Regeringens skrivelse 2011/12:177

Riksrevisionens rapport om hur Skr.
Diskrimineringsombudsmannen kan bedriva ett 2011/12:177
effektivare arbete mot diskriminering  

Regeringen överlÀmnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 6 september 2012

Fredrik Reinfeldt

Erik Ullenhag

(Arbetsmarknadsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehÄll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser Riksrevisionen har gjort i rapporten DO och diskrimineringsfrÄgorna (RiR 2012:3).

Regeringen instÀmmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.

Regeringen har redan vidtagit olika ÄtgÀrder i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen fortsÀtter ocksÄ att följa Diskrimineringsombudsmannens interna arbete med att utveckla kvaliteten och effektiviteten i sin verksamhet. Diskrimineringsombudsmannen har genomfört flera ÄtgÀrder i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Mot denna bakgrund har regeringen inte för avsikt att vidta nÄgra sÀrskilda ÄtgÀrder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport Àr slutbehandlad.

1

      6NU
InnehÄllsförteckning  
1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 3
2 Riksrevisionens iakttagelser.............................................................. 3
  2.1 Riksrevisionens slutsatser................................................... 3

2.2Riksrevisionens rekommendationer till

    Diskrimineringsombudsmannen och regeringen ................ 5
3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och  
  rekommendationer ............................................................................ 5
  3.1 Regeringens övergripande bedömning ............................... 5
  3.2 Regeringens bedömning av olika frÄgor............................. 7
4 Regeringens ÄtgÀrder med anledning av Riksrevisionens  
  iakttagelser och rekommendationer .................................................. 9
BILAGA Riksrevisionens rapport DO och diskrimineringsfrÄgorna  
    (RiR 2012:3)


















10

Utdrag ur protokoll vid regeringssammantrÀde den 6 september 2012



78

2

6NU

1 Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen lÀmnar löpande granskningsrapporter frÄn effektivitetsrevisionen. Syftet med granskningen av Diskrimineringsombudsmannen (DO) har varit att analysera orsakerna till de initiala problem med lÄnga handlÀggningstider och lÄg aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO har haft. Granskningen har ocksÄ syftat till att bedöma vilka ÄtgÀrder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett effektivare arbete mot diskriminering. Granskningen har resulterat i rapporten DO och diskrimineringsfrÄgorna (RiR 2012:3), se bilagan.

Riksrevisionens rapport överlÀmnades av riksdagen till regeringen den 8 mars 2012.

DO har lÀmnat synpunkter pÄ Riksrevisionens bedömning av den egna myndigheten.

2 Riksrevisionens iakttagelser

2.1Riksrevisionens slutsatser

Riksrevisionens anser att den sammantagna bilden Àr att DO:s verksamhet hittills kommit att bli Àrendestyrd. Detta förhÄllande har gÄtt ut över möjligheten att nÄ resultat inom andra delar av Diskrimineringsombudsmannens uppdrag som Àr inriktat pÄ förebyggande arbete. Riksrevisionens övergripande bedömning Àr att DO, efter drygt tre Ärs verksamhet, fortfarande stÄr inför ett antal strategiska utmaningar nÀr det gÀller hur myndigheten ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga effekt. DO och regeringen behöver ocksÄ skaffa sig ett bÀttre kunskapsunderlag för att avgöra var i samhÀllet som risken för diskriminering Àr störst och var DO:s insatser ger störst effekt.

Enligt Riksrevisionen har DO:s första tre Är prÀglats av interna problem. DO har bl.a. haft problem med oklara ansvarsförhÄllanden mellan olika nivÄer och organisatoriska enheter samt med att utveckla och internt förankra verksamhetens inriktning. Under sina första Är har myndigheten Àven haft problem med stora Àrendebalanser som dessutom tenderade att öka. DO genomförde inte heller nÄgon egeninitierad tillsyn av aktiva ÄtgÀrder i arbetslivet eller pÄ utbildningsomrÄdet under sina första tvÄ Är. DO har ocksÄ vid flera tillfÀllen fÄtt kritik av bland annat JO för lÄnga handlÀggningstider i sin Àrendehantering. Enligt Riksrevisionen kan DO:s initiala problem till en del bero pÄ skillnader i kultur och arbetssÀtt mellan de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheter som slogs samman vid bildandet av DO. Myndigheten hade ocksÄ att arbeta med en

3

6NU

delvis ny lagstiftning. DO fick ocksÄ Àrva ett stort antal Àrenden frÄn de fyra tidigare myndigheterna. För att komma till rÀtta med Àrendebalanserna har stora resurser lagts pÄ hanteringen av Àrenden om diskriminering efter anmÀlan av enskilda individer. Verksamheten har dÀrmed i hög grad blivit anmÀlningsstyrd och fÄtt en reaktiv karaktÀr. Tillsynen över aktiva ÄtgÀrder och utvecklingen av DO:s frÀmjande arbete har fÄtt stÄ tillbaka.

Riksrevisionen konstaterar att DO har ett stort verksamhetsomrÄde, men ocksÄ ett stort strategiskt utrymme. DO kan relativt fritt bestÀmma omfattning och inriktning av arbetet med individanmÀlningar, tillsyn av aktiva ÄtgÀrder och de olika delarna av det frÀmjande arbetet. Myndighetens arbete med individanmÀlningar rymmer flera strategiska avvÀgningar. DO kan vÀlja att utreda och driva alla Àrenden dÀr diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller till domstol. Alternativt kan DO vÀlja att endast driva Àrenden som Àr av betydelse för rÀttsutvecklingen. Vilket alternativ som vÀljs har betydelse för hur arbetet med individanmÀlningar ska utformas. DO behöver, enligt Riksrevisionen, fortsÀtta att konkretisera och utveckla hur tillsynsarbetet och den frÀmjande verksamheten kan samverka.

Riksrevisionen anför vidare att Àven om betydligt fler Àrenden avslutas, har DO fortfarande problem med att fÄnga upp den kunskap handlÀggarna fÄr frÄn de fall som inte drivs vidare mot domstolsprocess, vilket gÀller merparten av individÀrendena. Det innebÀr att DO inte tillrÀckligt utnyttjar det mervÀrde och den kunskap som byggs upp i organisationen nÀr enskilda Àrenden handlÀggs för att inrikta tillsynen och genomföra det frÀmjande uppdraget.

Det Àr ocksÄ viktigt att det till grund för myndighetens arbete mot diskriminering finns en god kunskap om var i samhÀllet riskerna för diskriminering Àr störst, vilka uttryck den tar sig och om den ökar eller minskar över tid. DO saknar, enligt Riksrevisionen, fortfarande ett systematiskt arbete med riskanalys som avser förekomsten av diskriminering. Ett kunskapsunderlag och en riskanalys blir nödvÀndiga om DO ska klara av att skapa en balans mellan uppdragets olika delar, ÀrendehandlÀggning, tillsyn och frÀmjande arbete. De prioriteringar som DO gör bör dÀrför bygga pÄ en analys av var risker och problem med diskriminering antas vara störst och var myndighetens olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nÄ största möjliga effekt. Med en sÄdan analys som grund skulle DO lÀttare kunna prioritera mellan uppdragets olika delar.

Riksrevisionen anser vidare att regeringens styrning av DO har varit ÄterhÄllsam och att analysen visar att det finns anledning för regeringen att följa upp att myndigheten gör rÀtt prioriteringar och anvÀnder de verktyg myndigheten har pÄ ett strategiskt sÀtt.

4

6NU

2.2 Riksrevisionens rekommendationer till Diskrimineringsombudsmannen och regeringen

Riksrevisionen anser att det Àr viktigt att DO arbetar strategiskt i syfte att nÄ resultat inom hela sitt verksamhetsomrÄde. De prioriteringar som DO gör bör bygga pÄ en analys av var problemen med diskriminering Àr störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nÄ största möjliga effekt. Riksrevisionen anför vidare att regeringen har ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredsstÀllande och att verksamhetens inriktning stÀmmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen.

Riksrevisionen rekommenderar att DO

‱fortsĂ€tter det pĂ„började arbetet med att utveckla metoder för att Ă„terkommande inhĂ€mta kunskap om och analysera utvecklingen över tid nĂ€r det gĂ€ller diskriminering pĂ„ olika grunder och inom olika samhĂ€llsomrĂ„den,

‱slutför arbetet med att utveckla myndighetens strategiska inriktning och gör en prioritering mellan myndighetens tre uppdrag,

‱arbetar i enlighet med sin strategiska inriktning och sina prioriteringar samt stĂ€mmer av denna mot en Ă„terkommande och förnyad riskanalys.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen

‱följer upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys,

‱följer upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar mellan sina tre omrĂ„den,

‱följer upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som DO utarbetar.

3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

3.1Regeringens övergripande bedömning

Riksrevisionens granskning av DO skedde under en tidsperiod dÄ myndighetens verksamhet prÀglades dels av stora organisatoriska förÀndringar, dels av sÀrskilda insatser för att komma till rÀtta med de problem som hade uppmÀrksammats i olika sammanhang.

5

6NU

Den 1 februari 2011 anstÀlldes den dÄvarande ombudsmannen som generaldirektör i Regeringskansliet och myndigheten fick en tillförordnad myndighetschef. En ny ordinarie myndighetschef tilltrÀdde den 1 oktober 2011. Under vÄren 2011 reviderade regeringen ocksÄ myndighetens regleringsbrev och gav myndigheten ett antal uppdrag inom ramen för myndighetens uppdrag att bedriva tillsyn. Bland annat har regeringen angett att DO ska arbeta med Àrendebalanser och handlÀggningstider. Bakgrunden var, som Àven Riksrevisionen framhÄller, att DO vid flera tillfÀllen hade fÄtt kritik för lÄnga handlÀggningstider i sin Àrendehantering och haft problem med stora Àrendebalanser. En utgÄngspunkt för regeringen Àr att Àrendehanteringen och dÀrmed möjligheterna till upprÀttelse för individer som utsÀtts för diskriminering, tillhör ombudsmannens kÀrnverksamhet. Att DO:s verksamhet var Àrendestyrd under tiden för Riksrevisionens granskning beror alltsÄ till stor del pÄ regeringens tydliga skrivningar i regleringsbreven.

Statskontoret har pÄ uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av DO. Syftet var att analysen skulle ge en övergripande bild av DO:s arbete med att sÀkerstÀlla att verksamheten bedrivs rÀttssÀkert och effektivt. Rapporten Myndighetsanalys av Diskrimineringsombudsmannen (2011:26) lÀmnades till regeringen i oktober 2011. Statskontorets övergripande bedömning Àr att DO vidtagit relevanta ÄtgÀrder för att sÀkerstÀlla en mer rÀttssÀker och effektiv verksamhet.

Regeringen har, som framgÄr ovan, fattat ett antal strategiska beslut som pÄverkat hela myndigheten. Vidare har det under 2000-talet skett vissa förÀndringar av principerna för regeringens styrning av myndigheter, frÄn en mer detaljerad styrning genom regleringsbreven till en mer strategisk styrning som i större utstrÀckning bygger pÄ myndigheternas instruktionsenliga uppdrag. DO:s verksamhet Àr i stor utstrÀckning reglerad i lagar och förordning. Det Àr sÄledes naturligt att flera aspekter av verksamheten inte kommer till uttryck i regleringsbrev eller sÀrskilda uppdrag varje Är.

Utöver den redovisning som sker inom ramen för den Ärliga budgetprocessen, lÀmnas Àven information till regeringen genom regelbundna kontakter mellan Arbetsmarknadsdepartementet och myndigheten.

I sammanhanget kan ocksÄ tillÀggas att regeringen och riksdagen i propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95) beaktade de s.k. Parisprinciperna om mandatet för ombudsmannaliknande institutioner som antogs av FN:s generalförsamling 1993, vid utformningen av DO:s ansvarsomrÄden och uppgifter. Enligt Parisprinciperna ska den nationella institutionen bl.a. inom ramen för verksamheten fritt kunna övervÀga alla frÄgor som faller inom dess behörighet.

6

6NU

3.2Regeringens bedömning av olika frÄgor

Riksrevisionens rekommendation om kunskapsunderlag och riskanalys

Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelse att det Àr viktigt att det till grund för DO:s arbete mot diskriminering finns en god kunskap om var i samhÀllet riskerna för diskriminering Àr störst, vilka uttryck den tar sig och om den ökar eller minskar över tid. Regeringen instÀmmer i Riksrevisionens första rekommendation att regeringen ska följa upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys. Som Riksrevisionen lyfter fram, bör DO i större utstrÀckning göra analyser av individanmÀlningar, bÄde för att skapa kunskap om var och pÄ vilket sÀtt diskriminering förekommer i samhÀllet och för att bÀttre utnyttja kunskapen i den generellt inriktade verksamheten. Enbart analyser av anmÀlningsÀrenden kan emellertid, som Riksrevisionen konstaterar, inte ge en fullstÀndig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas över tid. Regeringen har redan vidtagit flera ÄtgÀrder i syfte att skapa bÀttre förutsÀttningar för analys och uppföljning inom omrÄdet. I förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimineringsombudsmannen finns en bestÀmmelse om att DO ska följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsomrÄde. DO fick vidare hösten 2009 i uppdrag att lÄta genomföra en kvalitativ undersökning om upplevd diskriminering. Undersökningen skulle, enligt uppdraget, utformas sÄ att den Àr möjlig att upprepa.

Det kan samtidigt konstateras att det Àr en mycket svÄr uppgift att fÄ en tydlig bild av omfattningen av diskriminering inom olika samhÀllsomrÄden och för olika diskrimineringsgrunder. Metodologiska problem i samband med mÀtningar, integritetsaspekter och omfattande mörkertal nÀr det gÀller anmÀlningar Àr nÄgra exempel pÄ svÄrigheterna. I likhet med DO, anser regeringen att myndigheten kan utveckla sitt arbete för att bli bÀttre pÄ att ge en bild av sammanhang och tendenser Àn vad som tidigare varit fallet. Myndigheten har vidtagit flera ÄtgÀrder för att förbÀttra och utveckla ett systematiskt arbete kring analyser, rapporter och kunskapsinhÀmtning. För nÀrvarande genomförs exempelvis en omvÀrldsanalys som ska stÀmmas av mot myndighetens strategiska inriktning och prioriteringar.

DO har ocksÄ i uppdrag att genomföra en förstudie om metoder för undersökningar om befolkningens sammansÀttning och levnadsförhÄllanden. DO ska, i samrÄd med Statistiska centralbyrÄn, Statens folkhÀlsoinstitut och Datainspektionen, genomföra en förstudie om metoder som skulle kunna anvÀndas för att samla in uppgifter om levnadsförhÄllanden bland befolkningen dels med avseende pÄ det ungefÀrliga antal personer som identifierar sig som tillhörande Sveriges nationella minoriteter, dels som möjliggör en sÀrredovisning med avseende pÄ de diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen (2008:567) som i dag inte redovisas i den officiella statistiken.

Regeringen bedömer att DO redan i dag genomför flera insatser som Àr i linje med Riksrevisionens första rekommendation till DO. Det finns dÀrför i nulÀget inte behov av ytterligare ÄtgÀrder. Regeringen avser dock att Àven fortsÀttningsvis följa utvecklingen pÄ omrÄdet.

7

6NU

Riksrevisionens rekommendation om övergripande strategi och prioriteringar

Regeringens instĂ€mmer delvis i Riksrevisionens andra rekommendation att regeringen ska följa upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar mellan sina tre omrĂ„den. DO:s uppgifter Ă€r i linje med vad som framgĂ„r av olika EG-direktiv om diskriminering, t.ex. rĂ„dets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung, och de s.k. Parisprinciperna. Mandatet Ă€r, liksom fallet var för vissa tidigare ombudsmĂ€n, brett och i huvudsak reglerat i lag. OmbudsmĂ€nnen har genom Ă„ren fĂ„tt resurstillskott för att klara av de nya uppgifter som Ă„lagts dem. Även den nya DO Ă€r dimensionerad för att fullgöra alla delar av uppdraget.

DO bör förstĂ„s Ă„stadkomma en rimlig balans mellan sina olika uppgifter och ocksĂ„ se till att de olika delarna samspelar med varandra pĂ„ ett bra sĂ€tt. Att DO under 2011 hade ett relativt stort fokus pĂ„ individĂ€renden i tillsynen beror pĂ„ att DO i regleringsbrevet fick i uppdrag att arbeta med Ă€rendebalansen och handlĂ€ggningstiderna. Ärendebalanserna hade under myndighetens tvĂ„ första verksamhetsĂ„r uppnĂ„tt en sĂ„dan nivĂ„ att det var nödvĂ€ndigt att under en begrĂ€nsad tid fokusera en stor del av resurserna till denna del av verksamheten.

Ärendebalanserna förefaller ha minskat och Statskontoret konstaterar i sin rapport att förbĂ€ttringarna i Ă€rendehanteringen och de minskade Ă€rendebalanserna bör ha skapat förutsĂ€ttningar för att i ökad utstrĂ€ckning Ă€gna sig mer Ă„t andra delar av uppdraget. Vidare anser Statskontoret att en mer Ă€ndamĂ„lsenlig resursfördelning ocksĂ„ handlar om bemanningen av myndighetens olika verksamhetsgrenar. Samtidigt som DO:s tillsynsenheter har haft en stor arbetsbelastning och inte hunnit med alla delar av sitt uppdrag, har DO haft en förhĂ„llandevis stor stödverksamhet med framförallt en stor administrativ enhet.

Under 2011 pÄbörjade DO ett utvecklingsarbete. Myndigheten har nu gjort en omfördelning av resurser frÄn individÀrendehantering till frÀmjande- och granskningsarbetet. En granskningsenhet för att hantera frÄgor om aktiva ÄtgÀrder har tillskapats.

Regeringen bedömer att DO redan i dag genomför flera insatser för att skapa balans mellan uppdragets olika delar och det förekommer regelbundna kontakter mellan Arbetsmarknadsdepartementet och myndigheten i denna frÄga. Det finns dÀrför i nulÀget inte behov av ytterligare ÄtgÀrder och regeringen avser Àven hÀr att noga följa utvecklingen.

Riksrevisionens rekommendation om uppföljning av DO:s verksamhet

Regeringen instÀmmer i Riksrevisionens tredje rekommendation att regeringen ska följa upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som myndigheten utarbetar. Denna rekommendation hÀnger, enligt regeringen, nÀra samman med de första tvÄ rekommendationerna. Utöver det som redan sagts, kan tillÀggas att verksamheten i hög grad styrs av lagar och förordningar, att regeringen givetvis har ett ansvar för

8

6NU

att verksamheten fungerar tillfredsstÀllande och att verksamhetens inriktning stÀmmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen. Regeringen har höga krav pÄ myndigheten nÀr det gÀller effektivitet, resultat och kvalitet. Regeringen har dÀrför, som framgÄr ovan, vidtagit flera ÄtgÀrder och följer löpande myndighetens interna arbete med att utveckla kvaliteten och effektiviteten i verksamheten. Det sker bl.a. genom regelbundna kontakter med myndigheten och genom sÀrskilda analyser och redovisningar som myndigheten skickar till Arbetsmarknadsdepartementet. Det finns dÀrför i nulÀget inte behov av ytterligare ÄtgÀrder.

4Regeringens ÄtgÀrder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Regeringen arbetar fortlöpande med att utveckla styrningen och uppföljningen av myndigheter. I denna skrivelse har regeringen redogjort för sÄvÀl sina stÀllningstaganden betrÀffande Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer, som vilka ÄtgÀrder regeringen och DO har vidtagit och avser att vidta. Regeringen har dÀrför inte i nulÀget för avsikt att vidta nÄgra ytterligare ÄtgÀrder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen. Regeringen anser dÀrmed att granskningsrapporten Àr slutbehandlad.

9

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

DO och diskrimineringsfrÄgorna

rir 2012:3

6NU

Riksrevisionen Ă€r en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. VĂ„rt uppdrag Ă€r att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvĂ€ndning och eïŹ€ektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver bĂ„de Ă„rlig revision och eïŹ€ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eïŹ€ektivitetsrevisionen, vars uppgift Ă€r att granska hur eïŹ€ektiv den statliga verksamheten Ă€r. EïŹ€ektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978 91 7086 274 8 rir 2012:3

foto: christine olsson, scanpix form: ad&d

tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2012

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

RiR 2012:3

DO och diskrimineringsfrÄgorna

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

till riksdagen datum: 2012-02-23
  dnr: 31-2010-1550
  rir 2012:3

HĂ€rmed överlĂ€mnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eïŹ€ektivitetsrevision:

DO och diskrimineringsfrÄgorna

Riksrevisionen har granskat om Diskrimineringsombudsmannen under de första verksamhetsÄren har inriktat sitt uppdrag pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

FöretrÀdare för Diskrimineringsombudsmannen och Arbetsmarknadsdepartementet har fÄtt tillfÀlle att faktagranska och i övrigt lÀmna synpunkter pÄ utkast till slutrapport.

Rapporten innehÄller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Diskrimineringsombudsmannen.

Riksrevisor Gudrun Antemar har beslutat i detta Àrende. Granskningsenhetschef Charlotta Gustafsson har varit föredragande. Revisionsdirektör Ulf Andersson och revisionsdirektör Anneli Josefsson har medverkat vid den slutliga handlÀggningen.

Gudrun Antemar Charlotta Gustafsson

För kÀnnedom:

Regeringen, Arbetsmarknadsdepartementet

Diskrimineringsombudsmannen

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

InnehÄll

Sammanfattning 9
1 Motiv för och upplÀggning av granskningen 13
1.1 Motiv för granskning 13
1.2 Syfte och revisionsfrÄgor 13
1.3 Bedömningsgrunder 14
1.4 Genomförande 14
1.5 Disposition 15
2 Ny lagstiftning och ny myndighet 17
2.1 Diskrimineringslagstiftningen 17
2.2 Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen 21
2.3 Diskrimineringsombudsmannens uppdrag 22
3 FörÀndringar i lagstiftningen 25
3.1 Syftet med den nya lagstiftningen 25
3.2 FörhÄllande till internationell rÀtt 27
3.3 Ett förÀndrat diskrimineringsskydd 28
3.4 En fortgÄende lagstiftningsprocess 30
3.5 Sammanfattande iakttagelser 32
4 Myndighetens prioriteringar 35
4.1 DO:s tillsyn 35
4.2 DO:s frÀmjande arbete 38
4.3 HandlÀggningstider 40
4.4 Resultat av arbetet med individanmÀlningar 42
4.5 Organisation och verksamhetsinriktning 45
4.6 Sammanfattande iakttagelser 48
5 Regeringens styrning 51
5.1 UtgÄngspunkter för regeringens styrning av DO 51
5.2 Hur har regeringen styrt DO? 52
5.3 Regeringens övergripande arbete mot diskriminering 55
5.4 Sammanfattande iakttagelser 57
6 Slutsatser och rekommendationer 59
6.1 DO:s första Ă„r har prĂ€glats av ïŹ‚era problem 59
6.2 DO stĂ„r inför ïŹ‚era strategiska utmaningar 60
6.3 Regeringens styrning 62
6.4 Riksrevisionens rekommendationer 63

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Sammanfattning

Riksrevisionens granskning har syftat till att analysera orsakerna till att Diskrimineringsombudsmannen (DO) initialt har haft problem att genomföra hela sitt uppdrag pĂ„ ett sĂ€tt som motsvarar förvĂ€ntningarna. Granskningen har ocksĂ„ syftat till att bedöma vilka Ă„tgĂ€rder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eïŹ€ektivare arbete mot diskriminering. Den sammantagna bilden Ă€r att verksamheten hittills kommit att bli Ă€rendestyrd. Detta förhĂ„llande har gĂ„tt ut över möjligheten till att nĂ„ resultat inom andra delar av DO:s uppdrag som Ă€r inriktat pĂ„ förebyggande arbete. Riksrevisionens övergripande bedömning Ă€r att DO, efter drygt tre Ă„rs verksamhet, fortfarande stĂ„r inför ett antal strategiska utmaningar nĂ€r det gĂ€ller hur DO ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga eïŹ€ekt. DO och regeringen behöver ocksĂ„ skaïŹ€a sig ett bĂ€ttre kunskapsunderlag för att avgöra var i samhĂ€llet som risken för diskriminering Ă€r störst och var DO:s insatser ger störst eïŹ€ekt.

Granskningens bakgrund

Motiv: År 2009 trĂ€dde en ny samlad diskrimineringslag ikraft och den nya myndigheten Diskrimineringsombudsmannen (DO) pĂ„började sitt arbete. I och med den nya lagstiftningen och den nya myndigheten fanns förvĂ€ntningar pĂ„ att arbetet mot diskriminering och för lika rĂ€ttigheter och möjligheter skulle fĂ„ ett tydligare och starkare genomslag. Under DO:s inledande Ă„r synliggjordes dock ïŹ‚era problem kopplade till DO:s verksamhet. Bland annat har JO kritiserat DO vid ïŹ‚era tillfĂ€llen för brister i Ă€rendehandlĂ€ggningen och lĂ„nga handlĂ€ggningstider. DO har heller inte anvĂ€nt nĂ„gon större andel av sina resurser för egeninitierad tillsyn av aktiva (förebyggande) Ă„tgĂ€rder inom arbetslivet och utbildningsomrĂ„det.

Syfte: Granskningen har inriktats pĂ„ att analysera orsakerna till de initiala problem med lĂ„nga handlĂ€ggningstider och lĂ„g aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO haft. Granskningen syftar ocksĂ„ till att bedöma vilka Ă„tgĂ€rder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eïŹ€ektivare arbete mot diskriminering.

Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig pĂ„ intervjuer, förarbeten, myndighetsdokumentation och annat oïŹ€entligt material.

RIKSREVISIONEN 9

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Granskningens resultat

DO:s första Ă„r har prĂ€glats av ïŹ‚era problem

DO:s första tre Är har prÀglats av interna problem. Komplexiteten i att skapa en enda myndighet av fyra tidigare har prÀglat myndighetens möjligheter att forma sin verksamhet utifrÄn de krav som stÀlldes pÄ myndigheten. DO har bland annat haft problem med oklara ansvarsförhÄllanden mellan olika nivÄer och organisatoriska

enheter samt med att utveckla och internt förankra verksamhetens inriktning. Under sina första Ă„r har DO ocksĂ„ haft problem med stora Ă€rendebalanser som dessutom tenderade att öka. DO genomförde inte heller nĂ„gon egeninitierad tillsyn av aktiva Ă„tgĂ€rder i arbetslivet eller pĂ„ utbildningsomrĂ„det under sina första tvĂ„ Ă„r. DO har ocksĂ„ vid ïŹ‚era tillfĂ€llen fĂ„tt kritik av bland annat JO för lĂ„nga handlĂ€ggningstider i sin Ă€rendehantering.

Till en del kan DO:s initiala problem bero pĂ„ skillnader i kultur och arbetssĂ€tt mellan de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheter som slogs samman vid bildandet av DO. DO hade ocksĂ„ att arbeta med en delvis ny lagstiftning. Den nya lagstiftningen och det sĂ€tt som DO organiserades pĂ„ innebar att medarbetarna ïŹck arbeta utifrĂ„n en lagstiftning som de till stora delar var obekanta med. DO ïŹck ocksĂ„ Ă€rva ett stort antal Ă€renden frĂ„n de fyra tidigare myndigheterna.

För att komma till rÀtta med Àrendebalanserna har DO lagt stora resurser pÄ hanteringen av Àrenden om diskriminering efter anmÀlan av enskilda individer. DO:s verksamhet har dÀrmed i hög grad blivit anmÀlningsstyrd och fÄtt en reaktiv karaktÀr. Tillsynen över aktiva ÄtgÀrder och utvecklingen av DO:s frÀmjande arbete har fÄtt stÄ tillbaka.

DO stĂ„r inför ïŹ‚era strategiska utmaningar

DO har ett stort verksamhetsomrÄde men ocksÄ ett stort strategiskt utrymme. DO kan relativt fritt bestÀmma omfattning och inriktning av arbetet med individanmÀlningar, arbetet med tillsyn av aktiva ÄtgÀrder och de olika delarna av det frÀmjande arbetet.

DO:s arbete med individanmĂ€lningar rymmer ïŹ‚era strategiska avvĂ€gningar. Diskrimineringslagen ger DO en möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO kan hĂ€r vĂ€lja att utreda och driva alla Ă€renden dĂ€r diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller till domstol. Alternativt kan DO vĂ€lja att endast driva Ă€renden som Ă€r av betydelse för rĂ€ttsutvecklingen. Vilket alternativ DO vĂ€ljer har betydelse för hur arbetet med individanmĂ€lningar ska utformas.

DO behöver fortsĂ€tta att konkretisera och utveckla hur tillsynsarbetet och den frĂ€mjande verksamheten kan samverka. Även om DO nu avslutar betydligt ïŹ‚er Ă€renden sĂ„ har DO fortfarande problem med att fĂ„nga upp den kunskap handlĂ€ggarna fĂ„r

frÄn de fall som inte drivs vidare mot domstolsprocess, vilket gÀller merparten av

10 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

individÀrendena. Det innebÀr att DO inte tillrÀckligt utnyttjar det mervÀrde och den kunskap som byggs upp i organisationen nÀr enskilda Àrenden handlÀggs för att inrikta tillsynen och genomföra det frÀmjande uppdraget. DO uppger att myndigheten har pÄbörjat ett arbete med att gÄ igenom kunskapen frÄn de Àrenden som inte utreds rÀttsligt.

Det Ă€r ocksĂ„ viktigt att det till grund för DO:s arbete mot diskriminering ïŹnns en god kunskap om var i samhĂ€llet riskerna för diskriminering Ă€r störst, vilka uttryck den tar sig och om den ökar eller minskar över tid. DO saknar fortfarande ett systematiskt arbete med riskanalys som avser förekomsten av diskriminering. Kunskapen frĂ„n hanteringen av individĂ€renden kan bara delvis ligga till grund för sĂ„dana analyser eftersom lagen inte innehĂ„ller ett generellt diskrimineringsförbud. Samtidigt Ă€r DO:s anmĂ€lningsĂ€renden ojĂ€mnt fördelade över diskrimineringsgrunder och samhĂ€llsomrĂ„den. Antalet anmĂ€lningar kan ocksĂ„ variera en del över Ă„ren och massanmĂ€lningsaktioner som gĂ€ller vissa former av diskriminering har förekommit.

Enbart analyser av anmÀlningsÀrenden kan dÀrför inte ge en fullstÀndig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas över tid, utan den bilden mÄste kompletteras med andra kunskaper om risker för diskriminering och om vad som fungerar förebyggande.

Ett kunskapsunderlag och en riskanalys blir nödvÀndiga om DO ska klara av att skapa en balans mellan uppdragets olika delar, ÀrendehandlÀggning, tillsyn och frÀmjande arbete. De prioriteringar som DO gör bör dÀrför bygga pÄ en analys av var risker

och problem med diskriminering antas vara störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nĂ„ största möjliga eïŹ€ekt. Med en sĂ„dan analys som grund skulle DO lĂ€ttare kunna prioritera mellan uppdragets olika delar.

Regeringens styrning har varit ÄterhÄllsam

DO:s grundlÀggande ansvarsomrÄden och uppgifter regleras i lag. Lagregleringen av DO:s uppdrag syftar till att sÀkerstÀlla en mer sjÀlvstÀndig stÀllning för DO

i förhÄllande till regeringen. Samtidigt Àr DO fortfarande en myndighet under regeringen, och regeringen har dÀrmed ett ansvar för att följa upp att verksamheten fungerar tillfredstÀllande.

Under februari 2011 bytte regeringen myndighetschef samt gjorde ett tillÀgg i DO:s regleringsbrev. TillÀgget i regleringsbrevet var avsett som stöd till DO och kan kopplas till den kritik som DO fÄtt frÄn bland annat JO om lÄnga handlÀggningstider.

Riksrevisionen konstaterar att regeringens tillĂ€gg i regleringsbrevet endast handlar om den del av DO:s uppdrag som rör tillsyn. TillĂ€gget och regeringens styrning i övrigt har inte speciïŹcerat hur DO bör lĂ€gga upp arbetet inom hela sitt uppdrag. Det kan vara en förklaring till att DO frĂ„n början inte kom att göra medvetna prioriteringar inom hela sitt verksamhetsomrĂ„de.

RIKSREVISIONEN 11

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Regeringen fortsĂ€tter ocksĂ„ sitt arbete med att utveckla diskrimineringslagstiftningen i syfte att göra den mer eïŹ€ektiv och heltĂ€ckande. Arbetet pĂ„verkas i hög grad av arbetet inom EU, men Ă€ven av det faktum att det ïŹnns en osĂ€kerhet om hur eïŹ€ektiv olika delar av lagstiftningen Ă€r. Riksrevisionens analys visar att det ïŹnns anledning för regeringen att följa upp att DO gör rĂ€tt prioriteringar och anvĂ€nder de verktyg myndigheten har pĂ„ ett strategiskt sĂ€tt.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen anser att det nu Ă€r viktigt att DO arbetar strategiskt i syfte att nĂ„ resultat inom hela sitt verksamhetsomrĂ„de. De prioriteringar som DO gör bör bygga pĂ„ en analys av var problemen med diskriminering Ă€r störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nĂ„ största möjliga eïŹ€ekt. DO Ă€r, trots en sjĂ€lvstĂ€ndig stĂ€llning, en myndighet under regeringen. Regeringen har dĂ€rmed ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredstĂ€llande och att verksamhetens inriktning stĂ€mmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen.

Riksrevisionen rekommenderar att DO

NfortsÀtter det pÄbörjade arbetet med att utveckla metoder för att Äterkommande inhÀmta kunskap om och analysera utvecklingen över tid nÀr det gÀller diskriminering pÄ olika grunder och inom olika samhÀllsomrÄden

Nslutför arbetet med att utveckla myndighetens strategiska inriktning och gör en prioritering mellan myndighetens tre uppdrag

Narbetar i enlighet med sin strategiska inriktning och sina prioriteringar samt stÀmmer av denna mot en Äterkommande och förnyad riskanalys.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen

Nföljer upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys Nföljer upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar

mellan sina tre omrÄden

Nföljer upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som DO utarbetar.

12 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

1Motiv för och upplÀggning av granskningen

1.1Motiv för granskning

År 2009 trĂ€dde en ny samlad diskrimineringslag ikraft och den nya myndigheten Diskrimineringsombudsmannen (DO) pĂ„började sitt arbete.1 Genom den nya lagstiftningen samlades lagstiftningen mot diskriminering i en lag. Tidigare hade bestĂ€mmelser som syftade till att motverka diskriminering

i stĂ€llet funnits i ïŹ‚era olika lagar. Lagstiftningen pĂ„ diskrimineringsomrĂ„det hade utvecklats successivt och kritiserades för att vara splittrad och svĂ„röverskĂ„dlig. Det fanns förvĂ€ntningar pĂ„ att arbetet mot diskriminering och för lika rĂ€ttigheter och möjligheter skulle fĂ„ ett tydligare och starkare genomslag genom den nya lagstiftningen och den nya myndigheten DO. Under DO:s inledande Ă„r synliggjordes ïŹ‚era problem kopplade till DO:s verksamhet. Bland annat har JO kritiserat DO vid ïŹ‚era tillfĂ€llen för brister

i Ă€rendehandlĂ€ggningen och lĂ„nga handlĂ€ggningstider. DO har heller inte anvĂ€nt nĂ„gon större andel av sina resurser för egeninitierad tillsyn av aktiva (förebyggande) Ă„tgĂ€rder inom arbetslivet och utbildningsomrĂ„det. Samtidigt har det varit svĂ„rt att fĂ„ nĂ„gon tydlig bild av om omfattningen av diskriminering ökar eller minskar i samhĂ€llet och lagregleringens och tillsynens eïŹ€ekter pĂ„ diskrimineringsomrĂ„det.

1.2Syfte och revisionsfrÄgor

Syftet med granskningen Ă€r att analysera orsakerna till de initiala problem med lĂ„nga handlĂ€ggningstider och lĂ„g aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO haft. Granskningen syftar ocksĂ„ till att bedöma vilka Ă„tgĂ€rder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eïŹ€ektivare arbete mot diskriminering. RevisionsfrĂ„gorna Ă€r:

N

N

Har DO inriktat sitt uppdrag pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt? Har regeringens styrning av DO varit ÀndamÄlsenlig?

1Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/09:219).

RIKSREVISIONEN 13

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Granskningen av regeringens styrning av DO avser frÀmst styrning genom olika styrdokument. Myndighetens inriktning av arbetet bedöms frÀmst genom en analys av DO:s prioriteringar och prestationer samt DO:s interna styrdokument och Ärsredovisningar.

1.3Bedömningsgrunder

Ett samhÀlle fritt frÄn diskriminering

Regeringens mĂ„l Ă€r ett samhĂ€lle fritt frĂ„n diskriminering. Regeringens och DO:s ansvar Ă€r att göra DO till ett eïŹ€ektivt verktyg för att bidra till att mĂ„let nĂ„s. Diskrimineringslagstiftningen ger DO olika tillsynsuppdrag och Ă€ven ett frĂ€mjande uppdrag. En uppgift för regeringen som följer av regeringsformen (1 kap. 6 § RF) Ă€r att styra de statliga myndigheterna. I denna uppgift ingĂ„r att tillse att nya lagar fĂ„r genomslag och efterlevs. I myndighetsförordningen (2007:515) regleras att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs eïŹ€ektivt och enligt gĂ€llande rĂ€tt. Vidare regleras i förordningen bland annat att myndighetsledningen fortlöpande ska utveckla verksamheten och se till att de anstĂ€llda Ă€r vĂ€l förtrogna med mĂ„len för verksamheten.

Riksrevisionens operationalisering

DO har ett stort utrymme för att sjÀlv tolka myndighetens uppdrag, och dessutom ett stort verksamhetsomrÄde. Det stÀller höga krav pÄ DO att strategiskt inrikta verksamheten och göra vÀlgrundade prioriteringar

mellan olika delar av sin verksamhet. DO:s ansvar att pÄ egen hand inrikta verksamheten stÀller ocksÄ stora krav pÄ regeringen att följa upp verksamhetens utveckling pÄ DO.

1.4Genomförande

Ett 20-tal intervjuer har genomförts med tjÀnstemÀn vid Regeringskansliet, företrÀdare för DO och andra intressenter. Intervjuerna har gett vÀrdefull information om bland annat förberedelserna inför DO:s bildande och organiseringen av arbetet inom DO. Med stöd av den kunskap som erhÄllits genom intervjuerna har en analys gjorts av lagar och förarbeten,

myndighetsdokumentation och annat oïŹ€entligt material. För att kunna bedöma om verksamheten organiserats eïŹ€ektivt har det varit nödvĂ€ndigt att beskriva utfallet i olika avseenden av DO:s verksamhet eftersom utfallet delvis Ă€r en funktion av hur verksamheten organiserats.

14 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

1.5Disposition

I kapitel 2 beskrivs den nya diskrimineringslagstiftningen samt DO:s uppdrag. I kapitel 3 behandlas förÀndringarna i lagstiftningen och de bakomliggande motiven för dessa. I kapitel 4 analyseras DO:s verksamhetsinriktning och prioriteringar samt myndighetens initiala problem. I kapitel 5 behandlas regeringens styrning av DO. I kapitel 6 redovisas Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

RIKSREVISIONEN 15

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

16 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

2Ny lagstiftning och ny myndighet

I detta kapitel ges en översiktlig bild av innehÄllet i och motiven för den nya diskrimineringslagstiftningen. Processen fram till att en ny myndighet bildades samt den nya diskrimineringsombudsmannens uppdrag beskrivs ocksÄ.

2.1Diskrimineringslagstiftningen

Den 1 januari 2009 trÀdde den nya diskrimineringslagen (2008:567) i kraft.

Nya regler om diskriminering ïŹnns ocksĂ„ i bland annat lagen (2008:568) om

Diskrimineringsombudsmannen (DO-lagen).

Den nya diskrimineringslagen ersatte sju lagar som tidigare reglerade bland annat förbud mot diskriminering pÄ olika grunder och inom olika samhÀllsomrÄden.2 I samband med att den nya lagstiftningen trÀdde i kraft

inrÀttades ocksÄ den nya Diskrimineringsombudsmannen (DO), med uppgift att ha tillsyn över lagen.

I propositionen som ligger till grund för den nya diskrimineringslagstiftningen framhÄlls att lagstiftningen syftar till att vÀrna principen om alla mÀnniskors lika vÀrde och allas rÀtt att bli behandlade som individer pÄ lika villkor. Regeringen framhÄller att ett samhÀlle som slÄr vakt om alla mÀnniskors lika vÀrde Àr ett samhÀlle som ger alla möjligheter att utvecklas utifrÄn sina individuella egenskaper och förutsÀttningar och efter sin egen

förmĂ„ga och sina egna val. I detta sammanhang har diskrimineringslagarna stor betydelse. I propositionen pĂ„minner regeringen Ă€ven om att vĂ„r grundlag innehĂ„ller ïŹ‚era bestĂ€mmelser som syftar till att skydda mot diskriminering. I regeringsformen anges exempelvis i det sĂ„ kallade program- och mĂ„lsĂ€ttningsstadgandet i 1 kap. 2 § att alla mĂ€nniskor Ă€r födda fria och lika i

vĂ€rde och rĂ€ttigheter. Det ïŹnns Ă€ven straïŹ€rĂ€ttsliga bestĂ€mmelser som direkt tar sikte mot diskriminering. Det gĂ€ller bestĂ€mmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken.3

2JÀmstÀlldhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om ÄtgÀrder mot diskriminering i arbetslivet pÄ grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet pÄ grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot

diskriminering i arbetslivet pÄ grund av sexuell lÀggning, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan krÀnkande behandling av barn och elever.

3Regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95). Propositionen föregicks av Diskrimineringsutredningens slutbetÀnkande En sammanhÄllen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22).

RIKSREVISIONEN 17

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Lagstiftningen om diskriminering och Diskrimineringsombudsmannens uppdrag har till stor del sin grund i olika EU-direktiv.4 Vikten av en sjÀlvstÀndig stÀllning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frÄgor om mÀnskliga rÀttigheter understryks Àven i en rekommendation som antagits av FN:s generalförsamling, de sÄ kallade Parisprinciperna.5, 6

Diskrimineringsgrunderna

Diskrimineringslagen har till ÀndamÄl att motverka diskriminering och pÄ andra sÀtt frÀmja lika rÀttigheter och möjligheter oavsett

N

N

N

N

N

N

N

kön

könsöverskridande identitet eller uttryck etnisk tillhörighet

religion eller annan trosuppfattning funktionshinder

sexuell lÀggning Älder.

Lagen innehÄller sÄledes inte nÄgot generellt diskrimineringsförbud, utan omfattar bestÀmmelser om diskrimineringsförbud utifrÄn de sju ovan angivna diskrimineringsgrunderna.7 TvÄ av diskrimineringsgrunderna Àr nya: Älder och könsöverskridande identitet eller uttryck.8

Lagen förbjuder diskriminering och repressalier inom vissa omrÄden

I diskrimineringslagens andra kapitel förbjuds direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakasserier, instruktioner att diskriminera samt repressalier pÄ grund av de diskrimineringsgrunder som skyddas. Diskrimineringsförbuden syftar till rÀttvisa eller upprÀttelse i det enskilda fallet.9 Lagen innehÄller ocksÄ

4Materiella bestĂ€mmelser med förbud mot diskriminering ïŹnns i t.ex. i direktiv 2000/43/EG, direktiv 2000/78/EG, direktiv 2004/113/EG och direktiv 2006/54/EG. Direktiv 2000/43/EG, som omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, och direktiv 2004/113/EG och 2006/54/EG, som omfattar diskrimineringsgrunden kön, anger att medlemslĂ€nderna ska ha

ett eller ïŹ‚era organ för frĂ€mjande av likabehandling. Regler om diskriminering ïŹnns Ă€ven i den europeiska konventionen frĂ„n den 4 november 1950 om skydd för de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna och de grundlĂ€ggande friheterna (Europakonventionen). Denna konvention gĂ€ller som lag i Sverige sedan den 1 januari 1995. I FN:s allmĂ€nna förklaring om de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna slĂ„s fast

att alla mĂ€nniskor Ă€r födda fria och lika i vĂ€rde och rĂ€ttigheter. Förbud mot diskriminering ïŹnns ocksĂ„ inskrivna i ett stort antal konventioner om mĂ€nskliga rĂ€ttigheter.

5A/RES/48/134 National institutions for the promotion and protection of human rights.

6Prop. 2007/08:95.

7Ordet ”diskrimineringsgrunder” anvĂ€nds i lagstiftningen för att ange de kategorier av personer eller de karaktĂ€ristika som skyddas av diskrimineringslagstiftningen.

8Prop. 2007/08:95.

9Diskrimineringslagens diskrimineringsbegrepp har sitt ursprung i EU-rÀttsliga förbud mot diskriminering.

18 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

bland annat skyldighet för arbetsgivare och utbildningsanordnare att utreda och vidta ÄtgÀrder mot trakasserier. Diskrimineringslagens förbudsbestÀmmelser gÀller inte generellt utan inom vissa sÀrskilt utpekade samhÀllsomrÄden.

De samhĂ€llsomrĂ„den som omfattas av ett eller ïŹ‚era av ovan nĂ€mnda förbud mot diskriminering Ă€r

Narbetslivet

Nutbildningsverksamhet

Narbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan oïŹ€entligt uppdrag

Nstart eller bedrivande av nÀringsverksamhet samt yrkesbehörighet

Nmedlemskap i vissa organisationer

Nvaror, tjÀnster och bostÀder

NallmĂ€n sammankomst och oïŹ€entlig tillstĂ€llning

NhÀlso- och sjukvÄrden samt socialtjÀnsten

NsocialförsÀkringen, arbetslöshetsförsÀkringen och studiestödssystemet

NvÀrnplikt och civilplikt

NoïŹ€entlig anstĂ€llning.

I och med den nya diskrimineringslagen har diskrimineringsförbudens omfattning vidgats till ïŹ‚er samhĂ€llsomrĂ„den Ă€n tidigare. Förbudet mot diskriminering inom ovan upprĂ€knade samhĂ€llsomrĂ„den gĂ€ller för samtliga diskrimineringsgrunder utom Ă„lder. Förbudet mot Ă„ldersdiskriminering omfattar bara arbetslivet, utbildningsverksamhet, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan oïŹ€entligt uppdrag, start eller bedrivande av nĂ€ringsverksamhet, yrkesbehörighet och medlemskap i vissa organisationer.10

Lagen stÀller krav pÄ aktiva (förebyggande) ÄtgÀrder

Diskrimineringslagens tredje kapitel innehÄller krav pÄ aktiva (förebyggande) ÄtgÀrder inom arbetslivet och utbildningsomrÄdet, men inte inom övriga samhÀllsomrÄden. Lagens krav pÄ aktiva ÄtgÀrder i arbetslivet avser diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet samt religion eller annan trosuppfattning. Lagens krav pÄ aktiva ÄtgÀrder i frÄga om utbildning omfattar Àven diskrimineringsgrunderna funktionshinder och sexuell lÀggning.11

Aktiva ÄtgÀrder kan allmÀnt beskrivas som ÄtgÀrder som vidtas för att frÀmja lika rÀttigheter och möjligheter. BestÀmmelserna om aktiva ÄtgÀrder syftar till att förebygga och mana till ökade anstrÀngningar för att motverka diskriminering. Flera av reglerna Àr utformade som rambestÀmmelser.

10Prop. 2007/08:95.

11Prop. 2007/08:95.

RIKSREVISIONEN 19

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Till skillnad mot diskrimineringsförbuden Àr bestÀmmelserna om aktiva ÄtgÀrder inte i första hand avsedda att tillÀmpas i enskilda fall.12

Inom arbetslivet regleras i diskrimineringslagen aktiva (förebyggande) Ă„tgĂ€rder som gĂ€ller samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. HĂ€r ïŹnns bland annat reglering som syftar till att utjĂ€mna och förhindra skillnader i löner

och andra arbetsvillkor mellan kvinnor och mĂ€n som utför arbete som Ă€r att betrakta som lika eller likvĂ€rdigt. Det ïŹnns ocksĂ„ reglerat att arbetsgivaren ska bedriva ett mĂ„linriktat arbete för att aktivt frĂ€mja lika rĂ€ttigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Vidare finns reglering av arbetsgivarens skyldigheter att motverka diskriminering som rör arbetsförhĂ„llanden, rekrytering och lönefrĂ„gor. NĂ€r det gĂ€ller lönefrĂ„gor regleras bland annat att arbetsgivaren ska genomföra en lönekartlĂ€ggning vart tredje Ă„r, med sĂ€rskild inriktning pĂ„ löneskillnader mellan kvinnor och mĂ€n. Arbetsgivare med minst 25 arbetstagare ska

vart tredje Är Àven upprÀtta en handlingsplan för jÀmstÀllda löner samt en jÀmstÀlldhetsplan. En sÀrskild förutsÀttning för diskrimineringsarbetet Àr att det arbetsrÀttsliga diskrimineringsskyddet bygger pÄ ett samspel mellan lagar och kollektivavtal.13 Avsikten Àr att parterna genom kollektivavtal och pÄ annat sÀtt ska motverka diskriminering.

Inom utbildningsomrÄdet regleras under rubriken aktiva ÄtgÀrder att utbildningsanordnare ska bedriva ett mÄlinriktat arbete för att aktivt frÀmja lika rÀttigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten. Detta arbete ska bedrivas oavsett kön, etnisk

tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell lÀggning. Vidare finns skyldigheter för utbildningsanordnarna att förebygga och förhindra trakasserier. Utbildningsanordnarna Àr Àven skyldiga att varje Är upprÀtta en likabehandlingsplan.

Domstolsprövning

FrÄgor om övertrÀdelser av diskrimineringslagstiftningen prövas av domstol. En person som diskriminerats kan med stöd av diskrimineringsförbuden föra talan i domstol om diskrimineringsersÀttning. MÄl som gÀller tillÀmpningen av diskrimineringslagstiftningen pÄ arbetslivsomrÄdet prövas antingen direkt av Arbetsdomstolen eller i tingsrÀtt som första instans med möjlighet att överklaga till Arbetsdomstolen. DiskrimineringsmÄl inom andra samhÀllsomrÄden prövas i allmÀnna domstolar.14

12Prop. 2007:08/95 och SOU 2006:22.

13Prop. 2007/08:95 s. 84 och s. 181.

14Prop. 2007/08:95.

20 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

2.2Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen

Diskrimineringsombudsmannen har bildats genom en sammanslagning av fyra tidigare ombudsmannamyndigheter: JÀmstÀlldhetsombudsmannen (JÀmO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering pÄ grund av sexuell lÀggning (HomO). I samband med att den nya

diskrimineringslagstiftningen föreslogs för riksdagen fattade regeringen beslut om att tillsÀtta en sÀrskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten DO.15 UtgÄngspunkten var att DO skulle kunna inrÀttas samtidigt som den nya lagstiftningen trÀdde i kraft, det vill sÀga den 1 januari 2009. Utredningen tog namnet Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen.

Utredningens tidsplan och uppdrag

Utredningen pÄbörjade sitt arbete i maj 2008. Kommitténs ordförande, som Àven blev ombudsman och chef för den nya myndigheten, utsÄgs i juli 2008.16 I utredarens uppdrag ingick att föreslÄ instruktion, anslag, regleringsbrev och verksamhetsmÄl för den nya myndigheten samt Àven

budgetunderlag för perioden 2010–2013. I förutsĂ€ttningarna ingick att förslaget till anslag skulle inrymmas inom ramen för de resurser som de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheterna hade 2008.17

I utredarens uppdrag ingick ocksÄ att besluta om organisation, bemanning, stödfunktioner med mera för den nya myndigheten. Utredaren hade bland annat i uppdrag att bedöma hur frÄgor som Àr av frÀmjande karaktÀr borde organiseras hos DO för att skapa en tydlig skillnad mellan den granskande och den frÀmjande verksamheten. I direktivet framhÄlls att en sÄdan Ätskillnad Àr viktig för att garantera rÀttssÀkerheten för dem tillsynen riktas mot.

Av direktivet framgÄr vidare att den nya DO skulle bemannas med beaktande av reglerna om fullstÀndig övergÄng av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anstÀllningsskydd.18

Utredningen överlĂ€mnade den 11 augusti 2008 ett förslag till anslag för DO:s verksamhet 2009. Den 15 oktober lĂ€mnade utredningen ett budgetunderlag för 2010–2013. Den 21 oktober lĂ€mnade utredningen förslag till instruktion och regleringsbrev samt förslag till verksamhetsmĂ„l och verksamhetsplan. Övriga förslag lĂ€mnades i samband med utredningens slutrapport.19

15Dir. 2008:25.

16Slutrapport frÄn Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen, IJ2008/2576/DISK.

17Dir. 2008:25.

18Dir. 2008:25.

19Slutrapport frÄn Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen (2008-12-20).

RIKSREVISIONEN 21

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

2.3Diskrimineringsombudsmannens uppdrag

DO:s uppdrag Àr att se till att diskrimineringslagen följs. Uppdraget Àr reglerat i diskrimineringslagen och i lagen (2008:568) om

Diskrimineringsombudsmannen (DO-lagen). DO har ocksÄ uppgiften att motverka diskriminering enligt förÀldraledighetslagen (1995:584). DO har Àven ett frÀmjande uppdrag i syfte att verka för att diskriminering pÄ de grunder som lagen skyddar inte förekommer pÄ nÄgot samhÀllsomrÄde. Denna del

av DO:s uppdrag följer frÀmst av DO-lagen och inbegriper aktiviteter sÄsom rÄdgivning, information, utbildning, överlÀggningar med olika aktörer, bevakning av forsknings- och utvecklingsarbete och internationellt arbete. Av förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimineringsombudsmannen framgÄr att DO ocksÄ ska följa och analysera utvecklingen inom DO:s omrÄde.

Diskrimineringsförbud

I DO:s uppgifter ligger att kontrollera att de diskrimineringsförbud och de förbud mot repressalier med mera som ïŹnns i diskrimineringslagens andra kapitel respekteras. Denna del av arbetet innebĂ€r ocksĂ„ att DO tar emot och utreder anmĂ€lningar frĂ„n enskilda individer om de förbud mot diskriminering och trakasserier som ïŹnns i diskrimineringslagen. DO ska i första hand försöka fĂ„ dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. DO har möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det.20

Tillsyn av arbetsgivares och utbildningsanordnares aktiva (förebyggande) ÄtgÀrder

DO har Àven tillsyn över arbetsgivarnas och utbildningsanordnarnas aktiva (förebyggande) ÄtgÀrder, som regleras i diskrimineringslagens tredje kapitel. Tillsynen av det förebyggande arbetet kan vara antingen Àrendestyrd eller egeninitierad. Dock inkommer endast ett fÄtal anmÀlningsÀrenden per Är om det förebyggande arbetet. En hög aktivitet inom detta omrÄde förutsÀtter dÀrför egeninitierad tillsyn. Arbetet bedrivs frÀmst genom granskningar av jÀmstÀlldhetsplaner och likabehandlingsplaner. DO kan begÀra in planer för granskning och/eller besöka arbetsplatser och skolor. DO fÄr Àven lÀmna

framstÀllan till NÀmnden mot diskriminering om att nÀmnden ska besluta om vite för den som inte följer lagens bestÀmmelser om aktiva ÄtgÀrder. I frÄga om tillsyn av aktiva ÄtgÀrder i arbetslivet Àr DO:s tillsyn begrÀnsad till att avse tre av totalt sju diskrimineringsgrunder. I frÄga om utbildning omfattas fem av sju diskrimineringsgrunder.21

20Prop. 2007/08:95 samt DO:s Ärsredovisning för 2010.

21Prop. 2007/08:95 samt DO:s Ärsredovisning för 2010.

22 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

DO:s frÀmjande uppdrag enligt DO-lagen

I det frĂ€mjande uppdraget ïŹnns dels Ă€rendestyrd verksamhet, exempelvis telefonrĂ„dgivning, dels egeninitierad verksamhet, sĂ„som webbplats, utbildning, utveckling av metodstöd etcetera. Fortfarande gĂ€ller att DO:s uppdrag avgrĂ€nsas till att avse diskriminering i samband med de sju grunder som skyddas. I denna del av uppdraget ïŹnns dock ingen begrĂ€nsning till nĂ„gra angivna samhĂ€llsomrĂ„den.22

I DO-lagen regleras Àven att DO genom rÄd och pÄ annat sÀtt ska medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rÀttigheter. DO ska alltsÄ pÄ nÄgot sÀtt bitrÀda den som blivit diskriminerad, exempelvis genom att ge rÄd. Av förarbetena framgÄr att rÄdgivningen avser grundlÀggande upplysningar om de regler som saken gÀller och om hur den som utsatts för diskriminering kan fÄ hjÀlp.23

Enligt DO-lagen ska DO ocksÄ inom sitt verksamhetsomrÄde sprida kunskap och information om skyddet mot diskriminering, bÄde till dem som riskerar att diskriminera och till dem som riskerar att diskrimineras. DO ska Àven följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer, följa forsknings- och utvecklingsarbete, föreslÄ författningsÀndringar eller andra ÄtgÀrder som kan motverka diskriminering, samt ta initiativ till andra lÀmpliga ÄtgÀrder. Denna reglering Àr enligt propositionen utformad som att den anger skyldigheter, men

kan antas i praktiken innebÀra en möjlighet och ett handlingsutrymme för ombudsmannen att i berörda avseenden agera efter vad som bedöms ÀndamÄlsenligt.24

FörÀldraledighetslagen ger DO rÀtt att föra talan

Det ïŹnns Ă€ven bestĂ€mmelser i förĂ€ldraledighetslagen (1995:584) som ger DO rĂ€tt att föra talan vid Arbetsdomstolen för en enskild arbetstagare eller arbetssökande. Denna talerĂ€tt lĂ„g tidigare hos JĂ€mstĂ€lldhetsombudsmannen. BestĂ€mmelserna i förĂ€ldraledighetslagen innebĂ€r att en arbetsgivare inte fĂ„r missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare av skĂ€l som har samband med förĂ€ldraledighet enligt lagen.25

22Prop. 2007/08:95 samt DO:s Ärsredovisning för 2010.

23Prop. 2007/08:95.

24Prop. 2007/08:95.

25Prop. 2007/08:95.

RIKSREVISIONEN 23

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

DO:s möjligheter och begrÀnsningar

FrĂ„gor om övertrĂ€delser av diskrimineringslagstiftningen prövas av domstol, inte av DO. DO fĂ„r föra talan i domstol för en enskild som medger det, DO kan inte sjĂ€lv utdöma straïŹ€ eller skadestĂ„nd eller Ă€ndra andra myndigheters beslut. Den som ska följa lagen Ă€r skyldig att pĂ„ begĂ€ran bistĂ„ DO med bland annat information och tilltrĂ€de till arbetsplatser. Den som inte rĂ€ttar sig efter DO:s begĂ€ran kan DO förelĂ€gga att vid vite fullgöra sin skyldighet. DO kan Ă€ven hos NĂ€mnden mot diskriminering göra en framstĂ€llan om

vitesförelÀggande mot arbetsgivare och utbildningsanordnare som inte fullgör sina skyldigheter nÀr det gÀller aktiva ÄtgÀrder.26 DO saknar föreskriftsrÀtt inom sitt verksamhetsomrÄde.

Diskrimineringsombudsmannens uppdrag i sammanfattning

DO:s huvuduppdrag kan schematiskt sÀgas bestÄ av tre delar: tillsyn över diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen, tillsyn över

diskrimineringslagens krav pÄ aktiva ÄtgÀrder samt ett mer generellt frÀmjande arbete mot diskriminering. I tabell 2.1 sammanfattas schematiskt DO:s olika huvuduppdrag.

Tabell 2.1 Schematisk beskrivning av DO:s huvuduppdrag

  Tillsyn diskrimine- Tillsyn aktiva FrÀmjande
  ringsförbud ÄtgÀrder (DO-lagen)
  (2 kap. diskrimine- (3 kap. diskrimine-  
  ringslagen, förÀldra- ringslagen)  
  ledighetslagen)    
       
Ärendestyrt Arbete med Arbete med TelefonrĂ„dgivning,
  anmÀlningsÀrenden anmÀlningsÀrenden skriftlig rÄdgivning,
      regeringsuppdrag,
      samverkan med
      andra myndigheter
       
Egeninitierat Arbetet Àr i Arbete med Àrenden Utbildning,
  huvudsak pÄ eget initiativ, metodstöd,
  Àrendestyrt enligt plan eller följa forskning,
    ad hoc webbplats,
      informations-
      material, semina-
      rier, m.m.
       

26 Prop. 2007/08:95.

24 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

3FörÀndringar i lagstiftningen

I detta kapitel ges en beskrivning av förÀndringarna i lagstiftningen och de bakomliggande motiven för dessa.

3.1Syftet med den nya lagstiftningen

En bÀrande idé i den proposition som lÄg till grund för den nya lagstiftningen var att bestÀmmelserna om diskriminering pÄ olika grunder och inom olika samhÀllsomrÄden skulle samlas i en lag.

Kritiken mot den tidigare lagstiftningen

Tidigare fanns ingen samlad diskrimineringslagstiftning i Sverige. BestĂ€mmelser som syftade till att motverka diskriminering fanns i stĂ€llet i ïŹ‚era olika lagar som förbjöd diskriminering pĂ„ olika grunder och inom olika samhĂ€llsomrĂ„den. Lagstiftningen hade utvecklats successivt och kritiserades för att vara splittrad och svĂ„röverskĂ„dlig. Riksdagen hade ocksĂ„ i olika sammanhang uttalat att det fanns anledning att göra en översyn av frĂ„gan om en eventuell samordning av diskrimineringslagarna.27

Huvudsakliga motiv för den nya lagstiftningen

Den nya och samlade diskrimineringslagstiftningen motiverades i propositionen (prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering) bland annat med att den skulle bli ett tydligare och eïŹ€ektivare redskap mot diskriminering. Tanken var att den skulle underlĂ€tta skapandet av ett likartat

skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund och samhÀllsomrÄde, bidra till uniform tillÀmpning och gemensam rÀttspraxis och vara mer överskÄdlig Àn sju olika lagar. Vidare angavs att sammanslagningen av sju lagar till en gemensam lag ocksÄ innebar en förenkling av regelverket.28

27Kommittédirektiv 2002:11 En sammanhÄllen diskrimineringslagstiftning. Se Àven bet. 1998/99:AU4 och bet. 2000/01:AU3.

28Prop. 2007/08:95.

RIKSREVISIONEN 25

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Ett annat motiv för den samlade lagstiftningen var att det skulle bli lÀttare att införa nya regler pÄ diskrimineringsomrÄdet med en samlad lagstiftning. Om till exempel regelverket utvidgas till att avse nya grupper sÄ skulle det kunna te sig naturligt att i första hand utvidga ombudsmannens uppdrag i stÀllet för att övervÀga behovet av att bilda en ny ombudsman med uppgift att ha tillsyn över regelverket.29

Ett tredje syfte med den nya lagen var ocksÄ att olika EU-direktiv30 slutligt blir genomförda i Sverige. EU-kommissionen hade nÀmligen anmÀrkt pÄ att vissa av EU:s sÄ kallade antidiskrimineringsdirektiv inte till fullo var införlivade i den svenska diskrimineringslagstiftningen.31

Den nya lagstiftningen antogs ocksĂ„ bidra till att den nya diskrimineringsmyndigheten skulle bli en starkare aktör. Den nya myndigheten blev större Ă€n var och en av de föregĂ„ende myndigheterna, och dess bredare uppdrag antogs ge en bĂ€ttre överblick. Den bakomliggande tanken var att en myndighet som blir en ”tyngre” aktör helt enkelt antas fĂ„ bĂ€ttre förutsĂ€ttningar att driva arbetet mot diskriminering och för rĂ€ttigheter och möjligheter.32

Den samlade lagstiftningen och den nya myndigheten med det bredare ansvaret för arbetet mot diskriminering motiverades Ă€ven av ambitionen att stĂ€rka mĂ€nniskorĂ€ttsperspektivet i svensk rĂ€tt. En samlad myndighet skulle utgöra en tydligare markering av att alla mĂ€nniskor Ă€r lika i vĂ€rde och rĂ€ttigheter och att det inte ïŹnns nĂ„gra hierarkier mellan olika diskrimineringsgrunder.33

29Prop. 2007/08:95.

30Europaparlamentets och rÄdets direktiv 2002/73/EG av den 23 september 2002 om Àndring av rÄdets direktiv 76/207/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och mÀn i frÄga om tillgÄng till anstÀllning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor

(likabehandlingsdirektivet), rÄdets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) och rÄdets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrÀttande av en allmÀn ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet).

31Se regeringens sammanstĂ€llning av övertrĂ€delseĂ€rende 2010. Felaktigt genomförande av direktiv 2000/43/EG (Ă€rendenummer 2005/2362), direktiv 2000/78/EG (Ă€rendenummer 2007/2005) och direktiv 2002/73/EG (Ă€rendenummer 2006/2537). ÖvertrĂ€delseĂ€rende nr 2006/2537 har Ă€nnu inte avslutats.

32Prop. 2007/08:95.

33SOU 2006:22 En sammanhÄllen diskrimineringslagstiftning. SlutbetÀnkande av Diskrimineringskommittén, s. 214.

26 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

3.2FörhÄllande till internationell rÀtt

Lagstiftningen utgÄr i huvudsak frÄn olika EU-direktiv

Lagstiftningen mot diskriminering och DO:s uppdrag har till stor del sin grund i lagstiftning inom EU.34 Likabehandling och förbud mot diskriminering Ă€r grundlĂ€ggande principer i gemenskapsrĂ€tten, och EU har antagit ïŹ‚era direktiv för att motverka diskriminering. EU:s antidiskrimineringsdirektiv Ă€r minimidirektiv.35

Förbud mot diskriminering ïŹnns ocksĂ„ genomgĂ„ende i konventioner och andra instrument om mĂ€nskliga rĂ€ttigheter som Sverige ratiïŹcerat. Att bekĂ€mpa diskriminering har dĂ€rmed varit en central mĂ„lsĂ€ttning i det svenska arbetet för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter – bĂ„de pĂ„ nationell och internationell nivĂ„. Sedan 1995 gĂ€ller ocksĂ„ EuroparĂ„dets konvention om de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna (Europakonventionen) som lag i Sverige. Europakonventionen bygger pĂ„ FN:s konvention om mĂ€nskliga rĂ€ttigheter.36

Ett oberoende organ för frÀmjande av likabehandling

I ïŹ‚era av EU:s antidiskrimineringsdirektiv föreskrivs att varje medlemsstat ska utse ett eller ïŹ‚era organ med uppgift att frĂ€mja, analysera, övervaka och stödja likabehandling av alla personer oavsett ras, etniskt ursprung eller kön. Medlemsstaterna ska sĂ€kerstĂ€lla att behörigheten för dessa organ omfattar att pĂ„ ett oberoende sĂ€tt bistĂ„ personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomĂ„l om diskriminering, att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering och att oïŹ€entliggöra oberoende rapporter om och lĂ€mna rekommendationer i frĂ„gor som rör sĂ„dan diskriminering.37

I den proposition som föregick den nya diskrimineringslagstiftningen och bildandet av DO menade regeringen att frÄgan om DO:s oberoende och sjÀlvstÀndighet bÀst löstes genom att myndighetens ansvarsomrÄde och uppgifter reglerades i lag. PÄ sÄ sÀtt skulle DO garanteras en högre grad av sjÀlvstÀndighet och oberoende i förhÄllande till regeringen eftersom eventuella Àndringar av ombudsmannens grundlÀggande ansvarsomrÄden

34Materiella bestĂ€mmelser med förbud mot diskriminering ïŹnns i t.ex. i direktiv 2000/43/EG, direktiv 2000/78/EG, direktiv 2004/113/EG och direktiv 2006/54/EG. Se Ă€ven direktiv 2000/43/ EG, som omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, och direktiv 2004/113/EG och 2006/54/EG, som omfattar diskrimineringsgrunden kön.

35Regeringskansliet Faktapromemoria 2007/08:FPM127.

36I ett tillĂ€ggsprotokoll till Europakonventionen ïŹnns bland annat ett generellt förbud mot diskriminering. Sverige har dock valt att inte underteckna det aktuella tillĂ€ggsprotokollet, med motiveringen att det Ă€r svĂ„rt att bedöma diskrimineringsförbudets omfattning innan en tillrĂ€cklig rĂ€ttspraxis utvecklats hos Europadomstolen. För en mer utförlig beskrivning se SOU 2011:29 samt regeringens skrivelse 2005/06:95.

37Prop. 2007/08:95 s.369, prop. 2004/05:147 s. 119 och prop. 2002/03:65 s. 162.

RIKSREVISIONEN 27

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

och uppgifter mÄste beslutas av riksdagen. Denna ordning hade tidigare Àven gÀllt för Ombudsmannen mot etnisk diskriminering medan JÀmstÀlldhetsombudsmannens uppdrag reglerades bÄde av lag och av

förordning. Enligt regeringen uppfyllde dock bÄde Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och JÀmstÀlldhetsombudsmannen de krav pÄ oberoende organ som EU-rÀtten stÀller.38

En nationell institution för mÀnskliga rÀttigheter enligt Parisprinciperna

I samband med diskussionen om DO:s oberoende hÀnvisar regeringen ocksÄ till en rekommendation antagen av FN:s generalförsamling, de sÄ kallade Parisprinciperna, som understryker vikten av sjÀlvstÀndighet för de nationella institutioner som har till uppgift att bevaka frÄgor om mÀnskliga rÀttigheter.39

FrĂ„gan om en nationell oberoende institution för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter i Sverige har diskuterats sedan lĂ„ng tid tillbaka. Den delegation för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter i Sverige som inrĂ€ttades i mars 2006 ïŹck bland annat uppdrag av regeringen att se över frĂ„gan om inrĂ€ttandet av en nationell institution för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter enligt Parisprinciperna. I sitt betĂ€nkande föreslĂ„r delegationen att en nationell institution för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter bör inrĂ€ttas i Sverige.40 Enligt delegationens förslag bör en nationell institution ligga under riksdagen och ha ett uppdrag som tar sin utgĂ„ngspunkt direkt

i internationella överenskommelser om mÀnskliga rÀttigheter, snarare Àn i nationell lagstiftning. Av delegationens betÀnkande framgÄr vidare att eftersom DO:s uppdrag Àr begrÀnsat till att verka mot diskriminering sÄ skulle DO:s uppdrag behöva utvidgas ordentligt om myndigheten skulle ges uppdraget som nationell institution för mÀnskliga rÀttigheter. Delegationens betÀnkande har remissbehandlats och bereds för nÀrvarande i Regeringskansliet. Regeringen har Àven inrÀttat ett sÀrskilt samrÄd om mÀnskliga rÀttigheter dÀr frÄgan om en ny myndighet för mÀnskliga rÀttigheter diskuteras.41

3.3Ett förÀndrat diskrimineringsskydd

Den nya samlade diskrimineringslagstiftningen Ă€r till stor del uppbyggd pĂ„ samma sĂ€tt som den tidigare lagstiftningen, fast med en utvidgning av lagskyddet pĂ„ ïŹ‚era omrĂ„den. NĂ€r det gĂ€ller aktiva Ă„tgĂ€rder har nĂ„gra

Àndringar gjorts som innebÀr att lagens krav har lÀttats upp i förhÄllande till arbetsgivarna.

38Prop. 2007/08:95 s. 368–369.

39Prop. 2007/08:95.

40SOU 2010:70 Ny struktur för skydd av mÀnskliga rÀttigheter. Se Àven SOU 2011:29.

41Prop. 2011/12:1 utgiftsomrÄde 1 s. 61. Se Àven regeringens webbplats: http://www.regeringen.se/sb/d/15010, 2012-01-21.

28 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Skyddet mot diskriminering har utvidgats

Den nya diskrimineringslagstiftningen innebÀr en utvidgning av skyddet mot diskriminering, bland annat genom att de tvÄ nya diskrimineringsgrunderna Älder och könsöverskridande identitet och uttryck har tillkommit men

ocksĂ„ genom att diskrimineringsförbuden utvidgats till att gĂ€lla ïŹ‚er samhĂ€llsomrĂ„den. Dessutom har en ny diskrimineringsersĂ€ttning införts som förvĂ€ntas innebĂ€ra högre ersĂ€ttningsnivĂ„er för dem som diskrimineras. Den nya ersĂ€ttningen Ă€r till skillnad frĂ„n den föregĂ„ende inte kopplad till skadestĂ„ndslagen. DiskrimineringsersĂ€ttningen ska bĂ„de vara en ersĂ€ttning för den krĂ€nkning som diskrimineringen innebĂ€r och samtidigt avskrĂ€cka frĂ„n diskriminering.

I och med den nya lagstiftningen infördes ocksÄ en talerÀtt för intresseorganisationer, vilket innebÀr att de kan företrÀda enskild i till exempel en rÀttegÄng om diskriminering. Motivet för att utvidga talerÀtten pÄ detta sÀtt Àr enligt propositionen att mÄnga intresseorganisationer har en bred kompetens och ett stort engagemang i olika sakfrÄgor kring diskriminering. Sakkunnigt och ekonomiskt bistÄnd frÄn en intresseorganisation kan dÀrför vara avgörande för om en enskild som blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier lyckas ta till vara sina rÀttigheter. Enligt propositionen ges den

enskilde dÀrmed goda möjligheter att driva en process i de fall det Àr motiverat. Det Àr till fördel inte bara för den enskilde sjÀlv utan Àven för samhÀllet i stort, eftersom sÄdana processer bidrar till att ge diskrimineringslagstiftningen genomslag.42

Reglerna om aktiva (förebyggande) ÄtgÀrder Àr i stort sett oförÀndrade

Den nya diskrimineringslagen innebÀr inte nÄgra stora förÀndringar nÀr det gÀller aktiva ÄtgÀrder. Inom arbetslivet har dock lagens krav pÄ arbetsgivarna har mildrats nÄgot pÄ ett par punkter. Kravet pÄ Ärliga planer och Ärliga lönekartlÀggningar har Àndrats frÄn varje till vart tredje Är. Undantaget frÄn skyldigheten att upprÀtta sÄdana planer har ocksÄ Àndrats frÄn arbetsgivare med fÀrre Àn tio arbetstagare till arbetsgivare med fler Àn 25 arbetstagare. SkÀlen för dessa förÀndringar Àr regeringens mÄl om att förenkla olika regelverk och minska företagens administrativa börda. Regeringen anser att kravet pÄ aktiva ÄtgÀrder innebÀr en relativt stor administrativ börda, sÀrskilt för de mindre företagen. Samtidigt menar regeringen att lagens regler om aktiva ÄtgÀrder för jÀmstÀlldhet handlar om ett kontinuerligt och mÄlinriktat arbete som avser arbetsförhÄllanden, rekrytering, utbildning, kompetensutveckling med mera. Det viktiga Àr att arbetsgivaren faktiskt upprÀttar planer som ska fungera som levande och aktiva planeringsdokument. Detta Àr viktigare Àn

42 Prop. 2007/08:95.

RIKSREVISIONEN 29

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

att uppdatering och revidering sker varje Ă„r. Inom utbildningsomrĂ„det ïŹnns numera en sanktionsmöjlighet mot utbildningsanordnare som inte lever upp till sina skyldigheter nĂ€r det gĂ€ller aktiva Ă„tgĂ€rder. Utbildningsanordnare kan vid vite förelĂ€ggas att fullgöra dessa skyldigheter.43

Fortfarande ïŹnns skillnader mellan diskrimineringsförbud

Sammanslagningen av de sju lagarna pÄ diskrimineringsomrÄdet till en gemensam lag innebÀr i sig en förenkling av regelverket. Samtidigt

ïŹnns fortfarande skillnader i hur omfattande diskrimineringsförbuden Ă€r mellan olika diskrimineringsgrunder och samhĂ€llsomrĂ„den. I samband med behandlingen av lagrĂ„dsremissen av den nya lagstiftningen pĂ„pekade LagrĂ„det att en stor del av de undantag frĂ„n diskrimineringsförbuden som fanns i de tidigare lagarna har förts över till den nya lagen.

Diskrimineringsförbudens omfattning kommer dÀrmed Àven fortsÀttningsvis att variera mellan olika omrÄden. I propositionen menade regeringen dock att diskrimineringsförbudens omfattning inte enbart Àr en lagteknisk frÄga utan beror av de faktiska förhÄllanden som rÄder pÄ olika samhÀllsomrÄden. I propositionen redovisar regeringen ocksÄ en rad svÄrigheter och problem som krÀver ytterligare utredning innan det Àr möjligt att ta stÀllning till om regleringen pÄ diskrimineringsomrÄdet bör utvidgas ytterligare. Det handlar

exempelvis om farhÄgor för höga kostnader eller ökad regelbörda pÄ företagen, men ocksÄ om att det pÄ vissa omrÄden ifrÄgasatts om en utvidgad reglering skulle göra nytta.44

3.4En fortgÄende lagstiftningsprocess

Arbetet med att utveckla diskrimineringslagstiftningen och göra den sĂ„ eïŹ€ektiv och heltĂ€ckande som möjligt Ă€r en fortgĂ„ende process. Det fortsatta arbetet med att utveckla diskrimineringslagstiftningen pĂ„verkas ocksĂ„ av arbetet inom EU. I juli 2008 lĂ€mnade Europeiska kommissionen ett förslag till rĂ„dets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, Ă„lder eller sexuell lĂ€ggning (det sĂ„

kallade antidiskrimineringsdirektivet).45 Syftet med direktivförslaget Àr att skapa ett mer likvÀrdigt skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund. Förslaget bereds för nÀrvarande i ministerrÄdet.46

43Prop. 2007/08:95.

44Prop. 2007/08:95 samt LagrÄdets yttrande 2008-02-22 med anledning av lagrÄdsremiss den 24 januari 2008 Ett starkare skydd mot diskriminering.

45KOM(2008) 426 slutlig.

46Regeringskansliets faktapromemoria 2007/08:FPM127 samt bilaga till EU-nÀmndens sammantrÀde 2011-11-25, rÄds-pm 2011-11-18 inför möte i RÄdet för sysselsÀttning, socialpolitik, hÀlso- och sjukvÄrd samt konsumentfrÄgor (Epsco) den 1 december 2011.

30 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

I ïŹ‚era lagstiftningsfrĂ„gor aviserade regeringen i den proposition som lĂ„g till grund för den nya lagstiftningen att man avsĂ„g att utreda frĂ„gorna vidare inför ett stĂ€llningstagande till eventuell ny lagstiftning.47 Det gĂ€llde exempelvis

Nom och pĂ„ vilket sĂ€tt aktiva Ă„tgĂ€rder ska utökas till ïŹ‚er diskrimineringsgrunder och samhĂ€llsomrĂ„den

Nom underlÄtenhet att vidta skÀliga ÄtgÀrder för personer med funktionshinder ska ses som en form av diskriminering

Nom ett heltÀckande förbud mot Äldersdiskriminering ska införas (över alla samhÀllsomrÄden).

Arbetet med aktiva ÄtgÀrder

En sĂ€rskild utredare har sett över om och i sĂ„ fall hur aktiva Ă„tgĂ€rder kan utökas till ïŹ‚er diskrimineringsgrunder och samhĂ€llsomrĂ„den.48 Utredaren föreslĂ„r att kravet pĂ„ aktiva Ă„tgĂ€rder utvidgas till alla diskrimineringsgrunder i lagen, men konstaterar samtidigt att det inte gĂ„tt att styrka eïŹ€ekterna av de dittillsvarande kraven pĂ„ aktiva Ă„tgĂ€rder. BetĂ€nkandet har inte remissbehandlats.

Arbetsmarknadsutskottet har uttalat att regeringens fortsatta beredning av utredningen bör avvaktas.49 Detta med anledning av att regeringen i oktober 2010 Àven gav Statskontoret i uppdrag att ytterligare undersöka

effekterna av de krav pĂ„ aktiva Ă„tgĂ€rder som hittills funnits pĂ„ arbetsomrĂ„det och utbildningsomrĂ„det. Av Statskontorets rapport framgĂ„r att mĂ„nga arbetsgivare Ă€r tveksamma till om de aktiva Ă„tgĂ€rderna har nĂ„gon betydelse för lika rĂ€ttigheter och möjligheter. Även om mĂ„nga aktörer gör insatser mot diskriminering sĂ„ Ă€r det i första hand inte bestĂ€mmelserna om aktiva Ă„tgĂ€rder i diskrimineringslagen som Ă€r orsaken till dessa insatser.50

I budgetpropositionen för 2012 menar regeringen att en frÄga som behöver övervÀgas Àr hur efterlevnaden av bestÀmmelserna om aktiva ÄtgÀrder i arbetslivet kan förbÀttras.51

Arbetet med ett nytt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgÀnglighet

FrÄgan om bristande tillgÀnglighet för personer med funktionshinder ska regleras som en form av diskriminering har ocksÄ utretts. I en departementspromemoria som utarbetats inom Integrations- och

47Prop. 2007/08:95.

48SOU 2010:7 Aktiva Ă„tgĂ€rder för att frĂ€mja lika rĂ€ttigheter och möjligheter – ett systematiskt mĂ„linriktat arbete pĂ„ tre samhĂ€llsomrĂ„den.

49Se bet. 2010/11:AU5.

50Statskontoret (2011:4), Aktiva Ă„tgĂ€rder mot diskriminering – eïŹ€ekter och kostnader.

51Prop. 2011/12:1.

RIKSREVISIONEN 31

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

jÀmstÀlldhetsdepartementet52 föreslÄs att diskrimineringslagen ska utökas med en ny bestÀmmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgÀnglighet för personer med funktionsnedsÀttning. Förslaget har koppling till EU-kommissionens förslag till nytt antidiskrimineringsdirektiv, och enligt departementspromemorian kommer förslaget inte att medföra nÄgra betydande samhÀllsekonomiska kostnader. Regeringen ansÄg dock att den kostnads- och konsekvensanalys som ingÄr i förslaget Àr ofullstÀndig och gav

dÀrför Statskontoret i uppdrag att parallellt med remissbehandlingen analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslaget.53 Till skillnad mot den bedömning som görs i departementspromemorian bedömer Statskontoret att förslaget kommer att leda till betydande samhÀllsekonomiska merkostnader, Àven om dessa Àr svÄra att uppskatta.54

Arbetet med ett utvidgat förbud mot Äldersdiskriminering

Regeringen beslutade den 13 augusti 2009 att tillkalla en sÀrskild utredare med uppdrag att se över frÄgan om ett heltÀckande förbud mot diskriminering pÄ grund av Älder. Utredaren lÀmnade sitt betÀnkande i augusti 2010.55

I betĂ€nkandet föreslĂ„r utredaren att Ă„lder fĂ„r samma skydd som övriga diskrimineringsgrunder. En utgĂ„ngspunkt för utredningens förslag har varit att de ska vara förenliga med det förslag till antidiskrimineringsdirektiv som Europeiska kommissionen lĂ€mnade 2008.56 BetĂ€nkandet har remissbehandlats och en proposition var uppsatt att överlĂ€mnas till riksdagen i november 2011. Ännu har ingen proposition lĂ€mnats.

3.5Sammanfattande iakttagelser

Den nya diskrimineringslagstiftningen innebĂ€r att bestĂ€mmelser om diskriminering som tidigare fanns i sju lagar har samlats i en och samma lag. Motiven för den nya samlade lagstiftningen var att förenkla regelverket, att skapa ett tydligare och eïŹ€ektivare redskap mot diskriminering samt att göra skyddet mot diskriminering mer enhetligt inom ramen för de reglerade diskrimineringsgrunderna och samhĂ€llsomrĂ„dena. Den nya lagstiftningen innebĂ€r dock inte att nĂ„got generellt förbud mot diskriminering införs.

52Ds 2010:20 Bortom fagert tal – om bristande tillgĂ€nglighet som diskriminering.

53Regeringsbeslut IJ2010/1005/DISK.

54Statskontoret (2010) Kostnads- och konsekvensanalys av lagförslaget om bristande tillgÀnglighet (2010:26).

55SOU 2010:60 Ett utvidgat skydd mot diskriminering.

56KOM(2008) 426 slutlig.

32 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Lagstiftningen Ă€r fortfarande avgrĂ€nsad till vissa diskrimineringsgrunder och samhĂ€llsomrĂ„den. Vidare ïŹnns fortfarande betydande skillnader i regleringen mellan olika diskrimineringsgrunder och omrĂ„den.

Diskrimineringslagstiftningen bygger till stor del pÄ lagstiftning inom EU. Lagstiftningen Àr ett viktigt verktyg i arbetet för mÀnskliga rÀttigheter. Lagstiftningen utgÄr dock inte direkt frÄn nÄgon konvention om mÀnskliga rÀttigheter, vilket Àven gÀller DO:s uppdrag. Eftersom DO:s uppdrag Àr

begrÀnsat till att verka mot diskriminering och DO Àr ansvarig inför regeringen och inte riksdagen har DO inte bedömts uppfylla kraven som nationell institution för mÀnskliga rÀttigheter fullt ut.

Diskrimineringsskyddet i svensk lagstiftning har successivt utvecklats till att omfatta ïŹ‚er omrĂ„den. Detta arbete pĂ„gĂ„r Ă€nnu och pĂ„verkas i stor

utstrĂ€ckning av arbetet inom EU. Arbetet pĂ„verkas ocksĂ„ av det faktum att det ïŹnns olika uppfattningar om hur eïŹ€ektiv olika delar av lagstiftningen Ă€r och vilka kostnader den för med sig. I budgetpropositionen för 2012 menar regeringen ocksĂ„ att en frĂ„ga som behöver övervĂ€gas Ă€r hur efterlevnaden av bestĂ€mmelserna om aktiva Ă„tgĂ€rder i arbetslivet kan förbĂ€ttras. Sammantaget blir bilden att diskrimineringsomrĂ„det inte Ă€r statiskt utan att lagstiftningen utvecklas hela tiden. DĂ€rför gĂ„r det inte att förutse exakt hur ramarna för diskrimineringsarbetet kommer att se ut i framtiden.

RIKSREVISIONEN 33

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

34 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

4Myndighetens prioriteringar

I kapitlet redogörs för hur DO valt att prioritera och inrikta sitt arbete under sina första Är och de initiala problem och svÄrigheter som myndigheten haft.

4.1DO:s tillsyn

I DO:s lagreglerade tillsynsverksamhet ingÄr hantering av individanmÀlningar, domstolsprocesser och tillsyn av aktiva ÄtgÀrder.

Hanteringen av individanmÀlningar dominerar

En viktig del av DO:s tillsynsuppdrag Àr att hantera anmÀlningar om brott mot förbuden i diskrimineringslagen, sÄ kallade individanmÀlningar. DO gör en rÀttslig bedömning av varje enskilt Àrende och bedömer vilka Àrenden myndigheten ska utreda och driva vidare. I de fall dÀr Àrendet drivs vidare Àr syftet att nÄ förlikning eller en prövning i domstol, om inte Àrendet avslutas dessförinnan, exempelvis pÄ grund av att diskriminering inte gÄr att bevisa eller att det framkommer att lagskydd saknas i det aktuella fallet. Diskrimineringslagen ger DO en möjlighet att föra talan i domstol för en

enskild som medger det. DO har exempelvis möjlighet att vÀlja att driva endast Àrenden som Àr av betydelse för rÀttsutvecklingen.57

Under DO:s första Är har myndigheten prioriterat arbetet med handlÀggning av individanmÀlningar. Den totala kostnaden för DO:s hantering av individanmÀlningar (inklusive processer) var 2011 cirka 53 miljoner kronor. Detta utgjorde 55 procent av den totala kostnaden för DO:s verksamhet. Kostnaderna för individanmÀlningar 2010 var cirka 55 miljoner kronor, vilket motsvarade drygt 57 procent av DO:s totala kostnader.58 Detta kan jÀmföras med tillsynen av aktiva ÄtgÀrder som uppgick till 2 procent av DO:s totala kostnader under 2011.

57I proposition 2007/08:95 uttalar regeringen att den nya ombudsmannen frÀmst bör strÀva efter förlikningar och uppgörelser utom rÀtta samt att förmÄ arbetsgivare eller utbildningsanordnare att frivilligt följa lagens föreskrifter om aktiva ÄtgÀrder.

58Uppgifterna har hÀmtats frÄn utkast 2012-01-27 till Ärsredovisning för 2011.

RIKSREVISIONEN 35

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

ÄrendeïŹ‚Ă¶det vid DO

En av orsakerna till DO:s prioritering av individanmÀlningar under 2009 och 2010 var att myndigheten startade med en stor ingÄende Àrendebalans frÄn de fyra tidigare diskrimineringsombudsmannamyndigheterna. Av tabellen

nedan framgĂ„r att DO ïŹck överta drygt 700 Ă€renden som uppkommit men inte avslutats vid de tidigare myndigheterna.

Tabell 4.1 Antalet Àrenden59

  2011 2010 2009
       
IngÄende balans 1 056 1 633 728
       
Inkomna 1 957 2 614 2 537
       
Avslutade 2 625 3 189 1 635
       
UtgÄende balans 388 1 058 1 630
       

KÀlla: Uppgifterna hÀrrör frÄn Ärsredovisningarna för dessa Är.

Anm: DiïŹ€erensen mellan utgĂ„ende och ingĂ„ende balanser beror pĂ„ att vissa Ă€renden har fĂ„tt öppnas igen.

Under DO:s första Ă„r inkom dessutom drygt 2 500 individanmĂ€lningar till DO, vilket var en ökning med 20 procent jĂ€mfört det sammanlagda antalet Ă€renden vid de tidigare diskrimineringsmyndigheterna 2008. Samtidigt avslutade DO endast drygt 1 600 Ă€renden 2009, varför Ă€rendebalansen ökade kraftigt. År 2010 ökade antalet anmĂ€lningar ytterligare nĂ„got, men dĂ„ DO lyckades avsluta betydligt ïŹ‚er Ă€renden kunde Ă€rendebalansen dĂ€rmed reduceras. För 2011 uppgick den utgĂ„ende Ă€rendebalansen till 388 Ă€renden.60

Trots att Ă€rendebalansen minskat har DO haft fortsatt fokus pĂ„ individanmĂ€lningar i tillsynen Ă€ven under 2011. Enligt DO:s senaste budgetunderlag som avser Ă„ren 2012–2014 kommer prioriteringen av individĂ€renden att fortsĂ€tta Ă„tminstone till och med 2012.61

Ett utvecklingsarbete förbereds dock som innefattar omfördelning av resurser frÄn individÀrendehanteringen till tillsynen av aktiva ÄtgÀrder och en förstÀrkning av frÀmjandeuppdraget62.

59Uppgifterna hÀrrör frÄn Ärsredovisningarna för 2009, 2010 och 2011.

60Riksrevisionens sammanstÀllning av 16 intervjuer om DO, 2011-06-13, DO:s Ärsredovisning och budgetunderlag, Statskontorets myndighetsanalys.

61DO, budgetunderlag, 2011-03-01, Àrende LED 2011/32.

62DO, Ärsredovisning för 2011.

36 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Tillsyn av aktiva ÄtgÀrder

Förutom att utreda och eventuellt föra talan vid anmÀlan om diskriminering ingÄr det i DO:s tillsynsuppdrag att se till att kraven pÄ aktiva ÄtgÀrder följs. Granskning av aktiva ÄtgÀrder kan ske pÄ DO:s eget initiativ eller efter anmÀlan frÄn enskilda eller frÄn fackliga organisationer.

Av de intervjuer som Riksrevisionen genomfört med chefer och tjÀnstemÀn vid DO samt av myndighetens Ärsredovisning framgÄr att tillsyn av aktiva ÄtgÀrder inte var en prioriterad uppgift under 2009 och 2010. Under

sina tvÄ första Är tog DO inte nÄgra egna initiativ till granskningar av arbetsgivares aktiva ÄtgÀrder. Samtliga Àrenden som övertogs frÄn de tidigare ombudsmannamyndigheterna kunde dock avslutas.

Aktiviteten i tillsynen av aktiva Ă„tgĂ€rder ökade emellertid nĂ„got under 2010 och ökade ytterligare under 2011. Under 2010 ïŹck DO in 13 Ă€renden om arbetsgivares brister vad gĂ€ller kravet pĂ„ aktiva Ă„tgĂ€rder. Alla 13 Ă€rendena har avslutats. PĂ„ utbildningsomrĂ„det pĂ„började DO en granskning av likabehandlingsplaner pĂ„ yrkesutbildningar inom sjukvĂ„rdsomrĂ„det under 2010. DO har Ă€ven inlett en granskning av tio landstings arbete med aktiva Ă„tgĂ€rder i arbetslivet gĂ€llande kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning under 2011. Den absoluta merparten av tillsynsverksamheten avser dock fortfarande individĂ€renden avseende förbud och repressalier.63

Av Riksrevisionens intervjuer64 och av DO:s Ă„rsredovisning för 2010 framgĂ„r att DO anser att arbetet med aktiva Ă„tgĂ€rder Ă€r resurskrĂ€vande och att möjligheterna att bedriva en eïŹ€ektiv tillsyn i mĂ„nga fall Ă€r begrĂ€nsade. Diskrimineringslagens bestĂ€mmelser om aktiva Ă„tgĂ€rder Ă€r inte sĂ€rskilt detaljerade utan mer av ramlagskaraktĂ€r. Enligt DO innebĂ€r frĂ„nvaron av

detaljreglering att det blir svÄrt att i tillsynen stÀlla skarpa krav pÄ arbetsgivare utöver de krav som avser lönekartlÀggningar för kvinnor och mÀn dÀr regelverket Àr mer detaljerat. DO har dÀrför efterlyst ett utvidgat lagskydd för de aktiva ÄtgÀrderna.

Av Riksrevisionens intervjuer framgĂ„r ocksĂ„ att det ïŹnns olika Ă„sikter inom DO om hur eïŹ€ektiva de aktiva Ă„tgĂ€rderna egentligen Ă€r. Enligt en rapport av Statskontoret om aktiva Ă„tgĂ€rder inom arbetsomrĂ„det och utbildningsomrĂ„det uppger mĂ„nga aktörer att de gör insatser mot diskriminering utan att det ïŹnns nĂ„gon direkt koppling till bestĂ€mmelserna i diskrimineringslagen.

Av dem som svarat pÄ Statskontorets enkÀt Àr det mÄnga arbetsgivare och utbildningsanordnare som arbetar aktivt mot diskriminering. FÄ kopplar dock samman detta arbete med diskrimineringslagens krav pÄ att vidta

63DO, Ärsredovisning för 2010 samt DO:s budgetunderlag.

64Intervjuer med tjÀnstemÀn inom DO i maj 2011.

RIKSREVISIONEN 37

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

aktiva ÄtgÀrder mot diskriminering. I synnerhet arbetsgivare anser att arbetet i första hand sker som följd av omvÀrldens förvÀntningar pÄ att företag

och organisationer tar ett sĂ„dant ansvar. Dessutom ïŹnns liknande krav i annan lagstiftning. Bland utbildningsanordnare Ă€r det ïŹ‚er som anser att diskrimineringslagen har pĂ„verkat arbetet mot diskriminering.65

Det har dock framkommit andra Äsikter. Tidigare JÀmO menade att lönegranskningar, det vill sÀga granskningar av hur arbetsgivarna följer bestÀmmelserna om lönekartlÀggning, gav goda resultat. LönekartlÀggning Àr ett bra verktyg för att hitta bland annat osakliga löneskillnader mellan kvinnor och mÀn, menade JÀmO.66

Regeringen har Äterkommit i budgetpropositionen för 2012 dÀr regeringen redovisar att frÄgan om aktiva ÄtgÀrder behöver övervÀgas nÀr det gÀller hur efterlevnaden av bestÀmmelserna om aktiva ÄtgÀrder i arbetslivet kan förbÀttras.

4.2DO:s frÀmjande arbete

Utöver att bedriva tillsyn har DO i uppdrag att verka för att diskriminering inte förekommer pÄ nÄgon av de sju diskrimineringsgrunder som lagen har angett. Detta sÄ kallade frÀmjande uppdrag följer frÀmst av DO-lagen och inbegriper aktiviteter som rÄdgivning, information och utbildning, överlÀggningar

med olika aktörer, bevakning av forsknings- och utvecklingsarbete och internationellt arbete. I uppdraget ingÄr ocksÄ DO:s utredningsarbete och remisshantering samt övrigt arbete som kan relateras till DO:s uppgift att föreslÄ författningsÀndringar eller andra ÄtgÀrder som kan motverka diskriminering.

Kommunikationsarbete dominerar

Under 2011 svarade DO:s frÀmjande arbete för 42 procent av DO:s totala resurser. Av detta svarade DO:s kommunikationsarbete för 36 procent medan utbildning, medverkan och samverkan stod för 21 procent och utredningsarbete för 22 procent.67 Under 2010 svarade det frÀmjande arbetet för 41 procent av myndighetens samlade resurser, varav kommunikationsarbetet svarade för

37 procent.

65Statskontoret (2011:4), Aktiva Ă„tgĂ€rder mot diskriminering – eïŹ€ekter och kostnader.

66Miljongranskningen - Resultatet av etapp 2 och slutrapport (JĂ€mO, november 2008).

67DO, Årsredovisning för 2011.

38 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

RĂ„dgivningsverksamheten har minskat i omfattning

En viktig del av DO:s frÀmjande arbete Àr DO:s rÄdgivningsverksamhet.68 I DO-lagen stadgas nÀmligen sÀrskilt att DO genom rÄd och pÄ annat sÀtt ska medverka till att den som utsÀtts för diskriminering kan ta till vara sina rÀttigheter. Under 2011 svarade DO:s rÄdgivningsverksamhet för omkring

11 procent av det frÀmjande arbetet. Under 2010 var utfallet ungefÀr 15 procent av frÀmjandearbetet. DO konstaterar att fÀrre personer har vÀnt sig till rÄdgivningen 2011 Àn tidigare Är.69

DO:s utredningsarbete har i huvudsak utgÄtt frÄn regeringsuppdrag

DO har efter uppdrag frĂ„n regeringen lĂ„tit genomföra en kvalitativ undersökning om upplevd diskriminering. DO har vidare pĂ„ regeringens uppdrag genomfört en studie av diskrimineringen pĂ„ bostadsmarknaden. Tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting har DO Ă€ven tagit fram rapporten Indikatorer för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter. Utredningarna ger en indikation pĂ„ diskrimineringen i samhĂ€llet. DO ïŹck extra resurser för att utföra uppdraget om upplevd diskriminering men har Ă€ndĂ„ av resursskĂ€l varit tvungen att avgrĂ€nsa uppdragets omfattning.70

Under 2011 har DO publicerat tvÄ rapporter: en om Äldersdiskriminering och en om romers rÀttigheter. Rapporten om Äldersdiskriminering bygger pÄ djupintervjuer i fokusgrupper medan rapporten om romers rÀttigheter i huvudsak Àr en analys av Àrenden dÀr romer har anmÀlt att de blivit diskriminerade.71

DO arbetar med att utveckla sitt frÀmjandeuppdrag

DO arbetar enligt myndigheten med att utveckla sitt frĂ€mjandeuppdrag trots att myndighetens frĂ€mjandeinsatser Ă€ven under 2011 fĂ„tt stĂ„ tillbaka för den prioritering som gjorts pĂ„ tillsynssidan. Under 2011 har myndigheten bland annat genomfört egenarrangerande utbildningar. Myndigheten har ocksĂ„ utvecklat och genomfört samverkan med det civila samhĂ€llet i större utstrĂ€ckning Ă€n tidigare. Myndigheten anser att det ïŹnns fortsatta behov av utvecklingsarbete inom ïŹ‚era omrĂ„den.72

68Till rÄdgivningen kan enskilda mÀnniskor som upplever att de blivit diskriminerade eller missgynnade vÀnda sig. RÄdgivningen vÀnder sig Àven till arbetsgivare och andra som vill fÄ vÀgledning i hur man förebygger diskriminering.

69DO, Ärsredovisningar för 2010 och 2011.

70DO, Årsredovisning för 2010 och DO:s budgetunderlag.

71DO:s webbplats.

72DO, Ärsredovisningar för 2010 och 2011.

RIKSREVISIONEN 39

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

4.3HandlÀggningstider

DO har problem med ÀrendehandlÀggningen

DO har vid ïŹ‚era tillfĂ€llen fĂ„tt kritik frĂ„n JO för lĂ„ngsam handlĂ€ggning och för vissa frĂ„gor om hantering av individanmĂ€lningar.73 Av DO:s interna handlĂ€ggningsrutiner för individĂ€renden framgĂ„r att det Ă€r viktigt att anmĂ€laren fĂ„r tid att sjĂ€lv vĂ€cka talan om DO vĂ€ljer att inte gĂ„ vidare med Ă€rendet.74 Den genomsnittliga handlĂ€ggningstiden för ett individĂ€rende

uppgick till 147 dagar 2011. DO har dÀrmed minskat handlÀggningstiden mellan 2010 och 2011 nÄgot (motsvarande handlÀggningstid 2010 var 167 dagar).75

Av Riksrevisionens intervjuer och Statskontorets myndighetsanalys framgĂ„r att en anledning till att handlĂ€ggningen drog ut pĂ„ tiden var att det funnits stora skillnader i synen pĂ„ hur Ă€renden skulle hanteras inom myndigheten. Bland annat saknades tydliga kriterier för nĂ€r man skulle driva ett Ă€rende vidare. Det har ocksĂ„, enligt DO, visat sig svĂ„rare att skapa en enhetlig och eïŹ€ektiv Ă€rendehandlĂ€ggning Ă€n vad som tidigare förutsĂ„gs. Rutinerna hos de tidigare ombudsmĂ€nnen skilde sig Ă„t.76 MĂ„nga medarbetare som tidigare saknat erfarenhet av att arbeta med handlĂ€ggning ïŹck sĂ„dana uppgifter i den

nya organisationen. PÄ grund av arbetsbelastningen fanns det inte utrymme för kompetensutveckling.

ÅtgĂ€rder har vidtagits för att lösa problemen

Under 2010 pÄbörjade DO som ett led i att utveckla ÀrendehandlÀggningen ett arbete med att ta fram gemensamma kriterier och ramar för systematiska genomgÄngar av individÀrenden.77 Ett mÄl sattes ocksÄ upp om en lÀngsta handlÀggningstid om sex mÄnader för ett normalÀrende och Ätta mÄnader för ett mer komplicerat Àrende. Den genomsnittliga handlÀggningstiden ska inte överstiga tre mÄnader eller cirka 90 dagar fram till dess att DO beslutar i Àrendet.

73AnmÀlan mot Diskrimineringsombudsmannen (DO) angÄende underlÄtenhet att besvara frÄgor, m.m. Dnr 7126-2009, beslutsdatum 2010-06-11. AnmÀlan mot Diskrimineringsombudsmannen (DO) angÄende lÄngsam ÀrendehandlÀggning, m.m. Dnr 4591-2010, beslutsdatum 2010-11-23.

AnmÀlan mot Diskrimineringsombudsmannen (DO) angÄende lÄngsam handlÀggning, m.m. Dnr 4930-2010, beslutsdatum 2010-11-23.

74DO:s handlÀggningsrutin för individÀrenden, beslutad 2009-12-14.

75DO, Ärsredovisningar för 2010 och 2011 samt LED 2011/5, Àrendeförteckning till Justitiekanslern, 2011-02-25, dnr. 1-11-23.

76DO:s Ärsredovisning för 2011.

77ÅtgĂ€rder för att sĂ€kerstĂ€lla en eïŹ€ektiv, strategisk och rĂ€ttssĂ€ker hantering av individanmĂ€lningar (pm, Ă€rende LED/2010/5, Diskrimineringsombudsmannen).

40 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Genom utvecklingsarbetet vill DO sÀkerstÀlla att utredarna lÀgger ned tid pÄ rÀtt Àrenden och att rÀtt ÄtgÀrder vidtas i de Àrenden som myndigheten bedömer bör utredas. DO vill ocksÄ sÀkerstÀlla att enskilda inte lider rÀttsförluster. Det nya sÀttet att arbeta med Àrenden har införts successivt. I september 2011 beslutades bland annat om en ny handledning för

individĂ€renden.78 Syftet med arbetet Ă€r att en eïŹ€ektivare Ă€rendehandlĂ€ggning ska frigöra resurser för annat arbete, bland annat tillsyn av aktiva Ă„tgĂ€rder. Som framgĂ„tt av tidigare avsnitt har Ă€rendebalansen ocksĂ„ utvecklats positivt under 2011. Detta kan bero pĂ„ att Ă€rendehanteringen har eïŹ€ektiviserats, men ocksĂ„ pĂ„ att antalet inkommande anmĂ€lningar har minskat under Ă„ret. DO har inte analyserat vad det senare beror pĂ„.79

Diariesystemet fortfarande under utveckling

En annan möjlig orsak till DO:s problem med ÀrendehandlÀggningen Àr att diariesystemet, som Àven Àr myndighetens Àrendehanteringssystem, inte var fÀrdigutvecklat nÀr DO startade sin verksamhet den 1 januari 2009.

Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen upphandlade diariesystemet först i november 2008, och man hann inte med att ta fram en ordentlig kravspeciïŹkation. Av Riksrevisionens intervjuer framgĂ„r

att problemen med diariesystemet var en bidragande orsak till de stora Ă€rendebalanser som uppstod vid DO under myndighetens första Ă„r. Enligt intervjuerna Ă€r det dock inte sĂ€kert att det hade varit möjligt att ta fram en bĂ€ttre kravspeciïŹkation eftersom det var svĂ„rt att veta frĂ„n början exakt vilka behov som myndigheten hade. Till detta kommer att ingen kunde det nya systemet frĂ„n början.

Av Statskontorets myndighetsanalys av DO framgĂ„r att det fortfarande ïŹnns problem med diariesystemet. Systemet anses svĂ„rt att anvĂ€nda, och det förekommer att personer registrerar uppgifter pĂ„ olika sĂ€tt, till exempel vid avslut av Ă€renden. Ett internt projekt inom DO har genomförts för att ta fram en funktion som gör det möjligt att snabbt hitta information om Ă€renden i diariet, ta fram statistik med mera. DO uppger dock att det fortfarande Ă„terstĂ„r en del utvecklingsarbete.80

78Handledning för individÀrenden, Diskrimineringsombudsmannen, 2011-09-16.

79Av DO:s webbplats framgÄr dock att en stor del av minskningen beror pÄ att kampanjen om tillgÀnglighet för funktionshindrade har slutat uppmana deltagare att anmÀla till DO. Plockar man bort de anmÀlningarna blir den totala minskningen omkring 15 procent, vilket kan vara en naturlig variation. 2012-12-08, http://www.do.se/sv/Press/Pressmeddelanden-och-aktuellt/2011/ Nya-rutiner-ger-snabbare-arendehantering-hos-DO/.

80DO, Ärsredovisningar för 2010 och 2011 och Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av Diskrimineringsombudsmannen, rapport 2011:26.

RIKSREVISIONEN 41

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

4.4Resultat av arbetet med individanmÀlningar

DO har stort utrymme att vÀlja hur individanmÀlningar ska hanteras. Av Riksrevisionens intervjuer, DO:s Ärsredovisning samt Statskontorets

myndighetsanalys av DO framgÄr att DO frÄn start i princip drev de Àrenden till domstol dÀr bevislÀget var sÄdant att Àrendet kunde gÄ att driva med framgÄng.

Det ïŹnns ïŹ‚era motiv till varför DO lade stor vikt vid att utreda och förbereda Ă€renden för en domstolsprocess. NĂ€r Ă€renden drivs i domstol sker detta med utgĂ„ngspunkten att ge anmĂ€laren upprĂ€ttelse i de fall dĂ€r DO efter utredning gjort bedömningen att det som anmĂ€lts strider mot diskrimineringslagstiftningen. Det ligger ocksĂ„ i DO:s uppdrag att driva pĂ„

rÀttsutvecklingen inom diskrimineringsomrÄdet genom att till exempel driva strategiska Àrenden för att fÄ fram rÀttspraxis. Ett tredje syfte med arbetet med individanmÀlningar Àr att driva Àrenden för att vÀcka uppmÀrksamhet och skapa debatt. I den nya handledning för individÀrenden som beslutades i september 2011 anges dock att syftet med DO:s uppdrag inte kan vara att DO ska företrÀda alla personer som har diskriminerats.81

FÄ Àrenden drivs vidare till domstol

DO avgjorde omkring cirka 2600 anmĂ€lningsĂ€renden under 2011. I de ïŹ‚esta fall avslutas Ă€renden pĂ„ grund av att DO bedömer att bevislĂ€get Ă€r för svagt för att man ska kunna driva Ă€rendet i domstol (59 procent) eller för att anmĂ€lan gĂ€ller en situation som inte omfattas av diskrimineringslagstiftningen

(14 procent). DO fĂ„r nĂ€mligen ett stort antal anmĂ€lningar frĂ„n enskilda individer rörande upplevd diskriminering som inte tĂ€cks av lagens bestĂ€mmelser. En av orsakerna till detta Ă€r att olika organisationer har bedrivit massanmĂ€lningsaktioner till DO för att fĂ„ till stĂ„nd en förĂ€ndrad lagstiftning.82 Figuren nedan visar avslutningsgrunder för individĂ€rendena för Ă„ren 2009–2011.

81Handledning för individÀrenden, Diskrimineringsombudsmannen, 2011-09-16.

82SÄdana massanmÀlningsaktioner förekom Àven vid de tidigare ombudsmannamyndigheterna. Se prop. 2007/08:1 utgiftsomrÄde 13 s. 30.

42 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Figur 4.1 Avslutningsgrund för individÀrenden

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0

Dom Förlikning bevisning   lagskydd företrÀder Annan orsak
  Ej  
  OtillrÀcklig   Facket Preskriberad/Äterkallad  
         
           

2009 2010 2011

KĂ€lla: DO:s Ă„rsredovisning 2011.

Som framgĂ„r av ïŹguren Ă€r det endast en liten andel av individĂ€rendena som drivs vidare till domstol. Totalt under perioden den 1 januari 2009 till och med den 31 december 2011 har 41 diskrimineringsmĂ„l avgjorts i domstol.83

DO har haft framgÄng i 13 av dessa mÄl. MÄnga av domarna avser dock Àrenden i vilka de tidigare ombudsmÀnnen stÀmt och som sedan förts över till den

nya myndigheten. JÀmfört med de tidigare ombudsmÀnnen har DO dock haft större framgÄng med de mÄl man drivit i Arbetsdomstolen. Under perioden den 1 januari till och med den 30 juni 2011 har DO vunnit 6 av de 17 mÄl man drivit i Arbetsdomstolen.84

NĂ„got ïŹ‚er Ă€renden till förlikning

JĂ€mfört med hur mĂ„nga Ă€renden som DO driver vidare till domstol Ă€r det ïŹ‚er individĂ€renden som gĂ„r till förlikning. NĂ€r en förlikning uppnĂ„s innebĂ€r det att den enskilda individen fĂ„r upprĂ€ttelse i form av ekonomisk kompensation men att Ă€rendet inte blir föremĂ„l för domstolsavgörande. Under 2009 till 2011 drevs 124 Ă€renden vidare till förlikning vilket Ă€r betydligt ïŹ‚er Ă€n Ă€renden som processats vidare till domstol. JĂ€mfört med det totala antalet Ă€renden

Ă€r det dock vĂ€ldigt fĂ„ Ă€renden (1–2 procent) som drivs vidare till förlikning.

83Ett mĂ„l kan avse ïŹ‚era individĂ€renden. DĂ€rför överensstĂ€mmer inte antalet domar med antalet Ă€renden avslutade genom dom.

84DO:s Ă€rendestatistik. Jfr Ă€ven Domar i diskrimineringsmĂ„l 1999–2009 – en förstudie (Jurcom AB, 2010). En analys av domar i diskrimineringsmĂ„l av HĂ„kan Sandesjö pĂ„ uppdrag av Integrations- och jĂ€mstĂ€lldhetsdepartementet.

RIKSREVISIONEN 43

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Den nya diskrimineringsersÀttning som infördes 2009 har resulterat i höjda ersÀttningar i förlikningar. Under 2010 har förlikningar ingÄtts pÄ som högst 200 000 kronor, vilket kan jÀmföras med det tidigare högsta utdömda allmÀnna skadestÄndet om 100 000 kronor.85

Att ta till vara erfarenheten frÄn arbetet med individÀrenden

DO lĂ€gger stora resurser pĂ„ att utreda individĂ€renden innan beslut tas om Ă€rendet ska drivas vidare eller inte. Av Statskontorets myndighetsanalys av DO framgĂ„r att Ă€ven om myndigheten nu Ă€r bra pĂ„ att avsluta Ă€renden sĂ„ ïŹnns det fortfarande en frustration inom myndigheten över att sĂ„ mycket tid lĂ€ggs pĂ„ att utreda Ă€renden mot domstolsprocess nĂ€r en sĂ„ liten andel faktiskt drivs sĂ„ lĂ„ngt.86 En viktig frĂ„ga Ă€r hur erfarenheterna frĂ„n arbete med individĂ€renden tas till vara.

Enligt Statskontorets myndighetsanalys av DO har antalet Àrendeanalyser under myndighetens första verksamhetsÄr varit litet. Den kunskap utredarna fÄr frÄn de fall som inte drivs vidare mot process riskerar dÀrmed att gÄ förlorad eftersom det inte finns rutiner eller utrymme för att fÄnga upp och samla kunskapen nÀr Àrendet avslutas. DO:s ledning uppger dock att man nu kommit i gÄng med Àrendeanalyser. Myndigheten har börjat ett arbete med att gÄ igenom kunskapen frÄn de Àrenden som inte utreds rÀttsligt. Kunskapen frÄn Àrendehanteringen förmedlas ocksÄ vidare inom ramen för de tre samverkansgrupper mellan tillsyn och frÀmjande som myndigheten initierat. Ett exempel pÄ Àrendeanalyser Àr den rapport om diskriminering av romer som DO presenterade under vÄren 2011 och som bygger pÄ en analys av 230 Àrenden dÀr romer anmÀlt diskriminering.87

Behovet av ökad kunskap om diskriminering och strategisk riskanalys

Även om DO börjat ta till vara kunskapen frĂ„n Ă€rendehanteringen sĂ„ ger den anmĂ€lda diskrimineringen inte nĂ„gon fullstĂ€ndig bild av hur den faktiska diskrimineringen i samhĂ€llet ser ut och hur den utvecklats. DO konstaterar exempelvis att det minskade antalet anmĂ€lda diskrimineringsĂ€renden under 2011 sannolikt inte beror pĂ„ att diskrimineringen i samhĂ€llet skulle ha minskat. Det minskade antalet anmĂ€lningar Ă€r snarare ett resultat av att massanmĂ€lningsaktioner frĂ„n handikapporganisationer nu har upphört.88

85Prop. 2011/12:1 utgiftsomrÄde 13 s.40 f.

86Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av Diskrimineringsombudsmannen, rapport 2011:26.

87Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av Diskrimineringsombudsmannen, rapport 2011:26, DO (2011), Romers rĂ€ttigheter – Diskriminering, vĂ€gar till upprĂ€ttelse och hur juridiken kan bidra till en förĂ€ndring av romers livsvillkor.

882012-12-08, \\wvïŹl01\users$\anjos\mina dokument\DO\Webb\Nya rutiner ger snabbare Ă€rendehantering hos DO – DO.mht.

44 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

DO har Ànnu inte utvecklat nÄgot systematiskt analysarbete i syfte att ta reda pÄ var i samhÀllet och pÄ vilka grunder diskriminering Àr vanligt förekommande samt förÀndringen över tid. I de senaste Ärens budgetpropositioner anger regeringen att kunskapen om hur diskriminering förekommer i samhÀllet

Ă€r centralt i arbetet mot diskriminering. Samtidigt konstaterar regeringen att det Ă€r svĂ„rt att fĂ„ nĂ„gon tydlig bild av om diskrimineringen ökar eller minskar eftersom systematiska och jĂ€mförbara analyser saknas.89 Det ïŹnns

dock exempel pĂ„ myndigheter som gör Ă„terkommande risk- eller problemanalyser inom de omrĂ„den de ansvarar för och som skulle kunna utgöra en inspirationskĂ€lla för DO, lĂ„t vara att varje samhĂ€llsomrĂ„de förstĂ„s har egna unika förutsĂ€ttningar för riskanalysen. HĂ€r kan som exempel nĂ€mnas Brottförebyggande rĂ„dets (BrĂ„) Ă„terkommande sĂ„ kallade oïŹ€erundersökningar.90 I dessa undersökningar frĂ„gar man ett urval av befolkningen om de varit utsatta för olika brottsliga hĂ€ndelser under en viss period, om de anmĂ€lt hĂ€ndelsen, deras instĂ€llning till polisen och upplevd trygghet eller otrygghet. Ett annat exempel Ă€r Rikskriminalpolisens Ă„terkommande nationella hotbildsdokument, den senast utgivna benĂ€mnd

Problembild 2011.91

4.5Organisation och verksamhetsinriktning

Sedan DO bildades 2009 har ïŹ‚era justeringar av organisationen genomförts. Den första organisationen av DO var det förslag som lĂ€mnades av Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen till regeringen.

UtgÄngspunkter för DO:s initiala organisation

Utredningen om bildandet av DO föreslog att DO skulle organiseras i tre avdelningar – Tillsynsavdelningen, Utvecklingsavdelningen och Administrativa avdelningen. Under dessa avdelningar bildades Ă„tta enheter. DĂ€rutöver inrĂ€ttades en stab. Uppdelningen av tillsyn och utveckling i olika avdelningar skulle sĂ€kerstĂ€lla en tydlig skillnad mellan den granskande och frĂ€mjande verksamheten i enlighet med utredningens direktiv.

Enheterna under Tillsynsavdelningen delades in efter sakomrÄdena Arbetsliv, Utbildning respektive SamhÀllsliv och inte efter olika diskrimineringsgrunder. Detta var ett medvetet val av utredningen eftersom en indelning efter diskrimineringsgrunder hade gÄtt emot motiven bakom den nya lagstiftningen

89Se prop. 2011/12:1 utgiftsomrÄde 13 s. 39 samt prop. 2010/11:1 utgiftsomrÄde 13 s. 36 f.

90www.bra.se, 2011-11-09.

91Problembild 2011 – sekretessprövad version, RKP Rapport 2009:1, Rikskriminalpolisen, februari 2009.

RIKSREVISIONEN 45

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

och sammanslagningen av de tidigare diskrimineringsmyndigheterna. Det inrÀttades dessutom en sÀrskild processenhet pÄ Tillsynsavdelningen. Detta mot bakgrund av att de tidigare ombudsmannamyndigheterna varit vÀldigt beroende av externa resurser och extern kompetens för att driva processer. Under Utvecklingsavdelningen fanns enheterna FrÀmjande och

Kommunikation. Under Administrativa avdelningen fanns enheterna Personal och administration samt Ekonomi och IT. DÀrutöver fanns en stab med fyra personer. DO bestod alltsÄ av tre avdelningar, Ätta enheter och en stab.

Utredningens förslag innebar att personalen frĂ„n de tidigare fyra myndigheterna, som alla var organiserade efter och dĂ€rmed specialiserade pĂ„ enskilda diskrimineringsgrunder, ïŹck arbeta med samtliga sju diskrimineringsgrunder. En del av medarbetarna vid DO ïŹck dĂ€rmed frĂ„n

början sĂ€tta sig in i en delvis ny lagstiftning. Som tidigare har nĂ€mnts ïŹck DO Ă€ven ta över ett stort antal pĂ„gĂ„ende Ă€renden frĂ„n de tidigare myndigheterna.

Problem kopplade till DO:s organisation och verksamhetsinriktning

Vid DO:s bildande beslutades att en översyn av DO:s organisation och verksamhet skulle göras efter ungefÀr ett Är. Vid översynen, som utfördes av externa konsulter, framkom att det fanns behov av att skapa tydlighet i roller och ansvar, att öka samsynen om DO:s uppdrag bland medarbetarna och att kvalitetssÀkra beredningsarbetet och beslutsfattandet. Dessutom framkom i översynen en önskan om ökad delaktighet frÄn medarbetarnas sida. Det

konstaterades ocksÄ att den rÄdande organisationsstrukturen inte var optimal för att tillgodose dessa behov. Av översynen och Riksrevisionens intervjuer framkommer dessutom att en bidragande orsak till DO:s problem var att det fanns stora skillnader i arbetssÀtt och kulturer mellan personal frÄn de fyra tidigare diskrimineringsmyndigheterna. Dessa kulturskillnader anses ha bidragit till svÄrigheterna att komma överens om hur den nya myndigheten ska arbeta och prioritera. Statskontoret konstaterar i sin myndighetsanalys av DO att man internt underskattat skillnaderna mellan de tidigare myndigheterna och svÄrigheterna med att slÄ samman dessa i en ny, sammanhÄllen diskrimineringsmyndighet.

Flera ÄtgÀrder har vidtagits

Flera ÄtgÀrder har vidtagits för att hantera de problem som framkommit vid översynen av DO:s organisation och verksamhet. En organisationsjustering genomfördes i september 2010 och innebar bland annat att avdelningsnivÄn togs bort. Senare under 2010 placerades processförarna pÄ andra tillsynsenheter och processenheten blev vilande. DO har Àven fortsatt att utveckla sin styrmodell. Det innebÀr bland annat att enheterna fÄtt ett tydligare uppdrag att arbeta tillsammans mot gemensamma mÄl. Dessutom har

46 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

DO utvecklat den interna uppföljningen, infört tidsredovisning samt tagit fram en struktur för mÄnatlig Àrenderapportering.92 Sedan september 2011 gÀller en ny arbetsordning.93 I samband med införandet av arbetsordningen justerades Àven organisationen ytterligare nÄgot. DO har för nÀrvarande

en stab, en HR-enhet, en administrativ enhet samt tre enheter som Ă€r organiserade efter samhĂ€llsomrĂ„den: Arbetslivsenheten, Utbildningsenheten och SamhĂ€llslivsenheten. DĂ€rutöver ïŹnns FrĂ€mjandeenheten och Kommunikationsenheten.

DO har inte klarat ut verksamhetsinriktningen och strategierna

DO:s vision Àr ett samhÀlle som genomsyras av principen om alla mÀnniskors lika vÀrde och rÀttigheter. UtifrÄn denna vision har myndigheten tagit fram ett antal strategier för lÄngsiktig samhÀllsförÀndring. DO bedömer dock sjÀlv att verksamhetsinriktningen behöver utvecklas och förankras ytterligare.

Den samlade bilden frĂ„n Statskontorets myndighetsanalys av DO Ă€r ocksĂ„ att ”en gemensam syn pĂ„ myndighetens roll och uppgift fortfarande saknas”. Statskontoret menar vidare att det saknas ett tydligt stĂ€llningstagande och en konkretisering av hur myndighetens tillsyn och frĂ€mjande verksamhet ska ”samverka och lĂ€nkas samman”.94

FrÄgan om kompetensvÀxling

Till en del kan DO:s initiala problem kopplas till behov av ny kompetens. Av utredningens direktiv framgÄr att den nya myndigheten skulle bemannas med beaktande av reglerna om fullstÀndig verksamhetsövergÄng.95 Det innebÀr att alla anstÀllda har rÀtt att följa med till den nya myndigheten. Samtliga anstÀllda vid de fyra förutvarande myndigheterna accepterade övergÄngen till DO och samtliga inplacerades i den nya myndigheten. NÄgon kompetensvÀxling genomfördes inte i samband med att myndigheten bildades. Samtidigt gÄr det inte att sÀga att en kompetensvÀxling hade varit lösningen pÄ DO:s problem eftersom det handlade om att rekrytera kompetens för en delvis ny lagstiftning. Det Àr inte sÀkert att det hade varit enkelt att hitta sÄdan kompetens.

92DO:s Ärsredovisning för 2010.

93Arbetsordning för Diskrimineringsombudsmannen (DO).

94Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av Diskrimineringsombudsmannen (2011:26).

95Enligt 6 b § lagen (1982:80) om anstÀllningsskydd.

RIKSREVISIONEN 47

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

4.6Sammanfattande iakttagelser

DO har ett stort strategiskt utrymme och kan sjÀlva bestÀmma omfattning och inriktning av arbetet med individanmÀlningar, arbetet med tillsyn av aktiva ÄtgÀrder och för de olika delarna av det frÀmjande arbetet. I resursmÀssiga termer kan DO beskrivas som en liten aktör med ett stort verksamhetsomrÄde. Stora krav stÀlls dÀrmed pÄ DO:s förmÄga att prioritera mellan uppdragets olika delar.

En rad problem synliggjordes under DO:s första Ă„r. Problem fanns bland annat med stora Ă€rendebalanser som dessutom tenderade att öka, ingen egeninitierad tillsyn av arbetsgivares och utbildningsanordnares aktiva Ă„tgĂ€rder, oklara ansvarsförhĂ„llanden mellan olika nivĂ„er och organisatoriska enheter. Den nya lagstiftningen och det sĂ€tt som DO organiserades pĂ„ innebar ocksĂ„ att personalen ïŹck arbeta med en lagstiftning som den till stora delar var obekant med. DO ïŹck ocksĂ„ Ă€rva ett stort antal Ă€renden frĂ„n de fyra tidigare diskrimineringsombudsmannamyndigheterna.

För att komma till rÀtta med de problem som funnits med handlÀggningen av individanmÀlningar har DO prioriterat arbetet med individanmÀlningar.

Myndigheten kan hÀr vÀlja att utreda och driva alla Àrenden dÀr diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller om sÄ krÀvs till

domstol. Myndigheten kan alternativt vĂ€lja att driva endast Ă€renden av prejudikatintresse. Överlag Ă€r det dock endast en liten andel av de inkommande Ă€rendena som DO driver vidare till förlikning eller domstol.

Hanteringen av individÀrenden Àr en viktig kÀlla till information för DO. Kunskapen frÄn hanteringen av individÀrenden kan ligga till grund för analyser av mönster och strukturer i den diskriminering som sker inom olika samhÀllsomrÄden. Enbart analyser av anmÀlningsÀrenden kan dock inte

ge en fullstÀndig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas över tid. DO saknar ett systematiskt arbete med som skulle ge myndigheten de kunskaper som behövs för att prioritera mellan olika verktyg.

Tillsyn av aktiva (förebyggande) ÄtgÀrder inom arbetslivet och utbildningsomrÄdet Àr en av DO:s huvuduppgifter. DO har hittills lagt begrÀnsade resurser pÄ tillsyn av aktiva (förebyggande) ÄtgÀrder i arbetslivet och pÄ utbildningsomrÄdet. Enligt DO Àr arbetet med tillsyn av aktiva ÄtgÀrder resurskrÀvande samtidigt som det saknas krav pÄ aktiva ÄtgÀrder för vissa diskrimineringsgrunder. DO har dÀrför efterlyst ett utvidgat och mer detaljerat lagskydd kopplat till de aktiva ÄtgÀrderna.

DO har lĂ„tit genomföra ïŹ‚era översyner av sin organisation och verksamhet i syfte att skapa tydlighet i roller och ansvar, att öka samsynen om sitt uppdrag och att kvalitetssĂ€kra beredningsarbetet och beslutsfattandet. Vid dessa

48 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

översyner har det framgĂ„tt att den organisation som infördes frĂ„n start inte fyllde de behov som fanns. En justering av organisationen gjordes dĂ€rför under 2010 och har sedan Ă„tföljts av ïŹ‚er.

DO har haft problem med att ta fram och internt förankra verksamhetens inriktning och strategier. Till en del beror dessa problem pÄ skillnader i kultur och arbetssÀtt mellan de tidigare fyra myndigheterna. Statskontoret konstaterar i sin myndighetsanalys av DO att man underskattat skillnaderna mellan de tidigare myndigheterna och dÀrmed svÄrigheterna med att slÄ samman dessa i en ny, sammanhÄllen diskrimineringsmyndighet.

RIKSREVISIONEN 49

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

50 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

5Regeringens styrning

I detta kapitel redogörs för regeringens styrning av DO under myndighetens första Är. DÀrutöver redogörs kort för regeringens övergripande arbete mot diskriminering och dess koppling till arbetet mot mÀnskliga rÀttigheter.

5.1UtgÄngspunkter för regeringens styrning av DO

DO:s grundlÀggande ansvarsomrÄden och uppgifter regleras i lag, vilket innebÀr att eventuella Àndringar av DO:s uppdrag ska beslutas av riksdagen. Syftet med lagregleringen av DO:s uppdrag Àr dÀrmed att DO ska garanteras en högre grad av sjÀlvstÀndighet och oberoende i förhÄllande till regeringen.96 Av tidigare kapitel har det framgÄtt att lagregleringen av DO:s uppdrag bland annat tar sin utgÄngspunkt i olika EU-direktiv.

Vad innebÀr en lagreglering av en myndighets uppdrag?

Det vanliga Ă€r att myndigheters uppgifter regleras i förordning och inte i lag, men exempel pĂ„ bĂ„da varianterna ïŹnns. Barnombudsmannen har

liksom DO ett lagreglerat uppdrag. Inom rĂ€ttsvĂ€sendet ïŹnns ocksĂ„ exempel pĂ„ myndigheter vars verksamhet i hög grad Ă€r lagreglerad, till exempel Domstolsverket. Av de tidigare ombudsmĂ€nnen hade Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Handikappombudsmannen lagreglerade uppdrag.

En lagreglering av en myndighets uppdrag innebĂ€r att myndigheten fĂ„r en ökad sjĂ€lvstĂ€ndighet i förhĂ„llande till regeringen. Myndigheten Ă€r dock fortfarande en myndighet under regeringen, vilket innebĂ€r att regeringen har ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredsstĂ€llande. Regeringen har ocksĂ„ ïŹ‚era olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att styra

myndigheternas verksamhet, oavsett om myndighetens uppdrag Àr lagreglerat eller inte. Exempel pÄ styrmedel som regeringen kan anvÀnda Àr97

N

N

N

N

ïŹnansiella bemyndiganden och restriktioner

program och strategier – för exempelvis sĂ„ kallade generella frĂ„gor mĂ„l och resultatkrav

tillsÀttningar och bemanningar

96Prop. 2007/08:95.

97ESV 2007:23.

RIKSREVISIONEN 51

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

N

N

N

uppdrag frÄn regeringen

uppföljning, till exempel genom nyckeltal utvÀrdering.

5.2Hur har regeringen styrt DO?

Riksrevisionen har undersökt hur regeringen har styrt DO under myndighetens första tvÄ Är. Undersökningen har utgÄtt frÄn innehÄllet i myndighetens instruktion, regleringsbrev och budgetunderlag samt regeringens resultatredovisning och budgetförslag i de senaste Ärens budgetpropositioner.

5.2.1Instruktion och regleringsbrev

Vare sig DO:s instruktion eller regleringsbrev innehĂ„ller nĂ„gon nĂ€rmare styrning av inriktningen pĂ„ DO:s verksamhet i relation till de uppgifter som följer av de lagar som reglerar DO:s uppdrag. Regeringen har dĂ€rmed i hög utstrĂ€ckning valt att följa de förslag till instruktion och regleringsbrev som Utredningen om bildandet av DO lĂ€mnade till regeringen 2008. Utredningen framhöll sĂ€rskilt att instruktionen och regleringsbrevet inte skulle inskrĂ€nka myndighetens oberoende stĂ€llning. Detta bland annat mot bakgrund av FN:s sĂ„ kallade Parisprinciper som anger att nationella institutioner som arbetar med frĂ„gor kopplade till mĂ€nskliga rĂ€ttigheter ska ha en lagfĂ€st uppgift att tillvarata en eller ïŹ‚era gruppers mĂ€nskliga rĂ€ttigheter och vara sjĂ€lvstĂ€ndiga i förhĂ„llande till regeringen.98

Enligt tjĂ€nstemĂ€n inom Regeringskansliet har det har ocksĂ„ framhĂ„llits i Regeringskansliets interna anvisningar att det ïŹnns anledning att visa Ă„terhĂ„llsamhet med att styra myndigheternas verksamhet genom regleringsbreven. Myndigheternas instruktion ska vara de centrala

dokumenten för regeringens styrning av myndigheterna. Detta har medfört att ïŹ‚era myndigheter har getts regleringsbrev utan nĂ€rmare anvisningar nĂ€r det gĂ€ller verksamheten. Mot bakgrund av Parisprinciperna har regeringen ansett att detta tillvĂ€gagĂ„ngssĂ€tt Ă€r sĂ€rskilt lĂ€mpligt nĂ€r det gĂ€ller DO.

Av Riksrevisionens intervjuer med chefer och medarbetare vid DO framgĂ„r att frĂ„gan om DO:s oberoende Ă€r viktig för DO. Inga av de chefer Riksrevisionen intervjuat anser att regeringen borde styra mer över DO:s inriktning. Även om det kan ïŹnnas en motsĂ€ttning mellan tillsyn och ett brett uppdrag sĂ„ anser man att DO mĂ„ste kunna tolka sitt uppdrag och dĂ€rmed sjĂ€lv klara ut vad som gĂ€ller.

98 Slutrapport frÄn Utredningen om bildandet av Diskrimineringsombudsmannen, 2008-12-30, s. 5.

52 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

TillÀgget i regleringsbrevet för 2011

Den 1 februari 2011 beslutade regeringen att förïŹ‚ytta den dĂ„varande Diskrimineringsombudsmannen till en anstĂ€llning inom Regeringskansliet.99 Kort efter att ombudsmannen hade ïŹ‚yttats gjorde regeringen Ă€ven ett tillĂ€gg

i DO:s regleringsbrev. Enligt tillĂ€gget i regleringsbrevet ska DO redovisa vilka Ă„tgĂ€rder myndigheten har vidtagit för att hantera de ökade Ă€rendebalanserna. Redovisningen ska Ă€ven innefatta insatser som har vidtagits för att sĂ€kerstĂ€lla ett eïŹ€ektivt resursutnyttjande. DĂ€rutöver ska DO sĂ€rskilt redovisa vilka Ă„tgĂ€rder som vidtagits vad gĂ€ller tillsynen över aktiva Ă„tgĂ€rder. Med tillĂ€gget i regleringsbrevet poĂ€ngterar regeringen vikten av att DO arbetar med de tillsynsuppgifter som DO har enligt lag. TillĂ€gget i regleringsbrevet för 2011 ïŹnns dock inte i DO:s regleringsbrev för 2012.

Enligt uppgifter frĂ„n tjĂ€nstemĂ€n vid Regeringskansliet var skĂ€let för tillĂ€gget i regleringsbrevet för 2011 att regeringen ville stödja den vikarierande ombudsmannen.100 Ett annat skĂ€l förefaller ha varit DO:s problem med lĂ„nga handlĂ€ggningstider nĂ€r det gĂ€ller individanmĂ€lningar, nĂ„got DO ocksĂ„ fĂ„tt kritik för frĂ„n bland annat JO. I samband med att regeringen beslutade om tillĂ€gget i DO:s regleringsbrev pĂ„pekade regeringen nĂ€mligen sĂ€rskilt att personer som gör anmĂ€lningar om diskriminering mĂ„ste fĂ„ sin sak prövad snabbt. En eïŹ€ektiv DO Ă€r dĂ€rför av yttersta vikt.101 I budgetpropositionen för 2012 betonar regeringen dessutom att det Ă€r viktigt att den som upplevt sig som diskriminerad och som vĂ€nder sig till ombudsmannen inte lider nĂ„gon

rĂ€ttsförlust. Regeringen framhĂ„ller ocksĂ„ att för mĂ„nga individer som upplever diskriminering ïŹnns det oftast ingen annan möjlighet Ă€n att vĂ€nda sig

till DO.102

5.2.2Bedömning av DO:s resursbehov

Hur stort anslag en myndighet tilldelas beslutas av riksdagen. Regeringen har dock stora möjligheter att styra och pÄverka storleken pÄ anslaget dÄ det Àr regeringens förslag till anslagsfördelning som riksdagen utgÄr frÄn i sitt beslut.

I den proposition som föregick den nya diskrimineringslagstiftningen gjorde regeringen bedömningen att den nya ombudsmannens eventuellt ökade kostnader kan ïŹnansieras inom ramen för beïŹntliga resurser hos de tidigare fyra ombudsmĂ€nnen. Regeringen menade visserligen att kostnader kan uppstĂ„ initialt, till exempel för utbildning av myndighetens personal och information om verksamheten, men att sammanslagningen ocksĂ„ för med sig administrativa och andra samordningsvinster.103

99Pressmeddelande frÄn Arbetsmarknadsdepartementet den 1 februari 2011.

100Enligt uppgift frÄn Regeringskansliet i samband med faktagranskningen av rapporten.

101Pressmeddelande frÄn Arbetsmarknadsdepartementet den 17 februari 2011.

102Prop. 2011/12:1 utgiftsomrÄde 13 s. 42.

103Prop. 2007/08:95.

RIKSREVISIONEN 53

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Förslag till anslag frÄn Utredningen om bildandet av DO

Av regeringens direktiv till Utredningen om bildandet av DO framgÄr att utredningens förslag till anslag och budgetunderlag skulle rymmas inom ramen för de resurser som de tidigare fyra ombudsmannamyndigheterna hade 2008.104 Utredningen sÄg dock behov av ett utökat anslag med 18 miljoner kronor, utöver de 93 miljoner som motsvarade det sammanlagda anslaget för de fyra tidigare myndigheterna. I beloppet 93 miljoner inrymdes dessutom

ett temporÀrt tillskott om sammanlagt 13 miljoner, som ombudsmannen mot etnisk diskriminering skulle ha disponerat till och med 2009.105 Utredningen bad dessutom om att fÄ behÄlla dessa tillfÀlliga medel.106

Utredningen motiverade behovet av ytterligare resurser med att den nya myndigheten DO fĂ„r ett bredare uppdrag och ïŹ‚er diskrimineringsgrunder att ha tillsyn över. Utredningen menade ocksĂ„ att det behövdes ytterligare resurser för att tillgodose behovet av ökade utgifter och sĂ€rskilda insatser i samband med myndighetens uppbyggnad. Vidare pĂ„pekade utredningen att antalet anmĂ€lningar under senare Ă„r hade ökat till samtliga fyra diskrimineringsmyndigheter. Utredningen förutsĂ„g att denna ökning av anmĂ€lningsĂ€renden skulle fortsĂ€tta Ă€ven vid den nya myndigheten.107

I budgetpropositionen för 2009 kommenterade regeringen inte utredningens Ă€skanden om ytterligare resurser. Regeringen föreslog i stĂ€llet att anslagsnivĂ„n för DO skulle motsvara den samlade anslagsnivĂ„n för de fyra tidigare myndigheterna inklusive de tillfĂ€lliga medel pĂ„ 13 miljoner kronor som Ombudsmannen mot etnisk diskriminering skulle ha disponerat fram till och med 2009. Regeringen föreslog Ă€ven att avvecklingen av de fyra tidigare myndigheterna skulle ïŹnansieras frĂ„n anslaget. Kostnaden för avvecklingen

berĂ€knades uppgĂ„ till 3 miljoner kronor. Riksdagen biföll regeringens förslag.108 DĂ€rutöver ïŹck DO 2010 disponera extra medel om 5 miljoner kronor för utbildnings- och informationsinsatser om den nya diskrimineringslagen.109

104Dir. 2008:25.

105Prop. 2007/08:1 utgiftsomrÄde 13 s. 40.

106Pm 2008-08-11, Förslag till anslag för Diskrimineringsombudsmannen 2009, dnr IJ2008:03/2008/1.

107Pm 2008-08-11, Förslag till anslag för Diskrimineringsombudsmannen 2009, dnr IJ2008:03/2008/1.

108Prop. 2008/09:1 utgiftsomrÄde 13 s. 37 f. bet. 2008/09:FiU10.

109Se Ungdomsstyrelsens regleringsbrev för 2009 dÀr DO disponerar ett tillfÀlligt anslag om

5 miljoner kronor. Av DO:s budgetunderlag framgÄr att DO inte utnyttjade detta tillfÀlliga anslag fullt ut, varför ett anslagssparande uppstod pÄ 1,3 miljoner kronor. Se DO, Budgetunderlag, Àrende LED 2010/27, 2010-02-26.

54 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

DO:s budgetunderlag

DO har hittills överlĂ€mnat tre budgetunderlag till regeringen. I mars 2009 överlĂ€mnade DO budgetunderlag för Ă„ren 2010–2012. Av budgetunderlaget framgĂ„r att DO i stora drag gör samma bedömningar av resursbehovet som utredningen gjorde i sin anslagsframstĂ€llan. För perioden 2010–2013 Ă€skar DO dock ett nĂ„got lĂ€gre utökat anslag Ă€n utredningen, 14,5 till 10,5 miljoner kronor i stĂ€llet för 18 miljoner kronor. I det budgetunderlag som DO lĂ€mnade i mars 2011 för Ă„ren 2012–2014 Ă€skar DO ett utökat anslag med 5 miljoner kronor, vilket Ă€r 13 miljoner kronor lĂ€gre Ă€n utredningens ursprungliga Ă€skande. SkĂ€let för detta lĂ€gre Ă€skande Ă€r att DO avstĂ„r frĂ„n att begĂ€ra ökade resurser för sitt frĂ€mjande uppdrag pĂ„ 5 miljoner kronor. Detta bland annat mot bakgrund av det tillĂ€gg i DO:s regleringsbrev för 2011 som regeringen beslutade om i februari 2011. I budgetunderlaget anger DO att prioriteringen av tillsyn och hantering av individĂ€renden kommer att fortsĂ€tta Ă„tminstone till och med 2012.110

Regeringen har inte i nÄgon av de efterföljande budgetpropositionerna bifallit de ytterligare Àskanden som DO lÀmnat i sina budgetunderlag. Regeringen har istÀllet genomgÄende föreslagit att DO:s anslag ska uppgÄ till den sammanslagna anslagsnivÄn för de tidigare fyra ombudsmÀnnen inklusive de tillfÀlliga medel som Ombudsmannen mot etnisk diskriminering hade att disponera fram till och med 2009.111

5.3Regeringens övergripande arbete mot diskriminering

Inom ïŹ‚era tvĂ€rgĂ„ende omrĂ„den, till exempel det brottsförebyggande arbetet112, har regeringen utarbetat övergripande handlingsplaner eller strategier för hur olika insatser i arbetet mot diskriminering bör

komplettera varandra. Arbetet mot diskriminering utgör en central del av den nationella handlingsplanen för de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna 2006–2009.113 Av redovisningen i budgetpropositionen framgĂ„r ocksĂ„ att

diskrimineringslagstiftningen Ă€r ett viktigt verktyg i regeringens arbete mot diskriminering. DĂ€rutöver ïŹnns olika bidrag i syfte att stödja verksamheter mot diskriminering, rasism, homofobi och liknande former av intolerans.

110DO, Budgetunderlag 2010-2012, Àrende 2009/78, 2009-03-20, DO, Budgetunderlag, Àrende LED 2010/27, 2010-02-26 och DO, Budgetunderlag, Àrende LED 2011/32, 2011-03-01.

111Prop. 2010/11:1 utgiftsomrÄde 13 s. 42. och prop. 2011/12:1 utgiftsomrÄde 13 s. 43.

112Skr. 2000/01:62 Brott kan förebyggas! Utveckling av det brottsförebyggande arbetet.

113Skr. 2005/06:95 En nationell handlingsplan för de mÀnskliga rÀttigheterna 2006-2009 s. 29-46.

RIKSREVISIONEN 55

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Bidragen hanteras av Ungdomsstyrelsen medan DO:s huvudsakliga uppgift Àr att utöva tillsyn över diskrimineringslagstiftningen. Redovisningen av DO:s uppdrag i budgetpropositionen fokuserar i huvudsak pÄ DO:s tillsyn över diskrimineringsförbuden och hanteringen av individanmÀlningar.

Av tabellen nedan framgÄr att det för 2012 avsÀtts 123 miljoner kronor till ÄtgÀrder mot diskriminering, rasism och liknande former av intolerans. UngefÀr tre fjÀrdedelar av de avsatta medlen utgörs av DO:s verksamhet.114

Tabell 5.1 ÅtgĂ€rder mot diskriminering, rasism och liknande former av intolerans

Verksamhet Miljoner kronor
   
Diskrimineringsombudsmannen 95
   
ÅtgĂ€rder mot diskriminering och rasism med mera 28
(via Ungdomsstyrelsen)  
   
Totalt 123
   

KÀlla: Budgetpropositionen för 2012.

Regeringens fortsatta arbete för mÀnskliga rÀttigheter

Regeringen anger att arbetet mot diskriminering Àr en viktig del i arbetet för mÀnskliga rÀttigheter. Under vÄren 2011 pÄbörjade regeringen arbetet med den tredje strategin för de mÀnskliga rÀttigheterna i Sverige. MÄlsÀttningen Àr att en sÄdan strategi ska kunna beslutas under 2012.115

Ett första steg i regeringens arbete med strategin har varit att göra en kartlÀggning av situationen för mÀnskliga rÀttigheter i Sverige. KartlÀggningen grundas bland annat pÄ rekommendationerna frÄn den granskning av Sverige som genomfördes av FN:s rÄd för mÀnskliga rÀttigheter 2010. Inom ramen för kartlÀggningen har regeringen pÄbörjat en samrÄdsprocess som ska pÄgÄ fram till mitten av mars 2012. En viktig frÄga som diskuteras i denna samrÄdsprocess med koppling till DO Àr bland annat om det bör inrÀttas en sÀrskild myndighet för mÀnskliga rÀttigheter i enlighet med Parisprinciperna och i enlighet

med det förslag som lĂ€mnades av Delegationen för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter.116 Delegationens förslag har remissbehandlats och ïŹ‚era remissinstanser har pĂ„pekat att förslaget krĂ€ver ytterligare utredning. Innan ett eventuellt beslut tas

114Prop. 2011/12:1 utgiftsomrÄde 13 s. 37 f.

115Se regeringens webbplats http://www.regeringen.se/sb/d/15010, 2012-01-21.

116SOU 2010:70 Ny struktur för mÀnskliga rÀttigheter. Delegationens förslag beskrivs kortfattat i kapitel 3 i denna rapport.

56 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

om att inrĂ€tta en helt ny myndighet för frĂ„gor om mĂ€nskliga rĂ€ttigheter bör det bland annat ytterligare prövas om verksamheten inte kan lĂ€ggas pĂ„ en redan beïŹntlig myndighet. DO Ă€r dĂ„ en av de myndigheter som nĂ€mns.117

5.4Sammanfattande iakttagelser

Regeringen har ansett att det Ă€r viktigt för ombudsmannens sjĂ€lvstĂ€ndighet och oberoende att myndighetens grundlĂ€ggande ansvarsomrĂ„den och uppgifter regleras i lag. Regeringen har ocksĂ„ varit Ă„terhĂ„llsam i sin styrning av myndigheten. Samtidigt har regeringen ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredstĂ€llande. DO har dock inte ansett att regeringen ska styra mer. Inom ramen för lagregleringen har regeringen dock ïŹ‚era olika instrument till förfogande för att styra över DO.

Under 2011 beslutade regeringen om ett tillÀgg i DO:s regleringsbrev. TillÀgget i regleringsbrevet innebÀr att DO fÄr i uppdrag att minska sin Àrendebalans samt redovisa hur myndigheten arbetar med aktiva ÄtgÀrder för att förebygga diskriminering.

TillÀgget i regleringsbrevet var avsett som stöd till DO och kan kopplas till den kritik som DO fÄtt frÄn bland annat JO om lÄnga handlÀggningstider.

I anslutning till beslutet om tillÀgget i DO:s regleringsbrev pÄpekar regeringen att personer som gör anmÀlningar om diskriminering mÄste fÄ sin sak prövad snabbt.

Regeringen och DO har genomgÄende haft olika uppfattning om myndighetens resursbehov. Skillnaden mellan DO:s och regeringens bedömning av resursbehovet har minskat över tid. DO anger dock i sitt senaste budgetunderlag att man avstÄr frÄn att begÀra ökade resurser för sitt frÀmjande uppdrag med anledning av regeringens tillÀgg i regleringsbrevet för 2011.

Under 2011 pĂ„började regeringen arbetet med en ny strategi för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter. I arbetet ingĂ„r den fortsatta beredning av det förslag som lĂ€mnades av Delegationen för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter om att inrĂ€tta en ny myndighet för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter. Flera remissinstanser har pĂ„pekat att det bör utredas ytterligare om verksamheten inte kan lĂ€ggas pĂ„ en redan beïŹntlig myndighet, till exempel DO.

117Se Statskontoret remissvar 2011-03-23, Ny struktur för skydd av mĂ€nskliga rĂ€ttigheter (SOU 2010:70), Sveriges kommuner och landsting, yttrande 2011-03-04, Ny struktur för skydd av mĂ€nskliga rĂ€ttigheter (SOU 2010:70), Saco, remissvar 2011-03-24, Ny struktur för skydd av mĂ€nskliga rĂ€ttigheter (SOU 2010:70), KammarrĂ€tten i Stockholm, remissyttrande 2011-03-21 och SlutbetĂ€nkande frĂ„n Delegationen för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter i Sverige – Ny struktur för skydd av mĂ€nskliga rĂ€ttigheter.

RIKSREVISIONEN 57

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

58 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

6Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande bedömning Ă€r att DO, efter drygt tre Ă„rs verksamhet, fortfarande stĂ„r inför ett antal strategiska utmaningar nĂ€r det gĂ€ller hur DO ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga eïŹ€ekt. DO och regeringen behöver ocksĂ„ skaïŹ€a sig ett bĂ€ttre underlag för att avgöra var i samhĂ€llet som risken för diskriminering Ă€r störst och var DO:s insatser ger störst eïŹ€ekt. Riksrevisionens granskning har syftat till att analysera orsakerna till DO:s problem och bedöma vilka Ă„tgĂ€rder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eïŹ€ektivare arbete mot diskriminering. Den sammantagna bilden Ă€r att verksamheten hittills kommit att bli Ă€rendestyrd. Detta förhĂ„llande har gĂ„tt ut över möjligheten till att nĂ„ resultat inom andra delar av DO:s uppdrag som Ă€r inriktat pĂ„ förebyggande arbete.

6.1DO:s första Ă„r har prĂ€glats av ïŹ‚era problem

DO bildades 2009 genom en sammanslagning av fyra tidigare diskrimineringsmyndigheter. DO:s första tre Ă„r har prĂ€glats av interna problem. Komplexiteten i att forma en enda myndighet av fyra tidigare har prĂ€glat myndighetens möjligheter att forma sin verksamhet utifrĂ„n de krav som stĂ€lldes pĂ„ myndigheten. DO har bland annat haft problem med oklara ansvarsförhĂ„llanden mellan olika nivĂ„er och organisatoriska enheter samt med att utveckla och internt förankra verksamhetens inriktning. Dessa problem har lett till att man haft svĂ„rt att komma i gĂ„ng med en eïŹ€ektiv verksamhet och det har pĂ„verkat DO:s möjligheter att nĂ„ rimliga resultat inom hela sitt verksamhetsomrĂ„de. DO har vid ïŹ‚era tillfĂ€llen fĂ„tt kritik av bland annat JO

för lÄnga handlÀggningstider i sin Àrendehantering. Under sina första Är har DO Àven haft problem med stora Àrendebalanser. DO genomförde inte nÄgon egeninitierad tillsyn av aktiva ÄtgÀrder i arbetslivet eller pÄ utbildningsomrÄdet under sina första tvÄ Är.

Till en del kan DO:s initiala problem bero pÄ skillnader i kultur och arbetssÀtt mellan de tidigare fyra myndigheterna. Statskontoret konstaterar i sin myndighetsanalys av DO att man underskattat skillnaderna mellan de tidigare myndigheterna och dÀrmed svÄrigheterna med att slÄ samman dessa i en

ny, sammanhÄllen diskrimineringsmyndighet. DO hade ocksÄ att arbeta med en delvis ny lagstiftning. Den nya lagstiftningen och det sÀtt som DO

organiserades pĂ„ innebar att medarbetarna ïŹck arbeta med en lagstiftning som

RIKSREVISIONEN 59

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

de till stora delar var obekanta med. DO ïŹck ocksĂ„ Ă€rva ett stort antal Ă€renden frĂ„n de fyra tidigare myndigheterna.

DO:s verksamhet har fÄtt en reaktiv karaktÀr

DO har prioriterat arbetet med individanmÀlningar. Det innebÀr att DO har lagt stora resurser pÄ hanteringen av Àrenden om diskriminering efter anmÀlan av enskilda individer. Sammantaget har det inneburit DO:s verksamhet i

hög grad blivit anmÀlningsstyrd och fÄtt en reaktiv karaktÀr. Tillsynen över aktiva ÄtgÀrder och utvecklingen av DO:s frÀmjande arbete har dÀrmed fÄtt stÄ tillbaka. DO:s prioritering av tillsyn och hantering av individÀrenden fortsÀtter Ätminstone till och med 2012.

DO har framhĂ„llit att tillsynen över aktiva Ă„tgĂ€rder Ă€r resurskrĂ€vande och att den lagreglering som ïŹnns inte stĂ€ller tillrĂ€ckligt tydliga krav. Det gör det svĂ„rt för DO att följa upp och utöva tillsyn inom detta omrĂ„de. DO har dĂ€rför efterlyst ett utvidgat och mer detaljerat lagskydd kopplat till de aktiva Ă„tgĂ€rderna. Enligt Riksrevisionen bör dock DO Ă€ven utan den lagĂ€ndring som myndigheten har efterlyst kunna utöva en mer aktiv tillsyn med stöd av nuvarande lagstiftning. DO bör strĂ€va efter att operationalisera de krav

som lagstiftaren stÀller och inrÀtta metoder för att kunna utöva tillsyn utifrÄn lagstiftningen som den ser ut i dag.

6.2DO stĂ„r inför ïŹ‚era strategiska utmaningar

DO har ett stort verksamhetsomrÄde och ett stort strategiskt utrymme. Lagregleringen av DO:s uppdrag ger ingen nÀrmare anvisning om inriktningen av DO:s tillsynsuppdrag och frÀmjande uppdrag eller om tyngdpunkten mellan de olika delarna av arbetet. DO kan dÀrmed relativt fritt bestÀmma omfattning och inriktning av arbetet med individanmÀlningar, arbetet med tillsyn av aktiva ÄtgÀrder och för de olika delarna av det frÀmjande arbetet. Detta stÀller DO inför strategiska utmaningar.

Arbetet med individanmÀlningar rymmer strategiska avvÀgningar

Diskrimineringslagen ger DO en möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO har inte skyldighet att driva alla Àrenden i domstol. Den nya diskrimineringslagen innehÄller dessutom en utvidgad talerÀtt för intresseorganisationer sÄ att de kan företrÀda enskilda i till exempel rÀttegÄngar som gÀller diskriminering. Det innebÀr att enskilda som upplever sig ha diskriminerats inte enbart Àr hÀnvisade till DO. DO har hittills lagt

ned stora resurser pÄ att utreda individanmÀlningar och förebereda dem för en eventuell domstolsprocess. Samtidigt Àr det endast en liten andel av de inkommande anmÀlningarna som drivs vidare till förlikning eller domstol.

60 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

DO:s arbete med individanmĂ€lningar rymmer ïŹ‚era strategiska avvĂ€gningar. DO kan vĂ€lja att utreda och driva alla Ă€renden dĂ€r diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller till domstol. Alternativt kan DO vĂ€lja att endast driva Ă€renden som Ă€r av betydelse för rĂ€ttsutvecklingen. Vilket alternativ DO vĂ€ljer har betydelse inte bara för hur arbetet med individanmĂ€lningar

ska utformas utan ocksÄ för arbetet inom de andra omrÄden som ligger inom myndighetens ansvarsomrÄde.

DO bör utveckla samverkan mellan tillsyn och frÀmjande

DO:s arbete med individanmĂ€lningar tar inte enbart sikte pĂ„ att lösa enskilda problem utan ska ses som en del av DO:s frĂ€mjande arbete med att motverka diskriminering. Hanteringen av individanmĂ€lningar Ă€r hĂ€r en viktig kĂ€lla till information för DO. DO behöver dock fortsĂ€tta att konkretisera och utveckla hur tillsynsarbetet och den frĂ€mjande verksamheten kan samverka. Även om DO nu avslutar betydligt ïŹ‚er Ă€renden sĂ„ har DO fortfarande problem med att fĂ„nga upp den kunskap handlĂ€ggarna fĂ„r frĂ„n de fall som inte drivs vidare till en domstolsprocess, vilket gĂ€ller merparten av individĂ€rendena. Det innebĂ€r att DO inte tillrĂ€ckligt utnyttjar det mervĂ€rde och den kunskap som byggs upp i organisationen nĂ€r enskilda Ă€renden handlĂ€ggs för att inrikta tillsynen och genomföra det frĂ€mjande uppdraget. DO uppger att myndigheten har pĂ„börjat ett arbete med att gĂ„ igenom kunskapen frĂ„n de Ă€renden som inte utreds rĂ€ttsligt.

Kunskap om diskriminering Àr viktig

Det Ă€r viktigt att det till grund för DO:s strategiska inriktning och prioriteringen i arbetet mot diskriminering ïŹnns en god kunskap om var i samhĂ€llet riskerna för diskriminering Ă€r störst, vilka uttryck den tar sig och om diskrimineringen ökar eller minskar över tid. DO behöver ocksĂ„ ha system för att följa utvecklingen och fördjupa sin analys för att kunna nĂ„ ökad eïŹ€ekt nĂ€r myndigheten fullgör sitt uppdrag att sprida information och kunskap om diskriminering, för att kunna föreslĂ„ lagĂ€ndringar till regeringen med mera.

DO saknar ett systematiskt arbete med riskanalys som skulle kunna ge viktiga kunskaper för inriktningen av arbetet med diskriminering. Kunskapen frÄn hanteringen av individÀrenden kan bara delvis ligga till grund för sÄdana analyser eftersom lagen inte innehÄller ett generellt diskrimineringsförbud. Samtidigt Àr DO:s anmÀlningsÀrenden ojÀmnt fördelade över diskrimineringsgrunder och samhÀllsomrÄden. Antalet anmÀlningar kan ocksÄ variera

en del över Ären och massanmÀlningsaktioner i frÄga om vissa former av diskriminering har förekommit. Enbart analyser av anmÀlningsÀrenden kan dÀrför inte ge en fullstÀndig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas över tid, utan den bilden mÄste kompletteras med andra kunskaper om risker för diskriminering och om vad som fungerar förebyggande.

RIKSREVISIONEN 61

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Ett kunskapsunderlag och en riskanalys blir nödvĂ€ndiga om DO ska klara av att skapa en balans mellan uppdragets olika delar, Ă€rendehandlĂ€ggning, tillsyn och frĂ€mjande arbete. De prioriteringar som DO gör bör bygga pĂ„ en analys av var problemen med diskriminering Ă€r störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nĂ„ största möjliga eïŹ€ekt. Med en sĂ„dan analys som grund skulle DO lĂ€ttare kunna prioritera mellan uppdragets olika delar.

6.3Regeringens styrning

Regeringen har ansvar för DO:s verksamhet

DO:s grundlÀggande ansvarsomrÄden och uppgifter regleras i lag. Lagregleringen av DO:s uppdrag syftar till att sÀkerstÀlla en sjÀlvstÀndig stÀllning för DO och tar sin utgÄngspunkt i sÄvÀl EU-direktiv som i de sÄ kallade Parisprinciperna antagna av FN:s generalförsamling. DO Àr dock fortfarande en myndighet under regeringen, och regeringen har dÀrmed ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredstÀllande. Inom ramen för

lagregleringen har regeringen ocksĂ„ ïŹ‚era olika instrument till förfogande för att styra över DO.

Regeringens styrning har varit ÄterhÄllsam

Regeringen har varit Ă„terhĂ„llsam med att styra DO:s verksamhet via instruktioner och regleringsbrev. Under 2011 frĂ„ngick regeringen tillfĂ€lligt sin Ă„terhĂ„llsamma styrïŹlosoïŹ och bytte myndighetschef samt gjorde ett tillĂ€gg

i DO:s regleringsbrev. TillÀgget i DO:s regleringsbrev innebÀr att DO fÄr i uppdrag att minska sin Àrendebalans samt redovisa hur myndigheten arbetar med aktiva ÄtgÀrder för att förebygga diskriminering.

TillĂ€gget i regleringsbrevet var avsett som stöd till DO och kan kopplas till den kritik som DO fĂ„tt frĂ„n bland annat JO om lĂ„nga handlĂ€ggningstider. I anslutning till beslutet om tillĂ€gget i DO:s regleringsbrev pĂ„pekar regeringen att personer som gör anmĂ€lningar om diskriminering mĂ„ste fĂ„ sin sak prövad snabbt. I den senaste budgetpropositionen framhĂ„ller regeringen dessutom att det Ă€r viktigt att den som vĂ€nder sig till DO med en anmĂ€lan inte lider nĂ„gon rĂ€ttsförlust och att det för individer som upplever diskriminering oftast inte ïŹnns nĂ„gon annan möjlighet Ă€n att vĂ€nda sig till DO.

Riksrevisionen konstaterar att regeringens tillĂ€gg i regleringsbrevet endast rör den del av DO:s uppdrag som handlar om tillsyn. TillĂ€gget och regeringens styrning i övrigt har inte speciïŹcerat hur DO bör lĂ€gga upp arbetet inom hela sitt uppdrag. Det kan vara en förklaring till att DO frĂ„n början inte kom att göra medvetna prioriteringar inom hela sitt verksamhetsomrĂ„de.

62 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Regeringen och DO har olika syn pÄ myndighetens resursbehov

Regeringen och DO har genomgÄende haft olika uppfattning om myndighetens resursbehov, Àven om skillnaden minskat över tid. DO har överlag Àskat nÄgot mer resurser Àn regeringen föreslagit, bland annat med motiveringen att man behöver kunna hantera den ökade ÀrendemÀngden i samband med bildandet av myndigheten. Det Àr samtidigt svÄrt att bevilja mer resurser utifrÄn antalet inkommande Àrenden eftersom detta kan variera över Ären. Under 2011 har antalet inkommande Àrenden till DO ocksÄ minskat.

Arbetet med diskrimineringslagstiftningen Àr en pÄgÄende process

Regeringen har fortsatt att utveckla diskrimineringslagstiftningen i syfte att göra den mer eïŹ€ektiv och heltĂ€ckande. Det fortsatta arbetet med lagstiftningen pĂ„verkas i hög grad av arbetet inom EU, men Ă€ven av det faktum att det ïŹnns en osĂ€kerhet om hur eïŹ€ektiv olika delar av lagstiftningen Ă€r. Riksrevisionens analys visar att det ïŹnns anledning för regeringen att följa upp att DO gör rĂ€tt prioriteringar och anvĂ€nder de verktyg myndigheten har pĂ„ ett strategiskt sĂ€tt.

DO:s roll i arbetet för mÀnskliga rÀttigheter

Regeringen har ïŹ‚era verktyg att tillgĂ„ i arbetet mot diskriminering. Förutom diskrimineringslagstiftningen och DO:s tillsyn hanterar Ungdomsstyrelsen ïŹ‚era bidrag i syfte att stödja verksamheter mot diskriminering, rasism, homofobi och liknande former av intolerans. DĂ€rtill pĂ„gĂ„r ett arbete som berör diskriminering och mĂ€nskliga rĂ€ttigheter.

Arbetet mot diskriminering Ă€r en viktig del i arbetet för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter. Under 2011 pĂ„började regeringen arbetet med en ny strategi för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter. I arbetet ingĂ„r bland annat den fortsatta beredningen av det förslag som lĂ€mnades av Delegationen för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter om att inrĂ€tta en ny myndighet för mĂ€nskliga rĂ€ttigheter i enlighet med Parisprinciperna under riksdagen. Delegationen ansĂ„g emellertid att DO:s uppdrag inte var tillrĂ€ckligt brett för att DO skulle kunna vara en sĂ„dan myndighet. Utan att ta stĂ€llning till den frĂ„gan anser Riksrevisionen att regeringen mot den bakgrunden bör övervĂ€ga om det Ă€r kostnadseïŹ€ektivt att Ă€ndra eller utvidga DO:s uppdrag.

6.4Riksrevisionens rekommendationer

DO har ett stort verksamhetsomrÄde och ett stort strategiskt utrymme. FörhÄllandet att verksamheten i stor utstrÀckning varit Àrendestyrd har gÄtt ut över möjligheten att nÄ resultat inom andra delar av DO:s mycket omfattande uppdrag. Riksrevisionen anser att det nu Àr viktigt att DO arbetar strategiskt i syfte att nÄ resultat inom hela sitt verksamhetsomrÄde. De prioriteringar

RIKSREVISIONEN 63

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

som DO gör bör bygga pĂ„ en analys av var problemen med diskriminering Ă€r störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nĂ„ största möjliga eïŹ€ekt. DO Ă€r, trots en sjĂ€lvstĂ€ndig stĂ€llning, en myndighet under regeringen. Regeringen har dĂ€rmed ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredsstĂ€llande och att verksamhetens inriktning stĂ€mmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen.

Riksrevisionen rekommenderar att DO

NfortsÀtter det pÄbörjade arbetet med att utveckla metoder för att Äterkommande inhÀmta kunskap om och analysera utvecklingen över tid nÀr det gÀller diskriminering pÄ olika grunder och inom olika samhÀllsomrÄden

Nslutför arbetet med att utveckla myndighetens strategiska inriktning och gör en prioritering mellan myndighetens tre uppdrag

Narbetar i enlighet med sin strategiska inriktning och sina prioriteringar samt stÀmmer av denna mot en Äterkommande och förnyad riskanalys.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen

Nföljer upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys Nföljer upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar

mellan sina tre omrÄden

Nföljer upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som DO utarbetar.

64 RIKSREVISIONEN

6NU

riksrevisionen granskar: etablering och integration

Tidigare utgivna rapporter frÄn Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter ïŹnns tillgĂ€ngliga pĂ„

www.riksrevisionen.se

2011 2011:1 SÀsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsÀkringen

–omstĂ€llningsförsĂ€kring eller yrkesförsĂ€kring? 2011:2 AnvĂ€nder lĂ€rosĂ€tena resurserna eïŹ€ektivt?

EïŹ€ektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor

2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna pĂ„ ett rimligt sĂ€tt prövat frĂ„gan om outsourcing bidrar till ökad eïŹ€ektivitet?

2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora jÀrnvÀgsinvesteringar?

2011:7 TraïŹkverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utslĂ€ppskrediter

2011:9 Myndigheternas insatser för ïŹnansiell stabilitet – LĂ€rdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007

2011:10 Biodrivmedel för bĂ€ttre klimat – Hur anvĂ€nds skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –

Redovisningen av ïŹnans- och sysselsĂ€ttningspolitiska ramverk 2011:12 Statens stöd till studieförbunden

2011:13 Leverans pÄ utsatt tid? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten

2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser 2011:15 Försvarsmaktens stöd till samhÀllet vid kriser

2011:16 Statliga insatser för akademiker med utlĂ€ndsk utbildning - förutsĂ€gbara, Ă€ndamĂ„lsenliga och eïŹ€ektiva?

2011:17 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsÀttning

–Ett (o)lösligt problem?

2011:18 Brottsutsatt – Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation pĂ„ grund av brott

2011:19 RÀtt information vid rÀtt tillfÀlle inom vÄrd och omsorg

– samverkan utan verkan?

2011:20 Vad blev det av de misstÀnkta bidragsbrotten?

2011:21 AnvĂ€ndningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2011:22 Botniabanan och jĂ€rnvĂ€gen lĂ€ngs Norrlandskusten – hur har det

blivit och vad har det kostat?

RIKSREVISIONEN 65

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

2011:23 Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvÀrdig betygssÀttning i grundskolan

2011:24 Statliga myndigheters tjÀnsteexport 2011:25 It-stödet i rÀttskedjan

2011:26 Stabilitetsfonden – Gör den skĂ€l för namnet?

2011:27 Att hantera brottmĂ„l eïŹ€ektivt – En utmaning för regeringen och rĂ€ttsvĂ€sendet

2011:28 MedïŹnansiering av statlig infrastruktur

2011:29 Miljökrav i oïŹ€entlig upphandling – Ă€r styrningen mot klimatmĂ„let eïŹ€ektiv?

2011:30 TillĂ€mpningen av det ïŹnanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012

2012 2012:1 Klimatrelaterade skatter – Vem betalar?

2012:2 Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett?

BestÀllning: publikationsservice@riksrevisionen.se

66 RIKSREVISIONEN

6NU

6NU

do och diskrimineringsfrÄgorna

Riksrevisionen har granskat om Diskrimineringsombudsmannen (DO) under de första verksamhetsĂ„ren har inriktat sitt uppdrag pĂ„ ett Ă€ndamĂ„lsenligt sĂ€tt. Syftet med granskningen har varit att analysera orsakerna till de initiala problem med lĂ„nga handlĂ€ggningstider och lĂ„g aktivitet i det förebyggande arbetet som DO har haft. Granskningen har ocksĂ„ syftat till att bedöma vilka Ă„tgĂ€rder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett eïŹ€ektivare arbete mot diskriminering.

Granskningen visar bland annat att verksamheten hittills kommit att bli Ă€rendestyrd. Detta förhĂ„llande har gĂ„tt ut över möjligheten att nĂ„ resultat inom de delar av DO:s uppdrag som Ă€r inriktat mot förebyggande arbete. Riksrevisionens bedömning Ă€r att DO, efter drygt tre Ă„rs verksamhet, fortfarande stĂ„r inför ett antal strategiska utmaningar nĂ€r det gĂ€ller hur DO ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga eïŹ€ekt.

Riksrevisionen rekommenderar DO att fortsÀtta det pÄbörjade arbetet att utveckla metoder för att Äterkommande inhÀmta kunskap om och analysera utvecklingen inom diskrimineringsomrÄdet, prioritera mellan DO:s tre uppdrag och stÀmma av sin strategiska inriktning mot en Äterkommande och förnyad riskanalys. Regeringen bör följa upp DO:s arbete i dessa avseenden.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 274 8

BestÀllning:

www.riksrevisionen.se

publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Skr. 2011/12:177

$UEHWVPDUNQDGVGHSDUWHPHQWHW

8WGUDJ XU SURWRNROO YLG UHJHULQJVVDPPDQWUlGH GHQ VHSWHPEHU

1lUYDUDQGH 6WDWVPLQLVWHUQ 5HLQIHOGW RUGI|UDQGH RFK VWDWVUnGHQ %M|UNOXQG$VN /DUVVRQ (UODQGVVRQ +lJJOXQG &DUOVVRQ 6DEXQL $GHOVRKQ /LOMHURWK 1RUPDQ$WWHIDOO (QJVWU|P .ULVWHUVVRQ (OPVlWHU 6YlUG 8OOHQKDJ +DWW (N /||I

)|UHGUDJDQGH VWDWVUnGHW 8OOHQKDJ

5HJHULQJHQ EHVOXWDU VNULYHOVH 5LNVUHYLVLRQHQV UDSSRUW RP KXU

'LVNULPLQHULQJVRPEXGVPDQQHQ NDQ EHGULYD HWW HIIHNWLYDUH DUEHWH PRW GLVNULPLQHULQJ

78