Utrikesförvaltning i världsklass

Slutbetänkande av Utrikesförvaltningsutredningen

Stockholm 2011

SOU 2011:21

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2011

ISBN 978-91-38-23546-1

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Utrikesdepartementet

Många händelser i världen har påverkat svensk utrikespolitik sedan den senaste breda översynen av svensk utrikesförvaltning presente- rades 1988. Berlinmurens fall, Sovjetimperiets upplösning, de bal- tiska ländernas frigörelse och Sveriges medlemskap i EU är bara några exempel på sådana händelser. Till detta ska läggas förändrade handelsmönster och nya framväxande ekonomiska stormakter, lik- som svenskarnas förändrade resemönster och ökande migrations- strömmar. Nya krav och nya möjligheter inryms i det som i dagligt tal brukar kallas globalisering. Internationella förhållanden och nationell politik är numera oskiljaktigt förknippade med varandra. Det gäller också för Sverige.

Detta leder naturligt till frågor om hur svensk utrikesförvaltning kan förändras och organiseras på ett så effektivt och rationellt sätt som möjligt för att kunna möta globaliseringens krav och möjlig- heter. Hur kan den bäst främja svenska intressen i världen och hur kan den på bästa sätt bistå med relevant underlag och understöd för den svenska utrikespolitiken? Riksdagen har uppmärksammat frå- gan och regeringen har därför och mot ovanstående bakgrund den 23 juli 2009 beslutat om direktiv till en offentlig utredning för att genomföra en bred översyn av den svenska utrikesförvaltningen. Regeringen beslutade samma dag att tillkalla då verkställande direktören, numera landshövdingen, Peter Egardt som särskild utredare. Den 31 augusti förordnades departementsrådet Anna Hammargren som huvudsekreterare. Departementsrådet Harald Sandberg, f.d. ambassadören Stellan Ottosson och f.d. ambassadören Anders Oljelund för- ordnades den 1 september som biträdande utredningssekreterare. Pol.mag. Elias Nyberg förordnades som biträdande utrednings- sekreterare den 1 oktober. F.d. ambassadören Stellan Ottosson och departementsrådet Harald Sandberg avträdde sina uppdrag den 30 april respektive den 30 september 2010. Kanslirådet Andreas von Uexküll

förordnades den 1 september 2010 som biträdande sekreterare. F.d. regeringsrådet Bengt-Åke Nilsson och departementsrådet Bo Malmqvist har biträtt utredningen med juridiska bedömningar kring utlands- myndigheternas status. Regeringen beslutade den 21 januari 2010 om tilläggsdirektiv till utredningen. Dessa tog fasta på önskemålen om att öka flexibiliteten i utrikesrepresentationen. Utredningen presenterade ett delbetänkande den 27 april 2010 med förslag om hur detta skulle kunna uppnås. Slutbetänkandet berör de mer verk- samhetsinriktade delarna av utredningsuppdraget och ska lämnas senast den 1 mars 2011 enligt regeringens beslut om tilläggsdirektiv från den 30 september 2010.

Utredningen har haft tillgång till ett stort antal tidigare utred- ningar och rapporter som har berört delar av utrikesförvaltningens arbete. I Globaliseringsrådets rapport Sverige i världen dras ett antal slutsatser för Sveriges del, vilka också riktar sig till utrikesför- valtningen. Rapporten föranledde en omfattande diskussion inom utrikesförvaltningen med synpunkter som har beaktats av utredningen.

En sakkunniggrupp har genom beslut den 10 oktober 2009 knutits till utredningen. De sakkunniga är verkställande direktören Claes de Neergaard, ambassadören Ulf Dinkelspiel, verkställande direktören Mats Harborn, landshövdingen Barbro Holmberg, f.d. generaldirektören Jörgen Holmquist, vice verkställande direktören Lars Göran Johansson, oppositionsborgarrådet Carin Jämtin, bitr. förhandlingschefen Anders Stålsby och f.d. överingenjören Johan Tunberger. Sakkunniggruppen har sammanträtt åtta gånger för att behandla delbetänkandet och föreliggande slutbetänkande.

Till utredningen har knutits en expertgrupp med företrädare för Regeringskansliets samtliga departement, Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Gruppen har sammanträtt vid sex tillfäl- len då man bl.a. diskuterat förslagen i utredningens betänkanden. Ett par referensgrupper har också biträtt utredningen, däribland en särskild diplomatgrupp med drygt tiotalet ledamöter. Under hela utredningsperioden har intervjuer med cirka 250 myndighetschefer, diplomater, näringslivsföreträdare, fackliga organisationer, organi- sationsföreträdare m.fl. genomförts. Studiebesök på plats har gjorts i Belgien, Danmark, Finland, Japan, Kanada, Kenya, Nederländerna, Syrien, Storbritannien och USA. Samtal har även förts med ett antal andra länders utrikesförvaltningar. Enkätundersökningar har genomförts med de svenska utlandsmyndigheterna samt med departe- menten, Förvaltningsavdelningen och Statsrådsberedningen. Utredningen, som har arbetat under namnet Utrikesförvaltningsutredningen, får

härmed överlämna slutbetänkandet Utrikesförvaltning i världsklass (SOU 2011:21). I och med detta är uppdraget avslutat.

Stockholm den 8 mars 2011

Peter Egardt

/Anna Hammargren

Anders Oljelund Elias Nyberg Andreas von Uexküll

Innehåll

Begrepp och förklaringar.....................................................			13
Sammanfattning ................................................................			21
Summary ..........................................................................			47
1	Inledning...................................................................		75
1.1	Utrikesförvaltningsutredningens uppdrag .............................		75
	1.1.1	Delbetänkandet och slutbetänkandet..........................	77
	1.1.2	Slutbetänkandets disposition .......................................	79
1.2	Diplomatisk verksamhet i historiens ljus ...............................		82

1.3Omvärldsbeskrivning – utgångspunkt för svensk

	utrikespolitik och utrikesförvaltning......................................		85
	1.3.1	Globaliseringen ändrar spelplanen...............................	86
	1.3.2	Regeringars utblick.......................................................	87
	1.3.3 Sverige i världen – världen i Sverige.............................		91
2	Regeringens internationella arbete och
	utrikesförvaltningens roll.............................................		97
2.1	Utrikespolitiska utgångspunkter ............................................		99
	2.1.1	Utrikespolitikens syfte.................................................	99
	2.1.2	Svenska intressen ..........................................................	99
	2.1.3 Utsuddad gräns mellan utrikes- och
		inrikespolitik...............................................................	101
2.2	Ökade krav på Regeringskansliet..........................................		102
2.3	Sveriges utrikesförvaltning....................................................		105
			7

Innehåll SOU 2011:21

	2.3.1 Jämförelse med andra länder ......................................		105
	2.3.2 Utrikesförvaltningens uppdrag och omfattning .......		107
2.4	Svensk närvaro utifrån nya utmaningar ................................		116
	2.4.1 Jämförelse med andra länders
		utrikesrepresentation..................................................	118
	2.4.2 Var och hur ska Sverige vara representerat?..............		122
3	En modern utrikespolitik ...........................................		125
3.1	Svensk utrikes- och säkerhetspolitik.....................................		125
	3.1.1	Vad är utrikespolitik? .................................................	126
	3.1.2 En förändrad och breddad säkerhetspolitik ..............		128
	3.1.3	Ekonomisk utrikespolitik – Economic Diplomacy...	132
	3.1.4 Sverige i det europeiska arbetets kärna......................		135
	3.1.5	Nordiskt samarbete ....................................................	139
	3.1.6 Dagens och morgondagens multilaterala
		samarbete.....................................................................	140
	3.1.7 Framgångsfaktorer i multilateralt arbete...................		143
3.2	Offentlig diplomati kan öka politikens genomslag..............		145
	3.2.1 Vad är offentlig diplomati?.........................................		146
	3.2.2	Andra länder................................................................	147
	3.2.3	Utrikesförvaltningens arbete med
		Sverigefrämjande och offentlig diplomati .................	148
	3.2.4 Hur kan verksamheten bli mer ändamålsenlig? ........		150
	3.2.5 Utrikesförvaltningens kommunikation med det
		svenska samhället ........................................................	152
4	Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet ............		155
4.1	Bred formulering av regeringens internationella politik......		156
	4.1.1 Omvärldsförändringar motiverar ett utvecklat
		tvärsektoriellt arbete i Regeringskansliet ..................	157
	4.1.2 Samstämmighet i den internationella politiken –
		exempel från några andra länder.................................	160
	4.1.3 Statssekreterargrupp för formulering och
		samordning av svensk politik i prioriterade
		internationella frågor ..................................................	162
4.2	Regeringskansliets styrning av utrikesrepresentationen......		164
	4.2.1	Hela Regeringskansliets utrikesrepresentation.........	167
8

SOU 2011:21		Innehåll
	4.2.2 Bred process för styrning av
	utrikesrepresentationen..............................................	170
	4.2.3 Fördelar och utmaningar med en bred
	beredningsprocess.......................................................	172
4.3	Specialattachéer......................................................................	173
	4.3.1 En koordinerad planering av specialattachéers
	placering ......................................................................	176
4.4	Styrning av EU-representationen i Bryssel ..........................	178

4.5Bättre kommunikation inom Regeringskansliet och med

	utlandsorganisationen............................................................		182
	4.5.1 Rutiner för kontakter och samråd mellan UD
		och övriga Regeringskansliet .....................................	185
	4.5.2	Tillgänglighet till utlandsorganisationens
		rapportering ................................................................	186
	4.5.3 Information från Regeringskansliet till
		utrikesrepresentationen..............................................	191
5	Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter............		193
5.1	En stärkt handels- och främjandeverksamhet ......................		193
	5.1.1	Varför handels- och främjandepolitik?......................	195
	5.1.2 Många svenska handels- och främjandeaktörer ........		200
	5.1.3 Samarbete och rollfördelning mellan
		utrikesförvaltningen och Exportrådet.......................	212
	5.1.4	Investeringsfrämjandets betydelse ............................	225
	5.1.5 Synergier mellan utvecklingssamarbete, handel
		och främjande..............................................................	227
5.2	Förtydligade roller inom utvecklingssamarbetet .................		230
	5.2.1	Utvecklingssamarbetet i dag ......................................	232
	5.2.2	Internationella jämförelser.........................................	234
	5.2.3 Styrdokument för utvecklingssamarbetet –
		dagsläget ......................................................................	240
	5.2.4 Relationen mellan UD och Sida. Bedömningar
		och förslag...................................................................	241
5.3	Utrikesförvaltningens verksuppdrag och andra tjänster .....		248
	5.3.1 Generella principer för efterfrågestyrd
		verksamhet ..................................................................	250
	5.3.2 Konsulär och rättslig verksamhet ..............................		256
			9

Innehåll		SOU 2011:21
	5.3.3 Hanteringen av migrationsärenden............................	273
6	Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning.................	287
6.1	Yttre och inre effektivitet i utrikesförvaltningen.................	288

6.2Analys, policyformulering, styrning och uppföljning av

	utrikesförvaltningens verksamheter......................................		290
	6.2.1 Strategiska verksamhetsmål – utgångspunkter för
		styrning av statlig förvaltning.....................................	291
	6.2.2 Sammanhållen analys som grund för strategisk
		policy............................................................................	293
	6.2.3 Planering, prioritering och uppföljning av
		verksamheter ...............................................................	296
	6.2.4	En internationell utblick.............................................	302
	6.2.5 Enad ledning och ett sammanhållet stöd för
		policyformulering och planering................................	306
	6.2.6	Andra effektiviseringsåtgärder i
		utrikesförvaltningen....................................................	310
6.3	Väl avvägd och förutsägbar resurssättning ...........................		311
	6.3.1 Förstärkt verksamhet genom effektiviseringar
		och omprioriteringar...................................................	313
	6.3.2	Regeringskansliets resurssättning av
		utrikesrepresentationen ..............................................	314
	6.3.3	Utrikesförvaltningens dubbla produktivitetskrav ....	316
	6.3.4 Mekanism för reglering av valutafluktuationer.........		317
	6.3.5	Tydlighet om avgiftsfinansiering ...............................	319
7	En strategisk kompetensförsörjning för att möta
	verksamhetens krav...................................................		323
7.1	Verksamhetens behov måste styra
	kompetensförsörjningen........................................................		325
	7.1.1	Personalstatistik och Regeringskansliets
		internationalisering .....................................................	326
	7.1.2 Vilken kompetens behövs i utrikesförvaltningen?....		328
7.2	Förutsättningar för kompetensförsörjningen ......................		331
	7.2.1 Omfattning och verksamhet i UD och
		utlandsorganisationen.................................................	331
	7.2.2 En stark personalenhet i UD......................................		333
10

SOU 2011:21 Innehåll

	7.2.3 Är mer flexibla anställningsformer att föredra för
		att tillgodose utrikesförvaltningens
		kompetensbehov?.......................................................	334
	7.2.4	Kompetensväxling skapar möjligheter ......................	336
7.3 Verktyg för strategisk kompetensförsörjning .....................			337
	7.3.1 Att vara en attraktiv arbetsplats och god
		arbetsgivare .................................................................	338
	7.3.2 En ändamålsenlig rekrytering: tre huvudgrupper i
		fokus............................................................................	340
	7.3.3 Ökad rörlighet mellan utrikesförvaltningen och
		övriga delar av Regeringskansliet...............................	342
	7.3.4	Ökad extern personalrörlighet...................................	345
7.4	En effektiv bemanning...........................................................		347
	7.4.1 Förenklad bemanningsprocessen och ett IT-stöd
		för HR-arbetet............................................................	347
	7.4.2 Formaliserad chefsberedning och tydliga
		karriärkriterier.............................................................	349
	7.4.3 Hänsyn till familjesituation för
		Regeringskansliets utsända personal .........................	351
	7.4.4	Reviderad inkomstskattelag .......................................	352
	7.4.5 Utveckling i omvärlden kräver skärpt säkerhet i
		utrikesrepresentationen..............................................	353
	7.4.6	Förbättrad arbetsmiljö................................................	355
7.5	En framåtblickande kompetensutveckling ...........................		355
7.6 Avveckling eller förflyttning av personal? ...........................			358
Referenser ......................................................................			361
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv...........................................................	369
Bilaga 2		Tilläggsdirektiv...............................................................	379
Bilaga 3		Tilläggsdirektiv...............................................................	381
Bilaga 4 Bedömningsgrunder för svensk diplomatisk
		närvaro ............................................................................	383
Bilaga 5		Utrikesförvaltningens organisation ..............................	387
			11

Innehåll		SOU 2011:21
Bilaga 6	Utrikesförvaltningens intressenter................................	389
Bilaga 7	Internationella jämförelser.............................................	395
Bilaga 8	Enkät till utlandsmyndigheter – metod och resultat....411
Bilaga 9 Myndigheter och aktörer inom handelspolitik,
	EU:s inre marknad och främjande.................................	419
Bilaga 10 Next Generation Strategic Management for
	Diplomacy.....................................................................	425
Bilaga 11	Personalstatistik............................................................	477

Begrepp och förkortningar

Ord	Förklaring
ALFA och ALFA-T	Allmänna löne- och förmånsavtalet
ALVA	Avtal för allmän visstidsanställning
Ambassad	Högsta formen av diplomatisk repre-
	sentation, vanligen ledd av en ambass-
	adör
AVS-staterna	Sammanslutning för staterna i Afrika,
	Västindien och Stilla havsområdet
Beskickning	Diplomatisk representation, vanligt-
	vis ambassad
BNP	Bruttonationalprodukt
BRIC	Brasilien, Ryssland, Indien och Kina
CFSP	(Common Foreign and Security
	Policy) EU:s gemensamma utrikes-
	och säkerhetspolitik
Chargé d’affaires ad interim	Diplomat som leder en ambassad vid
	ackrediterad ambassadörs frånvaro
Chargé d’affaires en pied	Diplomat som leder en ambassad till
	vilken ambassadör inte har utsetts

Begrepp och förkortningar SOU 2011:21

CSR	Corporate Social Responsibility
DAC	Development Assistance		Committee
	(OECD:s biståndsdirektorat)
DANIDA	Danish	International	Development
	Agency, numera del av danska utrikes-
	ministeriet
Delegation	Kan vara en tillfälligt sammansatt
	grupp som företräder sitt land vid en
	konferens eller förhandling, eller en
	ständig närvaro vid en internationell
	organisation där landet endast får
	bevaka förhandlingarna
Departementsuppdrag	Utrikesförvaltningens uppgift att vara
	beredningsorgan och bistå regeringen
DFID	Department for International Deve-
	lopment, brittiska biståndsministeriet
EEAS	European External Action Service, den
	europeiska utrikestjänsten
EKN	Exportkreditnämnden
Enterprise Ireland	Irländskt främjandeorgan som stödjer
	exportorienterade företag.
ESV	Ekonomistyrningsverket
EU	Europeiska Unionen
EUNIC	European	Union National Institutes
	for Culture
FN	Förenta Nationerna

SOU 2011:21 Begrepp och förkortningar

Försvarsattaché	Tjänsteman		med		militär		bakgrund
	som under en begränsad tid är knuten
	till en beskickning och har som
	uppgift att främja relationer och
	samarbete på försvarets område
Förvaltningsavdelningen	Regeringskansliets				förvaltningsavdel-
	ning
G 20	Group of 20, bestående av EU samt de
	nitton		länderna				Argentina,
	Australien,		Brasilien,				Frankrike,
	Indien,	Indonesien,				Italien,		Japan,
	Kanada, Kina,			Mexiko.			Ryssland,
	Saudiarabien,			Storbritannien,				Syd-
	afrika,	Sydkorea,			Turkiet,		Tyskland
	och USA
G 7	Group of 7, bestående av Frankrike,
	Italien, Japan, Kanada, Storbritannien,
	Tyskland och USA. G8 inkluderar
	Ryssland.
Gemensam beredning	Om ett regeringsärende berör något
	annat	departements				ansvarsområde
	eller något annat statsråd i det egna
	departementet ska ärendet beredas i
	samråd med övriga berörda statsråd
Honorärkonsulat	Konsulat där oavlönad honorärkonsul
	ansvarar för verksamheten
HR	Human Resources
IFUR	Förordning			(1992:247)				med
	instruktion		för		utrikesrepresenta-
	tionen

Begrepp och förkortningar SOU 2011:21

Industrial Development	Irlands organ för investerings-
Agency Ireland	främjande
Invest in France Agency	Frankrikes		investeringsfrämjande-
	organ
IRK	Förordning			(1996:1515)	med
	instruktion för Regeringskansliet
ITPS	Institutet för tillväxtpolitiska studier
Karriärkonsulat	Konsulat där arbetet leds av utsänd
	avlönad personal
KK	Kommerskollegium
Konsulat	Utlandsrepresentation, oftast utanför
	huvudstaden, med huvudsaklig uppgift
	att ta hand om konsulära ärenden och
	främja hemlandet
KRUS	Kompetensrådet			för utveckling i
	staten
LOA	Lag 1994:260 om offentlig anställning
LOK	Avtal	för		lokalanställda	vid
	utlandsmyndighet
MIV	Migrationsverket
MSB	Myndigheten för samhällsskydd och
	Beredskap
NGO	Non-governmental organization (Icke-
	statlig organisation)
NIR	Näringslivets internationella råd
NL Agency	Nederländernas			organisation	för
	handels- och investeringsfrämjande

SOU 2011:21 Begrepp och förkortningar

NORAD	Norwegian		Agency for			Development
	Cooperation, ett norskt direktorat för
	utvecklingssamarbete
NSA	UD:s	funktion			som		ansvarig
	myndighet för Sveriges efterlevnad av
	informationstekniska						säkerhets-
	bestämmelser gentemot EU, NATO
	och Europeiska			rymdorganisationen
	(ESA)
NSU	Nämnden		för	Sverigefrämjande i
	utlandet
NU-rådet	Rådet för näringsliv och utveckling
	består av representanter på hög nivå
	från det svenska näringslivet, berörda
	departement och relevanta myndig-
	heter.
ODA	Official		Development				Assistance
	(DAC:s statistik över bistånd)
OECD	Organisationen			för			ekonomiskt
	samarbete och utveckling (Organisation
	for Economic Co-operation and Deve-
	lopment)
OSSE	Organisationen			för	säkerhet			och
	samarbete i Europa
PM	Promemoria
RALS	Ramavtal mellan centrala parter om
	lokal lönebildning
Regeringskansliet	Statlig	förvaltningsmyndighet						under
	regeringen, bestående av statsråds-
	beredningen, förvaltningsavdelningen
	och de olika fackdepartementen.
Representation	Ett lands ständiga närvaro vid en
	internationell organisation
RK Arbetsgivarenhet	Regeringskansliets arbetsgivarenhet

Begrepp och förkortningar SOU 2011:21

RK Kompetens	Regeringskansliets kompetensutveck-
	lingsenhet
RK PA STÖD	Regeringskansliets		stödenhet	för
	personal och administration
SAU	Sveriges	allmänna	utrikeshandels-
	förening
SEK	AB Svensk exportkredit
SI	Svenska institutet
SOU	Statens offentliga utredningar
Specialattaché	Tjänsteman som för en begränsad tid
	är knuten till en eller flera beskick-
	ningar för bevakning av ett särskilt
	område och som har Regerings-
	kansliet (utöver UD) som huvudman.
SSR	Sveriges standardiseringsråd
STATT	Sveriges tekniska attachéer
SWEDAC	Styrelsen	för ackreditering		och
	teknisk kontroll
Ubifrance	l’Agence française pour le déve-
	loppement international des entreprises
	(Frankrikes exportfrämjandeorgan)
UD	Utrikesdepartementet
UD-FIM	Enheten för främjande och EU:s inre
	marknad
UD-FIM-PES	Regeringskansliets		projektexport-
	sekretariat vid enheten för främjande
	och EU:s inre marknad
18

SOU 2011:21 Begrepp och förkortningar

UD-IH	Enheten för internationell handels-
	politik
UD-KC	Enheten för konsulära och civilrätts-
	liga ärenden
UD-P	Personalenheten
UD-PIK	Enheten för press, information och
	kommunikation
UD-PLAN	Planeringsstaben
UD-PROT	Protokollet
UD-SPRÅK	Språkenheten
UD-SSSB	Sekretariatet	för säkerhet, sekretess
	och beredskap
UD-UP	Enheten för utvecklingspolitik
UNCTAD	United Nations Conference on Trade
	and Development
UNESCO	Förenta nationernas organisation för
	utbildning,	vetenskap	och kultur
	(United	Nations	Educational,
	Scientific and Cultural Organization)
URA	Avtal om utlandskontrakt och rikt-
	linjer för anställningsvillkor vid tjänst-
	göring utomlands
Utlandsmyndighet	Ambassad, representation, delegation
	eller karriärkonsulat
Utlandsorganisationen	Sveriges nätverk av utlandsmyndig-
	heter

Begrepp och förkortningar SOU 2011:21

Utrikesförvaltningen	Utrikesdepartementet i Sverige samt
	utrikesrepresentationen
Utrikesrepresentationen	Sveriges nätverk av utlandsmyndig-
	heter
UVA	Avtal om utlandstjänstgöring
Verksuppdrag	Den del	av	utrikesförvaltningens
	verksamhet som rör förvaltnings-
	ärenden	och	myndighetsutövning
	mot enskild
WKÖ	Wirtschaftskammer Österreich (Öster-
	rikes organisation för handels-
	främjande)
WTO	World Trade Organization

Sammanfattning

Regeringars hantering av utrikesrelationer och utrikesärenden har en lång historia. Inriktningen av utrikespolitiken och annan inter- nationell verksamhet styrs av globala förhållanden och nationella intressen, men formerna att bedriva dem förändras över tiden. De har intensifierats och breddats och i vissa avseenden förenklats.

Denna utrednings uppdrag är att ställa och försöka besvara frågan om vilket slags utrikesförvaltning Sverige behöver för fram- tiden. Det handlar om vilka arbetsformer Utrikesdepartementet (UD), utrikesrepresentationen och Regeringskansliet ska ha för att i en tid av globalisering och förändringar på bästa sätt tillvarata Sveriges internationella intressen. Eftersom alla departement i dag arbetar med internationella frågor berör förslagen även andra delar av Regeringskansliet än UD.

Det delbetänkande som utredningen tidigare har presenterat (SOU 2010:32) tar upp effektivitet och flexibilitet i utrikesrepresentationen. Slutbetänkandet ser till utrikespolitiken i sin helhet och till dess förvaltning.

Direktiven föreskriver att förslag som läggs ska kunna genom- föras inom nuvarande budgetramar. Utredningen följer dessa rikt- linjer. De reformer som föreslås för utrikesförvaltningen ska i stort kunna finansieras genom föreslagna effektiviseringsåtgärder i kombi- nation med vissa omräkningsjusteringar.

Omvärldens snabba utveckling ställer emellertid nya krav. Regeringen måste nu och framöver ha ett Regeringskansli med strategisk internationell utblick, en stark och effektiv utrikesför- valtning och en ändamålsenlig svensk diplomatisk närvaro i utlandet. Det behövs för att driva och försvara svenska intressen. För att klara den uppgiften behövs en förvaltning som kräver snarare mer än mindre resurser.

Sammanfattning

SOU 2011:21

Förutsättningar för svensk utrikespolitik och dess förvaltning

Utrikespolitiken och dess förvaltning vilar ytterst på anpassning till och god förankring i det svenska samhället. Det måste vara tydligt för medborgarna och för det svenska samhället i stort att utrikes- politiken bedrivs i deras intresse, lång- och kortsiktigt. Svensk när- varo i utlandet syftar till att främja dessa intressen och till att ge stöd till myndigheter, företag, organisationer och privatpersoner med god serviceanda och enligt gällande regler.

De omvärldsförändringar som påkallar förändringar av utrikes- politiken och dess förvaltning kan egentligen alla kopplas till vad vi kallar för globalisering. Att globaliseringen ställer ökade krav på snabbhet och flexibilitet för att anpassa verksamhet och organisa- tioner till nya förutsättningar är en välspridd insikt. Att den kan innebära både möjligheter och utmaningar är också uppenbart. Ökat ömsesidigt beroende mellan länder, institutioner, organisa- tioner och företag, innebär ökade kontaktytor, däribland även fler friktionsytor att hantera. Detta gäller för många olika verksam- heter, offentliga och privata, lokala eller internationella. Svensk utrikespolitik och dess förvaltning måste formas för att möta denna utveckling.

Globaliseringen har förändrat den geopolitiska och säkerhets- politiska verklighet som regeringens utrikespolitik och övriga internationella verksamhet bedrivs i. Berlinmurens fall för drygt tjugo år sedan, det svenska EU-medlemskapet, utvecklingen av nya säkerhetspolitiska utmaningar och aktörer, gränslösa flöden av människor, varor, information, innovation, kapital osv., utgör alla delar eller resultat av globaliseringen. Samtidigt kvarstår eller åter- uppstår traditionella utrikes- och säkerhetspolitiska utmaningar. På många sätt är förändringarna löftesrika, men vissa är också oroande.

De ekonomiska möjligheter som globaliseringen erbjuder har Sverige, som en liten, öppen och välskött innovationsekonomi, kunnat dra stor nytta av. Men konkurrensen hårdnar. Globala eko- nomiska styrkeförhållanden förskjuts, nya marknader utvecklas och tempot i forskning och utveckling är för vissa branscher his- nande. De internationella finansiella strukturerna måste stabiliseras och harmoniseras för att skapa långsiktigt hållbara förutsättningar för tillväxt och global utveckling. Icke-traditionella utrikespolitiska frågor får större utrymme i regeringars internationella politik – och vävs alltmer samman med mer traditionella områden.

SOU 2011:21

Sammanfattning

På liknande sätt måste allt fler nationella eller inrikespolitiska problem hanteras och lösas tillsammans med andra länder. Utman- ingar och lösningar är gränsöverskridande och politikområden är sammanlänkade. Ömsesidiga beroenden ökar och en svensk röst behövs i många multilaterala arbeten. Politik måste skapas och internationella allianser byggas med länder och med andra aktörer. Samarbetet inom EU förstärks och utvecklas, och svensk ambition är att tillhöra kärnan i detta samarbete. Samtidigt behöver globala frågor och tvister en legitim och välfungerande världsorganisation, FN, för att framgångsrikt kunna lösas.

Det är i denna globala verklighet som svensk utrikespolitik ska agera och svenska intressen främjas och försvaras. Fred och säker- het, välstånd och ekonomisk tillväxt, öppenhet och frihandel, global rättvisa och utveckling, demokrati och pluralism – alla utgör de naturliga fundament i svensk politik, så också i utrikespolitiken. Regeringen som ska driva denna utrikespolitik behöver till sitt stöd en effektiv, flexibel och kompetent förvaltning, inklusive nätverket i utlandet av ambassader, konsulat, representationer och delega- tioner.

Ökade migrationsströmmar och svenskars ändrade resemönster utgör också delar – eller resultat – av globaliseringen. De påverkar Sverige och svensk politik generellt. För utrikesförvaltningens del utgör dessa trender på ett handfast sätt utmaningar. Mängden migrationsärenden kan skifta på ett sätt som är svårt att förutse, och nya typer av svåra konsulära ärenden tar kraft och kräver kvali- ficerad kompetens. Svensk utrikesverksamhet måste rustas för att möta också dessa krav.

I backspegeln kan konstateras att utrikesförvaltningen knappast har stått opåverkad hittills. En betydande anpassning har skett de senaste tjugo åren. EU-arbetet genomsyrar i dag all verksamhet, säkerhetspolitiken har lagts om, utvecklingssamarbetet har ökat och reformerats, handelsfrämjandet har intensifierats, det kon- sulära arbetet har ändrat karaktär och migrationsärendena mång- dubblats. Svensk närvaro har genomgått stora förändringar: sedan 1990 har 59 utlandsmyndigheter avvecklats och cirka 40 öppnats. Till detta ska läggas interna förändringar som skedde i och med departementssammanslagningen 1997, samt ett antal andra organisa- tionsjusteringar. Men ytterligare nutidsanpassning krävs.

Både svensk utrikespolitik och dess utrikesförvaltning måste utformas för att strategiskt kunna möta morgondagens gränsöver- skridande utmaningar. Den grundläggande utrikespolitiska målsätt-

Sammanfattning

SOU 2011:21

ningen, dvs. att främja och försvara svensk säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen internationellt, förutses inte ändras. Förvalt- ningen som ska genomföra politiken kommer emellertid löpande att behöva anpassas till nya förhållanden.

Sammanfattning av förslagen

En central slutsats i Utrikesförvaltningsutredningens samlade arbete är att en framgångsrik utrikespolitisk verksamhet kräver långsiktig strategisk inriktning och en flexibel och effektiv förvaltning.

Som en röd tråd genom detta betänkande löper också bedöm- ningen att olika politikområdens ömsesidiga beroende av varandra tarvar ökat departementsöverskridande samarbete och gemensam styrning av den svenska utrikespolitiken. Detsamma kan sägas för UD internt. Vägen till en effektivare utrikesförvaltning – och bättre genomslag internationellt för politiken – går inte via fler och skarpare gränser mellan olika politikområden. Det rimmar illa med verkligheten, både den nationella och internationella. Det handlar i stället om skärpt kapacitet att agera utifrån helhetsbedömningar. Samtidigt som roller och ansvar måste vara tydliga får de inte bidra till att skapa revir som missgynnar verksamhet. Den översyn av Regeringskansliet som planeras måste ta ett samlat grepp om frågan om det departementsöverskridande beredningsarbetet.

Bland andra bedömningar om utrikesförvaltningens verksamhet som genomsyrar betänkandet är öppenhet mot andra intressenter, drivkraft att testa nya samarbetsformer och arbetssätt i verksam- heten, samt vikten av att vilja och våga förändra förvaltningen.

Regeringskansliet

De utrikespolitiska frågor som regeringen har att ta ställning till spänner ofta över många politikområden och över departementsgränser. Utrikes- politisk policyformulering över departementsgränserna måste därför stärkas. Utredningen föreslår att en instruktionsfäst statssekreterar- grupp under ledning av UD:s kabinettssekreterare inrättas för detta ändamål. Gruppen ska inte fatta formella beslut – det tillkommer regeringen – men den kan identifiera politiska arbetsområden och leda formuleringen och genomförandet av beslut. En sådan grupp skulle tjäna som en stark uppmaning att samarbete mellan departe-

SOU 2011:21

Sammanfattning

menten är önskvärt och bör uppmuntras. Många andra länder har kommit längre i denna form av institutionaliserat samarbete mellan ministerier i bl.a. internationella frågor.

Eftersom utrikesrepresentationen är en resurs för hela Regerings- kansliet föreslår utredningen att statssekreterargruppen också sam- råder om utrikesrepresentationens strategiska inriktning, placering och resurssättning.

För att Regeringskansliet ska fungera som ett effektivt utrikes- politiskt verktyg måste ansvarsfördelningen vara klar och sam- arbeten mellan departementen fungera konstruktivt. En kultur av mer öppen internkommunikation och informationsspridning måste skapas inom myndigheten och i förhållande till utrikesrepre- sentationen.

För utrikespolitiska ändamål föreslår utredningen ett antal nya samrådsrutiner på tjänstemannanivå och ökad spridning av utlands- organisationens rapportering. Utredningen ser behov av ett Reger- ingskansli med en tydligare internationell utblick, inriktning och kompetens.

Allt fler nationella och internationella frågor måste lösas till- sammans med andra länder. Det multilaterala arbetet blir allt viktigare och har samtidigt ändrat karaktär. Nya multilaterala sam- arbetsformer prövas mellan grupper av länder. Sverige måste aktivt bevaka hur vårt lands intressen bäst främjas i denna utveckling.

Oavsett formerna förutser utredningen att vikten av multi- lateralt arbete kommer att öka i den internationella politiken. Utredningen anser att Sverige som medelstort/medellitet land måste vässa sin förvaltning vad gäller kompetens, timing, alliansbyggande m.m. för att fortsatt vinna genomslag för svensk politik inter- nationellt.

Sverige har en lång tradition av multilateralt arbete, vilket utgör en god grund för att nå fortsatt framgång. Samarbetet inom EU förstärks och utvecklas, och svensk ambition är att tillhöra kärnan i detta samarbete. Svensk utrikespolitik syftar till att stärka EU som global partner. Att aktivt delta i utformningen av EU:s politik i för Sverige prioriterade politikområden är och kommer att förbli en central uppgift i Regeringskansliet, och för annan statlig förvalt- ning.

Utredningen föreslår vad gäller EU-arbetet att Sveriges femton- åriga medlemskap i EU ska föranleda en analys av vunna erfaren- heter vad gäller strategisk inriktning, framgångsfaktorer i förhand- lingsarbetet och beredningskapacitet i svensk förvaltning, främst

Sammanfattning

SOU 2011:21

Regeringskansliet. Slutsatserna kan bidra med värdefulla insikter om potential för att ytterligare förbättra arbetsmetoder och skapa ökat genomslag för svensk politik i multilaterala fora.

Utrikesförvaltningen

En framgångsrik utrikespolitik kräver en stark och effektiv utrikes- förvaltning som har en tydlig roll. En modern utrikesförvaltning måste för att hantera sitt uppdrag också vara öppen mot andra intressenter och ha god förankring i det svenska samhället.

Huvuduppdraget för utrikesförvaltningen ska vara att ta ansvar för helheten i svensk utrikespolitik. Säkerhetsbegreppet har breddats genom åren och UD:s ansvar utvidgats utan att detta har preciserats och ansvarsfördelningen mellan departementen klar- gjorts. Utredningen föreslår att så sker. UD måste på ett aktivt sätt ta ledningen och vara ett stöd för övriga delar av Regeringskansliet.

UD är också ett fackdepartement med huvudansvar för bered- ning av sakpolitiska områden inom utrikespolitiken. Däri ingår också verksuppdraget, främst migrationshantering och konsulär verksamhet, som ska betraktas som kärnverksamheter.

UD:s har därtill som viktig uppgift att samordna styrningen av utrikesrepresentationens placering och strategiska inriktning.

Det breda och varierade uppdraget ställer krav på en tydlig och sammanhållen strategisk inriktning och styrning av utrikesförvalt- ningen. Utredningen föreslår att innebörden av kabinettssekreter- arens och expeditionschefens övergripande ansvar förtydligas i arbets- ordningen.

Utredningen föreslår därtill att en sammanhållen funktion för att samordning av analys, policyformulering, planering och uppfölj- ning, inrättas och knyts till departementets ledning. Förslag pre- senteras om hur analysarbetet bör organiseras och stärkas. Utred- ningen har här haft stöd i det arbete som har utförts av en inter- nationell konsult, Next Generation Strategic Management for Diplomacy

(bilaga 10).

För att fatta beslut och prioritera i verksamheten behöver departementets ledning bra underlag. Det kräver en förbättrad verksamhetsuppföljning knuten till resurser. Utredningen föreslår att en sådan utvecklas och diskuterar dess utformning. Det är utredningens mening att bättre uppföljning bör utgöra underlag för diskussioner om resurssättning av den utrikespolitiska verksam-

SOU 2011:21

Sammanfattning

heten och utlandsnärvaron. Att visa resultat och diskutera effekter av utrikespolitiska verksamheter ser utredningen som ett viktigt led också i att tydliggöra utrikesförvaltningens arbete externt.

För att fungera effektivt och smart måste den svenska utrikes- förvaltningen söka samarbetslösningar med likasinnade länder. Det handlar om allt från att bygga allianser för att gemensamt driva en fråga till att skapa effektiva lokallösningar och verksamhetssynergier med andra beskickningar.

Det fördjupade utrikespolitiska samarbetet inom EU och inrättandet av EEAS erbjuder här nya möjligheter för medlems- staterna som måste tillvaratas. Utredningen anser att Sverige måste agera starkt drivande för att skapa en välfungerande och balanserad europeisk utrikestjänst. Utredningen bedömer att det på kort och medellång sikt kan kräva ökade resurser. På sikt bör däremot effektiviseringar bli möjliga. Den europeiska utrikespolitiken är dock summan av medlemsstaternas intressen, och för att däri kunna hävda svenska prioriterade intressen kommer styrka att behövas i svensk utrikespolitik och utrikesförvaltning.

Utrikesförvaltningen måste våga se till nya arbetsmetoder. I en komplex värld, där fler aktörer utöver nationalstater tydligt skapar och påverkar den internationella utvecklingen, är det naturligt att en utrikesförvaltning av i dag satsar på att bredda nätverken utöver stat-till-stat-relationerna.

Utredningen föreslår därför att svensk utrikesförvaltning stärker arbetet med offentlig diplomati för att bilden av Sverige och svenska budskap ska nå bredare internationella målgrupper för att där- igenom öka genomslaget för svenska intressen.

Internationellt näringslivsfrämjande är en kärnverksamhet för utrikesförvaltningen, och även för andra delar av Regeringskansliet. Det måste ses som en bred och långsiktig verksamhet med kopp- ling till innovation, sysselsättning och framtida konkurrenskraft. Utredningen anser att den mängd myndigheter som verkar inom detta område måste agera utifrån gemensamt formulerade målsätt- ningar för att verka effektivt och komplementärt. Utredningen föreslår därför att det inom Regeringskansliet inrättas en huvud- mannagrupp under ledning av statssekreteraren för handels- och näringslivsfrämjande. Den bör arbeta i riktning mot harmoniserade regleringsbrev för underliggande myndigheter och ges ansvar för koordinering av resursfördelning.

Exportrådets roll föreslås förtydligas och oklarheter som råder kring handelssekreterarens status rätas ut. Utredningen förespråkar

Sammanfattning

SOU 2011:21

också ökad konkurrens inom exportfrämjandet, samtidigt som den understryker betydelsen av att regeringen har effektiva instrument för ett offentligt internationellt näringslivsfrämjande.

Samarbetet måste stärkas mellan exportfrämjande och invester- ingsfrämjande, och synergier måste tillvaratas med bistånds- och utvecklingssamarbetet.

I begreppet ekonomisk diplomati knyts näringslivsfrämjandet till ett bredare främjande av Sveriges ekonomiska intressen. Det utgör en samlingsbeteckning för beslutsfattande, policyformulering och främjande av ett lands offentlig – ekonomiska och näringslivs- mässiga intressen. Områden som finansiell stabilitet, investerings- politik, finansiella flöden, bilaterala och multilaterala ekonomiska förhandlingar och avtal, teknologi- och innovationsöverföring och utvecklingssamarbete ingår. UD bör överväga hur man internt och inom Regeringskansliet kan arbeta mer sammanhållet med eko- nomisk diplomati.

För svenskt utvecklingssamarbete presenterar utredningen ett antal förslag som syftar till en tydligare rolluppdelning mellan UD som politisk beslutsfattare och Sida som myndighet med ansvar för genomförande. Reformer i denna riktning har genomförts på Sida sedan utredningen tillsattes. Jämförelser görs med ett antal länder som inte har någon motsvarighet till uppdelningen mellan regering och myndighet. Utredningen konstaterar att Sida måste fullfölja påbörjade förändringar med sikte på att bli en myndighet för genomförande, uppföljning och kvalitetssäkring av utvecklingsbi- stånd, men samtidigt bibehålla sakområdeskompetens för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utredningen anser att UD måste ha kompetens att tydligt och smidigt styra den underliggande biståndsförvaltningen och föreslår att ambassadernas roll som genomförare av biståndet förtydligas.

Att utvecklingssamarbetet har koppling till andra politikområden manifesteras genom regeringens Politik för Global utveckling. Utredningen anser att denna kan vidareutvecklas.

Utredningen betonar att utrikesförvaltningens verksuppdrag, främst migrationsverksamhet och konsulära tjänster, utgör en kärnverksam- het. En god och kvalitetssäker service till ”kunderna” ska tillhanda- hållas.

Migrationspolitiken och dess genomförande måste inom reger- ingen och Regeringskansliet ses som en helhet, oavsett vilket anslag som finansierar verksamheten. UD:s kapacitet på området måste

SOU 2011:21

Sammanfattning

sträckas utöver att enbart ta resursansvar för migrationshanter- ingen i utlandsorganisationen.

För den allt mer komplexa konsulära verksamheten anser utred- ningen att det krävs utvecklade samarbeten med ansvariga svenska myndigheter. UD måste satsa på en aktiv kommunikation om den konsulära servicens omfattning för att motverka missuppfattningar om hur långt regeringens konsulära serviceuppdrag mot medborg- arna sträcker sig.

Uppföljningen av verksuppdraget måste förbättras för att möj- liggöra effektiviseringar och en bättre avvägd finansiering.

Om svenska internationella intressen ska kunna drivas och för- svaras med framgång, och utrikesrepresentationen fungera som stöd i utlandet, måste Regeringskansliet och utrikesförvaltningen ha rätt kompetenser. De är kunskapsorganisationer som måste kunna stödja regeringen på ett optimalt sätt i detta arbete. Utredningen bedömer att utrikesförvaltningen måste hysa en bred variation av förmågor och att verksamhetens behov ska vara styrande.

För att ha framförhållning i personalarbetet med att rekrytera, stimulera intern och extern rörlighet, bemanna, utveckla, bibehålla och avveckla personal behövs en långsiktig kompetensförsörjnings- strategi och en operativ handlingsplan.

Utrikesförvaltningen måste enligt utredningen ha en mer öppen syn på extern personalrörlighet. Rörlighet föreslås stimuleras genom incitament, bl.a. inom Regeringskansliet. Extern kompetens från t.ex. näringslivet och närliggande myndigheter måste attraheras.

Verksamhetens krav gör att utrikesförvaltningen måste ha en stark kärna av tjänstemän med diplomatisk kompetens och utrikes- politisk bredd. Behoven ska fortsatt täckas genom diplomat- antagning. Utredningen föreslår att en återinrättad grupprekryter- ing till Regeringskansliet som stärker enmyndighetstanken, ska ha nära samarbete med diplomatprogrammet.

Den generationsväxling som pågår i utrikesförvaltningen ska nyttjas för att förbättra balans i olika personalgrupper vad gäller jämställdhet och mångfald. Arbetet med Regeringskansliets plan på området måste stärkas i utrikesförvaltningen.

Vid chefstillsättningar bör stor vikt tillmätas sökandes chefs- egenskaper och kunskaper inom förvaltning och administration. Kompetens hos utrikesförvaltningens personal om Regerings- kansliets beredningsprocesser och rutiner måste stärkas.

Personalenheten ska ha ett tydligt mandat och arbeta stra- tegiskt, bl.a. med stöd av bättre system för överblick och värdering

Sammanfattning

SOU 2011:21

av personalen. Regeringskansliet måste göra det möjligt för den anställde att tjänstgöra på orter av olika karaktär och med åter- kommande flyttar i tjänsten, oavsett familjesituation.

Svensk diplomatisk närvaro i utlandet

Kommunikations- och IT-samhället erbjuder möjligheter att bl.a. skapa en mer effektiv svensk utlandsnärvaro. Men den har inte ersatt behovet av diplomatisk representation i utlandet. Utred- ningen anser att närvaro i utlandet ska finnas där den är till störst nytta för att tillvarata svenska intressen och för att tillhandahålla författningsreglerade tjänster. Utrikesrepresentationens verksam- hetsinriktning och strategiska placering måste därför förankras i hela Regeringskansliet genom samråd i den ovan nämnda stats- sekreterargruppen. Även med externa intressenter, såsom riksdagen, berörda myndigheter, näringslivet och andra centrala intressenter, kan en strategisk diskussion vara påkallad om utrikesrepresentationens placering.

Allmänt sett bedömer utredningen att svensk diplomatisk när- varo bör prioriteras:

•i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonomiska,

•i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonom- iska,

•i viktigare EU-länder,

•på orter med säte för multilaterala organisationers huvudkontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt;

•i länder eller regioner av särskilt intresse för Sverige (precisering görs i bilaga 4)

Det har skett en olycklig balansförskjutning av personal och resurser från utlandsorganisationen mot hemmaförvaltningen. Denna bör korrigeras, vilket Utrikesförvaltningsutredningen öppnade möjlig- heter för redan i delbetänkandet. Där gavs förslag om hur mindre och mer kostnadseffektiva representationslösningar ska kunna nyttjas.

Utrikesrepresentationen måste fungera effektivt och flexibelt, anpassad efter föränderliga internationella förhållanden. En planer-

SOU 2011:21

Sammanfattning

ing av utrikesrepresentationens lokalisering måste därför innefatta både var Sverige ska närvara och i vilket format.

I delbetänkandet föreslogs att nyttjandet skulle öka av olika, mer behovsanpassade, representationsformer – honorärkonsulat, karriär- konsulat (generalkonsulat), ambassader, miniambassader, sektions- kanslier, särskilda sändebud, regionala lösningar samt lokala sam- arbeten och samlokalisering med andra länder. Det förutsätter att verksamheter och stödfunktioner i utlandsorganisationen kan för- enklas och begränsas. Vissa uppgifter bör centraliseras, regionaliseras eller outsourcas i högre utsträckning.

Delbetänkandet slog också fast att en smidigare utlandsnärvaro kan uppnås genom att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas, att tillgång till moderna kommunikationslösningar garanteras och att lokalanställdas möjligheter att delta i olika verk- samheter breddas.

Sveriges officiella ansikte utåt i världen i form av ambassader, konsulat och delegationer fungerar som plattform för många departements och myndigheters personal. För att skapa en effektiv verksamhet anser utredningen det nödvändigt att närmare sam- arbeten och nyttjande av synergier mellan dessa statligt finansier- ade verksamheter ska eftersträvas. ”Stuprör” mellan verksamheter måste motverkas. Ambassadören måste ges ökad befogenhet att utifrån en tydlig verksamhetsinriktning leda och fördela arbetet.

Utredningen anser att lokalsamverkan kan skapa effektivitets- vinster och PR-effekter. Svenska myndigheter i utlandet bör därför normalt samlokaliseras, t.ex. i ett Sweden House, om inte särskilda skäl talar emot.

Utredningen föreslår att den verksamhetsmässiga styrningen av EU-representationen i Bryssel tydligt hålls samman av Statsrådsbe- redningen med ansvar hos SB-EU-kansliet. Av effektivitetsskäl bör emellertid representationen ligga kvar organisatoriskt under UD.

Sammanfattning

SOU 2011:21

Sammanställning av slutbetänkandets förslag

Kapitel 2 Regeringens internationella arbete och utrikes- förvaltningens roll

Grundläggande bedömningar:

•Utrikespolitik syftar till att främja och försvara ett lands säker- het, välstånd och samhälleliga intressen internationellt.

•Svensk utrikespolitik ska ha en tydlig förankring i svenska intressen.

•Inrikes- och utrikespolitik vilar på samma värdegrund. Gränsen mellan dem suddas alltmer ut. Inrikespolitiken internation- aliseras och utrikes- och säkerhetspolitiken har allt tydligare koppling till nationella förhållanden. Detta har samtliga departe- ment och annan offentlig förvaltning att förhålla sig till.

•Globaliseringen, det svenska EU-medlemskapet och de senaste 20 årens geopolitiska och säkerhetspolitiska utveckling ställer krav på ett Regeringskansli med internationell kompetens och utblick. I Regeringskansliet har varje departement ansvar för internationella aspekter av sina ansvarsområden.

•Utrikesförvaltningen har inom Regeringskansliet huvudansvar för helheten i Sveriges utrikespolitik.

•Utrikesförvaltningen har därtill två huvudsakliga verksamhets- uppdrag (jämför matris i avsnitt 2.3.2): att strategiskt och effektivt främja och försvara Sveriges intressen internationellt, samt att med god kvalitet och i enlighet med regelverk genom- föra sina verksuppdrag och tillhandahålla vissa andra tjänster.

•Utrikesrepresentationen är ett redskap för Regeringens samlade internationella politiska intressen.

•Behov finns av ökat interdepartementalt samråd och av för- stärkta beredningsformer i internationella frågor i Regerings- kansliet.

•Multilateralt arbete kommer att öka i vikt för att finna lösningar på globala utmaningar. Ett strategiskt bilateralt arbete utgör grunden för multilateral förmåga och framgång.

•Svensk diplomatisk närvaro bör prioriteras. (denna huvudpunkt bör vara på samma sida som de efterföljande underpunkterna)

SOU 2011:21

Sammanfattning

–i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska,

–i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska,

–i viktigare EU-länder, på orter med säte för multilaterala orga- nisationers huvudkontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt

–i länder eller regioner av särskilt intresse för Sverige (pre- ciseringar görs i bilaga 4).

Kapitel 3 En modern utrikespolitik

Avsnitt 3.1 Svensk utrikes- och säkerhetspolitik

Förslag:

•UD har det samlade ansvaret för utrikes- och säkerhetspolitiken i Regeringskansliet. Innebörden av detta ansvar bör preciseras.

•Sveriges 15-åriga medlemskap i Europeiska Unionen bör för- anleda en översyn av Sveriges intressen, prioriteringar och arbets- metoder i EU i syfte att öka Sveriges möjligheter till påverkan.

•Inrättandet av den europeiska utrikestjänsten, EEAS, erbjuder nya möjligheter för medlemsstaterna att bedriva en gemensam utrikespolitik. Sverige måste engagera sig i skapandet av en väl fungerande och balanserad utrikestjänst, som på sikt kan möj- liggöra effektiviseringar i svensk utrikespolitisk verksamhet.

•Möjliga effektiviseringsvinster som härrör från EEAS bör bedömas löpande.

•UD bör överväga hur departementet internt och med övriga Regeringskansliet kan arbeta mer sammanhållet med ekonomisk diplomati dvs. beslutsfattande, policyformulering och inter- nationellt främjande av ett lands offentlig-ekonomiska och när- ingslivsmässiga intressen. Det måste ses som ett prioriterat område inom svensk utrikespolitik.

•Nya multilaterala grupperingar och arbetssätt växer fram vid sidan av de etablerade internationella strukturerna för att möta globala uppgifter. Vad detta innebär för regeringens inter- nationella arbete bör bli föremål för genomlysning.

Sammanfattning

SOU 2011:21

•En nordisk studie om multilaterala samarbetsformer bör ini- tieras.

Avsnitt 3.2 Offentlig diplomati kan öka politikens genomslag

Förslag:

•Offentlig diplomati ska betraktas som ett naturligt komplement eller alternativ till stat-till-stat-diplomati.

•Utrikesförvaltningens strategiska arbete med offentlig diplomati bör stärkas och integreras i samtliga politikområden.

•En handlingsplan för arbetet med offentlig diplomati bör utar- betas av UD.

•Arbetet med offentlig diplomati och Sverigebilden föreslås styras och organiseras horisontellt i departementet.

•UD bör pröva fördelarna med att genomföra en omorganisation i detta syfte. Alternativt bör samarbetet mellan berörda enheter, underställt samtliga huvudmän, formaliseras.

•För att få effekt i kommunikationsarbetet, däribland offentlig diplomati, måste UD verka för tillgång till en modern IT-miljö och kommunikationsutrustning, inte minst för utrikesrepre- sentationen.

•UD bör verka för öppenhet och dialog med det svenska civila samhället om sitt uppdrag i syfte att stärka förankringen och öka kunskapen om världen i Sverige

Kapitel 4 Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Avsnitt 4.1 Bred formulering av regeringens internationella politik

Förslag:

•En interdepartemental beredningsgrupp på statssekreterarnivå för internationella initiativ och policyutveckling bör inrättas under ledning av UD:s kabinettssekreterare.

•Statssekreterargruppen bör formaliseras genom ändring i för- ordning 1996:1515 med instruktion för Regeringskansliet.

SOU 2011:21

Sammanfattning

•Gruppen bör vara öppen för deltagande av samtliga departement och Statsrådsberedningen.

•Ett grupp bestående av tjänstemän från berörda departement etableras för att bereda och hålla samman statssekreterargruppens arbete.

•Gruppen ges inte ett beslutande mandat. Beslut som bör fattas som resultat av statssekreterargruppens arbete bereds enligt gällande ordning.

•Statssekreterargruppen har en årlig uppgift i att bereda beslut om prioritering av utlandsorganisationens verksamhet. Ett mer strategiskt inriktat samråd hålls mer sällan eller vid behov om den strategiska inriktningen av svensk närvaro (jämför avsnitt 4.2).

Avsnitt 4.2 Regeringskansliets styrning av utrikesrepresentationen

Förslag:

•För att säkerställa ett brett samråd om utrikesrepresentationens inriktning föreslås en planeringsprocess som omfattar samtliga delar av Regeringskansliet inrättas.

•Samrådet initieras i den föreslagna statssekreterargruppen, ledd av UD:s kabinettssekreterare.

•För inriktning av verksamhet gäller samrådet utrikesrepresenta- tionens departementala uppdrag (dvs. deltagande i beredning av regeringsärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verksamhet).

•En strategisk diskussion om utrikesrepresentationens placering föreslås föras vart tredje/fjärde år, alternativt vid behov.

•Samrådet anpassas i tid till Regeringskansliets verksamhets- planering och till planering av EU-arbetet.

•Samrådet föreslås också omfatta en samlad diskussion om resurser för utlandsorganisationens verksamhet.

Sammanfattning

SOU 2011:21

Avsnitt 4.3 Specialattachéer

Förslag:

•Verksamhetens behov av effektivitet och flexibilitet i utlands- organisationen talar för att specialattachéer, utsedda av ett visst departement och utsända för en särskild uppgift, ska utses bara när särskilda behov föreligger. Det bör diskuteras inom den statssekreterarledda samrådsprocess som föreslås i avsnitt 4.2.

•Chefen vid en liten utlandsenhet måste flexibelt kunna nyttja sin personal. En ökad andel specialattachéer försvårar samord- ning av och helhetssyn på verksamheten.

•Samtliga tjänstemän utsända från Regeringskansliet måste utan öronmärkning integreras i den verksamhetsinriktning som är fastlagd för beskickningen. EU-arbetets speciella karaktär kräver en särskild ordning för EU-representationen i Bryssel, jämför avsnitt 4.4 nedan.

•Avskaffande av specialattachéförordningen bör efter hand aktualiseras.

Avsnitt 4.4 Styrning av EU-representationen i Bryssel

Förslag:

•EU-representationen i Bryssel bör av effektivitetsskäl ligga kvar organisatoriskt under UD.

•Den verksamhetsmässiga styrningen bör tydligt hållas samman av Statsrådsberedningen med ansvar hos SB-EU-kansliet.

•Av effektivitetsskäl ska EU-representationens ledning ha befogen- het att om så behövs omfördela uppgifter vid arbetstoppar/dalar.

•Tjänstemännen bör i högre grad arbeta i grupper och kunna täcka upp för varandra. Bemanning av befattningar bör av effektivitetsskäl samordnas i tiden.

•Som ett första steg kan en ordning formaliseras där chefen för EU-representationen ges rätt att vid behov omfördela för- slagsvis 20 % av tjänstemännens arbetstid till uppdrag inom när- liggande arbetsområde under en begränsad period.

SOU 2011:21

Sammanfattning

Avsnitt 4.5 Bättre kommunikation inom Regeringskansliet och med utlandsorganisationen

Förslag:

•Enkla rutiner ska införas för att skapa ett bättre samarbete och öka kunskapsutväxlingen mellan departementens tjänstemän inom det internationella arbetet (se nedan).

•Spridningen inom Regeringskansliet av utrikesrepresentationens information och rapportering måste förbättras. UD bör skapa ett IT-stöd för att på ett systematiskt sätt öka tillgängligheten inom myndigheten.

•En ökad andel av rapporteringen bör tillgängliggöras utanför myndigheten, bl.a. via ambassaders webbsidor.

•UD föreslås göra en allmän genomgång av utlandsorganisa- tionens rapporteringsarbete, i syfte att

–skapa bättre behovsstyrning av rapporteringens omfattning, inriktning, format och timing samt

–upprätta och kommunicera uppdaterade riktlinjer för rapport- eringsarbetet.

•Rapporteringens inriktning och omfattning ska fastläggas i den planeringsprocess för utlandsorganisationens verksamhet som föreslås i kapitel 4.2.

•Kunskap om och rutiner för att säkra utlandsorganisationens behov av information och underlag från olika delar av Reger- ingskansliet måste förbättras och skärpas. UD har ansvar för att initiera ett sådant arbete.

Kapitel 5 Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

Avsnitt 5.1 En stärkt handels- och främjandeverksamhet

Förslag:

•En kraftsamling för att på bästa sätt använda begränsade resurser och skapa närmare samverkan inom den offentliga handels- och främjandeverksamheten måste göras.

Sammanfattning

SOU 2011:21

•Samverkansmöjligheter och administrativa synergier ska nyttjas på de orter i utlandet där flera offentliga främjandeaktörer är verksamma.

•Tillväxtanalys uppdrag att stärka svensk konkurrenskraft inter- nationellt och myndighetens utlandsnärvaro har tydliga berör- ingspunkter med utrikesförvaltningens handels- och invester- ingsfrämjande verksamhet. Tillväxtanalys utlandskontor måste ses som en del av regeringens samlade näringslivsfrämjande verksamhet, och en förändring av dess organisatoriska hemvist bör aktualiseras.

•För att stärka Regeringskansliets samordning och styrning av regeringens främjandeverksamhet föreslås en huvudmannagrupp med representanter för berörda departement under ledning av statssekreteraren för handel och främjande.

•Huvudmannagruppen ska harmonisera regleringsbreven för underliggande myndigheter och ges ansvar för samordning av resursfördelningen.

•Nämndens för Sverigefrämjande i utlandet (NSU:s) roll och mandat för samordning av arbetet med Sverigebilden i utlandet anpassas till den föreslagna huvudmannagruppen. Utlandsverk- samhet och finansiering av Sverigefrämjande insatser ska vara förutsättningar för att ingå i NSU.

•UD föreslås initiera en översyn av de lagar, förordningar och instruktioner som styr Exportrådets verksamhet. Ett procedur- avtal om samverkansformer och arbetsfördelning bör slutas mellan UD och Exportrådet.

•Huvudregeln bör vara att Exportrådet etablerar sina utlands- kontor som privaträttsliga subjekt. I de länder där verksamhet i denna form inte är möjlig eller lämplig bör Exportrådet kunna begära hos regeringen att upprätta ett handelssekreterarkontor med offentligrättslig status.

•Synergierna mellan investerings- och exportfrämjandet ska tas tillvara genom en organisatorisk samverkan mellan Invest Sweden och Exportrådet.

•En sammanhållen importfrämjarfunktion bör upphandlas för att motverka dagens splittrade verksamhet och för att öka kopplingen mellan utvecklingssamarbete och handel.

SOU 2011:21

Sammanfattning

•UD ska fortsatt verka för att stärka synergier mellan handels- främjande verksamhet och utvecklingssamarbete för gemensam och ömsesidig nytta.

Avsnitt 5.2 Förtydligade roller inom utvecklingssamarbetet

Förslag:

•UD behöver stärka sin förmåga att skapa samverkan mellan biståndspolitiken och andra delar av utrikespolitiken.

•Rollfördelningen mellan UD och Sida måste bli tydligare och båda bli starkare i sina roller.

•UD bör definiera vilka förväntningar departementet har på Sidas organisation och kompetens mot bakgrund av Sidas myndig- hetsuppdrag i Sverige och gentemot mottagarländerna.

•UD:s kompetens som beredningsorgan för regeringens bistånds- politiska beslut och som ansvarig för styrning av myndigheten bör stärkas betydligt.

•UD:s formella styrdokument till Sida bör begränsas till antalet och mer få formen av ramdokument.

•Regelbundna och förtroendefulla informella metoder för samråd och dialog mellan UD och Sida bör utvecklas ytterligare.

•UD:s personalenhet bör, när det gäller rekrytering och kompe- tensutveckling av personal, ta hänsyn till UD:s ökade ansvar för inriktningen av utvecklingssamarbetet.

•UD bör överväga huruvida den nuvarande fördelningen av ansvar för det multilaterala biståndet mellan UD och Sida är ändamåls- enlig.

•Sida bör fullfölja sitt eget reformarbete med sikte på att bli en myndighet för genomförande, uppföljning och kvalitetssäkring av utvecklingssamarbetet.

•Sida bör lägga stor vikt vid sin uppgift som samtalspart och beställare gentemot dem som Sida anlitar för genomförande av insatser.

•Sida bör säkerställa att myndigheten har ett ändamålsenligt system för mål- och resultatstyrning.

Sammanfattning

SOU 2011:21

•Ambassadernas roll som genomförande enheter, under ambassa- dörens ledning, bör ytterligare förtydligas. Ambassaden måste se sig som en arbetsenhet för alla vid ambassaden förekom- mande uppgifter – inte som en UD del och en Sida-del.

•En ökad delegering av utvecklingssamarbetet till ambassaderna bör ske. Det betyder att biståndsambassaderna bemannas med chefer som har kompetens för och intresse av att leda en bistånds- ambassad.

•Instruktionsrätten gentemot ambassader i frågor som rör genom- förande av beslutade biståndsprogram bör ligga kvar på Sida.

Avsnitt 5.3 Utrikesförvaltningens verksuppdrag och andra tjänster

Avsnitt 5.3.1 Generella principer för efterfrågestyrd verksamhet

Förslag:

•Finansieringen av den efterfrågestyrda verksamheten ska utveck- las så att den kan ske med större följsamhet mellan ärende- mängder och resurser samt bättre långsiktighet.

•Vägledning eller riktlinjer och information gällande sociala aspekter av kundbemötandet vid ambassader och konsulat bör utvecklas.

•UD behöver vidareutveckla utbildningsinsatserna kring verks- uppdraget i allmänhet och i synnerhet vad gäller bemötandet av dem som vänder sig till ambassader och konsulat med olika behov.

•Utredningen anser att det inte bör skapas en ny struktur eller organisation för förvaltningsärenden inom utrikesförvaltningen. En tydligare budgetindelning samt system som möjliggör kost- nadsuppföljning per verksamhet fyller de behov som har motiv- erat skrivningen i direktiven.

SOU 2011:21

Sammanfattning

Avsnitt 5.3.2 Konsulär och rättslig verksamhet

Förslag:

•Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och svenska myn- digheter som berörs av den konsulära verksamheten behöver förstärkas och myndigheternas ansvar förtydligas.

•UD:s konsulära enhets roll ska stärkas vad gäller styrning, upp- följning och tillsyn av utlandsorganisationens konsulära verk- samhet.

•Regeringskansliets organisation för krisberedskap bör ses över för att undvika eventuella överlappningar och otydligheter. Detta kan ske inom ramen för den översyn av Regeringskansliet som förutses.

•Utvecklingen av IT-systemet för hantering av konsulära ärenden ska slutföras och systemet införas i hela utrikesrepresenta- tionen.

•UD:s konsulära enhet föreslås genomföra en översyn med efter- följande insatser för att effektivisera hanteringen av rättsliga ärenden inom utrikesrepresentationen.

•UD bör utfärda vägledning eller riktlinjer för omfattningen av de delar av utrikesförvaltningens tjänster som inte fastställs av andra regelverk.

•Svenska medborgares kännedom om den konsulära servicen ska regelbundet undersökas och nya informationsinsatser vid behov genomföras.

Avsnitt 5.3.3 Migration

Förslag:

•Den av regeringen instiftade samrådsfunktionen mellan Reger- ingskansliet, Migrationsverket och Rikspolisstyrelsen (Helga- gruppen) ska ges en starkare strategisk roll både när det gäller att implementera och att delta i beredningen av en samman- hållen svensk migrationspolitik.

•UD:s kapacitet i Stockholm inom migrationsområdet måste stärkas för att förbättra verksamheten i fält, skapa förmåga till

Sammanfattning

SOU 2011:21

omvärldsanalys och kunna bidra effektivt i beredningen av politik och lagstiftning på området. På UD bör migrations- frågorna placeras inom den konsulära enheten.

•Rekryteringen till fler rena migrationstjänster inom utrikes- representationen ska öppnas upp så att extern kompetens från exempelvis Migrationsverket kan nyttjas i större utsträckning.

•Implementering av VIS-systemet, det europeiska IT-stödet för viseringar, ska prioriteras och de effektiviseringsmöjligheter som detta ger tillvaratas.

•Hinder för vidare effektiviseringar inom migrationsverksam- heten måste undanröjas. Exempelvis bör Schengenländer som representerar Sverige tillåtas att avslå viseringsansökningar och möjligheterna till outsourcing bör öka.

Kapitel 6 Att skapa en mer effektiv utrikesförvaltning

Avsnitt 6.2 Analys, policyformulering, styrning och uppföljning av utrikesförvaltningens verksamheter

Förslag:

•Den förenklade och mer strategiskt inriktade verksamhets- planeringsprocess som är under införande i utrikesförvaltningen välkomnas.

•Departementets ledning måste styra verksamhet och förvaltning sammanhållet och strategiskt.

•Kabinettssekreterarens övergripande mandat att leda och sam- ordna arbetet inom utrikesförvaltningen i sin helhet bör för- tydligas. Expeditionschefens mandat bör stärkas och knytas till kabinettssekreterarens.

•Ett sekretariat knutet till ledningen bör inrättas för att hålla samman analysverksamhet, policyformulering och planering.

•Analysverksamheten i UD måste stärkas. Planering och sam- ordning av större arbeten och allmänna prioriteringar bör hanteras av sekretariatet.

SOU 2011:21

Sammanfattning

•UD måste förbättra uppföljningen av verksamhet och resurs- utnyttjande. Verksamheten avgör vilken kombination av kvalita- tiv och kvantitativ metod som bör tillämpas.

•Uppföljningssystemet måste möjliggöra bedömning av resurs- åtgång per verksamhet för att departementets ledning ska kunna styra och prioritera mellan verksamheter.

•Ett återrapporteringsformat för utrikesförvaltningens samlade verksamhet bör utvecklas, bl.a. för riksdagen.

•Löpande behov av effektiviseringar och verksamhetsutveckling måste kunna identifieras och leda till förändringar. Enhetschefer och chefer i utlandsorganisationen liksom expeditionschefen bör ges ett tydligt ansvar att omhänderta förändringsidéer i organisa- tionen.

•UD:s inspektörsfunktion bör stärkas. Inspektörernas uppdrag kan även omfatta inspektion av hemmaenheter och fungera som stöd för effektivisering av verksamhet.

Avsnitt 6.3 Väl avvägd och förutsägbar resurssättning

Förslag:

•Förstärkningar av verksamhet som utredningen föreslår kan möjliggöras genom de effektiviseringar i utrikesförvaltningen som föreslås i utredningens slut- och delbetänkande.

•En överenskommelse rörande en omräkningsprincip för utrikes- förvaltningens kostnader som uppstår i utlandet måste komma till stånd. Utrikesförvaltningens verksamheter ska inte utsättas för dubbelt produktivitetskrav i jämförelse med annan statlig förvaltning.

•Valutajustering för utrikesförvaltningens kostnader som uppstår i utlandsverksamhet bör bibehållas enligt etablerad princip.

•Den planeringsprocess för utrikesrepresentationens placering och verksamhet som föreslås i avsnitt 4.2 ska även omfatta diskussioner om resurser.

•En uppföljning som återspeglar resursåtgång för olika verksam- heter bör nyttjas för en diskussion om finansiering, inklusive nivå på anslagsram, av utrikesrepresentationens åtaganden.

Sammanfattning

SOU 2011:21

•Interndebitering inom Regeringskansliet för finansiering av utrikesrepresentationens uppdrag för övriga Regeringskansliet bör av effektivitetsskäl undvikas.

•UD bör överväga att göra en genomgång av olika regelverk och rutiner för avgiftsfinansierade verksamheter, i syfte att pröva deras relevans, efterlevnad samt kostnadstäckningsgrad.

Kapitel 7 En strategisk kompetensförsörjning för att möta verksamhetens krav

Förslag:

•UD:s personalenhets roll och ansvar för en integrerad personal- försörjning behöver stärkas (attrahera, rekrytera, bemanna, utveckla, bibehålla och avveckla personal).

•Utrikesförvaltningen bör utarbeta en långsiktig kompetens- försörjningsplan med utgångspunkt från verksamhetens krav och i ljuset av framtida kompetensväxling.

•Lokalanställd personal ska kunna ges mer kvalificerade och självständiga uppdrag i enlighet med förslag i delbetänkandet (SOU 2010:32).

•UD:s diplomatprogram motiveras tydligt av verksamhetens behov och ska behållas.

•UD:s nyrekrytering, utbyten och tidsbegränsade anställningar av extern fördjupad kompetens inom områden där utrikesför- valtningen har särskilda behov behöver stärkas.

•Kunskaper i förvaltningsfrågor behöver stärkas inom utrikes- förvaltningen. En utökad gruppantagning till ett administrativt program (rättsutövning mot enskild, ledning och styrning) bör utvecklas.

•Regeringskansliets aspirantprogram bör återinrättas, bl.a. i syfte att stärka enmyndighetstanken. Det bör fungera i nära sam- verkan med UD:s diplomatprogram.

•Metoder och incitament bör utarbetas för att utöka rörligheten mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av Regeringskansliet i form av växeltjänstgöring.

SOU 2011:21

Sammanfattning

•Längden på flertalet placeringar i UD, samt i vissa fall i övriga Regeringskansliet, behöver anpassas till vad som gäller i utrikes- representationen.

•Ökad intern rörlighet i Regeringskansliet får inte ske på bekost- nad av UD:s verksamhetsmässigt motiverade rörlighet med svenska myndigheter, organisationer och näringsliv.

•Insatser behövs för att få in fler svenska tjänstemän i inter- nationella organisationer, inte minst i EU-organ.

•UD bör utveckla ett bättre system för kompetensinformation för att möjliggöra en strategisk kompetensförsörjning. Systemet måste möjliggöra överblick över personalens kompetens och erfarenheter.

•Införandet av skriftliga omdömen om medarbetares insatser kopplade till verksamhetsmål bör prövas.

•En mer långsiktig och systematisk karriärdialog med samtliga medarbetare måste eftersträvas i utrikesförvaltningen.

•Arbetet i beredningsgruppen för chefsutnämningar föreslås formaliseras i UD:s arbetsordning.

•Den nya inkomstskattelagen för statligt utsända bör revideras.

•UD bör ta fram en handlingsplan för att underlätta beman- ningen av besvärliga utlandsposter och följa upp förslag om för- stärkt säkerhet på vissa utlandsmyndigheter och för dess perso- nal.

•UD behöver skaffa sig en bild över den totala kostnaden för kompetensutveckling och återkommande analysera verkan av olika insatser.

Summary

Governments’ handling of foreign relations and foreign affairs has a long history. The direction of foreign policy and other inter- national activities is governed by global circumstances and national interests, but the forms of pursuing them change over time. They have become more intense and broad, and in some respects more straightforward.

The task of this Inquiry is to ask, and try to answer, the question of what type of foreign service Sweden needs for the future. This concerns which working methods the Ministry for Foreign Affairs (MFA), Sweden’s foreign representation and the Government Offices should use to best safeguard Sweden’s inter- national interests in a time of globalisation and change. As all ministries now work on international issues, the proposals also concern other parts of the Government Offices, not just the MFA.

The interim report previously presented by the Inquiry (SOU 2010:32) raises the issues of efficiency and flexibility in Sweden’s foreign representation. The final report looks at foreign policy as a whole, including its administration.

The terms of reference prescribe that it must be possible to implement the proposals presented within the existing financial framework. The Inquiry follows these guidelines. It should, by and large, be possible for the reforms proposed for the Swedish Foreign Service to be financed through the proposed efficiency measures, in combination with some conversion adjustments.

However, rapid developments in the rest of the world place new demands. Now and in the future, the Government must have a Government Offices with a strategic international outlook, a strong and efficient foreign service and a Swedish diplomatic pre- sence abroad that is adapted to its purpose. This is needed to pursue and protect Swedish interests. In order to live up to this

Summary

SOU 2011:21

task, an administration is needed that requires greater, rather than fewer, resources.

Conditions for Swedish foreign policy and its administration

Foreign policy and its administration are ultimately based on adaptation to, and strong support from, Swedish society. It has to be clear to citizens and Swedish society as a whole that foreign policy is pursued in their interest, in both the long and short term. Sweden’s presence abroad aims to promote these interests and pro- vide support to agencies, companies, organisations and private indi- viduals, with a good level of service-mindedness and in line with existing regulations.

The changes occurring around the world that call for changes to foreign policy and its administration can ultimately be linked to what is generally referred to as globalisation. It is a widely accepted realisation that globalisation places greater demands for speed and flexibility in order to adapt activities and organisations to new con- ditions. It is also evident that globalisation can bring with it both opportunities and challenges. Greater interdependence between countries, institutions, organisations and companies means more points of contact, including more points of friction with which to deal. This applies to many different activities, public and private, as well as local and international. Swedish foreign policy and its administration must be designed to meet this development.

Globalisation has changed the geopolitical and security policy reality in which the Government’s foreign policy and other inter- national activities are pursued. The fall of the Berlin Wall just over twenty years ago, Swedish membership of the EU, the develop- ment of new security policy challenges and actors, boundless flows of people, goods, information, innovation, capital, etc. are all parts or results of globalisation. At the same time, traditional foreign and security policy challenges remain, or re-emerge. In many ways, the changes are full of promise, but some are also worrying.

As a small, open and well-run innovation economy, Sweden has been able to benefit greatly from the economic opportunities offered by globalisation. But the competition is getting tougher. Global economic power relations have shifted, new markets are developing and the pace of research and development in certain sectors is breathtaking. The international financial structures must

SOU 2011:21

Summary

be stabilised and harmonised in order to create conditions for growth and global development that are sustainable in the long term. Non- traditional foreign policy issues are given greater scope in govern- ments’ international policies – and are becoming increasingly inter- twined with more traditional areas.

Similarly, increasing numbers of national or domestic problems must be dealt with and resolved together with other countries. Challenges and solutions are cross-border and policy areas are interconnected. Mutual dependence is growing and Sweden’s voice is needed in many multilateral projects. Policies must be created and international alliances built with countries and with other actors. EU cooperation is being strengthened and developed, and Sweden’s ambition is to be at the heart of this cooperation. At the same time, global issues and disputes need a legitimate and efficient world organisation, the UN, for successful resolution.

It is in this global reality that Swedish foreign policy is to act and Swedish interests are to be promoted and defended. Peace and security, prosperity and economic growth, openness and free trade, global justice and development, democracy and pluralism – all of these things form the natural foundations of Swedish domestic policy, and of Swedish foreign policy too. The Government, which is to pursue this foreign policy, needs the support of an efficient, flexible and competent administration, including the network of embassies, consulates, representations and delegations abroad.

Increased migration flows and Swedes’ changing travel patterns are also a part – or a result – of globalisation. They affect Sweden and Swedish policy in general. For the Swedish Foreign Service, these trends represent tangible challenges. The number of migra- tion cases can vary in a way that is difficult to predict, and new types of difficult consular matters require energy and a great deal of advanced skill. Sweden’s foreign operations need to be equipped to meet these requirements as well.

Looking back, we can see that the Swedish Foreign Service has hardly remained unaffected so far. Over the last 20 years a con- siderable amount of adaptation has taken place. EU work now per- meates all activities, security policy has shifted, development coopera- tion has increased and undergone reform, trade promotion has inten- sified, the nature of consular work has changed and migration cases have multiplied. Sweden’s presence has undergone major changes: since 1990, 59 missions abroad have been phased out and approxi- mately 40 have opened. Add to this the internal changes that

Summary

SOU 2011:21

occurred when the ministries became one agency, the Government Offices, in 1997, and a number of other organisational adjustments. But further adaptation to keep up with the times is needed.

Both Swedish foreign policy and its foreign service must be designed to be in a strategic position to meet the cross-border challenges of tomorrow. The fundamental objective of foreign policy, i.e. to promote and defend Swedish security, prosperity and societal interests internationally, is not expected to change. How- ever, the administration that is to implement this policy needs to be constantly adapted to new circumstances.

Summary of the proposals

One key conclusion of the overall work of the Swedish Foreign Service Inquiry is that a successful foreign policy organisation needs a long-term strategic direction and a flexible and efficient administration.

The assessment that the mutual dependence of various policy areas requires increased cross-ministry cooperation and joint man- agement of Swedish foreign policy is another constant thread run- ning through this report. The same can be said for the MFA inter- nally. The path to a more efficient foreign service – and a better international impact for policies – does not lead via more and clearer boundaries between various policy areas. This does not fit with the reality, either nationally or internationally. Instead, this is a matter of strengthening capacity to take action based on holistic assessments. While roles and responsibility must be clear, they must not contribute to creating territories, to the detriment of operations. The planned review of the Government Offices must take a holistic approach towards cross-ministry work.

Other assessments of foreign policy operations that inform the report include openness towards other stakeholders, incentives to test new forms of cooperation and working methods in operations, and the importance of wanting, and daring, to change the admini- stration.

SOU 2011:21

Summary

The Government Offices

The foreign policy issues that the Government has to address often span over many policy areas and ministry boundaries. The for- mulation of foreign policy across ministry boundaries must there- fore be strengthened. The Inquiry proposes that a group of state secretaries bound by instructions and under the leadership of the State Secretary for Foreign Affairs be established for this purpose. This group should not take formal decisions – that is the job of the Government – but it can identify political areas of activity, and steer the formulation and implementation of decisions. This kind of group would serve as a strong reminder that cooperation between ministries is desirable and should be encouraged. Many other countries have come further in this form of institutionalised policy-cooperation between ministries, including on international issues.

As Sweden’s foreign representation is a resource for the entire Government Offices, the Inquiry proposes that the state secretary group also consult on the strategic direction, placement and resource levels of the foreign representation.

For the Government Offices to function as an efficient foreign policy tool, the division of responsibilities must be clear and cooperation between the ministries must be constructive. A culture of more open internal communication and dissemination of information must be created within the Government Offices, and in relation to Sweden’s foreign representation.

For foreign policy purposes, the Inquiry proposes a number of new consultation routines at official level and greater dissemination of reporting from the organisation abroad. The Inquiry sees the need for a Government Offices with a clearer international out- look, direction and competence.

Increasing numbers of international issues at national level have to be resolved together with other countries. Multilateral work is becoming increasingly important and has also changed in nature. New forms of multilateral cooperation are being tested between groups of countries. Sweden must actively monitor how the country’s interests are best promoted in this development.

Irrespective of the forms it takes, the Inquiry predicts that the importance of multilateral work will grow in international politics. The Inquiry considers that Sweden, as a medium-sized/small country, must hone its administration in terms of competence,

Summary

SOU 2011:21

timing, alliance-building, etc. in order for Swedish policies to con- tinue having an impact internationally.

Sweden has a long tradition of multilateral work, which is a good basis for achieving continued success. EU cooperation is being strengthened and developed, and Sweden’s ambition is to be at the heart of this cooperation. Swedish foreign policy aims to strengthen the EU as a global partner. Active participation in shaping EU policy in areas that Sweden prioritises is, and will remain, a key task of the Government Offices, and for other state administration.

When it comes to the EU, the Inquiry proposes that Sweden’s fifteen-year membership of the EU should give rise to an analysis of the experiences gained concerning strategic direction, success factors in negotiations and preparedness in Sweden’s administra- tion, above all in the Government Offices. The conclusions could offer valuable insights into the potential for further improving working methods and ensuring that Swedish policy makes a greater impact in multilateral forums.

The Swedish Foreign Service

A successful foreign policy requires a strong and efficient foreign service that has a clear role. To address its task, a modern foreign service also has to be open to other stakeholders and enjoy positive support in Swedish society.

The main task of the Swedish Foreign Service must be to have the overall perspective for the whole of Swedish foreign policy. The security concept has been broadened over the years and the MFA’s responsibility has been expanded without this being defined or the division of responsibilities between ministries being clari- fied. The Inquiry proposes that this be done. The MFA must actively take the lead and provide support for the rest of the Government Offices.

The MFA is also the designated ministry for defined foreign policy areas. This also includes statutory duties and services , pri- marily the handling of migration issues and consular matters, which are to be considered core activities.

In addition, the MFA has the important task of coordinating the management of the placement and strategic direction of Sweden’s foreign representation.

SOU 2011:21

Summary

These broad and varied responsibilities require a clear and coherent strategic direction and management of the Foreign Service. The Inquiry, therefore, proposes that the implications of the overall responsibility of the State Secretary for Foreign Affairs and the mandate of the Director-General for Administrative Affairs be honed in order to facilitate coherent management.

It is also suggested that the MFA create an integrated function for coordinating analysis, policy formulation and planning, attached to the ministry leadership. Proposals are presented for how this analysis capacity should be organised and strengthened. To make decisions and set priorities for the operations, the ministry leadership needs good background material. This requires improved follow-up of activities linked to resources. The Inquiry proposes that this be developed and is discussing the design. It is the Inquiry’s view that better follow-up should form the basis of discussions on resource allocation for foreign policy operations and Sweden’s presence abroad. The Inquiry considers that showing results and discussing the effects of foreign policy operations is also an important part of making clear to the outside world how the Foreign Service works.

The consultancy study Next Generation Strategic Management for Diplomacy (annex 10) provided support for some of the manage- ment ideas considered by the Inquiry.

In order to work effectively and smartly, the Swedish Foreign Service must seek cooperation solutions with like-minded count- ries. This can concern just about everything from building alliances to jointly pursue an issue, to creating effective local solutions and operational synergies with other missions.

Deeper foreign policy cooperation within the EU and the crea- tion of the EEAS offer new opportunities for Member States that must be used. The Inquiry considers that Sweden must take a strong proactive role in creating an efficient and balanced European foreign service. The Inquiry considers that this may require increased resources in the short and medium term. However, efficiency gains should be possible in the long term. But the European foreign service is the sum of the Member States’ interests, and in order to assert Sweden’s priority interests within this context, strength will be needed in Swedish foreign policy and the Swedish Foreign Service.

The Swedish Foreign Service must dare to look to new working methods. In a complex world, where more actors besides nation states are clearly creating and influencing international develop-

Summary

SOU 2011:21

ments, it is natural for a foreign service of today to invest in broad- ening its networks beyond state-to-state relations.

The Inquiry, therefore, proposes that the Swedish Foreign Service strengthen public diplomacy efforts so that the image of Sweden and the Swedish message reaches a broader international audience, thereby increasing the impact of Swedish interests.

International trade development and promotion is a core activ- ity for the Swedish Foreign Service, and for other parts of the Government Offices as well. This must be seen as a broad and long-term activity with links to innovation, employment and future competitiveness. The Inquiry considers that the large number of agencies active in this area must act based on jointly formulated objectives so that they can be efficient and complement each other. Therefore, the Inquiry proposes that a responsible group be estab- lished within the Government Offices under the leadership of the State Secretary for Trade. It should work towards harmonised app- ropriation directions for the agencies beneath it and it should be given responsibility for coordinating the distribution of resources.

The role of the Swedish Trade Council should be made clearer and uncertainties concerning the status of the Trade Commissioner should be ironed out. The Inquiry is also in favour of greater competition within export promotion, while stressing the import- ance of the Government having effective instruments for public trade development and promotion at international level.

Cooperation must be strengthened between export promotion and investment promotion, and synergies with aid and develop- ment cooperation must be used.

Under the term ‘economic diplomacy’, trade development and promotion is linked to the broader promotion of Sweden’s eco- nomic interests. It is an umbrella term for decision-making, policy formulation and the promotion of a country’s public-economic and business interests. Areas such as financial stability, investment policy, financial flows, bilateral and multilateral economic negotia- tions and agreements, technology and innovation transfer, and development cooperation are included. The MFA should consider how it, and the Government Offices, can work more coherently with economic diplomacy.

For Swedish development cooperation, the Inquiry presents a number of proposals aimed at a clearer division of roles between the MFA as political decision-maker and the Swedish International Development Cooperation Agency (Sida) as the agency respon-

SOU 2011:21

Summary

sible for implementation. Reforms in this direction have been implemented by Sida since the Inquiry was appointed. Compari- sons are made between a number of countries that do not have an equivalent division between government and government agency. The Inquiry notes that Sida has to complete the ongoing reform- programme with a view to becoming an agency for implementa- tion, follow-up and quality assurance of development assistance, but at the same time maintaining competence in relevant policy areas so as to fulfil its mission. The Inquiry considers that the MFA must have the competence to clearly and smoothly steer the aid administration beneath it and proposes that the role of the embassies as implementers of aid be made clearer.

The fact that development cooperation is linked to other policy areas is manifested in the Government’s Policy for Global Deve- lopment. The Inquiry considers that this could be developed further.

The Inquiry stresses that statutory duties and services, primarily migration activities and consular services, are core activities of the Swedish Foreign Service,. A good and quality-assured service must be provided to the ‘customers’.

Migration policy and its implementation must be seen within the Government and the Government Offices as a whole, regard- less of which appropriation is financing the operations. The MFA’s capacity in the area must extend beyond purely taking responsi- bility for the resources allocated to handling migration matters at missions abroad.

For the increasingly complex consular activities, the Inquiry considers that developed cooperation with responsible Swedish agencies is necessary. The MFA must invest in active communica- tion about the scope of consular services in order to counter mis- conceptions about how far the Government’s consular service for citizens extends.

Follow-up of statutory duties and services must be improved in order to make efficiency gains and more balanced financing poss- ible.

If Sweden’s international interests are to be successfully pursued and defended, and if Sweden’s foreign representation is to function well abroad, the Government Offices and the Swedish Foreign Service must have the right competence. They are knowledge-based organisations that must be able to support the Government in an optimum way in this work. The Inquiry considers that the Swedish

Summary

SOU 2011:21

Foreign Service must contain a broad variety of capabilities and that the needs of the organisation must take priority.

A long-term skills provision strategy and an operational action plan are needed for long-term planning in the area of human resources, for recruitment, stimulating internal and external mobility, and for placing, developing, retaining and phasing out staff.

In the Inquiry’s view, the Swedish Foreign Service must have a more open view of external staff mobility. It is proposed that mobility be stimulated through incentives, including within the Government Offices. External competence, e.g. from the business sector and associated agencies, must be attracted.

At the same time, the requirements of the operations mean that the Foreign Service must have a strong core of officials with diplomatic competence and foreign policy breadth. These needs should continue to be met through the recruitment of diplomats. The Inquiry proposes that a re-established system of group recruitment to the Government Offices that strengthens the con- cept of one authority should cooperate closely with the Swedish Diplomatic Training Programme.

The generation shift that is under way in the Foreign Service should be used to improve the gender and diversity balance in different staff groups. Work on the Government Offices’ plan in this area must be strengthened in the Foreign Service.

When managers are appointed, great importance should be attached to applicants’ managerial qualities and knowledge of administration. The staff of the Foreign Service must possess good knowledge of the Government Offices’ preparatory processes.

The Human Resources Department must have a clear mandate and work strategically, e.g. with support from better staff moni- toring and evaluation systems. The Government Offices must enable employees to serve in different kinds of locations and move within the service on a regular basis, regardless of their family situation.

Sweden’s diplomatic presence abroad

The communication and information society offers opportunities to create a more effective Swedish presence abroad. But it has not replaced the need for diplomatic representation abroad. The Inquiry considers that Sweden should have a presence abroad

SOU 2011:21

Summary

where it can be of greatest benefit for looking after Swedish inter- ests and for providing statutory services. The direction of activities and strategic placing of Sweden’s foreign representation must therefore enjoy support from the entire Government Offices through consultation in the above-mentioned state secretary group. A strategic discussion on the placement of Sweden’s foreign representation may also be necessary with external stakeholders, such as the Riksdag (Swedish Parliament), relevant agencies, the business sector and other key stakeholders.

In general terms, the Inquiry considers that Swedish diplomatic presence should be prioritised:

•in leading geopolitical centres of power, both political and eco- nomic;

•in emerging geopolitical centres of power, both political and economic;

•in important EU countries;

•in places where the headquarters of multilateral organisations which are key to Swedish policy are located, and where the designing and monitoring of new multilateral structures requires our presence; and

•in countries or regions of particular interest for Sweden (more detailed information provided in annex 4).

There has been an unfortunate shift in the balance of staff and resources from the missions abroad to the administration in Stockholm. This should be rectified, and the Foreign Service Inquiry opened up opportunities for this in its interim report. In it, proposals were presented for how smaller and more cost-effective representation solutions could be used.

Sweden’s foreign representation must function efficiently and flexibly, and be adapted to changing international circumstances. Plans for the location of Sweden’s foreign representation must, therefore, include both where Sweden is to be present and in which format.

It was proposed in the interim report that there should be greater use of different, more customised forms of representation – honorary consulates, career consulates (consulates-general), embassies, mini- embassies, section offices, special envoys, regional solutions and local cooperation projects, and co-location with other countries.

Summary

SOU 2011:21

This presupposes an ability to simplify and limit the activities and support functions performed in the organisation abroad. Certain tasks should be centralised, regionalised or outsourced to a greater extent.

The interim report also established that a more flexible presence abroad could be achieved by abolishing the status of the missions abroad as government agencies, by guaranteeing access to modern communications solutions, and by broadening opportunities for locally employed staff to participate in various activities.

Sweden’s official public face in the world, in the form of embassies, consulates and delegations, functions as a platform for many ministry and agency staff. To create an efficient organisation, the Inquiry considers it necessary to strive to achieve closer cooperation and use of synergies between these state-financed activities. Compartmentalised thinking in various activities needs to be combated. Ambassadors must be given greater authority to lead and delegate work based on a clear direction for activities.

The Inquiry considers that local cooperation can create effi- ciency gains and PR effects. Swedish agencies abroad should there- fore normally share the same premises, a kind of Sweden House, unless there are special grounds not to.

The Inquiry proposes that the organisational management of the Permanent Representation of Sweden to the EU be clearly coordinated by the Prime Minister’s Office, with responsibility held by the Secretariat for European Affairs. However, for reasons of efficiency, the Permanent Representation should, in organisa- tional terms, remain under the MFA.

Proposals, chapter 2–7

Chapter 2 The international work of the Government and the role of the Swedish Foreign Service

Basic assessments:

•Foreign policy aims to promote and defend a country’s security, prosperity and societal interests internationally.

•Swedish foreign policy should be clearly rooted in Swedish interests.

SOU 2011:21

Summary

•Domestic and foreign policy rest on the same basic values. The boundaries between them are increasingly blurred. Domestic policy becomes internationalised and foreign and security policy is increasingly linked to national conditions. Ministries and other public administration bodies have to relate to this in their operations.

•Globalisation, Swedish membership of the EU and the geo- political and security policy developments of the last 20 years require Government Offices with international competence and outlook. In the Government Offices, each ministry is respons- ible for the international aspects of its areas of responsibility.

•The Swedish Foreign Service shall have the overall perspective for the whole of Swedish foreign policy.

•The Foreign Service also has two main operational tasks (cf. table in section 2.3.2): strategically and effectively promoting and defending Sweden’s interests internationally, and providing statutory duties and other services to a high standard and in accordance with regulations.

•The foreign representation is a tool for all international political interests of the Government.

•There is a need for increased inter-ministerial consultation and for strengthened drafting procedures on international affairs within the Government Offices.

•Multilateral work will become more significant in finding solutions to global challenges. Strategic bilateral work forms the basis of multilateral capabilities and success.

•Swedish diplomatic presence should be prioritised

–in leading geopolitical centres of power, both political and economic;

–in emerging geopolitical centres of power, both political and economic;

–in important EU countries;

–in places where the headquarters of multilateral organisations which are key to Swedish policy are located, and where the designing and monitoring of new multilateral structures requires Swedish presence; and

Summary

SOU 2011:21

–in countries or regions of particular interest for Sweden (more detailed information is provided in annex 4).

Chapter 3 A modern foreign policy

Section 3.1 Swedish foreign and security policy

Proposals:

•The MFA has overall responsibility for foreign and security policy in the Government Offices. The implications of this responsibility should be clarified.

•Sweden’s fifteen-year membership of the European Union should give rise to a review of Sweden’s interests, priorities and working methods in the EU, with the aim of increasing Sweden’s prospects of having an impact.

•The creation of a European External Action Service, the EEAS, offers new opportunities for the Member States to pursue a joint foreign policy. Sweden must take an active part in the creation of an efficient and balanced EEAS that, in the long term, can make it possible to effectivise Swedish foreign policy activities.

•Possible efficiency gains from the EEAS should be assessed continuously.

•The MFA should consider how it can, internally and with the Government Offices, work more coherently with economic diplomacy. This must be considered a priority area in Swedish foreign policy.

•New multilateral groupings and working methods are emerg- ing alongside the established international structures to deal with global tasks. There should be an analysis of what this means for the Government’s international work.

•A Nordic study on multilateral forms of cooperation should be initiated.

SOU 2011:21

Summary

Section 3.2 Public diplomacy could increase the policy-impact

Proposals:

•Public diplomacy should be seen as a natural complement or alternative to state-to-state diplomacy.

•The Swedish Foreign Service’s strategic public diplomacy efforts should be strengthened and integrated into all policy areas.

•An action plan for public diplomacy work should be drawn up by the MFA.

•It is proposed that nation branding and public diplomacy be managed and organised jointly within the ministries.

•The MFA should test the advantages of implementing a reorganisation to this end. Alternatively, cooperation between relevant departments should be formalised.

•For communication activities, including public diplomacy, to have an impact, the MFA must act to ensure access to a modern IT environment and communications equipment, not least for the foreign representation.

•The MFA should work for openness and dialogue with Swedish civil society concerning its tasks. The aim is to strengthen support for Sweden’s international ambitions in a globalized world, and to contribute to an increasing knowledge of the world in Sweden.

Chapter 4 Foreign policy in the Government Offices

Section 4.1 Broad formulation of Government foreign policy

Proposals:

•An inter-ministerial group of state secretaries for international initiatives and policy development should be established under the leadership of the State Secretary for Foreign Affairs.

•The state secretary group should be formalised through an amendment to the Ordinance concerning the Duties of the Government Offices (1996:1515).

Summary

SOU 2011:21

•The group should be open to participation from all the mini- stries and the Prime Minister's Office.

•A group consisting of officials from the ministries most closely involved should be set up to prepare and coordinate the work of the state secretary group.

•The group would not be given decision-making powers. Deci- sions to be taken as a result of the state secretary group’s work would be prepared according to current procedures.

•The state secretary group would have the annual task of pre- paring decisions on the priorities of the foreign representation. (cf. section 4.2).

Section 4.2 Government Offices management of the foreign representation

Proposals:

-To ensure broad consultation on the direction of the foreign representation, it is proposed that a planning process encom- passing all parts of the Government Offices be established.

-Consultation would be initiated in the proposed state secretary group, led by the State Secretary for Foreign Affairs.

-For the direction of activities, consultations concern the foreign representation’s ministerial tasks (i.e. participation in the pre- paration of Government business and otherwise assisting the Government and ministers in their activities).

-It is proposed that a strategic discussion of the placement of Sweden’s foreign representation be held every three/four years, or as needed.

-In terms of timing, consultations will be adapted to the Govern- ment Offices activity planning and planning of EU activities.

-It is also proposed that consultations include an overall discus- sion of resources for the activities of the foreign representation.

SOU 2011:21

Summary

Section 4.3 Special attachés

Proposals:

•The need for efficiency and flexibility in the organisation abroad indicates that special attachés, who are selected by a particular ministry and serving abroad mainly for that ministry, should only be appointed when there is a particular need to do so. This should be discussed in the state secretary-led process proposed in section 4.2.

•The head of a small mission must be able to use staff flexibly. A larger proportion of special attachés can obstruct coordination and a holistic approach to activities.

•All officials posted from the Government Offices should be well integrated into the direction of activities laid down for the mission. The special nature of EU work requires a specific system for the Permanent Representation of Sweden to the EU, cf. section 4.4. below.

•The Special Attaché Ordinance should eventually be repealed.

Section 4.4 Management of the Permanent Representation of Sweden to the European Union

Proposals:

•For reasons of efficiency, the Permanent Representation of Sweden to the EU should remain under the MFA.

•Policy and priorities of the operations should be clearly coordinated by the Prime Minister's Office, with responsibility held by the Secretariat for European Affairs.

•The leadership of the Permanent Representation should, for reasons of efficiency, have increased power to reassign tasks among the staff as needed due to peaks and troughs in work- load.

•Officials should work more extensively in clusters and be able to cover each other’s tasks. For efficiency, the timing of posts being filled should be coordinated.

Summary

SOU 2011:21

•As a first step, a system could be formalised whereby the head of the Permanent Representation is able to reassign, for example, 20 per cent of officials’ working hours to tasks in related areas for a limited time.

Section 4.5 Better communication within the Government Offices and with the foreign representation

Proposals:

•Simple routines should be introduced to create better coopera- tion and increase the exchange of knowledge between the ministries’ officials in international work (see below).

•The dissemination within the Government Offices of informa- tion and reports from Sweden’s foreign representation must be improved. The MFA should create an IT support platform in order to systematically increase accessibility.

•A greater proportion of reports should be made available out- side the missions, including via embassies’ websites.

•It is proposed that the MFA undertake a general review of reporting guide-lines for foreign representation, with the aim of

–ensuring that the scope, orientation, format and timing of reports are more adjusted to requirements

–establishing and communicating updated guidelines for report- ing.

•The orientation and scope of reporting should be laid down in the planning process proposed in section 4.2. for the activities of the foreign representation.

•Knowledge of and routines to guarantee the foreign repre- sentations’ need for information and background material from different parts of the Government Offices must be improved and honed. The MFA is responsible for initiating work to this effect.

SOU 2011:21

Summary

Chapter 5 Management of certain foreign policy activities

Section 5.1 Strengthened trade and promotion activities

Proposals:

• In the area of public trade and promotion activities limited resources must be used in an efficient manner and closer cooperation between actors be strengthened in order to maximise the outcome of operations.

•Opportunities for collaboration and administrative synergies should be used in locations abroad where several public pro- motion actors operate.

•The Swedish Agency for Growth Policy Analysis’s assignment to strengthen Swedish competitiveness internationally and its presence abroad clearly dovetails with the Foreign Service’s trade and investment promotion activities. Swedish Agency for Growth Policy Analysis offices abroad must be seen as a part of the Government’s overall trade development and promotion activities.

•In order to strengthen Government Offices coordination and management of the Government’s promotion activities, it is proposed that a responsible “Group of Principals” including representatives of the relevant ministries be established under the leadership of the State Secretary for Trade and Promotion.

•“The Group of Principals” should work towards harmonised appropriation directions for the underlying agencies and it should be given responsibility for coordinating the distribution of resources.

•The role and mandate of the Council for the Promotion of Sweden in coordinating work on the image of Sweden abroad needs to be adapted to the proposed ”Group of Principals”. Activities abroad and funding of initiatives promoting Sweden are prerequisites for involvement with the Council for the Pro- motion of Sweden.

•It is proposed that the MFA initiate a review of the acts, ordinances and instructions that govern the Swedish Trade Council’s activities. A procedural agreement on forms of col-

Summary

SOU 2011:21

laboration and division of labour should be concluded between the MFA and the Swedish Trade Council.

•The general rule should be that the Swedish Trade Council establish its offices abroad as private legal subjects. In countries where activities in this form are not possible or appropriate, the Trade Council should be able to request that the Government establish a trade office under new regulations.

•Synergies between investment promotion and export promotion indicate a need for strengthened and organisational cooperation between Invest Sweden and the Swedish Trade Council.

•The link between development assistance and trade, and the divided responsibility for import issues indicate that a coherent import promotion function should be procured.

•The MFA should continue to work for stronger synergies between trade promotion activities and development coopera- tion to their shared and mutual benefit.

Section 5.2 Clearer roles within development cooperation

Proposals:

•The MFA needs to strengthen its capacity to create synergies between aid policy and other aspects of foreign policy.

•The division of roles between the MFA and Sida must be clearer, and both must become stronger in their roles.

•The MFA should define the ministry’s expectations of Sida’s organisation and competence in light of Sida’s mandate in Sweden and vis-à-vis recipient countries.

•The MFA’s competence as the body that prepares the Govern- ment’s aid policy decisions, and that is responsible for steering the Agency should be strengthened considerably.

•The MFA’s formal policy guidelines to Sida should be limited in number, and be more like framework documents.

•Regular and trust-based informal methods of consultation and dialogue between the MFA and Sida should be developed further.

SOU 2011:21

Summary

•When it comes to the recruitment and professional development of staff, the MFA Human Resources Department should take account of the MFA’s increased responsibility for the orien- tation of development cooperation.

•The MFA should consider the extent to which the current divi- sion of responsibility for multilateral development cooperation between the ministry and Sida is adapted to purpose.

•Sida should complete its own reforms, with a view to becoming an agency for implementation, follow-up and quality assurance of development cooperation.

•Sida should place great emphasis on its task as a dialogue partner and principal to those it engages to implement activities .

•Sida should ensure that it has an appropriate system of results- based management.

•The embassies’ role as implementing units, under the leadership of the ambassador, should be made even clearer. Embassies must see themselves as working units to tackle all tasks that pre- sent themselves – not as an MFA section and a Sida section.

•There should be an increased delegation of development cooperation to the embassies. This means that embassies in aid recipient countries should have heads of mission with com- petence and interest in leading development activities.

•The right to issue instructions to embassies with regard to the implementation of approved programmes should remain with Sida.

Section 5.3 The Foreign Service’s provision of statutory duties and other services1

Section 5.3.1 General principles for demand-driven activities

Proposals:

•Funding principles of demand-driven activities should be developed so that resources change more in accordance with

1 Consular service, visa and migration issues, and other related activities.

Summary

SOU 2011:21

variations in the number of cases, and so that better long-term planning is possible.

•Guidelines and information regarding social aspects of the relation to customers should be developed.

•The MFA needs to further develop training measures for sta- tutory duties in general, and in particular for how to treat people who approach the embassies and consulates with various needs.

•The Inquiry does not recommend a new structure or organisa- tion for statutory duties within the Foreign Service. Clearer budgetary division and systems to allow cost follow-up per activity meet the requirements that led to this being included in the terms of reference.

Section 5.3.2 Consular and legal activities

Proposals:

•Cooperation between the Foreign Service and Swedish govern- ment agencies affected by consular activities needs to be strengthened, and the agencies’ responsibilities clarified.

•The role of the MFA Consular Affairs and Civil Law Depart- ment with regard to management, follow-up and monitoring of consular activities at the missions should be strengthened.

•The Government Offices’ emergency preparedness organisation should be reviewed to avoid any overlaps and uncertainties. This can be achieved within the planned review of the Government Offices.

•The development of the IT system for dealing with consular matters should be completed, and the system should be intro- duced throughout Sweden’s foreign representation.

•The MFA Consular Affairs and Civil Law Department should conduct a review and subsequently implement measures to make the handling of legal matters in the foreign representation more efficient.

SOU 2011:21

Summary

•The MFA should draw up guidelines concerning the scope of those parts of the service provided by the Foreign Service that are not set in other regulations.

•There should be regular investigations of Swedish citizens’ knowledge of the consular services available and, when neces- sary, awareness-raising initiatives should be implemented.

Section 5.3.3 Management of migrations issues

Proposals:

•The consultation function established by the Government between the Government Offices, the Swedish Migration Board and the National Police Board (the Helga group) should be given a stronger strategic role in both implementing and par- ticipating in the preparation of a coherent Swedish migration policy.

•The MFA’s Stockholm-based capacity in the area of migration must be strengthened in order to improve activities in the field, create capacity for international analysis and be able to contribute effectively to preparing policy and legislation in this area. At the MFA, migration issues should be placed in the Department for Consular Affairs and Civil Law.

•Recruitment to more of the purely migration-related positions should be opened up, so that greater use can be made of external competence, for example from the Swedish Migration Board.

•The implementation of the European Visa Information System (VIS) should be given priority and the opportunities it offers for increased efficiency should be seized.

•Obstacles to further development of migration activities must be removed. For example, Schengen countries that represent Sweden should be permitted to reject visa applications, and opportunities for outsourcing should increase.

Summary

SOU 2011:21

Chapter 6 Creating a more efficient Swedish Foreign Service

Section 6.2 Analysis, policy formulation, management and follow-up of Foreign Service activities

Proposals:

•The simplified and more strategic activity planning process that is currently being introduced into the Swedish Foreign Service is welcome.

•The ministry’s leadership must manage activities and administration coherently and strategically.

•The overarching mandate of the State Secretary for Foreign Affairs to lead and coordinate the work of the Foreign Service as a whole must be clarified. The mandate of the Director- General for Administrative Affairs should be strengthened and linked to that of the State Secretary for Foreign Affairs.

•A secretariat tied to the leadership should be established to co- ordinate analysis activities, policy formulation and planning.

•Analysis activities at the MFA must be strengthened. Planning and coordination of major projects and general priorities should be handled by the secretariat.

•The MFA must improve follow-up of activities and use of resources. The combined use of quantitative and qualitative methods should be determined by activities.

•The follow-up system must make it possible to assess the use of resources per policy-area/activity, so that the ministry leaders- hip can manage and set priorities.

•A format for feedback on the Foreign Service’s overall activities to the Riksdag should be developed.

•Ongoing needs for streamlining and operational development must be identifiable and lead to changes. Heads of department, heads of missions and the Director-General for Administrative Affairs should be given a clear mandate to absorb and act on ideas for change in the organisation.

•The MFA’s inspection function should be strengthened. The Inspectorate’s mandate could also include inspection of ministry departments in Stockholm.

SOU 2011:21

Summary

Section 6.3 Well balanced and predictable resource allocation

Proposals:

•The reinforcements of activities proposed could be enabled by reforms of the Foreign Service proposed in the Inquiry’s final and interim reports.

•An agreement concerning a conversion principle for Foreign Service costs incurred abroad must be made.

•Exchange readjustments for Foreign Service costs incurred abroad should be maintained by the established principle.

•The planning process for the placement of Sweden’s foreign representation and activities proposed in section 4.2. should also includes discussions concerning resources.

•Follow-up that reflects the resource consumption of various activities should be used for a discussion of funding, including the level of appropriation frameworks, of foreign representation commitments.

•For reasons of efficiency, internal charging within the Govern- ment Offices should be avoided.

•The MFA should consider a review of various regulatory frame- works and routines for fee-financed activities, with the aim of examining relevance, compliance and level of cost recovery.

Chapter 7 Strategic skills provision to meet the needs of the organisation

Proposals:

•The role and responsibility of the MFA Human Resources Department in ensuring an integrated supply of staff needs to be strengthened (attracting, recruiting, placing, developing, retaining and phasing out staff).

•It is proposed that the Swedish Foreign Service formulate a long-term skills provision plan based on the needs of the organisation and the opportunities created by future change- overs of skills.

Summary

SOU 2011:21

•The proposals contained in the interim report (SOU 2010:32) to the effect that it should be possible to give locally employed staff more qualified and independent assignments should be implemented.

•The MFA’s Swedish Diplomatic Training Programme is clearly justified in terms of the needs of the organisation and should be retained.

•MFA recruitment, exchanges and fixed-term contracts involving in-depth competence in areas where there are particular needs should be strengthened.

•Administrative skills need to be strengthened in the Foreign Service. Increased group selection for an administrative pro- gramme (exercise of powers vis-à-vis individuals, leadership and management) should be developed.

•The Government Offices traineeship programme should be reinstated with the aim of strengthening the concept of a single authority. This should work in close collaboration with the MFA Diplomatic Training Programme.

•It is proposed that methods and incentives be devised to increase mobility between the Foreign Service and other parts of the Government Offices in the form of job exchanges.

•The duration of the majority of placements in the MFA, and in some cases in the rest of the Government Offices, need to be adapted to the situation that applies in Sweden’s foreign repre- sentation.

•Increased internal mobility within the Government Offices must not come to the detriment of the MFA’s operationally justified mobility in terms of Swedish government agencies, organisations and the business sector.

•Initiatives are required to get more Swedish officials into international organisations, not least EU bodies.

•The MFA skills database should be developed to allow strategic skills provision. The system must make it possible to gain an overview of the skills and experience of staff.

SOU 2011:21

Summary

•The possibility of introducing written assessments of employees’ performance linked to operational objectives should be examined.

•A more long-term and systematic career dialogue with all employees must be the goal within the Foreign Service.

•It is proposed that the work of the preparatory group on managerial appointments be formalised in the MFA work procedure.

•The new Income Tax Act for state employees posted abroad requires revision.

•The MFA should produce an action plan to make it easier to staff hardship posts abroad and follow up proposals on increased security at certain missions abroad and for staff there.

•The MFA needs to gain a picture of the total cost of skills deve- lopment and periodically analyse the impact of various mea- sures.

1 Inledning

1.1Utrikesförvaltningsutredningens uppdrag

Utrikesförvaltningsutredningen, UfU, har haft i uppdrag att göra en bred översyn av utrikesförvaltningen – dess uppdrag, roll i Regerings- kansliet, styrning, funktion och effektivitet, samråd med andra intres- senter samt kompetensförsörjning. Utredningens angreppssätt är också brett och arbetet har tagit sin utgångspunkt i just frågan om verksam- hetsuppdraget: vad är svensk utrikesförvaltnings roll i det tjugoförsta århundradet? Översynen ska utgå från de ändrade förutsättningar som ges av en fördjupad globalisering och av det svenska EU-medlem- skapet. Vilka nya krav ställs och vilka möjligheter skapas av dessa för- ändringar och av att internationella maktförhållanden förskjuts, av ändrade resemönster och migrationsströmmar och av en snabb och oförutsägbar utveckling inom kommunikationsområdet?

Samtidigt har andra delar av Regeringskansliet en allt viktigare roll i många internationella frågor, vilket också skapar nya förut- sättningar. Behovet av helhetssyn och sammanhållen styrning av utrikespolitik blir allt tydligare. Sambandet mellan utrikespolitik och inrikespolitik är också alltmer uppenbart. Det är själva inne- börden av internationalisering och globalisering.

Genom förändringarna öppnas nya möjligheter för Sverige som internationell aktör. Yttrandet från riksdagen (2008/09:UU 1y) om behovet av en bred översyn, och Globaliseringsrådets rapport Sverige i världen pekar i samma riktning. Utredningens avsikt är därför att lämna förslag som bidrar till att skapa en stark, kompe- tent och flexibel utrikesförvaltning som är väl rustad att möte om- världens skiftande utmaningar. Utrikesförvaltningen ska i vid mening bli ett effektivare redskap för riksdagens och regeringens inten- tioner. En modern utrikesförvaltning måste arbeta på ett strategiskt nutida sätt och svensk utlandsnärvaro ska ha flexibla och anpassnings- bara former som möter dagens behov.

Inledning

SOU 2011:21

Kärnuppgiften för svensk utrikespolitik är ytterst att främja och försvara landets säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen inter- nationellt. Så kommer det att förbli. Verksamheten ska fullgöras i en ny och föränderlig miljö, under andra politiska villkor och med andra metoder i dag än för bara tjugo eller tio år sedan. Sverige söker i dag säkerhet tillsammans med andra länder på ett sätt som inte har skett tidigare. En betydande del av det internationella sam- arbetet bedrivs genom EU. Deltagande i fredsinsatser sker långt bortom Sveriges gränser, och utvecklingssamarbetet med konflikt och post-konfliktländer ökar. Sverige är pådrivande eftersom vi gynnas av internationell frihandel och en öppen inre marknad i EU. Främjandet av bilden av Sverige i omvärlden, av det svenska när- ingslivets intressen samt tillväxt och sysselsättning i Sverige är en huvudfråga för utrikesförvaltningen. Det handlar om svenskt väl- stånd och konkurrenskraft internationellt. Svenskar arbetar utom- lands och reser mer än någonsin tidigare, och andra länders invå- nare söker sig i större utsträckning till Sverige. Sverige har ett ökande antal svenska invånare med ursprung i andra länder, ofta långt utanför Europa. Det är en tillgång för Sverige i det interna- tionella arbetet, liksom i näringslivets internationalisering.

Svensk närvaro behövs därför där nationella intressen ska främ- jas, där människor från Sverige behöver stöd och hjälp, där politiska kontakter ska utvecklas, där Sverige är en aktör för fred och ut- veckling och där svenskt näringsliv bygger framtida välstånd.

Utifrån samstämmigheten i riksdagen om behovet av en översyn av utrikesförvaltningen är avsikten att de förslag som lagts i del- betänkandet (SOU 2010:32) och i detta slutbetänkande ska ses som rationella, genomförbara och långsiktigt ändamålsenliga oav- sett partipolitiska bevekelsegrunder i övrigt.

Utredningen har inte i uppdrag att föreslå en förändrad inrikt- ning av svensk utrikespolitik. Den är inriktad på att bedöma hur utrikesförvaltningen och andra delar av Regeringskansliet med inter- nationella verksamheter bäst kan utföra riksdagens och regeringens utrikespolitiska uppdrag. Utredningen är dock inte en organisa- tionsutredning. Förslagen om hur förvaltningen och dess styrning ska fungera mer effektivt tar avstamp i vad som är syftet med de utrikespolitiska verksamheterna och hur de bedrivs.

Utrikesförvaltningsutredningen är inte heller en besparings- utredning. Den ska lägga förslag om en mer flexibel samt mer kostnads- och verksamhetseffektiv utrikesförvaltning inom nuva- rande resursram. Utredningen följer dessa riktlinjer. De reformer

SOU 2011:21

Inledning

som föreslås ska i stort kunna finansieras genom föreslagna effekti- viseringsåtgärder i kombination med vissa omräkningsjusteringar.

Utredningen bedömer ändå att omvärldens utveckling gör att regeringen nu och framöver behöver ett Regeringskansli med stra- tegisk internationell utblick, en stark och effektiv utrikesförvalt- ning och en ändamålsenlig svensk diplomatisk närvaro i utlandet för att försvara svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Detta kräver snarare mer än mindre resurser.

1.1.1Delbetänkandet och slutbetänkandet

Utrikesförvaltningsutredningens direktiv (Dir. 2009:67) är omfat- tande, med uppdrag av varierad karaktär och detaljgrad. Samman- taget har utredningen i sina två betänkanden, SOU 2010:32 och detta slutbetänkande, täckt in samtliga de frågeställningar som direktiven föreskriver. Resonemang som förs och förslag som pre- senteras är därför, som en reflektion av direktiven, av varierad om- fattning och detaljgrad.

De två betänkandena ska ses som en helhet. De kan samtidigt läsas fristående, eftersom de innehållsmässigt kompletterar var- andra. Delbetänkandet, som presenterades den 27 april 2010, lägger förslag inriktade på att öka utrikesrepresentationens effektivitet och flexibilitet, medan slutbetänkandet fokuserar på utrikesförvalt- ningen som helhet.

I delbetänkandet konstaterades att regeringens utrikespolitik och internationella verksamhet har ett viktigt stöd och en central genomföranderesurs i utrikesrepresentationen, både vad gäller det internationella påverkansarbetet och för genomförande av verksupp- dragen. Den måste därför nyttjas på bästa sätt och fungera effektivt och flexibelt, anpassad efter föränderliga internationella förhållanden. I delbetänkandet underströks också att begreppet flexibilitet i utlands- organisationen skulle tolkas som att stärka möjligheterna att smidigt minska, öka eller på andra sätt justera verksamheten utifrån ändrade intressen och förutsättningar. Därigenom skulle behovet av att stänga utlandsmyndigheter av mer renodlade budgetskäl begränsas.

En planering av utrikesrepresentationens lokalisering borde omfatta både var Sverige ska närvara och i vilket format, bedömde utredningen, och föreslog hur formen för svensk närvaro i högre utsträckning ska kunna variera. Behov förutsågs av att öka nyttjan- det av olika representationsformer – honorärkonsulat, karriärkon-

Inledning

SOU 2011:21

sulat (generalkonsulat), ambassader, miniambassader, sektions- kanslier, sändebud, regionala lösningar samt lokala samarbeten och samlokalisering med andra länder. För flera verksamheter och stödfunktioner i utlandsorganisationen rekommenderades förenk- lingar och begränsning. Vissa uppgifter föreslogs centraliseras, regionaliseras eller outsourcas i högre utsträckning. Möjligheter att avlasta utlandsrepresentationen vissa uppgifter och att förtydliga regelverk lyftes fram. En smidigare utlandsnärvaro skulle också gynnas av att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas, av att tillgång till moderna kommunikationslösningar och IT-stöd garanteras och av att lokalanställdas möjligheter att delta i olika verksamheter breddas, slog utredningen fast i delbetänkandet.

Förslagen i delbetänkandet var främst inriktade på effektivise- ringar av utrikesrepresentationens genomförande av verksuppdra- get och hantering av administrativt stöd. Särskilt effektiviseringar inom de stödjande funktionerna behandlades relativt noggrant, mot bakgrund av de möjligheter till ökad flexibilitet de ansågs kunna öppna upp för. Utlandsorganisationens deltagande i det s.k. depar- tementala uppdraget bedömde utredningen däremot måste hanteras integrerat med frågor om utrikespolitikens formulering och för- valtning i stort. Därför hänsköts frågor om policystyrning till detta slutbetänkande, som övergripande ägnas åt hela den förvaltning som ska bistå regeringen i att formulera och genomföra den sam- lade utrikespolitiken – dess uppdrag, verksamheter, styrning och prioritering, samt kompetensförsörjning.

Huvuddelen av förslagen i slutbetänkandet inriktas på styrning och effektiviseringar av utrikesförvaltningens verksamheter, men flera av dem berör också övriga Regeringskansliets internationella uppdrag och EU-arbete. I myndigheten och i utrikesförvaltningen måste man arbeta strategiskt och proaktivt för att kunna maximera genomslaget för svenska intressen internationellt. I en förändrad omvärld blir Sverige annars omsprunget. Regeringens samlade utri- kespolitiska intressen ska styra Regeringskansliets och utrikesför- valtningen uppdrag, inklusive avgöra var svensk utlandsnärvaro gör störst nytta.

I slutbetänkandet används nedanstående begrepp för att täcka in Regeringskansliets, främst UD:s och utrikesrepresentationens utri- kesverksamhet:

•Det departementala uppdraget: Regeringskansliets och utlands- organisationens beredning av regeringsärenden och andra for-

SOU 2011:21

Inledning

mer av biträde åt regering och statsråd i deras verksamhet (för- ordning 1996:1515). Utifrån utredningens utrikespolitiska upp- drag jämställs detta med att främja svenska intressen internatio- nellt, med att bedriva internationellt påverkansarbete eller kort och gott med utrikespolitik.

•Verksuppdraget: Verksamhet som innebär myndighetsutövning eller hantering av ärenden av förvaltningskaraktär. Utrikesför- valtningens verksuppdrag genomförs främst av utlandsorganisa- tionen och av UD:s konsulära enhet i Stockholm.

•Stödjande verksamhet: Verksamhetsstödjande uppgifter, företrä- desvis av administrativ art. I slutbetänkandet betraktas inte detta som en kärnverksamhet för utrikesförvaltningen, utan som ett stöd. Som nämnts hanterades området utförligt i delbetänkandet.

Avslutningsvis vill utredaren understryka att många utredningar, externa och interna, har gjorts i syfte att effektivisera utrikesför- valtningen. Idéer och kunskap om vad som kan och bör göras för att skapa en allmänt sett effektivare och modernare utrikesförvalt- ning med en flexibel utlandsorganisation finns redan inom och utanför UD. För att denna utrednings eller andra rapporters förslag ska förverkligas krävs en i verksamheten väl förankrad och till- räckligt resurssatt strategisk förändringsorganisation med ett tydligt mandat från departementets ledning. Teoribildning och erfarenhet av förändringsarbeten i stora organisationer pekar ut dessa förhållanden som avgörande framgångsfaktorer.

1.1.2Slutbetänkandets disposition

Slutbetänkandet inleds med en historisk tillbakablick på regeringars hantering av utrikesrelationer och utrikesärenden, från antiken och fram till i dag. Den tecknar också en bild av svensk diplomatis och utlandsnärvaros historia (avsnitt 1.2). Den omvärldsbeskrivning som sedan följer (avsnitt 1.3) är en central utgångspunkt för slut- betänkandets resonemang och förslag. Utredningen har valt att däri lyfta fram ett antal omvärldsfaktorer som påverkar svensk utrikes- politik, dess inriktning och framgångsmöjligheter. Däremot har utredningen avhållit sig från att försöka förutspå hur framtiden kommer att se ut och på vilket sätt Sverige mer exakt kan komma

Inledning

SOU 2011:21

att påverkas. Prognoser av detta slag kräver en mer grundlig analys än vad denna utredning har sett som sitt uppdrag att presentera. Mer specifika bedömningar tenderar dessutom ändå att ha kort livslängd.

I kapitel 2 läggs inledningsvis vissa principiella utgångspunkter fast vad gäller utrikespolitik, dels generellt, dels vad gäller den svenska politiken. Därefter dras slutsatser om vad omvärldsföränd- ringar innebär för svensk internationell politik och för den förvalt- ning som ansvarar för att bedriva den. En beskrivning görs av Regeringskansliets internationella verksamhet, liksom av utrikes- förvaltningen och dess uppdrag. En skiss som förklarar utrikes- förvaltningens uppdrag presenteras (avsnitt 2.3.2).

De ovanstående delarna av kapitel 2 ligger till grund för efter- följande kapitels rekommendationer, men utgör i sig inte förslag. I slutet av kapitel 2 presenteras dock några skarpa rekommendationer om var svensk internationell diplomatisk närvaro är motiverad för att maximera genomslag för svenska intressen och möjliggöra en ända- målsenlig utrikespolitisk verksamhet. I bilaga 4 anges mer preciserade bedömningsgrunder.

Kapitel 3 ger sedan en bred introduktion till svensk utrikes- och säkerhetspolitik och ett antal utmaningar och möjligheter. Utgångs- punkten är att det övergripande målet för en bred utrikespolitik är att främja och försvara svenska politiska, ekonomiska och sam- hälleliga intressen, samt att det omfattar många politikområden som bedrivs med olika medel och genom olika kanaler. Här redo- görs för hur bilateralt och multilateralt samarbete kan samverka för att främja svenska intressen internationellt. Ett antal grundförut- sättningar för ett framgångsrikt multilateralt arbete diskuteras också. Utöver det mer traditionella diplomatiska stat-till-stat-arbetet tas i avsnitt 3.2 upp hur offentlig diplomati kan nyttjas som ett verkningsfullt komplement i det internationella påverkansarbetet.

Utifrån globaliseringens utmaningar och möjligheter, och den bredd som ett lands utrikespolitik av i dag måste ha, konstaterar utredningen att regering och Regeringskansli måste arbeta i rikt- ning mot en mer horisontellt förankrad och sammanhållen formu- lering och styrning av politiken. Att försöka öka tydlighet och effektivitet genom att skapa skarpare och fler gränser mellan poli- tikområden går emot verkligheten, både den nationella och inter- nationella. Det handlar om att agera utifrån helhetsbedömningar och om att sammanhållet styra verksamheter – inte låta sig begrän- sas av organisationsstrukturer. Samtidigt som roller och ansvar måste

SOU 2011:21

Inledning

vara tydliga får de inte bidra till att skapa revir som missgynnar verk- samhet.

Denna bedömning genomsyrar resonemang och förslag i kapitel 4, 5 och 6.

Kapitel 4 koncentreras till Regeringskansliets styrning av inter- nationell politik och av utrikesrepresentationen. Förslag ges om nyttjandet av specialattachéer i utlandsorganisationen samt om hur en effektiv styrning av EU-representationen i Bryssel kan åstad- kommas. Kapitlet ger också rekommendationer om förbättrat sam- arbete på tjänstemannanivå inom Regeringskansliet kring utrikes- politiskt arbete, liksom om hur informationsspridning inom myn- digheten och med utrikesrepresentationen bör effektiviseras.

I kapitel 5 behandlas Regeringskansliets/UD:s styrning av olika utrikespolitiska verksamheter där genomförandet sker huvudsak- ligen utanför Regeringskansliet. Avsnitt 5.1 föreslår åtgärder för att stärka regeringens handels- och främjandeverksamhet, och i avsnitt 5.2 behandlas Regeringskansliets/UD:s förhållande till och styr- ning av biståndsmyndigheten Sida. I avsnitt 5.3 föreslås att antal förbättringar vad gäller styrning, gränssnitt och samarbeten mellan UD och andra berörda instanser i genomförande av verksupp- draget, dvs. främst hantering av migrationsärenden och konsulär service.

Förslag som syftar till en mer effektiv och sammanhållen styr- ning av själva utrikesförvaltningen och dess verksamheter presente- ras i kapitel 6. Här ges också rekommendationer som rör finansie- ring av internationell verksamhet med fokus på utrikesförvaltningen.

För att svensk utrikespolitik ska bedrivas strategiskt och skapa genomslag, och för att de tjänster som i dag tillhandahålls vid svenska utlandsmyndigheter ska hålla hög standard, krävs personal med rätt kompetens. I kapitel 7 resoneras om Regeringskansliets allmänna behov av internationell utblick och kompetens. Förslag presenteras om hur utrikesförvaltningen utifrån verksamhetens behov ska arbeta strategiskt med att attrahera, rekrytera, rotera, utveckla och behålla, eller avveckla, kompetens.

Inledning

SOU 2011:21

1.2Diplomatisk verksamhet i historiens ljus

Regeringars hantering av utrikesrelationer och utrikesärenden har en lång historia. För att sätta in dagens utrikesverksamhet i ett bre- dare sammanhang görs därför här en kort historisk tillbakablick.

Alltsedan antiken har stater sänt förhandlare till varandra. Om samtalen gick väl kunde beskickningarna räkna med furstligt bemötande. Annars kunde det förekomma kränkningar eller rentav avrättning. I Sverige finns diplomatiska missioner dokumenterade sedan medeltiden. Det kunde vara enstaka utsända eller beskick- ningar med över hundra deltagare och tonvis med gåvor. Johan III sände 1569 en mission till Ivan den förskräcklige av Ryssland. Diplomaterna blev utslitna ur sina vagnar, misshandlade, avklädda nakna och utställda till allmänhetens spott och spe. Många av dem dog sedan i fångenskap.

Efter hand växte det fram en insikt om att umgänget mellan stater kunde förbättras om formerna reglerades och om diploma- tiska utsända garanterades personlig okränkbarhet, ”immunitet”. Wienkongressen 1814–15 var en viktig milstolpe i en utveckling som kulminerade med Wienkonventionerna om diplomatiska för- bindelser (1961) och konsulära förbindelser (1963).

Denna folkrättsliga reglering har avgörande betydelse för det diplomatiska umgänget stater emellan. Särskilt viktiga är dessa reg- ler för små och medelstora stater. För Sverige finns det all anled- ning att respektera Wienkonventionernas regler, och att kräva att andra gör det.

De första fasta svenska beskickningarna inrättades under den svenska stormaktstiden i början av 1600-talet, bl.a. i Nederländerna, Ryssland och Storbritannien. Nätet av fasta beskickningar växte fram sakta och ojämnt, och först efter första världskriget hade Sverige fler än 20 beskickningar. Parallellt med de fasta beskick- ningarna fortsatte traditionen med förhandlare utsända direkt från Stockholm.

Ambassadörerna sågs som personliga representanter för kungen vid andra hov. Oxenstierna använde, trots sin starka ståndsmed- vetenhet, flera ofrälse diplomater. Gustav III föredrog högadliga utsända, eftersom de hade bättre access vid de utländska hoven. Långt in på 1900-talet dominerade adeln bland de högre diploma- terna.

En ambassad leds nästan alltid av en ambassadör eller en chargé d’affaires. Under tidigare sekler fanns en snårskog av titlar på

SOU 2011:21

Inledning

beskickningscheferna, t.ex. envoyéer, residenter, agenter och corres- pondenter. Sveriges sista envoyé var stationerad i Pretoria/Kapstaden. Att denna beskickning inte leddes på den högre ambassadörsnivån ingick i sanktionspolitiken mot apartheidregimen i Sydafrika.

Diplomaterna förväntades ofta finansiera verksamheten och det diplomatiska umgänget genom egna förmögenheter. En god bit in på 1900-talet klagade diplomater över svår fattigdom. Det fanns till en början inga krav på att diplomaterna skulle vara medborgare i den utsändande staten. Sverige hade flera utländska diplomater i sin tjänst. Holländaren Hugo Grotius, som kallas ”folkrättens fader”, var svensk ambassadör i Paris under tio år på 1600-talet. Först från 1720 blev yrket förbehållet svenskar, eller rättare sagt ”svenske män”.

Under stormaktstiden leddes den svenska diplomatin i hög grad av rikskanslern Axel Oxenstierna och hans kansli. Gustav III inrättade 1791 Konungens kabinett för den utrikes brevväxlingen, som 1840 omorganiserades till Utrikesdepartementet. Titeln kabi- nettssekreterare levde kvar i den nya organisationen som beteck- ning på departementets högste tjänsteman.

Utrikespolitiken har i Sverige traditionellt varit den exekutiva maktens domän. Under långa perioder leddes utrikesrelationerna av kungen personligen. Under frihetstiden fick riksdagens ”sekreta utskott”, där de tre högre stånden var representerade, en mycket betydelsefull roll. Detta utskott avskaffades efter statsvälvningen 1772. Efter första världskriget, 1921, inrättades utrikesnämnden för samråd mellan regering och riksdag, och för att hålla oppositionen informerad om utrikespolitiska frågor. Utrikesnämnden spelade inte den centrala roll som det var tänkt, och 1937 inrättades ett sär- skilt riksdagsutskott för utrikesfrågor.

Utrikesdepartementet ingick länge inte i regeringsmaskineriet på samma sätt som de andra departementen. Erik Lönnroth beskrev utrikesministern som en förbindelselänk mellan regeringen och sitt departement.

Regeringsformen 1809 gjorde i hög grad utrikespolitiken till kungens domän. Enligt ett tillägg 1909 ska ”alla meddelanden till främmande makt” eller till svenska beskickningar utomlands ”utan avseende på ärendets beskaffenhet” ske genom ministern för de utrikes ärendena. Enligt regeringsformen ska chefen för det depar- tement till vilket utrikesärendena hör ”hållas underrättad” när det uppstår frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation.

Inledning

SOU 2011:21

Den ökade internationaliseringen efter andra världskriget, och i synnerhet Sveriges medlemskap i EU, har förändrat scenbilden. Numera har alla departement egna livliga utrikesrelationer och ingår sedan 1997 samtliga i myndigheten Regeringskansliet.

Vid första världskrigets början hade UD i Stockholm cirka 25 tjänstemän och antalet ärenden var inte överväldigande. Herbert Tingsten, som tjänstgjorde på UD i början av 1920-talet, klagade över en plågsam brist på arbetsuppgifter. Men några år tidigare hade en utredning om utrikesdepartementet och utrikesrepresen- tationen skrivit att hantering av de löpande ärendena höll persona- len så strängt sysselsatt att man inte hade tid med ”det fördjupade studium som vore önskvärt”.

Konsulerna förväntades fram till slutet av 1800-talet finansiera sin verksamhet genom avgifter i sjöfartsärenden. Vid mitten av 1800-talet fanns ett 90-tal svensk-norska konsulat, som huvudsak- ligen ägnade sig åt att betjäna och inspektera den växande norska sjöfarten. Mot slutet av seklet förvandlades några av konsulaten till lönade myndigheter.

Det är en vanlig uppfattning att utrikes och säkerhetspolitiska frågor har varit utrikesförvaltningens huvuduppgifter fram till de senaste decennierna, då kommersiella och konsulära frågor samt utvecklingssamarbetet tillkommit som uppgifter. I själva verket var konsulära och kommersiella frågor dominerande under senare delen av 1800-talet och långt in på 1900-talet. De konsulära ären- dena bestod huvudsakligen av de ovan nämnda sjöfartsärendena. I Nordamerika dominerade emellertid förmedlingen av arv till emi- granters anhöriga i Sverige. Vid slutet av första världskriget omsatte arvsverksamheten 4–5 gånger mer resurser än den totala lönebud- geten för UD i Stockholm.

Inte ens den offentliga diplomatin är någon nyhet. Håkan Berggren skriver i sin bok Första försvar, Diplomati från ursprung till UD att det under 1800-talet inte var ovanligt att utländska diplomater i London skrev öppna brev i engelska tidningar.

På förslag av en utredning 1905 fick UD en rättsavdelning, en handelsavdelning och en personalavdelning. Några år senare till- kom en pressavdelning. Någon politisk avdelning ansågs inte nöd- vändig, eftersom ministern och kabinettssekreteraren förväntades klara den diplomatiska brevväxlingen på egen hand. En ny UD- utredning 1919 lade den huvudsakliga tyngdpunkten vid bevakande av Sveriges kommersiella intressen i världen. Detta stod väl i över- ensstämmelse med de synpunkter som riksdagen hade framfört.

SOU 2011:21

Inledning

Under efterkrigstiden har utrikesförvaltningen genomgått en mycket snabb expansion. 1946 hade Sverige 38 beskickningar och 11 lönade konsulat. Genom avkolonialiseringen skapades många nya stater och under 1960-talets första hälft ökade antalet svenska ambassader i Afrika från fyra till elva. 1981 hade Sverige historiskt det högsta antalet utlandsmyndigheter, totalt 116 stycken, varav 26 var konsulat.

Sovjetunionens och Jugoslaviens sönderfall samt Sverige inträde i EU ledde till öppnande av många nya beskickningar. Men många beskickningar och konsulat stängdes också under 1980- och 90- talen, främst av ekonomiska skäl. År 2002 fanns 82 ambassader, 10 konsulat och 6 representationer eller delegationer, sammanlagt 99 utlandsmyndigheter. Vid slutet av 2011 kommer den svenska utlandsorganisationen att omfatta 94 utlandsmyndigheter, varav 81 ambassader, 6 generalkonsulat och 7 representationer eller dele- gationer.

1.3Omvärldsbeskrivning – utgångspunkt för svensk utrikespolitik och utrikesförvaltning

Världen har förändrats mer än den svenska utrikesförvaltningen. Även om anpassningar gjorts så är det bakgrunden till denna utred- ning.

Sverige har aldrig varit isolationistiskt utan har i alla avseenden varit beroende av Europa och av världen – som den faktiskt ser ut. Sverige är för litet, och i dag för rikt, för att kunna föra någon annan politik. Vårt näringsliv behöver insatsvaror från hela världen och verkar i hela världen. Vår befolkning återspeglar numera värl- dens.

Den omvärldsbild som tecknas på följande sidor är i många avseenden ljus, men den innehåller också osäkerheter och hot. Beredskap för snabba och osannolika förändringar kommer ännu mer än hittills att vara ledord för alla regeringars utrikespolitiska arbete. Det gäller även för den svenska utrikesförvaltningen. Den klassiska beskrivningen av Sveriges koncentriska intressesfärer – Norden, närområdet, Europa och sedan världen i övrigt med FN som sitt främsta uttryck – är fortfarande relevant men otillräcklig. Andra delar av världen kräver nu sin plats. Nya frågor, från energi och klimat till livsmedelssäkerhet och cyberteknik, måste finnas med i uppdragsbeskrivningen. Det behövs nya tänkesätt och nya

Inledning

SOU 2011:21

arbetsmetoder för att Regeringskansliet och utrikesförvaltningen även i fortsättningen ska kunna ta Sveriges internationella politiska och ekonomiska intressen till vara. Sveriges medlemskap i EU symboliserar och manifesterar en ny situation.

1.3.1Globaliseringen ändrar spelplanen

Olika organisationer gör sina omvärldsbeskrivningar efter sina behov. Det gäller också företagen, kommunerna, försvarsmakterna, forskarsamhället – och för den delen den internationella brottslig- heten. Denna omvärldsanalys är skriven för de behov ett Reger- ingskansli och ett utrikesministerium har i dag.

Den internationella politikens villkor har förändrats av det som med ett samlingsnamn brukar benämnas globalisering. Det finns ingen vedertagen definition av vad globalisering är. Begrepp som internationalisering, liberalisering, universalisering har använts som beskrivningar. Ett minskande beroende av territoriet, grannskapet, hemlandet är en annan beskrivning. Ur vissa perspektiv betraktas globaliseringen som spridning av västerländska värderingar och konsumtionssvanor.

Globaliseringsrådet gör följande relativt tekniska beskrivning i sin slutrapport:

Globalisering syftar i vid mening på handel, gränsöverskridande inve- steringar, migration och kapitalflöden samt utbyte av information och teknologi mellan länder. Även faktorer som kultur, miljö, attityder och livsåskådning kan omfattas av begreppet. Globaliseringen har framför allt möjliggjorts av minskade kommunikations- och transaktionskost- nader till följd av teknologiska framsteg och politiska beslut. Det är ingen ny företeelse men den kraftiga minskningen av transport- och kommunikationskostnader de senaste decennierna har lett till en dra- matisk ökning av globala transaktioner samt att allt fler länder deltar i den globala ekonomin. Globaliseringen har således intensifierats och vanligtvis är det denna intensifieringsfas som avses med begreppet.

Beskrivningen fångar en del men inte allt. Politiska händelser som Sovjetunionens oväntade men av många efterlängtade sammanbrott och Kinas öppnande mot världen är också exempel på avgörande inslag i globaliseringen, både som medorsak och som följd.

Förändring är ett av globaliseringens kännemärken. Omväl- vande förändringar har förvisso ägt rum genom hela historien. Napoleonkrigen – som bland mycket annat efter hand ledde till att

SOU 2011:21

Inledning

de nordiska staterna blev fem till antalet och därtill framgångsrika och stabila – var en sådan förändring i vår del av världen. De båda världskrigen och kolonialväldenas upplösning var andra. Boktryck- arkonsten var revolutionerande på idéernas och litteraturens område. Men de snabba förändringar som vi har bevittnat de senaste årtiondena är på ett annat sätt ingripande i samhällens och indi- viders liv. Idéer, varor och vanor sprids snabbt och till synes i accelererande takt. De påverkar fler områden samtidigt och de får konsekvenser för fler människor samtidigt. Nya inflytelserika aktö- rer uppträder. Orsakssamband har blivit mer komplexa. Den tradi- tionella politikens räckvidd och genomslagskraft har i många avse- enden krympt, vilket politiska beslutsfattare kan ha svårt att acceptera och anpassa sig till men vilket likafullt är en verklighet.

Internationalisering beskrivs ibland som ett i någon mening pla- nerat, beslutat och reglerat internationellt samarbete, medan globa- liseringen kan förefalla vara något oplanerat och okontrollerat. Men också globaliseringen är en följd av enskilda beslut, fast mindre synliga. Regeringar har ofta varit pådrivande i denna utveckling, inte bromsande, låt vara att det finns ett och annat uppmärksammat undantag. Handelsliberaliseringar, teknikutveckling, avreglering av valutamarknaden, fri rörlighet för människor, varor, tjänster och kapital är allt tillsammans och vart och ett en uppmuntran till ökad globalisering. Det är även det internationella utvecklingssamarbe- tet, som ju i grunden är en fråga om en överföring av värderingar och teknik.

Det som inte förändras ligger på det i djupare mening mänskliga planet. Mänskliga relationer och reaktioner är mer oföränderliga och styr också de på gott och ont politiken. Antikens filosofer skulle med behållning kunna samtala med sina yrkesbröder av i dag. Detsamma gäller inte antikens naturvetare.

1.3.2Regeringars utblick

För bara 30 år sedan kunde mindre länders regeringar i sina inter- nationella utblickar nöja sig med att följa den ständigt närvarande supermaktskonflikten, kärnvapenhotet och några andra ödesfrågor. I övrigt kunde de begränsa sitt intresse till det närmaste grannska- pet och till delar av världen där de hade konkreta intressen. Det gällde även Sverige, låt vara att Sverige genom sitt arbete i FN, sin biståndspolitik och sitt beroende av internationell frihandel alltid

Inledning

SOU 2011:21

har haft ett globalt engagemang som varit större än som motsvarats av vår storlek som nation. I dag behöver dock även små länder göra en omvärldsanalys som är bredare än för 30 år sedan, både geogra- fiskt och tematiskt

Det är ett vanligt påstående att globaliseringen har medfört en försvagning av staten. Till en del är det sant. Enskilda regeringars beslutsautonomi har blivit mindre. Nationalstaten är på en gång för stor och för liten för att både möta medborgarnas behov och klara världens ödesfrågor. Mellanstatligt samarbete har blivit allt vikti- gare och allt fler frågor kan bara lösas i internationellt samarbete. När de etablerade internationella organisationerna har haft svårt att klara dagens utmaningar har nya samarbetsformer prövats. G20- gruppen är en av dem. Men jämsides med utvecklandet av nya mul- tilaterala grupperingar finns tecken på en ökad bilateralisering av det internationella samarbetet. Geopolitiskt styrka avgör inflytan- det. Det är inte problemfritt för länder som Sverige som till följd av sin ringa storlek och stora internationella beroende har ett starkt intresse av multilaterala regelverk och multilaterala lösningar.

Staten framstår fortfarande som det mest bestående inslaget i det internationella samarbetet. Den har tvärt emot vad som ibland förutspåtts inte tynat bort. Det finns till sist ingen annan politisk ledning av världen än den som utövas av staterna. Samtidigt har den svaga staten, the fragile state, blivit ett begrepp. Den svaga staten har statens regalier men inte dess institutioner. Svaga stater är svaga länkar i det multilaterala samarbetet. Det är värt att notera att Europa, där de i många avseenden starkaste och mest utvecklade staterna finns, har förmått skapa ett närmare samarbete mellan regeringar än någon annan stans i världen.

Tyngdpunkterna i de omvärldsbeskrivningar som görs av euro- peiska regeringar i dag kan variera men återkommande element är det kalla krigets slut, missräkningarna när det förbyttes i lokala och interna konflikter, den snabba ekonomiska utvecklingen i stora delar av den del av världen som tidigare mest beskrevs som fattig, men också den fortsatta och ibland tilltagande utarmningen och utanförskapet i många länder och regioner, Europas relativa för- svagning, miljöriskerna, klimathotet, migrationen, snabbheten i information och kommunikationer och med dem möjligheten för medborgarna att jämföra levnadsvillkor i olika delar av världen samt takten i spridningen av ekonomiska förlopp. Demokratins och fri- hetens frammarsch på många håll är också ett återkommande inslag i omvärldsbeskrivningar.

SOU 2011:21

Inledning

Utredningen har inte funnit det meningsfullt att för denna utrednings behov spekulera i tänkbara framtidsscenarier som grund för utrikespolitik. Sådana görs av andra, med varierande träffsäker- het.1 Men en någorlunda säker förutsägelse är att en del av det som brukar sammanfattas med ordet globalisering kommer att fortsätta och allt mer framstå som ett normaltillstånd eftersom tekniken, kommunikationerna och informationsflödena kommer att medge det och eftersom regeringarna och våra internationella organisatio- ner alltmer blir inrättade efter det. Det betyder inte att ”globalise- ringen” i alla avseenden ska ses som en lineär och entydigt irrever- sibel process. Det rör sig om ett antal olika och ibland motstridiga processer som ofta framkallar sina egna motreaktioner. En ökad nationalisering av politiken hör dit. Alienering, fundamentalism och religiös och etnisk extremism är företeelser som är del av mönstret, i den mån globaliseringen har något mönster. Det bety- der att globaliseringens stora möjligheter också rymmer osäker- heter som kan utvecklas till allvarliga hot om de inte förstås och bemöts på rätt sätt.

Följande punkter utgör ett antal faktorer som sannolikt kom- mer att påverka varje framtidsbedömning, oavsett vilket land som gör den. Ett huvudbudskap i denna utredning är att varje företeelse kan ha en inverkan på den utrikespolitiska helheten, som inte blir uppenbar om de bedöms var och en för sig.

•Klimatförändringen kräver både motåtgärder och internationell solidaritet. Konflikter och migrationsströmmar kan följa i kli- matförändringens spår.

•Världens befolkning kommer att vara 8 miljarder år 2030, men nästan hela ökningstakten kommer att äga rum i utvecklings- länderna. Där behöver 50 miljoner nya jobb skapas, varje år. Europas folkmängd kommer att förbli i stort sett konstant. Befolkningspyramiden blir alltmer övertung i många länder. År 2030 ska 100 japaner försörja 63 gamla. Motsvarande siffror för Kina är 100-23 och för Europa 100-59.

•Världens energibehov kommer år 2030 att vara 50 procent större än i dag och konkurrensen om knappa energitillgångar kommer att öka. Bristen på energi kan komma att sätta gränser för eko- nomisk tillväxt.

1 Däremot bör löpande arbete med framtidsscenarier ske inom på uppdrag av utrikesförvalt- ningen, att ligga till grund för policyformulering.

Inledning

SOU 2011:21

•Konkurrensen om livsmedel kommer att öka. Livsmedelssäker- het blir ett ledord.

•Bristen på rent vatten är i många delar av världen redan en över- levnadsfråga och kan bli en konfliktorsak.

•Migrationstrycket kommer att öka vilket kan leda till internatio- nella spänningar men också till jämnare inkomstfördelning och global tillväxt.

•Globaliseringen har utsikter att medföra en fortsatt förbättring av levnadsvillkoren för folkflertalet i världen. Men om det inte blir fallet kan befolkningsökningen leda till ökande spänningar och konflikter.

•Den ekonomiska och politiska tyngdpunktsförskjutningen bort från OECD-området mot de växande ekonomierna kommer att fortsätta. En uppdelning i ”rika och fattiga” kommer att finnas kvar men mönstrets geografi kommer att bli annorlunda.

•Det internationella utvecklingssamarbetets roll, mål, medel och resultat kommer att bli föremål för en värderande internationell diskussion med millenniemålen som ett av elementen.

•Multilaterala lösningar på de internationella ödesfrågorna blir allt nödvändigare samtidigt som de multilaterala organisatio- nerna har svårt att motsvara förväntningarna på dem. Ökad ten- dens till uppgörelser i mindre grupper blir följden. Det finns en risk för bilateralisering av den internationella politiken och där- med ökad osäkerhet.

•Världsekonomins och handelsmönstrens förändringar kommer att bli allt mer styrande för regeringars handlande.

•Varu- och tjänsteproduktionen i världen blir alltmer organiserad i produktionskedjor över gränserna.

•Privata ekonomiska stiftelser och offentliga pensionsfonder trä- der fram som betydande ekonomiska aktörer, vid sidan av reger- ingarna. Ägandet blir mer ansiktslöst.

•USA:s dominerande position i världspolitiken kommer att bestå, men i lägre grad.

•Kinas fortsatta politiska och ekonomiska tillväxt förutsätter ökad interaktion med omvärlden, men Kinas nationella intressen kommer att vara styrande.

SOU 2011:21

Inledning

•Rysslands politiska utveckling och ambitioner framstår ibland som mer oförutsägbara än många andra länders, vilket kan för- svåra dess samarbete med omvärlden. Ryssland vill ha erkän- nande för att världen numera är multipolär och att Ryssland där har en med andra stormakter likvärdig roll. I det ligger också att bli erkänd som regional stormakt i förhållande till sitt europe- iska och asiatiska grannskap.

•Svaga stater kommer att finnas kvar och utnyttjas som baser för illegal global verksamhet.

•Internationell organiserad brottslighet kommer att bli ett star- kare inslag i samhällslivet och ibland samarbeta med demokra- tiskt valda men korrupta politiker.

•Terrorism av olika slag förblir en verklighet.

•Kärnvapen kan komma att spridas på ett okontrollerat sätt.

•Det utvecklade informationssamhället kan påskynda politiska och sociala förändringar och göra dem svårare att förutsäga.

1.3.3Sverige i världen – världen i Sverige

Hur globaliserat är Sverige?

Om man med globalisering menar frihandel och öppenhet har Sverige varit globaliserat länge. Handel och näringsliv är starkt internationaliserat. Det svenska industrin genomgick, med stöd av fackföreningarna, en strukturomvandling redan under 1960-talet, vilken har fortsatt därefter. Jordbruket fick sin avreglering i början av 1990-talet. Övertygelsen att frihandel gagnar ekonomiskt fram- åtskridande är allmänt omfattad i vårt land. Sverige har därigenom haft en positiv erfarenhet av förändring, som alltjämt är en styrka i jämförelse med många andra länder. Strukturomvandlingen av svenskt näringsliv är självfallet inte något en gång för alla avslutat utan fortsätter och måste fortsätta.

Om Sveriges näringsliv har varit internationaliserat länge och Sverige också länge har haft ett starkt engagemang i FN, i det internationella utvecklingssamarbetet och nu i EU, betyder det inte nödvändigtvis att det svenska samhället har blivit internationalise- rat. Sverige har funnits i världen men världen inte i lika hög grad i Sverige. Det är först under senare tid som en stark invandring och

Inledning

SOU 2011:21

ett ökande antal utländska studenter har gjort det svenska samhäl- let mindre homogent, mer likt världen i övrigt. Diskussionen om den svenska integrationspolitiken innehåller exempel på olösta och svårlösta problem.

Våra offentliga institutioner och våra organisationer är, med flera betydande undantag, ännu huvudsakligen inriktade på det invanda svenska samhället. I en del avseenden ligger det publika Sverige – riksdagen, regeringen, myndigheterna och övrig förvalt- ning – steget efter det privata näringslivet och de enskilda medbor- garna, särskilt de unga och de nya, när det gäller att anpassa sig till globaliseringens villkor och utnyttja dess möjligheter. Vårt EU- medlemskap har förvisso förändrat bilden, men det råder fort- farande i det svenska politiska livet en arbetsmässig uppdelning mellan utrikespolitiska och inrikespolitiska frågor, mellan det inter- nationella och det nationella. Den är i stor utsträckning kon- struerad.

Vad påverkar Sverige och svensk politik?

Utredningens utgångspunkt är att de förändringar i den globala miljön som har beskrivits i det föregående självfallet kommer att påverka även Sverige. Det är knappast möjligt att skilja ut vilka omvärldsförändringar som har en specifik innebörd för just vårt land. Men utredningen vill ändå ange ett antal förhållanden som, utöver de i föregående avsnitt skisserade allmänna trenderna, före- faller ha särskild innebörd för Sverige.

•Sveriges säkerhet har i väsentliga avseenden ökat, men i andra minskat. Det ter sig osannolikt att Sverige kommer att utsättas för ett specifikt riktat militärt angrepp. Händelser i närtid visar emellertid att ett krisförlopp, även i Europa, kan börja mycket oväntat och utvecklas snabbt, även utan stora truppinsatser. Risken för terroristangrepp och andra liknande händelser är en realitet även för Sverige.

•Säkerhetsbegreppet har vidgats. Företeelser som miljöhot och finansiella kriser har fått en säkerhetspolitisk innebörd som ställer nya krav på samordning och överblick inom Regerings- kansliet och utrikesförvaltningen.

•Det kan antas att det fortsatt kommer att finnas ett ökande tryck från medborgare utanför Europa och USA att söka en

SOU 2011:21

Inledning

framtid i länder där försörjningsmöjligheterna ter sig långt större än i deras hemländer. Bedömningen av framtida migra- tionsströmmar kommer att ställa ökade krav på Regeringskans- liet och utrikesförvaltningen. Kraven på en rättssäker och effek- tiv handläggning av migrationsärendena kommer att öka. Män- niskosmuggling och människohandel kan komma att tillta.

•Sveriges ekonomi är i hög grad beroende av den internationella ekonomiska utvecklingen och är därmed också på ett särskilt sätt utsatt för den ökande konkurrens som globaliseringen inne- bär.

•Försörjningstrygghet blir alltmer en del av vår utrikes- och säkerhetspolitik.

•Sverige har dragit utomordentligt stor nytta av liberaliseringen av världshandeln och behöver även fortsättningsvis med all kraft försvara och utveckla den internationella frihandeln, även i det europeiska samarbetet. En allt större del av den internationella handeln avser tjänstehandel.

•Sveriges och Europas närområde fortsätter att vara centrala för Sverige, men en utrikespolitik för välstånd måste också upp- märksamma andra världsdelar.

•Analys av framtidens marknader är väsentligen en fråga för före- tag och främjarorganisationer, men utrikesförvaltningen har också ett ansvar som främjare av nationella ekonomiska intressen.

•De globala ekonomiska och politiska tyngdpunktsförskjutningar som äger rum kan komma att ändra de spelregler för handel och ekonomiskt samarbete som ett land som Sverige har vant sig vid. Det kan innebära en ny osäkerhet som Sverige måste ha bered- skap för.

•Det nordiska samarbetet behöver föras vidare och bli mer inrik- tat på de nordiska länderna som en faktor i det internationella sam- arbetet.

•Östersjöregionen är det av f.d. Sovjetunionens gränsområden som mer än andra präglas av stabilitet, demokrati och ekono- miskt framåtskridande. Svensk diplomati har bidragit till det. I Östersjöområdet berörs Sveriges intressen i särskilt hög grad.

•Ryssland är vår största granne i Östersjöregionen, och en strate- gisk partner till EU. Det ligger därför i Sveriges intresse att ha

Inledning

SOU 2011:21

ett konstruktivt och brett samarbete med Ryssland. Förhållan- det kompliceras av olikheter i synen på grundläggande frågor som mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatlighet, och i synen på EU:s och Rysslands gemensamma närområde.

•Bedömningar av förhållanden i närområdet bör alltmer inklu- dera utvecklingen i det strategiskt viktiga Arktis-området.

•Ökad svensk turism och besöksresor till forna hemländer leder till större krav på konsulär och annan service utomlands.

•Hot av olika slag mot informationsfriheten på Internet och andra i media kan påverka Sverige och Sveriges närområde.

Ovanstående punkter är av naturliga skäl skissartade. Vad de i ope- rativa termer betyder för den svenska regeringen eller Regerings- kansliet går inte att i alla avseenden förutsäga. Just därför måste det finnas beslutsstrukturer och en organisation av arbetet i Regerings- kansliet som kan möta olika situationer, och som har förmåga att göra prioriteringar i enlighet med svenska intressen och hålla fast vid dem.

EU-medlemskapets följder

Det kalla krigets slut medförde en radikal förändring av Europas och världens säkerhetspolitiska miljö. För Sverige betydde det också att den utrikespolitiska handlingsfriheten ökade. Det blev möjligt att söka medlemskap i Europeiska Unionen. Sverige kunde inta en plats i det europeiska utrikespolitiska samarbete som man tidigare hade stått utanför. Ett samarbete med Nato kunde inledas.

Den tidigare neutralitetspolitiken förlorade gradvis sitt ursprung- liga innehåll. Kvar står militär alliansfrihet. Ett uttryck för den är att Sverige inte är medlem i Nato, men alliansfriheten är inte längre det begrepp som huvudsakligen definierar Sveriges säkerhetspolitik. Perceptionen av Sverige som ett neutralt land lever dock starkt kvar, hemma och i omvärlden.

Det svenska medlemskapet i EU skulle kunna uttryckas som en självvald omvärldsförändring. EU är en politisk allians. Genom den har förhållanden som har legat utanför Sveriges intressesfär, blivit något som Sverige måste förhålla sig till och i många fall har en skyldighet att ta aktiv ställning till. Sverige har dragit slutsatsen att Sverige inte kan förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp

SOU 2011:21

Inledning

skulle drabba ett annat EU-land eller ett annat nordiskt land. Detta deklarerade ansvarstagande för Sveriges närområde för in nya behov i svensk omvärldsanalys.

Sverige har varit pådrivande vid EU:s utvidgning. Sverige kom- mer även fortsättningsvis att ha ett starkt intresse av att EU:s östra närområde ska få ett nära förhållande till EU, grundat på frihet, demokrati, mänskliga rättigheter och ekonomiskt framåtskridande.

EU:s bidrag till samarbetet mellan världens länder är förmod- ligen att EU-länderna lyckats demonstrera att det går att åstad- komma en omfattande rättslig och politisk reglering av förhållandet mellan självständiga stater. EU visar att suveränitet kan delas.

Lissabon-fördraget och EU:s gemensamma utrikestjänst är ytter- ligare ett steg i den riktningen. EU:s strävan mot att bli en alltmer betydelsefull politisk och ekonomisk kraft kommer att fortsätta, men det nya fördragets faktiska betydelse för EU:s inflytande i världen går inte att avgöra ännu. Det överför inte nya utrikes- politiska befogenheter från medlemsländerna till EU men det innebär en omfördelning av det utrikespolitiska inflytandet mellan EU:s institutioner. En ny och till sitt arbetssätt innovativ inter- nationell aktör skapas genom den gemensamma utrikestjänsten, EEAS. Den kan komma att få dynamiska effekter på EU:s gemen- samma utrikespolitik men den ändrar i grunden inte medlems- ländernas behov av egna utrikesrepresentationer.

Det faktiska inflytande i världen som EU som union kan utöva avgörs i hög grad av medlemsländernas ekonomiska styrka och den ekonomiska solidaritet länderna kan uppvisa sinsemellan. Denna förmåga sätts under den pågående finansiella krisen på prov. Lissabonfördraget och EEAS, liksom den gemensamma politik som EU tidigare enats om på flera områden, måste ses också mot den bakgrunden.

Utrikespolitikens svenska hemvist

En internationell omvärldsbeskrivning av det slag som utredningen gjort i det föregående kan i bästa fall ge en uppfattning om de framtida huvudfrågorna i den internationella politiken. Men vad utrikesministerier faktiskt ägnar sitt dagliga arbete åt avgörs lika mycket av nationella prioriteringar och intressen, visioner och till- fälliga opinioner och av det som kan kallas den nationella själv- bilden. Till en omvärldsanalys för utrikesförvaltningen hör därför

Inledning

SOU 2011:21

även den svenska hemvisten. Utrikespolitiken är på gott och ont också en spegel av inrikespolitiken.

Utrikesförvaltningen – och övriga internationella delar av Reger- ingskansliet – ska återspegla de värderingar och opinioner som är förhärskande i Sverige, samtidigt som uppgiften också är att för- medla och förklara andra länders värderingar och därmed bidra till realismen i den svenska politikens egna positioner. Denna dubbla uppgift har alltid funnits men kan komma att bli mer markerad framöver, inte minst genom i EU-arbetet.

Till våra värderingar hör numera också uppfattningar och aspi- rationer hos de många nya svenskarna. De är en tillgång, inte bara i högtidstalen, utan som medverkande i vår utrikestjänst i vid mening.

Till det som anger möjligheter och begränsningar för svensk ut- rikespolitik hör också Regeringskansliets och utrikesförvaltningens organisation och resursläge.

Det är i denna globala verklighet och utifrån dessa nationella förutsättningar som svensk utrikespolitik ska agera och svenska intressen främjas och försvaras. Regeringen som ska bedriva denna utrikespolitik behöver till sitt stöd en effektiv, flexibel och kom- petent förvaltning, och ett nätverk i utlandet av ambassader, kon- sulat, representationer och delegationer. Det är om den förvalt- ningen denna utredning handlar.

2Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

Omvärldsanalysen resonerar kring den internationella utvecklingen och dess inverkan på Sverige och på förutsättningar för den svenska regeringens internationella arbete. I detta kapitel läggs inlednings- vis vissa principiella utgångspunkter fast vad gäller utrikespolitik. Därefter dras slutsatser om vad omvärldsförändringar innebär för svensk internationell politik och för den förvaltning som ansvarar för att bedriva den. En beskrivning görs av Regeringskansliets internationella verksamhet, liksom av utrikesförvaltningen och dess uppdrag samt omfattning. Slutligen diskuteras var svensk inter- nationell diplomatisk närvaro är motiverad för att maximera genom- slag för svenska intressen och möjliggöra en allmänt effektiv utrikes- politisk verksamhet. I kapitlet presenteras bedömningar som ligger till grund för efterföljande kapitels förslag. De enda skarpa förslag som läggs gäller utrikesrepresentationen.

Grundläggande bedömningar:

•Utrikespolitik syftar till att främja och försvara ett lands säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen internationellt.

•Svensk utrikespolitik ska ha en tydlig förankring i svenska intressen.

•Inrikes- och utrikespolitik vilar på samma värdegrund. Gränsen mellan dem suddas alltmer ut. Inrikespolitiken internationali- seras och utrikes- och säkerhetspolitiken har allt tydligare koppling till nationella förhållanden. Detta har samtliga departement och annan offentlig förvaltning att förhålla sig till.

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

•Utrikesförvaltningen har inom Regeringskansliet huvud- ansvar för helheten i Sveriges utrikespolitik.

•Utrikesförvaltningen har därtill två huvudsakliga verksam- hetsuppdrag (jämför matris i avsnitt 2.3.2): att strategiskt och effektivt främja och försvara Sveriges intressen internationellt, samt att med god kvalitet och i enlighet med regelverk genomföra sina verksuppdrag och tillhandahålla vissa andra tjänster.

•Utrikesrepresentationen är ett redskap för Regeringens samlade internationella politiska intressen.

•Behov finns av ökat interdepartementalt samråd och av för- stärkta beredningsformer i internationella frågor i Regerings- kansliet.

•Multilateralt arbete kommer att öka i vikt för att finna lös- ningar på globala utmaningar. Ett strategiskt bilateralt arbete utgör grunden för multilateral förmåga och framgång.

•Svensk diplomatisk närvaro bör prioriteras.

–i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska,

–i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och eko- nomiska,

–i viktigare EU-länder,

–på orter med säte för multilaterala organisationers huvud- kontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt

–i länder eller regioner av särskilt intresse för Sverige (pre- ciseringar görs i bilaga 4).

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

2.1Utrikespolitiska utgångspunkter

2.1.1Utrikespolitikens syfte

Begreppet utrikespolitik är svårt att definiera på ett meningsfullt sätt. Det har att göra med en stats samlade, kollektiva hållning och agerande i relation till omvärlden. Den formuleras nationellt men uttolkas internationellt, och kan ha olika syften och tidsperspektiv för olika frågor. Men samtidigt måste den alltid vara del av en hel- het. Det är helheten som definierar en stats utrikespolitik.

Ibland har utrikespolitik kallats för statens första försvarslinje. En utrikespolitik präglad av dialog och diplomati har ofta visat sig vara en fungerande metod för att undvika krig.

Enkelt uttryckt kan sägas att utrikespolitik är den politik en stat för gentemot andra stater i syfte att tillgodose sina intressen. Genom utrikespolitiken strävar staten efter att uppnå säkerhetsmål, välståndsmål och ideologiska mål. Detta gäller generellt sett alla stater och kan sägas ha stått sig väl genom historien. Prioriteringar inom dessa övergripande mål och vilka metoder som tillämpas för att nå dem varierar dock mellan länder och över tid.

I dag ställer ökad föränderlighet kvar på flexibilitet i organisa- tioner och arbetsmetoder för att främja nationella intressen. Utrikes- politik handlar fortfarande om ”rikets förhållande till andra stater”, men andra aktörer än stater och regeringar har tagit plats på den utrikespolitiska scenen. Som beskrivits i omvärldsanalysen har världssamfundet förändrats, kontaktytor mellan länder mång- dubblats, nationell politik internationaliserats (och tvärtom) och teknik och kommunikationer skapat nya möjligheter. Det internation- ella arbetet har därav förändrats, och utrikesförvaltningar och andra statliga företrädare världen över anpassar sig till nya förhållanden.

En mer omfattande diskussion om vad utrikespolitik innebär förs i avsnitt 3.1.

2.1.2Svenska intressen

Sveriges regering strävar utrikespolitiskt efter att även under dessa nya omständigheter främja och försvara landets säkerhet och välstånd, samt ideologiska intressen internationellt. Det handlar om politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Denna breda definition tillämpar utredningen i betänkandet.

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

Länge ansågs säkerhetsmålen främjas bäst av att vårt land förhöll sig uttalat neutralt i händelse av krig och hade ett starkt gräns- försvar uppbackat av en nationell försvarsindustri. Omvärldsför- ändringar ledde stegvis till en omprövning av neutralitetspolitiken och förändringar av försvarspolitikens inriktning, från territoriellt försvar till mer internationella insatser. Målet är detsamma, dvs. säkerhet, men medlen för att uppnå det förändras.

Samma resonemang kan föras vad gäller välståndsmål, även om svensk politik länge har grundats på en övertygelse om att eko- nomisk öppenhet och frihandel gynnar svensk välfärd – en inrikt- ning som har tjänat Sverige väl i globaliseringen. Målet att stärka och främja svensk konkurrenskraft är mer aktuellt än någonsin under dessa förutsättningar.

Att i utrikespolitiken främja ideologiska eller samhälleliga intressen innebär att även internationellt främja och försvara värden som ligger till grund för vårt eget samhälle. Öppenhet, tolerans, icke-korrup- tion, frihandel, stöd till ett samhälles svaga grupper, främjandet av en ren miljö, respekt för mänskliga rättigheter, jämställdhet och försvar av flerpartisystem och demokrati, är förhållandevis oom- tvistade samhälleliga värderingar som ligger till grund för både svensk inrikes- och utrikespolitik.

Svensk utrikespolitik har och ska ha en tydlig förankring i svenska intressen. Det kan ses som självklart, men kan också upp- levas som snävt och obekvämt, eller som svårtolkat. De utrikes- politiska målen kan t.ex. förhålla sig till varandra på olika sätt.

De kan på ett övergripande plan interagera och konvergera. Exempelvis är EU och dess ekonomiska integration ursprungligen ett fredsprojekt, och svenskt medlemskap i EU anses främja såväl svenska säkerhets- och välfärdsmål som samhällsvärderingar. Att av säkerhetsskäl internationellt främja ett samhälleligt värde som demokrati förklaras av att demokratiska länder med respekt för mänskliga rättigheter sällan eller aldrig hamnar i väpnad konflikt med varandra. Utvecklingssamarbetet, som baseras på och ska främja många av ovan nämnda samhälleliga värderingar, har också en given bäring på säkerhetspolitiken. Och samtidigt gynnas svenskt väl- stånd av att biståndet bidrar till att skapa utveckling och köpkraft i andra länder. De internationella ambitionerna hör alltså ofta ihop.

Men svenska utrikesintressen kan också ha olika tidsperspektiv och ibland kontrastera. Att t.ex. bedriva ett effektivt arbete med att försvara mänskliga rättigheter sker långsiktigt och på bred front,

100

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

medan en framgångsrik bilateral exportsatsning kan generera ett konkret resultat på kort tid. Avvägningar måste göras.

Generellt för svensk del har ändå de grundläggande intressena legat förhållandevis fast under längre tidsperioder. En löpande diskussion om vilka som är de främsta svenska politiska intressena att driva och försvara internationellt måste föras i den öppna sam- hällsdebatten.

Sveriges internationella arbete och engagemang är givetvis mycket mer omfattande än vad den offentliga förvaltningen står för. Men företags, organisationers och enskilda individers utrikesverksam- heter är inte denna utrednings uppdrag att analysera och värdera – även om dessa aktörers agerande också bidrar till att forma omvärldens uppfattning om landet Sverige. Denna utredning har i uppdrag att belysa utrikesförvaltningens/Regeringskansliets inter- nationella verksamheter. Några förvaltningsmyndigheters inter- nationella verksamhet och därigenom delaktighet i genomförandet av svensk utrikespolitik behandlas, i enlighet med direktiven, i betänk- andet (jämför kapitel 5).

2.1.3Utsuddad gräns mellan utrikes- och inrikespolitik

En alltmer integrerad och globaliserad internationell miljö och ökat beroende mellan politikområden gör att gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik suddas ut. De vilar, som nämnts, på samma värdegrund.

Inrikespolitiken internationaliseras. Det är en utveckling som medlemskapet i EU har förstärkt och skyndat på. En långsiktigt framgångsrik inrikespolitik för ett litet omvärldsberoende land som Sverige måste allt mer ta avstamp i internationella utmaningar och förutsättningar, medan utrikespolitiken tar precis samma avstamp. Exempelvis måste svensk sysselsättningspolitik handla om att satsa på internationellt konkurrenskraftig utbildning, forskning, före- tagsutveckling och export på 15–20 års sikt. Debatt och politik får här inte fastna i nationella ersättningsnivåer och myndigheternas agerande.

Man kan också säga att utrikespolitiken nationaliseras. Säker- hetspolitiska analyser och vägval måste göras i frågor som ligger bortom den traditionella säkerhetspolitiken.1 En bredare säker-

1 Den betecknas här som stöd för folkrätten och försvar av mänskliga rättigheter, svensk alliansfrihet, övriga försvarsfrågor samt nedrustning.

101

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

hetspolitik med inrikespolitiska förtecken kan omfatta också energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, terrorism, internationell brottslighet, internationella kapitalflöden och finansiell stabilitet, samt cybersäkerhet. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 3.1.

Den inrikes- och utrikespolitiska konvergensen är en utveckling som kanske inte märks så tydligt för medborgarna. Den politiska debatten i Sverige reflekterar inte riktigt den internationalisering och globalisering som Sverige och svenska politiska förhållanden sedan länge är en del av. Varför det är så är svårt att bedöma. Politiker i Sverige relaterar inte ofta till externa förhållanden, jäm- för sällan Sverige med andra länder och utgår inte från Sveriges omvärldsberoende i debatten. Den bild som förmedlas är att det nationella politiska systemet kan hantera politiska utmaningar bättre än vad som i verkligheten är fallet. Detta är olyckligt och blir missvisande. Medborgarna har rätt att ha förväntningar på politiker att leverera både kort- och långsiktiga lösningar. För svenska och andra politiker, företrädare och myndigheter som har att fatta eller förverkliga politiska beslut, ställs därför allt högre krav på inter- nationell utblick och kompetens för att fatta riktiga beslut som säkrar vårt samhälles långsiktiga stabilitet och utveckling. Politiken och myndighetsföreträdare har ett ansvar att leda sina förvaltningar i en internationell och utrikespolitisk riktning som motsvarar den grad av globalisering som vårt samhälle befinner sig i. I detta arbete har ett internationaliserat Regeringskansli och däri en stark utrikes- förvaltningen en viktig roll att spela.

2.2Ökade krav på Regeringskansliet

Globaliseringen, det svenska EU-medlemskapet och den geopolit- iska och säkerhetspolitiska utvecklingen ställer krav på den svenska regeringen i många olika avseenden. Förvaltningen som ska genom- föra politiken har också behövts förändras i riktning mot ökad internationalisering och utblick. Det gäller såväl Riksdagen, Reger- ingskansliet, statliga myndigheter och domstolar, som länsstyrelser, landsting och kommuner. Utan att peka ut någon institution som mer påverkad än någon annan kan konstateras att Regeringskansliet har genomgått stora förändringar.

Regeringskansliet, som omfattar Statsrådsberedningen, departe- menten och Regeringskansliets förvaltningsavdelning, är sedan 1997 en myndighet. Sedan 2002 har myndigheten också ett gemen-

102

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

samt förvaltningsanslag.2 Även som enmyndighet rymmer Regerings- kansliet verksamhetsmässigt stora variationer, vilket är naturligt. Departementen skiljer sig åt vad gäller storlek, uppdrag, nation- ell/internationell dimension, bredd i den politiska verksamheten osv. De är olika organiserade och leds på olika sätt. Vissa, främst UD med utlandsorganisationen, utför verksuppgifter. Andra har omfattande lagstiftning och hantering av förvaltningsärenden. Några har krav på sig att inom ett politikområde ha mer av ett inter- departementalt perspektiv. Det gäller bl.a. UD inom ramen för utrikespolitiken i bred mening.

Sedan lång tid tillbaka har departementen, borträknat UD, internationella enheter eller sekretariat. I dag samordnar de van- ligen också EU-arbetet, även om fackkompetensen återfinns på sak- enheterna. Dessa enheter/kanslier/sekretariat ser olika ut vad gäller omfattning och ansvar beroende av hur EU-reglerade och inter- nationellt beroende departementets politikområden är. Uppgifter som åvilar dem är vanligen EU-samordning, ansvar för annat multi- lateralt arbete (som i FN och OECD), nordiskt samarbete, övriga internationella frågor och processer inom departementets område samt departementsledningens reseplanering. Värt att notera är att internationellt främjandearbete, i meningen marknadsföring av svenska (politiska) lösningar – inom t.ex. vård, miljöteknik, jäm- ställdhetsarbete, utbildningspolitik – har blivit en växande uppgift för vissa departement. Statsrådsberedningen har utökat sitt inter- nationella/EU-arbete i och med att ansvaret för EU-samordningen överfördes från UD 2005 och då ett krishanteringskansli med omvärldsanalysfunktion inrättades 2006.

EU-medlemskapet har haft en tydlig inverkan i riktning mot en ökad internationalisering av Regeringskansliets arbete. Flertalet rapporter, såväl interna departementsrapporter som utredningar, departementsskrivelser och externa studier, pekar på att tjänstemännen har ägnat allt mer tid åt EU-arbetet (t.ex. Statskontoret 1996:7, SOU 1997: 30, Ds 2000:27, Landahl 2003). Vissa enheter för- dubblade stegvis sin personal till följd av EU-inträdet.3 Antalet arbetsdagar i arbetsgrupper i Bryssel ökar liksom politikers och

2Inom Utgiftsområde 1: Rikets styrelse. I anslaget ingår även utrikesrepresentationen och Kommittéväsendet.

3Arbetet består i huvudsak av deltagande i EU-kommissionens expertkommittéer, rådets arbetsgrupper, verkställighetskommittéer, förhandlingar, mellanstatliga kontakter, del- tagande i konferenser, genomförande av EU-rättsliga analyser, information till Riksdagen, interna EU-beredningar i Regeringskansliet, styrning av och samråd med underliggande myndigheter i EU-frågor, informationsverksamhet och uppföljning osv.

103

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

tjänstemäns bilaterala rese- och besöksverksamhet inom unionen (Regeringskansliets årsböcker, uppgifter för 2003–2008). Det vore dock förenklat att enbart lyfta fram EU-arbetet som förklaring till Regeringskansliets alltmer internationellt påverkade arbete. Glo- balisering och internationalisering av det svenska samhället hade ändå skapat förändrade förutsättningar för politiken och dess genom- förande. Ds 2000:27 bedömer att ökat mellanstatligt samarbete knappast innebär att den centrala statsförvaltningens arbete minskar. Snarare ökar kraven på samordning, förhandling och strategisk planering. Där pekas också på att det blir allt viktigare för stater att värna om sina nationella intressen, men att sättet att påverka för- ändras.

Alla departement har fått en utökad roll i det internationella samarbetet. Varje departement har ett naturligt huvudansvar för internationella aspekter av sina politiska ansvarsområden. Därav måste de också ha en strategisk idé om sin internationella inrikt- ning och dess prioriteringar, vilka aktiviteter den omfattar samt i vilken utsträckning och var utrikesrepresentationen bör delta i arbetet (frågan tas upp i avsnitt 4.2.). Även om alla departement har ansvar för utblick och internationell vinkel för sina frågor, måste UD och utrikesrepresentationen ha ett ansvar för helheten i Sveriges utrikespolitik och internationella relationer, jämför nedan.

Uppskattningar av hur mycket tid Regeringskansliet ägnar åt internationellt och EU-arbete är svåra att göra. Det blir egentligen konstruerat att t.ex. betrakta EU-frågor som en isolerad del av arbetet i Regeringskansliet. EU-arbetet är här en arbetsmetod för att bl.a. stifta lag eller skapa samsyn om politiska lösningar. I den mellanstatliga utrikespolitiken handlar det om att forma gemen- samma positioner som utgångspunkt för att driva internationell politik utanför unionens gränser. Att arbeta med EU-frågor inne- bär långt ifrån alltid att man arbetar med utrikespolitik.

Även om utredningen lyfter fram och understryker att gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik alltmer suddas ut, kan ändå sägas att de utgör två kompletterande sidor av det politiska arbetet. Utredningen har mot den bakgrunden genomfört en enkät- undersökning i Regeringskansliet för att se hur mycket arbetstid som ägnas åt utrikespolitik/internationella frågor och EU-arbete, i förhållande till inrikespolitisk arbete. Enligt den uppskattning som departementen samt Statsrådsberedningen (ej inkluderat UD, utrikes- representationen och Förvaltningsavdelningen) gjorde avsätts i snitt cirka 20 procent av årsarbetskrafterna för EU-arbete och cirka

104

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

10 procent för internationellt arbete. Variationerna är betydande. Jordbruksdepartementet och Miljödepartementet ligger högst vad gäller den sammanlagda andelen avsatta årsarbetskrafter i både internationellt och EU-arbete. Försvarsdepartementet ligger högst vad gäller internationellt arbete. Endast tre departement (Försvars-, Kultur- och Utbildningsdepartementet) uppger högre andel arbete med internationella frågor än med EU-frågor. I absoluta tal ligger Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Justitiedeparte- mentet högt med över 70 årsarbetskrafter.4 I princip samtliga till- frågade bedömer att tidsåtgången för internationellt och EU-arbete kommer att fortsatt öka.5

För ett medelstort EU-land som Sverige, med en liten öppen och handelsberoende ekonomi, en aktiv utrikespolitik (utifrån bl.a. sin geopolitiska position och ett omfattande utvecklingssam- arbete), en resande befolkning och ett livskraftigt mångkulturellt samhälle, är det svårt att tro att behovet av politiskt internationellt engagemang ska minska. Det ställer krav på bl.a. regeringen och hela Regeringskansliet att ha internationell utblick och kompetens, inklusive på UD och Regeringskansliets utlandsorganisation. Utred- ningen bedömer att en rimligt konstant och hög ambition i Reger- ingens internationella politik och EU-arbete kräver både en stark utrikesförvaltning och ett i övrigt internationaliserat Regerings- kansli. De utgör inte mot varandra utbytbara storheter. Ett starkt UD kan inte kompensera för övriga fackdepartements eventuella ambitionsminskningar, och på motsvarande sätt kan inte övriga Regeringskansliets internationalisering ersätta en stark och effektiv utrikesförvaltning.

2.3Sveriges utrikesförvaltning

2.3.1Jämförelse med andra länder

En utrikesförvaltnings format och uppdrag måste anpassas efter nationella politiska målsättningar, ambitioner och resurser, inter- nationella och nationella regelverk samt till globala förutsättningar.

4Uppgifterna har inhämtats i utredningens expertgrupp. Det är dock vanskligt att presentera och dra slutsatser om de exakt uppgivna årsarbetskrafterna. Här åskådliggörs enbart vissa tydliga förhållanden mellan departementen, i stor utsträckning förklarade av hur EU-regler- ade och internationellt beroende departementets politikområden är. Enkätsvaren utgör i övrigt stöd för övergripande bedömningar.

5SB avstod från att besvara frågan. IJ förutsåg ingen ökning.

105

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

Anpassning till utrikes krav gäller även andra delar av länders för- valtningar, men vanligen är utrikesministerier och dess utrikes- representation mest exponerade.

En tydlig skillnad när man ska jämföra svensk förvaltning med omvärlden är att den svenska uppdelningen i departement och för- valtningsmyndigheter i princip inte förekommer utomlands. I stället är det ministerierna (departementen) som både formulerar och genomför politiken, vilket gör att t.ex. konsulär verksamhet och andra verksuppdrag naturligt kan höra hemma i ett departe- ment. På samma sätt ingår motsvarande Skatteverket i Finans- departementet eller Socialstyrelsen i Socialdepartementet. I många länder är därför utrikesförvaltningen, både personal- och budget- mässigt, ofta det minsta ministeriet. Ytterligare en skillnad är att den svenska regeringens kollektiva beslutssätt i många länder mot- svaras av att statsråd beslutar om sina respektive ärenden. Gemen- sam beredning mellan ministerier är sällan så etablerad som arbets- form som det är i det svenska Regeringskansliet. Inget annat land som utredningen har kommit i kontakt med har samtliga minister- ier/departement sammanslagna i en organisation/myndighet.

Vad gäller utrikespolitiken skiljer olika länder sig åt för hur ansvaret fördelas mellan beslutande organ, såsom statschef, parla- ment och regering. Olika utrikesministeriers uppdrag varierar också. I vissa länder bereds handelspolitik och handelsfrämjande i annat ministerium än utrikesministeriet, och andra har utveck- lingssamarbetet avskiljt. Migrationsfrågors placering kan variera, men ofta tillhör de inrikes-, utrikes- eller justitieministeriet.

Utredningen känner inte till något land där utrikesrepre- sentationen är placerad på annat sätt än under utrikesministeriet. Många har en personalmässig indelning i en mer generellt inriktad diplomatkår, i kombination med olika instrument för att tillgodose kort- och långsiktiga behov av specialistkompetens. Samtliga utrikes- förvaltningar tillämpar i olika omfattning interna rotationssystem för bemanning. De flesta länder har specialattachéer, dvs. utlands- organisationen bemannas också av personal utsänd och finansierad av andra departement/myndigheter än utrikesministeriet. Sveriges utrikesförvaltning liknar i dessa avseenden andra länders.

En likhet med andra länders utrikesförvaltningar, som utred- ningen tydligt lyfte fram också i delbetänkandet, är att reformer planeras eller pågår för modernisering och anpassning till nya omvärldsförhållanden. Ofta, men inte alltid, ligger besparingskrav bakom programmen. De gäller då vanligen även andra delar av den

106

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

statliga förvaltningen, såsom i t.ex. USA, Frankrike, Storbritannien och Nederländerna. Många av de utrikesförvaltningar som nu är föremål för besparingar har inte vidtagit den typ av effektiviserings- åtgärder som Regeringskansliet/UD har genomfört under de senaste 10–15 åren.

Det är svårt att jämföra storlek, verksamhet, genomslag, kvalitet, effektivitet osv. mellan olika länders utrikesförvaltningar, och frågan är om det alls är görligt eller ibland ens intressant. Länders demo- kratiska, rättsliga, politiska, geografiska, ekonomiska, historiska, etniska eller andra förutsättningar gör i vissa avseenden varje land unikt. Det avgör bl.a. inriktning och ambition i utrikespolitiken. Med vissa likasinnade länder kan ändå en del intressanta jämförelser göras, vilket också sker genomgående i denna utredning. Vad gäller resursmässiga jämförelser kan dessa storheter inte jämföras i absoluta tal, möjligen i relativa termer mellan länders utrikesför- valtningar. Men även detta kan vara komplicerat, bl.a. av skäl som nämnts ovan. Olika budgetstrukturer försvårar också jämförelser. Utredningen har därför i stort fått avstå från dessa, eftersom till- förlitligheten är svår att garantera.

2.3.2Utrikesförvaltningens uppdrag och omfattning

Utrikesförvaltningen består av Utrikesdepartementet, UD och utrikesrepresentationen. UD ingår som departement i myndigheten Regeringskansliet, medan utrikesrepresentationen (dvs. de cirka 100 nuvarande utlandsmyndigheterna) är egna myndigheter var för sig. Utrikesrepresentationen lyder, sedan sammanslagningen av departe- menten 1997, under Regeringskansliet (förordning 1996:1515, 3 och 4 §§). Verksamheten i utlandsorganisationen samordnas av UD, som också administrerar den och är största uppdragsgivare. Organisa- tionen bemannas främst av personal med hemvist i UD och dess kostnader belastar i huvudsak UD:s budget.6

I delbetänkandet föreslog utredningen att utlandsmyndigheternas myndighetsstatus avskaffas och att de blir en del av Regeringskansliet (SOU 2010:32). Utredningen bedömer att myndighetsstatusen är tve- tydig och riskerar att hämma flexibiliteten i utlandsorganisationen. Det kan dessutom ifrågasättas om nuvarande ordning och verk-

6 För visst administrativt stöd (bl.a. för IT-frågor, och arkiv) ansvarar Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

107

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

samhetshantering står i överensstämmelse med grundlagen. Frågan är fortsatt under beredning i Regeringskansliet.

Utrikesförvaltningens uppdrag är omfattande och olika verk- samheter styrs på olika sätt. Riksdagen styr främst genom det årliga beslutet om budgetpropositionen, genom godkännande av inter- nationella avtal, beslut om stationering av trupp och ibland genom lagstiftning. Riksdagen mottar ett fåtal (mellan fyra och nio de senaste åren) regeringsskrivelser i olika utrikespolitiska frågor. I huvudsak är dock utrikespolitiken en fråga för regeringn, inte för riksdagen. Regeringens övergripande politik, inklusive utrikes- politiken, läggs fast i regeringsförklaringen. Den gemensamt beredda och i riksdagen debatterade utrikesdeklarationen preciserar regeringens inriktning av utrikespolitiken för det kommande året. Också den håller sig på ett allmänt politisk plan. För den inter- nationella handelspolitiken, det fortsatta genomförandet av EU:s inre marknad samt för handelsfrämjandet presenteras årligen en förtydligande deklaration på motsvarande sätt. Utvecklingssam- arbetet styrs av riksdagens övergripande inriktning och av reger- ingens långsiktiga beslut om policies och strategier för verksam- heten. Utrikesförvaltningens verksuppdrag och administration styrs ytterst genom lag, t.ex. vad gäller den konsulära verksam- heten. Utlandsorganisationens omfattande hantering av viserings- ansökningar regleras genom europeiska regelverk, främst EU:s viseringskodex7, medan hantering av uppehålls- och arbetstillstånd styrs huvudsakligen av svenska lagar och förordningar. I övrigt har utrikesförvaltningen att följa annan relevant lagstiftning som gäller svensk förvaltning och förvaltningsärenden av olika slag, förord- ningar och föreskrifter, inkl instruktion och arbetsordningar. Utrikesförvaltningens verksamhetsplanering ingår som en del i Regeringskansliets.

Därtill kommer att Wienkonventionerna (SÖ 1967:1, SÖ 1974:10) sätter ramar för utrikesförvaltningens (och annan diplomatisk) verk- samhet, och att den i många avseenden måste bedrivas enligt veder- tagna internationella protokollära krav samt internationella arbets- och förhandlingsmetoder.

Denna korta beskrivning pekar på en komplex verksamhet med betydande variation av styrinstrument att följa och följa upp emot. Det påverkar bl.a. möjligheten att få en sammanhållen bild av utrikesförvaltningens verksamheter, att prioritera mellan dem, att

7 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om inför- ande av en gemenskapskodex om viseringar.

108

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

följa upp dem och bedöma dess relevans och effektivitet. Dessa frågor hanteras i kapitel 4 och 6.

För att hantera uppdraget har UD en personalstyrka om 1 257 anställda varav 515 tjänstgör i utlandsorganisationen och 742 vid UD i Stockholm. Därtill ska läggas 1 227 lokalt anställda tjänstemän i utlandsorganisationen. Hela Regeringskansliets personal uppgår till 4 471, vilket innebär att utrikesförvaltningens andel (undantaget de lokalt anställda) utgör cirka 28 procent. Siffrorna är från januari 2011. Regeringskansliets förvaltningsbudget uppgick för 2011 till cirka 6,5 mdkr varav UD stod för cirka 2,4 mdkr, dvs. 38 procent.

Utrikesförvaltningens andel av Regeringskansliet har under flera år minskat. För 10 år sedan var utrikesförvaltningens budgetandel inom Regeringskansliet närmare 50 procent (70 procent av den andelen avsätts för utlandsorganisationen.) Delvis rör det sig om att uppgifter har flyttats från UD, men det är inte hela för- klaringen. UD:s personal har minskat med cirka 100 tjänstemän sedan år 2008. En effektivisering av utrikesförvaltningens verk- samhet var och är påkallad, men frågan är om åtstramningar i denna storleksordning haft en verksamhetsmässig grund.

Vilka uppgifter har då minskat i omfattning inom utrikesförvalt- ningen? Sverige har under de senaste 20 åren minskat utlandsnär- varon med ett 20-tal utlandsmyndigheter, dvs. en neddragning av antalet ambassader och konsulat om drygt 15 procent. I stor utsträckning har det rört sig om myndigheter med ett tydligt främjandeuppdrag, t.ex. många generalkonsulat. Fler ambassader har öppnats i EU och i vårt östliga närområde. I Nord- och Latin- amerika samt i Asien har svensk närvaro minskat. Under senare år har andelen ambassader med omfattande biståndsuppdrag ökat.

I utlandsorganisationen går i dag generellt större andel tid än tidigare åt för verksuppdraget, som är strikt regelstyrt och ofta omfattar myndighetsutövning. Det kan inte nedprioriteras när per- sonalneddragningar genomförs. Administrationen är omfattande och varierad, har flera huvudmän i Stockholm och en mångfald av icke-kompatibla IT-stödsystem. Hur effektivitetsvinster kan göras här tog utredningen upp i delbetänkandet. Resultatet av att verk- uppdraget ökar i omfattning och att administration fortsatt tar mycket tid, är att det tredje området, dvs. det departementala upp- draget, ägnas allt mindre tid i utlandsorganisationen. Den tid som utsända lägger på information, stöd och service i det internationella påverkansarbetet för främst regeringen/Regeringskansliet men också för andra intressenter, minskar således. På UD i Stockholm har de

109

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

geografiska enheterna minskat, medan de s.k. funktionella enheterna ökat. Administrationen inom UD har minskats genom att vissa uppgifter flyttats till Förvaltningsavdelningen. Ett organi- gram över UD bifogas som bilaga 5.

Helhetssyn på utrikespolitiken

Det var länge sedan UD kunde göra anspråk på att hantera samtliga Sveriges utrikesärenden. Varje departement (eller myndighet) ansvarar för sina verksamhetsområden och deras internationella aspekter. Men med många aktörer som för svensk talan inter- nationellt är behovet av en helhetssyn, av att kunna knyta ihop agerande inom olika politikområden utifrån ett omvärldens per- spektiv på Sverige betydande. Någon instans måste också samlat behärska folkrättsliga instrument som ligger till grund för sam- varon mellan stater betydande. Det kan delvis åstadkommas genom att varje aktör, i synnerhet varje departement inom Regerings- kansliet, har insikt om det utrikespolitiska sammanhang man agerar inom, samt genom en god samordning av det internationella agerandet (för Regeringskansliet bl.a. genom gemensam beredning). Dessutom har UD ansvar för helheten i Sveriges utrikespolitik och inter- nationella relationer. UD:s utrikespolitiska ansvar såsom det pre- ciseras i 10 kap. 13 § regeringsformen ger en anvisning om utrikes- frågornas särskilda natur i regeringsarbetet vad gäller behovet av helhetssyn och samstämmighet.8

13 § Chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för för- hållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation upp- kommer hos en statlig myndighet.

PM 1997:4, Samrådsformer i Regeringskansliet, lägger med utgångs- punkt i Regeringsformen fast att motsvarande frågor inom Regeringskansliet ska gemensamberedas med UD.

Detta kräver öppenhet och ökad kunskap inom UD i frågor som ligger utanför den traditionella utrikespolitiken, och ett nära samarbete med berörda departement. Hur det praktiskt kan hanteras berörs i kapitel 4 och 7.

8 Denna tolkning gör även Holmberg m.fl. i sina kommentarer till grundlagarna (Grund- lagarna, Holmberg m.fl., 2006).

110

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

Vad gäller relationerna till andra EU-medlemsstater är gränsen för UD:s ansvar för helhetssyn i utrikespolitiken och de inter- nationella relationerna inte lika entydig. EU är en rättsgemenskap, och det praktiska samarbetet och förhandlingsarbetet mellan svenska företrädare och EU-kollegor är både bredare, mer detaljerat och närmare än i andra internationella relationer. Statsrådsberedningens EU-samordningskansli har här en viktig roll vad gäller helhetssyn. EU:s mellanstatliga utrikespolitik bedrivs gentemot länder utanför unionens gränser och i många praktiska avseenden gäller det också synen på den bilaterala utrikespolitiken; svensk utrikespolitik bedrivs i dag i huvudsak bortom EU:s gränser.

Men samtidigt vilar relationerna mellan Sverige och övriga EU- medlemmar liksom andra mellanstatliga relationer på folkrätt. Rent utrikespolitiska frågor eller diplomatiska ”kriser” kan påverka rela- tioner mellan unionens medlemmar oavsett hur nära EU-sam- arbetet är. Som exempel kan nämnas år 2000 när det främlings- fientliga FPÖ tog säte i den österrikiska regeringen, eller när franska myndigheter under år 2010 vidtog omfattande utvisningar av romer. Och givetvis kan polarisering mellan medlemsländer i en EU-förhandling motivera den ena parten att blockera den andres intressen i en annan förhandlingsfråga. Här får EU-arbetet rent utrikespolitiska implikationer.

För en god helhetsbild av Sveriges relationer med EU:s med- lemsstater krävs därför både det samlade EU-arbetsperspektivet och en bredare utrikespolitisk syn på bilaterala relationer.9

Vad gäller UD:s helhetssyn lägger vidare departementets arbets- ordning (UF 2009:5) fast att departementschef och kabinetts- sekreterare leder och samordnar arbetet inom utrikesförvaltningen, dvs. inom UD och utrikesrepresentationen. Det innebär att UD, inom myndigheten Regeringskansliet, har ett ledningsansvar vad gäller verksamheten i utrikesrepresentationen.

41 § Arbetet inom departementet leds närmast under departements- chefen av kabinettssekreteraren som också närmast under departe- mentschefen samordnar arbetet inom utrikesförvaltningen.

Detta ligger i linje med det budgetansvar UD har för utlands- organisationen. Utifrån detta ansvar måste UD ta initiativ till att

9 Holmberg m.fl. bedömer på liknande sätt att EU-arbetet inneburit ökade direktkontakter mellan myndigheter i olika länder, och att kravet på att underrätta utrikesministern av rim- lighetsskäl därför endast kan gälla när det handlar om ”en i egentlig mening utrikespolitisk fråga”.

111

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

skapa samråd med andra departement om placering och inriktning av det departementala uppdraget i utlandsorganisationen (jämför avsnitt 4.2).

UD som fackdepartement

Utöver det ovan beskrivna helhetsansvar och horisontella per- spektiv som UD har är departementet i huvudsak ett fackdeparte- ment som övriga departement. Alla departement har, som kon- staterats, sin särart och för UD:s del kan anges storleken, ett omfattande verksuppdrag (främst konsulär verksamhet och migra- tionshantering), ansvar för ledning av Regeringskansliets utlands- organisation samt att departementet är hemvist för ett antal stöd- och särfunktioner inom Regeringskansliet.

Som fackdepartement ansvarar UD för beredning av utrikes- och säkerhetspolitiska, folkrättsliga, utvecklingspolitiska, handelspolitiska, handelsfrämjande, konsulära och protokollära frågor. UD ger infalls- vinklar från dessa politikområden på ärenden som bereds inom Regeringskansliet. Det fackdepartementala uppdraget omfattar också vad som kan betecknas som verksuppdrag, främst inom det konsulära området. Migrationspolitiskt ansvar har Justitiedeparte- mentet, men utlandsorganisationen hanterar och beslutar på instruk- tion av Migrationsverket i en stor andel av svenska migrationsärenden.

Inom Regeringskansliet hanterar UD också ett antal, kanske mindre uppenbara, uppgifter, som är mer av en service åt andra aktörer, främst inom Regeringskansliet.10

Eftersom lednings- och administrativt ansvar för utlandsorganisa- tionen åvilar UD har departementet också ett antal stödenheter som saknar motsvarighet i andra departement. UD har t.ex. en enhet för hantering av fastigheter i utlandet och en för säkerhetsfrågor i utlandsorganisationen. Jämfört med andra departement har UD en stor personalenhet för att kunna hantera bemanning enligt rotations- systemet. Det motiveras också av att UD tillhandahåller en mängd olika utbildningar för främst UD:s och övriga Regeringskansliets personal (jämför kapitel 7 om kompetensförsörjning)). Ansvar för

10 UD ger protokollärt stöd åt andra departement. För statsministern och Hovet ges mer omfattande service. Departementet sköter språkutbildningar och översättningar, samt till- handahåller kurser bl.a. inför utlandsstationering. Den sk NSA-funktionen samt koordiner- ing av svenska kandidaturer i internationella organisationer (utom EU), UD-vakthavande, kurirhantering samt den juridiska expeditionen, är också exempel på mer udda uppgifter som UD hanterar och finansierar.

112

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

en del av det administrativa stödet till utlandsorganisationen har överförts till Regeringskansliets förvaltningsavdelning, bl.a. vad gäller IT-stöd och arkivhantering. I delbetänkandet presenterades ett antal förslag till effektiviseringar inom dessa stödverksamheter och för administrationen i utlandsorganisationen.

Utrikesförvaltningen, i synnerhet utrikesrepresentationen, har många intressenter, uppdragsgivare och ”kunder”. Utöver det budget- ansvariga departementet omfattar gruppen både andra delar av Reger- ingskansliet, svenska förvaltningsmyndigheter, andra företrädare för det offentliga Sverige, organisationsföreträdare, media, privata företag och svenska medborgare. Till det ska läggas representanter för motsvarande internationella grupper.

Som bilaga 6 återfinns en extensiv lista över dessa intressenter, hänförda till olika delar av utrikesförvaltningens verksamhet.11 Sammanställningen visar på den variation av aktörer som sam- arbetar med eller som erhåller tjänster från utrikesförvaltningen.

För att ge en överskådlig bild av utrikesförvaltningens uppdrag kan följande indelning göras:

1)Att strategiskt och effektivt främja och försvara Sveriges säker- het, välstånd och samhälleliga intressen internationellt. Utrikes- representationen har här i uppdrag att främja Regeringens samlade internationella intressen.

2)Att med god kvalitet och i enlighet med gällande regelverk genomföra verksuppdrag och tillhandahålla vissa andra tjänster.

Nedanstående matris utgör en förklaringsskiss över utrikesför- valtningens två huvuduppdrag, hur de bedrivs och i vilket syfte. De olika Ansvarsområdena (se matrisen) presenteras mer ingående i betänkandet kapitel 3 och 5.

11 Listan är en reviderad version av den sammanställning som presenterades i rapport av Taxell/Karlberg 2007.

113

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

Tabell 2.1	Utrikesförvaltningens verksamhet

Roll		Sveriges utrikespolitik

	Främja och försvara Sveriges politiska, ekonomiska och samhälleliga
	intressen

Strategisk	Att bidra till en internationell utveckling mot fred, frihet och mänskliga
målsättning	rättigheter, demokrati, frihandel och solidaritet.

Strategisk	Stärka EU som global aktör
inriktning	Värna frihandeln och verka för ökad svensk konkurrenskraft
	Säkra globala förbindelser med strategiska partners
	Fördjupa de goda relationerna i vårt närområde
	Stärka det multilaterala samarbetet
	Stödja internationell krishantering
	Öka öppenheten och effektiviteten i utvecklingssamarbetet
	Fokusera på miljö och klimat, internationell finansiell stabilitet,
	energisäkerhet, cybersäkerhet och livsmedelssäkerhet

Metodik	Beredande och rådgivande		Diplomati och internationell
	I beredningen av regeringens politik		verksamhet
	tillhandahålla information, analys		Strategiskt och effektivt
	och förslag till agerande i inter-		alliansbyggande, samarbete och
	nationella skeenden		påverkansarbete gentemot stater och
			andra internationella aktörer
			– resor, möten, förhandlingar, program
			och projekt
	Samstämmighet	Sakpolitiskt	Utrikes diplomati	Inrikes
	Ta initiativ till	genomslag	- Bilateralt arbete	diplomati
	samstämmig	Säkra att UD:s	- Multilateralt arbete	- Protokoll
	formulering av	sakpolitiska	- Offentlig diplomati	- Förankring,
	internationell	områden får		debatt &
	politik i Reger-	genomslag i		aktiviteter i
	ingskansliet	beredning		det svenska
				samhället
Ansvars-		UD:s ansvarsområden
områden
områden	- Utrikes- & säkerhetspolitik		- Internationellt
	- Folkrätt & mänskliga rättig		utvecklingssamarbete/bistånd
	heter		- Handelsfrämjande & service till
	- Frihandelspolitik		svenska företag
	- En politik för global utveckling		- Sverigeinformation och Sverige-
	- Protokoll		främjande
	Utrikesrepresentationen främjar svenska intressen inom samtliga
	politikområden, inte enbart UD:s

Ett starkt och effektivt administrativt stöd för ansvarsområdena och för att upp- rätthålla och utveckla en välfungerande och flexibel utrikesrepresentation i nära samarbetet med Regeringskansliets förvaltningsavdelning

114

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

	Verksuppdrag och service			Roll

Konsulär service, hantering av migrationsärenden samt stöd till svensk
offentlig förvaltning och andra svenska företrädare

Målgrupper/kunder erbjuds tjänster de har rätt till och är nöjda med				Strategisk
utförandet				målsättning

				Strategisk
	Underlätta rörlighet och migration			inriktning
Säkra en god service till svenska medborgare

				Metodik
Utveckla ändamålsenliga och efter svenska intressen anpassade regelverk
	för verksamheten, nationellt och inom EU

Säkra tillgänglighet och effektiv efterlevnad av dessa regelverk i
organisationen

Migration		Konsulär verksamhet	Övrig service	Ansvars-
- Viseringar		- Hjälp till	till svenska före-	områden
- Viseringar		- Hjälp till	till svenska före-
- Uppehålls - &		nödställda	trädare enligt rikt-
- Uppehålls - &			linjer och kapacitet
arbetstillstånd			linjer och kapacitet
arbetstillstånd		- Krisberedskap
		- Krisberedskap
- Stöd till svenska		- Passhantering
myndigheter		- Passhantering
		- Andra rättsliga
		ärenden

Ett starkt och effektivt administrativt stöd för ansvarsområdena och för att upprätthålla och utveckla en välfungerande och flexibel utrikesrepresentation i nära samarbetet med Regeringskansliets förvaltningsavdelning

115

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

Utrikesförvaltningens två övergripande uppdrag, såsom de pre- senteras i matrisen, kan grovt jämföras med departementsuppdrag och verksuppdrag, såsom de diskuterades vad gällde utlands- organisationen i delbetänkandet. Den stödjande verksamheten som där också diskuterades, som en tredje kategori, kan inte betraktas som en kärnverksamhet i utrikesförvaltningens samlade inter- nationella uppdrag, utan just som ett stöd.

Gränserna mellan de två kärnuppdragen eller mellan dessa och stödjande verksamhet är givetvis svår att dra. Ofta är verksam- heterna inom dem ömsesidigt beroende och knutna till varandra. Till exempel har viseringshanteringen i utlandsorganisationen koppling till ett aktivt handelsfrämjande. En allmänt god och kvalitets- säker service kan bidra till att skapa en positiv bild av Sverige hos utländska och svenska grupper. Därtill är det uppenbart att svåra konsulära fall kan utvecklas till en diplomatisk fråga och påverka bilaterala relationer till ett land.

Kärnverksamheterna hör ihop, även om verksamheterna har del- vis olika grund och styrs på olika sätt. Dessutom utförs de olika uppgifterna ofta av samma personal vid förhållandevis små ambassader och konsulat. Att bryta ut verksuppdraget från Regeringskansliet/UD bedömer utredningen därför inte främjar effektivitet eller flexi- bilitet. (jämför avsnitt 5.3.1). Utredningen ser generellt inte en ökad sektorisering eller uppsplittring mellan utrikesförvaltningens verksamheter som lösningen för att skapa ökad tydlighet och effektivitet. Oavsett hur de organiseras hör de ihop, påverkar var- andra, kan generera synergier och bör därför styras mer samman- hållet, inte mindre.

2.4Svensk närvaro utifrån nya utmaningar

Var är då svensk diplomatisk närvaro motiverad i världen för att bäst främja prioriterade svenska intressen internationellt och för att genomföra verksuppdrag och tjänster som beslutats? Intressen och verksamhetsbehov varierar över tid, vilket också väcker frågan om med vilken inriktning och i vilket format Sverige kan och ska vara representerat i utlandet.

Dessa frågor diskuterades ingående i delbetänkandet, där fokus låg på åtgärder som kunde skapa ökad flexibilitet i utrikesrepre- sentationen. Utredningen förutsåg behov av att nyttja en ökad variation av representationsformer – honorärkonsulat, karriärkon-

116

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

sulat (generalkonsulat), ambassader, miniambassader, sektions- kanslier, sändebud, regionala lösningar, lokala samarbeten osv. Det skulle i sin tur förutsätta att verksamheter och stödfunktioner i utlandsorganisationen förenklas och begränsas. Vissa uppgifter borde centraliseras, regionaliseras eller outsourcas i högre utsträck- ning, bedömde utredningen. Det föreslogs också förenkling av representationen genom avskaffande av utlandsmyndigheternas myndighetsstatus, att tillgång till moderna kommunikationslös- ningar garanteras och att lokalanställdas möjligheter att delta i olika verksamheter breddas.

Förslagen syftar till att begränsa behovet av att lägga ner utlandsmyndigheter. Med en ökad flexibilitet och effektivitet i utlandsorganisationen ska möjligheterna att utöka, begränsa och på annat sätt ändra verksamhet – och därmed kostnader – förbättras. Justeringar och omprioriteringar i utlandsnärvaron kommer alltid att behöva göras av politiska skäl, men nedläggningar av enbart budgetskäl borde kunna undvikas.

Sveriges utrikesrepresentation i dag omfattar 86 ambassader, sju delegationer/representationer och sex karriärkonsulat. Vid dessa tjänstgör knappt 520 utsända UD-tjänstemän, drygt 70 special- attachéer från andra departement samt cirka 240 personer utsända från andra statliga myndigheter, varav Sidas utsända personal uppgår till cirka 140 personer. Vissa statliga myndigheter har utlandskontoren åtskilda från ambassader och konsulat. Därtill knyts Exportrådets handelssekreterare (ett 60-tal) till olika ambassader. Exportrådet har totalt 147 utsända medarbetare. Svensk diplomatisk närvaro i världen, fungerar alltså som viktig plattform för statliga utsända tjänstemän med andra uppdragsgivare än UD. Närvaron måste därför också ses som ett gemensamt intresse för den svenska för- valtningen.

När de senaste fem besluten om att avveckla ambassader har genomförts kommer Sverige att ha en utlandsorganisation som omfattar 81 ambassader, sju delegationer/representationer och sex karriärkonsulat. Ytterligare beslut om neddragningar kan enligt uppgift bli aktuella under 2011. En svensk genomsnittsambassad har knappt fyra utsända och knappt tio lokalanställda.

Enligt utredningens bedömning finns det all anledning att söka lös- ningar som gör att drastiska och verksamhetsmässigt omotiverade förändringar i utlandsorganisationen undviks. Utredningen ser tvärtom flera goda och sakliga skäl att prioritera svensk utlands- närvaro och internationella frågor i denna era av tidigare inte

117

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

skådad globalisering. Utländska officiella kontakter och nätverk blir allt viktigare och allt fler politiska utmaningar tarvar gräns- överskridande lösningar. För att kunna arbeta strategiskt multi- lateralt krävs att Sverige, som litet land, bygger allianser med lika- sinnade länder och har en förståelse för länder med motstående åsikter. Där utgör utrikesrepresentationen regeringens känselspröt och nätverkare i utlandet. En långsiktigt stark svensk ekonomi bygger på svensk konkurrenskraft och skapar sysselsättning i Sverige. Satsningar på ”ekonomisk diplomati” och närvaro krävs för att internationellt främja en sådan utveckling. Långsiktiga nätverk och utbyten av vetenskaplig, utbildningsmässig och kulturell karaktär byggs ofta upp med hjälp av svenska ambassader och kon- sulat, vilket inte minst är viktigt att satsa på för att skapa band med nästa generations geopolitiskt och ekonomiskt starka stater och regioner. Behov av svensk närvaro motiveras också av ökande krav på styrning och uppföljning av en växande biståndsbudget med medel som avsätts allt mer i svåra länder och regioner. Den globala migrationen och svenskars resande ökar, vilket också skapar efter- frågan på närvaro.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns verk- samhetsmässiga skäl att säkerställa en bibehållen eller helst utökad svensk diplomatisk närvaro i världen. Den balansförskjutning av personal och resurser från utlandsorganisationen mot hemmaför- valtningen som sker är olycklig. Utredningen öppnade möjligheter för att motverka en sådan utveckling redan i delbetänkandet.

2.4.1Jämförelse med andra länders utrikesrepresentation

I delbetänkandet gjordes mer omfattande jämförelser mellan svensk och utländsk utrikesrepresentation. Nedanstående tabell, nu uppdaterad, visar omfattningen av ett antal andra länders utrikes- representationen.

118

SOU 2011:21 Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

Tabell 2.2	Vissa länders diplomatiska närvaro

Land	Ambassader	Konsulat	Delegationer		Totalt

Danmark	78	8		7	93
Finland	77	10		7	94
Frankrike	160	105		17	282
Irland	58	10		7	75
Italien	123	103		9	235
Japan	127	65		7	199
Kanada	99	40		9	148
Nederländerna	112	27		19	158
Norge	84	11		7	102
Nya Zeeland	42	13		3	58
Polen	90	36		7	133
Ryssland	149	89		12	250
Spanien	118	95		11	224
Storbritannien	140	102		21	263
Sverige	81	6		7	94
Sydafrika	103	14		2	119
Tyskland	149	64		12	225
USA	168	85		9	262

Källa: Utrikesdepartementens offentliga hemsidor samt publikationen The Ministry of Foreign Affairs of Italy in Numbers – Statistical Yearbook 2009. Tabellen inkluderar endast det rubrikerna förevisar, dvs. att kulturinstitutioner eller andra avvikande representationsformer inte räknats med. Siffran för Sverige inkluderar planerade ambassadnedläggningar.

En uppdatering av hur några av dessa länder ser på sin utlands- närvaro har gjorts för slutbetänkandet. Sammanställningen nedan pekar på att flera länder omprövar sin utlandsnärvaro och justerar inriktningen. Flera utrikesförvaltningar har tydliga besparingskrav på sig, men vissa drar ändå inte ner sin utlandsnärvaro. Inget annat land har genomfört eller planerar så omfattande avvecklingar som Sverige. Flera länder satsar mer på ekonomisk diplomati i utlandsorganisationen.

Danmarks utrikesförvaltning har ett sparbeting om cirka 70 mil- joner danska kronor för 2011–2013. Smärre förändringar har genom- förts i utlandsorganisationen, vilket har resulterat i ett netto av tre stängda ambassader och konsulat. Andra ges ökade resurser främst för att höja säkerheten eller öka satsningarna på handelsfrämjande. 135 tjänstemän kommer att sägas upp under perioden.

119

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

Finland har beslutat att genomföra ett antal förändringar i utrikesrepresentationen, men hittills har inte antalet ambassader och konsulat förändrats. Däremot sparas cirka 1,3 miljoner euro på förändringarna. Syftet är att rikta representationsnätets resurser till länder och regioner med ökande betydelse för Finland. På längre sikt kommer Finland sannolikt att ha färre utlandsmyndigheter än dagens 99.

Japan har en omfattande utrikesrepresentation (cirka 200 ambas- sader, konsulat och delegationer) som t.o.m. har ökat under senare år. Satsningar görs i länder som är geopolitiskt och ekonomiskt intres- santa för Japan, inte minst i Asien. De i dag cirka 130 ambassaderna ska vara 150 inom 5–10 år.

Kanada har satsat på att stärka sin utlandsnärvaro genom att öka andelen personal i utrikesrepresentationen med 300 tjänster. För att klara av omfördelningen genomfördes neddragningar och en omorganisation på hemmaplan. Man tillämpar i ökad utsträckning regionala lösningar och har dragit ner de administrativa uppgift- erna. Även om den långsiktiga planen är att ha något färre utlands- myndigheter än i dag är ambitionen i första hand att frigöra resurser för de nyöppningar, inte minst i Asien och Latinamerika, som anses befogade av omvärldsförändringar och kanadensiska intressen. Kanada har en omfattande utlandsnärvaro med personal på 260 ”kontor” i 150 länder. Någon allmän plan för att minska antalet utlandsmyndigheter av budgetskäl finns inte.

Nederländernas nya regering vill satsa mer på ekonomisk diplomati. Inga avvecklingar av utlandsmyndigheter har beslutats, men några ambassadnedläggningar – liksom förstärkningar på andra håll – är att vänta. Nedläggningar kommer att ske bl.a. i länder med vilka utvecklingssamarbete avslutas. Nederländerna statsar på närings- livsfrämjande verksamhet i utlandsorgansiationen. Den konsulära servicen ska eventuellt också utökas.

Norska UD planerar att förstärka sin närvaro i ett antal länder under 2011, bl.a. Brasilien, Indien, Indonesien, Kina och Ryssland. För att finansiera dessa uppgraderingar avvecklar man samtidigt fem ambassader och konsulat, och drar ner personal på några andra.

För det brittiska utrikesministeriet, FCO, fryses budgeten nominellt under perioden 2011–2015, vilket motsvarar en reell ned- dragning om cirka 10 procent. Nedskärningarna kommer främst att drabba administrativa funktioner i London, inklusive personal- reduceringar på omkring 10 procent. En ökad outsourcing av vissa stödfunktioner och av hantering av visumansökningar förutses också,

120

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

liksom frysning av vissa anställdas löner. Inga neddragningar inom utrikesrepresentationen planeras.

I delbetänkandet gjordes en uppskattning av de nordiska utrikes- förvaltningarnas omfattning, som pekade på att Sverige relativt sett i förhållande till BNP satsar mindre resurser på sin utrikesför- valtning. Den bilden har inte ändrats.

Ett annat sätt att jämföra Sveriges utrikesförvaltning med andra länders är att se till hur många ambassader Sverige har i utlandet jämfört med hur många länder som har ambassader i Stockholm. Sverige bör vid utgången av 2011 ha ambassader i 81 länder medan 105 länder har ambassader i Stockholm. Relationen för många andra små stater är den omvända, dvs. att de vanligen har fler ambassader i utlandet än som finns representerade i huvudstaden. Sverige står ut och har betydligt fler utländska ambassader i Stockholm än svenska ambassader utomlands. En bidragande orsak är sannolikt att Stockholm ses som en central ort i Norden varför många väljer att placera en ambassad med sidoackrediteringar eller visst regionalt ansvar här.

Relationen mellan antalet hemmastationerade tjänstemän och utsänd personal kan också ge en bild av hur prioriterad närvaron utomlands är. Kvoten för Sverige var 2009 1:1,4812. Kvoten har där- efter sjunkit och efter de ambassadnedläggningar som planeras under 2011 sjunker den svenska andelen utlandsstationerande ytterligare. I delbetänkandet gjordes en jämförelse med förhållandena i ett antal andra länder. I dag har de samtliga en högre kvot än Sverige.13 Det är dock svårt att ange en optimal kvot. Ländernas förhållanden kan också ha helt olika bakomliggande orsaker. Det gäller att uppnå en balans mellan att å ena sidan ha en så pass relevant utlandsnärvaro att mervärdet av dess bidrag till verksamheterna optimeras, och att å den andra inte missa effektiviseringspotential i att sköta vissa verksamheter vid ministeriet eller med lokalanställd personal.

12För att bättre motsvara övriga länders förvaltningsmodeller inkluderar den svenska siffran UD (med lokalanställda), Sida samt den statligt finansierade delen av Exportrådet. I beräk- ningarna har utredningen utgått från att Exportrådets offentliga uppdrag fördelas mellan Sverige och utlandet på samma sätt som den övriga verksamheten.

13De länder utredningen jämförde med var Australien, Danmark, Frankrike, Kanada, ,Nya Zeeland, Storbritannien och Tyskland.

121

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

SOU 2011:21

2.4.2Var och hur ska Sverige vara representerat?

Redan i delbetänkandet skissades ett antal övergripande bedöm- ningar som bör styra beslut om svensk diplomatisk utlandsnärvaro, främst utifrån den omvärldsanalys som gjordes där. Utredningen har inte sett behov av att mer än marginellt justera dessa bedömningar i slutbetänkandet. De har snarare under arbetets gång ytterligare bekräftats. Bedömningarna påverkas inte direkt av den svenska utrikesrepresentationens omfattning.Utredningen anser att svensk diplomatisk eller konsulär närvaro strategiskt bör inriktas enligt följande

•i tongivande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonom- iska;

•i framväxande geopolitiska maktcentra, politiska och ekonom- iska, såsom BRIC-länder och viktiga G20-länder;

•i viktigare EU-länder;

•på orter med säte för multilaterala organisationers huvud- kontor, centrala för svensk politik, samt där formande och bevakning av nya multilaterala strukturer så kräver, samt;

•i länder eller regioner av särskilt intresse för Sverige.

Den sista punkten är med flit öppen. De bedömningsgrunder som delbetänkandet presenterade kan här fungera som mer konkret stöd för beslut om var och i vilken form svensk närvaro är motiv- erad. En något justerad version av delbetänkandets bilaga 5 bifogas därför slutbetänkandet (bilaga 4).

Utredningens direktiv föreskrev att förslag skulle presenteras om hur styrning och uppföljning av utlandsorganisationens verk- samhet skulle kunna breddas utanför UD i Regeringskansliet. Den frågan tas upp och en process föreslås i avsnitt 4.4. En sådan bred diskussion om utlandsorganisationens placering och verksamhet bör nyttja bedömningsgrunderna i bilaga 4 som beslutsstöd.

Avslutningsvis kan det vara värt att väcka frågan om det inte också finns anledning för utrikesförvaltningen att öppna upp för en strategisk diskussionen även med parter utanför Regeringskansliet om var svensk diplomatisk närvaro bör finnas i världen. Riksdagen i form av utrikesutskottet skulle kunna bjuda in till en sådan stra- tegisk diskussion. Även i den löpande kommunikation UD har

122

SOU 2011:21

Regeringens internationella arbete och utrikesförvaltningens roll

med intressenter i det svenska samhället kan det vara relevant att väcka en diskussion och ta in bedömningar.

123

3 En modern utrikespolitik

Det övergripande målet för svensk utrikespolitik är att främja och försvara svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen. Det omfattar många politikområden, bedrivs med olika medel och genom olika kanaler. Detta kapitel ger en bred introduktion till svensk utrikes- och säkerhetspolitik och ett antal av dess utmaningar. Här redogörs för hur bilateralt och multilateralt samarbete kan samverka för att främja svenska intressen internationellt. Utöver detta stat- till-stat-arbete tas i avsnitt 3.2 upp hur offentlig diplomati kan nyttjas som ett verkningsfullt komplement i ett internationella påverkansarbete.

3.1Svensk utrikes- och säkerhetspolitik

Det är inte utredningens uppgift att lämna förslag om utrikes- politikens innehåll, och därför gör utredningen ingen omfattande genomgång av specifika svenska utrikespolitiska ämnesområden. Inte heller görs analyser och bedömningar av den utrikes- och säkerhetspolitiska inriktningen. I detta avsnitt berörs utrikes- och säkerhetspolitiken utifrån strukturella förutsättningar och lämnas förslag i anslutning därtill.

Förslag:

•UD har det samlade ansvaret för utrikes- och säkerhets- politiken i Regeringskansliet. Innebörden av detta ansvar bör preciseras.

•UD bör överväga hur departementet internt och med övriga Regeringskansliet kan arbeta mer sammanhållet med eko- nomisk diplomati dvs. beslutsfattande, policyformulering och internationellt främjande av ett lands offentlig-eko-

125

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

nomiska och näringslivsmässiga intressen. Det måste ses som ett prioriterat område inom svensk utrikespolitik.

•Sveriges 15-åriga medlemskap i Europeiska Unionen bör för- anleda en översyn av Sveriges intressen, prioriteringar och arbetsmetoder i EU i syfte att öka Sveriges möjligheter till påverkan.

•Inrättandet av den europeiska utrikestjänsten, EEAS, erbjuder nya möjligheter för medlemsstaterna att bedriva en gemensam utrikespolitik. Sverige måste engagera sig i skapandet av en väl fungerande och balanserad utrikestjänst, som på sikt kan möjliggöra effektiviseringar i svensk utrikespolitisk verksam- het.

•Möjliga effektiviseringsvinster som härrör från EEAS bör bedömas löpande.

•Nya multilaterala grupperingar och arbetssätt växer fram vid sidan av de etablerade internationella strukturerna för att möta globala uppgifter. Vad detta innebär för regeringens internationella arbete bör bli föremål för genomlysning.

•En nordisk studie om multilaterala samarbetsformer bör initieras.

3.1.1Vad är utrikespolitik?

Begreppet utrikespolitik är egentligen inte lätt att definiera på ett meningsfullt sätt. Utrikespolitik har att göra med en stats samlade, kollektiva hållning och agerande i den internationella miljön. De olika delarna av utrikespolitiken kan ha skilda delmål och tids- perspektiv som ibland kan hamna i konflikt med varandra. Men samtidigt måste de vara del av en helhet. Det är helheten som definierar vad utrikespolitik är. Utrikespolitik handlar fortfarande om ”rikets förhållande till andra stater”, men andra aktörer än stater och regeringar har tagit plats på den utrikespolitiska scenen. Utrikespolitiken som försvarslinje får anses ha blivit viktigare genom de omfattande globala förändringar som redogörs för i utredningens omvärldsbeskrivning (jämför avsnitt 1.3).

En stats utrikespolitik kan på det övergripande planet uttryckas på flera olika sätt. Den kan utövas genom officiella deklarationer

126

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

eller genom faktiskt handlande. Överenskommelser mellan stater om åtaganden, som till exempel inom FN och EU, är andra uttrycks- sätt. Bakom dessa officiella handlingar ligger ett omfattande arbete med att samla information, analysera, diskutera, formulera, förhandla, förankra, revidera, samråda, kommunicera ut budskap osv. Den diplomatiska utlandsnärvaron och alliansbyggande med andra länder är viktiga verktyg i att skapa goda kontakter och i att bedriva utrikespolitik.

Svensk utrikespolitik går ut på att främja och försvara Sveriges säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen internationellt. Det finns ingen annan än Sveriges regering som har det ansvaret och som medborgarna förväntar sig det ansvaret av. I instruktionen för Regeringskansliet tilldelas UD ansvaret bl.a. för rikets förhållande till andra stater, rikets gränser, säkerhetspolitiken, folkrätten, export- och investeringsfrämjande, internationellt utvecklingssam- arbete, global utveckling, nordiskt samarbete, europeiska inte- grationsfrågor, handelspolitik, internationella organisationer såsom Förenta Nationerna, OECD, WTO och OSSE. Det är en statisk uppräkning av ansvarsområden som inte säger mycket om vad utrikespolitik egentligen är och inte heller om hur den bedrivs. Ett försök att precisera utrikesförvaltningens uppdrag gjordes i avsnitt 2.3 Andra departement har motsvarande beskrivningar i sina instruktioner och därav framgår att också de har internationella uppgifter, vart och ett på sitt område (jämför avsnitt 2.2). Samma gäller ett stort antal myndigheter. Även företag, organisationer och enskilda personer är i större eller mindre utsträckning del i ett nät- verk av internationella relationer och har internationella uppgifter. De medverkar därmed till att forma bilden av Sverige och före- träder i den meningen Sverige. De agerar ibland också utrikes- politiskt, kanske utan att det är avsiktligt. Alla Sveriges internation- ella relationer kan bli del av utrikespolitiken.

Ett mer utförligt resonemang om UD:s ansvar inom Regerings- kansliet för helheten i utrikespolitiken fördes i avsnitt 2.3.2. Detta helhetsansvar har gradvis blivit bredare och fått annan karaktär vilket har förändrat förutsättningarna för Regeringskansliets inter- nationella arbete på många sätt. De förslag som utredningen framför i olika kapitel såsom inrättande av en departements- överskridande statssekreterargrupp, internationalisering av Reger- ingskansliet, en förbättrad och mer horisontell analysförmåga och policyformulering inom UD, sammanhållen styrning av under- lydande myndigheter och bättre samordning och utnyttjande av de

127

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

olika resurser som finns inom utrikesförvaltningen, är alla led i ambitionen att skapa en mer sammanhållen utrikespolitik – i bred mening.

UD:s former för intern beredning bör också ses i detta ljus. För femton år sedan slog UD samman dåvarande avdelningar för politik, handel och bistånd. Det var ett uttryck för övertygelsen att de tre ämnesområdena var del av en och samma utrikespolitik. De tre disciplinerna arbetar, enligt utredningens mening, alltjämt i för hög utsträckning skilda från varandra. Specialisering behövs, men också helhetssyn. Frågorna återkommer i kapitel 6 och 7.

3.1.2En förändrad och breddad säkerhetspolitik

Sveriges intressen har sedan länge definierats långt utanför landets gränser. Sveriges industri blev tidigt internationell, mer än i andra nordiska länder. Sverige har en lång FN-tradition och har sedan länge bedrivit ett omfattande utvecklingssamarbete med länder i Afrika, Asien och Latinamerika. Men med globaliseringen, vad som än läggs i begreppet, har följt en successiv men ändå mycket avgör- ande förändring. Händelser och utvecklingar i geografiskt avlägsna delar av världen påverkar oss säkerhetsmässigt på ett mer direkt och oundvikligt sätt än tidigare. Sverige tvingas ta ställning, inte bara i en politisk mening utan därför att vi som nation är eller kan bli direkt berörda. EU och därmed medlemsstaternas engagemang i världens länder och ödesfrågor understryker detta i än högre grad.

Solidaritetstanken är långt ifrån ny för Sverige, men den har fått ett nytt innehåll och blivit mer uppfordrande. De samhälleliga intressen och värderingar Sverige står för måste idag försvaras långt bortom vårt eget territorium. Svensk utrikes- och säkerhetspolitik har i många avseenden blivit mer offensiv, men i grunden är det fortfarande en nationell intressepolitik som bedrivs internationellt.

Detta betyder att också säkerhetsbegreppet och säker- hetspolitiken har fått en bredare innebörd. Ordet säkerhet för lätt tanken till försvarspolitik och militär säkerhet eller till säkerheten på gator och torg. Det är alltför snäva definitioner. I dag har glo- bala frågor som miljöhot, klimatförändringar migration, inter- nationell brottslighet, energiförsörjning, kontroll över råvarutill- gångar, livsmedelsförsörjning, terrorism, internationell brottslig- het, narkotikakartellers ökande makt, internationella kapitalflöden, finansiell stabilitet och cybersäkerhet en tydlig säkerhetspolitisk

128

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

dimension. Stöd för demokrati och mänskliga rättigheter i avlägsna länder har också ett säkerhetspolitiskt syfte. Detsamma gäller utvecklingssamarbetet, som bl.a. bygger på antagandet om att eko- nomisk trygghet, sund statsbyggnad och respekt för mänskliga rättigheter gynnar världsfreden, och därmed på sikt och indirekt också svensk säkerhet. Det svenska biståndssamarbetet med länder i Afrika, Asien och Latinamerika är på många sätt den mest synliga och mest resurskrävande yttringen av svensk utrikespolitik. Sveriges multilaterala samarbete, som beskrivs i ett senare avsnitt, har fått ett säkerhetspolitiskt innehåll, som inte på samma sätt fanns tidigare.

Därmed ges säkerhetspolitiken, som tidigare kunde förefalla vara nästan liktydig med försvarspolitik, en vidgad sfär och utgör också en större och mer oskiljaktig del av utrikespolitiken. Ett av flera sätt att närma sig utrikes- och säkerhetspolitikens uppgift i dag är att beskriva vilka globala materiella och immateriella flöden som måste säkras och vilka gemensamma nyttigheter som måste skyddas.

De förändringar vi nu ser är inte hastigt påkomna utan har växt fram under de senaste tjugo åren. Den akademiska världen har länge forskat kring det bredare säkerhetsbegreppet, och i dag utgår länder i sin utrikes- och säkerhetspolitik från att scenen har för- ändrats till att omfatta fler politikområden – och också fler aktörer. Trots detta dominerar fortfarande gamla modeller och analys- mönster för säkerhetspolitik i många länder. Militära överväganden väger ibland tyngre än viljan att anlägga en bredare syn på vad som skapar säkerhet, eller osäkerhet, för ett land. Civila och militära säkerhetshot hör samtidigt ofta samman, och måste analyseras och hanteras integrerat.

Det kan mot denna bakgrund förefalla anmärkningsvärt att den unilaterala solidaritetsförklaringen om säkerhet i samverkan, som var en av de största förändringarna av svensk säkerhetspolitik som genomförts efter EU-medlemskapet, förelades riksdagen i en för- svarspolitisk proposition (Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140).

Den mest synliga manifestationen av Sveriges förändrade utrikes- och säkerhetspolitiska miljö är medlemskapet i EU. EU är en förkroppsligad vision om att fred skapas genom stark ekonomisk integration.

Unionen är en politisk och ekonomisk allians. Medlemskapet i EU fick därför den närmast logiska följden att Sverige gradvis över- gav den politik som under många år beskrevs som neutralitets-

129

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

politik. Det innebär att den svenska försvars- och säkerhets- politiken numera vilar på samma premisser som Sveriges övriga utrikespolitik sedan länge gör, nämligen engagemang, solidaritet, samarbete och betydelsen av multilaterala regelverk och åtaganden. Kvar står att Sverige är militärt alliansfritt. Det betyder att Sverige inte är medlem av Nato. Det yttersta syftet med den svenska säker- hetspolitiken förblir emellertid detsamma; att bevara landets säker- het, fred och frihet.

Det är sannolikt att Sveriges säkerhetspolitik skulle ha genom- gått förändringar även om Sverige hade stått utanför EU. Oavsett medlemskapet hade antagligen de geopolitiska förändringar som skedde i början av 1990-talet i norra Europa, behovet av civilt och ibland militärt engagemang i konfliktländer på olika håll i världen, samt frågor som miljöhot, klimatförändringar, migration och terrorism fört Sverige i samma riktning.

Sveriges nya säkerhetspolitiska situation innebär ett större med- ansvar i de europeiska och globala säkerhetspolitiska frågorna. Den ger också större anledning och möjlighet till fördjupat deltagande på olika områden i den europeiska och internationella säkerhets- politiska debatten och i det internationella fredsarbetet, däribland rustningsbegränsning och nedrustning. Den möjligheten bör Sverige enligt utredningens mening utnyttja.

I omvärlden uppfattas Sverige ibland fortfarande som one of the neutrals och tros därför ha säkerhetspolitiskt betingade samarbets- reservationer av olika slag, utöver dem som följer av den militära alliansfriheten. Så är inte fallet.

Ett ökat svenskt internationellt engagemang medför större internationell exponering och kanske också växande hot och risker av olika slag. De är emellertid inslag i en global utveckling som Sverige i alla händelser inte hade kunnat ställa sig utanför. Det ställer däremot krav på en breddad och förtydligad säkerhets- politisk debatt, för att skapa förståelse för och förankring av en ny situation för Sverige.

UD har huvudansvar för Sveriges internationella relationer och för beredning av frågor som rör rikets säkerhet i vid mening. Som nämndes i kapitel 2 härleds UD:s särskilda ansvar för utrikespolitik och förhållande till annan stat bl.a. ur Regeringsformens artikel 10, § 13. Utredningen ser icke desto mindre ett behov av att inne- börden av UD:s ansvar för en bred säkerhetspolitik såsom den beskrivits i det föregående, preciseras och anpassas till en ny tids utrikespolitiska realiteter. Gränssnitt och ansvar bör förtydligas,

130

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

bl.a. mellan krishantering och säkerhetspolitik. Flera skäl för detta kan anföras. En effektiv användning av resurser måste eftersträvas inom Regeringskansliet, tydliga ansvar likaså. Överlappningar måste undvikas samtidigt som risken för att en oönskad utveckling inte uppmärksammas och att svenska intressen faller mellan stolarna måste minimeras. I dag äger en i vissa avseenden övergripande säkerhetspolitisk bevakning rum på minst tre håll i regerings- kansliet med risk för att ansvaret blir oklart eller i värsta fall saknas. Det finns rimligen en förväntan från allmänhet och riksdag att det samlade ansvaret för den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken är tydligt, i synnerhet som politikområdet på senare år genomgått en så stor omvandling och har så många dimensioner.

Ansvaret för UD måste här innebära uppdrag att särskilt se till helheten i säkerhetspolitiken, inte att ansvara för beredning av samtliga frågor. ”Säkerhet ska sökas i samarbete” lyder numera Sveriges säkerhetspolitiska doktrin. Den parollen bör gälla även Regeringskansliets olika delar. Därför är det naturligt att UD:s ansvar för helheten i den breda säkerhetspolitiken klargörs inom Regeringskansliet.

Utredningen har ställt frågor om omfattningen av andra utrikes- ministeriers ansvar för den breda säkerhetspolitiken, omfattande mer traditionell säkerhetspolitik och mer ”nya” säkerhetsfrågor, till ett mindre antal europeiska länder. Svaren varierar. I alla har utrikesministeriet huvudansvar för den traditionella säkerhetspoli- tiken. De bredare hoten (miljö, cyberfrågor, internationell brotts- lighet etc) hanteras på olika sätt i olika länder men en klar trend är att utrikesministeriet skaffar sig ett ökande ansvar och större kompe- tens på dessa områden. I några fall har planerings- och analysenheter på utrikesministeriet ett sammanhållande ansvar för den breda säker- hetspolitiken. I ett land har utrikesministeriet placerat rådgivare på alla fackdepartement. I ett annat leder en generaldirektör i utrikes- ministeriet (ungefär motsvarande utrikesråd vid UD) regelbundna möten med försvarsdepartementet om säkerhetspolitik. Samarbetet mellan ministerier med ansvar för säkerhet av olika slag uppges fungera väl. Ett nära samarbete finns ofta mellan utrikesministeriet och försvarsministeriet, som av naturliga skäl har särskilt ansvar för fredsfrämjande truppinsatser. Samarbetet mellan dessa två ministerier uppges i ett land lida av politiska motsättningar mellan koalitions- partier.

131

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

Ett allmänt intryck från samtalen kan vara att ju mindre roll säkerhetspolitik spelar i regeringsarbetet, desto oklarare tycks ansvarsfördelningen vara.

3.1.3Ekonomisk utrikespolitik – Economic Diplomacy

Sverige är starkt ekonomiskt omvärldsberoende. Att främja svenska ekonomiska intressen är ett centralt uppdrag för utrikespolitiken. Det syftar, precis som det mer renodlade säkerhetspolitiska uppdraget, till att garantera vårt samhälles långsiktiga utveckling och stabilitet.

Miljön det ska ske i förändras. Det skrivs t.ex. omfattande analyser ur olika perspektiv om hur och i vilken omfattning USA:s ekonomiska dominans kommer att försvagas. Detsamma gäller frågetecknen kring EU-områdets ekonomiska utveckling och kon- kurrenskraft.

Den senaste ekonomiska krisen visar att det inte bara är lång- samma ekonomiska förändringar som påverkar den globala eko- nomin, utan också att oförutsedda finansiella händelser kan ha snabba, djupgående och långvariga verkningar över hela det globala systemet. Finanskrisen har givit viktiga erfarenheter inte bara om finansmarknader utan även om regeringars reaktioner. Den har demonstrerat behovet av internationellt ekonomiskt och finansiellt samarbete och solidariskt ansvarstagande, samtidigt som den har visat på det multilaterala finansiella samarbetets svagheter och beroende av regeringars handlingskraft.

Här finns en likhet med och närhet till säkerhetspolitiken: utvecklingen inom båda områdena är i dag mindre förutsägbar än tidigare, och i hög grad beroende av internationell solidaritet och samarbete i krislägen.

Den globala ekonomin och dess förändringar har också en grundläggande betydelse för all utvecklingspolitik, både den som bedrivs i biståndets namn och den som uttrycks genom det som brukar kallas samstämmighetspolitik. Samstämmighetspolitiken innebär att beslut också inom övriga politikområden, såsom handel, näringsliv, jordbruk, migration, folkrätt eller forskning, ska beakta vilken inverkan besluten kan få för en hållbar och rättvis global utveckling. Politiken på dessa områden har ofta större betydelse för en rättvis och hållbar global utveckling än det rena biståndet. Den av riksdagen år 2003 antagna propositionen om Sveriges politik för global utveckling (PGU) är ett uttryck för denna tanke. Härmed

132

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

blir det också allt mindre relevant att snäva in en diskussion om global utveckling till att enbart handla om bistånd.

Oavsett hur förändringarna ser ut är Sverige en del av dem, och vårt lands konkurrenskraft – liksom på sikt försörjningstrygghet samt allmänna säkerhets- och utrikespolitiska inriktning och styrka

– kommer att påverkas. Slutsatsen måste vara att världsekonomins utveckling och de möjligheter och utmaningar den skapar för Sverige och svensk politik bör ges prioritet i UD:s och övriga Regeringskansliets verksamhet.

Ekonomisk diplomati – en naturlig del av utrikespolitiken

Begreppet Economic Diplomacy används ofta som en samlings- beteckning på beslutsfattande, policyformulering och inter- nationellt främjande av ett lands offentlig-ekonomiska och närings- livsmässiga intressen. Vissa länder, såsom Storbritannien, Kanada och Danmark, satsar tydligt på att arbeta integrerat med ekonomisk diplomati. Därmed menas inte bara näringslivsfrämjande (jämför kapitel 5) och försvar av frihandel utan också frågor som gäller all- män internationell ekonomi, finansmarknadsfrågor, investerings- politik, finansiella flöden, bilaterala och multilaterala ekonomiska förhandlingar, teknologiutbyten och utvecklingssamarbete.

Ansvaret för en viktig del av verksamheten, nämligen handels- politiken och näringslivsfrämjandet, åvilar inom den svenska reger- ingen handelsministern. Andra departement, såsom Närings- departement och Finansdepartementet, har också en naturlig del i ett bredare internationellt arbete med ekonomisk diplomati. Det- samma gäller UD:s övriga politikområden, utrikes- och säker- hetspolitik samt utvecklingsbistånd. Konkret kan ekonomisk diplomati omfatta såväl förhandlingar i EU:s finansministerråd Ekofin om finansiell stabilitet eller kamp mot korruption, som att analysera utvecklingen av IT-branschen i ett BRIC-land eller att arbeta med projektexport för att öka multilaterala organs upphand- ling i Sverige.

Globaliseringsrådet var i sitt arbete under perioden 2007 –2009 inriktat på frågor som kan omfattas av ekonomisk diplomati, med fokus på svensk konkurrenskraft. Rådets slutsatser pekade på att svensk politik bör stärkas inom detta breda område för att möta globaliseringen. Utredningen ansluter sig till Globaliseringsrådets bedömning att utrikesförvaltningen har en central uppgift i att

133

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

främja svensk långsiktig konkurrenskraft, och återkommer till hur det ska ske i kapitel 5.

Utifrån ett bredare grepp bör UD också överväga hur man internt och med övriga Regeringskansliet kan arbeta mer samman- hållet med ekonomisk diplomati, dvs. beslutsfattande, policy- formulering och främjande av både Sveriges offentlig-ekonomiska och näringslivsmässiga intressen. Synergier måste nyttjas och det måste ses som ett prioriterat område inom svensk utrikespolitik. Utrikespolitiska bedömningar och prioriteringar kan allt mindre göras utan kunskap om och hänsyn till globala ekonomiska för- hållanden och flöden.

En fri och rättvis handel

För en liten öppen ekonomi är det ett avgörande intresse att ständigt försvara frihandeln. Den starkare globala konkurrensen med nya ekonomiska stormakter, som BRIC-länderna, i kombina- tion med nya marknader innebär möjligheter och utmaningar för Sverige, men den dominerade delen av svensk handel sker alltjämt i närregionen. Ca två tredjedelar av svensk export och hela 80 pro- cent av importen sker med EU- och EES-länder. Utanför Europa är USA Sveriges främsta exportmarknad. Kinas betydelse har ökat markant och landet utgör numera den näst viktigaste marknaden utanför Europa.

Sverige verkar för ökad frihandel, avveckling av handelshinder och för ett förstärkt multilateralt handelssystem inom t.ex. WTO, OECD och andra organisationer. Globalt kan handel också ge viktiga bidrag i kampen mot fattigdom och klimatförändringar. Att försvara frihandel är än mer viktigt i dag när protektionistiska tendenser gör sig gällande runt om i världen, även i EU.

För att utrikespolitiskt främja Sveriges välstånd räcker emeller- tid inte att slå vakt om frihandeln. Pågående globala ekonomiska förändringar och utvecklingstrender ställer krav på en bredare agenda för att utveckla svensk och europeisk handelspolitik.

Förskjutning sker av de ekonomiska tyngdpunkterna i världen, vilket kan illustreras på många sätt. Ett är att OECD-länderna, som år 2000 svarade för 60 procent av världens efterfrågan, år 2030 beräknas ha sett sin köpkraft minska till 43 procent av världens. Världshandeln nästan fyrdubblades mellan 2000 och 2010 men handeln mellan de länder som betecknas som utvecklingsländer

134

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

ökade tiofalt under samma period, låt vara från en i allmänhet låg nivå. Samtidigt minskar de fattigaste ländernas andel av världs- handeln. Handelsmönstren förändras också med en tilltagande geografisk fragmentering av produktionen samtidigt som varu- och tjänsteproduktion blir alltmer sammanflätad, och tjänstehandelns andel ökar. En bredare handelspolitisk agenda omfattar därför också investeringar, tjänster, offentlig upphandling, inhemska regel- verk, immaterialrättsfrågor och företagens sociala ansvar för att nämna några områden.

Mot bakgrund av bl.a. bristen på framsteg i multilaterala fri- handelsförhandlingar har under senare år alternativa vägar att minska handelshinder fått ökad betydelse. Som ett komplement till de multilaterala WTO-förhandlingarna förhandlar EU därför ambitiösa regionala och bilaterala frihandelsavtal med centrala ekonomiska partners liksom med grupper av utvecklingsländer.

3.1.4Sverige i det europeiska arbetets kärna

Medlemskapet i EU har inneburit en radikal förändring för Sverige. Det påverkar varje svensk, eftersom det har skapat nya förut- sättningar och ramar för politiken, för offentlig verksamhet och också för den privata sektorn. Det har fört med sig en vidgad utrikespolitisk sfär, geografiskt och ämnesmässigt. På ett annat sätt än tidigare har svensk politik både till innehåll och beslutsformer behövt följa en dagordning som inte sätts i Sverige. Det har också fört med sig ett förändrat arbetssätt i Regeringskansliet, mer anpassat till internationella förhållanden och mindre präglat av departementens invanda sätt att arbeta.

Medlemskapet i EU har också lett till en ökad arbetsbörda för alla delar av Regeringskansliet, vilket möjligen har gjort att mindre tid ägnas internationella frågor utanför EU-sfären. Hur det har inverkat på arbetsförutsättningar och beredning inom Regerings- kansliet diskuterades bl.a. i avsnitt 2.2. Att arbetsmängden har ökat, dvs. att internationellt samarbete inte kan ersätta nationella politiska beredningar utan snarare kompletterar dem, visar många studier.

EU är inte en internationell organisation som andra utan en union, i vilken Sverige är medlem och har fullt beslutsansvar. Arbetsformerna inom EU skiljer sig från de internationella organisationernas och skiljer sig också från sedvanligt diplomatiskt

135

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

arbete. Avgörandena i EU har ofta en direkt och omedelbar verkan på Sverige, till skillnad från de flesta beslut i FN eller andra internationella organisationer. De handlar ofta om genomförande och tillämpning i det svenska samhället av beslut i EU, vilket gör att stora delar av arbetet i EU har en omedelbar inrikespolitisk dimension.

Men det finns också områden inom vilka Sverige inte kan eller önskar agera genom EU, exempelvis för att EU saknar kompetens eller för att Sverige har andra intressen. Sverige kan driva sina intressen genom EU, men EU kan inte förväntas driva Sveriges intressen.

Samspelet mellan EU:s olika institutioner och mellan dem och medlemsländerna är med nödvändighet komplicerat och delvis svårgenomträngligt. Om ett medlemsland ska påverka EU:s politik och beslut är det inte tillräckligt att delta i de formella processerna. Särskilt för ett litet land som Sverige, med begränsad röststyrka när formella beslut ska fattas, är det av avgörande betydelse att förstå det som sker bakom det som synes ske. Det krävs mycket kunskap och förståelse om de informella beslutsvägarna och förmåga att på ett tidigt stadium uppmärksamma nya utvecklingar. Utredningen har fått samstämmiga besked om detta när frågor har ställts till svenskar som har lång praktisk erfarenhet av arbete med och inom EU:s institutioner. Den kompetens och erfarenhet som krävs för detta är i många avseenden specifik och kan inte förvärvas på kort tid. Utredningen tar upp frågan om behovet av EU-kompetens i kapitel 7.

Tidig information och tidig påverkan kan uppnås genom att Sverige arbetar nära EU:s institutioner i Bryssel men också i medlemsländernas huvudstäder. Ambassaderna i de viktigare EU- länderna kan i kritiska skeden spela en avgörande roll, men det för- utsätter att det finns en bra styrning av dem.

EU:s utvidgning till 27 medlemsländer är antagligen det största utrikespolitiska bidrag Unionen har givit till Europas länder och till Europas position i världen. Det har förtätat Europa som kontinent. Sverige var en av de starkaste pådrivarna när utvidgningsbesluten fattades och är alltjämt en stark förespråkare för fortsatt utvidgning till nya länder. Nu är det en uppgift för Sverige att medverka till att stärka och stödja de länder som aspirerar på medlemskap i Unionen.

Genom Lissabonfördraget har EU tagit ett nytt steg i sitt sam- arbete med syftet att bli en ännu starkare politisk aktör på den

136

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

världspolitiska arenan. Medlemsländerna har slagit fast ett solidar- iskt ansvar för varandras säkerhet. Samtidigt börjar det nya för- draget tillämpas i en period då Europas relativa ekonomiska styrka tycks avta och flera medlemsländer har djupa om än förhopp- ningsvis övergående ekonomiska problem. Flera studiegrupper har gjort sig tankar om vad som krävs för att ge mer kraft och framtidstro åt Unionen, inte minst när det gäller ekonomi och konkurrenskraft. I juni förra året antogs EU:s strategi EU2020 med fem mål för sysselsättning, forskning och utveckling, klimat och energi, utbildning och social delaktighet. Europa är fortfarande världens främsta ekonomi. Utan ekonomisk tillväxt och styrka kommer det politiska inflytande som Unionen strävar efter sanno- likt att bli mindre.

Sverige har nu 15 års erfarenhet av sitt medlemskap i EU och har framgångsrikt genomfört två ordförandeskap. En del av de erfarenheterna tas nu till vara i Regeringskansliets arbete. Det finns enligt utredningens mening icke desto mindre anledning för reger- ingen att dra mer generella slutsatser av den gångna 15-årsperioden och de två ordförandeskapen och reflektera över hur Sverige med de arbetsmässiga erfarenheterna som grund även i fortsättningen kan spela en stark roll i utformningen av EU:s politiska och eko- nomiska samarbete. En sådan översyn ska inte försöka ge svar på frågan vart EU är på väg och vilka svenska politiska vägval Sverige i en framtid vill göra, men det bör vara möjligt att göra en genom- lysning av svenska intressen, prioriteringar och arbetsmetoder i EU-arbetet. På flera områden kan Sveriges bidrag bli unikt och göra skillnad, på andra har vi mer begränsade möjligheter till påver- kan. Tydligare och tidigt fastlagda prioriteringar och mer selektiva arbetsmetoder framförs av många tjänstemän som någonting önsk- värt. Ett välkommet arbete med att bl.a. utveckla skarpare priori- teringar och att styra förhandlingar med mer av raminstruktioner pågår i Regeringskansliet. En utredning skulle inte bromsa de för- ändringar som pågår, utan bygga vidare på dem och vidga per- spektivet. EU-arbetet är idag mycket tidskrävande för hela Regeringskansliet och består i stor utsträckning av deltagande i processer vars resultat inte alltid motsvarar arbetsinsatsen. Samma sak kan förvisso sägas om andra multilaterala processer som Reger- ingskansliets medarbetare deltar i, men EU-arbetet dominerar starkt, arbetsmässigt.

137

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

European External Action Service

Genom den gemensamma utrikestjänsten, EEAS, har EU stärkt sina möjligheter att föra en gemensam utrikespolitik. EU har emellertid inte fått nya utrikespolitiska befogenheter. Den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken förblir mellanstatlig.

EEAS började agera som självständig operativ enhet den 1 januari 2011, men först 2013 kommer den att vara fullt ut fungerande. UD har ändå låtit genomföra en första bedömning av möjligheterna att tillvarata svenska intressen i EEAS. Rapporten Att tillvarata svenska intressen i EEAS (Bjurner, 2011) analyserar betydelsen av EEAS för svenska utrikespolitiska intressen och ger rekommendationer om hur svensk påverkanskapacitet kan maximeras. Rekommenda- tionerna utgår från var EEAS står i dag. De omfattar förslag som rör bl.a. vilka frågor Sverige bör driva för att stärka EEAS, påverkansmöjligheter i Bryssel, samverkan i tredje land med EU- delegationerna, behovet av anpassning och kompetensutveckling inom utrikesförvaltningen för att effektivt kunna arbeta med EEAS, samt behovet av att placera svensk kompetens i EEAS. Rapporten listar också ett antal risker på vägen mot att skapa ett välfungerande och balanserat EEAS.

Utrikesförvaltningsutredningen ansluter sig på det stora hela till bedömningar som görs i rapporten. Inga slutsatser om möjliga effektiviseringar dras, och det är helt korrekt för tidigt att göra det. Inom ramen för den uppföljande analys av EEAS’ funktion som rapporten föreslår ska göras mot slutet av 2011, bör möjliga effektiviseringsvinster diskuteras och bedömas internt inom UD och i samråd med berörda delar av Regeringskansliet. Utvecklingen bör löpande bevakas och en större genomgång bör göras när EEAS kan betraktas som fullt ut etablerat, efter 2013.

Det är således ännu för tidigt att säga om EEAS som sådant kommer att ge EU större utrikespolitisk slagkraft. Det beror ytterst på medlemsländernas vilja, men det är inte uteslutet att själva existensen av EEAS och förväntningarna på den nya organisationen på sikt kommer att leda till en egen dynamik. Sam- tidigt som EEAS har potential att utgöra en samlande kraft innebär Lissabonfördraget paradoxalt nog även att arbetet med den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitiken kan bli mer komplext. Europaparlamentets starkare roll så väl som möjlig konkurrens mellan det rullande ordförandeskapet och unionens höga repre- sentant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik innebär att Sverige

138

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

kan behöva arbeta mot fler kontaktytor än tidigare för att få genomslag för svensk politik. Det finns drag i konstruktionen av EEAS som gör att medlemsstaternas medinflytande över genom- förandet riskerar att bli mindre. Det finns också en risk för att en svag utrikestjänst, dominerad av ett fåtal större länder, kan göra försvårar genomslag för svensk politik i prioriterade frågor. Detta gör det så mycket viktigare att Sverige nära följer och påverkar uppbyggnaden av EEAS.

Utredningen ser inte att EU-delegationerna i något väsentligt avseende kommer att kunna avlasta svenska ambassader och dele- gationer utomlands. Nya beslut i framtiden kan komma att ändra den bilden, men i dag utgör EU:s delegationer inte någon ersätt- ning för svensk representation utomlands. Många andra medlems- länder har ett liknande synsätt, även om en mer långtgående integration förespråkas av t.ex. vissa länder i östra Europa. Däremot är det viktigt att utrikesrepresentationen samarbetar nära med EU-delegationer på plats. Praktiskt bör t.ex. samlokalisering kunna nyttjas när det är lämpligt, och för konsulärt arbete och beredskapsfrågor öppnar fördraget för en viss vidareutveckling som man från svensk sida bör bevaka. Detta diskuterades i utredningens delbetänkande (SOU 2010:32).

Sverige har all anledning att bidra till att skapa ett välfungerande och balanserat EEAS. Först då kan effektiviseringar och synergier i den svenska utrikespolitiska verksamheten prövas.

3.1.5Nordiskt samarbete

Få länder står varandra närmare än de fem nordiska. Länge hölls utrikespolitiken som enda område helt borta från det nordiska samarbetet, men i dag sker nära samarbete både på politisk och mer praktisk nivå. De nordiska länderna har emellertid hittills inte strävat efter att bli en egen utrikespolitisk aktör och det har inte bedömts att länderna nödvändigtvis skulle få större styrka om de formellt uppträdde under gemensam flagg.

Det finns icke desto mindre ännu en stor outnyttjad potential för ett utrikespolitiskt samarbete mellan de nordiska länderna. De uppfattas ofta som en grupp som förväntas arbeta gemensamt, vilket är en fördel som enligt utredningens mening kan utnyttjas mer. I utredningens delbetänkande om utlandsorganisationen ges exempel på möjligheterna till ett fördjupat samarbete mellan de

139

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

nordiska länderna i våra relationer till andra länder. Gemensamma beskickningar var en av möjligheterna som diskuterades. Utredningen välkomnar också andra processer som pågår för att skapa ett närmare samarbete inom utrikespolitiken och mellan utrikesförvaltningarna, utifrån bl.a. vad som föreslogs i den s.k. Stoltenberg-rapporten. När internationell politik bedrivs allt mer i multilaterala miljöer – vissa stadda i förändring – finns det all anledning för mindre länder att knyta band med likasinnade länder för att öka synlighet, påverkansmöjligheter och effektivitet.

3.1.6Dagens och morgondagens multilaterala samarbete

För ett litet och starkt utrikesberoende land som Sverige är det naturligt att fästa särskild vikt vid det multilaterala samarbetet. Det finns en lång tradition av aktiv svensk diplomati inom FN-systemet, EU, OSSE och OECD m.fl. multilaterala samarbetsorgan. Fördelen med dessa organ är att de styrs av överenskomna regler och kon- ventioner, vilket ger stadga och förutsägbarhet åt arbetet, ibland nödvändig återhållsamhet i agerandet och en åtminstone i princip lika rätt för alla deltagare. Sverige har ibland också uttalat stöd för multilaterala organisationer i vilka vi själva inte velat delta, såsom Europeiska Gemenskapen (EG) och Nato, eftersom vi har sett ett egenvärde och för oss gynnsamma faktorer i dessa organisationers existens.

Det är uppenbart att de stora internationella ödesfrågorna inte kan lösas utan multilateralt samarbete. Det multilaterala arbetet, särskilt det i FN, skänker också global legitimitet åt besluten på ett annat sätt än bilaterala överenskommelser eller beslut av mindre och geografiskt begränsade grupper som t.ex. G7/G8, G20. Lika sant är att multilateralt samarbete förutsätter kunskap om och för- ståelse för enskilda länders och regeringars villkor och bevekelse- grunder. Ett multilateralt samarbete som saknar den förståelsen blir oftast inte framgångsrikt. På detta finns många exempel. Därför är det viktigt att de frågor Sverige driver i multilaterala fora har sin grund i bilateralt arbete och väldefinierade nationella intressen. Allt internationellt arbete har ju sist och slutligen länder och folk som objekt och bör värderas utifrån den utgångspunkten.

Frågan om det multilaterala systemet befinner sig i kris har länge ställts. Det multilaterala maskineriet är tungrott och långsamt. Där finns brister i effektivitet. Tydligast är detta inom FN-systemet där

140

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

medlemstillväxten från ett 50-tal stater 1945 till nästan 200 stater i dag har inneburit en alltmer komplex situation. Medlemsstater vill därför inte alltid utnyttja de multilaterala organisationerna för de uppgifter de själva tilldelat dem. Förklaringarna kan vara många. Det multilaterala system som sattes upp efter första och efter andra världskriget byggde på suveräna nationalstater, med tradition tillbaka till Westfaliska freden. Många av dagens regeringar brister både i suveränitet och demokratisk legitimitet, och då försvagas det multilaterala samarbetets fasthet och trovärdighet. Tydligast har detta kanske varit när det gäller det internationella FN-ledda arbetet om mänskliga rättigheter samt i klimatfrågan.

Men även om både etablerade multilaterala organisationer och nya grupperingar på många sätt är ifrågasatta, finns det en allt större övertygelse om att världens stora ödesfrågor, ekonomiska, politiska eller sådana som inbegriper båda komponenterna, t.ex. miljö- och klimatfrågor, inte kan lösas utan multilateralt samarbete. Den finansiella kris, som vi nu börjar se slutet på gav många exempel på behovet av multilateralt samarbete. Därför pågår det hela tiden ansträngningar att reformera och stärka det multilaterala systemet och göra organisationerna mera anpassade till en ny global situation. Det handlar om beslutsformer och effektivitet men också om representativitet och legitimitet. En allmän slutsats är att glo- baliseringen på en gång har stärkt behovet av multilateralt sam- arbete och multilaterala lösningar och samtidigt ifrågasatt de etablerade multilaterala institutionerna.

Sveriges tradition och Sveriges faktiska intressen som litet och internationellt starkt beroende land gör att vi har många skäl för att vilja hålla fast vid men samtidigt reformera och effektivisera det multilaterala samarbetet. På så sätt kan vi slå vakt om den legi- timitet, representativitet och förutsägbarhet som till sist bara de universella och regelstyrda organisationerna kan tillhandahålla. Det är därför Sveriges stöd för FN och FN-familjens organ är starkt, liksom för organisationer som Europarådet, OSSE, WTO och OECD.

Om de etablerade multilaterala organisationerna inte klarar det som förväntas av dem eller själva brister i demokratisk legitimitet, öppnas vägen till andra och lösare samarbetsformer mellan länder. Bilaterala uppgörelser får större utrymme. Utanför de etablerade strukturerna växer nya nätverk fram, mellan länder och mellan grupper, kanske utan representativitet och utan demokratisk legi- timitet i ordets vanliga bemärkelse, men ibland med stort stöd av opinioner och med stort politiskt inflytande. Inte sällan är det de

141

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

starkaste globala aktörerna som blir tongivande. Även inom etablerade strukturer finns exempel på att ett mindre antal länder bildar ad hoc grupper tillsammans med andra. Som exempel på den utrikespolitiska sidan kan nämnas ”EU3 + 3/P5 + 1”1 i Iran-frågan och den s.k. kvintetten i Kosovo.2 Enskilda organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter kan uppfattas vara mer repre- sentativa för opinionen och därmed få större legitimitet än FN:s motsvarande organ, där principer om den enskilda statens okränk- barhet och icke-inblandning i inre angelägenheter givit möjlighet för diktaturer att spela en ledande roll. FN-konventionen om förbud mot landminor hade sin upprinnelse i påtryckningar från en gräsrotskampanj som startade som en internetrörelse. Fler exempel finns. Förhandlingar och beslut i mindre grupper, med repre- sentanter enbart från de viktigaste aktörerna i världen, har blivit vanligare. G-20 gruppen är det tydligaste exemplet på senare tid, men det finns fler. Därtill kommer att icke-statliga aktörer fått ett ökat inflytande över världshändelserna, både på gott och på ont, vilket de regeringsstyrda internationella organen kan ha svårt att förhålla sig till. Det gäller t.ex. i frågan om internationell terrorism och sjöröveri på världshaven där reella motparter ibland saknas helt.

Detta måste Sverige och andra länder förhålla sig till. Det kommer att uppstå nya former för samarbeten mellan länder, mer informella, mindre regelstyrda kanske mindre varaktiga och ibland mindre transparenta. Sverige kan inte stå utanför sådana samarbets- former utan bör medverka till att de får legitimitet och repre- sentativitet genom förankring i det bredare internationella samar- betet. Här är den internationella närvaron, kunskapen och förmågan centrala faktorer för framgång. För att kunna vara med och påverka förändringar av de multilaterala systemen och de kända eller nytill- komna frågekomplex som hanteras där krävs nytänkande och politisk drivkraft. Den statssekreterargrupp som föreslås i avsnitt 4.1 för utrikespolitisk policyformulering bör vara ett lämpligt forum för att initiera en sådan beredning. Ett nordiskt samarbete om framtid för och reformering av multilaterala strukturer kunde enligt utredningens mening vara ett sätt att formulera en gemensam ambition och försöka driva utvecklingen i önskad riktning.

1EU3 + 3/P5 + 1 = En grupp av länder som agerat för att bromsa utvecklingen av Irans kärntekniska program bestående av Storbritannien, Frankrike, USA, Ryssland, Kina och Tyskland.

2Kvintetten = USA, Storbritannien, Frankrike, Tyskland, och Italien som aktivt verkade för Kosovos självständighet 2008.

142

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

3.1.7Framgångsfaktorer i multilateralt arbete

Kapitlets föregående avsnitt har redogjort övergripande för vad utrikespolitik innebär och för internationella samarbetsstrukturer för svensk utrikespolitik. I detta avslutande avsnitt listas några avgörande faktorer för att en medelstor/medelliten stat som Sverige ska kunna maximera sitt utrikespolitiska genomslag. Förslag i den riktningen genomsyrar betänkandet.

Hela Regeringskansliet och vissa förvaltningsmyndigheter har uppgifter inom utrikespolitiken, men UD är det enda departement som enbart har internationell verksamhet.

Inom huvuduppdraget att främja och försvara Sveriges politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen internationellt (jämför kapitel 2.3.2) utgör påverkansarbetet kärnan. För att framgångsrikt kunna bedriva utrikespolitik krävs förståelse för omvärlden, för andra länder och aktörer, och för deras bevekelsegrunder, intressen och allianser. Förslag till förbättringar och effektiviseringar som ges i betänkandet är därför i första hand riktade till utrikesförvalt- ningens internationella påverkansuppdrag. Men många resonemang kan vara giltiga även för Statsrådsberedningen, övriga departement eller andra svenska aktörer – som också arbetar med internationellt förhandlings- och påverkansarbete.

Att bedriva ett effektivt påverkansarbete internationellt är inte bara komplext, utan det är också svårt att konkret bedöma hur effektivt arbetet är.3 Andra länders regeringar och andra aktörer har en större inverkan, mer eller mindre synlig, på olika skeenden eller förhandlingsprocesser än vad Sverige kanske har. Så det är svårt att vare sig ta åt sig ära eller konstatera nederlag för att t.ex. en internationell förhandling avslutas på ett för Sverige önskat eller oönskat sätt, eller att en konflikt som Sverige engagerat sig i löses eller på nytt blossar upp.

Det är ändå rimligt att försöka identifiera några centrala faktorer för hur Sverige ska kunna maximera sitt genomslag i internationellt påverkansarbete. Utredningen har ingen ambition att presentera en komplett lista, men nedan pekas vissa förhållanden ut. Flera av dem utgör förutsättningar för att Sverige ska kunna bedriva ett effektivt multilateralt arbete. Att främja och försvara prioriterade svenska intressen multilateralt förutser utredningen blir en än mer viktig uppgift (jämför avsnitt 3.1).

3 En diskussionen om utrikesförvaltningens effektivitet återfinns i avsnitt xx.

143

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

Framgångsfaktorer

Kortfattat kan man beskriva vad som krävs för att maximera svenskt genomslag internationellt på följande sätt:

Utgångspunkten för ett effektivt påverkansarbete är att det finns en politik, en tydlig viljeinriktning inom ett utrikespolitiskt område. Politik, policy, för större internationella utmaningar frågor och långsiktiga förhandlingsarbeten måste formuleras med stöd i omvärldsanalys i en bred, ofta över departementsgränserna utsträckt, beredning. Det gäller att sätta strategiska prioriteringar och att kunna agera än mer proaktivt och taktiskt i alliansbyggande med andra länder och i förhandlingsarbeten. Grunden måste ligga i att arbeta långsiktigt målmedvetet, uthålligt och vanligtvis på bred front för att främja och försvara de högst prioriterade svenska intressena.

En stark samstämmighet mellan departementen, och ibland också med annan berörd myndighet, är en styrkefördel i ett sådant arbete. Det förutsätter, i en stor organisation, mer av horisontell styrning mot gemensamma mål, förtroliga samarbetsrelationer och bra internkommunikation och informationsspridning. De senare kräver i sin tur moderna, mobila och säkra IT-stöd.

I det internationella påverkansarbetet är det också en styrke- fördel att kunna nyttja den positiva Sverigebild som många länder, organisationer, företag, opinionsbildare och andra aktörer har av Sverige. Den utgör en bra plattform att nyttja både strategiskt och taktiskt, inte minst i den del av påverkansarbetet som benämns offentlig diplomati, och som utredningen ser bör ges ökad uppmärk- samhet. Det finns också andra bra plattformar att arbeta utifrån, såsom den multilaterala och bilaterala goodwill som byggts upp genom decennier av biståndssamarbete. Inom detta område är Sverige en betydande aktör.

En tredje plattform att stå på i påverkansarbete är självklart nät- verket av ambassader, konsulat och delegationer/representationer. En rimlig och effektiv utlandsnärvaro skapar internationell tro- värdighet och gör Sverige till en intressant partner. Genom bilateral närvaro kan ett strategiskt alliansbyggande med likasinnade länder bedrivas, förståelse för andra länders avvikande ståndpunkter och bevekelsegrunder öka, god information inhämtas och personliga nätverk byggas. I påverkansarbetet, inte minst för att nå resultat multilateralt, är dessa faktorer ofta kritiska för att nå framgång.

Det går slutligen inte att nog understryka vikten av att ha skick- lig och kompetent personal inom Regeringskansliet för den inter-

144

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

nationella verksamheten. Kompetens i multilateralt arbete förutses bli allt viktigare, vilket pekar på behov i Regeringskansliet av att skapa personalrörlighet med multilaterala organisationer, bl.a. EU:s institutioner. Ett strategiskt arbete med att få in svenskar på högre multilaterala nyckelpositioner krävs också.

Sammantaget skulle dessa faktorer bidra till att skapa en stark och slagskraftig utrikespolitik och genomförandekapacitet. Flera av dem är föremål för förbättringsförslag i detta betänkandes, från och med avsnitt 3.2 och framåt Hur offentlig diplomati kan nyttjas som ett strategiskt verktyg i det utrikespolitiska arbetet diskuteras nedan. Rekommendationer som rör sammanhållen policyformuler- ing och styrning, samt rollfördelning inom UD, mellan departe- menten, eller mellan departement och underliggande myndigheter återfinns i kapitel 4, 5 och 6. Kompetensförsörjning tas upp i kapitel 7.

3.2Offentlig diplomati kan öka politikens genomslag

Av utredningens direktiv framgår att ”frågan om diplomati genom officiella uttalanden och främjande av svenska intressen genom del- tagande i den offentliga debatten – public diplomacy – ska behandlas”. Strategisk användning av offentlig diplomati inom utrikesförvalt- ningen kan öka genomslaget för svensk utrikespolitik. Den utgör därför ett bra komplement till den traditionella stat-till-stat- diplomatin.

Förslag:

•Offentlig diplomati ska betraktas som ett naturligt komple- ment eller alternativ till stat-till-stat-diplomati.

•Utrikesförvaltningens strategiska arbete med offentlig diplomati bör stärkas och integreras i samtliga politik- områden.

•En handlingsplan för arbetet med offentlig diplomati bör utarbetas av UD.

•Arbetet med offentlig diplomati och Sverigebilden föreslås styras och organiseras horisontellt i departementet.

145

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

•UD bör pröva fördelarna med att genomföra en omorganisa- tion i detta syfte. Alternativt bör samarbetet mellan berörda enheter, underställt samtliga huvudmän, formaliseras.

•För att få effekt i kommunikationsarbetet, däribland offent- lig diplomati, måste UD verka för tillgång till en modern IT- miljö och kommunikationsutrustning, inte minst för utrikes- representationen.

•UD bör verka för öppenhet och dialog med det svenska civila samhället om sitt uppdrag i syfte att stärka förankringen och öka kunskapen om världen i Sverige

3.2.1Vad är offentlig diplomati?

Offentlig diplomati är en arbetsmetod som under senare år fått stark förankring i olika länders utrikesförvaltningar. Enkelt beskrivet rör det sig om en stats arbete med att kommunicera direkt med (och påverka) det civila samhället (befolkning, media, intresseorganisationer, universitet, företag, etc.) i andra länder. Det är lättare att vinna gehör för det som kommuniceras om goda relationer redan finns med civila samhällen, varför offentlig diplomati också handlar om att bygga sådana relationer och om att löpande för- medla en intresseväckande, modern och relevant bild av det egna landet.

Offentlig diplomati kan, om den används strategiskt, utgöra ett viktigt komplement till vanlig diplomati. I en komplex värld, där fler aktörer utöver nationalstater skapar och påverkar den inter- nationella utvecklingen, är det därför naturligt att arbeta även med offentlig diplomati. När/om en diplomatisk eller medial kris upp- står är det viktigt att ha en strategiskt upparbetad positiv bild av sitt land att falla tillbaka på – och en bra beredskap att ta sig an att försvara den.

Jämfört med stat-till-stat-diplomatin, som handlar om att föra dialog och bedriva påverkansarbete via officiella kanaler, har den offentliga diplomatin potentiellt bredare och mer svårdefinierbara målgrupper. Den kan också omfatta en mängd olika instrument. Den betecknar inte enbart publicering av debattartiklar i andra länders tongivande dagstidningar, utan handlar om hela interak- tionen med det civila samhället via de relationer och kanaler som står till buds. Det kan gälla seminarier, kulturella events, presenta-

146

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

tioner, besök, möten med företrädare för nyckelorganisationer, intervjuer, debattdeltagande, användning av webbar och sociala medier, studentutbyten, svenskundervisning i utlandet, utbild- ningsinsatser via biståndet m.m. Det handlar både om att bygga upp goda relationer och om att förmedla viktiga strategiska bud- skap. Utrikesrepresentationen spelar här en mycket viktig roll.

Den offentliga diplomati som ett land bedriver har samma mål som den utrikespolitik som bedrivs genom officiella kanaler. Vill en regering t.ex. arbeta för att i ett annat land vinna gehör för ett utrikespolitiskt budskap eller skapa en positiv bild av en svensk bransch, kan man för ett och samma mål nyttja olika former av diplomatiskt arbete. Omständigheter avgör vilken arbetsform som är mest lämpad och effektiv. Samma krav på effektivitet och upp- följning bör ställas på denna arbetsform som på andra utrikes- politiska metoder.

3.2.2Andra länder

Samtliga utrikesförvaltningar som utredningen har varit i kontakt med arbetar aktivt med offentlig diplomati. USA och Storbritannien ligger långt framme. Även Danmark, Nederländerna, Kanada, Norge, Finland, Tyskland, Spanien och Österrike arbetar strategiskt med offentlig diplomati, och har program för att integrera den i mer traditionell diplomati. Kanaler, insatser, arbetssätt, organisation, syften och ambition varierar. Många använder sig i ökande utsträckning av ny teknik och sociala medier för att nå nya, inte minst yngre, målgrupper. Uppdraget att föra ut en positiv bild av det egna landet är ofta samorganiserat med ansvaret för att bedriva offentlig diplomati. I flera länder knyts också protokollenheten in i arbetet, dvs. den enhet som ansvarar för relationer med utländska beskickningar i landet. I bilaga 7 återfinns en redovisning av några länders verksamhet.

Det internationella exempel som ofta refereras till är Danmark, och hur krisen med Mohammed-karikatyrerna ledde till ett upp- vaknande för den danska regeringen om vikten av offentlig diplomati. Omfattande åtgärder vidtogs och i dag ligger Danmark långt framme. För svensk del var rondellhundsfrågan av liknande karaktär, dock ej lika dramatisk. Även här blev krisen något av en ögonöppnare och ett antal åtgärder vidtogs. Strategisk planering av olika aktiviteter (officiella uttalande, möten, besök m.m.) skedde fortlöpande i en

147

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

grupp under kabinettssekreterarens ledning. UD:s och ambassaders hemsidor användes flitigt som ”kanaler” för de budskap som skulle spridas. Omvärldsbevakning arrangerades bl.a. med hjälp av Stats- rådsberedningens krishanteringskansli, som bevakade arabisk- talande bloggar m.m. Erfarenheterna visade att Sverige hade ett för- troendekapital i arabvärlden. Man kunde hänvisa till ett historiskt engagemang i regionen, bl.a. genom de två instituten i Alexandria och Istanbul. Slutsatser som drogs av detta krisläge var att redan ha goda relationer och ett förtroendekapital att bygga på, att vara ute tidigt och ta kontakt med berörda grupper, att agera på hög nivå och att sprida ett samstämmigt budskap. Slutsatser med bäring på framtida arbete omsattes dock inte i strategiska handlings- dokument.

3.2.3Utrikesförvaltningens arbete med Sverige- främjande och offentlig diplomati

För den svenska utrikesförvaltningen har frågan om offentlig diplomati kommit upp på dagordningen först på senare år. Sedan många år har främjandeverksamheten stått högt bland prioritering- arna, men framför allt har det handlat om näringslivs- och kultur- främjande. Sedan flera år tillbaka används dock termen ”ett inte- grerat Sverigefrämjande”, som också omfattar främjande av Sverigebilden. UD definierar offentlig diplomati som

att [dels] föra ut och vinna gehör för regeringens budskap och politik, dels mer allmänt främja bilden av Sverige.

Sedan 2008 har Svenska Institutet (SI) i uppdrag att arbeta med offentlig diplomati. SI lyder under UD, men tar uppdrag inom offentlig diplomati från flera andra departement och från t.ex. Sida. SI arbetar med en mer omfattande definition av offentlig diplomati:

att förstå, informera, påverka och bygga upp relationer med kultur-, samhälls-, utbildnings- och näringsliv, samt med allmänheten i andra länder. Genom strategisk kommunikation och relationsskapande verk- samhet ska kännedomen om och förtroendet för Sverige öka, inter- nationella nätverk och samarbeten etableras, och en positiv miljö skapas för förverkligande av svenska internationella målsättningar.

En förenklad men heltäckande definition kan se ut som följer:

148

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

Offentlig diplomati består av strategisk kommunikation och relations- skapande verksamhet gentemot allmänhet, civilsamhälle, media, uni- versitet och företag i utlandet, i syfte att öka intresset och förtroendet för Sverige och därigenom bidra till att förverkliga svenska inter- nationella målsättningar.

Offentlig diplomati och arbetet med att föra ut en positiv Sverigebild är inom UD sedan 2006 uppdelat mellan enheten för press, information och kommunikation (UD-PIK) och enheten för främjande och EU:s inre marknad (UD-FIM). Organisatoriskt sett är UD-PIK en stabsfunktion som servar hela departementet, medan UD-FIM ligger under handelsministern.

UD-PIK:s uppdrag är att öka kunskap, förståelse och intresse för svensk utrikespolitik bland svensk allmänhet och inter- nationellt. Hos UD-PIK ligger ansvaret för de kanaler som används i utrikesförvaltningens utåtriktade verksamhet (webbplatser, UD:s bloggar, pressmeddelanden, journalistkontakter, service till utländska journalister m.m.). UD-PIK arbetar också med utarbetande av språk- regler för organisationen och framtagande av allmänna underlag för offentliga presentationer av politik och annan verksamhet. Kort sagt ligger mycket av ansvaret för det politiska ”främjararbetet”, dvs. vad Sverige står för i olika frågor, vilka ståndpunkter som drivs, vad den svenska politiken syftar till etc., på UD-PIK.

UD-FIM ansvarar för arbetet med att främja Sverigebilden. Den kommunikativa plattform man utgår från omfattar fyra värden: öppenhet, äkthet, omtänksamhet och nytänkande. På enheten ligger såväl finansieringen av näringslivsfrämjande (UO 24) som informationsverksamheten (UO5) samlad. Det innebär bl.a. att det är UD-FIM som fördelar medel till UD:s pressrum (under UD- PIK) för service till utländska journalister m.m. och för den informationsverksamhet som bedrivs i utlandsorganisationen. UD- FIM har myndighetsansvar för SI. Genom huvudmannaskapet för Nämnden för Sverigefrämjande i utlandet (NSU) har UD-FIM ett övergripande ansvar för offentligt finansierad Sverigeprofilering.

I utrikesrepresentationen arbetar personal ofta aktivt med offentlig diplomati. Möjligen gör man det utan att alltid sätta den etiketten på verksamheten. Främjandet av Sverigebilden är en central del av varje ambassads och konsulats uppdrag. Och givetvis ligger det också i deras uppdrag att möta olika grupper ur det civila samhället, inte minst media, och att kommunicera svenska officiella budskap till en bredare mottagarkrets. Men dialogen med ett lands offentliga företrädare tar ofta överhanden i arbetet.

149

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

Arbete pågår inom UD med att stärka arbetet med offentlig diplomati. En förbättrad styrning av utlandsorganisationens arbete eftersträvas, kompetensutvecklingsinsatser görs och den digitala kommunikationen är under utveckling (hittills dock främst på svenska). Stöd ges till ambassader och konsulat för uppgradering av hemsidor och ett utvecklat användande av sociala medier.

Den generella utvecklingen i samhället inom digital kom- munikation är explosionsartad. Sociala mediers växande roll inom t.ex. den politiska och samhälleliga debatten och opinions- bildningen är likaledes slående.

På UD har i dag två av tre statsråd egna bloggar. Departementet har sedan hösten 2010 också en bloggportal, där ett antal tjänste- män i departementet eller på post i utlandet deltar. Ett knappt tiotal ambassader återfinns därtill på Facebook. UD:s hemsida www.ud.se står sig jämfört med övriga departements hemsidor väl. Den innehåller lättillgänglig, informativ och uppdaterad informa- tion om politiken och om konsulär service och reseråd. På ud.se kan man prenumerera på UD:s nyhetsbrev, länka till UD:s bloggar och ladda ner telefonnummer till ambassader och konsulat i sin mobil. UD:s hemsida står för cirka hälften av alla besök på regeringen.se, vilket delvis förklaras av att reseinformation återfinns där. UD finns också på Twitter, Flickr och Facebook. Inom Reger- ingskansliet förefaller UD ligga långt framme med den digitala kommunikationen, men jämfört med många andra utrikesför- valtningar är det annorlunda. Samtidigt måste bedömas vilket mer- värdet är av att vara aktiv digitalt. Handlar det om att förmedla budskap, tillhandahålla service on-line eller öppna upp för debatt? Det vore önskvärt att UD, möjligen även Regeringskansliet, skaffar sig en policy för hur man vill arbeta med sociala medier och i vilket syfte. För delar av offentlig förvaltning, däribland UD, kan ett av syftena vara att allmänt visa på öppenhet och att motverka bilden av en sluten och svårbegriplig organisation.4

3.2.4Hur kan verksamheten bli mer ändamålsenlig?

I dagens värld där den politiska agendan i hög grad sätts av andra än statliga aktörer räcker traditionell diplomati inte som verktyg. Enskilda individer eller grupperingar av skilda slag styr utveck- lingen, genom val de gör och åsikter de uttrycker. Gränslösa

4 UD har i det avseendet fått positiva omnämnanden i e-delegationens arbete.

150

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

utmaningar som klimatförändringar, fattigdom, terrorism, förtryck osv. kan inte framgångsrikt hanteras utan att det civila samhället, företag, media och en bred global allmänhet, är engagerade. Offent- lig diplomati bör därför integreras mer med traditionell diplomati för att uppnå internationella mål.

Utredningen stöder Globaliseringsrådets slutsats att detta pekar på behov av en aktiv strategisk offentlig diplomati och marknads- föring av Sverigebilden. För svensk del visar undersökningar som SI har gjort att bilden av Sverige i utlandet till övervägande del är mycket positiv, vilket också lyftes fram i Globaliseringsrådets rapport Sverige i världen. Det ger en god plattform att stå på för att arbeta med offentlig diplomati. Sverige och det svenska samhället uppfattas som nytänkande, öppet, utvecklingsinriktat, respektfullt, demokratiskt, okorrumperat, tolerant, jämställt, miljötänkande m.m. Mindre positivt är att Sverige är mer okänt i Asien, och att Sverige och flera andra länder i Nordvästeuropa rankats något sämre mät- ning för mätning i det s.k. Nation Branding Index under senare år. Konkurrensen hårdnar om global uppmärksamhet och ett litet land som Sverige måste ligga på framkant.

Det är viktigt att utrikesförvaltningens arbete med Sverigebilden och offentlig diplomati integreras i samtliga politikområden, och inte enbart knyts till det handelsfrämjande uppdraget. I många andra med Sverige jämförbara utrikesförvaltningar har man löst det genom att ansvaret för s.k. Nation Branding och offentlig diplom- ati är samlat och horisontellt placerat i organisationen. Utred- ningen anser så en liknande lösning bör prövas också i den svenska utrikesförvaltningen. En omorganisation kan erbjuda en lösning. Alternativet bör vara ett mer formaliserat samarbete mellan berörda enheter som underställs samtliga huvudmän. Den protokollära verksamhetens koppling till offentlig diplomati bör också nyttjas.

Att det på UD saknas ett enhetligt ansvar för Sverigefrämjande och offentlig diplomati kan försvåra en sammanhållen strategisk planering för arbetet med offentlig diplomati. Ansvaret för verk- samhet och resurstilldelning är också splittrat (jämför ovan), vilket komplicerar ett helhetsgrepp i instruktionsgivning till och dialog med utlandsorganisationen. Styrningen av SI kan bli otydlig och eventuellt kan uppdelningen skapa oklarheter även för andra departe- ment i deras kontakter med UD.

En strategisk inriktning och en handlingsplan för arbetet med offentlig diplomati föreslås utarbetas och integreras i utrikesför- valtningens verksamheter. Handlingsplanen bör också omfatta

151

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

kompetenshöjande insatser så att offentlig diplomati blir ett natur- ligt arbetsverktyg och komplement till traditionell diplomati för utrikesförvaltningens personal. Kommunikation med andra grupper än ett lands officiella företrädarna måste i varje situation ses som ett kompletterande eller alternativt verktyg för att uppnå de svenska målen.5 Utgångspunkten måste vara vad som ger bäst effekt i en viss situation.

Personal vid svenska ambassader och konsulat har ofta många och goda relationer med svenska medborgare, företag och organisa- tioner i landet. Bara gruppen utlandssvenskar uppgår t.ex. till närm- are 500 000 personer. Dessa lokala nätverk kan vara viktiga partners i att föra ut en intresseväckande bild av Sverige och ge svensk offentlig diplomati ökat genomslag.

Eftersom många departement bedriver internationell verk- samhet berör Sverigebilden och arbetet med offentlig diplomat flera delar av Regeringskansliet. Möjlighet till ökat samråd och kunskapsutbyte inom myndigheten bör eftersträvas. UD kan ta ini- tiativ till att initiera eller stärka detta.

Utredningen konstaterar också att en aktiv offentlig diplomati ställer krav på en modern IT-miljö och kommunikationsutrustning. Att utvecklingen av kommunikationsarbetets metoder ställer ökade krav på organisationers, t.ex. Regeringskansliets, IT-standard och mobilitet gäller generellt. Det är vad gäller offentlig diplomati särskilt olyckligt att utrikesrepresentationens IT-uppdateringar är eftersatta. Installation av videokonferensutrustning i utrikesrepresentationen skulle utgöra ett utmärkt verktyg i kommunikationsarbete allmänt, så också inom den offentliga diplomatin.

3.2.5Utrikesförvaltningens kommunikation med det svenska samhället

Kommunikation och budskap från offentliga företrädare till det egna samhället är egentligen inte att betrakta som offentlig diplomati. Men det är svårt att helt utelämna resonemang om den nationella kom- munikationen, som ju är nära knuten till budskap som förs ut över gränserna.

5 Som exempel kan nämnas en avvägning mellan att gå på EU-briefingar inför Ekofin och rapportera hem, gentemot att ambassaden ordnar en seminarieserie tillsammans med en väl- etablerad ekonomisk tankesmedja om svensk finanspolitik. Eller att ambassadören och hans/hennes medarbetare erbjuder sig att besöka universitet/tankesmedjor runt om i ett land och tala om internationella relationer och folkrätt istället för att lägga tid på att framföra svenska MR-bedömningar till ansvarig minister.

152

SOU 2011:21

En modern utrikespolitik

Vilken roll har då utrikesförvaltningen i att synliggöra inter- nationella förhållanden nationellt och delta i den svenska utrikes- politiska debatten? Finns det fördelar för verksamheten med att departementet är öppet mot samhället? Varje departement och statlig förvaltning har kommunikationsverksamhet och vanligen en skyldighet att informera allmänhet och andra intressenter om sitt uppdrag och ansvar (utöver de skyldigheter som offentlighets- principen medför). En bra kommunikation med intressenter bidrar ofta till ökad tydlighet och en bättre verksamhet. Den digitala kommunikationen kan möjliggöra betydande verksamhetseffektivi- seringar (för utrikesförvaltningen, jämför delbetänkandet SOU 2010:32, samt detta betänkande avsnitt 5.3)

Utredningen anser att utrikesförvaltningen för att kunna bedriva en bra och välförankrad verksamhet gynnas av att ha en stor öppenhet mot det svenska samhället och av att delta i debatten. Många inom organisationen vittnar om att den verksamheten nedprioriteras, bl.a. till följd av tidspress i det dagliga arbetet. Motsvarande reflek- tioner görs för övrigt inom andra departement. Kommunikations- enheterna inom departementen har då en viktig roll i att strategiskt verka för att departementens roller och verksamheter är kända och inte upplevs som slutna.

Det finns skäl som talar för att UD har en särskilt viktig uppgift i att kommunicera med det svenska samhället. Till att börja med har UD både politiska uppgifter och verksuppdrag, och är dess- utom inom delar av den politiska verksamheten både ansvarig för policyformulering och genomförande (utan underliggande myndig- heter). Inom vissa områden måste därför huvudansvaret för att för- klara regeringens politik och förvaltningens verksamhet gentemot samhället åvila UD. Det gäller t.ex. säkerhetspolitik, främjande av respekt för mänskliga rättigheter, nedrustning, konsulär verksam- het, multilateralt bistånd och viss handelspolitik. Ett annat skäl är att många av UD:s politikområden och verksamheter bedrivs på lång sikt, utanför Sveriges gränser och ibland upplevs som abstrakta. De kan då komma att betraktas som mindre angelägna än andra politik- områden. Att gränsen mellan utrikes- och inrikespolitik alltmer suddas ut och att det blir mer synligt att utrikespolitiska för- hållanden påverkar svenskens vardag borde krympa problemet. Men UD:s företrädare har möjlighet att i sin verksamhet och sam- hällskommunikation ytterligare förtydliga utrikespolitikens inrikes- politiska mervärde och verka för ökad förståelse för internationella förhållanden. Vidare är i dagsläget 18 procent av Sveriges befolkning i

153

En modern utrikespolitik

SOU 2011:21

åldrarna 25–64 år födda utomlands (SCB 2010). Således utgör vår egna befolkning en bro mellan Sverige och utlandet, vilket öppnar upp för nya möjligheter till dialog. Dessutom är det avslutningsvis viktigt att skapa en trovärdig bild av och förtroende för UD och dess verksamheter i det svenska samhället. Uppfattningar om UD varierar. Departementet är t.ex. en mycket eftertraktad arbetsgivare bland unga akademiker. Men andra uppfattningar bygger på miss- nöje med hanteringen av tsunamikatastrofen 2004 eller på missupp- fattningar om att diplomati är ett lyxyrke. Det är viktigt att utrikes- förvaltningen och dess verksamhet åtnjuter förtroende och har en god förankring i det svenska samhället. Även av detta skäl bör UD ha en aktiv kommunikation också med den nationella opinionen.

154

4Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Utredningen bedömer att styrningen av Sveriges utrikespolitik och internationella verksamhet kan effektiviseras, göras mer strategisk och proaktiv.1 Förändringar kan var motiverade på flera nivåer i förvaltningen. Både kapitel 4, 5 och 6 hanterar styrningsfrågor, men av olika slag.

Detta kapitel tar allmänt upp Regeringskansliets styrning av internationell politik och av utrikesrepresentationen. Nyttjandet av specialattachéer i utlandsorganisationen samt hur en effektiv styr- ning av EU-representationen i Bryssel kan åstadkommas är också föremål för förslag. Kapitlet ger därtill rekommendationer om för- bättrat samarbete på tjänstemannanivå inom Regeringskansliet kring utrikespolitiskt arbete, liksom om hur informationsspridning inom myndigheten bör effektiviseras. Förslag presenteras för varje avsnitt i detta kapitel.

I kapitel 5 behandlas Regeringskansliets/UD:s styrning av olika utrikespolitiska verksamheter som genomförs huvudsakligen utan- för Regeringskansliet. Kapitel 6 ägnas åt utrikesförvaltningens interna styrning, verksamhetsuppföljning och effektivitet.

1 Styrning är här att jämföra med resultatstyrning, eller mål- och resultatstyrning. Ekonomi- styrningsverkets beskrivning är generell och innebär att mål anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål.

155

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

4.1Bred formulering av regeringens internationella politik

Förslag:

•En interdepartemental beredningsgrupp på statssekreterar- nivå för internationella initiativ och policyutveckling bör inrättas under ledning av UD:s kabinettssekreterare.

•Statssekreterargruppen bör formaliseras genom ändring i förordning 1996:1515 med instruktion för Regeringskansliet.

•Gruppen bör vara öppen för deltagande av samtliga departe- ment och Statsrådsberedningen.

•Ett grupp bestående av tjänstemän från berörda departement etableras för att bereda och hålla samman statssekreterar- gruppens arbete.

•Gruppen ges inte ett beslutande mandat. Beslut som bör fattas som resultat av statssekreterargruppens arbete bereds enligt gällande ordning.

•Statssekreterargruppen har en årlig uppgift i att bereda beslut om prioritering av utlandsorganisationens verksamhet. (jämför avsnitt 4.2).

En relevant policyformulering ställer stora krav på dagens politiker. Ökat ömsesidigt beroende mellan politikområden, fler aktörer i de politiska miljöerna (samtidigt som det politiska intresset i sam- hället tycks minska), ett mediasamhälle statt i omvandling, samt ett EU-samarbete och ökad internationalisering som krymper det politiska manöverutrymmet är några faktorer som förändrat politikens var- dag. Sverige utgör inget undantag.

Villkoren ändras också för den förvaltning regeringen har till sitt förfogande för att formulera och genomföra politiken. För Regeringskansliet ställer det ömsesidiga beroendet mellan olika politikområden bl.a. krav på ökad samverkan i beredningar och samstämmig styrning av underliggande myndigheter.

För att skapa enhetlighet i regeringens politik finns ett antal etablerade samrådsformer mellan departement, mellan tjänstemän och mellan politiker. En avsikt med sammanslagningen av departe- menten till en myndighet 1997 och med inrättandet av ett gemen-

156

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

samt förvaltningsanlag 2002 var möjligheterna att skapa en ökad enhetlighet i regeringens politik – och ökad effektivitet i Reger- ingskansliets arbete. Den avsikten har enligt utredningens mening inte förverkligats.

4.1.1Omvärldsförändringar motiverar ett utvecklat tvärsektoriellt arbete i Regeringskansliet

Dagens samrådsformer inom Regeringskansliet fungerar i många avseenden väl, men utredningen ser liksom flera tidigare utred- ningar, brister och förbättringsmöjligheter.

Samrådformerna inom Regeringskansliet regleras i Promemoria, PM, 1997:4 från Statsrådsberedningen. 2 De syftar till att säkerställa att regeringens kollektiva beslutsfattande får ett reellt innehåll och att statsråden får möjlighet att utöva inflytande i för dem relevanta regeringsärenden. De bottnar med andra ord i regeringsformen. Gemensam beredning och delning3 i Regeringskansliet är samrådsformer som i själva hanteringen omfattar hela organisationen, både tjänstemän och politiker. De utgör ryggraden i en horisontellt väl sammanhållen och avstämd ärendeberedning mellan departementen, och bidrar till att avlasta Statsrådsberedningen ett ansvar att centralt koordinera och döma av en stor mängd departementsöverskridande frågor. I många andra länder har det som motsvarar Statsrådsberedningen som huvuduppgift att samordna såväl stora som små ärenden av den typen. Så är det inte i det svenska regeringskansliet. Den svenska ordningen med till departementen delegerat ansvar för politisk samordning bör enligt utredningens mening bevaras.

I det internationella arbetet, inte minst i förhandlingar, är den gemensamma ärendeberedningen av stor vikt för att politiker och tjänstemän utåt och i olika förhandlingar ska kunna arbeta utifrån en enad svensk position. I bl.a. EU-arbetet har den enigheten varit avgörande. Många andra länder, med en starkare beslutsrätt för

2Promemorian har uppdaterats vid fyra tillfällen och är för närvarande (februari 2011) före- mål för en ny revidering.

3Gemensam beredning inom Regeringskansliet innebär att ärenden som berör flera departe- ments huvudområden ska handläggas av det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas med övriga berörda statsråd.

Delning sker inför regeringsbeslut om propositioner, lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller inför utfärdande av lag. Övriga departement ges tillfälle att lämna synpunkter på upprättat utkast. Delning är en kortform av delgivning.

157

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

enskilda ministrar, är mer splittrade i förhandlingsarbetet, vilket kan ge Sverige ett försprång.

Utöver samrådsformer i ovan nämnda PM finns interdeparte- mentala samråd av många andra slag inom Regeringskansliet, mer eller mindre formella. SB-EU-kansliets samordnande roll är ett tydligt exempel på att löpande, bred, integrerad och komplicerad samordning i ett internationellt sammanhang kräver en mer formell struktur med central placering. På politisk nivå finns ett antal statssekreterargrupper, formella och informella, bl.a. för krisbered- skapsfrågor, en Digital agenda, regelförenkling, miljöteknik och internationella klimatfrågor. På tjänstemannanivå förekommer projektarbeten av mer formell karaktär, tvärsektoriella nätverk och arbetsgrupper av olika slag. Samråd och avstämningar mellan departementen över mail och telefon är otaliga.

Behovet att planera och styra statlig verksamhet horisontellt, utifrån processer och verkliga ”kundbehov” snarare än utifrån budget- stuprör och myndighetsgränser, har lyfts fram i olika arbeten och diskuterats länge. Det bedrivs försök för att skapa mer av samman- hållen styrning av förvaltningsmyndigheter med uppdrag inom samma närliggande verksamhetsområden. T.ex. samarbetar Arbets- förmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket i gemensamma servicekontor på vissa platser. Finansdepartementet, som tidigare ansvarade för frågor om statlig förvaltning (numera placerade på Socialdepartementet), har också försökt att införa mer av horison- tell styrning inom Regeringskansliet.

Det finns flera utredningar som pekar på behovet av en förstärkt sammanhållen styrning och politikformulering inom Regerings- kansliet. Ansvarskommitténs betänkande (SOU 2007:10, s. 241– 243) lyfte t.ex. fram bristen på tvärsektoriellt arbete i Regerings- kansliet som en starkt bidragande orsak till den statliga sektoriser- ingen generellt, och pekade på att svagheterna allvarligt hämmar förmågan att skapa nya systemlösningar för samhällsfrågor som griper över flera områden. Helhetsperspektiven brister, menade Svegfors m.fl. Ett ökat utrymme för tvärsektoriell beredning efter- lystes.4

4 Olika arbeten pågår inom Regeringskansliet för att skapa en mer enhetlig myndighets- styrning. Kraven ökar på den offentliga sektorn generellt att planera och styra verksamhet mer horisontellt, snarare utifrån hur processer ser ut och från verkliga ”kundbehov” än utifrån budgetansvar och myndighetsgränser. Finansdepartementets ansvariga enhet sam- ordnar reformer för enhetlig myndighetsstyrning och driver också arbeten kring andra frågor om tvärsektoriell beredning och styrning.

158

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Förfarandet med den gemensamma beredningen och andra samrådsformer som tillämpas inom Regeringskansliet diskuteras bl.a. i Jan Landahls rapport från 2003. Där konstateras att de inte är helt problemfria. Exempelvis brister kunskapen om gemensam beredning inom myndigheten. Landahl pekar också på att fråge- ställningarnas ökande komplexitet i kombination med tilltagande krav på snabbhet i beredningar gör instrumentet mindre relevant. Många som intervjuats för rapporten pekar på att den revir- bevakande inställningen mellan departementen försvårar gemensam- beredningen (Landahl, 2003 s. 49–56). I en av underlagsrapporterna för Globaliseringsrådet beskrivs gemensam beredning t.o.m. som alltför konfrontatorisk. En bidragande orsak kan, enligt rapporten, vara att i grunden opolitiska tjänstemän ofta förhandlar om sådant som i grunden är politiska ställningstagande (Möller m.fl., 2009).

De olika samtal och diskussioner som förts av utredningen med bl.a. olika beslutsfattare inom Regeringskansliet bekräftar delvis dessa bedömningar. Det konstateras att samrådsformerna, i synner- het den så viktiga gemensamberedningen, tenderar att vara väldigt ärendeorienterade. Överenskommelser nås, men risken är att de i alltför stor utsträckning motsvarar en minsta gemensam nämnare. Resultaten blir för reaktivt hållna, för mycket av tjänstemanna- produkter.

I det internationella arbetet, inte minst i förhandlingsarbetet, behövs en framtidsinriktad och sammanhållen politik inom viktiga områden. En sådan kan inte formuleras endast med hjälp av gemen- sam beredning.

Enmyndighetsreformen 1997, som skapade ett Regeringskansli, syftade bl.a. till att skapa ytterligare helhetssyn i beredningen av regeringens politik. Den interna analys av reformen som gjordes av Förvaltningsavdelningen (Ds 2003:44) pekade på flera positiva resultat av förändringen. Verksamhetsplaneringen blev mer enhet- lig, arbetsgivar- och chefsutvecklingsfrågornas hantering likaså. Arbetet i gemensamma projekt över departementsgränserna ansågs öka och rapporten understryker att ”bildandet av en gemensam myndighet är en viktig del i att markera att helhetsperspektivet, inom ramen för budgetarbetet eller annat arbete i Regerings- kansliet, ska vara utgångspunkten”.

Andra rapporter pekar dock på att de skarpa gränserna mellan departementen kvarstår efter enmyndighetsreformen (bl.a. Landahl 2003, Möller m.fl. 2009). Vissa bedömare menar t.o.m. att reviren i det löpande arbetet har förstärkts sedan regeringskansliet blev en

159

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

myndighet och att interna förhandlingar om resurser och uppgifter tar mer tid nu, med en gemensam anslagspost, än tidigare. Hanter- ingen av s.k. tvärfrågor har inte förbättrats eller förenklats på det sett som avsågs. Utredningen ser detta som oroande. En effektiv beredning är avhängig av att samrådsformer för beredning av tvär- frågor sker konstruktivt och smidigt. Dagens ökande inter- dependens mellan politikområden kräver att utvecklingen går mot mer tvärsektoriell policyformulering genererad i mer av sam- departementala arbetsformer. Det gäller i hög grad internationella frågor.

Sammanfattningsvis kan konstateras att

•dagens globala politik kräver ett målmedvetet samarbete över departementsgränser

•Regeringskansliet inte saknar förmåga till kraftsamlig när det behövs, men att revirtänkande i det löpande interdepartementala samarbetet ofta kan vara hämmande

•den gemensamma ärendeberedningen är ett ovärderligt instru- ment för att nå fram till gemensamma nämnare i svenska för- handlingspositioner, men relativt obrukbar när det gäller att formulera ny, bred och framåtsyftande politik

•enmyndighetsreformen 1997 inte i något väsentligt avseende har förändrat denna bild.

Dessa konstateranden har lett utredningen till övertygelsen att den gemensamma beredningen behöver kompletteras med ett instru- ment som kan initiera en proaktiv policyformulering i departements- överskridande internationella frågor. Utredningen föreslår inrättandet av en departementsöverskridande statssekreterargrupp för inter- nationella frågor. Förslaget beskrivs närmare i avsnitt 4.1.3.

4.1.2Samstämmighet i den internationella politiken – exempel från några andra länder

Olika länders regeringar har olika format för interdepartementalt samråd och beslutsfattande i frågor som rör flera politikområden. Skillnader i statskick, lagstiftning och förvaltningstradition mellan länder gör att systemen varierar. Flera länder har formaliserad tvär-

160

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

sektoriell policyformulering, initierad på politisk nivå, och vissa har ett starkt premiärministerkansli som initierar och samordnar.

Flera länder med brittiskt arv tillämpar system som omfattar s.k. cabinet committees, interministeriella kommittéer där regerings- arbetet till stor del sköts av de främst berörda statsråden. Ett kollektivt beslutsfattande i regeringen är något som Sverige är ganska ensamt om. För utrikes- och säkerhetspolitiska frågor har t.ex. Storbritannien fem olika cabinet committees, inklusive en National Security Council. Premiärministerns kontor har en central roll i att samordna i departementsöverskridande frågor. Kontoret har cirka 5 000 anställda som bl.a. medlar och dömer av mellan olika departements intressen. För interministeriellt samarbete på lägre nivå än mellan ministrar finns det för internationella frågor flera intressanta exempel i Storbritannien. Bl.a. finns en Stabili- zation Unit som har upprättats gemensamt mellan FCO (UD), DFID (Biståndsdepartementet) och försvarsdepartementet för arbete i länder där man har integrerade operationer, såsom i Afghanistan, Kongo, Sudan och Kosovo. Stabilization Unit är en permanent bemannad funktion (cirka 60 personer) med personal från de tre ministerierna och alltså tydligare formaliserad än en arbets- grupp/projektgrupp. Den är inte policyskapande utan har i uppdrag att samordna och underlätta planering och snabba upp genom- förande av insatser.5 Det finns även några andra exempel på lik- nande joint units inom det utrikespolitiska området i Storbritannien.

Också i Kanada sker policyformulering och samordning på politisk nivå mellan departementen. Gränsöverskridande frågor (inkl resursallokering) avgörs i stor utsträckning inom Cabinet Committees, centrala för samordning och styrning i interdeparte- mentala frågor. Ett exempel i nutid på det internationella området är arbetet kring en gemensam agenda i Afghanistan. Här deltar utrikes-, försvars- och biståndsdepartementen, samt ett antal andra departement.

I Nederländerna sker interministeriell samordning på EU- området löpande genom en Coordination Committe. För inter- nationella frågor sker mer strategiskt orienterade ministermöten i annat format en gång per månad. Här diskuteras t.ex. raminstruk- tionen till FN:s generalförsamling. En tjänstemannagrupp, med deltagande av fyra berörda ministerier, ansvarar för ärendelistan till mötena. För särskilda internationella satsningar eller projekt, som

5 Vart och ett av de tre departementen kan ge den uppdrag. Budgeten är sammansatt av bidrag från de tre departementen, och enheten har sina egna verksamhetsmål.

161

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

inför klimattoppmötet i Köpenhamn, inrättas tidsbegränsade minister- grupper.

I Finland finns fyra lagstadgade ministerutskott för hantering av interministeriella frågor. Samtliga leds av statsministern. Sam- ordning av utrikespolitiska frågor sker i EU-ministerutskottet och i det Utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet. I det senare ingår utrikesministeriet (sekretariat), försvarsministeriet, justitie- ministeriet, arbets- och näringsministeriet, migrations- och EU- ministeriet, finansministeriet och miljöministeriet. För utrikes- politik finns också ett Säkerhets- och utrikesutskott som möts mer sällan och som leds av presidenten.

4.1.3Statssekreterargrupp för formulering och samordning av svensk politik i prioriterade internationella frågor

I avsnitt 4.1.1 görs bedömningen att den gemensamma beredningen inom Regeringskansliet behöver kompletteras för att möjliggöra proaktiv policyformulering i prioriterade departementsöverskrid- ande internationella frågor. Avsnitt 4.1.2 pekar på att flera andra länder har en formaliserad tvärsektoriell policyformulering, initierad på politisk nivå, bl.a. för utrikespolitik.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en statssekre- terargrupp etableras för att samråda om och initiera beredning av internationella prioriterade frågor där flera departement berörs. Syftet är att effektivisera policyformuleringen och att skapa genom- slag för svensk utrikespolitik. Till skillnad från gemensam bered- ning eller delning ska denna grupp ha ett proaktivt ansvar att ge politisk vägledning främst i inledningen av ett arbete. Den ska utgöra ett komplement till andra beredningsformer.

Erfarenheter visar att satsningar över departementsgränser kräver en initial politisk samstämmighet och drivkraft. Som exempel kan nämnas de kraftsamlingar som gjorts inför svenska ordförandeskap i EU, i arbetet med Östersjöstrategin, i En Politik för Global Utveckling (PGU), i det internationella klimatarbetet och för det svenska engagemanget i Afghanistan. Dessa breda politiska projekt har alla haft en tydlig politisk vägkarta att hålla sig till. Men de har uppstått på olika sätt. Vissa av dem hade tjänat på att det hade funnits reguljära former för att mellan departementen lyfta breda internationella frågor. Effektivitetsskäl talar för att hjulet inte ska behöva uppfinnas flera gånger.

162

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Statssekreterargruppen kan tilldelas ett övervakande och vidare- utvecklande mandat för vissa internationella frågor som kräver sär- skild uppmärksamhet under längre tid, såsom insatser i Afghanistan, nästa steg för en Politik för Global Utveckling, finanskrisens effekter, internationell energipolitik och internationella klimatför- handlingar. Nya initiativ skulle bl.a. kunna gälla det multilaterala systemets förändring och framtid, samt nya säkerhetshot, såsom cybersäkerhet. Syftet bör vara att proaktivt skapa eller vidare- utveckla en sammanhållen politik/hållning inom ett för Sverige viktigt utrikespolitiskt område. En uppgift som gruppen bör ha är att samråda om prioritering av utlandsorganisationen verksamhet och närvaro (jämför avsnitt 4.2).

Utredningen förutser att gruppen formaliseras genom ändring i förordning 1996:1515, Regeringskansliets instruktion. I likhet med den statssekreterargrupp för strategisk samordning av krishanter- ing som finns stadfäst i instruktionen (§ 11d) bör en statssekreterar- grupp för prioriterade internationella frågor ges en motsvarande tydlig och permanent status.

Det är förvisso möjligt att inom nuvarande regelverk inrätta interdepartementala grupper av detta slag, men värdet av den före- slagna gruppen blir enligt utredningens mening större och dess mandat tydligare om den formaliseras genom ett särskilt beslut. Det ger en tydlig signal från regeringen till departementen att en gemensam och samstämmig politik eftersträvas och att statssekreterar- gruppen är ett forum som bör utnyttjas. Enligt utredningens mening är det fullt förenligt med regelverk och konstitutionell praxis att upprätta departementsöverskridande grupper med upp- drag av denna typ.

Gruppen förutses ledas av UD:s kabinettssekreterare och rim- ligen vara öppen för deltagande av samtliga departement och Stats- rådsberedningen. För att bereda och hålla samman statssekreterar- gruppens arbete etableras en arbetsgrupp bestående av tjänstemän från närmast berörda departement. Kabinettssekreteraren stöds som ordförande av det sekretariat för policyformulering och planering på UD som utredningen föreslår (jämför avsnitt 6.2.5). Statssekre- terargruppen ges inte beslutande mandat, då detta inte är förenligt med regeringens kollektiva beslutsansvar. Men resultatet av dess arbete kan utmynna i förslag till regeringsbeslut, vilka då blir före- mål för gängse gemensam beredning. Arbetet kan också resultera i beslut av annan karaktär, vilka då fattas i berörda departement eller myndigheter enligt gällande ordning.

163

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

UD bör initiera en fortsatt beredning inom Regeringskansliet av statssekreterargruppens respektive arbetsgruppens omfattning och uppdrag.

Avslutningsvis konstateras att Regeringen i proposition 2009/10:175

Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt föreslog genomförande av en översyn av Regeringskansliet gällande bl.a. former för tvärsektoriellt arbete. I propositionen togs fasta på att Sveriges medlemskap i EU inneburit en grundläggande förändring av arbetssätt och arbetsformer i Regeringskansliet och att arbets- uppgifternas karaktär har förändrats till följd av globalisering och internationalisering.

Denna utredning har i linje med förvaltningspropositionens avsikter föreslagit en lösning för interdepartemental policybered- ning för utrikespolitiska frågor. En översyn av hela Regerings- kansliet kan överväga effektiva och proaktiva beredningsformer över departementsgränserna även för andra områden.

4.2Regeringskansliets styrning av utrikesrepresentationen

Detta avsnitt utgår från uppdraget i direktiven att lämna förslag om samarbete och ansvarsfördelning mellan utrikesförvaltningen och övriga Regeringskansliet vad gäller styrning och uppföljning av utlands- myndigheternas verksamhet.

Frågan kunde ha hanterats i delbetänkandet som inriktades på att skapa ökad effektivitet och flexibilitet i den svenska utrikes- representationen.6 Men utredningen bedömde att effektivitet och flexibilitet i genomförande av det departementala uppdraget, dvs. utrikesrepresentationens ”deltagande i beredning av regerings- ärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verk- samhet” (Förordning 1996:1515), inte kan särskiljas från resone- mang om frågor som rör styrning, effektivitet och flexibilitet inom hela utrikesförvaltningen, med koppling också till övriga Reger- ingskansliet. Därför hanteras de i slutbetänkandet.7 Inramning till resonemang och förslag i detta avsnitt återfinns i kapitel 2.

6 Delbetänkandet förslag inriktades i stället främst på effektiviseringar och avgränsningar av de två övriga uppdrag som hanteras av utlandsorganisationen; dvs. verksuppdrag och stödjande verksamhet. Effektiviseringar av dessa utgör förutsättningar för att kunna använda mindre representationsformat.

7 För utrikesrepresentationen används benämningarna det departementala uppdraget, det beredande uppdraget (”deltagande i beredning av regeringsärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verksamhet”) och arbetet med att främja och försvara svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen internationellt, i princip synonymt.

164

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Förslag:

•För att säkerställa ett brett samråd om utrikesrepresenta- tionens inriktning föreslås en planeringsprocess som om- fattar samtliga delar av Regeringskansliet inrättas.

•Samrådet initieras i den föreslagna statssekreterargruppen, ledd av UD:s kabinettssekreterare.

•För inriktning av verksamhet gäller samrådet utrikesrepre- sentationens departementala uppdrag (dvs. deltagande i bered- ning av regeringsärenden och att i övrigt biträda regering och statsråd i deras verksamhet).

•En strategisk diskussion om utrikesrepresentationens placering föreslås föras vart tredje/fjärde år, alternativt vid behov.

•Samrådet anpassas i tid till Regeringskansliets verksamhets- planering och till planering av EU-arbetet.

•Samrådet föreslås också omfatta en samlad diskussion om resurser för utlandsorganisationens verksamhet.

Frågan om styrningen av utlandsorganisationen är mer komplex än vad direktiven lyfter fram. Utlandsorganisationen har avsevärt fler beställare och uppdragsgivare än bara Regeringskansliet. I bilaga 6 återfinns en extensiv sammanställning av de intressenter som UD och inte minst utrikesrepresentationen har. Den omfattar ett betydande antal svenska myndigheter, andra svenska organ (universitet, intresseorganisationer m.fl.), näringslivets organisa- tioner och företag samt företrädare för det civila samhället och privatpersoner. Utlandsorganisationen agerar som hela Sveriges officiella företrädare ute i världen. Att styra, prioritera och skapa överblick och framförhållning i verksamhet och säkra finansiering för den är komplicerat.

I detta avseende påminner utlandsorganisationens och UD:s situation internationellt i viss mån om länsstyrelsernas roll natio- nellt. I instruktionen beskrivs det övergripande uppdraget för läns- styrelserna som följer:

1 § I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga för- valtningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.

165

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

2 § Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsätt- ningar.

Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde.

Länsstyrelsen ska främja länets utveckling och noga följa länets till- stånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där.

Länsstyrelserna har olika typer av uppdrag inom väldigt många sak- områden. Uppdragen omfattar främst förvaltningsfrågor av olika slag, samordning, samråd, tillsyn, tillståndsgivning, bidragshanter- ing, överprövningar av beslut, samt råd och information till allmän- het, företag och kommuner. Finansieringsformerna varierar också, där förvaltningsanslag (cirka 50 procent), andra anslag, bidrag och avgiftsintäkter utgör huvuddelen. Ansvarfördelningen för styrning av länsstyrelserna påminner delvis om styrningen av utlandsorga- nisationen. Socialdepartementet ansvarar övergripande för läns- styrelserna inom Regeringskansliet, men ansvaret för sakfrågor och för verksamhet som finansieras på annat sätt än genom förvaltnings- anslaget vilar på respektive fackdepartement. Socialdepartementet ansvarar beträffande medelstilldelningen endast för länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Uppdrag därutöver finansieras på annat sätt. Alla departement utom Utbildningsdepartementet har i olika om- fattning frågor som hanteras av länsstyrelserna. Det delade bered- ningsansvaret förutsätter konsekvent arbete med utbyte av infor- mation och beredning av gemensamma frågor mellan inblandade parter, såväl löpande som i mer projektbaserade arbetsformer. Det ställer stora krav på samordning (SOU 2004:14). I flera sakfrågor får Länsstyrelserna uppdrag och finansiella medel via andra myn- digheter. Likheterna med utlandsorganisationen hänför sig alltså till bredden i uppdraget, kravet på helhetssyn, de varierande upp- giftstyperna, det stora antalet intressenter (beställare och ”kunder”), samt till behovet av samordnad styrning. Skillnaderna gäller främst ansvaret för finansiering samt att behovet av samordnad styrning inte är tillgodosett vad gäller utlandsorganisationen.

För att återknyta till inledningen av detta avsnitt kommer utredningen, trots den breda intressentkrets som beskrivs ovan och i bilaga 6, ändå att främst avgränsa resonemangen nedan till frågan om Regeringskansliets samlade styrning av utlandsorganisationen inom Regeringskansliet. Reflektionen som gjordes i avsnitt 2.4.2 om att det finns anledning att öppna upp diskussion om utrikes-

166

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

representationens verksamhet med andra intressenter i det svenska samhället förtjänar dock att upprepas.

4.2.1Hela Regeringskansliets utrikesrepresentation

UD:s andel av förvaltningsanslaget finansierar huvuddelen av verks- uppdraget och av det administrativa stödet för utlandsorganisa- tionen. Det departementala uppdraget utförs också i huvudsak med finansiering av UD, utöver de specialattachéer som andra departe- ment har i utlandsorganisationen, främst vid EU-representationen i Bryssel. Även om ambassadören har ett chefsansvar för verksam- heten vid beskickningen utför specialattachéer samt utsända med andra huvudmän än Regeringskansliet så gott som endast uppgifter för finansiärens räkning. UD:s personal, utsänd och lokalanställd, har däremot ett bredare uppdrag. Att Regeringskansliet är en myndighet ställer krav på bättre samordning kring inriktning och finansiering av utlandsorganisationens verksamhet. Specialattachéerna diskuteras särskilt i avsnitt 4.3 och särställningen för EU-repre- sentationen i Bryssel tas upp i avsnitt 4.4.

Utrikesrepresentationen har i uppdrag att främja Regeringens samlade internationella intressen. Eftersom hela Regeringskansliet i dag arbetar med internationella frågor på ett annat sätt än för t.ex. tjugo år sedan har andra departement och Statsrådsberedningen större behov av utrikesrepresentationen än tidigare. Det omfattande EU-arbete som bedrivs inom Regeringskansliet har förstärkt denna utveckling.

Samtidigt krymper utlandsorganisationen, liksom det antal ut- sända och lokalanställda som arbetar med de uppgifter som Reger- ingskansliet i huvudsak efterfrågar.

En svensk genomsnittambassad har som nämnts knappt fyra utsända och cirka tio lokalanställda. Vanligen ägnas minst en års- arbetskraft åt de administrativa uppgifter och verksuppdrag som enligt gällande regelverk inte kan delegeras till lokalanställd perso- nal. Vid utgången av 2011 kommer Sverige att ha 81 ambassader, sju delegationer/representationer och sex karriärkonsulat runt om i världen.

Enligt beräkningar från 2007 ägnar utlandsorganisationen igenom- snitt ungefär 30 procent av arbetstiden åt att biträda regeringen dvs. åt det departementala uppdraget (Taxell/Karlberg, 2007), om man också inkluderar handelsfrämjande och vissa uppgifter inom

167

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

utvecklingssamarbetet.8 Grovt räknat åtgår ytterligare cirka 30 pro- cent vardera av arbetet i utlandsorganisationen till verksuppdrag respektive till administrativt stöd. Variationen är mycket stor mellan olika beskickningar. Representationer och delegationer vid internationella organisationer ägnar så gott som all tid, utöver administrationen, åt det departementala uppdraget, medan verks- uppgifter som migration och konsulär hantering utgör huvudupp- giften vid många bilaterala beskickningar.

Hur stor andel av utlandsorganisationens arbete med att biträda regeringen som härrör från andra beställare än UD varierar också mellan beskickningarna. Enkäter som utredningen sänt ut och som har besvarats av Regeringskansliet (inte av UD och Förvaltnings- avdelningen) och utlandsorganisationen visar att utlandsorganisa- tionen arbetar allt mer med frågor som andra departement eller statsrådsberedningen ansvarar för. Enkäten till utlandsorganisa- tionen bifogas som bilaga 4.

Enkäten inom Regeringskansliet (exklusive UD och Förvalt- ningsavdelningen) visar att knappt 30 procent av årsarbetskrafterna i Regeringskansliet arbetar med internationella (10 procent) eller EU-frågor (20 procent). Av de tillfrågade tolv instanserna förutser samtliga utom två att samarbetet med utlandsorganisationen kommer att öka. Uppgifter som utförs omfattar främst besökshantering (inklusive planering, genomförande och uppföljning), rapportering, svar på förfrågningar, kontaktskapande och alliansbyggande (inklu- sive representation), demarcher och förhandlingsstöd. Behoven varierar kraftigt mellan länder och regioner. Härav kan ändå konstateras att utlandsmyndigheterna i det departementala upp- draget tjänar hela Regeringskansliet och att samarbetet ökar.

Variationen är också betydande beträffande på vilka orter olika departement ser behov av svensk närvaro för sina verksamheter. Flera departement ser behov i viktigare EU-länder, i länder med geopolitisk tyngd, vid multilaterala organ samt på tillväxt- marknader. Några departement visade mindre intresse för närvaro i Norden och i mindre EU-länder. Av andra diskussioner har framgått att flera departement ser minskade möjligheter att avsätta resurser för att placera ut specialattachéer i utlandsorganisationen för att bevaka sina särintressen.

8 Uppgiften är att betrakta som en uppskattning. Den bygger på enkätsvar och anger tidsåtgång för rapportering, press- och informationsfrågor protokollära och besöksfrågor samt främjande. Främjandeverksamheten uppgår till cirka 8 % i snitt. En schablon om 5 % har lagts till för utvecklingssamarbete utfört av UD:s tjänstemän.

168

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Vad gäller enkäterna till utrikesrepresentationen ansåg över 80 procent av mottagarna som svarade att samarbetet med Regerings- kansliet utanför UD har ökat under de senaste tio åren. 38 procent bedömde att ökningen har varit större än 20 procent. I genomsnitt ägnar utsänd UD-personal, enligt enkätsvaren, över 15 procent av arbetstiden åt uppgifter från Statsrådsberedningen eller andra departement än UD. För bilaterala beskickningar i EU-området och för representationer/delegationer är siffran högre, mellan 25 och 30 procent. Ibland är samarbetet mycket nära mellan departe- mentet och beskickningen. Med bilaterala ambassader inom EU- området och med representationer/delegationer med förhandlings- uppdrag sker kontakter ofta löpande och direkta kontakter mellan ansvarigt departement och ambassaden/delegationen, utan avstäm- ning eller prioriteringsdiskussion med UD. Denna ordning kan ifrågasättas utifrån regleringen i § 41 UD:s arbetsordning (UF 2009:5) om utrikesministerns och kabinettssekreterarens ansvar att samordna arbetet inom utrikesförvaltningen (dvs. inom UD och utrikesrepresentationen). För utlandsorganisationen i övrigt är det vanligare att samråd sker med UD när uppdrag ges från andra departement.

Utredningens bedömning är att § 41 inte bör övertolkas. Ett smidigt och effektivt beredningsarbete förutsätter direkta kontakter mellan berörda parter. Främst gäller detta i EU-arbetet. Generellt måste dock samråd ske med UD när större beställningar eller besök av statsråd eller statssekreterare planeras. Den process som föreslås i detta avsnitt bör täcka in dessa behov, och avvikelser under året måste förankras med UD.

Det är avgörande att övriga Regeringskansliet har insikt om de begränsade resurser som UD har möjlighet att avsätta för utlands- organisationens departementala/beredande uppdrag. Regerings- kansliet måste som helhet, som en myndighet, ta ansvar för att de resurser som UD och andra departement avsätter för att främja internationella svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen genom tjänstgöring i utlandsorganisationen används på bästa sätt. När neddragningar sker i utlandsorganisationen är det inom det departementala uppdraget som det främst märks, dvs. det stöd som ges till Regeringskansliet. Det författningsreglerade verks- uppdrag som hanteras vid beskickningar och konsulat ökar och får inte nedprioriteras. Effektiviseringar som görs, och som bör för- stärkas (jämför delbetänkandet) inom verksuppdrag och den stöd- jande administrativa verksamheten kan skapa visst utrymme, men

169

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

de tar tid och kan inte kompensera fullt ut för en ökad efterfrågan inom det departementala uppdraget.

Regeringen och Regeringskansliet kommer, om inte ytterligare resurser avsätts, att framöver få räkna med mindre stöd från den svenska utlandsorganisationen. En inom Regeringskansliet över- gripande prioriteringsdiskussion och effektiv planering för var och med vilken inriktning den svenska utrikesrepresentationen ska verka är därför än mer påkallad.

Som framgått tidigare i betänkandet ställer sig utredningen emellertid frågande till rationaliteten i fortsatta neddragningar inom utrikesförvaltningen, inklusive utrikesrepresentationen. Ompriori- teringar torde dock ständigt behöva göras.

4.2.2Bred process för styrning av utrikesrepresentationen

Verksamhetsplaneringen för utrikesförvaltningen utgör en del av Regeringskansliets planeringsprocess. UD:s planeringsprocess ska, redan som den har sett ut de senaste åren, ta hänsyn till andra departements synpunkter på verksamhetsplaner för utrikesrepre- sentationen. Ofta sker det genom att den enhet på UD som ansvarar för underliggande beskickningar skickar ut utkast till verk- samhetsplaner till de departement som anses berörda för syn- punkter. Rutinerna för denna hantering inom UD har dock brister och delning sker långtifrån alltid. Hanteringen hos övriga departe- ment har därtill varierat, och det är oklart om inkomna kom- mentarer alltid har haft den breda förankring de borde ha haft i respektive departement. Övriga departement saknar ofta en plan för vilka behov de har av samarbete med utlandsorganisationen för att kunna genomföra sina uppdrag. Vad gäller utsändande av specialattachéer från andra departement beslutas dessa ofta utifrån enbart det enskilda departementets behov. Samråd sker sällan med UD, Statsrådsberedningen eller med beskickningschefen inför inrättande av en befattning eller utnämning av en tjänsteman. Det saknas en process för att ställa prioriterade internationella behov mot varandra och mot tillgängliga resurser. En sammantagen prio- ritering av Regeringens internationella politik på en tillräckligt handfast nivå för att tjäna som vägledning för resursfördelning behövs.

UD har tagit ett välkommet första steg i riktning mot en stra- tegisk plan för UD:s och utrikesrepresentationens verksamhet inför

170

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

perioden 2011–2014. Beslut om planen fattades den 2 februari 2011. Här läggs elva strategiska prioriteringar fast för verksam- heten.9 Eftersom utrikesrepresentationen arbetar för hela Reger- ingskansliet borde denna strategiska inriktning diskuterats och för- ankrats med övriga Regeringskansliet. Så skedde inte denna gång, men vid revidering inför 2012 måste så ske.

De element som krävs för en ändamålsenlig process av detta slag är att den initieras politiskt och tidigt i verksamhetsplaneringen i Regeringskansliet och knyter an till Regeringskansliets planering av EU-arbetet. Därför föreslår utredningen att kabinettssekreteraren inom ramen för ovan nämnda statssekreterargrupp årligen tar initiativ till ett samråd om utrikesrepresentationens inriktning. En utgångspunkt för samråden kan vara den gemensamberedda utrikes- deklarationen och andra underlag om politiska, ekonomiska och praktiska förutsättningar för Sveriges internationella verksamhet och utrikesrepresentationen uppdrag där inom. Övriga departe- ment ska bidra med bedömningar av sina internationella inrikt- ningar, prioriteringar och behov. Den strategiska inriktning för utrikesförvaltningen som beskrivs ovan ska också tjäna som under- lag för samrådet. En process av detta slag kan påverka inriktningen av utrikesrepresentationens departementala/beredande uppdrag, i snitt cirka 30 procent av utlandsorganisationens verksamhet. För de övriga delarna, verksuppdrag och administrativa verksamhet, kan effektiviseringar möjligen initieras eller förankras i en process av detta slag. För inriktningen av EU-arbetet för utlandsorganisa- tionen har SB-EU-kansliet en särskilt viktig roll i samrådet.

Processen måste naturligen inbegripa frågor om resurser, vilket ställer krav på UD att förbättra kostnadsuppföljningen av olika verksamheter (jämför kapitel 6). Den kan även inkludera frågor om kompetensbehov i utlandsorganisationen (jämför kapitel 7). Huvud- resultatet av en planeringsprocess av detta slag bör vara en gemen- samberedd årlig plan för utrikesrepresentationens verksamhet, där övriga Regeringskansliet har möjlighet att påverka inriktningen av det departementala uppdraget.

9 De delmål som ska vara vägledande under 2011–2014 är att stärka EU som global aktör, att säkra goda förbindelser med strategiska partners, att fördjupa de goda relationerna i vårt närområde, att säkra det multilaterala samarbetet, att stödja internationell krishantering, att öka öppenheten och effektiviteten i utvecklingssamarbetet, att värna frihandel och verka för ökad konkurrenskraft, att fokusera på miljö och klimat, internationell finansiell stabilitet, energisäkerhet, cybersäkerhet och livsmedelssäkerhet. att underlätta rörlighet och migration, att säkra en god service till svenska medborgare, samt att stärka och effektivisera verksam- hetsstödet.

171

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

Ett samråd som initieras i statssekreteraregruppen bör därtill t.ex. vart fjärde år, eller vid behov, omfatta var i världen svensk närvaro på sikt bör finnas för att bäst främja svenska internationella intressen.

Beslut fattas av utrikesministern.

4.2.3Fördelar och utmaningar med en bred beredningsprocess

Det i föregående avsnitt beskrivna samrådet öppnar för att skapa en bred och välförankrad strategisk planering av närvaro och inrikt- ning av utlandsorganisationen. Kunskapen inom Regeringskansliet om utlandsorganisationens möjligheter och begränsningar i att bistå i arbetet varierar i dag, men kan förbättras genom en breddad planeringsprocess. Varje departement bör prioritera sina inter- nationella intressen och behov, och lägga fast dem i en samlad internationell inriktning. I samrådet kommer då Regeringskansliets olika internationella intressen och prioriteringar att kunna ställas mot varandra på en mer strategisk nivå, tidigt i planeringen. De kommer också att ställas mot tillgängliga resurser. Ett bredare ansvar inom Regeringskansliet för resursfrågor och effektiviser- ingar inom utlandsorganisationen är välkommet. För utlandsmyn- digheterna kan en process av detta slag förhoppningsvis skapa tydlig, långsiktig och mer koordinerad vägledning från departe- menten om inriktningen av det departementala uppdraget för beskickningen. Det bör bidra till ett mer effektivt genomförande.

Eventuella risker med en breddad samrådsprocess finns också. En är att processen upplevs som alltför tidskrävande och ofokuse- rad. Processen måste vara smidig och knytas till andra planer- ingsprocesser inom Regeringskansliet. Här vilar ett tydligt ansvar på UD att hålla ihop arbetet, att skapa relevanta och tydliga under- lag/förutsättningar och att få i gång rutiner. Det ställer även krav på övriga Regeringskansliet att göra behovsbedömningar och att se till helheter i det internationella arbetet. Generellt måste en hel- hetssyn av, inte särintressen inom, regeringens internationella politik styra samråden. För att inte överbelasta och ärendefiera processen i statssekreterargruppen bör man undvika att inleda arbetet med samråd om utkast till beslut. Denna grupp bör, utifrån presentation av förutsättningar (jämför ovan), gå igenom olika strategiska intressen och behov.

172

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

En annan risk är att samrådsprocessen inte klarar av att lösa resursfrågor. Det kan i sig vara lärorikt. Hur hanterar man en situation i vilken behoven av stöd från utrikesrepresentationen är betydligt större än vad förmågan att prioritera eller viljan att finansiera verksamheten är? Frågor om resurser diskuteras i avsnitt 6.3, men någon generell lösning på just denna situation ges inte. Sådana måste växa fram under arbetets gång.

Med detta sagt bedömer utredningen det ändå angeläget och önskvärt att skapa en bred och strategisk process för samråd inom Regeringskansliet om utrikesrepresentationens placering och inrikt- ning av det departementala uppdraget. Fördelarna överväger starkt, och de utmaningar som finns kan hanteras med tydlighet och god politisk förankring i processen.

En planeringsprocess av detta slag syftar självfallet inte till att lyfta bort ansvaret för utrikesrepresentationens bemanning och dagliga ledning från UD. Den uppgiften hanteras rimligen mest effektivt och samlat där. Syftet med förslaget är att tydligt göra utrikes- representationen till hela regeringens verktyg.

4.3Specialattachéer

De flesta svenska ambassader/konsulat är små eller medelstora. Där- för måste de bemannas av tjänstemän med bred utrikespolitisk kompetens som kan fullgöra olika vanligt förekommande ambassad- uppgifter. Det är välkommet och angeläget att tjänstemän från andra departement tjänstgör i utlandsorganisationen. Det bidrar till utrikesförvaltningens kompetens och också till Regeringskansliets internationella kompetens. Det är emellertid alltid verksamhetens behov som måste avgöra vilka kompetenser som behövs. Personal från Regeringskansliet, och även från andra statliga myndigheter, som tjänstgör i utrikesrepresentationen måste kunna arbeta integrerat i enlighet med det uppdrag ambassaden har för att skapa maximal effektivitet och flexibilitet inom verksamheten.

Överväganden/förslag:

173

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

inom den statssekreterarledda samrådsprocess som föreslås i avsnitt 4.2.

•Chefen vid en liten utlandsenhet måste flexibelt kunna nyttja sin personal. En ökad andel specialattachéer kan försvåra sam- ordning av och helhetssyn på verksamheten.

•Samtliga tjänstemän utsända från Regeringskansliet måste integreras i den verksamhetsinriktning som är fastlagd för beskickningen. EU-arbetets speciella karaktär kräver en särskild ordning för EU-representationen i Bryssel, jämför avsnitt 4.4 nedan.

•Avskaffande av specialattachéförordningen bör efter hand aktualiseras.

Som nämnts tidigare tjänstgör inom utrikesrepresentationen utöver UD:s cirka 520 utsända, cirka 310 statligt anställda tjänstemän, exklusive lokalanställda. Därav kommer drygt 70 från andra departe- ment, cirka 140 från Sida och resterande grupp från andra statliga myndigheter.

Detta avsnitt handlar huvudsakligen om de cirka 70 utlands- stationerade tjänstemännen från andra delar av Regeringskansliet än UD. Deras status regleras genom den s.k. specialattaché- förordningen (1990:1108). För försvarsattachéer gäller en särskild förordning (1985:20). Den senare föreslås i en utredning från 2010 avskaffas och försvarsattachéerna överföras till Regeringskansliet, och inkluderas i specialattachéförordningen (Anderman, 2010).

Av specialattachéförordningen framgår att en specialattaché förordnas av regeringen och att ansvarsområden och arbetsupp- gifter fastställs i förordnandet. Arbetsbeskrivningen i förordnandet är i allmänhet kortfattad, men kompletteras ofta på olika sätt. I övrigt ska en specialattaché fullgöra de uppgifter som faller inom huvudmannens ansvarsområde och som denne bestämmer.

Samtidigt fastslås att chefen för utlandsmyndigheten där attachén är stationerad är dennes chef. Enligt förordningen ska special- attachén hålla beskickningschefen underrättad om sin verksamhet och vara dennes rådgivare. I frågor av utrikespolitisk natur ska specialattachén följa beskickningschefens direktiv. Generellt gäller att chefen för utlandsmyndigheten företräder svenska regeringen i landet och har ett helhetsansvar för Sveriges relationer till värd- landet/organisationen. Det innebär att kontakter med myndigheter

174

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

eller motsvarande ska vara förankrade hos myndighetschefen. För att dessa, något tvetydiga, ansvarsförhållanden ska fungera krävs i dag en fungerande dialog mellan specialattachén, ambassadören och huvudmannen i Stockholm (Anderman, 2010).

Merkostnader som uppstår lokalt för en specialattaché i form av andel i kanslihyra och s.k. administrativt abonnemang tas ut centralt mellan UD och huvudmannen i enlighet med en principöverens- kommelse. Övriga direkta kostnader som lön, bostad etc. belastar också huvudmannen. 10

Tjänstemän som sänds ut för andra departement eller myn- digheter med separat finansiering har oftast diplomatstatus. De är dock specialiserade och har inga krav på sig att ta sig an den bredd av uppgifter som UD:s utsända eller lokalanställda har. De utför i huvudsak de uppgifter som ingår i uppdraget från sändande departe- ment/annan myndigheter. I lägen av särskild karaktär och kris kan detta dock åsidosättas.

Dessa tjänstemän ingår ändå i en diplomatisk helhet. De utgör en del av Sveriges ansikte utåt och en del av den svenska utrikes- politiska kåren. Med diplomatstatus följer krav på uppförande enligt internationella regelverk, visst ”protokoll”. I den diplo- matiska relationen är chefen för utlandsmyndigheten i värdlandets ögon ytterst ansvarig för samtliga svenska diplomater vid beskick- ningen. En diplomatisk beskickning betraktas enligt internationellt protokoll som odelbarhet, dvs. utifrån sett är chefens roll entydig.

En ordning där andra departement/myndigheter placerar tjänste- män i utlandsorganisationen förekommer i samtliga länder som utredningen har varit i kontakt med. Hur det är organiserat och finansierat varierar. I tider av budgetnedskärningar hårdnar diskus- sionerna om specialattachéer i många länder. Vissa länder, t.ex. Finland, har försökt skapa en känsla av ansvar för utrikespolitiken och dess förvaltning inom hela regeringen. Det bidrog också till ett ökat gemensamt kostnadsansvar för utrikesrepresentationen hos andra departement. Finland har ett femtiotal utsända från andra departement än UD.

Andra länder, t.ex. Nederländerna, ställer ökade krav på andra ministerier att sända ut personal för tjänstgöring i utlandsorganisa- tionen. Redan i dag är cirka 25 procent av de utsända från andra

10 UD gjorde 1997 en översyn av specialattachéfrågan (Attachéer m.fl. i Regeringskansliet – en översyn, UD 1997). Den låg till grund för reglering av förhållanden vid EU-representa- tionen i Bryssel, respektive för den beräkningsgrund för kostnadsersättning som gäller för övriga attachéer. De har reviderats, men lever i stort kvar än i dag.

175

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

ministerier, under ungefär motsvarande den svenska specialattaché- förordningen. De handlägger enbart uppgifter från sina respektive departement.

Den kanadensiska utrikesförvaltningen har kanske gått längst vad gäller att tydliggöra personalens tillhörighet och finansiering. Samtliga ministerier med personal på en beskickning, inklusive utrikesministeriet, betalar för sin närvaro till ett av utrikes- ministeriet särskilt hanterat förvaltningsanslag. Uttaget är helt kostnadstäckande för den service, inklusive stödpersonal, lokaler m.m. som ”utlandsplattformen” omfattar.

Samtliga länder vittnar om att diskussion återkommer om hur ett effektivt huvudmannaskap och en tydlig verksamhetsstyrning av specialattachéer ska skötas. Intrycket är att länder med en mer omfattande och välbemannad utrikesrepresentation väljer att ha ett omfattande specialattachéinstrument. Det är naturligt, eftersom möjligheter och behov av att ha tjänstemän med olika specialinrikt- ning då är större vid ett större antal beskickningar.

4.3.1En koordinerad planering av specialattachéers placering

Som utredningen anfört är det angeläget att utrikesrepresenta- tionen ses som en tillgång för hela Regeringskansliet och att beskickningar och delegationer utomlands, som ofta är små, arbetar för hela myndigheten. Med den ambitionen bör ordningen med specialattachéer som huvudsakligen arbetar för ett departement, användas med restriktivitet. Många effektivitets- och synergiskäl kan anföras som stöd för detta.

Flera av de samtal som utredningen har fört med berörda svenska parter pekar på att samordningen inom beskickningen ofta fungerar rimligt väl mellan utsända från olika departement, men att det också finns exempel på motsatsen. Det föreligger inte sällan svårigheter med att skapa samsyn eller samordnad styrning mellan departementen i Stockholm. Departementen, som finansierar special- attachéerna, har naturligt nog en önskan om att knyta dem nära till sig, vilket kan hamna i konflikt med beskickningschefens styrning av den löpande verksamheten på plats. Behovet av en koordinerad verksamhetsplan för vad som ska göras, samt därefter tydlig dele- gering av utförandeansvaret, är uppenbart.

176

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Utredningen anser därför inte att en ökning av specialattaché- instrumentet är rätt väg att gå. En ökad andel specialister i utlandsorganisationen med enbart en uppdragsgivare skulle inte vara anpassat till de verksamhetsbehov som finns i utlandet. Sverige har en hög andel små beskickningar där ett fåtal tjänstemän behöver kunna behärska en stor variation av uppgifter. Flertalet beskickningarna bör därför bemannas med tjänstemän med bred kompetens. En chef vid en liten myndighet måste kunna nyttja sin personal efter verksamhetens behov, vilka kan variera från månad till månad. Dessutom skulle en ökad andel specialattachéer ytterligare försvåra samordning och helhetssyn av verksamheten.

Därmed är det dock inte sagt att tjänstemän från andra departement inte ska arbeta i utlandsorganisationen. Utredningen förordar i kapitel 7 olika sätt att öka möjligheterna för övriga Regeringskansliets personal att tjänstgöra bl.a. i utrikesrepresenta- tionen. Exempelvis föreslås i avsnitt 7.3.3 en modell för ökad växeltjänstgöring mellan utrikesförvaltningen och övriga delar av Regeringskansliet. Vid vissa beskickningar finns behov av kompe- tens som bör sökas i övriga Regeringskansliet. Men de tjänste- männen måste då integreras i den verksamhetsinriktning som är fastlagd för beskickningen och inte särfinansieras och enkom ta uppdrag av enskilda departement. Det är ytterst få beskickningar som avsätter en hel årsarbetskraft för uppdrag för endast ett departe- ment, inte ens inom UD:s verksamhet. Det vill säga behovet av specialattachéer är begränsat om syftet är en effektiv och flexibel utrikesrepresentation.

På kort sikt bör, enligt utredningen, frågor om behov för olika departement att placera ut specialattachéer hanteras inom ramen för den statssekreterarinitierade samrådsprocess om utrikesrepre- sentationens placering och inriktning som föreslås i avsnitt 4.2. Detta bör möjliggöra flera olika departements samfinansiering av en utsänd attaché. En särskild ordning krävs för EU-representa- tionen i Bryssel, jämför nedan.

Men den fråga som väcks är det egentliga verksamhetsbehovet av att särreglera förhållanden för personal som sänds ut av andra delar av Regeringskansliet än UD. Regleringskansliet är trots allt en myndighet. På längre sikt ter det sig som en anomali att det krävs en specialattachéförordning för att skicka ut vissa tjänstemän, men inte andra, från en och samma myndighet. När/om en väl funger- ande planeringsprocess kan etableras som tar hänsyn till resurser och som främjar personalrörlighet inom Regeringskansliet (jämför

177

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

kapitel 7) bör Regeringskansliet aktualisera ett avskaffande av denna förordning.

Utrikesförvaltningsutredningen har avgivit ett yttrande över

Översyn av vissa aspekter på försvarsattachéorganisationen (Anderman, 2010). Däri anförs att en överföring av ansvaret för försvars- attachéorganisationen från Försvarsmakten till Regeringskansliet bör bedömas i ljuset av förslagen från utrikesförvaltnings- utredningen.

Avslutningsvis noteras att UD f.n. genomför en välkommen översyn av rutiner för utplacering av specialattachéer och utsända med annan huvudman än Regeringskansliet.

4.4Styrning av EU-representationen i Bryssel

Förslag:

•EU-representationen i Bryssel bör av effektivitetsskäl ligga kvar organisatoriskt under UD.

•Den verksamhetsmässiga styrningen bör tydligt hållas samman av Statsrådsberedningen med ansvar hos SB-EU-kansliet.

•Av effektivitetsskäl ska EU-representationens ledning ha befogenhet att om så behövs omfördela uppgifter vid arbets- toppar/dalar.

•Tjänstemännen bör i högre grad arbeta i grupper och kunna täcka upp för varandra. Bemanning av befattningar bör av effektivitetsskäl samordnas i tiden.

•Som ett första steg kan en ordning formaliseras där chefen för EU-representationen ges rätt att vid behov omfördela förslagsvis 20 % av tjänstemännens arbetstid till uppdrag inom närliggande arbetsområde under en begränsad period.

EU-representationen i Bryssel är Sveriges största utlandsmyndighet.

178

SOU 2011:21 Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Tabell 4.1	Personal vid EU-representationen

		2001	2010
Utsända		70	64
-varav handläggare/chefer		60	62
-varav stöd		10	2
Lokalanställda		41	43
-varav handläggare			19
-varav stöd			24
Totalt		111	107

Källa: Landahl, 2003, respektive EU-representationens uppskattningar (december 2010).

Representationen intar en särställning i utrikesrepresentationen eftersom hela Regeringskansliet här har ett verksamhetsmässigt omfattande intresse och personal på plats under specialattaché- förordningen (1990:1108). Ett särskilt regelverk för kostnads- reglering mellan UD och övriga departement finns och EU- representationen lyder administrativt under UD, på samma sätt som övriga delar av utlandsorganisationen. Den verksamhets- mässiga styrningen har de facto varit oklar sedan EU-samord- ningen övergick från UD till Statsrådsberedningen 2005.

Rapporten Ett effektivare regeringskansli (Landahl, 2003) gick igenom beredningen av EU-ärenden och EU-arbetet allmänt i Regeringskansliet. Den föreslog bl.a. placering av EU-samord- ningskansliet i Statsrådsberedningen. Beträffande EU-representa- tionen i Bryssel konstaterades att det visat sig svårt att få repre- sentationen att fungera som en helt integrerad myndighet. Det faktum att departementen har sin egen utsända personal på plats, som tar instruktioner hemifrån och även ses som en del av departementet, skapar en otydlig utlandsmyndighetstillhörighet och en oklar roll för chefen vid representationen. Det bidrar till en sektorisering i arbetet vid representationen och minskar möjlig- heten för regeringen att nyttja representationen i Bryssel för en svensk helhetssyn på EU. Därtill kommer att frågor om anställ- ning, karriär, lön och villkor i huvudsak hanteras av utsändande departement, vilket också bidrar till att enhetligheten brister.

Landahl pekar på att ledningen för representationen saknar viktiga styrinstrument för att skapa en effektiv verksamhet. Utred- ningen konstaterar därtill att flexibiliteten, dvs. möjlighet att anpassa arbetet efter varierande krav/arbetsbörda inom olika verksamheter,

179

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

hämmas när de har olika huvudmän. Behovet av flexibilitet måste dock balanseras mot behovet av specialistkompetens för att svara mot verksamheten krav.

Utredningen ser organisatoriska fördelar med att EU-repre- sentationen i Bryssel ligger kvar under UD. Effektivitetsskäl och säkerställande av enhetlig administrativ styrning av utlands- organisationen talar för att inte splittra upp den. I samtliga övriga EU-medlemsstater utgör EU-representationen en del av den samlade utrikesrepresentationen och har sin organisatoriska och administrativa hemvist under utrikesministeriet. Så ser det ut oav- sett var i regeringsadministrationen som samordning av EU- politiken sker, vanligen i motsvarande Statsrådsberedningen eller UD. Det är också tveksamt om Statsrådsberedningen, stats- ministerns kansli, ska ägna resurser åt att organisera, administrera, bemanna, följa upp m.m. en utlandsmyndighet/-enhet. Den svenska modellen med en förhållandevis liten Statsrådsberedning och en tydlig delegering till departementen talar mot detta. Det gör också att en överföring riskerar medföra dubblering och splittring av administrativa uppgifter som med fördel kan hållas samman på ett och samma ställe i Regeringskansliet, rimligen på UD. Ett ytter- ligare skäl är att den sammantagna verksamheten, inklusive den som inte berör övriga Regeringskansliet, vid de svenska ambassad- erna i EU:s medlemsländer leds från UD.

Däremot bör den verksamhetsmässiga styrningen av EU-repre- sentationen i Bryssel tydligt hållas samman av Statsrådsbered- ningen, förslagsvis med beredningsansvar hos SB-EU-kansliet. Sedan EU-samordningen fördes från UD till Statsrådsberedningen 2005 har de facto ansvaret för verksamhetsstyrningen varit oklar. UD har konstaterat att man saknar reellt mandat att hålla ihop arbetet, och det årliga verksamhetsplaneringsbeslut som gällt EU- representationen har därför enbart varit ett resursbeslut. SB-EU- kansliet upplever å sin sida att man inte har haft ett formellt ansvar för verksamhetsinriktning för representationen. Styrningen sker därför i stor utsträckning departementsvis, dvs. varje departement formulerar uppdrag för sin/-a utsändas verksamhet. De sexmånaders- program för Regeringskansliets EU-arbete som utarbetas styr givetvis det övergripande arbetet. Men de tjänar inte som stöd för chefen vid representationen att göra justeringar i enlighet med fluktuationer i arbetsintensitet inom olika sakpolitiska områden, justeringar som ligger inom ramen för den övergripande inrikt- ningen.

180

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

EU-representationens ledning har under 2010 lämnat förslag till ett antal åtgärder som skulle möjliggöra tydligare verksamhets- styrning och en effektivare verksamhet vid EU-representationen. Det föreslås bl.a. att representationen utifrån regeringens priori- teringar för EU-arbetet årligen bör lämna en samlad bedömning av representationens resursbehov och dimensionering till Regerings- kansliet, naturligen SB-EU-kansliet. Att rekryteringar av hand- läggare till representationen bör ske i närmare samverkan och dia- log med representationen föreslås också.

I samtal som utredningen har haft med bl.a. företrädare för olika delar av Regeringskansliet och med EU-representationen bekräftas den bild som ges i ovan nämnda rapport av Landahl, nämligen att det genom tydligare och mer sammanhållen verksamhetsstyrning samt minskad sakpolitisk sektorisering finns utrymme att effektivi- sera verksamheten vid EU-representationen.11 En sådan styrnings- process bör tydligt knytas till den strategiska planering för utrikesrepresentationen som föreslås ovan, men hållas samman av SB-EU-kansliet (med stöd av UD och förvaltningschefens kansli).

Utgångspunkten för verksamheten vid representationen måste vara de politiska prioriteringar som beslutas för EU-arbetet och de verksamhetskrav som utifrån dessa ställs på representationen. Kraven och arbetsbelastningen i olika sakpolitiska frågor fluktuerar över tid, ibland med kort varsel och för kortare tidsperioder. Mindre och mer kortvariga varierande behovsändringar måste kunna till- fredsställas med befintlig personalstyrka och dess kompetenser, oavsett departementstillhörighet. Representationens chef måste ha befogenhet att leda och fördela det löpande arbetet utifrån de kompetenser som finns tillgängliga. Tjänstemännen bör därför arbeta mer i grupper/kluster och på så sätt kunna stödja eller täcka upp för varandra under kortare perioder.

En flerårig kompetensplanering för representationen bör vara kopplad till verksamhetsplaneringen, vilket bör ge SB-EU-kansliet en tydligare roll även här. Rekryteringen/bemanningen bör i möj- ligaste mån harmoniseras i tid (årligen) för att bl.a. förenkla budgetplanering och resursallokering vid representationen. Förslags- vis synkroniserar övriga departement sina tillsättningsprocesser med UD:s, vilket innebär tillträden i början av hösten med hänsyn till EU:s arbetskalender och praktiska familjeskäl.

11 Utredningen har även jämfört med hur andra länder styr sina EU-representationer.

181

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

Ett steg i riktning mot att tydliggöra chefens ansvar och bort från att låta departementstillhörighet ha primat över fluktuerande verksamhetsbehov vore att i arbetsordning eller verksamhetsplan för EU-representationen lägga fast att representationens chef vid behov har rätt att ta max 20 procent av tjänstemännens arbetstid i anspråk för närliggande arbetsområde under en begränsad period.

Genomförandet av ovan nämnda förändringar bör ske genom revideringar av relevanta styrdokument, främst EU-representa- tionens arbetsordning, samt även departementens och Statsråds- beredningens arbetsordningar. Därtill krävs en anpassning av verk- samhetsplaneringen.

Utredningen understryka att den svenska EU-representationen i Bryssel, genom sin sammansättning och placering, bör ha unika möjligheter att bidra till formulering och genomförande av svensk politik i och gentemot EU. Det kräver emellertid att de olika arbets- enheterna tillämpar arbetsformer som möjliggör överblick och gemensam analys. EU:s institutioner strävar – ibland med blandad framgång – efter ökad samstämmighet mellan sig och internt. Det är angeläget att den svenska EU-representationen ligger steget före i samma strävan.

4.5Bättre kommunikation inom Regeringskansliet och med utlandsorganisationen

En god internkommunikation är en av grunderna för att få en stor organisations medarbetare att arbeta effektivt för samma ändamål, t.ex. att genomföra en regerings politik. Detta avsnitt omfattar ett antal konkreta åtgärder som bör vidtas i Regeringskansliet för att stärka samarbete och internkommunikation inom myndigheten, samt mellan myndigheten och utlandsorganisationen i syfte att effektivisera regeringens internationella arbete.12

12 Hela bredden av frågan om fördelarna med en god internkommunikation i Regerings- kansliet borde behandlas i den översyn av myndigheten som planeras för 2011. En god internkommunikation är i många avseenden en förutsättning eller ett smörjmedel för effektiv hantering och beredning av tvärfrågor.

182

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

Förslag:

•Enkla rutiner ska införas för att skapa ett bättre samarbete och öka kunskapsutväxlingen mellan departementens tjänste- män inom det internationella arbetet (se nedan).

•Spridningen inom Regeringskansliet av utrikesrepresenta- tionens information och rapportering måste förbättras. UD bör skapa ett IT-stöd för att på ett systematiskt sätt öka tillgängligheten inom myndigheten.

•En ökad andel av rapporteringen bör tillgängliggöras utanför myndigheten, bl.a. via ambassaders webbsidor.

•UD föreslås göra en allmän genomgång av utlandsorganisa- tionens rapporteringsarbete, i syfte att

-skapa bättre behovsstyrning av rapporteringens omfattning, inriktning, format och timing

-upprätta och kommunicera uppdaterade riktlinjer för rapporteringsarbetet.

•Rapporteringens inriktning och omfattning ska fastläggas i den planeringsprocess för utlandsorganisationens verksamhet som föreslås i kapitel 4.2.

•Kunskap om och rutiner för att säkra utlandsorganisationens behov av information och underlag från olika delar av Regeringskansliet måste förbättras och skärpas. UD har ansvar för att initiera ett sådant arbete.

Framtidens vinnare är de som förstår att nyttja det kapital engagerade och kunniga medarbetare utgör. När ledning och medarbetare drivs av samma vision och gemensamma mål blir medarbetarna inte bara goda ambassadörer, utan de allra bästa förespråkarna för verksamheten.

(Springtime)

För stora organisationer med bred och varierad verksamhet finns särskilt tydliga behov av en god intern kommunikation. Regerings- kansliet och dess utlandsorganisation utgör inget undantag. Ett sammanhållet och effektivt internationellt påverkansarbete ställer stora krav på god kommunikation och gott samarbete i olika rikt- ningar inom organisationen. Att ha kunskap om ”vad andra delar av organisationen gör” är centralt. Det gör det lättare att utifrån en helhetsbild kunna agera sakpolitiskt taktiskt och strategiskt, och

183

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

därigenom maximera kort- och långsiktiga effekter. Det är samtidigt självklart att Regeringskansliet och utlandsorganisationen också måste ha en god extern kommunikation och bra samarbets- relationer för att bl.a. bedriva internationellt påverkansarbete. De behoven behandlas i avsnitt 3.2 om offentlig diplomati m.m.

Utrikesförvaltningen är den svenska regeringens huvudorgan för att bedriva ett effektivt internationellt politiskt påverkansarbete och för att förse beslutsfattare med ”Sverigeanpassad” initierad information om internationella förhållanden, frågor, skeenden och processer. Utrikesrepresentations relevans för Sverige och för andra regeringar är beroende av att den har god kännedom om den svenska regeringens och utrikesledningens inställning i olika frågor. Utrikesrepresentationen har därtill ett omfattande serviceuppdrag, som ställer krav på god internkommunikation för att förankra en gemensam syn och kompetens om den service som ska tillhanda- hållas. Andra departement skaffar sig i dag genom internationella direktkontakter information om de frågor de har att hantera i t.ex. en EU-förhandling, men för att få mer av en helhetsbild och ett svenskt perspektiv på andra länders agerande är utrikesförvalt- ningens agerande och information av stort värde. En bättre kom- munikation är således ett viktigt sätt att överbrygga departements- gränser i det internationella arbetet. Den måste bidra till att skapa förståelse och kunskap inom myndigheten om den utrikespolitiska verklighet som allt internationellt arbete bedrivs inom.

Utrikesrepresentationen ska ses och nyttjas som en part i Regeringskansliets internationella beredningsarbete, som en aktör som kan driva prioriterade frågor för hela regeringen. Det förut- sätter att flödena av information mellan myndigheten och utlands- organisationen effektiviseras. Dessa behov har lyfts upp i tidigare sammanhang inom utrikesförvaltningen och Regeringskansliet, senast under våren 2010. Initiativet togs då av ambassaden i London och gällde EU-arbetet.

På ett praktiskt plan har utredningen identifierat tre tydliga för- bättringsområden:

•rutiner för kontakter och samråd mellan UD och övriga Reger- ingskansliet,

•tillgänglighet av utlandsorganisationens rapportering, främst inom Regeringskansliet,

184

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

•Regeringskansliets information till och kommunikation med utlandsorganisationen.

Det går aldrig att i detalj reglera hur ett gott och förtroendefullt samarbete mellan olika parter ska se ut. Ett bra samarbete bygger på förtroende och förtroende kan skapas genom samarbete. Vad gäller de utvecklingsmöjligheter som utredningen har sett inom Regeringskansliet och mellan myndigheten och utlandsorganisa- tionen, handlar det mycket om att öka kontaktytorna och infor- mationsspridningen. Det finns tyvärr ett ibland ganska djupt rotat misstroende mellan departement, uppfattningar som bäst bryts ner genom ökade kontakter. Samarbetet mellan utlandsorganisationen och Regeringskansliet utanför UD fungerar ofta mycket väl men variationerna är stora. Ofta påverkas dess omfattning och inrikt- ning mer av enskilda tjänstemäns engagemang, vid utlands- myndigheten och/eller departementet, än av politiskt avvägda prio- riteringar och rutiner. Hur en övergripande prioritering av utrikes- representationens departementala uppdrag bör ske diskuteras i avsnitt 4.4, men därtill behövs generellt bättre samarbete och kom- munikation kring det internationella uppdraget.

4.5.1Rutiner för kontakter och samråd mellan UD och övriga Regeringskansliet

UD:s naturliga ansvar för helheten i svensk utrikespolitik ställer krav på omfattande samarbete med andra departement. UD:s stor- lek och breda uppdrag gör det ibland svårt för tjänstemän i andra departement att se med vilken UD-enhet kontakt ska tas. Att UD:s tjänstemän roterar regelbundet samt att de inte finns upplagda i Regeringskansliets fotogalleri underlättar inte heller kontakttagandet. Inom UD verkar kunskap om behovet av samråd eller t.o.m. om kravet på gemensam beredning inom myndigheten variera mellan enheter.

Samtidigt har övriga departement ofta en varierande, ibland oklar, uppfattning om vad UD:s och utrikesrepresentationens upp- drag är. Att UD är ett fackdepartement är inte uppenbart för alla. Verksuppdragets omfattning är inte heller känt, och av vissa anses UD:s främsta roll vara att ge ”service” åt övriga Regeringskansliet.

Utredningens slutsats är att det krävs praktiska åtgärder för att öka kunskaper om varandras uppdrag och söka synergier dem

185

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

emellan. Mot denna korta bakgrund kan ett antal enkla åtgärder på tjänstemannanivå vidtas:

•I övriga departement bör en enhet utses att fungera som allmän kontaktpunkt för UD, vanligen EU/internationella enheten. Till dessa enheter bör UD vända sig med samordningsfrågor av principiell karaktär, såsom diskussion om utrikesrepresenta- tionen, spridning av rapporter, inbjudningar (jmf nedan) m.m.

•UD:s enheter bör utifrån sina uppdrag inventera behov av kontakt- ytor med andra departement och utveckla samarbeten/relationer efter verksamhetens behov. Uppgifter måste dokumenteras, hållas uppdaterade och överföras vid personalrotationer.

•UD:s enhetschefer måste ansvara för att medarbetarna har kun- skap om behov av gemensam beredning för olika ärenden. Kompetensutvecklingsinsatser förutses behövas (jmf kapitel 7).

•För en ändamålsenlig styrning av verksamheten vid ambassader i EU-området krävs ett nära samarbete mellan SB-EU-kansliet och UD:s EU-enhet.

•Rutiner måste utvecklas för andra departements deltagande i UD:s årliga chefsmöte, vid UD:s s.k. rapportörsmöten, i de kontaktprogram som läggs upp inför utlandsstationering av perso- nal samt vid årliga hembesök av utlandsstationerad personal från relevanta utlandsmyndigheter. UD bör pröva om övriga Regeringskansliet i ökad utsträckning bör inbjudas till relevanta utbildningsprogram som UD erbjuder.

UD:s expeditionschef bör ansvara för att förändringarna ovan genom- förs. I ett interdepartementalt samråd kan behov av ytterligare åt- gärder eller rutiner för att förenkla löpande samarbete kring reger- ingens internationella uppdrag diskuteras.

4.5.2Tillgänglighet till utlandsorganisationens rapportering

En central uppgift för den bilaterala utlandsorganisationen har varit och är alltjämt att bevaka och rapportera om skeenden, politiska förhållanden, ekonomisk utveckling, affärsmöjligheter, bilden av Sverige, allmänna samhällsfrågor m.m. i andra länder och regioner. Rapporteringsverksamheten vid multilaterala delegationer eller representationer har ofta mer direkt anknytning till pågående för-

186

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

handlingar inom ett visst område. Utgångspunkten är att rapport- eringen ska vara av svenskt politisk intresse. Bevaknings- och rap- porteringsuppdraget läggs fast i Wienkonventionen om diplomat- iska förbindelser (SÖ 1967:1)och förtydligas för svensk del i IFUR (förordning 1992:247).

Begreppet rapportering för tankarna till långa promemorior, inte sällan undantagna från offentlighetsprincipen, men i dag tar den sig många olika former. Nu omfattar den allt från snabba SMS till politiska företrädare i direkta multilaterala förhandlingslägen, till smal sakpolitisk rapport med nödvändiga svenska glasögon och övergripande inrikespolitiska analyser. Överlappning med informa- tion som finns tillgänglig på annat sätt (exempelvis via media, tankesmedjor, och EU-delegationer) undviks i det stora hela.

Efterfrågan från Regeringskansliet är tydlig främst vad gäller initierad och vältimad information om vissa internationella temata, länder och trender, satta i ett svenskt politiskt sammanhang. Även andra myndigheter, såsom Sida, EKN, Migrationsverket, Försvars- makten och Rikspolisstyrelsen, samt andra intressenter (som Export- rådet och näringslivets organisationer) får, eller har tidigare fått del av, utlandsorganisationens rapporter.

Med detta sagt har förutsättningarna ändrats. Dels har rap- porteringsverksamheten krympt i takt med att den svenska utlands- organisationen har minskat. Minskningen har gällt både antalet beskickningar/konsulat och antalet tjänstemän vid beskickningarna som har ett sådant uppdrag. Även om efterfrågan, inte minst från övriga Regeringskansliet, är fortsatt påtaglig, har det departe- mentala uppdraget (där rapporteringen ingår), fått minska särskilt eftersom trycket samtidigt har ökat inom den författningsreglerade verksamheten. Därtill ökar givetvis tillgängligheten av god infor- mation om internationella förhållanden via andra källor än genom ambassader. Som ett tredje skäl kan anges att diplomatens bevak- ande och rapporterande funktion successivt har omvandlats till att bli mer av en utrikespolitisk aktör som bedriver påverkansarbete eller aktivt främjar svenska näringslivsintressen.

Frågan om ambassadernas rapportering verkligen behövs för att Regeringen ska kunna formulera och driva en relevant utrikes- och EU-politik är berättigad. Den har också utretts tidigare. Riksdagens revisorer gjorde 2002 en granskning av utrikesrepresentationens rapportering och presenterade sina slutsatser i rapporten ”Världs- läget – diplomaternas rapporter till UD” (Rapport 2002/03:13) Där konstaterades att cirka 30 000 rapporter årligen sändes in till Reger-

187

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

ingskansliet (registrerade). Många av dessa användes inte i bered- ning, bedömdes inte relevanta, distribuerades i Regeringskansliet med stor fördröjning, spriddes i övrigt osystematiskt, var för omfattande, saknade analys och egna bedömningar samt var alltför ofta hemligstämplade, bedömde revisorerna. Enligt rapporten kunde många av bristerna förklaras av att UD:s kommunikation och styrning av utrikesrepresentationens rapportering var svag.

De informationer som utredningen har tagit del av bekräftar delvis denna bild. Några skillnader är dock uppenbara. År 2010 registrerades uppskattningsvis drygt 18 000 inkommande rap- porter. Minst en femtedel av dessa var hemligstämplade, troligen fler.13 Mängden traditionell rapportering har således gått ner kraftigt sedan 2002. En kvalificerad gissning är att neddragningar i utlandsorganisationen medfört att en del rapportering har bort- rationaliserats, en annan är att information från utlandsorganisa- tionen föds in i Regeringskansliet på många andra sätt, i andra kanaler och format. Vad gäller revisorernas rapport i övrigt kan konstateras att UD numera har riktlinjer för rapportering, att rapporternas längd har reducerats och att skribenters egna bedöm- ningar och kommentarer uppmuntras. Den generella styrningen av rapporteringen har alltså stramats upp, men kan alltjämt förbättras. Mer specifik rapportering, som inom tekniska EU-frågor, kräver dock goda underlag och tydliga beställningar från Regeringskansliet för att leveransen ska hålla god kvalitet. Ett nära samarbete och god kommunikation mellan departementen och utlandsorganisationen, dvs. mjuk styrning, är också en grund för att departementen ska få in bra rapportering.

Tillgänglighet till rapporter i nuläget

En fråga som har diskuterats länge inom utrikesförvaltningen gäller spridning och tillgänglighet av utrikesrepresentationens rapporter- ing. Tekniska möjligheter, efterfrågan, resurser och säkerhet är några av de förutsättningar som påverkar hur spridning kan och bör ske. En mindre del av rapporteringen är mycket känslig, varför den måste spridas till en liten och väl definierad krets genom särskilda system och manuell delgivning som sköts av Regeringskansliets

13 Ungefär en femtedel av rapporter skickades via kryptoexpeditionen och dessa är hemlig- stämplade. Det är även möjligt att en del av de rapporter som skickas genom de vanliga kanalerna är hemligstämplade.

188

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

kryptoexpedition. Wikileaks publiceringar av amerikanska diplo- maters rapportering bekräftar att sådan information måste skyddas. Den hemliga information som skickas mellan utlandsrepresenta- tionen och Regeringskansliet förutses kunna skötas helt digitalt när den nya IT-plattformen för utlandsorganisationen har rullats ut. Något datum för detta finns emellertid inte i dagsläget. Mer exakt hur distributionen ska ske och om kryptoexpeditionen kommer att ha en roll är i dagsläget inte fastställt. Kryptoexpeditionen för- medlar även information till och från andra myndigheter, länder och EU. Denna kommunikation försvåras av att man inom utrikes- förvaltningen inte klassificerar dokument efter skyddsvärdhet enligt internationell standard.

En del av informationen är dock av sådan karaktär att den kan och bör offentliggöras brett. I delar av utlandsorganisationen publi- ceras redan vissa rapporter på ambassadernas hemsidor. Ett IT-stöd är under utveckling som syftar till att ytterligare förenkla och öka omfattningen av sådan publicering av diplomatrapporter. Utred- ningen välkomnar detta. Många ambassaders hemsidor håller hög kvalitet, men information om landet/länderna och dess relationer med Sverige, i form av rapportering och länkar, är en viktig komplettering.

Den största delen av utrikesrepresentationens rapportering ligger emellertid mellan de två ovan nämnda kategorierna. Den delen innehåller analyser, bedömningar och rekommendationer som har en mer begränsad mottagarkrets, men som kan hanteras via den reguljära IT-infrastrukturen och bör spridas till alla som berörs av frågan. Denna stora och viktiga del av rapporteringen har tidigare spridits via e-post och s.k. delgivningslistor till berörda mottagare, främst inom Regeringskansliet. Enligt samtal som utredningen har fört med framför allt medarbetare på andra departement fungerar systemet dåligt, och det är vanligt att viktiga rapporter inte når ut till dem som behöver informationen. Ansvaret för delgivning är mycket oklart inom utrikesförvaltningen och övriga departements rutiner för spridning kan också brista. Dessa förhållanden är inte verksamhetsmässigt acceptabla. Rapporter- ingen utgör, i sin varierade form, en central uppgift för utlands- organisationen och har en uppenbar kundkrets inom Regerings- kansliet. Den måste därför nå ut. Utredningen ser det som själv- klart att Regeringskansliet ska ha god tillgång till den information från utlandsorganisationen som behövs för att kunna bereda ärenden inom sina respektive ansvarsområden. Eftersom rapporterna inte

189

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

finns samlade utan endast skickas med e-post går det i dag inte att få någon överblick över rapportering inom ett särskilt område. Dessutom gör en god tillgänglighet av rapporter att myndighetens medarbetare kan upprätthålla en helhetsbild av utrikes- och EU- politiska skeenden. Det bidrar till kvaliteten i deras verksamhet.

Goda exempel finns redan vad det gäller att öka tillgängligheten. Den danska utrikesförvaltningen har infört ett system för hanter- ing av rapporter och andra dokument i EU:s olika processer. Syste- met är lätt att använda. Åtkomst har getts till danska utrikes- förvaltningen och till utvalda personer på andra departement. I Sverige har Statsrådsberedningen initierat utvecklingen av ett liknande IT-system som går under namnet EU-punkten. Där ska dagordningar, instruktioner och andra dokument relaterade till EU:s beslutsprocesser kunna hanteras på gemensamma arbetsytor.

Bättre stödsystem för utlandsorganisationens rapportering

Utredningen anser att UD/Regeringskansliet bör skapa ett IT-stöd för att på ett systematiskt sätt kunna tillgängliggöra utrikesrepre- sentationens rapportering inom myndigheten. Behovet gäller främst den mellankategori som inte bedöms mycket skyddsvärd men heller inte bör publiceras på ambassadernas hemsidor. I ett andra steg behövs emellertid en motsvarande lösning även för den hemliga rapporteringen. Systemet bör innefatta rapportering från hela utrikesrepresentationen och bör kunna knytas till EU- punkten. Tekniska eller arbetsmässiga synergier med det system som utvecklas av UD för publicering av rapporter på hemsidor ska också tillvaratas. Om ett sådant system klarar olika grader av behörighet kan det, utöver andra positiva effekter, göra det lättare att styra tillgängligheten till rapporteringen. Detta skulle höja informationssäkerheten avsevärt i jämförelse med dagsläget då tillgängligheten styrs via ett fragmenterat system av olika mottagar- listor som är svårt att överblicka. Som en del av detta arbete bör Regeringskansliet även undersöka möjligheten att införa en enhet- lig klassificering av dokument efter grad av skyddsvärdhet enligt internationell standard.

Utredningen ser därtill behov av att UD gör en allmän genom- gång av utlandsorganisationens rapporteringsarbete, och öppnar upp för en diskussion med övriga Regeringskansliet, förslagsvis

190

SOU 2011:21

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

med departementens EU-/internationella enheter och SB-EU- kansliet. Syftet bör vara att

•skapa bättre behovsstyrning av rapporteringens omfattning, inrikt- ning, format och timing,

•upprätta och kommunicera uppdaterade riktlinjer för rapporter- ingsarbetet samt

•förtydliga rapporteringens inriktning och övergripande omfatt- ning i verksamhetsplaneringen.

Hänsyn måste i den fortsatta beredningen av förslagen tas till säker- hetsaspekter och offentlighetsfrågan.

4.5.3Information från Regeringskansliet till utrikesrepresentationen

Nära knuten till frågan om rapporteringen är behovet av infor- mation från Regeringskansliet till utlandsrepresentationen i olika politiska frågor. Det kan handla om raminstruktioner i EU-arbetet, språkregler i olika politiska frågor, positionspapper, samtalsned- teckningar, arbetspapper m.m. För att utlandsorganisationens med- arbetare ska kunna delta i och bidra till Regeringskansliets inter- nationellt inriktade beredningsarbete, bl.a. genom att formulera relevant rapportering, måste tillgängligheten av information fungera också i den andra riktningen. Dels gäller det att utlandsorganisa- tionen har en tydlig uppfattning om sitt övergripande uppdrag inom det departementala uppdraget – vilka områden som ska bevakas och hur den svenska politiken ser ut och utvecklas inom dessa områden. Men därtill gäller att utlandsorganisationens med- arbetare löpande förväntas vara väl insatta i och kunna presentera svenska politiska ståndpunkter inom en mängd olika politik- områden. Kunskap på ett allmänt plan har de ofta eller kan lätt hitta genom öppna källor. Men i kontakter med officiella representanter är kraven på kunskap ofta höga och detaljerade. Inom EU-arbetet är detta mycket tydligt, och här kan det ovan nämnda systemet EU-punkten vara till minst lika stor nytta för utlandsorganisa- tionen som för Regeringskansliet. En allvarlig hämsko är att det ännu inte finns någon plan för när den nya IT-plattform som måste införas på ambassaderna för att de ska kunna nyttja EU-punkten ska utvecklas och rullas ut. Projektet har i första hand ett tydligt

191

Beredning av utrikespolitik i Regeringskansliet

SOU 2011:21

fokus på just EU-regionen. Utlandsorganisationen utanför Europa har emellertid också behov av information om EU-frågor, vilket bör tas hänsyn till vad gäller tillgång till EU-punkten. Utanför Europa varierar Regeringskansliets samarbeten med utlandsorga- nisationen, och därmed också behovet av information och underlag hemifrån. Generellt gäller att ju mer behov ett departement har av en ambassad/delegation, desto mer ämnesorienterad information och underlag måste departementet kunna tillhandahålla.

Med rätt information och underlag tillgängligt blir utlandsorga- nisationen ett vassare instrument i regeringens/Regeringskansliets policyformulering och beredningsarbete. Den kan bedriva en effektivare informationsinhämtning och få större genomslag i sitt påverkansarbete, vilket är nödvändigt för att svenska politiska, ekonomiska och samhälleliga intressen ska kunna försvaras i fram- tiden.

För att åstadkomma en bättre spridning av information från Regeringskansliet till utlandsorganisationen måste UD starta en dialog internt och med övriga Regeringskansliet. Departementens EU-enheter eller internationella kanslier och Statsrådsberedningens EU-kansli kan vara lämpliga samarbetspartners.

I avsnitt 4.2 föreslogs en i Regeringskansliet brett förankrad process för styrning och prioritering av utlandsorganisationens departementala uppdrag. Inom dess ram och i de strategiska inter- nationella prioriteringar som departementen förutses göra, bör tydliggöras vilka ambassader/delegationer olika departement har särskilt behov av att sprida information till. Prioriteringar görs här med hänsyn till resurser och arbetsbelastning.

Varje departements internationella/EU-enhet måste ansvara för att sprida kunskap om utlandsorganisationens möjligheter och begränsningar inom sitt respektive departement, samt för att skapa rutiner för kommunikation och samarbete med aktuella delar av utlandsorganisationen.

192

5Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

5.1En stärkt handels- och främjandeverksamhet

I detta avsnitt föreslås åtgärder för att stärka regeringens handels- och främjandeverksamhet. Dessa uppgifter ska ses som en del av det bredare arbetet med ekonomisk diplomati som beskrivs i avsnitt 3.1. Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera och ge förslag på åtgärder om UD:s styrning och/eller samordning av utlandsmyndigheterna i förhållande till andra aktörer inom bl.a. handels-, export- och investeringsfrämjande. Eftersom arbetet med kulturfrämjande och Sverigeinformation i utlandet är integrerat i främjandeverksamheten belyses även dessa uppgifter i detta kapitel (jämför avsnitt 3.2 om offentlig diplomati). Utredningen föreslår bl.a. att en huvudmannagrupp inrättas för att stärka Regerings- kansliets helhetsbild, styrning och samordning av regeringens främjandeverksamhet. Synergier och samverkan mellan offentliga främjandeaktörer behöver även stärkas utomlands. Utredningen anser att resurserna till Sverigefrämjandet inte får minska ytter- ligare. Ett antal bedömningar om Exportrådets organisation och utlandsuppdrag ges. Utredningen diskuterar även investerings- främjandet, importfrågors hantering och relationen mellan handel, främjande och bistånd.

Förslag:

•En kraftsamling för att på bästa sätt använda begränsade resurser och skapa närmare samverkan inom den offentliga handels- och främjandeverksamheten måste göras.

•Samverkansmöjligheter och administrativa synergier ska nyttjas på de orter i utlandet där flera offentliga främjande- aktörer är verksamma.

193

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

•För att stärka Regeringskansliets samordning och styrning av regeringens främjandeverksamhet föreslås en huvudmanna- grupp med representanter för berörda departement under ledning av statssekreteraren för handel och främjande.

•Huvudmannagruppen ska harmonisera regleringsbreven för underliggande myndigheter och ges ansvar för samordning av resursfördelningen.

•Nämndens för Sverigefrämjande i utlandet (NSU:s) roll och mandat för samordning av arbetet med Sverigebilden i utlandet anpassas till den föreslagna huvudmannagruppen. Utlands- verksamhet och finansiering av Sverigefrämjande insatser ska vara förutsättningar för att ingå i NSU.

•UD föreslås initiera en översyn av de lagar, förordningar och instruktioner som styr Exportrådets verksamhet. Ett proce- duravtal om samverkansformer och arbetsfördelning bör slutas mellan UD och Exportrådet.

•Huvudregeln bör vara att Exportrådet etablerar sina utlands- kontor som privaträttsliga subjekt. I de länder där verksam- het i denna form inte är möjlig eller lämplig bör Exportrådet kunna begära hos regeringen att upprätta ett handelssekreter- arkontor med offentligrättslig status.

•Synergierna mellan investerings- och exportfrämjandet ska tas tillvara genom en organisatorisk samverkan mellan Invest Sweden och Exportrådet.

•En sammanhållen importfrämjarfunktion bör upphandlas för att motverka dagens splittrade verksamhet och för att öka kopplingen mellan utvecklingssamarbete och handel.

•UD ska fortsatt verka för att stärka synergier mellan handels- främjande verksamhet och utvecklingssamarbete för gemensam och ömsesidig nytta.

194

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

5.1.1Varför handels- och främjandepolitik?

Sveriges framtida välstånd avgörs av vårt lands konkurrenskraft och handelsrelationer. Handel med omvärlden har byggt och fortsätter att bygga svenskt välstånd och sysselsättning. För en liten om- världsberoende nation som Sverige är därför handelspolitiken viktig för den ekonomiska utvecklingen. Att främja bilden av Sverige och vårt lands ekonomiska intressen är en kärnuppgift för hela utri- kesförvaltningen. En viktig uppgift är att verka för bättre spelregler på EU:s inre marknad och ökad frihandel globalt. Utrikesförvalt- ningens främjandeverksamhet ska bidra till ökad och fri handel, fler utländska investeringar i Sverige, synliggöra Sverige, de värden vårt land står för och de möjligheter det erbjuder. Dessa verksamheter syftar till att säkra Sveriges långsiktiga välstånd genom att skapa vinster för såväl konsumenter som företag och lägga grunden för fler arbetstillfällen.1

Exporten utgör ungefär hälften av Sveriges BNP. Cirka två tredjedelar av svensk export och hela 80 procent av svensk import sker med EU- och EES-länder. Utanför Europa är USA Sveriges främsta exportmarknad. Kinas betydelse har ökat markant och är numera den näst viktigaste marknaden utanför Europa. För Sverige är öppna marknader som styrs av tydliga och välfungerande regel- verk centrala för att handeln även framgent ska bidra till svenskt välstånd. Det internationella handelssystemet måste kontinuerligt anpassas till en föränderlig omvärld och företagens verklighet för att behålla sin relevans.

Enligt SOU 2008:90 Svensk export och internationalisering – utveckling, utmaningar, företagsklimat och främjande (den s.k. Export- utredningen) hårdnar den globala konkurrensen om marknads- andelar och investeringar (s. 16). Främjandet av svenska närings- livsintressen utomlands har därför blivit allt viktigare. Regeringens handels- och främjandepolitik måste handla om att skapa gynn- samma förutsättningar för svensk välståndsutveckling. Denna utredning pekar också på behovet av offentliga handels- och inve- steringsfrämjande insatser för att underlätta en gränsöverskridande handel. Regeringens handels- och främjandepolitik måste vidare integrera frågor om ansvarstagande i näringslivet, s.k. Corporate Social Responsibility (CSR). Det handlar bl.a. om att bygga funge-

1 Den handelspolitiska deklaration som handelsministern presenterar i riksdagen, senast den 14 april 2010, är regeringens viktigaste styrinstrument för handelspolitiken, EU:s inre marknad och Sverigefrämjandet.

195

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

rande marknader, bekämpa korruption, skydda miljön, säkerställa mänsklig värdighet och mänskliga rättigheter.

Genom EU:s gemensamma handelspolitik kan regeringen på- verka utformning av regelverk för export och import mellan länder. Det sker genom multilaterala organisationer som WTO och OECD, liksom i regionala och bilaterala förhandlingar. Det kan handla om avveckling av handelshinder, ökad konkurrens och regelförbättring i företagens och konsumenternas intressen. Trots att en inre marknad utan handelshinder är en grundbult i det euro- peiska unionsbygget kan inte full frihandel tas för given inom EU. Det behövs fortsatt en aktiv svensk politik för att motverka försvar av särintressen i regleringar, såväl i Sverige som i andra EU-länder. Inom ramen för EU:s Östersjöstrategi kan Sverige verka för ett harmoniserat genomförande av EU:s regelverk och därmed skapa en mer öppen hemmamarknad för företagen i regionen.

En viktig handelstrend som behöver uppmärksammas är att varuexportens andel av Sveriges totala export har minskat medan tjänsteexporten har ökat i betydelse. En stärkt svensk frihandels- politik behöver därför också inbegripa en förbättrad och funger- ande handel med tjänster inom EU.

Ett fåtal multinationella företag står fortfarande för större delen av svensk export. De är alltmer globala till sin karaktär, med geo- grafiskt fragmenterad produktion och globala leveranskedjor. För många av dessa företag har produktion av tjänster blivit ett allt vik- tigare komplement till varuproduktion. Företagen är beroende av öppna kanaler och tydliga spelregler, dvs. av en aktiv frihandels- politik. Multinationella företag berörs också av frågor som hör till den nationella politiken. Det kan handla om svenska regler inom konkurrens, investeringar, offentliga upphandlingar och tjänster. Dessa förhållanden påverkar också en modern handelspolitik.

De multinationella företagens dominans innebär att Sverige också är sårbart. Därför behövs insatser för att små och medelstora företag ska kunna växa och utvecklas på internationella marknader. Näringslivets behov av råd och stöd för internationell affärsutveck- ling ska kunna tillgodoses på marknader där efterfrågan finns, oav- sett hur Sverige är representerat i landet.

Frihandelspolitiken är som framgår i avsnitt 3.1 del av en bre- dare politik för fred, stabilitet, fattigdomsbekämpning, utveckling och mänskliga rättigheter. Det krävs därför en aktiv svensk med- verkan i de EU-gemensamma ansträngningarna avseende t.ex. hälsa, klimat, miljö, migration, invandring, CSR, säkerhet och utveckling

196

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

– alla faktorer som påverkar handelsklimatet. Det blir således allt viktigare för Sverige och regeringen att upprätthålla en förmåga till samverkan mellan och helhetsbild över en rad olika politikområden med koppling till handels- och främjandefrågor.

Resurserna till främjandet har minskat

Det är svårt att skilja främjandemedel från näringspolitiska insatser i ett större sammanhang, men i den nedanstående tabellen redogörs för huvuddelen av de resurser som regeringen allokerade för han- dels- och investeringsfrämjande insatser under 2010. Vissa aktörer som fanns med i den s.k. Exportutredningens förteckning över de offentliga insatserna för näringslivets internationella tillväxt är inte med i nedanstående, eftersom deras verksamheter huvudsakligen ligger i fältet mellan forskning och policyskapande, t.ex. Kommers- kollegium, Swentec (upphör 2011) och Vinnova. Exportkredit- nämnden (EKN) och AB Svensk Exportkredit (SEK) har inga anslag. Bolaget Swedfund liknas vid en statlig investering snarare än utgift och verksamheten går i allmänhet med överskott.

Tabell 5.1 Statlig finansiering av handels- och investeringsfrämjande, 2010

Verksamhet	Statlig finansiering	Kommentar
	(tkr)

Exportfrämjande (ramanslag)	208 889	Till Exportrådet, UD,
		Expo2010, NSU m.fl.
Försvarsexportfrämjandemyndigheten	80 000
Invest Sweden	58 395
Swecare	1 500
Delsumma	348 784

Svenska institutet	91 273
VisitSweden	150 000
Tillväxtanalys	23 000	Enbart utlandsorg.
Information om Sverige i utlandet	15 843	UD-FIM
Totalsumma	628 900

Delsumman om knappt 350 miljoner kronor motsvarar de export- och investeringsfrämjande insatser som direkt eller indirekt bidrar till företagens internationalisering. Totalsumman om cirka 630 mil-

197

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

joner kronor innefattar även verksamheter utan direkta uppdrag mot företag samt turistfrämjandet. År 2011 ökade exportfrämjan- deanslaget med 30 miljoner kronor jämfört med vad som tidigare hade beräknats för anslaget avseende detta år i budgetpropositio- nen för 2010. Men det innebär ändå en minskning av anslaget i jäm- förelse med 2010 (från 209 till 194 miljoner kronor).

I nedanstående figur återfinns anslagsutvecklingen för export- och investeringsfrämjande samt totalt för politikområdet Utrikes- handel, handels- och investeringsfrämjande över de senaste tio åren.

Figur 5.1 Utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande de senaste tio åren i miljoner kronor (i löpande priser)

600
500
																																			Totalsumma
400																																			utrikeshandel,
																																			handels- och
																																			investeringsfrämjande
300																																			2:3 Exportfrämjande
																																			verksamhet
200
																																			2:4
																																			Investeringsfrämjande
100																																			verksamhet
0
		00		01		2				03		04		5				06		7				08				09			0			1	2012
		00		01	l200					03		04	l200					06	l200					08				09		1			1
	0		0						0		0						0						0				0		0			0
2			2					2			2					2						2				2			2			2
l							l								l						l				l							g
l				fal			l						l		l			fal			l				l							g
tfa		Utfall		t		tfa				Utfall		tfa		tfa			Ut			tfa				tfa					örs			Beräknat
U		Utfall	U			U				Utfall	U			U			Ut			U				U					örs
																												F
																										Prognos

I totalsumman för utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande ingår Swedac, Kommerskollegium, exportfräm- jande, investeringsfrämjande, avgifter till internationella handelsorganisationer.

(Källa: Budgetpropositionen 2001–2011.)

I ovanstående figur måste hänsyn tas till att tidsbegränsade sats- ningar i vissa delar förstorar summan.

•För Expo2010 i Shanghai har avsatts 7 miljoner kronor 2007, 10 miljoner kronor 2008, 33 miljoner kronor 2009 och 20 miljoner kronor under 2010.

198

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

•Turistfrämjandet har sedan 2008 fått ökat anslag från 100 till 150 miljoner kronor.

•Exportrådet har mottagit särskilda främjandemedel för livs- medelsexport från Jordbruksdepartementet (numera Lands- bygdsdepartementet), mellan 2008 och 2011 på cirka 15 miljo- ner kronor per år.

•Exportrådet har 2009 och 2010 fått särskilda medel från Social- departementet och UD om 3,5 miljoner kronor för marknads- föring av svensk hälso- och sjukvård och omsorg samt en kom- munikationsplattform (SymbioCare).

•En särskild satsning på miljöteknik innebar sammanlagt cirka 55 miljoner kronor till Exportrådet och Invest Sweden via När- ingsdepartementet under 2007 och 2008.

•Svenska institutet (SI) har förutom grundanslaget från UD även medel från bistånds- och utbildningsanslagen vilket innebär att SI:s totala anslag för 2010 uppgick till cirka 207 miljoner kro- nor.

•Försvarsexportmyndigheten, med ett anslag från Försvarsdepar- tementet om 80 miljoner kronor för 2011, inledde sin verksam- het den 1 augusti 2010.

•Regeringskansliets främjandesatsning mellan 2006 och 2009 om 154 miljoner kronor innebar att 27 tjänstemän i Regeringskans- liet placerades i utrikesrepresentationen.

Globaliseringsrådet konstaterar i sin slutrapport Ds 2009:21 Bor- tom krisen att enskilda stater inte längre själva kan kontrollera den ekonomiska och finansiella utvecklingen, och att många länder därför prioriterar sin utrikespolitik, utrikesrepresentation, handels-, investerings- och turismfrämjande, forsknings- och studentutbyte samt informationsverksamhet gentemot omvärlden (s. 90). I en av den s.k. Exportutredningen uppmärksammad jämförelse med Danmark, Frankrike, Irland, Nederländerna och Storbritannien över totala offentliga satsningar på export- och investeringsfrämjande fram- gick att Sverige låg i mitten av skalan (s. 236).2 I SOU 2000:102 Expert på export konstateras att Sveriges statliga finansiering som andel av exportfrämjandet ligger lägst i en jämförelse med andra

2 Här hänvisas till Oberoende översyn av Sveriges export- och investeringsfrämjande åtgärder, Arthur D. Little 2007.

199

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

liknande länder (s. 143). Stater har dock valt olika institutionella lösningar för sitt främjande och direkta jämförelser är svåra att göra. Vissa allmänna slutsatser kan ändå dras. Den relativa nivån på den svenska statliga andelen av stöd till exportfrämjandet synes lägre än några av de viktigaste konkurrentländerna och har dess- utom minskat i omfattning under de senaste åren. UD:s andel av ramanslaget har minskat. Regeringen har också av budgetskäl stängt flera ambassader och generalkonsulat som har haft stor betydelse för Sveriges handels- och främjandeverksamhet. Inför nedläggningsbesluten synes inte de långsiktiga effekterna för svensk ekonomi och välstånd ha analyserats på ett djupare plan. Internationella konkurrensskäl talar snarare för att regeringen ska värna en god utlandsnärvaro och bidrag till främjande av företagens internationalisering och export. Statsnytteskäl talar för att omfatt- ningen av det statliga åtagandet, om detta definieras som basansla- get, inte ska minska. Snarare bör det öka. Internationellt främjande av svenska ekonomiska intressen missgynnas också av stängningar av beskickningar, inte minst på tillväxtmarknader.

5.1.2Många svenska handels- och främjandeaktörer

Enligt instruktion för Regeringskansliet (SFS 2009:223) ansvarar UD inom Regeringskansliet för utrikeshandel och handelspolitik, genomförande av EU:s inre marknad, investerings- och export- främjande åtgärder.3 Men det finns många andra offentliga aktörer verksamma inom dessa områden (en rimligt fullständig förteckning finns i bilaga 9). Exportkreditnämnden (EKN), Invest Sweden, Kommerskollegium, Styrelsen för ackreditering och teknisk kon- troll (SWEDAC), Svenska institutet (SI) samt Exportrådet, AB Svensk exportkredit (SEK), Sveriges standardiseringsråd (SSR) och Nämnden för Sverigefrämjande i utlandet (NSU) lyder under handelsministern i UD. Biståndsministern i UD är huvudman för Sida och Swedfund AB, vilka också berörs av regeringens handels- och främjandepolitik. Under Näringsdepartement lyder myndig- heterna Tillväxtanalys och VisitSweden AB, vars uppdrag nära knyter an till utrikesförvaltningens främjandeuppdrag.4 Frågor om främjande

3Förutsättningarna för handelsfrågorna och främjandeverksamheten i utrikesrepresentationen återfinns i förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR).

4Till Näringsdepartementets energienhet finns även ett sekretariat för miljöteknikexport till Indien, Kina och Ryssland knutet. Sekretariatet har bildats på initiativ av UD, Miljö- och Näringsdepartementet. Inrättandet av sekretariatet utgör en del av regeringens strategi för

att Sverige ska ha en ledande internationell roll inom miljöteknik och som en av de stora till- växtmotorerna i svensk ekonomi.

200

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

av försvarsmaterielexport faller under Försvarsdepartementet och ligger på Försvarsexportmyndigheten. I UD:s ministerkansli finns en särskild samordnare för export av försvarsmateriel. Även regio- nala och kommunala organisationer har vissa uppdrag inom inter- nationellt främjande. Som redovisats ovan lägger flera departement i Regeringskansliet omfattande främjandeuppdrag på myndigheter och offentliga aktörer som lyder under handelsministerns ansvars- områden.

Många utredningar har sett över främjandet, senast SOU 2008:90

Svensk export och internationalisering – utveckling, utmaningar, företags- klimat och främjande och Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet?. Som framgår inledningsvis i detta kapitel ska denna utredning enligt direktiven endast beröra utrikesförvaltningens styrning och samord- ning.

UD:s organisation för handelspolitik och främjande

UD:s enhet för internationell handelspolitik (UD-IH) är Reger- ingskansliets centrala enhet för handelspolitiska frågor. Enheten har övergripande och samordnande ansvar för frågor rörande EU:s gemensamma handelspolitik samt multilateral handelspolitik i internationella organisationer som WTO, OECD och UNCTAD. Enheten är engagerad i Regeringskansliets arbete med globalise- ringsrelaterade handelsfrågor, t.ex. utveckling, bistånd, miljö, kli- mat, korruptionsbekämpning och CSR. Vidare hanterar enheten, i samarbete med UD:s geografiska enheter, bilaterala och regionala frihandelsförhandlingar. UD-IH ansvarar även för arbetet med att identifiera och eliminera handelshinder, vilket bl.a. inkluderar EU:s marknadstillträdesstrategi. En allt viktigare del av handelspolitiken rör i dag områden som tjänster, investeringar, offentlig upphand- ling, konkurrenspolitik och andra frågor som till sin karaktär är gränsöverskridande. Det innebär att enheten har kontaktytor mot ett flertal andra departement och ett stort antal myndigheter och organisationer. Därtill arbetar enheten med vissa tullrelaterade frå- gor som internationellt tullsamarbete och ursprungsregler.

UD:s enhet för främjande och EU:s inre marknad (UD-FIM) svarar för frågor om genomförande och utveckling av EU:s inre marknad (fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital), övergripande policyfrågor i svensk inre marknadspolitik och sam- ordning av Konkurrenskraftsrådet. Enheten ansvarar också för

201

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

horisontella frågor om främjandet av svenska intressen i utlandet inklusive handels-, investerings- och kulturfrämjande samt Sverige- bilden i utlandet (jämför avsnitt 3.2 om offentlig diplomati). Enheten är huvudman för Exportkreditnämnden (EKN), Sveriges exportråd (Exportrådet), Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (Invest Sweden), Svenska institutet (SI) och AB Svensk exportkredit (SEK) liksom för de myndigheter som lyder under UD på handelsområdet (Kommerskollegium och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Swedac) samt för det statliga bidraget till Sveriges standardiseringsråd (SSR). Till UD-FIM är även ett projektexportsekretariat knutet (UD-FIM-PES). Sek- retariatet ska verka för ökad svensk projektexport och upphandling från svenska företag till projekt finansierade av multilaterala insti- tutioner. Inslaget av offentligt beslutsfattande, inte sällan med politiska implikationer, skapar behov av kontakter på hög officiell nivå för att nå framgång. Kunderna utgörs i regel av stora privata, statliga och kommunala aktörer. Ofta involveras finansiering från internationella organ, finansieringsinstitutioner eller bilaterala finansieringsorgan, såsom FN, Världsbanken, EU, regionala utveck- lingsbanker eller Sida. Andra viktiga aktörer i projektexport- främjandet är Exportrådet och i ökande utsträckning utrikes- representationen. Många av projektinsatserna har bidragit till nya sysselsättningstillfällen i Sverige.

UD:s geografiska enheter ansvarar för helheten av Sveriges rela- tioner med länderna inom respektive region. Det övergripande ansvaret för bilaterala och regionala handelspolitiska frågor samt Sverigefrämjande faller alltså under dessa enheters ansvar.

Utrikesrepresentationens verksamhet

Det är endast ett fåtal av Sveriges offentliga aktörer med handels- och främjandeuppdrag som har permanent närvaro i utlandet. Sam- ordning av dem utövas normalt av ambassader och generalkonsulat genom löpande samråd med de andra berörda såsom Exportrådet, Invest Sweden, SI, Tillväxtanalys och VisitSweden.

På det handelspolitiska området har en ambassad som uppgift att följa den ekonomiska och kommersiella utvecklingen i värdlan- det och att bevaka frågor rörande EU:s yttre handelspolitik och fria rörlighet på den inre marknaden. Ambassaden för samtal med poli- tiska och samhälleliga befattningshavare och arbetar med offentlig

202

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

diplomati för att främja svenska intressen (jämför avsnitt 3.2). Ambassaden företräder och förklarar Sveriges och EU:s politik i ekonomiska och handelspolitiska frågor. För att nå framgång i dessa ofta multilaterala förhandlingar är utlandsorganisationens uppgift att skapa och upprätthålla allianser och nätverk av stor vikt. Ambassaden förmedlar även kontakter mellan svenska företag och beslutsfattare i landet, hanterar handelshinder, sätter den kommer- siella och ekonomiska utvecklingen i en politisk kontext, hjälper praktiskt svenska företag och utför viss projektbevakning.

Utgångspunkten för beskickningarnas främjandeverksamhet är riksdagens mål om att öka tillväxten och sysselsättningen i Sverige. I departementets anvisningar framgår att det s.k. vardagsfrämjandet ska prioriteras framför enskilda arrangemang och program. Sedan 2010 ska alla ambassader utarbeta en landvis främjandeplan på ett till tre års sikt i samråd med andra svenska främjandeorganisationer i landet. Fördelningen av medel beslutas av UD och följer ett antal kriterier. Medel för handels- och investeringsfrämjande aktiviteter allokeras från anslag 2:3 Exportfrämjande verksamhet inom utgifts- område 24 Näringsliv5. Flertalet beskickningar tilldelas även dele- gerade medel från anslaget 1:10 Information om Sverige i utlandet6 (Sverigeinformation, Sverigebilden och kulturfrämjande).

På orter med flera offentliga främjandeaktörer finns risk för suboptimeringar. Att flera departement lägger ut främjandeuppdrag på olika aktörer komplicerar samordningen. En av denna utrednings huvudpunkter handlar just om att nyttja verk- samhetssynergier och undvika dubbelarbete. Samråd och samarbete mellan utrikesrepresentationen och berörda offentliga främjande- aktörer behöver, enligt utredningens mening, utvecklas lokalt. Administrativa synergier behöver skapas på de orter där flera berörda myndigheter är verksamma. I utredningens delbetänkande (SOU 2010:32) framhölls att UD borde ta initiativ till att på orter där svensk offentlig förvaltning har en bred närvaro undersöka olika möjligheter att nyttja gemensamma stödfunktioner och där- igenom frigöra resurser för flera aktörer (s. 145). Samlokalisering bör eftersträvas (som House of Sweden i Washington DC). Dels skapar det tydlighet och tillgänglighet för värdlandets repre- sentanter att svenska myndigheter återfinns under samma tak, dels möjliggörs samarbetsmöjligheter inom ambassaden. Principen ska

5År 2010 208,8 miljoner kronor, vilket inkluderade särskilda poster till regeringens och Regeringskansliets disposition.

6År 2010 15,8 miljoner kronor.

203

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

vara att den plattform som en ambassad utgör för svenska officiella representanter i ett land ska nyttjas av Sveriges offentliga aktörer. Andra statliga aktörer som besöker ett land i främjandesamman- hang bör även informera beskickningen och/eller andra relevanta svenska aktörer, bl.a. för att kunna utnyttja dessas kunskaper och nätverk i landet.

Honorärkonsulatens särskilda roll

I UD:s handbok för den honorärkonsulära verksamheten framgår att honorärkonsulaten ska bistå den överordnade utlandsmyndig- heten i dess Sverigefrämjande verksamhet i den utsträckning som utlandsmyndigheten begär (paragraf 6 och 19 i förordning 1992:247).7 Honorärkonsulaten ska kunna stödja Sveriges samlade näringslivs- främjande verksamhet. Deras informationsverksamhet sker främst genom att besvara förfrågningar om Sverige och svenska för- hållanden.8

Honorärkonsulatens roll i utrikesrepresentationen diskuterades i delbetänkandet. Honorärkonsulatsorganisationen bör göras mer verksamhetsanpassad och dess omfattning i Norden och EU- området prövas mot verksamhetsnyttan. Verksamheten bör integ- reras i verksamhetsplaneringen för utrikesrepresentationen.

Utöver de konsulära uppdragen har honorärkonsulaten över tid blivit en allt mer varaktig resurs i främjandearbetet. Honorärkon- sulatens främjanderoll har på många håll utökats och utgör ofta ett viktigt stöd för de Stockholmsbaserade sändebuden. Utredningen välkomnar denna utveckling. UD bör samtidigt stärka samarbetet och dialogen om främjandet med honorärkonsulaten och utveckla deras förmåga att vara goda budbärare av varumärket Sverige. Ambitionen måste vara att använda honorärkonsulaten strategiskt och genomtänkt i Sverigefrämjandet.

7Styrande regelverk för honorärkonsulerna är Regeringskansliets föreskrifter om ersättning åt honorärkonsuler för medverkan i ärenden om konsulärt ekonomiskt bistånd (UF 2003:11), Regeringskansliets föreskrifter om honorärkonsulat och honorärkonsuler (UF 2008:2) samt Regeringskansliets föreskrifter om diarier och arkiv vid honorärkonsulat (RKF 2009:1).

8Informationsmaterial från SI och Invest Sweden tillhandahålls.

204

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

Främjande på den europeiska nivån

Inom EU förekommer främjande i ökad utsträckning. Nätverket Enterprise Europe Network ger företag information om EU-regel- verket och bedriver företagsmatchning. Likaså organiseras delega- tionsresor till icke-europeiska marknader. EU har ett ökande antal kontor med handelsfrämjande uppgifter i tredje land. I vissa länder finns europeiska handelskamrar. I takt med att EU-agendan foku- serar på ökad europeisk konkurrenskraft och internationalisering av små och medelstora företag, genom bl.a. EU2020-agendan och Small Business Act, förutses dessa aktivteter öka i omfattning. Det europeiska nätverket av nationella kulturinstitut (EUNIC) arbetar för gemensamt kultur- och Europafrämjande inom EU, men framförallt i tredje land. SI representerar Sverige i detta nätverk.

Från svensk utgångspunkt är det viktigt att EU:s främjande koncentreras till marknadstillträdesfrågor. Det bör inte vara EU:s uppgift att handfast medverka i främjande av enskilda företags verksamhet. Det kan inte heller förväntas att EU kan ta över natio- nella främjandeuppgifter.

Samråd inom UD och Regeringskansliet

UD:s uppgift att tillvarata svenska intressen inom EU:s globala handelspolitik innebär nära samråd mellan berörda funktionella och geografiska enheter i UD och med övriga departement. Den externa handelspolitiken omfattar inte bara de traditionella gräns- hinderfrågorna utan också i ökande utsträckning nationell reglering och de övergripande globaliseringsperspektiven. UD-IH ansvarar för samråd och koordinering av svenska positioner inför EU:s han- delspolitiska kommitté liksom en rad andra handelspolitiskt relate- rade arbetsgrupper och kommittéer i EU. UD-IH svarar också för WTO- och OECD-samordningen i Regeringskansliet. Enheten är också sammankallande för Regeringskansliets referensgrupp för frågor om företagens sociala ansvar, liksom referensgruppen för handelspolitiska frågor. Båda grupperna har ett brett deltagande från näringsliv, civilt samhälle och myndigheter. UD-IH är därut- över sammankallande för den Nationella kontaktpunkten – ett forum för diskussioner i frågor med koppling till OECD:s riktlin- jer för multinationella företag.

205

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

UD-FIM ansvarar för samordningen av Sverige-, handels- och investeringsfrämjandet. På inremarknadsområdet innebär det nära samråd med övriga Regeringskansliet inför rådsmöten och EU- nämnden. UD-FIM samlar regelbundet tjänstemän med främjar- uppgifter i övriga UD och på olika departement. Nätverken syftar till informations- och erfarenhetsutbyte, planering och samverkan, t.ex. delegationsresor och inkommande besök. Chefen UD-FIM leder även Nämnden för Sverigefrämjande i utlandet (NSU) som är ett forum för informationsutbyte, samordning och gemensamt agerande inom Sverigeprofilering. I nämnden ingår cheferna för UD-PIK och Näringsdepartementets enhet för entreprenörskap, generaldirektörerna för Invest Sweden och Svenska institutet samt VD-arna för Exportrådet och VisitSweden. Utgångspunkten för verksamheten är den gemensamma kommunikativa plattform, som har utarbetats av NSU.9 Nämndens uppdrag har i praktiken begräns- ats till ett samarbete om Sverigebilden och fördelning av begräns- ade medel för projekt som involverar minst två NSU-aktörer.

De flesta departementen i Regeringskansliet har med tiden blivit alltmer engagerade i handels- och främjandearbetet. Näringsdepar- tementet ansvarar för entreprenörskap, innovation, regional tillväxt och IT – frågor som skär in i handels- och främjandeverksamheten i vidare mening. Dessutom ansvarar departementet för inhemsk reglering inom vissa områden som får allt större betydelse i internationella handelsavtal. Justitiedepartementet har bl.a. ansvar för frågor som rör immaterialrätt, vilket är en viktig aspekt av den moderna handelspolitiken. På vissa områden förekommer ett nära samarbete mellan departementen, t.ex. i främjande av miljöteknik- export (UD, Närings- och Miljödepartementet), livsmedelsexport och utländsk matturism (UD, Landsbygds- och Näringsdeparte- mentet), reformer av jordbruks- och fiskeripolitiken och dess han- delspolitiska konsekvenser (UD och Landsbygdsdepartementet), hälso- och sjukvård (UD och Socialdepartementet), ekonomisk infra- struktur som skatteavtal och investeringsavtal (UD och Finans- departementet) samt inom försvarsmaterielexport (UD och För- svarsdepartementet). Kulturdepartementet utser kulturråden på sju beskickningar10 medan UD-FIM ansvarar för inriktning av de offentliga medel som ska finansiera kulturrådens verksamhet. Bred- den av uppgifter och kompetenser i Regeringskansliet inom främja-

9Information om den kommunikativa plattformen finns på www.sweden.se

10I februari 2011 fanns kulturråd i Belgrad, Berlin, London, Moskva, Paris (Svenska institutet huvudman), Peking, Washington DC och EU-representationen i Bryssel.

206

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

ndeområdet skapar ett ömsesidigt förstärkande men leder också till överlappning och suboptimering.

I den s.k. Exportutredningen (SOU 2008:90) föreslås att en utvecklad internationaliseringsstrategi bör utgöra den viktigaste komponenten i Regeringskansliets främjandearbete som integrerar näringspolitik, handelspolitik och investeringsfrämjandet. Export- utredningen föreslår också att ett permanent Globaliseringsråd pla- cerat vid Statsrådsberedningen bör ta fram strategin för hur Sverige bäst ska ta tillvara möjligheterna att möta utmaningarna i den internationella ekonomin. Utöver strategisk planering bör Reger- ingskansliet ansvara för resursallokering, samordning och utvärde- ring. Det omfattar även kapacitet att formulera tydliga uppdrag för de myndigheter och organisationer som genomför främjandet. Exportutredningen rekommenderar att Regeringskansliet genom- för de organisatoriska förändringar som är nödvändiga för att upp- fylla dessa funktioner. Utredningen föreslår också ett antal element som denna internationaliseringsstrategi bör innefatta (s. 283–285). Vidare menar Exportutredningen att Regeringskansliets organisa- tion bör förändras för att bryta uppdelningen mellan inhemsk näringspolitik och politiken för att främja utländsk expansion (s. 267). Insatserna skulle därmed bättre möta de utmaningar som dagens företag möter. Även Globaliseringsrådet är inne på samma linje i sin slutrapport Ds 2009:21 Bortom krisen (s. 95–96).

Utrikesförvaltningsutredningen menar att många av Export- utredningens förslag är relevanta. Regeringskansliets uppgift att effektivt samordna och styra det svenska främjandet har blivit allt- mer komplex. Bristande samverkan mellan offentliga främjande- aktörer riskerar att göra svenska insatser mindre verkningsfulla. Om resursfördelningen mellan dessa aktörer blir styrande framför företagens behov finns risk för suboptimeringar och mistade synergivinster. Utredningen anser därför att samordningen och styrningen av de offentliga insatserna för främjande behöver stär- kas mellan berörda aktörer, såväl i Sverige som i utlandsorganisa- tionen. Regeringskansliet behöver stärka sin överblick.

Tillväxtanalys utlandsverksamhet

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Till- växtanalys) samt Tillväxtverket ersatte den 1 april 2009 de nedlagda myndigheterna Glesbygdsverket, Institutet för tillväxtpolitiska studier

207

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

(ITPS) och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK). Reger- ingen ville därigenom skapa ett mer sammanhållet arbete inom politikområden med strategisk betydelse för nationell och regional konkurrenskraft. Tillväxtanalys har regeringens uppdrag att belysa de områden som har störst betydelse för tillväxt. Det övergripande målet är att stärka den svenska konkurrenskraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag i alla delar av landet. Myndigheten arbetar med utvärderingar, analyser och statistik i ett brett svenskt och internationellt perspektiv. Arbetet vilar på vetenskap och beprövad erfarenhet och kunskapsunderlag ska ligga till grund för politiska ställningstaganden i regering och riksdag. Myndigheten lyder under Näringsdepartementet och har utlandsbaserad omvärldsbevakning vid självständiga kontor i Bryssel, Washington, Los Angeles/San Fransisco, Peking, Tokyo och New Delhi. Ett kontor planeras att öppnas i Brasilia. Utlandskontoren ska samverka med andra svenska främjandeorganisationer på orten. Tidigare benämndes denna del av verksamheten för Sveriges Tekniska Attachéer (STATT) som ITPS tog över ansvaret för 2001.

Utredningen anser att Tillväxtanalys uppdrag att stärka den svenska konkurrenskraften och utlandsverksamhet har tydliga beröringspunkter med utrikesförvaltningens uppdrag att främja svenskt näringsliv och Exportrådets uppdrag att stödja svenska företags internationalisering. Tillväxtanalys analysverksamhet har stor betydelse för regeringens näringslivsfrämjande verksamhet, både den direkta och den mer långsiktiga. Analyser måste därför göras tillgängliga och nyttjas på ett mer systematiskt sätt och integ- reras i regeringens samlade främjandeverksamhet. En av denna utrednings huvudpunkter rör behovet av att nyttja verksamhets- synergier och undvika dubbelarbete, såväl mellan huvudmän (t.ex. inom Regeringskansliet) som i utlandsorganisationen. Det gäller också Tillväxtanalys. Det finns därför skäl att aktualisera att Till- växtanalys utlandskontor särskiljs och förs till annan myndighet. Se resonemang ovan under rubriken om utrikesrepresentationens verk- samhet.

En modell för effektivare styrning och samordning av främjandet

Den nuvarande främjandestrukturen har växt fram under lång tid och varje enskild komponent har tillkommit av goda skäl. Men frå- gan är hur ändamålsenliga de är för att förverkliga regeringens

208

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

politik. För företagen riskerar komplexiteten att göra systemet alltmer oöverskådligt och svårgenomträngligt. Ur regeringens per- spektiv handlar det om hur de samlade anslagen för främjandepoli- tik bäst används och om hur det komplexa systemet av aktörer och olika stödformer bäst kan formeras för att göra störst nytta för näringslivet och Sverige.

Att arbeta för en effektivare, mer strategisk och enhetlig styr- ning är en del i regeringens arbete för att utveckla styrningen. Denna ansats kommer till uttryck i den problembeskrivning av nuvarande styrning som ges i styrutredningens betänkande SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning. En central tanke i denna utredning är att fokus i styrningen bör ligga på verksamheterna snarare än på myndigheterna (s. 11). Utredningen menar att myndighetsstyrningen i Regeringskansliet i alltför hög grad domineras av ett inifrånperspektiv. Utrikesförvalt- ningsutredningen menar att detta perspektiv även dominerar i Regeringskansliets styrning av främjandeverksamheten. Styrningen är i många avseenden splittrad när det gäller uppdrag och finansier- ing samt för mål och mätsystem som fokuserar på enskilda myn- digheters/aktörers prestationer snarare än effektivitet och kvalitet i mötet med företagen.

Regeringskansliets styrning måste i högre grad utgå från att många myndigheter tillsammans utgör kompletterande delar av ett system som företagen möter och att det är systemet som ska sty- ras. Utredningen menar att främjandepolitiken bör utvecklas från styrning av enskilda myndigheter med ett produktionsperspektiv (inifrån och ut) till styrning av ett system med ett företagsper- spektiv (utifrån och in). Det ställer nya krav på samverkan av flera processer inom Regeringskansliet och krav på en samlad styrning av de myndigheter som behöver samverka för att möta företagarna på bästa sätt. Givet denna helhetssyn bör den enskilda myndig- heten betraktas och styras som delsystem där mål och mätsystem ska utformas så att de stödjer syftet med regeringens samlade främjandepolitik och säkerställer att den slår igenom i det operativa arbetet. Ett strategiarbete kräver bl.a.

•att ledningsprocessen i Regeringskansliet utvecklas och samord- nas så att regeringens främjandepolitik får ett tydligare genom- slag i styrningen av olika myndigheter och berörda organ,

•att behovet av samverkan mellan olika aktörer beaktas bättre i styrningen, samt

209

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

•att en samlad bild tas fram över alla insatser som förändrar det system företagaren möter, dvs. aktörsstrukturer, stödformer, regelförenklingsarbete, lagstiftningsinitiativ, m.m.

Att styra verksamheter som system innebär ett delvis annat sätt att tänka kring styrning. I Sverige har tänkandet anammats inom sjuk- vården, men också inom vissa kommuner. För att röra sig i den önskade riktningen behöver regeringen skapa en ordning som garanterar en enhetlig styrning av främjandepolitiken och de genomförande aktörerna. Näringslivet måste få en tydlig bild av vem som har ansvaret för handels- och investeringsfrämjandet och möjlighet till uppföljning. Utredningen menar att regeringen behö- ver inrätta en huvudmannagrupp för berörda departement under ledning av statssekreteraren med ansvar för handels- och främjan- defrågor. Huvudmannagruppen bör särskilt ansvara för de främjan- demedel som står till regeringens disposition. En främjarsamord- nare från UD-FIM bör utses för att tillsammans med berörda departement i Regeringskansliet ansvara för det löpande arbetet. I anslutning till huvudmannagruppen bör också en arbetsgrupp sam- mankallas vid behov. Den bör bestå av representanter för centrala främjandeaktörer som Exportrådet, Försvarsexportmyndigheten, Invest Sweden, Kommerskollegium (tekniska handelshinder och importfrämjande), SI, Swedfund, Tillväxtanalys och VisitSweden.

Huvudmannagruppen ska verka för bättre måluppfyllelse av regeringens ambition att genom statliga medel öka det svenska välståndet och göra det möjligt för fler svenska företag att växa internationellt. Verksamheten ska leda till en starkare ekonomisk utveckling och sysselsättning i Sverige. Med en tydlig målsättning är det möjligt att prioritera och därmed styra samordningen. Uppgifterna bör i huvudsak skötas av tjänstemän från berörda departement och bl.a. innehålla följande:

•värna företagarperspektivet och en helhetssyn,

•ta fram en samlad strategi för främjande utifrån politiska mål och

•operationalisera strategin i en handlingsplan i vilken ansvariga enheter i Regeringskansliet, myndigheter och andra berörda organ tydliggörs.

En huvudmannagrupp måste tydligt eftersträva att undvika subop- timeringar i främjandeverksamheten. För att skapa en verkligt

210

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

sammanhållen styrning, möjliggöra synergier och samordna främ- jandeverksamheter måste steg tas i riktning mot att fördelning av resurser till olika myndigheter koordineras och ställs mot varandra. En helhetssyn på främjandeverksamheten och vilka mål den ska uppnå måste här vara styrande. Harmonisering av regleringsbrev utifrån satta mål bör vara en central uppgift för gruppen. Det kan även finnas anledning att i huvudmannagruppen föreslå att insatser koncentreras gentemot ett särskilt land eller en särskild region för att uppnå maximal effekt, såsom genom t.ex. Sverigeåret i Polen år 2003.

Detta resonemang om helhetssyn på verksamheter och om sammanhållen styrning återknyter till utredningens förslag i kapitel 4 om en statssekreterargrupp för formulering av policy i vissa inter- nationella frågor. I kapitel 6, som handlar om utrikesförvaltningens interna styrning, görs liknande bedömningar. Se även resonemang ovan under rubriken om utrikesrepresentationens verksamhet.

Konsekvenser för Nämnden för Sverigefrämjande i utlandet?

Nämndens för Sverigefrämjande i utlandet (NSU:s) roll är betydel- sefull för den samlade Sverigebilden i utlandet och ett viktigt forum för samordning mellan berörda aktörer. Den kommunikativa platt- formen har varit och är ett verkningsfullt stöd för Sverigefrämjande insatser.

NSU:s roll och mandat behöver anpassas till den föreslagna nya strukturen. En mekanism bör inrättas så att huvudmannagruppen och NSU löpande informerar varandra om respektive verksam- heter. Det bör även övervägas att ge NSU ett nytt och bredare mandat för samordning av Sverigebilden i utlandet, inklusive orga- nisatoriska frågor och administrativ samverkan med utrikesrepre- sentationen. Kriterium för deltagande i NSU måste vara utlands- verksamhet och att resurser avsätts för gemensamma Sverigefräm- jande insatser på basis av den kommunikativa plattformen. Utred- ningen vill i sammanhanget understryka vikten av att näringslivs- främjande aktörer tar en aktiv del i NSU:s arbete.

211

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

5.1.3Samarbete och rollfördelning mellan utrikesförvaltningen och Exportrådet

Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera och ge förslag till åtgärder angående samarbete och rollfördelning mellan utri- kesförvaltningen och Exportrådet i Sverige och utomlands. Han- delssekreterarnas roll och mandat i ljuset av Wienkonventionen ska belysas och jämförelser med hur andra europeiska länder, såsom Danmark, Irland och Österrike, hanterar dessa frågor ska också göras. Jämförelsen med andra länder återfinns i bilaga 7 under inter- nationella jämförelser.

Avtalet mellan staten och näringslivet

Sveriges exportråd bildades den 1 juli 1972 efter förhandlingar mellan staten och näringslivet. Motiven återfinns i proposition 1972:31 om inrättande av Sveriges exportråd m.m. där det poängte- ras att det borde ske en samordning av den exportfrämjande verk- samheten av myndigheter och organisationer. Exportrådet gavs vid bildandet ingen associationsrättslig status, ett förhållande som gällt sedan dess. Rådet är ett fristående privaträttsligt juridiskt subjekt avskilt från staten med näringslivet och staten som huvudmän. Överenskommelsen har beskrivits som 1972 års ”handslag” mellan staten och näringslivet om den exportfrämjande verksamheten. Upplägget präglades av den dåvarande ekonomiska och politiska omvärlden. Det var naturligt att Sveriges exportrepresentation hade en gemensam privat och statlig förankring.

År 1975 tog Exportrådet över administrationen av handelssek- reterarverksamheten från dåvarande Handelsdepartementet. Då lades också grunden för Exportrådets s.k. funktionella direktivrätt genom rätten att planera och leda handelssekreterarens verksamhet samt den exportfrämjande verksamheten inom utrikesrepresenta- tionen. Detta skedde genom en särskild lag (1975:490) om beslut- anderätt för Sveriges exportråd beträffande handelssekreterare m.m. och den samma dag antagna förordningen (1975:491) om beslut- anderätt för Sveriges exportråd beträffande handelssekreterare m.m. År 1980 preciserades den s.k. funktionella direktivrätten ytterligare i proposition 1979/80:16 om riktlinjer för den statliga export- främjande organisationen. Den administrativa ledningen och budget-

212

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

ansvaret för främjandet i utrikesrepresentationen har dock hela tiden legat kvar i UD.

Avtalet mellan staten och näringslivet (genom Sveriges All- männa Utrikeshandelsförening – SAU) har sedan 1972 ändrats ett flertal gånger, senast den 28 maj 2004. Avtalet är godkänt av riks- dagen, men smärre ändringar kan fastställas av regeringen efter god- kännande av SAU.

Exportrådets resursutveckling

Fram till 2003 finansierades Exportrådets verksamhet till en mindre del via medlemsavgifter. Sedan dess har medlemsavgiften ersatts av ett årligt bidrag från SAU om nio miljoner kronor, vilket utgör näringslivets del av den grundläggande finansieringen.

En hög andel statlig finansiering speglade Exportrådets verk- samhet under 1970- och 80-talet. Budgetåret 1991/92 finansierades rådets verksamhet med cirka 240 miljoner kronor i statligt uppdrag, 25 miljoner kronor i abonnemangsavgifter och cirka 150 miljoner kronor i intäkter från företag för uppdrag och deltagande i aktio- ner. Den offentliga andelen utgjorde således drygt 60 procent av Exportrådets totala omsättning. Med de förändringar av det statliga uppdraget som följde på proposition 1991/92:108 Statens roll vid främjande av export minskade det statliga uppdraget. Under 1990- talet varierade Regeringskansliets årliga anslag till Exportrådet mellan 150 och 200 miljoner kronor, vilket motsvarade mellan 30 och 50 procent av den samlade omsättningen.

Det offentliga anslagets utbetalningar har i regel varierat mellan cirka 215 och 250 miljoner kronor under 2000-talet (år 2006 utgjorde ett undantag).11 Samtidigt utvecklades Exportrådets stra- tegi- och konsultverksamhet och de affärsmässigt uppdragsbase- rade intäkterna ökade i ett gott konjunkturläge. Efter 2007 har regeringens totala anslag till Exportrådet legat mellan 240 och 250 miljoner kronor, dvs. runt 40 procent av Exportrådets totala om- sättning. Om konjunkturutvecklingen förbättras och konsultverk- samheten fortsätter att vara framgångsrik är det inte otänkbart att den offentliga andelen minskar ytterligare under de närmaste åren.

11 Fördelning statliga intäkter/total omsättning i miljoner kronor enligt uppgift från Export- rådet; 2001: 247/482 (51,2 %), 2002: 241/423 (56,9 %), 2003: 227/394 (57,6 %), 2004: 216/417 (51,7 %), 2005: 224/458 (48,9 %), 2006: 291/538 (54,0 %), 2007: 247/566 (43,6 %), 2008: 241/629 (38,3 %), 2009: 247/590 (41,8 %), 2010: 224/517 (43,3 %). Vissa uppdrag sträcker sig över flera år varför en fördelning har gjorts efter det år som intäkterna upptogs.

213

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

Exportrådet har m.a.o. genomgått förändringar under de senaste åren till följd av framgångsrik konsultverksamhet och en relativ minskning av det statliga anslaget. De förutsättningar som förelåg när Exportrådet senast utreddes år 2000 har förändrats.

Exportrådet och dess utlandsorganisation

Exportrådets affärsmässiga och framgångsrika konsultverksamhet bygger på att pragmatiskt anpassa verksamhetens innehåll och utformning till efterfrågan och förutsättningar lokalt. I över- gripande termer beskriver Exportrådet målet för sin verksamhet som att göra det enklare för svenska företag att växa internationellt. Uppgiften kan vara traditionell export, men lika gärna en etablering utomlands, för tillverkning och försäljning lokalt och för export till Sverige. Rådets tjänster till företagen sträcker sig från förberedande exportinformation och rådgivning till strategiska analyser och hand- fast hjälp på plats. Det offentliga uppdraget sker i samverkan med den regionala främjarorganisationen i Sverige. Det har två huvud- inriktningar: allmän exportinformation och stöd till små och medel- stora företag. Det innefattar såväl uppgifter i Sverige såsom webbaserade tjänster, rådgivning och regionala exportrådgivare som insatser genom det omfattande kontorsnätet utomlands. Andra tjänster avseende internationell affärsutveckling är samfinansierade med deltagande företag eller helt företagsfinansierade.

I Sverige bedrivs Exportrådets verksamhet vid huvudkontoret i Stockholm och av regionala exportrådgivare i varje län. Exportrådet har drygt 60 utlandskontor i över femtio länder. Huvudsakligen är kontoren handelssekreterarkontor, men det förekommer också representationskontor och verksamhet i bolagsform (dotterbolag). Antalet kontor har ökat under den senaste femårsperioden. Vissa kontors verksamhet domineras helt av konsultverksamheten och denna trend förstärks genom att delar av det statliga uppdraget utförs i Sverige.

Exportrådet har genom den ovan beskrivna s.k. funktionella direktivrätten rätt att planera och leda handelssekreterarens verk- samhet. Enligt samma lag ska Förvaltningslagen (1986:223) tilläm- pas vid handläggningen av ärenden hos Exportrådet. Samtidigt utgör handelssekreterarkontoren i praktiken utlands/filialkontor för den kommersiella delen av Exportrådets verksamhet underordnad Export- rådets huvudkontor i Stockholm. Av förordning (1988:1093) med

214

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

instruktion för handelssekreterare framgår att handelssekreteraren betraktas som en egen myndighet. Till myndigheten Handels- sekreteraren hör dennes verksamhet samt, då verksamheten bedrivs vid ett särskilt handelssekreterarkontor, kontoret och de personer som finns anställda av handelssekreteraren.

Samrådsformer mellan utrikesförvaltningen och Exportrådet

Regeringen beslutar varje år om det statliga uppdraget till Export- rådet. Löpande samråd mellan UD och Exportrådet om verksam- hets- och resursfrågor sker fyra gånger per år, under ledning av statssekreteraren för handels- och främjandefrågor. I Exportrådets styrelse sitter av hävd en ledamot från UD. Arbetsmöten på tjäns- temannanivå sker en gång i månaden. Den vägledning för utlands- myndigheternas främjandeverksamhet som fastställdes av UD i juni 2010 omfattar också en vägledning för samverkan mellan utrikes- representationen och Exportrådet i utlandet:

Exportrådet har en övergripande roll i planering och ledning av han- delssekreterarnas verksamhet och exportfrämjandeverksamhet inom utrikesrepresentationen. Den rollen ska utövas inom de ramar och riktlinjer som regeringen årligen beslutar för Exportrådets verksamhet. I praktiken utövas denna övergripande roll genom nära samspel mellan exportrådskontor och utlandsmyndighet i partnerskap för ett gemen- samt nationellt intresse. Exportrådet beslutar, inom givna formella ramar, om handelssekreterares anställnings- och arbetsvillkor och leder deras verksamhet. Regeringen utser handelssekreterare på förslag av Exportrådet och efter samråd med berörd regionenhet inom UD och utlandsmyndigheten. Handelssekreteraren är en från utlandsmyndig- heten fristående juridisk enhet men är, enligt den generella instruktio- nen för handelssekreterare, underställd den svenska beskickningsche- fen när det gäller förbindelser med stationeringslandets myndigheter.

Utredningen SOU 2000:102 Expert på export beskriver ansvarsför- delningen för handelsfrämjande insatser utanför Sverige som i grunden oproblematisk. Den framhåller att Exportrådet bistår små och medelstora företag med information och konsultstöd vid eta- blering och expansion på den utländska marknaden. Ambassaden är tillgänglig som problemlösare och dörröppnare. På de platser där handelskammare finns fyller dessa en kompletterande funktion genom att agera som en naturlig företrädare för de etablerade svenska företagens intressen gentemot lokala myndigheter.

215

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

Utrikesförvaltningsutredningen noterar att ambassadernas och generalkonsulatens samverkan i allmänhet är mer frekventa med de redan etablerade företagen i verksamhetslandet. Ambassadens ställ- ning, kontakter och nätverk är av särskild betydelse där den offent- liga sektorn spelar en avgörande roll för planering och upphandling, som t.ex. vid internationellt finansierade projekt, projektexport och vid export av försvarsmateriel. Exportrådet inriktar sig på alla typer av företag. En betydande del av verksamheten tas upp av tjänster för små och medelstora företag, för etablering och nya kontakter. Ju avlägsnare och mindre en marknad blir, desto vanligare är det att Exportrådet utför tjänster för större företag.

Exportrådets framgångsrika verksamhet och anpassning till utvecklingen har lett till vissa oklarheter i förhållande till invester- ings- och importfrämjandet som i grunden har samma globalise- rings- och internationaliseringsmål som det moderna exportfräm- jandet. Ett svenskt företags etablering utomlands kan innehålla element av både export och import, och i samverkan med interna- tionella samarbetspartners kan den utländska partnerns invester- ingar i Sverige vara en del av bilden.

Arbetsfördelning och organisatorisk rågång mellan utrikesrepre- sentationen och Exportrådets utlandskontor är inte tydlig i alla lägen. Handelssekreterarkontoret är både en del av och inte en del av utlandsmyndigheten, beroende på om det är Wienkonventionen och utländsk rätt som tillämpas eller svensk syn och lagstiftning. Det förekommer att lokalt anställda gentemot lokala myndigheter formellt förs upp som anställda av utlandsmyndigheten, medan de i realiteten arbetar för Exportrådet. Det förekommer också att utlandsmyndigheterna genomför gratis och/eller avgiftsbelagda export- främjande tjänster till företag på samma marknad som handels- sekreterarens kontor.

Handelssekreterarnas roll och mandat i förhållande till

Wienkonventionen

Den diplomatiska beskickningen (ambassaden) är enligt Wienkon- ventionen om diplomatiska förbindelser av den 18 april 1961 odel- bar och har i konventionen angivna uppgifter och begränsningar. Dess chef leder och ansvarar för hela verksamheten och all anmäld personal. Wienkonventionens artikel 3 anger att en diplomatisk beskickning bl.a. har som uppgift att representera den sändande

216

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

staten i den mottagande staten, tillvarata den sändande statens och dess medborgares intressen. Den kan förhandla med den mot- tagande statens regering, med lagliga medel hålla sig underrättad om förhållandena och utvecklingen i den mottagande staten. Beskickningen har rätt att främja vänskapliga förbindelser mellan den sändande och den mottagande staten och utveckla deras ekonomiska, kulturella och vetenskapliga förbindelser. Av artikel 8 framgår att medlem av beskickningens diplomatiska personal i princip ska vara medborgare i den sändande staten. Det framgår också att diplomatisk personal inte får utses bland de som är medborgare i den mottagande staten annat än med denna stats medgivande, vilket när som helst kan återtas. Av konventionens artikel 41 framgår att beskickningslokal inte får brukas på ett med beskickningens verksamhet oförenligt sätt. Av artikel 42 framgår att en diplomatisk företrädare inte för egen vinning får utöva yrkes- eller affärsverksamhet i den mottagande staten.

Tolkningen av konventionen ligger på den mottagande staten, och det föreligger en relativt väl etablerad internationell praxis, i hög grad uppnådd genom reciprocitet mellan skilda länder. Praxis är relativt strikt, bl.a. för att förhållandena ska vara så tydliga att mottagande stater ska kunna leva upp till sina åtaganden enligt konventionen om skydd för beskickningar, diplomater, familje- medlemmar, m.m.

Utländska beskickningar i Sverige och svenska beskickningar i utlandet, liksom andra länders beskickningar i utlandet, innefattar ofta skilda former av handels-, informations- kultur- och turist- avdelningar/kontor som är del av eller har anknytning till beskick- ningen. Chefer och andra anställda i sådan verksamhet kan vara utsända från hemlandet och kan också vara anmälda som diplom- atisk personal.

Internationell praxis i synen på handels- och kulturverksamheter i egna avdelningar/kontor, under separata organ i den sändande staten, är att verksamheten ska vara ren beskickningsverksamhet i konventionens mening, dvs. inte syfta till att skapa vinst för konto- ret/verksamheten. Som exempel på verksamhet som inte har an- setts vara beskickningsverksamhet är försäljning av flygbiljetter och språkresor. Ett krav är att verksamheten ska vara direkt underställd ambassadören som företräder den sändande staten i enlighet med konventionens artikel 3. Vad gäller intäktsfinansiering accepteras normalt statligt reglerade avgifter enligt kommersiell prissättning

217

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

(Diplomatic Law, Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Denza 1998, s. 42f).

Synen på vilken verksamhet som kan accepteras under konven- tionen, och i vilken mån diplomatisk anmälan av personer kan accepteras, blir till sist en avvägning och en samlad bedömning av i vilken mån verksamheten uppfyller konventionens krav. Sverige har traditionellt hållit en tydlig linje gentemot beskickningar i Stockholm i dessa frågor, bl.a. för att inte undergräva svensk skatte- rätt, men också för att Sverige ska kunna leva upp till sina för- pliktelser om skydd m.m.

Enligt Regeringskansliets föreskrifter anmäls handelssekreteraren i värdlandet som ambassadråd eller ambassadsekreterare med funk- tionsangivelse vid beskickning, alternativt som konsul eller vice- konsul vid konsulat enligt vad Regeringskansliet beslutar i varje särskilt fall. Anställda vid Exportrådet som inte är handelssekre- terare ska normalt inte anmälas som beskicknings- eller konsulatsmed- lem. Undantag från denna princip kan göras för anställd vars arbetsuppgifter innefattar utförande av ett offentligt uppdrag om det finns särskilda skäl med hänsyn till den anställdes ställning vid myndigheten eller om extraordinära förhållanden motiverar det.12

Vissa konkurrensaspekter

I SOU 2000:102 Expert på export poängterades att Exportrådet utför lagstadgade uppgifter samtidigt som Exportrådet är en kom- mersiell aktör. Utredningen välkomnade att näringslivet är aktivt engagerat i det statliga exportfrämjandet och att samverkan mellan staten och näringslivet borde behållas. De konkurrensrättsliga frågor som restes genom konstruktionen ansåg man inte förhindra en fortsatt lösning baserad på 1972 års överenskommelse. Utred- ningen rekommenderade därför att Exportrådets organisation skulle bibehållas, bl.a. med hänvisning till de synergieffekter som över- väger nackdelarna för konkurrensen. Utredningen poängterade även att rådets möjligheter att utföra myndighetsuppdrag inte fick urholkas och att handelssekreterarnas officiella status utomlands inte fick riskeras. Utredningen ansåg det dock vara problematiskt att Exportrådet saknade associationsrättslig status. En genomgång av fyra alternativa tillvägagångssätt diskuterades:

12 En ny föreskrift om anmälan av personal utomlands bereds i UD när utredningen skrivs.

218

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

1.Statusfrågan lämnas därhän.

2.Exportrådet omvandlas till aktiebolag.

3.Exportrådet omvandlas till ideell förening.

4.Exportrådet delas upp i en myndighetsdel och ett bolag.

Utredningen Expert på Export landade vid att en omvandling av Exportrådet till ett aktiebolag skulle ge störst fördelar. Utred- ningens förslag ledde inte till någon åtgärd av regeringen.

Konkurrensverket pekade i sitt yttrande m.a.a. utredningen Expert på export (Dnr 1002:2000) på de nackdelar från konkurrens- synpunkt som kan uppstå när kommersiell verksamhet och myn- dighetsuppgifter utövas av samma aktör. Det gällde risk för sub- ventionering, eventuella kostnadsfördelar, initial fördel gentemot konkurrenter eller genom det kontaktnät som redan har byggts upp i myndighetsrollen.

Konkurrensverket menade att den effektivaste lösningen för att eliminera risken för bl.a. korssubventionering torde vara att orga- nisatoriskt helt skilja de konkurrensutsatta verksamheterna från myndighetsdelen i det statliga uppdraget. Om den organisatoriska åtskillnaden inte genomfördes, vore det enligt Konkurrensverket av största betydelse att det statliga uppdraget till Exportrådet blir tyd- ligare specificerat. Exportrådets olika roller och rågången mellan det statliga basuppdraget och övriga verksamheter måste enligt verkets mening klargöras tydligt och borde specificeras i det årliga regeringsbeslutet med riktlinjer för verksamheten. Med en tyd- ligare specificering skulle det också bli lättare att redovisa särkost- naderna för rådets olika verksamheter. Vad gällde statliga uppdrag utöver basuppdraget, där även andra än Exportrådet hade kompe- tens att utföra dem, anslöt sig Konkurrensverket till utredningens förslag att dessa uppdrag borde upphandlas under konkurrens.

Fyra handlingsalternativ

Denna utredning har identifierat fyra handlingsalternativ för Expor- trådets status med avseende på dess relation med utrikesförvalt- ningen:

1. Nuvarande organisation och arbetsfördelning bibehålls.

219

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

2.Det näringslivsfrämjande uppdraget samlas som dotterbolag i ett helstatligt holdingbolag, handelssekreterarorganisationen bevaras och Sverigefrämjandet hanteras separat.

3.Det offentliga främjandeuppdraget samlas i en myndighet under UD och konsultverksamheten läggs i ett kommersiellt bolag.

4.Sverigefrämjandet samlas i utrikesförvaltningen och handels- och investeringsfrämjandet blir en pelare i UD på samma sätt som säkerhetspolitik, utvecklingspolitik etc.

Det finns varianter på de fyra handlingsalternativen. Till exempel skulle alternativen 3 och 4 kunna bibehålla en del av det statliga uppdraget som ett handelsfrämjande anslag för uppdrag. En nack- del vore dock att den koncentration och kritiska massa som åstad- koms undergrävs. De ovan nämnda konkurrensaspekterna skulle få lösas, sannolikt genom upphandling. Samtliga alternativ skulle för- modligen kräva en särskild organisationsutredning. Alternativ 1 skulle inte kräva någon riksdagsbehandling.

1. Nuvarande organisation och arbetsfördelning bibehålls

Fördelar med detta alternativ är att den nuvarande organisationen har en lång tradition som är väl förankrad. EKN och SEK behöver inte förändras. Exportrådet får fortsatt en stark oberoende verk- samhet, nuvarande affärsmässighet försäkras och anslagsförhållandet till Regeringskansliet och myndigheter bibehålls. Exportrådets fram- gångsrika verksamhet kan fortsätta.

Nackdelar är eventuella frågetecken kring uppfyllande av Wien- konventionen och konkurrensregler samt den oklara ansvarsför- delningen mellan Exportrådet och beskickningarna.

Med denna lösning blir det nödvändigt att förtydliga det statliga uppdraget vilket kan kräva ökade statliga anslag för att upprätthålla nivån. Handelssekreterarkontorens verksamhet och myndighetsstatus behöver rätas ut liksom arbetsfördelning i förhållande till utrikes- representationen. Eventuella frågetecken kring den affärsmässiga avgifts- och prisstrukturen behöver lösas.

220

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

2. Det näringslivsfrämjande uppdraget samlas som dotterbolag i ett helstatligt holdingbolag, handelssekreterarorganisationen bevaras och Sverigefrämjandet hanteras separat

Fördelar med detta alternativ är verksamhetens oberoende från regeringen och Regeringskansliet. Det kan leda till förbättrad affärs- mässighet, finansiell styrka och sänder signal om en nysatsning på handelsfrämjandet. Konkurrensförhållanden mellan bl.a. Exportrådet och Invest Sweden kan lösas ut inom moderbolaget. Goda möjlig- heter ges till inflytande för näringslivet i styrelsen och anslags- förhållandet till regeringen, Regeringskansliet och myndigheter kan bibehållas.

Det finns även nackdelar med ett förstärkt oberoende av reger- ingen och Regeringskansliet. Det blir en kontroversiell lösning givet rollfördelningen mellan intäktsfinansierad och offentligt finansi- erad verksamhet. De konkurrensrättsliga frågetecknen ökar och det kan leda till oklarheter i förhållande till EG-rätten. Frågetecken avse- ende Wienkonventionen i förhållande till affärsmässigt vinstdriv- ande och privaträttsliga verksamheter kvarstår.

I en sådan konstruktion måste det klargöras vilka som blir dotter- bolag, dvs. Exportrådet, Invest Sweden, EKN, SEK samt möjligen Tillväxtanalys och VisitSweden. Med denna lösning blir det nöd- vändigt att förtydliga det statliga uppdraget till Exportrådet. Det kommer att krävas ett reguljärt statligt uppdrag vid alla handels- sekreterarkontor och eventuella krav på ökade statliga anslag. Frågorna kring den affärsmässiga avgifts- och prisstrukturen, handels- sekreterarkontorens verksamhet och dessas myndighetsstatus kvar- står. Konkurrensaspekter kvarstår liksom ansvarsförhållanden och sam- verkan med utrikesrepresentationen. Kopplingen till Sverigefrämjandet kan försvagas.

3. Det offentliga främjandeuppdraget samlas i en myndighet under UD och konsultverksamheten läggs i ett kommersiellt bolag

En fördel med detta alternativ är tydlighet, eftersom det samlar de statliga resurserna i Sverige- och näringslivsfrämjandeverksam- heten. Det gör det möjligt att koncentrera resurser, stärka den gemensamma administrationen och sänder signal om en nysatsning på handelsfrämjandet. EKN och SEK behöver inte förändras. Kon- kurrensförhållanden mellan bl.a. Exportrådet och Invest Sweden

221

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

kan lösas ut. Lösningen skiljer på myndighetsuppgifter och affärs- mässig verksamhet och den löser frågetecknen kring Wienkonven- tionen och konkurrensrätten. Arbetsfördelning och samverkan med utrikesrepresentationen blir sannolikt lättreglerad.

Nackdelar är risk för byråkratisering och ökat myndighets- tänkande. Det finns en risk för ökad politisk styrning av insatserna. Det är tveksamt om ett fristående Exportråd, utan officiell/diplom- atisk status, överhuvudtaget kan överleva. Synergieffekterna i det nuvarande Exportrådet skulle gå förlorade.

Med detta alternativ blir det nödvändigt att lösa frågan om styr- else och insynsråd. En stark näringslivsrepresentation (jämför EKN) och en fungerande avgiftsstruktur blir nödvändig i myndigheten.

4. Sverigefrämjandet samlas i utrikesförvaltningen och handels- och investeringsfrämjandet blir en pelare i UD på samma sätt som säker- hetsspolitik, utvecklingspolitik etc.

En fördel med detta alternativ är tydlighet, eftersom det skiljer på myndighetsuppgifter och affärsmässig verksamhet. Den samlar hel- heten av det internationella näringslivsfrämjandet på ett ställe med en gemensam administration. Konkurrensförhållanden mellan Export- rådet och Invest Sweden kan lösas ut och EKN och SEK behöver inte förändras. Detta alternativ löser frågetecknen om Wien- konventionen och konkurrensrätt. Arbetsfördelning och sam- verkan med utrikesrepresentationen blir mer lättreglerad. Alterna- tivet förtydligar utrikesförvaltningens främjandeuppdrag samt ökar kunskap och förståelse för näringslivets villkor i utrikesförvalt- ningen. Det blir en förstärkt ställning för ”den ekonomiska diplo- matin” i utrikesförvaltningen.

Nackdelar är risk för byråkratisering och ökat myndighets- tänkande. Den politiska styrningen av insatserna riskerar att öka. Det är tveksamt om ett fristående Exportråd, utan officiell/diplom- atisk status, kan överleva. Synergieffekterna skulle gå förlorade. Effektiviteten skulle bli lidande.

Det blir med detta alternativ nödvändigt att lösa frågan om en rådgivande styrelse och insynsråd i utrikesförvaltningen med stark näringslivsrepresentation och en fungerande avgiftsstruktur.

222

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

En ny samverkan mellan utrikesförvaltningen och Exportrådet

Exportrådet präglas av en framgångsrik konsultverksamhet som bedöms vara av stort värde för svenska företags internationaliser- ing. Samtidigt har denna verksamhets expansion förändrat de för- utsättningar som gällde vid det ursprungliga ”handslaget” år 1972. Utvecklingen kan också sägas ha skapat ett oklart ansvarsför- hållande mellan ambassaden/generalkonsulatet (utrikesförvaltningen) och handelssekreterarkontoret (Exportrådet) gentemot myndig- heterna i det mottagande landet.

Avgränsningen mellan Exportrådet och utrikesförvaltningen innebär att Sverige har en konkurrensutsatt, näringslivsnära och kommersiellt orienterad exportfrämjande verksamhet. Förutsätt- ningarna för en professionell konsultverksamhet med hög kvalitet är stora. Samtidigt innebär denna lösning att Sverige har, med redo- visade jämförelser i bilaga 7, en utformning på verksamheten som bygger på en förhållandevis extensiv tolkning av Wienkonven- tionen. Den svenska modellen ställer också höga krav på Export- rådet för att inte det statliga inslaget ska fungera som en statlig sub- vention och konkurrensfördel gentemot privata aktörer i samma bransch. Vissa av Exportrådets exportservicetjänster får statligt stöd, vilket kan göra det svårare för svenska konsultföretag i samma bransch att slå sig in på marknaden. Samtidigt är det viktigt att Exportrådet har förmågan att stödja svenska företags international- isering, inte minst på svåra marknader.

Trots de fördelar en eventuell omvandling av Exportrådet till ett aktiebolag skulle leda till är det utredningens bedömning att den skulle ge alltför negativa effekter för svenskt exportfrämjande. Statens direkta samhörighet och deltagande i verksamheten skulle minska. En genomgripande diskussion kring de organisatoriska formerna riskerar att ta tid och resurser i anspråk, vilket drar uppmärksamhet från själva innehållet i och genomförandet av den exportfrämjande verksamheten. Utlandskontorens officiella status kan komma att ifrågasättas av verksamhetslandets myndigheter. Det vore till nackdel för verksamheten om den diplomatiska statusen förloras på orter där den är betydelsefull (en förutsättning för en omvandling var enligt utredningen SOU 2000:102 att handelssekreterarens status inte fick påverkas negativt). En omvandling kan leda till att handelssekreterarkontoren registreras som filial till moderbolaget och beskattas i värdlandet. I administrativt hänseende skulle förhållandet mellan Exportrådet och myndigheten Handelssekreteraren komma att

223

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

kompliceras. Handelssekreterarens ekonomiska redovisning skulle behöva särredovisas på annat sätt än i Exportrådets årsredovisning och inte vara en integrerad del i Exportrådet. Exportrådets status som ett privaträttsligt subjekt med ett gemensamt huvudmannaskap mellan staten och näringslivet är därför fortsatt ändamålsenlig.

Exportrådets resursutveckling, minskade statliga anslag, den utvecklade arbetsfördelningen mellan UD och Exportrådet samt betoningen av främjande som en kärnuppgift i utrikesförvaltningen gör emellertid att Exportrådets s.k. funktionella direktivrätt inom utrikesrepresentationen exportfrämjande verksamhet (lag 1975:490 och förordning 1975:491) i dag är obsolet. UD bör därför initiera en översyn och anpassning av samtliga berörda lagar, förordningar och instruktioner till de förhållanden som råder i dag. Utrikesför- valtningsutredningen anser också att de statliga uppdragen till Export- rådet behöver preciseras tydligare, i linje med Konkurrensverkets rekommendationer. Exportrådets olika roller och rågången mellan det statliga basuppdraget och övriga verksamheter behöver klar- göras. Ambitionen bör vara att hitta en rimlig balans mellan det statliga uppdraget och den kommersiella konsultverksamheten.

Handelssekreterarens myndighetsfunktion utomlands behöver följa gällande lagar och regelverk för myndigheter. Exportrådets utlandsorganisation måste utformas efter verksamhetens krav och behov. Utgångspunkt bör vara att Exportrådets närvaro är privat- rättslig (bolag, representationskontor m.m.) där så är möjligt och lämpligt, dvs. på normalt konkurrensutsatta marknader. På dessa platser utser Exportrådet själv kontorschef utan krav på ett offent- ligt uppdrag. En sådan förändring kan leda till ökade kostnader för Exportrådet till följd av förändrade skattevillkor för kontoret och de utsända, vilket behöver beaktas i samband med beslut om det statliga uppdragets omfattning. I de fall där Exportrådets utlands- närvaro inte kan eller bör ske i privaträttslig form behöver ett regelverk göra det möjligt för Exportrådet att hos departementet begära upprättande av ett handelssekreterarkontor.

I delbetänkandet SOU 2010:32 konstaterades att handelssekreter- arnas relation till utlandsmyndigheterna är av annan karaktär än attachéernas och därför inte kan inpassas i de resonemang som förs om specialattachéer och anställda med annan huvudman än Reger- ingskansliet. En följdändring av en enmyndighetsreform krävs därför inte i instruktionen för handelssekreterare (s. 176). Denna utredning anser att eventuella frågetecken avseende anmälan av

224

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

Exportrådspersonal som inte är handelssekreterare enligt Wienkon- ventionen om diplomatiska förbindelser behöver rätas ut, mot bak- grund av de förändringar som Exportrådet har genomgått de senaste åren. Utgångspunkt ska vara att endast handelssekreteraren, om kontoret leds av en sådan, ges diplomatstatus.

Utredningen anser vidare att utgångspunkt för samverkan mellan Regeringskansliet/UD och Exportrådet bör vara tydligt åtskilda roller, enligt ett proceduravtal mellan UD och Exportrådet. Proce- duravtalet, samt ett preciserat statligt uppdrag till Exportrådet, bör avgöra rådets respektive utrikesrepresentationens arbetsfördelning utomlands avseende ej avgiftsbelagda tjänster, förfrågningar, marknads- information, m.m. På marknader där Exportrådet inte är repre- senterat, vare sig genom egna kontor eller genom personal knuten till ambassaden, bör utrikesförvaltningen och Exportrådet avgöra ingång för sådana förfrågningar genom proceduravtalet.

Beskickningarnas uppgifter är att verka för Sveriges samlade handels-, investerings- och välståndsintressen. Ambassadernas och konsulatens särskilda ställning som företrädare för staten gör att dessa har den naturliga rollen att i andra länder företräda och sam- ordna den allmänna handels- och främjandeverksamheten. Konsult- uppdrag, affärsutveckling och näringslivsfrämjande tjänster mot avgift till företagen, på en konkurrensutsatt marknad, liksom export- och importförfrågningar är med den svenska arbetsfördel- ningen inte en naturlig uppgift för en beskickning. Ambassader och konsulat bör därför i normalfallet hänvisa sådana förfrågningar till Exportrådet, svensk bilateral handelskammare eller annan svensk företagssammanslutning. Endast i undantagsfall blir det aktuellt för en beskickning att utföra företagstjänster mot betalning.

5.1.4Investeringsfrämjandets betydelse

Investeringar är en motor för ekonomisk utveckling. Det är därför angeläget att Sverige förblir ett attraktivt land för utländskt före- tagande och utländska investeringar. Detta kräver ett politiskt engage- mang, ett konkurrenskraftigt investeringsklimat och ett effektivt investeringsfrämjande. I Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet? framgår att utländska investerare inte bara för in kapital och med- verkar till arbetstillfällen i Sverige utan också bidrar med kunskap och kompetens som är viktig för att stärka konkurrenskraften i den svenska ekonomin. De utlandsägda företagen har tillgångar i Sverige

225

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

till ett värde som motsvarar 60 procent av Sveriges BNP. År 2007 hade dessa företag omkring 600 000 anställda i Sverige, dvs. omkring en fjärdedel av alla svenskar som är anställda i den privata sektorn (s. 35).

Den centrala myndigheten för investeringsfrämjande åtgärder är Myndigheten för utländska investeringar i Sverige, i dagligt tal kallad Invest Sweden. Myndigheten lyder under UD och handels- ministern. Det grundläggande anslaget för verksamheten är för 2011 59 miljoner kronor. Därtill kommer vissa särskilda medel samt del av den verksamhet som sker i samverkan med andra aktörer. Invest Sweden har i uppdrag att aktivt medverka till att utländska företag investerar i Sverige eller samverkar med svenska företag i syfte att stärka konkurrenskraften och tillväxten i Sverige. Det görs direkt genom kontakter och rådgivning med potentiella investerare och indirekt genom att öka intresset för Sverige som investerings- land. Investeringsfrämjandet ska bedrivas som en del av det samlade Sverigefrämjandet, i nära samverkan med andra aktörer som har i uppdrag att verka för en positiv och attraktiv bild av Sverige. Invest Sweden samverkar med en rad andra myndigheter och organisationer, bl.a. Exportrådet, SI, Tillväxtanalys, Vinnova och VisitSweden. Inom investeringsfrämjandet prioriteras ett antal affärsområden, som marknadsförs på utvalda marknader i nära sam- arbete med det regionala investeringsfrämjandet. En av Invest Sweden´s viktigaste resurser är dess samarbetsnätverk med invester- ingsfrämjande regionala organisationer runt om i Sverige. Invest Sweden har kontor i Stockholm och Göteborg samt utlandskontor i Indien, Japan, Kina och USA.

Utredningen menar att dubbelarbete inom offentliga invester- ingsfrämjande insatser ska undvikas. Synergier med den handels- och Sverigefrämjande verksamheten i övrigt måste nyttjas. Global- iserad handel, svenska företags etablering utomlands och utländska företags etablering i Sverige talar för en kraftsamling av begränsade resurser och närmare samverkan mellan handels- och investerings- främjandet. Administrativa synergier bör kunna utnyttjas bättre, inte minst i utlandsorganisationen. Som ett led i detta föreslår utred- ningen att Invest Sweden och Exportrådet stärker sin samverkan.

226

SOU 2011:21

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

5.1.5Synergier mellan utvecklingssamarbete, handel och främjande

Importens betydelse

Det råder bred enighet om att friare handel leder till ökat välstånd och sysselsättning. Den svenska frihandels- och globaliserings- politiken utgår från att välståndsgivande handel grundas på både export och import. Sveriges importbehov kan sägas utgöra ett grundläggande motiv för all export. Genom att främja import tar Sverige ansvar för att främja en internationell utveckling som omfattar både frihandel, internationellt samarbete och utvecklings- ländernas intressen. Dessutom har insatserna för företags etabler- ing utomlands utvecklats i riktning mot att stödja komponent- import, eftersom många exportföretag importerar en stor del av sina insatsvaror. I den s.k. Exportutredningen konstateras att goda importförutsättningar är nödvändiga för att möjliggöra specia- lisering och att utveckla en stark konkurrenskraft (s. 293).

Utvecklingsländer får stöd av det offentliga Sverige via Sida genom exportfrämjande biståndsprogram som utgör värdefulla komplement till övriga näringslivsfrämjande insatser. Som en del av Kommerskollegiums verksamhet för att främja utvecklingsländer- nas export bistår Open Trade Gate Sweden exportörer från utveck- lingsländer att förstå och lösa problem kopplade till det handels- politiska regelverket genom att besvara förfrågningar och arrangera exportseminarier.

Globaliseringen har bidragit till att fokus i den svenska debatten om utrikeshandel har förskjutits från att uteslutande handla om export till att också ta hänsyn till importen. Den är en integrerad del av utrikeshandeln och en förutsättning för rationell produktion i den globala konkurrensen. Den skapar nyttig konkurrens, kan ge bättre och billigare insatsvaror, bättre resursutnyttjande, vara ett alternativ till utlokalisering av verksamheter och kan skapa syssel- sättning. Importen gynnar också konsumenterna. Genom importen ges det svenska samhället ökad tillgång till kunskap, ny teknologi och möjliggör ekonomins anpassning till omvärldsförändringar. Importen främjar också ömsesidigheten i handeln och bidrar till utrikes- och handelspolitisk goodwill (jämför Ds 2009:35 Vad kräver krisen av främjandet? s. 37–38).

De främsta aktörerna inom svenskt importfrämjande är Export- rådet, Handelskamrarna, Kommerskollegium (inklusive Open Trade

227

Styrning av vissa utrikespolitiska verksamheter

SOU 2011:21

Gate Sweden), Näringslivets Internationella Råd (NIR), Närings- punkten, Sida, Svensk Handel och utrikesförvaltningen. Det finns goda skäl till ökad samverkan. Det nyinrättade Importrådet för informations- och erfarenhetsutbyte som Handelskamrarna är sam- lande kraft bakom är ett steg i denna riktning.

Utvecklingssamarbetets betydelse

Genom en lång tradition av öppenhet och internationell inriktning har svenskt näringsliv goda möjligheter att bidra till ekonomisk utveckling i fattiga länder. De relationer som utvecklingssam- arbetet skapar mellan Sverige och samarbetslandet kan även andra aktörer dra nytta av. Med bibehållen respekt för principen om obundet bistånd kan svenskt mervärde och komparativa fördelar i näringslivet även nyttjas i det svenska utvecklingssamarbetet.

En ny dialog och en närmare samverkan har utvecklats mellan Sida och näringslivet, baserad på ömsesidig insikt om respektive roll. Ett antal metoder och instrument för detta är redan i drift eller under utveckling. Dit hör bl.a. Swedfund International AB:s verk- samhet och Aktörssamverkan. Rådet för näringsliv och utveckling (NU-rådet) är ett välkommet initiativ i Regeringskansliet och utgör ett viktigt komplement till UD-IH:s referensgrupp för näringslivet och vidareutveckling av arbetet med CSR. Ett nytt program som Sida och svenskt näringsliv har tagit initiativ till är Business for Development, som ska bli ett sammanhållet program för Sidas samarbete med svenska företag och deras organisationer. I de länder där svenskt bistånd fasas ut kommer det svenska engage- manget att ta sig nya uttryck i form av aktörssamverkan och riktade insatser.

Inom näringslivets organisationer och inom en rad myndigheter och departement