Regeringens skrivelse 2011/12:19

Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

Regeringens skrivelse 2011/12:19

Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens stöd	Skr.
till samhället vid kriser	2011/12:19

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 6 oktober 2011

Fredrik Reinfeldt

Carl Bildt (Försvarsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR 2011:15). Regeringen framhåller bland annat de principer som gäller för krisberedskapen samt vissa författningar kopplade till Försvarsmaktens stöd till samhället. Krisberedskapsarbetet berör ett stort antal aktörer i samhället. Regeringen vill särskilt lyfta fram att Försvarsmakten under lång tid har lämnat stöd till samhället vid kriser.

I skrivelsen redovisar regeringen också åtgärder som regeringen vidtagit eller avser att vidta. Regeringen framför att en övergripande strävan är att utveckla och stärka samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer. Vidare har regeringen bland annat gett uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som ska främja samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer.

Regeringen anser vidare att de pågående förändringarna av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem också kommer att stärka Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till samhället vid kriser.

1

Innehållsförteckning			Skr. 2011/12:19
1	Ärendet och dess beredning..............................................................		3
2	Riksrevisionens iakttagelser .............................................................		3
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser.................		4
4	Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens
	iakttagelser........................................................................................		5
	4.1	En förbättrad samverkan mellan Försvarsmakten
		och civila aktörer................................................................	6
	4.2	Förändringar i Försvarsmaktens ledningsnivåer ................	7
	4.3	Planering ............................................................................	7

4.4 Uppföljning av Försvarsmaktens planer

	och förberedelser................................................................	8
4.5	Förändringar i personalförsörjningssystemet .....................	8
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 oktober 2011 ....		163

2

1

Ärendet och dess beredning

Skr. 2011/12:19

Riksrevisionen har granskat hur Försvarsmakten kan bistå samhället i händelse av kris. Granskningen har redovisats i rapporten Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR 2011:15). Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 19 april 2011. Granskningsrapporten finns i bilagan.

2 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens stöd till samhället i samband med kriser. I riksdagens mål för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Vidare är riksdagens och regeringens inriktning att det bör ske med myndighetens befintliga förmågor och resurser.

Riksrevisionen menar att dess granskning visar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap, men att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver förbättras. Detta kan främst ske genom ett förtydligande av regeringens styrning av Försvarsmaktens planering för uppgiften och genom förbättrade samverkansformer mellan berörda aktörer.

För att ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser ska uppnås, anser Riksrevisionen att det är viktigt med ökad kunskap hos andra aktörer i samhället om Försvarsmaktens möjligheter att bistå i samband med kriser. Riksrevisionen pekar på behovet av en ökad transparens i samhället när det gäller förutsättningar för Försvarsmaktens stöd i syfte att undvika både att Försvarsmaktens resurser underutnyttjas och att orealistiska förväntningar ställs på Försvarsmakten.

Ansvaret för att uppnå ökad transparens ligger, enligt Riksrevisionen, både på Försvarsmakten och på relevanta aktörer i det övriga samhället.

Riksrevisionen säger sig ha förståelse för att uppgiften ska lösas med befintliga resurser och förmågor (det vill säga inte vara dimensionerande) samt med beaktande av ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret.

Riksrevisionens granskning har skett bl.a. mot bakgrund av de senaste årens reformer av Försvarsmakten. Riksrevisionen reser en rad specifika frågor om Försvarsmaktens förmåga att bistå samhället vid kriser. I detta sammanhang nämns bl.a. de pågående förändringarna av personalförsörjningssystemet och de lokala och regionala nivåernas roll för samverkan mellan Försvarsmakten och ansvariga aktörer i övriga samhället.

3

Mot bakgrund av sin granskning rekommenderar Riksrevisionen Skr. 2011/12:19 regeringen att

– förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället,

– följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser, samt

– säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och övriga samhället.

Riksrevisionen rekommenderar Försvarsmakten att

– i sin styrning tydliggöra att hemvärns- och förbandsresurser på lokal nivå ska ingå i myndighetens samverkan med det övriga samhället,

– ge det övriga samhället större insyn i Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället, samt

– inkludera genomförd samverkan, planering och övning i sin bedömning att lämna stöd till det civila samhället.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Ansvarsprincipen är en grundläggande princip i det svenska krisberedskapssystemet. Andra viktiga principer är likhetsprincipen samt närhetsprincipen. Regeringen har vid flera tillfällen redovisat detta för riksdagen, senast i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 6). Ansvarsprincipen innebär att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande verksamhetsansvar under allvarliga händelser, kris- och krigssituationer. Vidare ingår det i verksamhetsansvaret att vidta de åtgärder som krävs för att skapa robusthet och förmåga att kunna hantera uppkommen situation. Dessutom ingår samverkan och samordning med andra aktörer i den omfattning som krävs för att effektivt förebygga och hantera en allvarlig händelse eller kris (skr. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet).

Verksamheten inom samhällets krisberedskap är uppbyggd kring en geografisk och en sektorsinriktad ansvars- och samverkansstruktur. Den geografiska dimensionen utgörs av geografiskt områdesansvar på lokal, regional och nationell nivå. Kommunen har det geografiska områdesansvaret på den lokala nivån, länsstyrelser på den regionala nivån samt centrala förvaltningsmyndigheter och regeringen på den nationella nivån. Geografiskt områdesansvar innebär att det inom ett geografiskt område finns en aktör som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder för krisberedskap.

Eftersom en allvarlig händelse eller kris ofta påverkar flera verksamheter i olika sektorer måste förebyggande arbete och förberedelser vidtas både inom en sektor och över sektorsgränserna.

Regeringen vill betona att arbetet med samhällets krisberedskap alltid bör ses i sin helhet. Med det avses att krisberedskap omfattar förebyggande och förberedande åtgärder, förmåga att hantera händelser samt att erfarenheter från andra händelser och kriser i ett lärande perspektiv tas tillvara. Arbetet, som bör täcka hela hotskalan, omfattar ett

4

stort antal aktörer i samhället. Det är inte möjligt att belysa bara en del av Skr. 2011/12:19 krisberedskapssystemet och, därifrån, dra långtgående slutsatser.

Regeringen vill särskilt lyfta fram att Försvarsmakten under lång tid har lämnat stöd till samhället vid allvarliga händelser och kriser samt upplysa om den författningsreglering som finns om bl.a. Försvarsmaktens stöd i olika situationer. Av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor framgår att en statlig myndighet eller en kommun på uppmaning av räddningsledaren är skyldig att delta i en räddningsinsats med personal och egendom. Räddningsledare kan således begära relevanta resurser från Försvarsmakten för civila räddningsinsatser.

Enligt lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning får Rikspolisstyrelsen under vissa förutsättningar begära stöd av Försvarsmakten vid terrorismbekämpning.

Av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet framgår att Försvarsmakten får lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. En begäran om stöd ska göras till Försvarsmaktens högkvarter. Beslut om stöd fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret som överbefälhavaren bestämmer. Om begäran endast avser utrustning eller tjänster av mindre omfattning får begäran göras hos någon annan organisationsenhet inom Försvarsmakten. Beslut om stöd fattas då av chefen för den organisationsenheten. Försvarsmakten ska ta ut avgifter för stöd enligt stödförordningen. Det bör beaktas att Försvarsmakten sedan 2010 är bemannad med anställd personal och att tidigare begränsningar i användandet av värnpliktig personal är borttagna.

Regeringen anser att det inte finns behov av att på det övergripande planet förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället, utöver vad som följer av de ovan angivna författningarna.

Regeringen anser att det är angeläget att samhällets samlade resurser nyttjas så effektivt som möjligt. Detta gäller också när Försvarsmakten lämnar stöd till samhället vid en allvarlig händelse eller kris. Med beaktande av de ovan redovisade principerna för samhällets krisberedskap, anser regeringen att en övergripande strävan bör vara att kontinuerligt utveckla och stärka samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer.

Beträffande Riksrevisionens rekommendationer till Försvarsmakten, ligger dessa inom ramen för Försvarsmaktens befogenheter. Regeringen avser att följa upp Försvarsmaktens hantering av Riksrevisionens rekommendationer.

4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Arbetet inom samhällets krisberedskap för att hantera allvarliga händelser och kriser utgör grunden och utgångspunkten för Försvarsmaktens stöd till samhället. En redogörelse för regeringens åtgärder i syfte att utveckla planering, förberedelser och

5

samverkansformer för Försvarsmaktens stöd till samhället bör därför Skr. 2011/12:19 utgå från detta förhållande.

Riksrevisionens rekommendationer avser planering, förberedelser och samverkan. Då dessa aspekter ofta är integrerade, behandlas de i ett sammanhang i avsnitt 4.1– 4.5.

4.1 En förbättrad samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer

Regeringen har i budgetpropositionen för 2012 betonat vikten av samverkan och att forum för detta bl.a. är de olika samverkansområden som anges i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Regeringen har pekat på behovet av att samverkansområdena utvecklas i samarbete med bl.a. Försvarsmakten och privata aktörer. Regeringen anser det vara viktigt att arbetet i samverkansområdena kännetecknas av ett helhetsperspektiv i synen på samhällets krisberedskap.

Samhällets krisberedskap bygger på en omfattande samverkan på alla nivåer och inom alla sektorer av samhället. Det innebär att myndigheter, landsting, kommuner, icke offentliga aktörer m.fl. utifrån sitt ansvar för den egna ordinarie verksamheten bör samverka aktivt för att förebygga och hantera allvarliga händelser och kriser som kan drabba samhället.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har, i syfte att utveckla samverkansområdena, bjudit in Försvarsmakten att delta i Samverkansområdet Skydd, undsättning och vård. Försvarsmakten deltar redan i samverkansområdet Farliga ämnen som adjungerad. Syftet med samverkansområden är att de berörda myndigheterna ska komma fram till hur krisberedskapen inom samverkansområdet och mellan samverkansområden bör och kan stärkas. Detta med anledning av de beroendeförhållanden som finns då en allvarlig händelse eller kris inträffar. De nuvarande samverkansområdena är Teknisk infrastruktur, Transporter, Farliga ämnen, Ekonomisk säkerhet, Geografiskt områdesansvar samt Skydd, undsättning och vård.

Regeringen anser vidare att skyddet och säkerheten på Östersjön och i anslutande farvatten är ett prioriterat område. De förmågor och den beredskap aktörerna bygger upp i dag påverkar i hög grad möjligheterna att hantera en större olycka till sjöss. Den 19 maj 2011 beslutade regeringen att användningen av statens samlade maritima resurser ska ses över. En utredning (dir. 2011:43) ska föreslå ett effektivt och flexibelt utnyttjande av samhällets resurser genom stärkt operativ samordning och samverkan mellan myndigheter. Såväl samordning av och samverkan mellan olika civila myndigheter som mellan civila och militära myndigheter avses. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2012.

Ett effektivt resursutnyttjande är väsentligt för alla uppgifter inom ramen för arbetet med samhällets krisberedskap, inklusive terrorismbekämpning. En nödvändig förutsättning för detta är samverkan och regelbundna övningar mellan berörda aktörer.

6

4.2

Förändringar i Försvarsmaktens ledningsnivåer

Skr. 2011/12:19

Riksrevisionen bedömer att inrättandet av en regional ledningsnivå inom Försvarsmakten 2013 kommer att medföra förbättrade samverkansformer med de civila aktörerna på denna nivå. Samtidigt innebär avsaknaden av en motsvarande nivå på den civila sidan, enligt Riksrevisionen, en brist i sammanhanget. Riksrevisionen beskriver samverkansformerna på lokal nivå som ad hoc-mässiga i fråga om både form och innehåll, samtidigt som den betonar nivåns betydelse för samhällets krisberedskap.

Regeringen har uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i myndighetens regleringsbrev för 2011, att följa Försvarsmaktens arbete när det gäller inrättandet av fyra regionala staber och ta fram en strategi för hur samverkan med dessa staber kan förbättras i syfte att uppnå en god samverkan till nytta för samhällets krisberedskap.

Regeringen vill i detta sammanhang särskilt betona länsstyrelsernas roll inom samhällets krisberedskap där de är geografiskt områdesansvariga myndigheter. Länsstyrelsen ska därmed vara sammanhållande inom länet och svara för samordningen. Länsstyrelserna ska omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information. De har även ansvar för att sammanställa en samlad regional lägesbild vid allvarliga händelser eller kriser, samt att informera regeringen eller annan av regeringen utsedd myndighet om läget i länet. Länsstyrelsen ska vidare analysera, bedöma och meddela regionala behov av nationella och internationella förstärkningsresurser till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) följer noga utvecklingen av de regionala staberna.

Regeringen konstaterar att ett av syftena med den nya regionala nivån inom Försvarsmakten är att stärka Försvarsmaktens förmåga att samverka med och lämna stöd till andra myndigheter (se prop. 2010/11:1, utg.omr. 6, s. 33). Vidare konstaterar regeringen att det i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning och i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet tydligt föreskrivs hur stöd ska begäras eller motsvarande vid en räddningsinsats samt förutsättningarna för att stöd ska lämnas.

4.3 Planering

Mot bakgrund av den försvarspolitiska inriktningen som beslutades av riksdagen 2009 (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292), fattade regeringen 2010 beslut om inriktningen av Försvarsmaktens operativa planering (Fö2010/464/MIL). I beslutet konstateras att Försvarsmakten med myndighetens befintliga förmåga och resurser ska kunna lämna stöd till civil verksamhet. I budgetpropositionen för 2012 konstaterar regeringen att Försvarsmaktens försvarsplanering bör ske samordnat med myndigheter som har särskilt ansvar för krisberedskapen enligt förordningen om krisberedskap och höjd

7

beredskap. Enligt denna förordning har utpekade myndigheter ett ansvar Skr. 2011/12:19 att planera för att samhället ska kunna motstå påfrestningar av olika slag,

från kriser till höjd beredskap. Regeringen betonar vikten av att denna planering och övningsverksamhet genomförs och att det finns en helhetssyn som omfattar hela hotskalan. Myndigheter som omfattas av förordningen om krisberedskap och höjd beredskap bör därför inom samverkansområdena arbeta med såväl åtgärder för fredstida krissituationer som planering av åtgärder vid höjd beredskap. Sammantaget bidrar detta till utvecklingen av samhällets krisberedskap.

Goda samverkansformer mellan Försvarsmakten och berörda civila aktörer i samband med utveckling av planeringen är ytterligare ett sätt att förbättra planeringen.

4.4 Uppföljning av Försvarsmaktens planer och förberedelser

Riksrevisionen rekommenderar i sin granskning att regeringen följer upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser som avser stödet till samhället vid kriser.

Försvarsmakten redovisar årligen sitt stöd till samhället vid kriser. Enligt Försvarsmaktens årsredovisning lämnade myndigheten under 2010 stöd av olika slag vid mer än 350 tillfällen. Regeringen överväger att förtydliga återrapporteringskraven för Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. En vidareutveckling av återrapporteringen kan bidra till att skapa ökad transparens när det gäller samverkan, planering och övning.

4.5 Förändringar i personalförsörjningssystemet

Riksrevisionen anser att övergången till ett insatsförsvar och förändringarna av hemvärnets struktur och roll gör det svårt att uppskatta vilka personella resurser som kan ställas till samhällets förfogande i händelse av kris.

Regeringen vill för sin del anföra följande:

Förändringarna inom personalförsörjningsområdet är mycket omfattande och kommer att ta tid att genomföra i sin helhet. Personalförsörjningen ska utgå från behov föranledda av insatsorganisation 2014, varvid uppbyggnaden av insatsorganisationens operativa förmåga ska prioriteras. Den nya grundläggande militära utbildningen på frivillig grund bör vara fullt utbyggd 2012. Då bör också huvuddelen av den militära personal som väljer att ta anställning i Försvarsmakten eller tjänstgöra i hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna rekryteras från den nya utbildningen.

Eftersom insatsorganisationen kommer att bestå av stående och kontrakterade förband, ökar förbandens tillgänglighet avsevärt jämfört med det tidigare personalförsörjningssystemet. Detta gäller också vid stöd till samhället i samband med allvarliga händelser och kriser.

Försvarsmaktens helikopterförmåga är under utveckling. Två nya medeltunga helikoptersystem tillförs: helikopter 14 och helikopter 16.

8

När den samlade helikopterkapaciteten ökar, förstärks också Skr. 2011/12:19 Försvarsmaktens förmåga att lämna stöd till samhället.

Försvarsmaktens CBRN1-kompani har förmågan att lösa uppgifter vid situationer med fara för strålning, smitta och gift, från detektion och provtagning till analys med hjälp av mobila laboratorier. Detta inom ramen för Försvarsmaktens uppgift att ha förmåga att tidigt kunna upptäcka CBRN-händelser i Sverige och i närområdet samt förebygga och minska verkningar vid incidenter innefattande CBRN-hot. Denna förmåga är av värde för Försvarsmaktens möjligheter att stödja samhället vid kriser.

Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad genom denna skrivelse.

1 Chemical, biological, radiological, and nuclear

9

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

RiR 2011:15

11

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport

har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

12

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RiR 2011:15

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

13

Skr. 2011/12:19

Bilaga

ISBN 978 91 7086 253 3

RiR 2011:15

Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2011

14

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Till riksdagen	Datum:	2011-03-31
	Dnr:	31-2010-0066
	RiR:	2011:15

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället i samband med fredstida kriser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten.

Riksrevisor Jan Landahl har beslutat i detta ärende. Revisionsledare

Johan Ågren har varit föredragande. Revisionledare Maria Pereswetoff-Morath och revisionsdirektör Alexander von Gussich har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Jan Landahl

Johan Ågren

För kännedom:

Regeringen, Försvarsdepartementet

Försvarsmakten

15

Skr. 2011/12:19

Bilaga

16

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Innehåll

Sammanfattning		9
1	Inledning	13
1.1	Motiv och syfte med granskningen	13
1.2	Inriktning, avgränsningar och definitioner	14
1.3	Utgångspunkter för granskningen	15
1.4	Metod och genomförande	18
1.5	Disposition	20
2	Svensk krisberedskap	21
2.1	Svensk krisberedskap bygger på samverkan	21
2.2	Riksdagens beslut om Försvarsmaktens roll i svensk krisberedskap	25
2.3	Regeringens styrning av Försvarsmakten	26
2.4	Försvarsmakten som myndighet	31
2.5	Sammanfattande iakttagelser	35
3	Förutsättningar och rutiner för insatser	37
3.1	Insatser utifrån lagen om skydd mot olyckor	38
3.2	Insatser utifrån stödförordningen	41

3.3 Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen

	vid terrorismbekämpning	43
3.4	Tjänstgöringsskyldighet samt ersättning till hemvärnspersonal	44
3.5	Det nya personalförsörjningssystemet	45
3.6	Kostnader för insatser	46
3.7	Sammanfattande iakttagelser	47

4	Försvarsmaktens tolkning av och förberedelser för uppgiften	49
4.1	Försvarsmaktens centrala tolkning av uppgiften	49
4.2	Styrning för att ge stöd till samhället	52
4.3	Försvarsmaktens beredskap för uppgiften	63
4.4	Hantering av uppgiften på regional och lokal nivå	66
4.5	I praktiken sker förberedelser på lokal nivå	69
4.6	Olika syn på behovet av förberedelser	72
4.7	Sammanfattande iakttagelser	75
5	Varierande förväntningar på Försvarsmakten	77
5.1	Samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och Försvarsmakten	77
5.2	Försvarsmakten är en viktig men otydlig resurs	82
5.3	Sammanfattande iakttagelser	86
6	Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället	87
6.1	Försvarsmaktens egen bedömning av förmågan att bistå samhället	87
6.2	Riksrevisionens scenarier tydliggör det övriga samhällets behov och
	Försvarsmaktens möjligheter att bistå	91
6.3	Sammanfattande iakttagelser	106

forts.

17

Skr. 2011/12:19

Bilaga

7	Slutsatser och rekommendationer	109
7.1	Försvarsmakten är en viktig resurs i samhällets krisberedskap	109
7.2	Försvarsmakten uppfattas som en viktig resurs, men otydlighet riskerar
	leda till att resurserna inte utnyttjas fullt ut	110
7.3	Begränsad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället	112
7.4	Krav på att kunna bistå samhället, men inte krav på förberedelser för detta	114
7.5	Regeringen sänder dubbla budskap om Försvarsmaktens uppgift	115
7.6	Riksrevisionens rekommendationer	117
Referenser		119
Bilaga 1 Riksrevisionens krisscenarier		125
Bilaga 2 Enkätundersökning till länsstyrelser och kommuner om Försvarsmakten		127

18

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om Försvarsmakten fungerar som en effektiv och ändamålsenlig resurs i samhällets krishantering. Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap. Riksrevisionens bedömning är emellertid att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver förbättras. Detta för att uppnå högre effektivitet i samhällets krishantering.

Granskningens bakgrund

Motiv och syfte: I riksdagens mål för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Försvarsmakten har genomgått kraftiga förändringar under de senaste femton åren. Förband och materiel runt om i landet har avvecklats. Svensk krisberedskap har också förändrats. I ljuset av detta syftar denna granskning till att undersöka Försvarsmaktens roll som stöd till det övriga samhället i samband med kriser.

Utgångspunkter: Riksrevisionens utgångspunkt i granskningen har varit riksdagens mål för det militära försvaret. Vidare har granskningen utgått från att

krisberedskapssystemet bygger på ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser. Alla berörda aktörer har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra aktörer för att på så sätt öka samhällets förmåga att hantera kriser. Försvarsmakten har en uppgift att fungera som ett stöd för samhället vid kriser. Försvarsmakten bör därför, menar Riksrevisionen, avsätta tid och vidta åtgärder för att kunna bistå samhället och skapa möjligheter för myndighetens resurser att komma samhället till del. Det gäller exempelvis samverkan, planering och övning.

Regeringen har uttryckt att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Regeringen anser att stödet till det övriga samhället normalt ska kunna inordnas i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och att det inte får bli dimensionerande eller utgöra ett hinder för den ordinarie verksamheten. Riksdagen har i betänkandet som ligger till grund för försvarsbeslutet inte gett uttryck för något som strider mot denna viljeyttring från regeringen.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

9

RIKSREVISIONEN

19

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Genomförande: I granskningen har ingått intervjuer med företrädare för Försvarsmakten, både centralt och lokalt, liksom studier av centrala dokument. Företrädare för Försvarsdepartementet har intervjuats och relevant riksdagstryck har studerats. Riksrevisionen har genomfört intervjuer med representanter för kommuner och länsstyrelser, delvis utifrån två krisscenarier. Därutöver har en enkätundersökning genomförts baserad på samtliga länsstyrelser samt ett större urval kommuner.

Granskningens resultat

Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser:

Försvarsmakten är en viktig men otydlig stödresurs för samhällets krisberedskap. Granskningen visar att Försvarsmakten har personella och materiella resurser som kan vara till stor nytta för samhället i samband med kriser. Som en del av granskningen har Riksrevisionen låtit Försvarsmakten genomföra ett test utifrån ett givet scenario om en allvarlig storm i Västra Götalands län. Det gav en bild av myndighetens personella och materiella resurser. Det är dock otydligt i vilken utsträckning myndighetens resurser kan komma samhället till nytta. Riksrevisionen menar att denna otydlighet motverkar förutsättningarna för effektivt resursutnyttjande. Det finns en risk för att det övriga samhället räknar bort Försvarsmakten som en stödresurs. Det finns också en risk för att det skapas en övertro på myndighetens förmåga att ge stöd vid kriser. Riksrevisionen menar att otillräcklig kunskap om Försvarsmakten skapar svagheter i krisberedskapen.

Begränsad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Granskningen visar att Försvarsmakten behöver ge samverkan med det övriga samhället högre prioritet. Formellt har ansvaret för samverkan på regional och lokal nivå legat på myndighetens säkerhets- och samverkanssektioner. Men dessa har haft begränsade resurser att samverka med det övriga samhället. Utbildningsförband och hemvärnsgrupper har formellt inte till uppgift att samverka, men i praktiken sker i varierande utsträckning samverkan på lokal nivå utifrån lokala initiativ. Riksrevisionen menar att det är

positivt med lokala initiativ, men anser att myndigheten genom formell styrning bör tydliggöra att samverkan ska ske även på lokal nivå. Detta kan rimligtvis ske genom att myndighetens förband inklusive hemvärn får en tydligare roll när det gäller samverkan.

Krav på att kunna bistå samhället, men inte krav på förberedelser för detta. Inom Försvarsmakten råder otydlighet kring uppgiften att ge stöd till samhället. Enligt myndighetens interna styrning ska myndigheten kunna bistå samhället. Det uttalas tydliga krav på att förband inom myndigheten ska kunna lösa uppgiften, men det formuleras inga krav på förberedelser för detta, annat än det som faller inom ramen för Försvarsmaktens beredskap. Riksrevisionen menar att Försvarsmaktens verksamhet ska utgå från myndighetens huvuduppgift. Det är inte rimligt att dess begränsade resurser i alltför hög utsträckning används till förberedelser för att kunna bistå

RIKSREVISIONEN

10

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

20

Skr. 2011/12:19

Bilaga

samhället. Men granskningen visar att konsekvenserna av otillräckliga förberedelser och samverkan är oklarheter både inom myndigheten och i samhällets krisberedskap. Riksrevisionen menar att detta inte är förenligt med svensk krisberedskap och med ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser. Det finns därför ett behov av att stärka systemet så att aktörer som ansvarar för krishantering i större utsträckning kan förstå Försvarsmaktens roll och dess möjligheter att bistå samhället.

Regeringen sänder dubbla budskap om Försvarsmaktens uppgift. Regeringen har poängterat att myndigheten är en viktig resurs i krishanteringen och att dess förmåga att ge stöd ska öka. Dessutom poängterar regeringen vikten av samverkan mellan berörda aktörer i krisberedskapsarbetet. Samverkan mellan civila myndigheter

och Försvarsmakten ska stärkas. Samtidigt har regeringen framhävt vikten av att Försvarsmakten bistår samhället i samband med kriser inom ramen för befintlig förmåga och befintliga resurser och uppgiften får inte dimensionera myndighetens verksamhet. Riksrevisionen menar att regeringens styrning delvis är dubbelbottnad. Regeringen har inte varit tillräckligt tydlig med vad uppgiften innebär och vilket ansvar Försvarsmakten har. Därmed har regeringen lämnat ett tolkningsutrymme när det gäller Försvarsmaktens roll som ett stöd till samhället. Det har skapat en otydlighet

för såväl Försvarsmakten som för samhällets krishantering.

Riksrevisionens rekommendationer

Mot bakgrund av granskningens iakttagelser lämnar Riksrevisionen ett antal rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten.

Rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen kan konstatera att regeringen varit tydlig med att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhället vid krissituationer och att det ska ske samverkan

mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Samtidigt har regeringen framfört att Försvarsmakten ska lösa uppdraget med befintliga resurser och förmågor.

Riksrevisionen har inget att invända mot detta i sak, men menar att uppgiften kräver ett förtydligande. Dels för att skapa tydlighet för Försvarsmakten och det övriga samhället, dels för att möjliggöra tydligare uppföljning avseende denna uppgift. Försvarsmaktens förberedelser i form av samverkan och planering för uppgiften kan utvecklas. Riksrevisionen menar att regeringen behöver ta ställning till vilken roll Försvarsmakten ska ha i krishanteringssystemet och anser att det finns behov av att tydliggöra styrningen av myndigheten.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

11

RIKSREVISIONEN

21

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendationer:

• Regeringen bör förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället.

• Regeringen bör följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser för uppgiften.

• Regeringen bör säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och det övriga samhället.

Vidare vill Riksrevisionen uppmärksamma att Försvarsmaktens personalförsörjning är under förändring, vilket bör beaktas av regeringen även när det gäller myndighetens uppgift att bistå det övriga samhället.

Rekommendationer till Försvarsmakten

Riksrevisionen anser att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället behöver stärkas. Försvarsmakten bör därför i sin styrning i högre utsträckning prioritera samverkan med det övriga samhället. Försvarsmakten planerar att utveckla sin regionala ledning. Riksrevisionen ser positivt på detta, men vill betona vikten av ett lokalt perspektiv på samverkan.

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendation:

• Försvarsmakten bör i sin styrning tydliggöra att hemvärns- och förbandsresurser på lokal nivå ska ingå i myndighetens samverkan med det övriga samhället.

Riksrevisionen menar även att Försvarsmaktens behov av att förbereda sig för att lämna stöd till samhället behöver klargöras. Riksrevisionen ser det som positivt att Försvarsmakten tagit fram en plan för stöd till samhället kopplad till ett visst scenario. Riksrevisionen anser att ytterligare planer kopplade till scenarier bör prioriteras. I detta arbete bör en bedömning ingå av vilka förberedelser myndigheten behöver vidta med hänsyn till de scenarier planerna utgår från.

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendation:

• Försvarsmakten bör se över behoven av förberedelser för att kunna bistå det övriga samhället och redogöra för regeringen om detta.

Vidare vill Riksrevisionen betona vikten av att samhället får en ökad insyn i myndighetens möjligheter att ge stöd. En ökad transparens är därför nödvändig för att krisberedskapen i sin helhet ska kunna stärkas. Det övriga samhället behöver få en större insyn i vilka möjligheter Försvarsmakten har att bistå, men även i vad som begränsar Försvarsmaktens möjligheter att bistå. Det kan till exempel handla om information om tillgängliga resurser.

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendationer:

• Försvarsmakten bör ge det övriga samhället större insyn i Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället.

• Försvarsmakten bör i större utsträckning inkludera genomförd samverkan, planering och övning i bedömningen av sin förmåga att lämna stöd till samhället.

RIKSREVISIONEN

12

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

22

Skr. 2011/12:19

Bilaga

1 Inledning

Försvarsmakten ska med sina resurser och förmågor kunna lösa flera olika uppgifter. Myndighetens huvuduppgift är att försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt, samt

upprätthålla svensk territoriell integritet. Utöver detta ska Försvarsmakten även kunna bistå civila myndigheter vid behov.

Försvarsmakten lämnar varje år stöd till det övriga samhället vid drygt 300 tillfällen. Det handlar främst om ammunitionsröjning, att hjälpa till med att hitta försvunna personer och brandbekämpning.

Det finns också flera exempel i historien på större kriser där stöd från Försvarsmakten varit av betydelse. Myndigheten har haft resurser, både personal och materiel, som tillsammans med myndighetens ledningskapacitet och organisatoriska struktur har värdesatts vid krissituationer.

Riksrevisionen har tidigare genomfört flera granskningar av Sveriges krisberedskap och konstaterat betydande brister på flera områden. Dessa granskningar belyste dock inte Försvarsmaktens roll specifikt. Denna granskning ingår i Riksrevisionens pågående program om försvaret och inriktar sig på Försvarsmaktens roll i krishanteringen.

1.1 Motiv och syfte med granskningen

Sedan cirka femton år tillbaka genomgår Försvarsmakten en kraftig förändring. Myndigheten är under omställning från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Myndighetens förändring har bland annat uttryckt sig i förändringar när det gäller myndighetens struktur, organisation och förmåga. Förband och materiel runt om i landet har avvecklats.

Även den svenska krisberedskapen har förändrats under det senaste decenniet. Avsikten har bland annat varit att säkerställa samordning och samverkan mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå för att hela samhällets resurser ska kunna utnyttjas på ett effektivt sätt.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

13

RIKSREVISIONEN

23

Skr. 2011/12:19

Bilaga

I ljuset av dessa förändringar syftar denna granskning till att undersöka

Försvarsmaktens roll som stöd till det övriga samhället i samband med kriser.

Granskningen har utgått från följande revisionsfråga:

Har Försvarsmakten en effektiv och ändamålsenlig förmåga att bistå samhället i samband med allvarliga kriser och påfrestningar?

1.2 Inriktning, avgränsningar och definitioner

Granskningen handlar om Försvarsmakten och dess uppgift att kunna bistå det övriga samhället i samband med kriser. I granskningen ingår även regeringen och dess styrning av Försvarsmakten.

Försvarsmakten har inte fått i uppgift att ha en specifik förmåga för denna uppgift. Däremot har Försvarsmakten i uppgift att med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna bistå det övriga samhället.

I granskningen handlar begreppet ändamålsenlig därför om huruvida Försvarsmakten, inom ramen för givna resurser och förmågor, har relevanta resurser samt har vidtagit lämpliga åtgärder för att skapa förutsättningar att fungera som ett stöd till det övriga samhället i samband med kriser. Begreppet effektiv handlar ytterst om att statens resurser ska användas på bästa möjliga sätt för att skapa mervärde i samhället.

När det gäller förhållandet mellan Försvarsmakten och samhället i övrigt har granskningen avgränsats till länsstyrelser och kommuner. Försvarsmaktens samverkan med övriga myndigheter, exempelvis med polisen har inte

ingått i granskningen. Lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, som tillkom 2006 berörs, men terrorismbekämpning har inte ingått i granskningen.

I revisionsfrågan används uttrycket allvarliga kriser och påfrestningar. Det som avses med detta är en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. I fokus för granskningen är därmed händelser av större dignitet, exempelvis en allvarlig storm eller skogsbrand, eller en kärnkraftsolycka. Denna definition är densamma som använts i Riksrevisionens tidigare granskningar av myndigheters beredskap för att hantera olika typer av hot mot samhället.1 Definitionen är i linje med skrivningar från riksdagen och regeringen som

1 RiR 2007:4 Beredskapen för kärnkraftsolyckor, RiR 2007:9 Säkerheten vid vattenkraftsdammar, RiR 2007:17 Statens insatser för att hantera omfattande elavbrott, RiR 2007:28 Krisberedskapen i betalningssystemet, RiR 2008:1 Pandemier – hantering av hot mot människors hälsa, RiR 2008:8, Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser, RiR 2008:9 Regeringen och krisen – regeringens krishantering och styrning av samhällets beredskap för allvarliga samhällskriser.

RIKSREVISIONEN

14

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

24

Skr. 2011/12:19

Bilaga

i betänkanden, propositioner och lagverk använt termer såsom kriser och påfrestningar. Exempelvis skriver regeringen i sin senaste budgetproposition:

Med en kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. Händelsen avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver därmed skyndsamma insatser.2

Ett annat begrepp som återkommer är samverkan. Med detta avses i granskningen olika former av kontakter mellan Försvarsmakten och det övriga samhället, exempelvis möten, deltagande i gemensamma forum, gemensamma övningar och planering samt information. Syftet med samverkan är i första hand samordning av resurser.

1.3 Utgångspunkter för granskningen

Försvarsmakten ska kunna bistå det övriga samhället

Sveriges riksdag har beslutat att målen för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt vår förmåga att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.3

Riksdagen har även beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att hävda Sveriges suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.4 Riksrevisionen konstaterar att riksdagen inte har angett några prioriteringar mellan dessa mål.

Regeringen har uttryckt att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Regeringen anser att stödet till det övriga samhället normalt ska kunna inordnas i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och att det inte får bli dimensionerande eller utgöra hinder

för den ordinarie verksamheten. Riksdagen har i sitt betänkande till grund för försvarsbeslutet inte gett uttryck för något som strider mot regeringens viljeyttring.5

2 Prop. 2010/11:1.

3 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

4 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

5 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

15

RIKSREVISIONEN

25

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Regeringens formulering att uppgiften om att stödja det övriga samhället inte ska vara dimensionerande tolkar Riksrevisionen som att Försvarsmakten inte ska göra väsentliga investeringar i materiel och personal. Inte heller ska

geografiska placeringar av förband styras av uppgiften att kunna bistå det övriga samhället.

Samhällets resurser behöver utnyttjas effektivt för att skapa säker krisberedskap

Riksdagen har bestämt att all statlig verksamhet ska kunna bedömas utifrån kriterierna god hushållning och effektivitet. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet och att god hushållning ska iakttas.6 I linje med detta bygger även svensk krisberedskap på att samhällets samlade resurser utnyttjas effektivt.

Det är inte rimligt att varje aktör i samhället enskilt ska ha tillräckliga resurser för att hantera allvarliga kriser, utan samhällets samlade resurser måste tas till vara. Det handlar om såväl offentliga som privata resurser. När det är möjligt och ändamålsenligt ska resurser som har avdelats för ett visst syfte också kunna utnyttjas för andra ändamål.

För att säkerställa att samhällets totala resurser utnyttjas effektivt krävs samverkan. Regeringen menar att samverkan med alla berörda aktörer är viktig för att upprätthålla samhällets krisberedskap.7

Generella regler om myndigheters skyldighet att hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten finns i förvaltningslagen (1986:223).8 Dessutom anger myndighetsförordningen (2007:515), som gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, att myndigheter genom samarbete med andra myndigheter och andra aktörer ska verka för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.9

Samhällets krisberedskap är baserad på ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret. Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och centrala myndigheter ansvarar

6 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Det handlar bland annat om att ”hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som riksdagen kan ställa på regeringens ledning samt på genomförandet av statens verksamhet. I förarbete till budgetlagen definieras effektivitet. ”Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser.”. Prop. 1995/96:220 avsnitt 5.1.

7 Skr. 2009/10:124.

8 6 § förvaltningslagen (1986:223).

9 6 § myndighetsförordningen (2007:515).

RIKSREVISIONEN

16

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

26

Skr. 2011/12:19

Bilaga

för ovannämnda åtgärder på nationell nivå och länsstyrelsen samt kommunen på regional respektive lokal nivå.10 Enligt närhetsprincipen ska en kris hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Därutöver anger likhetsprincipen att en verksamhet inte ska förändra sin organisation och lokalisering mer än vad som krävs vid en kris.11

Enligt ansvarsprincipen har den som ansvarar för en viss verksamhet under normala förhållanden också samma verksamhetsansvar vid en kris. I ansvaret ingår att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan.12 Regeringen har lämnat förtydliganden av ansvarsprincipen. I detta anges att den som är ansvarig för en verksamhet behöver samverka, såväl inom sin sektor som utanför för att kunna lösa uppgiften. Varje aktör har således ett ansvar att samverka med andra.13

Regeringen har också påpekat att samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, både under normala förhållanden och vid allvarliga händelser i samhället. Civil-militär samverkan förutsätter att aktörerna aktivt söker samverkan och inte förlitar sig på inrättade strukturer och rutiner. Civila aktörer och Försvarsmakten ska kunna ge och ta emot stöd från varandra för att stärka krisberedskapen. Regeringen betonar att samverkan mellan aktörer är avgörande för samhällets förmåga att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och att varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra, för att öka förmågan att hantera kriser. Dessutom bör möjligheten till regional samverkan förbättras och länsstyrelsernas roll i detta arbete stärkas.14

Sammanfattande utgångspunkt

Riksrevisionen kan konstatera att samhällets krishantering bygger på ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser. Samhällets

krishanteringsförmåga är beroende av att samhällets aktörer samverkar med varandra. Som framgår av förvaltningslagen och myndighetsförordningen ska myndigheter hjälpa varandra och samarbeta med varandra. Enligt

ansvarsprincipen har den som ansvarar för en viss verksamhet under normala förhållanden samma verksamhetsansvar under en kris. Regeringen har uttryckt vikten av att det sker samverkan mellan civila och militära resurser. Varje aktör har enligt regeringen ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra för att öka förmågan att hantera kriser.

10 Prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193.

11 Prop. 2005/06:133 s. 44, bet. 2005/06:FöU 9, rskr. 2005/06:295 och rskr. 2005/06:296.

12 Prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261.

13 Prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193.

14 Skr. 2009/10:124 s. 26.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

17

RIKSREVISIONEN

27

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Vidare har Försvarsmakten en uttalad uppgift att kunna fungera som ett stöd för samhället vid kriser. Riksrevisionen menar därför att Försvarsmakten bör avsätta tid och vidta åtgärder för att kunna lösa sin uppgift. Det innebär att Försvarsmakten måste samverka med det övriga samhället samt planera och öva för att fungera i sin roll som stöd för det övriga samhället vid kriser.

1.4 Metod och genomförande

Riksrevisionens granskning handlar om huruvida Försvarsmakten har en effektiv och ändamålsenlig förmåga att bistå det övriga samhället vid kriser.

För att svara på revisionsfrågan har vi använt oss av fyra arbetsfrågor:

– Hur har regeringen och myndigheten omvandlat detta uppdrag i sin planering och styrning?

– Vilka är det övriga samhällets förväntningar och behov av stöd?

– Vilka möjligheter har Försvarsmakten att bistå det övriga samhället?

– Hur samverkar Försvarsmakten med civila aktörer?

För att undersöka riksdagens intentioner har vi studerat riksdagstryck och intervjuat företrädare för försvarsutskottets kansli. Regeringens styrning av myndigheten har granskats genom studier av relevanta dokument samt intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet på enheten för samhällets krisberedskap, enheten för militär förmåga och insatser samt sekretariatet för strategi och säkerhetspolitik.

Försvarsmaktens hantering av sitt uppdrag har granskats genom studier av myndighetens interna styrdokument. Dessutom har företrädare för

myndigheten på central nivå, liksom företrädare på förbandsnivå intervjuats. Intervjuer och studier av myndighetens styrdokument har även utgjort underlag för frågan om hur Försvarsmakten samverkar med det övriga samhället. Frågan om myndighetens samverkan med det övriga samhället utgår från det ansvar Försvarsmakten har, i enlighet med utgångspunkterna ovan, men det övriga samhällets ansvar har även beaktats.

Frågan om det övriga samhällets förväntningar och behov har varit inriktad på länsstyrelser och kommuner. För att skapa en helhetsbild av samhällets krisberedskap och eventuella stödbehov har centrala dokument, såsom länsstyrelsernas och kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser och krishanteringsplaner15 studerats, samt annan dokumentation som beskriver

15 Det finns olika benämningar för dessa dokument, exempelvis krishanteringsplan, krisledningsplan och program för räddningstjänst och krishantering. I granskningen används uteslutande begreppet krishanteringsplan.

RIKSREVISIONEN

18

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

28

Skr. 2011/12:19

Bilaga

krishanteringsarbetet. Riksrevisionen har även genomfört intervjuer med företrädare med ansvar inom krishantering från sex kommuner och fyra länsstyrelser, varav två per telefon. I dessa intervjuer har vi delvis använt oss av specifika scenarier om allvarliga kriser.

Försvarsmakten lämnar stöd till samhället vid flera tillfällen varje år. Allvarligare kriser, av större dignitet, som på allvar prövat den svenska krisberedskapen har emellertid inte hänt så ofta. Dessutom har Försvarsmakten genomgått kontinuerliga förändringar under de senaste tio till femton åren. Det är stor skillnad på myndigheten idag och den försvarsorganisation som

till exempel fanns 2005, när stormen Gudrun inträffade. Dessa båda faktorer medför metodologiska problem med att använda faktiska händelser som empiri för att studera om Försvarsmakten fungerar som en effektiv och ändamålsenlig resurs idag. I granskningen har därför två scenarier om allvarligare kriser använts som underlag.16

Riksrevisionen har även med hjälp av Statisticon genomfört en enkätundersökning för att få ett bredare underlag om hur kommuner och länsstyrelser ser på Försvarsmakten och vilka förväntningar som finns

på myndigheten. Enkäten skickades till samtliga länsstyrelser och till 140 kommuner. När det gäller kommunerna har enkätresultatet statistiskt omvandlats så att svaren från urvalet kan antas gälla för hela populationen kommuner. Se bilaga 2 för mer information om enkäten.

Slutligen har vi i granskningen använt oss av ovan nämnda intervjuer med Försvarsmakten och studier av myndighetens interna dokument för att kunna göra en bedömning av myndighetens möjligheter att bistå det övriga samhället. Riksrevisionens scenarier har även använts gentemot Försvarsmakten för att testa myndighetens möjligheter att bistå det övriga samhället. Företrädare för Försvarsmakten har medverkat vid Riksrevisionens sekretessbedömning av rapporten.

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Johan Ågren (projektledare) och Maria Pereswetoff-Morath. Petter Nilsson medverkade i inledningen av granskningen.

16 Ett scenario om en mycket allvarlig storm i Västra Götaland s län och ett scenario om en mycket allvarlig skogsbrand i Gävleborgs län. Scenarierna beskrivs mer utförligt i bilaga 1.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

19

RIKSREVISIONEN

29

Skr. 2011/12:19

Bilaga

1.5 Disposition

I kapitel 2 beskrivs grunderna för Sveriges krisberedskap och mer specifikt Försvarsmaktens roll i detta. Riksdagens och regeringens styrning angående Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till det övriga samhället redovisas också i detta kapitel. I kapitel 3 beskrivs de förutsättningar som regelverken skapar för Försvarsmakten att göra insatser för att stödja det övriga samhället. Dessutom beskrivs Försvarsmaktens rutiner vid insatser med stöd till det övriga samhället. I kapitel 4 redogörs för Försvarsmaktens tolkning av uppgiften.

Försvarsmaktens interna styrning beskrivs, liksom hur uppgiften hanteras i praktiken, i form av exempelvis planering, samverkan och övningar. Kapitel 5 redogör för länsstyrelsernas och kommunernas syn på Försvarsmakten, vilka förväntningar som finns på myndigheten och hur man samverkar med Försvarsmakten. I kapitel 6 beskrivs Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället, bland annat redogörs för iakttagelser utifrån Riksrevisionens två krisscenarier. Slutligen finns Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer som följer av granskningen i kapitel 7.

RIKSREVISIONEN

20

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

30

Skr. 2011/12:19

Bilaga

2 Svensk krisberedskap

I detta kapitel beskrivs grunderna för svensk krisberedskap. Vidare redogörs för Försvarsmaktens roll i krisberedskapen samt riksdagens och regeringens styrning avseende myndighetens uppgift att bistå det övriga samhället vid behov.

Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (krisberedskapsförordningen) innebär krisberedskap förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder, samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.17

Riksdagen har fastställt att målen för Sveriges säkerhetsarbete är att värna

• befolkningens liv och hälsa

• samhällets funktionalitet

• vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden, som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.18

Det som hotar något av ovanstående mål är, med denna definition, ett säkerhetshot.19

2.1 Svensk krisberedskap bygger på samverkan

Arbetet med samhällets krisberedskap syftar till att minska risken för kriser och allvarliga händelser, att ha en god beredskap inför kriser och förmåga att hantera kriser om de inträffar. Krishanteringssystemet utgör en struktur för ansvar och roller före, under och efter en kris. En bakomliggande tanke med det svenska krishanteringssystemet är att samverkan ska skapa förutsättningar för merutnyttjande av samhällets resurser. Termer som effektivitet, merutnyttjande, samordning och samverkan är centrala.

17 4 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

18 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

19 Prop. 2005/06:133 s. 44, bet. 2005/06:FöU 9, rskr. 2005/06:295 och rskr. 2005/06:296 samt Försvarsberedningen Ds 2006:1 En strategi för Sveriges säkerhet.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

21

RIKSREVISIONEN

31

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av krisen. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en krissituation.20

Det svenska krishanteringssystemet är organiserat i tre nivåer. En kris ska i första hand hanteras av den kommun eller de kommuner där krisen har uppstått (kommunal nivå).21 Det kan dock uppstå situationer där det inte är

rimligt att varje enskild kommun eller kommuner i samverkan har tillräckliga resurser. Om det behövs, ska länsstyrelser kunna gå in och stötta kommuner i krishanteringsarbetet (regional nivå). Länsstyrelserna har det främsta ansvaret för att verka för samordning av förstärkningsresurser, i form av offentliga, privata och frivilliga resurser. Länsstyrelser ska bland annat arbeta med att samverka och samordna med berörda myndigheter och organisationer i det förebyggande arbetet och vid kriser. Om det behövs ytterligare resurser ska centrala myndigheter lämna stöd (central eller nationell nivå).22 Sammantaget bygger systemet på att kriser ska hanteras underifrån och genom samverkan mellan olika aktörer.

För att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap har ett antal samverkansområden fastställts. Dessa består av teknisk infrastruktur, transporter, farliga ämnen, ekonomisk säkerhet, geografiskt områdesansvar samt skydd, undsättning och vård. I krisberedskapsförordningen anges cirka 30 myndigheter som har ett utpekat ansvar och som ska ingå i samverkansområden. Försvarsmakten utgör inte en av dessa, men deltar i samverkansområdena transporter och farliga ämnen.

Regeringen har påpekat att arbetet inom samverkansområdena bör präglas av ett förhållningssätt där civil-militär samverkan eftersträvas.23 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har möjlighet att besluta att även andra myndigheter ska ingå i eller stödja arbetet i samverkansområdena.24

20 5 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

21 Kommuner ska utifrån sina behov dimensionera sina resurser och organisera sin verksamhet för att kunna hantera olyckor och kriser, vilket framgår i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

22 Information hämtad från bland annat www.sakerhetspolitik.se och www.krisinformation.se.

23 Skr. 2009/10:124.

24 8 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

RIKSREVISIONEN

22

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

32

Skr. 2011/12:19

Bilaga

2.1.1 Grundprinciper för krishanteringssystemet

Det svenska krisberedskapssystemet bygger på tre grundläggande principer.

• Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris. Det betyder till exempel att den vanliga sjukvården har hand om vården även under en kris och kommunen har hand om exempelvis skola

och äldreomsorg även vid kriser. Det inkluderar även ett ansvar för att samverka med berörda aktörer. Förutom bland annat Regeringskansliet och Försvarsmakten ska alla statliga myndigheter göra risk- och sårbarhetsanalyser inom sitt område.

• Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda.

• Likhetsprincipen innebär att en verksamhet ska fungera på liknande sätt som vid normala förhållanden vid kris – så långt det är möjligt. Organisation och lokalisering ska inte förändras mer än vad som krävs vid en kris.25

Dessutom har det geografiska områdesansvaret och sektorsansvaret avgörande betydelse för svensk krisberedskap.26 Kommunerna, länsstyrelserna och regering ska verka för att samordningen fungerar mellan alla som är inblandade i krisberedskapen på lokal, regional och central nivå. Kommuner, länsstyrelser och regeringen ska också som områdesansvariga samordna informationen till allmänheten i samband med kris. Däremot övertar de inte ansvaret från någon annan aktör. Varje myndighet och organisation ansvarar för sitt eget verksamhetsområde, även under en kris.

I länsstyrelsernas och kommunernas arbete med krishantering ingår bland annat att göra risk- och sårbarhetsanalyser samt att utarbeta krishanteringsplaner.27

Lagen (2006:544) om kommunernas och landstingens åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap reglerar kommunernas och landstingens ansvar. En extraordinär händelse är en händelse som avviker

25 Information på bland annat www.krisinformation.se.

26 Sektorsansvar innebär att alla myndigheter och organisationer inom ett verksamhetsområde har ansvar inom sitt område vid en kris. Men det finns också behov av att samordna de olika sektorernas arbete inom varje geografiskt område, en kommun till exempel, och det är där som geografiskt områdesansvar kommer in. Kommunerna, länsstyrelserna och regeringen är geografiskt områdesansvariga. (www.krisinformation.se).

27 Riksrevisionen har inom ramen för granskningen tagit del av exempel på risk- och sårbarhetsanalyser och krishanteringsplaner, från länsstyrelser främst och från ett antal kommuner, samt annan dokumentation som beskriver krishanteringsarbetet hos kommuner och länsstyrelser. Mer om bilden som framkommer ur dessa dokument i kapitel 5 där samhällets syn på Försvarsmakten beskrivs.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

23

RIKSREVISIONEN

33

Skr. 2011/12:19

Bilaga

från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting.28

Även om det allmänna har ett stort ansvar för samhällets funktionalitet vilar också ett stort ansvar på individen. En förutsättning för säkerhet är att den enskilde är förberedd, informerad och kan agera för att klara av att möta sina egna behov. Den enskilde måste ha insikt om att allvarliga händelser och kriser kan uppstå. I det egna ansvaret ingår att aktivt både före, under och efter en allvarlig händelse eller kris ta del av samhällets information och följa myndigheternas anvisningar.29

2.1.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

År 2008 beslutades att den centrala samordningen skulle stärkas och utgå från regeringens tvärsektoriella geografiska områdesansvar.30 Den operativa ledningen beslutades ligga kvar på central myndighetsnivå, men ett kansli för krishantering inrättades i Statsrådsberedningen. Dessutom beslutades om en ny myndighet – Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som skulle verka sammanhållande och stödjande före, under och efter en kris.31

MSB ska arbeta förebyggande och förberedande genom att i samverkan med bland annat länsstyrelser, kommuner och landsting identifiera sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska också se till att utbildning tillhandahålls inom krisberedskapsområdet samt genomföra övningar och stödja Regeringskansliet i utbildnings- och övningsverksamhet inom krisberedskap.32

MSB ska även samordna och stödja under kriser och olyckor. Myndigheten ska kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Myndigheten ska därutöver följa upp och utvärdera krisberedskapen och

bedöma om de vidtagna åtgärderna fått önskad effekt, såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå.33

28 1 kap 4 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

29 Skr. 2009/10:124.

30 Prop. 2007/2008:92, Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193.

31 Prop. 2007/2008:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193.

32 2 och 5 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

33 7 och 10 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

RIKSREVISIONEN

24

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

34

Skr. 2011/12:19

Bilaga

2.2 Riksdagens beslut om Försvarsmaktens roll i svensk krisberedskap

I försvarsbeslutet 2009 beslutade riksdagen att målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet genom att

– hävda Sveriges suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen

– förebygga och hantera konflikter och krig

– skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.34

I samband med beslutet konstaterade utskottet att regeringen i sin proposition gjort bedömningen att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Utskottet ställde sig bakom de föreslagna målen, men påpekade att målen inom försvarsområdet är begränsat användbara för riksdagens insyn och möjlighet att påverka utvecklingen. Utskottet menade dessutom att målen är svåra att följa upp.35

I anslutning till ovanstående riksdagsbeslut om målen för Försvarsmakten framförde utskottet att regeringen bedömde att Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer lösa följande uppgifter:

– försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet

– upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta

– med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.36

Regeringen framförde i sin proposition att hemvärnet bör utvecklas genom att vissa hemvärnsförband ges en hög generell tillgänglighet och utvecklas till nationella skyddsstyrkor. Personalen i de nationella skyddsstyrkorna bör enligt regeringen ha tjänstgöringsskyldighet även i fred. Detta skulle stärka hemvärnets förmåga att vara ett instrument i nationell krishantering, liksom dess förmåga att stödja det övriga samhället.37 Vidare angav regeringen att

34 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

35 Bet. 2008/09:FöU10 s. 26.

36 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

37 Prop. 2008/09:140 s. 49 f.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

25

RIKSREVISIONEN

35

Skr. 2011/12:19

Bilaga

hemvärnets förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära uppgifterna.

Hemvärnsförbanden ska även fortsättningsvis vara en viktig aktör i samhällets krishantering såväl i fred, kris som i krig.38 Utskottet välkomnade denna satsning på hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna.39

Sammanfattningsvis har riksdagen beslutat att Försvarsmakten ska bidra till målen för vår säkerhet bland annat genom att stödja civila myndigheter för att se till att samhället och dess funktionalitet skyddas.

2.3 Regeringens styrning av Försvarsmakten

Regeringen har i sina styrande dokument inte angivit att Försvarsmakten ska ha någon särskild förmåga när det gäller uppgiften att kunna bistå samhället. En återkommande formulering har varit att myndigheten ska kunna lämna stöd med befintlig förmåga och resurser.40

År 2008 påpekade regeringen i sin proposition Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull att Försvarsmakten har tillgång till personella resurser och materiel som i krissituationer kan tillföra ett betydande mervärde. Genom effektivt samarbete och samutnyttjande av civila och militära resurser kan samhällets förmåga att hantera en kris avsevärt förbättras. Dock påpekades också att

Omställningen från invasionsförsvar till insatsförsvar har inneburit att möjligheterna för Försvarsmakten att lämna stöd till civil verksamhet till viss del har minskat.41

I den senaste försvarspropositionen från 2009 skriver regeringen att

Regeringen anser att Försvarsmakten därutöver bör kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Försvarsmakten har i många fall resurser som saknas inom andra samhällssektorer och som ofta är användbara när samhället utsätts för påfrestningar. Det är naturligt att dessa resurser kommer till användning när så behövs. Förutsättningen för detta bistånd är att det kan ske inom ramen för Försvarsmaktens befintliga förmåga och resurser.

38 Prop. 2008/09:140, s 65.

39 Bet. 2008/09:FöU10, s. 29.

40 Exempelvis i Prop. 2008/09:140.

41 Prop. 2007/2008:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, s. 28 f, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193.

RIKSREVISIONEN

26

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

36

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Stödet ska normalt kunna inordnas i Försvarsmaktens ordinarie verksamhet och får inte vare sig bli dimensionerande eller utgöra ett hinder för den ordinarie verksamheten.42

Detta synsätt återkommer i övriga styrdokument från regeringen till Försvarsmakten. I förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten anges avseende övergripande ansvar att

Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet.43

När det gäller Försvarsmaktens organisation står i instruktionen att

Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Försvarsmakten bestämmer inom sitt ansvarsområde också hur stöd och

utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.44

2.3.1 Regeringens styrning har delvis förändrats

Vid en jämförelse mellan regeringens formuleringar i samband med det senaste försvarsbeslutet från 2009 och formuleringar i samband med försvarsbeslutet 2000 framgår vissa skillnader. I försvarsbeslutet 2000 angav regeringen följande:

Kraven på förmåga att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred skall inte utgöra en utgångspunkt för Försvarsmaktens utformning och omfattning men skall beaktas i den operativa och territoriella planeringen av

övningsverksamhet samt när det gäller tillgänglighet till vissa materielslag och förnödenheter m.m.45

Till skillnad från hur regeringen uttryckt sig i nuvarande styrning skulle uppgiften tidigare beaktas i den operativa och territoriella planeringen av övningsverksamhet samt avseende tillgänglighet av materielslag och förnödenheter.

42 Prop. 2008/09:140, s. 37, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

43 2 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

44 16 § förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

45 Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

27

RIKSREVISIONEN

37

Skr. 2011/12:19

Bilaga

År 2000 var det även regeringens mening att en förutsättning för att Försvarsmakten skulle kunna lämna effektivt stöd var att Försvarsmakten hade förmåga att samverka med civila myndigheter.46 Sambruk mellan statliga myndigheter skulle bygga på gemensam planering och överenskommelser mellan de berörda myndigheterna.47 Regeringen menade även att stödet från Försvarsmakten inte skulle innebära att andra myndigheter underlät att skaffa nödvändigt materiel för att kunna genomföra sina ordinarie uppgifter.48

År 2000 tillsattes en utredning för att se över bestämmelserna för Försvarsmaktens stöd till samhället i fred. I direktivet till denna utredning som senare resulterade i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen) angavs att

Den kompetens och de resurser som Försvarsmakten har bör så långt möjligt komma samhället i övrigt till godo. Ofta kan de resurser som avdelats för traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer utnyttjas för att komplettera samhällets resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar på samhället i fred. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig.49

Formuleringen av uppdraget i regeringens instruktion till Försvarsmakten har också ändrats. Specificeringen att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till civil verksamhet med befintlig förmåga och resurser tillkom i den nu gällande instruktionen som beslutades 2007. Instruktionen som gällde dessförinnan angav att Försvarsmakten skall bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande. Precis som i den nuvarande instruktionen angavs att grunden för Försvarsmaktens verksamhet ska vara förmågan till väpnad strid.

En genomgång av Försvarsmaktens regleringsbrev från 2000 och framåt visar också på en förändring av regeringens styrning avseende stöduppgiften.

I regleringsbrevet för 2001 angav regeringen att Försvarsmakten ska ha förmåga att samverka med civila myndigheter och ha förmåga att ställa resurser

46 Prop. 1999/2000:30 s. 48.

47 Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2.

48 Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2.

49 SOU 2001:98 s. 185 ff.

RIKSREVISIONEN

28

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

38

Skr. 2011/12:19

Bilaga

till förfogande för att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Dessutom angavs att Försvarsmakten ska beakta uppgiften att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred vid den närmare utformningen av försvarsresurserna50.

Från 2003 och framåt kom regeringen i regleringsbreven istället att uttrycka att Försvarsmakten ska stödja det övriga samhället med ”befintliga resurser”.51

I regleringsbrevet för 2008 ändras lydelsen till ”tillgängliga resurser”.52

I Försvarsmaktens regleringsbrev för 2010 finns inget specifikt uppdrag om stöd till det övriga samhället. Krav på operativ förmåga som anges är att med tillgängliga resurser stödja andra myndigheter och det övriga samhället vid kriser, katastrofer och andra händelser inklusive att bidra med stöd till polisen i samband med terroristbekämpning.53

I det senaste regleringsbrevet för 2011 nämns inte uppgiften att bistå det övriga samhället.54

Sammantaget har således skett en viss förändring av regeringens styrning avseende Försvarsmaktens uppgift att kunna bistå samhället. Förändringen ska ses i ljuset av att regeringen gått mot en mer uttalad mål- och resultatstyrning och därmed minskat på detaljstyrningen.

2.3.2 Kommande års inriktning för krisberedskap har angetts i skrivelse till riksdagen

I skrivelsen Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet55 redogör regeringen för kommande års inriktning för arbetet med samhällets krisberedskap.

I skrivelsen framhåller regeringen att nationell samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, både under normala förhållanden och vid en allvarlig händelse i samhället. Civila och militära resurser bör

i högre utsträckning kunna samordnas och merutnyttjas under normala förhållanden. Vidare påpekar regeringen att det senaste decenniets omställning av Försvarsmakten har inneburit att myndigheten inte har lika stor närvaro på vissa platser i Sverige. Det har också inneburit att myndighetens möjlighet till

50 Regleringsbrev för budgetåret 2001 avseende Försvarsmakten, Verksamhetsgren Beredskap, Beredskap för stöd till samhället.

51 Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Försvarsmakten.

52 Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Försvarsmakten, Verksamhetsgren 1.3.1.1 Stöd till samhället.

53 Försvarsmaktens regleringsbrev för 2010 enligt ändringsbeslut 2010-07-01.

54 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Försvarsmakten.

55 Skr. 2009/10:124.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

29

RIKSREVISIONEN

39

Skr. 2011/12:19

Bilaga

regional samverkan har förändrats, och regeringen välkomnar Försvarsmaktens avsikt att se över formerna för samverkan med civila aktörer för att förbättra förmågan till samverkan. (Mer om denna förändring i kapitel 4.) Regeringen påpekar vidare att den fortsatta omställningen av Försvarsmakten innebär att det kommer att finnas mer personal med hög kompetens tillgänglig, som med kort varsel kan sättas in vid civila krissituationer.56

Regeringen betonar att samverkan mellan aktörer är avgörande för samhällets förmåga att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och att varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra, för att öka förmågan att hantera kriser.57

Samordningen av alla förstärkningsresurser ska bli bättre och hemvärnet ska i högre grad kunna utnyttjas vid olika typer av händelser, det vill säga inte enbart till räddningstjänstinsatser. Regeringen poängterar att hemvärnet är en resurs med stor tillgänglighet och lokalkännedom, vilket förstärker Försvarsmaktens möjlighet till stöd och samverkan, framförallt regionalt.58 Försvarsmaktens anställda soldater samt hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna är

viktiga förstärkningsresurser för samhället som helhet och det är viktigt att möjligheterna till samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten tas tillvara.59

Vidare framhåller regeringen vikten av att övningar bedrivs på samtliga nivåer. Försvarsmaktens deltagande i samverkansövningar bedöms som betydelsefull och det anses viktigt att civila och militära myndigheter redan innan en händelse inträffar har övat samverkan.60

I regeringens senaste budgetproposition nämns stöd till det övriga samhället som en av Försvarsmaktens uppgifter.61

56 Skr. 2009/10:124 s. 27.

57 Skr. 2009/10:124 s. 9 och 26.

58 Skr. 2009/10:124 s. 78.

59 Skr. 2009/10:124 s. 27.

60 Skr. 2009/10:124 s 80.

61 Prop. 2010/11:1, utg. omr. 6.

RIKSREVISIONEN

30

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

40

Skr. 2011/12:19

Bilaga

2.4 Försvarsmakten som myndighet

Försvarsmaktens organisation består av en myndighetsledning samt av 34 organisationsenheter runt om i landet. Myndigheten leds av Överbefälhavaren62 (ÖB). Vid myndigheten finns en generaldirektör, som är ställföreträdande myndighetschef.

Försvarsmaktens verksamhet kan delas in i en grundorganisation och en insatsorganisation. Uppbyggnaden av insatsorganisationen och de olika förbanden i beredskap sker vid Försvarsmaktens grundorganisation. I grundorganisationen finns även resurser bland annat i form skyddsstyrkor, beredskapstroppar och hemvärnsförband, knutna till myndighetens utbildningsförband.

Insatsorganisationen består av krigsförband inom armén, marinen, flygvapnet, lednings- och underrättelseområdet, logistik och nationella skyddsstyrkor (hemvärn). Insatsförbanden ska kunna användas för insatser, såväl nationellt som internationellt.

Före omställningen till ett insatsförsvar utgick den säkerhetspolitiska bedömningen från att det fanns risk för en invasion. Den dåvarande Försvarsmakten skulle kunna avvärja en sådan. Det fanns väsentligt fler förband än idag runt om i landet, alla män skulle göra värnplikt och myndighetens krigsorganisation var många gånger större än nuvarande

krigsorganisation. Dagens försvarsmakt har en personalförsörjning baserad på frivillighet (värnpliktssystemet har beslutats vara vilande). Att militär personal ska rekryteras helt på frivilligbasis utgör en stor förändring av Försvarsmakten.

62 ÖB leder Försvarsmakten med stöd av försvarsmaktsledningen, i vilken ingår bland annat cheferna för ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen, militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, juridiska staben, personalstaben och informationsstaben.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

31

RIKSREVISIONEN

41

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Figur 1 Försvarsmaktens organisationsenheter

Uppsala

Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum FMUndSäkC Luftstridsskolan LSS

Enköping

Ledningsregementet LedR

Karlsborg

Livregementets husarer K 3

Skövde

Skaraborgs regemente P 4 Trängregementet TrängR Markstridsskolan MSS

Såtenäs

Skaraborgs flygflottilj F 7

Eksjö

Göta ingenjörregemente Ing 2 Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum SWEDEC

Göteborg

Försvarsmedicincentrum FörmedC

Halmstad

Luftvärnsregementet Lv 6 Militärhögskolan Halmstad MHS H Försvarsmaktens tekniska skola FMTS

Revingehed

Södra skånska regementet P 7

Boden

Norrbottens regemente I 19

Artilleriregementet A 9

Försvarsmaktens logistik (FMLOG):

Försörjningsdivisionen

	Luleå
	Norrbottens flygflottilj F 21
	Umeå
	Totalförsvarets skyddscentrum
	SkyddC
	Kungsängen
	Livgardets LG
	Stockholm
	Högkvarteret HKV
	Rekryteringscentrum RekryC
	Militärhögskolan Karlberg MHS K
	FMLOG: Ledning
	Vällinge
	Hemvärnets stridsskola HvSS
	Berga
	Amfibieregementet Amf 1
	Fjärde sjöstridsflottiljen 4.sjöstridsflj
	Örebro
	Försvarsmaktens telenät- och
	markteleförband FMTM
	Linköping
	Försvarsmaktens helikopterflottilj Hkpflj
Ronneby	Karlskrona
Blekinge	Marinbasen MarinB

flygflottilj F 17 Tredje sjöstridsflottiljen 3.sjöstridsflj Första ubåtsflottiljen 1.ubflj Sjöstridsskolan SSS

Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2010.

2.4.1 Utvecklingen av Försvarsmakten och dess roll i krisberedskap

Sedan en längre tid har statsmakterna framfört att Försvarsmaktens resurser bör kunna utnyttjas vid fredstida påfrestningar. Ett effektivt samarbete

och samutnyttjande av civila och militära resurser inom krishantering har framhävts som viktigt. Hur uppgiften formulerats har varierat genom åren, men myndigheten har sedan lång tid haft krav på sig att kunna ställa sina resurser till förfogande för det övriga samhället.

Sedan mitten av 1990-talet har den säkerhetspolitiska synen vidgats och det kalla krigets invasionshot har ersatts med en breddad hotbild. I försvarsbeslutet 1996 menade regeringen att försvarets uppgifter skulle styras av ett vidgat säkerhetsbegrepp, som inkluderade icke-militära hot och risker. För att kunna

RIKSREVISIONEN

32

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

42

Skr. 2011/12:19

Bilaga

möta hot och påfrestningar krävdes, enligt den dåvarande regeringen, en helhetssyn på hanteringen av hot och risker. Regeringen ansåg att det ur ett ekonomiskt perspektiv inte är godtagbart att resurser som avdelats för ett visst syfte inte också kan utnyttjas fullt ut för andra ändamål, när det är möjligt och ändamålsenligt. Samtidigt påpekade regeringen att totalförsvarets resurser inte får användas så att det försämrar förmågan att möta hot mot Sveriges frihet och oberoende.63

Det vidgade säkerhetsbegreppet har sedan återkommit i utredningar, beredningar och propositionstexter.

I samband med försvarsbeslutet inför perioden 2000–2004 konstaterade regeringen att säkerhetspolitiken inte bara handlar om att möta väpnade angrepp utan även om att förebygga och skapa en beredskap för att hantera situationer som kan innebära svåra påfrestningar på samhället utan att direkt hota landets fred och säkerhet.64

2.4.2 Försvarsmakten har i olika sammanhang varit en viktig stödresurs

Försvarsmakten är en av flera aktörer av betydelse i samband med kriser. Försvarsmakten har emellertid inget utpekat ansvar i krishanteringssystemet. Myndigheten ska i enlighet med riksdagens beslut och regeringens styrning kunna bistå samhället, med sina befintliga förmågor och resurser.

Försvarsmakten genomför varje år ett stort antal nationella stödinsatser. Enligt årsredovisningen 2009 lämnade myndigheten stöd till samhället vid totalt 335 tillfällen inom ramen för olika författningar.65 Flertalet av

myndighetens stödinsatser gäller stöd till polisen med ammunitionsröjning och eftersökning av försvunna personer.66 Även under 2010 gav Försvarsmakten vid ett stort antal tillfällen stöd till samhället och till övrig civil verksamhet utifrån befintlig förmåga och tillgängliga resurser. Enligt årsredovisningen gavs stöd vid knappt 400 tillfällen under 2010. Bland annat lämnade Förvarsmakten stöd med flygplan för partikelmätning med anledning av askmolnsutbredning efter vulkanutbrottet på Island den 14 april.67

63 Prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1.

64 Prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261.

65 Försvarsmaktens årsredovisning 2009.

66 Enligt underlag från Försvarsmaktens högkvarter om nationella insatser 2006-2009.

67 Försvarsmaktens årsredovisning 2010.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

33

RIKSREVISIONEN

43

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Exempel på mer allvarliga händelser under senare år där Försvarsmakten har genomfört stödinsatser i olika former är översvämningen i Arvika 2000, stormen Gudrun 2005, utbrotten av fågelinfluensa 2006 och Blåtunga68 2008.

Under det senaste året lämnade Försvarsmakten stöd bland annat i samband med höga vattenflöden i Kalmar. Hemvärnet kallades in för att bygga barriärer.69 Hemvärnet är en resurs som ofta används när Försvarsmakten bistår samhället.

I samband med stormen Gudrun 2005 gjorde Försvarsmakten en månadslång insats med totalt nästan 3 000 personer och en stor mängd materiel. Försvarsmakten hade en viktig roll i den räddningsverksamhet och i det efterarbete som bedrevs. De personalkrävande insatserna handlade om röjning, eftersökning och uppsökande verksamhet. Dessutom förstärktes lednings- och stabsfunktioner. Försvarsmakten bidrog med ledningsplatser och samband. Specialförmågor som användes var bland annat helikoptrar för räddnings- och lägesinformation, Open Skies-flyg för kartläggning av området, vädertjänst, sjöräddning och bärgning. Materiella resurser handlade framför allt om elverk (cirka 1 500) men även fordon, motorsågar, vattenbehållare, trossutrustning, sandsäckar med mera. Försvarsmaktens uthållighet över

tid blev tydlig i samband med insatsen. Myndigheten kunde rotera sin egen personal och samtidigt skicka förstärkning till lednings- och stabsverksamhet vid länsstyrelser och kommuner för att öka uthålligheten där, samt förbättra samordningen. Försvarsmakten kunde dessutom försörja insatsen med service, förplägnad och drivmedel.70

2.4.3 Försvarsmaktens roll i krishanteringen i de nordiska grannländerna

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) gjorde 2009 en genomgång av krishanteringsorganisationen i Sverige, Finland, Norge och Danmark.71

Alla dessa länder har principer som innebär att den aktör som normalt ansvarar för en viss verksamhet även har detta ansvar vid kriser och allvarliga händelser (jämför med ansvarsprincipen). I samtliga länder kan det militära försvaret ge stöd till polisen vid terrorism. Hemvärnet är en viktig aktör i alla fyra länderna. Sverige är enligt FOI:s rapport det land som har minst civilmilitär samorganisation kring stöd till civila myndigheter.

68 Blåtunga är en virussjukdom som drabbar idisslare. 2008 inträffade första fallet av smitta i Sverige.

69 Information från bland annat Tidningen Hemvärnet # 6-2010.

70 Försvarsmaktens egen utvärdering från stormen Gudrun (HKV 03 310:68882).

71 Militärt stöd vid nationella kriser i de nordiska länderna. En översikt över strukturer i Sverige, Norge, Finland och Danmark. Underlagsrapport, december 2009. FOI-R--2944--SE.

RIKSREVISIONEN

34

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

44

Skr. 2011/12:19

Bilaga

I Finland är civil-militär samverkan organiserad på varje administrativ nivå: central, regional och lokal.

I Norge har Försvaret en reglerad uppgift att stödja samhället och de civila myndigheterna vid kris och allvarliga händelser.

I Danmark stöder det militära försvaret civila myndigheter i händelse av olyckor och katastrofer, inklusive terroristattacker. Armén, marinen och flygvapnet har förmåga som kan motverka terroristangrepp och stödja den civila beredskapen. Det inkluderar bland annat personal som är övade att genomföra sök- och räddningsinsatser, miljöinsatser och brandkårsinsatser. En nationell operativ stab (NOST) har inrättats för att stärka koordineringen mellan Försvaret och civila myndigheter vid kriser.

Sammanfattningsvis är rapportens slutsats att Försvarsmakten i Sverige generellt är mindre integrerad i de civila strukturerna än vad den är i Finland, Danmark och Norge. Koordineringen mellan civila och militära strukturer i Sverige är otydlig enligt rapporten, och det finns inte några klara samverkansstrukturer.

2.5 Sammanfattande iakttagelser

• Svensk krishantering utgår bland annat från ansvarsprincipen och bygger i stor utsträckning på samverkan mellan aktörer. Detta för att skapa ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser.

• Riksdagen har beslutat att målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra främja vår säkerhet, bland annat genom att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.

• Regeringen har i sin styrning uttryckt att Försvarsmakten ska kunna bistå samhället med befintlig förmåga och resurser. Styrningen har delvis förändrats. Tidigare angav regeringen exempelvis att Försvarsmaktens förmåga att stödja det övriga samhället vid svåra påfrestningar i fred skulle beaktas i den operativa och territoriella planeringen, vilket inte anges numera. Samtidigt har regeringen generellt gått mot en mindre detaljerad styrning.

• I regeringens senaste skrivelse till riksdagen om samhällets krisberedskap påpekas att den nationella samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, både under normala förhållanden och vid en allvarlig händelse i samhället. Hemvärnet ska kunna utnyttjas vid olika typer av händelser i högre grad.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

35

RIKSREVISIONEN

45

Skr. 2011/12:19

Bilaga

• Regeringen framhåller dessutom vikten av att övningar bedrivs på samtliga nivåer. Försvarsmaktens deltagande i samverkansövningar bedöms som betydelsefull och det anses viktigt att civila och militära myndigheter har övat samverkan redan innan en händelse inträffar.

• Försvarsmakten har historiskt varit en viktig förstärkningsresurs i samhället. Myndigheten gör hundratals, i huvudsak mindre, stödinsatser årligen och myndigheten har deltagit i insatser vid några större händelser, exempelvis stormen Gudrun 2005.

• Enligt en rapport från FOI är Försvarsmakten i Sverige generellt mindre integrerad i de civila strukturerna än vad den är i våra nordiska grannländer.

RIKSREVISIONEN

36

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

46

Skr. 2011/12:19

Bilaga

3 Förutsättningar och rutiner för insatser

I detta kapitel beskrivs de legala förutsättningarna för Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället. I kapitlet redogörs för Försvarsmaktens rutiner i samband med insatser till stöd för det civila samhället. Försvarsmaktens möjligheter att bistå med skydd och bevakning redogörs för i avsnitt 6.2.3.

Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället regleras av författningar. Myndigheten ger i första hand stöd utifrån två författningar – lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens

stöd till civil verksamhet (stödförordningen). Därutöver beslutade riksdagen 2006 om lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Stöd utifrån den senare lagen har inte ingått som en del av Riksrevisionens granskning, men lagen beskrivs kortfattat nedan.

Försvarsmakten har en plan för stöd till samhället (mer om denna i kapitel 4). I planen ingår en beskrivning av hur en myndighet ska vända sig till Försvarsmakten för att få stöd. Försvarsmakten framhåller att begäran om stöd ska göras hos Försvarsmaktens insatsledning på Högkvarteret och beslut fattas av den behöriga chefen vid denna.72

Vid en begäran om stöd ska Försvarsmakten pröva om den har lämpliga resurser samt om stöd kan lämnas utan att den ordinarie verksamheten hindras allvarligt. Myndigheten skriver i sitt budgetunderlag för 2011 att om legala och resursmässiga förutsättningar finns ska Försvarsmakten stödja övriga myndigheter.73

Nedan återges Försvarsmaktens illustration av under vilka omständigheter militärt stöd kan ges till samhället. Innebörden av figuren redogörs för i nedanstående avsnitt.

72 Beroende på typ av insats fattas beslut av vakthavande befäl, chefen för den armétaktiska staben, chefen för Insatsstaben eller Överbefälhavaren.

73 Försvarsmaktens budgetunderlag 2011, bil.1 23 383:51394, Vid stödinsatser ska Hemvärn med nationella skyddsstyrkor och de frivilliga försvarsorganisationernas tillgänglighet och lokalkännedom i största möjliga utsträckning tas tillvara.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

37

RIKSREVISIONEN

47

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Figur 2 Illustration av hur stöd får ges till samhället, ur Försvarsmaktens plan för stöd till samhället

Hemställan om militärt stöd

Gäller lag om skydd mot olyckor?

Ja

Insats får ske och	Hemställan
kostnader som	från statliga
uppkommer ska inte	myndigheter
debiteras utanför	samt kommuner
Försvarsmakten	och landsting

Ja, mot avgift*

* Med ”mot avgift” avses att Försvarsmakten ska beräkna ersättning för arbeten och tjänster så att Försvarsmakten får full täckning för sina kostnader. När det gäller stöd till andra statliga myndigheter behöver Försvarsmakten endast ta ut ersättning för sina merkostnader.

Nej

Hemställan från enskilda

Ja, mot avgift*. Om det är verksamhet som är av intresse för samhället, eller om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett led i utbildningen. Konkurrenslagstiftningen

ska beaktas.

Källa: Försvarsmaktens plan för stöd till samhället, bearbetad av Riksrevisionen.

3.1 Insatser utifrån lagen om skydd mot olyckor

Enligt lagen om skydd mot olyckor är en statlig myndighet eller en kommun skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på begäran av den som leder insatsen (räddningsledaren). Denna skyldighet gäller

bara om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och om ett deltagande inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet. Precis som andra myndigheter är Försvarsmakten således skyldig att delta i en räddningsinsats efter begäran från den aktuella räddningsledare utifrån myndighetens gällande

RIKSREVISIONEN

38

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

48

Skr. 2011/12:19

Bilaga

förutsättningar.74 Försvarsmakten får inte kräva ersättning för dessa insatser utan myndigheten bär själv hela kostnaden.75

Enligt lagen om skydd mot olyckor avses med räddningstjänst de räddningsinsatser76 som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara om olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom och miljö. Till räddningstjänst räknas också fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst samt övrig eftersökning av försvunna personer utan att det inträffat någon olycka eller fara för olycka.77

Enligt lagen är dessutom var och en som under kalenderåret fyllt lägst 18 och högst 65 år skyldig att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det.78

3.1.1 Räddningsledaren beslutar om vad som är räddningstjänst

Det är den aktuella räddningsledaren som bedömer om det handlar om räddningstjänst eller inte. Räddningsledaren bestämmer även när en räddningsinsats är avslutad, och beslutet ska redovisas skriftligt.79

Av granskningen framkommer att det ibland kan vara svårt för räddningsledaren att avgöra vad som är att räkna som räddningstjänst. Eftersom det påverkar exempelvis vem som ansvarar för kostnaderna är det viktigt att man gör en noggrann bedömning.

I propositionen som föranledde lagen om skydd mot olyckor påpekades att det förekommit att begreppet räddningstjänst tolkats alltför brett. Regeringen fann emellertid inte någon anledning att göra några ändringar på grund av detta. I det sammanhanget framhöll regeringen att den gällande definitionen innebär att ett antal tämligen snäva förutsättningar måste vara uppfyllda för att situationen ska klassas som räddningstjänst.80

74 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

75 För att en statlig myndighet ska få ta ut en avgift för en verksamhet så måste detta särskilt anges i lag eller förordning eller av särskilt beslut av regeringen, vilket följer av 3 § avgiftsförordningen (1992:191).

76 Räddningsinsats är en organisatorisk arbetsform för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö, bestående av samhällets resurser, främst ambulans och polis, men även andra statliga organisationer som ingår i räddningstjänstbegreppet. De vanligaste förekommande räddningsinsatserna är insatser vid trafikolyckor, bränder och andra olyckor. En räddningsinsats leds av en räddningsledare som agerar utifrån regelverket om skydd mot olyckor.

77 1 kap. 2 § 4 kap. 1-4 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

78 6 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

79 3 kap. 9 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

80 Prop. 2002/03:119, bet. 2003/04:FöU2, rskr. 2003/04:24.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

39

RIKSREVISIONEN

49

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Representanter för kommuner och länsstyrelser har framfört att gränsdragningen mellan räddningstjänst och extraordinär händelse81 ibland är svår. Vid stöd under en allvarligare kris, såsom en allvarlig väderhändelse eller olycka, rör det sig mestadels om räddningstjänst. Men om insatserna pågår under en längre tid och det akuta krisläget avtar blir gränsdragningen för räddningsinsats otydlig. Är det en utdragen krissituation rör det sig snarare om en extraordinär händelse och vid en sådan måste kommuner som begär stöd från Försvarsmakten själva stå för kostnaderna (mer om detta nedan).82 Det gäller även för beredskap inför en eventuell räddningsinsats, då Försvarsmakten inte heller ska stå för kostnaderna själv.83

Granskningen visar att Försvarsmakten i stor utsträckning går på räddningsledarens bedömning. En eventuell överprövning av insatsens status görs först efter att insatsen genomförts för att inte fördröja stödet.

3.1.2 Försvarsmaktens rutiner vid räddningsinsatser

Innan Försvarsmakten beslutar om att delta i en räddningsinsats ska myndigheten pröva om det skulle kunna hindra Försvarsmaktens verksamhet allvarligt om de efterfrågade resurserna avdelas. Myndigheten ska då särskilt beakta om stöd vid räddningsinsats kan riskera att Försvarsmakten skulle underskrida den beredskap som beredskapsordern anger att myndigheten ska ha.84 Enligt företrädare för Försvarsmakten skulle en skarp militär insats, eller möjligen en stor militär övning, prioriteras före deltagande i räddningsinsats.

Försvarsmakten ska också pröva om de efterfrågade resurserna är lämpliga för den påtalade uppgiften och om Försvarsmaktens personal har lämplig utbildning för uppgiften innan det fattas beslut om deltagande i räddningstjänst.85

Om en begäran om stöd enligt lagen om skydd mot olyckor inkommer, ger Högkvarteret order till insatsledningen och till berörda förband där en militär insatschef (MIC) utses för att leda insatsen lokalt. Ledningsresursen

81 Extraordinär händelse är enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Om Försvarsmakten ger en kommun stöd vid en händelse som faller under denna lag ska myndigheten få full kostnadstäckning från kommunen.

82 När Försvarsmakten ger stöd vid en extraordinär händelse ges detta stöd enligt förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

83 Promemoria Försvarsmaktens stöd till det civila samhället, från Försvarsmaktens juridiska stab, 2010-02-02.

84 Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred.

85 Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred.

RIKSREVISIONEN

40

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

50

Skr. 2011/12:19

Bilaga

för insatser som kräver samordning av flera förband finns endast vid Högkvarteret.86

Försvarsmaktens personal är skyldig att delta i räddningstjänst enligt den allmänna skyldighet som finns i lagen om skydd mot olyckor. Hemvärnet är en viktig resurs i samband med stödinsatser. Försvarsmakten kan dock inte beordra in hemvärnspersonal, annat än om det är höjd beredskap. Stödinsatser sker på frivillig basis av hemvärnspersonal. För hemvärnssoldater som deltar i räddningsinsatser lämnas ersättning motsvarande den ersättning som ges till deltidsanställda brandmän (mer om detta nedan i 3.4).

3.2 Insatser utifrån stödförordningen

Försvarsmaktens stöd till samhället, som inte regleras särskilt i lag eller förordning, regleras i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen). Enligt stödförordningen får

Försvarsmakten bidra med sina resurser en till annan myndighet, kommuner, landsting och enskilda. Försvarsmakten beslutar själv om stöd kan och bör ges. Försvarsmakten ska, om det inte gäller stöd till annan statlig verksamhet eller stöd med sjuktransport, få full kostnadstäckning för utförda insatser.87

Stödförordningen skapar förutsättningar att utnyttja Försvarsmaktens resurser även i situationer som inte är att beteckna som räddningstjänst. I stödförordningen konstateras dock att lagen om skydd mot olyckor

ska prioriteras. Det innebär att om Försvarsmaktens resurser behövs till räddningstjänst ska stöd inte ges i andra fall.88 Försvarsmakten kan därför inte binda upp för stora resurser, eller resurser som är viktiga för räddningsinsatser eller beredskap, för stöd enligt stödförordningen utan att resurserna

villkorats så att de kan tas tillbaka om de behövs i en militär insats eller i en räddningsinsats. Försvarsmakten får även ge stöd till enskilda om det gäller en verksamhet som är av intresse för samhället eller om Försvarsmaktens stöd kan inordnas som ett led i den utbildning som bedrivs vid myndigheten.89

Den enda tvingande regleringen i stödförordningen gäller transporter vid livshotande situationer. Försvarsmakten ska utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman vid situationer där omedelbar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka.90

86 Detta sedan avveckling av Militärdistriktsstaber år 2005. Regional ledningskapacitet kommer på sikt möjligen att utvecklas på nytt efter förslag från ÖB i år.

87 16 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

88 6 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

89 5 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

90 3 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

41

RIKSREVISIONEN

51

Skr. 2011/12:19

Bilaga

3.2.1 Försvarsmaktens rutiner för insatser utifrån stödförordningen

Enligt Försvarsmaktens föreskrifter om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet fattas beslut om stöd av chefen för Högkvarteret eller, om han eller hon så bestämmer, chefen av för insatsledningen i Högkvarteret. Innan beslut fattas ska samråd med den juridiska staben på Högkvarteret ske.91

Om begäran om stöd avser utrustning eller tjänster i mindre omfattning, får begäran göras hos någon annan organisationsenhet inom Försvarsmakten än Högkvarteret, exempelvis ett förband. Beslut får då fattas av chefen för den organisationsenheten.92

Vad som utgör mindre omfattning får enligt Försvarsmakten avgöras från gång till gång med hjälp av sunt förnuft. Vissa hållpunkter för vad som avses anges dock. När det gäller stöd med militärt flyg eller helikopter hanteras förfrågan centralt i myndigheten. Detsamma gäller för insatser, samt uthyrning av mark eller utrustning, som beräknas pågå under en längre tid.93

När stöd ges enligt stödförordningen ska Försvarsmakten beakta konkurrensreglerna, och det är viktigt att man följer principen om full kostnadstäckning när det gäller stöd till icke-statlig verksamhet.94

Försvarsmakten ska ta hänsyn till konkurrensförhållanden och normalt inte lämna stöd med sådant som redan finns tillgängligt på den

civila konkurrensutsatta marknaden.95 När det gäller frågan om full kostnadsersättning har företrädare för Försvarsmakten framfört att det inte alltid är enkelt att bedöma vad kostnaden för en stödinsats ska vara. Det är inte självklart hur kostnaden för en insats ska bedömas.

3.2.2 Begränsningar vid stöd utifrån stödförordningen

Enligt stödförordningen ska stöd gälla uppgifter som Försvarsmaktens personal är lämplig för. Försvarsmaktens personal får inte användas för uppgifter som innebär en ”inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas”.96 Försvarsmaktens personal får inte heller ge stöd där personalen riskerar att behöva bruka tvång eller våld mot enskilda.97

91 4 § Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2002:7) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

92 13 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

93 Juridiska stabens kommentarer till förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

94 SOU 2001:98 s. 155 f. och Promemoria om Försvarsmaktens stöd till det civila samhället, från Försvarsmaktens juridiska stab, 2010-02-02.

95 Promemoria om Försvarsmaktens stöd till det civila samhället, från Försvarsmaktens juridiska stab, 2010-02-02.

96 10 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

97 7 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

RIKSREVISIONEN

42

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

52

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Bakgrunden till att Försvarsmaktens personal inte får utsättas för risk i samband med stödinsatser är bland annat att den inte ska användas i

situationer där den stödsökande myndighetens personal inte skulle delta eller agera på grund av att det är för farligt. Det kan inte heller komma i fråga att utsätta Försvarsmaktens personal för risker som är större än de som accepteras i Försvarsmaktens ordinarie fredstida verksamhet.98

För hemvärnspersonal är insatser utifrån stödförordningen frivilliga, ersättningen för insatser enligt stödförordningen är dagersättning som för närvarande ligger på 72 kronor.99 Mer om detta i avsnitt 3.4 nedan.

3.3 Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning

Lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning100 innehåller bestämmelser om detta stöd i form av insatser som kan innebära att militär personal använder våld eller tvång mot enskilda. Det krävs ett regeringsbeslut på förhand om tiden tillåter. Men vid brådskande fall som kan innebära fara för människors liv och hälsa, eller för omfattande förstörelse av egendom, kan Rikspolisstyrelsen begära stöd av Försvarsmakten direkt och därefter underrätta regeringen som ska pröva om beslutet att begära stöd ska ändras eller bestå.101

Försvarsmakten ska ge stöd om det finns lämpliga resurser och uppgiften inte medför synnerligt hinder i den ordinarie verksamheten.102 Endast personal som har lämplig utbildning och erfarenhet för uppgiften får medverka. När en enhet från Försvarsmakten ger stöd enligt lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ska den stå under befäl av en militär chef. Den militära enheten och dess chef ska vara under direkt ledning av polisen.103

Försvarsmakten ska få ersättning för merkostnader som uppkommer vid stöd till polisen. Myndigheten får delta i övningar med polisen och står då för egna kostnader.104

98 SOU 2001:98 s. 158 f.

99 Försvarsmaktens föreskrifter om hemvärnet, beslutade 9 april 2010, FFS 2010:2, samt uppgift från hemvärnets hemsida: www.hemvarnet.se.

100 Terrorhandlingar definieras i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

101 1 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

102 2 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

103 3 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

104 4 § förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

43

RIKSREVISIONEN

53

Skr. 2011/12:19

Bilaga

3.4 Tjänstgöringsskyldighet samt ersättning till hemvärnspersonal

Försvarsmakten kan inte beordra in hemvärnspersonal om inte höjd beredskap råder, eller regeringen har fattat särskilt beslut om detta.105 Vid kriser bygger hemvärnets medverkan på frivillighet. Regeringen har framfört att personalen i hemvärnets nationella skyddsstyrkor bör ha tjänstgöringsskyldighet även i fred, eftersom det skulle stärka hemvärnets förmåga att vara ett instrument i nationell krishantering.106

Hemvärnspersonalen får ersättning utifrån regler om förmåner för hemvärnspersonal. För hemvärnspersonal som deltar i räddningsinsatser enligt lagen om skydd mot olyckor lämnas ersättning motsvarande den ersättning som ges till deltidsanställda brandmän, det vill säga inkomstbortfall samt timersättning.107 För insatser enligt stödförordningen utgår endast dagersättning som för närvarande ligger på 72 kronor.108

Det har påpekats att ersättningen vid insatser enligt stödförordningen är så låg att det ibland är svårt att rekrytera hemvärnspersonal till stödinsatser.109 Det finns exempel på när en insats klassats som räddningstjänst enkom för att slippa oklarheter och svårigheter med ersättning till hemvärnsmän och därmed riskera att de inte ställer upp.110 I samband med insatser enligt

stödförordningen har det förekommit att statliga myndigheter tvingats anställa hemvärnspersonal, själva eller via bemanningsföretag, för att kunna få stöd.111

Riksrevisionens intervjuer med representanter från utbildningsförband och hemvärnsförband ger en något splittrad bild av ersättningsfrågan. Vissa poängterar att brandmannaavtal borde gälla även för insatser som inte är räddningstjänst. Detta skulle vara för att göra det möjligt för hemvärnet att möta de behov som finns i det övriga samhället. Samtidigt framkommer det att i praktiken är det oftast brandmannaavtalet som används vid insatser som hemvärnsförbanden gör, och frågan om lagstiftning tycks i den bemärkelsen inte bli aktuell.

105 7 § hemvärnsförordningen (1997:146).

106 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

107 För närvarande är den ersättningen 207 kronor för den första timmen och 138 kronor för varje timme därefter. Under helgdagar och nätter ökas ersättningen med 50 procent, enligt uppgifter från hemvärnets webbplats.

108 Försvarsmaktens föreskrifter om hemvärnet, beslutade 9 april 2010, FFS 2010:2, samt uppgift från hemvärnets hemsida: www.hemvarnet.se.

109 Försvarsmaktens årsredovisning 2008.

110 Intervju med företrädare för hemvärnet och Försvarsmakten.

111 Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och hemvärnet.

RIKSREVISIONEN

44

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

54

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Försvarsmakten har framfört till regeringen att ersättningarna för hemvärnspersonal behöver ses över. Försvarsmakten har påpekat att hemvärnet med sin lokala förankring är en snabbt gripbar resurs som, efter att värnpliktig personal försvinner, kan komma att bli alltmer engagerad vid krisinsatser. Därför menar Försvarsmakten att ersättningarna bör ändras så att brandmannaavtalet kan gälla även för insatser som inte är räddningstjänst.112

Försvarsdepartementet bereder frågan om hemvärnsersättningar och ett beslut i frågan kan, enligt departementet, komma att fattas under 2011. Regeringen har således ännu inte fattat något beslut i frågan.

3.5 Det nya personalförsörjningssystemet

Försvarsmaktens personalförsörjning är under förändring och värnpliktssystemet är vilande. Detta innebär som nämnts tidigare en förändring av Försvarsmakten som myndighet, inklusive dess förutsättningar att bistå samhället.

När stödförordningen utformades bestod Försvarsmakten av ett värnpliktsförsvar och reglerna är delvis utformade med detta i åtanke. Värnpliktiga soldater under utbildning var endast skyldiga att delta

i verksamhet som kunde anses utgöra ett led i deras utbildning för krigsuppgiften. Försvarsmaktens möjlighet att använda sig av värnpliktiga vid insatser utifrån stödförordningen begränsades därför av utbildningspliktens omfattning. I den bemärkelsen påverkades Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till andra. Dessutom har tillgången till värnpliktiga soldater varierat över året.

De stora värnpliktsvolymer som fanns tidigare, finns inte längre att tillgå som resurs för stöd till det övriga samhället. Men den nya personalförsörjningen innebär en löpande tillgång till välutbildad personal.

Anställd personals skyldighet att delta i det stöd som Försvarsmakten lämnar till andra är beroende av den enskildes anställningsavtal och yrkeskvalifikationer.113

Kostnaden för att använda värnpliktiga soldater jämfört med att använda anställda soldater är lägre. För stöd utifrån stödförordningen hamnar kostnaden på den som begär stöd från Försvarsmakten. När det gäller

112 Hemställan om ändringar i förordningarna om förmåner till frivilliga, hemvärnsmän respektive instruktörer inom frivillig försvarsutbildning, 2008-05-30, HKV 16 137:70746.

113 SOU 2001:98 s. 157 f.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

45

RIKSREVISIONEN

55

Skr. 2011/12:19

Bilaga

stöd utifrån lagen om skydd mot olyckor stannar kostnaderna dock inom Försvarsmakten. Som nämnts ovan förväntas hemvärnspersonal att bli alltmer engagerad vid krisinsatser.

Regeringen tillsatte 2009 en utredning om Försvarsmaktens framtida personalförsörjning. Utredningen lämnade sitt betänkande i november 2010.114 Försvarsmakten har i granskningen påpekat att utredningen inte beaktat eventuella konsekvenser den nya personalförsörjningen kan ha avseende Försvarsmaktens uppgift att kunna stödja samhället.

3.6 Kostnader för insatser

För räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor får ingen ersättning tas ut av Försvarsmakten. För stöd enligt stödförordningen till kommun eller enskild ska Försvarsmakten ta ut full kostnadstäckning. För stöd enligt stödförordningen till annan statlig myndighet, eller som avser helikoptertransport av skadade eller sjuka, ska Försvarsmakten ta ut avgifter. Kravet om full kostnadstäckning gäller dock inte och ersättning för merkostnader anses vara en rimlig princip.115 Intäkter ska redovisas internt av den enhet som har fakturerat avgiften, tillsammans med kostnader för insatsen.116 Ersättning för kostnader för stöd till samhället utgår från Högkvarteret till respektive enhet baserat på rapporteringen i ekonomisystemet.117

Detta betyder att det för genomförande av insatser inte har avdelats någon särskild budget, vare sig för den del som myndigheten själv ska stå för det man ska får full kostnadstäckning för.118 Enligt Försvarsmaktens Verksamhetsuppdrag budgeteras eller avdelas inga särskilda medel

för uppgiften utan uppgiften löses inom ramen för de övriga försvarsuppgifterna.119

Insatschefen konstaterar i sin verksamhetsorder att för insatser planeras inga ekonomiska resurser. Uppkomna kostnader bokförs efter hand och ska regleras i Försvarsmaktens årsbokslut.120 Det betyder att det inte på förhand avsätts medel för att ge stöd till samhället.

114 Personalförsörjningen i ett reformerat försvar (SOU 2010:86).

115 SOU 2001:98 s.168.

116 Enligt Försvarsmaktens interna verksamhetsuppdrag för 2010, uppslag 4.18, pos.1 s.6.

117 Intervju med företrädare för Försvarsmakten.

118 Verksamhetsuppdrag för 2010 uppslag 4.18 pos. 1.

119 Verksamhetsuppdrag för 2010 uppslag 4.18 pos.1, s.3,4, 7 och 8.

120 C Insats verksamhetsorder (VO) 2010, C Insats beslut 005/10.

RIKSREVISIONEN

46

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

56

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Förklaringen är enligt Försvarsmakten att det inte ska budgeteras några medel för denna verksamhet. Fakturering ska ske efter en genomförd insats beroende på vilket lagstöd som gäller. Det vore fel att i förväg budgetera för något man inte känner till.121

3.7 Sammanfattande iakttagelser

• Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället ges framför allt utifrån lagen om skydd mot olyckor och stödförordningen.

• Vid begäran om stöd ska Försvarsmakten pröva om myndigheten har lämpliga resurser och om stöd kan ges utan att den ordinarie verksamheten hindras allvarligt.

• Vid räddningstjänst står Försvarsmakten själv för kostnader. Vid insatser utifrån stödförordningen ska man få full kostnadstäckning, om det inte gäller stöd till andra statliga myndigheter eller sjuktransport.

• Räddningsledaren beslutar om vad som är räddningstjänst. Granskningen visar att gränsdragningen för vad som ska räknas som räddningstjänst ibland uppfattas som svår.

• När stöd ges utifrån stödförordningen får Försvarsmaktens personal inte utsättas för allvarlig risk, eller riskera att behöva använda tvång eller våld mot enskilda.

• Försvarsmakten har framfört till regeringen att ersättningarna för hemvärnssoldater bör ses över. Bland annat bör ersättning enligt brandmannaavtal gälla även för insatser utifrån stödförordningen, istället för endast dagersättning som nu gäller.

• Förutsättningarna för att ge stöd till samhället förändras delvis i och med att värnpliktiga ersätts med anställda soldater.

• Det avsätts inga medel för att ge stöd till samhället utan fakturering sker efter genomförd insats, beroende på vilket lagstöd som gäller.

121 Kommentarer från Försvarsmakten vid faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2011-02-18.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

47

RIKSREVISIONEN

57

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

48

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

58

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4 Försvarsmaktens tolkning av och förberedelser för uppgiften

Riksdagen har beslutat att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till civila myndigheter. I detta kapitel redogör vi för Försvarsmaktens tolkning av denna uppgift. För att skapa förståelse för myndighetens tolkning har vi utgått från Försvarsmaktens processer i form av styrning från central till lokal nivå. Utgångspunkten är riksdagens mål för det militära försvaret, i vilket ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.

4.1 Försvarsmaktens centrala tolkning av uppgiften

Regeringen har angett att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till samhället med myndighetens befintliga förmåga och resurser. Regeringen har dock inte närmare preciserat innebörden av denna uppgift i sin styrning.

Vid intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet påpekas att det är upp till Försvarsmakten att avgöra i vilken utsträckning myndigheten ska förbereda sig och öva för att fungera som ett stöd till samhället. Regeringen har inte preciserat några krav på detta.122

Försvarsmaktens tolkning av uppgiften framgår av Försvarsmaktens Planerings- och budgetdirektiv (PBD)123. I dessa gör Försvarsmakten egna tolkningar kopplade till de uppgifter myndigheten ska kunna lösa.

Myndighetens tolkningar bygger på vad som gått att utläsa ur regeringens och riksdagens styrande dokument.

När det gäller krav på förmåga har Försvarsmakten utifrån regeringens och riksdagens beslut uppfattat det som att Försvarsmakten har i uppgift att med tillgängliga resurser stödja andra myndigheter och det övriga samhället vid

122 Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet.

123 Detta dokument ingår i den inledande delprocessen, inrikta i myndighetens planerings- och uppföljningsprocess. PBD ska utgöra ett övergripande ställningstagande till efterfrågan

på Försvarsmaktens produkter och verksamhetens inriktning. På så vis fastställer PBD förutsättningarna för och inriktningen på den efterföljande delprocessen, planera.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

49

RIKSREVISIONEN

59

Skr. 2011/12:19

Bilaga

kriser, katastrofer och andra händelser, inklusive bidra med stöd till polisen i samband med terrorismbekämpning.

I anslutning till detta redogör Försvarsmakten för sin tolkning av dessa krav:

Denna operativa förmåga är ej dimensionerande och medför därmed inga särskilda krav på beredskap, materiel, kontrakt eller avtal, dock krävs gemensam planering, träning och övning.124

Myndigheten konstaterar således att uppdraget inte ska verka dimensionerande för myndighetens operativa förmåga när det gäller beredskap, materiel, kontrakt eller avtal. Däremot påpekar myndigheten att uppdraget ställer krav på förberedelser – i form av gemensam planering, träning och övning. Någon närmare precisering av vad detta innebär görs emellertid inte. Inte heller ingår någon närmare precisering av vad som avses med gemensam planering.

Vidare skriver Försvarsmakten om myndighetens inriktning när det gäller militärstrategisk och operativ planering och konstaterar:

Försvarsmaktens resurser ska kunna ställas till förfogande för samhällets skydd mot våld, terroristhandlingar och sabotageverksamhet, samt i övrigt kunna bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar. Försvarsmakten ska kunna verka tillsammans med andra stater och med övriga aktörer i samhället på såväl central, regional som lokal nivå. Stödet till samhället ska inte vara dimensionerande utan hanteras med de resurser som finns tillgängliga mot bakgrund av kraven på operativ förmåga i övrigt.125

4.1.1 Försvarsmakten framhåller att uppgiften är viktig

Försvarsmakten använder olika kanaler, till exempel reklamkampanjer och arbetsplatsannonser, för att berätta om myndighetens olika uppgifter. I dessa uppger Försvarsmakten att myndigheten har tre uppgifter. Det rör sig om att kunna genomföra militära insatser i andra länder, skydda landet och stödja samhället vid fredstida kriser.126

På Försvarsmaktens webbplats hänvisas till ”andra viktiga uppgifter” förutom att förbereda sig för väpnad strid. Det handlar om att bevaka landets gränser och avvisa kränkningar. På webbplatsen konstateras även följande:

124 Planerings- och budgetdirektiv 2010, HKV 23 100:56360.

125 Planerings- och budgetdirektiv 2010, HKV 23 100:56360.

126 Arbetsannons från arbetsförmedlingen: ”Vill du bli vår miljöhandläggare med HR-inriktning?” samt Försvarsmaktens reklamkampanj under 2010 där bland annat en bild på soldater som släckte en brand och text som visade att detta var en nationell fredstida insats.

RIKSREVISIONEN

50

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

60

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Försvarsmakten stöder också samhället vid större kriser, som stormar, skogsbränder och översvämningar. Eller vid en katastrof som drabbar den enskilda individen, till exempel om en person försvunnit, då vi kan genomföra skallgång127

Försvarsmakten anger att myndigheten, för att klara dessa uppgifter, har en omfattande insatsorganisation, redo att agera närhelst behovet uppkommer.128

Av granskningens intervjuer med förband och hemvärn framgår också att det finns många inom myndigheten som menar att uppgiften är viktig. Flera

personer har framhållit att hemvärnet med mycket kort varsel har kunnat ställa upp med stora mängder personal.

Sammantaget ger granskningen en bild av att uppgiften att kunna lämna stöd till samhället framhålls som viktig i myndighetens externa kommunikation. Även internt framhålls ofta att uppgiften upplevs som angelägen. Detta ger en bild av att uppgiften är viktig, även i relation till myndighetens övriga uppdrag.

4.1.2 Två tolkningar av begreppet dimensionera

Av granskningen framgår att regeringens formulering att uppgiften inte får bli dimensionerande för Försvarsmaktens verksamhet har haft stor betydelse för tolkningen av uppgiften att kunna lämna stöd till samhället.

Olika företrädare för Försvarsmakten har hänvisat till att uppgiften ska kunna genomföras, men den ska inte dimensionera Försvarsmaktens verksamhet. Detta påverkar uppgiftens prioritet och i vilken utsträckning myndigheten ska vidta förberedelser.

Riksrevisionen har inte kunnat urskilja någon tydlig definition av begreppet dimensionera avseende stöd till samhället. En tolkning som har framkommit är att begreppet förutom investeringar, beredskap och avtal även inkluderar förberedelser och planering. En annan tolkning har varit att snarare sätta gränsen vid investeringar i form av materiel eller strategisk placering av resurser.

En genomgång av olika former av underlag från Försvarsmakten, exempelvis budgetunderlag och perspektivstudier129, visar att begreppet används frekvent. I regel åsyftas vad som ska styra utformningen av myndighetens resurser och förmågor.

127http://www.forsvarsmakten.se/sv/Om-Forsvarsmakten/.

128http://www.forsvarsmakten.se/sv/Om-Forsvarsmakten/.

129 Perspektivplanering är ett strategiskt underlag som tar upp Försvarsmaktens målbild på lång sikt.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

51

RIKSREVISIONEN

61

Skr. 2011/12:19

Bilaga

I Försvarsmaktens perspektivplanering för 2007 återfinns en definition av begreppet som lyder grundläggande och långsiktigt styrande för Försvarsmaktens utformning130. Denna definition kan i tillämpad form utläsas av exempelvis perspektivplaneringen för 2010:

Beslut om större materielprojekt blir dimensionerande för dels vilken operativ förmåga Försvarsmakten kan använda, dels för vilken övrig materielanskaffning som kan realiseras.131

På samma sätt framgår av myndighetens budgetunderlag för 2011:

Marinförbanden utgörs av stående förbandsenheter som har hög tillgänglighet.

Förbanden är i första hand dimensionerade för operationer i närområdet.132

4.2 Styrning för att ge stöd till samhället

Grovt indelad består Försvarsmaktens verksamhet av två processer. Den ena handlar om att skapa operativ förmåga och den andra om att använda denna förmåga under insats. Att skapa operativ förmåga, ofta hänvisar man till myndighetens förbandsproduktion, innebär bland annat att bygga upp myndighetens insatsorganisation. Myndighetens produktion sker på myndighetens förband, skolor och centrum, under ledning av produktionschefen.

Användningen av myndighetens resurser sker i olika former av insatser. Det kan röra sig om insatser i Afghanistan eller Östersjön eller om att bistå samhället vid en kraftig storm. Även denna verksamhet sker i anslutning till myndighetens förband eller utomlands. Insatser sker under ledning insatschefen.

Försvarsmakten använder begreppen produktion och produkter i sin interna styrning och ansvarsfördelning rörande myndighetens uppdrag. Med produkter avses det resultat som ska ha uppnåtts genom produktionen.

Resultatansvariga chefer ska utgå från de mål som är satta i myndighetens arbetsordning.133 Försvarsmakten har sex så kallade verksamhetsgrenar134.

130 Rapport från perspektivstudien från 2007, HKV 23 382:63862.

131 Rapport från perspektivstudien 2009 – Det militärstrategiska utfallsrummet, bilaga 1, 23 382:51673.

132 Budgetunderlag för 2011, bilaga 1, 23 383: 51 394.

133 ÖB U 10, HKV 23 386:68997.

134 1. insatser, 2. uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap, 3. Utveckling, 4 övrig verksamhet, 5. fredsfrämjande verksamhet och 6. stöd till samhället.

RIKSREVISIONEN

52

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

62

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Verksamhetsgren 6 handlar om myndighetens stöd till samhället.

För varje verksamhetsgren finns ett produktansvar och ett produktionsansvar. Produktansvarig chef ska ställa krav på produkterna så att de blir ändamålsenligt utformade. En produktionsansvarig chef ansvarar för att planera, leda och följa upp produktionen. Produktrespektive produktionsansvaret för Försvarsmaktens sex verksamhetsgrenar är fördelat mellan insatschefen, produktionschefen och chefen för ledningsstaben (LEDS).135

Inom verksamhetsgrenen insatser har insatschefen både så kallat produktionsansvar och produktansvar. Även inom verksamhetsgrenen stöd till samhället har insatschefen både produkt- och produktionsansvar. När det gäller uppbyggnaden av insatsorganisation och beredskap är ansvaret fördelat mellan insatschefen som har produktansvar och produktionschefen, som har produktionsansvar.

Enligt Försvarsmaktens arbetsordning ska de verksamhetsmål som styr produkter inom olika verksamhetsgrenar redovisas i Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) och i myndighetens budgetunderlag.136

I Försvarsmaktens utvecklingsplan redovisas således de mål och den inriktning som är satt för verksamhetsgrenen stöd till samhället. Det betyder att här

ska framgå vilken produktion (skapande av förmåga) som ska ske för att myndighetens ska nå de mål som har fastställts för (produkten) stöd till samhället.

De mål och den inriktning som redovisas handlar bland annat om att

Försvarsmakten ska

– fortsätta planeringen för svår påfrestning på samhället i fred tillsammans med övriga myndigheter

– avsluta planeringen för stöd till samhället vi kärnteknisk olycka och påbörja sin planering för stöd till samhället vid svår väderhändelse

– utveckla sin förmåga att i samverkan med civila myndigheter bistå vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid terrorism och sabotageverksamhet mot civila mål.

Vidare ska Försvarsmakten fram till 2013 utveckla planer för högst 10 typsituationer och vid behov teckna överenskommelser med relevanta övriga sektorsmyndigheter om hur och i vilka former stöd kan ges.137

135 Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2010:2) med arbetsordning för Försvarsmakten (FMArbO).

136 FMArbO.

137 Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011-2020 (FMUP 2011).

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

53

RIKSREVISIONEN

63

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4.2.1 Uppgiften är ställd till Insats

De mål som redovisas i Försvarsmaktens utvecklingsplan och budgetunderlag (BU) tillsammans med regeringens regleringsbrev utgör grund för överbefälhavarens uppdrag (ÖB U), som är ett beslutsdokument som ger uttryck för uppdrag och uppgifter för ett visst budgetår.138 I uppdraget

till myndighetens chefer för 2010 formulerades således uppdragen, med hänvisning till myndighetens olika verksamhetsgrenar.

Insatschefen fick bland annat i uppdrag att leda, inrikta, genomföra och utvärdera Försvarsmaktens stöd till civil räddningstjänst enligt lagen om skydd mot olyckor. Detsamma gäller för stöd till civil verksamhet enligt stödförordningen.139

Insatschefen ska, enligt ÖB U, vidmakthålla förmågan att bistå myndigheter vid skydd av samhällsfunktioner, utveckla förmågan avseende CBRN- händelser, fortsätta utveckla förmågan att ge stöd till polisen och slutligen leda, inrikta, genomföra och utvärdera stöd till räddningstjänster och stöd enligt stödförordningen.140

4.2.2 Samverkan med övriga delar av samhället på central nivå

Insatschefen anger mål, prioriteringar, uppgifter och resurser för Insats verksamhet i det styrande dokumentet verksamhetsorder (VO). I dokumentet avseende 2010 finns en redogörelse för vad som ska göras i enlighet med överbefälhavarens uppdrag. Det handlar till exempel om att

genom gemensam planering med myndigheter och enskilda medverka i att skapa ett samhälle som kan motstå svåra påfrestningar och ett väpnat angrepp med begränsade resurser samverka med myndigheter och enskilda för att kunna samordna militära och civila resurser vid territoriell insatsverksamhet och territoriell säkerhetstjänst.141

Insats består av ett tiotal avdelningar. De mål som har angivits ovan ingår i de uppgifter som är riktade till chefen för samverkan och rustningskontroll

(avdelningen kallas J9). I avdelningens uppgifter ingår bland annat att utveckla planer att samverka med civila aktörer. Under J9 verkar de så kallade säkerhets- och samverkanssektioner som ska ansvara för myndighetens civil-militära samverkan på regional och lokal nivå.142 Vi återkommer till dessa i 4.2.4.

138 ÖB U 10, HKV 23 386:68997.

139 ÖB U 10, HKV 23 386:68997.

140 ÖB U 10, HKV 23 386:68997.

141 C Insats verksamhetsorder (VO) 2010, C Insats beslut 005/10.

142 INS VO 2010, C INSATS BESLUT 005/10, INSS SO J9, bilaga INSS J9.

RIKSREVISIONEN

54

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

64

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Enligt företrädare för Försvarsmakten sker regelbunden samverkan, i form av möten och kontakter, med flera myndigheter. Försvarsmakten samverkar exempelvis med MSB, Säpo, Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM), Svenska kraftnät och Jordbruksverket. Vid större händelser larmas Försvarsmakten genom SOS Alarm och Försvarsmakten deltar i MSB:s ”Förvarnings- och samverkanskonferenser”.

Försvarsmakten har en överenskommelse med Svenska Kraftnät. Enligt vad Riksrevisionen erfarit är detta den enda gällande överenskommelsen för närvarande. Försvarsmakten håller på att utarbeta en överenskommelse med SSM, som är planerad att färdigställas efter den pågående samövningen om kärnkraftsolycka (SAMÖ-KKÖ 2011).

Som nämnts ovan är Försvarsmakten inte en av de cirka 30 myndigheter som har ett utpekat ansvar enligt krisberedskapsförordningen. Myndigheten ingår inte heller i något av de samverkansområden som pekas ut i krisberedskapsförordningen, men deltar i samverkansområdena transporter och farliga ämnen.

Regeringen har påpekat att arbetet inom samverkansområdena bör präglas av ett förhållningssätt där civil-militär samverkan eftersträvas.143 I en rapport från FOI, om myndighetssamverkan vid krishantering, påpekas att ansvarsprincipen inte stimulerar Försvarsmaktens deltagande, eftersom Försvarsmakten saknar operativt förstahandsansvar i nationell krishantering. Rapporten pekar på

att det skulle gå att skapa fördelar för samverkan om Försvarsmakten fick en aktivare roll i samverkansområdena.144

Företrädare för Försvarsmakten har angett att myndigheten har för avsikt att, i lämplig form, delta aktivt i alla utom ett av samverkansområdena.

4.2.3 Uppgiften har preciserats i planer och anvisningar

Försvarsmakten har en övergripande plan för att ge stöd till samhället.145 Planen redogör för vilka former av stöd Försvarsmakten kan ge. Syftet med planen har delvis varit att den ska fungera som ett internt stödjande dokument. Dokumentet har även skickats till ett större antal civila aktörer. Planen innehåller bland annat information om hur en begäran om stöd ska göras och vilka lagrum som kan användas, ekonomiska bestämmelser, en adress- och telefonlista samt blanketter för begäran om stöd.

143 Skr. 2009/10:124.

144 Myndighetssamverkan vid nationell krishantering, samverkansförutsättningar i ett föränderligt krishanteringssystem, FOI-R--3063—SE, Anna Forsström, Maria Lagerström, Johan Tejpar, november 2010.

145 Försvarsmaktens plan för stöd till samhället 2008, HKV 03 200: 77456.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

55

RIKSREVISIONEN

65

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Försvarsmakten förklarar i planen att förmågan att ge stöd kan variera beroende på vad myndigheten har för övrig verksamhet. Företrädare för myndigheten har påpekat att Försvarsmakten varken kan eller ska redovisa tydligt vilka resurser och förmågor samhället kan räkna med vid en krissituation. En för tydlig redovisning av myndighetens resurser kan gränsa till vad som är hemligt. Dessutom skulle en redovisning inte vara konstant över tid, om inte myndigheten avsätter resurser för att ha i beredskap för uppgiften att lämna stöd. Det har påpekats att Försvarsmakten tidigare lämnade så kallade resurslistor till samhället, som ska ha visat vilka resurser myndigheten kunde bistå med.

I planen anges att en grundläggande förutsättning för att Försvarsmakten ska ge stöd är att den civila myndighetens resurser inte räcker till och att

Försvarsmakten har lämpliga förmågor och resurser som inte samtidigt behövs för att lösa myndighetens huvuduppgift.146

Utöver denna övergripande plan har Försvarsmakten utvecklat en konkret plan. Denna är kopplad till ett visst scenario och har namnet C Insats Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka. Planen utgör en underplan till ovannämnda plan och ska aktiveras helt eller delvis vid en kärnteknisk olycka. Planen för stöd vid en kärnteknisk olycka syftar även till att identifiera vilka förberedande åtgärder och vilken beredskap och planläggning på operativ och taktisk nivå som krävs för att ge stöd vid en kärnteknisk olycka.147 Enligt företrädare för Försvarsmakten har denna plan tillkommit på Försvarsmaktens eget initiativ och är inte en uppgift från regeringen. Precis som det anges i Försvarsmaktens utvecklingsplan arbetar Försvarsmakten med ytterligare planering. Närmast ska en plan som utgår från ett scenario om ett dammbrott utarbetas.148

Utöver ovannämnda planer ingår så kallade Anvisningar för stöd till samhället i Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag för 2010. I dessa har Försvarsmakten deklarerat att militära resurser kan användas på olika vis, nämligen:

146 Försvarsmaktens plan för stöd till samhället.

147 C Insats Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka; HKV 03 310:59498.

148 Intervju med företrädare för Försvarsmakten, 2010-12-03.

RIKSREVISIONEN

56

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

66

Skr. 2011/12:19

Bilaga

– Stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred enligt särskilt regeringsbeslut149

– enligt förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till samhället

– genom militär medverkan vid räddningstjänst enligt bland annat lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

– genom lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.150

I anvisningarna påpekas att det för uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar är viktigt att Försvarsmakten förbereder sig genom planering, samverkan, information, utbildning, övning och utvärdering tillsammans med civila myndigheter på alla nivåer, inom ramen för övriga försvarsuppgifter.

I detta ingår att upplysa civila myndigheter om vad Försvarsmakten kan ställa till förfogande över tiden.151

Sammantaget framgår av myndighetens styrning att produktionen för stöd till samhället består av olika förberedande verksamheter i form av planering och samverkan. Denna så kallade produktion är i första hand knuten till myndighetens centrala enheter samt till myndighetens säkerhets- och samverkanssektioner. I förbandsutvecklingen ingår inte förberedelser för att kunna ge stöd till samhället. I avsnitt 4.4 redogör vi närmare för hanteringen av uppgiften på regional och lokal nivå.

4.2.4 Försvarsmaktens säkerhets- och samverkanssektioner

På regional och lokal nivå ska samverkan ske genom myndighetens så kallade säkerhets- och samverkanssektioner. Sektionernas uppgift är bland annat

att samordna den militära säkerhetstjänsten regionalt och att samverka med regionala och lokala myndigheter. Sektionerna är lokaliserade i Stockholm, Göteborg, Malmö och Boden.

Säkerhets- och samverkanssektionerna tillkom 2005, som en del av myndighetens förändring. Riksdagen beslutade då att Försvarsmakten skulle avveckla sin så kallade militärdistriktsorganisation152 och se över sina samverkansformer.153

149 Enligt anvisningarna ska myndigheten kunna stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. Det görs dock först efter att regeringen fattat ett beslut om att situationen är att beteckna

som en svår påfrestning. Det är alltså, menar myndigheten, regeringen och inte Försvarsmakten som kan fatta beslut om ”en svår påfrestning på samhället” föreligger.

150 Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred.

151 Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred.

152 Ett militärdistrikt var en del av myndighetens militärterritoriella indelning i olika geografiska områden och hade i uppgift att leda väpnade styrkor i krig och fred.

153 Prop. 2004/05:160, bet. 2005/06:FöU2, rskr. 2005/06:28.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

57

RIKSREVISIONEN

67

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Fram till den 1 juli 2000 var Sverige indelat i så kallade militärområden. Varje militärområde leddes av en militärbefälhavare som samverkade med civilbefälhavare. Militärbefälhavaren hade hela ansvaret för den samlade operativa ledningen av alla stridskrafter inom sitt militärområde. Den 1 juli 2000 ersattes militärområdena med en militärdistriktsorganisation154.

Försvarsmaktens militärdistriktsorganisation avvecklades 2005 och huvudmannaskapet för militärdistriktsgruppernas155 verksamhet skulle överföras till organisationsenheter i grundorganisationen156.

Militärdistriktsorganisationens främsta uppgift var territoriell verksamhet, utbildning av hemvärnspersonal och frivillig personal samt insatser, i första hand inom ramen för Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till samhället. Regeringens bedömning var att det framtida insatsförsvaret och den beslutade insatsorganisationen inte hade behov av, eller krav på, regional eller territoriell ledning som motiverade en särskild ledningsorganisation. Däremot fanns det enligt regeringen, ett fortsatt behov av att de uppgifter

som militärdistriktsstaberna hade när det gällde samverkan med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan skulle lösas.

I ett pressmeddelande förklarade dåvarande försvarsminister Leni Björklund att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället skulle få nya och mer ändamålsenliga former. Samverkan skulle fungera lika bra eller bättre än tidigare. Formerna för samverkan och utveckling skulle vara anpassade efter de regionala förutsättningarna, och därför fick Försvarsmakten uppdraget att se över samverkansformerna.157

I Försvarsmaktens budgetunderlag uttrycktes oro för vilka konsekvenser en fullständig avveckling skulle ha för samverkanskapaciteten158:

154 De nya militärdistrikten motsvarade geografiskt sett de gamla militärområdena, men de hade inte samma territoriella och operativa uppgifter som militärområdena. Dessa överfördes i stället till den nyinrättade operativa insatsledningen (OPIL). Militärdistrikten kom att bli den lägsta nivå där chefen var territoriellt ansvarig, i stället för som tidigare respektive militärområde. Inom

respektive militärdistrikt organiserades militärdistriktsgrupper, totalt 29 stycken. Militärdistriktens uppgift var att stödja och utbilda hemvärnet samt övriga frivilliga organisationer.

155 Militärdistriktsgrupp har varit ett namn för vad som även kallas hemvärnsgrupp eller utbildningsgrupp.

156 Det vill säga till så kallade utbildningsförband.

157 Försvarsdepartementets pressmeddelande, Rationaliseringar inom försvaret, 2005-06-02.

158 Bakgrunden till beslutet togs upp i bland annat Försvarsberedningens rapport (Ds 2004:30) och efterföljande propositioner 2004/2005:5 och 2004/2005:43. I dessa föreslogs explicit att Försvarsmaktens fyra militärdistrikt och all regional ledningskapacitet skulle avvecklas och ansvaret läggas på Högkvarteret. Försvarsmakten hade utifrån sina direktiv lagt fram tre olika besparingsalternativ, med egen preferens för en bibehållen territoriell organisation men med lägre ambitionsnivå än tidigare.

RIKSREVISIONEN

58

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

68

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Konsekvenserna av detta alternativ är mycket omfattande då det regionala inflytandet och närvaron i huvudsak utgår. Stora brister uppstår också i förmågan att samordna territoriell verksamhet med syfte att understödja operationer över Sveriges yta.159

4.2.5 Militär centralisering parallellt med civil förskjutning mot lokal nivå

Flera källor160 tar upp som ett problem att Försvarsmakten centraliserats samtidigt som tyngdpunkten i det övriga samhällets ansvar för krishantering förskjutits mot lokal nivå. Försvarsmaktens lednings- och

samverkansfunktioner har skurits ned och centraliserats. Det övriga samhällets ansvarsfördelning när det gäller kriser har gått i motsatt riktning. Förhållandet ska ha lett till att etablerade nätverk, kontaktytor och samverkansformer minskade. De funktioner som nu samverkar med civila myndigheter har inte motsvarande ansvar och mandat som sina motparter.

I granskningen har både civila och militära företrädare påpekat att detta har försämrat möjligheten att utnyttja Försvarsmakten som förstärkningsresurs. Det handlar bland annat om att möjligheterna för aktörer i det övriga samhället att få information om Försvarsmakten har försämrats. På samma sätt påverkas Försvarsmaktens kännedom om det övriga samhället negativt. Exempelvis

får inte Försvarsmakten kunskap om vilka resurser som behövs och vid vilka situationer som militärt stöd kan tänkas bli aktuellt.

4.2.6 Resurserna för samverkan har minskat

År 2007 minskade antalet tjänster på samtliga säkerhets- och samverkanssektioner och antalet tjänster som arbetade med samverkan minskades avsevärt. Totalt har de fyra sektionerna mycket få personalresurser avsatta för samverkan över hela landet. Vid respektive sektion arbetar 8–10 personer. Men det är bara 1–2 personer per sektion som har i uppdrag att samverka med samhället. Det innebär att 5–6 personer totalt vid de fyra samverkanskontoren arbetar med samverkansfrågor.161

Enligt företrädare för myndigheten fanns det vid militärdistriktsstaberna (det vill säga innan de lades ned 2005) cirka 40 personer, varav cirka 15 hade i uppgift att arbeta med stöd till samhället och med samverkan.

159 Bilaga 1 till Försvarsmaktens budgetunderlag 2005, s. 29.

160 Exempelvis Kim Åkerman ”Nationell säkerhet – här och nu”; Kungl. Krigsvetenskapsakademins handlingar och tidskrift, 2:a häftet 2009, Ann Ödlund ”Civil-militär samverkan i fredstida kriser och under höjd beredskap”, FOI-R--3006--SE.

161 Intervju med företrädare för säkerhets- och samverkanssektioner.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

59

RIKSREVISIONEN

69

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Säkerhets- och samverkanssektionen i Stockholm hade 15 tjänster 2005, varav sex var avsedda för samverkan med samhället. Den 1 april 2007 beslutades

att det skulle vara nio tjänster totalt vid säkerhets- och samverkanssektionen i Stockholm. I beslutet ingick att samtliga sex personer som arbetade med samverkan togs bort.

Myndigheten skriver i sin årsredovisning för 2008 att säkerhets- och samverkanssektionen inte har kunnat upprätthålla tillräckliga nätverk i Stockholm. Efter omorganisationen ska i princip samtliga samverkansbefäl ha försvunnit. Endast en begränsad samverkan har därför kunnat äga rum under 2008. En prioritering av verksamheten ska ha medfört att kontaktnäten med vissa begränsningar har kunnat upprätthållas i Stockholms och Uppsala län. Myndigheten saknar resurser för utveckling av samverkan på lokal och regional nivå. På grund av begränsade resurser har inte den samverkan som kommunerna önskat kunnat genomföras, utom i enstaka fall.162

Granskningen visar att läget är oförändrat. Riksrevisionens kontakter med länsstyrelserna inom säkerhets- och samverkanssektionen i Stockholm visar att de under senare år inte har haft någon närmare kontakt med säkerhets- och samverkanssektionen.163 Även i de övriga säkerhets- och samverkanssektionerna är samverkan begränsad, framförallt på lokal nivå.

Att samverkan i säkerhets- och samverkanssektionerna varit begränsad beror inte bara på att personalen vid dessa kontor varit få till antalet. Det beror även på hur de varit ålagda att prioritera sina resurser. Som nämnts ovan finns det uppemot tio personer per samverkanssektion. Men sektionerna har i första hand haft i uppdrag att arbeta med Försvarsmaktens säkerhetsangelägenheter. Myndighetens samverkan med samhället ska prioriteras i andra hand.164

4.2.7 Ingen formell samverkan ska ske på lokal nivå

Försvarsmakten har olika organisatoriska enheter i form av förband, skolor och centrum liksom hemvärnsförband i olika delar av landet. Organisationsenheter på lokal nivå har förklarat att de formellt inte ska samverka med samhället.

Förbandscheferna har dock, i enlighet med myndighetens plan för stöd till samhället i uppgift att upprätthålla kontakt med samhället på orten.165 Denna samverkan ska dock enligt uppgifter från företrädare för myndigheten framför

162 Försvarsmaktens årsredovisning för 2008.

163 Intervjuer med företrädare för Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Östergötlands län och Västmanlands län.

164 Intervjuer med företrädare för säkerhets- och samverkanssektioner.

165 Försvarsmaktens föreskrifter med Arbetsordning (FM ArbO), Försvarsmaktens plan för stöd till samhället 2008.

RIKSREVISIONEN

60

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

70

Skr. 2011/12:19

Bilaga

allt handla om myndighetens egen verksamhet. Liksom andra större aktörer inom en kommun har ett förband lokala kontaktytor, som framför allt används i angelägenheter kopplade till förbandets militära uppdrag.

Enligt hemvärnsförordningen har en kommun rätt att utse minst en ledamot i ett hemvärnsråd som organiseras inom kommunen.166

Granskningen visar att det sker samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället i olika former på lokal nivå. Samverkan har dock inte

varit formaliserad utan främst varit styrd av individuella initiativ. Inte minst inom hemvärnet finns det företrädare som agerar samverkanspartner lokalt. Försvarsmakten deltar i kommunala krisnätverk och lägger ned tid på kontakter för att skapa förutsättningar för att ge stöd till samhället. Vi återkommer till detta i kapitel 5 nedan.

4.2.8 Samverkan enligt beredskapsordern

Enligt beredskapsordern för 2010 ska insatschefen samordna militära och civila resurser. Insatschefen ska också samverka med civila myndigheter.

Beredskaps- och insatsordern för 2011 innehåller en tydligare beskrivning av hur myndighetens samverkan med civila myndigheter ska fördelas på central, regional och lokal nivå. Enligt denna ska samverkan på central nivå med regeringskansliet och centrala myndigheter ske genom insatschefen.

På regional och lokal nivå genomförs samverkan inom ramen för en planerad eller pågående operativ verksamhet av säkerhets- och samverkanssektionerna i Stockholm, Malmö, Göteborg och Boden. Beredskaps- och insatsordern konstaterar även att den taktiska chefen ska vara beredd att samverka vid insatser på regional och lokal nivå. Den taktiska chefen kan då understödjas av säkerhets- och samverkanssektionerna.

Vidare står det i ordern att när en förbandschef fått i uppgift av den taktiska chefen att genomföra en insats, samverkar förbandschefen på regional och lokal nivå för att lösa uppgiften med de resurser han eller hon finner lämpliga, exempelvis hemvärnsbefäl för samverkan på kommunal nivå.

Sammantaget framgår det alltså av 2011 års beredskaps- och insatsorder att det är säkerhets- och samverkanssektionerna som ska sköta myndighetens samverkan på regional och lokal nivå. På central nivå ska samverkan ske genom insatschefen (inte nödvändigtvis av denna utan på uppdrag av denna).

166 Hemvärnsförordningen (1997:146).

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

61

RIKSREVISIONEN

71

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Vidare tar 2011 års beredskaps- och insatsorder upp att när det gäller övergripande uppgifter vid grundberedskap ska den armétaktiska chefen vara beredd att samverka med civila myndigheter på regional och lokal nivå vid insats och stödja civila myndigheter enligt Försvarsmaktens Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka.

4.2.9 Pågående utredning om bildandet av regionala staber

Enligt Försvarsmaktens budgetunderlag för 2011 ska regionala staber utvecklas för markterritoriell ledning och ledning av hemvärn med nationella skyddsstyrkor. De regionala staberna ska enligt budgetunderlaget i huvudsak försörjas genom en överföring av resurser från säkerhets- och samverkanssektionerna samt insatsledning Stockholm.

Regeringen framförde i budgetpropositionen för 2011 att Försvarsmakten avser att inrätta fyra regionala staber från och med 2013. De regionala staberna kommer att tillhöra insatsorganisationen och ska samordna

den markterritoriella verksamheten under Högkvarteret. Staberna kommer också att överta de uppgifter som i dag utförs av säkerhets- och

samverkanssektionerna och insatsledningen. Staberna kommer bland annat att samverka med regionala myndigheter, leda den regionala säkerhetstjänsten och vara beredda att leda hemvärn med de nationella skyddsstyrkorna. Regeringen bedömer att de regionala staberna kommer att förbättra Försvarsmaktens förmåga att samverka med och lämna stöd till andra myndigheter. När det gäller insatsorganisationens utveckling anges att fyra regionala staber ska vara på plats 2013.167 I regleringsbrevet till Försvarsmakten för 2011 anger regeringen att antalet befattningar i de regionala staberna ska vara begränsat och att de i huvudsak ska bestå av befintlig struktur.168

Inom Försvarsmakten pågår en utredning som bland annat hanterar frågan om regional ledning. Rikshemvärnschefen är ansvarig för utredningen. Av den pågående utredningen har Riksrevisionen fått uppgifter om hur förslaget ska utformas.

Förslaget om regionala staber är relevant av framför allt två skäl. Det handlar om samverkan med det övriga samhället, dels utifrån Försvarsmaktens eget intresse, eftersom samverkan med samhället är viktig för nationella operationer av militär art, dels för att stärka samhällets krisberedskap. Det handlar även

167 Prop. 2010/11:1, utg.omr. 6.

168 Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetår 2011.

RIKSREVISIONEN

62

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

72

Skr. 2011/12:19

Bilaga

om att förbättra ledningen av hemvärnsförband. Avståndet mellan de 40 hemvärnsförbanden och deras chef minskar i och med förslaget om regionala staber.169

De regionala staberna ska ansvara för samverkan på länsstyrelsenivå. Eftersom närhetsprincipen innebär att krissituationer och extraordinära händelser ska hanteras i kommunerna menar utredningen att antalet kommuner inom respektive län bör beaktas i Försvarsmaktens territoriella indelning. Försvarsmakten har idag ingen formell nivå som samverkar med kommunerna. Utredningen föreslår att man ska överväga om lokal samverkan på kommunal nivå ska formaliseras genom att hemvärnsbataljoner får denna uppgift där hemvärnsförband finns representerade. Samverkan kommer att mynna ut i försvarsplanering.170

4.2.10 Samverkan behövs även för den militära verksamheten

Försvarsmaktens samverkan med samhället sker utifrån två perspektiv. Utöver den samverkan som fokuseras på i granskningen, samverkar Försvarsmakten även med samhället utifrån myndighetens behov i den militära verksamheten. Samverkan handlar då om samhällets stöd till Försvarsmakten i samband med höjd beredskap och krig.

Försvarsmakten är inte längre självförsörjande på samma sätt som förr utan använder sig i större utsträckning av civila transporter, civil sjukvård, civil förplägnad och andra tjänster. I och med att den kapacitet171 som tidigare funnits nu till stor del har skalats bort kan risken ha ökat för att även Försvarsmakten kommer att få problem med kommunikation och försörjning vid en allvarlig kris.

4.3 Försvarsmaktens beredskap för uppgiften

Försvarsmakten har ingen särskild beredskap för att kunna bistå samhället. Men som framgår av myndighetens plan för stöd till samhället har Försvarsmakten en grundberedskap på 48 timmar för personal och materiel. Det betyder att resurser kan avdelas för stöd till samhället inom ramen för denna grundberedskap.172

169 Intervju med Rikshemvärnschefen, 2011-02-07.

170 Intervju med Rikshemvärnschefen, 2011-02-07.

171 Ett vanligt begrepp i detta sammanhang är ordet ”redundans”.

172 Förvarsmaktens plan för stöd till samhället.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

63

RIKSREVISIONEN

73

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Formellt krävs att en begäran om stöd lämnas in till myndigheten för att Försvarsmakten ska vidta åtgärder. Försvarsmakten har resurser avseende omvärldsbevakning med mera och har på så vis information om exempelvis en annalkande storm. Men förberedande åtgärder i form av exempelvis en inventering av resurser äger inte rum förrän myndigheten formellt har ställts inför ett behov.173 Försvarsmakten poängterar att det är kostnadsdrivande åtgärder som inte vidtas i förväg.174

Enligt Försvarsmakten kan det emellertid ske en inventering av resurser även utan begäran om stöd, exempelvis om det utfärdats en vädervarning klass 3 och det finns en överhängande risk för kris. Vid en sådan vädervarning deltar Försvarsmakten i regel i telefonkonferenser som anordnas av länsstyrelserna eller av MSB. Detta görs för att få en bild av läget och eventuella behov av stöd i landet. Enligt uppgift från Försvarsmakten brukar MSB larma Försvarsmakten i samband med kriser.

4.3.1 Myndighetens beredskap

Försvarsmaktens beredskap för insatser formuleras i myndighetens beredskapsorder.175 Dokumentet anger vad myndighetens förband har för uppdrag och vilken beredskap de ska ha för dessa. Riksrevisionen har tagit del av Försvarsmaktens beredskapsorder för 2010 och beredskaps- och insatsorder för 2011.

Enligt beredskapsordern har inte Försvarsmakten någon preciserad beredskap för att kunna bistå samhället. Det finns, som Riksrevisionen också har konstaterat, inte heller något krav på detta från statsmakternas sida.

Förbanden ska emellertid vara beredda att efter en beredskapshöjning eller på särskild order stödja samhället vid svåra påfrestningar i fred. Enligt företrädare för Försvarsmakten innebär ”beredd” ett ansvar att ha tänkt igenom uppgiften så att den går att utföra så fort som möjligt. Viss planering krävs för att uppnå detta.

Enligt 2010 års beredskapsorder ska i första hand lämpliga tillgängliga resurser användas i samband med en insats för att bistå samhället vid svåra påfrestningar i fred. Dock kan viss utökad beredskap förekomma enligt avtal.

173 Intervju med företrädare för Försvarsmakten.

174 Kommentarer från Försvarsmakten vid faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2011-02-18.

175 Riksrevisionen har i granskningen endast använt information ur dokumentet som av Försvarsmakten bedömts vara öppen information och med hjälp av företrädare för Försvarsmakten formulerat uppgifterna så att hemliga uppgifter inte ingår.

Från 2011 heter dokumentet beredskaps- och insatsorder (FMBerInsO).

RIKSREVISIONEN

64

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

74

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Riksrevisionen uppfattar att man med detta hänvisar till avtal eller överenskommelser som Försvarsmakten har med civila myndigheter.176

Enligt beredskaps- och insatsordern för 2011 samt beredskapsordern för 2010 ska Försvarsmaktens samverkan med samhället ske med följande prioritering:

1. Planering och insats för att möta väpnat angrepp.

2. Planering och insats vid stöd till samhället enligt Lagen om skydd mot olyckor.

3. Planering och insats vid stöd till samhället vid svåra påfrestningar.

Enligt företrädare för Försvarsmakten råder viss oklarhet kring denna prioritering. Det gäller hur punkt två och tre förhåller sig till varandra – det vill säga varför planering för och insats vid svåra påfrestningar har lägre prioritet än vad gäller lagen om skydd mot olyckor.

Vidare konstaterar Försvarsmakten i sina ”Anvisningar för stöd till samhället” att det är viktigt att öva, planera och samverka för uppgiften ”svåra påfrestningar”. Detsamma anges dock inte för insatser enligt lagen om skydd

mot olyckor. Myndigheten gör i sina anvisningar således en prioritering av sina resurser som skiljer sig från den myndigheten gör i sin beredskapsorder.

Definitionen av begreppet ”svår påfrestning” är dessutom oklar. Begreppet förekommer i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap

och Försvarsmakten använder som sagt begreppet. Men företrädare för Försvarsdepartementet har påpekat att begreppet ”svår påfrestning” inte längre används och att det för dem är oklart var Försvarsmakten åsyftar.

4.3.2 Prioritering av uppgiften

I de verksamhetsuppdrag som riktar sig till myndighetens förband ingår anvisningar om hur förbandens verksamheter ska prioriteras.

Av verksamhetsuppdraget för 2010 framgår dock att uppgiften att kunna bistå samhället inte ingår i listan över hur prioriteringarna ska göras.

I den bemärkelsen har uppgiften låg prioritet.

Samtidigt ingår förbandens uppdrag att upprätthålla beredskap enligt Försvarsmaktens beredskapsorder, och detta uppdrag har mycket hög prioritet. Som nämnts tidigare är det inom ramen för myndighetens beredskapsorder som Försvarsmaktens stöd till samhället ordersätts. I den bemärkelsen har uppgiften hög prioritet. Men den har lägre prioritet än och begränsas av myndighetens övriga uppdrag.

176 Enligt vad Riksrevisionen har erfarit är en överenskommelse mellan Försvarsmakten och Svenska kraftnät den enda gällande överenskommelsen för närvarande.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

65

RIKSREVISIONEN

75

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4.4 Hantering av uppgiften på regional och lokal nivå

När Försvarsmakten lämnar stöd till samhället använder myndigheten sina förband och hemvärnsförband, som ingår i myndighetens insatsorganisation. Frågan om myndighetens förberedelser handlar därför om i vilken utsträckning myndighetens olika organisationsenheter runt om i landet är involverade. Försvarsmakten har i sina centralt styrande dokument angett att det för uppgiften krävs gemensam planering, träning och övning.177 Vidare ska uppgiften att stödja samhället beaktas vid utformningen av de olika försvarsresurserna, och förberedelser som i övrigt underlättar ett snabbt och smidigt resursutnyttjande ska göras.178

Som framgår av föregående avsnitt sker också förberedelser på central nivå.

Nedan behandlas hur uppgiften hanteras på regional och lokal nivå.

4.4.1 I förbandsutvecklingen ingår inte förberedelser för denna uppgift

En genomgång av de mål som har fastställts i Försvarsmaktens utvecklingsplan visar att det inte ingår något som har direkt koppling till att myndigheten ska kunna bistå samhället i myndighetens skapande av förband.179 Att så är fallet bekräftas också av granskningens intervjuer med företrädare för förband och hemvärn. Förbanden har inte avsatta medel för att förbereda sig, exempelvis genom att öva, för att kunna bistå samhället. I styrningen ingår formuleringar om att förbanden ska kunna bistå samhället. Eventuella förberedelser för

detta ska ske inom ramen för de resurser som är avsatta för den ordinarie verksamheten.

Det framgår av intervjuer med företrädare för myndigheten på central och lokal nivå att krav på att förbereda sig inte ingår i styrningen av myndighetens förband.

Denna bild framgår av exempelvis ”Plan för hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna”, en delmängd i de verksamhetsuppdrag som riktar sig till förbanden, inklusive hemvärnet. Där konstateras att väpnad strid, inom ramen för fredstida lagar och förordningar, ska utgöra grunden för hemvärnets utbildning. Med denna kunskapsbas som grund ska hemvärnsförbanden även kunna lösa övriga uppgifter som till exempel stöd till samhället.180

177 Planerings- och budgetdirektiv 2010, HKV 23 100:56360.

178 Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred.

179 FMUP 2011-2020, bilaga 1, 23 320:58848.

180 I dokumentet konstateras även att dimensionerande stridsmiljö för hemvärnsförbanden är väpnad strid, med kraftsamling till skyddsobjekt i urban miljö. Det handlar om militära

objekt, och utöver detta rör det sig om (utan inbördes prioritering) typobjekt, i anslutning till kärnkraftverk, elförsörjningspunkter, flygplatser, vattenförsörjning och hamnområden.

RIKSREVISIONEN

66

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

76

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Det finns dock indirekta krav. En militär enhet som stöder det övriga samhället ska ledas av en militär insatschef (MIC) som är utbildad för samverkan

med civila myndigheter. Arméns taktiska stab genomför löpande kontroll av statusen, det vill säga numerärer och kvalitet, på dessa.181

Sammantaget framgår alltså att i myndighetens skapande av militära förband ingår inte moment som har att gör med myndighetens roll som stöd till samhället. Detta kan jämföras med regeringens styrning av myndigheten som säger att stödet inte ska vara dimensionerande.

4.4.2 Otydliga mål för hemvärnsförband

Vi har inom ramen för granskningen närmare studerat de målsättningar som styr utformningen av hemvärnet, för att få en bild av i vilken utsträckning de ska förbereda sig för att kunna lämna stöd till samhället. Regeringen har uttalat att hemvärnets förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära uppgifterna.

I de så kallade operativa ramvillkoren för hemvärnet (ett dokument som ska styra utformningen av hemvärnsförbanden) framgår att när det gäller mål och vision ska förbanden utveckla sin förmåga att vara interoperabla med den övriga insatsorganisationen och civila aktörer med vilka samverkan ska ske.182

Hemvärnets förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen ska ökas inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära resurserna.

Riksrevisionen kan konstatera att det inte anges närmare hur detta ska åstadkommas. Däremot kan man konstatera att hemvärnet har en god förmåga att stödja samhällets krishantering såväl i fred som vid kris och krig.

Hemvärnsförbanden ska fortsatt vara en viktig aktör avseende samhällets krishantering. Hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationernas tillgänglighet och lokalkännedom ska i största möjliga utsträckning tas tillvara i samband med stödinsatser åt andra myndigheter.183

181 Uppgifter från Försvarsmakten (PROD).

182 Operativa ramvillkor för hemvärnsförband, bilaga 1, HKV 01 631:61370.

183 Operativa ramvillkor för hemvärnsförband, bilaga 1, HKV 01 631:61370.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

67

RIKSREVISIONEN

77

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Vidare rangordnas sju typinsatser för hemvärnsförband. Den sjunde typsituationen, det vill säga den med lägst rang, är att hemvärnsförband med befintlig förmåga och resurser ska kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter.184

En genomgång av 12 så kallade typförbandsmålsättningar på kompani- och plutonsnivå samt avseende stabsnivå visar att Försvarsmaktens uppgift om att kunna bistå samhället har en mycket begränsad plats i angivna målsättningar och krav, men de finns med.

I typförbandsmålsättningarna ingår inledningsvis en allmän redogörelse, i vilken ingår följande formulering:

Hemvärnsförbandens stöd till samhället är viktig och uppgifterna som hemvärnsförbanden kan lösa är omfattande. Insatserna löses inom ramen för ordinarie organisation och reglementerad utrustning.185

Därefter redogörs för vilka uppgifter de olika enheterna ska kunna lösa. En genomgång av dessa visar att det inte ingår några uppgifter med direkt koppling till Försvarsmaktens uppgift att kunna bistå samhället.

Dokumenten innehåller även redogörelser för så kallade krav på ingående delsystem. Ett sådant delsystem handlar om ledningsfunktioner. När det gäller dessa ingår i regel ett krav på att kunna samverka. Kravet lyder:

Samverkan ska med stöd av sambands-/infosystemet RAKEL kunna genomföras med aktörer/insatser för civil krisberedskap.186 Samverkan ska kunna ske med civila aktörer och förband i insatsorganisationen.187

Ovan har alltså angetts att enligt typmålsättningarna ska olika enheter inom hemvärnet kunna samverka med civila aktörer.

184 ”Insatsen ska kunna genomföras för att innehålla lagar, förordningar och föreskrifter syftande till att bidra till samhällets samlade förmåga att hantera räddningstjänst och svåra påfrestningar. Insatsen ska kunna genomföras i hela landet under alla väderleksförhållanden såväl under dager som i mörker. Insatsen leds av tillfälligt utsedd militär insatschef (MIC) och genomförs inom ramen för frivilligt enskilt åtagande i tillfälligt sammansatta organisationsenheter och med den numerär som behövs för insatsens genomförande. MIC ska kunna samverka med sidoordnade chefer och civila aktörer. Insatsen genomförs för att stödja räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO), bistå myndigheter med insatser enligt stödförordningen

samt efter särskilt regeringsbeslut kunna stödja enligt lagen om extraordinära händelser. Insatsen ska kunna genomföras efter någon timmes förberedelsetid. Insatsen ska, inom ramen för ett avlösningsförfarande, kunna genomföras året runt under timmar till veckor.”, operativa ramvillkor för hemvärnsförband, bilaga 1, HKV 01 631:61370.

185 Underbilaga 1.1 till och med 1.12 till HKV 01 631:61370.

186 Underbilaga 1.2 till HKV 01 631:61370.

187 Underbilaga 1.6 till HKV 01 631:61370.

RIKSREVISIONEN

68

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

78

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Vi har inte i myndighetens styrning kunnat spåra något som säger att förband eller andra enheter ska göra något för att kunna samverka med det övriga samhället. Det skulle till exempel kunna handla om att det i uppdraget även ingår löpande samverkan för att skapa förutsättningar för en väl fungerande samverkan, om det inträffar en kris.

Vi har i granskningen tagit upp frågan med företrädare för myndigheten. Av intervjuer framgår att innebörden av formuleringen … inom ramen för de resurser som tilldelats för de militära resurserna är att det inte tilldelas några

särskilda resurser, kopplade till att kunna samverka med samhället. Detta blir särskilt tydligt på följande vis:

Enskilda medlemmar i hemvärnet har i uppdrag att delta mellan 4 och 13 dagar (beroende på befattning) per år i olika former av utbildning. Av denna tid är ingen tid avsatt till förberedelser för att lämna stöd till samhället. Fast anställd personal knuten till hemvärnets utbildningssektioner har i sina uppdrag inte något som säger att de ska samverka med det övriga samhället. Vi återkommer till detta i nästa kapitel.

4.5 I praktiken sker förberedelser på lokal nivå

Av granskningen framgår att både myndighetens utbildningsförband och hemvärn har löpande kontakter med det övriga samhället, oavsett den formella styrningen.

4.5.1 Försvarsmakten deltar i viss utsträckning i övningar tillsammans med civila myndigheter

Riksrevisionens enkät till kommuner och länsstyrelser visar att representanter för Försvarsmakten medverkar i övnings- och utbildningsverksamhet

i viss utsträckning. 28 procent av landets kommuner och 76 procent av länsstyrelserna har någon gång under de senaste två åren deltagit i

krishanteringsövningar där även företrädare för Försvarsmakten medverkat.188 Övningarna har i första hand initierats av kommuner och länsstyrelser. Även Försvarsmakten har i begränsad utsträckning tagit initiativ till gemensamma övningar med kommuner och länsstyrelser.

188 Totalt har 75 procent av kommunerna och 100 procent av länsstyrelserna deltagit i övningar knutna till krishantering under de senaste två åren.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

69

RIKSREVISIONEN

79

Skr. 2011/12:19

Bilaga

En rapport från Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) tar upp frågan om övningar. Rapporten konstaterar att civila aktörer ofta hänvisar till Försvarsmaktens övningar som alltför orealistiska eller militäriska.189

Det har i granskningen inte gått att få en tydlig bild av i vilken utsträckning militära representanter medverkar i gemensamma övningar. På central nivå har Försvarsmakten inte någon fullständig uppföljning av övningar som företrädare för utbildningsförband och hemvärn deltar i. I regleringsbrevet till Försvarsmakten har regeringen ställt krav på att myndigheten ska följa upp och redovisa internationell utbildnings- och övningsverksamhet. Något motsvarande krav avseende nationell utbildnings- och övningsverksamhet finns inte.

Företrädare för Försvarsmakten medverkar i samverkansövningar på regional nivå och i övningar på lokal nivå. En genomgång av planerade övningar, formulerade i Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag 2010, visar att det ingår i Försvarsmaktens planering att kunna delta i MSB:s så kallade

samverkansövningar. Dessa är i första hand lednings- och samverkansövningar, som syftar till öva krishantering i samband ett scenario som valts ut.190

Företrädare för Insats, påpekar att det finns krav på förberedelser för att kunna bistå samhället och hänvisar till myndighetens FMUP, i vilken anges:

Samverkan med övriga myndigheter och organisationer ska ingå som en naturlig del vid övningar. Försvarsmakten ska kunna stödja och delta i övningsverksamhet som leds av andra myndigheter och organisationer t.ex. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Folke Bernadotteakademin (FBA) och Sida utgör exempel. Möjligheten till samverkan och övning med dessa myndigheter ska beaktas vid planering och genomförande av strategiska och operativa ledningsövningar samt beredskapsövningar och -kontroller.

Försvarsmakten utvecklar förmåga till civil-militär samverkan i övningsmoment som ger stöd till övriga myndigheter där militär kompetens efterfrågas.191

189 Myndighetssamverkan vid nationell krishantering, Försvarsmaktens och andra myndigheters förutsättningar för samverkan, Anna Forsström, Maria Lagerström, Johan Tejpar, FOI-R--3063--S.

190 Intervju med företrädare för Försvarsmakten 2010-12-14.

191 FMUP 2011-2020, bilaga 1, 23 320:58848.

RIKSREVISIONEN

70

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

80

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Dessutom hänvisas till följande:

Övning KOMPASS genomförs inom ramen för utveckling av Försvarsmaktens ledningsförmåga. Brigadstaber samt förband ur ledningsplats- och taktisk sambandsbataljon planeras delta. Nationell samordning och ledningsförmåga utvecklas. Civila samverkansmyndigheter ska inom ramen för planerat scenario beredas möjlighet att delta i övningen.192

Försvarsmakten har deltagit i årets stora samverkans- och kärnkraftsövning (SAMÖ-KKÖ 2011), vars inledande övningsskede ägde rum under vecka 5 år 2011. Detta var det akuta skedet och handlade om den akuta hanteringen av olyckan.193 Övningen kommer att fortsätta med olika övningsskeden under flera veckor. Övningen har ännu inte hunnit utvärderas.

4.5.2 Samverkan på lokal nivå påverkas av lokala initiativ

Granskningen visar att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället varierar mellan olika kommuner och län. Samverkan tycks påverkas av hur lokala förband och hemvärnsgrupper förhåller sig till samverkan med samhället.

Av intervjuerna med kommuner och länsstyrelser framgår flera exempel på nära kontaktytor med företrädare för lokala utbildningsförband och på hemvärnsgrupper som de senaste åren har ökat sin samverkan med

samhället. Chefer för utbildningsgrupper har tagit initiativ till samverkan, och förbandschefer har beslutat om närmare samverkan med det övriga samhället.

Av granskningen framgår exempel där förbandschefer gett hemvärnets utbildningsgrupper i uppdrag att ansvara för samverkan på lokal nivå. Det finns exempel på förbandschefer som informerat kommuner i förbandets område om att hemvärnsbataljonerna i området har fått i uppgift att samverka med kommunerna avseende kris och krisledning samt stöd till det övriga samhället. Syftet med att återta och utveckla detta samarbete anges vara att skapa personkännedom och nätverk, öka kunskapen om varandras resurser, samt skapa förutsättningar för stöd.194

Vi återkommer till samhällets kontakter med och syn på Försvarsmakten i kapitel 5.

192 FMUP 2011-2020, bilaga 1, 23 320:58848.

193 Informationsfolder från MSB, Samverkans- och kärnkraftsövning 2011.

194 Brev om Information angående omstrukturering av hemvärnet i Skåne, P7 03 900:80004.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

71

RIKSREVISIONEN

81

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4.6 Olika syn på behovet av förberedelser

Företrädare för Försvarsmakten har i granskningen uttryckt olika uppfattningar om behovet av förberedelser för att kunna bistå samhället.

4.6.1 Förberedelser upplevs som dimensionerande

Argumentet emot förberedelser har till exempel varit att det inte krävs utbildning för att bära sandsäckar för att hejda en översvämning. Det har påpekats att eftersom myndigheten inte ska dimensioneras för uppgiften räcker det med att myndigheten ställer upp med vad den kan. Detta sätt att resonera innebär att uppgiften egentligen är kravlös, vilket således talar för att det inte behövs några förberedelser. Om Försvarsmakten får en förfrågan att bistå samhället, löser myndigheten uppgiften när den väl formulerats. Myndigheten löser uppgiften vid det givna tillfället, med de medel som finns tillgängliga för tillfället, snarare än planera för den och förbereda sig för den.

Företrädare för Försvarsmakten har påpekat att eftersom myndighetens uppgift inte har preciserats när det gäller krav på förmåga, så kan man heller inte säga att myndigheten inte har vidtagit nödvändiga förberedelser för att kunna lösa detta uppdrag.

Flera företrädare för myndigheten, både på central och på lokal nivå, har gett uttryck för att utbildningsinslag eller andra förberedande åtgärder inriktade mot stödinsatser vore att dimensionera verksamheten mot stöduppgiften. Det skulle, enligt denna tolkning, strida mot myndighetens uppdrag. Enligt denna tolkning av begreppet dimensionera ska Försvarsmakten inte i något

avseende planera, öva eller upprätthålla beredskap för att kunna lämna stöd till samhället. Myndigheten ska i stället reagera, vidta förberedande åtgärder och inventera sina resurser efter det att det inkommit en formell begäran om stöd.

Detta synsätt kan jämföras med ett resonemang som förts på Försvarsdepartementet. Departementet har ifrågasatt Riksrevisionens revision av om Försvarsmaktens förmåga att bistå det övriga samhället är effektiv och ändamålsenlig. Detta då Försvarsmakten, enligt departementet, inte har fått i uppgift att ha en särskild förmåga för att lämna stöd till samhället. En revision av denna förmåga leder därför fel eftersom det innebär en revision av en specifik uppgift som inte tilldelats myndigheten.195

195 Försvarsdepartementets synpunkter i samband med faktagranskning av Riksrevisionens rapportutkast, 2011-02-18 och 2011-03-22. Enligt Försvarsdepartementet hade en rimligare ansats varit att utgå från Försvarsmaktens faktiska uppdrag och granska det stöd som Försvarsmakten faktiskt har lämnat under de senaste åren.

RIKSREVISIONEN

72

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

82

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4.6.2 Förberedelser anses nödvändiga för att lösa uppgiften

Argumenten för förberedelser i form av övningar, planer och samverkan har dock varit många. Regeringen har i sin styrning påpekat vikten av övningar, exempelvis i förra årets skrivelse om samhällets krisberedskap. Bland annat poängteras vikten av att civila och militära myndigheter har övat samverkan redan innan en händelse inträffar. Regeringen framhåller också vikten av att övningar bedrivs på samtliga nivåer och att det är en naturlig del i arbetet med krisberedskap och skydd mot olyckor.196 Försvarsmakten har själv i den centrala tolkningen av uppgiften angett att det krävs gemensam planering, träning och övning.

Vid intervjuer med kommuner och länsstyrelser och Riksrevisionens enkät framförs vikten av gemensamma övningar inom krishantering för att man ska kunna hantera en pressad situation. För att det ska fungera smidigt och bra under en kris förutsätter man att utbildning och gemensamma övningar genomförs. I Riksrevisionens enkät har 84 procent av kommunerna och 100

procent av länsstyrelserna angett att det är mycket viktigt eller ganska viktigt att genomföra övningar avseende krishantering tillsammans med Försvarsmakten. Som nämnts ovan har Försvarsmakten deltagit i krishanteringsövningar med både länsstyrelser och kommuner i viss utsträckning. Majoriteten av dessa övningar har varit initierade av länsstyrelserna eller kommunerna.

Även representanter för Försvarsmakten har vid intervjuer framhållit vikten av övningar och att vissa insatser kräver övning för att kunna genomföras.

I vissa fall krävs övningar för att insatser ska kunna genomföras på ett effektivt sätt, medan andra insatser kräver övningar för att överhuvudtaget kunna genomföras. Det kan till exempel röra sig om insatser som blir alltför farliga för Försvarsmaktens personal om den inte har fått övat och fått utbildning i förväg.

Det har också påpekats, inte minst på central nivå inom Försvarsmakten, att ett tydligare uppdrag från regeringen förenat med vissa krav skulle göra det möjligt för samhället att få ut en högre effekt av Försvarsmakten.

Det pågår löpande kontakter mellan Försvarsmakten och MSB för att diskutera olika frågor, däribland samverkan vid insatser. MSB har uttryckt en önskan om att i större utsträckning skapa mervärde av och delta i Försvarsmaktens övningar.197

MSB planerar att införa ett nytt system i form av ett nationellt forum för inriktning och samordning av övningar. Genom detta ska samhället få en bättre överblick över vilka övningar som äger rum.

196 Skr. 2009/10:124.

197 Protokoll från möte mellan Försvarsmakten och MSB, 2010-06-01.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

73

RIKSREVISIONEN

83

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Stödförordningen konstaterar att Försvarsmakten får delta i övningar för att förbereda stöd till civil verksamhet.198 Enligt utredningen som låg till grund för förordningen kan övningar vara av stor vikt. Stöd från Försvarsmakten kan i praktiken bli omöjligt om inte myndigheten har möjlighet att delta i övningar, enligt utredningen. Den stödsökande myndigheten bör således

komma överens med Försvarsmakten om på vilket sätt och i vilken omfattning övningar bör genomföras. Vidare menade utredningen att regeringen i de årliga regleringsbreven skulle kunna ge den inriktning avseende övning inför stödverksamhet som kan anses vara nödvändig.199

4.6.3 Erfarenheter av tidigare insatser

En genomgång av utvärderingar från tidigare stödinsatser ger en bild av vad som har ansetts vara framgångsfaktorer liksom möjligheter till förbättringar.

När det gäller Försvarsmaktens roll vid stormen Gudrun konstaterar myndigheten i en utredning:

Svåra kriser i fred kan inträffa när som helst. Försvarsmaktens roll under den aktuella händelsen visade på betydelsen av att samhället kan förfoga över lednings- och personalresurser som utan särskilda arrangemang snabbt och, vid behov, självständigt kan sättas in som stöd för en omfattande räddningsinsats.200

Vidare konstaterade myndigheten i sin utvärdering:

Försvarsmakten har under insatserna med anledning av de höga vattenflödena i Kronoberg, flodvågskatastrofen i Sydostasien samt orkanen i södra Sverige observerat att det finns en tydlig okunskap i samhället om Försvarsmaktens förmågor. Den kunskap som fanns tidigare när Försvarsmakten hade en utbredd lokal och regional organisation har gått förlorad.201

Utvärderingen menade att stormen hade påvisat ett behov av utökad civilmilitär samverkan och övningsverksamhet.

En utvärdering avseende Försvarsmaktens stöd vid höga vattenflöden i Småland 2004 tar upp vikten av att etablera en samverkan med berörda länsstyrelser. Detta för att klarlägga Försvarsmaktens möjligheter till stöd liksom eventuella begränsningar och framförhållning.202

198 15 § förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

199 SOU 2001:98.

200 Försvarsmaktens erfarenheter av krishanteringsarbetet i samband med orkanen som drabbade södra Sverige i januari 2005, HKV 03 310:68882.

201 Försvarsmaktens erfarenheter av krishanteringsarbetet i samband med orkanen som drabbade södra Sverige i januari 2005, HKV 03 310:68882.

202 MD S slutrapport avseende militärt stöd vid höga vattenflöden i Småland 2004-07-10, MD S 03 310: 53513.

RIKSREVISIONEN

74

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

84

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4.7 Sammanfattande iakttagelser

• Försvarsmaktens tolkning av uppgiften att ge stöd till det övriga samhället är att den inte ska dimensionera myndighetens verksamhet, men att den kräver förberedelser såsom gemensam planering, träning och övning. Myndigheten har inte närmare preciserat vad dessa förberedelser innebär. I praktiken har det tolkats som en begränsning avseende myndighetens samverkan, träning och planering inför uppgiften.

• Formellt har uppgiften preciserats i planer. Försvarsmakten har en övergripande plan och en plan kopplad till ett scenario avseende kärnteknisk olycka. Försvarsmakten har som ambition att utveckla fler planer, närmast en som utgår från ett dammbrott.

• Samverkan med samhället ska ske via de fyra säkerhets- och samverkanssektionerna, som skapades 2005 för att anpassa samverkan efter regionala förutsättningar. Ingen formell samverkan ska ske på lokal nivå.

• Samverkan är viktig för att myndigheten ska kunna ge stöd till det övriga samhället vid en kris. Samverkan är också viktig och sker även utifrån Försvarsmaktens behov för den militära verksamheten.

• Försvarsmaktens resurser för samverkan har minskat, och uppgiften har inte varit prioriterad inom myndigheten. Det pågår en utredning om inrättandet av regionala staber. Enligt plan ska de inrättas från och med 2013, resurserna för samverkan beräknas då att öka.

• Försvarsmakten har ingen specifik beredskap för att kunna ge stöd till det övriga samhället. Uppgiften faller, liksom myndighetens övriga uppgifter, inom ramen för Försvarsmaktens stående beredskap för sin huvuduppgift.

• I styrningen av hemvärnsförbanden anges att uppgiften är viktig, men det finns inga krav på förberedelser. Regeringen har angett att hemvärnet ska öka sin förmåga att samarbeta med den civila krisberedskapen.

• I praktiken görs vissa förberedelser för uppgiften. Försvarsmakten deltar exempelvis i civil övnings- och utbildningsverksamhet. Denna verksamhet följs dock inte upp och det är därför inte möjligt att få en heltäckande bild av i vilken utsträckning gemensamma övningar görs.

• Det pågår samverkan med samhället på lokal nivå, men i varierande utsträckning. Bland annat på initiativ av förbandschefer och chefer för hemvärnets utbildningsgrupper.

• Granskningen visar att det inom Försvarsmakten finns olika syn på förberedelser för stöd till samhället. Vissa menar att förberedelser vore att dimensionera för uppgiften, vilket inte ska göras. Andra menar att förberedelser med befintliga resurser är tillåtet och i vissa fall nödvändigt för att kunna genomföra vissa insatser.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

75

RIKSREVISIONEN

85

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

76

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

86

Skr. 2011/12:19

Bilaga

5 Varierande förväntningar på Försvarsmakten

I detta kapitel redogörs för granskningens iakttagelser av länsstyrelsers och kommuners syn på Försvarsmakten som ett stöd för det övriga samhället.

Kapitlet tar upp länsstyrelsernas och kommunernas samverkan med myndigheten, liksom deras stödbehov och förväntningar på Försvarsmakten i samband med kriser. I enlighet med Riksrevisionens utgångspunkter för granskningen är en förutsättning för fungerande samverkan att Försvarsmakten har förmåga att samverka med det övriga samhället. Varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra aktörer för att på så sätt öka förmågan att hantera kriser.

5.1 Samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och Försvarsmakten

Av Riksrevisionens enkät framgår att 95 procent av landets länsstyrelser och 59 procent av landets kommuner haft någon form av kontakt med Försvarsmakten under de senaste två åren. Det har främst handlat om möten, bland annat

via gemensamma nätverk. Det har även skett gemensamma övningar samt genomförts faktiska stödinsatser vid skogsbränder och översvämningar.

5.1.1 Formell och informell samverkan med lokala variationer

Både granskningens intervjuer och enkät visar att samverkan varierar. I vissa kommuner ingår Försvarsmakten som en naturlig del i krisberedskapsarbetet, medan det i andra har gått flera år sedan de senast träffade eller hade kontakt med Försvarsmakten.

Formellt ska, som nämnts, Försvarsmaktens samverkan med samhället ske via de fyra säkerhets- och samverkanssektionerna, men granskningen visar att det i praktiken även sker samverkan med andra delar av myndigheten.

När det gäller de kommuner som har haft någon form av kontakt med

Försvarsmakten har 56 procent haft kontakt med Försvarsmaktens hemvärn.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

77

RIKSREVISIONEN

87

Skr. 2011/12:19

Bilaga

47 procent har varit i kontakt med en säkerhets- och samverkanssektion, medan 24 procent har haft kontakt med ett förband.203

Figur 3 Andelen kontakter med Försvarsmaktens olika organisationsenheter för de kommuner som angett att de haft kontakt med Försvarsmakten under de senaste två åren

Andel kontakter i procent

Kommun

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Hemvärn

Förband Säksamsektioner Högkvarteret

Annan

Källa: Riksrevisionens enkät till länsstyrelser och kommuner.

För länsstyrelserna är den vanligaste kontaktvägen Försvarsmaktens säkerhets- och samverkanssektioner. Av landets länsstyrelser har 90 procent haft kontakt med dem under de senaste två åren. Av länsstyrelserna har 70 procent haft kontakt med ett hemvärnsförband, och 30 procent har haft kontakt med ett förband under de senaste två åren.

Figur 4 Andelen kontakter med Försvarsmaktens olika organisationsenheter för de länsstyrelser som angett att de haft kontakt med Försvarsmakten under de senaste två åren

			Länsstyrelse
	100
procent	90
	80
	70
i	60
kontakter
	50
	40
	30
Andel
	20
	10
	0
	Hemvärn	Förband	Säksamsektioner	Högkvarteret	Annan

Källa: Riksrevisionens enkät till länsstyrelser och kommuner.

203 Kontakter kan ha förekommit med flera organisatoriska enheter inom Försvarsmakten. Därför blir totalsumman mer än 100 procent.

RIKSREVISIONEN

78

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

88

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Kategorin annan i de båda diagrammen ovan inkluderar bland annat specifika enheter inom Högkvarteret samt hemvärnsförband.204

Av Riksrevisionens intervjuer med länsstyrelser framgår att hemvärnet ses som en viktig kontaktväg när säkerhets- och samverkanssektionens resurser inte räcker till för samverkan. Som nämnts i föregående kapitel har Försvarsmaktens resurser för samverkan minskat på säkerhets- och

samverkanssektionerna. Detta har också framgått av intervjuer med framför allt länsstyrelser, som bland annat har framhållit att kontakter med det lokala hemvärnet eller det lokala förbandet har blivit allt viktigare.

Granskningens intervjuer med representanter för länsstyrelser och kommuner visar på exempel där lokala initiativ har skapat en tät samverkan mellan hemvärnsförband och både länsstyrelse och kommuner. Kommuner har också berättat om hur Försvarsmakten på eget initiativ har hört av sig för att ingå i krisplaneringen, vilket har välkomnats av kommunerna.

Av intervjuer framgår emellertid också att det finns kommuner där Försvarsmakten upplevs som avlägsen. Kommunrepresentanter har påpekat att de givetvis själva har ett ansvar att ta kontakt med Försvarsmakten för

att ta reda på vad myndigheten eventuellt kan bidra med i krisberedskapen. Intervjuer visar att kommuner ibland har förbisett att inkludera Försvarsmakten vid exempelvis samverkansmöten eller i kontaktlistor.

Försvarsmakten uppfattas ofta som en anonym aktör. Det faktum att Försvarsmakten upplevs som avlägsen och därmed okänd av länsstyrelser och kommuner har bidragit till att någon samverkan inte har byggts upp, och i vissa fall har Försvarsmakten räknats bort helt i arbetet med krisberedskap.

5.1.2 Förbandens lokalisering har liten påverkan på samverkan

I enkätundersökningen har kommunerna delats in i olika grupper, baserade på avståndet mellan kommunen och ett utbildningsförband.205 Avsikten har varit att ta reda på om avstånd mellan utbildningsförband och kommuner har haft betydelse för i vilken utsträckning samverkan sker med Försvarsmakten. Enkätundersökningen visade att de kommuner som har mer än 100 km till närmsta förband i högre utsträckning har kontakter med hemvärnet (78 procent) än de kommuner som har mindre än 100 km till närmsta förband

204 Att även denna kategori inkluderar hemvärnsförband, trots att det fanns en sådan kategori i enkäten, kan till exempel bero på att respondenten inte visste säkert vad det aktuella förbandet utgjorde för slags förband.

205 Mer om hur detta har gått till, se bilaga 2 Enkätundersökning Försvarsmakten, kvalitetsdeklaration.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

79

RIKSREVISIONEN

89

Skr. 2011/12:19

Bilaga

(51 procent). För kommunerna som har långt till förband, och som har haft kontakt med Försvarsmakten under de senaste två åren, har 17 procent haft kontakt med ett förband. Samma siffra är 26 procent för de kommuner som har närmare till förband. Kontakterna med förband är generellt färre jämfört med kontakterna med hemvärn och säkerhets- och samverkanssektioner.

5.1.3 Försvarsmakten medverkar i samverkansforum

Försvarsmakten ingår i stor utsträckning i länsstyrelsernas regionala krishanteringsråd (eller andra liknande samverkansråd) vilka bland annat arbetar med risk- och sårbarhetsanalyser. I vissa län har Försvarsmakten ingått en överenskommelse om samverkan för krisberedskap med länsstyrelsen tillsammans med andra myndigheter.

Granskningen visar också på exempel när Försvarsmakten inte deltar i länsstyrelsens samverkansråd, trots efterfrågan. Länsstyrelser som ligger inom försvarets säkerhets- och samverkanssektion i Stockholmsområdet206 har bjudit in företrädare för säkerhets- och samverkanssektionen för att delta i samverkansforum. Det har dock inte kommit någon sådan företrädare på flera år. I vissa fall har då företrädare för ett lokalt förband, eller hemvärn, deltagit i länsstyrelsens samverkansforum istället. I andra fall har det dock inte funnits någon företrädare för Försvarsmakten alls i länsstyrelsens samverkansforum för krishantering.

Av granskningen framgår att det finns flera exempel på samverkan med Försvarsmakten på kommunal nivå som uppges fungera väl. Vid intervjuer har vissa kommuner hänvisat till samverkansforum där bland annat företrädare för Försvarsmakten ingår som en aktör, i regel en representant från hemvärnet eller eventuellt förband på orten. Som nämnts ovan finns

emellertid också exempel på när Försvarsmakten har förbisetts vid kommunens samverkansmöten.

I MSB:s årliga uppföljning framgår att cirka 150 av 290 kommuner samverkar med Försvarsmakten via krishanteringsråd eller på annat sätt.207

5.1.4 Försvarsmakten ingår delvis i planeringen

Förhållandet mellan Försvarsmakten och samhället handlar bland annat om huruvida Försvarsmakten har en plats i kommuners och länsstyrelsers planering för att hantera kriser.

206 De län som ingår i säkerhets- och samverkanssektion Stockholm är Dalarna, Gotland, Gävleborg, Stockholm, Sörmland, Uppsala, Västmanland och Östergötland.

207 Årlig kommunuppföljning 2009, enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 2010-11-26, dnr 2009-15075.

RIKSREVISIONEN

80

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

90

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Enligt Riksrevisionens enkät till länsstyrelser och kommuner ingår Försvarsmakten i något avseende i 18 av 21 länsstyrelsers krishanteringsplaner och i 56 procent av kommunernas krishanteringsplaner.208

I länsstyrelsernas och kommunernas arbete med krishantering ingår bland annat att göra risk- och sårbarhetsanalyser samt att utarbeta

krishanteringsplaner. Riksrevisionen har inom ramen för granskningen tagit del av risk- och sårbarhetsanalyser och krishanteringsplaner209, i första hand från länsstyrelser, men även från ett antal kommuner. Riksrevisionen har också tagit del av annan dokumentation som beskriver krishanteringsarbetet hos kommuner och länsstyrelser.

Krishanteringsplanerna beskriver bland annat ledning, organisation och ansvarsfördelning vid en krissituation. Utformningen och detaljnivån i krishanteringsplanerna varierar. I vissa fall listas ett antal tänkbara scenarier som varit utgångspunkt för planeringen, men det rör sig i begränsad utsträckning om detaljplanering utifrån specifika händelser.

Däremot ingår ofta Försvarsmakten som en samverkansaktör utan något specificerat ansvar. Huruvida detta har stämts av med Försvarsmakten är oklart, men som nämnts ovan har Försvarsmakten ingått konkreta överenskommelser om samverkan för krisberedskap med vissa länsstyrelser.

Det finns exempel på krishanteringsplaner210 där olika scenarier anges inklusive konsekvenser som kan uppstå, kompetensbehov, samverkansbehov och checklista att arbeta utifrån för respektive scenario. Försvarsmakten är en av flera myndigheter som det uppges att det finns samverkansbehov med vid samtliga scenarier i krishanteringsplanen. Vad samverkansbehovet består av anges dock inte.

Sammantaget kan vi konstatera att det inte har uttryckts några tydliga förväntningar på Försvarsmakten i länsstyrelsers risk- och sårbarhetsanalyser. Försvarsmakten anges ofta som en samverkansaktör, men generellt framgår inte av planer eller risk- och sårbarhetsanalyser vad samverkan specifikt ska avse.

208 I enkäten har 99 procent av kommunerna angett att de har en krishanteringsplan.

209 Det finns olika benämningar för dessa dokument, exempelvis krishanteringsplan, krisledningsplan och program för räddningstjänst och krishantering. I granskningen används uteslutande begreppet krishanteringsplan.

210 Exempelvis från Västra Götalands länsstyrelse.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

81

RIKSREVISIONEN

91

Skr. 2011/12:19

Bilaga

5.2 Försvarsmakten är en viktig men otydlig resurs

Intervjuer med representanter för samhället, i form av länsstyrelser och kommuner, tillsammans med Riksrevisionens enkät, visar att Försvarsmakten ses som en viktig resurs i krissammanhang. Men det framgår också att bilden av Försvarsmakten som förstärkningsresurs är otydlig.

5.2.1 Det är oklart vilka behov som kan uppstå vid kriser

Det framgår av granskningen att kommuner och länsstyrelser inte har en tydlig bild av vilka behov som kan uppstå i samband med större kriser och påfrestningar.

Eftersom det är svårt att bedöma vilka kriser som kan inträffa och vilka konsekvenser det skulle medföra är det svårt för kommuner och länsstyrelser att närmare precisera vilken form av stöd som skulle komma att behövas

vid en krissituation. Representanter för kommuner och länsstyrelser har också påpekat att samhället generellt behöver utveckla sina risk- och

sårbarhetsanalyser för att tydligare kunna beskriva vilka behov som kan komma att uppstå vid kriser.

MSB gör årligen en uppföljning av samhällets krisberedskap.211 Uppföljningen som gällde 2008 visar att knappt 30 procent av kommunerna helt har uppnått målet om att ha en samlad bild av risker, sårbarheter och förberedelser

för krishantering inom kommunens geografiska område.212 Den senaste uppföljningen, som avser 2009, visar att andelen har ökat till cirka 35 procent.213

Mot bakgrund av detta har det i granskningen varit svårt att få en mer konkret bild av samhällets förväntningar och behov av stöd från Försvarsmakten.

Det framgår dock tydligt i granskningen att det finns förväntningar på Försvarsmakten i samband med kriser, även om planeringen inte utgår från sådant stöd.

Representanter för Försvarsdepartementet har framhållit att i enlighet med ansvarsprincipen ska ansvariga myndigheter (exempelvis länsstyrelser och kommuner) bedöma vilket stöd de kan behöva från Försvarsmakten i samband med en krissituation. Försvarsmakten har sedan ansvar för att bedöma i vilken mån de behöver förbereda för att ge det stöd som behövs.214

211 Uppföljningen gäller den verksamhet som genomförts av de myndigheter, kommuner, landsting och frivilliga försvarsorganisationer som under året fått medel från anslag 7:5 Krisberedskap.

212 Samhällets krisberedskap: Årlig uppföljning 2008, dnr 2009:1200.

213 Årlig kommunuppföljning 2009 enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 2010-11-26, dnr 2009-15075.

214 Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet.

RIKSREVISIONEN

82

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

92

Skr. 2011/12:19

Bilaga

5.2.2 Många ser Försvarsmakten som en viktig stödresurs

Länsstyrelsernas och kommunernas krisplanering bygger i första hand på civila resurser, men flera aktörer har framhållit att vid en allvarligare kris som pågår under längre tid räcker de egna resurserna inte till. Det kommer att behövas stödresurser, och Försvarsmakten anses av många vara den främsta förstärkningsresursen när samhället är hårt pressat, även om det också finns andra aktörer som kan ge stöd, både privata och offentliga.

Enligt Riksrevisionens enkät anser 87 procent av landets länsstyrelser och kommuner att Försvarsmakten är en viktig aktör för att hantera kriser. 76 procent anser att samverkan med Försvarsmakten är en viktig del av krishanteringsarbetet. På frågan om man förväntar sig stöd från

Försvarsmakten vid en krissituation svarar 78 procent av kommunerna och samtliga länsstyrelser ja.

Möjligheten att få stöd från utlandet (de nordiska grannländerna eller EU) har tagits upp av en rad aktörer. Processerna för hur detta ska fungera anges dock som otydliga, och generellt tycks det inte planeras eller förberedas för att ta emot stöd från utlandet.

De förväntningar som företrädare för kommuner och länsstyrelser uttrycker på Försvarsmakten baseras delvis på det faktum att myndigheten har kunnat ställa upp med stöd i samband med tidigare kriser. Försvarsmakten har traditionellt sett varit en aktör att vända sig till vid kris. Förväntan om att myndigheten kan ställa upp om det väl behövs kvarstår i stor utsträckning.

Representanter för kommuner och länsstyrelser tycks dock vara medvetna om Försvarsmaktens förändring under de senaste 10–15 åren, vilket i vissa fall har medfört att förväntningarna på stöd från Försvarsmakten har sjunkit.

Det framgår av granskningen att osäkerheten kring Försvarsmakten som stödresurs även har inneburit att kommuner och länsstyrelser har sänkt sina förväntningar på Försvarsmakten som ett stöd vid kriser. Myndighetens förändring upplevs ha inneburit att den inte har lika mycket att bidra med längre.

Exempel visar även att samhället har börjat bygga upp egen förmåga till krishantering i större utsträckning än tidigare, bland annat genom att organisera frivilliggrupper. Samtidigt påpekas från vissa håll att samhällets räddningstjänst har skurits ned och riskerar att inte räcka till.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

83

RIKSREVISIONEN

93

Skr. 2011/12:19

Bilaga

5.2.3 Oklart för kommuner och länsstyrelser vilket stöd Försvarsmakten kan bidra med

Som framgår ovan värderas Försvarsmakten ofta högt som en stödresurs.

Av granskningen framgår dock också att representanter för kommuner och länsstyrelser delvis anser att det är oklart vid vilken typ av kriser som Försvarsmakten kan bidra med stöd och med vilket stöd.

Både enkät och intervjuer visar att företrädare för både kommuner och länsstyrelser finner det oklart vilket stöd de kan räkna med från

Försvarsmakten och att detta är ett problem. Rådande förhållanden lämnar ett stort tolkningsutrymme, vilket försvårar samhällets planering av krishanteringen. Representanter för kommuner och länsstyrelser anger att det är svårt att förbereda och planera tillsammans med Försvarsmakten, som i princip inte kan utlova något eller agera förrän myndigheten tagit emot en begäran om stöd. Granskningen visar att synen på detta varierar mellan olika

kommuner och länsstyrelser, och det ses som ett mindre problem på vissa håll. I vissa kommuner tycks kunskaperna om vad Försvarsmakten har för resurser lokalt vara goda. Helhetsbilden av Försvarsmakten som stödresurs är dock oklar även för dem som säger sig ha en bra uppfattning om de lokala förhållandena.

I Riksrevisionens enkät anger drygt 60 procent av landets kommuner och länsstyrelser att det är otydligt vad Försvarsmakten kan lämna för stöd vid en kris. En rapport från FOI tar också upp frågan om samhällets förväntningar på Försvarsmakten i samband med kriser. Enligt rapporten efterfrågas en samlad bild av vad Försvarsmakten faktiskt kan bidra med, det vill säga uppgifter om resurser, geografisk placering, och beredskapstid samt hur förmågan varierar över tid. Försvarsmaktens roll som stöd vid kriser behöver tydliggöras och utvecklas.215

5.2.4 Bristande kunskap om Försvarsmakten påverkar förmågan att beställa stöd

Av Riksrevisionens enkät framgår att nästan 40 procent av kommunerna anser att det är otydligt hur de ska söka stöd hos Försvarsmakten i händelse av kris. Däremot tycker endast 5 procent av länsstyrelserna att det är otydligt hur stöd ska sökas.

215 Försvarsmaktens framtida roll i civil krishantering, Ann Ödlund, FOI.

RIKSREVISIONEN

84

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

94

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Flera företrädare för samhället har påpekat att den bristande kunskapen om Försvarsmakten och dess resurser och förmågor gör det svårt att begära stöd från Försvarsmakten. Myndigheten kan förfoga över resurser att bistå med som kommuner och länsstyrelser inte känner till, och dessa resurser blir därför inte efterfrågade vid en krissituation.

Även representanter för Försvarsmakten har påpekat att samhällets brist på kunskap om vad myndigheten kan bistå med innebär att Försvarsmaktens resurser kanske inte alltid nyttjas i den utsträckning som är möjlig. Representanter för Försvarsmakten har också påpekat att det övriga samhällets beställarkompetens ibland är bristfällig.

Försvarsmakten har med sin Plan för stöd till samhället haft för avsikt att klargöra hur det är meningen att man ska söka stöd från Försvarsmakten. Trots denna information har vissa aktörer inom samhället inte tillräcklig kunskap om hur och när Försvarsmaktens stöd kan efterfrågas.

Av granskningens intervjuer framgår ett samband mellan kunskapen om Försvarsmakten och det övriga samhällets förmåga att agera beställare. Variationerna i kunskap om Försvarsmakten tycks vara tätt sammankopplad med hur utbredd samverkan med Försvarsmakten är. Det är genom bland annat samverkan som kommunerna och länsstyrelserna kan skaffa kunskap om Försvarsmakten och dess möjligheter att bistå i samband med kriser.

5.2.5 Behov av tydligare information om kostnader för insatser

I intervjuerna och i enkäten har både kommuner och länsstyrelser framfört att det är svårt att veta vad kostnaden för att ta emot stöd från Försvarsmakten är. Detta i samband med händelser som inte faller under lagen om skydd mot olyckor. När insatser görs utifrån stödförordningen ska Försvarsmakten ta ut ersättning (full kostnadstäckning) från kommunerna. Intervjuer med kommuner visar att gränsdragningen mellan insatser utifrån lagen om skydd mot olyckor och insatser utifrån stödförordningen ibland anses svår. Det kan

då uppstå situationer när kommunerna inte vet när det kommer att börja kosta när Försvarsmakten ger stöd och hur mycket.

Inom Försvarsmakten har frågan om kostnader för olika insatser också tagits upp. Svårigheten i att bedöma kostnaden för olika moment har påpekats.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

85

RIKSREVISIONEN

95

Skr. 2011/12:19

Bilaga

5.3 Sammanfattande iakttagelser

• Enligt Riksrevisionens enkät har 95 procent av landets länsstyrelser och 59 procent av kommunerna haft någon form av kontakt med

Försvarsmakten de senaste två åren. Hemvärn respektive säkerhets- och samverkanssektioner har varit de främsta kontaktytorna. Tät samverkan i vissa kommuner beror främst på individuella initiativ.

• Samhället utgår delvis från stöd från Försvarsmakten i sin planering för att hantera kriser men utan att precisera dess roll.

• Riksrevisionens enkät och intervjuer visar att kommuner och länsstyrelser upplever Försvarsmakten som en viktig men otydlig stödresurs för det övriga samhället vid kriser.

• Varierande grad av samverkan mellan länsstyrelser, kommuner och Försvarsmakten skapar olika nivåer av kunskap om myndigheten i landet, vilket i sin tur påverkar i vilken utsträckning Försvarsmakten inkluderas i krisplaneringen. Kommuner och länsstyrelser har över lag en otydlig bild av vad Försvarsmakten kan lämna för stöd.

• Den bristande kunskapen om Försvarsmaktens förmåga får en dubbel effekt. Dels kan den leda till en övertro på vad myndigheten kan bistå med. Dels kan den innebära att kommuner och länsstyrelser inte längre ser på Försvarsmakten som en del av samhällets krishantering. Därutöver påverkar den förmågan att beställa stöd från Försvarsmakten.

• Ett ansvar för att ta reda på vad Försvarsmakten kan bidra med vilar på det övriga samhället, vilket kommunrepresentanter själva har påpekat. Det har förekommit att kommuner förbisett att inkludera Försvarsmakten vid exempelvis samverkansmöten eller i kontaktlistor och räknat bort myndigheten i arbetet med krisberedskap.

RIKSREVISIONEN

86

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

96

Skr. 2011/12:19

Bilaga

6 Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället

I detta kapitel redogörs för granskningens iakttagelser av Försvarsmaktens möjligheter att bistå det övriga samhället. Det rör sig om Riksrevisionens iakttagelser om hur myndigheten har gjort sin egen bedömning av förmågan att bistå det

övriga samhället, liksom iakttagelser utifrån granskningens krisscenarier. Genom Riksrevisionens scenarier framkommer en mer konkret bild av länsstyrelsers och kommuners behov vid kriser samt Försvarsmaktens möjligheter att möta dessa behov och bistå det övriga samhället.

6.1 Försvarsmaktens egen bedömning av förmågan att bistå samhället

Försvarsmakten gör varje år i sin årsredovisning en bedömning av myndighetens förmåga. Försvarsmaktens bedömning bygger på underlag från hela myndigheten. Det rör sig om produktion av utbildningsförband, nya materielinköp, genomförda insatser, övningar med mera. Att bistå samhället är en del av myndighetens uppgifter och ingår således i myndighetens bedömning.

6.1.1 Myndigheten skapar inte några särskilda förmågor för denna uppgift

Försvarsmakten har inte insatsförmågor som är specifikt avsedda för att lämna stöd till samhället, exempelvis om en viss händelse skulle inträffa (såsom

en kärnkraftsolycka eller kraftig storm). Som tidigare har påpekats utgår myndighetens resurser, och styrningen av dessa, istället från myndighetens uppgift om att kunna föra väpnad strid, vilket hänger samman med att förmågan till väpnad strid ska vara grunden för Försvarsmaktens verksamhet.

Att så är fallet framgår bland annat när det handlar om hur myndigheten spårar sina förmågor, vilket myndigheten har som ambition att göra. Försvarsmakten har utvecklat en modell. I modellen delas Försvarsmaktens verksamhet upp i deluppgifter (DU), försvarsuppgifter (FU) och insatsförmågor (IF). I modellen hänvisas till att Försvarsmakten har fyra deluppgifter – varav en är att stödja

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

87

RIKSREVISIONEN

97

Skr. 2011/12:19

Bilaga

samhället. Uppgiften delas in i tre försvarsuppgifter som i sin tur kan lösas genom att en eller flera insatsförmågor används.

En genomgång av dessa visar att när det gäller uppgiften om att kunna lämna stöd till samhället216 uttrycker sig denna i de förmågor som är kopplade

till de andra tre uppgifterna. Det handlar till exempel om förmåga att leda, skydda objekt och omhänderta skadade och sjuka samt hantera och lagerhålla förnödenheter.

Sammantaget betyder detta att det finns ett samband mellan Försvarsmaktens förmåga, uttryckt i insatsorganisationens delförmågor, och myndighetens förmåga att lämna stöd till samhället.

6.1.2 Försvarsmaktens förmåga bedöms vara godtagbar

Att värdera förmåga bygger ytterst på en bedömning. I ett underlag från Försvarsmakten till Riksrevisionen217 konstateras att de viktigaste medlen för att värdera förmåga består av faktiskt genomförd verksamhet (insatser), övningar och planer samt genom att mäta resurser. Det tydligaste svaret när det gäller myndighetens förmåga ges genom att man utgår från genomförda

insatser. Sammanfattningsvis skulle således viktiga delmängder i bedömningen av förmågan att lämna stöd till samhället kunna vara genomförda insatser, övningar och planer samt därutöver en inventering av myndighetens resurser. När myndigheten bedömer statusen på sin insatsorganisation sker detta genom en så kallad insatsorganisationsvärdering.218

I årsredovisningen för 2009 skriver Försvarsmakten följande:

Försvarsmaktens förmåga att bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred bedöms vara godtagbar. Resurserna motsvarar i stort behoven.

I årsredovisningen för 2008 använder myndigheten exakt samma formulering.219 Bedömningen godtagbar är en nivå. I sin bedömning av förmåga har myndigheten fem nivåer: utmärkt, god, godtagbar, bristfällig och icke godtagbar.

I årsredovisningen för 2007 anger Försvarsmakten att myndighetens förmåga att bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred till viss del har prövats under året. Myndigheten skriver att

216 Spårbarhet och insatsförmågor, bilaga 2, 23320:51391.

217 HKV INSS J0, information om IOV 2010, Riksrevisionen 2010-12-01.

218 Nedanstående information bygger på underlag från och samtal med ansvarig handläggare för myndighetens återrapporteringskrav om operativ förmåga.

219 Försvarsmaktens årsredovisning för 2008.

RIKSREVISIONEN

88

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

98

Skr. 2011/12:19

Bilaga

dessa insatser och den genomförda värderingen, visar att förmågan i denna del är god. De fastställda kraven kan mötas och uppgifterna kan lösas över tiden.220

De bedömningar myndigheten har gjort av förmågan tycks således delvis utgå från genomförda insatser och delvis från en värdering, mer att jämföra med en övergripande inventering.

Underlag till grund för 2009 års värdering

Riksrevisionen har tagit del av det underlag som legat till grund för bedömningen av Försvarsmaktens förmåga för 2009221.

När det gäller operativ förmåga I222 konstaterar Försvarsmakten att myndighetens stöd till andra myndigheter sker med de resurser som är tillgängliga i förhållande till Försvarsmaktens insatsverksamhet. Det finns begränsningar i antalet enheter som går att avdela och det finns variation i tillgänglighet på enheter. Försvarsmakten skriver att myndigheten vid en

begäran om stöd i första hand kan bidra med beredskapstroppar och personal ur hemvärnet.

Vidare skriver Försvarsmakten att myndighetens förmåga att ge stöd vid ammunitionsröjning är god.

Försvarsmakten har en förmåga att bistå andra delar av samhället vid behov, eller i samband med insatser mot civila mål, terrorism och sabotageverksamhet. Myndigheten påpekar dock att gemensam ledning och

samövning mellan Försvarsmakten och andra myndigheter behöver utvecklas. Vidare konstaterar Försvarsmakten att myndigheten i samverkan med andra myndigheter tidigt ska kunna upptäcka CBRN-händelser.223

När det gäller operativ förmåga II konstaterar myndigheten att utan särskilda beslut om beredskapshöjning eller mobilisering kan initialt huvudsakligen hemvärnsresurser och förband under grundutbildning användas. Hemvärnets insatsplutoner uppges vara lämpade att lösa skydds- och bevakningsuppgifter under längre tid. Försvarsmakten gör bedömningen att förmågan att samverka med och understödja lokala, regionala och centrala myndigheter med personal

220 Försvarsmaktens årsredovisning för 2007.

221 H/TS 23 386:604, bilaga 1, 23 386:51392.

222 Regeringen har i sina regleringsbrev till myndigheten tidigare uttryckt att myndigheten ska ha en operativ förmåga uttryckt som operativ förmåga I, operativ förmåga II och operativ förmåga III.

223 Det har funnits ett system för att detektera radiakhändelser genom avtal mellan Försvarsmakten och Strålsäkerhetsmyndigheten. Dessa innebär möjlighet att hänga kapsel för radiakindikering på flygplan J32 Lansen. Vid en inträffad händelse kan Försvarsmakten med stöd av totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets radioanstalt samt med egen fackkompetens analysera sådana händelser. Enligt uppgift från Försvarsmakten finns dock för närvarande begränsningar för flygning med dessa flygplan.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

89

RIKSREVISIONEN

99

Skr. 2011/12:19

Bilaga

och förmågor är god. Det finns emellertid brister i samövning med civila myndigheter. Detta, menar Försvarsmakten, kan leda till ett okoordinerat uppträdande.

6.1.3 Bedömningen av förmågan kunde ha inkluderat andra faktorer

En bedömning av förmågan skulle som nämnts ovan även kunna inkludera faktorer som planering, samverkan och genomförda övningar.

Riksrevisionen konstaterar att i underlagen till bedömningen av förmåga har Försvarsmakten inte inkluderat planering224 och uppföljning av övning.

Samövningar mellan exempelvis hemvärnet och representanter för det övriga samhället ingår inte i bedömningen. Myndighetens samverkan med samhället inkluderas, men i begränsad utsträckning, och där anges att det finns brister

i samövning med civila myndigheter och att gemensam ledning behöver utvecklas. Förmågan att samverka med och understödja lokala, regionala och centrala myndigheter med personal och förmågor bedöms dock som god.

En annan faktor som enligt Riksrevisionen påverkar förmågan att lämna stöd till samhället är vilandeläggandet av värnplikten. Detta påverkar tillgången till soldater. På sikt förväntas tillgången till utbildad personal att bli större, och framför allt jämnare över tid, men inledningsvis kommer tillgången till personal troligen att vara mindre än tidigare.

6.1.4 Tydligare besked om förmåga har efterfrågats men inte lämnats

Regeringen gav sommaren 2009 MSB i uppdrag att inventera samhällets förstärkningsresurser.225 I rapporten En strategi för förstärkningsresurser226 lämnas ett första svar på detta uppdrag. Rapporten är en inventering av samhällets resurser snarare än en färdig strategi för hur de ska användas. Regeringen har inte lämnat något nytt uppdrag till MSB men förväntar sig att MSB fortsätter med sitt arbete.

Som en del i uppdraget lämnade MSB en förfrågan till Försvarsmakten om en redogörelse för myndighetens förstärkningsresurser. Företrädare för Försvarsmakten har påpekat att myndigheten inte kunde ge ett tydligt

svar på MSB:s fråga mot bakgrund av gällande försvarsbeslut – det vill säga att Försvarsmakten ska kunna lämna samhället stöd, men det ska inte dimensionera verksamheten.

224 Enligt Försvarsmakten ingår planering indirekt i bedömningen 2009, i form av att bedömningar görs utifrån beredskapssatta resurser som kan användas för stöduppgifter. Någon värdering utifrån specifik planering gjordes dock inte 2009, eftersom ingen specifik plan fanns. Den operativa planen om kärnteknisk olycka fastställdes först 2010.

225 Fö2009/1451/SSK, Regeringsbeslut 2009-07-02.

226 MSB, En strategi för förstärkningsresurser, dnr 2009-10825.

RIKSREVISIONEN

90

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

100

Skr. 2011/12:19

Bilaga

MSB:s rapport tar upp ett brett spektrum av förstärkningsresurser och i ett avsnitt listas de av Försvarsmaktens förmågor och resurser som kan stödja samhället. Försvarsmaktens resurser anges variera över årstiderna beroende på inryckning, utryckning, övningar och vilka förbandstyper som utbildas aktuellt år.227 Vidare anges att resurser som regel kan avdelas till samhället inom ramen för Försvarsmaktens insatsberedskap. Tillgänglig materiel anges normalt vara så kallat materiel i bruk vid varje förband. Övrig materiel finns förrådsställd. Sammanfattningsvis, skriver MSB i sin rapport, innebär det att vilken typ och mängd av materiel som finns omedelbart tillgänglig beror på vilken utbildning som genomförs.228 Specialförmågor som nämns är CBRN- kapacitet, bro- och vägbyggnadsförmåga, ledningsresurser, mobila basstationer för kommunikation, tungbärgning på land samt fartygs- och flygberedskap, mer specifikt transportflyg.

MSB påpekar i rapporten bland annat vikten av att staten anpassar sina förstärkningsresurser så att de blir så användbara och kostnadseffektiva som möjligt och att de resurser som finns i samhället i stort ska kunna utnyttjas av den som behöver dem. MSB påpekar att det inte är rimligt att alla aktörer i

krishanteringssystemet ensamma ska ha tillräckliga resurser för att hantera alla tänkbara kriser som kan inträffa.229

6.2 Riksrevisionens scenarier tydliggör det övriga samhällets behov och Försvarsmaktens möjligheter att bistå

Nedan redogörs för iakttagelser kopplade till Riksrevisionens två krisscenarier. Inledningsvis redogörs för vad scenarierna skulle skapa för behov hos

de länsstyrelser och kommuner som vi har intervjuat. Därefter redogörs för resultatet av det test som Försvarsmakten har gjort på uppdrag av Riksrevisionen inom ramen för granskningen.

6.2.1 Behov utifrån Riksrevisionens scenarier

De båda scenarier som använts i granskningen beskrivs i sin helhet i bilaga 1. Det ena scenariot är en allvarlig storm med ihållande kallt väder i Västra Götalands län. Sydvästra Sverige drabbas av stormvindar upp till orkanstyrka och kraftigt snöfall. Både stad och landsbygd drabbas hårt. Störningar och elavbrott uppstår i alla samhällsviktiga kommunikationer.

227 Denna typ av variation utifrån inryckning och utryckning kommer att minska i och med att värnpliktssystemet är vilande.

228 MSB, En strategi för förstärkningsresurser, dnr 2009-10825.

229 MSB En strategi för förstärkningsresurser, dnr 2009-10825, s. 7.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

91

RIKSREVISIONEN

101

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Det andra scenariot handlar om en kraftig skogsbrand i Gävleborgs län. Efter en extremt varm och torr sommar drabbas hela landet av flera skogsbränder. Gävleborgs län är ett av landets hårdast drabbade områden. Flera brandfronter sprider sig snabbt i länet och vind och naturförhållanden gör bränderna svårkontrollerade. Bränderna hotar bebyggelse, förstör ledningsstolpar och drabbar elnät och telenät samt orsakar störningar i väg- och järnvägsnäten.

Hantering av kriserna i scenarierna

Båda scenarierna är av den karaktären att de föregås av viss förvarning, och därmed kan viss beredskap upprättas. Länsstyrelserna som intervjuats har framhållit att det troligtvis skulle förekomma kontakter med

Försvarsmakten i ett tidigt skede, antingen på initiativ av länsstyrelsen eller av Försvarsmakten. Gävleborgs länsstyrelse har exempelvis upprättat en rutin där samverkanskonferenser via telefon hålls vid vädervarning klass 2, och i dessa konferenser ingår en representant för hemvärnet. Majoriteten av kommunerna anger också att Försvarsmakten skulle kontaktas tidigt i scenariot, i första hand rör det sig då om kontakter med representanter för hemvärnet. Det framkommer dock att det på vissa håll inte är helt tydligt hur kontakten med Försvarsmakten ska tas men att det på något sätt ska ske via Högkvarteret är klart.

Riksrevisionens intervjuer visar tydligt att vid ovanstående krissituationer skulle kommuners och länsstyrelsers resurser bli hårt pressade, varför stöd utifrån skulle behövas. Försvarsmakten nämns i detta sammanhang som en mycket viktig stödresurs. Både kommuner och länsstyrelser tycks vara medvetna om att de inte kan räkna med eller planera utifrån att få ett visst stöd från Försvarsmakten. I stället finns förhoppningar om att stöd kan

erhållas. En fördel med stöd från Försvarsmakten anses vara att myndigheten är självgående, det vill säga har möjlighet att själv ansvara för förplägnad och övrig organisation vid en insats. I granskningen har det dock framkommit indikationer på att Försvarsmakten inte alltid har kunnat leva upp till detta.

Nedan beskrivs de behov som framhållits från kommuner och länsstyrelser, kopplade till ovanstående scenarier. Majoriteten av dessa har även framträtt som viktiga i enkätundersökningen. I stor utsträckning är samma behov återkommande vid båda scenarierna, men de beskrivs separat för tydlighets skull. För båda scenarierna gäller att uthållighet är viktig för att hantera situationen, det vill säga att resurserna kommer att behövas under en längre tid.

RIKSREVISIONEN

92

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

102

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Skogsbrand

En skogsbrand kräver stora mängder personal för att hanteras. Kommuner och länsstyrelser har inte kunnat göra exakta bedömningar av hur mycket personal branden skulle kräva. Det kan handla om mellan 100 och 1 000 personer som arbetar i skift varje dygn branden pågår. Inom samhällets räddningstjänst finns inte denna mängd personal. Därför skulle det behövas personalförstärkning, och Försvarsmakten ses då som en viktig tillgång.

Personella resurser skulle behövas för brandsläckning, skogsavverkning (för att hindra brandens framfart), avstängning av vägar, hantering av vattenpumpar, ledning och samband med mera. Vissa moment i både brandsläckning och skogsavverkning kräver utbildad personal.

Därutöver kan det bli aktuellt med evakuering av boende i bebyggelse som hotas av branden. Värdet av att uniformerad personal tar kontakter med de boende har framhävts – en uniform signalerar att det är en myndighetsperson, vilket ofta inger trygghet. Ytterligare behov som skulle uppstå är förplägnad och logi för all personal som arbetar ute i fält.

Vid en allvarlig skogsbrand skulle det även uppstå behov av terränggående fordon, exempelvis bandvagnar, för att hantera svår terräng. Det krävs då också att det finns bandvagnsförare att tillgå. Vid intervjuerna har påpekats att det

i samband med tidigare händelser hänt att Försvarsmakten har kunnat bistå med bandvagnar, men inte med förare för dessa.

Slutligen har behovet av helikoptrar i släckningsarbetet framhävts. Enligt kommuner och länsstyrelser finns privata helikopteruthyrare, och kommuner har gjort upphandlingar av privata helikopterföretag. Dessa upphandlingar innebär dock inte en garanti för att helikoptrarna finns till kommunens förfogande vid en eventuell brand. Man hänvisar till Försvarsmaktens helikoptrar som viktiga eftersom de i regel är större och har mer lyftkraft än de privata. Försvarsmaktens tunga och medeltunga helikoptrar (främst Hkp 4 och Hkp 10) är eftertraktade vid skogsbrandsbekämpning på grund av den stora vattenvolym de kan bära.

Storm

Vid stormen skulle det uppstå ett behov av personella och materiella resurser för att röja vägar och rensa ledningar. Det skulle exempelvis behövas personal med möjlighet att hantera motorsågar och bandvagnar med förare.

Transportbehovet skulle vara stort, bland annat för att bistå nödställda personer. Hemtjänsten skulle behöva terränggående fordon för att kunna ta sig ut

med mat och mediciner till sina vårdtagare. Detta behov kan bli akut i olika stor utsträckning. Elavbrott kombinerat med kyla skulle skapa ett behov av

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

93

RIKSREVISIONEN

103

Skr. 2011/12:19

Bilaga

evakuering. Uppsamlingsplatser för evakuerade personer skulle behöva ordnas, liksom mat och andra förnödenheter.

I Riksrevisionens intervjuer har det också framhållits att detta scenario skulle kunna leda till social oro i samhället, vilket skulle skapa behov av ökad bevakning av samhällsviktiga platser och objekt. Det finns då, enligt

representanter för kommuner och länsstyrelser, en risk att det uppstår brist på skyddsvakter i samhället då de civila resurserna inte räcker till. Försvarsmakten ses då som en möjlig aktör som kan bistå med förstärkning i form av skyddsvakter.

Behovet av elverk skulle vara stort. Försvarsmakten är en av flera aktörer i samhället som har elverk. Eftersom det aktuella scenariot skulle påverka både el- och telefonnätet skulle dessutom behovet av sambands- och

kommunikationsstöd vara stort, och Försvarsmakten har möjlighet att sätta upp temporära telefonledningar.

Försvarsmakten anses ha stor kompetens inom stabsledning, och även sådant stöd skulle kunna komma att efterfrågas.

Den samlade bilden utifrån Riksrevisionens scenarier

Sammantaget har båda scenarierna pekat på behov av stöd från Försvarsmakten, och nedan listas de behov som framhållits från länsstyrelser och kommuner. För båda scenarierna gäller att uthållighet är viktig för att hantera situationen.

Vid intervjuerna utifrån scenarierna har det påpekats att en stor del av insatserna skulle handla om räddningstjänst, åtminstone inledningsvis. I förlängningen övergår insatsen dock till stöd utifrån stödförordningen.

Detta påverkar hur Försvarsmakten kan utnyttjas i scenarierna och i vilken utsträckning kommunerna skulle begära stöd från Försvarsmakten med tanke på att kostnaden för stöd utifrån stödförordningen ska täckas av kommunerna.

Följande behov har påtalats vid de båda scenarierna:

• personal, bland annat för att öppna vägar, och för evakuering och släckningsarbete

• transporter, framför allt terränggående (exempelvis bandvagnar och helikoptrar), bland annat för att utföra nödtransporter, förmedla förnödenheter och bistå nödställda

• i skogsbrandscenariot skulle helikoptrar även behövas i släckningsarbetet

• elverk (reservkraft)

• ledning/stabsstöd

• samband/kommunikation

• förplägnad/fältkök.

RIKSREVISIONEN

94

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

104

Skr. 2011/12:19

Bilaga

6.2.2 Test av Försvarsmaktens resurser utifrån Riksrevisionens stormscenario

Vid intervjuer med representanter för olika delar av Försvarsmakten har det framgått att myndigheten har svårt att på förhand ange vilken förmåga

myndigheten har att bistå det övriga samhället. Som redogjorts för i föregående kapitel hänvisar myndigheten till hur myndigheten är styrd, det vill säga att myndigheten inte har någon beredskap för denna uppgift.

För att ändå kunna få en bild av vilka resurser och förmågor Försvarsmakten har som kan användas för att bistå det övriga samhället i krissituationer, har Riksrevisionen använt ett scenario.230 Genom att ställa Försvarsmakten inför en faktisk händelse, vid en specifik tidpunkt, och be myndigheten inventera sina resurser, går det att få en bild av vad myndigheten kan ställa upp med. Med

ett sådant underlag ges en bild av myndighetens förmåga att bistå det övriga samhället.

Förutsättningar för Försvarsmaktens inventering

Riksrevisionen lämnade ett underlag till Försvarsmaktens insatsledning. I underlaget ingick ett scenario om en allvarlig storm i Västra Götalands län. Scenariot inleds den 2 februari 2011, och det är detta datum som

Försvarsmaktens inventering av resurser gäller. I underlaget angavs de behov som samhället framhållit i granskningen, kopplat till det givna scenariot (desamma som redogjorts för i punktlistan ovan). Dessa behov utgjorde en utgångspunkt för Försvarsmaktens svar.

Följande fråga ställdes till Försvarsmakten i underlaget:

– Vad skulle Försvarsmakten kunna lämna för stöd till samhället? Vi är intresserade av er bedömning av såväl volymer som tidsperspektiv. Vi är även intresserade av myndighetens ledningskapacitet och förmåga att transportera resurser.

Försvarsmaktens kommentar till inventeringen

Försvarsmakten lämnade en inledande kommentar till inventeringen. Det påpekades att det är myndighetens egna uppgifter och behov som styr. Vidare ska allt stöd som lämnas från Försvarsmakten utgå från en specificerad begäran om stöd som ska hänvisa till lagstöd och beslutas av

Försvarsmaktens högkvarter. Dessutom påpekade myndigheten att de resurser som är omedelbart tillgängliga finns på utbildningsförbanden, och om dessa resurser används för stöd till det övriga samhället får det som regel omedelbara

230 I granskningen har två scenarier använts gentemot samhället, ett om en allvarlig storm i Västra Götaland och ett om en allvarlig skogsbrand i Gävleborgs län. I Försvarsmaktens test användes scenariot om en allvarlig storm i Västra Götalands län.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

95

RIKSREVISIONEN

105

Skr. 2011/12:19

Bilaga

konsekvenser för Försvarsmaktens beredskap och planerade verksamhet. Om tilläggsmateriel i förråd ska användas tar det generellt längre tid att säkerställa tillgänglighet. Slutligen framhölls att Försvarsmaktens innehav av den typ av materiel som ofta efterfrågas i krissituationer inte är av den omfattning som det var när myndigheten var ett invasionsförsvar.

Försvarsmakten poängterar att svaret på Riksrevisionens fråga om tillgängliga resurser och förmågor gäller den 2 februari 2011 och de förutsättningar som var aktuella då. De tider som anges gäller under den givna förutsättningen att det är vardag. Testet gjordes när Försvarsmakten inte hade höjd beredskap; det fanns inga andra uppgifter med högre prioritet och den nordiska stridsgruppen var inte aktiv. Det ska således ses som ett exempel på Försvarsmaktens resurser, givet de förutsättningar som gällde den 2 februari 2011.

Testet genomfördes under ledning av myndighetens insatsledning. En bedömningsgrupp sattes samman för testet. I den ingick en marktaktisk chef och personal med luftoperativ kompetens, representanter för Säkerhets- och samverkanssektionen i Göteborg, representanter för Insats

samverkansavdelning samt Försvarsmaktens logistik (FMLOG). Myndighetens svar överlämnades och diskuterades med Riksrevisionen den 4 februari. Försvarsmaktens svar har sedan formellt godkänts och överlämnats till Riksrevisionen av ställföreträdande chef för Insatsledningen Anders Brännström.

Resultat av inventeringen

Resultatet delas upp i ett antal kategorier. Dessutom redogörs för information som framkom vid den diskussion om inventeringen som fördes med företrädare för Försvarsmakten. Försvarsmakten anger att det troliga är att myndigheten skulle göra en kraftsamling i scenariots inledande skede för att efter några dagar, om möjligt, låta vissa resurser återgå till Försvarsmakten för att kunna användas i krishanteringen igen efter hand om krisen pågår en längre tid.

Personal

• Försvarsmakten uppger att myndigheten sannolikt hade kunnat få ihop uppemot 5 000 personer totalt. Detta inkluderade frivillig hemvärnspersonal. Under första dygnet skulle det röra sig om 500–1 000 personer och full volym på 5 000 personer skulle vara uppnådd efter tre fyra dygn.

Informationen är baserad på en bedömning av tillgängliga resurser i Västra Götaland, där scenariot utspelar sig, och erfarenhet om hur många frivilliga som ställt upp vid tidigare insatser. Eftersom en stor del av de personer som

RIKSREVISIONEN

96

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

106

Skr. 2011/12:19

Bilaga

skulle vara aktuella består av frivillig personal är siffran präglad av ett visst osäkerhetsmått.

Försvarsmakten påpekar att större volymer än dessa inte är rimliga utifrån uthållighet och med anledning av Försvarsmaktens huvuduppgift.

När det gäller att använda personal till röjningsstyrkor och evakuering förutsätter det att en räddningsledare har åberopat lagen om skydd mot olyckor.

Hur stor andel av denna personalstyrka som har utbildning i att hantera motorsågar respektive bandvagnar framgår inte.

Transporter

• Försvarsmakten uppger att två större helikoptrar (Hkp 10), två mindre helikoptrar (Hkp 15) samt två transportflygplan (C-130) med fyra besättningar skulle kunna bistå samhället. Beredskapstiden

för helikoptrarna är cirka 8 timmar. När det gäller transportflygen har Försvarsmakten sannolikt behov av att lyfta annat stöd från Försvarsmakten till samhället i samband med ovädret.

• Försvarsmakten anger att det skulle gått att få fram uppemot 100 bandvagnar inom de första två dygnen och sannolikt mer än

det dubbla inom tre till fyra dygn. Andra terränggående fordon skulle också kunnat tillkomma i lika stor mängd. Försvarsmakten anger att det kan finnas vissa begränsningar när det gäller förare till bandvagnarna. Myndigheten räknar dock med att det går att lösa

med hjälp av frivilliggrupper där det finns bandvagnsförare.

• Dessutom anger Försvarsmakten att ett 50-tal lastväxlar och ett 50-tal lastbilar (med förare) kan bistå inom ett par dygn.

Elverk

Försvarsmakten anger att de skulle ha kunnat ställa upp med

• en ställverkscontainer och ett 10-tal elverkscontainrar

• ett 20-tal större elverk (> 50 kWA) med militär personal som kan driva elverken, för driftspersonalen krävs särskild avvägning

• upp mot 100 mindre elverk (< 50 kWA) inom ett par dygn

• på längre sikt ett hundratal större elverk och mer än 1 000 mindre elverk.

För de mindre elverken behövs, enligt Försvarsmakten, ingen driftspersonal, men för de större är detta nödvändigt. Det krävs dessutom att driftspersonalen är militär eftersom Försvarsmakten ansvarar för sin personals säkerhet och därmed måste ansvara för avancerad materiel som används i personalens närhet.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

97

RIKSREVISIONEN

107

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Lednings-, stabsstöd

• Försvarsmakten skulle ha kunnat bidra med samverkanspersonal på alla nivåer inom 8 – 12 timmar. Uppgiften utgår från de lokala förband som finns i Västra Götalandsregionen.

• Inom något dygn skulle Försvarsmakten kunnat organisera upprättandet av en stödjande ledningsfunktion placerad på regementen i exempelvis Göteborg och Skövde. Detta för att skapa bättre koordinering. Under stormen Gudrun kunde Försvarsmakten bidra med liknande stödledning.

• Försvarsmakten kan dessutom upprätta en rörlig ledningsplats med runt fem ledningsslag inom ett par dygn.

Samband och kommunikation

När det gäller kommunikationsresurser finns en överkapacitet inom

Försvarsmakten.

• Försvarsmakten kan generellt bistå med uppbyggnad av samband med god redundans. Försvarsmakten påpekar dock att myndighetens

huvuduppgifter och eventuella nödvändiga egna åtgärder med anledning av ovädret måste beaktas vid fördelningen av resurserna.

• Försvarsmakten skulle kunnat bistå med en rörlig basstation, ett 100-tal Rakelenheter och ett 10-tal satellittelefoner som stöd till samhället. Dessutom skulle Försvarsmakten kunnat bistå med ett 10-tal radiostationer KV (längre avstånd) samt andra radiostationer inom

ett par dygn.

• Försvarsmakten skulle ha kunnat bistå med stödresurser för att upprätthålla mobiltelefonnätet inom ett par dygn. I samband med stormen Gudrun lämnade resurser ur dåvarande Ledningsregementet stöd i flera månader.

Förplägnad och fältkök

Nedanstående uppgifter förutsätter tillgång till livsmedel. Under det givna scenariot kan det uppstå viss brist på livsmedel i hela samhället.

• Försvarsmaktens ordinarie matsalar i regionen har kapacitet för uppemot 1 000 portioner. Vid matsalarna kan elkraftsförsörjning med hjälp av reservkraft sätta vissa gränser eftersom det inte är kravsatt på alla platser.

• Försvarsmakten skulle kunnat få fram cirka 10 000 isolerkärl inom ett par dygn och samma siffra vad avser dygnsportioner. Dessutom kan Försvarsmakten leverera ett tusental dygnsportioner per vecka.

Denna uppgift bygger på ett tillgänglighetsavtal med en leverantör, och under en kris som denna kan det uppstå problem att producera dessa dygnsportioner.

• Inom ett par dygn skulle myndigheten kunnat få fram runt 50 mobila fältkök för cirka 250 personer per dygn för att bistå samhället. Den sammanlagda personalstyrkan för att driva 50 mobila fältkök är cirka

RIKSREVISIONEN

98

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

108

Skr. 2011/12:19

Bilaga

250 personer. Det krävs utbildad personal eftersom köken inte kan tas i bruk utan systemkunskap. Eftersom det främst är hemvärnspersonal

som skulle användas måste frivillighetsaspekten beaktas även för denna uppgift.

Säkerhet och bevakning231

• Försvarsmakten har mer än 2 000 utbildade skyddsvakter som är avsedda för insatser vid militära skyddsobjekt och vissa utpekade samhällsobjekt. Övriga civila samhällsobjekt kan Försvarsmakten bevaka först efter ett särskilt regeringsbeslut.

• Efter en begäran från polisen kan ett antal eskortgrupper och militärpolispersonal bistå polisen.

Övrigt

Utöver ovanstående resurser har Försvarsmakten dessutom ytterligare specialresurser som kan bistå samhället efter en begäran. Försvarsmakten har

• goda förläggningsmöjligheter

• förhållandevis gott om läkare och akutsjuksköterskor vid Försvarsmedicinskt centrum i Göteborg

• olika bärgarfordon, såsom hjullastare (det krävs dock utbildad personal)

• räddningsfordon med klippverktyg

• en mängd motorsågar

• drivmedelscontainer och tankar (även här krävs utbildad personal, dessutom måste hänsyn tas till tid för återställande av drivmedelsmateriel, det vill säga invändig tvättning, avgasning och eventuell besiktning)

• ett 20-tal större tält.

Riksrevisionens kommentarer till Försvarsmaktens test

Sammanfattningsvis visar testet utifrån Riksrevisionens scenario att Försvarsmakten har många resurser som kan komma samhället till nytta vid en krissituation. De resurser som Försvarsmakten har redovisat utifrån det angivna scenariot skulle kunna utgöra viktiga stödresurser vid hanteringen av krisen.

Försvarsmakten har angett att de resurser som redovisats ovan inte innebär att Försvarsmakten pressas till bristningsgränsen, utan ska enligt Försvarsmakten vara möjliga resurser att ställa upp med vid den angivna krisen. Riksrevisionen konstaterar dock att det är behäftat med en rad förutsättningar för att de angivna resurserna ska kunna komma samhället till nytta.

231 I detta sammanhang har Försvarsmakten påpekat att den militära personalen har kompetens men kan generellt inte användas vidare i detta avseende än gemene man.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

99

RIKSREVISIONEN

109

Skr. 2011/12:19

Bilaga

När det gäller personal utgörs den stora massan av frivillig hemvärnspersonal. Även om tidigare erfarenheter visar att hemvärnet ställer upp i stor utsträckning, finns ingen garanti för att ett tillräckligt stort antal personer ställer upp. Här kan frågan om det rör sig om stöd utifrån lagen om

skydd mot olyckor eller stödförordningen påverka i vilken utsträckning hemvärnspersonalen infinner sig för insats eftersom det påverkar ersättningsnivån. En stor del av insatserna vid det aktuella scenariot skulle röra sig om räddningstjänst, men det troliga är att insatserna i förlängningen skulle komma att övergå till insatser utifrån stödförordningen.

En annan osäkerhet i uppgifterna ovan är hur stor andel av personalstyrkan som har nödvändig utbildning för att kunna utföra vissa av insatserna. Det gäller exempelvis hantering av motorsågar respektive bandvagnar och elverk. Riksrevisionens intervjuer har visat att det kan finnas vissa begränsningar avseende exempelvis tillgång till bandvagnsförare.

Under det givna scenariot uppstår det en viss brist på exempelvis livsmedel och el i hela samhället, vilket även påverkar Försvarsmaktens verksamhet och möjlighet att bistå samhället. Försvarsmakten måste i första hand säkerställa att den egna verksamheten fungerar.

6.2.3 Försvarsmaktens möjligheter att bistå med skydd och bevakning

Som framgår ovan har representanter från kommuner och länsstyrelser framhållit att det, i samband med stormscenariot, skulle kunna uppstå social oro. Behovet av bevakningspersonal för att skydda samhällsviktiga platser och objekt kan öka i samband med kriser, och de civila resurserna riskerar att inte räcka till. I samband med detta har frågan om behov av att kunna använda Försvarsmakten i säkerhetsfrågor i samband med kriser tagits upp.

Även Riksrevisionens enkät visar på ett sådant behov. Stöd med bevakning anges som mycket eller ganska viktigt i samband med en kris av 80 procent av länsstyrelserna och kommunerna.

Det är dock inte en okomplicerad fråga att använda militär personal för bevakning av civila objekt. Kommuner och länsstyrelser tycks också vara medvetna om att det inte är helt okomplicerat att använda militär personal för bevakning av civila objekt.

Eftersom granskningen har visat på en efterfrågan på militärt stöd med skydds- och bevakningsuppgifter i samband med krissituationer har Riksrevisionen inkluderat detta område i granskningen för att närmare undersöka vilka förutsättningarna för sådant stöd är. Nedan redogörs för iakttagelserna på

detta område.

RIKSREVISIONEN

100

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

110

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Skyddslagen (2010:305)

Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om åtgärder för förstärkt skydd av vissa byggnader, anläggningar eller andra objekt som beslutats vara skyddsobjekt. Enligt lagen får militär personal användas för bevakning av skyddsobjekt, och personalen benämns då, om den inte utgörs av militärpolis, som skyddsvakt.232

Skyddsvakten får om det behövs avvisa, avlägsna och omhänderta personer som på något sätt överträder förbud kopplat till skyddsobjektet.233 Inom skyddsobjektet får skyddsvakten dessutom samma befogenheter som en polisman att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelser till sådant brott.234

Skyddslagen anger att den som äger eller använder ett skyddsobjekt ansvarar för bevakningen av detta.235

Militära skyddsvakter och civila skyddsobjekt

Skyddslagen innebär inget hinder för Försvarsmakten att bevaka så kallade civila skyddsobjekt, det vill säga skyddsobjekt som tillhör en civil aktör. Däremot har Försvarsmakten inte i uppgift att bevaka civila skyddsobjekt, eftersom ansvaret att bevaka objekt ligger hos den aktör som äger eller brukar objektet i fråga.

Inom Försvarsmakten finns många utbildade skyddsvakter, bland annat inom hemvärnet som har i uppdrag att skydda skyddsobjekt.236 Huvuduppgiften för Försvarsmaktens skyddsvakter är att bevaka de skyddsobjekt som myndigheten förfogar över, det vill säga så kallade militära skyddsobjekt.

Frågan om militär personal kan och ska användas för bevakning av civila skyddsobjekt har berörts i flera sammanhang. I regeringens 11 septemberutredning237 påpekas att Försvarsmakten inte utan uttryckligt stöd i författning eller regeringsbeslut kan anses ha i uppgift att bevaka civila objekt. Det ansågs vara en fördel om militär personal kunde användas för bevakning även av civila objekt vid vissa speciella situationer.

232 9 § skyddslagen (2010:305).

233 12 § skyddslagen (2010:305).

234 13 § skyddslagen (2010:305).

235 22 § skyddslagen (2010:305).

236 1 § hemvärnsförordningen (1997:146).

237 SOU 2003:32 Vår beredskap efter den 11 september, 11 september-utredningen.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

101

RIKSREVISIONEN

111

Skr. 2011/12:19

Bilaga

I förarbeten till terrorlagen, Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning238, hanteras också frågan om militära skyddsvakter. Utredningen behandlar frågan om Försvarsmaktens uppgifter och befogenheter gentemot den egna befolkningen i fred. En tillbakablick på bland annat Ådalen 1931 görs, och frågan om den mycket restriktiva hållningen

till att använda Försvarsmakten till stöd för exempelvis polisen berörs. Utredningen betonar att den Försvarsmakt som finns idag är en kompetent statlig resurs som i princip bör kunna betraktas som en statlig myndighet i allmänhet, vars resurser ska kunna användas på ett effektivt sätt för samhällets nytta.239

I utredningen som föranledde den nuvarande skyddslagen från 2010 berördes också frågan.240 Där anges att några av de aktörer som ansvarar för civila skyddsobjekt har efterlyst möjligheter att anlita militära skyddsvakter för bevakning, exempelvis då bevakningen av vissa anläggningar behöver förstärkas under en längre tid. Även här påpekas att det utifrån skyddslagens regler inte finns något som hindrar att en militär skyddsvakt bevakar ett civilt objekt. Men frågan uppges vara komplicerad och huruvida militär personal kan användas för bevakning av civila skyddsobjekt hänger

samman med vilka uppgifter som riksdagen och regeringen har bestämt att myndigheten ska ha. I sammanhanget refereras till stödförordningen och dess bestämmelse att Försvarsmaktens personal inte får användas där det finns risk för att personalen kan komma att bruka våld eller tvång mot enskilda. Sammanfattningsvis anger utredningen att det, utan en ändrad reglering, inte finns något utrymme för att militär personal bevakar civila skyddsobjekt.241

Utredningen pekar på att det finns ett totalförsvarsintresse av att militära skyddsvakter får möjlighet att upprätthålla sin kompetens genom tillräcklig tjänstgöring samtidigt som det tycks finnas ett behov av tillgång till fler skyddsvakter för att bevaka civila skyddsobjekt. Utredningen föreslår därför en översyn av förutsättningarna för militära skyddsvakters tjänstgöringsuppgifter med inriktning på bevakning av civila skyddsobjekt.242 Riksrevisionen har inte funnit att någon vidare översyn av frågan har gjorts.

I propositionen som låg till grund för den nuvarande skyddslagen poängterades att skyddet för samhällsviktiga verksamheter av skilda slag, både civila och militära, skulle vara i fokus för regleringen. En ny skyddslag skulle, utan att

238 SOU 2005:70 Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning.

239 SOU 2005:70 Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning, s. 58 f.

240 SOU 2008:50 Skyddet av skyddsobjekt.

241 SOU 2008:50 s. 158 f.

242 SOU 2008:50 s. 159.

RIKSREVISIONEN

102

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

112

Skr. 2011/12:19

Bilaga

förringa de militära verksamheterna, lägga större fokus på fredstida viktiga samhällsfunktioner både med och utan direkt anknytning till totalförsvaret.243

Företrädare för Försvarsmakten har angett att frågan om Försvarsmaktens möjligheter att skydda och bevaka civila skyddsobjekt har framhållits till regeringen vid ett flertal tillfällen. Den, enligt Försvarsmakten, tvetydiga relationen mellan stödförordningens begränsning av att använda våld och tvång mot enskilda och Försvarsmaktens möjlighet att bevaka skyddsobjekt har påpekats.

Försvarsmaktens hantering av bevakningsuppgiften

Riksrevisionens bedömning är att uppgiften att kunna lämna stöd till samhället när det gäller att skydda och bevaka samhällsviktiga objekt har en relativt framträdande roll i Försvarsmaktens interna styrdokument. Formuleringar

om att förband ska vara beredda att samverka med civila myndigheter om att skydda skyddsobjekt upprepas. I exempelvis Försvarsmaktens ”anvisningar för stöd till samhället i fred” anges att Försvarsmakten ska kunna bistå andra myndigheter vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid hot eller insatser mot civila mål, terrorism och sabotageverksamhet.244 Dock anges att sådant skydd av samhällsfunktioner kräver särskilda beslut av regering och länsstyrelse för att kunna genomföras.

Försvarsmaktens utvecklingsplan som är grund för planeringen av myndighetens verksamhet på kort och medellång sikt fastställer att förmågan att, i samverkan med civila myndigheter, bistå vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid terrorism och sabotageverksamhet mot civila mål ska utvecklas.245

Uppgiften återkommer även i andra sammanhang, exempelvis i hemvärnets interna tidning där det hänvisas till en typinsats som kan handla om, att

• vid begränsad kris BEVAKA och SKYDDA militära och civila skyddsobjekt (efter framställan)

• vid allvarlig kris BEVAKA och SKYDDA militära och civila skyddsobjekt (efter framställan) och stödja insatsförbands verksamhet för att FÖRSVARA viktiga områden.246

243 Prop. 2009/10:87, bet. 2009/10:FöU7, rskr. 2009/10:235.

244 Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011, anvisningar för stöd till samhället i fred.

245 Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011-2020 (FMUP 2011).

246 Tidningen Hemvärnet, # 5-2010.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

103

RIKSREVISIONEN

113

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

Skr. 2011/12:19

Bilaga

I budgetunderlaget förklarar Försvarsmakten också att hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna är inriktade mot nationella uppgifter, såsom skydd och bevakning av skyddsvärda militära objekt och verksamheter, samt samhällsviktig civil infrastruktur.247

I sin beredskaps- och insatsorder för 2011 skriver myndigheten att taktiska chefer, vid så kallad röd beredskap (som innebär åtgärder som snarast måste vidtas), ska vara beredda att samverka med civila myndigheter om att skydda viktiga skyddsobjekt enligt prioritering av insatschefen eller den

armétaktiska chefen. Riksrevisionen kan också konstatera att den armétaktiska chefen har gett förband i uppdrag att ha planläggning för att bevaka/skydda skyddsobjekt med civila brukare efter regeringsbeslut. I det interna dokumentet

Försvarsmaktens stöd till det civila samhället anges, under avsnittet som behandlar stödförordningen, att stöd i form av regelrätta bevakningsuppgifter, till exempel av civila skyddsobjekt i princip är uteslutet. Detta med hänvisning till stödförordningens bestämmelse om att Försvarsmaktens personal inte

får användas i situationer där de riskerar att behöva bruka våld eller tvång mot enskilda. Riksrevisionen kan konstatera att skyddslagen inte nämns i sammanhanget.248

Försvarsmakten har utvecklat en operationsplan för Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka. En av uppgifterna som anges i planen är att ”vidmakthålla Försvarsmaktens förmåga att i samverkan med andra myndigheter kunna bistå vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer vid

hot eller insatser mot civila mål, terrorism och sabotageverksamhet.”249 Under planeringsförutsättningar nämns dels tvingande förutsättningar, dels begränsande förutsättningar. En begränsande förutsättning anges vara att stöd vad gäller regelrätta bevakningsuppgifter, till exempel avseende olycksområden eller civila skyddsobjekt, är uteslutet, enligt JO (beslut dnr 4061-2007, 2009-03-19).250

Riksrevisionens konstaterar att JO i beslutet behandlar den rättsliga grunden för Försvarsmaktens agerande på olycksplatsen. JO anger att grunden för Försvarsmaktens medverkan vid en viss tidpunkt framstår som mindre

247 Budgetunderlag 2011, bilaga 1, 23 383:51394.

248 Nämnda dokument innehåller en uppräkning av ett antal författningar som innefattar reglering av Försvarsmaktens stöd till samhället. Skyddslagen tas inte upp som en av dessa.

249 C Insats Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka, HKV 03 310:59498.

250 Det nämnda JO-beslutet gäller Försvarsmaktens agerande i samband med ett haveri av två militära helikoptrar. Två privatpersoner klagade på Försvarsmaktens agerande i samband med haveriet, bland annat riktades kritik mot att två hemvärnssoldater bevakade och spärrade av olycksplatsen.

RIKSREVISIONEN 104

114

Skr. 2011/12:19

Bilaga

klar.251 Dessutom uttalade JO att mycket tyder på att Försvarsmakten inte hade klart för sig vilka generella regler som gäller på en olycksplats och hur Försvarsmakten förhåller sig till dessa. JO poängterade att ärendet visar vilken komplicerad situation som kan uppkomma på en olycksplats och att det i förarbetena till lagen om skydd mot olyckor understryks att det är nödvändigt att ledningsstrukturen på en olycksplats är klar och tydlig.

Bevakning av civila skyddsobjekt kräver regeringsbeslut

Enligt intervjuer med bland andra företrädare för Försvarsmaktens juridiska stab krävs ett regeringsbeslut för att Försvarsmaktens personal ska kunna användas för att bevaka och skydda så kallade civila skyddsobjekt, det vill säga objekt som ägs eller brukas av civila aktörer. När det handlar om bevakning av objekt som inte tillhör Försvarsmakten rör det sig enligt Försvarsmaktens tolkning om verksamhet som faller inom ramen för stödförordningen, vilket i sin tur innebär att militär personal inte får användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda.

Därav behövs ett regeringsbeslut för att tillåta att militär personal används i en stöduppgift där de kan riskera att behöva bruka våld eller tvång mot enskild.

Granskningen visar att Försvarsmaktens ställningstagande om att det krävs regeringsbeslut innan Försvarsmakten kan bevaka ett civilt skyddsobjekt har haft en begränsande inverkan även på övningsverksamheten. Det framgår att det råder oklarheter om i vilken mån förbanden ska vidta förberedande åtgärder för att kunna skydda och bevaka samhällsviktiga objekt som har civila brukare. Det ingår i förbandens uppdrag att, om regeringen så beslutar, kunna skydda även civila objekt. Företrädare för Försvarsmakten har påpekat att om det inte vidtas förberedelser för denna uppgift, påverkas utfallet negativt. I vissa fall kan en bevakningsuppgift inte lösas på ett effektivt sätt om inte vissa förberedelser har gjorts i förväg. Företrädare för myndigheten har framhållit vikten av att känna till de lokala förutsättningarna. Känsliga delar i och runt omkring skyddsobjekt måste ha rekognoserats och övats, åtminstone på ledningsnivå, för att det ska gå att genomföra uppgiften på ett effektivt sätt.

251 Enligt JO:s beslut hävdade Försvarsmakten att insatsen skedde i enlighet med stödförordningen. JO konstaterar dock att det inte fanns förutsättningar för tillämpning av stödförordningen beträffande avspärrning och bevakning, eftersom dessa åtgärder kan innebära att tvång eller våld måste utövas mot enskilda. Det fattades i ett senare skede beslut om att olycksplatsen

var skyddsobjekt. Följande dag fann Försvarsmakten att regelsystemet inte gav utrymme för beslutet om skyddsobjekt i den situation som förelåg och upphävde beslutet. JO slår dock i beslutet fast att olycksplatsen inte var ett skyddsobjekt när Försvarsmaktens bevakning inleddes, och att hemvärnets personal trots detta agerade skyddsvakter i viss utsträckning. JO menar att grunden för Försvarsmaktens medverkan i detta skede framstår som mindre klar. JO påpekar att Försvarsmakten inte gjort tydligt för hemvärnsmännen vilka befogenheter de hade.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

105

RIKSREVISIONEN

115

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Försvarsmakten har angett att det förs en dialog med andra myndigheter om Försvarsmaktens roll när det gäller skydd och bevakning av civila skyddsobjekt. Försvarsmakten strävar efter att upprätta överenskommelser med myndigheter som anger att den myndighet som behöver stöd från Försvarsmakten med skydd och bevakning ska gå till regeringen och begära regeringsbeslut för att möjliggöra för Försvarsmakten att lösa uppgiften.

Under en samverkansövning 2007 uppstod en situation då Försvarsmakten behövde användas för bevakning av ett civilt skyddsobjekt. Det fattades

ett regeringsbeslut om att Försvarsmakten skulle få den uppgiften. Av granskningen framgår att det inom Regeringskansliget fanns

meningsskiljaktigheter avseende huruvida Försvarsmakten skulle ges denna uppgift under övningen.252 Av en utvärdering av övningen framgår att det finns behov av att utveckla formerna för hur regeringsbeslut ska förmedlas i samband med en kris. Enligt utvärderingen förmedlades regeringsbeslutet på olika sätt, vilket innebar att Försvarsmakten tolkade beslutet på egen hand.253

6.3 Sammanfattande iakttagelser

• Försvarsmakten utvecklar inte någon förmåga specifikt för uppgiften att ge stöd till det övriga samhället. Förmågan att bistå det övriga samhället bedöms dock årligen, precis som myndighetens övriga förmåga.

• Försvarsmakten bedömer sin förmåga att ge stöd till samhället vid fredstida kriser som godtagbar, men anger att det finns behov av att utveckla gemensam ledning och samövning med andra myndigheter. Bedömningen inkluderar endast i begränsad utsträckning uppföljning av genomförda förberedelser och samverkan med det övriga samhället.

• MSB har efterfrågat information om Försvarsmaktens förstärkningsresurser, men Försvarsmakten har påpekat att den inte kan ge ett tydligt svar på detta eftersom uppgiften att ge stöd till samhället inte ska dimensionera verksamheten.

• Riksrevisionens scenarier visar på en rad konkreta behov från kommuner och länsstyrelser. Försvarsmaktens test utifrån ett av scenarierna visar att myndigheten, utifrån de förutsättningar som gällde vid testet, har en rad viktiga resurser och förmågor att bistå med som skulle kunna möta de behov som kommuner och länsstyrelser har angett.

252 Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

253 Utvärdering av Samverkansövning 2007 (SAMÖ 2007: KBM:s dnr: 0887/2006).

RIKSREVISIONEN

106

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

116

Skr. 2011/12:19

Bilaga

• Granskningen visar att det kan uppstå behov av militärt stöd med bevakning och skydd i det övriga samhället, och Försvarsmakten ska kunna bistå andra myndigheter vid skydd av prioriterade samhällsfunktioner och infrastrukturer.

• Försvarsmakten förfogar över många skyddsvakter. Enligt Försvarsmakten krävs regeringsbeslut för att militär personal ska bevaka civila skyddsobjekt. Övning som avser bevakning av civila skyddsobjekt sker i begränsad utsträckning, vilket kan påverka möjligheterna att genomföra bevakning vid behov.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

107

RIKSREVISIONEN

117

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

108

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

118

Skr. 2011/12:19

Bilaga

7 Slutsatser och rekommendationer

Sveriges riksdag har angivit mål för vår säkerhet och för det militära försvaret. I målet för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Riksrevisionen har ställt

frågan om Försvarsmakten har en effektiv och ändamålsenlig förmåga att bistå samhället.

Svensk krisberedskap bygger på effektivt merutnyttjande av samhällets resurser. Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap. Förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver emellertid förbättras. För att uppnå ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser är det viktigt med ökad

kunskap, hos andra aktörer i samhället, om Försvarsmaktens möjligheter att bistå i samband med kriser.

Åtgärder som behöver vidtas rör både regeringens styrning och att Försvarsmakten i högre grad prioriterar samverkan med det övriga samhället, inte minst med betoning på det lokala perspektivet.

7.1 Försvarsmakten är en viktig resurs i samhällets krisberedskap

Riksrevisionens motiv till granskningen var bland annat senare tids förändring av Försvarsmakten. Förändringen har inneburit att myndighetens resurser har minskat, liksom antalet förband runt om i landet. Vid tidigare händelser, såsom stormen Gudrun, har Försvarsmakten haft en stor betydelse för samhället, men sedan dess har det skett förändringar av myndigheten.

Av granskningen framgår att Försvarsmakten fortfarande är en viktig resurs för samhällets krishantering. Myndigheten har personella och materiella resurser, i kombination med förmåga till organisation och ledning som kan ha stor betydelse, inte minst vid allvarliga kriser som ställer krav på stora volymer organiserad personal och på materiella resurser.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

109

RIKSREVISIONEN

119

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Som en del av granskningen har Riksrevisionen låtit Försvarsmakten genomföra ett test utifrån ett givet scenario om en allvarlig storm i Västra Götalands län. Det gav en bild av myndighetens personella och materiella resurser. Testet visade bland annat att Försvarsmakten skulle kunna bistå med en stor mängd personal, framförallt frivilliga hemvärnssoldater. Dessutom kan myndigheten bistå med bandvagnar och elverk, men det är delvis beroende

av tillgång till utbildad personal. Försvarsmakten har också stor tillgång till kommunikationsresurser och kan bland annat bistå med att upprätthålla mobiltelefonnätet. Testets resultat gäller endast för de specifika förutsättningar som gällde vid testtillfället, och resultatet ska värderas med vissa förbehåll. Resultatet ger dock en tydlig indikation om att Försvarsmakten har resurser

av värde vid en kris, som exempelvis en allvarlig storm. Testet ger emellertid inte ett definitivt svar på frågan om i vilken grad Försvarsmaktens resurser och förmågor skulle komma samhället till del om en allvarlig kris inträffade. Det påverkas även bland annat av var krisen äger rum och Försvarsmaktens transportkapacitet.

Representanter för Försvarsmakten har påpekat att myndigheten är en del av samhället och att det är viktigt att Försvarsmakten agerar om en allvarlig kris uppstår. Vidare förmedlar Försvarsmakten genom sin externa kommunikation en bild av att myndigheten kan bistå samhället vid kriser.

Försvarsmakten gör årligen en bedömning av sin förmåga utifrån en femgradig skala. Enligt Försvarsmakten har myndigheten en godtagbar förmåga att bistå samhället, vilket är den mellersta nivån. I underlaget till denna bedömning framgår bland annat att gemensam ledning och

samövning mellan Försvarsmakten och andra myndigheter behöver utvecklas. Riksrevisionen menar att Försvarsmaktens bedömning är rimlig, men att den i högre utsträckning bör inkludera graden av planering och samverkan liksom övning, inte minst på regional och lokal nivå. Det skulle förtydliga bilden av myndighetens förmåga att bistå samhället.

7.2 Försvarsmakten uppfattas som en viktig resurs, men otydlighet riskerar leda till att resurserna inte utnyttjas fullt ut

Svensk krisberedskap bygger på merutnyttjande av samhällets totala resurser. Granskningen har visat att Försvarsmakten är en viktig aktör och att det finns förväntningar om att myndighetens resurser ska kunna användas vid kriser i samhället.

Kommuner och länsstyrelser hanterar ofta allvarliga händelser inom ramen för den egna verksamheten, utan stöd från Försvarsmakten eller andra

RIKSREVISIONEN

110

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

120

Skr. 2011/12:19

Bilaga

myndigheter, i linje med krishanteringssystemets ansvarsprincip och geografiska områdesansvar. Länsstyrelser och kommuner har dock i hög utsträckning gett uttryck för att Försvarsmakten är en viktig aktör vid allvarliga kriser där deras egna resurser inte räcker till. Försvarsmakten uppges vara en central stödresurs. Riksrevisionens enkät visar att en majoritet av kommunerna och länsstyrelserna förväntar sig stöd från Försvarsmakten i samband med allvarliga kriser.

Riksrevisionen kan emellertid konstatera att Försvarsmakten är en otydlig resurs. Granskningen visar att kommuner och länsstyrelser har otillräcklig kunskap om vad Försvarsmakten kan erbjuda för stöd i händelse av en allvarlig kris. Detta innebär dels en risk att det övriga samhället räknar bort myndigheten som en stödresurs, dels en risk att det skapas en övertro på Försvarsmakten som stöd vid en kris. En otydlig bild av Försvarsmakten kan således innebära att samhällets resurser inte utnyttjas, och det kan även skapa luckor i krisberedskapen.

Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till det övriga samhället ska ske inom ramen för myndighetens befintliga resurser och förmågor. Försvarsmakten avsätter inte specifika resurser för uppgiften och myndigheten kan på förhand inte lämna detaljerad information om sin förmåga att bistå det övriga samhället. Vad Försvarsmakten kan bistå med vid ett givet tillfälle påverkas av vad myndigheten är involverad i för uppdrag för tillfället. Det kan exempelvis röra sig om internationella insatser och militära övningar. Vilka resurser som kan komma samhället till nytta handlar dock ytterst om hur myndighetens resurser ska prioriteras vid ett givet tillfälle. Uppstår en allvarlig kris så bör denna ha mycket hög prioritet för hela samhället, inklusive Försvarsmakten. Granskningen visar att det inte är klarlagt hur Försvarsmakten ska prioritera sina resurser vid en krissituation. Regeringen har uttryckt att uppgiften

inte ska dimensionera myndighetens verksamhet. Det är dock oklart hur myndigheten skulle prioritera mellan exempelvis en viktig övning och deltagande i räddningsinsats vid en allvarlig situation. Riksrevisionen menar att ett förtydligande från regeringen av hur Försvarsmakten ska prioritera sina resurser skulle bidra till en ökad tydlighet avseende vad Försvarsmakten kan bidra med.

Det övriga samhällets förmåga att göra en rimlig och välgrundad krisplanering skulle stärkas av förbättrad kunskap om Försvarsmaktens möjligheter att bistå, inklusive om de regelverk som råder. Riksrevisionens granskning har visat exempel på när företrädare för kommuner varit osäkra på hur begäran om stöd från Försvarsmakten ska gå till. Bristande kunskap om Försvarsmakten påverkar således även samhällets förmåga att ”beställa” stöd, vilket också har framhållits av representanter för Försvarsmakten.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

111

RIKSREVISIONEN

121

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Synen på Försvarsmakten som stödresurs varierar kraftigt mellan olika kommuner och länsstyrelser. Eftersom Försvarsmaktens närvaro varierar över landet kan det förekomma vissa naturliga skillnader som inte går att reglera bort.

En fullständigt tydlig bild av Försvarsmakten som stödresurs är svår att uppnå. Riksrevisionen menar inte heller att det är nödvändigt. Men Försvarsmakten bör kunna förmedla en tydligare bild av myndighetens möjligheter att fungera som stödresurs till det övriga samhället. Dessutom har det övriga samhället ett stort ansvar för att inhämta information.

Sammantaget menar Riksrevisionen att bättre kunskap om Försvarsmakten inom det övriga samhället skulle stärka samhällets krisberedskap och möjliggöra ett bättre utnyttjande av samhällets resurser. Ansvaret för att uppnå detta vilar på både Försvarsmakten och ansvariga aktörer i det övriga samhället.

7.3 Begränsad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället

En förutsättning för att krishanteringssystemet ska fungera är förberedd samverkan mellan betydelsefulla aktörer.

Kommuner och länsstyrelser har, i enlighet med ansvarsprincipen, ansvar för att initiera samverkan med väsentliga aktörer i samhället. Samverkan kan dock inte fungera ensidigt utan det är ett delat ansvar att se till att samverkan fungerar. Även regeringen har pekat på detta i sitt förtydligande av ansvarsprincipen. Regeringen har även i sin skrivelse om kommande års inriktning för krisberedskapen betonat att varje aktör har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra. Försvarsmakten har således också ansvar för samverkan, både för att det sker och för att säkerställa att myndigheten kan samverka med det övriga samhället.

Riksrevisionens bedömning är dock att Försvarsmakten kan ge uppgiften att samverka med det övriga samhället högre prioritet. Formellt har uppdraget på regional och lokal nivå fördelats till fyra säkerhets- och samverkanssektioner. Dessa sektioner har emellertid fått begränsade personalresurser för detta uppdrag, och samverkan har haft lägre prioritet än sektionernas övriga uppdrag. Exempelvis har säkerhets- och samverkanssektionen i Stockholm inte haft några resurser avsatta för att kunna samverka med civila myndigheter.

Försvarsmaktens organisationsenheter, såsom förband och hemvärnsresurser utspridda runt om i landet, har inte formellt fått i uppdrag att samverka

med samhället i den interna styrningen. Riksrevisionen menar att detta kan

RIKSREVISIONEN

112

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

122

Skr. 2011/12:19

Bilaga

ifrågasättas, eftersom det är dessa organisationsenheter som främst används vid en insats. Hemvärnets förmåga att samverka med civila myndigheter ska enligt regeringen och Försvarsmakten öka, men hur detta ska ske har inte tydliggjorts av regeringen i styrningen av myndigheten eller av Försvarsmakten i sin styrning av hemvärnsförbanden.

I praktiken, visar granskningen, har såväl hemvärn, förband och säkerhets- och samverkanssektioner samverkat med det övriga samhället i varierande utsträckning. Granskningen visar att det finns exempel där det förekommer täta kontakter mellan exempelvis en kommun och representanter för ett hemvärnsförband. Kommunerna har i dessa fall goda kunskaper om det lokala hemvärnets resurser. Men, precis som när det gäller övriga förberedelser för uppgiften, är detta inte ett resultat av Försvarsmaktens interna styrning utan det sker vid sidan av den formella ram som har fastställts. Det kan i stället bygga på lokala initiativ, personliga kontakter och erfarenheter från förr. Det handlar även om graden av initiativ från det övriga samhället.

Riksrevisionen menar att det är positivt med lokala initiativ, men för att stärka systemet bör Försvarsmakten genom formell styrning tydliggöra att samverkan ska kunna ske även på lokal nivå. Riksrevisionen menar att Försvarsmakten kan bli en mer effektiv resurs och leva upp till sitt samverkansansvar, genom att i styrningen av samverkan tydligare inkludera de resurser som också i första hand kommer att användas vid insatser till stöd för samhället. Det är därför rimligt att myndighetens förband och hemvärn får en tydligare roll och används för samverkan med

det övriga samhället.

I och med förslaget om regionala ledningsstaber förväntar sig regeringen att Försvarsmaktens förmåga att samverka ska förbättras. Riksrevisionen kan konstatera att regeringen i sitt regleringsbrev angett begränsningar avseende det totala antalet befattningar vid de regionala staberna och att de i

huvudsak ska utgå från den befintliga strukturen. Givet denna begränsning vill Riksrevisionen dock påpeka att regeringen och Försvarsmakten bör säkerställa att Försvarsmaktens förmåga att samverka stärks.

Sammantaget är Riksrevisionens bedömning att Försvarsmaktens samverkan med det övriga samhället behöver förbättras, inte minst på lokal och regional nivå. Det övriga samhället har ett viktigt ansvar, men Försvarsmakten bör i högre utsträckning utnyttja sina organisationsenheter även på lokal nivå för att stärka samverkan med samhället.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

113

RIKSREVISIONEN

123

Skr. 2011/12:19

Bilaga

7.4 Krav på att kunna bistå samhället, men inte krav på förberedelser för detta

Riksrevisionen menar att Försvarsmaktens verksamhet ska utgå från myndighetens huvuduppgift. Det är inte rimligt att myndighetens begränsade resurser i alltför hög utsträckning används till förberedelser för att kunna bistå samhället. Men granskningen visar att konsekvenserna av otillräckliga förberedelser och samverkan blir att det uppstår oklarheter, både inom myndigheten och i samhällets krisberedskap. Detta, menar Riksrevisionen, är inte förenligt med svensk krisberedskap och ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser.

Försvarsmakten har en uppgift som består av att myndighetens förmågor ska kunna användas vid civila kriser. Enligt Riksrevisionen medför det att Försvarsmakten har ett ansvar för att så kan ske. I vissa avseenden har Försvarsmakten levt upp till detta. Uppgiften att kunna bistå samhället ingår i myndighetens interna styrning och har en tydlig plats bland de uppgifter olika organisatoriska enheter ska kunna lösa. I Försvarsmaktens övergripande styrning anges att det krävs gemensam planering, träning och övning för att kunna stödja samhället med befintliga resurser och förmåga. Denna styrning har dock inte gett någon tydlig effekt ute i Försvarsmaktens

organisationsenheter. Det är också oklart vad som åsyftas; när det gäller graden av förberedelser och samverkan med det övriga samhället råder otydlighet.

Försvarsmakten ska inte dimensionera sin verksamhet för att lämna stöd till samhället, men enligt Riksrevisionen innebär detta inte att uppgiften är kravlös.

Det handlar om att myndigheten ska kunna lösa en uppgift, samtidigt som förutsättningarna för att kunna göra det är oklara. Frågan om under vilka omständigheter myndigheten ska kunna ställa upp är också förenad med flera förbehåll. Försvarsmakten konstaterar i sina centralt styrande dokument att uppgiften inte handlar om en dimensionerande operativ

förmåga. Eftersom uppgiften inte ska vara dimensionerande – och eftersom begreppet dimensionerande ger utrymme för tolkningar – är det oklart i vilken utsträckning Försvarsmakten ska ha vidtagit förberedelser för att kunna ge stöd till samhället.

Försvarsmakten är i styrningen av sina förband tydlig med att dessa ska kunna bistå samhället. Förbanden får dock i begränsad utsträckning uppdrag eller krav som avser förberedelser i form av samverkan, övning eller gemensam planering. Det framgår av intervjuer med företrädare för myndigheten, både centralt och lokalt, liksom i Riksrevisionens genomgång av styrande dokument. Formellt finns alltså tydliga krav på att olika förband inom myndigheten ska

RIKSREVISIONEN

114

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

124

Skr. 2011/12:19

Bilaga

kunna bistå samhället. Men det finns inga krav formulerade om att förbanden ska ha vidtagit några åtgärder för att kunna göra detta, annat än vad som faller inom ramen för myndighetens beredskap.

Det förekommer variationer i vilken utsträckning Försvarsmaktens organisationsenheter förbereder sig för att kunna lösa uppgiften att ge stöd till samhället.

Riksrevisionens enkät visar att länsstyrelser i stor utsträckning har deltagit i övningar tillsammans med representanter för Försvarsmakten, medan kommuner har övat med representanter för Försvarsmakten

i liten utsträckning. Både kommuner och länsstyrelser anser att krishanteringsövningar tillsammans med Försvarsmakten är viktiga. Även Försvarsmakten har i interna utvärderingar av tidigare insatser gett uttryck för vikten av att det sker samverkan och övning med det övriga samhället.

Riksrevisionen kan konstatera att i praktiken sker förberedelser i form av exempelvis övningar och samverkan på lokal och regional nivå som

representanter för myndigheten medverkar i. Det handlar bland annat om MSB:s så kallade samverkansövningar, men även mindre övningar på lokal nivå. Myndigheten har även i viss mån planer för uppgiften, i form av en övergripande plan och en plan för ett visst scenario. Försvarsmakten planerar även att utveckla ytterligare planer kopplade till scenarior.

Riksrevisionen ställer sig positiv till Försvarsmaktens arbete med konkreta planer och menar att dessa bör kopplas samman med bedömning av behov av förberedelser för olika scenarier. Detta arbete bör koordineras med andra aktörer, inte minst MSB har en viktig roll för detta.

Sammantaget är Riksrevisionens bedömning att det behöver klargöras i vilken utsträckning Försvarsmakten ska förbereda sig i form av planering och övning för att bistå samhället.

7.5 Regeringen sänder dubbla budskap om Försvarsmaktens uppgift

Regeringen har huvudansvaret för att Sveriges krishanteringssystem fungerar. Det handlar bland annat om att säkerställa ett system som gör att resurser kommer hela samhället till nytta vid en kris. Riksrevisionen menar att regeringen i sin styrning av Försvarsmakten bör ha formulerat mål och krav som ger myndigheten goda förutsättningar att verkställa dem. Regeringen har även ett ansvar för att följa upp och se över om lagar och förordningar fungerar effektivt.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

115

RIKSREVISIONEN

125

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Riksrevisionen kan konstatera att regeringens styrning har skapat en otydlig resurs för den svenska krisberedskapen. Riksrevisionen menar att detta bottnar i att regeringen inte varit tillräckligt tydlig med vad uppdraget innebär och vilket ansvar Försvarsmakten har. Ytterst är det en följd av att uppdragets karaktär delvis är dubbelbottnat. Å ena sidan har regeringen framhävt vikten av att Försvarsmakten inte ska dimensionera sin verksamhet för att kunna bistå samhället (och riksdagen har inte haft något att invända mot detta).

Av granskningen framgår att vad som avses med att inte vara dimensionerande behöver klarläggas. Styrningen har uppfattats som att uppgiften inte ska medföra några kostnader, vilket är en signal om att förberedande åtgärder

och samverkan med samhället inte ska prioriteras. Här kan jämföras med Försvarsdepartementets påpekande om att Försvarsmakten inte fått i uppgift att ha en särskild förmåga för att lämna stöd till samhället. Därför leder, menade departementet, en granskning av om Försvarsmaktens förmåga att bistå samhället är effektiv och ändamålsenlig fel eftersom det innebär revision av en specifik uppgift som inte tilldelats myndigheten.

Å andra sidan är regeringen tydlig med att Försvarsmakten ska kunna vara, och är, en viktig stödresurs för samhället vid kriser. Regeringen har framhävt

vikten av Försvarsmakten som en resurs i krissammanhang och pekat på vikten av att det sker samverkan mellan civila och militära resurser. Vidare räknar regeringen med att Försvarsmaktens förmåga att lämna stöd till det övriga samhället ska öka. Myndigheten lämnar också varje år i sin årsredovisning

en redogörelse för sin förmåga att leva upp till detta. Regeringen uttrycker i den bemärkelsen ett krav på ett resultat, som sedan Försvarsmakten i sin årsredovisning återredovisar.

Problemen kring hur myndighetens uppdrag ska tolkas förstärks av att det givetvis ska ske inom ramen för lagar och regelverk. I dessa, och i förarbeten till dem, ingår begränsningar respektive resonemang kring hur och när myndighetens resurser ska kunna användas, som innebär att även här finns utrymme för tolkningar.

Ett område som behöver förtydligas är Försvarsmaktens roll när det gäller att bevaka och skydda skyddsobjekt med civila brukare i samband med ökat behov vid en kris. Av granskningen framgår bland annat att det inom Försvarsmakten är oklart i vilken utsträckning det ska vidtas förberedelser för att kunna bevaka och skydda civila skyddsobjekt.

Sammantaget lämnar regeringens styrning utrymme för tolkningar av under vilka omständigheter Försvarsmakten kan agera och vilka förberedelser myndigheten kan eller ska ha vidtagit. Riksrevisionen menar att regeringen har ett ansvar att se till att det finns förutsättningar för att Försvarsmakten kan fungera som en effektiv stödresurs och stärka krisberedskapen.

RIKSREVISIONEN

116

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

126

Skr. 2011/12:19

Bilaga

7.6 Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen menar att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska fungera som en effektiv och ändamålsenlig resurs för det övriga samhället i samband med kriser behöver förbättras. Mot bakgrund av granskningens iakttagelser lämnar Riksrevisionen ett antal rekommendationer.

7.6.1 Rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen kan konstatera att regeringen varit tydlig med att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhället vid krissituationer och att det ska ske samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Samtidigt har regeringen framfört att Försvarsmakten ska lösa uppdraget med befintliga resurser och förmågor. Riksrevisionen har inget att invända mot detta i sak, men menar att uppgiften kräver förtydligande. Dels för att skapa tydlighet

för Försvarsmakten och det övriga samhället, dels för att möjliggöra tydligare uppföljning avseende denna uppgift. Försvarsmaktens förberedelser i form av samverkan och planering för uppgiften kan utvecklas.

Riksrevisionen menar att regeringen behöver ta ställning till vilken roll Försvarsmakten ska ha som ett stöd till samhället vid kriser och anser att det finns behov av att tydliggöra styrningen av myndigheten.

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendationer:

• Regeringen bör förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället.

• Regeringen bör följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser för uppgiften.

• Regeringen bör säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och det övriga samhället.

Vidare vill Riksrevisionen uppmärksamma att Försvarsmaktens personalförsörjning är under förändring, vilket bör beaktas av regeringen även när det gäller myndighetens uppgift att bistå det övriga samhället.

7.6.2 Rekommendationer till Försvarsmakten

Riksrevisionen anser att samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället behöver stärkas. Försvarsmakten bör därför i sin styrning i högre utsträckning prioritera samverkan med det övriga samhället. Försvarsmakten planerar att utveckla sin regionala ledning. Riksrevisionen ser positivt på detta, men vill betona vikten av ett lokalt perspektiv på samverkan.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

117

RIKSREVISIONEN

127

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendation:

• Försvarsmakten bör i sin styrning tydliggöra att hemvärns- och förbandsresurser på lokal nivå ska ingå i myndighetens samverkan med det övriga samhället.

Riksrevisionen menar även att Försvarsmaktens behov av att förbereda sig för att lämna stöd till samhället behöver klargöras. Riksrevisionen ser det som positivt att Försvarsmakten tagit fram en plan för stöd till samhället kopplad till ett visst scenario. Riksrevisionen anser att ytterligare planer kopplade

till scenarier bör prioriteras. I detta arbete bör en bedömning ingå av vilka förberedelser myndigheten behöver vidta med hänsyn till de scenarier planerna utgår från.

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendation:

• Försvarsmakten bör se över behoven av förberedelser för att kunna bistå det övriga samhället och redogöra för regeringen om detta.

Vidare vill Riksrevisionen betona vikten av att samhället får en ökad insyn i myndighetens möjligheter att ge stöd. En ökad transparens är därför nödvändig för att krisberedskapen i sin helhet ska kunna stärkas. Det övriga samhället behöver få en större insyn i vilka möjligheter Försvarsmakten har att bistå, men även i vad som begränsar Försvarsmaktens möjligheter att bistå. Det kan till exempel handla om information om tillgängliga resurser.

Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendationer:

• Försvarsmakten bör ge det övriga samhället större insyn i Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället.

• Försvarsmakten bör i större utsträckning inkludera genomförd samverkan, planering och övning i bedömningen av sin förmåga att lämna stöd till samhället.

RIKSREVISIONEN

118

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

128

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Referenser

Offentliga tryck

Prop. 2010/11:1 Budgetpropositionen för 2011

Prop. 2009/10:87 Skyddslagen

Prop. 2008/09:140 Ett användbart försvar

Prop. 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull

Prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle

Prop. 2004/05:160 Avveckling av militärdistriktsorganisationen

Prop. 2002/03:119 Reformerad räddningstjänstlagstiftning

Prop. 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap

Prop. 1999/2000:30 Det nya försvaret

Prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse

Bet. 2009/10:FöU7

Bet. 2008/09:FöU10

Bet. 2007/08:FöU12

Bet. 2005/06:FöU9

Bet. 2005/06:FöU2

Bet. 2003/04:FöU2

Bet. 2001/02:FöU10

Bet. 1999/2000:FöU2

Bet. 1995/96:FöU1

Rskr. 2009/10:235

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

119

RIKSREVISIONEN

129

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Rskr. 2008/09:292

Rskr. 2007/08:193

Rskr. 2005/06:295

Rskr. 2005/06:296

Rskr. 2005/06:28

Rskr. 2003/04:24

Rskr. 2001/02:261

Skr. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet

SOU 2001:98 Stöd för Försvarsmakten

SOU 2003:32 Vår beredskap efter den 11 september, 11 september-utredningen

SOU 2005:70, Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning

SOU 2008:50 Skyddet av skyddsobjekt

Ds 2006:1 En strategi för Sveriges säkerhet, Försvarsberedningen

Ds 2004:30 Försvar för en ny tid

Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåret 2011

Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåret 2010

Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåret 2008

Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåret 2001

Lagstiftning

Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

Förvaltningslagen (1986:223)

Hemvärnsförordningen (1997:146)

Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning

RIKSREVISIONEN

120

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

130

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

Myndighetsförordningen (2007:515)

Skyddslagen (2010:305)

Källor från Försvarsmakten

C Insats verksamhetsorder (VO) 2010, C Insats beslut 005/10

C Insats Oplan avseende Försvarsmaktens stöd vid kärnteknisk olycka,

HKV 03 310:59498

Försvarsmaktens budgetunderlag 2011

Försvarsmaktens budgetunderlag 2005

Försvarets författningssamling (FFS 2002:7)

Försvarsmaktens föreskrifter med Arbetsordning (FM ArbO)

Försvarsmaktens årsredovisning 2010

Försvarsmaktens årsredovisning 2009

Försvarsmaktens årsredovisning 2008

Försvarsmaktens årsredovisning 2007

Försvarsmaktens utvärdering från stormen Gudrun, HKV 03 310:68882

Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011–2020 (FMUP 2011)

Försvarsmaktens plan för stöd till samhället 2008,

HKV beteckning 03 200: 77456

Hemställan om ändringar i förordningarna om förmåner till frivilliga, hemvärnsmän respektive instruktörer inom frivillig försvarsutbildning, 2008-05-30, HKV 16 137:70746

H/TS 23 386:604, bilaga 1, 23 386:51392

Juridiska stabens kommentarer till förordningen (2002:375) om

Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet

Operativa ramvillkor för hemvärnsförband, bilaga 1, HKV 01 631:61370

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

121

RIKSREVISIONEN

131

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Planerings- och budgetdirektiv 2010, HKV 23 100:56360

Promemoria om Försvarsmaktens stöd till det civila samhället, från

Försvarsmaktens juridiska stab, 2010-02-02

Rapport från Perspektivstudien från 2007, HKV 23 382:63862

Rapport från perspektivstudien 2009 – Det militärstrategiska utfallsrummet, bilaga 1, 23 382:51673

Spårbarhet och insatsförmågor, bilaga 2, 23320:51391

Underlag från Försvarsmaktens högkvarter om nationella insatser 2006– 2009

Verksamhetsuppdrag 2010 och (prel.) 2011

ÖB U 10, HKV 23 386:68997

Övriga källor

Informationsfolder från MSB, Samverkans- och kärnkraftsövning 2011

Årlig kommunuppföljning 2009, enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 2010-11-26, MSB, dnr 2009-15075

Samhällets krisberedskap: Årlig uppföljning 2008, MSB, dnr 2009:1200

En strategi för förstärkningsresurser, dnr 2009-10825

Tidningen Hemvärnet # 6-2010

Tidningen Hemvärnet; # 5-2010

Militärt stöd vid nationella kriser i de nordiska länderna. En översikt över strukturer i Sverige, Norge, Finland och Danmark. Underlagsrapport, december 2009, FOI-R--2944--SE

Nationell säkerhet – här och nu, Kim Åkerman, Kungliga

Krigsvetenskapsakademins handlingar och tidskrift, 2:a häftet 2009

Civil-militär samverkan i fredstida kriser och under höjd beredskap, Ann Ödlund,

FOI-R--3006--SE

Försvarsmaktens framtida roll i civil krishantering, Ann Ödlund, FOI

Myndighetssamverkan vid nationell krishantering, Försvarsmakten och andra myndigheters förutsättningar för samverkan, Anna Forsström,

Maria Lagerström, Johan Tejpar, FOI-R--3063--S

RIKSREVISIONEN

122

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

132

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Intervjuer

Intervju med företrädare för försvarsutskottets kansli

Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet

Intervju med företrädare för P7, Revingehed

Intervju med företrädare för Livgardet

Intervju med företrädare för P4, Skövde

Intervjuer med företrädare för I19, Boden

Intervjuer med företrädare för hemvärnet, på central och lokal nivå (4 olika hemvärnsgrupper)

Intervjuer med representanter från Försvarsmaktens högkvarter

Intervjuer med företrädare för säkerhets- och samverkanssektion Stockholm, Göteborg och Boden

Intervjuer med företrädare för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

Intervjuer med företrädare för Gävleborgs länsstyrelse

Intervju med företrädare för Västra Götalands länsstyrelse

Intervju med företrädare för Gävle kommun

Intervju med företrädare för Herrljunga kommun

Intervju med företrädare för Hudiksvalls kommun

Intervju med företrädare för Ljusdals kommun

Intervju med företrädare för Göteborgs stad

Intervju med företrädare för Skövde kommun

Telefonintervju med företrädare för Västmanlands länsstyrelse

Telefonintervju med företrädare för Östergötlands länsstyrelse

Internetkällor

www.sakerhetspolitik.se

www.krisinformation.se

www.mil.se

www.hemvarnet.se

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

123

RIKSREVISIONEN

133

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

124

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

134

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Bilaga 1 Riksrevisionens krisscenarier

Allvarlig storm i Västra Götaland

Efter en tämligen normal vinter bildas ett djupt lågtryck över Atlanten som senare drar in mot Sverige. Under eftermiddagen onsdagen den 26 januari 2011 går SMHI ut med en varning klass tre för orkan i sydvästra Sverige. Ovädret drar in från sydväst och på morgonen fredagen den 28 januari drabbas sydvästra Sverige av stormvindar upp till orkanstyrka och kraftigt snöfall. Storm- och orkanvindarna

samt ihållande snöfall varar i nästan tre dygn och avtar natten mellan söndagen och måndagen. Ovädret drar då vidare österut, men i försvagat skick. Efter att ovädret passerat blir det genast kallare med temperaturer nedåt 10 minusgrader. Det kalla vädret består sedan under större delen av februari månad.

Såväl stad som landsbygd och kustområden drabbas hårt av ovädret, och störningar eller avbrott uppstår i alla samhällsviktiga kommunikationer. Regionala och lokala elnät drabbas av omfattande skador och omfattande strömavbrott uppstår i hela området. Vägnätet blir till stora delar oframkomligt på grund av omkullblåsta

träd och nedfallna ledningar samt snö och is. Även järnvägstrafiken i hela Västra Götaland står stilla. Dessutom uppstår problem med regionens bränsleförsörjning. Telekommunikationerna bryts efter hand på grund av elavbrott och nedfallna ledningar och master – både mobilnätet och det fasta nätet fungerar efter något dygn bristfälligt eller inte alls.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

125

RIKSREVISIONEN

135

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Allvarlig skogsbrand i Gävleborgs län

Under 2011 har juli och augusti varit extremt varma och torra i hela Sverige. Det har varit ett mycket långvarit uppehållsväder och enligt SMHI:s brandriskprognos råder brandriskklass 4–5 E.

Under augusti månad har flera skogsbränder drabbat landet. Gävleborgs län är ett av de hårdast drabbade områdena. I början av augusti uppstår flera större bränder i olika delar av länet. Eftersom det är extremt torrt i mark och vegetation sprider sig bränderna mycket snabbt. Vinden och naturförhållandena bidrar till att bränderna är svårkontrollerade och accelererar i omfattning. Situationen blir mycket hårt pressad i hela länet. Flera brandfronter sprider sig snabbt, och tätare bebyggelse hotas. Enstaka bostadshus har redan fattat eld. Bränderna förstör ledningsstolpar och drabbar elnät och telenät. Bränderna orsakar även störningar i väg- och järnvägsnät.

Efter cirka 20 dagar är bränderna fortfarande i full gång. Det varma och torra vädret håller i sig och väderprognosen ger inget hopp om nederbörd.

RIKSREVISIONEN

126

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

136

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Bilaga 2 Enkätundersökning till länsstyrelser och kommuner om Försvarsmakten

Innehåll

Inledning		129
1	Statistikens innehåll	131
1.1	Statistiska målstorheter	131
1.2	Referenstider	132
1.3	Fullständighet	132
2	Statistikens tillförlitlighet	133
2.1	Tillförlitlighet totalt	133
2.2	Osäkerhetskällor	133
2.3	Redovisning av osäkerhetsmått	138
3	Statistikens aktualitet	139
3.1	Frekvens	139
3.2	Framställningstid	139
3.3	Punktlighet	139
4	Tillgänglighet och förståelighet	141
4.1	Spridningsformer	141
4.2	Presentation	141
4.3	Dokumentation	141
4.4	Upplysningstjänster	141
5	Övrigt	143
	Bilaga 1 – Frågeformulär	143
	Samverkan	143
	Förväntningar och behov	145
	Övrigt	148

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

127

RIKSREVISIONEN

137

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

128

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

138

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Inledning

Statisticon AB har på uppdrag av Riksrevisionen medverkat i genomförandet av en enkätundersökning inom ramen för en granskning av Försvarsmaktens förmåga att bistå samhället i samband med allvarliga kriser. Enkätundersökningen riktar sig till kommuner och länsstyrelser.

Denna bilaga utgör en kvalitetsdeklaration av undersökningen. En kvalitetsdeklaration har som ambition att beskriva alla olika moment i undersökningen på ett sådant sätt att en användare av statistiken har möjlighet att bilda sig en uppfattning om undersökningens kvalitet.

Denna kvalitetsdeklaration följer kapitelindelningen i skriften ”Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik” av Statistiska Centralbyrån i deras serie Meddelande i Samordningsfrågor 2001:1(MiS).

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

129

RIKSREVISIONEN

139

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

130

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

140

Skr. 2011/12:19

Bilaga

1 Statistikens innehåll

1.1 Statistiska målstorheter

Målstorheterna i undersökningen baseras på frågeformuläret. Se vidare avsnitt

1.1.2 Variabler.

1.1.1 Undersökningsenhet och population

Undersökningsenheter utgörs av ett landets kommuner och samtliga länsstyrelser. Mer information om ram och population återfinns i tabell 3.

1.1.2 Variabler

Den fullständiga enkäten återfinns i bilaga 1.

1.1.3 Statistiska mått

De statistiska mått som används är procentandelar.

1.1.4 Redovisningsgrupper

Resultaten från granskningen redovisas som en total, uppdelat efter typ av organisation respektive kommunens avstånd till förband. Redovisningsgruppen avstånd till förband har bildats med utgångspunkt från avståndet till

närmaste förbandet för respektive kommun. Dessa avstånd beräknades med utgångspunkt från en geografisk koordinatsättning av respektive kommun och förband. En kommuns koordinater – motsvarande en kommuns geografiska mittpunkt - bestämdes utifrån befolkningstäthet. Ett förbands koordinater likställdes med koordinaterna för den kommun i vilken förbandet var lokaliserat. Koordinaterna för respektive kommun inköptes från SCB.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

131

RIKSREVISIONEN

141

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Tabell 1. Redovisningsgrupper

Typ av grupp	Delgrupp
Total	Total
Organisation	Kommun
	Länsstyrelse
Kommunens avstånd till förband	Mindre än 50 km
	50-100 km
	Mer än 100 km

1.2 Referenstider

I undersökningen efterfrågas såväl nuvarande förhållanden som förhållanden de två respektive fem senaste åren.

1.3 Fullständighet

Undersökningen ingår inte i något statistiksystem utan är en enskild undersökning.

RIKSREVISIONEN

132

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

142

Skr. 2011/12:19

Bilaga

2 Statistikens tillförlitlighet

2.1 Tillförlitlighet totalt

Statistiken baseras på en urvalsundersökning gällande kommunerna och en totalundersökning gällande länsstyrelserna. Svarsandelen är 92 procent. Utöver objektsbortfall förekommer även bortfall på enskilda frågor (partiellt bortfall).

2.2 Osäkerhetskällor

En vanlig uppdelning av osäkerhetskällor1 är urval och skattningsförfarande, ramtäckning, mätning, svarsbortfall och bearbetning. Vi redogör nedan för vart och ett av dessa källor.

2.2.1 Urval och skattningsförfarande

Undersökningen riktar sig till såväl kommuner som länsstyrelser. När det gäller länsstyrelserna har samtliga länsstyrelser tillfrågats, det vill säga en totalundersökning har genomförts, varför det inte föreligger något urvalsfel gällande länsstyrelserna.

När det gäller kommunerna ingår ett urval på 140 av landets 290 kommuner i undersökningen. Urvalet är stratifierat utifrån kommunens avstånd

till närmsta förband samt städer där Försvarsmakten har säkerhets- och samverkanssektioner. Se tabell 2 för mer information om urval och stratumindelning.

1 Ibland används termen felkällor som synonym till osäkerhetskällor.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

133

RIKSREVISIONEN

143

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Tabell 2. Urval och stratumindelning

Stratum	Avstånd till förband/	Antal	Antal	Andel
	kommun med säkerhets och	kommuner,	kommuner,	kommuner,
	samverkanssektion	total	urval	andel
1	Mindre än 50 km till förband	136	44	32 %
2	Mellan 50-100 km till förband	93	46	49 %
3	Mer än 100 km till förband	57	46	81 %
4	Kommun med säksam	4	4	100 %
Summa		290	140	48 %

I och med att bortfall uppstod, se vidare avsnitt 2.2.4, kan det finnas behov av att kompensera för bortfallets potentiellt snedvridande effekt. I denna undersökning har bortfallskompensation genomförts med rak uppräkning inom strata. Med detta förfarande gör man antagandet att bortfallets egenskaper är desamma som egenskaperna för de svarande.

Målstorhet i undersökningen är procentandelar och estimatorn ges av

p= "k!r wk yk

"k!r wk

där r = {1,2,...,k,...,m}betecknar svarandemängden och m antal svarande. wk betecknar den bortfallsjusterade designvikten. yk=1 om kommun k har den efterfrågade egenskapen och 0 annars. Denna vikt har tagits fram med hänsyn tagen till urvalsdesign och det bortfall som uppstått i undersökningen.

För skattningar av målstorheter inom olika redovisningsgrupper används ovanstående skattningsuttryck med skillnaden att yk sätts till 0 för kommuner som inte tillhör redovisningsgruppen.

Om det skulle vara så att bortfallet i undersökningen inte har samma egenskaper som de svarande, kan ovanstående metod för att skatta andelar och antal personer inte sägas vara tillförlitlig. Utan att genomföra en bortfallsstudie, men återkontakter till en delmängd av bortfallet är det inte möjligt att besvara frågan om svarande och bortfall har samma egenskaper eller inte.

2.2.2 Ramtäckning

Med osäkerhetskällan ramtäckning avses att den urvalsram som används antingen saknar kommuner/länsstyrelser som ingår i populationen (s.k. undertäckning) eller innehåller kommuner/länsstyrelser som inte ingår i målpopulationen (s.k. övertäckning).

RIKSREVISIONEN

134

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

144

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Någon övertäckning återfinns inte i studien eftersom samtliga kommuner/ länsstyrelser arbetar med krisberedskap och ingår således i populationen. Någon undertäckning återfinns inte i studien eftersom samtliga kommuner/ länsstyrelser ingår i urvalsramen.

2.2.3 Mätning

Datainsamling

Datainsamlingen påbörjades genom att ett e-postbrev sändes till ett urval av kommuner och samtliga länsstyrelser. Enkäten sändes till respektive kommuns/länsstyrelse officiella e-postadress med uppmaning om att vidarebefordra brevet till säkerhetssamordnare/beredskapssamordnare på

kommunen respektive försvarsdirektör/beredskapsdirektör på länsstyrelsen. I det brev som skickades fanns information om undersökningen samt inloggningsuppgifter och en länk till webbenkätens startsida.

En vecka efter enkätutskicket gjordes ett påminnelseutskick till kommunens/ länsstyrelsens officiella e-postadress. Därefter genomfördes telefonpåminnelser till de kommuner som ännu inte besvarat enkäten. I Tabell 3 nedan redovisas en sammanställning av datainsamlingen.

Tabell 3. Datainsamlingen

Aktivitet	Datum
Huvudutskick via e-post	25 oktober
Påminnelsebrev via e-post	1 november
Telefonpåminnelser påbörjas	9 november
Datainsamlingen avslutas	18 november

Mätfel

Med mätfel avses att det registrerade värdet på en undersökningsvariabel, d.v.s. en fråga i frågeformuläret, inte överensstämmer med det ”sanna” värdet. Det finns ett flertal anledningar till att detta kan inträffa. Frågornas utformning

är av stor betydelse för eventuella mätfel. Frågorna i undersökningen har utformats av Riksrevisionen i samarbete med Statisticon. Innan datainsamlingen påbörjades fick personer vid några kommuner och länsstyrelser lämna synpunkter på frågorna, som därefter justerades. Allmänt kan sägas att osäkerhetskällan mätfel är svår att utvärdera utan omfattande studier (vilka ligger utanför ramen för projektet).

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

135

RIKSREVISIONEN

145

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Vi har inte några indikationer på att någon eller några av frågorna skulle ha fungerat sämre, t.ex. genom att det partiella bortfallet är stort. Detta kan tolkas som att för de kommuner/länsstyrelser som tagit sig tid att besvara undersökningen har frågorna fungerat bra.

2.2.4 Svarsbortfall

Svarsbortfall kan delas upp i två komponenter: objektsbortfall och partiellt bortfall. Med objektsbortfall menas att svar saknas helt och hållet från en utvald individ. Med partiellt bortfall menas att en svarande har avstått från att besvara en eller flera frågor han/hon borde svara på. För att beräkna svars- och bortfallsandelar avseende objektsbortfall använder vi den standard som Svenska Statistikersamfundet tagit fram.2 Ett (ovägt) svarsandelsmått beräknas

enligt principen				ns
	SA(ovägt) =
		n	s	+ n	+ n	o
				b

Tabell 4 nedan redovisas undersökningspopulation och svarsandel för kommun respektive länsstyrelse.

Tabell 4. Population och svarsandel

Typ av organisation	Population	Urval	Svar	Bortfall	Svarsandel
Kommun
Stratum 1	136	44	40	4	91 %
Stratum 2	93	46	43	3	93 %
Stratum 3	57	46	40	6	87 %
Stratum 4	4	4	4	0	100 %
Total	290	140	127	13	91 %
Länsstyrelse
Länsstyrelse	21	21	21	0	100 %
Summa, totalt	311	161	148	13	92 %

För att mäta i hur stor uträckning respondenterna besvarat enkäten fullständigt redovisas i Tabell 5 nedan antal kommuner och länsstyrelser som svarat på respektive fråga i enkäten (med undantag för de öppna frågorna).

2 Standarden finns tillgänglig på http://www.statistikersamfundet.se/survey/

RIKSREVISIONEN

136

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

146

Skr. 2011/12:19

Bilaga

	Tabell 5. Antal kommuner som besvarat respektive fråga
		Fråga	Antal kommuner/länsstyrelser	Totala antal kommuner/länsstyrelser	Svars-
			som besvarat frågan	som skall besvara frågan	andel
1			148	161	92 %
2*			94	94	100 %
3*			94	94	100 %
4*			94	94	100 %
5			148	161	92 %
6*			115	117	98 %
7*			112	117	96 %
8			143	161	89 %
		9a	145	161	90 %
		9b	145	161	90 %
		9c	145	161	90 %
10			148	161	92 %
11*			61	61	100 %
12*			27	27	100 %
13			145	161	90 %
14*			143	144	99 %
15			144	161	89 %
		16a	148	161	92 %
		16b	147	161	91 %
		16c	148	161	92 %
		16d	147	161	91 %
		17a	148	161	92 %
		17b	146	161	91 %
		17c	147	161	91 %
		17d	147	161	91 %
18			146	161	91 %
					forst.
				Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser	137	RIKSREVISIONEN

147

Skr. 2011/12:19

Bilaga

forst.

Fråga	Antal kommuner/länsstyrelser	Totala antal kommuner/länsstyrelser	Svars-
	som besvarat frågan	som skall besvara frågan	andel
19a	148	161	92 %
19b	146	161	91 %
19c	148	161	92 %
19d	148	161	92 %
19e	147	161	91 %
19f	148	161	92 %
19g	147	161	91 %
19h	147	161	91 %
19i	147	161	91 %
19j	148	161	92 %
19k	147	161	91 %
19l	146	161	91 %
20	146	161	91 %

* Enbart en delmängd av respondenterna skall besvara denna fråga.

2.2.5 Bearbetning

Från den rådatafil med enkätsvar som är resultatet av datainsamlingen har Statisticon genomfört bearbetningar av datafilen till en färdig analysdatabas. Med analysdatabas avses en databas vilken är färdig för sammanställningar av resultattabeller. I bearbetningsarbetet har bland annat följande moment genomförts:

– Kontroll av värden på samtliga variabler

– Åsättande av frågetexter på samtliga variabler samt etiketter på värdena på samtliga kategoriska variabler

– Kontroll av logiska hopp i enkäten

– Skapa uppräkningsvikter

2.3 Redovisning av osäkerhetsmått

Inga osäkerhetsmått redovisas i tabellrapporten.

RIKSREVISIONEN

138

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

148

Skr. 2011/12:19

Bilaga

3 Statistikens auktualitet

3.1 Frekvens

Undersökningen är av engångskaraktär och är ej återkommande.

3.2 Framställningstid

Datainsamlingen genomfördes under vecka 43 till och med vecka 46 år 2010. Preliminära resultat levererades i vecka 46. I vecka 47 gjordes den slutliga leveransen.

3.3 Punktlighet

Preliminära tabeller levererades enligt överenskommelse under vecka 46 år 2010. Den definitiva sammanställningen levererades enligt överenskommelse under vecka 37 år 2010.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

139

RIKSREVISIONEN

149

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

140

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

150

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4 Tillgänglighet och förståelighet

4.1 Spridningsformer

Resultaten från Riksrevisionens granskning publiceras på Riksrevisionens hemsida www.riksrevisionen.se samt i Riksrevisionens rapportserie.

4.2 Presentation

Presentationen av resultaten framgår av tabellrapporten. Presentationen av kvalitetsdeklarationen framgår av detta dokument. Presentationen av Riksrevisionens granskning framgår av deras rapport.

4.3 Dokumentation

Dokumentationen av resultaten och genomförande av undersökningen framgår av denna rapport.

4.4 Upplysningstjänster

Frågor rörande undersökningens genomförande kan ställas projektledare Johan Ågren (08-5171 4000, fornamn.efternamn@riksrevisionen.se) på Riksrevisionen. Frågor rörande tabellverket och kvalitetsdeklarationen kan ställas till Mats Forsberg (08-402 29 00, fornamn.efternamn@statisticon.se) på Statisticon AB.

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

141

RIKSREVISIONEN

151

Skr. 2011/12:19

Bilaga

RIKSREVISIONEN

142

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

152

Skr. 2011/12:19

Bilaga

5 Övrigt

Undersökningsledare för enkätundersökningen till kommuner och länsstyrelser gällande försvarsmaktens stöd till samhället och tillika författare av detta dokument har varit Jenny Lagerqvist på Statisticon AB. Utöver detta har även Mats Nyfjäll, Sophia Olofsson och Mats Forsberg medverkat i arbetet med undersökningen.

Bilaga 1 – Frågeformulär

Samverkan

1. Har ni haft någon form av kontakt med Försvarsmakten avseende ert krishanteringsarbete under de senaste två åren?

¨Ja

¨Nej à Fortsätt till fråga 5

2. Vilken form av kontakt har ni haft med Försvarsmakten under de senaste två åren? (fler svarsalternativ kan anges)

¨Möten

¨Övningar

¨Deltagande i gemensamt nätverk

¨Annan form av kontakt, nämligen: ______________________________

3. Vilka organisatoriska enheter inom Försvarsmakten har ni haft kontakt med under de senaste två åren? (fler svarsalternativ kan anges)

¨Hemvärn

¨Förband

¨Säkerhets- och samverkanssektionen

¨Högkvarteret

¨Annan, nämligen: ___________________________________________

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

143

RIKSREVISIONEN

153

Skr. 2011/12:19

Bilaga

4. Hur ofta har ni träffat representanter från Försvarsmakten under de senaste två åren?

¨Någon gång i månaden eller oftare

¨Någon gång i kvartalet

¨Någon gång per år

¨Någon enstaka gång

¨Har inte träffat representanter från Försvarsmakten under de senaste två åren

5. Har ni deltagit i övningar knutna till krishantering under de senaste två åren?

¨Ja

¨Nej à Fortsätt till fråga 8

6. Har Försvarsmakten medverkat i någon av dessa övningar?

¨Ja

¨Nej

7. Vem har tagit initiativ till dessa övningar? (flera svarsalternativ kan anges)

¨Försvarsmakten

¨Kommunen

¨Länsstyrelsen

¨Annan aktör, ange vem/vilka: __________________________________

8. Hur viktigt anser ni att det är att ha övningar avseende krishantering tillsammans med Försvarsmakten?

¨Mycket viktigt

¨Ganska viktigt

¨Ganska oviktigt

¨Inte alls viktigt

RIKSREVISIONEN

144

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

154

Skr. 2011/12:19

Bilaga

9. Nedan följer några påståenden om er samverkan med Försvarsmakten. Hur väl stämmer dessa med er uppfattning?

	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Vet ej/
	mycket	ganska	ganska	mycket	har ingen
	bra	bra	dåligt	dåligt	uppfattning
A) Vi har en etablerad	¨	¨	¨	¨	¨
samverkan med
Försvarsmakten
B) Det är tydligt hur
vi ska söka stöd från	¨	¨	¨	¨	¨
Försvarsmakten i
samband med en kris
C) Samverkan med
Försvarsmakten är	¨	¨	¨	¨	¨
en viktig del av vårt
krishanteringsarbete

Förväntningar och behov

10. Har ni befunnit er i en krissituation under de senaste fem åren?

¨Ja

¨Nej à Fortsätt till fråga 13

11. Har ni tagit emot stöd från Försvarsmakten i samband med en krissituation under de senaste fem åren?

¨Ja

¨Nej à Fortsätt till fråga 13

12. Hur uppfattade ni stödet från Försvarsmakten i samband med krissituationen?

¨Mycket betydelsefullt

¨Ganska betydelsefullt

¨Marginell betydelse

¨Ingen betydelse

13. Har ni en krishanteringsplan?

¨Ja

¨Nej à Fortsätt till fråga 15

14. Ingår Försvarsmakten i något avseende i er krishanteringsplan?

¨Ja

¨Nej

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

145

RIKSREVISIONEN

155

Skr. 2011/12:19

Bilaga

15. Förväntar ni er att få stöd från Förvarsmakten vid en krissituation?

¨Ja

¨Nej

16. Nedan följer några påståenden om Försvarsmaktens roll i det svenska krishanteringssystemet. Hur väl stämmer dessa med er uppfattning?

	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Vet ej/
	mycket	ganska	ganska	mycket	har ingen
	bra	bra	dåligt	dåligt	uppfattning
A) Försvarsmakten
är en viktig aktör	¨	¨	¨	¨	¨
i det svenska
krishanteringssystemet
B) Försvarsmakten
har en tydlig roll	¨	¨	¨	¨	¨
i det svenska
krishanteringssystemet
C) Det är tydligt vad
Försvarsmakten kan	¨	¨	¨	¨	¨
lämna för stöd till oss
vid en kris
D) Försvarsmakten
borde ha en mer	¨	¨	¨	¨	¨
framträdande
roll i det svenska
krishanteringssystemet

17. Vid vilka sorters krissituationer skulle ni ha behov av stöd från Försvarsmakten?

	Mycket	Ganska	Ganska	Mycket	Vet ej/
	stort	stort	litet	litet	har ingen
	behov	behov	behov	behov	uppfattning
A) Extrema natur- och	¨	¨	¨	¨	¨
väderhändelser
B) Tekniska kollapser	¨	¨	¨	¨	¨
C) Smitta/	¨	¨	¨	¨	¨
smittspridning
D) Antagonistiska hot/	¨	¨	¨	¨	¨
social oro (sabotage/
terrorism/upplopp)
E) Annan, nämligen:	_________________________________________________

RIKSREVISIONEN

146

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

156

Skr. 2011/12:19

Bilaga

18. Känner ni till vid vilka krissituationer Försvarsmakten kan bidra med stöd?

¨Ja

¨Nej, följande skulle behöva klargöras: ___________________________

19. Hur värderar ni följande kompetenser/resurser från Försvarsmakten, som stöd i händelse av en krissituation?

	Mycket	Ganska	Ganska	Inte alls	Vet ej/har ingen
	viktigt	viktigt	oviktigt	viktigt	uppfattning
A) Transportkapacitet	¨	¨	¨	¨	¨
B) Evakuering	¨	¨	¨	¨	¨
C) Personal	¨	¨	¨	¨	¨
D) Bevakning/säkerhet	¨	¨	¨	¨	¨
E) Bandvagnar	¨	¨	¨	¨	¨
F) Helikoptrar	¨	¨	¨	¨	¨
G) Båtar	¨	¨	¨	¨	¨
H) Elverk	¨	¨	¨	¨	¨
I) Förplägnad	¨	¨	¨	¨	¨
J) Sandsäckar	¨	¨	¨	¨	¨
K) Stabs- och	¨	¨	¨	¨	¨
ledningsresurser
L) Kommunikations-	¨	¨	¨	¨	¨
utrustning

M)Annan, nämligen: _________________________________________________

20. Vid krissituationer där stödinsatser från Försvarsmakten kan betraktas som räddningstjänst utgår ingen ersättning till Försvarsmakten. Är det tydligt för er vad som är att betrakta som räddningstjänst, enligt lag (2003:778) om skydd mot olyckor?

¨Mycket tydligt

¨Ganska tydligt

¨Ganska otydligt

¨Mycket otydligt

¨Vet ej/ har ingen uppfattning

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

147

RIKSREVISIONEN

157

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Övrigt

21. Avslutningsvis, är det något ni vill tillägga?

_________________________________________________________________

_________________________________________________________________

_________________________________________________________________

RIKSREVISIONEN

148

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

158

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2010 2010:1	Styrning inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och
	modeller för resursfördelning
2010:2	Regeringens försäljning av Vasakronan
2010:3	Från många till en – sammanslagningar av myndigheter
2010:4	Klassificering av kurser vid universitet och högskolor –
	regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning
2010:5	Arbetspraktik
2010:6	Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter
2010:7	Inställda huvudförhandlingar i brottmål
2010:8	Sveaskog AB och dess uppdrag
2010:9	En förändrad sjukskrivningsprocess
2010:10	Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare
2010:11	Enhetlig beskattning?
2010:12	Riksrevisorernas årliga rapport 2010
2010:13	Säkerheten i statens betalningar
2010:14	Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens
	redovisning i 2010 års ekonomiska vårproposition
2010:15	AB Svensk Exportkredit
2010:16	Underhåll av järnväg
2010:17	Kapitalförvaltning i tider av kraftiga värdeförändringar.
	En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen
	som stiftare
2010:18	Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för
	trygghetssystem – har möjligheter till effektivisering utnyttjats?
2010:19	Förberedelsearbetet i apoteksreformen
2010:20	Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s
	snabbinsatsförmåga
2010:21	Statliga stöd i alkoholpolitiken – Påverkas ungas alkoholkonsumtion?
2010:22	Underhållsstödet – för barnens bästa?
2010:23	Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?
2010:24	Sveriges skatteavtal med andra länder – effekterna av regeringens
	arbete

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

149

RIKSREVISIONEN

159

Skr. 2011/12:19

Bilaga

2010:25 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?

2010:26 Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet

– ett bättre samarbete ger högre utbyte

2010:27 Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet

2011 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen

– omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt?

Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor

2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?

2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

2011:7 Trafikverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter

2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007

2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –

Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk 2011:12 Statens stöd till studieförbunden

2011:13 Leverans på utsatt tid? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten

2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

RIKSREVISIONEN

150

Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

160

Skr. 2011/12:19

Bilaga

161

Skr. 2011/12:19

Bilaga

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens stöd till det övriga samhället i samband med kriser. I riksdagens mål för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Regeringen har angett att det ska ske med myndighetens befintliga förmågor och resurser.

Granskningen visar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap. Förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver dock förbättras. För att uppnå ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser är det viktigt med ökad kunskap hos andra aktörer i samhället om Försvarsmaktens möjligheter att bistå i samband med kriser.

Åtgärder som behöver vidtas handlar om både regeringens styrning och om att Försvarsmakten i högre grad bör prioritera samverkan med det övriga samhället, inte minst med betoning på det lokala perspektivet.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 253 3

Beställning:

Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

Fax: 08-5171 41 00 publikationsservice@riksrevisionen.se

Riksrevisionen • 114 90 Stockholm • [Nybrogatan 55] • Tfn 08-5171 40 00 • www.riksrevisionen.se

162

Försvarsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 oktober 2011

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Borg, Sabuni, Billström, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Elmsäter- Svärd, Ullenhag, Ek, Lööf

Föredragande: statsrådet Bildt

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

Skr. 2011/12:19

163

Elanders Sverige AB, 2011

Beställningar:

Riksdagens tryckeriexpedition, 100 12 Stockholm Tel: 08-786 58 10, Fax: 08-786 61 76

E-post: ordermottagningen@riksdagen.se