning och revision, kunskaps- och kompetensutveckling
– gäller också i fråga om tydliggörande av det ansvaret
i ett antal lagar, liksom i myndighetsförordningen (2007:515)
som ju gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen.
För att regeringens arbete för att säkerställa full respekt för de
mänskliga rättigheterna på nationell nivå verkligen ska bli systematiskt,
framstår det som naturligt att de grundläggande byggstenarna
för myndighetsstyrningen, på ett tydligare sätt än i dag bildar en
sammanhängande författningsreglerad kedja. Den kedjan måste,
som jag ser det, omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga
regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och
vissa materiella författningar, t.ex. inom sådana områden där det
kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter
åsidosätts.
Det övergripande syftet med tydliga hänvisningar av det nu aktuella
slaget till de mänskliga rättigheterna är att de ska vara hand162
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
e.
lingsdirigerande. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande32
kan det visserligen alltid ifrågasättas vilken betydelse det skulle få
att föra in uttryckliga hänvisningar till Sveriges MR-åtaganden i
olika lagar. Delegationen kom dock för sin del fram till att det finns
anledning att förvänta positiva effekter av sådan lagstiftning, en
uppfattning som jag i det betänkandet ställt mig bakom.
I detta sammanhang finns det anledning att påminna om vad regeringen
anförde i samband med införandet av den nu gällande förvaltningslagen
när det gällde myndigheternas serviceskyldighet
gentemot allmänheten, samverkan mellan myndigheter, ett enkelt
och snabbt förfarande, muntlig handläggning, m.m.33 Den ansvariga
departementschefen anförde då följand
[E]nbart nya föreskrifter […] undanröjer [inte] alla svårigheter som
kan uppstå i kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen
av lagstiftning som ett medel att åstadkomma förbättringar på
ett område som det förevarande skall å andra sidan inte underskattas.
Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxisbildning
hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana granskningar
av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang
och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av
skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första
hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta
att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och
följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också
när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt
hållna föreskrifter. Givetvis måste emellertid lagstiftning kombineras
med andra åtgärder. Jag tänker då i första hand på utbildning. Just ny
lagstiftning ger tillfälle att ordna den utbildning av myndigheternas
personal som krävs [...].
Jag menar att vad regeringen i det sammanhanget anförde är i högsta
grad relevant också i förhållande till föreskrifter om det allmännas
skyldigheter när det gäller förverkligandet av Sveriges åtaganden till
skydd för de mänskliga rättigheterna. Även i MR-delegationens
betänkande betonades att lagar som styr en myndighets verksamhet
normalt studeras noggrant, inte minst på ledningsnivå. Härtill kan
läggas att även handläggare som inte har till huvuduppgift att göra
djupare rättsliga analyser och som kanske inte använder ”lagboken”
dagligdags, ofta ändå har tillgång till, och använder som referensmaterial,
särtryck av författningar som har särskild betydelse för
den egna myndighetens verksamhet. Uttryckliga bestämmelser där
32 SOU 2010:70, s. 323 ff.
33 Prop. 1985/86:80, s. 16 f.
163
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
som pekar ut myndighetens ansvar för de mänskliga rättigheterna
kan leda till ökad insikt om att Sveriges konventionsåtaganden i det
här avseendet kan ha betydelse för både bemötandet av enskilda
människor som kommer i kontakt med myndigheten, handläggningen
av ärenden och innehållet i myndighetens beslut. Vidare
utgör sådana bestämmelser en bra grund för utarbetandet av handböcker
och andra vägledningar. De kan också ge anledning att
sammanställa rättspraxis och andra relevanta synpunkter som framförts
t.ex. av internationella övervakningsorgan till skydd för de
mänskliga rättigheterna, som kan vara av betydelse för den egna
verksamheten. På motsvarande sätt som tidigare anförts här vad
beträffar myndighetsinstruktionerna kan de även fungera som
drivkraft för att få till stånd efterfrågestyrda utbildningsinsatser på
området.
Ansvaret tydliggörs i både övergripande förvaltningsregler och i
viss materiell lagstiftning
Skyldigheten för det allmänna att säkerställa enskildas mänskliga
rättigheter bör alltså framgå också direkt i ett antal andra författningar
än de nämnda förordningarna med myndighetsinstruktioner.
Det gäller både för offentlig- och förvaltningsrättsliga författningar,
inklusive myndighetsförordningen (2007:515), som mer
allmänt styr myndigheternas verksamhet och för vissa materiella
författningar inom sådana områden där det kan föreligga en särskild
risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts. I det
följande behandlas författningar av båda slagen.
Särskilt om regeringsformen
Regeringsformen är den grundlag som i första hand reglerar hur
den offentliga makten ska utövas i Sverige. Här finns också, framförallt
i 2 kap., bestämmelser som rör olika grundläggande fri- och
rättigheter. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot lagar
och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges åtaganden
på grund av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.
Även i övrigt finns enstaka regler som kan sägas mera direkt knyta
an till skyddet för de mänskliga rättigheterna, t.ex. principen om
allas likhet inför lagen och skyldigheten för alla som fullgör uppgif164
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
ter i offentlig verksamhet att iaktta saklighet och opartiskhet
(1 kap. 9 §) och kravet på att en rättegång ska vara rättvis och
genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 §).
Rent allmänt har dock inte Sveriges åtaganden när det gäller enskildas
mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner
någon uttrycklig plats i de svenska grundlagarna. Det framstår som
önskvärt att en så grundläggande fråga som statens folkrättsliga
förpliktelser när det gäller enskildas mänskliga rättigheter uttryckligen
ges en framträdande plats i våra grundlagar.
Den reformering av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari
2011 är emellertid resultatet av ett omfattande utredningsarbete
under fyra år av Grundlagsutredningen.34 Det är därför inte aktuellt
att nu föreslå att utformningen av våra grundlagar på nytt utreds.
På sikt bör dock frågan om hur Sveriges åtaganden när det gäller de
mänskliga rättigheterna på nationell nivå tydligare kan komma till
uttryck i framförallt regeringsformen bli föremål för närmare överväganden.
Författningar av övergripande betydelse
Vissa författningar är viktiga när det gäller möjligheterna till styrning
och samordning av myndigheternas verksamhet, eftersom de
gäller för många olika myndigheter. Här är förvaltningslagen
(1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen
(1991:900) av särskilt intresse.
Rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens (1971:291)
regler om motivering av beslut kommer att behandlas i det följande.
Förvaltningslagen
Förvaltningslagen innehåller basregler för hur myndigheter i stat
och kommun ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna
med allmänheten. Lagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet
genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas
hos alla myndigheter på alla områden.35 Den är därför av central
betydelse också för myndighetsstyrningen när det gäller respekten
34 Dir. 2004:96.
35 Se härom och om det följande i Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer
(31 maj 2010, Zeteo) under 1. Förvaltningslagen - ändamål och huvuddrag.
165
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
för enskildas mänskliga rättigheter. Min rekommendation är därför
att en allmän bestämmelse förs in i förvaltningslagen om myndigheternas
ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna
på nationell nivå i Sverige.
Förvaltningslagens ändamål är bl.a. att värna traditionella rättssäkerhetskrav.
Härutöver syftar den också till att säkerställa att
myndigheterna lämnar service till allmänheten. Det finns ett samband
mellan rättssäkerhet och service som regeringen berörde i förarbetena
till den nu gällande förvaltningslagen när den infördes.
Här klargjordes att ett syfte med ändringarna jämfört med tidigare
gällande förvaltningslag var att motverka krångel, förkorta väntetider
och underlätta för den enskilde att ta till vara sin rätt.36 Dessa
liksom andra grundläggande krav på myndigheterna behandlas i 4-5
och 7 §§ förvaltningslagen.
Myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 och 5 §§. Här
anges bl.a. att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning,
råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens
verksamhet, att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt
och att myndigheten ska hjälpa enskilda till rätta om de vänt sig
till fel myndighet. Även krav på myndigheterna när det gäller öppethållande,
att ta emot besök och telefonsamtal, samt möjligheten
att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg behandlas
här. Av 7 § framgår vissa grundläggande krav på handläggningen av
ärenden vid myndigheterna, t.ex. att den ska ske så enkelt, snabbt
och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, att myndigheterna
ska beakta möjligheterna att själva inhämta upplysningar
och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs och att
myndigheten på olika sätt ska underlätta för den enskilde att ha
med den att göra.
En bestämmelse om att myndigheterna i sin verksamhet ska
iaktta vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter skulle passa väl in här bland förvaltningslagens
andra bestämmelser om grundläggande krav på myndigheterna.
I april 2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare
med uppgift att se över bestämmelserna i förvaltningslagen och
lämna förslag till en ny lag. F.d. regeringsrådet Hans Ragnemalm
förordnades som särskild utredare. Utredningen har lämnat förslag
till en ny förvaltningslag i sitt betänkande En ny förvaltningslag.37
36 Prop. 1985/86:80, s. 12.
37 SOU 2010:29.
166
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
Bland utredningens förslag återfinns ett om att en särskild rubrik
införs i lagen – Grunderna för god förvaltning. Under rubriken
införs enligt förslaget till 4 § uttryckliga krav på myndigheterna
som tar sikte på legalitet, objektivitet och proportionalitet. En
myndighet får enligt den föreslagna bestämmelsen endast vidta åtgärder
som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet
ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet och myndigheten
får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan
antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer
långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda
resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår
för den som ingreppet riktas mot.
Enligt min uppfattning skulle den föreslagna bestämmelsen,
som kodifierar legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipernas
betydelse för förvaltningsmyndigheternas handlande, innebära
ett viktigt förtydligande av enskildas rättigheter gentemot
myndigheterna, vilket lagstiftaren bör välkomna. Som förvaltningslagsutredningen
påpekar skulle en sådan regel i den lag som principiellt
vänder sig direkt till alla myndigheter inom den offentliga
förvaltningen ge principerna ökad tyngd och utgöra ett tydligt observandum
då en myndighet överväger att vidta en åtgärd.38
Den påminnelse om myndigheternas skyldighet att iaktta vad
som följer av Sveriges åtaganden i fråga om enskildas mänskliga
rättigheter som jag här föreslagit torde utan problem kunna infogas
även i en ny förvaltningslag som utformats enligt förvaltningslagsutredningens
förslag i den här delen.
Myndighetsförordningen
Jag har här tidigare rekommenderat att regeringen ser över de uppdrag
som getts till myndigheterna i frågor som gäller de mänskliga
rättigheterna, både i regleringsbrev och särskilda uppdrag och i vissa
myndighetsinstruktioner, samt att i det sammanhanget också
överväga närmare vilka ytterligare myndigheters instruktioner som
särskilt bör uppmärksamma ansvaret för att förverkliga de mänskliga
rättigheterna på nationell nivå.
Ytterligare en författning som har stor betydelse i sammanhanget
är myndighetsförordningen (2007:515). Förordningen gäller för
alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller ge38
SOU 2010:29, s. 147; jfr också s. 155 samt 181 f.
167
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
mensamma grundbestämmelser bl.a. om myndighetens styrning
och ledningens ansvar.
Enligt 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för
verksamheten. Den ska se till bl.a. att verksamheten bedrivs enligt
gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap
i Europeiska unionen. Av 4 § följer vidare att ledningen ska
säkerställa bl.a. att det vid myndigheten finns en intern styrning
och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
Enligt min mening bör båda dessa bestämmelser kompletteras
med avseende på ansvar och kompetens i fråga om de mänskliga
rättigheterna. Av 3 § bör sålunda framgå ledningens ansvar också
för att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Och
ledningens ansvar enligt 4 § bör omfatta också att säkerställa att
kompetens finns för att fullgöra de uppgifter som framgår av myndighetens
instruktion samt vad som följer av 3 §.
Det finns i det här sammanhanget anledning att något beröra
betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning39 vari
regeringens särskilda utredare behandlade bl.a. frågan om vad som
borde tas upp i en ny myndighetsförordning som avsågs bli direkt
tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Utredaren
sökte här skilja mellan ”förvaltningspolitiska” krav å ena sidan,
vilka angetts i den förvaltningspolitiska propositionen40 och som
utredaren ansåg naturligen höra hemma i myndighetsförordningen,
och, å andra sidan, ”sektorsövergripande” krav som inte borde tas in
där utan behandlas i förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut
för de olika politikområdena. Som exempel på sådana
sektorsövergripande krav framhöll utredaren också de mänskliga
rättigheterna.
Jag menar emellertid att, när det gäller Sveriges konventionsåtaganden
i fråga om enskildas mänskliga rättigheter, den ståndpunkten
knappast har fog för sig. Den förvaltningspolitiska propositionen
innehöll regeringens riktlinjer för och krav på den framtida
statliga förvaltningen. Här angavs som tre grundläggande värden
demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.
När det gäller rättssäkerhetskravet angav regeringen i propositionen
särskilt att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på
grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda
39 SOU 2004:23.
40 Prop. 1997/98:136.
168
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
ska ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol.41 I detta ligger
också att förvaltningen i sin rättstillämpning på ett korrekt sätt tilllämpar
principen om fördragskonform lagtolkning. Den skyldigheten
är gemensam för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen,
varför ett krav som tar sikte på sådana konventionsåtaganden bör ha
en naturlig plats just i myndighetsförordningen.
Utöver det principiellt riktiga i att ledningens ansvar i det här
avseendet görs tydligt, kan en sådan bestämmelse också förväntas
få positiva konsekvenser. Den bild som framkommit i mina samråd
med företrädare för olika delar av Regeringskansliet, liksom med
representanter för enskilda myndigheter, visar tämligen entydigt att
myndigheternas delaktighet i ansvaret för att Sveriges MRåtaganden
förverkligas, knappast uppmärksammas alls inom ramen
för vare sig den s.k. myndighetsdialogen med regeringens myndighetschefer
eller de löpande kontakter i övrigt mellan Regeringskansliet
och myndigheterna som utgör regeringens informella styrningsinstrument.
Ett uttryckligt ledningsansvar för att verksamheten
bedrivs med iakttagande av vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter bör kunna bidra till att
det ansvaret också följs upp av regeringen på ett bättre sätt än vad
som är fallet i dag. Det bör även kunna leda till att de medarbetare
inom de olika departementen som arbetar mera specifikt med frågor
om mänskliga rättigheter involveras mera aktivt också i regeringens
uppföljning av myndigheternas verksamhet.
I avsnitt 6.4 behandlas frågan om förstärkt kompetensförsörjning
inom offentlig förvaltning och rättskipning. Ett ledningsansvar
som uttrycks tydligt i myndighetsförordningen skulle också
kunna bidra till att regeringens kompetensförsörjningspolitik utvecklas
mot större och mera fördjupade inslag om de mänskliga
rättigheterna i de utbildningar som ordnas för chefer inom statlig
förvaltning.
Under senare år har ett tydligare fokus kommit att ligga på s.k.
öppna rekryteringar av myndighetschefer, det vill säga möjligheten
att söka en sådan anställning i konkurrens med andra sökande annonseras
ut offentligt. I det sammanhanget har regeringen också
lagt stor vikt vid att varje sådan rekrytering ska omfatta en noggrant
utformad kravprofil för den nya myndighetschefen. Ett uttryckligt
ledningsansvar i myndighetsförordningen för att Sveriges
MR-åtaganden följs bör då också kunna leda till att kompetens i det
41 Prop. 1997/98:136, s. 14.
169
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
avseendet tillmäts större betydelse också vid utformningen av sådana
kravprofiler, liksom i rekryteringsförfarandet i övrigt när det
gäller statliga myndighetschefer.
Kommunallagen
Som nämnts redan inledningsvis i det här kapitlet är regeringen
skyldig att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det
gäller de mänskliga rättigheterna, samtidigt som målet om full respekt
i praktiken för de mänskliga rättigheterna är något som till
stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv. I
stor utsträckning ligger det ansvaret på kommuner och landsting.
Styrningen och samordningen av denna verksamhet utgör därför en
viktig del av regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna.
Visserligen omfattas även de kommunala förvaltningsmyndigheterna
av den rekommendation som jag lämnat om att införa ett förtydligande
i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter. För att det ska framgå tydligt att ett sådant
ansvar åvilar kommuner och landsting i alla delar av deras verksamhet
bör dock ett motsvarande förtydligande göras även i kommunallagens
(1991:900) bestämmelser i 2 kapitlet om kommunernas
och landstingens allmänna befogenheter.
Ett tillägg av det här slaget i kommunallagen skulle inte tillskapa
några nya rättigheter eller skyldigheter, men det kan bidra till att
öka medvetenheten och kunskaperna hos kommunala beslutsfattare
om skyldigheten att beakta också Sveriges konventionsåtaganden
om mänskliga rättigheter vid tolkning och tillämpning av
svenska rättsregler och i verksamheten i övrigt. Det skulle också
kunna stimulera kommuner och landsting att utveckla ett mera systematiskt
arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna i den egna
verksamheten.
Ett sådant tillägg skulle också stå väl i samklang med innehållet i
den resolution samt den rekommendation till Europarådets ministerkommitté
om lokala och regionala myndigheters roll i förverkligandet
av de mänskliga rättigheterna, som antogs den 17 mars 2010
av Europarådets kongress för lokala och regionala organ, där repre170
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
sentanter för svenska kommuner och landsting ingår.42 Se vidare
om det arbetet i kapitel 5.
Särskilt om tydligare krav i förvaltningslagen, rättegångsbalken och
förvaltningsprocesslagen på motivering av domar och beslut
Förvaltningslagens regler har karaktär av minimikrav, vilket har
betydelse vid tvekan om hur långt reglernas tillämpningsområde
sträcker sig. Även i sådana fall där det inte står klart att lagens bestämmelser
är tillämpliga är det många gånger lämpligt att myndigheten
väljer att ändå tillämpa lagen.43 Att en regel uttrycker minimikrav
betyder vidare att den inte utan vidare ska läggas till grund
för motsatsslut om att det skulle vara uteslutet eller olämpligt att
tillämpa den analogt i situationer som inte omfattas av dess ordalydelse.
Ett exempel är kravet på motivering av myndigheternas beslut.
Motiveringskravet gäller enligt 20 § förvaltningslagen bara slutliga
beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.
Härutöver får alltså myndigheterna själva bestämma om de vill motivera
sina beslut. Frågan om motivering av myndigheters beslut –
och naturligtvis även av domstolarnas domar och beslut – är särskilt
betydelsefull när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna.
Den ska därför behandlas särskilt i det följande. För att
underlätta framställningen används fortsättningsvis ”beslut” som
samlingsbenämning för både domstolarnas domar och beslut och
förvaltningsmyndigheternas beslut, om inte annat motiveras av
sammanhanget.
Det är naturligtvis av stor betydelse rent allmänt att den enskilda
människan kan förstå varför en myndighet beslutat på ett visst
sätt i ett ärende som individen berörs av. Men skyldigheten för den
som företräder den offentliga makten att motivera sina beslut är
dessutom av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter
att kritiskt granska det sätt på vilket makten utövas. Beslut som
inte motiveras, eller som inte motiveras med tillräcklig omsorg,
riskerar att undergräva förtroendet för rättsstaten och skapar grogrund
för misstankar om godtycklighet, otillbörlig hänsyn eller
andra oegentligheter. Även för de domstolar och andra myndighe42
Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010), båda antagna av Europarådskongressen
för lokala och regionala organ den 17 mars 2010.
43 Jfr prop. 1985/86:80, s. 82.
171
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
ter som prövar beslut efter överklagande är det viktigt att dessa innehåller
ordentliga motiveringar.
De bestämmelser som gäller för motivering av myndigheters beslut
måste enligt min mening läsas mot bakgrund av det sagda. Sådana regler
finns för förvaltningsmyndigheternas del i förvaltningslagen och
för domstolarnas del främst i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.
Både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter är enligt
20 § förvaltningslagen skyldiga att i sina beslut ange de skäl som
har bestämt utgången i ett ärende som rör myndighetsutövning
mot någon enskild. Regeln gäller enligt sin ordalydelse endast när
det är fråga om ett slutligt beslut, det vill säga ett beslut varigenom
myndigheten slutligt avgör ärendet och skiljer det ifrån sig. Även
när det är fråga om andra beslut av en myndighet kan emellertid
skälen för beslutet vara nog så viktiga för den enskilde att kunna
förstå. Också vid sådana icke slutliga beslut bör myndigheterna
alltså enligt min mening alltid överväga att analogt tillämpa förvaltningslagens
regel om motivering av beslut.
Från motiveringsskyldigheten föreskrivs i bestämmelsen undantag
för vissa angivna situationer. Undantagen kommer inte att behandlas
vidare här.
Bestämmelsen i förvaltningslagen ger emellertid inte någon
närmare vägledning om vad som bör framgå av skälen för beslutet
eller hur utförligt de bör redovisas. Den frågan har under årtionden
varit föremål för omfattande diskussion och skiftande uppfattningar.
En översikt över den diskussionen lämnas i Kommentaren till
förvaltningslagen, 20 §.44
Den formulering som nu finns i 20 § förvaltningslagen och som
härrör från dess föregångare i 1971 års förvaltningslag utgjorde en
kompromiss mellan olika synpunkter i frågan om hur omfattande
motiveringsskyldigheten bör vara. Med den formulering som valdes
avsågs att markera att lagen i princip inte ställde upp krav på att
besluten alltid skulle innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena
i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden
bedömts rättsligen av myndigheten. Det är hjärtpunkterna i
skälen som ska redovisas i beslutet, med avseende på faktabedömning,
rättstillämpning eller användning av myndigheternas utrymme att
göra skönsmässiga bedömningar.
44 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).
172
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
Förvaltningsmyndigheternas beslut måste göra det begripligt för
parten vilka faktiska förhållanden som varit avgörande, vilka rättsregler
som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat.45 Här
kan tilläggas att även i fall där myndigheten gjort en sammanvägd
skälighetsbedömning måste det finnas något objektivt konstaterbart
skäl som bestämt utgången. Myndigheten bör då också i en
motivering kunna redovisa någon eller några sådana omständigheter
som den fäst avgörande vikt vid.
För de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt och Högsta
domstolen) gäller att domar både i tvistemål och brottmål ska avfattas
skriftligen och innehålla, såvitt nu är av intresse, en redogörelse
för domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet.46
Detsamma gäller domstolens slutliga beslut, dock endast om det
behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet.47 Även beslut som
inte innebär att domstolen skiljer målet ifrån sig (icke slutliga beslut)
ska motiveras i den utsträckning det behövs.48 När det gäller
domar genom vilka domstolen fastställer en överklagad dom behöver
skälen för domen anges endast när de avviker från skälen i den
överklagade domen.49
De allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätt, kammarrätt
och Högsta förvaltningsdomstolen) ska i sina beslut ange
de skäl som bestämt utgången.50
Lika lite som för förvaltningsmyndigheternas del framgår det
när det gäller domstolarnas motiveringsskyldighet av tillämpliga
bestämmelser närmare vad som bör anges i skälen eller hur utförligt
dessa bör redovisas. I kommentaren till rättegångsbalkens regler
sägs dock51 att det inte räcker med att redovisa vad som är bevisat i
målet, utan rätten måste också redovisa varför den ansett detta vara
bevisat. Rätten måste alltså redovisa sin bevisvärdering. I kommentaren
framhålls att många anser att inte heller domstolarna tillräckligt
väl fullgör sina skyldigheter i denna del. En särskild fråga i detta
sammanhang anges i kommentaren vara hur utförligt den bevisning
som presenterats i målet behöver refereras i domskälen. Röster har
länge höjts för att de muntliga utsagorna bör refereras betydligt
mer kortfattat än tidigare och att rätten i stället bör lägga ner mer
45 Jfr prop. 1971:30, s. 493.
46 17 kap. 7 § respektive 30 kap. 5 § rättegångsbalken (RB).
47 17 kap. 12 § respektive 30 kap. 10 § RB.
48 17 kap. 13 § respektive 30 kap. 11 § RB.
49 22 § andra stycket förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol.
50 30 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
51 Fitger, Rättegångsbalken (15 augusti 2010, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 §.
173
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
möda på att redovisa de verkliga motiveringarna i fråga om bevisvärderingen.
Detta kräver först och främst att rätten redovisar vilka
bevisfakta som ansetts utgöra bevis för vilket rättsfaktum. Om bevisningen
rörande ett rättsfaktum pekar åt olika håll, måste rätten
vidare förklara hur den gjort sina avvägningar och varför rätten
tillerkänt viss bevisning högre värde än annan bevisning.
När det sedan gäller redovisningen av domskälen i rättsfrågorna
är det, som också framhålls i kommentaren, självklart men inte tillräckligt
att tillämpliga lagrum redovisas; domstolen måste också
särskilt ange om man gjort en extensiv eller restriktiv lagtolkning
eller om man gjort en analogi eller slutledning e contrario. Det kan
inte anses tillfredsställande att åberopa ”grunderna” för ett lagrum,
om man inte samtidigt anger vilka dessa är.
Kommentaren till förvaltningsprocesslagens regler anlägger i allt
väsentligt motsvarande synsätt.52
Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget
söka kartlägga hur vanligt det är att beslut innehåller
brister i fråga om motiveringsskyldigheten. Det är dock inte
ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats
med tillräcklig omsorg. I kommentaren till 20 § förvaltningslagen
ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande
motiveringar.
Att domstolar och förvaltningsmyndigheter i mer invecklade
mål och ärenden anger hänvisningar till lagens förarbeten, prejudikat,
uttalanden i doktrin m.m. gör att möjligheterna för parter och
andra att följa rättens resonemang förbättras. Här hör naturligtvis
också i förekommande fall hemma en redovisning av hur aktuella
svenska rättsregler ska tillämpas i ljuset av Sveriges konventionsåtaganden
av olika slag (fördragskonform tolkning). I själva verket
torde förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att
omsorgsfullt motivera sina avgöranden i ärenden som rör enskilda
göra sig gällande med särskild styrka just när det gäller frågor om
mänskliga rättigheter. Ett tydligt markerande av det förhållandet
direkt i lagtext skulle inte innebära något principiellt nytt, men
skulle kunna utgöra en drivkraft för att motiveringsskyldigheten
efterlevs bättre i praktiken.
Även förvaltningslagsutredningen tog upp frågan om myndigheternas
motiveringsskyldighet i sitt förslag till ny förvaltningslag.
Förslaget till 27 § i den nya lagen stadgar att ett beslut som får
52 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar (1 juli 2009, Zeteo), kommentaren
till 30 § förvaltningsprocesslagen.
174
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
överklagas ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter
om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som
varit avgörande för utgången. Det innebär en större tydlighet än
vad som gäller i dag, liksom att vissa begränsningar av motiveringsskyldigheten
som nu finns genom anknytningen till begreppen
myndighetsutövning och slutligt beslut tas bort.
Som skäl för förslaget anför utredningen för sin del att ett krav
på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull
och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något
mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan
möjlig tidsförlust kompenseras emellertid, enligt utredningen, med
råge av de tidsvinster som uppstår genom att antalet rättelser och
överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom
att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta
ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Utredningen
anförde vidare att kravet på motiveringens innehåll bör formuleras
på basis av den enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå
hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om
bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande.
Idén om att införa tydligare författningskrav på motivering av
beslut har under mina samråd av flera aktörer mötts med positivt
intresse. Någon har å andra sidan invänt att det skulle kunna leda
till större arbetsbelastning och minskad effektivitet hos förvaltningsmyndigheter
och domstolar. Det finns i sammanhanget därför
anledning att understryka att inte varje blankt påstående från en
enskild om att hans eller hennes mänskliga rättigheter trätts för när
behöver bemötas närmare i motiveringen av ett beslut. I den mån
myndigheten gjort ett seriöst försök att klarlägga den enskildes
inställning närmare i detta avseende, men inte lyckats, kan det naturligtvis
vara tillräckligt att detta förhållande framgår av beslutsmotiveringen.
Men, som framgår av det följande när det gäller Europadomstolens
praxis, krävs då att myndigheten först verkligen
försökt att ta reda på vad det är som den enskilde menat.
Jag delar alltså förvaltningslagsutredningens uppfattning i den
här frågan och menar att det finns starka skäl att följa utredningens
förslag när det gäller att införa tydligare krav i förvaltningslagen på
motivering av förvaltningsmyndigheternas beslut. Vad som redovisas
där gäller enligt min uppfattning med minst samma styrka för
domstolarnas domar och beslut. Motsvarande krav när det gäller
175
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
motiveringsskyldigheten bör därför för domstolarnas del framgå av
rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens regler.
Enligt min mening bör dock, som redan antytts, härutöver också
direkt av bestämmelserna om innehållet i domar och beslut
framgå att en domstol eller en förvaltningsmyndighet är skyldig att
med särskild noggrannhet redovisa hur den har bedömt påståenden
eller invändningar i ett mål eller ärende som tar sikte på enskildas
mänskliga rättigheter. Att så sker är enligt min mening nödvändigt
för att rätten till en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel
enligt bl.a. Europakonventionen bättre ska kunna säkerställas.
Frågan har, såvitt gäller domstolarnas skyldighet att motivera
sina ställningstaganden, behandlats av Europadomstolen för de
mänskliga rättigheterna. Enligt min mening har Europadomstolens
uttalanden härvidlag betydelse på motsvarande sätt också när det
gäller förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet.
I målet Wagner och J.M.W.L. ./. Luxemburg53 slog domstolen
fast att rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionens
artikel 6 förutsätter inte bara att parterna fritt kan föra fram sådant
som de anser vara av betydelse för målet. Med tanke på att konventionen
syftar till att skydda rättigheter inte bara i teoretisk och illusorisk
utan också i praktisk och reell mening, fordras härutöver
också att vad en part anfört faktiskt öppet prövas av domstolen.
Det innebär, enligt Europadomstolen, att rättsinstanserna måste
genomföra en ordenligt analys av vad som lagts fram av parterna
när det gäller omständigheter, argumentation och bevisning.
Europadomstolen framhåller att det visserligen inte kan anses
åligga en rättsinstans att ge detaljerade svar på varje argument som
framförts av en part. Vad som krävs i det hänseendet måste avgöras
från fall till fall. Men, framhåller domstolen, huvudargumenten för
en parts talan måste öppet prövas och besvaras av rättsinstanserna.
I de fall då argumentationen handlar om fri- och rättigheter som
omfattas av Europakonventionen måste dessutom denna prövning
redovisas med särskild noggrannhet och omsorg. Att en parts hänvisningar
till de mänskliga rättigheterna framstår som oklara eller
oprecisa är inte heller i sig ett skäl för att inte besvara dem. I stället
åligger det i sådana fall de nationella rättsorganen att genom aktiv
processledning söka förmå parten att precisera sin inställning.
Som framgår av Europadomstolens dom i Wagner kan en domstols
underlåtenhet att med tillräcklig omsorg redovisa sin pröv53
Appl. 76240/01, st. 89–96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, och Melich och
Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04.
176
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
ning av argument som tar sikte på de mänskliga rättigheterna leda
till att staten blir ersättningsskyldig för brott mot artikel 6 i Europakonventionen.
I Wagner ålades den aktuella regeringen att utge
2 500 Euro i kränkningsersättning bl.a. för en sådan underlåtenhet.
I svensk rättstillämpning har Sveriges konventionsåtaganden när
det gäller de mänskliga rättigheterna under lång tid inte haft någon
särskilt framträdande roll. Till följd av inte minst inkorporeringen
av Europakonventionen tycks det dock ha blivit vanligare att framförallt
de högsta rättsinstanserna uttryckligen tillmäter konventionen
större betydelse än tidigare.54 Såvitt gäller andra konventioner
om de mänskliga rättigheterna förefaller det dock inte ha skett
samma utveckling, med undantag möjligen för FN:s konvention
om barnets rättigheter som har börjat uppmärksammas mera,
främst då i kommunal verksamhet.
Det här är givetvis en positiv utveckling, men vad som redovisats
illustrerar likväl sammantaget att det, enligt min mening, finns
anledning att förtydliga både förvaltningsmyndigheternas och
domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden i det här avseendet.
Sådana förtydliganden av de författningsregler som styr
motiveringsskyldigheten skulle kunna bidra till att stärka enskildas
rättigheter i kontakterna med det allmänna och bör därför införas i
förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.
Tydliga författningshänvisningar till Sveriges åtaganden när det
gäller de mänskliga rättigheterna kan vidare fungera som en pådrivande
kraft för att öka kunskaperna och medvetenheten när det
gäller inte minst Europarätt inom offentlig verksamhet.
Förtydliganden i viss materiell lagstiftning
Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga
rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga
de konventionsbaserade rättigheterna.55 När det gäller de
mänskliga rättigheterna är Europakonventionen den enda internationella
konvention som inkorporerats i svensk rätt och som alltså
gäller som direkt tillämplig svensk lag. Frågan om inkorporering av
andra sådana internationella överenskommelser behandlas särskilt i
avsnitt 6.2.
54 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.
55 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna och
artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
177
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
Övriga konventionsåtaganden har i stället, enligt svensk rättstradition,
införlivats i den svenska rättsordningen genom s.k. transformering,
det vill säga genom att svenska rättsregler införts eller
ändrats så att den interna lagstiftningen motsvarar konventionernas
krav. I många fall har lagstiftaren också helt enkelt konstaterat att
det befintliga regelverket redan återspeglar en viss konventionsbaserad
rättighet och att därför inga ändringar behöver göras i svenska
bestämmelser, s.k. konstaterad normharmoni.
Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är
emellertid levande väsen. De måste tolkas i ljuset av den tid och det
sammanhang där de ska tillämpas.56 Det innebär i sin tur att detta
sätt att införliva konventionsåtaganden kräver en kontinuerlig vaksamhet
och uppföljning så att justeringar kan göras i svenska bestämmelser
i takt med att tolkningen av konventionsåtagandena
utvecklas.
Det är mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen
innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om
skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på
två ställen till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § antagandet
av lagar och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges
förpliktelser enligt Europakonventionen. Dels begränsar
10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU på så
sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet
inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar
det som uppställs i Europakonventionen. I 2 § lagen (2009:724) om
nationella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till Europarådets
ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den
europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.57 I den nya
skollagen (2010:800) finns tydliga hänvisningar till de mänskliga
rättigheterna, men utan att nämna några särskilda konventioner
eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt
för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer
också i ett flertal författningar, som föräldrabalken och
socialtjänstlagen, dock utan att nämna barnkonventionen som sådan.
Ett införande av sådana uttryckliga hänvisningar till Sveriges
konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter
i vissa lagar som har särskilt stor materiell betydelse för säker56
Se t.ex. Europadomstolens domar i, bland många andra avgöranden, Tyrer ./. Storbritannien,
appl. 5856/72; Airey ./. Ireland, appl. 6289/73; Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89.
57 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.
178
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
ställandet av dessa rättigheter förändrar inte rättsläget i sig. Däremot
skulle sådana hänvisningar kunna tydliggöra att rättigheterna
finns och måste beaktas. De vore också ägnade att skapa större
medvetenhet om människorättskonventionernas betydelse för
tolkningen och tillämpningen av svenska interna rättsregler, vilket i
sin tur kan leda till bättre kunskaper hos dem som ska tillämpa regelverken
inom både förvaltning och rättskipning. Jag rekommenderar
därför att sådana yttryckliga hänvisningar införs i ett antal
lagar.
Det har inte varit möjligt inom ramen för det här utvärderingsuppdraget
att göra någon mera omfattande inventering av vilka lagar
som särskilt bör komma i fråga för sådana förtydliganden. I
MR-delegationens slutbetänkande lämnas några förslag som jag har
ställt mig bakom. Det handlar inte minst om lagstiftning inom områden
där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga
rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en
utsatt situation. Exempel på sådana författningar är polislagen
(1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen
(1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, och utlänningslagen
(2005:716). I det här sammanhanget finns det anledning
att också särskilt nämna ordningslagen (1993:1617) och lagen
(1976:511) om omhändertagande av berusade personer. Vidare hör
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453),
plan- och bygglagen (2010:900) och ett antal författningar inom
skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd hit,
liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten
i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.58
Även vallagen (2005:837) hör hemma här.
Regeringen bör, enligt min uppfattning göra en översyn av i vilka
författningar betydelsen av Sveriges konventionsåtaganden om
enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör markeras. Alla sådana
författningsändringar behöver naturligtvis inte göras samtidigt. En
ändring i de författningar som särskilt nämnts här bör dock prioriteras.
I övrigt bör vid översyn av andra författningar framöver
övervägas om motsvarande ändring bör göras också beträffande
dessa.
58 Se, för exempel på sådana författningar, i Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som
diskriminering, Ds 2010:20.
179
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
Användningen av förordningsmotiv
Kring de uppdrag om arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna
som regeringen gett till olika myndigheter har, som nämnts,
inte sällan funnits en osäkerhet om vilka regeringens avsikter mera
konkret varit med uppdragen. När det gäller införandet av bestämmelser
om ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna
i lag bör regeringen naturligen i propositionstexten, och då
främst i författningskommentaren, redovisa avsikten med en sådan
bestämmelse så tydligt som möjligt, inte minst med avseende på
myndigheternas skyldighet att tillämpa principen om fördragskonform
lagtolkning.
Förordningar beslutade av regeringen åtföljs mera sällan av några
motivtexter. Regeringen har dock möjlighet att anta s.k. förordningsmotiv.
Om det finns förordningsmotiv kopplade till en viss
förordning brukar det anges i en fotnot i den tryckta versionen av
förordningen i Svensk författningssamling.
När regeringen antar förordningar med bestämmelser om myndigheternas
ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna
bör regeringen använda sig av möjligheten att besluta om förordningsmotiv.
Av förordningsmotiven bör avsikten med sådana bestämmelser
framgå på motsvarande sätt som i propositioner med
förslag till lag.
4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens
förhållande till de mänskliga rättigheterna
Lagstiftning på olika nivåer utgör, som redan framhållits, det
grundläggande, om än inte tillräckliga, instrumentet för styrning
när det gäller att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter. Därmed blir
också en systematisk förhandsgranskning av att de författningar
som antas verkligen bidrar till att dessa rättigheter respekteras, och
vid behov också stärks, av stor betydelse. Några olika aspekter på
den granskningen ska behandlas i det följande.
180
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
4.4.1 Kommittéväsendet
Rekommendation: En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen
om att kommittéer och särskilda utredare särskilt
ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag
och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter, och att de förslag som
lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt
dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks.
Det s.k. kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, har en betydelsefull
roll när det gäller att ta fram beslutsunderlag för både ny
och ändrad lagstiftning och regeringens andra ställningstaganden
inom olika områden. Både kommittéer och särskilda utredare är
formellt att betrakta som självständiga myndigheter om än redan
från början av tillfällig karaktär. Deras verksamhet styrs särskilt av
kommittéförordningen (1998:1474).
Av 15 § kommittéförordningen framgår att en utredning ska redovisa
konsekvenserna av sina förslag för den kommunala självstyrelsen,
brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning
och offentlig service i olika delar av landet, för små företags
arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i
förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och
män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I
den mån utredningen lägger fram förslag till nya eller ändrade regler,
ska också en bedömning av om regleringen överensstämmer
med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning
till Europeiska unionen redovisas i betänkandet.59
Däremot finns det inte några regler om hur Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter ska beaktas i
utredningsarbetet, inte heller när det gäller eventuella förslag till ny
eller ändrad lagstiftning. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande60
kan regeringen däremot i sina utredningsdirektiv ställa
krav på att en sådan redovisning ska göras av en kommitté eller särskild
utredare. Enligt delegationen visade en sökning som gjorts i
Regeringskansliets rättsdatabaser också att så sker, särskilt med
avseende på Europakonventionen.
59 Se 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, till vilken
15 a § kommittéförordningen hänvisar.
60 SOU 2010:70, s. 157.
181
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
Hur kommittéer och särskilda utredare hanterar konventionernas
betydelse för utredningsuppdraget varierar emellertid ganska
stort. Det är inte ovanligt att aktuella konventioner endast redovisas
översiktligt till sitt innehåll, utan någon närmare koppling till de
överväganden som utredningen har att göra inom ramen för sitt
uppdrag. I en del fall lämnas å andra sidan också en mera analyserande
redogörelse för konventionsåtagandenas betydelse för utformningen
av de egna utredningsförslagen.
För att säkerställa att kommittéer och särskilda utredare särskilt
uppmärksammar hur deras utredningsuppdrag och överväganden
förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter, bör en bestämmelse om det föras in i kommittéförordningen.
Det är, enligt min mening, viktigt att dessa åtaganden
inte endast uppmärksammas i en redovisning av konsekvenserna
av en utrednings överväganden och förslag. En sådan analys
riskerar ofta att bli alltför minimalistisk till sin karaktär, inte sällan
utförd i ett relativt långt framskridet skede av utredningsarbetet.
Vad som bör eftersträvas är i stället att betydelsen av Sveriges MRåtaganden
belyses redan i ett tidigt skede och då som en integrerad
del av analysen både av nuläge, överväganden och förslag i förhållande
till utredningens uppdrag.
I MR-delegationens betänkande finns förslag om hur en sådan
bestämmelse bör kunna utformas, som jag ställt mig bakom.61 Det
väsentliga när det gäller utformningen är, enligt min mening, att det
av en sådan bestämmelse i kommittéförordningen framgår att utredningen
ska analysera hur dess utredningsuppdrag och överväganden
förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade
så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras
och vid behov förstärks.
Det är naturligtvis viktigt att motsvarande arbetssätt som det
som jag här föreslår för kommittéer och särskilda utredare, används
också vid utarbetandet av departementspromemorior i Ds-serien
och andra departementsinterna produkter.
61 SOU 2010:70, s. 71, s. 418.
182
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser
Rekommendationer:
• Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och
skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig
till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga
rättigheter.
• I ett lämpligt sammanhang bör regeringen överväga hur en
sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.
En utförligare behandling av en frågas beröringspunkter med Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i utredningsbetänkanden
och motsvarande andra underlag till regeringen,
på det sätt som jag diskuterat i föregående avsnitt, bör få
följdverkningar också på nästa steg i behandlingen i Regeringskansliet
av sådana produkter. Det skulle innebära att det i lagrådsremisser,
propositioner och skrivelser alltid ska finnas med ett särskilt
avsnitt om hur de framlagda förslagen och övervägandena förhåller
sig till de mänskliga rättigheterna. Så är inte alls fallet i dag.
Sådana regler av lite olika slag tillämpas i en del andra länder.
Enligt 19 § i Storbritanniens lag om de mänskliga rättigheterna,
Human Rights Act 1998, ska ett lagförslag som läggs fram för det
brittiska parlamentet som huvudregel innehålla en uttrycklig försäkran
om att förslaget, enligt regeringens (egentligen den ansvarige
ministerns) uppfattning är fullt förenligt med de rättigheter som
garanteras i Europakonventionen.
I 7 § i Nya Zeelands lag om grundläggande rättigheter, Bill of
Rights Act 1990 No. 109, stadgas att kronjuristen (the AttorneyGeneral),
i samband med att regeringen lägger fram ett lagförslag
för representanthuset, ska uppmärksamma parlamentarikerna på
om det finns någon del av förslaget som synes vara oförenligt med
någon av de rättigheter som omfattas av skyddet i Bill of Rights
Act. Ett sådant yttrande från kronjuristen ska, till skillnad från vad
som gäller i Storbritannien för regeringens försäkran om förenlighet,
innehålla en motivering till den bedömning som görs härvidlag.
Australiens regering publicerade i april 2010 sitt ”ramverk” för
de mänskliga rättigheterna (Australia’s Human Rights Framework -
reaffirm – educate – engage –respect – protect). En konsekvens av
ramverket är att regeringen i juni 2010 för parlamentet lade fram ett
förslag till lagstiftning som innebär att förslag om ny eller ändrad
183
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
lagstiftning måste åtföljas av en motiverad förklaring om förslagets
förenlighet med de mänskliga rättigheterna, såsom dessa kommer
till uttryck i sju kärnkonventioner som Australien är bundet av.
Dessutom inrättas enligt regeringens förslag ett nytt utskott i parlamentet
med särskild uppgift bl.a. att granska att gällande och ny
lagstiftning står i överensstämmelse med Australiens konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter.
Inom EU pågår också diskussioner om hur genomslaget för unionens
rättighetsstadga ska kunna säkerställas i den nya rättsordning
som gäller sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Kommissionen
har därför publicerat ett meddelande om en strategi för EU:s konkreta
tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna.62
Kommissionen uttalar i meddelandet att unionen måste föregå
med gott exempel när det gäller säkerställandet av de grundläggande
rättigheterna och redovisar därför bl.a. hur ett rättighetsbaserat
arbetssätt ska bli en del av kommissionens interna arbetskultur.
Bland de konkreta exemplen på hur det ska gå till finns att alla
förslag till rättsakter ska granskas för att säkerställa deras förenlighet
med rättighetsstadgan innan de läggs fram av kommissionen.
Alla förslag till rättsakter som har en tydlig koppling till grundläggande
rättigheter ska vidare innehålla tydliga skälsatser (recitals)
som klargör vilka rättigheter i stadgan som berörs och hur rättsaktens
innehåll förhåller sig till dessa. Standardkonstateranden som
endast konstaterar att rättsakten är förenlig med stadgan ska, enligt
kommissionen, undvikas. Den förklarande rapport (explanatory
memorandum) som åtföljer kommissionens förslag till rättsakter
ska också innehålla en närmare redovisning av hur stadgans rättighetskrav
har tillgodosetts i förslaget till rättsakt.
Enligt min mening är det här bra exempel på hur de mänskliga
rättigheternas betydelse och påverkan bör tydliggöras i lagstiftnings-
och policyskapande sammanhang. Inom Regeringskansliet
bör därför införas rutiner som säkerställer att det i t.ex. lagrådsremisser,
propositioner och skrivelser alltid finns med ett särskilt avsnitt
där regeringen tydligt redovisar hur innehållet närmare förhåller sig till
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
I ett lämpligt sammanhang bör regeringen dessutom överväga
hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.
62 Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna
, Kommissionens meddelande, KOM(2010) 573 slutlig.
184
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet
4.4.3 Lagrådet
Rekommendationer:
• I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets
organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter
kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
• På sikt och i ett lämpligt sammanhang bör regeringsformens
grundläggande bestämmelse om Lagrådets uppgifter förtydligas
i det här avseendet.
Lagrådet har en betydelsefull roll i den svenska lagstiftningsprocessen.
Enligt 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen ska lagrådet granska
lagförslag innan dessa behandlas och lag beslutas av riksdagen.
Granskningen ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna
och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig
till varandra och till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat
så att lagen kan antas tillgodose de angivna syftena samt vilka problem
som kan uppstå vid tillämpningen.
I bestämmelsen sägs ingenting uttryckligen om att Lagrådets
granskning också ska omfatta hur ett lagförslag förhåller sig till
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
I begreppet ”rättsordningen i övrigt” kan dock läsas in även sådana
konventionsåtaganden. Principen om fördragskonform lagtolkning
är ju en del av den svenska rättsordningen.
Av regeringens proposition med förslag till de reformer av
grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011, framgår också att
även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga
regelverk omfattas av den normprövning i vid mening som
när det gäller förhandsgranskning utövas av Lagrådet.63
I en rapport som regeringen lämnat till FN:s kommitté för de
mänskliga rättigheterna inom ramen för sina åtaganden enligt FNkonventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter, har regeringen
också framhållit att ”det är självklart att Lagrådet skulle
reagera även om det finner att föreslagen lagstiftning inte står i över63
Prop. 2009/10:80, s. 141.
185
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29
186
ensstämmelse med något av Sveriges övriga internationella åtaganden
om mänskliga rättigheter” (min översättning till svenska).64
Det finns alltså ingenting som hindrar att Lagrådet i sina yttranden
över lagförslag tar upp också frågan om hur dessa förhåller sig
till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
Med undantag för Europakonventionen tycks det dock i
praktiken vara ovanligt att den sortens överväganden redovisas i
Lagrådets yttranden.
Det finns enligt min mening anledning att förtydliga Lagrådets
granskningsansvar när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges
konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. En komplikation
i det sammanhanget är emellertid att Lagrådets grundläggande
roll och uppgifter, som nämnts, regleras i grundlag. Visserligen
kompletteras de nämnda grundlagsbestämmelserna av regler i lagen
(2003:333) om Lagrådet. Dessa bestämmelser tar emellertid sikte
på formerna för Lagrådets arbete och inte innehållet i granskningen.
Att nu föreslå en ändring i 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen med
innebörden att Lagrådets granskning av ett lagförslag ska avse hur
förslaget förhåller sig till grundlagarna, Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter och rättsordningen i övrigt,
framstår inte som rimligt med tanke på de särskilda regler som gäller
för ändring av grundlag och det faktum att ett omfattande lagstiftningsarbete
med en reformerad grundlag nyligen avslutats. I ett
lämpligt sammanhang i framtiden bör dock göras ett sådant förtydligande
av regeringsformens bestämmelser om Lagrådets uppgifter.
I MR-delegationens betänkande har jag ställt mig bakom ett förslag
om att lagrådets förutsättningar att beakta Sveriges internationella åtaganden
om de mänskliga rättigheterna bör förstärkas. Förslaget tar
närmast sikte på den översyn av Lagrådets organisation, som alltså
regleras i lagen (2003:333) om Lagrådet, som regeringen aviserade i
propositionen med förslag till de reformer av grundlagen som trädde
i kraft den 1 januari 2011.65 Jag menar alltså att vid en sådan
översyn bör övervägas också hur behovet av ett förtydligande av
Lagrådets roll och uppgifter i det nu aktuella avseendet kan tillgodoses
i väntan på att regeringsformens bestämmelse om Lagrådet
kan reformeras i ett annat lämpligt sammanhang.
64 ’It goes without saying that the Council would also react if it finds that a proposed legislation
would contravene any other international undertakings made by the Swedish Government in the
human rights field […]’, CCPR/CO74/SWE/Add.1, 14 maj 2003, p. 8.
65 Prop. 2009/10:80, s. 144.
5 MR-arbetet på lokal och regional
nivå – stöd och samordning
Kommunerna och landstingen spelar en nyckelroll i förverkligandet
av de mänskliga rättigheterna i Sverige. I egenskap av statens representanter
på regional nivå kan även länsstyrelserna spela en viktig
roll för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de
mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. I det följande behandlas
frågor om stöd och samordning i MR-arbetet på lokal och regional
nivå, liksom den kommunala sektorns och länsstyrelsernas roll i det
arbetet.
5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna
Rekommendationer:
• Regeringen bör i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga
rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan
med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa
förverkligandet på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter.
• Vid utarbetandet av en kommande handlingsplan för de
mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting aktivt
involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt.
• Inom ramen för sin MR-dialog med kommuner och landsting
bör regeringen särskilt aktualisera möjligheterna att – i
enlighet med Europarådskongressens uppmaning till kommuner
och regioner – inrätta särskilda lokala eller regionala
organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter.
187
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
• Regeringen bör, inom ramen för en sådan samverkan, i betydligt
högre grad än tidigare verka för att rättighetsbaserade
arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner
och landsting.
• Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse
med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om
samverkan mellan staten och den kommunala och regionala
nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga
rättigheter i Sverige.
• Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen
tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna
med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som
gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna
sätt att lösa de problemen.
• Överenskommelsen bör innefatta ett särskilt fokus på romers
rätt till utbildning.
• En sådan överenskommelse bör omfatta bl.a. åtgärder för en
ökad kunskap och förbättrad kompetens i frågor som rör
mänskliga rättigheter och utveckling av tydligt verksamhetsanpassat
metod- och processtöd för integrering av de mänskliga
rättigheterna i kommunernas och landstingens ordinarie
verksamhet.
• Samverkansöverenskommelsen mellan regeringen och SKL
bör involvera även länsstyrelserna, som kan spela en betydelsefull
roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna
i deras arbete med de mänskliga rättigheterna.
• I det sammanhanget bör regeringen bl.a. ta initiativ till ett pilotprojekt
som involverar ett begränsat antal länsstyrelser,
förslagsvis de som kommit längst i sitt eget arbete med att
integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den ordinarie
verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling
av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan
med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med
mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett mindre antal
kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas
in att delta i pilotprojektet.
188
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de samhällsuppgifter
som direkt berör de enskilda medborgarna inom viktiga
områden som skola, barn- och äldreomsorg, stöd till personer
med funktionsnedsättning, hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m.
Deras verksamhet är alltså av omedelbar betydelse för att säkerställa
åtnjutandet inte minst av centrala ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter.
Samtidigt kan konstateras att kommunerna och landstingen genom
den kommunala självstyrelsen befinner sig i en särskild situation
i förhållande till regeringens systematiska arbete för de mänskliga
rättigheterna. I motsats till vad som gäller i förhållande till statliga
förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen saknar
regeringen ”kommandorätt” över den kommunala och landstingskommunala
verksamheten.
Som tidigare behandlats i avsnitt 4.3 är det emellertid även i förhållande
till kommuner och landsting möjligt att styra genom författningsreglering,
i kombination med statlig tillsyn över sådana
uppgifter som kommuner och landsting svarar för. Som jag där
närmare utvecklat anser jag att regeringen i sitt fortsatta systematiska
arbete med mänskliga rättigheter bör använda sig av den möjligheten
i större utsträckning än hittills.
En mera systematisk samverkan mellan staten och den
kommunala sektorn bör prioriteras högt
Förutom författningsreglering och tillsyn finns det även möjligheter
för regeringen att genom samverkan och dialog med de regionala
och kommunala nivåerna bidra till en utveckling av det kommunala
arbetet i frågor om de mänskliga rättigheterna. Detta är också
den metod som legat till grund för de av handlingsplanens åtgärder
som tar sikte på mänskliga rättigheter på kommunal nivå.
I handlingsplanens åtgärd 106 förklarade regeringen att den
uppmuntrade kommuner och landsting att använda regeringens mål
om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget
arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna.
Åtgärd 107 handlade om regeringens avsikt att fortsätta och intensifiera
dialogen med kommunerna och landstingen om deras
ansvar för de mänskliga rättigheterna.
189
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
I åtgärd 108 hänvisade regeringen till ett uppdrag den tidigare
gett till Centrum för studier av mänskliga rättigheter vid Göteborgs
universitet, att utarbeta en handbok om mänskliga rättigheter
i kommunal verksamhet.
Enligt åtgärd 109, slutligen, skulle regeringen ta upp en diskussion
med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om hur de
mänskliga rättigheterna kunde beaktas i den kommunala revisionen.
Betydelsen av denna typ av dialogorienterade åtgärder ska inte
underskattas. För att de ska få ett effektivt genomslag krävs dock
att de genomförs med konsekvens, uthållighet och med en tydlig
avsikt att åstadkomma en verkligt långsiktig systematisk samverkan.
Så har dock knappast varit fallet hittills. I Regeringskansliets egen
uppföljning av de nu aktuella åtgärderna i handlingsplanen hänvisas
bl.a. till vissa aktiviteter som genomförts av Delegationen för
mänskliga rättigheter. Delegationen har emellertid utgjort ett tillfälligt
inrättat organ, självständigt från Regeringskansliet och vars
aktiviteter, såvitt nu är relevant, i stor utsträckning måste ses som
punktinsatser. I övrigt redogörs i uppföljningen i huvudsak för att
representanter från Regeringskansliet anordnat eller deltagit i ett
antal konferenser, möten eller utbildningar om mänskliga rättigheter
med förtroendevalda och anställda inom kommuner och landsting
som målgrupp. Beträffande åtgärd 109 uppges diskussioner ha
hållits med SKL om vilken typ av material som skulle behöva tas
fram för att tillhandhålla kunskap om mänskliga rättigheter för de
kommunala revisorer som efterfrågar detta. Även dessa åtgärder
tycks alltså främst ha varit av ad hoc-karaktär.
Någon mer strukturerad och systematisk samverkan mellan regeringen
och företrädare för den kommunala sektorn kring frågan
om kommunernas och landstingens roll i arbetet med att förverkliga
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
på lokal och regional nivå förefaller emellertid inte ha förekommit
under handlingsplanens genomförandeperiod. Det framstår
som en tydlig brist. I regeringens fortsatta arbete för de
mänskliga rättigheterna i Sverige bör därför en sådan systematisk
samverkan prioriteras högt.
Teologiska högskolan i Stockholm genomförde under första
halvåret 2009 en studie av hur frågor om mänskliga rättigheter behandlas
i introduktionsutbildningar för nya chefstjänstemän och
förtroendevalda inom kommuner, landsting och regioner. I studien
sägs att det i kommuner och landsting saknas en gemensam och
190
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
klar bild av begreppet mänskliga rättigheter och att detta försvårar
arbetet med att säkerställa rättigheterna inom kommunernas och
landstingens ansvarssfärer. Undersökningen visar också att det endast
är ett fåtal kommuner och landsting som har övergripande policydokument
eller handlingsplaner om de mänskliga rättigheterna.1
Studiens resultat i dessa delar överensstämmer väl med den bild
av kunskapsnivån i fråga om mänskliga rättigheter inom kommuner
och landsting som framgår av en enkätundersökning SIFO genomförde
under år 2006 på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter.
I den undersökningen framkom bl.a. att en stor majoritet
av de kommuner och landsting som besvarade enkäten ansåg att de
mänskliga rättigheterna hade bäring på den egna verksamheten,
men att endast en mindre del av dessa i någon form beslutat att mer
aktivt arbeta med dessa frågor. Flertalet kommuner och landsting
ansåg vidare att det inom den egna organisationen fanns ett behov
av ökade kunskaper och utbildningsinsatser inom ämnet mänskliga
rättigheter, men betydligt färre hade avsatt resurser för att genomföra
sådana utbildningar. I sin rapport konstaterade SIFO sammanfattningsvis
att det fanns ett påtagligt behov av stöd inom området,
särskilt i form av utbildningsstöd för organisationernas ledningsgrupper
samt verksamhetsanpassad utbildning.2
Också på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter,
genomfördes vid Malmö högskola under år 2008 en fördjupad kartläggning
av arbetet med mänskliga rättigheter inom 16 av Sveriges
kommuner. Kommunerna hade valts ut bland dem som enligt vad
som framkommit i den nämnda SIFO-undersökningen från år 2006
hade redovisat en relativt hög grad av fokus på mänskliga rättigheter
i sitt arbete. Resultatet kan därför sägas vara intressant trots att
det bara omfattar ett mycket begränsat antal kommuner. Syftet
med undersökningen var bl.a. att identifiera och bidra till spridningen
av goda exempel och att diskutera problem och möjligheter
i arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå.
Resultatet av kartläggningen visade bl.a. att mänskliga rättigheter
”inte används som ett direkt paraplybegrepp för att begreppsliggöra
verksamheten i kommunerna” trots att det ofta betonas att kommunernas
ansvar på en rad områden har att göra med mänskliga rättig1
Elena Namli, Kjell-Åke Nordquist, Susanne Wigorts Yngvesson, Teologiska högskolan i
Stockholm, Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion. En studie bland kommuner,
landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, SOU
2010:70, bilaga 10.
2 SIFO Research International, rapport (2006), Kommuners, landstings och statliga myndigheters
arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, SOU 2010:70, bilaga 7.
191
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
heter.3 I stället var de undersökta kommunernas människorättsarbete
överlag inriktat på specifika perspektiv och grupper. I särklass
vanligast var det bland de undersökta kommunerna att arbeta med
barns och ungas situation i termer av mänskliga rättigheter, men
rättighetsperspektivet fanns också med på ett tydligt sätt i arbete
med mångfald och jämställdhet, liksom när det gällde situationen
för personer med funktionsnedsättning och våld i nära relationer.
Bland de problem som konstaterades i studien framhölls bl.a.
kunskapsbrist och organisatoriska problem i form av bl.a. svårigheter
att arbeta med tvärsektoriella perspektiv i kommunernas sektorsindelade
organisationer. Med utgångspunkt från kartläggningen
rekommenderades i studien bl.a. att mänskliga rättigheter tydligt
ska förankras i övergripande kommunala styrdokument, liksom att
kunskapsproblemen uppmärksammas ”särskilt rörande användningen
av mänskliga rättigheter för att reflektera över den egna verksamheten
på ett konkret plan”.4
Den samlade bild som dessa studier ger kan sägas bekräfta det
intryck som jag under mitt utvärderingsarbete fått av kommunernas
och landstingens arbete med frågor om mänskliga rättigheter,
nämligen att mycket alltjämt återstår att göra för att säkerställandet
av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de mänskliga
rättigheterna ska bli till en integrerad och levande del av den kommunala
verksamheten.
Samtidigt finns, enkelt uttryck, frågan idag ”på dagordningen”.
Det är således symptomatiskt att medan Thomas Hammarberg i sin
utvärdering av den första nationella handlingsplanen för mänskliga
rättigheter noterade att intresset från dåvarande Kommun- och
Landstingsförbundet att diskutera frågorna föreföll ”minimalt”, så
har jag under mitt eget arbete kunnat konstatera att SKL bedriver
att aktivt arbete inom detta område. Organisationen har för mandatperioden
2007–2011 antagit som inriktningsmål att arbeta för
att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa
full respekt för mänskliga rättigheter, och bedriver bl.a. ett
särskilt utvecklingsprojekt för de kommuner och landsting som vill
utveckla ett mer systematiskt arbete för att säkerställa de mänskliga
rättigheterna.
3 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter
– en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 41.
4 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter
– en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 42.
192
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
Frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå behandlas
även inom ramen för det Nationella Nätverket för Mångfald
och Mänskliga rättigheter i Sverige (”NNM”) som består av
tjänstemän inom bl.a. statlig och kommunal verksamhet som arbetar
med frågor om mångfald och mänskliga rättigheter. Nätverket
publicerade under hösten 2010 en rapport i vilken det presenterades
en modell för hur s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan
användas inom ramen för en modell för systematiskt arbete på
kommunal nivå.5 Användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter
som arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt 6.1.
Kommuners och regioners roll i genomförandet av de mänskliga
rättigheterna har också uppmärksammats på Europeisk nivå. Således
initierade EU:s byrå för grundläggande rättigheter under 2009
ett projekt som bl.a. syftar att till att finna modeller för hur olika
aktörer inom offentlig förvaltning, inklusive kommuner, kan förbättra
sin samordning och sitt samarbete. Företrädare för såväl Regeringskansliet
som för en svensk kommun deltar aktivt i detta arbete.
Vidare antog Europarådets kongress för lokala och regionala organ
den 17 mars 2010 en resolution och en till Europarådets ministerkommitté
riktad rekommendation, vilka syftar till att bättre säkerställa
kommuners och regioners praktiska genomförande av de
mänskliga rättigheterna.6 Båda har i svensk översättning publicerats
av Sveriges Kommuner och Landsting i skriften ”Genomförandet av
mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för kommuner och regioner”
. Resolutionen och rekommendationen antogs mot bakgrund
av en rapport utarbetad av vice ordföranden i kongressens institutionella
utskott, dåvarande ordföranden i kommunfullmäktige i
Örebro kommun, Lars O. Molin.
Kongressen – som består av 318 ledamöter som alla är valda representanter
på lokal och regional nivå – riktar här bl.a. en uppmaning
till kommuner och regioner att inrätta lämpliga organ och rutiner
för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter,
liksom att genomföra kompetenshöjande åtgärder för lokala
förtroendevalda och tjänstemän i syfte att göra det möjligt för dem
att identifiera och hantera frågor om mänskliga rättigheter inom
ramen för sin verksamhet.
På motsvarande sätt rekommenderade kongressen ministerkommittén
bl.a. att uppmana alla medlemsstater att i sin tur upp5
Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete på kommunal nivå.
6 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010).
193
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
muntra sina kommuner och regioner att främja respekten för
mänskliga rättigheter genom kunskapsfrämjande åtgärder, införandet
av lokala och regionala handlingsplaner och en systematisk dialog
mellan de politiska samhällsnivåerna för att främja det lokala
självstyrets MR-dimension.
Sammanfattningsvis har jag vid mina kontakter med såväl företrädare
för SKL som politiker och tjänstemän från enskilda kommuner
och landsting mötts av ett tydligt intresse för frågor om
förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på lokal och regional
nivå. Konsultationsprocessen under det här utvärderingsarbetet
har, av naturliga skäl, endast omfattat ett fåtal av Sveriges samtliga
kommuner och landsting, och då till stor del sådana som redan påbörjat
ett aktivt arbete inom MR-området. Men jag menar ändå att
det finns fog för slutsatsen att det nu finns en bättre förutsättning
än tidigare för att utveckla arbetet med de mänskliga rättigheterna
på lokal och regional nivå i samverkan mellan kommuner och
landsting och den statliga nivån.
Regeringen bör därför i sitt fortsatta arbete med frågor om
mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan
med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet
på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att
regeringen, i samband med att en kommande handlingsplan för de
mänskliga rättigheterna ska utarbetas, aktivt involverar kommuner
och landsting i den processen på ett så tidigt stadium som möjligt.
Det är också ett önskemål som tydligt framförts under mina samråd.
Europarådskongressens resolution innehåller bl.a. en uppmaning
till kommuner och regioner att inrätta särskilda lokala eller
regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga
rättigheter. Som nämnts har regeringen, för sin del, genom handlingsplanens
åtgärd 106 sökt uppmuntra kommuner och landsting
att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna
som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner
för de mänskliga rättigheterna. Det ställningstagandet
grundar sig, sammanfattningsvis, på regeringens slutsats att kommunernas
och landstingens verksamhetsområden ofta berör enskildas
mänskliga rättigheter och att bl.a. skydd mot diskriminering
därför är av yttersta vikt också i dessa verksamheter.7
7 Handlingsplanen, s. 107.
194
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
Sättet att på lokal och regional nivå organisatoriskt strukturera
arbetet till skydd för de mänskliga rättigheterna kan naturligen variera
från kommun till kommun och från landsting till landsting.
För vissa små kommuner kanske en organisatorisk samverkan i
dessa frågor över kommungränserna är bättre än att var och en för
sig bygga upp parallella strukturer. Från kommunen fristående organ,
t.ex. av typen lokala anti-diskrimineringsbyråer eller liknande,
kan också ha en viktig roll att spela i det här sammanhanget. Vilka
organisationsstrukturer som fungerar bäst härvidlag måste det rimligen
primärt ankomma på kommuner och landsting själva att bestämma.
Det hindrar likväl inte att regeringen, inom ramen för sin
systematiska MR-dialog med kommuner och landsting, bör särskilt
aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens
resolution – i kommuner och regioner inrätta särskilda lokala
eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för de
mänskliga rättigheterna.
En formaliserad överenskommelse mellan regeringen och
Sveriges Kommuner och Landsting
För att öka förutsättningarna för en verkligt strukturerad, systematisk
och långsiktigt hållbar samverkan mellan staten och den lokala
och regionala nivån när det gäller de mänskliga rättigheterna anser
jag att regeringen, som en del av en kommande handlingsplan, bör
söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med SKL om
samverkan på det här området.
Sådana överenskommelser har tidigare slutits på flera områden,
även när det gäller vissa av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter. Så slöts i juni 2010, i samband med
att regeringen lade fram sin strategi för att stärka barnets rättigheter
i Sverige, en överenskommelse mellan regeringen och SKL för
åren 2010–2013 om att intensifiera och utveckla arbetet med flickors
och pojkars rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets
rättigheter i verksamheter inom kommun, region och landsting.8
I en överenskommelse avseende de mänskliga rättigheterna bör
regeringen och SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna
med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt,
för att sedan i samverkan också finna vägar att lösa de problemen.
8 Prop. 2009/10:232, s. 39 f.
195
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
Av de undersökningar som berörts här framgår bl.a. att det finns
ett behov ute i kommuner och landsting av kunskaps- och kompetensutveckling
i frågor som rör mänskliga rättigheter, och då
främst av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd. Ett
exempel på en sådan åtgärd är den handbok om mänskliga rättigheter
i kommunal verksamhet som i enlighet med handlingsplanens
åtgärd 106 utarbetats av Centrum för studiet av mänskliga rättigheter
vid Göteborgs universitet. Handboken har såvitt jag kunnat
konstatera tagits emot positivt.
Det är, enligt min mening, en viktig uppgift i regeringens fortsatta
arbete med frågor om mänskliga rättigheter att i betydligt
högre grad än tidigare systematiskt verka för att rättighetsbaserade
arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och
landsting. Visserligen finns det stora variationer mellan olika kommuner
i fråga om storlek och lokala förutsättningar i övrigt. Men
det bör rimligen också finnas åtskilligt som är gemensamt i utmaningen
med att ”översätta” de nationella MR-åtagandena till den
kommunala nivån. Det är då knappast rimligt att alla kommuner
arbetar var för sig med sådana saker som inrättande av kommunala
MR-organ, utveckling av lokala MR-handlingsplaner och verksamhetsanpassat
metod- och processtöd för det egna arbetet, framtagande
av bakgrundsmaterial och så vidare. Här bör finnas stora
samordningsvinster att göra genom en samverkan, både mellan
kommuner sinsemellan och mellan staten och den kommunala nivån
kollektivt, inklusive SKL.
En överenskommelse om samverkan mellan regeringen och SKL
bör därför omfatta bl.a. åtgärder för ökad kunskap och kompetens,
främst genom utveckling av verksamhetsanpassat metod- och processtöd.
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en
handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad om
särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta
fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna
för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte
minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det
uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är
det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för
sådana grupper prioriteras.9
9 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No.
10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.
196
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i
Sverige är just en sådan grupp. Romernas särskilda situation behandlas
i avsnitt 7.3. Romerna i Sverige har historiskt utsatts för
allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när
det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen
den grupp människor i det svenska samhället som är allra
mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning
på de flesta samhällsområden.
Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade
levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning
tycks det råda närmast total enighet om. Den frågan måste därför
också ges en starkt prioriterad ställning i det fortsatta systematiska
MR-arbetet när det gäller romernas situation.
Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna.
Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. En
sådan formaliserad överenskommelse mellan regeringen och SKL
som jag föreslagit här bör därför också ha ett särskilt fokus på åtgärder
för att säkerställa att romers rätt till utbildning tillgodoses.
Länsstyrelserna bör involveras i samverkan mellan staten och
den kommunala nivån
I avsnitt 4.3 har jag rekommenderat att vissa myndigheters ansvar
för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter särskilt bör författningsregleras. På det sättet
läggs en nödvändig grund för en fortsatt och kontinuerlig utveckling
av myndigheternas roll i det arbetet.
Bland de särskilt betydelsefulla myndigheterna i det sammanhanget
har jag nämnt länsstyrelserna i sin roll som statens representant
på regional nivå. De bör i denna sin egenskap kunna spela en
betydelsefull roll även i samverkansarbetet mellan den statliga och
lokala nivån i utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete
med de mänskliga rättigheterna. Det gäller både i fråga om tillsyn
över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga
rättigheterna. Den samverkansöverenskommelse mellan regeringen
och SKL som jag föreslagit här bör därför involvera även länsstyrelserna.
Tidigare innehöll också länsstyrelseinstruktionen en särskild bestämmelse
om skyldigheten för länsstyrelserna ”att i sin tillsynsverksamhet
eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och lands197
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
ting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet
mot diskriminering”. Som jag föreslagit i avsnitt 4.3.1 bör länsstyrelseinstruktionen
ändras så att den också innehåller en formulering
av det slaget.
Som framgår i nästa avsnitt, tycks det finnas en stor variation
mellan olika länsstyrelser när det gäller hur långt de kommit i sitt
eget arbete med dessa frågor och detta får därför ännu sägas befinna
sig i en utvecklingsfas. Lika lite som när det gäller att utveckla
kommunernas arbete med mänskliga rättigheter, framstår det som
rimligt att varje länsstyrelse för sig ska utarbeta riktlinjer och metoder
för sin samverkan med kommuner och landsting i frågor som
gäller de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för den samverkansöverenskommelse
mellan staten och SKL som jag föreslår här, bör
regeringen därför bl.a. ta initiativ till ett särskilt pilotprojekt som
involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som
kommit längst i sitt arbete med att integrera frågor om de mänskliga
rättigheterna i den egna ordinarie verksamheten. Projektet bör
främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas
samverkan med kommunerna i respektive län när det
gäller arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett
mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med
SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet.
5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete
Rekommendationer:
• Regeringen bör initiera en systematisk dialog med länsstyrelserna
om hur deras arbete kan bli mera effektivt när det gäller
att integrera förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten,
inklusive tillsynen.
• Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan
länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet
och Regeringskansliet i frågor om de mänskliga
rättigheterna.
• Samverkan bör omfatta även frågor om utveckling och spridning
av verksamhetsanpassade metoder och material för ett
mer integrerat, rättighetsbaserat, arbetssätt.
198
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
• Samverkansarbetet bör kunna utgå från länsstyrelsernas gemensamma
handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter
2010-2012, men tydligare förankras i och ta sikte på att Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
utgör ett övergripande ansvar, där frågor om likabehandling
ingår som endast en, om än en betydelsefull, beståndsdel.
En stor del av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de
mänskliga rättigheterna kräver, som nämnts, för sitt förverkligande
insatser på lokal och regional nivå. I egenskap av statens representanter
på den regionala nivån och med sitt särskilda samordningsansvar
för statlig verksamhet där har länsstyrelserna i detta sammanhang
en viktig roll att spela för att regeringens långsiktiga mål
om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås.
Länsstyrelserna måste alltså betecknas som en strategisk aktör
inom detta område.
I föregående avsnitt har jag behandlat länsstyrelsernas roll när
det gäller att stödja utvecklingen av kommunernas och landstingens
arbete med de mänskliga rättigheterna. För att de ska kunna bidra
på ett effektivt sätt i den rollen krävs dock också, enligt min mening,
att länsstyrelsernas eget arbete med frågor om de mänskliga
rättigheterna utvecklas ytterligare.
Länsstyrelserna har under perioden 2006-2009 erhållit ett flertal
olika uppdrag i enlighet med handlingsplanens åtgärder 11 och 104.
Redan i 2004 och 2005 års regleringsbrev fick länsstyrelserna i
Stockholms, Skåne, Norrbottens, Hallands, Västernorrlands,
Värmlands och Östergötlands län i uppdrag att ta fram handlingsplaner
för hur kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna
hos de anställda kunde öka. Handlingsplanerna skulle
bl.a. redovisa hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i länsstyrelsernas
verksamhet och innehålla konkreta exempel på hur
frågor om de mänskliga rättigheterna berör det dagliga arbetet.
Handlingsplanerna skulle också innehålla metoder för att integrera
frågor om de mänskliga rättigheterna i myndigheternas ordinarie
verksamhet.
Dessa sju länsstyrelser fick år 2006 och 200710 också i uppdrag
att, förutom att uppmärksamma kommuner och landsting på deras
10 Det särskilda MR-uppdrag som lämnades i 2007 års regleringsbrev avsåg, utöver de tidigare
nämnda länsstyrelserna, även länsstyrelsen i Västra Götalands län.
199
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
ansvar för de mänskliga rättigheterna, redovisa hur länsstyrelserna i
sin tillsynsverksamhet och på andra sätt fullgjorde den uppgiften.
I länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2007 uppdrogs dessutom
till samtliga Sveriges länsstyrelser att utarbeta antidiskrimineringsstrategier
i enlighet med handlingsplanens åtgärd 11.
Detta uppdrag kompletterades 2008 med ett uppdrag, också till
samtliga länsstyrelser, att redovisa vilka insatser som gjorts för att
säkerställa att relevant personal hade goda kunskaper om de mänskliga
rättigheterna, samt att därvid särskilt redovisa vilka åtgärder
som vidtagits för att genomföra myndigheternas antidiskrimineringsstrategi.
I regleringsbrevet för år 2009 gavs länsstyrelserna i uppdrag att
redovisa de viktigaste prioriteringarna och insatserna som under
året gjorts inom området mänskliga rättigheter, liksom en bedömning
av resultatet av dessa.
Genom förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion,
som trädde i kraft den 1 januari 2008, infördes vidare ett författningsreglerat
krav på länsstyrelsen att på visst sätt beakta de
mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Medan 5 § femte punkten
i denna förordning ursprungligen föreskrev en skyldighet för länsstyrelserna
”att i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma
kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga
rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering”, innehåller bestämmelsen
sedan den 1 januari 2009 i stället en förpliktelse för
myndigheterna att ”integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet
genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna
verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering”.
Regeringen gav i regleringsbreven för budgetåret 2010 länsstyrelserna
i uppdrag att redovisa hur denna bestämmelse beaktats i
verksamheten samt att bedöma resultatet av detta.
Som jag berört i avsnitt 4.3.1 förutskickade regeringen i handlingsplanen
att resultatet av uppdragen till bl.a. länsstyrelserna enligt
åtgärd 11 att upprätta anti-diskrimineringsstrategier skulle utvärderas,
men någon sådan utvärdering har dock hittills inte kommit
till stånd. Det vore önskvärt att så sker.
Statskontorets utvärdering av några sådana strategier som vissa
myndigheter redan tidigare hade utarbetat visar dock, som tidigare
påpekats, att de uppdragen inte fick något omfattande genomslag
när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering, samtidigt
200
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
dessa.
som resultatet varierar mycket mellan olika myndigheter.11 Förklaringarna
till det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte
alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet,
att det finns skillnader i regeringens styrning och uppdragens
utformning samt att de uppföljningar som gjorts varit inriktade på
genomförda insatser i stället för på effekterna av
Statskontoret framhöll samtidigt den positiva roll som samverkan
och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan spela för att
förbättra förutsättningarna för att få genomslag för arbetet mot
diskriminering. Statskontoret förordade därför också en närmare
samverkan i fastare former mellan myndigheterna i det arbetet.
De resurser som stått till förfogande för den här utvärderingen
har inte tillåtit någon mera heltäckande genomgång av hur länsstyrelserna
under perioden 2006–2009 fullgjort de nämnda regeringsuppdragen
eller analys av vilket genomslag arbetet med mänskliga
rättigheter i praktiken hittills fått i deras verksamhet. På grundval
av de skriftliga synpunkter som jag mottagit från ett stort antal
länsstyrelser, de möten för konsultation och samråd som jag genomfört
samt visst skriftligt material från länsstyrelserna som rör
deras MR-arbete, har jag emellertid dragit vissa övergripande slutsatser
som går i samma riktning som Statskontorets.
En återkommande synpunkt har sålunda varit att det under
handlingsplanens löptid funnits stora skillnader ifråga om hur arbetet
med frågor om de mänskliga rättigheterna bedrivits inom olika
länsstyrelser. Det har framgått att tolkningen av uppdragen respektive
instruktionens krav har varierat, liksom i vilken utsträckning
arbetet med frågor om mänskliga rättigheter har ansetts som en
prioriterad del av länsstyrelsens verksamhet.
Arbetet tycks ha hämmats av en otillräcklig samverkan, såväl
mellan länsstyrelserna sinsemellan som mellan länsstyrelserna och
regeringen. Flera länsstyrelser har särskilt efterlyst just en tätare
dialog mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet angående
kraven på länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter.
Redan de årligen återkommande förändringar i hur kraven
formulerats på länsstyrelsernas arbete under åren 2004-2009 framstår,
enligt min uppfattning, som en viktig förklaring till eventuella
brister i länsstyrelsernas arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna.
I avsnitt 4.3 har jag betonat vikten av att det görs en översyn
av myndighetsuppdragens formulering i det här avseendet, lik11
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters
arbete mot diskriminering? Statskontorets rapport 2009:4.
201
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
som av att myndighetsstyrning på det här området främst sker genom
förordning med myndighetsinstruktion och inte i regleringsbrev.
På så sätt kan den här typen av ”ryckig” årsvariation i styrningen
undvikas framöver.
Arbetet har till stor del bedrivits av varje länsstyrelse för sig, vilket
inte förefaller särskilt rationellt, lika lite som det kan vara det
att alla kommuner var och en på sitt håll söker utveckla arbetssätt
och metoder för att integrera MR-ansvaret i sin ordinarie verksamhet.
Medan det inledningsvis förekom ett visst samarbete mellan de
sju länsstyrelser som tidigt fick i uppdrag att upprätta särskilda
handlingsplaner i fråga om de mänskliga rättigheterna, kom detta
samarbete inte att fullföljas.12
I motsats härtill kom arbetet med det år 2007 lämnade uppdraget
att upprätta antidiskrimineringsstrategier att bedrivas av länsstyrelserna
i samverkan, vilket får ses som en positiv utveckling.
Som ett resultat av detta arbete antog länsstyrelserna under 2010 en
gemensam handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för
perioden 2010-2012. Samtidigt ger emellertid både handlingsplanens
benämning och dess faktiska utformning uttryck för en viss
osäkerhet kring hur den särskilda frågan om likabehandling och
den övergripande frågan om mänskliga rättigheter förhåller sig till
varandra.
Bland de faktorer som länsstyrelserna själva identifierat som särskilda
svårigheter i arbetet med frågor om mänskliga rättigheter
kan nämnas bristande resurser. Det bör samtidigt sägas att det funnits
avvikande röster härvidlag, som tvärtom hävdat att utvecklingen
av ett mera systematiskt MR-arbete vid länsstyrelserna inte
främst är beroende av ökade resurser utan av hur länsledningen ser
på frågornas vikt och därav följande prioriteringar.
Från ett flertal länsstyrelser har emellertid framhållits att det
förhållandet att de särskilda uppdrag som lämnats inte förenats
med några resurstillskott påverkat omfattningen av de åtgärder som
kunnat vidtas, och därigenom begränsat uppdragens genomslag i
verksamheten. Här har särskilt påpekats att länsstyrelserna genom
sin varierande storlek har mycket olika förutsättningar att avsätta
ekonomiska och personella resurser för uppdragens fullgörande,
och att små och mer resurssvaga länsstyrelser därför har ett mer
begränsat utrymme för att prioritera detta arbete utan särskilda resurstillskott.
12 Se Statskontorets rapport 2008:15, Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering
och mänskliga rättigheter, s. 77 f.
202
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
Sammantaget är min bedömning att avsaknaden av tillräckliga
medel, i vart fall vid en del länsstyrelser, kan ha bidragit till de
skillnader som finns mellan hur de olika länsstyrelserna hanterat
dessa frågor, men att det knappast är den enda förklaringen. Dessa
frågor hör naturligen hemma i en sådan systematisk MR-dialog
som jag föreslår i det följande.
Vidare har bristen på anpassade metoder för verksamhetsintegrering
och verksamhetsanpassat utbildningsmaterial framhållits
som stora hinder för länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga
rättigheter. Det har understrukits att arbetet med att integrera
de mänskliga rättigheterna i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet
är svårt, och att det idag saknas beprövade metoder och verktyg för
hur detta arbete konkret bör bedrivas.
Det behovet har även uppmärksammats i länsstyrelsernas gemensamma
handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter, där
ett utvecklingsprojekt för framtagande av metoder för verksamhetsintegrering
av ett rättighets- och antidiskrimineringsperspektiv
ingår som en särskild åtgärd.13 Även här anförs att ett sådant arbete
kräver såväl ekonomiska som personella resurser. Genomförandet
av detta utvecklingsprojekt avsågs därför finansieras genom externa
medel från Europeiska socialfonden. Eftersom ansökan om sådan
särskild finansiering sedermera avslagits beräknas åtgärden nu endast
delvis kunna genomföras som planerat.
Det har även påpekats att länsstyrelserna inom andra områden,
t.ex. jämställdhet och frågor om alkohol, narkotika, dopning och
tobak, på ett helt annat sätt haft tillgång till strukturerade nätverk
och fungerande metodstöd. Det finns, enligt min uppfattning, skäl
att anta att avsaknaden av motsvarande resurser i det här sammanhanget
kan ha bidragit till den starka variationen mellan länsstyrelserna
i fråga om genomförda insatser.
Sammanfattningsvis får länsstyrelsernas arbete med frågor om
mänskliga rättigheter, enligt min bedömning, alltjämt anses befinna
sig i ett inledande skede. Det varierar samtidigt stort hur långt de
olika länsstyrelserna kommit i det arbetet. Det är naturligtvis problematiskt
, men en positiv konsekvens av det är samtidigt att det
rimligen bör finnas en del goda exempel från länsstyrelser som
kommit längre och som därför bör kunna tas till vara i ett fortsatt,
mera samordnat, arbete.
13 Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, åtgärd 23.
203
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29
Det förefaller också vara klart att det finns brister just när gäller
samordning av insatserna, liksom i fråga om kunskap och material
om samt metoder för hur man konkret bör gå tillväga för att åstadkomma
en integrering i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet av
arbetet med att säkerställa Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter. Denna viktiga uppgift förutsätter,
inte minst när det gäller tillsynsverksamheten, också en metodutvecklingsprocess.
Jag menar när det gäller den processen, som redan
framgått, att det inte är rimligt att den genomförs av varje länsstyrelse
för sig och på sitt håll.
Att på olika sätt förstärka samverkan mellan länsstyrelserna
sinsemellan, liksom mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet,
samt att stödja utarbetandet och spridningen av metoder
för ett mer rättighetsbaserat arbetssätt framstår alltså som en viktig
uppgift inom ramen för regeringens fortsatta systematiska arbete
med mänskliga rättigheter i Sverige. Regeringen bör därför inom
ramen för det arbetet inleda en systematisk dialog med länsstyrelserna
för att få till stånd en sådan utveckling.
Arbetet med den uppgiften bör grundas på en konsekvent och
sammanhållen författningsreglerad ”kedja” av det slag som jag föreslagit
i avsnitt 4.3. På det sättet går det att undvika sådana oklarheter
om kraven på länsstyrelsernas MR-arbete som tidigare beskrivits
här och som lätt uppstår som konsekvens av t.ex. att regleringsbrev
eller särskilda uppdrag formuleras på olika sätt från år
till år.
Det är vidare rimligt att som en utgångspunkt för ett sådant arbete
ta den länsstyrelsegemensamma handlingsplan för lika rättigheter
och möjligheter för perioden 2010-2012 som nämnts ovan.
Handlingsplanen beskriver hur genomförande, förvaltning och
uppföljning av länsstyrelsernas arbete för lika rättigheter och möjligheter
ska bedrivas och innehåller insatser som syftar till att
åstadkomma förändring, såväl på organisations- och verksamhetsnivå
som i länsstyrelsernas externa och interna kommunikation.
Syftet med handlingsplanen anges vara att arbetet för lika rättigheter
och möjligheter ska genomsyra länsstyrelsernas organisation
och verksamhet, och att förhållningssättet ska vara gemensamt för
alla länsstyrelser.
Även om handlingsplanen på detta sätt tar sin utgångspunkt i
uppdraget till länsstyrelserna att upprätta antidiskrimineringsstrategier,
kan det konstateras att dess innehåll går utöver rena likabehandlingsfrågor
och i väsentliga avseenden även omfattar mål och
204
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning
205
åtgärder som tar sikte på de mänskliga rättigheterna mera generellt.
På så sätt har alltså det gemensamma arbetet, åtminstone såsom det
anges i planen, kommit att omfatta även det i länsstyrelseinstruktionen
uppställda kravet att integrera de mänskliga rättigheterna i
verksamheten, vilket är positivt. Det fortsatta arbetet bör likväl
tydligare förankras i och utgå från att Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter är ett övergripande ansvar
också för länsstyrelserna, där frågor om likabehandling är endast
en, om än en betydelsefull, komponent.
Frågan om behovet av process- och metodstöd när det gäller
myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna
mera generellt behandlas i avsnitt 6.4.2.
6 En förstärkt infrastruktur för de
mänskliga rättigheterna i Sverige
Ytterligare några komponenter står fram i diskussionen om ett systematiskt
MR-arbete. I det följande kommer först att behandlas
den ofta återkommande metodologiska frågan om användandet av
s.k. indikatorer i en systematisk uppföljning av säkerställandet av
de mänskliga rättigheterna.
Härefter diskuteras två frågor av institutionell karaktär som
också återkommande har uppmärksammats, inte minst i samband
med granskningen från internationella övervakningsorgans sida av
hur Sverige lever upp till sina konventionsåtaganden i fråga om de
mänskliga rättigheterna. Det gäller dels konventionernas ställning i
svensk rätt, dels den roll som ett nationellt organ för mänskliga
rättigheter skulle kunna ha i arbetet med att säkerställa respekten
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.
Slutligen ska behandlas även några aspekter på frågan om ökad
kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna och deras
betydelse.
6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen
i Sverige
Rekommendationer:
• Regeringen bör på ett mer strukturerat sätt än tidigare bedriva
ett arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad
uppföljning av MR-situationen i Sverige.
• En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska
kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationel207
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
la mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.
• Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla
indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser
för att förverkliga FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken,
i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning
för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem
för regeringens hela systematiska MR-arbete i Sverige.
• Regeringen bör särskilt uppmärksamma problemet med att
det till stor del saknas statistisk information av betydelse för
en indikatorbaserad MR-uppföljning uppdelad på olika
diskrimineringsgrunder.
I utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för de
mänskliga rättigheterna rekommenderades regeringen att undersöka
möjligheten att ta fram hjälpmedel för att följa upp och utvärdera
arbetet med de mänskliga rättigheterna. I olika sammanhang har
framhållits att användningen av indikatorer tillsammans med tydliga
mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna kan föra det arbetet
framåt. Frågan om utveckling och användning av indikatorer
för att kunna systematiskt följa upp utvecklingen när det gäller
skyddet för de mänskliga rättigheterna (MR-indikatorer) har också
uppmärksammats av olika internationella övervakningsorgan inte
minst inom FN-systemet.1
Frågan om hur ett system av mål och indikatorer bör vara utformat,
och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma
en systematisk uppföljning av MR-situationen i Sverige baserat på
ett sådant system, är en central metodfråga inom detta område.
Den har även tagits upp på olika sätt under den konsultationsprocess
som varit en central del av mitt utvärderingsarbete.
Regeringen har också i handlingsplanens åtgärd 110 om nationella
uppföljningsbara mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna,
och åtgärd 111 om indikatorer för att utvärdera och följa upp
ett sådant arbete, tydligt förklarat sin avsikt att föra arbetet med
den metodfrågan framåt. Användningen av MR-indikatorer aktualiseras
även inom ramen för handlingsplanens åtgärd 20 om en ar1
Se t.ex. Report on indicators for promoting and monitoring the implementation of human
rights, rapport från FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna, HRI/MC/2008/3.
208
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
betsgrupp för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning
m.m., åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna
av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention,
samt åtgärd 104 om myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.
Det finns mot denna bakgrund anledning att i det här betänkandet
ägna någon uppmärksamhet åt frågan om indikatorbaserad uppföljning
som ett verktyg för det systematiska arbetet med mänskliga
rättigheter i Sverige. Syftet i denna del är inte att förespråka tilllämpningen
av en viss indikatormodell eller att presentera ett konkret
förslag med möjliga sådana indikatorer. Målsättningen har
istället varit att försöka få en bild av vilka de huvudsakliga svårigheterna
hittills varit när det gällt att utveckla ett system för indikatorbaserad
uppföljning som ett verktyg för ett systematiskt arbete
för mänskliga rättigheter, samt att diskutera hur det fortsatta arbetet
med denna fråga bör bedrivas.
Eftersom mina utredningsresurser varit begränsade har jag låtit
en extern uppdragstagare med erfarenheter från arbete med indikatorbaserad
uppföljning inom andra områden genomföra en särskild
studie kring detta ämne. De slutsatser och rekommendationer som
jag här redovisar baseras till stor del på resultatet av den studien.2
I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de åtgärder i
handlingsplanen som berör användning av indikatorer, tillsammans
med en bedömning av i vilken utsträckning åtgärderna kan anses ha
bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning
av mänskliga rättigheter i Sverige. Med utgångspunkt från
denna utvärdering redovisas därefter ett förslag till schematisk arbetsmodell
för hur regeringen kan gå till väga i sitt fortsatta arbete
med att få till stånd till ett fungerande sådant uppföljningssystem.
6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen
Åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål och åtgärd 111
om indikatorer
I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen rekommenderade,
som inledningsvis nämnts, Thomas Hammarberg regeringen
att undersöka möjligheten att utarbeta indikatorer för att
2 Ramböll Management Consulting, Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga
rättigheter, Regeringskansliets dnr A2011/1098/DISK.
209
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
mäta resultatet av arbetet med de mänskliga rättigheterna.3 Som en
följd av denna rekommendation gav regeringen år 2005 i uppdrag åt
Juridiska institutionen och Raoul Wallenbergsinstitutet vid Lunds
universitet att göra en studie om metoder och analysverktyg som
kunde användas för att konkretisera, tydliggöra och följa upp arbetet
med de mänskliga rättigheterna.
I studien valde rapportförfattarna att fokusera på användningen
av s.k. MR-indikatorer, som man definierade som ”ett verktyg eller
en metod som används för att mäta om, och hur, en stat genomför
sina nationella åtaganden avseende de mänskliga rättigheterna”.4
Författarna konstaterade att utformningen och användningen av
sådana indikatorer inte var utan svårigheter. Samtidigt drog de den
slutsatsen att MR-indikatorer kunde utgöra ett värdefullt verktyg
för att konkretisera, utvärdera och följa upp arbetet med att främja
de mänskliga rättigheterna. Enligt studien behövde det dock i arbetet
med indikatorer noga övervägas vilka mål som på nationell nivå
finns för de olika rättigheternas förverkligande.
I handlingsplanens åtgärd 110 förklarade regeringen att den delade
studiens bedömningar, och att det första steg som borde tas
för att kunna utvärdera och följa upp arbetet för de mänskliga rättigheterna
således var att identifiera nationella mål för detta arbete.
Regeringen angav vidare i åtgärd 111 att den därefter avsåg att utarbeta
indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa
upp arbetet i relation till dessa mål.
Regeringen formulerade sina åtaganden i dessa delar enligt följande.
Åtgärd 110: I avsikt att främja det långsiktiga målet, full respekt för de
mänskliga rättigheterna i Sverige, avser regeringen att under 2006 inleda
ett arbete med att identifiera uppföljningsbara mål för ett urval av
de mänskliga rättigheterna. De nationella målen för mänskliga rättigheter
ska ställas i relation till de mål som har formulerats inom relevanta
politikområden.
Åtgärd 111: Regeringen avser att under perioden 2006-2009 utarbeta
indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella
mål om mänskliga rättigheter.
3 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en början”. En utvärderande
kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet
(Ju2004/6673/D), s. 50.
4 C. Johnsson m.fl. ”Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna”,
2005 (opublicerad).
210
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande
anges endast kortfattat att arbetet med att identifiera sådana
nationella mål och indikatorer för mänskliga rättigheter ”pågår”, att
”frågan är komplicerad” och att resultatet ”inte kommer att kunna
presenteras på ännu en tid”.5 Några sådana nationella uppföljningsbara
mål som anges i åtgärd 110 eller indikatorer enligt åtgärd 111
har, såvitt jag kunnat utröna, ännu inte redovisats.
När det gäller utformningen av indikatorer hänvisas i uppföljningen
emellertid också till det särskilda arbete som bedrivits i enlighet
med åtgärd 32 för att utveckla indikatorer för barnpolitiken.
Det arbetet kommer att behandlas särskilt i det följande.
Här nämns också en rapport med exempel på indikatorer för att
följa upp arbetet för ett urval av de mänskliga rättigheterna (MRindikatorer)
som utarbetats av Myndigheten för handikappolitisk
samordning, Handisam, på uppdrag av Delegationen för mänskliga
rättigheter.
Handisams rapport om MR-indikatorer
I det uppdrag som regeringen lämnade i mars 2006 till Delegationen
för mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen), ingick
att fortlöpande inhämta kunskaper och erfarenheter när det gäller
respekten för och genomförandet av Sveriges åtaganden om de
mänskliga rättigheterna, liksom om hur arbetet för att säkerställa
dessa rättigheter bedrivs av olika aktörer. Regeringen angav i denna
del särskilt att delegationen skulle följa forskningen på området
samt inhämta och ta fram ny kunskap om metoder i arbetet för de
mänskliga rättigheterna, t.ex. användningen av indikatorer.6
MR-delegationen gav i december 2008 Handisam i uppdrag att
utveckla nationella indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheterna.
I uppdraget ingick bl.a. att inventera vilka befintliga indikatorer
som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet
med de mänskliga rättigheterna, att utifrån denna inventering visa
vilka verksamhetsområden som borde prioriteras i ett första skede,
samt inom de prioriterade områdena sammanställa och utveckla
befintliga indikatorer och lämna förslag på nya sådana.
5 Uppföljningen av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, april 2010,
rapport utarbetad inom Regeringskansliet, s. 59.
6 Dir 2006:27.
211
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
Handisam redovisade år 2009 sitt arbete med uppdraget i en rapport,
”Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster
med en glimt av ett större sammanhang”. En slutsats i rapporten var
att ett avgörande problem utgjordes av att det ännu inte fanns några
nationella mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna i Sverige.
Handisam betonade att formuleringen av sådana mål är centralt,
eftersom meningen med indikatorer är att de ska kunna användas
för att följa upp utvecklingen i förhållande till vissa angivna mål.
Det uppdrag som getts till Handisam innebar emellertid att arbetet
skett ”i omvänd ordning” genom att myndigheten ombetts att ta
fram indikatorer innan några sådana nationella mål för mänskliga
rättigheter angetts.7
Härutöver redovisade Handisam en modell som utarbetats av
FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och som myndigheten
utgått från i sitt arbete med uppdraget.8 Modellen bygger på
tre nivåer av indikatorer:
• strukturella indikatorer (som återspeglar den rättsliga reglering
som genomförts inom ett visst område, liksom förekomsten av
grundläggande institutionella mekanismer som anses nödvändiga
för att främja och skydda en viss rättighet),
• processindikatorer (som belyser vilken verksamhet som bedrivs
av staten för att förverkliga de mänskliga rättigheterna), samt
• resultatindikatorer (som visar på utfallet av de ansträngningar
som gjorts och som fångar kunskap om i vilken grad en mänsklig
rättighet förverkligats).
Med utgångspunkt från tillgänglig statistik lämnade Handisam förslag
till indikatorer på de olika nivåerna i förhållande till några olika
mänskliga rättigheter. Man redovisade i rapporten även vad som
betecknades som ”önskvärda indikatorer” dvs. indikatorer som ansågs
önskvärda utifrån ett rättighetsperspektiv men för vilka det för
närvarande saknas uppföljningsbar befintlig statistik eller data.
I rapporten framhöll Handisam som en särskild svårighet att det
i dag finns stora brister i tillgång till statistik fördelad på de olika
diskrimineringsgrunderna, liksom till data i förhållande till utsatta
grupper i övrigt. Hur ytterligare sådan statistik kan göras tillgäng7
Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en glimt av ett större sammanhang
, s. 5.
8 Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights,
HRI/MC/2008/3.
212
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
lig, utan att kränka enskildas integritet, borde enligt Handisam utredas
särskilt.
Åtgärdernas bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige
Handisams rapport om MR-indikatorer innehåller såväl konkreta
förslag på indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheter som
en belysande diskussion av ett antal principiella frågeställningar
kring svårigheter och möjligheter med utformningen av denna typ
av indikatorer. Studien kan därför enligt min bedömning utgöra ett
värdefullt underlag i ett framtida arbete för att utveckla ett system
för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i
Sverige.
Rapporten har också fungerat som en utgångspunkt för fortsatt
utveckling, bl.a. inom ramen för ett arbete med indikatorer på
kommunal nivå som utförts av Nationella Nätverket för Mångfald
och Mänskliga rättigheter i Sverige (NNM), ett nätverk av tjänstemän
i stat och kommun som arbetar med mångfaldsfrågor, mänskliga
rättigheter och mot diskriminering.
När det gäller de övergripande åtagandena i handlingsplanens åtgärder
110-111, att utarbeta nationella uppföljningsbara mål och
indikatorer för de mänskliga rättigheterna i Sverige, är det emellertid
svårt att dra någon annan slutsats än att något samlat sådant arbete
inte pågår i Regeringskansliet. Åtgärderna 110 och 111 får,
sammantaget, i den mån de över huvud taget kan anses ha genomförts,
anses ha lett endast till ett mycket begränsat resultat.
Medan åtgärd 111 innehöll en avsiktsförklaring från regeringen
att utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet
med nationella mål om mänskliga rättigheter, omfattar den av
Handisam utförda studien endast exempel på sådana indikatorer.
Mer principiellt är det dessutom – som Handisam också framhöll
särskilt i sin rapport – en förutsättning för indikatorbaserad uppföljning
att det finns några mål att relatera indikatorerna till. Eftersom
några sådana mål inte ställts upp, trots åtagandet i åtgärd 110
att göra det, är det inte möjligt att dra någon annan slutsats än att
det sätt på vilket handlingsplanen genomförts i den här delen endast
i mycket begränsad mån kan anses ha bidragit till utvecklingen
av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna
i Sverige.
213
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
Åtgärd 20 om en arbetsgrupp för lika rättigheter och
möjligheter oavsett sexuell läggning m.m.
I syfte att uppnå en sammanhållen och effektiv politik på området
förklarade regeringen i handlingsplanen att den hade för avsikt att
tillsatta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag om frågor
som rörde lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning.
Regeringen framhöll att kunskap om förekomst och omfattning av
diskriminering på grund av sexuell läggning utgjorde en förutsättning
för att utarbeta effektiva verktyg mot diskriminering. Det
fanns således ett behov av att utveckla metoder och om möjligt någon
form av mätinstrument för att kartlägga förekomst och omfattning
av upplevd och faktisk diskriminering på grund av sexuell
läggning inom olika områden i samhället. Arbetsgruppen borde
därför erhålla ett sådant uppdrag. Åtgärden gavs följande lydelse.
Åtgärd 20: Regeringen avser att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift
att lämna förslag som innebär ett samlat grepp om frågor som rör lika
rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Arbetsgruppen
ska även få i uppgift att överväga hur förekomst och omfattning av
diskriminering på grund av sexuell läggning skall kunna mätas och om
möjligt lämna förslag till indikatorer inom olika områden i samhället.
Regeringen inrättade i september 2006 i enlighet med åtgärden en
arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter för homo- och bisexuella
samt transpersoner. Som en av arbetsgruppens uppgifter
angavs att den skulle överväga om och hur förekomst och omfattning
av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner
ska kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom
området. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete i december 2007 och
redovisade sitt uppdrag i form av en promemoria.9
En av arbetsgruppens slutsatser var att det genom s.k. självskattning
var möjligt att få en bra bild av förekomsten och omfattning
av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner.
Enligt arbetsgruppens mening återstod det dock olika metodologiska
problem som borde belysas på ett fördjupat sätt och vidare
undersökas. Något förslag på indikatorer för att mäta omfattningen
av diskriminering på grund av sexuell läggning lämnades inte av arbetsgruppen.
Arbetsgruppens konklusion var istället att frågan om
hur förekomst och omfattning av diskriminering av det här slaget
skulle kunna mätas borde behandlas i ett större sammanhang, och
9 Redovisning av uppdrag, promemoria 2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK.
214
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
att detta lämpligen kunde ske efter det att regeringen fattat beslut
om proposition om en gemensam lagstiftning mot diskriminering
och en gemensam ombudsmannamyndighet.
Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige
Det av arbetsgruppen genomförda arbetet torde ha bidragit till en
viss ökad medvetenhet inom Regeringskansliet om frågor som rör
diskriminering på grund av sexuell läggning. Åtgärd 20 kan emellertid
knappast anses ha bidragit till någon utveckling av ett system
för indikatorbaserad uppföljning.
Åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna
av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention
I handlingsplanen konstaterade regeringen i åtgärd 32 att ett arbete
påbörjats med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av
gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention och för att
följa upp barnpolitiken. Regeringen framhöll betydelsen av att en
uppföljning av detta slag kom till stånd, samt förklarade att i det
arbetet skulle hänsyn tas till såväl nationella som internationella
erfarenheter från arbete med indikatorer. Åtgärden formulerades på
följande sätt.
Åtgärd 32: Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla indikatorer
för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga barnkonventionen
och följa upp barnpolitiken. Arbetet beräknas bli klart
under 2006.
En av regeringen tillsatt särskild arbetsgrupp redovisade i mars
2007 en rapport med förslag till uppföljningssystem för barnpolitiken.10
I rapporten föreslogs en målstruktur där det övergripande
mål som formulerats för barnpolitiken – ”att barn och unga ska respekteras
och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet
och inflytande” – brutits ned till sex ”målområden” som alla var direkt
kopplade till åtaganden i barnkonventionen. För varje sådant
målområde föreslogs i rapporten ett antal indikatorer som beskriver
utvecklingen av flickors och pojkars levnadsvillkor, exempelvis
10 Ds 2007:9.
215
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
när det gäller hälsa, levnadsstandard, delaktighet och utsatthet. I
rapporten identifierades även områden där det helt eller delvis saknades
möjligheter att följa upp barns levnadsvillkor.
Med utgångspunkt i bl.a. denna rapport gav regeringen under
2009 Barnombudsmannen i uppdrag att utveckla ett nytt uppföljningssystem
för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden
utifrån barnkonventionen. Regeringen har därefter, i juni 2010, gett
Statiska centralbyrån, SCB, i uppdrag att skapa rutiner för återkommande
årliga beräkningar av vissa av de indikatorer som identifierats
i arbetsgruppens rapport. Regeringen gav samtidigt SCB i
uppdrag att genomföra en förstudie inför framtagandet av de resterande
indikatorer som föreslagits av arbetsgruppen.11
Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige
Genomförandet av åtgärd 32, tillsammans med de uppdrag som regeringen
därefter gett till Barnombudsmannen och SCB, har bidragit
till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem för
regeringens arbete med att genomföra FN:s barnkonvention. Detta
är i sig ett viktigt bidrag till regeringens arbete med de mänskliga
rättigheterna. Erfarenheterna av det arbetet bör noga följas och utvärderas
i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning
för ett kommande arbete med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem
för regeringens hela systematiska arbete för de
mänskliga rättigheterna i Sverige.
Åtgärd 104 om myndighetsstyrning i fråga om mänskliga
rättigheter
Med hänvisning till vad som framkommit i kartläggningen av situationen
för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 konstaterade
regeringen i handlingsplanen att det är angeläget att dess myndighetsstyrning
i frågor om mänskliga rättigheter tydligare än vad
somt förut varit fallet anpassas till verksamheten inom respektive
myndighet. Regeringen avsåg därför att göra en bedömning i varje
enskilt fall av vilken typ av åtgärder som behövdes i den relevanta
verksamheten, och vilka aspekter av de mänskliga rättigheterna
11 Regeringsbeslut S2010/4934/SF (delvis).
216
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
som särskilt skulle uppmärksammas av respektive myndighet. Regeringen
betonade att kompetensutveckling i de frågor som aktualiseras
i myndigheternas verksamhet kommer att vara en viktig åtgärd.
I det sammanhanget redovisade regeringen också att vissa
myndigheter skulle komma att ges uppgiften att ”identifiera uppföljningsbara
mål och indikatorer för att bättre kunna utvärdera arbetet
med att främja respekten för de mänskliga rättigheterna”.12 Åtgärden
är formulerad på följande sätt.
Åtgärd 104: Regeringen avser att under 2006-2008 i sin myndighetsstyrning
se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna
kan tydliggöras för myndigheter vars verksamhet är av särskild
betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde. Åtgärderna
ska samordnas med myndigheternas pågående och planerade arbete
för att förebygga och motverka diskriminering, liksom annat pågående
och planerat arbete som har beröring med frågor om de mänskliga
rättigheterna.
Jag har i avsnitt 4.3 behandlat regeringens myndighetsstyrning när
det gäller arbetet med de mänskliga rättigheterna, och i avsnitt 4.3.1
särskilt diskuterat de särskilda uppdrag som regeringen lämnat i
vissa myndigheters regleringsbrev. Sålunda har Sveriges Domstolar,
Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket,
Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser, Migrationsverket,
Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,
Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndigheten
under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel
höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive
myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter
har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. Regeringen
har härutöver i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner
infört en skyldighet för respektive myndighet
att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet.
Som en del i uppföljningen av regeringens funktionshinderpolitik
gav regeringen också, som jag behandlat närmare i avsnitt 3.3.3,
år 2010 ett antal myndigheter i uppdrag att, utifrån de övergripande
målen för politikområdet, utforma uppföljningsbara delmål och
förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden.13
Regeringen har dock, såvitt känt, inte i övrigt gett myndigheterna
några sådana uppdrag att identifiera uppföljningsbara mål och
12 Handlingsplanen, s. 105.
13 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).
217
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
indikatorer för MR-arbetet som förutskickades i motivtexten till
åtgärd 104 i handlingsplanen.
Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige
Åtgärdens genomförande kan knappast anses ha bidragit till utvecklingen
av ett system för indikatorbaserad uppföljning av säkerställandet
av de mänskliga rättigheterna i Sverige.
Sammanfattande bedömning
På grundval av det material jag tagit del av och de kontakter som
jag haft med företrädare för olika delar av Regeringskansliet är min
samlade bedömning att regeringen i dag alltjämt befinner sig långt
från målet om ett system för indikatorbaserad uppföljning av det
systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell
nivå. Arbetet förefaller visserligen ha kommit en bit på väg i det
avseendet när det gäller indikatorer för uppföljning av ett specifikt
delområde av de mänskliga rättigheterna, nämligen genomförandet
av FN:s barnkonvention. Men när det gäller Sveriges konventionsåtaganden
i stort om enskildas mänskliga rättigheter får genomförandet
av handlingsplanen anses endast i mycket begränsad omfattning
ha bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem.
Frågan är vad det kan bero på.
Som redovisats ovan utgick regeringen själv i handlingsplanen
från att en första förutsättning för att ta fram indikatorer för uppföljningen
av de mänskliga rättigheterna var att det fanns angivna
mål för ett sådant arbete. Några sådana mål ställdes emellertid aldrig
upp. Därmed brast det redan i den grundläggande förutsättningen.
Som framhållits i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens
genomförande är vidare utformningen av ett indikatorbaserat
uppföljningssystem en komplicerad uppgift med många komponenter.
Det förefaller sannolikt att komplexiteten i arbetet med
att ta fram ett sådant uppföljningssystem har underskattas, och att
utformningen av åtgärderna inte har varit föremål för en tillräckligt
grundlig analys av möjligheter, svårigheter och resurskrav.
218
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
Själva arbetet med de olika åtgärdernas genomförande förefaller
inte heller ha varit föremål för någon samlad eller gemensam styrning.
Det har, så vitt jag kunnat konstatera, inom Regeringskansliet
inte heller funnits någon mer välutvecklad plan eller strategi för hur
arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem
skulle bedrivas. I och med att styrningen på detta sätt varit svag har
de enskilda personer och grupper som haft att genomföra åtgärderna
själva tvingats välja inriktning, avgränsning och ambitionsnivå på
arbetet. Detta har naturligtvis haft en negativ inverkan på de resultat
som kunnat uppnås.
En övergripande slutsats som kan dras av dessa erfarenheter är
enligt min mening att arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat
uppföljningssystem som ett verktyg för det regeringens systematiska
arbete med de mänskliga rättigheterna måste bedrivas på ett
mer strukturerad sätt. En modell för hur ett sådant arbete kan bedrivas
diskuteras i det följande.
6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av
mänskliga rättigheter i Sverige
En utgångspunkt för ett fortsatt arbete med utforma och använda
indikatorer som en del av en utvärderingsmetod bör vara att en indikatorbaserad
uppföljning för att utgöra ett verkligt effektivt redskap
måste göras till en integrerad del av det systematiska arbetet
med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Med detta avser
jag att uppföljningen, och de indikatorer som används, i ett första
skede bör ta sin utgångspunkt i de mål som ställts upp för det systematiska
MR-arbetet, eller i ett urval av de målen. Den indikatorbaserade
uppföljningen har då förutsättningar att lämna en bild av i
vilken mån de uppställda målen uppnås, och därigenom lämna värdefull
information inför utformningen av det fortsatta MR-arbetet.
Motsatsvis, om indikatorerna inte medvetet utformas i förhållande
till sådana tydligt formulerade mål, minskar sannolikheterna
för att uppföljningen levererar relevant och praktiskt användbar
information högst avsevärt.
I nästa skede krävs att den konkreta MR-politiken faktiskt tar
sin utgångspunkt i uppföljningens resultat i förhållande till de tidigare
uppsatta målen. När prioriteringar och åtgärder formuleras
utifrån en sådan analys kan effektiviteten och träffsäkerheten i det
systematiska MR-arbetet öka.
219
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
Ett ändamålsenligt utformat system för indikatorbaserad uppföljning
ger alltså information som är direkt relevant för bedömningen
av situationen vid en viss given tidpunkt, vilket möjliggör
en effektiv styrning och utveckling av det fortsatta MR-arbetet.
Häri ligger dess principiella värde.
Även ett mycket väl fungerande sådant system har emellertid
väsentliga begränsningar. Det förtjänar således att framhållas att ett
system av indikatorer inte ger en fullständig bild av verkligheten.
Eftersom en indikatorbaserad uppföljning baseras på ett begränsat
antal standardiserade mått på ett visst förhållande är det inte möjligt
att samla in all relevant information. Indikatorer ger endast,
som namnet antyder, en indikation på hur situationen är inom ett
visst område.
Att indikatorerna är standardiserade innebär också att de endast
”mäter” ett tillstånd som redan på förhand har avgränsats och specificerats.
Därigenom erbjuder indikatorerna begränsade möjligheter
att fånga upp sådana eventuella problemområden som kan ha
tillkommit efter det att mätningarna inleddes. Beroende på vilka
data som finns tillgängliga kan det också vara svårt att få tillgång till
ett underlag som verkligen mäter just den situation som man vill få
information om.
Indikatorer ger alltså en bild av ett förhållande eller ett tillstånd.
Bilden kan i sin tur fungera som en varningsklocka om att det finns
problem inom ett visst område. Däremot ger indikatorer inte någon
förklaring till problemets uppkomst. De säger ingenting om
orsakssamband. Inom ramen för det fortsatta systematiska arbetet
med de mänskliga rättigheterna måste därför en indikatorbaserad
uppföljning kompletteras med andra åtgärder för fördjupad analys
och utvärdering.
En schematisk modell för indikatorbaserad uppföljning
I detta avsnitt presenteras en schematisk modell som är avsedd att
bidra till diskussionerna om utformningen av ett system för indikatorbaserad
uppföljning som ett verktyg i det systematiska MRarbetet
i Sverige. Modellen beskriver ett antal åtgärder som bör
ingå i arbetet för att en sådan uppföljning ska kunna komma till
stånd.
Genom modellen åskådliggörs också att det arbete som hittills
genomförts endast tagit sikte på en begränsad del av dessa kompo220
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
nenter, nämligen utformningen av själva indikatorerna (se Handisams
tidigare nämnda rapport) och en allmän insamling av information
om MR-situationen (det vill säga kartläggningsdelen av den nu
aktuella handlingsplanen). Åtgärder i förhållande till andra viktiga
steg på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning som ett redskap
för det systematiska MR-arbetet har däremot till stor del hittills
saknats.
Modellen kan också användas för att tydliggöra att de olika stegen
på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning har väsentligt
olika karaktär och därför bör utföras av olika aktörer.
Uppdraget att utforma själva indikatorerna kan betraktas som
en ”teknisk” uppgift som lämpligen kan utföras på tjänstemanna eller
myndighetsnivå.
Den grundläggande analysen av situationen för de mänskliga
rättigheterna i Sverige, vilka mål och delmål som bör ställas upp för
det systematiska MR-arbetet och det därmed sammanhängande
urvalet av de mänskliga rättigheter som särskilt bör följas upp, är
däremot ställningstaganden och prioriteringar som det ytterst måste
ankomma på regeringen, det vill säga den politiska nivån, att
göra.
Uppdrag som det som lämnades till Handisam i samband med
genomförandet av handlingsplanens åtgärd 111, att utan i förväg
angivna mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna utforma
indikatorer för att följa upp ett inte närmare angivet urval av dessa
rättigheter, framstår mot denna bakgrund som mindre lämpliga.
Den schematiska modell som jag föreslår bör tas till utgångspunkt
för fortsatta diskussioner om en indikatorbaserad uppföljning
av arbetet med de mänskliga rättigheterna, kan sammanfattas i
följande figur.
221
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
Figur 6.1 Modell över processen med att ta fram en indikatorbaserad uppföljning
En indikatorbaserad
uppföljning som verktyg i
det systematiska arbetet
för full respekt för
mänskliga rättigheter
Steg 2: Urval av
rättigheter
Steg 6:
Utformande av
indikatorer
Steg 5:
Inventering av
tillängliga data
samt ev.
utveckling av
ytterligare data
Steg 3:
Beskrivning och
analys av
innehållet i valda
rättigheter
Steg 7:
Utformning av
rutiner för den
indikatorbaserade
uppföljningen
Steg 4:
Uppställande av
mål för arbetet i
en svensk kontext
Steg 1:
Insamling och analys
av information om
situationen för
mänskliga rättigheter
i Sverige
Det första steget i utvecklingen av en indikatorbaserad uppföljning
utgörs enligt denna modell av insamling av information om situationen
för de mänskliga rättigheterna i Sverige och analys av den
informationen (kartläggningen). Med utgångspunkt från kartläggningens
innehåll bör sedan göras ett urval av de rättigheter som ska
följas upp. Vad de utvalda rättigheterna faktiskt betyder måste vidare
analyseras och beskrivas, varefter mål måste ställas upp för det systematiska
arbetet i Sverige. Därefter inventeras tillgängliga data, eventuellt
i kombination med utveckling av ytterligare data. Parallellt
med detta utformas själva indikatorerna. Slutligen fattas beslut om
rutiner för den indikatorbaserade uppföljningen.
Steg 1: Insamling och analys av information om situationen för de
mänskliga rättigheterna i Sverige
Som jag framhållit i mina rekommendationer beträffande utformningen
av en eventuell kommande handlingsplan (avsnitt 3.3.1) bör
det fortsatta systematiska MR-arbetet ta sin utgångspunkt i ett
tydligt ställningstagande från regeringens sida inom vilka områden
som situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige uppvisar
brister eller problem. En tydligare nulägesanalys än den kartläggningsdel
som ingått i den nu aktuella handlingsplanen bör därför
genomföras, i syfte att identifiera de områden där det enligt reger222
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
ing
rad uppföljning krävs att den bild
som kartläggningen ger används som ett underlag för urvalet av de
rättigheter som ska följas upp.
eterna görs under en inte alltför begränsad tidsperiod. Rättig
väljas ut för att följas upp särskilt. Här ska
r situationen för de mänskliga rättigheterge
regeringen skäl att ompröva sin
ens uppfattning finns behov av insatser för att förbättra MRsituationen
i Sverige.
En sådan informationsinsamling och analys utgör, som tidigare
framgått, enligt min mening ett nödvändigt första steg för hela det
fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter. För utvecklingen
av en indikatorbase
Steg 2: Urval av rättigheter som ska följas upp
För att ett indikatorbaserat uppföljningssystem ska vara hanterbart
i praktiken måste antalet rättigheter som följs upp och antalet indikatorer
som används begränsas. För att komma vidare i processen
krävs därför att ett urval görs av de rättigheter som ska ingå i uppföljningssystemet.
Detta ursprungliga urval kan givetvis senare
kompletteras eller förändras. För att uppföljningen ska bli meningsfull
fordras dock att jämförelser med avseende på de aktuella
rättigh
heter och indikatorer bör därför inte ändras för mycket eller för
ofta.
Det är ingen okomplicerad uppgift att bestämma vilka rättigheter
som på detta sätt bör
endast redovisas några exempel på möjliga kriterier som kan användas
för ett sådant urval:
• Rättighetsområden dä
na i Sverige enligt regeringens uppfattning uppvisar påtagliga
brister eller problem.
• Rättighetsområden där internationella eller nationella organ
med uppgift att granska efterlevnaden av Sveriges internationella
åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, eller företrädare
för det civila samhället, framfört kritiska synpunkter
eller lämnat särskilda rekommendationer. Även i sådana fall där
regeringen inte delar sådana uppfattningar kan det finnas skäl att
ägna rättighetsområdet särskild uppmärksamhet. Resultatet av
en sådan uppföljning kan
egen inställning, alternativt ett förbättrat underlag för att bemöta
den framförda kritiken.
223
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
n därför befinner sig i ett särskilt underlä•
Rättigheter som folkrättsligt särskilt tillkommer vissa delar av
befolkningen, som urfolket samerna och de nationella minoriteana
ningsorganen. Härutöver bör analysen givetvis ta hänsyn
också till vad som framförts av de internationella organen vid deras
återkommande granskning av hur Sverige lever upp till sina förplikenligt
min mening på ett
betydelsefullt sätt flytta fokus från genomförandet av enskilda ak•
Rättighets- eller samhällsområden där staten har långtgående
befogenheter att vidta för individen ingripande åtgärder, och där
den enskilda individe
ge. Exempel på sådana områden är kriminalvården, den polisiära
verksamheten, tvångsvård och andra typer av samhälleliga
tvångsingripanden.
• Rättighetsområden som är av särskild betydelse för situationen
för särskilt utsatta grupper eller för personer som har särskilt
svårt att få sina rättigheter tillgodosedda.
terna.
Steg 3: Analys av rättigheternas innehåll
För att göra det möjligt att identifiera de områden där åtgärder behöver
vidtas, och för att kunna ställa upp tillräckligt konkreta mål
för det fortsatta arbetet, behöver innebörden av de internationella
åtaganden som Sverige gjort analyseras. Huvudsyftet med denna
lys är att svara på frågan Vad är det Sverige åtagit sig att göra? På
grundval av den analysen kan sedan mål anges, vilka i sin tur kan
följas upp genom att mätas mot det som indikatorerna visar.
Vägledning när det gäller hur innehållet i de olika rättigheterna
bör förstås finns som tidigare framhållits bl.a. i de allmänna kommentarer
(General Comments) som antagits av de internationella
övervak
telser.
Steg 4: Uppställandet av mål för det systematiska MR-arbetet
Jag har tidigare, i avsnitt 3.3.2 rekommenderat att regeringen i en
kommande handlingsplan tydligt bör ange den konkreta förbättring
av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat
som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.
Uppställandet av sådana effektmål skulle
224
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
tiv
mot. Utan sådana mål minskar sannolikheten
avsevärt för att indikatorerna verkligen mäter det som regeringen
vill att de ska mäta.
Steg 5: Inventering av tillgängliga data och utveckling av ytterligare
agmatiskt övervägande av vilka data som redan
fin
ing skäl
för regeringen att i sitt fortsatta arbete med en indikatorbaserad
uppföljning ägna det problemet särskild uppmärksamhet.
iteter till i vilken mån handlingsplanen faktiskt haft någon positiv
effekt på de mänskliga rättigheterna.
Nedbrytningen av det övergripande målet om full respekt för de
mänskliga rättigheterna till mera konkreta mål och delmål är också,
som redan framgått, nödvändigt för att det ska vara möjligt att på
ett effektivt sätt följa upp, och styra, det systematiska arbetet genom
användning av indikatorer. De konkretare målen anger vad
indikatorerna ska mätas
data
Ett viktigt steg på vägen mot att formulera indikatorer består i att
genomföra en inventering av tillgängliga data samt att vid behov
söka utveckla system för insamling av ytterligare data. Utarbetande
av indikatorer utan att dessa redan från början kopplats till kända
datakällor riskerar att leda till låsningar i processen. Att få fram det
erforderliga dataunderlaget kan komma att visa sig alltför resurskrävande,
etiskt känsligt eller av rättsliga skäl ogenomförbart. Det
finns därför goda skäl att låta utformningen av indikatorer ta sin
utgångspunkt i ett pr
ns tillgängliga, och vilka nya eller ytterligare data som det är
möjligt att få fram.
En särskild fråga i detta sammanhang är i vilken mån det i dag är
möjligt att med utgångspunkt från tillgängliga data ”mäta” omfattningen
av diskriminering eller följa upp situationen för särskilt utsatta
grupper. Handisam har i sin tidigare nämnda rapport om en
indikatorbaserad uppföljning framhållit att det för närvarande till
stor del saknas statistiska uppgifter fördelade på de olika diskrimineringsgrunderna,
och att detta skapar svårigheter vid arbetet med
att utveckla indikatorer. Det finns därför enligt min men
225
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
viktigt vilka avvägningar som gjorts vid målformuleringen. I de fall
ex. på grund av bristen på daa
efter att bryta ned målet till
gen och analysen ”återkopplas” till det
fortsatta systematiska arbetet. Med detta avses att uppföljningens
gar,
a de
m
Steg 6: Utformning av indikatorer
Först när de här beskrivna stegen 1-5 i processen vidtagits bör själva
arbetet med att närmare utforma de aktuella indikatorerna påbörjas.
Det arbetet kan då ta sin utgångspunkt i en sammanvägning
av vad som är önskvärt att följa upp och vad som är möjligt att följa
upp. Utformningen av indikatorerna bör utgå från urvalet av rättigheter,
de mål och delmål som ställts upp samt de data som antingen
redan finns tillgängliga eller är möjliga att ta fram.
För att säkerställa indikatorernas träffsäkerhet blir det också
ett mål inte är möjligt att följa upp, t.
ta, bör man så långt som möjligt sträv
delmål på ett sådant sätt att det blir uppföljningsbart.
Steg 7: Rutiner för uppföljningsarbetet
För att den indikatorbaserade uppföljningen i praktiken ska kunna
utgöra ett verktyg i det systematiska MR-arbetet krävs även tydlighet
i fråga om ansvar och rutiner för hur uppföljningen ska genomföras
praktiskt, både när det gäller datainsamlingen och analysen av
den indikatorbaserade uppföljningens resultat.
I det sammanhanget måste också, som redan nämnts, hänsyn tas
till den indikatorbaserade uppföljningens inneboende begräsningar,
t.ex. när det gäller möjligheterna att dra slutsatser om orsakssamband.
Den indikatorbaserade uppföljningen måste därför kompletteras
med de ytterligare undersökningar och analyser som kan vara
nödvändiga i det avseendet.
Slutligen behöver regeringen säkerställa att resultatet av den
sammantagna uppföljnin
resultat faktiskt läggs till grund för bl.a. styrning, prioriterin
och valet av åtgärder i det fortsatta arbetet med att säkerställ
änskliga rättigheterna.
226
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga
rättigheter i svensk rätt
6.2.1 Bakgrund
MR-delegationen har i sitt slutbetänkande förslagit att frågan om
att göra fler konventioner om mänskliga rättigheter än Europakonventionen
direkt tillämpliga i svensk rätt genom s.k. inkorporering,
bör utredas i särskild ordning.14 Jag har där ställt mig bakom det
förslaget. Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om regeringens
framtida systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna
på nationell nivå i Sverige. Den behandlas därför i det följande.
Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga
rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning
förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna.15 Av Wienkonventionen
om traktaträtten framgår att grundsatserna om frivilligt
samtycke och tro och heder och om regeln pacta sunt servanda (avtal
ska hållas) är universellt erkända. Det innebär att en stat som
har tillträtt en konvention själv har påtagit sig de förpliktelser som
konventionen innehåller. Den är därför, och i kraft av konventioners
karaktär av just bindande avtal med andra stater, skyldig att
ärligt fullgöra sina förpliktelser enligt konventionen.16 En stat kan
därför i princip inte heller hänvisa till bestämmelser i sin interna
rättsordning för att rättfärdiga en underlåtenhet att uppfylla en
konventionsförpliktelse.17
Avtalsförpliktelserna enligt konventionerna gäller i formell mening
i förhållande till de andra konventionsstaterna och påverkar
således inte i sig själva ett lands interna rättsordning. Vilken rättslig
betydelse konventionsåtagandena får rent internt beror i stället på
varje lands egna regler om den saken.
I vissa länder blir ingångna internationella konventioner automatiskt
gällande nationell rätt, i enlighet med den s.k. monistiska
principen. I andra måste först konventionsinnehållet på ett eller
annat sätt göras om till nationell rätt; det brukar kallas för den dualistiska
principen.
14 SOU 2010:70, s. 314.
15 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna;
artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; artikel 4 i
FN:s konvention om barnets rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning.
16 Se dels inledningen, dels artikel 26, Wienkonventionen om traktaträtten (SÖ 1975:1).
17 Artikel 27 i Wienkonventionen.
227
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
ter
bli
dir
r ändrade bestämmelser i svenska lagar
elle
erenskommelser om sociala förmåner
igt och entydigt
for
av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som
I Sverige styrs internationella överenskommelsers rättsliga ställning
av den dualistiska principen. Den innebär att en tillträdd innationell
konvention visserligen, som nämnts, binder Sverige
som stat i förhållande till övriga stater som tillträtt konventionen,
men denna blir alltså inte direkt tillämplig som svensk lag. I sin tur
betyder det att svenska myndigheter och domstolar inte kan lägga
konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. För att
ekt tillämpligt måste konventionsinnehållet alltså på något sätt
först ha införlivats med den interna svenska rättsordningen. Det
kan ske antingen genom inkorporering eller genom transformering.
Inkorporering innebär att riksdagen antar en lag som helt enkelt
säger att en viss konvention gäller som svensk lag. Transformering
däremot innebär att innehållet i en konventions olika artiklar eller
paragrafer förs in i nya elle
r andra författningar och på så sätt blir gällande svensk rätt.
Nära kopplat till transformeringsmetoden för införlivande av internationella
konventioner i svensk rätt är vad man brukar kalla för
konstaterande av normöverensstämmelse, eller normharmoni. Det
innebär att man efter att ha gått igenom relevanta delar av den
svenska lagstiftningen drar slutsatsen att svensk rätt motsvarar det
som krävs enligt konventionen och att någon (ytterligare) lagstiftning
därför inte behövs.18
Frågan om att införliva konventionsförpliktelser med intern
svensk rätt har behandlats av bl.a. utredningen om författningspublicering
m.m. Utredningen konstaterade att enligt den praxis som
hade utbildats i Sverige användes vanligen transformeringsmetoden.
Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga om
dubbelbeskattningsavtal och öv
. Utredningen anförde för sin del vidare att det framförallt är två
förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering ska
kunna ske. Det ena är att en konventionsbestämmelse är avfattad så
att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande
staterna direkt framstår som bestämmelsens adressater. Den andra
förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständ
mulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna som
rättsnorm för sina adressater.19
Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna är den enda
18 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 438 ff. med vidare hänvisningar.
19 SOU 1974:100, s. 87.
228
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
ionella rättsakters roll i den
sve
som företrädare för den offentliga makten
sky
rättighe
Sverige har tillträtt som också har inkorporerats i svensk rätt.20
Den gäller alltså som direkt tillämplig lag och innehållet i dess olika
artiklar kan därmed också ensamt läggas till grund för myndigheters
och domstolars beslut i enskilda mål och ärenden.
En särställning när det gäller internat
nska rättsordningen har numera EU-rätten, på så sätt att vissa
typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt och omedelbart
tillämpliga i Sverige när de har antagits på EU-nivå. Genom Sveriges
medlemskap i unionen har vidare lagstiftaren beslutat att i huvudsak
ge EU-rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen,
inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i
de två skulle ”krocka” med varandra.21
Att andra internationella konventioner och liknande inte har inkorporerats
i svensk rätt betyder däremot inte att de saknar all betydelse
för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. För
det första innebär det faktum att Sverige som stat har gjort vissa
åtaganden i förhållande till andra stater naturligen en press på riksdag
och regering att, genom t.ex. lagstiftning, se till att den interna
svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella
åtaganden. Men dessutom är, som redan framgått tidigare i
det här betänkandet, både statliga och kommunala myndigheter,
liksom domstolarna,
ldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler
på ett sådant sätt att de blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden
om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning).
Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter
att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser
vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister
inför domstolarna.22
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga
ter enligt andra konventioner än Europakonventionen måste alltså
beaktas vid tillämpning av svensk lagstiftning redan i dag. De
utgör – tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts
i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk
litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella väg20
Lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
21 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 439.
22 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32-40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref.
79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363
I-III s. 513 och s.
532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.
229
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
ella minoriteter och minoritetsspråk
hänvisas till Europarådets ramkonvention om skydd för
nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels hänvisningar
till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna
ttigheter, med undantag i
vis
ledande domstolsuttalanden i rättspraxis – tolkningsmaterial när
bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar.
Det är emellertid, som jag berört tidigare i det här betänkandet,
mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller
hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för
de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen
till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § att föreskrifter
beslutas som står i strid med Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen.
Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta
beslutanderätt till EU, på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter
att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten
rör motsvarar det som uppställs i Europakonventionen.
I 2 § lagen (2009:724) om nation
eller minoritetsspråk.23 I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga
några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar
till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention
om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar,
som föräldrabalken och socialtjänstlagen, dock utan att
nämna barnkonventionen som sådan.
6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i rättstillämpningen
Det är också alltjämt ovanligt att svenska myndigheter och domstolar,
i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rä
s mån för främst Europakonventionens bestämmelser rörande
rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, och då främst i fråga
om rätten till muntlig förhandling.24
Frågan hänger även samman med hur väl förvaltningsmyndigheter
och domstolar motiverar sina avgöranden. Som nämnts i avsnitt
4.3.3 är det inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan
anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I Kommentaren till
förvaltningslagen, 20 §, ges också åtskilliga exempel på beslut som
inte haft tillfredsställande motiveringar.25
23 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.
24 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.
25 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).
230
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
har internationella rättsregler fått ökad betydelse i den döma
ndast i mindre än en tredjedel också behandlat
Eu
några tänkbara
för
kan och
bör hantera inte lyfts fram i den politiska debatten.
I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna
anförde regeringen att framför allt som en följd av medlemskapet
i EU och av att Europakonventionen gäller som lag i
Sverige
nde verksamheten. Det skulle, enligt regeringen, därför vara av
värde med en kartläggning över de fall i vilka svenska domstolar
använt sig av Europakonventionen sedan den blev svensk lag, liksom
av bestämmelserna i den s.k. ”rättighetskatalogen” i 2 kap. regeringsformen.
Regeringen aviserade i det sammanhanget att den
avsåg att ge en utredare i uppdrag att göra en sådan kartläggning.26
Regeringen beslutade sedermera att ge Uppsala universitet det
uppdraget. Uppdraget redovisades i en rapport daterad i juni
2003.27
Av rapporten framgår sammanfattningsvis, att de rättsfall från
överinstanserna som utredaren funnit, och som uttryckligen behandlar
rättigheter enligt Europakonventionen eller 2 kap. regeringsformen,
utgör en bråkdel av en procent av alla mål som avgörs
av dessa domstolsinstanser. Av de fall som utredaren funnit har
vidare domstolarna e
ropadomstolens praxis; hon drar därför slutsatsen att denna
praxis inte används i någon större utsträckning i mål som avser fri och
rättigheter. Med tanke på att det här ändå är fråga om direkt
tillämpliga lagbestämmelser, kan man våga sig på slutsatsen att de
mål där domstolarna beaktat andra konventionsåtaganden om
mänskliga rättigheter förmodligen är än mycket färre. Jag återkommer
i det följande till behovet av en förnyad undersökning av
hur svenska domstolar beaktar de mänskliga rättigheterna i sin dömande
verksamhet.
I sina avslutande synpunkter pekar utredaren på
klaringar till att Europakonventionen, trots att den vid den tidpunkten
gällt som direkt tillämplig lag i nästan nio år, så sällan behandlas
i mål inför svenska domstolar. Hon anför där att domarna
saknar en rättslig tradition att argumentera utifrån ett rättighetsperspektiv,
att de möjligen också saknar tillräcklig utbildning i frågorna,
att parterna inte heller inser vilka möjligheter som står till
buds och också saknar kunskap i och erfarenhet av dessa frågor,
samt att enskildas rättigheter som en fråga som domstolar
26 Skr. 2001/02:83, s. 30.
27 Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen
och i Europakonventionen, rapport författad av jur. dr. Karin Åhman (opublicerad).
231
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
an år
200
er för åren 2009 och
201
4 en enkätundersökning
bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med
Europarätt. Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Av en sammanhälften
av dem som svarat uppgav sig ha tillräckliga möjligheter att
följa utvecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande
ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta områUtredaren
visar alltså särskilt på den begränsade utsträckning i
vilken domstolarna hänför sig till praxis från Europadomstolen.
Här poängteras dessutom att det verkar som om informationen om
domstolens praxis i vissa fall hämtas inte just direkt från denna utan
från andra – indirekta – källor, som svenska lagförarbeten eller juridisk
litteratur, något som hon finner anmärkningsvärt; domstolarna
borde, menar hon, vid det här laget ha vant sig vid att direkt använda
konventionen och dess material i större omfattning.
Det bör noteras att den här rapporten lämnades till regeringen
år 2003. Svenska rättstillämpare tycks alltså inledningsvis inte ha
påverkats av inkorporeringen av Europakonventionen när det gäller
i vilken utsträckning de, åtminstone uttryckligen, har beaktat konventionen.
Enligt min bedömning går det inte att med hjälp av endast
en översiktlig sökning i tillgängliga rättsdatabaser dra några
bestämda slutsatser om huruvida domstolarna numera, sed
3, i större utsträckning än tidigare hänför sig till Europakonventionen
eller Europadomstolen och dess rättspraxis. När det gäller
refererade kammarrättsavgöranden finns dock en markant ökning
av antalet avgöranden med sådana referens
0, då de förekommer i 150 respektive 164 fall, vilket ska jämföras
med att motsvarande siffror för åren 2003–2008 varierar mellan
20 och 35 per år.28 Vad denna ökning beror på har det inte varit
möjligt att inom ramen för mitt uppdrag närmare analysera.
Däremot förefaller de högsta instanserna ha blivit mer benägna
att tillmäta Europakonventionen en grundläggande betydelse för
svensk rättstillämpning.29 Det intrycket bekräftas även i viss mån
av författare inom den juridiska litteraturen.30
Samtidigt tycks det finnas mycket kvar att göra på det här området.
Domstolsverket genomförde i slutet av år 200
ställning av enkäten som jag tagit del av framgår att endast drygt
28 Norstedts juridik, Zeteo rättsdatabas.
29 Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 805, NJA 2006 s. 467, NJA 2007 s. 295, NJA 2007
s. 584, NJA 2007 s. 805 samt NJA 2009 s. 463.
30 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.; Grimheden, ”Sweden:
Underestimation of Rights”, i Jaichand and Suksi (eds.), 60 Years of the Universal Declaration
of Human Rights in Europe, 2009.
232
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
de. Frågan om behovet av kunskaps- och kompetensutveckling i
det här sammanhanget behandlas vidare i avsnitt 6.5.
6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk rätt?
Rekommendationer:
• Frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna
än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt bör
utredas i särskild ordning.
• En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en
inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske,
vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera
samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde
framför annan lag.
• Utredningen bör även omfatta att på nytt undersöka hur
svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika
konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige förbundit
sig att följa.
Inkorporeringsfrågan vid tillkomsten av 1974 års regeringsform
Frågan om inkorporering i svensk rätt av människorättskonventionerna
behandlades, om än mest i förbigående, i samband med tillkomsten
av 1974 års regeringsform. Under remissbehandlingen av
Gr
mänskliga fri oc
ma
i d
till
fra
an
undlagberedningens huvudbetänkande med förslag bl.a. till ny
regeringsform31 anförde några remissinstanser att den omständigheten
att Sverige anslutit sig till konventioner om
h rättigheter borde slå igenom i en ny grundlag och förordade att
n borde överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmelserna
e konventioner av detta slag som Sverige anslutit sig till skulle
ämpas nationellt.
Den tanken avvisades emellertid i den proposition som lades
m 1973 med förslag till ny regeringsform. Departementschefen
förde till stöd för sin inställning i frågan följande:
För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde
ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom att
31 SOU 1972:15.
233
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
svårigheter. Särskilt
bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta
h rättighetskonventionerna, men förkastade
en
amt bygga på en
terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik.
Vidare ansågs det problematiskt att konventioatt
grundlagsfästa konventioner
kunde medföra svårigheter om konventionerna längre
å lagen (1994:1219) om den Europeiska
ko
beslutsprocessen i sig inte utgör någon tillräcklig garanti för att den
ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. […]
Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med
svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska
utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har
använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig
från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte
för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och
myndigheter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna
med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet
om vad som gäller i detalj på olika rättsområden.32
Även i samband med 1976 års fri- och rättighetsreform33 berördes
frågan om inkorporering i svensk rätt av konventioner om de
mänskliga rättigheterna som Sverige tillträtt.
Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag resulterade i den
”rättighetskatalog” som återfinns i 2 kap. regeringsformen, övervägde
i sitt betänkande möjligheterna att utforma rättighetsskyddet
på sådant sätt att det direkt skulle knyta grundlagens regler till de
internationella fri- oc
sådan lösning. Utredningens skäl för det var att konventionstexterna
ansågs svåröverskådliga och svårtillgängliga s
nerna saknade autentisk svensk text, liksom
fram skulle ändras.34
Regeringen anslöt sig helt kortfattat och utan några ytterligare
egna överväganden till utredningens bedömning.35
Inkorporeringen av Europakonventionen
Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt med effekt
fr.o.m. den 1 januari 1995, d
nventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna trädde i kraft. I propositionen med
förslag om inkorporering anförde regeringen att den demokratiska
75/76:209.
32 Prop. 1973:90, s. 195.
33 SOU 1975:75, prop. 19
34 SOU 1975:75, s. 98 f.
35 Prop. 1975/76:209, s. 85.
234
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
varför en inkorporering av Europakonventio
orgaren
ku
ska mål i onödan.
r just den gemensamma fördragstexten som ska ges
enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska
beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt
fri- och rättighetsskydd.36
Regeringen hade redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén,
som ett skäl för
nen borde övervägas, nämnt det förhållandet att konventionen
utgjorde en del av de rättsprinciper som gällde inom dåvarande EG
och att Sverige i EES-samarbetet hade att införliva viss EG-rätt
med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon
mellankommande nationell rättsbildning hade att tillämpa viss
EG-rätt här i landet. 37
Fri- och rättighetskommittén anförde i sitt betänkande38 tre ytterligare
skäl för en inkorporering. För det första var det ovanligt i
ett europeiskt perspektiv att konventionen inte utgjorde direkt tilllämplig
lag. För det andra skulle en inkorporering markera konventionens
betydelse och klargöra dess status inom den inhemska rätten.
Detta skulle också medföra att den enskilde medb
nde få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter
som regleras i konventionen. Om konventionen gjordes till en
del av den svenska rätten skulle också sannolikt fler mål rörande
konventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid
svenska domstolar och myndigheter. Därmed skulle inte Europadomstolen
komma att belastas med sven
Dessutom ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens
textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta
den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också
viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventionsbundna
staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet
borde därför ske genom en särskild lag.
Regeringen instämde med vad Fri- och rättighetskommittén anfört
som stöd för en inkorporering och tillade att på detta sätt skulle
det tillskapas en uttrycklig grund för att direkt tillämpa konventionen
vid domstolar och andra rättstillämpande myndigheter i Sverige.
Regeringen angav som ytterligare ett avgörande skäl att en
inkorporering skulle skapa rättslikhet mellan Europas stater på området
för mänskliga rättigheter, och på så sätt ytterligare markera
den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt var det givet
att det ä
36 Prop. 1993/94:117, s. 12.
37 Dir. 1991:119.
38 SOU 1993:40, del B, s. 123 f.
235
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
rät
den svenska rätten
en kontinuerlig praxisbildning
som gör att konventionens bestämmelser successivt kommit att
preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra
ionen härigenom
kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet i
tsverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig
följd av en inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för
såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska
utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även
detta skulle underlättas av att konventionens originaltexter inkorporerades.39
Regeringen redovisade samtidigt att mot en inkorporering hade
anförts att det var förenat med svårigheter att med
införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell
svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående
utveckling genom konventionsorganens praxis. Emellertid
anförde regeringen som sin bestämda uppfattning att dessa svårigheter
inte var av den vikten att de borde hindra att Europakonventionen
gavs full rättsverkan i intern svensk rätt.40
Samtidigt som regeringen alltså förordade en inkorporering av
Europakonventionen, tog den ställning mot att behandla andra internationella
konventioner om de mänskliga rättigheterna på det
sättet. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i den delen på
så sätt, att Europakonventionen intar en särställning bland konventionerna
om mänskliga rättigheter genom att dess tillämpning bygger
på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan
av enskilda. Härigenom tillkommer
konventioner. Regeringen menade vidare att konvent
de europeiska länderna. Av dessa skäl ansågs en inkorporering böra
avse endast Europakonventionen.41
Frågan om inkorporering av FN:s barnkonvention
Frågan om inkorporering i svensk rätt av konventionsbestämmelser
om mänskliga rättigheter har även behandlats mera specifikt när det
gäller FN:s konvention om barnets rättigheter.42 Under hösten
1995 behandlade riksdagen frågan om inkorporering av barnkonventionen.
Konstitutionsutskottet anförde angående den frågan i
ett yttrande till Socialutskottet bl.a. att det saknades anledning att
39 Prop. 1993/94:117, s. 33–34.
40 Prop. 1993/94:117, s. 34.
41 Prop. 1993/94:117, s. 34.
42 SÖ 1990:20.
236
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
ekt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vida
nkonventione
lagstiftning. En tolkning av en
ink
ventionen i något avseende är då möjlig enda
tol
so
ko
fat
eringar och ett
icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar, som siktar till ett gradEn
fått en mer framträdande roll. Kommitténs slutsats var att för barn
gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner
om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade
för dir
re anförde utskottet att vad gällde just barnkonventionen saknades
skäl att anse att den, på det sätt som däremot var fallet med Europakonventionen,
intar en särställning i inkorporeringshänseende.
Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda sa det sig därför
inte vara berett att då förorda en inkorporering av bar
n.43
Frågan behandlades även av en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén,
med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk
lagstiftning och praxis förhöll sig till barnkonventionens bestämmelser.44
I sitt huvudbetänkande avvisade kommittén tanken på att
barnkonventionen skulle inkorporeras i svensk rätt.45
En inkorporering av barnkonventionen skulle, enligt kommittén,
lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolarna.
Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den
allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen,
kan situationen rättas till genom ny
orporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. En
ändrad tolkning av kon
st genom en ändring av praxis. Enligt kommitténs mening borde
kningen av konventionen i stället göras politiskt av riksdagen,
m därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i barnnventionen
bäst ska slå igenom.
Till stöd för sitt ställningstagande anförde kommittén sammantningsvis
följande.
Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formul
vist genomförande, en politisk process, inte minst när det gäller de
ekonomiska och sociala rättigheterna. Europakonventionen, som inkorporerats,
är speciell. Den omfattar inte de ekonomiska och sociala
rättigheterna. Europakonventionen tolkas dessutom av en domstol
som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande
rättspraxis på konventionens område utvecklats.
ligt kommittén hade inte heller i de stater där barnkonventionen
gjorts till gällande nationell rätt, för den skull barnets rättigheter
43 Yttr. 1995/96:KU2y.
44 Dir. 1996:15.
45 SOU 1997:116, avsnitt 5.7.
237
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
sdagen i juni 1998.46 Motioner för
en
berörs även i Grundlagsutredningens betänkande
En reformerad grundlag, men endast i förbigående och då
bara i fråga om FN:s barnkonvention.49 Riksdagens nyss nämnda
konventionen
refereras där, dock utan att utredningen redovisar någon egen
konventioners rättsliga ställning i den nationella rättsordningen.
fanns inget att vinna på en sådan åtgärd, utan för barnen var det
bättre att konventionen används som ett instrument för fortgående
förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden.
Utredningens överväganden i inkorporeringsfrågan togs aldrig
upp i den strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige
som regeringen lade fram för rik
inkorporering av barnkonventionen som därefter lades fram avslogs
av riksdagen med motiveringen att konventionen innehåller
vaga formuleringar och målsättningsartiklar, att bestämmelserna
därför är svårtolkade för domstolar och myndigheter och att tolkningen
bör göras av riksdagen.47
Det bör även nämnas att regeringen, inom ramen för den redovisning
om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen som regeringen
är skyldig att återkommande lämna till FN:s barnrättskommitté,
har framhållit att den inte ser något behov för närvarande av
att inkorporera barnkonventionen i svensk rätt.48
Frågan om inkorporering av fler människorättskonventioner än
Europakonventionen
ställningstagande till frågan om inkorporering av barn
ståndpunkt i frågan.
Inkorporeringen av MR-konventioner i norsk rätt
Norge liknar Sverige när det gäller förhållningssättet till internationella
Liksom i Sverige tillämpas där den dualistiska principen. Men
till skillnad från här har under senare år flera konventioner om de
mänskliga rättigheterna blivit föremål för inkorporering i norsk
rätt. Det finns därför skäl att något behandla de norska reformerna
här.
e Rights of the Child in connection with the consideration of the
08:125, s. 452 ff.
46 Prop. 1997/98:182.
47 Yttr. 1998/99:KU2y och bet. 2001/02:SoU23.
48 Written replies by the Government of Sweden to the list of issues (CRC/C/SWE/Q/4) prepared
by the Committee on th
fourth periodic report of Sweden (CRC/C/SWE/4), CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, 24 april 2009.
49 SOU 20
238
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
käl för en inkorporering anfördes i regeringens propositio
er av
me
es direkt i den nationella rätten.
Den norska menneskerettsloven50 trädde i kraft 1999. Genom
den blev tre internationella MR-konventioner gällande norsk lag,
nämligen Europakonventionen samt FN:s konventioner om medborgerliga
och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter. De gavs samtidigt företräde framför annan norsk
lagstiftning i händelse av en lagkonflikt.
Som s
n sammanfattningsvis följande.51 Genom en inkorporering blir
det tydligt att det är den autentiska konventionstexten som ska
läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av konventionsinnehållet
och skapas bättre garantier för att staten lojalt ska uppfylla
konventionsförpliktelserna, vilket också stärker enskildas rättigheter.
Konventionerna syftar vidare till att garantera enskilda vissa rättigheter
gentemot staten. Det ansågs då mindre lämpligt att använda
sig av transformering eftersom den metoden överlåter till just de
organ som ska kontrolleras att, genom den gängse lagstiftningsprocessen,
bestämma hur konventionsrättigheterna ska omsättas till
nationella rättsregler. Genom inkorporering blir det i stället ytterst
domstolarnas uppgift att kontinuerligt tolka de autentiska konventionstexterna
med vägledning bl.a. av konventionsorganens praxis,
vilken bidragit till att precisera även konventionsförpliktels
r allmän och skönsmässig karaktär. Inkorporering möjliggör
också en dynamisk utveckling av tillämpningen vartefter denna
praxis utvecklas, i enlighet med MR-instrumentens karaktär av levande
väsen. Även uppföljningen av statens förpliktelser från de
internationella övervakningsorganens sida ansågs underlättas av att
konventionerna inkorporerad
FN-konventionen om barnets rättigheter inkorporerades år 2003
och FN-konventionerna om avskaffande av alla former av diskriminering
av kvinnor och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering
inkorporerades år 2005. Sistnämnda konvention är den enda av dessa
MR-konventioner om inte getts företräde framför annan norsk
lag i händelse av lagkonflikt.
Någon samlad utvärdering av menneskerettsloven har inte
gjorts, såvitt jag kunnat utröna. I samband med inkorporeringen i
norsk rätt av konventionen om avskaffande av alla former av
diskriminering av kvinnor anförde emellertid den norska regering50
Lov 1999-05-21-30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk ret; Ot.prp. nr 3
1998-99.
51 Ot.prp. nr 3 1998-99, avsnitt 5.
239
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
rna ansågs vara i överensstämmelse
änvisat till Europako
re uppmärksamhet än tidigare. Dessutom
fåt
t större hänsyn tas till konventionen t.ex. i samma
m redovisas i promemorian har inkorporeringen av
bar
en i frågan, att norsk rätt med tanke på att lagstiftningen vid ratificeringen
av de olika konventione
med konventionerna, i överraskande många fall likväl ansetts stå
i strid med dessa. Europakonventionen var, enligt regeringen, den
konvention som haft störst genomslag i domstolarna, medan FN:s
konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som
till stora delar innehåller målsättningsstadganden, inte fått samma
betydelse i rättstillämpningen.52
Enligt vad som redovisas i en undersökning som genomförts på
uppdrag av den norska regeringen, har den norska Högsta domstolen
sedan menneskerettsloven trädde i kraft h
nventionen i 947 fall per den 15 augusti 2009. Det fanns enligt
den rapporten däremot bara fem fall där hänvisning gjorts till FNkonventionen
om ekonomiska, sociala och politiska rättigheter.
Domstolen hade vidare hänvisat till FN-konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter i 235 fall och till FNkonventionen
om barnets rättigheter i 52 fall.53
En promemoria utarbetad av Kirsten Sandberg vid Institutt for
offentlig rett vid Universitetet i Oslo år 2009 berör effekterna av
inkorporeringen av FN:s barnkonvention i norsk rätt.54 Författaren
anför där att erfarenheterna från inkorporeringen visat att konventionen
nu får betydligt stör
har det uppstått stor efterfrågan på utbildning om vad konventionen
innebär inte minst inom rättsväsendet. Även bland allmänheten
har konventionen uppmärksammats mera. Intresseorganisationer
och andra som arbetar för barns rättigheter sägs också ha
t en starkare grund för sitt arbete genom inkorporeringen av
konventionen i norsk rätt.
I promemorian sägs vidare att inkorporeringen av barnkonventionen
lett till at
nhang som berör ensamkommande asylsökande barn, liksom när
det gäller ungdomar under 18 år som är intagna i norska fängelser.
Enligt vad so
nkonventionen också påverkat lagstiftningen genom att barns
rättigheter nu beaktas i större utsträckning än tidigare vid författningsändringar.
52 Ot.prp. nr. 93 2008–2009, s. 19, och Ot. prp. nr. 35 2004–2005, s. 72.
53 Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i mötet mellom FNs barnekonvensjon
og norsk rett. En utredning gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet,
Bergen, 2009.
54 Sandberg, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner från Norge, Institutt for offentlig
rett, Universitet i Oslo, 2009.
240
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
eringen i betydligt högre grad än tidigare till barnkonventionen
.
Sammantaget dras i promemorian den slutsatsen att den ökade
-
ku
och FN-konventionen om ekonomiska,
so
ng i den
sve
Även domstolarna i lägre instans hänvisar, enligt promemorian,
efter inkorpor
uppmärksamheten kring FN:s barnkonvention tillsammans med
konventionens stärkta rättsliga ställning i Norge har gett barnkonventionen
ett större genomslag i det norska samhället än vad den
haft tidigare.
Frågan om inkorporering av fler MR-konventioner bör utredas
Frågan om att inkorporering av fler MR-konventioner än Europakonventionen
i svensk rätt har, som framgått, varit föremål för dis
ssion vid ett flertal tillfällen under de senaste årtiondena. Frågan
har väckts återkommande genom motioner i riksdagen. FN:s övervakningskommittéer
har också vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter
på att andra internationella konventioner om mänskliga
rättigheter än Europakonventionen inte är direkt tillämpliga inför
svenska domstolar och myndigheter eller inte används av dessa.55
Under kartläggningsarbetet inför den andra nationella handlingsplanen
för de mänskliga rättigheterna framförde vidare olika
företrädare i referensgrupperna – bl.a. representanter för Svenska
avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Civil Rights
Defenders (dåvarande Svenska Helsingforskommittén för mänskliga
rättigheter), Advokater utan Gränser och Raoul Wallenberginstitutet
– synpunkten att Sverige bör inkorporera centrala människorättskonventioner,
såsom FN-konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter
ciala och kulturella rättigheter. Juridiska institutionen vid Stockholms
universitet framförde också att de internationella konventionerna
om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställni
nska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det
55 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7,
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women:
Sweden, 8 april 2008; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter
E/C.12/SWE/CO/5, Concluding observations of the Committee on Economic, Social and
Cultural Rights, Sweden, 1 december 2008; FN:s kommitté för mänskliga rättigheter,
CCPR/C/SWE/CO/6, Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, 7 maj
2009; FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4. Concluding observations:
Sweden, 12 juni 2009.
241
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
a ha i svensk
rät
oner om mänsklig
mer att det nu gått 15 år sedan Europakonventionen
ink
te heller s.k. ekonomiska eller sociala rättig
lämpa även regler som är avfattade på ett sätt som mera likskydd
som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna
inkorporeras.56
Hittills har emellertid regeringens och riksdagens bedömning
varit att det inte är lämpligt att inkorporera fler internationella
konventioner om de mänskliga rättigheterna i svensk rätt.
Som framgått i det föregående finns det argument som talar
både för och emot en inkorporering. Oavsett att tveksamheter kan
föreligga avseende effekterna och konsekvenserna av inkorporering
bör avgörandet om vilken ställning konventionerna sk
t bygga på en grundlig analys i ljuset av aktuella förhållanden.
Någon mera djuplodande analys av den frågan kan det emellertid
knappast sägas ha varit fråga om vid de tidigare tillfällen då denna
har behandlats i det offentliga trycket. I stället får man intrycket att
konventionsrättigheternas utformning redan i utgångspunkten ansetts
vara så främmande i förhållande till svensk rättstradition att
frågan om inkorporering aldrig seriöst har övervägts.
Visserligen får det anses ligga mycket i synpunkten att Europakonventionen
intar en särställning bland konventi
a rättigheter, inte minst genom att dess tolkning ytterst ankommer
på en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Likväl
är det intressant att notera att de argument som anförts mot en
inkorporering av andra MR-konventioner tidigare användes på
samma sätt också mot en inkorporering av Europakonventionen. I
fråga om denna senare konvention har de argumenten emellertid
sedermera kommit att betraktas som otillräckliga.
Härtill kom
orporerades i svensk rätt. Sedan dess har, vilket även påtalas i
MR-delegationens slutbetänkande,57 EU-rätten och Europakonventionen
fått ett allt större inflytande på svensk rätt. En redogörelse
härvidlag har lämnats bl.a. av Grundlagsutredningen.58 Några
vattentäta skott skiljer in
heter, å ena sidan, från Europakonventionens tillämpningsområde,
å den andra.59
Genom EU-rättens och Europakonventionens inflytande är
svenska rättstillämpare i dag skyldiga, och även mer vana, att tolka
och til
56 Handlingsplanen, s. 141-142.
57 SOU 2010:70, s. 318.
58 SOU 2008:125, s. 400 ff.
59 Se t.ex. Europadomstolens dom i Airey ./. Irland, appl. 6289/73, st. 26 samt Sidabras och
Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00, st. 47.
242
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
na
slår sammanfattningsvis, liksom tidigare MR-delegationen i
sit
draganden. I själva verket kan det mycket väl
hävdas att vad som är särskilt intressant att analysera i det här
sammanhanget är just sådana mål där konventionsbaserade rättigom
stolen likväl inte närmare har behandlat dessa i sina domskäl. Till,
kommuner och
lan
r konventionsbaserade rättighetsartiklar i de MR-konventioner
som det här rör sig om.
Att Europakonventionen har beaktats i större utsträckning i
svensk rättstillämpning, och även har haft stor inverkan på svensk
lagstiftning efter den svenska inkorporeringen, talar också för att
frågan om inkorporering av fler konventioner bör övervägas på
nytt.
Jag före
t slutbetänkande, att lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner
om mänskliga rättigheter i svensk rätt utreds i särskild ordning.
En sådan utredning bör analysera för- och nackdelarna med
en sådan inkorporering, ta ställning till om inkorporering bör ske,
vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt om
konventionerna i så fall också ska ha företräde framför annan lag
eller inte.
Inom ramen för en sådan utredning bör det också företas en
förnyad genomgång av hur svenska domstolar behandlar de konventionsbaserade
rättigheterna. En sådan genomgång bör i vart fall
omfatta rättsfall från Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen,
hovrätterna och kammarrätterna. Den bör inte endast behandla
sådana fall där rättighetsfrågan uttryckligen berörts i domstolarnas
egna domskäl utan även sådana där den ”bara” tagits upp
av andra än domstolen som sådan, det vill säga av parter, skiljaktiga
ledamöter eller före
heter visserligen aktualiserats på ett eller annat sätt, men där d
räckliga resurser måste därför ställas till utredningens förfogande
för att möjliggöra ett sådant bredare angreppssätt och en tillräckligt
djupgående analys.
6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter
I budgetpropositionen för år 200960 anförde regeringen att arbetet
med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna bör
fortsätta och att ett stöd till statliga myndigheter
dsting skulle komma att behövas därvidlag. I det sammanhanget
pekade regeringen också på behovet av att se över hur frågan om
60 Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 68.
243
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
nen för mänskliga rättigheter
(MR-delegationen) i Sverige.
MR-delegationen föreslog i sitt slutbetänkande att en ny mynnationell
institution för mänskliga rättigheter
ska inrättas i Sverige.61 Jag har där ställt mig bakom det förslaget.
tled
un
ska
och Sociala råd (ECOSOC) medlemsstaterna att överväga det
önskvärda i att i respektive land upprätta informationsorgan eller
tillsyn i enlighet med de så kallade Parisprinciperna om nationella
institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter
ska kunna lösas i Sverige. Regeringen hänvisade också till att
den frågan ingick i uppdraget för Delegatio
dighet i form av en
Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om det framtida systematiska
arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i
Sverige. Den ska därför behandlas även här.
6.3.1 Bakgrund
I inledningen till Förenta nationernas stadga62 förklarar sig de förenade
nationernas folk beslutna bl.a. att rädda kommande släk
dan krigets gissel, att betyga sin tro på de grundläggande mänskliga
rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde,
på lika rättigheter för män och kvinnor och att främja sociala framsteg
och bättre levnadsvillkor under större frihet. Följdriktigt slås
det fast i stadgans artikel 1 att FN:s ändamål är bl.a. att åstadkomma
internationell samverkan för främjande av aktningen för mänskliga
rättigheter och grundläggande friheter för alla människor.
Mänskliga rättigheter berör enskilda individers inbördes förhållanden
liksom förhållandet mellan staten och den enskilda männin.
Att skydda de mänskliga rättigheterna är en uppgift för vilken
varje stat är ansvarig. Vilka strukturer som bör finnas för att
den uppgiften ska kunna lösas på bästa sätt står det varje stat fritt
att själv avgöra. Förenta nationernas ansträngningar att uppmuntra
och stödja inrättandet och stärkandet av sådana strukturer på nationell
nivå går emellertid tillbaka ända till 1946, alltså två år innan
den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna antogs.63
Vid sin andra session i juni 1946 uppmanade FN:s Ekonomiska
hts, United Nations Centre for Human Rights, Professio61
SOU 2010:70, s. 337 ff.
62 Förenta nationernas stadga, antagen den 26 juni 1945.
63 Bakgrundsbeskrivningen i det följande bygger bl.a. på innehållet i FN:s Handbok om
inrättandet av nationella organ för mänskliga rättigheter, National Human Rights Institutions
- a Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion
and Protection of Human Rig
nal Training Series, No. 4, 1995.
244
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
r
mä
mission för mänsklig
91 i
Pa
Wienförklaringen67 som antogs av världskonferensen, och
som Sverige ställt sig bakom, underströks de nationella MRinstitutionernas
viktiga roll i arbetet med att främja och skydda de
rigen att inrätta
och stärka sådana nationella organ i enlighet med de s.k. Parisprinlokala
kommittéer för de mänskliga rättigheterna som de kunde
samarbeta med i sina ansträngningar att främja FN:s arbete fö
nskliga rättigheter.64 I en resolution fjorton år senare betonades
den viktiga roll som nationella organ har att spela för att skydda
och främja de mänskliga rättigheterna, och medlemsstaternas regeringar
uppmanades att inrätta och utveckla sådana organ, liksom att
informera FN:s generalsekreterare om hur det arbetet fortskred.65
Frågan om hur nationella organ för mänskliga rättigheter kan
bidra till förverkligandet av de internationella rättighetsnormerna
kom att diskuteras allt mer under 1960- och 1970 talet. I september
1978 anordnade i Genève FN:s dåvarande Kom
a rättigheter ett seminarium där bl.a. de första riktlinjerna för
sådana nationella organ utarbetades. FN:s generalförsamling ställde
sig bakom dem och uppmanade medlemsstaterna att, om de inte
redan gjort det, inrätta nationella institutioner med uppgiften att
skydda och främja de mänskliga rättigheterna.
På initiativ av Kommissionen för mänskliga rättigheter hölls 19
ris ett möte med nationella och regionala organ för mänskliga rättigheter
bl.a. om hur sådana institutioners arbete kunde utvecklas.
Mötet resulterade i en resolution om Principer för nationella institutioners
ställning (”Parisprinciperna”) som Kommissionen ställde sig
bakom och som sedermera antogs av FN:s generalförsamling.66
FN:s världskonferens om de mänskliga rättigheterna hölls i
Wien år 1993. Parallellt med konferensen hölls också ett möte för
nationella MR-institutioner i syfte att närmare diskutera bl.a. syftet
med sådana organ, vad som krävs för att de ska kunna fungera effektivt
och mekanismer för internationellt samarbete mellan dem. I
den s.k.
mänskliga rättigheterna, och staterna uppmuntrades åte
ciperna.
64 ECOSOC resolution 2/9, 21 juni 1946.
65 ECOSOC resolution 772 B (XXX), 25 juli 1960.
66 Resolution A/RES/48/134, 20 december 1993.
67 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23.
245
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
6.3
g eller annan lag, där också institutionens
sammansättning och verksamhetsområde ska specificeras. Härutdlar
principerna också en sådan nationell institutions
mmansättning, garantier för institutionens oberoende
titutioner som har getts befogenhet att också behandfter
bör, enligt Parisprinciperna,
et initiativ, samt
ed de internationella överensa
regeringen på situationer där de mänskliga rättill
sådana förslag,
• föreslå att staten ansluter sig till internationella överenskommelser
om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas
effektivt,
.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ
Sammanfattningsvis innehåller de s.k. Parisprinciperna följande
minimikrav på en oberoende nationell MR-institution. Ingenting
hindrar naturligtvis att en stat väljer att ge ett sådant organ vidare
befogenheter än vad Parisprinciperna erfordrar. Principerna återfinns
i sin helhet i bilaga 4.
Enligt Parisprinciperna bör en nationell MR-institution ha befogenhet
att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Den
bör ges ett så brett mandat som möjligt och detta ska vara tydligt
formulerat i grundla
över behan
uppgifter, sa
och mångfald, dess arbetsmetoder, samt vissa frågor om statusen
för sådana ins
la enskilda klagomål.
Uppgifter
En nationell MR-institutions uppgi
innefatta att:
• lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och
rapporter till regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ
i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter,
på uppdrag av dessa organ eller på eg
att också kunna publicera dem,
• lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag,
i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och
praxis står i överensstämmelse m
kommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig
till, och att verka för att de tillämpas effektivt,
• uppmärksamm
tigheterna kränks och lägga fram förslag för att komma tillrätta
med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden
246
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
ter,
id genomförandet
av sådana program, samt
dra till en ökad
heterna.
parlament. I den mån även representanter för regeringens ministerier
eller departement medverkar i institutionens ledning eller arbete,
så bör dessa representanter endast ha en rådgivande funktion.
• bidra till de rapporter som staten ska lämna till FN:s organ och
till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning
av dessa,
• ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ
och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor
om mänskliga rättighe
• bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning
om mänskliga rättigheter och att medverka v
• informera och vidta andra åtgärder för att bi
medvetenhet om de mänskliga rättig
Oberoende, arbetssätt och mångfald
Ledningen för en nationell MR-institution bör utses genom ett
formellt, offentligt beslut, där också mandatets längd bör framgå.
Institutionen bör tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra
sitt uppdrag. Häri ligger att den bör kunna ha egna lokaler och
egen personal och inte vara föremål för finansiell styrning i sådan
utsträckning att dess oberoende kan ifrågasättas.
Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institutionen
själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt,
vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar och vilken
information den inhämtar eller publicerar.
Den nationella MR-institutionen bör vidare inrättas på ett sådant
sätt att den kan samarbeta med eller bestå av företrädare för
organisationer inom det civila samhället som bl.a. arbetar med frågor
om de mänskliga rättigheterna samt fackföreningar och yrkesföreningar,
representanter för olika filosofiska och religiösa inriktningar,
universitet och annan expertis, samt företrädare för landets
247
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
”Tilläggsprinciper” om prövning av enskilda klagomål
En nationell MR-institution kan också, men måste inte, ges befogenhet
att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga
rättigheterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller,
enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att söka nå en
frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande
beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka
rättsmedel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem,
överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet, samt
ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer
som framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter.
6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige
Nationella MR-organ finns i alla delar av världen
Antalet länder som har inrättat nationella MR-institutioner har
stadigt vuxit, framförallt med början under 1980-talet. I dag finns
det sådana organ i en eller annan form som särskilt ägnar sig åt frågor
om mänskliga rättigheter i de flesta av världens stater. Hur
många av dessa som ”egentligen” är att betrakta som nationella
MR-institutioner i enlighet med Parisprinciperna är emellertid inte
helt enkelt att avgöra, främst beroende på institutionernas mycket
skiftande karaktär, både när det gäller organisation, mandat, rättsliga
ställning och reella resurser. Av en kartläggning som FN:s högkommissarie
(Högkommissarien) för de mänskliga rättigheterna
redovisade år 2009 framgår att en stor andel av de organ som ingick
i kartläggningen uppvisade brister i ett eller flera av dessa avseenden.
Högkommissarien samarbetar med och stöder nationella MRinstitutioner
på flera sätt, inte minst när det gäller dessas möjligheter
till internationellt samarbete sinsemellan. Det samarbetet bedrivs
i nätverksform inom ramen för en internationell ideell organisation,
Association International Coordinating Committee of National
Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights
(ICC).68
Högkommissarien tar inte själv ställning till vilka organ som ska
anses uppfylla Parisprinciperna. I stället har de nationella institu68
Organisationen har den 30 juli 2008 registrerats som en egen juridisk person i enlighet
med §§ 60 ff i den schweiziska civilrättsbalken.
248
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
.
tioner som samarbetar på internationell nivå med stöd av Högkommissarien
utarbetat ett eget, internt, ackrediteringssystem för
bedömning av om ett lands nationella MR-institution lever upp till
de krav som bör ställas på ett sådant enligt Parisprinciperna. Dessa
organ tilldelas s.k. A-status.
Enligt uppgifter från Högkommissarien uppgick antalet nationella
MR-organ med A-status per juni månad 2010 till 67, varav 15 i
Asien och Oceanien, 15 i Afrika, 15 i Amerika och 22 i Europa.
Bland de Europeiska institutionerna återfanns 12 i EU-länder.
Bland de nordiska länderna finns endast Norge och Danmark representerade
här.
Sverige saknar ett nationellt MR-organ
Sverige har tidigare formellt varit företrätt av dåvarande Ombudsmannen
mot etnisk diskriminering (DO) med A-status. I praktiken
samarbetade alla de fyra s.k. tematiska diskrimineringsombudsmannamyndigheterna69
om deltagandet i nätverket och turades
om att representera Sverige. Eftersom ombudsmannamyndigheternas
uppdrag var begränsat till frågor om diskriminering, och
därtill diskriminering endast med avseende på vissa särskilt angivna
grunder, var det redan då ifrågasatt om de kunde anses uppfylla Parisprincipernas
krav på ett så brett mandat som möjligt när det gäller
de mänskliga rättigheterna
I samband med sammanslagningen av de fyra diskrimineringsombudsmannamyndigheterna
förföll den svenska representationen
i ICC. På ICC:s förteckning över länder som per juni månad 2010
har en nationell MR-institution finns Sverige inte längre med. Den
nya ombudsmannamyndigheten på diskrimineringsområdet,
Diskrimineringsombudsmannen, ingav i januari månad 2011 en ansökan
om ackreditering som medlem i ICC. Ansökan förväntas,
enligt vad Diskrimineringsombudsmannen uppgett, bli behandlad
av ICC:s ackrediteringskommitté vid dess kommande möte i maj
2011.
69 Förutom dåvarande DO också Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Handikappombudsmannen
(HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).
249
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter bör
inrättas i Sverige
Rekommendationer:
• Regeringen bör snarast påbörja arbetet med att inrätta ett
oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet
av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet
med Parisprinciperna.
• Ett sådant organ bör inrättas som en ny myndighet, exempelvis
i form av en kommission för mänskliga rättigheter.
• Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag
reglerat i lag, i första hand i grundlag.
• Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin
uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under riksdagen.
• Ledningen för kommissionen, en eller flera kommissionärer,
bör utses för en längre tidsperiod, exempelvis sju år, utan
möjlighet till omförordnande.
• En kommissionär bör inte kunna skiljas från sitt uppdrag i
förtid annat än om hon eller han inte längre uppfyller de krav
som gäller för uppdraget eller om kommissionären har gjort
sig skyldig till allvarlig försummelse.
• MR-kommissionens mandat bör omfatta att:
– undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna
respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra
situationen,
– föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs
för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden
om de mänskliga rättigheterna uppfylls,
– ha kontakter med internationella organisationer och även i
övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de
mänskliga rättigheterna, samt
– främja utbildning, forskning och kompetensutveckling,
information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna
i Sverige.
250
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
• MR-kommissionen bör inte ha till uppgift att pröva klagomål
från enskilda om att deras mänskliga rättigheter trätts för
när.
• Det bör närmare utredas vilka befogenheter MR-kommissionen
bör ha när det gäller att genom intervention i rättegång,
sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som s.k.
amicus curiae, eller på annat sätt, bidra till en utveckling av
rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna.
Ansvaret för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter åvilar staten, oavsett hur denna valt att
internt organisera fördelningen av det ansvaret. Inom FN-systemet
har det, som framgått, redan från starten lagts stor vikt vid att det
finns effektiva nationella strukturer som kan bidra till skyddet och
främjandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, liksom
till samarbetet mellan länder och med internationella organ om de
frågorna. Under de senaste årtiondena har arbetet inom FN, lett av
Högkommissarien för mänskliga rättigheter, med att uppmuntra
och stödja tillskapandet av oberoende nationella MR-institutioner
intensifierats. Sverige har aktivt stött den utvecklingen. FN:s generalsekreterare
har också i en rapport till generalförsamlingen i januari
2010 förklarat att Högkommissarien prioriterar inrättandet och
stärkandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i
enlighet med Parisprinciperna. Enligt Högkommissarien är sådana
institutioner väsentliga för de nationella systemen för skydd av
mänskliga rättigheter.70
Redan dessa förhållanden talar starkt för att ett sådant oberoende
organ bör finnas och verka också i Sverige. Att det också finns
ett faktiskt behov av en nationell MR-institution som verkar i enlighet
med Parisprinciperna underströks i MR-delegationens slutbetänkande.71
Jag ställde mig där bakom den slutsatsen. Regeringen
har också i ett flertal sammanhang, inte minst i den nu aktuella
handlingsplanen för mänskliga rättigheter, betonat vikten av helhetsgrepp,
samordning och systematik i arbetet för mänskliga rättigheter.
Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver ett
systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet
70 National institutions for the promotion and protection of human rights, Report of the
Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari 2010, st. 2 och 4.
71 SOU 2010:70, s. 195 ff.
251
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig
verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Samtidigt
kan en central aktör med den övergripande uppgiften att skydda
och främja de mänskliga rättigheterna lämna värdefulla bidrag
till ett sådant arbete, inte minst som en samlande och pådrivande
kraft, en motor, så att inte ”allas ansvar” i realiteten blir till ”ingens
ansvar”. På så sätt skulle en nationell MR-institution också kunna
bidra till att uppnå regeringens övergripande mål med handlingsplanen,
full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.
Något sådant nationellt MR-organ finns emellertid fortfarande
inte i Sverige. Frågan har aktualiserats vid ett flertal tillfällen av
FN:s olika övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. I sitt
senaste yttrande om Sverige uttryckte FN:s kommitté för mänskliga
rättigheter oro över att Sverige ännu inte har någon oberoende
nationell institution för mänskliga rättigheter.72 Även FN:s kommitté
för barnets rättigheter och kommittén mot tortyr har kommenterat
frågan om en nationell MR-institution i Sverige.73 Och
när Sverige i maj 2010 granskades av FN:s råd för mänskliga rättigheter
inom ramen för dess periodiska granskning av medlemsländerna
(Universal Periodic Review, UPR), rekommenderade fjorton
länder Sverige att inrätta en sådan nationell MR-institution.74
Tre av FN:s övervakningskommittéer har även behandlat frågan
om nationella MR-institutioner i s.k. allmänna kommentarer (General
Comments), nämligen Kommittén för ekonomiska, sociala
och kulturella rättigheter,75 Kommittén för avskaffande av rasdiskriminering76
och Kommittén för barnets rättigheter.77
Även EU:s byrå för grundläggande rättigheter har påtalat att det
är ett problem att det i många medlemsländer saknas oberoende
72 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, CCPR/C/SWE/CO/6,
7 maj 2009, st. 4.
73 Concluding observations: Sweden, CRC/C/SWE/CO/4, 12 juni 2009, st. 15 och 16; Concluding
observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, 4 juni
2008, st. 25.
74 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,
16 juni 2010.
75 General Comment No. 10, The role of national human rights institutions in the protection of
economic, social and cultural rights, E/C.12/1998/25, 14 december 1998.
76 General Recommendation XVII, Establishment of national institutions to facilitate implementation
of the Convention, A/48/18 s. 116, 25 mars 1993.
77 General Comment No.
2 (2002), The role of independent national human rights institutions
in the promotion and protection of the rights of the child, CRC/GC/2002/2, 15 november 2002.
252
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
nationella institutioner för mänskliga rättigheter med breda mandat
som omfattar samtliga mänskliga rättigheter.78
Min rekommendation är mot denna bakgrund sammanfattningsvis
att regeringen snarast påbörjar arbetet med att inrätta ett
oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet
av de mänskliga rättigheterna i Sverige.
MR-delegationen har i sitt slutbetänkande valt att beteckna detta
organ som en kommission för mänskliga rättigheter. Jag har där
ställt mig bakom det förslaget. Myndighetens namn är naturligtvis
inte avgörande. När det underlättar läsbarheten i det följande har
även jag valt att här beteckna myndigheten som Kommissionen för
mänskliga rättigheter, eller MR-kommissionen, oavsett vilken närmare
organisationsstruktur eller beteckning den framtida institutionen
kan komma att få.
MR-kommissionen bör inrättas som en ny myndighet
Som framgår av den översikt över befintliga myndigheters arbete
med mänskliga rättigheter i Sverige som redovisas i MRdelegationens
slutbetänkande, finns det ett flertal sådana vars uppgifter
berör de mänskliga rättigheterna på ett eller annat sätt, men
ingen som kan sägas utöva den samlade funktion som Parisprinciperna
förutsätter.79 De myndigheter som det skulle ligga närmast
till hands att överväga att ge uppgiften att vara ett nationellt organ för
mänskliga rättigheter är Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern
(JK), Diskrimineringsombudsmannen (DO), Barnombudsmannen
(BO) och Forum för levande historia. Även Riksrevisionen behandlades
i det här sammanhanget av MR-delegationen. Som framgår
i det följande anser jag att det inte är lämpligt att lägga den uppgiften
på någon av dessa myndigheter.
JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen
i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.80
I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges
att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig
verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter
i sin verksamhet iakttar saklighet och opar78
National Human Rights Institutions in the EU Member States, rapport från EU:s byrå för
grundläggande rättigheter, 2010, s. 9.
79 SOU 2010:70, s. 187 ff.
80 13 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen.
253
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
inom
rik
endast i mycket begränsad omfattning ändra på detta
för
om förutsätts för ett nationellt MR-organ
enl
den som i betydande
utsträckning styrs av privata aktörer.
tiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter
inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen
ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I JOinstruktionen
föreskrivs också vissa begränsningar av JO:s tillsyn.81
Det bör i sammanhanget vidare uppmärksammas att JO i en
framställning till riksdagen82 nyligen hemställt att JOinstruktionen
ändras så att det klart framgår att ombudsmännen
även har getts uppdraget att fullgöra de uppgifter som ankommer
på ett nationellt besöksorgan (National Preventive Mechanism –
NPM) enligt det fakultativa protokoll till FN:s konvention mot
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning (OPCAT) som Sverige anslutit sig till. När detta
skrivs är JO:s framställning alltjämt föremål för beredning
sdagen.
JO:s tillsyn, såsom den framgår av JO-instruktionen i dagsläget,
utgår således från den svenska nationella rätten, inte från Sveriges
fördragsenliga internationella förpliktelser. En ändring av instruktionen
i syfte att tydliggöra ombudsmännens uppdrag som nationellt
besöksorgan, i enlighet med JO:s nämnda framställan till riksdagen,
skulle
hållande.
Jag har i avsnitt 4.3.1 föreslagit att JO:s tillsynsuppdrag enligt
instruktionen bör förtydligas så att det där framgår att ombudsmännens
kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga
makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Även
efter en sådan ändring skulle dock JO:s uppdrag vara betydligt
mera begränsat än vad s
igt Parisprinciperna.
JO:s granskning är i huvudsak reaktiv och formell, det vill säga
den tar sikte främst på huruvida de formella regelverk som finns
följts av dem som arbetar i offentlig förvaltning. Ett nationellt organ
som verkar enligt Parisprinciperna måste verka på ett mycket
bredare sätt. Det ska utgå från alla Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter och även göra bedömningar och
lämna rekommendationer när det gäller förverkligandet av dessa
rättigheter i materiell mening. Det förutsätter vidare en granskning
och analys som även omfattar samhällsområ
81 Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.
82 2010/11: JO2.
254
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
JO:s verksamhet domineras helt av prövningen av enskilda klagomål.
Av de skäl som redovisas i det följande bör dock, enligt min
mening, ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter
för att tillföra ett verkligt mervärde i stället vara inriktat på att göra
övergripande uppföljningar och undersökningar av situationen när
det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt föreslå åtgärder
för att förbättra den. Det bör därför inte ha till uppgift att pröva
klagomål från enskilda om påstådda kränkningar av de mänskliga
rättigheterna.
Att lägga uppgiften att vara en sådan oberoende nationell MRinstitution
som förutsätts enligt Parisprinciperna på JO, skulle alltså
i praktiken innebära att JO-ämbetets sedan 200 år grundlagsfästa
kontrollmakt måste förändras i grunden. Det kan enligt min mening
inte komma i fråga att i det här sammanhanget föreslå en så
genomgripande förändring.
JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns
tillsyn och innebär att JK ska utöva tillsyn över att de som utövar
offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i
övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och
kommunala myndigheter samt domstolar. JK utövar även tillsyn över
rättshjälpssystemet. Vidare ska JK, enligt förordningen (1975:1345)
med instruktion för Justitiekanslern, vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten
enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen.
De flesta invändningar som nyss anförts mot att lägga uppgiften
att vara ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter på
JO är relevanta också i förhållande till JK. Och inte heller JK har
något uttryckligt uppdrag i förhållande till Sveriges internationella
åtaganden om de mänskliga rätigheterna. Att lägga uppgiften på JK
får för övrigt anses uteslutet redan till följd av att JK lyder under
regeringen83 och är regeringens högste ombudsman.84
Diskrimineringsombudsmannen (DO) har till uppgift att utöva
tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs.85 DO tar
emot anmälningar från enskilda som anser sig ha blivit utsatta för
diskriminering och har även rätt att föra talan i domstol i sådana
ärenden för en enskild som medger det.86 DO ska även utöva tillsyn
över att arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare fullgör
83 12 kap. 1 § regeringsformen.
84 1 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.
85 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och 4 kap. 1 § diskrimineringslagen
(2008:567).
86 6 kap. 2 § diskrimineringslagen (2008:567).
255
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
ring.88
sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder mot diskriminering och
för lika rättigheter och möjligheter.87 Härutöver ska DO sammanfattningsvis
allmänt verka mot diskriminering och för lika rättigheter
och möjligheter, genom råd och på annat sätt medverka till att
den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter,
informera och utbilda inom sitt ansvarsområde, följa den internationella
utvecklingen, följa forskning samt hos regeringen föreslå
författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka
diskrimine
DO:s uppdrag omfattar slutligen bara vissa särskilt förbjudna
diskrimineringsgrunder, nämligen kön, könsöverskridande identitet
eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,
funktionshinder, sexuell läggning och ålder.89
Inte heller DO:s uppdrag tar alltså uttrycklig utgångspunkt i
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
Det är dessutom begränsat till att avse endast den del av de internationella
människorättsnormerna som handlar om förbudet mot
diskriminering, även om det på detta område också omfattar att aktivt
främja lika rättigheter och möjligheter. Och det omfattar, som sagt,
endast vissa särskilt angivna diskrimineringsgrunder. Uppdraget är
sålunda betydligt mera begränsat än vad som förutses för en nationell
MR-institution enligt Parisprinciperna.
Redan dessa förhållanden talar emot att DO skulle ges uppgiften
att vara ett sådant organ. En sådan ordning skulle kräva så betydande
utvidgningar och förändringar av DO:s uppdrag att det
snarast ändå vore att likställa med tillskapandet av en ny myndighet,
samtidigt som inrättandet av denna och dess möjligheter att
arbeta effektivt skulle försvåras av att hänsyn måste tas till bl.a. den
organisationsstruktur, kompetenssammansättning och de resurser i
övrigt som DO redan byggt upp och förfogar över. Det vore knappast
någon idealisk start för en ny oberoende nationell MR-institution i
Sverige.
Den avgörande invändningen mot DO som ett sådant organ är
dock att DO främst har att dels pröva klagomål från enskilda som
anser sig ha utsatts för behandling i strid med diskrimineringslagens
bestämmelser, dels granska arbetsgivares och vissa utbildningsanordnares
efterlevnad av lagens påbud om aktiva åtgärder för
87 4 kap. 1, 3-5 §§ diskrimineringslagen (2008:567).
88 1-3 §§ lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen.
89 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen, 1 kap. 1 § diskrimineringslagen
(2008:567).
256
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
att främja lika rättigheter och möjligheter, uppgifter som ett nationellt
MR-organ inte bör ha.
Barnombudsmannen skiljer ut sig bland förvaltningsmyndigheter
på så sätt att dess uppdrag är tydligt baserat på en internationell
människorättskonvention, FN:s konvention om barnets rättigheter.90
Samtidigt är myndigheten alltså mycket tydligt specialiserad
på endast denna del av de mänskliga rättigheterna. På motsvarande
sätt som anförts beträffande DO skulle det därmed innebära en så
pass fundamental förändring av BO som myndighet om uppdraget
att vara nationell MR-institution lades här, att det närmast ändå
vore att likställa med inrättandet av en helt ny myndighet. Även i
det här fallet skulle en sådan omdaning dessutom riskera att väsentligt
hämmas av den redan existerande myndighetsstrukturen. Farhågor
har dessutom framförts om hur en sådan förändring skulle
komma att negativt påverka BO:s under senare år successivt stärkta
ställning som barns och ungas särskilda företrädare.
Forum för levande historia har visserligen ett uppdrag som tydligt
avser mänskliga rättigheter, men det är samtidigt klart inriktat
på utbildning, information och kultur med ett fokus på historiska
erfarenheter av brott mot mänskligheten, främst Förintelsen.91 Inte
heller Forum för levande historia bör därför lämpligen ges uppdraget
att vara nationellt organ för de mänskliga rättigheterna i enlighet
med Parisprinciperna.
Riksrevisionen är en myndighet med en starkt oberoende ställning,
reglerad i grundlagen.92 Dess uppgift är att svara för årlig revision
av statliga myndigheter och att granska dessas effektivitet. Syftet
med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är
tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning
följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitetsgranskning
ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning
till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig
verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga
insatserna i allmänhet.93 Denna typ av granskning kan naturligtvis
ha betydelse också för frågor om mänskliga rättigheter, men Riksrevisionens
mandat får ändå, både när det gäller arbetsuppgifter och
tillämpningsområde, anses helt skilja sig från vad som ska gälla för
en nationell institution för mänskliga rättigheter. Det kan därför
90 1 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.
91 1 § förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia.
92 13 kap. 7 § regeringsformen, 8 kap. 12 § riksdagsordningen.
93 4-5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
257
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
inte heller vara aktuellt att lägga uppgiften att vara en sådan nationell
institution på Riksrevisionen.
Sammanfattningsvis menar jag alltså att det inte finns någon befintlig
myndighet som det vore lämpligt att lägga uppgiften på, att
vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter i enlighet med
Parisprinciperna. Jag rekommenderar därför att ett sådant organ i
stället inrättas som en ny myndighet, t.ex. i form av en kommission
för mänskliga rättigheter.
Huvudmannaskap och oberoende ställning
FN:s medlemsstater enades 1993 om den s.k. Wiendeklarationen.
Bland de ämnen som togs upp där fanns också, som nämnts, en rekommendation
till staterna att inrätta nationella organ till skydd
för och främjande av de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna.
I deklarationen slogs fast att det är varje stats rätt
att själv avgöra den struktur för ett sådant organ som passar bäst
med hänsyn till de nationella förhållandena.94 Samtidigt följer av
Parisprinciperna vissa grundläggande krav som alla sådana nationella
organ ska uppfylla. Bland dessa återfinns ett krav på oberoende
ställning. Det utvecklas närmare i FN:s handbok med riktlinjer för
inrättandet av nationella MR-institutioner.95
En offentligt organ för mänskliga rättigheter kan aldrig vara helt
och hållet oberoende från staten. I så fall är det knappast längre ett
offentligt organ utan en fristående icke-statlig organisation. Kravet
på oberoende ställning blir därmed med nödvändighet relativt och
främst en fråga om hur verksamheten styrs och finansieras samt
hur dess ledning tillsätts och byts ut.
Ett grundläggande krav enligt Parisprinciperna är att den nationell
MR-institutionens uppdrag ska vara reglerat i lag. Det behöver
inte vara en lag på konstitutionell nivå, men av formuleringen av
principernas originaltext – ”shall be clearly set forth in a constitutional
or legislative text” – kan den slutsatsen dras att det är grundlagsreglering
som bör övervägas som förstahandsalternativ. Det är också
min rekommendation.
94 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 36.
95 National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment and Strengthening of
National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, United Nations
Centre for Human Rights, Professional Training Series, No. 4, 1995, s. 10 ff.
258
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
Riksdagen eller regeringen som huvudman för MR-kommissionen?
Parisprinciperna ställer inga krav på vilken del av statsmakten som
det nationella organet i formell mening ska vara underställd. Det
står alltså varje stat fritt att inrätta sitt organ som en myndighet
under parlamentet eller under regeringen. Däremot framgår av
principerna uttryckligen att organet ska vara oberoende från regeringens
styrning. Det ska även ha möjlighet att framföra sina synpunkter
på alla frågor om mänskliga rättigheter till såväl regeringen
som till parlamentet och till andra relevanta aktörer.
I FN:s handbok med riktlinjer för inrättandet av nationella MRinstitutioner
betonas också att utformningen av den lag enligt vilken
organet inrättas är av avgörande betydelse; här framhålls särskilt
vikten av att lagen ger garantier för organets möjligheter att
effektivt verka självständigt och utan styrning från regeringen. Som
ett sätt att åstadkomma det nämns också uttryckligen möjligheten
att låta organet lyda direkt under parlamentet, alternativt under
statschefen. Sistnämnda alternativ kan inte bli aktuellt för svenskt
vidkommande.
Det är, enligt min mening, inte direkt avgörande för en svensk
MR-kommissions oberoende ställning huruvida den inrättas som
en myndighet under regeringen eller under riksdagen. Även sådant
som utformningen av den lag som styr organets verksamhet och
villkoren för dess finansiella styrning är av mycket stor betydelse
härvidlag. Av Parisprincipernas utformning kan dock den slutsatsen
dras att det är ett inrättande under riksdagen som bör vara huvudalternativet.
Dessutom är det regeringen som har att svara för
förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter. Det framstår då som en mindre bra lösning
att det organ som bl.a. ska undersöka hur dessa åtaganden efterlevs,
inrättas som en myndighet under regeringen, med den lydnadsplikt
som konstitutionellt följer med det, även med beaktande av möjligheterna
att lagstiftningsvägen ge MR-kommissionen en starkt oberoende
ställning.
Sambandet mellan finansiell och operationell självständighet är
uppenbart. Därför föreskrivs också i Parisprinciperna att ett nationellt
MR-organ måste tillförsäkras tillräckliga budgetmedel som
också ställs till förfogande på ett sådant sätt att det kan ha egna lokaler
och anställd personal. Som ett bra exempel nämns i FN:s riktlinjer
att organet ges rätten att själv formulera sina budgetäskanden
och framställa dem direkt till parlamentet. Parlamentets roll enligt
259
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
den modellen bör sedan i sin tur begränsas till att, förutom att besluta
om budgetanslaget, omfatta en formell granskning av det nationella
MR-organets ekonomiska redovisning. Oavsett vilket system
för budgetallokering som väljs betonas i FN:s riktlinjer vikten
av att organets budgetmedel inte knyts direkt till något departement
eller motsvarande inom regeringsadministrationen. Syftet
med det är att förhindra möjligheten att organets budgetförutsättningar
ändras under hand av regeringen. Även dessa faktorer talar
för att en svensk MR-kommission ska svara inför riksdagen snarare
än inför regeringen.
Sammantaget rekommenderar jag att regeringens fortsatta arbete
med att inrätta en kommission för mänskliga rättigheter enligt
Parisprinciperna tar sin utgångspunkt i att kommissionen bör vara
en myndighet under riksdagen.
En ledning med en starkt självständig ställning
Ingen institution kommer att kunna vara mera oberoende än de
personer som den består av. Därför blir det viktigt med lagfästa
regler för hur ledningen för MR-kommissionen utses och byts ut.
Dessa bör utformas så att de främjar största möjliga självständighet.
Det innebär bl.a. att ledningen inte bör förordnas för alltför
kort tid och att den inte annat än under exceptionella förhållanden
kan tvingas lämna sitt uppdrag i förtid.
En särskild fråga är om ledningen ska kunna förordnas för mer
än en period. Parisprinciperna tillåter det och det kan anföras argument
både för och emot en sådan ordning. En ledning som inte
kan omförordnas kan å ena sidan tänkas få ett starkare oberoende
eftersom den inte kan misstänkas för att anpassa sina ställningstaganden
för att bli utsedd för ytterligare en period. Å andra sidan
kan en ”enperiodslösning” göra att förordnandeperioden måste göras
längre än annars för att det ska vara möjligt att attrahera kvalificerade
personer till att kandidera. Det kan in sin tur leda till stelhet
och bristande förnyelse. En ordning där ledningen kan omförordnas
medger i stället förordnandeperioder som inte är alltför långa
och kan ge större möjlighet till balans mellan behovet av kontinuitet
och förnyelse.
I Sverige finns exempel på båda lösningarna inom olika delar av
riksdagens kontrollmakt. Riksdagens ombudsmän (JO) väljs sålun260
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
da för en fyraårsperiod och kan väljas för flera sådana perioder.96
Riksrevisorerna, däremot, som är ett långt senare tillkommet organ,
väljs för en period av sju år utan möjlighet till omval.97
Min rekommendation är att ledningen för MR-kommissionen,
på samma sätt som riksrevisorerna, utses för en sjuårsperiod utan
möjlighet till omförordnande. Det är också den lösning som MRdelegationen
förespråkat i sitt slutbetänkande.98 Jag har också där
ställt mig bakom det förslaget.
När det gäller möjligheterna att i förtid skilja en person i ledningen
för MR-kommissionen från sitt uppdrag är det, som
nämnts, viktigt för organets självständiga ställning att så bara kan
ske i mycket speciella situationer. När det gäller JO stadgas i riksdagsordningen
att riksdagen, på förslag av Konstitutionsutskottet,
får entlediga en ombudsman som inte har riksdagens förtroende.99
Det kan ifrågasättas om inte den regeln ger alltför stort utrymme
för huvudmannens skönsmässiga bedömning. I fråga om riksrevisorerna
gäller i stället att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag
endast om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för
uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig
försummelse.100 Min rekommendation är att den lagbestämmelse
som bör reglera möjligheterna att i förväg skilja en person i ledningen
för MR-kommissionen från uppdraget utformas med förebild
i vad som gäller för riksrevisorerna.
MR-organets uppgifter m.m.
Målet med den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter
har varit att skapa full respekt för de mänskliga rättigheterna på
nationell nivå i Sverige. För att nå det målet är det viktigt med helhetsgrepp,
samordning och systematik i arbetet. Som jag återkommande
berört i det här betänkandet kräver vidare ett sådant systematiskt
nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet av
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig
verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Syftet
med att inrätta en MR-kommission är inte att den skulle ta över de
96 8 kap. 11 § fjärde stycket riksdagsordningen (RO).
97 8 kap. 12 § andra stycket RO.
98 SOU 2010:70, s. 385.
99 8 kap. 11 § fjärde stycket RO.
100 13 kap. 8 § fjärde stycket regeringsformen.
261
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
uppgifterna från andra delar av den offentliga förvaltningen utan att
den på ett övergripande plan ska följa hur Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter omsätts och efterlevs i
praktiken.
I det föregående har jag redogjort för Parisprincipernas krav när
det gäller mandatet för nationella MR-organ. Även en svensk MRkommission
bör ges ett mandat som innehåller dessa uppgifter.
MR-delegationen har i sitt slutbetänkande lämnat ett förslag till
hur Parisprincipernas krav kan anpassas till svensk författningsreglering.
Jag har ställt mig bakom det förslaget.
Förslaget innebär att det nationella MR-organet bör ges uppgiften
att:
• undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna
respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen,
• föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs
för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de
mänskliga rättigheterna uppfylls,
• ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt
delta i internationellt samarbete om frågor som rör de
mänskliga rättigheterna, samt
• främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information
och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i
Sverige.
Min rekommendation är att lagregleringen av det oberoende MRorganets
uppgifter utformas i enlighet med detta förslag.
Det ingår inte i mitt utvärderingsuppdrag att lägga fram färdiga
förslag till författningsreglering utan endast att lämna rekommendationer
som underlag för regeringens fortsatta systematiska MRarbete.
Det ligger i sakens natur att sådana rekommendationer inte
heller kan omfatta alla aspekter på en svensk MR-kommissions organisation,
uppgifter och befogenheter. Här har jag behandlat endast
några av huvuddragen härvidlag. Ytterligare en sådan aspekt
som förtjänar att nämnas särskilt, och som också framhålls i FN:s
riktlinjer för inrättandet av nationella MR-organ, är rätten för ett
sådant organ att själv besluta om sin närmare organisation. Det bör
naturligtvis gälla också för en svensk MR-kommission.
262
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
Det finns alltså anledning att understryka att ett flertal andra
frågor måste övervägas i det fortsatta arbetet med att inrätta MRkommissionen.
Ett exempel på sådana frågor som bör tydligt lagregleras
är i vilken utsträckning och på vilket sätt andra offentliga
organ bör ha en skyldighet att samarbeta med det nationella MRorganet
och bistå det med information eller på andra sätt. Ett annat
är behovet av särskilda sekretessregler, inklusive undantag från sekretess
som annars gäller hos andra myndigheter och överföring av
sekretess från dessa till MR-kommissionen.
Prövning av enskilda klagomål
En särskild fråga rör huruvida MR-kommissionen också ska kunna
pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheterna
trätts för när. Parisprinciperna behandlar det som en möjlig, men
inte nödvändig, uppgift för sådana organ.
Det är uppenbart att enskildas klagomål om brister när det gäller
skyddet för de mänskliga rättigheterna kan utgöra ett värdefullt
material när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget i landet
när det gäller efterlevnaden av olika konventionsbaserade rättigheter.
Det skulle tala för att MR-kommissionen skulle ges behörighet
att på ett eller annat sätt pröva sådana klagomål.
Andra skäl talar emellertid enligt min mening starkt emot en sådan
ordning. I dag finns inte någon samlad central aktör i Sverige
som på ett övergripande sätt kan undersöka och rapportera om situationen
för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Mervärdet av att
inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna ligger, enligt
min mening, främst i att råda bot på just den bristen.
I många situationer – om än inte alls i alla – finns redan olika instanser
att vända sig till för enskilda som upplever sig ha fått sina
mänskliga rättigheter åsidosatta. Många av dessa prövningsmöjligheter
är inte idealiskt utformade ur ett människorättsperspektiv,
men de finns där.
Sålunda kan den som anser sig diskriminerad i många fall vända
sig till Diskrimineringsombudsmannen. Beslut av offentliga instanser
i ärenden som rör enskildas rättigheter kan i stor utsträckning
överklagas till förvaltningsdomstol. Dåligt bemötande inom hälso och
sjukvården kan anmälas till landstingens patientnämnder och
direkta felaktigheter i samband med medicinsk behandling kan
prövas av Socialstyrelsen. Myndighetsföreträdare som inte sköter
263
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
sina åligganden i kontakter med enskilda kan anmälas till JO, som
ytterst kan väcka åtal för t.ex. tjänstefel. Den enskilde har också
möjlighet att själv väcka en civilrättslig talan i domstol mot staten
eller en kommun för fel eller försummelser.101 I sådana fall där Sveriges
förpliktelser enligt Europakonventionen anses ha satts åt sidan
kan talan dessutom numera i vissa fall föras även med stöd direkt av
konventionen, alltså också i sådana fall där det inte finns några interna
svenska regler som möjliggör en sådan process.102 Rättshjälpslagen
(1996:1619) ger vissa möjligheter att få ekonomiskt stöd från det
allmänna för att kunna täcka kostnader för rättsligt biträde och för
bevisning. Den som utsatts för brott kan många gånger få sin talan
om ersättning från gärningsmannen förd genom allmän åklagare.103
Och i vissa fall kan brottsoffer få stöd i form av att ett särskilt målsägandebiträde
förordnas på det allmännas bekostnad.104
Den information som kan komma MR-kommissionen till godo
som en bieffekt av enskild ärendehantering, och som kan bidra till
bedömningen av situationen för de mänskliga rättigheterna på ett
visst samhällsområde ska visserligen, som nämnts här, inte underskattas.
Sådan information bör emellertid kunna inhämtas även utan
att MR-kommissionen själv handlägger enskilda klagomål. Det kan
ske t.ex. genom samarbete med andra aktörer som har att hantera enskilda
klagomål inom sina ansvarsområden, genom kontakter med
lokala anti-diskrimineringsverksamheter eller centrala frivilligorganisationer
för mänskliga rättigheter, liksom genom egna eller
andras tematiska undersökningar av MR-situationen i landet.
Av avgörande betydelse är vidare enligt min mening vad de erfarenheter
från andra offentliga organ som getts i uppdrag både att
pröva enskilda klagomål och att utöva en mera övergripande, strukturerad,
tillsyn visar. Och det är att klagomålshanteringen kräver så
pass mycket resurser att möjligheterna att fullfölja uppdraget i övrigt
ofta blir mycket begränsade. Så har visat sig bli fallet hos Justitieombudsmännen,
vars inspektionsverksamhet tvingats minska i
takt med att antalet inkomma enskilda klagomål ökat stort. Under
verksamhetsåret 1 juli 2008–30 juni 2009 inregistrerades hos ombudsmännen
över 6 700 nya klagomålsärenden, det största antalet i
JO:s historia.105 Även vid Diskrimineringsombudsmannen är antalet
inkomna enskilda klagomål stort, 2 537 stycken under år
101 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207).
102 NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 samt NJA 2009 s. 463.
103 22 kap.
2 § rättegångsbalken.
104 Lag (1988:609) om målsägandebiträde.
105 Se JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 14.
264
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
2009.106 Under samma tid avslutades 1 635 ärenden. Under första
halvåret 2010 kom det enligt DO:s halvårsstatistik in 1 572 anmälningar.
En myndighet som enligt sitt uppdrag har att handlägga klagomål
från enskilda är skyldig att också göra det. Med hänsyn till förvaltningslagens
regler om sådan handläggning är det inte heller försvarbart
att sådana ärenden blir liggande utan åtgärder eller att deras
handläggning drar ut oskäligt på tiden på grund av att myndigheten
också har andra uppgifter. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223)
gäller att myndigheterna ska handlägga ärenden från enskilda så enkelt,
snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.
Det finns all anledning att anta att trenden med en kontinuerlig
ökning av enskilda klagomål som har pågått vid myndigheter som
JO och DO också skulle drabba en svensk MR-kommission om
den ges befogenhet att handlägga enskilda klagomål. Med tanke på
dess mycket breda ansvarsområde som skulle täcka alla de mänskliga
rättigheterna, kan det bli fråga om ett mycket stort antal ärenden
som då måste handläggas på ett så bra och effektivt sätt som
möjligt. Risken är då stor att MR-kommissionen inte i praktiken
skulle ha möjlighet att själv styra över sitt arbete och sina prioriteringar.
Därmed riskerar också det främsta mervärdet med inrättandet
av kommissionen att gå om intet.
I sammanhanget har jag även övervägt möjligheten att kommissionen
skulle ges endast en begränsad befogenhet att undantagsvis
föra talan för enskilda, nämligen om en tvist är av särskild betydelse
för rättstillämpningen eller om den annars är av särskilt intresse för
upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter.
En liknande ordning gäller för närvarande på konsumentområdet.
Enligt lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan
av Konsumentombudsmannen i vissa tvister får Konsumentombudsmannen
(KO) biträda en konsument som ombud vid
allmän domstol och Kronofogdemyndigheten, om tvisten är av betydelse
för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt
konsumentintresse av att tvisten prövas. Lagen gäller nu endast för
en begränsad tidsperiod, nämligen till utgången av december månad
2011, men föreslås i en departementspromemoria bli permanentad.107
Även för de tidigare tematiska diskrimineringsombudsmännen
fanns under en period en motsvarande begränsning när det gällde
106 Se Årsredovisning för Diskrimineringsombudsmannen för år 2009, s. 30.
107 Ds 2010:48.
265
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
att företräda enskilda i domstol. Enligt lagen (1999:133) om förbud
mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning följde
sålunda av 24 § att Ombudsmannen mot diskriminering på grund
av sexuell läggning fick föra talan för en enskild arbetstagare eller
arbetssökande, om den enskilde medgav det och om ombudsmannen
fann att en dom i tvisten var betydelsefull för rättstillämpningen
eller det annars fanns särskilda skäl för det. Motsvarande begränsning
gällde också för Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen
mot etnisk diskriminering och Handikappombudsmannen.108
En avgörande invändning även mot en befogenhet att föra talan
för enskilda som är begränsad på detta sätt är emellertid att det likväl
skulle krävas avsevärda resurser för att gå igenom anmälningar
om att enskildas mänskliga rättigheter trätts för när, för att kunna
avgöra om ett sådant klagomål kan tänkas ha betydelse för rättstillämpningen
eller annars vara av särskilt stor betydelse för upprätthållandet
av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. Därmed
gör sig den avgörande invändningen mot att låta kommissionens
uppdrag omfatta prövning av enskilda anmälningar gällande med
näst intill samma styrka även mot en sådan mer begränsad befogenhet.
Sammantaget gör jag alltså den bedömningen att MR-kommissionen
inte bör ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om
att deras mänskliga rättigheter har trätts för när.
En roll som intervenient, sakkunnig eller ”Amicus Curiae”?
En viktig uppgift för ett oberoende nationellt MR-organ enligt Parisprinciperna
är att kunna lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning
och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell
lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella
överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet
har anslutit sig till. Den uppgiften kan för en svensk MRkommissions
del delvis, men bara delvis, fullgöras genom ett aktivt
deltagande i remissförfaranden och genom att organet på eget initiativ
föreslår regeringen författningsändringar.
108 46 § jämställdhetslagen (1991:433); 37 § lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering
i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning; 25 § lagen
(1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (samtliga
upphävda).
266
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
Utvecklingen när det gäller säkerställandet av enskildas mänskliga
rättigheter påverkas emellertid också av t.ex. praxis vid myndigheter
och domstolar vad gäller tolkning och tillämpning av gällande
lagstiftning, ett förhållande som alltså beaktats redan vid utformningen
av Parisprinciperna. Ett sätt för MR-kommissionen att
fylla sin uppgift och bidra till utvecklingen av rättstillämpningen
härvidlag vore naturligtvis att föra talan för enskilda i mål och
ärenden som rör de mänskliga rättigheterna. På de grunder som
nyss redovisats har jag dock för min del stannat vid att rekommendera
att kommissionen inte ska ha till uppgift att handlägga enskilda
klagomål. Då blir det inte heller aktuellt att föra någon enskilds
talan i domstol.
Frågan är då om det finns andra sätt för MR-kommissionen att
lämna ett sådant bidrag till rättsutvecklingen. Den bakomliggande
tanken är naturligtvis att kommissionen är en institution som besitter
en starkt specialiserad kompetens inriktad på just skyddet för
de mänskliga rättigheterna. Domstolarna skulle därför i vissa fall
kunna dra nytta av om denna bistod med synpunkter med utgångspunkt
i just denna sin särskilda kompetens.
I 14 kap. 9 § rättegångsbalken (RB) finns regler om s.k. intervention.
Härigenom ges den som, utan att vara part i målet, kan
göra sannolikt att saken rör hans eller hennes rätt, möjlighet att
delta i rättegången på endera parts sida. En förutsättning för att rätt
till intervention ska anses föreligga enligt nuvarande rättegångsregler
är alltså att den sak som målet gäller rör någons ”rätt”. Vad som
menas med det har varit föremål för omfattande diskussion i juridisk
doktrin.109 Emellertid torde det stå klart att MRkommissionen
inte endast i egenskap av oberoende nationellt organ
för de mänskliga rättigheterna, skulle kunna anses vara berörd av en
rättssak på det sätt som krävs för att kunna uppträda som intervenient
i en rättegång enligt 14 kap. 9 § RB.
En möjlighet vore att i samband med arbetet med att inrätta
MR-kommissionen också överväga att utvidga möjligheterna till
intervention enligt rättegångsbalken så att MR-kommissionen kan
ges en rätt att träda in och delta som intervenient exempelvis i sådan
mål som bedöms vara av stor betydelse för rättstillämpningen
när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga
rättigheter.
109 Se om denna diskussion i Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren
till 14 kap. 9 §.
267
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
Även rättegångsbalkens regler om yttranden av sakkunniga
skulle kunna erbjuda en möjlighet för MR-kommissionen att bistå
domstolarna med särskild sakkunskap i mål om frågor som rör
mänskliga rättigheter. Enligt 40 kap. 1 § RB får rätten inhämta yttrande
t.ex. av en myndighet när det behövs för prövning av en fråga
som kräver särskild fackkunskap. Det kan därför övervägas att i
förarbetena till den lagstiftning varigenom MR-kommissionen inrättas,
erinra om just denna möjlighet.
Ett problem i sammanhanget är emellertid att den aktuella bestämmelsen
i rättegångsbalken inte ger kommissionen någon rätt
att avge sakkunnigyttrande. Den ger endast domstolen en oförbindande
möjlighet att begära ett sådant om den anser det vara befogat.
Det kan därför finnas skäl att även överväga ny eller ändrad
lagstiftning som skulle ge MR-kommissionen en sådan självständig
rätt, alltså att uppträda som s.k. amicus curiae.
Begreppet amicus curiae, som går tillbaka till romersk rätt, betyder
”vän till domstolen” och betecknar någon som, utan att ha
något partsintresse i en pågående tvist, erbjuder domstolen information
eller synpunkter framförallt på någon rättsfråga som är av
betydelse för avgörandet av tvisten. För andra ”vänner till domstolen”
än offentliga organ krävs ofta tillstånd av den aktuella domstolen
i det enskilda fallet för att få lämna ett sådant amicus-utlåtande.
Rollen som amicus curiae har en stark ställning sedan lång tid i
framförallt länder med rättssystem som präglas av s.k. common
law-tradition, men även i internationell rätt, inte minst då i mål och
ärenden som rör grundläggande rättighetsfrågor. Sålunda är amicus-yttranden
vanligt förekommande exempelvis i processer vid
Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna.
Amicus-figuren som sådan har däremot inte funnits i svensk rättstradition,
även om framförallt den nämnda möjligheten för domstolarna
att förordna om inhämtande av sakkunnigyttranden är närbesläktad
med denna rättsfigur. Helt främmande är den dock inte heller i
svensk rätt. Ett exempel är att Konkurrensverket, med stöd av artikel
15.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december
2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i
fördraget,110 som är direkt tillämplig i svensk rätt, får på eget initiativ
lämna skriftliga yttranden till svensk domstol i mål om förbjudna
kartellbildningar eller missbruk av dominerande marknadsställning.
110 Efter Lissabonfördragets ikraftträdande betecknade som artikel 101 respektive 102 i fördraget
om Europeiska unionens funktionssätt.
268
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
Det är naturligtvis inte möjligt att här uttömmande diskutera
vilka befogenheter som bör ges MR-kommissionen när det gäller
dess möjligheter att, genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden
till domstol, en ny roll som amicus curiae eller på annat
sätt, bidra till utvecklingen av rättstillämpningen i frågor om de
mänskliga rättigheterna. Inom ramen för ett fortsatt arbete med att
inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna bör dock även
närmare övervägas de olika möjligheter som jag har skisserat här
när det gäller en sådan roll för kommissionen.
6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga
rättigheter
Regeringen angav i handlingsplanen, som nämnts, full respekt för de
mänskliga rättigheterna (regeringens kursivering) som sitt långsiktiga
mål avseende arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell
nivå i Sverige. Med detta avsågs att de mänskliga rättigheterna,
såsom de uttrycks genom Sveriges internationella åtaganden, inte
får kränkas. Den svenska rättsordningen ska stå i överensstämmelse
med de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som
Sverige har anslutit sig till, och konventionerna ska följas på såväl
nationell som kommunal nivå.
En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de
mänskliga rättigheterna är, som regeringen konstaterade i det sammanhanget,
att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga
rättigheterna. Det gäller såväl den offentliga sektorn, dvs. de
myndigheter, domstolar, kommuner och landsting som har skyldigheten
att respektera de mänskliga rättigheterna, som den allmänhet
som har att känna till, tillvarata och bevaka sina rättigheter.111
Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
är dessutom i sig en del av dessa åtaganden. Enligt artikel 26 i
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ska utbildning
som ges syfta till bl.a. att stärka respekten för människans
grundläggande fri- och rättigheter. Motsvarande framgår också av
artikel 13.1 i FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter. Också i FN:s barnkonvention, artikel 28 och 29,
111 Handlingsplanen, s. 12.
269
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
sägs det att utbildningen bland annat ska inriktas på att utveckla en
respekt för mänskliga rättigheter.
Även i FN:s handbok med riktlinjer för arbetet med handlingsplaner
för mänskliga rättigheter framhålls utbildning som ett viktigt
verktyg för att en rättighetskultur ska kunna utvecklas. I handboken
betonas sålunda behovet av utbildning om mänskliga rättigheter
på alla nivåer av utbildningssystemet – förskola, grundskola,
gymnasium och högskola – samt för alla personer verksamma inom
den offentliga förvaltningen.112 Särskilt betydelsefullt är det emellertid
när det gäller sådan verksamhet där risken för allvarliga ingrepp
i enskildas mänskliga rättigheter är som störst, t.ex. inom
polisen, kriminalvården och andra institutioner där människor
finns som är föremål för frihetsberövanden av olika slag.113
I det följande behandlas några aspekter på frågan om utbildningens
roll för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell
nivå i Sverige. Behovet av utbildning för Regeringskansliets chefer och
handläggare har jag behandlat särskilt i avsnitt 4.1.3.
6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och
examensbeskrivningar
Rekommendation: Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket
följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika
yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter
om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för
den framtida yrkesutövningen.
Enligt åtgärd 118 i handlingsplanen avsåg regeringen att ge Högskoleverket
i uppdrag att utreda hur de mänskliga rättigheterna behandlas
i högskoleutbildningar där sådan kunskap kan anses vara av
stor betydelse för den framtida yrkesutövningen. I åtgärd 119 aviserade
regeringen att den skulle överväga om det finns behov av att
föra in krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna i relevanta
examensbeskrivningar för yrkesexamina, eller om det är möjligt att
på annat sätt lyfta fram kunskaper om de mänskliga rättigheterna i
den högre utbildningen.
112 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,
United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 82-83.
113 FN:s handbok, s. 10.
270
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder
redovisas i fråga om åtgärd 118 att Högskoleverkets rapport visat
att undervisning om mänskliga rättigheter förekommer i så gott
som samtliga av de undersökta yrkesutbildningarna, integrerat i
kurser och program samt kombinerat med särskilda inslag. Undervisningen
beskrivs här som bred och innehållsrik, innefattandes
flera områden, från konventionstexter om mänskliga rättigheter,
jämställdhet, samt yrkes- och forskningsetiska riktlinjer till situationer
för olika sociala grupper i Sverige och utomlands. Några
goda exempel på sådana utbildningar nämns också här.114
När det gäller åtgärd 119 framgår av Regeringskansliets uppföljning
att regeringen genomfört ändringar i examensordningen i
högskoleförordningen.115 I examensbeskrivningarna för ett antal
examina (examen för arbetsterapeut, audionom, biomedicinsk analytiker,
dietist, folkhögskolelärare, optiker, ortopedingenjör, receptarie,
röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjuksköterska, socionom,
studie- och yrkesvägledare, tandhygienist, apotekare, barnmorska,
civilekonom, jurist, logoped, läkare, psykolog, psykoterapeut,
sjukhusfysiker, specialistsjuksköterska, specialpedagog, tandläkare,
lärare) anges att studenten för att få examen ska visa en värderingsförmåga
och ett förhållningssätt i vissa angivna avseenden,
varvid ska beaktas också de mänskliga rättigheterna. Dessa nya bestämmelser
tillämpas på utbildning från och med den 1 juli 2007.
Slutsatser och rekommendationer
Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige behandlade i sitt
slutbetänkande även behovet av utbildning och kompetensutveckling
om de mänskliga rättigheterna. Jag har där ställt mig bakom
delegationens förslag om bl.a. behovet av tydliga formuleringar om
utbildning om de mänskliga rättigheterna i läroplaner och kursplaner
för det allmänna skolväsendet, liksom i examensbeskrivningarna
för vissa yrkesutbildningar utöver dem som sedan år 2007 har
sådana krav.116
Som MR-delegationen särskilt påpekat i det här sammanhanget,
bär personer som är verksamma inom stat och kommun i sin yrkes114
Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets rapport 2008:43 R.
115 Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2.
116 SOU 2010:70, s. 431 ff.
271
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
roll den offentliga sektorns skyldigheter i förhållande till den enskildes
mänskliga rättigheter.
Utformning av lagstiftning och andra författningar ska ske i överensstämmelse
med statens internationella åtaganden om de mänskliga
rättigheterna. Rättstillämpning, såväl inom domstolsväsendet som
inom statliga och kommunala myndigheter, ska följa principen om
fördragskonform tolkning. Det innebär att den svenska lagstiftningen
ska tolkas på ett sätt som överensstämmer med de konventioner om
de mänskliga rättigheterna Sverige har anslutit sig till, så långt detta är
möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse.
Allt detta förutsätter att personer som är verksamma inom den
offentliga sektorn har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna
för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras
i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger
tolkningsutrymme i synnerhet.
De mänskliga rättigheterna utgör emellertid inte endast ett antal
enstaka rättigheter. Tillsammans bildar de en helhet, ett normsystem
som är utformat för att den offentliga makten ska utövas med
en grundläggande respekt för individen. Utgångspunkten är att den
offentliga makten utövas på medborgarnas uppdrag och för befolkningens
skull. Det krävs därför insikt och förståelse om de mänskliga
rättigheterna som en värdegrund för samhället, det vill säga att
ett människorättsperspektiv tillämpas.117
Det är, enligt min mening, av central betydelse för att säkerställa
förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald
olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad
utbildning om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om
enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av
krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också
nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.
Enligt Regeringskansliets uppföljning förekommer visserligen
undervisning om de mänskliga rättigheterna i så gott som samtliga
yrkesutbildningar som Högskoleverket undersökt. Krav på kunskaper
om de mänskliga rättigheterna har också förts in i relevanta
examensbeskrivningar för ett antal olika yrkesexamina.
Av Högskoleverkets rapport framgår emellertid att verket inte i
sin undersökning av de olika yrkesutbildningarna har gjort någon
värdering av innehållet i dessa i de här avseendena. Här framhålls
117 SOU 2010:70, s. 432.
272
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
också att de nya examensbeskrivningarna inte har inneburit någon
större nyorientering. Lärarkompetensen inom området verkar inte
heller ha utvecklats från den undervisning som fanns tidigare. De
exempel på lärare med särskild kompetens inom området som redovisats
för verket i undersökningen var också förhållandevis få. Och,
framförallt, det saknades ofta tydliga lärandemål kopplade till examensbeskrivningarna,
det vill säga mål för vilken kunskap som studenterna
kan förväntas ha efter sin examen.
Samtidigt påpekar verket att lärosätena hade haft kort tid på sig
att utveckla undervisningen om mänskliga rättigheter. Högskoleverket
påpekade vidare att det borde vara möjligt att utveckla undervisningen
genom en bättre samordning mellan de olika utbildningarna.
Sammantaget menar jag att det finns anledning för regeringen
att framgent följa upp Högskoleverkets undersökning och eventuellt
ge verket ett nytt uppdrag på det här området, i syfte att säkerställa
att olika yrkesutbildningar på högskolenivå verkligen ger de
kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan
ha betydelse för den framtida yrkesutövningen.
6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga förvaltningen
och domstolsväsendet, m.m.
Rekommendationer:
• Regeringen bör i samråd med Domstolsverket överväga ytterligare
åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna
i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter.
• Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering
och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland
domarna.
• Det bör övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav
på fortbildning också för de ordinarie domarna.
• Regeringen bör uppdra åt Kompetensrådet för utveckling i
staten (Krus) att utforma ett program för hur personal på
olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt
ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga
rättigheterna.
273
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
• Inom ramen för det arbete som jag föreslagit i avsnitt 6.3.4
med att inrätta en MR-kommission eller motsvarande nationellt
organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas
hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan,
samt Regeringskansliet, Forum för levande historia och
andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se
ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
Kompetensförsörjningen inom domstolsväsendet
Vid inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt betonades
betydelsen av information om konventionen till domstolar,
myndigheter och allmänhet. Särskilt framhölls vikten av att domstolar
och andra myndigheter gavs möjligheter att fortlöpande följa
Europadomstolens rättspraxis.118
Frågan om kompetensförsörjningen inom domstolarna i det här
avseendet behandlas också i den nu aktuella handlingsplanen för de
mänskliga rättigheterna. Som regeringen betonade i handlingsplanen
har domstolarna en central roll i förverkligandet av de mänskliga
rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande
till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten
för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste
därför också ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella åtaganden
till skydd för enskildas mänskliga rättigheter för att kunna
säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med dessa åtaganden.
Domstolsverket skulle därför, enligt vad regeringen angav
inom ramen för åtgärd 121 i handlingsplanen, ingå i den grupp av
myndigheter som regeringen avsåg att koncentrera sig på när det
gäller myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen anges att
Domstolsverket i regleringsbrevet för år 2009 ålagts att redovisa
vilka åtgärder som vidtagits för att integrera utbildning i EU-rätt
och utbildning om Europakonventionen för mänskliga rättigheter i
sina utbildningsinsatser för domare. Och i regleringsbrevet för år
2010 ålades verket att redovisa vidtagna åtgärder för att utveckla
utbildningen för domare i EU-rätt och om Europakonventionen.
118 Prop. 1993/94:117, s. 46.
274
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
I sin årsredovisning för år 2009 rapporterade Domstolsverket att
en integrering av europarätten (EU-rätten och Europakonventionen)
finns i alla verkets utbildningar riktade mot ordinarie domare, fiskaler,
föredragande, beredningsjurister och notarier. Inslagets omfattning
sägs variera beroende på relevans. För år 2010 angavs kursutbudet
komma att utvidgas med fler ämnen där europarätten är en väsentlig
beståndsdel. Dessutom hade Domstolsverket tillhandahållit utbildning
i europarätt som sådan, med utgångspunkt i de behov som
domstolarna uppgett sig ha.
I årsredovisningen för år 2010 redovisar Domstolsverket att
verkets Domstolsakademi ger att flertal kurser med EU-rättsliga
inslag. Förutom kurser som renodlat behandlar europarätten uppmärksammas
EU-rätten och Europakonventionen som ett naturligt
inslag i alla utbildningar där den kan ha relevans, såsom familjerätt,
processrätt, straffrätt, socialförsäkringsrätt, skatterätt och migrationsrätt.
Vidare informerar Domstolsverket på Sveriges Domstolars intranät
om externa utbildningar – såväl nationella som internationella – som
rör europarättsliga frågor samt bekostar deltagande i sådan utbildning.
Domstolsverket erbjuder också möjligheter för personal i Sveriges
Domstolar att delta i internationella aktiviteter genom utbytesverksamhet
och seminarier. Aktiviteterna syftar till att deltagarna och
därigenom domstolarna ska få del av en kompetenshöjning på det
internationellt rättsliga området.
Domstolsverket organiserar vidare två gånger om året en veckolång
studieresa för fiskalerna till Bryssel, Luxemburg och Strasbourg
för att öka intresset för internationellt rättsligt samarbete. Programmet
innehåller besök vid olika domstolar och institutioner samt ett
stort antal föredrag.
Slutsatser och rekommendationer
Det är alltjämt, som jag särskilt berört i avsnitt 6.2.2 om konventionsrättigheternas
ställning i den svenska rättstillämpningen, ovanligt
att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen,
fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter, med undantag i viss mån för främst Europakonventionens
bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång
275
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling.119
En grundförutsättning för att rättighetsperspektivet ska kunna
få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen är att det finns en stark
kompetens hos såväl ordinarie som icke-ordinarie domare på alla
nivåer inom domstolsväsendet när det gäller innebörden av Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det gäller i
fråga om Europakonventionen och delar av EU-rätten, som gäller som
direkt tillämplig svensk lag. Men det gäller också andra konventionsåtaganden
om mänskliga rättigheter, vilka ju, enligt principen om fördragskonform
lagtolkning, ska läggas till grund för tolkningen och
tillämpningen av alla svenska rättsregler så långt som detta alls är
möjligt.
Kompetensförsörjningen i de svenska domstolarna när det gäller
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter
har också tagits upp på olika sätt i den konsultationsprocess som
varit en central del av det här utvärderingsuppdraget.
Som framgått av Domstolsverkets årsredovisningar tillhandahåller
verket också utbildning i europarätt, synbarligen främst i EUrättsliga
frågor, i ett flertal olika sammanhang. Däremot framgår
inte närmare av redovisningarna i vilken utsträckning och på vilket
sätt dessa utbildningsinsatser fokuserar just på enskildas mänskliga
rättigheter.
Såvitt jag kunnat utröna har det inte gjorts någon samlad undersökning
av kunskapsläget bland domarna i det här avseendet under
senare år. Domstolsverket genomförde emellertid, som tidigare
nämnts, i slutet av år 2004 en enkätundersökning bland ordinarie
domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Någon samlad
bearbetning och presentation av resultatet kom, enligt de uppgifter
jag fått, aldrig till stånd. Trots det, och trots att det alltså gått ett
antal år sedan undersökningen gjordes, finns det anledning att fästa
uppmärksamheten på det resultat som Domstolsverkets preliminära
sammanställning av undersökningen visade.
Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Nästan en fjärdedel av de
svarande uppgav att de möter europarättsliga frågor varje vecka eller
varje månad, och över 70 procent att de i varje fall hanterar sådana
frågor några gånger om året. Endast drygt hälften av dem som
svarat uppgav sig emellertid ha tillräckliga möjligheter att följa ut119
Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.
276
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
vecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande
ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta område.
På frågan om det är lätt att hitta information på Internet om europarättsliga
frågor svarade 43 procent ja och 33 procent nej. Hela
24 procent av de svarande uppgav att de aldrig hade sökt efter någon
sådan information på Internet.
Mycket av det tillgängliga rättsliga materialet när det gäller de
mänskliga rättigheterna finns inte på svenska, i varje fall inte i sin
helhet. Domstolsverkets nyhetsbrev med sammanfattningar på svenska
av ett urval domar och beslut från Europadomstolen är, enligt min
mening, ett utmärkt men begränsat verktyg i det sammanhanget.
Nivån på språkkunskaperna inom rättsväsendet är därför också
av intresse här. I 2004 års undersökning bland de ordinarie domarna
uppgav nästan hälften att de saknade kunskaper, utöver skolkunskaper,
i något europeiskt språk; 28 procent uppgav sig ha sådana
kunskaper i engelska och 11 procent i franska, de två viktigaste
främmande språken när det gäller att ta del av rättsligt grundmaterial
och internationell praxis om de mänskliga rättigheterna.
Domstolsverkets undersökning är som sagt några år gammal
och den har inte blivit föremål för någon närmare sammanställning
eller analys. Därmed ökar också möjligheterna till olika tolkningar
av materialet. Att så många som en fjärdedel av de svarande aldrig
uppgav sig ha sökt efter europarättsligt material på Internet skulle,
åtminstone teoretiskt, kunna bero på att de har tillgång till informationen
på annat sätt. Hur de som svarat tolkat frågorna om språkkunskaper
”utöver skolkunskaper” vet vi inte heller.
Även med dessa reservationer menar jag emellertid att resultatet
av undersökningen ger anledning att vidta ytterligare åtgärder för
att säkerställa en hög kompetens bland svenska domare i fråga om
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
Den slutsatsen har också bekräftats under utvärderingsarbetets
gång genom dialogen med representanter för olika delar av statsförvaltningen.
En sak som särskilt lyfts fram är att många domare, också bland
de ordinarie, efterfrågar mera utbildning och bättre verktyg på det
här rättsområdet när de tillfrågas om saken. Samtidigt är det relativt
få, framförallt ordinarie domare, som faktiskt deltar i sådan utbildning
när den erbjuds.
Ett skäl som angetts för det är att det av många
inte upplevs som möjligt att vara borta från den ordinarie verksamheten
för att delta i olika typer av utbildning; arbetsbelastningen på den
egna domstolen tillåter i praktiken helt enkelt inte detta.
277
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
Sammanfattningsvis menar jag att regeringen tillsammans med
Domstolsverket bör överväga vilka ytterligare åtgärder som behöver
vidtas för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga
om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår, enligt min uppfattning,
en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av
utbildning bland domarna.
I det sammanhanget bör också övervägas om det går att införa
vissa krav på obligatorisk fortbildning också för de ordinarie domarna,
exempelvis med förebild i vad som gäller för advokater.
Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att delta i vidareutbildning
under 18 timmar per år. Domare åtnjuter visserligen
konstitutionellt ett stort mått av självständighet och frihet i utförandet
av sina yrkesuppgifter, i syfte att säkerställa att de inte ska
kunna utsättas för otillbörlig påverkan i sin dömande verksamhet.
Denna – helt nödvändiga – självständighet bör dock knappas kunna
anses utgöra ett hinder mot att ställa krav på kontinuerlig kompetensutveckling.
Ett obligatorium av det slaget skulle också kunna bidra till att verksamheten
vid domstolarna, liksom resurstilldelningen till dem, tydligare
planeras och följs upp med utgångspunkt i att domarnas möjligheter
att kontinuerligt utbilda sig ska vara något självklart.
Förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning
Behovet att en större tydlighet i regeringens styrning av den offentliga
förvaltningen när det gäller säkerställandet av de mänskliga
rättigheterna i Sverige har redan behandlats i avsnitt 4.2. I handlingsplanen
behandlade regeringen också frågan om förvaltningsmyndigheternas
kompetensförsörjning när det gäller de mänskliga
rättigheterna.120
Regeringen påminde här om att bl.a. utvärderaren av den första
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna starkt
betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom
den offentliga sektorn. Regeringen sade sig dela den uppfattningen
och tillade att kunskap om de mänskliga rättigheterna på alla nivåer i
samhällsorganisationen utgör en av de allra viktigaste komponenterna
i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna.
Regeringen förklarade vidare att det är angeläget att de utbildnings120
Handlingsplanen, s. 104–107, 118–119.
278
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
insatser som genomförs är systematiska och följs upp, samt att de
så långt möjligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tilllämpas.
Det är lätt att instämma i dessa synpunkter. MR-delegationen
behandlade också frågan om information och utbildning inom den
offentliga sektorn i sitt slutbetänkande och menade bl.a. att det är
viktigt att en strategi utformas för hur statsanställda långsiktigt och
systematiskt ska ges utbildning om de mänskliga rättigheterna.121
Jag har där ställt mig bakom delegationens ställningstaganden.
Delegationen kom på grundval av ett antal kartläggningar, utvärderingar
och möten som ägt rum under utredningstiden, fram
till den slutsatsen att många både offentliganställda och förtroendevalda
anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna.
Samtidigt uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur
deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
Det är en bild som har bekräftats även under konsultationsprocessen
inom ramen för mitt utvärderingsuppdrag.
I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet
och tillväxt122 gör regeringen bedömningen att det är angeläget att
de statliga arbetsgivarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning.
I propositionen betonas att det är en central del i regeringens
årliga uppföljning av utvecklingen inom verksamhetsområdet
statliga arbetsgivarfrågor att göra bedömningar av kompetensförsörjningen
i staten. Regeringen framhåller vidare i budgetpropositionen
för år 2010 att god kunskap om de mänskliga rättigheterna
bland beslutsfattare främst inom den offentliga sektorn är en förutsättning
för att regeringens långsiktiga mål, full respekt för de
mänskliga rättigheterna, ska kunna uppfyllas.123
Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) är en statlig myndighet
med uppgift att bistå regeringen i frågor som rör strategisk
kompetensförsörjning i statsförvaltningen. Krus genomför under
2010 och 2011 ett projekt om offentligt etos – en god förvaltningskultur.
Utgångspunkten för projektet är en gemensam värdegrund i statsförvaltningen
som grundar sig i demokratin och de mänskliga rättigheterna
och eftersträvar rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv.
Insatser genomförs både på myndighets- och individnivå i
syfte att bygga upp kunskapen om värdegrundsfrågor, bl.a. de mänsk121
SOU 2010:70, s. 442 ff.
122 Prop. 2009/10:175.
123 Prop. 2009/10:1, Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 60.
279
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29
liga rättigheterna. Enligt sitt uppdrag ska Krus även lämna förslag om
hur nyanställda i staten fortsättningsvis ska introduceras i dessa frågor.
Krus myndighetsuppdrag har beröring med frågor om mänskliga
rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras
i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat
utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer
inom statsförvaltningen ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap
är, som regeringen framhöll både i handlingsplanen och i budgetpropositionen
för år 2010, nödvändig för att respekten för de
mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför
uppdra åt Krus att utforma ett sådant program för hur myndigheternas
personal långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad
utbildning om de mänskliga rättigheterna.
I avsnitt 4.3.3 har jag också föreslagit att myndigheternas ansvar
för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter, liksom ledningens ansvar för att säkerställa
kompetensförsörjningen härvidlag, ska tydliggöras i myndighetsförordningen
(2007:515).
Kunskap ger ”egenmakt” – information om de mänskliga
rättigheterna till allmänheten
I regeringens proposition om en strategi för de nationella minoriteterna,
Från erkännande till egenmakt,124 diskuterar regeringen bl.a.
vilka verktyg och förutsättningar som krävs för att människor ska
kunna forma sin egen framtid, det vill säga betydelsen av vad regeringen
valt att kalla för ”egenmakt”. Vad som sägs där om egenmaktens
betydelse för de nationella minoriteterna gäller enligt min mening
också generellt i ett samhälle, inte minst när det gäller möjligheterna
att fullt ut kunna komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna.
En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas
mänskliga rättigheter stärker alltså alla människors egenmakt. En enskild
individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i
vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast
heller att försöka göra det.125
124 Prop. 2008/09:158.
125 Jfr prop. 2008/09:158, s. 33–34, 51–54.
280
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige
281
Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också
ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta
systematiska MR-arbete i Sverige. I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit
regeringen att påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende
nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de
mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet med de s.k. Parisprinciperna,
exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter.
Ett sådant organ ska i enlighet därmed ha mandat att också
främja information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna.
Även andra myndigheter har, eller bör ha, ett ansvar för t.ex. informationsspridning
inom sitt ansvarsområde, också när det gäller
sådan information som har koppling till de mänskliga rättigheterna.
Ett tydligt sådant exempel är myndigheten Forum för levande historia.
Inom ramen för ett arbete med att inrätta en MRkommission,
eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga
rättigheterna, bör även övervägas hur ansvarsfördelningen mellan
ett sådant organ å ena sidan, samt Regeringskansliet, Forum för
levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den
andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap om Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter.
7 Några särskilda sakområden
Som jag framhållit i avsnitt 3.3.2 ligger det i sakens natur att det
med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit
möjligt att för var och en av handlingsplanens 135 åtgärder utföra
en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt
undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt
ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera
åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, i stor
utsträckning valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer
principiella frågeställningar med inriktning på metod och process,
styrning, val av aktörer och så vidare.
Samtidigt har jag ansett det vara värdefullt att särskilt behandla
några sakområden som jag bedömt vara av speciell betydelse i
sammanhanget. I åtgärd 102 i handlingsplanen slår regeringen fast
att det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. Det kan naturligtvis
ifrågasättas om ett sådant rent konstaterande kan ses som
en ”åtgärd” i egentlig mening. Samtidigt rör detta konstaterande en
av de mest fundamentala mänskliga rättigheter man kan tänka sig
och behandlingen av den, och närliggande frågor, hör därför självklart
hemma i ett samlat dokument om skydd för och främjande av
de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Det finns
därför också skäl för mig att särskilt beröra dem i den här utvärderingen.
I handlingsplanen återfinns visserligen frågan om tortyrförbudets
ställning i ett avsnitt som handlar om asyl- och migrationsfrågor.
Just på grund av dess absoluta karaktär får det emellertid anses
relevant att behandla denna fråga i ett bredare sammanhang. Inte
minst ett antal av de frågor som berörs i handlingsplanens avsnitt
om rättsstatliga frågor1 har dessutom nära samband med förbudet
mot omänsklig eller förnedrande behandling och bestraffning. Jag
1 Handlingsplanen, s. 83 ff.
283
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
har valt att behandla ett antal frågor av det här slaget under rubriken
Vissa rättsstatliga frågor i avsnitt 7.1 i det följande.
Regeringen har på ett generellt plan i handlingsplanen för sin del
anfört att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör
det allvarligaste problemet när det gäller Sveriges förverkligande av
mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna
i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla
dess former.2 Därför har jag också valt att särskilt beröra diskrimineringsfrågorna
i avsnitt 7.2.
I avsnitt 7.3 kommer att diskuteras romernas situation i Sverige.
Romerna är, enligt 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter
och minoritetsspråk, en av de officiellt erkända nationella minoriteterna
i Sverige. De har därigenom också en särskild status som
grupp i befolkningen. Den markeras även genom att det i regeringsformen
stadgas att etniska, språkliga och religiösa minoriteters
möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv
ska främjas.3 Det kan samtidigt knappast sättas i fråga att romerna
i Sverige historiskt utsatts för allvarliga och systematiska
övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna.
Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor
i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar
och kränkande särbehandling och andra former av utestängning på
de flesta samhällsområden. Det finns därför skäl att i det här sammanhanget
också något beröra romernas situation särskilt.
Slutligen här kommer den svenska statsmaktens förhållande till
urfolket samerna att diskuteras i avsnitt 7.4. Även här finns en historia
av systematiska åsidosättanden av de mänskliga rättigheterna
som, tillsammans med just det faktum att samerna är Sveriges enda
urbefolkning och den folkrättsliga särställning som det ger upphov
till, gör att det finns skäl att särskilt beröra frågan om en svensk
urfolkspolitik här.
7.1 Vissa rättsstatliga frågor
Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder samlade under rubriken
”rättstatliga frågor”. Bland dessa behandlas några frågor som
enligt min mening är av särskild betydelse när det gäller Sveriges
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
2 Handlingsplanen, s. 21.
3 1 kap. 2 § regeringsformen.
284
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Staten har vad som brukar kallas för ett monopol på våldsanvändning,
vilket tar sig uttryck bl.a. i att det under vissa förutsättningar
betraktas som legitimt att företrädare för den offentliga
makten använder sig av olika tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden.
Även användning av fysiskt våld kan sålunda vara godtagbart
i vissa situationer. I en rättsstat måste emellertid statens
våldsmonopol utövas under lagarna och det måste finnas effektiva
system för att säkerställa att sådana befogenheter inte missbrukas.
Rätten till skydd mot sådant missbruk har därför också en central
plats i flera internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna
som Sverige är bundet av. Rätten till liv, frihet och personlig
säkerhet omfattas av både Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om medborgerliga
och politiska rättigheter. Detsamma gäller rätten till en rättvis rättegång
inom skälig tid, vari inbegrips också sådant som rätt till viss
information i samband med rättsliga förfaranden och rätt till juridiskt
biträde. Ett förbud mot tortyr och annan grym, omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning återfinns också i
båda dessa konventioner, liksom i FN:s särskilda konvention mot
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning och Europarådets konvention till förhindrande av
tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Även Europeiska rådet har i det s.k. Stockholmsprogrammet tagit
upp behovet av unionsgemensamma åtgärder på detta område.4
Europeiska rådet ställer sig i programmet bakom ministerrådets
(Rådet) s.k. Roadmap (”färdplan”) för att stärka de processuella
rättigheterna för personer som är misstänka eller åtalade för brott.
I färdplanen, som beslutades av Rådet den 30 november 2009, sägs
bl.a. följande.5
En hel del framsteg har […] gjorts på området straffrättsligt samarbete
och polissamarbete när det gäller åtgärder som gör det lättare att väcka
åtal. Det är nu dags att agera för att förbättra balansen mellan dessa åtgärder
och skyddet av den enskildes processuella rättigheter. Insatser
bör göras för att stärka processuella garantier och respekten för rättsstatsprincipen
vid straffrättsliga förfaranden, oberoende av var medborgarna
beslutar att resa, studera, arbeta eller bo inom Europeiska
4 Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras
skydd, EUT 2010/C 115/01, s. 10.
5 Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att stärka misstänkta eller
åtalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, EUT 2009/C
295/01.
285
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
unionen. […] Med tanke på frågornas betydelse och komplexitet verkar
det lämpligt att ta itu med dem steg för steg, samtidigt som en
övergripande enhetlighet säkerställs. […] Med tanke på att åtgärdskatalogen
i bilagan till denna resolution inte är uttömmande bör rådet
också överväga möjligheten av att behandla frågan om skyddet av processuella
rättigheter utöver dem som förtecknas i katalogen. […] Rättigheterna
i färdplanen, vilka kan kompletteras med andra rättigheter,
anses vara grundläggande processuella rättigheter och åtgärder avseende
dessa rättigheter bör prioriteras […].
Bland de rättigheter som sålunda borde prioriteras angavs information
om rättigheter och om åtal, liksom juridisk rådgivning och
rättshjälp. När det gäller rätten till information slås följande fast.
En person som misstänks eller åtalas för ett brott bör muntligen eller,
där så är lämpligt, skriftligen få information om sina grundläggande
rättigheter, t.ex. i form av rättighetsinformation. Dessutom bör denna
person också snabbt erhålla information om arten av och grunden för
anklagelsen mot honom eller henne. En misstänkt eller åtalad person
bör ha rätt att vid lämplig tidpunkt erhålla all nödvändig information
för att förbereda sitt försvar, förutsatt att detta inte inverkar menligt
på det korrekta genomförandet av det straffrättsliga förfarandet.
Och om rätten till rådgivning och rättshjälp sägs:
Rätten till juridisk rådgivning (genom ett juridiskt biträde) för den
misstänkta eller åtalade personen vid straffrättsliga förfaranden vid
första bästa tillfälle under dessa förfaranden är grundläggande för att
kunna trygga rättvisa förfaranden. Rätten till rättshjälp bör säkerställa
lika tillgång till den ovan nämnda rätten till juridisk rådgivning.
Internationella organ har vid sin granskning av Sveriges efterlevnad
av konventioner om mänskliga rättigheter vid upprepade tillfällen
framfört kritiska synpunkter i frågor som sammanhänger med förbudet
mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning. Det har handlat om bl.a. myndigheters användning
av våld och tvångsmedel, liksom förhållandena för personer
som i en eller annan form är frihetsberövande. Jag kommer i
det följande att behandla några av dessa frågor, tillsammans med
vissa ytterligare frågeställningar som enligt min uppfattning särskilt
bör uppmärksammas i detta sammanhang.
286
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis m.m.
Rekommendationer:
• Regeringen bör följa upp och utvärdera effekterna av den reform
som trätt i kraft den 1 januari 2011 och som innebär
bl.a. att utredningar av anmälningar om brott eller annat felaktigt
handlande från poliser i samband med arbetet (s.k. internutredningar),
handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället för
som tidigare inom de lokala polismyndigheterna.
• Denna utvärdering bör framförallt bygga på en empirisk studie,
det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar
faktiskt har genomförts i praktiken.
• Regeringen bör vidta åtgärder för att tillskapa en ordning
som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats
allvarligt i samband med ett polisingripande, eller då en sådan
person annars varit omhändertagen av polisen, blir föremål
för ett obligatoriskt, självständigt och skyndsamt utredningsförfarande,
oavsett om misstanke om brott föreligger eller
inte.
Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda,
och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en
fråga som med viss regelbundenhet aktualiseras i den svenska samhällsdebatten
. Frågeställningen har också uppmärksammats av ett
antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges
efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de
mänskliga rättigheterna. Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat
att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas
för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.
Denna fråga behandlades även i handlingsplanens åtgärd 79, som
har följande lydelse:
[F]rågan om oberoende utredningsorgan vid misstanke om övervåld av
polis är under utredning. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december
2006. Regeringen kommer därefter att överväga utredarens
förslag.
En delvis ny ordning för handläggningen av polisens internutredningar
gäller fr.o.m. den 1 januari 2011. En översiktlig redogörelse
287
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
för bakgrunden till, och innebörden av, de förändringar som på
detta sätt numera genomförts lämnas i det följande.
Utredning av brottsmisstankar mot poliser – ordningen fram till
1 januari 2011
De allmänna bestämmelser om förundersökningsförfarandet som
finns i bl.a. rättegångsbalken är i princip tillämpliga också ifråga om
utredningar av brottsmisstankar mot polisanställda, s.k. internutredningar.
Emellertid finns det också en viss särreglering när det
gäller förundersökningar just i dessa fall. Denna särreglering gäller
främst frågan om behörigheten att leda och handlägga brottsutredningar
av detta slag. Reglerna återfanns tidigare i 5 kap. polisförordningen
(1998:1558) men ingår sedan den 1 januari 2011 i en särskild
förordning om handläggning av ärenden om brott av anställda
inom polisen m.m.6 Innehållet i de numera gällande reglerna kommer
att behandlas närmare längre fram i detta avsnitt.
Såvitt gäller det polisiära utredningsarbetet i internutredningar
har detta - fram till den förändring som alltså nyligen genomförts -
varit en uppgift för personal som visserligen verkat inom särskilda
internutredningsenheter men som likväl tillhört de lokala polismyndigheternas
egen organisation. Medan det ursprungligen fanns
en internutredningsenhet vid varje polismyndighet, har verksamheten
genom frivilligt regionalt samarbete senare kommit att koncentreras
till sex internutredningsenheter vid lika många polismyndigheter.
Dessa enheter har alltså ansvarat för utredningar som avsett
såväl anställda i den egna myndigheten som anställda i de samarbetande
polismyndigheterna inom regionen.
Särskilda regler har också funnits, och finns alltjämt, om skyldighet
för den polismyndighet där en anmälan har gjorts, eller där
frågan om att inleda en förundersökning mot en anställd inom polisen
har uppkommit, att omedelbart vidta de åtgärder som brådskar
och som inte utan olägenhet kan skjutas upp.
6 Förordning (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen
m.m.
288
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Tidigare överväganden beträffande internutredningsförfarandet
Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott
bör handläggas har under de senaste decennierna i olika former varit
föremål för utredningar och överväganden vid fler tillfällen. En
utförlig redogörelse för innehållet i dessa utredningar lämnas i betänkandet
Förstärkt granskning av polis och åklagare.7 Jag kommer
här att begränsa mig till att kortfattat redogöra för frågans behandling
under den senaste dryga tioårsperioden.
Justitieombudsmannens skrivelse till Justitiedepartementet
13 juni 2000
Formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot anställda
inom polisen och den rättsliga tillsynen över åklagarnas och polisens
brottsutredande verksamhet behandlades i en skrivelse den
13 juni 2000 från JO till Justitiedepartementet.8 I skrivelsen, som
var föranledd av iakttagelser som gjorts vid inspektioner av några av
polisens internutredningsenheter, framhöll dåvarande chefsJO
Claes Eklundh att debatten om handläggningen av anmälningar
mot polismän visade att ett grundläggande krav på utredningsförfarandet
i allmänhetens ögon var att detta var organiserat på ett sådant
sätt att objektiviteten i utredningarna var höjd över varje tvivel.
JO anförde i skrivelsen att det, med något enstaka undantag,
visserligen inte i de inspektionsärenden som behandlats funnits anledning
att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförts av de
enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna.
Samtidigt hade granskningen emellertid gett JO anledning till
påpekanden och kritik, bl.a. om att anmälan i vissa fall tagits upp av
en icke behörig anmälningsupptagare, att beslut om inledande av
förundersökning felaktigt fattats av en polisman samt att det förekommit
dröjsmål med att överlämna anmälningar till åklagare. I ett
inspektionsbeslut riktades kritik mot den aktuella polismyndighetens
handläggningstid av ärendena vid internutredningsgruppen. Det konstaterades
bl.a. att flertalet av de 30 äldsta ärendena hade legat upp
emot två år och i vissa fall drygt två år utan att några synbara åtgärder
hade vidtagits samt att ett stort antal av det innevarande årets
7 SOU 2003:41, s. 105 f.
8 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.
289
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
inkomna ärenden hade legat nästan hela det året utan att några utredningsåtgärder
hade vidtagits. I ett annat beslut kritiserades en
polismyndighet för dröjsmål med att vidta av åklagaren begärda
utredningsåtgärder.
JO betonade vidare att det är inte tillräckligt att denna typ av utredningar
faktiskt utförs på ett objektivt sätt. Därutöver krävdes
enligt JO att verksamheten bedrivs under sådana former att inte
redan förfarandet i sig ger upphov till misstankar om att det tas
ovidkommande hänsyn vid sådana utredningar.
I skrivelsen uttalades sammanfattningsvis att den tillämpade ordningen
för handläggningen av anmälningar mot polismän inte var invändningsfri
och att det kunde finnas skäl att ånyo överväga frågan
om hur verksamheten lämpligen borde organiseras.
Det framhölls även att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen
över denna verksamhet var otillräcklig, och att detsamma kunde
sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet
i allmänhet. Med hänvisning till att riksdagen
då nyligen beslutat att ge regeringen tillkänna att frågan om
inrättande av ett oberoende tillsynsorgan inom rättsväsendet borde
utredas,9 framhölls avslutningsvis att det föreföll naturligt att de i
JO:s skrivelse behandlade frågorna beaktades i ett sådant utredningsarbete.
Kommittén om tillsynen över polis och åklagare 2003
Regeringen beslutade i december år 2000 att tillsätta en parlamentariskt
sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen
över polisen och åklagarväsendet.10 En viktig del av uppdraget
var att överväga om det fanns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan
med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets
brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle därutöver
även överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna
för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen
och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en
sådan verksamhet.
Kommittén, som antog namnet Kommittén om tillsynen över polis
och åklagare, avgav sitt betänkande Förstärkt granskning av polis
9 Bet. 1999/2000:JuU11.
10 Dir. 2000:101.
290
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
och åklagare11 i april 2003. Enligt kommitténs bedömning saknades
tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt, fristående, tillsynsorgan med
uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet.
Medan det konstaterades att ett sådant organ
skulle få en oberoende ställning, något som ansågs vara till stor
fördel bl.a. för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen,
ansåg kommittén likväl att övervägande skäl talade emot en
sådan lösning. Kommittén hänvisade här till statsfinansiella skäl,
liksom till att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen
inom polisen och åklagarväsendet på ett sådant sätt att myndigheterna
skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin
verksamhet från ytterligare ett organ – något som framstod som en
nackdel för verksamheten. Som en ytterligare nackdel med inrättandet
av ett fristående tillsynsorgan noterades att ett sådant skulle
sakna den möjlighet att i efterhand ändra ett fattat beslut som
överprövningsinstitutet inom åklagarverksamheten erbjuder.
Såvitt gäller den s.k. internutredningsverksamheten konstaterade
kommittén att det inte fanns någon undersökning som visade
att anmälningar mot polisanställda generellt sett inte utreddes i tillbörlig
ordning. Såvitt kommittén kunnat utröna var det tvärtom så
att sådana anmälningar utreddes med stor omsorgsfullhet och noggrannhet
samt utan att obehöriga hänsyn togs till de poliser som
berördes av anmälningarna. Mot denna bakgrund ansåg kommittén
att den centrala frågan i uppdraget var att lämna förslag som var
ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet
stärktes.
Med denna utgångspunkt diskuterade kommittén ett antal olika
alternativ för handläggning av brottsmisstankar mot polisanställda,
däribland tillskapandet av ett från polisen och åklagarväsendet fristående
utredningsorgan med uppgift att besluta om, och leda, förundersökningar
mot polisanställda. Med hänvisning till att det
praktiska utredningsförfarandet även med en sådan lösning skulle
behöva utföras av poliser (då det i praktiken inte ansågs finnas någon
annan yrkeskategori som kunde anlitas för uppgiften) kunde
det enligt kommittén emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning
en sådan modell kunde bidra till att öka allmänhetens förtroende
för utredningsarbetet. Modellen innebar också ökade kostnader.
Då nackdelarna ansågs överväga även i fråga om övriga huvudalternativ,
fann kommittén att den befintliga ordningen för utred11
SOU 2003:41.
291
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
ningar om brott av polismän i princip borde behållas. Kommittén
ansåg dock att vissa förbättringar av denna ordning borde genomföras
avseende bl.a. utomståendes insyn i utredningarna och information
om verksamheten till allmänheten, liksom att en regel om
tidsfrister för förundersökning mot en polisanställd avseende brott
i arbetet borde införas i syfte att minska handläggningstiderna i
denna typ av ärenden.
En ledamot av kommittén reserverade sig, och förklarade att
hon ansåg att utredningen borde ha förslagit ett helt nytt system
för internutredningar i form av ett från polis- och åklagarväsendet
fristående organ.
Betänkandet remissbehandlades, varvid en majoritet av remissinstanserna
tillstyrkte förslagen. Ett antal remissinstanser, däribland
JO, riktade emellertid stark kritik mot betänkandets förslag. JO
anförde för sin del att utredningen inte ens fullgjort huvuddelen av
sitt uppdrag i och med att det så gott som helt saknades en diskussion
i betänkandet om frågan om inrättande av ett oberoende organ
för tillsyn över polis och åklagare.
Osmo Vallo – utredning om en utredning (SOU 2002:37)
Frågan om formerna för handläggningen av brottsanmälningar berördes
även av Osmo Vallo-utredningen.12 I sitt betänkande förklarade
utredningen att ett förfarande med åklagare som förundersökningsledare
och polismän som verkställer brottsutredningarna framstod
som den ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt mest lämpade
ordningen för denna typ av ärenden. Med utgångspunkt i den
granskning som utredningen genomfört framhölls i denna del även
att det borde ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens
sida när brottsmisstankar mot polismän utreds, och att detta i synnerhet
gällde om någon avlidit i samband med ett polisingripande.
Utredningen ansåg sig dock ha otillräckligt underlag för att uttala
sig om huruvida polisens internutredningsenheter och åklagarna
borde sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig
myndighet.
12 Dir. 2000:95, SOU 2002:37.
292
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Internutredningsutredningens betänkande 2007 Summa Summarum
Regeringen tillkallade i december 2004 en särskild utredare med uppdrag
att göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och
handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom
polisen och mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. Utgångspunkten
för utredningsarbetet skulle enligt direktiven vara att
medborgarna ska ha största möjliga förtroende för dessa brottsutredningar.13
I uppdraget ingick att presentera ett förslag till hur ett
från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan
för internutredningar skulle kunna vara utformat och
organiserat, liksom att identifiera och gå igenom de skäl som talade
för respektive emot ett sådant organ. Utredaren skulle därutöver
även lämna förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande
för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med
ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott.
Utredningen - som antog namnet Internutredningsutredningen –
konstaterade i sitt betänkande14 att det i direktivet uppställda kravet
på att utredningsorganet skulle vara fristående från polis och
åklagare innebar att det inte fanns något alternativ till att ge organet
ställning som en självständig, central förvaltningsmyndighet
direkt under regeringen. Som benämning på en sådan myndighet
föreslog utredningen ”Särskilda utredningsmyndigheten” (SUM).
En myndighet av detta slag borde enligt utredningen ges i uppgift
att handlägga bl.a. samtliga ärenden om påstående om brott eller
felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande anställda
inom polisen eller åklagarväsendet. Såvitt gällde myndighetens organisation
ansåg utredningen att det vid denna borde finnas bl.a.
statsåklagare (som skulle vara förundersökningsledare och ha allmän
åklagares befogenheter) och särskilda utredare (som skulle ha
polismans befogenheter). Utredningen lämnade därutöver en rad
ytterligare förslag beträffande bl.a. myndighetens närmare organisation
och lokalisering.
I sin analys av för- och nackdelar med ett oberoende utredningsorgan
av detta slag framhöll utredningen att det inte fanns något som
tydde på annat än att den befintliga internutredningsverksamheten
bedrevs professionellt och utan ovidkommande hänsyn. Det främsta
argumentet för att sammanföra internutredningsverksamheten
till en särskild myndighet var därför inte att få en högre kvalitet i
13 Dir. 2004:180.
14 SOU 2007:5.
293
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
utredningsarbetet, utan att verksamheten ska vara, och av gemene
man också upplevas att vara, skild från övrig polis- och åklagarverksamhet.
Med hänsyn till den begränsade storleken hos en oberoende särskild
utredningsmyndighet skulle en sådan emellertid komma att ha
behov av att anlita polisen för att få hjälp med olika utredningar,
något som i viss mån kunde komma att urgröpa det förtroende för
verksamheten som den Särskilda utredningsmyndigheten avsågs
vara garant för. Vid sidan av den förtroendeskapande effekt den fristående
ställningen ändå kunde få, kunde enligt utredningen några
egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten
från polis- och åklagarväsendena inte påvisas.
En sådan förändring skulle istället medföra en rad negativa konsekvenser,
bl.a. i form av en mindre rationell hantering av anmälningarna,
en risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet inom
polis- och åklagarväsendena försvårades, samt ökade kostnader. Dessa
nackdelar uppvägdes enligt utredningens bedömning inte av den fördel
från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kunde
innebära. Utredningen kunde därför inte förorda att en sådan
myndighet bildades.
Med hänvisning till att ett större organisatoriskt avstånd mellan
polisens internutredningsverksamhet och polisens övriga verksamhet
ändå vore önskvärd, noterade utredningen att detta skulle kunna
åstadkommas genom att internutredningsverksamheten samlades
i en organisation inom Rikspolisstyrelsen. Internutredningsverksamheten
skulle därmed inte höra till någon eller några enskilda
polismyndigheter, och skulle enligt utredningen således kunna
bedrivas fristående från den ordinarie polisverksamheten utan de
nackdelar som en helt fristående myndighet skulle föra med sig.
I sitt betänkande förklarade utredningen vidare att det oberoende
av om en fristående utredningsmyndighet kom att inrättas eller
ej var angeläget att införa ett obligatoriskt utredningsförfarande för
fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande
men där det inte finns misstanke om brott.
294
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
En ny ordning för handläggning av polisens internutredningar från
och med den 1 januari 2011
Under år 2010 fattade regeringen beslut om en ny ordning för
handläggning av polisens internutredningar. Sålunda trädde förordningen
(2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda
inom polisen m.m. i kraft den 1 januari 2011. Förordningen
benämns i fortsättningen för enkelhetens skull som internutredningsförordningen.
Internutredningsförordningen innebär bl.a. att om det i en anmälan
till polisen har påståtts att en anställd inom polisen gjort sig
skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något
annat sätt har handlat felaktigt i samband med sin myndighetsutövning
så ska – med vissa särskilt angivna undantag – ärendet omedelbart
överlämnas till åklagare för prövning av om en förundersökning
ska inledas. Detsamma gäller om en person har skadats
allvarligt antingen under sin vistelse i en polisarrest eller genom
något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten, eller om det
i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot
en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet.
Inom Åklagarmyndigheten handläggs denna typ av ärenden sedan
ett antal år vid en särskild nationell åklagarkammare, Riksenheten
för polismål. Även ärenden om brott i och utanför tjänsten av
åklagare och andra anställda inom åklagarväsendet ska sedan den
1 januari 2007 normalt handläggas vid denna enhet.
Till skillnad mot vad som gäller i övrigt leds brottsutredningar
mot poliser således redan från början av en åklagare som har att
lämna direktiv för utredningens bedrivande. En sådan förundersökning
ska också bedrivas med särskild skyndsamhet. Såvitt gäller
det konkreta polisiära utredningsarbetet i dessa s.k. internutredningar
har detta tidigare varit en uppgift för personalen inom de
vanliga lokala polismyndigheterna. Den nya ordningen innebär i allt
väsentligt att sådana utredningar, enligt 9 § internutredningsförordningen,
i stället handläggs vid Rikspolisstyrelsen.
Det praktiska utredningsarbetet kommer emellertid alltjämt att
utföras av i huvudsak samma personal som tidigare, placerad vid de
sex orter där internutredningsverksamheten tidigare bedrivits. Av
det särskilda uppdrag som regeringen lämnat till Rikspolisstyrelsen
att inordna internutredningsverksamheten inom sin organisation15
framgår dock att utredningsverksamheten ska bedrivas i lokaler
15 Regeringsbeslut Ju2010/5490/L4.
295
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
som är skilda från de lokaler där annan polisverksamhet bedrivs.
Brottsutredningar i dessa ärenden leds, liksom tidigare, av åklagare
vid Åklagarmyndighetens Riksenhet för polismål.
Den genomförda reformen omfattar emellertid inte något beslut
om inrättande av ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där
någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande
utan att det föreligger någon misstanke om brott. Enligt uppgift
från Justitiedepartementet är frågan om ett sådant utredningsförfarande
alltjämt föremål för beredning inom Regeringskansliet.
Synpunkter framförda av internationella organ
Som konstateras i handlingsplanen har internationella organ vid sin
granskning av Sveriges efterlevnad av sina konventionsförpliktelser
till skydd för de mänskliga rättigheterna vid flera tillfällen behandlat
avsaknaden av ett oberoende organ för utredningar av anklagelser
om övergrepp från polisens sida. Även efter det att handlingsplanen
antogs har såväl FN:s kommitté mot tortyr16 som Europarådets
kommissarie för mänskliga rättigheter17 förklarat att denna
typ av utredningar bör handläggas av ett från polisen fristående organ.
Jag begränsar mig emellertid här till att endast behandla de
synpunkter på den svenska ordningen för handläggning av internutredningar
som lämnats av den Europeiska kommittén till förhindrande
av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning (i det följande ”Europarådets tortyrkommitté”
eller ”CPT”) i anslutning till kommitténs besök i Sverige år 2003
och 2009.
CPT:s besök 2003
Vid sitt besök i Sverige år 2003 genomförde kommittén en genomgång
av handläggningen av ett större antal anmälningar mot polismän
vid polismyndigheten i Västra Götaland under 2001 och 2003.
På grundval av denna granskning riktade kommittén i sin rapport i
flera fall allvarlig kritik mot det sätt utredningarna genomförts på
16 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,
4 juni 2008, st. 18.
17 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing
the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights,
CommDH(2007)10, 16 maj 2007, st. 14.
296
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
med avseende särskilt på bristande oberoende, effektivitet och
skyndsamhet.18
Med hänvisning till den svenska ordningen med åklagarledda utredningar
anförde kommittén att medan åklagare kunde anses uppfylla
kravet på oberoende i förhållande till den eller de personer
som var föremål för utredning så var detta inte fallet med de polismän
som bar ansvaret för att genomföra det praktiska utredningsarbetet.
Kommittén konstaterade i denna del även att åklagarnas
insatser i ett antal av de granskade utredningarna varit begränsade
till att ge polisen direktiv att inleda en utredning, att ta emot utredningsresultatet
från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan.
Kommittén förklarade vidare att det för att en utredning om påstådda
övergrepp från polisens sida ska anses vara effektiv krävdes
att den skulle kunna göra det möjligt att ta ställning till huruvida
det våld som använts var motiverat och till att identifiera de inblandande.
Detta krävde i sin tur att alla skäliga åtgärder vidtogs för att
säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål
eller rättsmedicinsk bevisning. Kommittén konstaterade att ett
antal av de ärenden som granskats uppvisat brister även i detta avseende,
liksom i fråga om de krav som kunde uppställas på att utredningarna
skulle inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.
Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts rekommenderade
kommittén den svenska regeringen att skyndsamt ompröva (”urgently
reconsider”) behovet av att låta klagomål mot polisen handläggas
av en från polisen oberoende myndighet. Under tiden till
dess en sådan omorganisation genomförts rekommenderade kommittén
att en rad närmare angivna åtgärder, bl.a. i form av obligatoriska
rättsmedicinska undersökningar i vissa fall, skulle vidtas för
att säkerställa att åklagarna effektivt uppfyllde sina åligganden när
det gällde att leda förundersökningen i denna typ av ärenden.
18 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 15-19.
297
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
CPT:s besök 2009
I rapporten från sitt senaste besök i Sverige,19 under juni månad
2009, konstaterade kommittén bl.a. att frågan om effektiviteten hos
den befintliga ordningen för utredningen av påståenden om övergrepp
från polisens sida under åren utgjort en betydelsefull del av
dess dialog med de svenska myndigheterna. Kommittén förklarade
vidare att den i anslutning till sitt besök tagit del av Internutredningsutredningens
överväganden och förslag, liksom innehållet i en
av Rikspolisstyrelsen utarbetad rapport med förslag på en organisatorisk
lösning för att samla internutredningsverksamheten inom
Rikspolisstyrelsen.20
Medan kommittén förklarade att de på detta sätt föreslagna förändringarna
otvivelaktigt var i linje med dess tidigare rekommendationer,
underströk den samtidigt att ett internutredningsförfarande
för att kunna åtnjuta allmänhetens förtroende och vara effektivt
både måste vara, och måste uppfattas vara, oberoende och opartiskt.
Enligt kommitténs uppfattning kunde detta krav bäst uppfyllas
av en fristående och oberoende myndighet av samma slag som
den ”Särskilda utredningsmyndighet” som Internutredningsutredningen
behandlat i sitt betänkande.
Kommittén ansåg vidare att uppdraget för en sådan myndighet
borde begränsas till att avse handläggning av påståenden om gärningar
begångna i tjänsten, och att misstankar om brott begångna
utan samband med den polisanställdes arbete kunde handläggas av
polis och åklagare i vanlig ordning. En sådan ordning skulle enligt
kommittén tillgodose vad den uppfattade som Internutredningsutredningens
huvudinvändning mot inrättandet av en oberoende
myndighet, nämligen att en sådan skulle vara alltför liten för att
själv ha den erforderliga kompetensen att utreda ett stort antal olika
brottstyper.
Kommittén noterade vidare att Rikspolisstyrelsen i sin rapport
uppmärksammat att det enligt berörda åklagare vid Riksenheten för
polismål fanns vissa brister när det gällde polismyndigheternas tilllämpning
av det befintliga regelverket, bl.a. i form av underlåtenhet
att vid påståenden om övervåld vidta skyndsamma åtgärder, som att
19 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 15–18.
20 Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation för internutredningsverksamhet,
2009-05-15, Rikspolisstyrelsens dnr RA-793-6695/08 (Rikspolisstyrelsens rapport).
298
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
säkra medicinsk bevisning. I rapporten anförde Rikspolisstyrelsen
bl.a. följande.
Den största bristen när det gäller polismyndigheternas tillämpning av
5 kap. 2 § första stycket polisförordningen är, enligt åklagarna, avsaknad
av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Vid anmälan
om misshandel är det ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om
läkarundersökning, trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens
föreskrifter påbjuder att bevisning ska säkras. Det är inte ovanligt att
anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden
att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador
kan befinnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är
mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan
den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna anser
generellt att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som
diskuterats mest frekvent inom senare år. Åklagarnas intryck är att
man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet
när det gäller anmälan mot en kollega. Intrycket är dock att vid allvarliga
händelser fungerar systemet bättre, liksom i all annan polisverksamhet.21
I anslutning härtill framhöll kommittén att behovet av att utredningsprocessen
genomförs med fullständigt oberoende är särskilt
stort i de fall där personer som berövats friheten åsamkas skador av
polisen. I sådana fall förelåg en större risk att en intern polisutredning
genomförs mindre grundligt även om de polismän som
genomför utredningen tillhör en särskild enhet. Särskilda ansträngningar
borde därför göras i dessa fall för att undanröja de brister
som Rikspolisstyrelsen identifierat i sin rapport och för att säkerställa
att utredningarna uppfyller kravet på effektivitet. Kommittén
inbjöd avslutningsvis Sverige att i ljuset av de lämnade synpunkterna
vidare utveckla den befintliga ordningen för handläggningen av
påståenden om polisövergrepp.
I sitt svar till kommittén22 anförde regeringen bl.a. att kraven på
en oberoende och opartisk utredning fick anses vara lika viktiga för
samtliga slag av brottsmisstankar mot polisanställda, och att man
därför inte delade kommitténs uppfattning att uppdraget för en
särskild myndighet med ansvar för att handlägga anmälningar mot
polisanställda borde begränsas till utredningar av påståenden om
gärningar begångna i tjänsten. Regeringen förklarade vidare att det
förslag till förändringar av det svenska internutredningsförfarandet
21 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.
22 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 8.
299
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
som presenterats för kommittén – som bl.a. innebar att de lokala
polismyndigheternas internutredningsverksamhet skulle överföras
till Rikspolisstyrelsen – enligt dess uppfattning uppfyllde kravet på
oberoende och opartiskhet.
Slutsatser och rekommendationer
Den debatt om handläggningen av anmälningar mot polisanställda
som under en längre tid förts i Sverige har till stora delar haft sin
grund i att det funnits ett behov av att stärka allmänhetens tilltro
till att poliser verkligen utreder anmälningar mot andra poliser med
bibehållen objektivitet, energi, skyndsamhet och kvalitet. För att
handläggningen av sådana s.k. internutredningar ska ha allmänhetens
förtroende är det inte heller tillräckligt att utredningarna faktiskt
bedrivs på ett kompetent och opartiskt sätt. Som understrukits
av både Europarådets tortyrkommitté och av JO krävs istället att
utredningarna hanteras i en ordning som garanterar att verksamheten
både är och synes vara oberoende och opartisk. Jag kan inte annat
än till fullo instämma i den ståndpunkten.
Den nyordning som trädde ikraft den 1 januari 2011 innebär att
det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer
markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet
och övrig polisverksamhet. Att denna verksamhet såväl organisatoriskt
som rent fysiskt – genom att den ska vara inhyst i särskilda
lokaler – nu skilts från de lokala polismyndigheterna, utgör utan
tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen.
Det är naturligtvis positivt.
I vilken omfattning 2011 års reform kommer att kunna bidra till
att allmänheten kan känna förtroende för att internutredningar av
detta slag bedrivs utan ovidkommande hänsyn, eller visa sig vara
tillräcklig för att undanröja den kritik som förekommit mot att
”polisen utreder polisen”, som JO uttryckt saken, återstår att se.
Min egen bedömning är dock att det finns anledning att ställa
sig tveksam till om allmänheten kommer att tillmäta den organisatoriska
distinktionen mellan Rikspolisstyrelsen och de lokala polismyndigheterna,
vilken utgör kärnan i reformen, någon större
betydelse.
I det här sammanhanget finns det anledning att också uppmärksamma
den översyn av Polisens organisation som regeringen beslu300
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
tade om i juli 2010.23 Genom det beslutet tillkallades en parlamentarisk
kommitté med uppgiften att analysera i vilken utsträckning
polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen
ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet
och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet.
Om kommittén finner att nuvarande organisationsform utgör ett
hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller
delvis ny organisation för polisen som undanröjer hindren lämnas.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2012.
Det aktuella utredningsuppdraget är formulerat på ett öppet och
förutsättningslöst sätt. Även om det alltså inte säger någonting direkt
om hur polisväsendet ska vara organiserat i framtiden, så aktualiserar
det naturligtvis även den fråga om att eventuellt slå ihop
nuvarande 20-talet lokala polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen
till en enda myndighet som har diskuterats i olika sammanhang under
senare år – också i samband med denna utrednings tillsättande.
En omorganisation av polisväsendet helt eller delvis i den riktningen
skulle naturligtvis på ett påtagligt sätt försvaga argumenten
för att den nyligen genomförda reformen när det gäller internutredningar
skulle vara tillräcklig, eftersom denna innebar en åtminstone
formell myndighetsseparation mellan utredande organ och de
poliser som blir föremål för brottsutredningar, en separation som
efter en sådan omorganisation inte längre skulle finnas kvar.
När det sedan gäller den faktiska kvaliteten på utredningar av
anmälningar mot poliser, saknar jag tillräckligt underlag för att göra
någon egentlig egen materiell bedömning. Men jag noterar att vad
som redovisats om den frågan bl.a. av andra utredare i olika sammanhang
ändå ger anledning till viss oro.
Varken Kommittén om tillsynen över polis och åklagare eller Internutredningsutredningen
fann visserligen anledning att rikta någon
kritik i sak mot internutredningsverksamheten. Deras slutsats var
tvärtom att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet
och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet.24
Ett problem när det gäller underlaget för den bedömningen är dock
enligt min mening att ingen av dessa båda utredningarnas slutsatser
i dessa delar tycks ha baserats på någon egen, empirisk, granskning
av sådana internutredningar inom polisen. Den enda utomstående
granskning av det slaget som genomförts under de senaste drygt 10
23 Dir. 2010:75.
24 SOU 2003:41, s. 188; SOU 2007:5, s. 142.
301
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
åren är, såvitt jag förstått, JO:s tidigare här nämnda inspektioner av
några av polisens internutredningsenheter under åren 1998-1999.25
Enligt JO gav, som jag redovisat, de inspektionsärendena, med
något enstaka undantag, inte anledning att uttala kritik mot det
arbete som utförts ”av de enskilda handläggarna” vid internutredningsenheterna.
Samtidigt hade granskningarna emellertid gett JO
anledning att i flera viktiga avseenden vara kritisk mot hur internutredningsverksamheten
bedrevs. JO:s påpekanden gällde bl.a. långsam
handläggning eller t.o.m. total passivitet från utredningsenheternas
sida och underlåtenhet att vidta av åklagaren beslutade förundersökningsåtgärder.
Jag menar att det för bedömningen av hur väl staten lever upp
till sina skyldigheter från ett MR-perspektiv när det gäller att effektivt
utreda påståenden om övergrepp eller andra felaktiga handlingar
från polisers sida gentemot enskilda, är av underordnad betydelse
om de brister som ändå uppenbarligen finns på det här området,
beror på enskilda handläggares tillkortakommanden eller problem
av systemfelskaraktär. I båda fallen finns det naturligtvis skäl att
överväga om verksamheten bör organiseras på ett annat sätt för att
säkerställa både den faktiska effektiviteten och allmänhetens förtroende
för verksamheten.
De båda redovisade utredningarnas entydiga slutsats att det inte
skulle behövas något oberoende utredningsorgan för internutredningsverksamheten
motsägs också i viss utsträckning av de iakttagelser
om brister i utredningsförfarandet som redovisades av Europarådets
tortyrkommitté vid dess besök i Sverige år 2003. Kommittén
konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat
brister i avgörande hänseenden, som att alla skäliga åtgärder måste
vidtas för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i
form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning, liksom i fråga
om att utredningarna måste inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.
Kommitténs kritiska synpunkter får också visst stöd i t.ex.
Rikspolisstyrelsens egen ovannämnda rapport. I den sägs bl.a. att
den största bristen, enligt åklagarna, när det gäller polismyndigheternas
hantering av internutredningsärenden är avsaknad av förstahandsåtgärder
vid påstående om övervåld. Sålunda redovisas i rapporten,
som framgått ovan, att det vid anmälan om misshandel är
ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning,
trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens föreskrifter på25
Se JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.
302
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
bjuder att bevisning ska säkras. Det är vidare inte ovanligt att anmälningsupptagningen
avslutas med en uppmaning till målsäganden
att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador
sägs vidare ibland finnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade.
Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste
kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning.
Åklagarna uppges i rapporten generellt anse att bristande
kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent
inom senare år men att åklagarnas intryck är att man inom
polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när
det gäller anmälan mot en kollega.26
Allvarlig kritik mot hur denna typ av utredningar handläggs har
nyligen också framförts av professor Dennis Töllborg i en av Polismyndigheten
i Västra Götaland inhämtad rapport.27
Jag menar sammanfattningsvis att det finns skäl att alltjämt se
kritiskt på hur de s.k. internutredningarna hanteras organisatoriskt
i Sverige. Samtidigt kan jag konstatera att det skett en utveckling i
riktning mot en mera självständig organisationsform för sådana
utredningar. Det är positivt och ligger i linje med de rekommendationer
som vid flera tillfällen riktats till Sverige från bl.a. Europarådets
tortyrkommitté.
Kommittén menar för sin del emellertid att det svenska systemet,
trots denna positiva utveckling, inte fullt ut uppfyller de krav
på oberoende som bör ställas. Kommitténs rekommendationer är
inte bindande för konventionsstaterna. Likväl bygger hela konventionssystemet
på att staternas regeringar tar kommitténs rekommendationer
på allvar. Det bör i sin tur leda till att regeringen, i de
fall då den anser att kommitténs kritik eller rekommendationer om
förändringar saknar tillräcklig grund, med särskild noggrannhet
redovisar hur den resonerat när den kommit fram till den ståndpunkten.
Grunden i en sådan redovisning bör vara en beskrivning
av hur regleringen av internutredningar fungerar i praktiken.
Med hänsyn till att den efter ett långvarigt utredningsarbete beslutande
förändringen av den svenska ordningen för handläggning
av anmälningar mot polisen endast helt nyligen trätt ikraft, är det
enligt min mening inte rimligt att nu på nytt föreslå en översyn av
utredningsförfarandet. I stället rekommenderar jag att regeringen
inom ramen för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga
26 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.
27 Dennis Töllborg, Uppdraget – En utredning beställd av Polismyndigheten i Västra Götaland,
samt delrapporten En man i grön hatt eller Ämbetsmannahederligheten åter.
303
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
rättigheterna i Sverige, låter följa upp och utvärdera konsekvenserna
av de förändringar som genomförts när dessa har varit i kraft en
tid. För att för framtiden kunna säkerställa att handläggningen av
denna typ av ärenden verkligen sker med erforderlig skyndsamhet,
effektivitet och kvalitet bör denna uppföljning och utvärdering
framförallt bygga på ett empiriskt material, det vill säga en granskning
av hur internutredningar faktiskt genomförts i praktiken.
Som ovan redovisats föreslog Internutredningsutredningen i sitt
betänkande att ett obligatoriskt utredningsförfarande skulle införas
för samtliga fall där en person avlidit eller skadats allvarligt i samband
med ett polisingripande. Införandet av ett sådant utredningsförfarande
hade tidigare föreslagits även av Osmo Vallo-utredningen.
Och redan i november 1998 betonade Justitiekanslern i en rapport
det angelägna i att vissa åtgärder vidtogs omedelbart vid dödsfall
eller allvarliga personskador i samband med polisingripanden.28
Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om
vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit
eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han ansåg
därför att vissa obligatoriska åtgärder i utredningen av sådana
situationer borde övervägas. De obligatoriska inslagen borde avse
avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning,
teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av
upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas omedelbart
i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle
de få vidtas före det att förundersökning inletts.
Även förre chefsJO Mats Melin har uttalat sig i den här aktuella
frågan. I ett beslut den 19 november 201029 behandlades frågan sedan
JO under det året fått in ett antal anmälningar med klagomål
mot polis och åklagare med anledning av polisingripanden. JO:s
granskning i det konkreta ärendet – det uppmärksammade fallet
med Johan Liljeqvists dödsfall i samband med ett polisingripande
mot honom – tog sikte enbart på frågan om förhör med inblandade
poliser genomförts med tillräcklig skyndsamhet, men chefsJO redovisade
därutöver vissa allmänna synpunkter vad gäller utredning
av fall då allvarlig personskada eller dödsfall inträffat i samband
med sådana ingripanden. I beslutet anförde chefsJO bl.a. följande.
28 Justitiekanslerns rapport Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande,
november 1998.
29 JO:s dnr 5950-2009.
304
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
En förundersökning mot en anställd inom polisen ska […] bedrivas
med särskild skyndsamhet. […] En sådan utredning måste självfallet
ges mycket hög prioritet. Särskild skyndsamhet fordras givetvis i första
hand för att säkra bevisning, men är nödvändig även av hänsyn till
såväl angöriga […] som till berörda polismän. En snabb och effektiv
utredning bidrar också till ett allmänt förtroende för polis och åklagares
förmåga att utreda brott som påstås, eller kan befaras, ha begåtts av
polismän. […] Förundersökningen med anledning av Johan Liljekvists
död […] har också tydliggjort den motsättning som i vissa förundersökningar
kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder i
form av förhör med inblandade polismän, å ena sidan, och polismäns
berättigade intresse av att även utredningar mot dem ska omgärdas av
höga krav på rättssäkerhet, å den andra. Under senare år har flera utredningar
granskat polis och åklagares handläggningsrutiner när en
person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande
eller annars varit omhändertagen av polisen. […] Samtliga utredningar
har framhållit vikten av att utredningsåtgärder vidtas snabbt. […]
Nyss nämnda förslag tar alltså sikte på att åstadkomma snabba utredningsåtgärder
även i de fall då det […] inte redan inledningsvis står
klart att förundersökning ska inledas.
De förslag om ett obligatoriskt utredningsförfarande som har framförts
i olika sammanhang har dock inte lett till någon ny lagstiftning
på området. JO framhöll i sitt här redovisade beslut att det är ytterst
angeläget att säkerställa en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning
i samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband
med ett polisingripande. Jag delar JO:s uppfattning och rekommenderar
att ett obligatoriskt utredningsförfarande av sådana
situationer – oberoende av förekomsten av brottsmisstanke – inrättas.
Som JO framhållit i sitt beslut kan de rättssäkerhetsproblem
som hänger samman med att en person som hörs upplysningsvis i
inledningen av ett sådant utredningsförfarande kan komma att
lämna uppgifter som senare används mot honom eller henne i en
eventuell brottsutredning, bemästras genom att t.ex. ge en polisman
som ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande,
rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare.
Regeringen bör, sammanfattningsvis, vidta åtgärder för att säkerställa
en ordning som innebär att alla händelser där någon avlidit
eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller som
rör händelser där en sådan person annars varit omhändertagen av
305
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
polisen, blir föremål för en obligatorisk, självständig och skyndsam
utredning.
7.1.2 Restriktioner för häktade
Rekommendationer:
• Regeringen bör planera för en noggrann uppföljning och utvärdering
av effekterna av den nya häkteslagen. Utvärderingen
bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a.:
– i vilken utsträckning och på vilket sätt åklagare motiverar
sina framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från
framställan om häktning,
– hur den faktiska användningen och utformningen av olika
typer av restriktioner ser ut, däribland under hur lång tid som
restriktioner är i kraft,
– hur åklagarna lever upp till sin skyldighet att självmant och
kontinuerligt ompröva de restriktioner som ålagts en häktad,
– i vilken utsträckning sådana ”informella” framställningar
om lättnader i restriktionerna som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens
betänkande förekommer och hur effekterna av
dessa ser ut,
– huruvida utformningen av enskilda restriktioner är tillräckligt
individualiserad för att upprätthålla en balans mellan
nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga frihet
och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter,
– om förekomsten av domstolsprövning av enskilda restriktioner
förändrats jämfört med före häkteslagens ikraftträdande,
– vilken rättspraxis som har utvecklats i domstolarna på det
här området, och
– huruvida tingsrätternas beslut om tillstånd till restriktioner
är tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten
ska kunna leda till en meningsfull överprövning.
• Beroende på resultatet av utvärderingen av den nya häkteslagen,
bör regeringen överväga om lagstiftnings- och andra
306
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
konkreta åtgärder bör vidtas, t.ex. när det gäller åklagarnas
skyldighet att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner
också precisera vilka restriktioner som avses
komma till användning, och i normalfallet också skälen för
dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för
domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd
till restriktioner.
• Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig
statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning
häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom
över den faktiska användningen av sådana restriktioner –
allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av
restriktioner och hur länge de är i kraft – liksom att denna
statistik blir föremål för återkommande och grundliga analyser,
allt i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition
att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga
restriktivitet.
De svenska bestämmelserna om inskränkningar i häktades möjligheter
till kontakter med omvärlden (s.k. restriktioner) har under en
längre tid varit föremål för uppmärksamhet från internationella organ
i samband med deras granskning av Sveriges efterlevnad av sina
internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna.
Efter att kritiska synpunkter framförts av Europarådets tortyrkommitté,
CPT, genomfördes den 1 januari 1999 vissa förändringar
av de svenska reglerna.30 Även därefter har bl.a. CPT, Europarådets
kommissarie för mänskliga rättigheter och FN:s underkommitté
för förebyggande av tortyr riktat fortsatt kritik mot användningen
av restriktioner i svenska häkten.
I handlingsplanen behandlade regeringen frågan om restriktioner,
tillsammans med vissa andra frågor sammanhängande med
häktades situation, i åtgärd 84:
Regeringen har under 2005 tillkallat en särskild utredare med uppgift
att lämna förslag till en ny häkteslag. Utredningen ska beakta Sveriges
internationella åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive
kritiken från Europarådets antitortyrkommitté. Uppdraget ska redovisas
senast den 15 mars 2006. Regeringen kommer därefter att
överväga vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av utredningens
förslag.
30 Prop. 1997/98:104.
307
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Häktesutredningen överlämnande i februari 2006 sitt betänkande
Ny häkteslag31 till regeringen. Sedan regeringen i mars 2010 till riksdagen
överlämnat en proposition om en ny fängelse- och häkteslagstiftning
har riksdagen fattat beslut om en ny häkteslag (2010:611).
Den nya lagen trädde ikraft den 1 april 2011.
Restriktioner - gällande regelverk
Regler om häktning och anhållande finns i 24 kap. rättegångsbalken.
Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott som kan
ge minst ett års fängelse får häktas om det med hänsyn till brottets
beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan
omständighet finns risk för att han eller hon avviker (flyktfara),
genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårar brottsutredning
(kollusionsfara) eller fortsätter sin brottsliga verksamhet (recidivfara).
Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än två år
ska häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning
saknas.
Häktning kan också under vissa förutsättningar ske vid en lägre
grad av misstanke, nämligen om någon är skäligen misstänkt för
brott.
Oberoende av brottets beskaffenhet kan dessutom häktning ske
om den misstänkte är okänd eller saknar hemvist inom riket och
det finns risk att han eller hon undandrar sig lagföring eller straff.
Häktning får endast ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång
eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte
eller för något annat motstående intresse.
Beslut om häktning fattas av rätten.
Att en häktad person har restriktioner innebär att han eller hon
har inskränkningar i sin rätt till kontakter med omvärlden. En åklagare
måste som regel ha rättens tillstånd för att kunna meddela en
häktad person restriktioner,32 och ska vid prövningen av en begäran
om sådant tillstånd ange de omständigheter som yrkandet grundas
på.33 Om det på grund av senare inträffade omständigheter är nödvändigt
får åklagaren emellertid meddela beslut om restriktioner
även utan att rätten har meddelat något sådant tillstånd. I sådana
31 SOU 2006:17.
32 24 kap. 5 a § rättegångsbalken.
33 24 kap. 14 § rättegångsbalken.
308
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
fall ska åklagaren senast påföljande dag begära att rätten prövar restriktionsfrågan.
Tillstånd till restriktioner får meddelas endast om det finns risk
för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar
sakens utredning, dvs. om personen är häktad på grund av kollusionsfara.
Rätten ska pröva frågan om tillstånd till restriktioner varje
gång den tar ställning i häktningsfrågan. Ett tillstånd till restriktioner
förfaller automatiskt om rätten inte medger fortsatt tillstånd
i samband med att den förordnar att någon ska bli kvar i häkte eller
medger förlängning av tiden för att väcka åtal.34
Tingsrättens beslut om generellt tillstånd till restriktioner får
överklagas särskilt till hovrätten.35
Medan det således är en domstol som fattar beslut om generellt
tillstånd att meddela restriktioner, tar rätten inte ställning till vilka
restriktioner åklagaren får besluta om. De restriktioner som kan
komma i fråga är inskränkningar i den häktades rätt att vistas tillsammans
med eller förvaras i samma rum som andra, att sända eller
ta emot brev eller andra försändelser, att ta emot besök, att ringa
eller ta emot telefonsamtal samt att ha tillgång till tidningar, radio
eller teve.36
Ett beslut av åklagaren att meddela restriktioner ska omprövas
så ofta det finns anledning till det.37 Ett beslut av åklagaren kan
också överprövas av en högre åklagare som ett led i dennes tillsynsfunktion.
Den som är häktad kan vidare begära tingsrättens prövning
av åklagarens beslut att ålägga honom eller henne restriktioner
av visst slag.38 Rätten ska pröva en sådan begäran från den häktade i
samband med att den prövar frågan om tillstånd till restriktioner
enligt rättegångsbalkens regler. Tingsrättens beslut i dessa fall har
tidigare, till skillnad från beslut om generellt tillstånd till restriktioner,
inte kunnat överklagas. En möjlighet till överklagande av
dessa beslut har numera införts genom den nya häkteslagen
(2010:611).
34 24 kap. 5 a § rättegångsbalken.
35 49 kap. 5 § 6 rättegångsbalken.
36 6 kap. 2 § häkteslagen (2010:611). Jfr 3, 6, 9–12 §§ lagen (1976:371) om behandling av
häktade och anhållna m.fl.
37 6 kap. 3 § häkteslagen (2010:611). Jfr 16 § tredje stycket lagen (1976:371) om behandling
av häktade och anhållna m.fl.
38 6 kap.4 § häkteslagen (2010:611). Jfr 17 § lagen (1976:371) om behandling av häktade och
anhållna m.fl.
309
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Synpunkter och rekommendationer lämnade av Europarådets
tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2003
Europarådets tortyrkommitté har sedan 1991 besökt Sverige vid
sammanlagt fem tillfällen, senast under juni månad 2009. Vid samtliga
besök har frågan om den svenska användningen av restriktioner
för häktade aktualiserats. För att ge en bakgrund till bl.a. häktesutredningens
överväganden och förslag finns det skäl att här kortfattat
sammanfatta de synpunkter och rekommendationer som kommittén
lämnade i anslutning till sitt besök år 2003.39
I sin rapport konstaterade kommittén, liksom vid tidigare besök,
att andelen häktade som var föremål för restriktioner var hög,
särskilt för nyintagna. Med hänvisning till att vid ett av de häkten
som besökts nästan två tredjedelar av de häktade varit föremål för
restriktioner, var det enligt kommittén svårt att undgå slutsatsen
att mycket återstod att göra för att säkerställa att beslut om restriktioner
utgjorde ett undantag snarare än regel.
Kommittén noterade att de svenska reglerna sedan år 1999 innehöll
en skyldighet för åklagaren att i domstol presentera grunderna
för en framställning om generellt tillstånd att meddela restriktioner,
men att detta endast gjordes muntligen och utan angivande
av vilka specifika restriktioner åklagaren avsåg att använda
sig av. Kommittén konstaterade i denna del att Sverige tidigare gett
uttryck för uppfattningen att det i princip inte fanns någon anledning
att kräva att en åklagare skulle ge en mer detaljerad redogörelse
för skälen för att meddela restriktioner än för skälen för häktning,
men underströk för sin del att syftet med att begära att åklagare
ska ange skälen för de restriktioner som han eller hon önskade
meddela var att säkerställa att restriktioner endast tillämpas när
åklagaren kan övertyga domaren om att det i det enskilda fallet
verkligen förelåg ett sådant behov.
Kommittén noterade vidare att en tingsrätts ställningstagande
till en häktads begäran om prövning av en åklagares beslut om restriktioner
av visst slag enligt gällande regler inte kunde överklagas,
något som man menade utgjorde en allvarlig brist i det svenska förfarandet.
Sammantaget konstaterade kommittén att det material som den
tagit del av under sitt besök tydde på att de förändringar som ge39
Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 25–28.
310
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
nomförts i det befintliga regelverket inte varit tillräckliga för att
svenska domstolar skulle ha möjlighet att göra en meningsfull
prövning av huruvida särskilda restriktioner var erforderliga i ett
enskilt fall.
På grundval av de observationer som gjorts vid besöket rekommenderade
kommittén bl.a. följande:
• att ytterligare åtgärder skulle vidtas för att säkerställa att åklagaren,
varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande tillstånd
att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen ska vara
skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika restriktioner
som han eller hon har för avsikt att använda sig av samt motiverade
skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela dessa restriktioner
i det aktuella fallet,
• att det borde övervägas att införa lagstiftning om att en domstols
beslut att ge åklagaren tillstånd att besluta om restriktioner
ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering,
samt
• att personer som inte hos domstol haft framgång med en begäran
om ändring av åklagarens beslut om enskilda restriktioner
ska ges möjlighet att överklaga domstolens beslut i den frågan.
Häktesutredningen
Regeringen tillkallade, som framgått, i januari 2005 en särskild utredare
med uppgift att lämna förslag till en ny häkteslag. I uppdraget
ingick bl.a. att se över reglerna om restriktioner för häktade
med målsättningen att dessa skulle bygga på en lämplig avvägning
mellan å ena sidan kraven på en human behandling och respekt för
personlig integritet och å andra sidan möjligheterna att utreda och
lagföra brott.
Enligt direktiven skulle härvid hänsyn tas till Sveriges internationella
åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive
kritiken från Europarådets tortyrkommitté. Uppdraget omfattade
även en utvärdering av effekterna av de lagändringar beträffande
restriktioner som genomfördes den 1 januari 1999.
I sitt betänkande konstaterade utredningen att någon säker statistik
som visade under hur lång tid häktade var belagda med restriktioner
inte fanns tillgänglig. Den information som utredningen
tagit del av tydde dock på att det stora flertalet häktade har restrik311
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
tioner under relativt kort tid, från någon vecka till några månader.
Ett fåtal kunde dock ha restriktioner i mer än sex månader och i
yttersta undantagsfall ett år eller mer.
Såvitt gällde utformningen av restriktionerna konstaterade utredningen
att så gott som samtliga häktade med restriktioner föreföll
ha inskränkningar i rätten att kommunicera med omvärlden
genom gemensam vistelse med andra intagna, besök, telefon och
brev, medan det angavs vara mycket ovanligt med restriktioner beträffande
rätten till information genom teve, radio, tidningar och
tidskrifter.
Det stod enligt utredningen vidare klart att användandet av restriktioner
som ett instrument i åklagarnas brottsutredningar varierade
inom landet. Detta visade sig bland annat genom att andelen
häktade med restriktioner regelmässigt varierade avsevärt mellan
olika häkten. Det förekom sannolikt även skillnader mellan hur
åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutade om restriktioner,
utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.40
Såvitt gällde den 1999 införda rättigheten för häktade att begära
rättens prövning av enskilda restriktioner, fastslog utredningen att
den eftersträvade effekten inte hade uppnåtts. Det var vid samtliga
tillfrågade tingsrätter mycket sällsynt att ärenden anhängiggjordes
med stöd av bestämmelsen, och det var enligt utredningen tydligt
att införandet av bestämmelsen inte lett till att domstolar i någon
omfattning överprövade åklagares beslut eller på annat sätt uttalade
sig om behovet av enskilda restriktioner.
Enligt utredningens bedömning hade inte heller det samma år
införda kravet på åklagare att inför tingsrätten ange de omständigheter
som ligger till grund för en begäran om tillstånd till restriktioner
haft den önskade effekten. I denna del visade utredningens
undersökningar att åklagare och domare var överens om att detta
krav inte lett till att åklagare blivit mer restriktiva med att begära
sådant tillstånd. Det fanns enligt utredningen också en gemensam
uppfattning att åklagare i stort sett aldrig, eller i vart fall mycket
sällan, motiverade en begäran om tillstånd till restriktioner särskilt;
de åberopade skälen var regelmässigt desamma som de skäl som
åberopades för att det förelåg kollusionsfara.
Sammantaget ansåg utredningen att den reform som genomförts
1999 inte haft någon påtaglig inverkan på vare sig i vilken omfatt40
SOU 2006:17, s. 124 ff.
312
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
ning häktade ålades restriktioner eller i vilken utsträckning frågor
om enskilda restriktioner kom under rättens prövning.41
Mot denna bakgrund, och med hänvisning även till de synpunkter
som framförts av CPT, föreslog utredningen att rättegångsbalkens
regler skulle ändras på så sätt att tingsrätten vid sin prövning
av om åklagaren ska få tillstånd att meddela restriktioner också
skulle besluta om vilka restriktioner som omfattas av tillståndet.
Åklagarens begäran om rättens tillstånd till restriktioner skulle således
även omfatta vilka enskilda restriktioner han eller hon ville
meddela samt, om det inte skulle vara till men för utredningen, skälen
för dessa. Utredningen konstaterade att åklagaren med en sådan
ordning skulle vara tvungen att vid varje domstolsförhandling närmare
motivera för rätten varför det fanns behov av enskilda restriktioner.
Detta skulle ge rätten bättre möjligheter att bedöma behovet
av restriktioner och minska risken för slentrianmässiga restriktionsbeslut
. En följd av en sådan förändring skulle vidare bli att
tingsrättens prövning av behovet av enskilda restriktioner kunde
överklagas till hovrätt på motsvarande sätt som ett generellt beslut
om restriktioner, något som enligt utredningens mening borde vara
ägnat att tillgodose också CPT:s önskemål.42
I ett särskilt yttrande, i vilket han motsatte sig utredningens förslag
i denna del, förklarade en av utredningens experter att det saknades
skäl att tro att den föreslagna ordningen skulle medföra någon
påvisbar minskning av meddelade restriktionsbeslut. Till stöd
för sin uppfattning anförde experten bl.a. att domstolarnas beslut
att häkta på kollusionsrisk var väl underbyggda och att de restriktioner
som meddelas uppfattades som nödvändiga för att inte omintetgöra
den åsyftade effekten av häktningsbeslutet. Det var enligt
expertens mening endast om man begränsade lagens utrymme att
häkta personer på grund av kollusionsfara som det vore möjligt att
minska antalet och andelen frihetsberövade med restriktioner.43
41 SOU 2006:17, s. 126.
42 SOU 2006:17, s. 126 ff.
43 SOU 2006:17, s. 173 f.
313
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Synpunkter och rekommendationer framförda av Europarådets
tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2009
Efter det att häktesutredningen lämnat sitt betänkande har den
svenska ordningen för restriktioner för häktade åter blivit föremål
för synpunkter och rekommendationer från bl.a. Europarådets
kommissarie för mänskliga rättigheter,44 FN:s kommitté mot tortyr,45
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr,46 samt Europarådets
tortyrkommitté.47 Jag begränsar mig här till att översiktligt
redogöra för de synpunkter som lämnades av CPT i anslutning
till dess besök i Sverige under juni månad 2009.
Kommittén noterade inledningsvis att inga betydelsefulla förändringar
av det svenska regelverket beträffande restriktioner skett
sedan dess besök i Sverige år 2003, och att den oro (”concern”) man
tidigare givit uttryck för beträffande den svenska ordningen och
dess inverkan på häktades mentala hälsa således alltjämt ägde giltighet.
Kommittén uttryckte också särskild oro över det förhållandet
att samtliga av de underåriga häktade som de mött vid ett av de
häkten de besökt, under en period av två till tre månader varit föremål
för restriktioner i form av frånvaro av möjlighet till gemensamhet
med andra häktade och frånvaro av möjligheter till besök.
Att på detta sätt hålla underåriga personer, vissa så unga som 15 år,
frihetsberövande under former som liknar isolering karaktäriserades
av kommittén som en ”drakonisk åtgärd”.
Kommittén noterade vidare att personal vid de häkteslokaler
som man besökt uttryckt sin oro över de skadliga effekter som bibehållandet
av restriktioner över längre tidsperioder hade på de berördas
hälsa. Kommittén konstaterade i denna del att en längre tids
vistelse i isolering kan medföra en rad olika symptom som bl.a.
koncentrationssvårigheter, minnesrubbningar, ångesttillstånd och
depression, liksom självskadebeteende och risk för självmord.
Kommittén underströk i sin rapport att det var nödvändigt att
uppnå en korrekt balans mellan brottsutredningars effektivitet och
44 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing
the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, 16 maj
2007, CommDH(2007)10, st. 10-13.
45 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,
4 juni, st. 16.
46 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman
or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,
st. 101–127.
47 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 25–27.
314
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
de frihetsberövades rättigheter. De iakttagelser som kommittén
gjort vid sitt besök visade emellertid att mycket återstod att göra
för att säkerställa att meddelande av restriktioner för häktade i Sverige
utgjorde ett undantag snarare än en regel. Medan kommittén
välkomnade att den svenska regeringen avsåg att införa en möjlighet
för häktade att överklaga en tingsrätts beslut i ärenden om
prövning av enskilda restriktioner, ansåg man att en sådan möjlighet
till överklagande var av begränsat värde så länge beslut om
meddelande av restriktioner saknade motivering. Kommittén rekommenderade
mot denna bakgrund att den kommande lagstiftningen
även skulle omfatta bl.a. följande förändringar:
• att åklagaren, varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande
tillstånd att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen
ska vara skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika
restriktioner som han eller hon har för avsikt att använda sig
av, för vilken tidsperiod restriktionerna begärs, samt ange motiverade
skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela restriktionerna
i det aktuella fallet,
• att en domstols beslut om tillstånd till meddelande av restriktioner,
liksom ett beslut om förlängning av ett sådant tillstånd,
ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering,
• att personer som är berövade friheten ska erhålla skriftlig information
om skälen till att restriktioner meddelats, liksom om
möjligheten att få beslutet om enskilda restriktioner prövade av
domstol, samt
• att nödvändigheten av fortsatta restriktioner regelbundet ska
prövas av en domstol som en särskild fråga istället för som en
del av prövningen av huruvida den misstänkte ska vara fortsatt
häktad.
I sitt svar till kommittén48 förklarade regeringen bl.a. att det ifråga
om användningen av restriktioner för häktade var viktigt att notera
att Sverige vid en internationell jämförelse har relativt korta häktningstider.
Regeringen framhöll vidare att den i svensk processrätt
tillämpade omedelbarhetsprincipen innebar att det var utsagorna
som lämnades vid huvudförhandlingen som skulle läggas till grund
48 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Sweden
from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 3, 4, 16, 17.
315
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
för rättens ställningstagande. Tillämpningen av denna princip gjorde
det därför viktigt att se till att en misstänkt inte undergrävde
brottsutredningen, t.ex. genom att försöka förmå vittnen eller målsägande
att ändra sina uppgifter. Med hänvisning till kommitténs
konkreta rekommendationer beträffande förändringar av den
svenska lagstiftningen, anförde regeringen bl.a. att en åklagare redan
enligt det befintliga regelverket var skyldig att i samband med
en domstols prövning av en begäran om tillstånd till, eller förlängning
av, beslut om restriktioner ange de omständigheter som yrkandet
grundas på. Regeringen förklarade vidare att det förslag till
ny häkteslag som den nyligen överlämnat till riksdagen innebar att
en häktad gavs möjlighet att överklaga en tingsrätts beslut om restriktioner,
såväl generellt som ifråga om specifika restriktioner.
En ny fängelse- och häkteslagstiftning
Frågan om en förändring av ordningen för beslut om restriktioner
av häktade behandlades av regeringen i en proposition med förslag
till en ny fängelse- och häktslagstiftning som lämnades till riksdagen
i mars 2010.49 Som utgångspunkt för sin bedömning anförde
regeringen där att det grundläggande samhällsintresset av att kunna
bedriva en effektiv brottsutredningsverksamhet motiverar att en
häktad person kan meddelas inskränkningar i rätten till kontakt
med omvärlden. Sådana inskränkningar innebär dock ett direkt och
påtagligt integritetsintrång för den häktade. Det är enligt regeringen
därför av största vikt att restriktioner, liksom andra slags straffprocessuella
tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga
restriktivitet.
I fråga om häktesutredningens förslag förklarade regeringen att
detta inte medförde någon stor eller principiell förändring jämfört
med gällande rätt, då det redan enligt rådande ordning fanns en
möjlighet för den häktade att begära rättens prövning av restriktioner
av visst slag. Skillnaden mellan denna och den av häktesutredningen
föreslagna ordningen bestod i att den häktade enligt gällande
regler på eget initiativ måste påkalla rättens prövning av en viss
form av restriktion, medan häktesutredningens förslag innebar att
den frågan alltid ska prövas av domstolen. Med hänsyn till de begränsade
fördelar som utredningsförslaget skulle innebära och till
att även gällande ordning tillgodoser högt ställda rättssäkerhets49
Prop. 2009/10:135.
316
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
krav, ansåg regeringen att behovet och effektiviteten av förändringen
kunde ifrågasättas. Häktesutredningens förslag borde därför
inte genomföras.50
Särskilt såvitt gällde möjligheten för den häktade att kunna
överklaga tingsrättens beslut om restriktioner av ett visst slag, noterade
regeringen att det i det lagstiftningsärende som föregick
1999 år reform som skäl mot en sådan möjlighet anförts bl.a. att en
sådan möjlighet skulle leda till en ökad risk för en samtidig rättslig
prövning av samma omständigheter i olika instanser. Detta ansågs
vara särskilt olyckligt med hänsyn till att det rör sig om temporära
åtgärder för vilka omständigheterna fortlöpande förändras. Mot
detta skulle emellertid ställas att en sådan ordning kunde förväntas
minska risken för att den häktade avstod från att ansöka om domstolsprövning
på grund av bl.a. att beslutet inte går att överklaga.
Sammantaget ansåg regeringen att den ökade rättsäkerhet som en
överklagandemöjlighet skulle innebära vägde tyngre än de skäl som
tidigare anförts mot en sådan ordning. En tingsrätts beslut om
prövning av en åklagares beslut om enskilda restriktioner borde
därför, på samma sätt som ett generellt tillstånd till restriktioner
enligt 24 kap. 5 § rättegångsbalken, kunna överklagas särskilt och
utan inskränkning i tiden.51
Ifråga om de skillnader i användningen av restriktioner som
konstaterats av Häktesutredningen, anförde regeringen att det ankommer
på riksåklagaren att verka för lagenlighet och enhetlighet i
åklagarnas rättstillämpning. Regeringen förklarade vidare att man
avsåg att noga följa utvecklingen inom detta område, samt noterade
att man i Åklagarmyndighetens regleringsbrev för budgetåren
2008–2010 ålagt myndigheten att redovisa bl.a. hur många personer
som har häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa
som tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader
mellan olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.52
Slutsatser och rekommendationer
Frågan om hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner
av olika slag används i Sverige har varit föremål för diskussion,
inte minst med FN:s och Europarådets olika övervakningsorgan
50 Prop. 2009/10:135, s. 115.
51 Prop. 2009/10:135, s. 115 f.
52 Prop. 2009/10:135, s. 116.
317
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
för de mänskliga rättigheterna, under lång tid. Sverige har vid upprepade
tillfällen utsatts för samstämmig kritik från dessa organ i de
här avseendena.
Som jag tidigare påpekat är visserligen de synpunkter, den kritik
och de rekommendationer som övervakningsorganen riktar till en
stat inte bindande till sin karaktär. Men, en lojal tillämpning av de
olika konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter
att dessa påpekanden tas på stort allvar, och då inte bara
under pågående dialog med företrädare för övervakningsorganen
utan, i än högre grad, också internt på nationell nivå när diskussioner
förs om eventuella åtgärder med anledning av övervakningsorganens
granskning. När exempelvis, som i fallet med Europarådets
tortyrkommitté, ett internationellt övervakningsorgan går så långt
som att karaktärisera den svenska behandlingen av unga häktade
som ”drakonisk” finns det all anledning att vara lyhörd.
Att längre perioder av frihetsberövande med restriktioner, särskilt
när det gäller avsaknaden av möjligheter att ha kontakter med
andra människor, innebär mycket stora psykiska påfrestningar för
den som är föremål för en sådan behandling är oomtvistat. Som
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr och annan grym,
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning framhållit,
kan ett frihetsberövande under sådana förhållanden i vissa situationer
t.o.m. utgöra omänsklig och förnedrande behandling.53
Av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention, som Sverige är bundet
av, framgår att staten är skyldig att förhindra förekomsten av
omänsklig eller förnedrande behandling särskilt när det gäller rutiner
och procedurer för fängsligt förvar och behandling av personer
som blir föremål för någon form av gripande, kvarhållande eller
frihetsberövande.
Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym,
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen
framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör
rätten till frihet och till skydd mot godtyckliga frihetsberövanden
en hörnsten i det internationella systemet till skydd för enskildas
mänskliga rättigheter.54
Av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
följer, såvitt nu är relevant, särskilt att den som avvaktar rättegång
53 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman
or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,
st. 127.
54 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om
medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5.
318
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
inte som huvudregel ska hållas frihetsberövad.55 Analogt, och som
en logisk följd redan av den grundläggande rätten till frihet – men
också av rätten till bl.a. bästa uppnåeliga hälsa56 – följer att i de fall
då det är ofrånkomligt att tillgripa frihetsberövande inom ramen
för en brottsutredning, så bör det ske under så lite ingripande förhållanden
som det överhuvudtaget är möjligt.
Så stadgas också uttryckligen i FN-konventionen om medborgerliga
och politiska rättigheter att alla som frihetsberövats ska behandlas
humant och med aktning för människans inneboende värde.
Det innebär i sin tur att staten är skyldig att vidta åtgärder i syfte
att åläggandet av restriktioner ska vara undantag snarare än regel.57
Som redovisats har också regeringen framhållit att det är av
största vikt att restriktioner, liksom andra straffprocessuella
tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga restriktivitet.58
Det tycks stå klart att de förändringar som genomfördes 1999,
och som jag tidigare redogjort för här, inte lett till önskvärd effekt.
Huruvida den begränsade förändring av de svenska reglerna som
trädde i kraft den 1 april 2011 verkligen kommer att bidra till en
minskad, eller i vart fall mera nyanserad, användning av restriktioner
är tveksamt.
Framförallt kan man, som CPT, fråga sig om överklagandemöjligheten
är meningsfull om inte underinstansens beslut i fråga om
utformningen av enskilda restriktioner innehåller en tydlig motivering.
I det sammanhanget finns det skäl att åter erinra om att en
noggrann redovisning av domstolarnas prövning av frågor som rör
grundläggande rättigheter av det slag som det här är fråga om, är en
avgörande beståndsdel i vad som krävs för att en rättegång ska anses
vara rättvis enligt artikel 6 i Europakonventionen.59 Frågan om
domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet
har behandlats särskilt i avsnitt 4.3.3.
Det finns sammantaget anledning att anta att inte heller det regelverk
som gäller efter den 1 april 2011 kommer att anses uppfylla
de rekommendationer som framförts av bl.a. CPT. Häktesutredningens
förslag, att åklagaren i samband med en begäran om till55
Art. 9.3.
56 Se bl.a. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, art. 12.
57 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or
Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008, st. 121.
58 Prop. 2009/10:135, s. 114 f.
59 Se Europadomstolens dom i målet Wagner och J.M.W.L ./. Luxemburg, appl. 76240/01,
st. 89-96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl.
24261/05, och Melich och Beck ./. Tjeckien appl.
35450/04.
319
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
stånd till restriktioner också måste precisera vilka restriktioner som
avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för
dem, hade räckt en god bit för att tillfredsställa övervakningsorganens
krav. Den ytterst kortfattade förklaring som regeringen gav
till sitt beslut att inte följa häktesutredningens förslag i den här delen
kan inte anses tillfredsställande. Och regeringens svar på synpunkterna
i 2009 års CPT-rapport innehåller i de här delarna inte
mycket mer än en kort upprepning av innehållet i några relevanta
bestämmelser i rättegångsbalken, med därav följande intryck att
regeringens uppfattning är att systemet är bra som det är.
Det kan naturligtvis förhålla sig så som Sveriges rapportering till
internationella övervakningsorgan ger intryck av, nämligen att möjligheterna
att ålägga häktade personer restriktioner, utom i rena
undantagsfall, hanteras på ett väl avvägt, rättssäkert sätt och med
tillbörlig respekt för den enskildes mänskliga rättigheter. Det
granskningsmaterial som övervakningsorganen redovisat genom
åren, liksom vad som kommit fram i bl.a. Häktesutredningens betänkande,
gör det emellertid enligt min mening svårt att värja sig
mot intrycket att det tvärtom alltjämt finns inte obetydliga problem
när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna i den
här verksamheten.
Det har framhållits, t.ex. i Häktesutredningens betänkande,60 att
det stora flertalet häktade som har restriktioner har det under ”relativt
kort tid”, från någon vecka till några månader, även om det förekommer
att personer sitter häktade med restriktioner t.o.m. längre
än sex månader. För min del får jag framhålla att även en månadslång
häktesvistelse under förhållanden som närmar sig vad
som, om än i något varierande grad, måste beskrivas som isolering
– de flesta som har restriktioner uppges inte tillåtas ha kontakter
med vare sig andra intagna eller utomstående61 – under inga omständigheter
bör kunna betraktas som ”kort”. Som framgått av
CPT-rapporten från år 2009 finns det också bland häktespersonal
en oro för de negativa effekter som bibehållandet av restriktioner
över längre tidsperioder har på de berördas hälsa.62
Enligt vad som framkom i Häktesutredningens betänkande, och
som redovisats ovan, var åklagare och domare, trots bestämmelsen i
24 kap. 14 § rättegångsbalken om att åklagare för tingsrätten måste
60 SOU 2006:17, s. 124.
61 SOU 2006:17, s. 124.
62 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to
18 June 2009, CPT/INF (2009)34, st. 37.
320
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
ange de omständigheter som ligger till grund för en begäran om
tillstånd till restriktioner, överens om att åklagare i stort sett aldrig,
eller i vart fall mycket sällan, motiverar en begäran om tillstånd till
restriktioner särskilt. Tvärtom är de åberopade skälen för restriktioner
regelmässigt desamma som de skäl som åberopas för ett beslut
om häktning på den grunden att det föreligger kollusionsfara.
Det är också ovanligt att åklagare för rätten uppger vilka former av
enskilda restriktioner som det kan bli aktuellt att tillämpa beträffande
den misstänkte.63
Som tidigare redovisats fanns i Häktesutredningens betänkande
ett särskilt yttrande från en av experterna, som motsatte sig utredningens
förslag att åklagaren i samband med en begäran om rättens
tillstånd att ålägga en häktad person restriktioner, också skulle vara
skyldig att precisera vilka restriktioner som avses och skälen för
det. Till stöd för den uppfattningen anfördes att skälen för att ålägga
någon restriktioner sammanfaller med skälen varför personen i
fråga överhuvudtaget ska vara häktad med anledning av kollusionsfara.
Alltså skulle det gå att minska användningen av restriktioner
endast i samma utsträckning som antalet personer som häktas på
grund av kollusionsfara minskar.
Det ställningstagandet kan i förstone framstå som välgrundat.
Vid närmare eftertanke inställer sig dock ändå frågan om det verkligen
är så omöjligt att individualisera restriktionsanvändningen
som det särskilda yttrandet ger intryck av. När det gäller den mera
ovanliga restriktionsformen att begränsa den häktades tillgång till
tidningar, anförs det i det särskilda yttrandet t.ex. att innehållet i
inskränkningar anpassas alltefter medial uppmärksamhet och att
ofta begränsas endast tillgången till lokal press. Rimligen bör det
kunna vara möjligt att på motsvarande sätt individualisera även
andra inskränkningar. Att obevakade besök inte bör förekomma
kanske t.ex. inte med nödvändighet måste hindra att bevakade besök
av åtminstone några utvalda personer tillåts, eller att samvaro
med någon eller några andra intagna möjliggörs med eller utan personals
närvaro, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.
Det finns uppgifter som tyder på att den här typen av anpassning
förekommer redan idag; det talar emellertid inte emot, utan
tvärtom snarare för, en lagreglering av det slag som Häktesutredningen
föreslog när det gäller domstolsprövning av användningen
och den närmare utformningen av enskilda typer av restriktioner.
63 SOU 2006:17, s. 126.
321
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Enligt vad utredningen erfor är det sålunda inte ovanligt att restriktioner
hävs eller lättas upp genom att försvarare, häktespersonal
eller personal vid rättspsykiatriska undersökningsenheter ingriper
med en sådan begäran till åklagaren. Däremot utnyttjas ytterst
sällan den nuvarande möjligheten för häktade att efter ansökan få
frågan om enskilda restriktioner prövade av tingsrätten.64 En sådan
ordning riskerar enligt min mening att inbjuda till godtycke och
rimmar illa med grundläggande rättssäkerhetskrav, liksom med den
skyldighet som åvilar åklagare att självmant och kontinuerligt pröva
om restriktionerna verkligen måste kvarstå oförändrade.
Den nya häkteslagen bör följas upp och utvärderas
Mot bakgrund av de indikationer på alltjämt existerande och kontinuerliga
problem med användningen av restriktioner för häktade
som redovisats här, ligger det naturligtvis nära till hands att nu rekommendera
att frågorna utreds på nytt. Den nya häkteslagen har
emellertid precis hunnit träda i kraft i samband med att det här betänkandet
överlämnas. Den nya lagen ger, till skillnad från vad som
varit fallet förut, möjlighet för en häktad person att överklaga
tingsrättens beslut i ett ärende om prövning av enskilda restriktioner.
Det framstår därför inte som vare sig rimligt eller realistiskt att
nu lämna en sådan rekommendation.
I stället föreslår jag att regeringen planerar för en noggrann uppföljning
och utvärdering av effekterna av den nya häkteslagen. En
sådan bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a. följande.
I vilken utsträckning och på vilket sätt motiverar åklagare sina
framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från framställan
om häktning? Hur ser den faktiska användningen och utformningen
av olika typer av restriktioner ut? Hur lever åklagarna upp till
sin skyldighet att självmant och kontinuerligt ompröva de restriktioner
som ålagts en häktad? I vilken utsträckning förekommer sådana
”informella” framställningar om lättnader i restriktionerna
som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens betänkande och hur ser
effekterna av dessa framställningar ut? Är utformningen av enskilda
restriktioner tillräckligt individualiserad för att upprätthålla en
balans mellan nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga
frihet och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter? Har förekomsten
av domstolsprövning av enskilda restriktioner förändrats
64 SOU 2006:17, s. 128.
322
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
jämfört med före häkteslagens ikraftträdande? Vilken rättspraxis
har utvecklats i domstolarna på det här området? Är tingsrätternas
beslut tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten
ska kunna leda till ett meningsfull överprövning?
Om utvärderingen av den nya häkteslagen skulle visa på få eller
inga förbättringar i de avseenden som under lång tid varit föremål
för diskussion mellan den svenska regeringen och de internationella
övervakningsorganen till skydd för de mänskliga rättigheterna och
som diskuterats här, bör regeringen vidta lagstiftnings- och andra
konkreta åtgärder i syfte att åstadkomma sådana förbättringar. Särskilt
bör i så fall på nytt övervägas att lagstifta om en skyldighet för
åklagaren att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner
också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning,
och i normalfallet också skälen för dessa, liksom om en
tydligare skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om
häktning och tillstånd till restriktioner.
Ett betydande problem när det gäller att följa upp och utvärdera
hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner används,
har varit att det tycks vara svårt att få fram statistik över hur dessa
tvångsmedel används, både centralt från Kriminalvården och från
de enskilda häktena.
Enligt Häktesutredningen stod det däremot tämligen klart att
användandet av restriktioner som ett instrument i åklagarnas
brottsutredningar varierar inom landet.65 Att vissa åklagarkammare
beslutar om restriktioner oftare än andra visar sig bl.a. genom att
andelen häktade med restriktioner regelmässigt varierar avsevärt
mellan olika häkten. Självfallet skiljer sig brottsligheten åt mellan
olika delar av landet, men detta kunde, enligt utredningen, inte fullt
ut förklara variationerna. Sannolikt förekommer det också, vilket
hade antytts vid utredningens häktesbesök, skillnader mellan hur
enskilda åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutar om
restriktioner, utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.
I propositionen med förslag till ny häkteslag66 redovisade regeringen
att den avsåg att noga följa utvecklingen på det här området
och att den i regleringsbrev för åren 2008-2010 gett Åklagarmyndigheten
i uppdrag att redovisa bl.a. hur många personer som har
häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa som
65 SOU 2006:17, s. 124 f.
66 Prop. 2009/10:135, s. 115.
323
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader mellan
olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.
I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2008 lämnades en
redogörelse med avseende på antalet häktade personer och användningen
av restriktioner under året. Uppgifterna är emellertid mycket
knapphändiga; hela avsnittet upptar inte mer än en sida i årsredovisningen.
Här redovisas att omkring fem procent av dem som
misstänkts för brott under året häktades och att tillstånd att meddela
restriktioner getts i 65 procent av häktningsfallen men att
åklagaren inte alltid beslutar om restriktioner även om det finns ett
tillstånd från domstol att göra detta. Några uppgifter om i hur
många fall som restriktioner faktiskt beslutats fanns däremot inte
med och inte heller vilken typ av enskilda restriktioner det varit
frågan om eller under hur lång tid restriktionerna bibehållits. När
det gäller de stora variationerna mellan olika delar av landet gjordes
en synnerligen kortfattad analys. Det konstaterades också att det är
svårt att dra några säkra slutsatser om vad dessa skillnader beror på.
Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2009 innehöll en
lika kortfattad redogörelse för frågorna, som i huvudsak är identisk
med den som lämnades för år 2008. Även nu konstaterades att det
är svårt att dra några säkra slutsatser om vad skillnaderna i användning
av restriktioner mellan olika åklagarkammare beror på.
Intressant är dock att Åklagarmyndigheten härutöver också
konstaterade att det statistiska underlag som finns när det gäller
om de häktade faktiskt varit ålagda restriktioner och hur länge detta
i så fall skett är i behov av omfattande kvalitetsförbättringar.
Riksåklagaren uppgavs ha beslutat om ett omfattande projekt med
syfte att utvärdera användningen av restriktioner vid åklagarkamrarna
inom vilket bl.a. efterfrågad statistik ska tas fram.
I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2010 konstateras
att det för att kunna redovisa uppgifter om längden på häktningstiderna
och restriktionerna samt åldern på de häktade krävs vad som
betecknas som ”manuell uppföljning”. Enligt de uppgifter som redovisas
för detta år skiljer sig inte den tid som häktade har restriktioner
nämnvärt mellan de olika åklagarkamrarna. De skillnader
som ändå kan observeras mellan kamrarna uppges bl.a. ha sin grund
i brottstrukturen inom kammarens verksamhetsområde.
Kammare som handlägger förhållandevis många ärenden med
misstänkta som saknar adress i Sverige använder också relativt sett
restriktioner i mindre omfattning än andra kammare, vilket antyds
bero på att dessa misstänkta i större utsträckning är häktade på
324
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
grund av flyktfara. I sådana fall är det inte tillåtet att ålägga den
häktade restriktioner.
Även i årsredovisningen för år 2010 är emellertid redogörelsen i
de här delarna mycket kortfattad, vilket försvårar möjligheterna för
en läsare att dra några slutsatser av den information som lämnas.
Mycket få bakgrundsdata redovisas; t.ex. ges inte någon information
uppdelad på olika geografiska områden eller åklagarkammare.
Det lämnas ingen närmare information om de skillnader i brottsstruktur
som sägs förklara variationen mellan åklagarkamrarna när
det gäller användningen av tvångsmedel. Inte heller förs något resonemang
i förhållande till de uppgifter om de stora geografiska
och andra variationer som tidigare diskuterats av häktesutredningen
och även i de egna tidigare årsredovisningarna för åren 2008 och
2009.
Tillförlitlig statistik över i vilken utsträckning häktning tillgrips
och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom den faktiska användningen
av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika
delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i
kraft – är en nödvändig förutsättning för att användningen av dessa
ingripande tvångsmedel ska kunna följas upp och analyseras. Att
det kan göras har i sin tur avgörande betydelse för att kunna säkerställa
en enhetlig rättstillämpning och ytterst för att kunna upprätthålla
rättssäkerheten för de enskilda. Regeringen bör därför vidta
åtgärder för att säkerställa att sådan statistik regelbundet samlas
in, liksom att den blir föremål för återkommande och grundliga
analyser, i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att
sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet.
7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)
Rekommendationer:
• Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna
om möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen
(2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut
endast får fattas om det är nödvändigt.
• Regeringen bör skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen
med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas
domstolsprövning.
325
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
• I samband med en sådan ändring bör också övervägas om en
absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon kan hållas i
förvar och hur den då bör vara utformad.
• Regeringen bör skyndsamt vidta åtgärder för att säkerställa
att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen inte
placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den
grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra
och inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda
lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas.
Bestämmelser om frihetsberövande av utlänningar genom förvar
finns i utlänningslagen (2005:716). Enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen
får en utlänning som fyllt 18 år under vissa närmare angivna
förutsättningar tas i förvar om hans eller hennes identitet är oklar
och utlänningens rätt att resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas
ändå (identitetsförvar). En utlänning som fyllt 18 år får även
tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens
rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras (utredningsförvar),
liksom om det är sannolikt att utlänningen på viss grund
kommer att avvisas eller utvisas, eller om det är fråga om att verkställa
ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar).
Beslut om utrednings- eller verkställighetsförvar får, enligt
10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, endast meddelas om det
finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig
undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Av 11 kap. 2 §
utlänningslagen framgår att en utlänning som tagits i förvar som
huvudregel ska vistas i lokaler som ordnats särskilt för detta ändamål.
Migrationsverket ansvarar för dessa lokaler.
Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i
vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i
dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu
relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering,
att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen
att den som är tagen i förvar hålls avskild, alternativt att han eller
hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Dessutom
fordras för en sådan placering att det inte är möjligt av säkerhetsskäl
att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler. Ett
beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest
326
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
kan även fattas om det föreligger synnerliga skäl för en sådan placering.
Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt,
häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9–10 §§ utlänningslagen
, överklagas till migrationsdomstol.
Av 11 kap. 1 § utlänningslagen framgår att en utlänning som
hålls i förvar ska behandlas humant och att hans eller hennes värdighet
ska respekteras. Verksamhet som rör förvar ska också utformas
på ett sätts om innebär minsta möjliga intrång i utlänningens
integritet och rättigheter. Bestämmelsen gäller samtliga utlänningar
som hålls i förvar, oberoende av var de placerats. Därutöver
gäller olika regler för behandlingen av utlänningar som tagits i förvarar
beroende på var de vistas.
Beträffande behandlingen av förvarstagna som placerats vid en
av Migrationsverket tillhandahållen förvarslokal finns vissa särskilda
bestämmelser i 11 kap. utlänningslagen. För behandlingen av en
utlänning som i placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest
gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. En sådan utlänning
ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen, utöver vad som följer
av häkteslagen, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges
med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet
eller arresten.
FN:s tortyrkommitté har i samband med sin granskning av hur
Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FN-konventionen
mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling
eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut om förvar är
vanligt förekommande och kritiserat att det inte finns någon absolut
tidsgräns för hur länge en person kan hållas kvar i sådant förvar.67
En stat har i och för sig och även med beaktande av konventionsbaserade
regler om mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person
frihetsberövad som ett led i ett förfarande för att utvisa eller
avvisa henne eller honom efter vederbörlig prövning av rätten att
uppehålla sig på statens territorium.68
Den folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande
rätten till frihet, personlig säkerhet och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden,
gäller emellertid till förmån för alla personer som
befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess juris67
Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,
4 juni 2008.
68 Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1. f.
327
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
diktion.69 Redan härav följer att frihetsberövanden i form av verkställighetsförvar
inte bör komma i fråga annat än om detta verkligen
är nödvändigt.
Även av den allmänt tillämpliga bestämmelsen i 1 kap. 8 § utlänningslagen
framgår att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet
inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Det
innebär i sin tur att möjligheterna att ta någon i förvar får användas
bara om det inte är tillräckligt att han eller hon i stället, med stöd
av 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen ställs under uppsikt.
Beviskravet enligt utlänningslagen för att det verkligen är motiverat
att beröva någon friheten t.ex. i avvaktan på avvisning eller
utvisning, är däremot mycket lågt ställt. Sålunda krävs endast, enligt
10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, att det på grund av
personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning
att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva
brottlig verksamhet i Sverige. Detta förhållande rimmar illa
med både den nyss redovisade folkrättsliga principen och bestämmelsen
i 1 kap. 8 § utlänningslagen.
Enligt min mening bör nödvändigheten av ett förvarstagande
framgå som en rättslig förutsättning också i utlänningslagens bestämmelse
om möjligheterna att besluta om förvar. Regeringen bör
ta initiativ till en sådan författningsändring. I det sammanhanget
bör även övervägas om en absolut tidsgräns för hur länge någon får
hållas i förvar kan införas och hur den då bör vara utformad.
I rapporten från sitt besök i Sverige år 2009 noterade Europarådets
tortyrkommitté med oro att det alltjämt förekom att vissa personer
som berövats friheten i enlighet med den svenska utlänningslagstiftningens
regler om förvar placerades i häkte, ibland under
långvariga tidsperioder. Kommittén, som konstaterade att man i
samband med tidigare besök i Sverige tydligt redovisat sin syn på
denna fråga, framhöll att ett fängelse per definition inte utgjorde en
lämplig plats för att placera en person som varken var misstänkt
eller dömd för någon brottslig gärning. I sådana fall där det ansågs
nödvändigt att med stöd av utlänningslagstiftningen hålla en person
frihetsberövad borde en person placeras i lokaler som specifikt
utformats för detta syfte och som kunde erbjuda förhållanden som
var lämpliga med hänsyn till de frihetsberövade personernas rättsliga
status.
Kommittén rekommenderade mot denna bakgrund att
åtgärder skyndsamt skulle vidtas för att säkerställa att personer
69 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen,
art. 1.
328
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
som omhändertagits i enlighet med utlänningslagens regler om förvar
inte hålls frihetsberövade i häkteslokaler.70
I sitt svar till kommittén redogjorde regeringen endast kortfattat
och översiktligt för den svenska ordningen för placeringen av
personer som berövats friheten genom att tas i förvar i enlighet
med utlänningslagens bestämmelser. Regeringen konstaterade härutöver
att en utredning under år 2009 tillsatts med uppdrag att
genomföra en översyn av utlänningslagens regler om förvar och
lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Regeringen
framhöll att utredningen var oförhindrad att därutöver lämna förslag
även på andra typer av åtgärder som syftar till att förbättra den
nuvarande ordningen beträffande förvar.71
Vad Europarådets tortyrkommitté sålunda vid flera tillfällen har
framfört angående placeringen av förvarstagna personer i kriminalvårdsanstalt,
häkte eller i polisarrest måste tas på största allvar. Det
finns skäl att i detta sammanhang påminna om att de människor
som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen,
inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är
misstänkta för brott. Även tortyrkommittén har funnit anledning
att särskilt påpeka detta. I själva verket är det fråga om människor
som, oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få
tillstånd att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad
mänsklig rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka
asyl.
Migrationsverkets särskilt iordningsställda lokaler har en helt
annan karaktär än häkten. Dessa lokaler är utformade just utifrån
att de inte är kriminalvårdsanstalter. De personer som hålls frihetsberövade
i dessa lokaler åtnjuter en betydande rörelsefrihet och har
goda möjligheter till kontakter med personer utanför lokalen. De
har också tillgång till en rad olika aktiviteter.
I de fall då vistelse i en sådan särskilt iordningsställd förvarslokal
inte ansetts vara möjlig beror detta i stor utsträckning på allvarliga
psykiska ohälsotillstånd. Det säger sig självt att personer som befinner
sig i en sådan utsatt situation inte bör placeras i kriminalvårdsanstalt,
häkte eller i polisarrest. Regeringen bör skyndsamt
vidta åtgärder för att komma till rätta med den situationen.
70 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2009)34, s. 35.
71 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 21 f.
329
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Ett beslut enligt utlänningslagen att ta någon i förvar eller att
placera en person i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest,
skiljer sig i ett fundamentalt hänseende från beslut om andra frihetsberövanden.
En person som blir berövad friheten genom beslut
av polis eller åklagare måste antingen friges inom en tidsperiod på
några dagar, eller så måste åklagaren självmant vända sig till domstol
med en begäran om häktning. Beslut om häktning prövas alltid
av domstolen.72 Beslut om omhändertagande för tvångsvård enligt
lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1088:870) om
vård av missbrukare i vissa fall, måste också på motsvarande sätt
underställas en domstols prövning inom viss tid som, beroende på
vilken lag det är fråga om, varierar från någon dag till högst fyra
veckor.
Beslut enligt utlänningslagen i frågor om förvar fattas däremot,
såvitt nu är av intresse, av en förvaltningsmyndighet utan någon
skyldighet för myndigheten att självmant underställa ett sådant beslut
någon prövning inför en oberoende domstol. Den ordningen
utgör alltså ett undantag från de grundläggande rättssäkerhetsprinciper
som annars gäller för frihetsberövanden i den svenska rättsordningen.
Några godtagbara skäl för en sådan ordning finns inte
enligt min mening. Att myndigheternas beslut i frågor om förvar i
och för sig kan överklagas av den enskilde förändrar inte på något
avgörande sätt den bedömningen.
Regeringen bör skyndsamt påbörja ett lagstiftningsarbete med
sikte på att beslut om förvar alltid måste underställas domstols
prövning inom viss kortare tid, exempelvis samma tid som gäller
för häktning.
Förvarsutredningens slutbetänkande
Reglerna för frihetsberövande av utlänningar genom förvar har nyligen
gjorts till föremål för omfattande överväganden av Förvarsutredningen.
Denna utredning tillsattes av regeringen i februari
200973 för att bl.a. ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets
direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande
av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemss72
24 kap. 12 § rättegångsbalken.
73 Dir. 2009:1.
330
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
taterna74 ska genomföras i Sverige. I uppdraget ingick också att särskilt
överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen
är ändamålsenligt utformade.
Förvarsutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Förvar till
regeringen den 15 februari 2011,75 det vill säga kort tid innan jag
haft att lämna min betänkandetext till tryck. Jag har därför inte haft
möjlighet att närmare sätta mig in i utredningens överväganden och
förslag. Jag har dock kunnat konstatera att utredningen, om än från
en annan utgångspunkt, behandlar också de principiella frågeställningar
som jag tämligen kortfattat har berört här. Utredningen
lämnar där flera förslag till förändringar av det gällande regelverket
som tycks ligga i linje med de rekommendationer som jag lämnat
här.
Av nämnda tidsskäl har jag inte haft möjlighet att närmare analysera
om innehållet i Förvarsutredningens slutbetänkande borde
föranleda några förändringar i mina rekommendationer. Jag har
ändå valt att nu redovisa dessa, i syfte att de ska kunna bidra som
underlag både för regeringens fortsatta systematiska MR-arbete
och den fortsatta behandlingen av Förvarsutredningens förslag.
7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna
Rekommendationer:
• Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att utarbeta en
säkerhetsstrategi, innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet
mot hot och våld mot intagna från andra intagnas sida och
ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering
och uppföljning av hur de målen uppnås.
• En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att
komma till rätta med våld eller hot mellan intagna tar sikte
primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant
övergrepp.
I handlingsplanens kartläggningsdel konstaterades bl.a. att Europarådets
tortyrkommitté rekommenderat Sverige att genomföra mer
74 Direktiv 2008/115/EG.
75 SOU 2011:17.
331
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
effektiva strategier för att motverka våld mellan intagna.76 Regeringen
behandlade frågan i handlingsplanens åtgärd 85:
Kriminalvården har i regleringsbrevet för 2006 givits uppdraget att
sammanställa omfattningen av våld eller hot om våld mellan intagna i
anstalt eller häkte och redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att
förebygga denna typ av händelser. Mot bakgrund av Kriminalvårdens
redovisning kommer regeringen att överväga vilka ytterligare åtgärder
som behöver vidtas.
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande
anges att Kriminalvården de senaste åren prioriterat att intagna
ska placeras säkert och differentierat. Härutöver sägs endast att
regeringen inte funnit det nödvändigt att ge ytterligare uppdrag till
Kriminalvården som är inriktat på hot och våld mellan intagna.
Rätten till liv, frihet och personlig säkerhet omfattas, som
nämnts, av både Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna
och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.
Statens skyldigheter i detta avseende omfattar både att
respektera och att säkerställa – eller garantera – den rätten.
Skyldigheten att respektera är en negativ skyldighet, det vill säga
staten måste avstå från att begränsa enskildas utövning av konventionsrättigheterna,
medan skyldigheten att tillförsäkra, eller garantera
, innebär en positiv skyldighet för staten att aktivt vidta åtgärder
för att enskilda i praktiken ska kunna åtnjuta rättigheterna, t.ex.
genom att tillhandahålla ett skydd mot angrepp från olika ickestatliga
aktörer. Häribland återfinns skyldigheter som att tillskapa
institutioner och garantera effektiva förfaranden som behövs för
att säkerställa att rättigheterna kan åtnjutas i praktiken.
Av artikel 10 i FN:s konvention om medborgerliga och civila
rättigheter framgår särskilt att var och en som berövats sin frihet
ska behandlas humant och med aktning för människans inneboende
värde. Och av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention framgår att
staten är skyldig att förhindra förekomsten av omänsklig eller förnedrande
behandling särskilt när det gäller rutiner och procedurer
för fängsligt förvar och behandling av personer som blir föremål
för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande.
Ansvaret vilar tungt på det allmänna för att skydda intagna från
övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad
har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett ef76
Handlingsplanen, s. 88, 200–201.
332
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
009).
fektivt skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av
olika slag från Kriminalvårdens sida.
I Kriminalvårdens årsredovisning för år 2006 redovisade myndigheten
att ett 40-tal rapporter om hot och våld mellan intagna i
anstalt inkommit under året. Antalet sådana rapporter om hot eller
våld mellan intagna på häkte uppgavs endast uppgå till ”ett fåtal”. I
båda fallen konstaterade emellertid Kriminalvården själv att siffrorna
med stor sannolikhet utgjorde en kraftig underrapportering.
Av årsredovisningen framgick även Kriminalvårdens bedömning
att de viktigaste åtgärderna för att förebygga hot och våld mellan
intagna utgjordes av ett bra underrättelsearbete och en differentiering
av placeringen av de intagna. Det konstaterades även att konflikter
mellan olika gäng alltjämt utgjorde ett stort problem på anstalterna,
och att det allvarliga våld som trots allt emellanåt förekom
var en effekt av rivalitet mellan olika gäng eller grupperingar.
Mycket våld sades också förebyggas genom ett intensivt och djupt
grävande underrättelsearbete, och Kriminalvården sades göra stora
framsteg på detta område.77
Kriminalvården började under 2006 att installera ett IT-baserat
incidentrapporteringssystem med målet att höja såväl inrapporteringsfrekvensen
som kvaliteten i inrapporteringen. I årsredovisningarna
för åren 2007-2009 har Kriminalvården redovisat antalet
”allvarliga incidenter”, ett begrepp som definieras som en händelse
som ”riskerar att allvarligt skada Kriminalvårdens verksamhet, personal
och/eller klienters säkerhet och trygghet samt allmänhetens förtroende
för verksamheten”.78 Antalet sådana incidenter i form av
våld mellan intagna i häkte har enligt de redovisade uppgifterna
uppgått till 14 (2007), 5 (2008) respektive 7 (2009). Motsvarande
antal incidenter mellan intagna i anstalt uppgavs vara 47 (2007), 99
(2008) respektive 74 (2
Även för åren 2007 och 2008 framhöll Kriminalvården emellertid
i sin årsredovisning att det med stor sannolikt skett en underrapportering
av antalet inträffade händelser. Beträffande 2009 års
siffror noterar Kriminalvården att det funnits en ökad rapporteringsbenägenhet
i myndighetens incidentrapporteringssystem79.
En föga smickrande bild av situationen på de svenska fängelserna
gavs av den utredning som år 2004 tillsattes med uppdrag att
77 Kriminalvårdens årsredovisning 2006, s. 10, 13.
78 Årsredovisning 2009 s. 27.
79 Årsredovisning 2007 s. 9 ff., 17, 20; årsredovisning 2008 s. 9 f., 20; årsredovisning 2009
s. 15, samt 27 f.
333
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
granska ett antal uppmärksammade rymningar som inträffat samma
år.80 I betänkandet Säkert inlåst – En granskning av rymningarna
från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004, skildrade utredaren
bl.a. hur det, mot bakgrund av ett allt tyngre klientel och allt fler
svårhanterliga intagna på anstalterna i kombination med överbeläggning
och en alltför stor andel oerfaren personal, från många håll
uttryckts en oro för att intagna i alltför hög grad själva tilläts bestämma
på avdelningarna. Personalen tycktes enligt utredaren i viss
utsträckning ha backat ut från avdelningarna och skötte istället sina
uppgifter från vaktrum. Utredaren hade även fått berättat för sig
hur personal mer eller mindre handgripligt motades ut från avdelningarna
för att de intagna skulle få vara ifred och att korridorerna
”övertagits av de intagna”.81
I slutbetänkandet Kriminalvården – ledning och styrning av Utredningen
Kriminalvårdens effektivitet, som bl.a. haft i uppdrag att
utvärdera den säkerhetsuppgradering som Kriminalvården genomfört
under de senaste åren,82 konstateras å andra sidan att Kriminalvårdens
säkerhetsnivå är högre i dag än 2004. Enligt utredningen
har säkerhetsuppgraderingen emellertid inte inneburit att kriminalvården
som sådan har blivit säkrare, det vill säga att våldet mellan
intagna eller mot personalen har minskat. Samtidigt redovisar utredningen
en osäkerhet kring den bedömningen, som sägs bero på
att ”Kriminalvårdens målbild inte är fullständig”.83
Såvitt gäller det för år 2008 av Kriminalvården redovisade antalet
incidenter i form av våld mellan intagna, framhåller utredningen
vidare att det inrapporterade antalet, enligt Kriminalvårdens egna
uppgifter, är ”orimligt litet”.84 Utredningen konstaterar mot denna
bakgrund lakoniskt att det alltså synes föreligga ”brister i underlaget”.
Ansvaret vilar alltså, som redan betonats, tungt på det allmänna
för att skydda frihetsberövade personer mot övergrepp av olika
slag. Av det som redovisats här framgår dock att det funnits brister
i Kriminalvårdens arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig
säkerhet, liksom att det finns behov av en tydlig styrning
och uppföljning från regeringens sida när det gäller det arbetet.
Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en säkerhetsstrategi
som innefattar bl.a. preciserade mål för arbetet med
80 Dir. 2004:110.
81 SOU 2005:6, s. 115 f.
82 Dir. 2008:19, 2008:113.
83 SOU 2009:80, s. 248.
84 SOU 2009:80, s. 207.
334
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
att förebygga och motverka incidenter i form av hot och våld mot
intagna från andra intagnas sida, och ett incidentrapporteringssystem
för en effektiv rapportering och uppföljning av hur de målen
uppnås.
En intagen som utsatts för hot eller våld från andra intagnas sida
kan vara i akut behov av skydd. I en sådan situation kan det ibland
vara oundvikligt att den utsatta personen förflyttas eller hålls avskild.
En utgångspunkt för ett systematiskt arbete mot denna typ
av allvarliga incidenter måste emellertid alltid vara att åtgärder för
att komma till rätta med våld eller hot primärt ska ta sikte på förövaren
och inte på den som utsatts för ett sådant övergrepp.
7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om
rättigheter, m.m.
Rekommendationer:
• Regeringen bör ta initiativ till en lagändring som klargör att
även den som, utan angiven misstanke, ska höras upplysningsvis
under en förundersökning, har en laglig rätt att
biträdas av försvarare.
• Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ bör vidare
övervägas om också möjligheterna att förordna offentlig försvarare
bör utvidgas på liknande sätt.
• En lagstadgad skyldighet bör införas att lämna information
om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst
av misstanke om brott.
• I samband med en sådan författningsändring bör även övervägas
om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen, en allmän
skyldighet att lämna viss annan information bör införas,
främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga
konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala
sig kan få i en senare rättegång till följd av den fria bevisprövningens
princip.
• Det bör på nytt övervägas om det behövs ett förtydligande
direkt i lagtext av att informationen till gripna och anhållna
om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas omedelbart
vid frihetsberövandet.
335
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
• I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet
på underrättelse om rätten att biträdas av försvarare under
förundersökningen och om förutsättningarna för förordnande
av en offentlig försvarare från förundersökningskungörelsen
till rättegångsbalken.
• Även i förhållande till den som har tillsagts att följa med polisen
för förhör, den som har kallats till polisen för förhör
och den som har ålagts att stanna kvar under viss tid hos polisen
för förhör, bör det framgå direkt av lag att informationsskyldigheten
i fråga om den hördes grundläggande rättigheter
ska fullgöras omedelbart då han eller hon på detta
sätt berövats sin frihet.
• Regeringen bör, i samband med den fortsatta beredningen av
det betänkande som lämnats av Utredningen om det allmännas
ansvar enligt Europakonventionen, överväga frågan om att
i rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden
att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för
att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen.
Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde
utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande
betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet
och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång.
Därför är tillgången till sådant biträde också en central del av såväl
FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter85 som
Europakonventionen.86 Även den svenska grundlagen betonar numera,
sedan den 1 januari 2011, rätten till en rättvis rättegång.87
Rätten till tillgång till ett rättsligt biträde som kan t.ex. närvara
vid förhör, kan även ha stor betydelse för att förebygga och minska
risken för övergrepp mot personer som är berövade friheten, liksom
för att skydda exempelvis poliser mot ogrundade anklagelser
om sådana övergrepp.
Rätten att få tillgång till försvarare eller annat rättsligt biträde
liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer den som
berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan emellertid
bara utnyttjas effektivt, och därmed få den grundläggande betydel85
Artikel 14.3 punkterna b och d.
86 Artikel 6.1 och artikel 6.3 punkterna b och c.
87 2 kap. 11 § regeringsformen.
336
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
se för garanterandet av de mänskliga rättigheterna som den har tillkommit
för att säkerställa, om den som berövas sin frihet också
känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och även
svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats av
såväl FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr som Europarådets
tortyrkommitté, CPT. Båda har lämnat synpunkter och
rekommendationer härvidlag till den svenska regeringen för att åtgärda
vad man uppfattat som brister.
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr tog i sin rapport
efter granskningsbesök i Sverige under år 2008 upp att det inte
finns någon uttrycklig bestämmelse om att information ska lämnas
om vilka rättigheter en person har som tvingas stanna kvar hos polisen
för förhör, liksom att den som grips av polis inte regelmässigt
tycks få sina rättigheter omedelbart förklarade för sig. Kommittén
rekommenderade också den svenska regeringen att vidta åtgärder
för att säkerställa att var och en som blir förhörd, oavsett misstanke
om brott, får information om sin rätt att ha ett rättsligt biträde
närvarande vid förhöret, samt att rätten till ett sådant biträde bör
tillgodoses också för den som inte själv kan bekosta ett sådant.88
CPT genomförde sitt senaste granskningsbesök i Sverige under
juni månad 2009. I sin rapport efter besöket välkomnade kommittén
att Sverige år 2008 infört en rätt för varje person som förhörs
under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhöret.
Kommittén konstaterade emellertid att den kommit i kontakt
med att antal frihetsberövade personer som uppgav att de inte
blivit informerade om den rätten.
CPT noterade vidare att denna rätt i de flesta fall i praktiken tillförsäkrades
de frihetsberövade tidigast i samband med att det första
formella förhöret genomfördes av en utredare. Mot denna bakgrund
uppmanade kommittén regeringen att vidta åtgärder för att
säkerställa att alla som berövas friheten redan från början av sitt
frihetsberövande ges en effektiv rätt att få tillgång till ett rättsligt
biträde.89
CPT välkomnade att ett informationsblad utarbetats om de rättigheter
som tillkommer en person som frihetsberövats av polisen,
och att detta fanns tillgängligt på ett flertal olika språk. Kommittén
88 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman
or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,
st. 44-49, 55-61.
89 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 19.
337
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
konstaterade samtidigt att den fått intrycket att inte heller sådan
information som finns i informationsbladet lämnas så snart någon
berövas sin frihet, det vill säga redan från den tidpunkt då en person
är skyldig att stanna kvar hos polisen. Inte heller tycktes den
lämnas muntligen i direkt samband med ett frihetsberövande.
CPT rekommenderade regeringen att vidta åtgärder för att säkerställa
att alla personer som frihetsberövas av polisen – oavsett på
vilken grund – redan vid frihetsberövandets början erhåller fullständig
information om sina grundläggande rättigheter. Detta borde
enligt kommittén ske muntligen direkt när ett frihetsberövande
äger rum, och skriftligen omedelbart vid ankomsten till polisens
lokaler. Kommittén rekommenderade också att den frihetsberövade
uppmanas att skriftligen bekräfta att han eller hon erhållit den
aktuella informationen.
I sitt svar till kommittén hänvisade regeringen till att förekomsten
av en skälig misstanke om brott utgör en förutsättning för att
en person ska kunna anhållas eller gripas. Regeringen framhöll att
det av 12 § förundersökningskungörelsen (1947:948) följer att en
person som på detta sätt berövats friheten ska upplysas bl.a. om sin
rätt till försvarare. Regeringen konstaterade att detta innebar att
rätten till försvarare ”i de flesta fall” fanns redan vid frihetsberövandets
början. Sammanfattningsvis förklarade regeringen att det
aktuella regelverket enligt svensk uppfattning innehåller tillräckliga
mekanismer för att säkerställa att en person som berövats friheten
har tillgång till ett rättsligt biträde redan från frihetsberövandets
början.90
Ifråga om den information som lämnas till personer som frihetsberövats
av polisen förklarade regeringen bl.a. att Rikspolisstyrelsen
vid tiden för regeringens svar till kommittén genomförde en
utvärdering av polismyndigheternas användning av det aktuella informationsbladet,
liksom att Rikspolisstyrelsen skulle överväga
även behovet av ytterligare åtgärder för att säkerställa att alla personer
som frihetsberövas av polisen erhåller full information om
sina grundläggande rättigheter. Regeringen konstaterade i denna
del även att det i samband med att informationsbladet överlämnades
i många fall även var nödvändigt att tillhandahålla kompletterande,
muntlig, information. Överlämnandet av informationsbladet
var inte heller att betrakta som ett sätt på vilket polisen kunde full90
Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 10 f., 14 f.
338
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
göra sin i rättegångsbalken eller förundersökningskungörelsen reglerade
informationsskyldighet, och utgjorde inte en ersättning för
sådan information. Informationsbladet var istället att betrakta som
en ytterligare informationskälla (”an extra service”) för den frihetsberövade.91
Rätten att vid förhör biträdas av en försvarare
Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska förundersökning inledas så
snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt
åtal har förövats. Av 23 kap. 6 § rättegångsbalken framgår att
förhör under en förundersökning får hållas med envar som antas
kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. Förhör får således
hållas med stöd av denna bestämmelse oberoende av om förhörspersonen
är misstänkt, målsägande, vittne eller någon annan.
Den som utan giltig orsak underlåter att följa en kallelse att inställa
sig till förhör får under vissa förutsättningar, enligt 23 kap.
7 § rättegångsbalken, hämtas till förhöret. Av 23 kap. 8 § följer vidare
att den som befinner sig på en plats där ett brott förövas är
skyldig att på tillsägelse av polisman följa med till ett förhör som
hålls omedelbart därefter. Den som inte är anhållen eller gripen är
som regel inte skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar.
Om det är av synnerlig vikt kan emellertid, med stöd av
23 kap. 9 §, en person som kan misstänkas för brottet tvingas att
stanna kvar i ytterligare sex timmar.
I 21 kap. 3 § rättegångsbalken anges att den misstänkte vid sin talans
förberedande och utförande må biträdas av försvarare. Rätten
för en misstänkt att under förundersökningen biträdas av en försvarare
inträder emellertid, enligt vad som angavs i förarbetena till
rättegångsbalken, först då undersökningen kommit så långt att personen
är skäligen misstänkt för brottet.92 Högsta domstolen har
också gett uttryck för samma synsätt när det gäller ett förordnande
av offentlig försvarare.93
Fitger hävdar emellertid i kommentaren till rättegångsbalken att
även den som utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under
en förundersökning måste ”i dagens samhälle” ha en rätt att
med privata medel låta sig biträdas av en försvarare.
91 s. 13.
92 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 3 §.
93 NJA 2001 s. 344.
339
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
I artikel 6.3.c i Europakonventionen föreskrivs bl.a. att var och
en som blivit anklagad för brott har rätt att försvara sig genom ett
rättegångsbiträde som han eller hon själv har utsett eller att, när
tillräckliga medel saknas för att betala ett biträde, erhålla ett sådant
utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar.
Uttrycket anklagelse för brott är ett autonomt begrepp, det vill
säga det ska tolkas självständigt från vad som gäller enligt nationell
rätt. Det har emellertid ansetts att Europadomstolens tolkning av
begreppet inte innebär någon rätt att alltid biträdas av en försvarare
vid förhör som hålls innan någon är skäligen misstänkt.94
Som ett resultat av tidigare kritik från Europarådets tortyrkommitté95
finns sedan år 2008 vidare en rätt för alla som förhörs
under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör,
under förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen.
Den rätten regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken.
Bestämmelsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för
brottet som den mot vilken endast föreligger en svagare grad av
misstanke eller ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är
målsägande. Ett sådant biträde har emellertid inte samma rättigheter
att agera i förundersökningen som en försvarare.96
Europadomstolen konstaterade i målet John Murray ./. Storbritannien
att det förekommer att domstolar i brottmål, i enlighet
med nationell rätt, får fästa avseende vid hur den anklagade förhållit
sig vid de inledande polisförhören, på ett sätt som på ett avgörande
sätt kan påverka dennes möjligheter till ett framgångsrikt försvar. I
sådana fall kräver dock normalt Europakonventionens artikel 6,
enligt Europadomstolen, att den som förhörts av polis också getts
rätt att biträdas av en försvarare även på ett tidigt stadium i polisförhören.
En sådan rätt är dock inte absolut, utan beror av om en
begränsning härvidlag i det enskilda fallet vid en samlad bedömning
skulle leda till slutsatsen att den anklagade inte fått tillgång till en
rättvis rättegång.97
Uttalanden som görs under polisförhör utan att den som hörs
haft möjlighet att överlägga med och rådfråga en juridiskt sakkunnig
person, kan i den svenska rättsordningen få konsekvenser som
den som hörs kan ha svårt att själv överblicka och ta ställning till.
Sålunda finns en inte obetydlig risk för att han eller hon under för94
Se NJA 2001 s. 344 med vidare hänvisningar.
95 Se prop. 2007/08:47, s. 13.
96 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 23 kap. 10 § tredje
stycket.
97 John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 63.
340
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
höret medvetet eller omedvetet lämnar för sig själv oförmånliga
uppgifter, vilka sedan används mot honom eller henne vid en straffrättslig
prövning.
Enligt svensk rätt råder fri bevisprövning. Rätten ska, enligt 35 kap.
1 § rättegångsbalken, efter en prövning av allt som förekommit i målet
avgöra vad som är bevisat. I brottmål får rätten därför, under vissa
förutsättningar, även fästa avseende vid vad den tilltalade tidigare
har berättat i förhör med polisen, även vid sådana förhör som kanske
hållits innan han eller hon ens betraktades som skäligen misstänkt
och utan att den förhörde biträtts av någon försvarare.
Den som hörs av polisen kan visserligen, till följd av bestämmelsen
i 23 kap. 13 § rättegångsbalken, vägra att uttala sig alls under ett
förhör eller vägra att uttala sig om han eller hon inte tillåts ha en
försvarare med under förhöret. En tilltalad har på motsvarande sätt,
till följd av bestämmelserna i 36 kap. 1 och 21 §§ rättegångsbalken,
rätt att inte uttala sig alls under rättegången. Men, enligt 35 kap. 4 §
rättegångsbalken, är det å andra sidan upp till domstolen att bestämma
vilka slutsatser som bör dras av en sådan vägran att uttala
sig.
Visserligen är rätten att inte uttala sig och rätten att inte anklaga
sig själv grundläggande aspekter av rätten till en rättvis rättegång
enligt Europakonventionen och det krävs därför särskild försiktighet
vid bedömningen av om en vägran att uttala sig kan läggas någon
till last. En fällande dom får enligt Europadomstolen inte grundas enbart
eller ens huvudsakligen på att den tilltalade vägrar att uttala sig,
men dennes tystnad i situationer då han eller hon kan förväntas
komma med en förklaring, kan beaktas vid värderingen av åklagarens
bevisning.98
I sammanhanget finns också anledning att erinra sig att en person
som hörs av polisen utan att vara skäligen misstänkt inte alltid
tydligt informerats om i vilken egenskap han eller hon hörs, trots
att sådan information bör lämnas.99 Dessutom kan naturligtvis den
hördes roll i en förundersökning komma att förändras beroende
bl.a. på vad som framkommer vid förhör med denne själv.
Den senare frågan har också något berörts i ett särskilt sammanhang
av förre chefsJO Mats Melin i ett beslut den 19 november
2010,100 där han diskuterar bl.a.
frågan om ett obligatoriskt utredningsförfarande
i samtliga fall då allvarlig personskada eller dödsfall
98 John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 45–47.
99 Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 100.
100 JO:s dnr 5950–2009.
341
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
inträffat i samband med polisingripanden. I beslutet framhöll JO
bl.a. den motsättning som kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder
i form av förhör med inblandade polismän, å ena
sidan, och polismäns berättigade intresse av att även utredningar
mot dem ska omgärdas av höga krav på rättssäkerhet, å den andra.
JO framhöll i sitt beslut att de rättssäkerhetsproblem som hänger
samman med att en person som hörs upplysningsvis i inledningen
av ett sådant utredningsförfarande kan komma att lämna uppgifter
som senare används mot honom eller henne i en eventuell
brottsutredning, kan bemästras genom att t.ex. ge en polisman som
ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande,
rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare.
Även om poliser, på grund av just sin yrkesroll, oftare riskerar
att befinna sig i situationer där sådana rättssäkerhetsproblem som
JO beskriver kan tänkas uppkomma, råder det inte någon principiell
skillnad mellan den situationen och den som andra förhörspersoner
befinner sig i, som inledningsvis hörs av polis utan att veta
om de är eller kommer att bli misstänkta för brott. Det grundläggande
problemet är detsamma. Även den möjliga lösningen, som
JO pekar på, är relevant också för alla sådana förhörspersoner.
Mot den bakgrund som redovisats här menar jag att det ligger
mycket i den av Fitger redovisade uppfattningen att även den som
utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under en förundersökning
”måste” ha rätt att biträdas av försvarare som vederbörande
själv bekostar. Fitgers uppfattning, som möjligen ska tolkas
som att en sådan rätt också föreligger, kommer dock inte direkt till
uttryck i någon nu gällande författningstext. Regeringen bör därför,
enligt min mening, ta initiativ till sådana författningsändringar
som behövs för att denna rätt ska framgå direkt i lag.
Huruvida, som FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr
rekommenderat, den rätten bör tillförsäkras också för den som inte
själv kan bekosta en försvarare, bör övervägas närmare inom ramen
för ett sådant lagstiftningsinitiativ.
Rätten till information om rättigheter
Som nämnts finns numera en rätt för alla som förhörs under en
förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör, under
förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen. Den rätten
regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken. Bestäm342
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
e.
melsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för brottet som
den mot vilken endast föreligger en svagare grad av misstanke eller
ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är målsägande.
Däremot finns inte någon författningsreglerad skyldighet att informera
om denna generella rätt till juridiskt biträde vid förhör.
Frågan om att införa en sådan informationsskyldighet övervägdes
av den utredning som föreslog den nu aktuella bestämmelsens
införande, men det förslaget kommenterades inte vidare av regeringen
i propositionen som låg till grund för lagändringen.101 Utredningen
uttalade i denna del följand
Det skulle enligt vår mening föra för långt att föreslå att alla personer
som skall höras av t.ex. polis dessförinnan formellt ska informeras om
sin möjlighet att ha juridiskt biträde vid förhöret. Det skulle då skapas
en ordning där varje polisman i början av varje förhör, alltså även sådana
förhör som hålls i ett mer akut skede i anslutning till ett brott eller
en brottsplats, skulle behöva inleda detta med att erinra t.ex. ett vittne
till ett rån eller en målsägande vid en grov misshandel om möjligheten
att anlita biträde innan polisen börjar att tala med dem för att exempelvis
få signalement på gärningsmän eller liknande. […] Det framstår
för oss som fullt tillräckligt att den formella informationsskyldigheten
gäller just personer som har underrättats om att de är skäligen misstänkta
för brott.102
Jag menar att utredningens ställningstagande i den här frågan kan
ifrågasättas. Även om utredningens uppfattning godtas såtillvida,
att det skulle föra för långt att lagstifta om krav på att information
om rätten att ha juridiskt biträde alltid ska lämnas även till personer
som polisen snabbt kan behöva ställa en fråga till direkt på en eventuell
brottplats, t.ex. om signalementet på en person som setts
springa därifrån, så finns det andra situationer där en sådan informationsskyldighet
framstår som mycket rimlig.
Som framgått får, ibland under vissa ytterligare förutsättningar,
var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för en
utredning kallas till förhör, tas med till förhör eller hämtas till förhör
hos polisen, alltså oberoende av om förhörspersonen är misstänkt,
målsägande, vittne eller någon annan. Och den som ska höras
är skyldig att stanna kvar hos polisen för ett sådant förhör, som
huvudregel i högst sex timmar.
Den som utan att skälig misstanke
föreligger ändå kan misstänkas för ett brott, kan dessutom tvingas
att stanna kvar i ytterligare högst sex timmar. För samtliga dessa
101 Prop. 2007/08:47.
102 SOU 2003:74, s. 231 f.
343
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
fall finns det, enligt min mening, goda skäl att kräva att den som
ska höras under sådana omständigheter också får information om
sin rätt att ha juridiskt biträde med vid förhöret. Regeringen bör
därför ta initiativ till att den rätten blir tydligt lagreglerad.
I samband med en sådan författningsändring bör även särskilt
övervägas om det finns skäl att, med förebild i den s.k. Mirandaprincipen
, lagstifta om en skyldighet att lämna även viss annan information.103
Jag tänker då närmast på rätten att inte uttala sig eller
anklaga sig själv. Men hit hör även de möjliga rättsliga konsekvenser
som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan få i en senare
rättegång, till följd av den fria bevisprövningens princip.
Ytterligare en fråga som aktualiserats av internationella övervakningsorgan
för de mänskliga rättigheterna och som, enligt min
mening, kan ha stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt, är den
om när information om grundläggande rättigheter lämnas till personer
som berövats friheten.
I det sammanhanget bör först och främst understrykas att begreppet
”frihetsberövad” i de här sammanhanget används i en vidare
mening än den som gäller enligt t.ex. lagen (1998:714) om ersättning
vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen).
Där avses med frihetsberövanden ingrepp som innebär
att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt
hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt
starkt begränsat område. Medtagande och hämtning till förhör betraktas
enligt förarbetena till den bestämmelsen inte som ett frihetsberövande.104
Denna snävare definition av rätten till frihet må vara rimlig när
det gäller en specialreglering om rätten till ersättning på grund av
vissa frihetsberövanden. Men den som har en lagstadgad skyldighet
att följa med polisen för förhör eller att på kallelse inställa sig hos
polisen för förhör, liksom att också stanna kvar där, är naturligtvis i
en mera allmän mening berövad sin rätt till frihet. Det synes också
vara det synsätt som både FN:s och Europarådets tortyrkommittéer
anlägger när det gäller rätten för personer som berövats sin frihet
att få information om sina grundläggande rättigheter. Det är också,
enligt min mening, den utgångspunkt som bör gälla för den svenska
lagstiftningen på området.
När någon grips eller anhålls ska, enligt 24 kap.
9 § rättegångsbalken,
den frihetsberövade få besked om det brott som han eller
103 Miranda v. Arizona 384 U.S. 436 (1966).
104 Prop. 1997/98:105, s. 12, 17–18.
344
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
hon är misstänkt för samt grunden för frihetsberövandet. Därmed
synes följa av 12 § förundersökningskungörelsen även en skyldighet
att informera den frihetsberövade om rätten att biträdas av en
försvarare och om villkoren för att få en offentlig försvarare förordnad
.105
Av bestämmelsens ordalydelse framgår att informationen ska
lämnas när frihetsberövandet sker. Att informationen lämnas samtidigt
med själva frihetsberövandet bidrar till att effektivt upprätthålla
den folkrättsligt erkända rätten att försvara sig med hjälp av
ett rättegångsbiträde och att hinna förbereda sitt försvar. Dessutom
vinner knappast utredningen som sådan något i effektivitet på om informationen
lämnas först vid det formliga förhör som, enligt 24 kap.
8 § rättegångsbalken, ska följa på ett gripande eller på det att ett anhållande
verkställts – det s.k. 24:8-förhöret – med konsekvensen att
kanske ett påbörjat sådant förhör måste ställas in därför att den
misstänkte då begär att få anlita en försvarare innan han eller hon är
beredd att delta vidare i förhöret.
I samband med en omarbetning av bestämmelsen i 24 kap. 9 §
rättegångsbalken föreslogs det också under utredningsarbetet att
det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att informationen skulle
lämnas omedelbart. I propositionen uttalade emellertid föredragande
departementschefen att detta fick anses vara överflödigt.106
Det bör alltså inte anses tillåtet att avvakta med att ge information
om den frihetsberövades rättigheter till det s.k. 24:8-förhöret.
I ljuset av vad Europarådets tortyrkommitté framfört i sin rapport
till den svenska regeringen, om att informationen till frihetsberövade
om deras rättigheter likväl i stor utsträckning lämnas först i
samband med ett första formellt förhör, finns det, enligt min mening,
skäl att på nytt pröva om den närmare tidpunkten för när informationsskyldigheten
ska fullgöras bör förtydligas i lagtexten.
I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet på
information om rätten att biträdas av försvarare under förundersökningen
och om förutsättningarna för förordnande av en offentlig
försvarare från förundersökningskungörelsen till rättegångsbalken.
Även i förhållande till den som inte är gripen eller anhållen men
som har tillsagts att följa med polisen för förhör, har kallats till polisen
för förhör eller har ålagts att stanna kvar under viss tid hos
105 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 9 §.
106 Prop. 1980/81:201, s.
43.
345
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
polisen för förhör, bör informationsskyldigheten inträda omedelbart
då den som ska höras berövats sin frihet på detta sätt.
Rättshjälpslagen och Europakonventionen
Regeringen gav den 20 juni 2007 Domstolsverket i uppdrag att utvärdera
rättshjälpslagen (1996:1619).107 I uppdraget ingick också att
undersöka och analysera hur tillämpningen av rättshjälpslagen förhöll
sig till Sveriges internationella konventionsåtaganden. Domstolsverket
lämnade sin rapport Översyn av rättshjälpslagen – ett
regeringsuppdrag till regeringen i mars 2009.108
I sin rapport redovisar Domstolsverket bl.a. sin bedömning att
det inte finns något i lagen som uppenbart står i strid med Europakonventionens
regler om en rättvis rättegång. I denna del anger
verket att det även inhämtat ett expertutlåtande från professor Ian
Cameron vid Uppsala universitet. Av dennes yttrande framgår sammanfattningsvis
att det är möjligt att tolka rättshjälpslagen på så sätt
att den i förhållande till Europakonventionens bestämmelser erbjuder
nödvändig rättshjälp, men att man likväl undantagsvis i ett enskilt
fall kan behöva tillämpa konventionen direkt för att nå ett sådant
resultat. Domstolsverket ställde sig därför frågan om det vore av
värde att i rättshjälpslagen införa en bestämmelse om att Europakonventionen
alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose
rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigeter
enligt konventionens artikel 6.1. Med hänvisning till att konventionens
bestämmelser, genom lagen (1994:1219) om den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna, är gällande lag i Sverige bedömde
emellertid Domstolsverket att det inte var nödvändigt med en sådan
ändring av rättshjälpslagen.
Jag menar för min del, till skillnad från Domstolsverket, att det
vore värdefullt om det tydligt framgick av rättshjälpslagen att rättshjälp
alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla
sina åtaganden om tillgång till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen
. En bestämmelse av det slaget finns för övrigt numera
i 3 § förvaltningslagen (1986:223) i fråga om rätten att överklaga
beslut.
107 Regeringsbeslut Ju2007/5942/DOM.
108 Domstolsverkets rapportserie 2009:2.
346
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
I november 2010 överlämnade Utredningen om det allmännas
ansvar enligt Europakonventionen109 sitt betänkande, med förslag
till en uttrycklig lagreglering av de fall där det enligt Europakonventionen
krävs att skadestånd ska kunna lämnas till den som
drabbats av en konventionsöverträdelse, men där det inte finns någon
intern svensk rättsregel som medger att sådant skadestånd
döms ut.110 Jag föreslår att regeringen i samband med den fortsatta
beredningen av det betänkandet överväger också frågan om att i
rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden
att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska
uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen.
7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av
frihetsberövade personer, m.m.
Rekommendationer:
• Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att det finns
organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående
och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga
samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka den
tillsyn som redan finns.
• Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av
ett eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent
allmänt överväga sådana samhällsområden där JO och JK
kontinuerligt får in särskilt många klagomål, eller där JO och
JK i sin granskning uppmärksammat särskilt frekventa eller
allvarliga problem.
• Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor
inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet,
åklagarväsendet och kriminalvården, över användningen
av beslut om förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen
av förvarstagna personer, inklusive placering i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, över den psykiatriska
vård som bedrivs med tvång, liksom över verksamheten
vid Statens institutionsstyrelses institutioner.
109 Dir. 2009:40.
110 SOU 2010:87.
347
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
• Regeringen bör, såvitt avser en oberoende tillsyn över polisväsendet,
överväga att ge utredningen om en översyn av polisens
framtida organisation tilläggsdirektiv att ta med den frågan
i sina överväganden.
• När det gäller Kriminalvården bör tillsynsansvaret omfatta
också hur allvarliga incidenter i form av t.ex. hot eller våld
mot intagna hanteras inom myndigheten.
• Regeringen bör, sedan det gått en tid, utvärdera om den tillsyn
som Socialstyrelsen sedan den 1 januari 2010 utövar över
Statens institutionsstyrelses institutioner, i tillräckligt hög
grad är inriktad på rättssäkerheten för de personer som är intagna
där. Den utvärderingen bör, från samma utgångspunkt,
även omfatta Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska
tvångsvården och den rättspsykiatriska vården.
• Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt
Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen,
bör inrättas inom den myndighet som har ansvar
för den på rättssäkerhetsfrågor inriktade tillsynen över
Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet att
företräda enskilda barn vars rättigheter trätts för när.
• De författningar som reglerar tillsynen över Statens institutionsstyrelses
institutioner, den psykiatriska tvångsvården
och den rättspsykiatriska vården bör förtydligas så att det
klart framgår att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas
mänskliga rättigheter utgör en central del av denna tillsyn.
Som jag inledningsvis i detta avsnitt konstaterat är en för skyddet
av de mänskliga rättigheterna grundläggande frågeställning det
spänningsförhållande som råder mellan skyddet för enskildas fysiska
och psykiska integritet, å ena sidan, och det allmännas legitima
användning av tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden och fysiskt
våld, å den andra. Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och
annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är,
som regeringen understrukit i handlingsplanens åtgärd 102, absolut.
Ett effektivt upprätthållande av detta skydd, liksom i övrigt av rätten
till frihet och personlig säkerhet, förutsätter att gränserna för
statens våldsmonopol tydligt regleras i lag, liksom att det nationella
348
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
rättssystemet tillhandahåller verkningsfulla mekanismer för att säkerställa
att de på detta sätt uppställda begränsningarna efterlevs.
Mot den här bakgrunden har jag under arbetet med utvärderingen
av handlingsplanen haft anledning att också reflektera över den
roll som en effektiv ordinär rättslig tillsyn har för upprätthållandet
av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Den
frågan har också aktualiserats på olika sätt under de dialogmöten
som jag genomfört som en del av utvärderingsprocessen.
Inom vissa samhällsområden där dessa grundläggande rättigheter
aktualiseras i särskilt hög grad saknas i dag organisatoriskt fristående
ordinära tillsynsorgan. Inom andra kan det ifrågasättas om
den rättsligt inriktade granskningen spelar en tillräckligt framträdande
roll. Några sådana områden, liksom vissa andra närliggande
frågor, ska därför diskuteras i det följande.
Myndighetsbeslut inom dessa områden kan i betydande omfattning
göras till föremål för rättslig prövning genom överklagande till
domstol. Förekomsten av en sådan rätt till domstolsprövning utgör
visserligen i sig en rättssäkerhetsgaranti och det skulle därför i och
för sig kunna ifrågasättas om det föreligger något behov av ytterligare
tillsyn.
För att det ändå gör det talar emellertid med styrka bl.a. att
många av de individer mot vilka tvångsåtgärder tillämpas, t.ex.
inom psykiatrin eller missbruksvården, befinner sig i ett mycket
utsatt läge och inte alltid kan förväntas ha förmågan själva vidta de
åtgärder som krävs för att ett överklagande ska komma till stånd.
En person kan också de facto betas sin rätt att överklaga genom att
en myndighet underlåter att i vederbörlig ordning fatta ett formligt,
överklagbart, beslut. Att detta är ett problem också i praktiken
har framhållits av JO, som t.ex. i sin ämbetsberättelse för perioden
1 juli 2008 – 30 juni 2009 konstaterar att det i samband med inspektioner
vid institutioner för psykiatrisk tvångsvård inte sällan framkommer
att patienter som nekats permission inte fått ett beslut i
saken.111
Härtill kommer att en rättslig granskning efter överklagande
uteslutande är reaktiv till sin karaktär och inriktad på varje enskilt
fall för sig. En aktiv tillsyn, genomförd av ett oberoende organ, ger
på ett helt annat sätt en möjlighet både att upptäcka fel och brister
som annars förblivit dolda, och att sammanställa resultaten från
granskningar av flera enskilda fall till en mer sammanhängande bild.
111 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22.
349
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Som jag närmare redovisar nedan finns det sammanfattningsvis
enligt min mening anledning för regeringen att inom ramen för sitt
fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter, vidta åtgärder
som syftar till att inom vissa områden tillskapa eller förstärka
en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad tillsyn.
Tillsynsbegreppet
Vad som inryms i begreppet tillsyn är många gånger oklart. Ett förslag
till närmare definition lämnades av Tillsynsutredningen,112 som
bl.a. hade i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras
till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument
som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt
fattade beslut.
I sitt slutbetänkande113 konstaterade utredningen att statlig tillsyn
borde avgränsas till avse i lag angivna uppdrag till offentliga
organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden
så att dessa uppfyller författningsreglerade krav, samt att vid behov
verka för rättelse. Den av utredningen föreslagna definitionen förutsatte
vidare att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående
från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt
uppdrag oberoende och självständigt. Detta krav innebar enligt utredningen
bl.a. att tillsynsorganet inte ska vara en del av den organisation
som är föremål för tillsyn, och inte heller ska ha möjlighet
att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel,
t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten.114
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen115 nyligen redovisat
sina generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara
utformad. I skrivelsen konstaterar regeringen bl.a. att tillsynen för
att bli mer effektiv och rättssäker bör vara tydligare och mer enhetlig.
Begreppet tillsyn bör enligt regeringen vidare främst användas
för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera
om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra
bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder
som syftar till att åstadkomma rättelse.
112 Dir. 2000:62.
113 SOU 2004:100.
114 SOU 2004:100, s. 51-52, 55.
115 Skr. 2009/10:79.
350
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Enligt regeringen bör dock det av Tillsynsutredningen föreslagna
kravet på oberoende granskning inte uppställas, eftersom detta
kan ställa alltför höga krav på åtskillnad mellan verksamhet och
granskare. I de fall det bedöms finnas skäl för att statliga myndigheter
eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en
verksamhet, bör enligt regeringen tillsynsorganets självständighet
garanteras genom en tydlig åtskillnad av ansvaret för drift och tillsyn
inom organisationen.116
För min del anser jag det angeläget att framhålla att en inte oväsentlig
del av det som traditionellt betecknats som tillsyn består av
en kontroll av om de fastlagda målen för den granskade verksamheten
uppnås och om anvisade medel används på ett tillfredsställande
sätt. Här rör det sig således om en granskning som i första hand är
inriktad på att kontrollera verkställigheten av statsmakternas beslut
och på att tillgodose intresset av en effektivt fungerande förvaltning.
Denna granskning skiljer sig sålunda från en rättsligt inriktad
granskning som i första hand avser frågan om en viss verksamhet
bedrivs rättsenligt och i överensstämmelse med krav på rättssäkerhet
för den enskilde.117
Denna senare form av tillsyn – som otvivelaktigt ryms inom den
anvisning för hur begreppet tillsyn bör användas, som regeringen
redovisat i den nyss nämnda skrivelsen till riksdagen – kan ytterst
sägas syfta till att upprätthålla den i en rättsstat grundläggande legalitetsprincipen.
För att fylla sin funktion måste den väsentligen
inriktas på en granskning av hur enskilda ärenden hanteras. I det
följande är det denna typ av tillsyn som ska behandlas.
Tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer
Behovet av en självständig, rättsligt inriktad och regelbunden tillsyn
är givetvis särskilt stor inom verksamhetsområden där myndigheter
tilldelats långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga
förhållanden genom frihetsberövanden eller andra former
av tvångsanvändning. Den enskilda människans situation i förhållande
till staten präglas här av en påtaglig utsatthet, och det finns
därför från rättssäkerhetssynpunkt särskilt starka skäl att vidta åtgärder
för att säkerställa att gällande lagstiftning tillämpas korrekt
och att gränserna för samhällets maktbefogenheter inte överskrids.
116 Skr 2009/10:79, s. 1, 16 f.
117 Om denna distinktion, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 211.
351
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Exempel på sådana områden är bl.a.:
• polisens och åklagarnas verksamhet,
• kriminalvårdens verksamhet,
• förvar av utlänningar i enlighet med utlänningslagens bestämmelser,
• omhändertagande av unga och missbrukare för vård i enlighet
med lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
respektive lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), samt
• psykiatrisk tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård
(LPT) respektive lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV).
I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för i vilken mån det
i dag finns oberoende, ordinära tillsynsorgan inom dessa områden.
Polisen
Polisväsendet är indelat i en central och en lokal nivå. Enligt 4 §
polislagen (1984:387) utgör på lokal nivå varje län ett polisdistrikt
och i varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för
polisverksamheten inom distriktet.
Enligt 7 § polislagen är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet
för polisväsendet och har i denna egenskap till uppgift
att utöva tillsyn över polisen. Härutöver ska Rikspolisstyrelsen
verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen.
Tillsynen över det lokala polisväsendet utövas således av en
myndighet som, åtminstone formellt organisatoriskt, är skild från
den verksamheten. Någon fristående ordinär tillsyn över Rikspolisstyrelsens
verksamhet finns däremot inte.
Av 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion
för Rikspolisstyrelsen framgår att styrelsen i sin tillsynsverksamhet
särskilt ska beakta att polisverksamheten bedrivs i enlighet med de
prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast
för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättsäkerhetens
krav samt att förvaltningen inom polisen fungerar väl.
Om verksamheten inte når upp till de på detta sätt angivna målen
ska Rikspolisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller
på annat sätt verka för en förbättring. Rikspolisstyrelsen ska också
vid behov anmäla förhållandet till regeringen.
352
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Åklagarväsendet
Sedan den 1 januari 2005 gäller att den centrala förvaltningsmyndigheten
Riksåklagaren och de tidigare sex regionala åklagarmyndigheterna
har avvecklats och bildat en enda ny myndighet, Åklagarmyndigheten.
Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn
över åklagarväsendet finns inte. Däremot utövas en intern kontroll
över verksamheten inom Åklagarmyndigheten.
Enligt 7 kap. 2 § rättegångsbalken är riksåklagaren högste åklagare
under regeringen och har ansvaret för och leder åklagarväsendet
i landet. Riksåklagaren är myndighetschef för Åklagarmyndigheten.
Åklagarmyndigheten är central förvaltningsmyndighet för hela
åklagarväsendet. Av 1 a § åklagarförordningen (2004:1265) framgår
att Åklagarmyndigheten ska verka för samordning och effektivitet
inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen
åklagarverksamhet i landet. Riksåklagaren ska enligt 2 §
åklagarförordningen verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet
vid åklagarnas rättstillämpning.
Under riksåklagaren har överåklagare vid nationella utvecklingscentra
getts ett särskilt ansvar för rättslig utveckling samt rättslig
kontroll inom deras respektive ansvarsområden. Vid Åklagarmyndigheten
ska det nämligen, enligt 5 § förordningen (2007:971) med
instruktion för Åklagarmyndigheten, finnas utvecklingscentra som
inom särskilda ansvarsområden ansvarar för kontroll, analys och
utveckling av åklagarverksamheten.
För Åklagarmyndigheten gäller dessutom bestämmelserna i bl.a.
3 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). Det innebär att
chefen för myndigheten – i det här fallet alltså riksåklagaren – ska
se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt,
samt att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll
som fungerar på ett betryggande sätt.
En särskild form av rättslig kontroll som utövas inom åklagarväsendet
utgörs av överprövningsverksamheten. Systemet med överprövningar
anses vara en grundläggande del av åklagarväsendets
interna system för uppföljning och kontroll av kvaliteten i åklagarbeslut
. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av bestämmelserna
i 7 kap. 2 och 5 §§ rättegångsbalken. Förfarandet är
dock inte direkt författningsreglerat utan har utvecklats i praxis.118
118 Se Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo) kommentaren till 7 kap. 5 §.
353
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
En överordnad åklagare kan inte bestämma hur en underordnad
åklagare ska besluta i ett enskilt ärende. Riksåklagaren, överåklagare
och vice överåklagare får däremot enligt 7 kap. 5 § rättegångsbalken
överta uppgifter som ska utföras av lägre åklagare. Ett sådant övertagande
innebär att den högre åklagaren träder in i den lägre åklagarens
ställe och övertar ansvaret för åklagaruppgiften.
Alla åklagarbeslut inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande
kan på detta sätt bli föremål för överprövning. Som exempel
kan nämnas beslut i åtalsfrågor och beslut att inte inleda eller att
lägga ned en förundersökning. Även beslut i tvångsmedelsfrågor
kan på så vis överprövas.
Kriminalvården
Ansvaret för den verksamhet som bedrivs vid fängelser och häkten
var tidigare uppdelad mellan en central förvaltningsmyndighet, Kriminalvårdsstyrelsen,
och 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter. Den
1 januari 2006 omorganiserades verksamheten och bedrivs numera
inom ramen för en enda myndighet med namnet Kriminalvården.
Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn över kriminalvården
finns därmed inte längre.
Av 1 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården
framgår att myndigheten ansvarar för att verkställa utdömda
påföljder, bedriva häktesverksamhet samt att utföra personutredningar
i brottmål.
I den proposition som låg till grund för den s.k. enmyndighetsreformen
framhöll regeringen att frågan om tillsyn i den nya verksamheten
var mycket viktig. Bestämmelser om hur en sådan –
myndighetsintern – tillsyn skulle vara utformad borde därför, enligt
regeringen, föras in i den nya myndighetens instruktion eller
annan förordning.119 Någon sådan närmare reglering av Kriminalvårdens
myndighetsinterna verksamhetskontroll finns dock inte i
myndighetens instruktion. I likhet med vad som gäller för övriga
förvaltningsmyndigheter under regeringen enligt 4 § 4 myndighetsförordningen
(2007:515) är emellertid kriminalvårdens ledning
skyldig att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning
och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
119 Prop. 2004/05:176, s. 52.
354
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Personer som hålls i förvar med stöd av utlänningslagen
Som jag redovisat i avsnitt 7.1.3 får, enligt bestämmelser i utlänningslagen
(2005:716), en utlänning under vissa i lagen angivna förutsättningar
frihetsberövas genom att tas i förvar. Sålunda får t.ex. en utlänning,
enligt 10 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen, tas i förvar
om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt
att stanna i Sverige ska kunna genomföras, om det är sannolikt att
utlänningen kommer att avvisas eller utvisas med stöd av vissa i lagen
angivna bestämmelser, eller om det är fråga om att verkställa
ett beslut om avvisning eller utvisning.
Enligt 10 kap. 12–17 §§ utlänningslagen fattas beslut om att ta
någon i förvar, såvitt nu är av huvudsakligt intresse, av antingen en
polismyndighet eller av Migrationsverket.
En utlänning som hålls i förvar ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen
som huvudregel vistas i lokaler som har ordnats särskilt
för det ändamålet. Migrationsverket har ansvaret för sådana lokaler.
Migrationsverket har även, enligt samma bestämmelse, ansvaret för
behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar.
Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i
vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i
dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu
relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering,
att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen
att den som är tagen i förvar hålls avskild och att det inte är möjligt
av säkerhetsskäl att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler.
Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt,
häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9-10 §§ utlänningslagen
, överklagas till migrationsdomstol.
Något oberoende organ med uppgift att utöva ordinär rättslig
tillsyn över behandlingen av personer som tagits i förvar med stöd
av utlänningslagen finns inte.
355
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård
Tillsynen över hälso- och sjukvården regleras i patientsäkerhetslagen
(2010:659). I lagens portalstadgande i 1 kap. 1 § anges att lagen syftar
till att främja hög patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården och
därmed jämförlig verksamhet.
Hälso- och sjukvården och dess personal står, enligt 7 kap. 1 § patientsäkerhetslagen,
under tillsyn av Socialstyrelsen. Uppdraget omfattar
även tillsyn över sådan vård som ges med stöd av lagen (1991:1128)
om psykiatrisk tvångsvård respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk
vård.
Med tillsyn avses, enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen, granskning
av att hälso- och sjukvårdens verksamhet och personal uppfyller
krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har
meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Tillsynen ska, enligt
7 kap. 3 § tredje stycket och lagens 3 kap., främst inriktas på granskning
av att vårdgivaren fullgör sin i lagen föreskrivna skyldighet att
bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete.
Detta innebär i sin tur i huvudsak att vårdgivaren ska planera,
leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att kravet
på god vård upprätthålls, vidta de åtgärder som behövs för att
förebygga att patienter drabbas av vårdskador samt utreda händelser
som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.120
Enligt 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen också
utöva tillsyn över säkerheten vid sjukvårdsinrättningar för psykiatrisk
tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård liksom vid enheter för
rättspsykiatrisk undersökning.
Enligt 7 kap. 10 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen, som
en del av sin tillsynsverksamhet, pröva klagomål mot hälso- och
sjukvården och dess personal. Socialstyrelsen får, enligt lagens
7 kap. 18 §, i ett beslut med anledning av ett sådant klagomål uttala
sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller
hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift
eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Av bestämmelsen
i 7 kap. 19 § patientsäkerhetslagen framgår att Socialstyrelsen
därutöver har möjlighet att på eget initiativ inleda en utredning mot
en vårdgivare eller mot hälso- och sjukvårdspersonal, s.k. initiativärenden.
Socialstyrelsen, eller den som styrelsen förordnar, har
även, enligt 7 kap. 21 § samma lag, rätt att inspektera en verksamhet
som står under dess tillsyn.
120 3 kap. 1–3 §§ patientsäkerhetslagen.
356
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om
psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.121 Här föreskrivs
bl.a., i 2 kap. 4 §, att verksamhetschefen fortlöpande ska ansvara för
att det finns rutiner som säkerställer att inskränkningar i en patients
rätt att inneha viss egendom, ta emot eller skicka försändelser,
ta emot besök och använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel
kontakta utomstående endast görs med stöd av lag. Verksamhetschefen
ska också enligt 2 kap. 5 § följa upp att vården ges i överensstämmelse
med lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om
rättspsykiatrisk vård. Uppföljningen ska säkerställa att patienternas
inflytande och lagstadgade rättigheter i vården tillgodoses samt att
andra personers säkerhet och fysiska eller psykiska hälsa inte riskeras.
Verksamhetschefen ska även, som ett led i uppföljningen, se till
att verksamheten regelbundet granskas. Granskningen ska utföras
av någon annan än företrädare för verksamheten eller dess sjukvårdshuvudman.
Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård
Sådan tvångsvård som bedrivs enligt lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) respektive lagen (1988:870)
om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) sker vid särskilda institutioner
vanligen benämnda ”särskilda ungdomshem” respektive
”LVM-hem”. Statens institutionsstyrelse ansvarar, enligt 6 kap. 3 §
socialtjänstlagen (2001:453) och 1 § förordningen (2007:1132) med
instruktion för Statens institutionsstyrelse, för verksamheten vid
dessa hem. Vid de s.k. särskilda ungdomshemmen sker också verkställighet
av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet
av sluten ungdomsvård (LSU).
Även tillsynen över den verksamhet som bedrivs vid dessa institutioner
utfördes tidigare av Statens institutionsstyrelse. Genom
författningsändringar som trädde ikraft den 1 januari 2010 har tillsynen
över denna verksamhet numera, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap.
1 § socialtjänstlagen, överförts till Socialstyrelsen.
Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen,
granskning av att verksamheten uppfyller krav och mål enligt
lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med
stöd av sådana föreskrifter. Socialstyrelsen ska vidare, inom ramen
för sin tillsyn, lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister
121 SOSFS 2008:18.
357
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter
som erhålls genom tillsynen och informera och ge råd till allmänheten.
I de fall Socialstyrelsen finner skäl för granskning kan tillsynen
ske både som verksamhetstillsyn och som individtillsyn. Med individtillsyn
avses tillsyn som tar sikte på enskilda ärenden.122
Slutsatser och rekommendationer
Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym,
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen
alltså framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör,
som redan understrukits, rätten till frihet, personlig säkerhet
och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden en hörnsten i det
internationella systemet till skydd för enskildas mänskliga rättigheter.123
Mot den bakgrunden är det uppenbart att statens utövning
av sitt s.k. våldsmonopol genom frihetsberövanden och andra former
av tvångsingripanden måste vara föremål för en regelbunden,
effektiv och trovärdig granskning utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv.
Det finns enligt min mening skäl att ifrågasätta om det behovet
är fullt ut tillgodosett i dag.
Som framgått ovan saknas inom detta område en organisatoriskt
fristående ordinär rättslig tillsyn över flera verksamheter där myndigheterna
har ingripande och långtgående befogenheter att tillgripa
tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden. I andra fall är tillsynen
visserligen formellt fristående men i betydande utsträckning
inriktad på annat än just rättssäkerheten och respekten för enskildas
mänskliga rättigheter.
En invändning som kan göras, och ibland görs, mot denna beskrivning
är givetvis att såväl Justitieombudsmännen (JO) som Justitiekanslern
(JK) har till uppgift att granska de här aktuella verksamheterna.
JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen
i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.124
I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges
att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig
verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och för122
Prop. 2008/09:160, s. 111 f.
123 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om
medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5.
124 12 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen.
358
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
valtningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opartiskhet
och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter
inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen
ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.
JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns
tillsyn och innebär, såvitt nu är relevant, att JK ska utöva tillsyn
över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och
andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen
omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt domstolar.
Såväl JO som JK har alltså visserligen tillsyn över att bl.a. statliga
myndigheter efterlever lagar och andra författningar. Det bör
emellertid uppmärksammas att den tillsyn som JO och JK utövar är
tänkt att fungera som en komplement till den tillsyn som utövas av
ordinära organ, inte som en ersättning för sådan tillsyn.
JO har också vid flera tillfällen betonat betydelsen av denna extraordinära
särställning. Exempelvis har förre chefsJO Mats Melin
framhållit125 att vid riksdagsbehandlingen av 1975 års JO-instruktion
beskrevs JO:s roll bl.a. på följande sätt:
JO:s huvuduppgift är […] att tillvarata den enskildes intresse av en
lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida […]
JO-ämbetet är och [bör] i framtiden […] förbli ett organ av extraordinär
natur för medborgarnas rättssäkerhet och […] institutionen [är]
sålunda inte […] avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning
som ankommer på andra organ i samhället […] [T]illgången till en
utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande
institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende
och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas
verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för
rättsordningen. Denna självständighet – som gäller även gentemot
riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden
– är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.126
ChefsJO underströk i det sammanhanget för sin del att denna riksdagens
grundläggande karakteristik av JO-ämbetet fortfarande är
giltig och att det därför är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter.
JO är, och ska vara, en extraordinär institution som
är oberoende av övriga statsorgan också på så sätt att JO i princip
125 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20.
126 Bet. 1975/76:KU22, s. 48–49.
359
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad
tillsynen ska inriktas på.
Samtidigt har JO betonat betydelsen av att det – såväl från principiella
utgångspunkter som med hänsyn till JO:s och JK:s, i förhållande
till sina mycket vida uppdrag, begränsade resurser – också
finns en ordinär, kontinuerlig tillsyn, i stället för att denna helt eller
i huvudsak ska vila på dessa båda extraordinära tillsynsorgan.127
JO har vidare vid flera tillfällen under det senaste åren framhållit
att JO, när en sådan ordinär tillsyn finns, bättre kan fungera som
det extraordinära organ som institutionen är tänkt att vara. JO kan
då också stärka sin verkningskraft genom att utöva ”tillsyn över
tillsynen”.128
Jag delar den uppfattning som bl.a. JO sålunda vid olika tillfällen
har gett uttryck för. I sammanhanget finns det också anledning att
påminna om att tyngdpunkten i JO:s arbete ligger i att pröva klagomål
från enskilda. Under verksamhetsåret 2009/2010 inkom över
7 300 klagomål och andra framställningar från enskilda till JO.129
Denna klagomålshantering har kontinuerligt växt mycket kraftigt
under en längre följd av år och gör att det är svårt för JO att upprätthålla
sin inspektionsverksamhet i den omfattning som vore
önskvärt inom ramen för sin extraordinära tillsynsuppgift.130 Det
finns inte heller några tecken på att den ständiga ökningen av ärendetillströmningen
inte skulle fortsätta.
Det är således i praktiken helt omöjligt att tänka sig att JO skulle
kunna utöva en löpande tillsyn ens över de för de mänskliga rättigheterna
mest centrala samhällsverksamheter som behandlas här.
Som jag ser det måste regeringen, och ytterst lagstiftaren, välja; antingen
tillskapas ett eller flera ordinära tillsynsorgan på vissa särskilt
betydelsefulla verksamhetsområden, eller så förändras JO:s
uppgifter i grunden, så att de då också omfattar en sådan ordinär
tillsyn. För det sistnämnda krävs enligt min mening, som framgått,
förutom författningsändringar också att JO tillförs mycket betydande
ytterligare resurser.
För min del rekommenderar jag den förstnämnda ordningen.
Det ställningstagandet förändras inte av det faktum att JO, efter
förslag i budgetpropositionen för 2011, tillförts resurser för att
kunna utföra uppgifter som nationellt besöksorgan enligt tilläggs127
Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 217.
128 Se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 17 f.
129 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 16.
130 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20.
360
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym,
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se vidare
om denna uppgift sist i detta avsnitt).
Det finns i vårt land 55 fängelser, med cirka 5 000 intagna, 31
häkten med 7 filialer, ett stort antal arrestlokaler vid olika enheter
inom polisen, ca 3 000 vårdplatser för sluten psykiatrisk vård fördelade
på inemot 80 enheter inom samtliga landsting, ett 40-tal institutioner
för vård av unga och missbrukare i Statens institutionsstyrelsens
regi, samt inemot 200 platser vid Migrationsverkets fem
olika förvarsenheter.131 Även med det nämnda resurstillskottet till
JO – jämfört med år 2010 på omkring 5 miljoner kr för år 2011, 9,5
miljoner för år 2012, 10,8 miljoner för år 2013 och 11,7 miljoner
för år 2014 – är det svårt att se hur JO:s tillsyn över alla dessa verksamheter
ska kunna vara annat än extraordinär, om än förstärkt
jämfört med nuvarande tillsynsmöjligheter. Härtill kommer att den
ordinära tillsyn som jag här behandlar omfattar inte bara institutioner
där människor hålls frihetsberövade utan också t.ex. Polisens
och åklagarväsendets brottsutredande verksamhet i allmänhet.
En ordinär, regelbunden, organisatoriskt fristående och rättsligt inriktad
tillsyn bör anordnas inom vissa särskilt viktiga områden
Jag menar alltså att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa
att det finns en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående
och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga samhällsområden
där det saknas sådana tillsynsorgan i dag. Vid bedömningen
av vilka verksamheter som bör omfattas av ett eller flera sådana
organs tillsynsansvar bör rent allmänt uppmärksammas sådana
samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får in särskilt många
klagomål, eller där dessa organ i sin granskning uppmärksammat
särskilt frekventa eller allvarliga problem. Härutöver bör i vart fall
de verksamheter som särskilt behandlas i det följande vara föremål
för en effektiv sådan ordinär tillsyn.
Behovet av förtydliganden när det gäller säkerställandet av de
mänskliga rättigheterna genom författningsändringar, både i fråga
om sådana författningar som allmänt tar sikte på myndighetsstyrning
och i fråga om sådana författningar som har särskilt stor materiell
betydelse för de mänskliga rättigheterna, behandlas närmare i
avsnitten 4.3.1 och 4.3.3.
131 Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 1, s. 30.
361
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Åklagarväsendet och Polisen
Som redogjorts för under avsnitt 7.1.1 tillsatte regeringen år 2000
en parlamentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den
ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet.132 I sitt betänkande
konstaterade utredningen att den tillsyn som då utövades
över såväl polis som åklagare hade vissa brister. Utredningen fann
emellertid att det saknades tillräckliga skäl för, och tvärtom fanns
betydande nackdelar med, att inrätta ett särskilt, fristående tillsynsorgan
med uppgift att utöva tillsyn över polisen och åklagarnas
brottsutredningsverksamhet. Utredningen hänvisade i denna del
bl.a. till statsfinansiella skäl, liksom till att inrättandet av ett sådant
organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet
på ett sådant sätt att myndigheterna skulle ha att beakta auktoritativa
uttalanden om sin verksamhet från ytterligare ett organ – något
som framstod som en nackdel för verksamheten.133
Dåvarande chefsJO Claes Eklundh riktade i JO:s remissyttrande
mycket stark kritik mot utredningens ställningstaganden.134 Han
anförde där bl.a. att det är nödvändigt att myndigheternas rättstillämpning
i det enskilda fallet kan bli föremål för kvalificerad
granskning i form av en effektiv rättslig tillsyn. Vidare underströk
han att en sådan tillsyn, med hänsyn till de långtgående befogenheter
att ingripa i enskildas förhållanden som tilldelats polisen och
åklagarna, är av särskilt stor betydelse på dessa verksamhetsområden;
en effektiv rättslig tillsyn är, anförde JO, i själva verket en
nödvändig förutsättning för att medborgarna ska ha förtroende för
verksamheten. Systemet måste ha en sådan utformning att det inte i
sig ger något utrymme för misstro. Jag delar de synpunkter som JO
då framförde.
När det gäller åklagarväsendet finns numera, som tidigare redovisats,
ingen ordinär organisatoriskt fristående tillsyn. Däremot
finns det vissa mekanismer för intern kontroll inom myndigheten.
JO konstaterade redan före 2005 års sammanslagning av åklagarväsendet
till en enda myndighet, att den kontroll som överåklagarna
då bedrev väsentligen var att betrakta som ett inslag i mål och
resultatstyrningen samt att den verksamhet som framstod som
kärnan i Riksåklagarens tillsynsverksamhet närmast kunde betecknas
som en på statistik och annan allmän information grundad kon132
Dir. 2000:101.
133 SOU 2003:41, s. 174 ff., s. 185 f.
134 JO:s ämbetsberättelse 2004/05, s. 107.
362
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
troll av åklagarverksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse
i övrigt.
Visserligen finns nu en bestämmelse i 2 § åklagarförordningen
(2004:1265) som tar sikte på att myndighetens ledning, Riksåklagaren,
ska verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid
åklagarnas rättstillämpning. Och de utvecklingscentra som, enligt
5 § i Åklagarmyndighetens instruktion, ska finnas inom särskilda
ansvarsområden på central nivå, ansvarar för kontroll, analys och utveckling
av åklagarverksamheten. Även med beaktande härav, aktualiserar
sammanslagningen år 2005 av åklagarväsendet till en enda myndighet,
i än högre grad än tidigare behovet av en oberoende ordinär
och rättsligt inriktad tillsyn över åklagarverksamheten.
För polisväsendets del ska visserligen sådan tillsyn utövas av den
centrala förvaltningsmyndigheten på området, Rikspolisstyrelsen,
som alltså organisatoriskt är skild från de lokala polismyndigheterna.
Jag har tidigare, i mina slutsatser och rekommendationer i avsnitt
7.1.1 i fråga om utredningar av anmälningar om brott begångna
av poliser, ifrågasatt att en sådan ordning skulle vara tillräcklig
för att upprätthålla det förtroende för rättssäkerheten från allmänhetens
sida som är nödvändigt. Den tveksamheten gäller även i fråga
om tillsynen generellt över polisväsendet.
Rikspolisstyrelsen ska, enligt sin instruktion,135 i sin tillsynsverksamhet
särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse
med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och
regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt
och uppfyller rättssäkerhetens krav, och att förvaltningen
inom Polisen fungerar väl.
Som JO tidigare funnit anledning att särskilt påpeka,136 avser
Rikspolisstyrelsens tillsyn i stor utsträckning annat än rättssäkerhetsfrågor.
När sådana frågor behandlas görs det, enligt vad JO ansett
sig kunna konstatera, normalt inte med inriktning på handläggningen
av enskilda ärenden, även om det ibland förekommer
utredningar av enstaka händelser som tilldragit sig allmän uppmärksamhet.
Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet har alltså väsentligen
en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter
granska hur polisen sköter sina åligganden med avseende på enskildas
rättigheter.
Sammanfattningsvis framstår den nuvarande ordinära, rättsligt
inriktade tillsynen över polisens och åklagarmyndighetens verk135
2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen.
136 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 212 f.
363
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
samhet som otillräcklig. Uppgiften att utöva en sådan tillsyn bör
enligt min mening läggas på ett sådant organisatoriskt fristående
tillsynsorgan som jag här har rekommenderat bör inrättas.
Också i det här sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma
den översyn av Polisens organisation som regeringen beslutade
om i juli 2010137 och som jag behandlat i avsnitt 7.1.1 om polisens
internutredningar. Om resultatet av den utredningen skulle bli
att Polisen bör omorganiseras till en enda myndighet, aktualiseras i
än högre grad än nu frågan om en organisatoriskt fristående tillsyn
av polisens verksamhet. Såvitt gäller tillsynen över polisväsendet
finns det därför enligt min mening skäl för regeringen att överväga
att ge tilläggsdirektiv till utredningen att ta med den frågan i sina
överväganden om den framtida polisorganisationen.
Kriminalvården
Något från Kriminalvården oberoende organ med uppgift att utöva
ordinär tillsyn över myndighetens verksamhet finns inte. Behovet
av en sådan fristående tillsynsorganisation har bl.a. uppmärksammats
av Statskontoret i en år 2003 lämnad rapport om kriminalvårdens
verksamhet.138 Statskontoret konstaterade att den dåvarande
tillsynsverksamheten inom Kriminalvården inte var tillräcklig.
Statskontoret argumenterade därför för att ett fristående tillsynsorgan
för Kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter
skulle vara att granska att de lagar och föreskrifter som reglerar
Kriminalvårdens verksamhet efterlevs och att granska händelser
som rör hot och våld mot de intagna eller mot anställda i deras
kriminalvårdande funktion.
Frågan har därefter behandlats av utredningen Kriminalvårdens
effektivitet, som i sitt slutbetänkande också föreslog att en särskild
tillsynsmyndighet för Kriminalvården skulle inrättas.139
Utredningen menade för sin del att starka skäl talade för att inrätta
en tillsynsmyndighet för Kriminalvården. En sådan lösning
skulle överensstämma med den svenska förvaltningstraditionen och
avlasta de organ, främst JO, som ska utöva den extraordinära tillsynen.
Det tyngst vägande skälet för tillskapandet av en sådan extern
och oberoende tillsynsfunktion var emellertid värnandet om de in137
Dir. 2010:75.
138 Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontorets rapport 2003:20, s. 305 ff.
139 SOU 2009:80, s. 95 ff.
364
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
tagnas rättssäkerhet. En starkare tillsyn kunde enligt utredningens
uppfattning därutöver även förväntas leda till större öppenhet och
högre förtroende för Kriminalvården. Det noterades i betänkandet
att regeringen huvudsakligen är hänvisad till Kriminalvårdens uppgifter
och analyser när regeringen ska bedöma myndighetens verksamhet.
De ligger i sakens natur, menade utredningen, att information
som lämnas om den egna verksamheten inte alltid omfattar
samtliga relevanta uppgifter som uppdragsgivaren kan behöva för
att göra objektiva bedömningar. Även detta talade för att en extern
och oberoende instans borde utöva tillsyn över Kriminalvårdens
verksamhet.
Även förre chefsJO Mats Melin har framhållit det anmärkningsvärda
i att det, i förhållande till behandlingen av frihetsberövande –
ett område där staten utövar tvång mot enskilda och där insynen i
vad som sker är, och måste vara, starkt begränsad – saknas en oberoende,
reguljär tillsyn. JO föreslog också en översyn inriktad på
hur en sådan tillsyn skulle kunna anordnas.140
Trots flertalet påpekanden i saken från bl.a. JO, Statskontoret
och fristående utredare finns alltjämt, i motsats till vad som gäller
inom många andra områden, inte något oberoende organ med uppgift
att systematiskt och löpande utöva tillsyn över Kriminalvårdens
verksamhet. Att denna ordning alltjämt består är, enligt min
uppfattning, närmast ägnat att förundra. Det är så inte minst mot
bakgrund av vad regeringen själv anförde i samband med att Socialstyrelsen
gavs ett tillsynsansvar över Statens institutionsstyrelses
(SiS) verksamhet vid dess institutioner för tvångsvård. Som redovisas
närmare i det följande konstaterade regeringen då att en trovärdig
tillsyn var särskilt viktig när det gällde tvångsvård och ansåg
därför att en oberoende tillsyn av SiS verksamhet vid dess institutioner
måste utövas av en instans utanför myndigheten.141
Den fristående tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet som idag
bedrivs utförs alltså i praktiken av JO. Det är enligt min mening
mycket otillfredsställande. Antalet klagomål till JO mot Kriminalvården
har ökat markant under en följd av år.142 Inom JO:s verksamhetsområde
2 – som omfattar granskning av kriminalvården,
socialförsäkringen, överförmyndarna, försvaret, frågor om bl.a. offentlig
upphandling, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna
reklamationsnämnden – inkom 2 252 klagomålsärenden under
140 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 21. Jfr JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 21.
141 Prop. 2008/09:160, s. 102 f.
142 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 18.
365
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
verksamhetsåret 2009-2010. Av dessa utgjorde omkring 1 200 ärenden,
över 50 procent, klagomål som rör kriminalvården.
I praktiken är det, som redan påpekats, helt omöjligt att tänka
sig att JO skulle kunna utöva en regelbunden tillsyn ens över de för
de mänskliga rättigheterna mest centrala samhällsverksamheter
som det nu är fråga om. Den extraordinära tillsynsverksamhet som
i dag, i huvudsak i form av prövning en enskilda klagomålsärenden,
bedrivs av JO inom detta område utgör inte något hållbart argument
mot tillskapandet av ett fristående organ för tillsyn över Kriminalvården.
Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening
läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan
som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas.
Det är enligt min mening vidare lämpligt att tillsynsansvaret
över Kriminalvården, på det sätt som föreslagits av såväl Statskontoret
som utredningen Kriminalvårdens effektivitet, omfattar allvarliga
incidenter i form av t.ex. hot eller våld mellan intagna och hur
sådana incidenter har hanterats av myndigheten (se särskilt om den
frågan i avsnitt 7.1.4).
Personer som tas i förvar med stöd av utlänningslagen
Jag har i avsnitt 7.1.3 diskuterat möjligheterna att fatta beslut om
att ta personer i förvar med stöd av utlänningslagen och behandlingen
av sådana personer. Här ska nu i stället behandlas frågan om
tillsyn över sådan verksamhet. För att underlätta läsningen av enskilda
avsnitt har jag valt att låta vissa upprepningar förekomma här
av vad jag redovisat också i det tidigare avsnittet.
Med undantag för Socialstyrelsens tillsyn över den medicinska
verksamheten vid förvaren, finns, som nämnts, inte något organisatoriskt
oberoende organ för ordinär rättslig tillsyn över behandlingen
av människor som tas i förvar med stöd av utlänningslagen.
Frågan om inrättande av ett sådant tillsynsorgan berördes endast
kortfattat i Förvarsutredningens143 delbetänkande Återvändandedirektivet
och svensk rätt:144
Vad som avses med ett effektivt övervakningssystem preciseras inte i
direktivet. Vilka krav som ställs på Sverige i detta avseende är därför
ganska oklart. I svensk rätt finns flera instanser, såsom JO och JK,
som utövar tillsyn över de myndigheter som verkställer beslut om av143
Dir. 2009:1.
144 SOU 2009:60, s. 95.
366
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
visning eller utvisning. Dessa instanser är oberoende i förhållande till
de verkställande myndigheterna och i förhållande till statsmakten. Mot
den bakgrunden anser utredningen att svensk rätt får anses uppfylla
kravet i [direktivet]. Några författningsförslag lämnas därför inte i
denna del.
I övrigt har det eventuella behovet av en sådan tillsyn, såvitt jag
kunnat konstatera, inte gjorts till föremål för några överväganden
som redovisats i det offentliga trycket.
Det finns, som redan nämnts, skäl att påminna om att de människor
som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen
, inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är
misstänkta för brott. I själva verket är det fråga om människor som,
oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få tillstånd
att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad mänsklig
rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka asyl.
En stat har i och för sig, enligt konventionsbaserade regler om
mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person frihetsberövad för att
förhindra att denna kommer in i landet eller som ett led i ett förfarande
för att utvisa eller avvisa henne eller honom efter vederbörlig
prövning av rätten att uppehålla sig på statens territorium.145 Den
folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande rätten
till frihet och personlig säkerhet, liksom till skydd mot godtyckliga
frihetsberövanden gäller emellertid till förmån för alla personer
som befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess
jurisdiktion.146 Härav följer att frihetsberövanden av personer som
exempelvis väntar på att beslut om avvisning eller utvisning ska
verkställas (s.k. verkställighetsförvar) inte bör kunna komma i fråga
annat än om detta verkligen är nödvändigt.
Detta förhållande återspeglas i viss mån, om än bara delvis och
indirekt, i gällande bestämmelser i utlänningslagen. Sålunda framgår
av 1 kap. 8 § utlänningslagen att lagen ska tillämpas så att en
utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i
varje enskilt fall. Enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen
får vidare ett beslut om verkställighetsförvar meddelas endast om
det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga
omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars
kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.
Enligt 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen får en utlänning stäl145
Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1 f.
146 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen,
art. 1.
367
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
las under uppsikt i stället för att tas i förvar. Detta innebär att utlänningen
är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten
på orten eller hos Migrationsverket. I ett beslut om uppsikt
får utlänningen också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan
legitimationshandling. Det redovisade får anses innebära att
möjligheten att ta någon i förvar får användas bara om det inte är
tillräckligt att han eller hon i stället ställs under uppsikt.
FN:s tortyrkommitté har emellertid i samband med sin granskning
av hur Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FNkonventionen
mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut
om förvar tvärtom är vanligt förekommande och kritiserat att det
inte finns någon absolut tidsgräns för hur länge en person kan hållas
kvar i sådant förvar. Kommittén var också kritisk till att personer
som hålls i förvar och som kan utgöra en fara för sig själva eller
andra placeras i häkte.
I sina rekommendationer till den svenska regeringen framförde
kommittén sammanfattningsvis att effektiva åtgärder bör vidtas för
att säkerställa att beslut om förvar meddelas endast i undantagsfall,
sedan mindre ingripande åtgärder prövats och då endast för så kort
tid som möjligt. Vidare påpekade kommittén att personer som tagits
i förvar och som är i behov av vård inte bör placeras i häkte; i
stället borde andra placeringsmöjligheter komma i fråga som är mer
anpassade till dessa personers särskilda behov.147
Det är alltså här, som redan framhållits, fråga om synnerligen
ingripande åtgärder på ett av de mest centrala rättighetsområdena
inom ramen för det internationella systemet till skydd för de
mänskliga rättigheterna, rätten till frihet och personlig säkerhet
liksom till skydd mot godtyckliga begränsningar av dessa friheter.
Åtgärderna riktas mot personer som inte är vare sig misstänkta eller
dömda för brott och frihetsberövandet kan i vissa fall pågå under
lång tid. I de fall då vistelse i en särskilt iordningsställd förvarslokal
inte anses vara möjlig på grund av att en förvarstagen person
exempelvis kan befaras utgöra en allvarlig fara för sig själv eller för
andra, beror detta ofta på psykiska ohälsotillstånd med koppling till
en närmast desperat önskan att inte avvisas eller utvisas ur landet.
Och – inte minst – ett beslut om förvar eller om placering i kriminalvårdsanstalt,
häkte eller i polisarrest kan visserligen överklagas,
men till skillnad från vad som är fallet med andra typer av frihets147
Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,
4 juni 2008.
368
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
berövanden fattas sådana beslut av en förvaltningsmyndighet utan
skyldighet att självmant inom viss tid underställa sitt beslut prövning
av en oberoende domstol.
Det finns mot bakgrund av det redovisade, enligt min mening,
mycket starka skäl för att tillskapa en oberoende tillsyn över myndigheternas
användning av möjligheten att besluta om förvar, liksom
över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering
i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest. Den slutsatsen
kvarstår enligt min mening även om förvarsutredningens förslag –
att beslut i förvarsfrågor ska fattas av domstol148 – skulle bli verklighet.
Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening
läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan som jag
tidigare här har rekommenderat bör inrättas.
Behovet av författningsändringar när det gäller förvar av personer
enligt utlänningslagen har diskuterats särskilt i avsnitt 7.1.3.
Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård
Tillsynen över den tvångsvård som bedrivs inom hälso- och sjukvården
med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård regleras, som
tidigare beskrivits, i patientsäkerhetslagen (2010:659). Tillsynen
utövas enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen av Socialstyrelsen. På
detta område finns alltså en organisatoriskt fristående tillsyn över
verksamheten.
Med tillsyn avses granskning av att hälso- och sjukvårdens verksamhet
och personal uppfyller krav och mål enligt lagar och andra
föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.
Av bestämmelsen framgår emellertid också att tillsynen
främst ska inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sin i
lagen föreskrivna skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete
i enlighet med vad som föreskrivs om ett sådant i
3 kap. patientsäkerhetslagen. Med detta menas i sin tur mera konkret
en tillsyn över att vårdgivaren förebygger, förhindrar och begränsar
effekterna av vårdskador.
Det åvilar rent allmänt också, enligt dessa bestämmelser, vårdgivaren
att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som
leder till att det allmänna kravet i hälso- och sjukvårdslagen på god
vård upprätthålls. I begreppet god vård innefattas bl.a. att vården
148 SOU 2011:17.
369
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
ska vara av god kvalitet, ha en god hygienisk standard, tillgodose
patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig
, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen
samt tillgodose patientens behov av kontinuitet
och säkerhet i vården.149
Några lagstadgade tillsynsregler som särskilt tar sikte på rättssäkerheten
inom tvångspsykiatrin finns däremot inte. Tillsynen bedrivs
i stället enligt samma regler som för hälso- och sjukvården i
allmänhet, med ett undantag. Detta undantag hänför sig dock, enligt
vad som framgår av 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen, till frågan
om säkerheten vid sjukvårdsinrättningar där det får ges vård enligt lagen
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om
rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rättspsykiatrisk undersökning.
Under sitt besök i Sverige år 2009 uppmärksammade Europarådets
tortyrkommitté, CPT, bl.a. användningen av tvångsåtgärder i
samband med psykiatrisk vård. Kommittén noterade i denna del att
det vid inrättningar för psykiatrisk vård som den besökt under sin
vistelse i Sverige inte fördes något samlat register för dokumentation
av all användning av fysiskt tvång för att begränsa patienters
rörelseförmåga eller av avskiljning av patienter.
Kommittén framhöll att det var axiomatiskt att existensen av ett
systematiskt dokumentationssystem skulle göra det möjligt att effektivt
följa och utöva tillsyn över all användning av denna typ av
tvångsåtgärder, liksom att erhålla en fullständig bild av deras användning
inom psykiatrin. CPT fann också anledning att framhålla
betydelsen av att tillsynen över institutioner för psykiatrisk vård
också innefattar ofta återkommande inspektioner, även oanmälda
sådana.
Kommittén uppmanade mot bakgrund av sina iakttagelser den
svenska regeringen att inrätta en oberoende tillsynsmekanism för
inspektioner av psykiatriska vårdinrättningar som uppfyller kommitténs
krav.150
I sitt svar till kommittén på denna punkt redovisade den svenska
regeringen endast viss information om den tillsyn som bedrivs
149 Prop. 2009/10:210, s. 194.
150 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European
Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) from 9 to 18 June, CPT/INF (2009) 34, st. 114.
370
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
inom detta område, dock utan att egentligen beröra kärnan i de
synpunkter som kommittén lämnat.151
Justitieombudsmannen (JO) Kerstin André har också funnit anledning
att ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av regelsystemet
för den tvångspsykiatriska vården där myndighetsutövningen
innefattar frihetsberövande av enskilda och rätt att tillgripa
tvångsåtgärder. I JO:s ämbetsberättelse 2009/10 framhåller hon att
det är av yttersta vikt från rättssäkerhetssynpunkt att bestämmelserna
i den lagstiftningen används på ett korrekt sätt.152 Hon redovisar
där också bl.a. följande.
Anmälningarna mot de psykiatriska vårdinrättningarna är emellertid
förhållandevis få, vilket leder till att den parlamentariska kontrollen av
att lagarna efterlevs i allt väsentligt får fullgöras genom inspektionsverksamhet.
Det är för övrigt ett av de områden där det är särskilt oroväckande
att tid och resurser inte räcker till för en inspektionsverksamhet
av tillräcklig omfattning. Det kan visserligen hävdas att rättssäkerhetskravet
är uppfyllt genom att flertalet beslut som fattas inom
tvångspsykiatrin kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta
förutsätter emellertid att sådana beslut också fattas i vederbörlig ordning.
Det är inte alls ovanligt, för att ta ett enkelt exempel, att det
framkommer vid patientsamtal i samband med en inspektion att patienter
som har nekats permission inte fått ett beslut i saken. De berövas
därmed rätten att överklaga. Vid praktiskt taget varje inspektion uppkommer
sådana och även andra mera övergripande frågor av rättssäkerhetskaraktär,
inte minst vad gäller användningen av olika tvångsåtgärder.
[…]Det kan […] också noteras att anmälningar mot den reguljära
tillsynsmyndigheten inom hälso- och sjukvården, Socialstyrelsen,
inte är helt ovanliga. Anmälningarna kan röra t.ex. långsam handläggning
av ett tillsynsärende, att tillräcklig utredning inte föreligger eller
att tillsynsbeslutet är oriktigt.
Visserligen ingår alltså i Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska
tvångsvården och den rättspsykiatriska vården rent allmänt att
verksamheten uppfyller författningsreglerade krav, och även att
den bedrivs med respekt för patientens självbestämmande och integritet,
krav som är av avgörande betydelse för en vård som bedrivs
med tvång. Likväl är tydligt, bl.a. genom JO:s – i och för sig
av resursskäl helt otillräckliga – inspektionsverksamhet inom detta
område, att det finns tydliga brister av rättssäkerhetskaraktär inom
tvångsvården.
151 Response of the Swedish Government to the Report of the European Committee for the Prevention
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 34.
152 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22.
371
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Jag har inte haft någon möjlighet att själv undersöka hur Socialstyrelsens
tillsyn över de här verksamheterna bedrivs i praktiken,
och har inte heller i övrigt underlag för några kritiska slutsatser om
den saken. Klart är emellertid att den rättsliga regleringen av tillsynen
över tvångsvården i huvudsak är inriktad på andra förhållanden
än de som berör enskildas rättssäkerhet. Det är enligt min mening i
sig en tydlig brist. Det förhållandet förändras inte på något avgörande
sätt av att Socialstyrelsen, som tidigare redovisats, själv utfärdat
föreskrifter och allmänna råd bl.a. om att det ska finnas rutiner
som säkerställer att inskränkningar i en patients rätt att inneha
viss egendom, ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök och
använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel kontakta utomstående
endast får göras med stöd av lag.
Enligt min mening är det, som också Europarådets tortyrkommitté
påpekat, helt nödvändigt att tillsynen över psykiatrisk tvångsvård
och rättspsykiatrisk vård också har ett tydligt fokus, både i författningsreglering
och i praktiken, på enskildas rättssäkerhet, inte
minst när det gäller sådan användning av tvångsmedel som kommittén
tagit upp i samband med sin granskning av Sverige. Det kan
diskuteras om den typen av tillsyn ska bedrivas av samma organ
som främst har till uppgift att granska tillhandahållandet av en god
vård utifrån i huvudsak medicinska utgångspunkter, eller om denna
tillsyn i stället bör bedrivas av någon annan. Regeringen bör därför
enligt min uppfattning noga överväga om tillsynen i de nu aktuella
avseendena ska ligga kvar på Socialstyrelsen eller om den i stället
ska läggas på ett sådant organisatoriskt fristående organ för rättsligt
inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas.
Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i den frågan
bör bestämmelserna om tillsyn över den psykiatriska tvångsvården
och den rättspsykiatriska vården förtydligas så att det klart framgår
att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter
utgör en central del av denna tillsyn.
Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård
Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar, som redovisats ovan, för
den verksamhet som bedrivs vid särskilda ungdomshem och LVMhem
enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
372
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
.
(LVM) och lagen (1998:603)om verkställighet av sluten ungdomsvård
(LSU). Efter den reform som trädde i kraft den 1 januari 2010
utövar Socialstyrelsen tillsyn över denna verksamhet, i stället för
som tidigare SiS själv. På detta område finns alltså numera en organisatoriskt
fristående tillsyn.
Bakgrunden till den genomförda förändringen var en av Riksdagens
revisorer genomförd granskning av Statens institutionsstyrelse,
bl.a. med avseende på uppföljningen och kontrollen av verksamheten.
I sin rapport153 framhöll revisorerna att SiS dubbla ansvar
för såväl drift och utveckling av verksamheten som tillsyn innebar
ett trovärdighetsproblem. Revisorerna konstaterade också att
en trovärdig tillsyn är särskilt viktigt när det gäller tvångsvård, eftersom
det är en verksamhet med begränsad insyn och där socialt
utsatta människor i hög grad är utlämnade till myndigheters agerande.
En oberoende och trovärdig tillsyn av verksamheten måste
enligt revisorerna utföras av en instans utanför myndigheten
I ett remissyttrande över rapporten redovisade SiS som sin uppfattning
att det var möjligt att organisera tillsynsverksamheten så
att driften och planeringen av verksamheten inte blandades samman
med tillsynen, liksom att hålla distans mellan tillsynsobjekt
och tillsynsorgan. SiS noterade vidare att tillsynen över Kriminalvården
hade stora likheter med den tillsyn som utövades inom SiS,
och att ett sådant tillsynssystem var vanligt även inom andra delar
av statsförvaltningen.
Riksdagen uttalade emellertid med anledning av riksdagsrevisorernas
rapport i ett tillkännagivande154 till regeringen, att den borde
utreda hur tillsynen av Statens institutionsstyrelse kunde göras organisatoriskt
och ekonomiskt oberoende av myndigheten. Med anledning
av riksdagens tillkännagivande tillkallades år 2004 en särskild
utredare155 med uppdrag att se över och överväga förändringar
i organisationen av och ansvarsfördelningen för den statliga tillsynen
inom socialtjänstens område. I uppdraget ingick även att lämna
förslag på hur tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner
kunde organiseras. Utredningen antog namnet Utredningen
om tillsynen inom socialtjänsten. I sitt slutbetänkande Samordnad
och tydlig tillsyn av Socialtjänsten156 föreslog utredningen att tillsy153
Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse?, Riksdagens revisorers rapport
2002/03:1.
154 Bet. 2002/03:SoU13, rskr. 2002/03:171.
155 Dir. 2004:178.
156 SOU 2007:82.
373
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
nen av Statens institutionsstyrelse skulle vara en uppgift för Socialstyrelsen.
I den proposition som låg till grund för den förändring som
numera alltså också genomförts,157 konstaterade regeringen att utvecklingen
pekar på att regering och riksdag inom allt fler områden
(t.ex. inom socialförsäkrings- och skolområdet) strävar efter att
skapa en organisatoriskt oberoende tillsyn. Liksom riksdagens revisorer
ansåg regeringen att den omständigheten att en myndighet
har ansvaret för tillsyn över sin egen verksamhet innebär ett hinder
för oberoende, och också svårigheter att inom organisationen skapa
en från övrig verksamhet fristående tillsynsfunktion. SiS dubbla
roller i detta avseende innebar enligt regeringens uppfattning därför
ett trovärdighetsproblem. Regeringen, som delade såväl riksdagens
revisorers som utredningens uppfattning att en trovärdig tillsyn var
särskilt viktig när det gällde tvångsvård, ansåg därför att en oberoende
tillsyn över Statens institutionsstyrelses institutioner måste
utövas av en instans utanför myndigheten.158
Tillsynen utövas nu, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap. 1 § socialtjänstlagen,
av Socialstyrelsen. Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt
13 kap. 2 § socialtjänstlagen, granskning av att verksamheten
uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut
som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.
I Justitieombudsmannens (JO) ämbetsberättelse 2009/10159 noterade
JO Kerstin André att de ärenden inom hennes ansvarsområde
som tenderar att öka år från år i första hand är ärenden som rör
tvångsomhändertaganden av barn enligt LVU. Hon framhöll där
bl.a. följande.
En korrekt tillämpning av bestämmelserna i den tvångslagstiftning som
finns på socialtjänstens område är givetvis av särskilt stor vikt från rättssäkerhetssynpunkt
. I ämbetsberättelsen för verksamhetsåret 2007/2008
uppehöll jag mig i min redovisning till stor del vid de bestämmelser
som gäller enligt LVU och pekade på de konsekvenser som brister i
tillämpningen av vissa regler kan leda till. Det hade då förekommit ett
antal fall där ungdomar, till följd av formella fel, i praktiken hade
kommit att utsättas för olaga frihetsberövande. […]
I ämbetsberättelsen 2007/08160 redovisade hon bl.a. följande.
157 Prop. 2008/09:160.
158 Prop. 2008/09:160, s. 102 f.
159 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 23.
160 JO:s ämbetsberättelse 2007/08, s. 18 ff.
374
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Vid vård enligt LVU gäller särskilda föreskrifter i lagen som ger socialnämnderna
vidsträckta befogenheter att besluta om t.ex. hur vården
skall ordnas och var den unge skall vistas under vårdtiden samt om begränsningar
i umgänget med vårdnadshavare. Nämnden har också rätt
att besluta om t.ex. läkarundersökning, polishandräckning och flyttningsförbud.
Den som har omhändertagits för vård på grund av eget
beteende och som behöver särskilt noggrann tillsyn kan placeras i ett
särskilt ungdomshem. Det är Statens institutionsstyrelse som är huvudman
för dessa hem. Det finns bestämmelser i LVU om Institutionsstyrelsens
rätt att i olika avseenden begränsa intagnas rörelsefrihet
och att tillgripa tvångsåtgärder av i huvudsak samma slag som tilllämpas
inom kriminalvården. Ett omhändertagande för vård enligt
LVU kan således vara mycket ingripande för den enskilde. Detta ställer
höga krav på en rättssäker handläggning. Mitt helhetsintryck,
grundat på vad som har kunnat iakttas i min granskningsverksamhet,
är att tillämpningen av regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar
väl. Detta hindrar inte att jag också har uppmärksammat fall där det
har förekommit allvarliga fel som inte kan hänföras till enstaka misstag,
vilket [vore] illa nog, utan förekommer i en omfattning som enligt
min mening inte kan accepteras.
Även i ämbetsberättelsen 2010/11161 återkommer JO till brister i
fråga om rättssäkerheten inom LVU-området. JO påminner här om
att:
[e]n betydande del av anmälningarna på socialtjänstens område rör tilllämpningen
av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga,
LVU. [...] Genom [LVU] ges myndigheterna mycket vidsträckta maktbefogenheter
, och kraven på en rättssäker handläggning måste ställas högt.
Formella brister i handläggningen av ärenden som rör tvångsvård kan få
långtgående konsekvenser för den enskilde. Ytterst kan det röra sig
om olaga frihetsberövande. Genom åren har jag i mina inledande redovisningar
uppehållit mig en hel del vid tillämpningen av framför allt
LVU [...] I nära nog varje ämbetsberättelse under senare år har också
särskilt allvarliga fall redovisats vilka har föranlett att förundersökning
angående misstänkt tjänstefel har inletts.
Som JO understrukit är det naturligtvis helt oacceptabelt att någon
är frihetsberövad eller utsatt för tvångsåtgärder utan att det finns
rättslig grund för det. Och det står i strid med såväl vår egen lagstiftning
som internationella konventioner om enskildas mänskliga
rättigheter.
Även om JO:s allmänna intryck att tillämpningen av
regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar väl är riktigt, visar
redan den mycket sporadiska inspektionsverksamhet av detta område
som JO:s omfattande klagomålshantering och begränsade re161
JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 23 f.
375
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
surser ändå tillåter, på att här finns brister som inte är hänförliga
till enstaka misstag.
Även Barnombudsmannen (BO) har framfört allvarlig kritik
mot brister i rättssäkerheten för barn som med stöd av LVU vårdas
på särskilda ungdomshem. Vid en granskning av drygt 450 beslut
om s.k. avskiljning som fattats under perioden den 1 juli 2008 till
den 31 december 2008 konstaterade BO att denna åtgärd används
på ett sätt som inte är förenligt med vare sig artikel 37 i FN:s konvention
om barnens rättigheter om bl.a. frihetsberövande av barn,
svensk lagstiftning eller de riktlinjer som Statens institutionsstyrelse
satt upp för de särskilda ungdomshemmen. De slutsatser BO
drog från sin granskning var att avskiljning i flera fall användes rutinmässigt
eller som bestraffning för icke önskvärt beteende, eller
att personalen provocerat den unge så att han eller hon blivit aggressiv
vilket sedan lett till avskiljning. Det fanns även exempel på
unga som hade ångest och befann sig i kris och som avskiljdes istället
för att få adekvat behandling.
I en år 2009 överlämnad skrivelse till regeringen framhöll BO att
det var angeläget att vidta åtgärder för att garantera rättsäkerheten
för barn på särskilda ungdomshem. BO rekommenderade i denna
del bl.a. att tillsynen över de särskilda ungdomshemmen skulle
skärpas, med tätare, längre och fler oanmälda inspektioner, liksom
att ett oberoende barnombud borde inrättas med uppgift att företräda
omhändertagna barns och ungas intressen.162
Här, som i övrigt när det gäller frihetsberövade personer, är betydelsen
av en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad
tillsyn särskilt stor. Sedan den 1 januari 2010 har tillsynen
flyttats över till Socialstyrelsen. Regeringen bör, när det gått en tid,
genomföra en utvärdering av hur denna tillsyn fungerat i praktiken
när det gäller SiS institutioner. En sådan utvärdering bör ta sikte på
att säkerställa en tillsyn som är rättsligt inriktad och som omfattar
också ofta återkommande inspektioner av dessa institutioner, även
oanmälda sådana.
I det sammanhanget finns det också anledning att ta ställning till
om den tillsyn som särskilt har till syfte att trygga rättssäkerheten
för de som frihetsberövats eller annars är utsatta för tvångsåtgärder,
bör utföras tillsammans med den delen av tillsynen som avser
att den vård som ges är av god kvalitet, eller om den i stället bör
samordnas hos ett sådant organisatoriskt fristående organ för rätts162
Barnombudsmannens skrivelse Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare
skrivelse Förbjud isolering av barn och unga, 2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09.
376
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
ligt inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör
inrättas.
Inom ramen för en sådan utvärdering finns det också anledning
att överväga, i linje med vad BO föreslagit, om ett särskilt Barnombud
bör inrättas inom den myndighet som ska ha ansvar för en sådan
tillsyn över SiS institutioner, med behörighet att företräda enskilda
barn vars rättigheter trätts för när. Motsvarande funktion
finns i dag på skolområdet i form av Barn- och elevombudet inom
Skolinspektionen.
Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i dessa frågor
bör bestämmelserna om tillsyn över också LVU-, LVM- och
LSU-vården förtydligas så att det klart framgår att en rättsligt inriktad
kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter utgör en
central del av denna tillsyn.
Särskilt om JO:s roll som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet
till FN:s tortyrkonvention
Här har hittills behandlats några olika samhällsområden där upprätthållandet
av grundläggande mänskliga rättigheter är av särskilt
stor betydelse främst mot bakgrund av att myndigheter har tilldelats
långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga förhållanden
genom frihetsberövanden eller andra former av tvångsanvändning.
I sammanhanget finns det skäl att också, utöver vad som
kortfattat redan sagts om detta tidigare i detta avsnitt, något beröra
det övergripande konventionsbaserade kravet på att det i vårt land
ska finnas ett nationellt besöksorgan för att förebygga tortyr och
annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Den 18 december 2002 antog FN:s generalförsamling ett fakultativt
protokoll (OPCAT) till FN:s konvention mot tortyr och
annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Protokollet syftar till att stärka möjligheterna att förebygga
tortyr. Dess väsentliga innehåll är att såväl internationella som nationella
oberoende organ ska ges möjlighet att regelbundet besöka
platser där personer hålls frihetsberövade.
I OPCAT-protokollet föreskrivs bl.a. att stater inom ett år från
sin anslutning ska inrätta, utse eller vidmakthålla ett eller flera nationella
besöksorgan, National Preventive Mechanism, (NPM) för
att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande
377
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
behandling. Ett sådant nationellt besöksorgan ska bl.a. ges möjlighet
att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer
på de platser där de hålls i förvar och att avge rekommendationer
till berörda myndigheter.
I den proposition som låg till grund för riksdagens beslut om
godkännande av protokollet redovisade regeringen som sin uppfattning
att det i Sverige redan fanns ett väl fungerande system för
kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning
fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. Regeringen
konstaterade bl.a. att det av protokollet inte framgick vad
som avsågs med ”regelbundna” besök, men att den inspektionsverksamhet
som JO och JK bedriver fick anses mer än väl uppfylla
protokollets krav.163 Regeringen tillade emellertid i det sammanhanget
att, om det skulle visa sig att den verksamhet som JO och
JK bedriver inte är tillräcklig för att Sverige ska anses uppfylla sina
åtaganden, nya överväganden fick göras, liksom att det framöver
också kunde finnas anledning att ha högre ambitioner än vad protokollet
föreskriver.
Frågan huruvida JO:s och JK:s verksamhet kunnat anses vara ett
verksamt medel för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden
enligt protokollet har inte varit okontroversiell, och såväl JO som
FN:s kommitté mot tortyr och dess underkommitté för förebyggande
av tortyr, har under de senaste åren framhållit att frågan om
JO:s och JK:s ställning som nationellt besöksorgan enligt protokollet
borde göras till föremål för ytterligare överväganden.164
JO har för sin del informerat riksdagen om att man inte har resurser
för en sådan intensiv och omfattande besöksverksamhet som
förväntas av ett nationellt besöksorgan enligt protokollet, liksom
om att vissa betänkligheter med hänsyn till JO:s konstitutionella
oberoende kan anföras mot att ge JO reguljära tillsynsuppgifter av
detta slag. I ämbetsberättelsen 2008/09165 skrev dåvarande chefsJO
bl.a. följande.
Det är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är –
och ska vara – en extraordinär institution som är oberoende av övriga
statsorgan också på så sätt att JO i princip har fria händer att välja vad
som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Att anse
163 Prop. 2004/05:107, s. 18 f.
164 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,
4 juni 2008, st. 25; Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/5/SWE/R.1,
st. 34-42; JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 19 ff.
165 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20-21.
378
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
JO utgöra en svensk NPM – med de krav på regelbunden tillsyn som
den uppgiften ställer – är inte väl förenligt med detta oberoende. […]
Ett annat problem är att JO:s inspektioner väsentligen är inriktade på
hur lagar och förordningar efterlevs. Vi anlitar således t.ex. inte biträde
av medicinsk och psykologisk expertis. Det innebär att vi knappast är
skickade att bedöma hur t.ex. långa häktningstider under vilka den intagne
är underkastad restriktioner påverkar en enskild häktad. En granskningsverksamhet
enligt protokollets intentioner borde rimligen beakta
också sådana förhållanden. […] Det finns således mycket goda skäl att
låta den översyn som förutskickades redan vid behandlingen av ärendet
om godkännande av det fakultativa protokollet snarast komma till
stånd. Översynen bör riktas in på att överväga hur en oberoende, reguljär
tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer skulle
kunna ordnas.
Även Konstitutionsutskottet (KU) har berört frågan. I KU:s yttrande
till Utrikesutskottet över regeringens proposition med förslag
till godkännande av OPCAT-protokollet redovisade Konstitutionsutskottet
de invändningar som JO haft mot att anförtros uppgiften
som nationellt besöksorgan, NPM. Utskottet underströk
vikten av att JO:s handlingsfrihet inte begränsas och konstaterade i
det sammanhanget att JO själv avgör vilka former den egna verksamheten
kräver. Slutligen uttalade KU att det vid en framtida
översyn kan finnas anledning för regeringen att åter överväga om
det är lämpligt att JO och JK fungerar som nationella NPM.166
Frågan har därefter, enligt vad JO angett,167 kommit alltmer i
fokus, bl.a. genom ett ökat internationellt tryck på JO att redovisa
sina aktiviteter som NPM och att delta i ett växande internationellt
samarbete mellan besöksorgan i många länder. Efter samråd med
KU:s presidium och med ombudsmännen i bl.a. Danmark och Finland
beslöt JO under våren 2010 att i sitt budgetunderlag för perioden
2011–2014 aktualisera frågan om ett uppdrag för JO att vara
NPM enligt OPCAT-protokollet. I budgetunderlaget föreslog JO
att ombudsmännen tillförs nödvändiga öronmärkta resurser för att
kunna utföra den uppgiften. Riksdagen har också, som redan
nämnts, beslutat att tillföra JO sådana ytterligare resurser som ombudsmännen
ansett nödvändiga för att fullgöra detta uppdrag. Siktet
är inställt på att verksamheten vid en nybildad enhet inom ombudsmannaexpeditionen
ska kunna påbörjas den 1 juli 2011.
JO har vidare under 2010 i en framställning till riksdagen föreslagit
att uppgiften för JO att vara nationellt besöksorgan enligt
166 Yttr. 2004/05:KU5y.
167 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 17.
379
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
OPCAT-protokollet ska lagregleras genom att ett tillägg om det
förs in i den s.k. JO-instruktionen.168 Den frågan är när detta skrivs
alltjämt föremål för beredning inom riksdagen.
JO:s uppgift att vara nationellt besöksorgan enligt OPCATprotokollet
måste, enligt min mening, ses som ett avsteg från den
grundläggande roll av parlamentariskt extraordinärt kontrollorgan
som JO haft under mer än 200 år, vilket kan ses som en oroande
tendens. JO synes emellertid, efter samråd med riksdagens konstitutionsutskott,
ha funnit uppdraget som NPM vara acceptabel. Jag
har därmed inte anledning att lämna några ytterligare rekommendationer
i den saken.
Som redan framgått anser jag dock att det finns anledning att
särskilt understryka att JO:s nya uppgift som NPM inte på något
avgörande sätt talar emot att ett eller flera organisatoriskt fristående
organ för ordinär, kontinuerlig och rättsligt inriktad tillsyn inrättas
på samhällsområden av särskilt stor betydelse för säkerställandet
av enskildas mänskliga rättigheter.
7.2 Diskriminering
7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande betydelse
Diskrimineringsförbudet utgör en av de mest grundläggande principerna
i, och löper som en röd tråd genom, hela det internationella
systemet med olika instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna, både på global och på regional
nivå. Det tar sin utgångspunkt i den grundläggande principen
om alla människors lika värde och rättigheter och är i den meningen
en spegelbild av artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de
mänskliga rättigheterna som lyder:
Alla människor äro födda fria och lika i värde och rättigheter. De har
utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i
en anda av gemenskap.
Den allmänna förklaringens syfte är att slå fast ett otvetydigt erkännande
av varje mänsklig varelses inneboende värde och värdighet
och av det faktum att var och en har lika och obestridliga rättigheter.
Om alla människor har samma värde och rättigheter kan
168 Framställning till riksdagen 2010/11:JO2.
380
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
det inte heller accepteras att de rättigheter som anses följa med att
vara människa, gäller olika för olika människor.
Ibland framförs likväl att mänskliga rättigheter inte får hindra
utövandet av traditionella kulturella sedvänjor; inte minst brukar
det då handla om en från grundläggande MR-principer avvikande
syn på kvinnors och flickors, eller homosexuellas, ställning och rättigheter.
I sådana sammanhang framförs också återkommande påståenden
om att de internationella normerna skulle vara ”västerländska”
till sin natur och att de nu påtvingas människor från
”andra kulturer” med en annan syn utan att dessa haft något inflytande
på normernas utformning.
Dessa är argument som måste avvisas. I själva verket kom FN:s
grundläggande förklaring om de mänskliga rättigheterna till genom
ett mycket aktivt deltagande av företrädare även för befolkningarna
i t.ex. Asien och Mellanöstern.169 Och rättigheterna i förklaringen
gäller för alla människor, utan åtskillnad, och ska respekteras över
hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation. Häri ligger
de mänskliga rättigheternas universalitet, såsom den också bekräftats
under senare årtionden, främst i den deklaration, Wiendeklarationen,
som antogs av världens länder i samband med den världskonferens
som hölls i Wien år 1993 om det internationella arbetet
för de mänskliga rättigheterna.
I den deklarationen uttrycker FN:s medlemsstater högtidligen
bl.a. att:
”[w]hile the significance of national and regional particularities and various
historical, cultural and religious backgrounds must be borne in
mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and
cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental
freedoms.” 170
Det är således naturligt att den grundläggande principen om alla
människors lika värde och rättigheter i artikel 1 i den allmänna förklaringen
följs av ett uttryckligt diskrimineringsförbud redan i artikel
2 med följande innehåll.
Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas
i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras,
hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt
eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt.
169 Se bl.a. Joseph m.fl., The International Covenant on Civil and Political Rights – Cases,
Materials and Commentary, 2005.
170 Vienna Declaration and Program of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5.
381
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Den allmänna förklaringen var visserligen inte avsedd som ett rättsligt
bindande dokument men den utgör likväl en auktoritativ tolkning
av begreppet mänskliga rättigheter i FN-stadgan. Med tiden
har den allmänna deklarationen åtminstone i vissa delar också ansetts
åtnjuta status som internationell sedvanerätt171 eller till och
med, t.ex. när det gäller icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2,
som jus cogens, det vill säga en regel som är tvingande för alla stater.172
Vidare återkommer många av de rättigheter som upptas i den
allmänna förklaringen i senare antagna konventioner inom FNsystemet
som är rättsligt bindande för de stater som har anslutit sig
till dem. Diskrimineringsförbudet går även här som en röd tråd genom
hela systemet.
Det finns alltså anledning att särskilt uppehålla sig vid frågan om
åtgärder mot diskriminering inom ramen för ett systematiskt arbete
för de mänskliga rättigheterna.
7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på
diskriminering
Också regeringen underströk i den nationella handlingsplanen att
diskrimineringsförbudet är en central beståndsdel i de internationella
konventionerna om mänskliga rättigheter och att arbetet mot
diskriminering är en mycket högt prioriterad fråga.173
Jag har kunnat konstatera att handlingsplanen innehåller omkring
25 åtgärder som mer eller mindre specifikt handlar om arbetet
mot diskriminering. För några av dessa åtgärder kan det med
fog diskuteras, på sätt som görs närmare i avsnitt 3.3 ovan, om de
verkligen är åtgärder som hör hemma i en handlingsplan. Det rör
sig i en del fall om konstateranden av något som redan gjorts tidigare,
som att myndigheten Handisam inrättats, och i andra om sådana
närmast självklara noteringar som att regeringen ska överväga
resultatet av någon utredning som den tidigare tillsatt. Här finns
också det lakoniska konstaterandet att Grundlagsutredningen174 är
fri att pröva om det finns behov av att föreslå förändringar av
skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.
171 Nowak, Introduction to the international human rights regime, 2003, s. 75 f.
172 Makkonen, ”Principen om icke-diskriminering i internationell rätt”, i Ett rättvisare samhälle
– internationella och svenska regler mot diskriminering, 2003, s. 48.
173 Handlingsplanen, s. 29.
174 Dir. 2004:96.
382
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
I handlingsplanen finns också några åtgärder som, enligt vad
som framgår av Regeringskansliets egen uppföljning, inte tycks ha
genomförts, t.ex. att pröva möjligheterna att använda sig av indragning
av serveringstillstånd för krogar där diskriminering förekommit,
eller att Arbetsmiljöverkets kompetens i diskrimineringsfrågor
som en del av verkets tillsyn av arbetsmiljön ska fortsätta att utvecklas.
Regeringskansliets uppföljning visar emellertid också att flertalet
åtgärder som rör diskriminering har genomförts. Här återfinns
visserligen några åtgärder av mindre betydelse eller som getts en
diffus utformning, exempelvis att överväga behovet av att använda
s.k. diskrimineringstester på fler områden än arbetsmarknaden, att
tillsätta en intern arbetsgrupp i Regeringskansliet för frågor som
rör homo- och bisexuellas och transpersoners situation, eller att en
promemoria som också innehåller ett avsnitt om diskriminering på
bostadsmarknaden ska skickas ut på remiss.
Men här finns också skarpa åtaganden, som genomförandet av
en sammanslagning av diskrimineringslagarna och ombudsmannamyndigheterna
mot diskriminering, införandet av en könsneutral
äktenskapslagstiftning och ett förbud mot åldersdiskriminering i
arbetslivet, redovisningen av en uppföljning av den nationella handlingsplanen
för ”handikappolitiken” och ett uppdrag till Brottsförebyggande
rådet om kartläggning av våld mot personer med funktionsnedsättning,
liksom aviseringen av ett antal åtgärder för och
med romerna i Sverige.
Med tanke på handlingsplanens utformning, med ett stort antal
åtgärder på en mängd områden och av starkt varierande slag, får
utfallet på det här området enligt min mening sammantaget anses
vara positivt.
7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MR-arbetet
Rekommendationer:
• Regeringen bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så
snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.
• Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen
(2008:567) bör ges en utformning som motsvarar den icke
383
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
uttömmande förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder
som finns i artikel 14 i Europakonventionen.
• Regeringen bör, när det gått ytterligare någon tid, genomföra
en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna tillämpar
diskrimineringslagens regel om diskrimineringsersättning
som huvudsaklig sanktion för överträdelser av lagen i stället
för skadestånd.
• Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att
vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med
funktionsnedsättning bör införas i diskrimineringslagen.
Den andra handlingsplanen har alltså haft diskrimineringsfrågorna
som ett fokus och, som nämnts, har ett flertal åtgärder i planen
med sikte på diskriminering också framgångsrikt genomförts. För
det fortsatta systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna
finns det anledning att fortlöpande följa upp och överväga behovet
av ytterligare åtgärder mot förekomsten av diskriminering i Sverige.
Några särskilda frågor bör, därutöver, också ägnas särskild uppmärksamhet
i det fortsatta arbetet.
Sveriges tillträde till protokoll 12 till Europakonventionen
I handlingsplanens åtgärd 4 åtar sig regeringen att under tidsperioden
för handlingsplanens giltighet
åter se över sin inställning i frågan om en anslutning till protokoll 12
till Europakonventionen om generellt diskrimineringsförbud, men
[regeringen] har inte för avsikt att i nuläget tillträda protokollet.
Av Regeringskansliets uppföljning av åtgärden är det svårt att dra
någon annan slutsats än att regeringen emellertid inte genomfört
någon egentlig översyn av sin inställning. Här redovisas bara, liksom
tidigare, att den inte har för avsikt att i nuläget tillträda protokollet.
Några skäl för det eller vilka resonemang som förts och som
lett till det ställningstagandet redovisas däremot inte. Jag menar att
de skäl som tidigare anförts mot att Sverige skulle tillträda protokoll
12 saknar bärighet.
Protokoll 12 är ett tilläggsprotokoll till konventionen. Det ändrar
således inte själva konventionens innehåll, vilket gäller oföränd384
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
rat för alla konventionsstaterna. Protokollets tilläggsbestämmelser
gäller härutöver för de stater som tillträtt det.
Protokollet innehåller en enda artikel med materiellt innehåll –
artikel 1. Denna förbjuder dels all diskriminering vad avser åtnjutandet
av rättigheter som skyddas genom lag, dels diskriminering
av enskilda generellt från myndigheters sida. Protokollets diskrimineringsförbud
skiljer sig alltså, när det gäller tillämpningsområdet,
från diskrimineringsförbudet i artikel 14 i konventionen, vilket endast
gäller i förhållande till de rättigheter som skyddas i konventionen
. I övrigt överensstämmer protokollets diskrimineringsförbud
med det som redan gäller enligt artikel 14. Definitionen av vad som
avses med diskriminering är, som framgår av den förklarande rapporten
till protokollet, avsedd att vara identisk.175 Det är bl.a. samma
diskrimineringsgrunder som omfattas i båda instrumenten.
I handlingsplanen anförde regeringen som skäl för varför den
inte då avsåg att tillträda protokollet, att detta är mycket allmänt
hållet och har ett brett tillämpningsområde. Därför var det, enligt
regeringen, omöjligt att dra några säkra slutsatser om diskrimineringsförbudets
innebörd innan det har klargjorts genom Europadomstolens
praxis. Regeringen ansåg bl.a. att det var oklart i vilken
mån som positiv särbehandling är tillåten i förhållande till protokollets
diskrimineringsförbud, liksom vilket ansvar staten har för
diskriminering som privata aktörer gör sig skyldiga till, utöver
skyldigheten att lagstifta mot diskriminering. Regeringens uppfattning
var att Sverige ska ansluta sig till internationella instrument
först när det är klarlagt att de nya åtagandena kan följas. Avslutningsvis
menade regeringen att när tillräckligt med rättspraxis finns
kommer en systematisk genomgång av protokollets konsekvenser
för svensk del att behöva göras.
Enligt min mening är dessa svaga argument mot att tillträda protokollet.
Tilläggsprotokollets diskrimineringsförbud är en spegelbild
av den allmänna princip om alla människors lika värde och rättigheter
som ligger till grund för all internationell rätt om de
mänskliga rättigheterna, och som också inleder FN:s allmänna förklaring
om de mänskliga rättigheterna. I så motto utgör det alltså
inget nytt.
Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är levande
väsen och blir därför, och ska också vara, föremål för en dynamisk
tolkning. Europakonventionen, inklusive dess diskrimine175
Se den förklarande rapporten till protokoll 12, st. 18.
385
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
ringsförbud, måste enligt Europadomstolens konsekventa rättspraxis
tolkas och tillämpas i ljuset av samtida förhållanden. Innebörden
av de olika konventionsbestämmelserna kan på så sätt
komma att utvecklas och förändras över tid.
Att en internationell överenskommelse inte bör ingås förrän det
är klarlagt att åtagandena i den kan följas kan tyckas välbetänkt. I
den mån man härmed menar att det först måste säkerställas att man
i varje enskildhet när det gäller alla framtida möjliga tolkningar av
överenskommelsen lever upp till sådana åtaganden leder dock tanken
fel, särskilt när det gäller åtaganden till skydd för enskildas
mänskliga rättigheter. Något sådant absolut klarläggande går, mot
bakgrund av sådana åtagandens inneboende dynamiska karaktär,
aldrig att få. Av avgörande betydelse för om protokollet kan tillträdes
bör i stället anses vara om åtagandena är sådana att de bör följas
och om det finns några identifierbara konkreta hinder i den interna
rättsordningen som bör undanröjas innan protokollet i så fall tillträds.
Allt eftersom rättspraxis utvecklas får sedan eventuella ytterligare
förändringar i den svenska lagstiftningen eller tillämpningen
övervägas.
Det är också med denna utgångspunkt som konventionen själv
har behandlats. I den proposition som låg till grund för beslutet att
inkorporera Europakonventionen i svensk rätt, och alltså göra den
till direkt tillämplig svensk lag, redovisade regeringen bl.a. följande.
Vid tidpunkten för Sveriges anslutning till Europakonventionen ansågs
gällande svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav.
[…] I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens
avgöranden konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte
motsvarat konventionens krav såsom dessa genom konventionsorganens
praxis kommit att preciseras till sin innebörd, har […] mer eller
mindre omfattande lagändringar skett. […] Dessa svenska reformer
kan betraktas som delar i en fortgående transformation av konventionen
till följd av att de krav den ställer successivt preciseras.176
Det finns anledning i sammanhanget att särskilt framhålla att samma
invändningar som regeringen anförde i handlingsplanen mot att
tillträda protokoll 12, tidigare anfördes också mot en inkorporering
av Europakonventionen som sådan i svensk rätt. I det sammanhanget
redovisade regeringen i den nyss nämnda propositionen
bl.a. följande.
Prop. 1993/94:117, s. 32 f.
386
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Givetvis är det förenat med vissa svårigheter att med den svenska rätten
införliva en text […] som är stadd i en fortgående utveckling genom
konventionsorganens praxis. […] Det är emellertid regeringens
bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte är av den vikten att de
hindrar oss från att […] låta Europakonventionen få full rättsverkan i
vårt land. […] Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en
inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande
fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen
i frågor som rör mänskliga rättigheter.177
Den grundläggande inställning till de mänskliga rättigheterna som
regeringen på detta sätt gav uttryck för i samband med Europakonventionens
inkorporering har enligt min mening samma bärighet
när det gäller protokoll 12.
Protokollets diskrimineringsförbud innebär dessutom, som redan
nämnts, inte något principiellt nytt utan reflekterar bara den
allmänna principen om alla människors lika värde och rättigheter.
Det motsvaras vidare i stort av folkrättsligt bindande åtaganden
som Sverige redan har gjort på andra sätt. Protokollets förbud mot
diskriminering vad gäller alla slags rättigheter som är lagreglerade
har sin motsvarighet i artikel 26 i FN:s konvention om medborgerliga
och politiska rättigheter, som har följande lydelse.
Alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering
av något slag. I detta avseende skall lagen förbjuda all diskriminering
och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd
mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön,
språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social
härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.
Det skydd för alla människors likhet inför lagen, och lika rätt till
lagens skydd utan någon diskriminering, som uppställs här gäller
helt självständigt från konventionens övriga rättighetsgarantier.
Diskrimineringsförbudet är sålunda tillämpligt också i situationer
som inte alls handlar om sådana konkreta medborgerliga och politiska
rättigheter som i övrigt omnämns i konventionen.
Artikel 26 innehåller dubbla skyldigheter för konventionsstaterna.
Dels måste de avstå från att diskriminera vid lagstiftning och
lagtillämpning, dels har de en skyldighet att särskilt lagstifta mot
diskriminering och att säkerställa att skyddet mot diskriminering är
effektivt, också vad avser diskriminering från icke-statliga aktörers
sida.178
177 Prop. 1993/94:117, s. 34.
178 Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, 2 rev. uppl., 2005, s. 607-608, 631.
387
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Sverige har alltså redan en folkrättslig förpliktelse av det slag
som protokoll 12 innebär. Genom artikel 2.2 i FN-konventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter konkretiseras den förpliktelsen
till att avse en skyldighet att ”vidta erforderliga åtgärder
för att genom lagstiftning eller på annat sätt förverkliga” rättigheterna
i konventionen, bl.a. alltså den generella rätten till icke-diskriminering
enligt artikel 26.
Också den svenska grundlagen innehåller bestämmelser om rätten
till likabehandling. I 1 kap. 2 § regeringsformen stadgas att den
offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika
värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare
ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå
delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering
av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung
, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell
läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde
som person.
Bestämmelsen är ett s.k. program- eller målsättningsstadgande.
Det innebär att den inte har karaktären av rättsligt bindande föreskrift
. Enskilda kan alltså inte direkt stödja sig på bestämmelsen
inför myndigheter och domstolar i enskilda ärenden. Likväl ger den
uttryck för vissa fundamentala värderingar som är avsedda att vara
vägledande för all offentlig verksamhet.
Detta programstadgande kompletteras av 1 kap. 9 § regeringsformen,
som däremot är rättsligt bindande, enligt vilken domstolar
och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom
den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen och
iaktta saklighet och opartiskhet.
Även diskrimineringslagen (2008:567) innehåller ett förbud mot
diskriminering från det allmännas sida av mera generellt slag. I
2 kap. 17 § i den lagen föreskrivs följande.
Diskriminering är förbjuden när den som helt eller delvis omfattas av
lagen (1994:260) om offentlig anställning
1. bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan
sådan hjälp, eller
2. på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.
Härtill ska också läggas att EU:s stadga för grundläggande rättigheter
också innehåller bestämmelser av det slag som diskrimineringsförbudet
i protokoll 12 utgör. Stadgan gäller för EU-institutionerna
och för unionens medlemsstater när de tillämpar unionsrätten.
388
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
I artikel 20 i EU-stadgan anges att alla människor är lika inför
lagen. Av artikel 21.1 framgår att all diskriminering på grund av
bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag,
språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning,
tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder,
ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden. Av artikel
47 framgår vidare att var och en vars unionsrättsligt garanterade
fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel
inför en domstol.
Av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen framgår att
stadgan har samma rättsliga värde som fördragen själva. Den är
därmed rättligt bindande för svenska myndigheter och domstolar
och har därmed också, rent allmänt, företräde före interna svenska
rättsregler vid lagtolkning och en eventuell lagkonflikt.
Härtill kommer att det i den förklarande rapporten till protokoll
12, som visserligen inte utgör någon auktoritativ uttolkning av protokollstexten
men som kan underlätta förståelsen av protokollets
bestämmelser, faktiskt också finns en beskrivning av innebörden av
protokollets vidgade tillämpningsområde jämfört med konventionens
artikel 14.179 Här framgår vad protokollets diskrimineringsförbud
omfattar, nämligen särskilt sådana situationer där någon
utsätts för diskriminering:
1. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som direkt framgår av den
nationella rättsordningen,
2. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som får anses uppkomma
till följd av skyldigheter som klart åvilar det allmänna enligt den
nationella rättsordningen, det vill säga där det enligt den nationella
rättsordningen finns en skyldighet för företrädare för det
allmänna att handla på ett visst sätt,
3. från det allmännas sida i utövandet av dess rätt till diskretionära
bedömningar (t.ex. när det gäller någons möjlighet att erhålla
ekonomiskt stöd), eller
4. i övrigt till följd av en handling eller en underlåtenhet att handla
från det allmännas sida.180
Det finns här också anledning att åter påminna om att den allmänna
avgränsning av vad som är att betrakta som diskriminering
enligt konventionen som finns väl utvecklad genom Europadom179
Se st. 22 ff. i den förklarande rapporten.
180 Min översättning.
389
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
stolens praxis, också gäller i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud.
Eftersom i enlighet härmed inte varje åtskillnad i
behandling är att betrakta som diskriminering har det inte ansetts
nödvändigt att ta in särskilda bestämmelser om sådana avgränsningar
i protokollstexten.181
Två av regeringen mera konkret formulerade tveksamheter kom,
som framgått, också till uttryck i handlingsplanen. Regeringen ansåg
bl.a. att det var oklart i vilken mån som positiv särbehandling är
tillåten i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud, liksom
vilket ansvar staten har för diskriminering som privata aktörer gör
sig skyldiga till, utöver skyldigheten att lagstifta mot diskriminering.
Det finns emellertid knappast större anledning till tveksamhet
inför protokoll 12 än inför konventionens eget diskrimineringsförbud
i artikel 14 när det gäller möjligheten att använda sig av positiv
särbehandling. Att sådan särbehandling kan vara tillåten torde följa
redan av Europadomstolens uttolkning av begreppet diskriminering
som sådant – vilket inte är annorlunda definierat i protokoll 12
än i konventionen.
Diskriminering utgörs sålunda av olika behandling av lika fall eller
lika behandling av olika fall, under förutsättning att en sådan
behandling saknar objektiv och saklig grund (“has no objective and
reasonable justification”), det vill säga om den inte tjänar något godtagbart
syfte (“legitimate aim”) eller om den inte står i rimlig proportion
till ett sådant syfte (“reasonable relationship of proportionality
between the means employed and the aim sought to be realised”)
.182
Att en åtgärd som utgör positiv särbehandling kan tjäna ett i
och för sig legitimt syfte (t.ex. att motverka eller kompensera för
negativa effekter av tidigare diskriminering av vissa grupper) torde
ofta stå klart. Under förutsättning att sådana åtgärders eventuella
negativa effekter för dem som inte kommer i åtnjutande av dem,
står i rimlig proportion till detta syfte bör de därför inte riskera att
träffas av diskrimineringsförbudet i artikel 14.
I inledningen till protokoll 12 finns också en tydlig hänvisning
med denna innebörd. Här sägs att protokollets signatärstater bekräftar
att principen om icke-diskriminering inte hindrar staterna
från att vidta åtgärder för att åstadkomma full jämlikhet i prakti181
Förklarande rapporten, st. 19.
182 Se, bland många avgöranden, bl.a. Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74.
390
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
ken, så länge som det finns rimliga och objektivt godtagbara skäl
för sådana åtgärder:
Reaffirming that the principle of non-discrimination does not prevent States
Parties from taking measures in order to promote real and effective
equality, provided that there is an obljective and reasonable justification
for those measures, […]
I den förklarande rapporten till protokollet utvecklas också frågan
om möjligheterna till positiv särbehandling i ett särskilt avsnitt.
Här framgår tydligt att hänvisningen i inledningen till åtgärder för
att åstadkomma verklig jämlikhet i praktiken, omfattar åtgärder
som kan innebära positiv särbehandling. Här redovisas också att
sådana möjligheter, och i en del fall också skyldigheter, finns även
enligt andra instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna i
internationell rätt. Här klargörs att protokollet däremot inte medför
någon skyldighet att vidta sådana åtgärder:
The third recital of the preamble refers to measures taken in order to promote
full and effective equality and reaffirms that such measures shall not
be prohibited by the principle of non-discrimination, provided that there
is an objective and reasonable justification for them (this principle already
appears in certain existing international provisions: see, for example, Article
1, paragraph 4, of the International Convention on the Elimination
of All Forms of Racial Discrimination, Article 4, paragraph 1, of the
Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against
Women and, at the regional level, Article 4, paragraph 3, of the Framework
Convention for the Protection of National Minorities). The fact
that there are certain groups or categories of persons who are disadvantaged,
or the existence of de facto inequalities, may constitute justifications
for adopting measures providing for specific advantages in order to promote
equality, provided that the proportionality principle is respected. Indeed,
there are several international instruments obliging or encouraging
states to adopt positive measures (see, for example, Article 2, paragraph 2,
of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial
Discrimination, Article 4, paragraph 2, of the Framework Convention
for the Protection of National Minorities and Recommendation
No. R (85) 2 of the Committee of Ministers to member states on legal
protection against sex discrimination). However, the present Protocol
does not impose any obligation to adopt such measures. […]183
När det gäller frågan om vilket ansvar staten har för diskriminering
som privata aktörer gör sig skyldiga till, finns det först och främst
anledning att framhålla att statens ansvar avgränsas i det avseendet
redan enligt protokollets ordalydelse. Protokollets diskriminerings183
Förklarande rapporten, st. 16.
391
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
förbud omfattar sålunda endast, som redan nämnts, dels diskriminering
vad avser åtnjutandet av rättigheter som skyddas genom lag
(”rights set forth by law”), dels diskriminering av enskilda generellt
från myndigheters sida (”discriminated against by any public authority”).
Frågan ställer sig i grunden inte heller annorlunda när det gäller
protokoll 12 än i fråga om artikel 14 i konventionen. Båda är konstruerade
på samma sätt, nämligen som en skyldighet att säkerställa
rätten att inte utsättas för diskriminering. Något direkt ansvar för
diskriminerande handlingar företagna av icke-statliga aktörer följer
inte av den formuleringen. Däremot kan staten drabbas av ansvar
för en underlåtenhet att tillhandahålla skydd mot sådan diskriminering
eller om det skydd som tillhandahålls mot en viss typ av missgynnande
eller skadlig behandling från enskilda aktörers sida är utformat
på ett diskriminerande sätt. Det är vad som gäller också enligt
artikel 14 i konventionen.184
Det är för övrigt vad som gäller också för andra rättigheter som
skyddas av Europakonventionen, t.ex. rätten till liv (artikel 2) och
rätten till respekt för privat- och familjeliv (artikel 8). När det gäller
denna senare rättighet som är mycket vittomfattande finns en
utvecklad rättspraxis när det gäller statens negativa och positiva
skyldigheter.185 Europadomstolen har i det avseendet upprepade
gånger slagit fast att även om artikel 8 primärt syftar till att tillhandahålla
ett skydd för individen mot godtyckliga ingripanden från
det allmännas sida, så är inte statens ansvar begränsat till avstå från
sådana ingripanden. Därutöver kan det också finnas positiva skyldigheter,
som att vidta åtgärder ägnade att säkerställa respekten för
privat- och familjeliv även i förhållandet mellan enskilda individer.
Gränsen mellan en stats positiva och negativa skyldigheter lämpar
sig inte heller, enligt domstolen, för några försök till exakt definition.
I själva verket är dessa skyldigheter snarlika och i båda fallen
måste det göras en rimlig avvägning mellan eventuella konkurrerande
intressen och i båda fallen finns ett visst utrymme för statens
skönsmässiga bedömning.186
Frågan behandlas på motsvarande sätt också i den förklarande
rapporten till protokollet.187 Här framhålls alltså att protokollet
främst tar sikte på de fördragsslutande staternas negativa skyldig184
Se Karner ./. Österrike, appl. 40016/98.
185 Se t.ex. X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80; Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03; Evans ./. Storbritannien
(GC), appl. 6339/05.
186 Evans ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05.
187 Se den förklarande rapporten, st. 24-28.
392
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
heter, det vill säga skyldigheten att inte diskriminera enskilda. Samtidigt
klargörs att även vissa positiva skyldigheter också kan omfattas,
t.ex. när det gäller en underlåtenhet att tillhandahålla ett effektivt
rättsligt skydd mot diskriminering från icke-statliga aktörers
sida. Här hänvisas också till rättspraxis i motsvarande frågor från
Europadomstolen när det gäller konventionens skydd.
I detta avseende görs också i den förklarande rapporten en särskild
distinktion (som i och för sig torde gälla på samma sätt när
det gäller konventionen) mellan diskriminering som uppkommer
inom den gemensamma samhällssfär som normalt är föremål för
lagstiftning av olika slag, t.ex. i arbetslivet eller när det gäller varor
och tjänster som erbjuds till allmänheten, å ena sidan, och vad som
förekommer inom ramen för privatlivet, å den andra. Protokollet är
avsett att i vissa fall kunna tillämpas på det förra området men inte
på det senare.
I allt väsentligt kan alltså konstateras att innehållet i protokoll
12 utgörs av åtaganden som Sverige redan gjort i andra sammanhang.
Protokollets främsta mervärde ligger därför i att dess efterföljd
av de svenska myndigheterna ytterst kan bli föremål för prövning
av Europadomstolen, som också är den yttersta uttolkaren av
protokollets innebörd, och att en sådan prövning kan påkallas genom
enskilda klagomål. Den betydelsen bör, ur ett systematiskt
MR-perspektiv, ses som något värdefullt, inte som något problematiskt.
Här finns återigen anledning att hänvisa till regeringens, enligt
min mening insiktsfulla, konstaterande i samband med inkorporeringen
av Europakonventionen:
Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering
bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och
rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som
rör mänskliga rättigheter.188
Den insikten bör vägleda även vid ett ställningstagande till Sveriges
tillträde till protokoll 12. Jag menar sammanfattningsvis att regeringen
bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så snart som
möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.
188 Prop. 1993/94:117, s. 34.
393
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
En ”öppen lista” över diskrimineringsgrunder i den svenska
diskrimineringslagen
Europakonventionen angående de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna trädde i kraft den 3 september 1953 då tio
medlemsstater, däribland Sverige, hade deponerat sina ratifikationsinstrument
. Konventionen är, som redan nämnts, av speciell betydelse
bland de internationella instrument till skydd för de mänskliga
rättigheterna som Sverige har tillträtt, i så måtto att den inte bara
binder Sverige som stat folkrättsligt utan även gäller som direkt
tillämplig lag i Sverige, i enlighet med lagen (1994:1219) om den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna. Som lag har den också en
särställning i det svenska rättssystemet genom grundlagsföreskriften
i 2 kap. 19 § regeringsformen, enligt vilken lagar och andra föreskrifter
inte får meddelas i strid med konventionen.
I artikel 14 återfinns konventionens diskrimineringsförbud med
följande lydelse.
Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som anges i denna konvention,
ska säkerställas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön,
ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt
eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet,
börd eller ställning i övrigt.
Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering. Artikel
14 kräver att konventionsstaterna säkerställer att de fri- och rättigheter
som omfattas av konventionens övriga artiklar kan åtnjutas av
alla utan diskriminering. Det innebär inte bara att staten ska avhålla
sig från att begränsa utövandet av rättigheterna utan också i viss
utsträckning en positiv förpliktelse att aktivt skydda deras utövande,
t.ex. mot inskränkningar eller begränsningar som sker i samspelet
mellan olika privata, icke-statliga aktörer.
Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande.
Att de nämnda grunderna endast utgör exempel framgår
redan av artikelns ordalydelse genom att uppräkningen föregås
av det exemplifierande uttrycket ”utan åtskillnad av något slag, såsom
…”, samt av att uppräkningen avslutas med den allmänt hållna
kategorin ”ställning i övrigt”.
Det är också den tolkning som Europadomstolen gett uttryck
för. I ett mål om diskriminering när det gäller disciplinstraff för
officerare respektive meniga soldater, uttalade domstolen att olika
394
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
ättning.
behandling på grund av rang eller grad kan utgöra diskriminering i
strid med artikel 14.189 Domstolen har också klargjort att artikel 14
omfattar förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning.190
Detsamma gäller transsexualism.191 Även funktionsnedsättning
och ålder kan utgöra förbjudna diskrimineringsgrunder.
Det framgår t.ex. av att det, i den förklarande rapporten till protokoll
12 till konventionen i fråga om att uttryckligen lägga till bl.a.
dessa diskrimineringsgrunder till uppräkningen i artikel 14, anfördes
att det saknades anledning till det, eftersom uppräkningen hursomhelst
bara är exemplifierande. I målet Glor ./. Schweiz192 hänvisade
domstolen också, i fråga om en påstådd kränkning av diskrimineringsförbudet,
uttryckligen till att de schweiziska myndigheterna
i visst avseende hade behandlat personer i jämförbara situationer
på olika sätt beroende på olika grad av funktionsneds
I domen i målet Clift ./. Storbritannien193 slog domstolen också
fast att uttrycket ”ställning i övrigt” ska ges en vid tolkning, och att
varje undantag från diskrimineringsförbudets skydd måste tolkas
snävt, inte minst mot bakgrund av att konventionens syfte är att
säkerställa konventionsrättigheterna, inte på ett skenbart och teoretiskt
utan på ett reellt och effektivt sätt.
Det finns också skäl att påminna om att domstolen tillämpar en
”dynamisk” tolkning av konventionens bestämmelser, inklusive
diskrimineringsförbudet i artikel 14, det vill säga konventionen tolkas
i ljuset av den tid och det sammanhang som är aktuellt i det enskilda
fallet. Så kan alltså utrymmet för en konventionsstats
skönsmässiga bedömningar när det gäller att göra åtskillnad på en
viss grund eller att tillåta att sådan åtskillnad görs, förändras över
tid, eller variera från ett sammanhang till ett annat.194
Till skillnad från Europakonventionens diskrimineringsförbud
innehåller den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en uttömmande
uppräkning av vilka diskrimineringsgrunder som omfattas
av lagens skydd. Den omfattar kön, könsöverskridande identitet
eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,
funktionshinder, sexuell läggning och ålder. En talan om
diskriminering som inte hänför sig till någon av dessa uttryckligen
189 Engel m.fl. mot Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl.
190 Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96.
191 P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09.
192 Appl. 13444/04.
193 Appl. 7205/07.
194 Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72; Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76; Goodwin ./.
Storbritannien (GC), appl. 28957/95.
395
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
uppräknade grunder går alltså inte att föra med stöd av diskrimineringslagen,
även om den aktuella diskrimineringsgrunden skulle
omfattas av Europakonventionens skydd.
Samtidigt gäller alltså Europakonventionens diskrimineringsförbud
i artikel 14 i sig själv som direkt tillämplig svensk lag. I
rättsfallet NJA 2005 s. 462 prövade Högsta domstolen (HD) frågan
om ideellt skadestånd vid kränkning av rätten enligt artikel 6.1 i
Europakonventionen till rättegång inom skälig tid. Sedan HD konstaterat
att skadestånd för ideell skada utan samband med personskada
inte kunde utgå enligt skadeståndslagen, uttalade domstolen
att det kunde innebära ett konventionsbrott om den skadelidande i
ett fall av det aktuella slaget ställdes utan rättsmedel, varför övervägande
skäl fick anses tala för att ideellt skadestånd skulle kunna
dömas ut uteslutande med stöd av konventionen. I rättsfallet NJA
2007 s. 584 kom HD vidare fram till att den principen skulle gälla
för överträdelser av alla de rättigheter som omfattas av konventionen.
Och av NJA 2009 s. 463 följer att principen också omfattar
talan mot en kommun.
Den genom HD:s rättspraxis etablerade principen innebär sålunda
att det allmänna, även utan särskilt stöd i svensk intern rätt,
kan åläggas att betala ideellt skadestånd för kränkning av rättigheter
enligt Europakonventionen i den mån det behövs för att Sverige
ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen.
Konsekvenserna av att diskrimineringslagens diskrimineringsförbud
innehåller en uttömmande lista över skyddade diskrimineringsgrunder
medan Europakonventions skyddsbestämmelse är
öppen och ska tolkas dynamiskt är flera. Några av dem ska behandlas
i det följande.
Högsta domstolen har visserligen genom den redovisade rättsprincipen
skapat ett rättsmedel för de diskrimineringssituationer
där ingen intern svensk rättsregel annars vore tillämplig. Emellertid
är detta rättsmedel närmast att betrakta som extraordinärt. Det är
för det första ett rättsmedel som inte är synligt i svensk lag; det är
ju tvärtom tillskapat av HD i avsaknad av svenska internrättsliga
bestämmelser. För det andra förutsätter användningen av detta
rättsmedel en ”omväg över Strasbourg”. För att HD:s princip ska
vara tillämplig krävs ju att detta behövs för att Sverige ska uppfylla
sina förpliktelser enligt Europakonventionen. Det innebär att en
domstol, och därmed också ytterst varje enskild person som har att
överväga sina möjligheter till framgång med en talan i domstol, alltid
måste göra en bedömning av om det, i ljuset av Europadomsto396
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
lens rättspraxis, skulle strida mot Sveriges konventionsåtaganden
att inte ”släppa fram” en talan om sådan diskriminering.
Två fall av samma typ av osaklig särbehandling blir därmed också
föremål för prövning enligt rättsregler med olika innehåll beroende
på diskrimineringsgrund, trots att båda grunderna är skyddade
i svensk lag om än den ena i diskrimineringslagen och den andra
i Europakonventionen.
En tydlig konsekvens är att osaklig särbehandling från en enskild
aktörs sida i vissa fall kan angripas med stöd av diskrimineringslagen,
nämligen om särbehandlingen har samband med en
grund som finns omnämnd där, men i andra fall inte kan angripas
alls därför att diskrimineringsgrunden ”bara” omfattas av Europakonventionens
diskrimineringsförbud. Rätten att föra talan enbart
med stöd av Europakonventionen gäller nämligen, enligt HD:s
princip, bara gentemot det allmänna, inte mot enskilda, icke-statliga,
aktörer.195 Visserligen kan i det sistnämnda fallet i stället eventuellt
föras en talan mot staten för att den har underlåtit att tillhandahålla
ett effektivt rättsmedel för denna typ av diskrimineringssituationer.
Men det blir ju då i materiellt hänseende en helt annan
process.
Ytterligare en konsekvens av skillnaden mellan den svenska interna
diskrimineringslagen och Europakonventionen, trots att båda
gäller som svensk lag, är att den som utsatts för diskriminering på
en grund som omfattas av diskrimineringslagen kan få hjälp med
att söka få en rättelse till stånd, och ytterst med att föra sin talan i
domstol, antingen genom Diskrimineringsombudsmannen (DO)
eller genom en facklig eller annan intresseorganisation. Om DO
för talan utan framgång riskerar vidare den enskilda inte att behöva
stå för rättegångskostnaderna. En talan bara med stöd av Europakonventionen
får den enskilde däremot föra själv.
Slutligen kan även den gottgörelse som en diskrimineringstvist
kan leda till som kompensation för den enskilda också komma att
skilja sig, beroende på om den aktuella diskrimineringsgrunden
omfattas av diskrimineringslagen eller endast av Europakonventionen.
I det förstnämnda fallet kan klaganden tilldömas en diskrimineringsersättning
enligt 5 kap. 1 § diskrimineringslagen. I det andra
blir det fråga om skadestånd. Diskrimineringsersättning är allmänt
sett avsedd att utgå med högre belopp än skadestånd enligt skadeståndslagen.196
195 NJA 2007 s. 747.
196 Prop. 2007/08:95, s. 391.
397
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Enligt min mening är skillnaderna, beroende på diskrimineringsgrund,
när det gäller möjligheten att effektivt ta till vara sin rätt för
den som anser sig ha utsatts för diskriminering, inte sakligt försvarbara.
Även Europakonventionens förbud mot diskriminering på sådana
grunder som inte omnämns i den svenska diskrimineringslagen
gäller alltså, som nämnts, som direkt tillämplig svensk lag. Och
artikel 13 i konventionen ställer krav på att var och en, vars i konventionen
angivna fri- och rättigheter kränkts, ska ha tillgång till
ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Av den bestämmelsen,
och i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen,
följer att det är nationella myndigheter och domstolar som har det
primära ansvaret för genomförandet av Europakonventionens rättigheter.197
Att tillgången till ett effektivt nationellt rättsmedel i
Sverige mot överträdelser av diskrimineringsförbudet i konventionens
artikel 14 skiljer sig åt mellan olika diskrimineringsgrunder
som omfattas av konventionen, beroende på om de härutöver också
omfattas av det rent internrättsliga svenska diskrimineringsförbudet
i diskrimineringslagen eller inte, är knappast heller principiellt
och folkrättsligt försvarbart.
Mot bakgrund av det som redovisats här, är det min bedömning
att regeringen snarast bör påbörja ett arbete i syfte att ge diskrimineringsförbudet
i den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en
utformning som motsvarar den icke uttömmande förteckning över
förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel 14 i Europakonventionen
.
Uppföljning av införandet i diskrimineringslagen av regler om
diskrimineringsersättning i stället för skadestånd
Den 1 januari 2009 trädde diskrimineringslagen (2008:567) i kraft.
Den ersatte då sju olika lagar mot diskriminering, nämligen jämställdhetslagen
(1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering
i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan
trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i
arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud
mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning,
197 Se bl.a. van Dijk m.fl., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,
4 uppl., 2006, s. 126 och Pellonpää, Europeiska människorättskonventionen, 2007, s. 139.
398
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen
(2003:307) om förbud mot diskriminering, samt även, såvitt
avser frågor om diskriminering, lagen (2006:67) om förbud mot
diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.
Enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen har lagen till ändamål att
motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter
och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck,
etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,
funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Lagen är tvingande,
vilket innebär att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller
skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen.
Diskrimineringslagen gäller för arbetslivet i vid mening, utbildningsverksamhet,
arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling
utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet,
yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer,
varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig
tillställning, hälso- och sjukvård, socialtjänsten, socialförsäkringen,
arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt
samt i vissa avseenden för alla dem som har offentlig anställning.
Gemensamt för de tidigare lagarna mot diskriminering var att de
som huvudsanktion mot överträdelser angav att den som var att
betrakta som ansvarig för överträdelsen skulle betala skadestånd för
den kränkning som överträdelsen innebar. Av uttalanden i förarbetena
till de aktuella skadeståndsbestämmelserna framgick att ersättningen
skulle sättas högre än vad som var vanligt i arbetsrättsliga
tvister.198 Skadestånden i sådana tvister angavs i sin tur allmänt
sätt ligga högre än i mål om skadestånd på grund av brott.199 Av
detta följer, som också Högsta domstolen konstaterat, att skadeståndsbeloppen
i diskrimineringsmål har förutsatts ligga på en
högre nivå än vad som gäller för kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.200
Som skäl för de högre skadeståndsnivåerna i diskrimineringsfall
anfördes i de nämnda förarbetsuttalandena bl.a. utvecklingen i Sverige
och internationellt mot en ökad medvetenhet om att rätten till
likabehandling är en mänsklig rättighet. Brott mot diskrimineringslagstiftningen
skulle därför ses som en allvarlig kränkning.
De svenska bestämmelserna om förbud mot diskriminering har
även en särställning på så sätt att de genomför två EU-direktiv i
198 Se t.ex. prop. 1999/2000:143, s. 58 och prop. 2002/03:65, s. 159 f.
199 Prop. 2002/03:65, s. 159.
200 NJA 2006 s. 170.
399
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
svensk rätt, nämligen direktivet (2000/43/EG) om genomförandet
av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller
etniska ursprung (etniska direktivet) och direktivet (2000/78/EG)
om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet).
Båda direktiven föreskriver att sanktionerna i
den nationella lagstiftningen för brott mot diskrimineringsförbuden
också måste vara effektiva och avskräckande.201
Det synsätt på skadeståndsnivåerna i diskrimineringsmål som
alltså kom till uttryck i förarbetena till de tidigare gällande diskrimineringslagarna,
liksom unionsrättens krav på effektiva och avskräckande
sanktioner i sådana mål, fick emellertid inte avsedd efterföljd
vid prövning i domstol. I ett mål om diskriminering, som
rörde ett par bestående av två kvinnor som avvisats från en restaurang
av skäl som hade samband med deras sexuella läggning, uttalade
Högsta domstolen att skadeståndsnivåerna vid brott mot diskrimineringslagstiftningen
inte utan särskilt lagstöd (min kursivering) borde
fjärmas alltför mycket från de ersättningsnivåer som gäller när skadestånd
döms ut enligt skadeståndslagen i jämförbara fall.202 Mot
den bakgrunden sänkte HD det skadestånd som hovrätten dömt ut
i målet, från 50 000 kr till endast 15 000 kr.
HD:s uttalande gjordes utan något synbart beaktande av det
nyss nämnda unionsrättsliga kravet på en effektiv och avskräckande
sanktion. Inte heller tycks HD ha beaktat att det i diskrimineringsmål,
till skillnad från i de flesta fall då kränkningsersättning
döms ut enligt skadeståndslagen, inte samtidigt förekommer någon
straffrättslig påföljd som har den preventiva funktionen.
För tillskapa ett sådant särskilt lagstöd som HD alltså ansåg nödvändigt
för att döma ut högre ersättningar i diskrimineringsmål, infördes
i och med diskrimineringslagens tillkomst den 1 januari 2009
diskrimineringsersättning i stället för skadestånd som huvudsaklig
civilrättslig sanktion mot diskriminering. 5 kap. 1 § diskrimineringslagen
lyder på följande sätt.
Den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller som inte uppfyller
sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier
eller sexuella trakasserier enligt denna lag ska betala diskrimineringsersättning
för den kränkning överträdelsen innebär. När ersättningen
bestäms ska särskilt syftet att motverka sådana överträdelser av lagen
beaktas.
201 Artikel 15 i det etniska direktivet och artikel 17 i arbetslivsdirektivet.
202 NJA 2006 s. 170.
400
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
I förarbetena till denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. följande.
Regeringen anser att […] kopplingar till den allmänna skadeståndsrätten
är mindre lämpliga eftersom kränkningsersättning vid diskriminering
fyller delvis andra ändamål än skadestånd vid brott. För att tydliggöra
att påföljden vid överträdelser av den nya diskrimineringslagen
också ska avskräcka från diskriminering bör […] en ny form av påföljd
införas i lagen. Denna påföljd bör benämnas diskrimineringsersättning.
Diskrimineringsersättningen ska både utgöra ersättning för den
kränkning som överträdelsen innebär och avskräcka från diskriminering.
[…] Syftet med en ny påföljd […] är att domstolarna fortsättningsvis
inte ska göra direkta jämförelser med de ersättningsnivåer
som tillämpas i mål om kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.203
Det är sannolikt ännu för tidigt att göra någon bedömning av i vilken
utsträckning som införandet av diskrimineringsersättning som
den huvudsakliga civilrättsliga påföljden för brott mot diskrimineringslagstiftningen
också lett till en höjning av ersättningsbeloppen
i praktiken, även om det finns exempel från domstolarna som talar i
en annan riktning.204
Det är enligt min mening angeläget att den genomförda ändringen
i diskrimineringslagstiftningen i syfte att höja ersättningsnivåerna
vid överträdelser av diskrimineringslagen, får ett tydligt genomslag
också i den praktiska rättstillämpningen. Regeringen bör
därför, när det gått ytterligare någon tid sedan diskrimineringslagens
(2008:567) ikraftträdande, genomföra en uppföljning och utvärdering
av om reformen fått avsedd effekt.
Ett effektivt nationellt rättsmedel mot bristande tillgänglighet
som diskriminering
En konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning
antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006. Detta
utgjorde en fortsättning på arbetet inom FN för att få till stånd
internationella regler om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,
ett arbete som tidigare hade resulterat i FN:s s.k.
standardregler. Konventionen öppnades för undertecknande den
30 mars 2007 då bl.a. Sverige undertecknade den. Till konventionen
203 Prop. 2007/08:95, s. 391.
204 Se Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09.
401
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
finns också ett fakultativt protokoll som innebär att enskilda personer
har möjlighet att framföra klagomål till FN:s internationella
kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning
om de anser att deras rättigheter enligt konventionen trätts för när.
Sverige undertecknade protokollet samtidigt som konventionen.
Efter behandling av propositionen Mänskliga rättigheter för personer
med funktionsnedsättning godkände riksdagen konventionen
och protokollet.205 Sverige ratificerade konventionen och det fakultativa
protokollet den 15 december 2008206och båda trädde för Sveriges
del i kraft den 14 januari 2009.
Konventionen gäller inte direkt som lag i Sverige. Däremot ska
domstolar och myndigheter, enligt principen om fördragskonform
tolkning, tillämpa svensk lag så att den, så långt det är möjligt,
stämmer överens med konventionen.
I konventionens artikel 4 anges de allmänna åtagandena och i
denna artikels punkt 1 slås det fast att konventionsstaterna åtar sig
att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter
och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning
utan diskriminering av något slag på grund av
funktionsnedsättning.
I artikel 2 definieras diskriminering som varje åtskillnad, undantag
eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har
till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande,
åtnjutande, eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga
rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska,
sociala, kulturella och civila området eller på andra områden.
Av artikeln framgår vidare att förbudet mot diskriminering omfattar
alla former av diskriminering, inklusive underlåtenhet att vidta
åtgärder för skälig anpassning.
Enligt femte stycket i artikel 2 betyder skälig anpassning nödvändiga
och ändamålsenliga ändringar och anpassningar som inte
innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda när så behövs i
ett enskilt fall för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning
på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla
mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.
I likhet med de andra FN-konventionerna om mänskliga rättigheter
finns det en kommitté som har till uppgift att övervaka efterlevnaden
av konventionen. Enligt artikel 35 ska konventionsstaterna
avge rapporter till Kommittén för rättigheter för personer med
205 Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38.
206 SÖ 2008:26.
402
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
funktionsnedsättning och enligt artikel 36 ska kommittén granska
rapporterna och lämna förslag och allmänna rekommendationer till
staterna.
Enligt artikel 1 i det fakultativa protokollet till konventionen är
kommittén behörig att ta emot och pröva framställningar från enskilda
individer som hävdar att de har blivit utsatta för en kränkning
av en stat som är part i protokollet (protokollspart) av bestämmelserna
i konventionen. Protokollsparten ska lämna förklaringar
till kommittén enligt artikel 3. Enligt artikel 5 i protokollet
ska kommittén, efter avslutad prövning, framföra sina eventuella
förslag och rekommendationer till den berörda protokollsparten
och sökanden. Om kommittén får information om allvarliga eller
systematiska kränkningar kan den utföra en undersökning enligt
ett särskilt förfarande som regleras i artiklarna 6 och 7.
Det finns ännu inte någon auktoritativ uttolkning från kommittén
av vad konventionsstaternas förpliktelser innebär i praktiken
t.ex. vad gäller skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet.
Konventionen innehåller även generella åtaganden när det gäller att
säkerställa att olika delar av samhället är tillgängligt för personer
med funktionsnedsättning.
Var gränsen går mellan förbudet mot diskriminering i form av
underlåtenhet att vidta skäliga anpassningsåtgärder och skyldigheten
att vidta åtgärder för att säkerställa generell tillgänglighet, är
inte särskilt tydligt. Att skälig anpassning tar sikte på åtgärder som
behövs ”i ett enskilt fall” kan tolkas som att brister i tillgänglighet
som följer av den allmänna utformningen av t.ex. den fysiska miljön,
inte skulle omfattas. Å andra sidan omfattas sådana åtgärder
som behövs för att säkerställa lika villkor för ”personer” med funktionsnedsättning,
vilket antyder att även åtgärder för att rätta till
allmänna brister i miljön omfattas av den här delen av diskrimineringsförbudet.
”Ett enskilt fall” kan för övrigt ta sikte antingen på
en viss lokal eller byggnad eller på en enskild person vid ett visst
givet tillfälle, eller för den delen både och. I slutänden torde det
avgörande för om brister i tillgänglighet som lett till missgynnande
effekter för någon enskild person ska betraktas som diskriminering
enligt konventionen eller inte, huvudsakligen bero på hur skälighetsbedömningen
faller ut, det vill säga om den åtgärd som behöver
vidtas för att undanröja otillgängligheten skulle innebära en oproportionerlig
eller omotiverad börda eller inte.
Jag har tidigare, som utredare inom dåvarande Integrations- och
jämställdhetsdepartementet, i en promemoria föreslagit att det i
403
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
diskrimineringslagen införs ett nytt förbud mot diskriminering i
form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder mot bristande tillgänglighet
för personer med funktionsnedsättning.207 I skälen för
förslaget har jag bl.a. hänvisat till FN-konventionen om rättigheter
för personer med funktionsnedsättning och dess krav på förbud
mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för
skälig anpassning.
Jag får här ta tillfället i akt och upprepa det förslaget. Förutom
de skäl som redovisats utförligt i den nämnda promemorian finns
det anledning att också påminna om möjligheten för enskilda personer
med funktionsnedsättning som anser sig ha drabbats av
diskriminering genom bristande tillgänglighet, att vända sig till FN:s
övervakningskommitté med sina klagomål mot Sverige i det avseendet.
Ansvaret för att se till att de i konventionen garanterade rättigheterna
säkerställs åvilar folkrättsligt den svenska regeringen och i
praktiken den svenska offentliga förvaltningen och rättskipningen.
Det är mot bakgrund av det förhållandet som bestämmelsen i artikel
2.d i det fakultativa protokollet till konventionen ska förstås.
Här stadgas att kommittén ska avvisa ett enskilt klagomål när alla
tillgängliga nationella rättsmedel inte har uttömts.
Konsekvensen av om det i svensk lagstiftning inte införs någon
bestämmelse som ger enskilda personer med funktionsnedsättning
ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet
blir att det inte kan anses finnas något sådant effektivt nationellt
rättsmedel som svenska klaganden först måste använda sig av
innan de vänder sig till FN-kommittén med sina klagomål. Därmed
kan kommittén komma att tvingas pröva alla sådana enskilda klagomål
mot Sverige. Det kan inte vara rimligt, vare sig utifrån det
faktum att Sverige har en förpliktelse att lojalt genomföra konventionen
i det nationella rättssystemet eller med hänsyn till FNkommitténs
möjligheter att bedriva ett effektivt övervakningsarbete.
207 Ds 2010:20 Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering.
404
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
7.3 Romernas situation i Sverige
Rekommendationer:
• Oavsett regeringens ställningstagande till de enskilda förslagen
i Delegationen för romska frågors betänkande, måste vad
som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli utgångspunkt
för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad
ansträngning för att göra det möjligt för romer,
både kvinnor och män, flickor och pojkar, att delta på lika
villkor som andra på alla områden i det svenska samhället.
• En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,
en nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat
– måste planeras och genomföras i nära och kontinuerlig
konsultation med och med ett aktivt deltagande från romerna
själva.
• Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas
situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika
frågor, det vill säga en nulägesanalys och en precisering av
vilken förbättring som regeringen åtar sig att söka uppnå till
en viss angiven tidpunkt.
• Att den allra viktigaste faktorn för att långsiktigt åstadkomma
förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen
är utbildning, tycks det råda närmast total enighet om. Att
sätta upp effektmål på det området och finna effektiva sätt
att uppnå dem måste därför ges högsta prioritet i det fortsatta
systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation.
• Den överenskommelse som jag i kapitel 5 föreslagit regeringen
att söka få till stånd med Sveriges Kommuner och Landsting,
SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala
och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för
mänskliga rättigheter i Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus
på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning.
• Ansvars- och finansieringsprincipen bör inte hindra att staten,
inom ramen för en sådan överenskommelse, ställer särskilda
stimulansmedel till kommunernas förfogande om det
på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta
område nås och det går att utforma utdelningen av sådana
405
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
särskilda stimulansmedel så att medlen verkligen fungerar
som en effektiv drivkraft för att nå de uppställda målen.
Som nämnts inledningsvis i det här kapitlet är romerna, enligt 2 §
lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en
av de officiellt erkända nationella minoriteterna i Sverige. De har
därigenom också en särskild status som grupp i befolkningen. Den
markeras även genom att det i regeringsformen stadgas att etniska,
språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla
ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.208
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en
handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad som
särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta
fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna
för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte
minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det
uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är
det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för
sådana grupper prioriteras.209 Det kan inte råda någon tvekan om
att den romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp.
Romerna i Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska
övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga
rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp
människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar,
diskriminering och andra former av utestängning på de flesta
samhällsområden.
I kartläggningsdelen av handlingsplanen redovisas att också internationella
övervakningsorgan, som FN:s kommitté mot rasdiskriminering,
Europarådets kommission mot rasism och intolerans
och Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, framfört
rekommendationer till den svenska regeringen för att förbättra romernas
situation och deras skydd mot diskriminering.210
Det finns alltså goda skäl att i det här sammanhanget beröra romernas
situation särskilt. Samtidigt är det uppenbart att det inte
inom ramen för ett sådant brett och övergripande uppdrag som den
här utvärderingen utgör, funnits möjlighet att gå på djupet med en
208 1 kap. 2 § regeringsformen.
209 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National
Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti
2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.
210 Handlingsplanen, s. 153, 162 f., 169, 174, 182 f.
406
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
fråga av den omfattning och komplexitet som den om romernas
situation i det svenska samhället. Att försöka ge intryck av att jag
skulle kunna lämna väl underbyggda förslag till konkreta åtgärder
för att komma till rätta med utestängningen av romer i Sverige på
samhällslivets alla områden vore inte seriöst.
Detta framstår än tydligare när man betänker att Delegationen
för romska frågor under perioden december 2006 – juli 2010 haft det
specifika uppdraget att utreda romers situation i Sverige genom att
inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och
kunskaper som finns på området samt lämna förslag på hur romers
livsvillkor i samhället ska kunna förbättras.211 Delegationen lämnade
sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige till
regeringen i juli 2010.212
7.3.1 Romerna i handlingsplanen
Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter har innehållit
ett fåtal åtgärder som visserligen inte specifikt tagit sikte bara
på romernas situation men som tydligt berör den. På grundval av
vad som redovisas i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen
tycks åtgärderna också i huvudsak ha genomförts.
I enlighet med åtgärd 38 har samrådet med representanter för de
nationella minoriteterna förstärkts i samband med att Sverige rapporterar
till Europarådet om efterlevnaden av rådets ramkonvention
om skydd för nationella minoriteter213 och Europeiska stadgan
om landsdels- eller minoritetsspråk.214
Regeringen har, när det gäller åtgärd 39, tagit initiativ till att hos
kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen om
åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse för arbete
som rör de nationella minoriteterna. Information om de nationella
minoriteterna och Sveriges åtaganden enligt konventionerna har
spritts till kommunerna. Genom den nya lagen (2009:724) om nationella
minoriteter och minoritetsspråk har också kommunala
myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats.
Vissa åtgärder har också, till följd av åtgärd 40, vidtagits för att
förbättra bl.a. romernas utbildningssituation; t.ex. ska modersmålsundervisning
i minoritetsspråken, däribland romani chib, er211
Dir. 2006:101, 2009:99.
212 SOU 2010:55.
213 SÖ 2000:2.
214 SÖ 2000:3.
407
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
bjudas även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i
hemmet. Kravet på att det ska vara minst fem elever som önskar
undervisning i språket för att en kommun ska vara skyldig att anordna
modersmålsundervisning har tagits bort för de nationella
minoritetsspråken och detsamma gäller begränsningen av sådan
undervisning till att omfatta högst sju läsår.
Enligt åtgärd 63 avsåg regeringen att:
[…] följa upp vilka insatser som har vidtagits av skolmyndigheterna
efter det att ett tydligare mål skrevs in i förskolans läroplan med avseende
på barn med annat modersmål än svenska samt att utvärdera hur
situationen har förändrats för dessa barn.
Av Regeringskansliets uppföljning framgår dock inte vad åtgärden
lett fram till när det gäller romska förskolebarns situation.
Det kan, mot bakgrund av romernas särskilt påtagliga underläge
när det gäller möjligheterna till ett jämlikt deltagande i det svenska
samhället, tyckas märkligt att handlingsplanen inte haft ett tydligare
fokus just på romernas situation och en högre ambitionsnivå för
den frågan. Det intrycket motverkas dock i viss mån av den visserligen
allmänt formulerade åtgärd 37, som ändå specifikt tar sikte på
just romernas situation:
Regeringen avser att från 2006 initiera ett antal nya åtgärder för och
med romer i Sverige. Åtgärderna syftar till att motverka diskriminering
och skapa kunskap, såväl bland myndigheter och kommuner som hos
romer, om livsvillkoren för romer i Sverige och hur dessa livsvillkor
kan förbättras.
Av handlingsplanens närmare beskrivning av syftet med denna åtgärd
framgår att regeringen avsåg att:
[…] nu ta ett samlat grepp för att driva på utvecklingen och förbättra
den romska befolkningens livsvillkor i Sverige. […] Bland åtgärderna
ingår en probleminventering i samråd med romer, samordning, kunskapsinsamling
och ett antal särskilda uppdrag till statliga myndigheter.
Arbetet ska ske med aktiv och öppen medverkan från romer […]
och med utgångspunkt i de åtaganden som Sverige har genom internationella
överenskommelser om mänskliga rättigheter.215
Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen visar att åtgärden
genomförts främst genom Delegationen för romska frågors
arbete. Som nämnts har delegationen slutfört sitt arbete och i juli
2010 lämnat ett betänkande till regeringen med en omfattande be215
Handlingsplanen, s. 52.
408
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
skrivning av romernas livsvillkor i Sverige, samt förslag om en långsiktig
nationell strategi för att åstadkomma jämlika livsvillkor för
romer jämfört med majoritetsbefolkningen.
Härutöver har även andra generella minoritetsåtgärder vidtagits,
t.ex. inom ramen för den strategi för de nationella minoriteterna
som presenterades i regeringens proposition Från erkännande till
egenmakt.216 Genom 5 § i lagen (2009:724) om nationella minoriteter
och minoritetsspråk har en lagstadgad skyldighet införts för alla
förvaltningsmyndigheter att ge de nationella minoriteterna möjlighet
till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är
möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor.
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också
att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits under handlingsplanens
genomförandeperiod, liksom att statsbidraget har höjts för organisationer
som företräder de nationella minoriteterna. Om detta avser
även representanter för den romska befolkningen framgår dock
inte uttryckligen.
Slutsatser och rekommendationer
Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort
en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har
jag inhämtat synpunkter från företrädare för ett antal romska organisationer
och verksamheter, huvudsakligen vid några olika dialogmöten.
Den bild som på detta sätt framkommit är att möjligheterna att
lämna synpunkter under handlingsplanens tillkomst av de flesta
uppfattats som ganska goda och framförallt att tillkomsten av Delegationen
för romska frågor utgjort ett viktigt steg framåt. Samtidigt
har man, tämligen samstämmigt, gett uttryck för en stark frustration
och besvikelse mera allmänt över att de samråds- och samverkanskontakter
som återkommande förekommit genom åren
mellan företrädare för den romska befolkningen och det allmänna,
mest haft karaktären av ”spel för gallerierna” och spelat så liten roll
i praktiken för att förbättra romers livssituation i Sverige.
Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare
för de nationella minoriteterna som lämnas i handlingsplanens åtgärd
38 framkommer också en bild, som är av ett samråd som varit
begränsat och inte särskilt samordnat eller systematiskt. Här be216
Prop. 2008/09:158.
409
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
skrivs t.ex. hur regeringen mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett
årligt samrådsmöte med företrädare för alla de nationella minoriteterna.
I handlingsplanen aviserades emellertid samtidigt att detta
årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle kompletteras med ”en serie” möten
mellan företrädare för regeringen och respektive nationell minoritetsgrupp.217
Om något mera kontinuerligt och samordnat
samråd mellan regeringen och företrädare för den romska befolkningen,
vid sidan av Delegationen för romska frågors arbete, kommit
att utvecklas går dock egentligen inte att utläsa av uppföljningen.
Här sägs bara att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits.
En samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning för romers
lika rättigheter och möjligheter
Delegationen för romska frågor beskriver i sitt betänkande den
romska befolkningens tydliga maktunderläge och klart sämre livsvillkor
på alla samhällsområden, inte minst när det gäller sådana
helt avgörande ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som
utbildning, arbete, bostad och bästa uppnåeliga hälsa.
Delegationen konstaterar sammanfattningsvis att romernas situation
är ovärdig ett demokratiskt välfärdssamhälle men att det samtidigt
inte finns några genvägar till jämlika villkor för romer. Situationen
kräver i stället en långsiktig, uthållig och målmedveten politik
– vad delegationen kallar en nationell strategi – för romer baserat
på romers rätt. Denna strategi ska, enligt delegationen, ha tre
övergripande mål, att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra
grupper, att häva romers maktunderläge och att reparera romers
tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan.218
Det är inte svårt att instämma i dessa övergripande slutsatser.
Oavsett hur regeringen kommer att ställa sig till de enskilda förslagen
i Delegationen för romska frågors betänkande, vore det förödande
om detta bara kom att ses som en rapport i raden av andra
om romers marginaliserade situation.
Det är enligt min mening i stället avgörande för den framtida
utvecklingen av romernas livsvillkor i Sverige att vad som redovisas
i betänkandet får bli utgångspunkt för något nytt – en samordnad,
långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning från framförallt det
allmännas sida för att göra det möjligt för romer – både kvinnor
217 Handlingsplanen, s. 52–53.
218 SOU 2010:55, s. 17 ff.
410
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
och män, flickor och pojkar – att delta på lika villkor som andra på
alla områden i det svenska samhället.
En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,
nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat – måste planeras
och genomföras i nära konsultation med och med ett aktivt
deltagande av personer som utsetts av romerna själva. Samtidigt är
det viktigt att också personer som har särskilda kunskaper och erfarenheter
av betydelse för att aktivt och målmedvetet driva utvecklingen
framåt involveras i det arbetet, även om de inte representerar
någon särskild grupp i befolkningen.
Det är, som redan framgått, enligt min mening uppenbart att
ansvaret för att få till stånd en samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad
ansträngning för romers lika rättigheter och möjligheter
– inte minst när det gäller att överbrygga misstron mot skola
och myndigheter, vilket är nödvändigt för att uppnå jämlikhet för
romer när det gäller t.ex. rätten till utbildning – i första hand och i
huvudsak ligger hos politiker och myndighetsföreträdare på både
den statliga och kommunala nivån.
Som framgått både i Delegationen för romska frågors betänkande
och under mina samråd kan dock även djupt förankrade uppfattningar
om tradition, status och om individens rättigheter och
möjligheter i förhållande till kollektivets betydelse, påverka arbetet
med att förverkliga ett jämlikt och självständigt romskt deltagande
i det svenska samhället. En målinriktad samverkansprocess för ett
sådant jämlikt deltagande måste rimligen handla också om sådant.
Med bibehållen respekt för enskildas och olika gruppers mänskliga
värdighet och rättigheter, bör det vara möjligt att tala om och
agera utifrån vad som främst måste vara de offentliga samhällsorganens
ansvar, men utan att väja för vad som också kan förväntas av
de enskilda människorna, både som individer och som grupp.
En problembeskrivning som återkommit i konsultationsprocessen
under utvärderingsarbetet är den att romer i stor utsträckning
befinner sig i en ond cirkel när det gäller ekonomiska, sociala och
kulturella rättigheter. Romer bor generellt sätt under sämre förhållanden
än befolkningsmajoriteten i genomsnitt. Även om de särskilda
svårigheter som råder för romer när de gäller rätten till utbildning
hänger samman främst med flera andra viktiga faktorer, så
får även bristande bostadsförhållanden ofta negativa konsekvenser
för möjligheterna att uppnå bra resultat i skolan. Att avbrutna studier
eller låga betygsnivåer i sin tur negativt påverkar möjligheterna
till högre utbildning liksom chanserna att få ett arbete är uppen411
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
bart. Och den som inte kan försörja sig genom eget arbete har påtagligt
sämre möjligheter att få tillgång till en bra bostad.
Fokus på rätten till utbildning
Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade
levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning
tycks det också råda närmast total enighet om. Den frågan måste
därför, som redan nämnts, prioriteras starkt i det fortsatta systematiska
MR-arbetet när det gäller romernas situation.
Romska barns och ungas särskilda svårigheter när det gäller rätten
till utbildning hänger samman med flera olika saker. I såväl Delegationen
för romska frågors betänkande som under de dialogmöten
som jag haft med företrädare för romska grupper, nämns bl.a.
avsaknaden av utbildningstradition och det faktum att en mycket
stor del av vuxna romer inte har någon eller bara mycket begränsad
egen utbildning. Även oron hos många romska föräldrar för att
”förlora barnen till majoritetssamhället” har tagits upp som en orsak.
Men här ges också en beskrivning av känslan av meningslöshet
när det gäller att gå i skola, om det ändå inte kommer att leda till
ett arbete på grund av den omfattande direkta eller indirekta
diskrimineringen på arbetsmarknaden.
Ett av de främsta hindren för att förbättra utbildningsnivån
bland romer anges vara den stora förtroendeklyfta som många romer
känner inför skolmyndigheter och företrädare för myndigheterna
överhuvudtaget. Den beror i sin tur på de mycket negativa
erfarenheter från sin egen skolgång som många vuxna romer bär
med sig, men kanske än mer på de konkreta erfarenheter som
många romska familjer har av att deras barn i skolan utsätts för etniska
trakasserier och andra former av utestängning från skolgemenskapen.
Även FN:s övervakningskommitté för ekonomiska, sociala och
kulturella rättigheter har uttryckt sin oro för den diskriminering
som romska barn utsätts för när det gäller tillgång till utbildning,
inklusive i form av mobbning och trakasserier i skolan.219 Kommittén
rekommenderade i det sammanhanget den svenska regeringen
att fortsätta att vidta effektiva och verkningsfulla åtgärder för att
öka romska barns deltagande i skolarbetet, bl.a. genom rekrytering
219 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden
, E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 25.
412
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
av romsk personal i skolorna, liksom att vidta omedelbara åtgärder
för att komma till rätta med mobbning och andra trakasserier av
romska skolbarn.
I avsnitt 3.3.2 har jag som en generell rekommendation framfört
att en ny nationell MR-handlingsplan bör innehålla också effektmål.
Det innebär i korthet att handlingsplanen med avseende på ett
visst område bör innehålla en nulägesanalys och en precisering av
vilken förbättring av situationen på detta område som regeringen
åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt under handlingsplanens
löptid. Ett område där behovet av att arbeta systematiskt
på det viset framstår som en absolut nödvändighet är situationen
för romer i Sverige, allra främst kanske när det gäller rätten till
utbildning.
Samverkan mellan staten och kommunerna
Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna.
Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner.
Kommunerna har därför, som jag särskilt behandlat i kapitel 5, en
avgörande roll när det gäller att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden
om enskildas mänskliga rättigheter på ett flertal områden.
Jag har i det kapitlet föreslagit regeringen att söka få till stånd en formaliserad
överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting,
SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala
nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter
i Sverige. En sådan överenskommelse bör inkludera ett särskilt
fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning.
Rätten också för romska barn och unga till en likvärdig tillgång
till utbildning för alla är inte något nytt åliggande för kommunerna.
Det ska naturligtvis inte heller, som princip, finansieras med några
särskilda medel. Den principen bör likväl inte hindra att staten,
inom ramen för en formaliserad överenskommelse med SKL om ett
systematiskt arbete för att säkerställa romers rätt till utbildning,
ställer särskilda stimulansmedel till kommunernas förfogande om
det på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta
område nås. Utdelningen av sådana särskilda stimulansmedel bör i
så fall utformas så att dessa verkligen fungerar som en effektiv drivkraft
för att nå de uppställda målen. Här kan finnas förebilder inom
andra områden, t.ex. när det gäller statens bidrag till landstingen
för att stimulera till en bättre vård för de mest sjuka äldre, där
413
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
pengarna delas ut till de landsting som aktivt deltar i användningen
av olika kvalitetsregister som möjliggör mätningar och jämförelser
av resultaten av landstingens insatser.220
7.4 Urfolket samerna
Rekommendationer:
• Förnyade och utökade ansträngningar krävs av regeringen i
syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik
till en betydelsefull del av det framtida systematiska
arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige.
• Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i
nära konsultation med och med aktivt deltagande från företrädare
för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter
och rekommendationer som regeringen får från internationella
övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna,
däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.
• En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse
med företrädare för det samiska folket om en formaliserad
ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör
deras livsbetingelser.
• En tydligt redovisad plan med angivna delmål för hur eventuella
hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169
ska kunna undanröjas, däribland frågan om att få till stånd
gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden,
bör ingå i urfolkspolitiken.
• Särskilda ansträngningar bör göras för att säkerställa att förhandlingarna
om en nordisk samekonvention genomförs på
ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande för
samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts
verkligen hålls.
Redan i en proposition till riksdagen år 1977 om insatser för samerna
slog regeringen fast följande.
220 Regeringsbeslut S2010/1130/ST (delvis).
414
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Det bör […] klart uttalas att samerna utgör en etnisk minoritet i Sverige
, som, i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land, intar
en särskild ställning både gentemot majoritetsbefolkningen och
andra minoritetsgrupper. […] Det ligger ett särskilt ansvar i att stödja
samiska organisationer och institutioner, och i att hävda ett samiskt
näringsunderlag […] för att den samiska kulturen över huvud taget
skall kunna bestå.221
Denna uppfattning har riksdagen sedan bekräftat vid ett flertal tillfällen,
bl.a. i samband med riksdagens godkännande av ratificeringen
av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter
och ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdels eller
minoritetsspråk.222
Sedan den 1 januari 2011 stadgas i 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen
bl.a. att:
[s]amiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter
att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska
främjas.
Genom denna ändring omnämns numera samerna särskilt i grundlagen
bland de nationella minoriteterna, och främjandet av möjligheterna
att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv
har vidare gjorts till en obligatorisk målsättning. Syftet med hänvisningen
till samiska folket är, enligt förarbetena till grundlagsbestämmelsen,
att tydliggöra samernas särställning och på så sätt ge
uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk.223
Den folkrättsliga särställning som samerna sålunda har i sin
egenskap av urfolk gör att jag i det följande kommer att behandla
dem särskilt.
7.4.1 Samerna i handlingsplanen
I handlingsplanen finns ett knappt tiotal åtgärder som mera specifikt
berör urfolket samerna. En del av dessa rör också, som redovisats
i föregående avsnitt, också övriga nationella minoriteter. Av
vad som kan utläsas av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen
har hälften genomförts.
221 Prop. 1976/77:80, s. 107 f.
222 Bet. 1999/2000:KU6, s. 22.
223 Prop. 2009/10:80, s. 190.
415
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
Förvaltningsområdet för samiska har utvidgats till ytterligare
kommuner (åtgärd 36). Samrådet med representanter för bl.a. samerna
har förstärkts i samband med att Sverige rapporterar till Europarådet
om efterlevnaden av rådets ramkonvention om skydd för
nationella minoriteter224 och Europeiska stadgan om landsdels- eller
minoritetsspråk225 (åtgärd 38). Regeringen har tagit initiativ till
att hos kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen
om åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse
för arbete som rör bl.a. urfolket samerna som nationell minoritet.
Information om de nationella minoriteterna och Sveriges åtaganden
enligt konventionerna har spritts till kommunerna. Genom den nya
lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har
också kommunala myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats
(åtgärd 39). Vissa särskilda åtgärder har vidtagits för att förbättra
bl.a. samernas utbildningssituation (åtgärd 40).
Härutöver har även andra åtgärder vidtagits, t.ex. inom ramen
för den strategi för de nationella minoriteterna som presenterades i
regeringens proposition Från erkännande till egenmakt.226 Genom
5 § i den nyss nämnda lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk
har en lagstadgad skyldighet införts för alla förvaltningsmyndigheter
att ge samerna och övriga nationella minoriteter möjlighet
till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är
möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor.
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också
att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits under handlingsplanens
genomförandeperiod och att statsbidraget har höjts för organisationer
som företräder de nationella minoriteterna.
Handlingsplanen har emellertid, även på detta område, innehållit
också ”åtgärder” av ett slag som det kan ifrågasättas om de verkligen
hör hemma i en handlingsplan, eftersom de endast beskriver
någonting som redan skett. Att sametinget hade föreslagits få utökat
ansvar för vissa myndighetsuppgifter är ett sådant exempel
(åtgärd 42). Att regeringen under hösten 2005 hade initierat medling
om vinterbete i Härjedalen är ett annat (åtgärd 43).
Här finns emellertid också åtgärder som inte tycks ha genomförts.
Framförallt gäller det frågan om ratificering av ILO:s konvention
nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter,227 om vilken regeringen
224 SÖ 2000:2.
225 SÖ 2000:3.
226 Prop. 2008/09:158.
227 ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder, antagen
den 27 juni 1989.
416
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
i handlingsplanen uppgav att den hade ambitionen att Sverige ska
ratificera konventionen ”så snart det låter sig göras” (åtgärd 41).
7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad urfolkspolitik
Handlingsplanen, uppföljningen av denna, liksom regeringens proposition
med en strategi för de nationella minoriteterna har, som
framgått, innehållit ett antal åtgärder som kan antas få betydelse för
främjandet av samernas rättigheter i Sverige.
Samtidigt har regeringen själv framhållit de särskilda problem
som urfolket samerna alltjämt lever med i Sverige. I sin rapport från
maj 2010 till FN:s råd för mänskliga rättigheter i samband med rådets
återkommande utvärdering av staternas åtaganden på MRområdet
(Universal Periodic Review, UPR) slog regeringen fast
bl.a. följande.
Samtidigt föreligger det fortfarande problem och utmaningar som
hindrar alla att till fullo komma i åtnjutande av mänskliga rättigheter
inom många områden. Ytterligare åtgärder behövs i kombination med
bekämpande av diskriminering och skydd av rättigheter för personer
med särskilda behov, eller som befinner sig i utsatta situationer.
Diskrimineringsombudsmannens erfarenhet, samt oberoende forskning,
ger vid handen att det råder diskriminering i det svenska samhället,
och att särskilt romer och samer är utsatta för diskriminering.228
Olika internationella övervakningsorgan har också lämnat synpunkter
och riktat rekommendationer till den svenska regeringen
när det gäller samernas situation.
Så har Europarådets kommission mot rasism och intolerans
(ECRI) rekommenderat regeringen att söka lösningar på tvistefrågor
om mark- och vattenrättigheter och om samernas delaktighet
och inflytande generellt i frågor som rör dem.229
Europarådets rådgivande kommitté om tillämpningen av ramkonventionen
om skydd för nationella minoriteter, liksom Europarådets
ministerkommitté, har också uttryckt bl.a. att det finns ett
trängande behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den
juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som
traditionellt bebos av samer, med målet att uppnå harmoni mellan
228 Sveriges nationella rapport, FN:s råd för de mänskliga rättigheterna: allmän återkommande
utvärdering, session 8, maj 2010, st. 34.
229 Europakommissionen mot rasism och intolerans, Tredje rapporten om Sverige,
CRI(2005)26, 17 december 2004.
417
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
etniska grupper i området och att skydda ursprungsbefolkningens
kultur och identitet, samt att Sametingets roll bör utvidgas.230
FN:s särskilda urfolksrapportörs rapport 2011
FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter har i en rapport
nyligen uttryckt sin tillfredsställelse över att de nordiska länderna i
allmänhet ägnar stor uppmärksamhet åt frågor om urfolks rättigheter,
jämfört med andra länder. Samtidigt understryker den särskilda
rapportören att det finns problemområden där det återstår mer att
göra för att säkerställa samernas rätt till självbestämmande och
möjligheter att uppnå sina gemensamma mål över nationsgränserna.231
Sålunda uttrycker FN-rapportören sin oro över att arbetet med
att utarbeta en nordisk samekonvention har tagit så lång tid. Att
detta förhållande är bekymmersamt har för övrigt även tagits upp
av övervakningskommittéerna för både FN-konventionen om ekonomiska,
sociala och kulturella rättigheter,232 och FN:s konvention
om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering.233 Vidare påpekar
rapportören behovet av att stärka Sametingets självständighet
som självstyrande organ, liksom dess möjligheter till verkligt inflytande
på allt beslutsfattande som påverkar det samiska folket. I det
sammanhanget rekommenderas regeringen att tillsammans med
Sametinget överväga flera områden där Sametinget kan ges ökad
eller t.o.m. ensam beslutanderätt. Sametingets dubbla roller, som
både folkvald församling och statlig förvaltningsmyndighet, menar
rapportören är särskilt problematiska, eftersom de innebär att tinget
i sin myndighetsroll kan tvingas genomföra beslut i konflikt med
vad det i sin roll som folkvald församling anser vara bäst för samerna.
230 ResCMN(2003)12, Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen
om skydd för nationella minoriteter, 10 december 2003; CM/ResCMN(2008)4, Europarådets
granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter
, 11 juni 2008.
231 Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms
of indigenous people, Addendum, The situation of the Sami people in the Sápmi region of Norway,
Sweden and Finland, Advanced Unedited version, A/HRC/18/XX/Add.Y, 12 januari
2011.
232 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden,
E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 15.
233 Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden,
CERD/C/SWE/CO/18, 23 september 2008, st. 21.
418
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
Rapportören har i sin rapport också särskilt tagit upp avsaknaden
i Sverige av en närmare reglering av konsultationsprocessen
mellan den svenska regeringen och Sametinget. Enligt FNrapportören
är en sådan särskilt reglerad ordning för samråd och
konsultation viktig för att åstadkomma verklig delaktighet för det
samiska folket i allt beslutsfattande som rör dem.
I FN-rapportörens rapport tas även särskilt upp samernas land och
vattenrättigheter. Här konstateras att det samiska folkets historia
utmärkts av att samerna stegvis fråntagits mark och andra
naturresurser, liksom av statens tidigare inställning att samernas
historiska användning av dessa resurser inte gett upphov till några
rättigheter för det samiska folket. Rapportören konstaterar härvidlag
att även om samers nyttjanderättigheter är rättsligt erkänd så får
dessa ofta i praktiken vika för andra, konkurrerande, intressen.
Och trots att svensk rätt i princip möjliggör även fastställande av
samisk äganderätt till sådan mark, har det i praktiken visat sig svårt
för det samiska folket att komma i åtnjutande av den rätten.
FN-rapportören påminner i det sammanhanget om att även
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, som övervakar efterlevnaden
av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter,
har rekommenderat Sverige att lagstifta om mer flexibla bevisbörderegler
för tvister om samernas ägande- och nyttjanderättigheter
till mark, särskilt när det gäller sådan bevisning som samerna
inte själva primärt har någon kontroll över.234 I det sammanhanget
rekommenderar FN-rapportören också att ansträngningarna
ökas för att tydliggöra gränserna för samernas renskötselområden.
Slutligen tar FN:s urfolksrapportör också upp att samernas livsbetingelser
utsätts för betydande hot från konkurrerande intressen,
ofta uppmuntrade direkt av staten, som utvinning av naturresurser
eller andra infrastrukturprojekt, och att de nordiska ländernas lagstiftning
och andra åtgärder inte ger ett tillräckligt starkt skydd för
det samiska folkets intressen i de sammanhangen.
Slutsatser och rekommendationer
Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort
en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har
234 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden CCPR/C/SWE/CO/6,
7 maj 2009, st. 21.
419
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
jag inhämtat synpunkter från Sametinget, Sameskolstyrelsen och
samiska organisationer dels skriftligen, dels vid några olika dialogmöten.
Som nämnts inledningsvis har jag även haft omfattande
kontakter med företrädare för de olika departementen inom Regeringskansliet.
Den bild som framkommit är delvis motstridig. Från samisk
sida har tämligen samstämmigt framförts att företrädare för samerna
inte hade någon reell möjlighet till inflytande över vare sig den
första eller den andra nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter.
Även samrådet från statens sida med företrädare för samiska
intressen rent generellt har kritiserats för att vara alltför begränsat
och alltför planlöst. Från Regeringskansliet har jag å andra
sidan fått en bild av att kontakterna mellan statens företrädare och
företrädare för samerna både varit, och är, mer frekventa och att
samrådet fungerar ganska bra, samtidigt som intrycket också är att
detta till helt övervägande del tycks ske på tjänstemannanivå.
Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare
för de nationella minoriteterna som lämnas redan i handlingsplanens
åtgärd 38, framkommer emellertid också en bild som är av ett
samråd som i vart fall tidigare varit mera begränsat och inte särskilt
samordnat eller systematiskt. Här beskrivs t.ex. hur regeringen
mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett årligt samrådsmöte med företrädare
för alla de nationella minoriteterna. I handlingsplanen aviserades
emellertid samtidigt att detta årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle
kompletteras med ”en serie” möten mellan företrädare för regeringen
och respektive nationell minoritetsgrupp.235 Härutöver sägs i
handlingsplanen angående regeringens konsultationer med företrädare
för t.ex. samerna, att sådana konsultationer ska förekomma
regelbundet i samband med Sveriges rapporter till Europarådet
samt vid uppföljningen av kritik och rekommendationer som lämnas
i dessa sammanhang.
Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen framgår
att samrådet mellan regeringen och de nationella minoriteternas
företrädare också har utökats under handlingsplanens genomförandeperiod,
dels när det gäller den nämnda rapporteringen till Europarådet,
dels i samband med framtagandet av regeringens minoritetspolitiska
strategi, Från erkännande till egenmakt.236 Däremot går
det inte av uppföljningen att utläsa om, generellt, något mera kontinuerligt
och samordnat samråd mellan regeringen och samernas
235 Handlingsplanen, s. 52-53.
236 Prop. 2008/09:158.
420
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
företrädare kommit att utvecklas. Här sägs bara att ”sedvanliga”
samrådsmöten har hållits med företrädare för de nationella minoriteterna.
Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens
främsta representanter, riksdagen och regeringen, har, som redovisats
här, sedan i vart fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna
mot den bakgrunden också har rätt till en särställning, inte minst i
förhållande till majoritetsbefolkningen. Detta förhållande måste då
också – naturligtvis – få konsekvenser både för hur regeringen och
övriga representanter för den offentliga makten förhåller sig till
samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder som
vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken.
Det har inte varit möjligt för mig att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget
skaffa mig en tillräcklig grund för att uttala
mig om hur väl samernas mänskliga rättigheter i realiteten respekteras
inom olika specifika områden. I stället får jag begränsa mig till
några mera övergripande slutsatser och rekommendationer.
Jag konstaterade inledningsvis i det här avsnittet att ett antal åtgärder
vidtagits som kan antas få betydelse för samernas rättigheter
i Sverige. Samtidigt återstår utan tvivel åtskilligt att göra innan
statsmakten kan sägas föra en same- eller urfolkspolitik som i realiteten
motsvarar den särställning i förhållande till majoritetssamhället
som den svenska staten sedan årtionden officiellt har erkänt att
samerna har rätt till.
Jag menar sammanfattningsvis, att det framgent krävs förnyade
och utökade ansträngningar av regeringen i syfte att göra en samlad,
tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull
del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i
Sverige. Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i
nära konsultation med, och med ett aktivt deltagande från, företrädare
för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter
och rekommendationer som regeringen får från internationella
övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt
FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.
Den proposition om samepolitiken som regeringen planerat att
lägga fram för riksdagen under våren 2010 har fått skjutas på framtiden,
enligt vad som sägs i Regeringskansliets uppföljning på
grund av den kritik som riktats mot innehållet i propositionen från
de berörda parternas sida. Även under mina samrådskontakter har
företrädare för samerna tagit upp att den planerade propositionen
var dålig och att den hade ett ”rent uppifrånperspektiv”. I vilken
421
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
e.
utsträckning som kritiken varit befogad har jag inget underlag för
att uttala mig om, men redan det faktum att propositionen inte
kunnat läggas fram är ett tecken som tyder på att det existerande
samrådet inte varit tillräckligt välfungerande.
Bland de rekommendationer som riktades till Sverige inom ramen
för den återkommande utvärderingsprocessen, Universal Periodic
Review (UPR), inför FN:s råd om de mänskliga rättigheterna
och som regeringen accepterat, återfinns också att fortsätta att utveckla
effektiva mekanismer för en förbättrad dialog och konsultation
med det samiska folket på alla politikområden som berör dem,
inklusive lagstiftning.237
Den samlade, tydliga och rättighetsbaserade urfolkspolitik som
jag föreslagit bör ingå som en betydelsefull del i regeringens fortsatta
systematiska MR-arbete, måste, enligt min uppfattning, innefatta
också en överenskommelse med företrädare för det samiska
folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras
i alla frågor som rör deras livsbetingelser.
Tydligast framgår tillkortakommandena i fråga om en samlad
och tydlig, rättighetsbaserad, urfolkspolitik när det gäller samernas
rättsliga ställning i frågor om ägande- och nyttjanderättigheter till
land och vatten. Här finns mycket lite att hämta i handlingsplanen.
Det är också något som starkt understrukits från samerna själva
under utvärderingsprocessen. Så har man t.ex. särskilt pekat på att
Sametinget getts förvaltningsansvar för rennäringen från ett näringsrättsligt
perspektiv, medan de väsentliga frågorna om förvaltningsansvaret
för land och vatten i övrigt, ligger på länsstyrelsen.
Sverige har inte heller ratificerat ILO:s konvention nr 169 om
bl.a. urfolks rättigheter, med motiveringen att mark- och vattenfrågorna
i alltför stor utsträckning ännu inte har lösts. I den första
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna i Sverige
som regeringen beslutade om i januari 2002, förklarade regeringen
att den arbetade med att undanröja hinder för en eventuell ratifikation
av ILO-konventionen.238 I det sammanhanget framhöll regeringen
bl.a. följand
De utredningar som för närvarande pågår måste avslutas innan en ratifikation
av ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk kan övervägas.
I betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU
1999:25) gör utredaren bedömningen att Sverige uppfyller konventio237
Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,
16 juni 2010, st. 95 punkten 68.
238 Skr. 2001/02:83, s. 23 f.
422
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
nens krav i de allra flesta avseenden. Frågan är dock om reglerna om
samernas rättigheter till mark uppfyller konventionens krav. Utredarens
bedömning är att Sverige kan ansluta sig till ILO:s konvention
[…], men att detta inte bör ske förrän ett antal åtgärder som rör samernas
rätt till mark blivit genomförda. Utredaren drar upp ett antal
riktlinjer för hur en svensk anslutning skulle kunna ske. För det första
måste den mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen
identifieras. Det gäller dels mark som samerna i konventionens mening
traditionellt innehar, dels mark som de traditionellt har rätt att nyttja
tillsammans med andra brukare. […] Samerna kan förlora en del marker
som de i dag utnyttjar för renskötsel, bl.a. till följd av pågående
rättsprocesser. Det bör finnas möjlighet till ersättning från staten för
rättegångskostnader i principiellt viktiga mål rörande samernas markrättigheter
. […] Regeringen har för avsikt att under januari 2002 tillsätta
en kommission avseende gränsdragning med uppgift att tydligare
fastställa gränserna för renskötselområdet. Rennäringspolitiska kommittén
(Jo 1998:03) har utrett vilka förändringar i renskötselrätten
som kan komma att bli nödvändiga. Kommittén har även utrett frågan
om rätten till jakt och fiske. […].
I kartläggningsdelen i den nu aktuella handlingsplanen refererades
vad regeringen i dessa delar anfört i den första handlingsplanen enligt
följande.
I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna
sades att regeringen arbetade med att undanröja hinder för en eventuell
ratifikation av ILO:s konvention nr 169 samt att regeringen avsåg att
tillsätta en gränsdragningskommission för att identifiera gränser för
renskötselområdet. Utredningen om en gränsdragningskommission
för renskötselområdet (Jo 2002:01) tillsattes i januari 2002 och har under
våren 2006 redovisat sitt uppdrag. I april 2003 tillsattes också Jakt och
fiskerättsutredningen med uppdrag att närmare utreda omfattningen
av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske
inom lappmarkerna och renbetesfjällen. Utredningen har lämnat två
delbetänkanden och utredningens slutbetänkande överlämnades till regeringen
i januari 2006. […] Regeringens avsikt är alltjämt att så snart
det låter sig göras underställa riksdagen ILO:s konvention nr 169 för
ratifikation.
Det står dock klart att det inte kommer att bli möjligt att
fatta ett sådant beslut under innevarande mandatperiod.239
I den ”egentliga handlingsplansdelen” återupprepas i huvudsak
denna redovisning på nytt; här sägs åter att regeringens ambition är
att Sverige ska ratificera konventionen så fort det låter sig göras
men också att en anslutning till konventionen för Sveriges del medför
att olika rättigheter påverkas med avseende på ett markområde
239 Handlingsplanen, s. 167 f.
423
Några särskilda sakområden SOU 2011:29
som motsvarar en tredjedel av Sveriges yta och att ett beslut i en
fråga av sådan betydelse inte kan ”hastas fram”.
Med all respekt för de omfattande och komplicerade frågeställningar
som otvivelaktigt är förknippade med en svensk ratifikation
av ILO-konventionen nr 169 när det gäller främst mark- och vattenanvändning,
så framstår ändå det sättet att beskriva den hittillsvarande
processen som lite märkligt, inte minst i ljuset av att arbetet
med en sådan ratifikation i dag, ytterligare fem år senare, inte
synes ha kommit så värst mycket längre.
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs heller
ingenting om planeringen av det fortsatta arbetet med att undanröja
hindren för ett svenskt tillträde till ILO-konventionen och inte
heller om det fortsatta arbetet med gränsdragningen för renskötselområden
efter den utredning som redovisade sitt betänkande
redan år 2006. Även FN:s särskilda rapportör för urfolksfrågor har
i sin rapport noterat att arbetet i den delen tycks ha avstannat och
har poängterat betydelsen av att Sverige t.ex. ökar sina ansträngningar
för att få till stånd sådana gränsdragningar som tydliggör
samernas traditionella renskötselområden.
Sådana ansträngningar bör också, enligt min mening, ingå i den
här föreslagna urfolkspolitiken som en del av en tydligt redovisad
plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation
av ILO-konventionen nr 169 ska kunna undanröjas. Ett sådant
arbete måste planeras och genomföras i nära samråd med företrädare
för samerna.
Det framgår också av den svenska regeringens redan nämnda
rapport i maj 2010 till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna
inom ramen för UPR-processen, att regeringen till FN:s råd uppgett
att den fortsätter att arbeta på frågan om en ratificering av
ILO-konventionen. Här framhöll regeringen också att den ställt sig
bakom antagandet av FN:s förklaring om urfolks rättigheter.240
Förklaringen föreskriver bl.a., i artiklarna 26-28, att urfolk har rätt
till den mark och de naturresurser som de historiskt har ägt eller
nyttjat, liksom till att återfå dem eller få kompensation för sina förluster.
Bland de rekommendationer som Sverige fick ta emot under
granskningsprocessen inför MR-rådet, och som den svenska regeringen
också har accepterat, återfinns att, som ett prioriterat åtagande
, (min kursivering) fullfölja arbetet med att klargöra konsekven240
United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, A/61/L.67, 12 september
2007.
424
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden
425
serna av en ratificering av ILO-konventionen och att överväga en
sådan ratifikation, liksom att ta initiativ till att närmare utreda hur
samernas rätt till land och naturtillgångar ska kunna fastställas.241
Både FN-deklarationen, som Sverige alltså ställt sig bakom, och
åtagandena inför MR-rådet, förpliktar naturligtvis och bekräftar
behovet av att presentera en samlad, tydlig och rättighetsbaserad
urfolkspolitik.
Även arbetet med en nordisk samekonvention har dragit ut på
tiden, något som har varit föremål för FN:s övervakningsorgans
bekymrade uppmärksamhet vid flera tillfällen, senast från FN:s särskilda
urfolksrapportör. Enligt vad jag erfarit finns nu en plan för
nya förhandlingar om en sådan konvention, med start under år
2011 och med siktet inställt på att de ska vara slutförda inom loppet
av fem år. Det är positivt. Särskilda ansträngningar bör göras
för att säkerställa att förhandlingarna genomförs på ett sätt som
innebär ett reellt deltagande och inflytande för samerna själva och
att den tidsplan om fem år som uppställts verkligen kan hållas.
241 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,
16 juni, st. 95 punkterna 1, 2, 68 och 71.
8 Konsekvensbeskrivning
8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och
landsting, företag och andra enskilda
Mitt uppdrag har varit att lämna rekommendationer som kan ge
regeringen underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor
om de mänskliga rättigheterna i Sverige. Däremot har det inte
omfattat att lämna färdiga förslag vare sig till författningsreglering
eller i övrigt. Betänkandet innehåller inte heller några sådana förslag.
Konsekvenserna i finansiellt hänseende av rekommendationerna
inför det fortsatta systematiska MR-arbetet beror i huvudsak på
den ambitionsnivå och den närmare utformning av olika åtgärder
som regeringen bestämmer sig för i det arbetet. Någon uppskattning
av eventuella kostnads- och intäktskonsekvenser är därför i de
flesta fall inte möjlig för mig att göra. I huvudsak torde det dock
röra sig om konsekvenser för staten och kommunerna, i viss mån
för landstingen, men däremot knappast i någon nämnvärd utsträckning
för vare sig företag eller andra enskilda.
Där det framstår som möjligt och meningsfullt gör jag i det följande
en grov uppskattning av nivån på de kostnader som kan uppkomma
till följd av några av mina rekommendationer.
En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet
Jag har i avsnitt 4.1 rekommenderat regeringen bl.a. att inrätta en
särskild MR-enhet i Regeringskansliet, med uppgiften att samordna
Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter i
Sverige. Det ansvaret ligger för närvarande på enheten för diskrimineringsfrågor
(DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet. Enheten
hade i mars 2011, förutom enhetschef och assistent, 11 handläggare.
Av dessa arbetade motsvarande mindre än 3 årsarbetskrafter
427
Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29
specifikt med den del av enhetens ansvarsområde som gäller frågor
om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, varav en också ansvarar
för rent informationsarbete när det gäller regeringens webbplats
för mänskliga rättigheter.
Som jag redovisat är dessa resurser helt otillräckliga. Vilka resurser
som skulle behövas för att säkerställa en verkligt effektiv samordning
av Regeringskansliets MR-arbete är å andra sidan inte en
fråga om exakt vetenskap. För att upprätthålla en miniminivå på ett
sådant arbete av tillräcklig kvalitet krävs enligt min mening i vart
fall en bemanning i storleksordningen åtta till tolv årsarbetskrafter,
förutom en enhetschef och en assistent.
Kostnaden för motsvarande omkring tre av dessa, jämte enhetschefen
och assistenten, kan täckas genom att motsvarande resurser
förs över från nuvarande DISK-enheten vid Arbetsmarknadsdepartementet.
Liksom är fallet i dag bör även fortsättningsvis varje fackdepartement
bära ansvaret för att Sveriges internationella åtaganden om
mänskliga rättigheter förverkligas inom det egna ansvarsområdet.
De övriga frågor – andra än den om det nationella MR-arbetet –
som i dag ligger på DISK-enheten har beröringspunkter med flera
andra departements ansvarsområden. De skulle därför, tillsammans
med återstående årsarbetskrafter på DISK-enheten, kunna flyttas
över till andra enheter inom Regeringskansliet och samordnas med
de frågor som redan handläggs där. För att bara ta något exempel så
kunde lagstiftningsfrågor om diskriminering tyckas ha en naturlig
hemvist i Justitiedepartementet. Detsamma kan sägas om frågor
om rasism, homofobi och annan intolerans, i dessa senare fall närmast
då på demokratienheten. På så viss skulle förmodligen också
vissa samordningsvinster kunna göras.
Medel skulle då behöva tillföras den nya MR-enheten för ytterligare
mellan fem och nio årsarbetskrafter. Sammantaget torde de
tillkommande kostnaderna för att få till stånd full bemanning på
den nya MR-enheten kunna komma att uppgå till mellan fem och
åtta miljoner kronor.
I den utsträckning som det inte anses möjligt att täcka de kostnaderna
genom omfördelningar inom anslaget för Regeringskansliet,
bör motsvarande medel tillföras genom omfördelningar i övrigt
inom Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, alternativt genom att nya
medel tillförs detta utgiftsområde i statsbudgeten.
428
SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning
Utredning om inkorporering av MR-konventioner i svensk rätt
I avsnitt 6.2.3 har jag rekommenderat regeringen att låta utreda frågan
om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än Europakonventionen
bör inkorporeras i svensk rätt, och att i samband
med det på nytt undersöka hur svenska domstolar förhåller sig i sin
rättstillämpning till olika konventioner om mänskliga rättigheter
som Sverige förbundit sig att följa.
Med utgångspunkt i att ordföranden, eller den särskilda utredaren,
inte skulle behöva arbeta på heltid med utredningen, att utredningen
bör ges ett och ett halvt år på sig för sitt uppdrag och att
den kan behöva en huvudsekreterare och en ytterligare sekreterare,
kan kostnaderna för en sådan utredning, inklusive eventuella resor,
möten med externa aktörer och tryckkostnader, beräknas till omkring
2 700 000 kr. Om utredningen ska vara parlamentariskt sammansatt
tillkommer ytterligare mellan 50 000 och 100 000 kr för
sammanträdesarvoden till dessa ledamöter samt några experter och
sakkunniga.
Ett nationellt organ för mänskliga rättigheterna i Sverige
I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit regeringen att påbörja arbetet med
att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja
säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet
med de s.k. Parisprinciperna, samt att ett sådant organ bör inrättas
som en ny myndighet under riksdagen, exempelvis i form av en
kommission för mänskliga rättigheter.
Med utgångspunkt i en driftskostnad för den nya myndigheten
på drygt en miljon kronor per årsarbetskraft skulle kostnaderna för
en rimligt bemannad MR-kommission kunna beräknas till mellan
40 och 60 miljoner kronor, beroende bl.a. på hur proportionerna
mellan antalet egna anställda medarbetare och externt anlitad expertis
för olika uppdrag kommer att se ut. Den nya myndigheten
bör finansieras genom ett nytt eget anslag i statsbudgeten inom
utgiftsområde 1, Rikets styrelse.
429
Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29
Obligatorisk fortbildning för ordinarie domare.
I avsnitt 6.4.2 har jag rekommenderat regeringen att överväga om
det går att införa vissa krav på obligatorisk fortbildning också för
de ordinarie domarna, exempelvis med förebild i vad som gäller för
advokater. Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att
delta i vidareutbildning under 18 timmar per år.
Om alla ordinarie domare deltog i fortbildning i den utsträckningen
skulle det innebära ett bortfall av arbetad tid motsvarande
personalkostnader på omkring 6 miljoner kr per år.
8.2 Den kommunala självstyrelsen
Den kommunala självstyrelsen anges enligt 1 kap. 1 § regeringsformen
som ett instrument för att förverkliga folkstyrelsen. Någon
definition av vad som avses med kommunal självstyrelse ges dock
inte. Inte heller av förarbetena till bestämmelsen går det att utläsa
någon sådan definition.1 I 2 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner
och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter
[…] som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett
annat landsting eller någon annan. Inom den kommunala sektorn
kan alltså en fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte
gränserna för sektorn. De ändringar i regeringsformen som trädde i
kraft den 1 januari 2011 innebär inte i grunden någon förändring
härvidlag.
Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de
samhällsuppgifter som direkt berör de enskilda medborgarnas
mänskliga rättigheter inom viktiga områden som skola, barn- och
äldreomsorg, stöd till personer med funktionsnedsättning, hälso och
sjukvård, socialtjänst m.m. Det ansvaret innefattar också att ge
effekt till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga
rättigheter, bl.a. genom fördragskonform lagtolkning.
Mina rekommendationer innebär inte några nya åligganden för
kommuner och landsting. De innebär inte heller någon förändring
såvitt avser den kommunala indelningen, beskattningsrätten, kommunernas
organisation eller befogenheter i övrigt. De kan sammanfattningsvis
inte anses ha någon direkt inverkan på den kommunala
självstyrelsen.
1 Prop. 1973:90, s. 188 ff.
430
SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning
8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och
möjligheterna att nå de integrationspolitiska
målen
I avsnitt 3.3.2 har jag föreslagit regeringen att en kommande handlingsplan
eller motsvarande samlat dokument om det fortsatta systematiska
MR-arbetet bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv.
Ett sådant kan bidra till ett effektivare jämställdhetsarbete
på ett flertal områden i det svenska samhället. I övrigt har förslagen
i betänkandet inte någon direkt påverkan på jämställdheten
mellan kvinnor och män.
Jag har också, i avsnitt 7.3, lämnat rekommendationer om ett
samordnat, långsiktigt uthålligt och rättighetsbaserat arbete för
romers deltagande fullt ut på lika villkor som andra på alla områden
i det svenska samhällslivet. Syftet med ett sådant arbete är naturligtvis
att det ska resultera i ett sådant, jämfört med majoritetsbefolkningen
jämlikt, deltagande. I övrigt har förslaget inte någon
direkt påverkan på möjligheterna att nå de integrationspolitiska
målen.
8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt
kommittéförordningen (1998:1474)
Jag har i avsnitt 7.1.1 föreslagit att regeringen bör följa upp och utvärdera
effekterna av den reform som trätt i kraft den 1 januari
2011 och som innebär bl.a. att utredningar av anmälningar om brott
eller annat felaktigt handlande från poliser i samband med arbetet
(s.k. internutredningar), handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället
för som tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Jag har där
också föreslagit att det bör tillskapas en ordning som innebär att
samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband
med ett polisingripande, eller då en sådan person annars varit omhändertagen
av polisen, blir föremål för ett obligatoriskt, självständigt
och skyndsamt utredningsförfarande, oavsett om misstanke
om brott föreligger eller inte.
Dessa båda rekommendationer kan i bästa fall på sikt få betydelse
för allmänhetens förtroende för polisens och åklagarväsendets
hantering av misstankar om brott eller andra olämpliga handlingar
begångna av anställda inom polisen. Det kan i sin tur få positiva
effekter på både brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
431
Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29
432
Förslagen i betänkandet bedöms i övrigt inte ha någon direkt
betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning
och offentlig service i olika delar av landet, eller för små
företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i
övrigt i förhållande till större företags.
Referenser
Litteratur
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar
till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 3:e
uppl., Stockholm: Norstedts juridik, 2007.
van Dijk m.fl., Theory and Practice of the European Convention on
Human Rights, 4 uppl., Antwerpen: Intersentia, 2006.
Fitger, Peter, Rättegångsbalken, (15 augusti 2010) Zeteo.
Grimheden, Jonas, ”Sweden: Underestimation of Rights” i Jaichand,
Vinodh and Suksi, Markku, eds., 60 Years of the Universal
Declaration of Human Rights in Europe, Antwerpen: Intersentia,
2009.
Hellners, Trygve; Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer
(31 maj 2010) Zeteo.
Holmberg, Erik; Stjernquist, Nils; Isberg, Magnus; Eliason, Marianne;
Regner, Göran, Grundlagarna, 2 uppl. Stockholm: Norstedts
juridik, 2006.
Joseph, Sarah; Schultz, Jenny; Castan, Melissa, The International
Covenant on Civil and Political Rights – Cases, Materials and
Commentary, Oxford: Oxford University Press, 2005.
Makkonen, Timo, ”Principen om icke-diskriminering i internationell
rätt”, i Ett rättvisare samhälle – internationella och svenska
regler mot diskriminering, International Organization for Migration,
2003.
Nowak, Manfred, Introduction to the international human rights regime
, Leiden: Martinus Nijhoff, 2003.
433
Referenser SOU 2011:29
Nowak, Manfred, U.N. Covenant on Civil and Political Rights,
2 rev. uppl., Kehl: N.P. Engel, 2005.
Pellonpää, Matti, Europeiska människorättskonventionen, Helsingfors
: Talentum, 2007.
Sandberg, Kirsten, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner
från Norge, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo,
2009.
Søvig, Karl Harald, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer
i mötet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett. En utredning
gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet,
Bergen, 2009.
Wennergren, Bertil, Förvaltningsprocesslagen, m.m. – En kommentar
(1 juli 2009) Zeteo.
Offentligt tryck, m.m.
Betänkanden från riksdagens utskott m.m.
Bet. 1975/76:KU22. Konstitutionsutskottets betänkande med anledning
av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande JOämbetets
uppgifter och organisation.
Bet. 1995/96:SoU4. Socialutskottets betänkande Barn och ungdom.
Bet. 1996/97:LU21. Lagutskottets betänkande Medverkan av Konsumentombudsmannen
i vissa konsumenttvister.
Bet. 1998/99:AU4. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Ny lagstiftning
mot diskriminering i arbetslivet.
Bet. 1999/2000:JuU11. Justitieutskottets betänkande Organisationsförändringar
inom rättsväsendet.
Bet. 1999/2000:KU6. Konstitutionsutskottets betänkande Nationella
minoriteter i Sverige.
Bet. 2001/02:SoU23. Socialutskottets betänkande Barnpolitiken -
arbetet med strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets
rättigheter.
Bet. 2002/03:SoU13. Socialutskottets betänkande Med tvång och
god vilja – vad gör Statens institutionsstyrelse?
Bet. 2008/09:KU23. Konstitutionsutskottets betänkande Lag om
nationella minoriteter och minoritetsspråk m.m.
434
SOU 2011:29 Referenser
Bet. 2008/09:SoU3. Socialutskottets betänkande Mänskliga rättigheter
för personer med funktionsnedsättning.
Bet. 2009/10:JuU21. Justitieutskottets betänkande En ny fängelse och
häkteslagstiftning.
Yttr. 1995/96:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande FN:s konvention
om barnets rättigheter.
Yttr. 1998/99:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande Strategi för
att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.
Yttr. 2004/05:KU5y. Konstitutionsutskottets yttrande Svenskt godkännande
av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr
m.m.
Framställning 2010/11:JO2. JO som nationellt besöksorgan enligt
OPCAT.
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse m.m.
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2000/01. Redogörelse
2000/01:JO1.
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2004/05. Redogörelse
2004/05:JO1.
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2007/08. Redogörelse
2007/08:JO1.
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2008/09. Redogörelse
2008/09:JO1.
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2009/10. Redogörelse
2009/10:JO1.
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2010/11. Redogörelse
2010/11:JO1.
Justitieombudsmannens beslut 2010-11-19, dnr 5950-2009.
Propositioner och skrivelser, m.m.
Prop. 1971:30. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag
till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m.
Prop. 1973:90. Regeringens proposition med förslag till ny regeringsform
och ny riksdagsordning m.m.
435
Referenser SOU 2011:29
Prop. 1975/76:209. Regeringens proposition om ändring i regeringsformen
.
Prop. 1976/77:80. Regeringens proposition om insatser för samerna.
Prop. 1980/81:201. Regeringens proposition med förslag till ändring
i rättegångsbalken m.m.
Prop. 1985/86:80. Regeringens proposition om ny förvaltningslag.
Prop. 1993/94:117. Regeringens proposition Inkorporering av Europakonventionen
och andra fri- och rättighetsfrågor.
Prop. 1996/97:104. Regeringens proposition Medverkan av Konsumentombudsmannen
i vissa konsumenttvister.
Prop. 1997/98:104. Regeringens proposition Behandlingen av häktade
.
Prop. 1997/98:105. Regeringens proposition Det allmännas skadeståndsansvar
.
Prop. 1997/98:136. Regeringens proposition Statlig förvaltning i
medborgarnas tjänst.
Prop. 1997/98:180. Regeringens proposition Lag om förbud mot
diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning.
Prop. 1997/98:182. Regeringens proposition Strategi för att förverkliga
FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.
Prop. 1999/2000:143. Regeringens proposition Ändringar i jämställdhetslagen
m.m.
Prop. 1999/2000:79. Regeringens proposition Från patient till medborgare
- en nationell handlingsplan för handikappolitiken.
Prop. 2000/01:20. Regeringens proposition Nationell handlingsplan
för att förebygga alkoholskador.
Prop. 2002/03:65. Regeringens proposition Ett utvidgat skydd mot
diskriminering.
Prop. 2004/05:107. Regeringens proposition Svenskt godkännande
av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr m.m.
Prop. 2004/05:176. Regeringens proposition Kriminalvården – en
myndighet.
Prop. 2007/08:47. Regeringens proposition Utvidgad rätt till biträde
vid förhör under förundersökning, m.m.
Prop. 2007/08:95. Regeringens proposition Ett starkare skydd mot
diskriminering.
436
SOU 2011:29 Referenser
Prop. 2008/09:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för
2009.
Prop. 2008/09:28. Regeringens proposition Mänskliga rättigheter för
personer med funktionsnedsättning.
Prop. 2008/09:158. Regeringens proposition Från erkännande till
egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna.
Prop. 2008/09:160. Regeringens proposition Samordnad och tydlig
tillsyn av socialtjänsten.
Prop. 2009/10:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för
2010.
Prop. 2009/10:80. Regeringens proposition En reformerad grundlag.
Prop. 2009/10:135. Regeringens proposition En ny fängelse- och
häkteslagstiftning.
Prop. 2009/10:175. Regeringens proposition Offentlig förvaltning
för demokrati, delaktighet och tillväxt.
Prop. 2009/10:210. Regeringens proposition Patientsäkerhet och
tillsyn.
Prop. 2009/10:232. Regeringens proposition Strategi för att stärka
barnets rättigheter i Sverige.
Prop. 2010/11:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för
2011.
Skr. 2001/02:83. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan
för de mänskliga rättigheterna.
Skr. 2005/06:95. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009.
Skr. 2007/08:39. Regeringens skrivelse Handlingsplan för att bekämpa
mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck
samt våld i samkönade relationer.
Skr. 2007/08:89. Regeringens skrivelse Sveriges politik för en global
utveckling.
Skr. 2007/08:167. Regeringens skrivelse Handlingsplan mot prostitution
och människohandel för sexuella ändamål.
Skr. 2009/10:79. Regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv
tillsyn.
Skr. 2009/10:166. Regeringens skrivelse Uppföljning av den nationella
handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en
strategi framåt.
437
Referenser SOU 2011:29
Skr. 2009/10:233. Regeringens skrivelse Egenmakt mot utanförskap
– redovisning av regeringens strategi för integration.
Skr. 2009/10:248. Regeringens skrivelse En förnyad arbetsmiljöpolitik
med en nationell handlingsplan 2010-2015.
Regeringens kommittédirektiv
Dir. 1991:119. Utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter
samt ökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och
förvaltningsbeslut.
Dir. 1996:15. Barnkonventionen och svensk rätt.
Dir. 2000:62. Tydligare och effektivare statlig tillsyn.
Dir. 2000:95. Granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband
med Osmo Vallos dödsfall.
Dir. 2000:101. Tillsynen över polisen och åklagarväsendet m.m.
Dir. 2004:96. En samlad översyn av regeringsformen.
Dir. 2004:110. Granskning av rymningarna från kriminalvårdsanstalterna
Kumla, Hall och Norrtälje.
Dir. 2004:178. En stärkt och tydligare tillsyn inom socialtjänstens område
.
Dir. 2004:180. Fristående brottsutredningsorgan för anmälningar mot
polis och åklagare, m.m.
Dir. 2006:27. Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.
Dir. 2006:101. Delegationen för romska frågor.
Dir. 2007:114. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter
i Sverige (Ju 2006:02).
Dir. 2008:19. Ett effektivt resursutnyttjande inom Kriminalvården.
Dir. 2008:92. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter
i Sverige (Ju 2006:02).
Dir. 2008:113. Tilläggsdirektiv till Utredningen Kriminalvårdens
effektivitet (Ju 2008:02).
Dir. 2009:1. Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt
frågor om förvar.
Dir. 2009:40. Statens skadeståndsansvar vid överträdelser av Europakonventionen
.
Dir. 2009:83. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).
438
SOU 2011:29 Referenser
Dir. 2009:99. Tilläggsdirektiv till Delegationen för romska frågor
(Ju 2006:10).
Dir. 2009:118. Utvärdering av handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna
2006-2009.
Dir. 2009:125. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter
i Sverige (Ju 2006:02).
Dir. 2010:3. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).
Dir. 2010:63. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).
Dir. 2010:75. En ny organisation för polisen?
Dir. 2010:122. Tilläggsdirektiv till utredningen för utvärdering av
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 20062009
(IJ 2009:03).
Statens Offentliga Utredningar (SOU)
SOU 1972:15. Ny regeringsform, ny riksdagsordning.
SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt.
SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter.
SOU 1993:40. Fri- och rättighetsfrågor.
SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention
om barnets rättigheter förverkligas i Sverige.
SOU 2002:37. Osmo Vallo – utredning om en utredning.
SOU 2003:41. Förstärkt granskning av polis och åklagare.
SOU 2003:74. Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen.
SOU 2004:23. Från verksförordning till myndighetsförordning.
SOU 2004:100. Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn.
SOU 2005:6. Säkert inlåst? En granskning av rymningarna från
Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004.
SOU 2006:17. Ny häkteslag.
SOU 2007:5. Summa summarum – en fristående myndighet för utredning
av anmälningar om brott av poliser och åklagare?
SOU 2007:82. Samordnad och tydlig tillsyn av Socialtjänsten.
SOU 2008:125. En reformerad grundlag.
SOU 2009:60. Återvändandedirektivet och svensk rätt.
439
Referenser SOU 2011:29
SOU 2009:80. Kriminalvården – ledning och styrning.
SOU 2010:29. En ny förvaltningslag.
SOU 2010: 55. Romers rätt – en strategi för romer i Sverige.
SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.
SOU 2010:87. Skadestånd och Europakonventionen.
SOU 2011:17. Förvar.
Departementspromemorior
Ds 2007:9. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken – slutrapport från
arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken.
Ds 2010:20. Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som
diskriminering.
Ds 2010:48. Utvärdering av lagen (1997:379) om försöksverksamhet
avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister.
Myndighetsföreskrifter
SOSFS 2008:18. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om
psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.
Rapporter från myndigheter m.m.
Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet
(Ju2004/6673/D), Thomas Hammarberg och
Anna Nilsson.
Diskrimineringsombudsmannens årsredovisning 2009.
Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontoret, Rapport
2003:20.
Genomförandet av mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för
kommuner och regioner, Sveriges Kommuner och Landsting,
2010.
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att
stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret,
Rapport 2009:4.
440
SOU 2011:29 Referenser
Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete
på kommunal nivå, Nationella nätverket för mångfald och
mänskliga rättigheter (NMM), 2010.
Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna
i 2 kap. regeringsformen och i Europakonventionen, rapport
från Uppsala universitet, jur.dr. Karin Åhman, Juridiska institutionen,
juni 2003 (opublicerad).
Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare skrivelse
Förbjud isolering av barn och unga, Barnombudsmannens skrivelse
2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09.
Kriminalvårdens årsredovisningar 2006-2009.
Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter
2010-2012.
Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse? Riksdagens
revisorer, Rapport 2002/03:1.
Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga
rättigheter, Slutrapport, Statskontoret 2008:15.
Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en
glimt av ett större sammanhang, Rapport från Myndigheten för
handikappolitisk samordning, 2009, dnr 2008/0212.
Redovisning av uppdrag, Arbetsgruppen för lika rättigheter och
möjligheter för homo- och bisexuella personer, promemoria
2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK.
Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation
för internutredningsverksamhet, 2009-05-15, Rikspolisstyrelsens
dnr RA-793-6695/08.
Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human
Rights Implementation, Background Paper, Integrations och
jämställdhetsdepartmentet, IJ/2007/2488/DISK.
Rights Works! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National
human rights action plans (NHRAP:s) and baseline studies, tillgänglig
på www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094.
Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande
, rapport från Justitiekanslern, november 1998.
Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter,
studie utförd av Ramböll Management Consulting, Regeringskansliets
dnr A2011/1098/DISK.
441
Referenser SOU 2011:29
Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna
, C. Johnsson m.fl., 2005 (opublicerad).
Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna
, april 2010, rapport utarbetad inom Regeringskansliet.
tillgänglig på:
www.manskligarattigheter.gov.se/dynamaster/file_archive/0802
11/943a8232f229e0c66c7a5ebcffa91bb9/Komplett%20uppf%F6
ljning%20av%20nationell%20handlingsplan%202008.pdf
Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets
rapport 2008:43 R.
Översyn av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag, Domstolsverkets
rapportserie 2009:2.
Svensk domstolspraxis
NJA 1984 s. 903
NJA 1989 s. 131
NJA 1990 s. 636
NJA 1991 s. 188
NJA 1991 s. 512 I och II
NJA 1992 s. 363 I-III
NJA 1992 s. 513
NJA 1992 s. 532
NJA 1993 s. 111
NJA 1994 s. 657
NJA 2001 s. 344
NJA 2005 s. 462
NJA 2005 s. 805
NJA 2006 s. 170
NJA 2006 s. 467
NJA 2007 s. 295
NJA 2007 s. 584
NJA 2007 s. 747
NJA 2007 s. 805
NJA 2009 s. 463
442
SOU 2011:29 Referenser
RÅ 1987 ref. 160
RÅ 1988 ref. 79
RÅ 2002 not. 195
Kammarrätten i Stockholms dom 11 juni 2009 i mål nr 1483-09
Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09
Regeringsbeslut
Regeringsbeslut 2006-06-20, Ju2007/5942/DOM. Uppdrag till
Domstolsverket att utvärdera rättshjälpslagen.
Regeringsbeslut 2010-02-04, S2010/1130/ST (delvis). Bemyndigande
att underteckna en överenskommelse.
Regeringsbeslut 2010-05-27, III:5 S2010/4319/ST (delvis). Uppdrag
att ta fram förslag på delmål samt en struktur för uppföljning
inför en handikappolitisk strategi.
Regeringsbeslut 2010-06-23, S2010/4934/SF (delvis). Uppdrag att
beräkna indikatorer för att följa barns levnadsvillkor.
Regeringsbeslut 2010-07-01, Ju2010/5490/L4. Uppdrag att inordna
polisens internutredningsverksamhet inom Rikspolisstyrelsen.
EU
EG-direktiv
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma
normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare
som vistas olagligt i medlemsstaterna, EUT L
348, 24.12.2008, s.98 (Celex 32008L0115).
Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet
av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras
eller etniska ursprung EGT L 180, 19.7.2000, s. 22–26 (Celex
32000L0043).
Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande
av en allmän ram för likabehandling EGT L 303,
2.12.2000, s. 16–22 (Celex 32000L0078).
443
Referenser SOU 2011:29
Övrigt
National Human Rights Institutions in the EU Member States,
Rapport från EU:s byrå för grundläggande rättigheter, 2010.
Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att
stärka misstänkta eller åtalade personers processuella rättigheter
vid straffrättsliga förfaranden, 2009/C 295/01.
Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas
tjänst och för deras skydd, Europeiska rådet, EUT 010/C
115/01.
Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan
om de grundläggande rättigheterna, Kommissionens meddelande
, KOM(2010) 573 slutlig.
Internationellt material
Sveriges internationella överenskommelser
SÖ (Sveriges internationella överenskommelser) 1952:35, Europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna, antagen den 4 november
1950.
SÖ 1971:40, FN:s internationella konvention om avskaffandet av
alla former av rasdiskriminering, antagen den 21 december
1965.
SÖ 1971:41, FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala
och kulturella rättigheter, antagen den 16 december 1966.
SÖ 1971:42, FN:s internationella konvention om medborgerliga och
politiska rättigheter, antagen den 16 december 1966.
SÖ 1975:1, Wienkonventionen om traktaträtten, antagen den 23 maj
1969.
SÖ 1980:8, FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering
av kvinnor, antagen den 18 december 1979.
SÖ 1986:1, FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen den
10 december 1984.
444
SOU 2011:29 Referenser
SÖ 1988:37, Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen
den 26 november 1987.
SÖ 1990:20, FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen den
20 november 1989.
SÖ 2000:2, Ramkonvention om skydd för nationella minoriteter,
antagen den 1 februari 1995.
SÖ 2000:3, Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk, antagen
den 5 november 1992.
SÖ 2006:17, Fakultativt protokoll till konventionen den 10 december
1984 (SÖ 1986:1) mot tortyr och annan grym, omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning, antaget den 18 december
2002.
SÖ 2008:26, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning
och fakultativt protokoll till konventionen om
rättigheter för personer med funktionsnedsättning, antagen den
13 december 2006.
Andra dokument från internationella organisationer
Förenta nationerna
Traktater, deklarationer och resolutioner m.m.
Förenta nationernas stadga, antagen i San Francisco den 26 juni
1945 och i kraft den 24 oktober 1945.
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (Universal
Declaration of Human Rights), antagen genom FN:s generalförsamlings
resolution GA 217 A (III) den 10 december 1948.
FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 2/9, 21 juni
1946.
FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 772 B
(XXX), 25 juli 1960.
FN:s generalförsamling, A/RES/48/134, Paris Principles, National
Institutions for the promotion and protection of human rights,
20 december 1993.
FN:s generalförsamling, A/61/L.67, United Nations Declaration on
the Rights of Indigenous Peoples, 12 september 2007.
445
Referenser SOU 2011:29
ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande
länder, antagen den 27 juni 1989.
World Conference on Human Rights, A/CONF.157/23, Vienna
Declaration and Programme of Action, 12 juli 1993.
FN:s övervakningsorgan för mänskliga rättigheter m.m.
FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4,
Concluding observations: Sweden, 12 juni 2009.
FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1,
Written replies by the Government of Sweden to the list of issues
(CRC/C/SWE/Q/4) prepared by the Committee on the Rights of
the Child in connection with the consideration of the fourth periodic
report of Sweden (CRC/C/SWE/4), 24 april 2009.
FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/GC/2002/2, General
Comment No. 2 (2002), The role of independent national human
rights institutions in the promotion and protection of the
rights of the child, 15 november 2002.
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,
General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art.
2, para. 1 of the Covenant), 14 december 1990.
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,
E/C.12/1998/25, General Comment No. 10, The role of national
human rights institutions in the protection of economic, social and
cultural rights, 14 december 1998.
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,
E/C.12/GC/20, General Comment No. 20. Non-Discrimination
in Economic, Social and Cultural Rights (art 2, para. 2), 2 juli
2009.
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,
E/C.12/SWE/CO/5, Concluding observations of the Committee
on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden, 1 december
2008.
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/C/SWE/CO/6,
Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden
, 7 maj 2009.
446
SOU 2011:29 Referenser
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/CO/74/SWE/Add.1,
Comments by the Government of Sweden on the concluding observations
of the Human Rights Committee, 14 maj 2003.
FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7,
Concluding observations of the Committee
on the Elimination of Discrimination against Women: Sweden,
8 april 2008.
FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General
Recommendation No. 24 (article 12: Women and health),
1999.
FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering, A/48/18,
General Recommendation XVII, Establishment of national institutions
to facilitate implementation of the Convention, 25 mars
1993.
FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering,
CERD/C/SWE/CO/18, Concluding observations of the Committee
on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden, 23 september
2008.
FN:s kommitté mot tortyr, CAT/C/SWE/CO/5, Concluding observations
of the Committee Against Torture, Sweden, 4 juni 2008.
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr, CAT/OP/5/SWE/1/,
Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and
other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to
Sweden, 10 september 2008.
FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, Report of the Working Group
on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, 16 juni
2010.
FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, National report submitted
in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights
Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1,
22 februari 2010.
FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter,
A/HRC/18/XX/Add.Y, Report of the Special Rapporteur on the
situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous
people, Addendum, The situation of the Sami people in the Sápmi
region of Norway, Sweden and Finland, Advanced Unedited version
, 12 januari 2011.
447
Referenser SOU 2011:29
Övrigt
Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be
Submitted by States Parties to the International Human Rights
Treaties, Report of the Secretary-General, HRI/GEN/2/Rev.5,
29 maj 2008.
Handbook on National Human Rights Plans of Action, Office of the
High Commissioner for Human Rights, Professional Training
Series, No. 10, New York och Genève, 2002.
National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment
and Strengthening of National Institutions for the Promotion
and Protection of Human Rights, United Nations Centre for
Human Rights, Professional Training Series, No. 4, New York
och Genève, 1995.
National institutions for the promotion and protection of human
rights, Report of the Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari
2010.
Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation
of Human Rights, Office of the High Commissioner for
Human Rights, HRI/MC/2008/3, 6 juni 2008.
Europarådet
Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Förklarande rapport till Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen
om skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna.
Europakommissionen mot rasism och intolerans (ECRI),
CRI(2005)26, Tredje rapporten om Sverige, 14 juni 2005.
Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter,
CommDH(2009)3, Recommendation on systematic work för implementing
human rights at the national level, 18 februari 2009.
Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter,
CommDH(2007)10, Memorandum to the Swedish Government,
Assessment of the progress made in implementing the 2004 recommendation
of the Council of Europe Commissioner for Human
Rights, 16 maj 2007.
448
SOU 2011:29 Referenser
Europarådets kongress för lokala och regionala organ, The role of local
and regional authorities in the implemenation of human rights, resolution
296 (2010), rekommendation 280 (2010), 17 mars 1010.
Europarådets ministerkommitté, Resolution ResCMN(2003)12,
Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen
om skydd för nationella minoriteter, 10 december
2003.
Europarådets ministerkommitté, Resolution CM/ResCMN (2008)4,
Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen
om skydd för nationella minoriteter, 11 juni 2008.
Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2004)32, Report
to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by
the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman
or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 27 January
to 5 February 2003.
Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2009)34, Report
to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by
the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman
or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18
June 2009.
Europarådets tortyrkommitté (CPT), Response by the Swedish Government
to the report of the European Committee for the Prevention
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(CPT) on its visit to Sweden from 9 to 18 June 2009,
CPT/INF (2010)18.
Domar från Europadomstolen för mänskliga rättigheter
Airey ./. Irland, appl. 6289/73, 9 oktober 1979.
Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, 8 juli 2008.
Clift ./. Storbritannien, appl. 7205/07, 13 juli 2010.
Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76, 22 oktober 1981.
Engel m.fl. ./. Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl., 8 juni 1976.
Evans ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05, 10 april 2007.
Glor ./. Schweiz, appl. 13444/04, 30 april 2009.
Goodwin ./. Storbritannien (GC), appl. 28957/95, 11 juli 2002.
P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09, 30 november 2010.
449
Referenser SOU 2011:29
450
Karner ./. Österrike, appl. 40016/98, 24 juli 2003.
Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89, 18 december 1996.
Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74, 13 juni 1979.
Melich och Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04, 24 juli 2008.
John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, 25 januari 1996.
Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96, 21 december
1999.
Sidabras och Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00,
27 juli 2004.
Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72, 25 april 1978.
Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03, 20 mars 2007.
Wagner och J.M.W.L. ./. Luxemburg, appl. 76240/01, 28 juni 2007.
X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80, 26 mars 1985.
Övrigt
Norge
Ot.prp. nr 3 1998-99 Om lov om styrking av menneskerettighetenes
stilling i norsk rett (menneskerettsloven).
Ot.prp. nr. 35 2004–2005 Om lov om endringer i likestillingsloven
mv. (Gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv
2002/73/EF og innarbeiding av FN-konvensjonen om avskaffelse
av alle former for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll i
norsk lov).
Ot.prp. nr. 93 2008–2009 Om lov om endringar i menneskerettsloven
mv. (inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen).
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Utvärdering av handlingsplanen för de
mänskliga rättigheterna 2006–2009
Dir.
2009:118
Beslut vid regeringssammanträde den 17 december 2009
Sammanfattning
En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95).
Utredaren ska utvärdera handlingsplanens genomförande och
resultat samt med utgångspunkt från utvärderingen lämna rekommendationer
inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga
rättigheter på nationell nivå. Utvärderingen ska även innehålla en
bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens
tillkomst samt dess utformning och innehåll.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010.
Bakgrund
I slutdokumentet från FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter
i Wien 1993, uppmanas stater att anta nationella handlingsplaner
om mänskliga rättigheter för att bland annat stärka skyddet
för de mänskliga rättigheterna. Genom den första nationella handlingsplanen
för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83) lade
regeringen grunden för ett mer samlat synsätt på frågor om mänskliga
rättigheter i Sverige.
Handlingsplanen utvärderades 2005. Regeringen presenterade i
april 2006 den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga
rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Handlingsplanen innehåller
135 olika åtgärder som syftar till att stärka skyddet för de
mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Fokus i handlingsplanen
ligger på skydd mot diskriminering.
Åtgärderna syftar till att staten ska utveckla genomförandet av
de mänskliga rättigheterna i såväl den externa som interna verk451
Bilaga 1 SOU 2011:29
samheten i uppfyllandet av Sveriges folkrättsliga åtaganden för de
mänskliga rättigheterna. Målet är att frågorna ska integreras i
myndigheternas verksamhet.
Exempel på åtgärder på nationell nivå är uppdrag till myndigheter
när det gäller frågor om mänskliga rättigheter. Vissa länsstyrelser
har t.ex. fått i uppdrag att utbilda sin personal i mänskliga
rättigheter, ta fram och genomföra handlingsplaner för mänskliga
rättigheter m.m. Detta arbete har under 2008 i vissa delar utvärderats
av Statskontoret.
Kommuner och landsting har en viktig roll och ett stort ansvar
för att Sverige fullföljer sina åtaganden när det gäller mänskliga
rättigheter och flera av åtgärderna i handlingsplanen fokuserar på
denna roll.
Den interdepartementala arbetsgrupp för mänskliga rättigheter
som inrättades 2006 (Arbetsgruppen för mänskliga rättigheter,
Ju2006:E, tidigare Ju2000:M) har enligt handlingsplanen bland annat i
uppgift att följa upp genomförandet av handlingsplanen och redovisa
detta i samband med att giltigheten löper ut årsskiftet
2009/2010. Denna redovisning kommer att bli en faktaredovisning
och kommer inte att innehålla någon värdering av åtgärderna och
hur dessa har genomförts.
Regeringen bjöd i enlighet med åtgärd 133 i handlingsplanen in
de referensgrupper som deltagit vid framtagningen av handlingsplanen
till ett halvtidsseminarium för att stämma av och diskutera
genomförandet av handlingsplanen.
Arbetet för regeringens långsiktiga mål, att uppnå full respekt
för de mänskliga rättigheterna i Sverige, måste pågå ständigt.
Utvecklingen av det internationella regelsystemet om de mänskliga
rättigheterna, liksom förändrade samhällsförhållanden på nationell
nivå, gör att också nya frågor och problem uppstår som kräver nya
åtgärder för att Sveriges internationella åtaganden om mänskliga
rättigheter ska uppnås.
Behovet av en utvärdering
Av FN:s handbok om nationella handlingsplaner för de mänskliga
rättigheterna framgår att en utvärdering av handlingsplanen bör
genomföras och att den inte bara bör granska och se om uppställda
mål och resultat har uppnåtts utan också se till handlingsplanens
bredare uppgift och uppdrag.
452
SOU 2011:29 Bilaga 1
Regeringen anordnade i december 2008 en internationell konferens
om systematiskt arbete med mänskliga rättigheter. I samband med
denna konferens lämnade Europarådets kommissionär för mänskliga
rättigheter en rad olika rekommendationer avseende systematiskt
arbete med mänskliga rättigheter. En av dessa rekommendationer
behandlar vikten av att genomföra en oberoende utvärdering av en
nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter.
Av den tidigare nämnda utvärderingen som utfördes av Statskontoret
framgår bl.a. att länsstyrelsernas arbete med att ta fram
handlingsplaner hos flertalet av länsstyrelserna inte tillräckligt
systematiskt följts upp för att man ska kunna avgöra i vilken mån
planerna har påverkat deras arbete med mänskliga rättigheter.
Resultatet från utvärderingen av den första handlingsplanen
kom att utgöra ett mycket värdefullt material vid utarbetandet av
den andra handlingsplanen. En ny utvärdering kommer att bidra till
öppenheten kring och förtroendet för regeringens arbete med
frågor om mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att även
genomföra en utvärdering av den andra nationella handlingsplanen.
Även själva processen med att formulera handlingsplanen är
viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion
kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal
om mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna
på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för
att uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga
rättigheterna i Sverige.
Det primära syftet med utvärderingen är att ge ett bra underlag
för regeringens fortsatta systematiska arbete med frågor om
mänskliga rättigheter.
Utförandet av uppdraget
En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95).
I uppdraget ingår följande delar:
- att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med
fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer,
- att utvärdera såväl handlingsplanens långsiktiga som kortsiktiga
resultat,
453
Bilaga 1 SOU 2011:29
454
- att undersöka hur bl.a. myndigheter har lagt upp arbetet med de
olika uppdragen om mänskliga rättigheter som följer av handlingsplanen,
och om dessa uppdrag har påverkat deras arbete
med frågorna,
- att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag i arbetet
med att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor, och
- att med utgångspunkt från utvärderingen dra slutsatser och lämna
rekommendationer inför regeringens fortsatta systematiska arbete
med mänskliga rättigheter på nationell nivå.
Goda exempel med relevans för handlingsplansarbete från andra
länder eller internationella organisationer på samarbetsmekanismer
mellan den statliga, regionala och lokala nivån kan vara av intresse.
Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet,
inverkan, räckvidd samt samordning är bedömningskriterier som
ska ingå i utvärderingsarbetet.
Utvärderingen ska även innehålla en bedömning av metod och
process i samband med handlingsplanens tillkomst samt av handlingsplanens
utformning och innehåll.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska se över vilka finansiella konsekvenser eventuella
förslag kan ge och även lämna förslag till finansiering.
Samverkan och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i arbetet samverka med relevanta aktörer inom
referensgrupperna, Sveriges Kommuner och Landsting samt de
som insatserna riktat sig mot. Utredaren ska också ha kontakt med
Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.
Redovisning
Uppdraget ska redovisas skriftligen senast den 31 december 2010.
(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredningen för
utvärdering av handlingsplanen för de
mänskliga rättigheterna 2006–2009 (IJ
2009:03)
Dir.
2010:122
Beslut vid regeringssammanträde den 11 november 2010
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 december 2009 (dir.
2009:118) tillkallade chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet
en särskild utredare med uppdrag att utvärdera
regeringens nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna
2006-2009 (skr. 2005/06:95).
Enligt direktiven ska uppdraget redovisas senast den 31
december 2010.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska redovisas senast den
31 mars 2011.
(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)
455
Bilaga 3
Mottagare av utredningens enkät om
handlingsplanen och dess
genomförande
Riksdagspartierna:
Centerpartiet
Folkpartiet liberalerna
Kristdemokraterna
Miljöpartiet de gröna
Moderata samlingspartiet
Socialdemokraterna
Vänsterpartiet
Ombudsmän samt JK:
Barnombudsmannen
Diskrimineringsombudsmannen
Justitiekanslern
Justitieombudsmannen
Rättsvårdande myndigheter m.fl.:
Brottsförebyggande rådet
Brottsoffermyndigheten
Domstolsverket
Ekobrottsmyndigheten
Kriminalvården
Rikspolisstyrelsen
Rättshjälpsmyndigheten
Rättsmedicinalverket
Sveriges advokatsamfund
Säkerhetspolisen
Åklagarmyndigheten
457
Bilaga 3 SOU 2011:29
Övriga myndigheter:
Arbetsförmedlingen
Arbetsmiljöverket
Boverket
Datainspektionen
Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige
Delegationen för Romska frågor
Forum för levande historia
Försvarsmakten
Försäkringskassan
Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
Jordbruksverket
Kustbevakningen
Länsstyrelsen i Blekinge län
Länsstyrelsen i Dalarnas län
Länsstyrelsen i Gotlands län
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
Länsstyrelsen i Hallands län
Länsstyrelsen i Jämtlands län
Länsstyrelsen i Jönköpings län
Länsstyrelsen i Kalmar län
Länsstyrelsen i Kronobergs län
Länsstyrelsen i Norrbottens län
Länsstyrelsen i Skåne län
Länsstyrelsen i Stockholms län
Länsstyrelsen i Södermanlands län
Länsstyrelsen i Uppsala län
Länsstyrelsen i Värmlands län
Länsstyrelsen i Västerbottens län
Länsstyrelsen i Västernorrlands län
Länsstyrelsen i Västmanlands län
Länsstyrelsen i Västra Götalands län
Länsstyrelsen i Örebro län
Länsstyrelsen i Östergötlands län
Migrationsverket
Myndigheten för internationella adoptionsfrågor
Myndigheten för handikappolitisk samordning
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Nämnden för statligt stöd till trossamfund
Riksantikvarieämbetet
Sameskolstyrelsen
458
SOU 2011:29 Bilaga 3
Sametinget
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete
Skolverket
Skolinspektionen
Barn och elevombudet
Socialstyrelsen
Specialpedagogiska skolmyndigheten
Statens Folkhälsoinstitut
Statens institutionsstyrelse
Statens kulturråd
Statskontoret
Svenska Unescorådet
Tullverket
Ungdomsstyrelsen
Valmyndigheten
Vägverket
Kommuner och landsting:
Borlänge kommun
Botkyrka kommun
Degerfors kommun
Eksjö kommun
Eskilstuna kommun
Gävle kommun
Göteborgs stad
Haninge kommun
Helsingborgs stad
Huddinge kommun
Järfälla kommun
Jönköpings kommun
Kalmar kommun
Karlstad kommun
Karlskoga kommun
Kiruna kommun
Kungsbacka kommun
Laxå kommun
Linköpings kommun
Lunds kommun
Malmö stad
Mölndals stad
Norrbottens läns landsting
459
Bilaga 3 SOU 2011:29
Norrköpings kommun
Orsa kommun
Piteå kommun
Region Skåne
Sigtuna kommun
Skellefteå kommun
Solna Stad
Stockholms läns landsting
Stockholms stad
Strängnäs kommun
Sundbyberg Stad
Sundsvalls kommun
Sveriges kommuner och landsting
Södertälje kommun
Trelleborg
Umeå kommun
Uppsala kommun
Västerås Stad
Västra Götalandsregionen
Växjö kommun
Östersunds kommun
Österåkers kommun
Örebro kommun
Arbetsmarknadens parter:
Arbetsgivarverket
Landsorganisationen i Sverige
LO/TCO Rättsskydd
SKTF
Sveriges Akademikers Centralorganisation
Svenskt Näringsliv
Tjänstemännens Centralorganisation
Universitet och högskolor:
Centrala Studiestödsnämnden
Försvarshögskolan
Göteborgs universitet, Centrum för studier av mänskliga rättigheter
Göteborgs universitet, Museion
Göteborgs universitet, Nationella sekretariatet för genusforskning
Göteborgs universitet, Statsvetenskapliga institutionen
Hugo Valentin-centrum
460
SOU 2011:29 Bilaga 3
Högskolan i Borås, Institutionen för pedagogik
Högskolan i Dalarna
Högskoleverket
Linköpings universitet, Institutionen för beteendevetenskap och
lärande
Lunds universitet, Centrum för teologi- och religionsvetenskap
Lunds universitet, Juridiska fakulteten
Lunds universitet, Enheten för rättssociologi
Malmö högskola, Internationell migration och etniska relationer
Polishögskolan
Raoul Wallenberg Institutet
Röda Korsets idé- och utbildningscentrum
Stockholms universitet, Juridiska fakultetsnämnden
Södertörns högskola
Teologiska högskolan
Umeå universitet, Juridiska institutionen
Uppsala universitet, Institutionen för lärarutbildning
Uppsala universitet, Juridiska fakulteten
Utrikespolitiska institutet
Verket för högskoleservice
Vetenskapsrådet
Växjö universitet
Örebro universitet, Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete
Enskilda organisationer:
ActionAid
Advokater utan gränser
Adoptionscentrum
Afrosvenskarnas riksförbund
Albanska riksförbundet
Allserbisk-jugoslaviska Riksförbundet i Sverige
Amnesty International, svenska avdelningen
Anglikanska kyrkan
Antidiskrimineringsbyrån i Helsingborg MRO Diskanti
Antidiskrimineringsbyrån i Kalmar Län
Antidiskrimineringsbyrån Stockholm
Antidiskrimineringsbyrån Stockholm Syd
Antidiskrimineringsbyrån i Trollhättan
Antidiskrimineringsbyrån i Umeå och Västerbotten
Antidiskrimineringsbyrån i Värmland
Antidiskrimineringscenter Roma
461
Bilaga 3 SOU 2011:29
Arbetarnas bildningsförbund
Armeniska apostoliska kyrkan i Sverige
Armeniska föreningen Ararat
Armeniska Riksförbundet i Sverige
Artister för fred
Assyriska Riksförbundet i Sverige
Azerbadjanska Riksförbundet i Sverige
Bangladesh riksförbund
Förenade Bangladesh Riksförbund
Barnens rätt i Samhället (BRIS)
Bibeltrogna vänner
Bolivianska Riksförbundet
Bosnien och Hercegovinas kvinnoriksförbund i Sverige
Bosnisk-Hercegovinska riksförbundet i Sverige
Bosnisk Svenska Kvinnoförbundet
Bulgarisk-ortodoxa kyrkan
Business and Professional Women, BPW Sweden
Byrån för lika rättigheter
Byrån mot diskriminering i Norrköping
Caritas Sverige
Centerkvinnorna
Centrum mot rasism
Centrum för rättvisa
Chilenska Riksförbundet
Civil Rights Defenders
Danska kyrkan i Sverige
Demensförbundet
Demokratiakademin
Diakonia
Diskrimineringsbyrån
Diskrimineringsbyrån i Uppsala
Eritriansk ortodoxa koptiska kyrkan
Eritrianska Riksförbundet
É Romani Glinda
Estnisk ortodoxa kyrkan
Estniska Evangelisk-lutherska kyrkan
Estniska Kommittén
Etiopisk-ortodoxa kyrkan
Etiopisk Riksförening i Sverige
Evangeliska Fosterlands-stiftelsen
Evangeliska Frikyrkan
462
SOU 2011:29 Bilaga 3
Exit
Expo
FATIMA unionen
FIAN-SVERIGE
Finlandssvenskarnas Riksförbund
Finska ortodoxa församlingen i Sverige
Flyktingars och Asylkommittérnas riksråd
Folkets hus och Parker
Folkuniversitet
Fonden för mänskliga rättigheter
Forum för Fredstjänst
Forum för Frivilligt Socialt Arbete
Forum Kvinnor och Funktionshinder
Forum Syd
Fritidsforum
Frälsningsarmén
Frälsningsarméns socialtjänst
Förbundet funktionshindrade med läs- och skrivsvårigheter
Förbundet unga rörelsehindrade
Förenade Bangladesh Riksförbund
Förenade Islamiska Församlingar i Sverige
Föreningen fjärde världen
Föreningen för de neurosedynskadade
Föreningen för Utvecklingsfrågor
Föreningen Gaston Lobos
Föreningen Resandefolkets Riksorganisation
Föräldraföreningen för dyslektiska barn
Gaaltije, Sydsamiskt kulturcentrum
Grekisk-ortodoxa kyrkan Metropolitdömet
Grekiska Riksförbundet
Handikappförbunden (HSO)
Humanisterna
Humanitas Antidiskriminering Sörmland
Hyresgästernas Riksförbund
Iktyosföreningen
Immigranternas Centralförbund
Immigranternas Riksförbund
Individuell Människohjälp
International Roma Women Network
Internationella Företagarföreningen i Sverige
Internationella Juristkommissionen, svenska avdelningen
463
Bilaga 3 SOU 2011:29
Internationella konstnärer i Sverige
Internationella Kvinnoförbundet
Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet
Internationella Kvinnoföreningen för Romni
IOGT-NTO-rörelsens internationella Institut
Irakiska Riksförbundet
Iransk-Svenska Solidaritetsföreningen
Iranska flyktingars riksförbund i Sverige
Iranska Föreningar riksförening
Iranska Riksförbundet i Sverige
Islamiska KulturcenterUnionen i Sverige
Isländska kyrkan i Sverige
Isländska Riksförbundet i Sverige
Italienska Riksförbundet
Iuris Humani Human Rights Consulting
Japanska Riksförbundet i Sverige
Judiska Centralrådet
Judiska Församlingarnas Centralråd
Jugoslaviska föreningen ”Ivo Andric”
KFUK-KFUMs riksförbund
Kommittén för försvaret av iranska kvinnors rättigheter
Koptisk-Ortodoxa kyrkan
Koreanska föreningen i Sverige
Kriminella revansch i samhället
Kristna Fredsrörelsen
Kroatiska Riksförbundet
Kurdiska föreningars råd i Sverige
Kurdiska Riksförbundet
Kurdiska Ungdomsförbundet
Kurdiska unionens riksförbund
Kurdistans Kvinnoförbund
Kvinna till Kvinna
Kvinnoforum
Kvinnor För Fred
Kvinnorättsforum
Landsförbundet Svenska Samer
Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer
Lettiska Centralrådet
Lettiska Evangelisk-lutherska kyrkan
Lettiska Hjälpkommittén
Liberala Kvinnor
464
SOU 2011:29 Bilaga 3
Liberala Ungdomsförbundet
Liberia Dujar Association
Life and Peace Institute
Lions Club International
Lärarförbundet
Lärarnas Riksförbund
Makedonska-Ortodoxa kyrkan
Makedonska Riksförbundet i Sverige
Medborgarrättsrörelsen
Medborgarskolan
Metodistkyrkan i Sverige
Moderatkvinnorna
Nationella Centralförbundet Roma International
Naturskyddsföreningen
Nordisk förening för sjuka och barns behov
Nordiska Kommittén för Mänskliga rättigheter
Norska kyrkan i Sverige
Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet
Nätverket Fackligt Aktiva Invandrare
Olof Palmes Internationella Centrum
Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd
Palestinska arbetarförbundet
Palestinskt nätverk
Pensionärernas riksorganisation, PRO
Pingst – fria församlingar i samverkan
Polska Kombattanternas Förening i Sverige
Polska Kongressen i Sverige
Polsk-Svenska Kvinnoförbundet i Sverige
Portugisiska kvinnors organisation
Portugisiska Riksförbundet
Renägarförbundet
Resandefolkets Romanoa Riksförbund
Resande Romers Riksförening
Riksförbundet Finska Krigsbarn 1939-1945
Riksförbundet för Etiopier i Sverige
Riksförbundet för familjers rättigheter
Riksförbundet för hjälp åt narkotika och läkemedelsberoende
Riksförbundet för Polska Föreningar i Sverige
Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners
rättigheter
Riksförbundet för Sexuell Upplysning
465
Bilaga 3 SOU 2011:29
Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar
Riksförbundet Hem och Samhälle
Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor
(RIFFI)
Riksförbundet Internationella romska och resande kvinnocenter
Riksförbundet PensionärsGemenskap
Riksförbundet Romer i Europa
Riksförbundet Roma International
Riksförbundet vuxendöva i Sverige
Riksföreningen Huelén-Chile
Riksidrottsförbundet
Riksorganisationen Same Ätnam
Riksorganisationer av Salvadoranska Föreningar
Riksorganisationen för Kvinnojourer i Sverige
Romernas riksförbund
Romersk-katolska kyrkan i Sverige
Romska Kulturförening Riksorganisation
Romska Ungdomsförbundet
Romskt Kulturcentrum
Rumänsk-ortodoxa kyrkan
Ryska ortodoxa kyrkan (Kristi Förklarings ortodoxa kyrka)
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar
Rädda Barnen
Rädda Barnens ungdomsförbund
Röda Korset
Röda Korsets byrå mot diskriminering i Norrbotten
Röda Korsets byrå mot diskriminering i Västernorrland och Jämtland
Röda korsets byrå mot diskriminering på Gotland
Röda Korsets ungdomsförbund
S-kvinnor
Salvadoranska Riksförbundet
Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige
Sameföreningen i Stockholm
Samernas utbildningscentrum
Sáminuorra
Samiska rättsförbundet
Sensus studieförbund
Serbernas Riksförbund i Sverige
Serbisk-ortodoxa kyrkan
Serbiska Riksförbundet i Sverige
SISU Idrottsutbildarna
466
SOU 2011:29 Bilaga 3
Sjundedags Adventistsamfundet
Skolor Mot Rasism
Slovenska Riksförbundet i Sverige
Sociala Missionen
Somaliland riksförbund
Somaliska Hakaba för kultur och utvecklingsfirma
Somaliska riksförbundet i Sverige
Somaliska rådgivningsbyrån
Spanska Riksförbundet
Stiftarna av Independent Living i Sverige
Stiftelsen Mälardalens kvinnolobby
Stockholms FN-förening
Stockholms katolska stift
Stockholms Stadsmission
Studiefrämjandet
Studieförbundet Bilda
Studieförbundet Vuxenskolan
Sudanesiska riksförbundet
Svensk-Chilenska vänskapsförbundet
Svensk flyktinghjälp
Svenska Alliansmissionen
Svenska Bahá’i-samfundet
Svenska Baptistsamfundet
Svenska Flyktingrådet
Svenska FN-förbundet
Svenska Fredskommittén
Svenska Handikapporganisationers Internationella Biståndsförening
Svenska Irankommittén
Svenska Islamiska Församlingarna
Svenska Islamiska Samfundet
Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer
Svenska Kommunalpensionärers Förbund
Svenska Kyrkan
Svenska Migränförbundet
Svenska Missionskyrkan
Svenska ortodoxa prosteriet
Svenska PEN
Svenska Samernas Riksförbund
Svenska Tornedalingars Riksförbund
Svenska Ångestsyndromförbundet
Sverigeesternas riksförbund
467
Bilaga 3 SOU 2011:29
468
Sverigefinländarnas Delegation
Sverigefinska Riksförbundet
Sverigefinska Ungdomsförbundet
Sverigefinska Synskadadeföreningen
Sveriges Civilförsvarsförbund
Sveriges Dövas Riksförbund
Sveriges Elevråds Centralorganisationen
Sveriges Förenade Studentkårer
Sveriges Ingermanländska Riksförbund
Sveriges internationella författarförening
Sveriges Kristna Råd
Sveriges Kristna Socialdemokraters förbund
Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund
Sveriges Kvinnolobby
Sveriges Mansjourers Riksförbund
Sveriges Muslimska Förbund
Sveriges Muslimska Råd
Sveriges Pensionärsförbund
Sveriges Pensionärers Riksförbund
Sveriges Stamningsföreningars Riksförbund
Sverigeunionen av Soroptimistklubbar
Swedish Water House
Synskadades Riksförbund
Syrianska Assyriska riksförbundet i Sverige
Syrianska Riksförbundet i Sverige
Syrisk Ortodoxa Patriarkatets Ställföreträdarskapet i Sverige
Syrisk ortodoxa ärkestiftet i Sverige och övriga Skandinavien
Tjeckoslovakiska Föreningarnas Riksförbund
Turkiska ungdomsförbundet
Unga Örnars Riksförbund
Ungerska protestantiska kyrkan
Ungerska Riksförbundet
UNICEF Sverige
UNIFEM Sverige
Verdandi
Värnpliktsrådet
Victor Jara Riksförening
Örebro Rättighetscentrum mot diskriminering
Österns assyriska kyrka
Bilaga 4
Principles relating to the Status of
National Institutions (The Paris
Principles)
Adopted by General Assembly resolution 48/134 of
20 December 1993
Competence and responsibilities
1. A national institution shall be vested with competence to promote
and protect human rights.
2. A national institution shall be given as broad a mandate as possible,
which shall be clearly set forth in a constitutional or legislative text,
specifying its composition and its sphere of competence.
3. A national institution shall, inter alia, have the following respon–
sibilities:
a) To submit to the Government, Parliament and any other
competent body, on an advisory basis either at the request of the
authorities concerned or through the exercise of its power to
hear a matter without higher referral, opinions,
recommendations, proposals and reports on any matters
concerning the promotion and protection of human rights;
the national institution may decide to publicize them; these
opinions, recommendations, proposals and reports, as well as
any prerogative of the national institution, shall relate to the
following areas:
i) Any legislative or administrative provisions, as well as
provisions relating to judicial organizations, intended to
preserve and extend the protection of human rights; in that
connection, the national institution shall examine the
469
Bilaga 4 SOU 2011:29
legislation and administrative provisions in force, as well
as bills and proposals, and shall make such
recommendations as it deems appropriate in order to
ensure that these provisions conform to the fundamental
principles of human rights; it shall, if necessary,
recommend the adoption of new legislation, the
amendment of legislation in force and the adoption or
amendment of administrative measures;
ii)Any situation of violation of human rights which it
decides to take up;
iii)The preparation of reports on the national situation with
regard to human rights in general, and on more specific
matters;
iv) Drawing the attention of the Government to situations in
any part of the country where human rights are violated
and making proposals to it for initiatives to put an end to
such situations and, where necessary, expressing an
opinion on the positions and reactions of the
Government;
b) To promote and ensure the harmonization of national
legislation, regulations and practices with the international
human rights instruments to which the State is a party, and
their effective implementation;
c) To encourage ratification of the above-mentioned
instruments or accession to those instruments, and to ensure
their implementation;
d) To contribute to the reports which States are required to
submit to United Nations bodies and committees, and to
regional institutions, pursuant to their treaty obligations and,
where necessary, to express an opinion on the subject, with
due respect for their independence;
e) To cooperate with the United Nations and any other
orgnization in the United Nations system, the regional
institutions and the national institutions of other countries that
are competent in the areas of the protection and promotion of
human rights;
470
SOU 2011:29 Bilaga 4
f) To assist in the formulation of programmes for the teaching
of, and research into, human rights and to take part in their
execution in schools, universities and professional circles;
g) To publicize human rights and efforts to combat all forms of
discrimination, in particular racial discrimination, by
increasing public awareness, especially through information
and education and by making use of all press organs.
Composition and guarantees of independence and pluralism
1. The composition of the national institution and the appointment
of its members, whether by means of an election or otherwise, shall
be established in accordance with a procedure which affords all
necessary guarantees to ensure the pluralist representation of
the social forces (of civilian society) involved in the protection
and promotion of human rights, particularly by powers which
will enable effective cooperation to be established with, or
through the presence of, representatives of:
a) Non-governmental organizations responsible for human rights
and efforts to combat racial discrimination, trade unions,
concerned social and professional organizations, for example,
associations of lawyers, doctors, journalists and eminent
scientists;
b) Trends in philosophical or religious thought;
c) Universities and qualified experts;
d) Parliament;
e) Government departments (if these are included, their
representa–tives should participate in the deliberations only in
an advisory capacity).
2. The national institution shall have an infrastructure which is
suited to the smooth conduct of its activities, in particular
adequate funding. The purpose of this funding should be to
enable it to have its own staff and premises, in order to be
independent of the Government and not be subject to financial
control which might affect its independence.
471
Bilaga 4 SOU 2011:29
3. In order to ensure a stable mandate for the members of the
national institution, without which there can be no real
independence, their appointment shall be effected by an official act
which shall establish the specific duration of the mandate. This
mandate may be renewable, provided that the pluralism of the
institutions membership is ensured.
Methods of operation
Within the framework of its operation, the national institution
shall:
a) Freely consider any questions falling within its competence,
whether they are submitted by the Government or taken up by
it without referral to a higher authority, on the proposal of its
members or of any petitioner,
b) Hear any person and obtain any information and any documents
necessary for assessing situations falling within its competence;
c) Address public opinion directly or through any press organ,
particularly in order to publicize its opinions and recommendations;
d) Meet on a regular basis and whenever necessary in the presence
of all its members after they have been duly concerned;
e) Establish working groups from among its members as
necessary, and set up local or regional sections to assist it in
discharging its functions;
f) Maintain consultation with the other bodies, whether
jurisdictional or otherwise, responsible for the promotion and
protection of human rights (in particular, ombudsmen,
mediators and similar institutions);
g) In view of the fundamental role played by the nongovernmental
organizations in expanding the work of the
national institutions, develop relations with the nongovernmental
organizations devoted to promoting and protecting
human rights, to economic and social development, to combating
racism, to protecting particularly vulnerable groups (especially
children, migrant workers, refugees, physically and mentally
disabled persons) or to specialized areas.
472
SOU 2011:29 Bilaga 4
473
Additional principles concerning the status of
commissions with quasi-jurisdictional competence
A national institution may be authorized to hear and consider
complaints and petitions concerning individual situations. Cases
may be brought before it by individuals, their representatives, third
parties, non-governmental organizations, associations of trade unions
or any other representative organizations. In such circumstances, and
without prejudice to the principles stated above concerning the
other powers of the commissions, the functions entrusted to them
may be based on the following principles:
a) Seeking an amicable settlement through conciliation or, within
the limits prescribed by the law, through binding decisions or,
where necessary, on the basis of confidentiality;
b) Informing the party who filed the petition of his rights, in
particular the remedies available to him, and promoting his
access to them;
c) Hearing any complaints or petitions or transmitting them to
any other competent authority within the limits prescribed by
the law;
d) Making recommendations to the competent authorities, especially
by proposing amendments or reforms of the laws, regulations and
administrative practices, especially if they have created the
difficulties encountered by the persons filing the petitions in order
to assert their rights.
Statens offentliga utredningar 2011
Kronologisk förteckning
1. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin.
U.
2. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet
och omfördelning med incitament till
arbete. Fi.
3. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. S.
4. Genomförande av EU:s regelverk om inre
vattenvägar i svensk rätt. N.
5. Bemanningsdirektivets genomförande i
Sverige. A.
6. Missbruket, Kunskapen, Vården.
Missbruksutredningens forskningsbilaga.
S.
7. Transporter av frihetsberövade. Ju.
8. Den framtida gymnasiesärskolan
– en likvärdig utbildning för ungdomar
med utvecklingsstörning. U.
9. Barnen som samhället svek.
Åtgärder med anledning av övergrepp och
allvarliga försummelser i samhällsvården.
S.
10. Antidopning Sverige.
En ny väg för arbetet mot dopning. Ku.
11. Långtidsutredningen 2011. Huvud betänkande.
Fi.
12. Medfinansiering av transportinfrastruktur
– utvärdering av förhandlingsarbetet
jämte överväganden om brukaravgifter
och lånevillkor. N.
13. Uppföljning av signalspaningslagen. Fö.
14. Kunskapsläget på kärnavfalls området
2011 – geologin, barriärerna,
alternativen. M.
15. Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. S.
16. Allmän skyldighet att hjälpa nödställda?
Ju.
17. Förvar. Ju.
18. Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. M.
19. Tid för snabb flexibel inlärning. U.
20. Dataskydd vid europeiskt polisiärt och
straffrättsligt samarbete.
Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas
befattning med hemliga uppgifter. Ju.
21. Utrikesförvaltning i världsklass. UD.
22. Spirit of Innovation. UD.
23. Revision av livsmedelskedjans kontroll myndigheter
. L.
24. Sänkt restaurang- och cateringmoms. Fi.
25. Utökat polissamarbete i Norden och EU.
Ju.
26. Studiemedel för gränslös kunskap. U.
27. Så enkelt som möjligt för så många som
möjligt. – En bit på väg. N.
28. Cirkulär migration och utveckling
– förslag och framåtblick. Ju.
29. Samlat, genomtänkt och uthålligt?
En utvärdering av regeringens nationella
handlingsplan för mänskliga rättigheter
2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift.
A.
2011_SOU register S-format.indd 2 2011-03-21 14:31:23
Statens offentliga utredningar 2011
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Transporter av frihetsberövade. [7]
Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16]
Förvar. [17]
Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt
samarbete.
Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas
befattning med hemliga uppgifter. [20]
Utökat polissamarbete i Norden och EU. [25]
Cirkulär migration och utveckling
– förslag och framåtblick. [28]
Utrikesdepartementet
Utrikesförvaltning i världsklass. [21]
Spirit of Innovation. [22]
Försvarsdepartementet
Uppföljning av signalspaningslagen. [13]
Socialdepartementet
Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. [3]
Missbruket, Kunskapen, Vården.
Missbruksutredningens forskningsbilaga.
[6]
Barnen som samhället svek.
Åtgärder med anledning av övergrepp och
allvarliga försummelser i samhällsvården.
[9]
Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. [15]
Finansdepartementet
Välfärdsstaten i arbete.
Inkomsttrygghet och omfördelning med
incitament till arbete. [2]
Långtidsutredningen 2011. Huvudbetänkande.
[11]
Sänkt restaurang- och cateringmoms. [24]
Utbildningsdepartementet
Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. [1]
Den framtida gymnasiesärskolan
– en likvärdig utbildning för ungdomar
med utvecklingsstörning. [8]
Tid för snabb flexibel inlärning. [19]
Studiemedel för gränslös kunskap. [26]
Landsbygdsdepartementet
Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter
. [23]
Miljödepartementet
Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011
– geologin, barriärerna, alternativen. [14]
Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18]
Näringsdepartementet
Genomförande av EU:s regelverk om inre
vattenvägar i svensk rätt. [4]
Medfinansiering av transportinfrastruktur
– utvärdering av förhandlingsarbetet
jämte överväganden om brukaravgifter
och lånevillkor. [12]
Så enkelt som möjligt för så många som
möjligt. – En bit på väg. [27]
Kulturdepartementet
Antidopning Sverige.
En ny väg för arbetet mot dopning. [10]
Arbetsmarknadsdepartementet
Bemanningsdirektivets genomförande i
Sverige. [5]
Samlat, genomtänkt och uthålligt?
En utvärdering av regeringens nationella
handlingsplan för mänskliga rättigheter
2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift.
[29]
2011_SOU register S-format.indd 3 2011-03-21 14:31:23