Regeringens skrivelse 2011/12:139

Riksrevisionens rapport om medfinansiering av Skr.
statlig infrastruktur 2011/12:139

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 4 april 2012

Fredrik Reinfeldt

Catharina Elmsäter-Svärd

(Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten.

1

Innehållsförteckning Skr. 2011/12:139
1 Ärendet och dess beredning.............................................................. 3
2 Riksrevisionens iakttagelser ............................................................. 3
3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser................. 5
4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens  
  iakttagelser...................................................................................... 15
Bilaga Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) ....... 17
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2012 ......... 145

2

1 Ärendet och dess beredning Skr. 2011/12:139

Riksrevisionen har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfrastrukturen samt de senaste årens förskotteringsärenden. Riksrevisionen har redovisat granskningen i rapporten Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Granskningsrapporten finns i bilagan.

Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 20 december 2011. Rapporten har remitterats till Trafikverket (dnr N2011/7409/TE).

2 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen drar i granskningsrapporten slutsatsen att medfinansieringssatsningen har lett till att utrymmet för investeringar i transportinfrastruktur ökat, dock inte i den omfattning som regeringen rapporterat. Det beror delvis på att revisionen funnit att både delar av medfinansieringsbidragen och delar av de statliga medlen har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar. Därtill kommer att Riksrevisionen bedömer att tillskottet från brukaravgifter i form av trängselskatt och vägavgifter inte utgör egentlig medfinansiering. Riksrevisionen drar även slutsatsen att förhandlingar om medfinansiering lett till positiva effekter genom att man kunnat samordna och förbättra statliga och lokala investeringar. Dessa effekter är enligt revisionen svåra att värdera.

Riksrevisionen ser även ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller själva processen kring satsningen – från idé till genomförande – ser revisionen brister i en rad hänseenden. Riksrevisionen drar slutsatsen att riksdagen och regeringen inte gav trafikverken några riktlinjer för hur konflikten mellan de två målen om mer pengar till statlig infrastruktur respektive bättre infrastruktur skulle hanteras. Riksrevisionen konstaterar vidare att inte heller trafikverken tog fram riktlinjer för hantering av målkonflikten eller för hur förhandlingarna om medfinansiering skulle genomföras. Detta ledde enligt Riksrevisionen till att förhandlingarna inte bedrevs enhetligt och inte dokumenterades på ett tillräckligt bra sätt.

Även när det gäller satsningens utfall ser Riksrevisionen ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är enligt Riksrevisionen att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. Riksrevisionen ser även en risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. Riksrevisionen bedömer att resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem. Samtidigt har flera av de medfinansierade objektens bidrag till det statliga åtagandet varit små eller till och med negativa. Detta eftersom det bland de medfinansierade objekten finns exempel på att staten tagit ansvar och betalat för sådant

3

som borde vara kommunens ansvar. Att intressenterna fått förhandla om vad som är statens ansvar och hur stora de lokala nyttorna till följd av statens investering är har enligt Riksrevisionen ökat otydligheten i ansvarsfördelningen och risken för godtycke.

När det gäller brukaravgifter drar Riksrevisionen slutsatsen att det är olämpligt med förhandlingar i enskilda fall. När trafikverken förhandlat med intressenter om medfinansiering i form av olika brukaravgifter är det inte den förhandlande intressenten som står för finansieringen utan de framtida brukarna. Brukaravgifter innebär dessutom dyra system, de kan ha oönskade trafikstyrande effekter och de är en osäker finansieringskälla. Det leder enligt Riksrevisionen sammantaget till olika slags ineffektiviteter.

Systemet med förskotteringar har enligt Riksrevisionen inte använts ändamålsenligt under den granskade perioden. Förskotteringar har av trafikverken använts för att hantera förseningar. Intressenterna har använt förskottering för att försäkra sig om att det ”egna” projektet ska bli av. Förskottering har också blandats in i medfinansieringsförhandlingarna. Sammantaget har detta enligt Riksrevisionen inneburit att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden delvis satts ur spel. Förskotteringar begränsar även det framtida handlingsutrymmet.

Enligt Riksrevisionen har medfinansieringssatsningen också inneburit risk för sämre kostnadskontroll. Riksrevisionen ser en betydande risk för att den framförhandlade lösningen blir dyrare än statens grundlösning och att medfinansiären inte alltid står för hela denna fördyring. Därtill kommer att Riksrevisionen funnit att avtalen om medfinansiering i flertalet fall inte innehåller några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:

-Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in.

-Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter.

-Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten.

-Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen.

-Se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur.

-Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess

syfte.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket:

-Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket.

-Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag.

-Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering.

-Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor.

-Utveckla mallen för den samlade effektbedömningen.

-Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras.

Skr. 2011/12:139

4

- Utveckla centrala principer för brukaravgifter. Skr. 2011/12:139

-Anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens  
  iakttagelser  
Motiv och utgångspunkter för granskningen  
Under åtgärdsplaneringen för perioden 2010–2021 ökade inslaget av  
medfinansiering kraftigt jämfört med tidigare planeringsomgångar. Detta  
synliggjorde brister, bl.a. i processerna för framtagande av besluts-  
underlag, och väckte frågor kring hur medfinansiering framöver bör  
hanteras i infrastrukturplaneringen. Till följd av detta beslutade regering-  
en den 9 september 2010 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå  
processer och riktlinjer för medfinansiering i det framtida planerings-  
systemet för transportinfrastrukturen (dir. 2010:92). Som en grund för  
förslaget skulle utredaren genomföra en utvärdering av förhandlings-  
arbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för  
perioden 2010–2021. I uppdraget ingick även att analysera ett av trafik-  
verken presenterat förslag till nytt planeringssystem och anpassa detta till  
förslagen om medfinansiering. Utredningen antog namnet Medfinansi-  
eringsutredningen. Uppdraget resulterade i två betänkanden, dels delbe-  
tänkandet Medfinansiering av transportinfrastruktur – utvärdering av för-  
handlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor  
(SOU 2011:12), dels slutbetänkandet Medfinansiering av transportinfra-  
struktur – Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transport-  
infrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU  
2011:49).  
  De delar av utredningens förslag som handlar om planeringssystemets  
utformning har behandlats av regeringen i propositionen Planerings-  
system för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118). De förslag som  
handlar om i vilken utsträckning och på vilket sätt medfinansiering bör  
tillämpas bereds inom Regeringskansliet. Regeringen avser att åter-  
komma till riksdagen i dessa frågor i en inriktningsproposition under  
hösten 2012.  
  Regeringen anser således att de motiv och utgångspunkter som anges  
för granskningen i huvudsak är välgrundade. Regeringen finner dock skäl  
att kommentera en av Riksrevisionens utgångspunkter. Det gäller  
Riksrevisionens syn på hur åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet  
ska hanteras i planeringsprocessen.  
  Riksrevisionen hänvisar till att riksdagen uttalat att samhällsekono-  
miska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infra-  
strukturinvesteringar (bet. 2008/09:TU2). Riksrevisionen förefaller i sin  
tolkning av detta likställa samhällsekonomisk lönsamhet med resultaten  
från myndigheternas samhällsekonomiska kalkyler. Regeringen anser att  
kalkylerna är mycket viktiga beslutsunderlag, men de täcker inte alla  
aspekter som kan vara relevanta att beakta vid beslut om vilka  
investeringar som ska prioriteras. I synnerhet vid stora projekt finns 5

komplexa orsakssamband kopplade till specifika arbetsmarknader som är svåra att fånga i en lönsamhetskalkyl. Flertalet investeringsprojekt medför också icke prissatta effekter såsom negativa effekter för den biologiska mångfalden, intrång i natur- och kulturmiljöer m.m. Vid en politisk helhetsbedömning kan i vissa fall andra prioriteringsgrunder än de som fångas av kalkylerna vara avgörande.

Riksrevisionen hänvisar även till att riksdagen uttalat att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel ska prövas inbördes oavsett finansieringsform (bet. 2000/01:TU16). Regeringen kan konstatera att utskottet som skäl för detta anger att investeringar som finansieras med lån intecknar framtida anslagsutrymme, vilket kan begränsa möjligheten för riksdagen att i framtiden besluta om nya investeringar. Regeringen vill påpeka att det i detta avseende finns en skillnad mellan lån, som innebär en temporär finansiering vid investeringstillfället, och finansieringsformer som ger ett nettotillskott till den statliga investeringsramen.

Medfinansieringsförhandlingarnas resultat

Riksrevisionen drar av sin granskning slutsatsen att medfinansieringssatsningen inte ökat utrymmet för investeringar i transportinfrastruktur i den omfattning som regeringen rapporterat. Riksrevisionen uppehåller sig kring frågan om de brukaravgifter, i form av trängselskatt och vägavgifter, som ingår i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021 bör betraktas som medfinansiering. Ett faktum som enligt Riksrevisionen talar emot är att det är de framtida brukarna av infrastruktur som ska betala, och inte de lokala företrädare som har förhandlat om införandet av skatten respektive avgifterna. Riksrevisionen poängterar även att brukaravgifterna är statliga, då de tas ut på statlig infrastruktur och beslutas av riksdagen respektive regeringen, och att inkomster från trängselskatt kan användas för andra ändamål än infrastrukturinvesteringar.

Regeringen kan konstatera att Riksrevisionens synpunkt delvis handlar om en definitionsfråga. Regeringen har under planeringsomgången valt att använda begreppet ”medfinansiering” som samlingsbegrepp för finansieringsformer som ger ett nettotillskott till staten. Detta oavsett om finansieringen direkt bekostar infrastrukturen eller om den täcker de kapitalkostnader som uppkommer till följd av lån som vid investeringstillfället bekostar infrastrukturen. Skillnad har inte heller gjorts beroende på om tillskottet kommer från kommuner, privata företag eller olika typer av användare av infrastruktur. Riksrevisionen anser att brukaravgifter inte täcks av begreppet medfinansiering och det förefaller som att revisionen anser att detta har saklig betydelse. Regeringen noterar dock att revisionen samtidigt förespråkar brukaravgifter som den lämpligaste formen av alternativ finansiering.

När det gäller trängselskatten redovisas inkomsterna mot inkomsttitel och det stämmer därmed att de i formell mening inte är öronmärkta till transportinfrastruktur. Besluten om införandet av trängselskatt i Stockholm och Göteborg har dock baserats på principbeslut i respektive kommun, där en förutsättning varit att överskottet från skatten ska

Skr. 2011/12:139

6

användas för infrastrukturinvesteringar i regionen i fråga. Den tillämpade Skr. 2011/12:139 ordningen är att anslag som motsvarar inkomsterna förs upp på statens

budget för finansiering av administration av trängselskattesystemet och investeringar i transportinfrastruktur.

Riksrevisionen bedömer vidare att delar av den medfinansiering som skett i form av ekonomiska bidrag har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar. Detsamma gäller enligt Riksrevisionen delar av de statliga investeringsmedlen.

I sammanhanget bör det nämnas att gränsen mellan statlig och kommunal infrastruktur aldrig har varit skarp. Diskussioner om var gränsen går i det enskilda fallet är en ständigt närvarande aspekt i infrastrukturplaneringen. Det gäller oavsett om medfinansiering diskuteras eller inte. Det ökade inslaget av förhandlingar om medfinansiering har satt fokus på att det är viktigt med principer för var gränsen för det statliga åtagandet går.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att förhandlingarna om medfinansiering lett till positiva effekter när det gäller möjligheterna till samordning och samplanering av statliga och lokala investeringar. Baserat på såväl Riksrevisionens analys som den utvärdering av medfinansieringen i åtgärdsplaneringen 2010–2021 som genomförts av Medfinansieringsutredningen och som redovisas i utredningens delbetänkande (SOU 2011:12), bedömer regeringen att detta är ett tydligt mervärde som kan konstateras av det ökade inslaget av medfinansiering. Denna fråga hänger i praktiken intimt samman med frågor kring gränsdragningen av det statliga åtagandet och kring hur de nyttor som de statliga investeringarna ger upphov till kan och bör fördelas. Regeringen noterar att Riksrevisionen anser att det även framgent kommer att behövas förhandlingar om utformning, ansvar och finansiering av ny infrastruktur, inte minst när det gäller de mer komplexa behov som finns i storstäderna.

Processen

Riksrevisionen rapporterar brister i medfinansieringsprocessens alla delar: från regeringens och riksdagens intentioner i infrastrukturpropositionen1 respektive betänkanden, via trafikverkens tolkning av uppdraget och framtagande av riktlinjer för förhandlingsarbetet, till det konkreta förhandlingsarbete som trafikverken genomförde under åtgärdsplaneringen. Riksrevisionen drar slutsatsen att det finns en konflikt mellan de två målen om mer respektive bättre infrastruktur och att denna målkonflikt inte hanterades. Enligt revisionen har inte heller uppdragets villkor om att prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten inte skulle få påverkas respektive att medfinansiering ska vara frivillig för intressenten hanterats. I synnerhet det faktum att förhandlingarna tidsmässigt skedde i samband med åtgärdsplaneringen ledde, enligt revisionen, till drivkrafter för att ”köpa sig förbi kön”. Dessutom rådde stor tidspress under arbetet.

1 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35).

7

Regeringen bedömer att en väl fungerande medfinansieringsprocess förutsätter att statens företrädare har ett tydligt mandat och god kännedom om de förutsättningar som gäller för förhandlingen. Hur olika mål och villkor för uppdraget ska uttolkas är viktiga aspekter av detta. Detsamma gäller hur förhandlingsutfallet kommer att hanteras i den fortsatta beslutsprocessen. Såväl Riksrevisionens granskning som Medfinansieringsutredningens utvärdering tyder på brister i detta avseende och på att berörda myndigheter behöver tydligare vägledning om målsättningar, villkor och processer än de fick inför den förra åtgärdsplaneringen.

En lärdom gäller frågan om hur målen om mer respektive bättre infrastruktur förhåller sig till varandra. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att riktlinjerna kring detta inte varit tillräckligt tydliga. Det är dock svårt att se att det skulle vara fråga om en genuin målkonflikt. Samverkan kan ge förbättrad utformning av infrastrukturen och markvärdesökningar som leder till ett intresse för medfinansiering. Riktlinjer för hantering av de båda målen bör dock kunna få stor påverkan på inriktningen på förhandlingsarbetet.

Inför åtgärdsplaneringen betonade riksdagen att medfinansiering är en frivillig uppgift och att medfinansiering är en faktor som inte isolerat kan bestämma prioriteringen av ett enskilt projekt (bet. 2008/09:TU2). Som Riksrevisionen påtalar innebär en strikt tolkning av villkoren, i betydelsen att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden ska tolkas absolut, att intressenternas vilja till medfinansiering påtagligt sjunker.

Det är uppenbart att denna restriktion har väckt frågor. Av detta skäl ingick i Medfinansieringsutredningens uppdrag frågan om medfinansiering bör kunna påverka prioriteringen mellan och utformningen av objekt, och i så fall på vilket sätt. Utredningen bedömer att möjligheterna till medfinansiering bör undersökas i de fall där intressena och ansvaret möts, företrädesvis i tätorter och transportnoder. Vilka riktlinjer som framöver ska gälla vid eventuell tillämpning av medfinansiering genom ekonomiska bidrag är enligt regeringen en fråga som hör hemma i beslut om politisk inriktning för infrastrukturplaneringen.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det faktum att arbetet helt förlades till åtgärdsplaneringen medförde vissa problem. Att förhandlingarna kopplades till beslutet om den långsiktiga nationella planen skapade tidspress, som i synnerhet för projekt med planerad byggstart sent under planperioden framstår som obefogad. Om tidspress medfört att riktlinjer och rutiner inte hunnit utarbetas i tid för alla förhandlingar, har detta högst sannolikt bidragit till flera av de processbrister hos myndigheterna som Riksrevisionen iakttagit.

Riksrevisionen riktar på en rad punkter kritik mot trafikverkens interna processer. Bland annat gäller det bristande dokumentation i flera avseenden och avsaknad av riktlinjer för vilka uppgifter som ska framgå av avtal, avsiktsförklaringar och beslutsunderlag. Riksrevisionens granskning har även visat att det förekommit att beräkningar av lokala nyttor felaktigt har inkluderats i underlagen till den nationella prioriteringen, vilket lett till att beslutsunderlagen inte varit jämförbara. Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att förbättra dokumentationshanteringen; tydliggöra beställare av och syftet med olika underlag; utarbeta tydliga principer för om och när lokala nyttor ska räknas med i

Skr. 2011/12:139

8

objektens samhällsekonomiska underlag; förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering; ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras samt att utveckla mallen för den samlade effektbedömningen.

Regeringen anser att såväl framtagande av tydliga beslutsunderlag som väl ordnad uppföljning av de medfinansierade investeringarna är en viktig del i myndighetens uppdrag. Av Trafikverkets remissyttrande framgår att myndigheten antingen redan har vidtagit eller avser att vidta åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer.

Effektiviteten i utfallet

Ett syfte med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma om utfallet av medfinansieringssatsningen varit effektivt. Riksrevisionen ser ett antal faktorer som leder till ett mindre effektivt utfall. Den viktigaste faktorn är enligt Riksrevisionen att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av den nationella planen minskat. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in.

Trafikverket framför i sitt remissyttrande att Riksrevisionen har tolkat trafikverkens riktlinjedokument felaktigt och att det inte stämmer att trafikverken i sina förslag har omprioriterat utifrån utebliven medfinansiering. Trafikverket delar revisionens uppfattning att samhällsekonomi ska ligga till grund för prioriteringar oavsett finansieringsform. Medfinansieringslösningar kan, enligt Trafikverket, bidra till att samhällsekonomiskt effektiva lösningar kan identifieras och till en effektiv samverkan i senare genomförande- och förvaltningsskeden.

Enligt regeringen finns det inte ett system med strikt prioritering efter samhällsekonomisk lönsamhet att återgå till, på det sätt som Riksrevisionen rekommenderar. Förhandlingar om åtgärders genomförande och utformning är inget nytt inslag i planeringsprocessen. Medfinansieringsutredningens resultat tyder på att inslaget av medfinansiering i första hand inneburit att relationen mellan parterna i denna befintliga typ av förhandlingar har förändrats. Regeringen bedömer att planeringsprocessen i stället behöver ändras mer i grunden, så att det blir fler kontrollstationer och tydligare krav på myndigheternas beslutsunderlag. På så sätt bör också förutsättningarna öka för att komma till rätta med en del svagheter i processen som Riksrevisionen adresserat i tidigare granskningar. Det gäller bl.a. de samhällsekonomiska kalkylernas kvalitet.

Riksrevisionen ser en påtaglig risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner. Riksrevisionen bedömer att resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem, utan att medfinansieringen gett något nettotillskott till finansieringen av den statliga delen av objektet. Orsaken till detta är, enligt revisionen, risken för att principer för vad som är statens ansvar i olika delar av infra-

Skr. 2011/12:139

9

strukturen luckrats upp till följd av förhandlingarna. Detta medför, enligt revisionen, även en risk för att i övrigt liknande investeringar och medfinansiärer behandlats olika i sina förhandlingar med staten. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur samt att utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen.

Enligt regeringens uppfattning är det närmast en självklarhet att statens förhandlare har till uppgift att företräda staten och allmänintresset. I det ligger att bevaka konsekvenser för den regionala fördelningen. Förhandlingsmandat och riktlinjer behöver vara tydliga på denna punkt. Om förhandlingsprocessen har bidragit till en förskjutning i den faktiska tillämpningen mot ett ökat statligt åtagande för transportinfrastrukturen tyder det på processbrister som behöver åtgärdas genom tydligare riktlinjer. Regeringen anser att framtagande av principer för hur gränsdragningen för det statliga åtagandet ska göras är en central del i Trafikverkets uppdrag. Trafikverket gör i sitt remissyttrande bedömningen att de förslag som presenterats i Medfinansieringsutredningens slutbetänkande (SOU 2011:49) utgör en bra grund för att förtydliga statens ansvar och grunderna för när medfinansiering från andra parter bör komma i fråga.

Riksrevisionen drar slutsatsen att de förhandlingar som baserats på de lokala nyttor som uppstår till följd av den statliga investeringen har blivit godtyckliga. Det beror på att lokala nyttor är svåra att identifiera, avgränsa och beräkna samt att de i flertalet förhandlingar inte alls beräknats. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten i form av enkla, likformiga och transparenta avgifter eller skatter.

Regeringen ser svårigheter med ett sådant angreppssätt. I vilken mån det uppstår exploateringsvinster i samband med infrastrukturinvesteringar är beroende av hur en kommun väljer att utnyttja det kommunala planmonopolet. Det innebär att den lokala nyttan inte är något absolut resultat av den statliga investeringen, som staten ensidigt kan fastställa. De krav på likformighet och tydlighet som, inte minst av legitimitetsskäl, måste ställas på uttag av en statlig skatt eller avgift får anses vara mycket svåra att nå upp till.

Oavsett hur man går till väga är det inte troligt att olika intressenter öppet kommer att redovisa alla sina motiv för att bidra ekonomiskt till en investering. En förhandling ger möjligheter för staten att trots detta, och trots att exploateringsvinsterna är genuint svåra att identifiera och värdera, få del av den nytta som uppstår. Det är just i detta förhandlingslösningen har sin styrka. Det är dock angeläget att den som företräder staten har en god förståelse för hur nyttor uppstår och kan värderas, inte minst för att nå framgång i förhandlingen.

Brukaravgifter

I den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021 ingår väg- och järnvägsinvesteringar som delvis kommer att finansieras genom inkomster från trängsel-

Skr. 2011/12:139

10

skatt. Därtill kommer att de nya broarna över Sundsvallsfjärden på väg E4, över Motalaviken på riksväg 50 och över Skurusundet på väg 222 delvis ska finansieras med vägavgifter. I alla dessa fall har Vägverket tecknat medfinansieringsavtal. Sedan tidigare finns två vägavgiftsfinansierade vägbroar i Sverige, nämligen Öresundsbron och den nyare Svinesundsbron.

Riksrevisionen ser särskilda risker som är knutna till dessa finansieringsformer. En risk är enligt Riksrevisionen att de är dyrare än anslagsfinansiering. Det stämmer som Riksrevisionen påpekar att det finns system- och administrationskostnader kopplade till uppbörden av brukaravgifter. De är inte försumbara och måste utan tvekan finnas med i en analys av en aktuell finansieringslösning. Förutsättningen för att brukaravgifter ska vara intressanta ur ett finansieringsperspektiv är naturligtvis att de ger ett betydande nettotillskott till den statliga investeringsramen.

Riksrevisionen ser även en risk i att intäkterna är osäkra till följd av att de endast kan uppskattas baserat på prognoser om framtida beteenden, som dessutom förändras till följd av själva avgiftsuttaget. Regeringen instämmer i att det är svårt att komma ifrån osäkerheter i prognoserna. Det bör dock påpekas att finansieringsmodellen med vägavgifter bygger på att avgifter tas ut till dess att alla kapitalkostnader för lånen är betalda. Felaktiga prognoser medför i normalfallet antingen att avgiftsnivåerna justeras eller att avgift tas ut ett annat antal år. När det gäller trängselskatt är fallet något annorlunda, eftersom skatten dels införs permanent och dels utformas utifrån att den ska fungera som ett styrmedel för att minska trängsel. Därmed innebär lägre överskott än prognostiserat att det tar längre tid att betala de beslutade investeringarna. En konsekvens av detta kan bli att framtida beslut om finansiering av nya investeringar med trängselskattemedel behöver skjutas längre fram i tiden än planerat.

Riksrevisionen ser särskilda problem när det gäller införandet av trängselskatt i Göteborg. Skatten är enligt revisionen inte utformad med huvudsyftet att minska trängseln. Regeringen instämmer inte i denna bedömning. Det stämmer att inkomsterna från skatten ska användas för att delfinansiera det västsvenska infrastrukturpaketet. Staten har valt att inte införa trängselskatt med mindre än att det funnits ett principbeslut om införandet från kommunfullmäktige i den närmast berörda kommunen. I såväl Stockholm som Göteborg har en förutsättning för införandet av trängselskatt varit att överskottet ska gå tillbaka till regionen i form av statliga investeringar i infrastruktur. En annan förutsättning har dock varit att det förekommit trängsel och skatten syftar till att förbättra framkomligheten och miljön i Göteborg. Utformningen av skatten utgår från detta syfte och baseras på analyser av trafikflödena.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens konstaterande att de särskilda förutsättningar som är förknippade med finansieringslösningar som bygger på brukaravgifter behöver identifieras, analyseras, beräknas och hanteras i varje enskilt fall. Riksrevisionen menar att underlagen i detta avseende varit mycket bristfälliga i den senaste åtgärdsplaneringen. Regeringen instämmer i att det har funnits brister i detta hänseende. Det tillgängliga beslutsunderlaget har inte på ett tydligt sätt redovisat vilka förutsättningar som gäller för de komponenter som ingår och vilka osäkerheter som finns.

Skr. 2011/12:139

11

En risk av ett något annat slag som Riksrevisionen tar upp är att kommuner som förhandlar om införande av avgifter eller trängselskatt upplever en svagare budgetrestriktion eftersom finansieringen ska betalas av de framtida brukarna. Detta riskerar öka kostnaderna för den lösning som förhandlas fram. Riksrevisionen drar slutsatsen att det är olämpligt att förhandla om medfinansiering i form av brukaravgifter i enskilda fall.

Vid finansieringslösningar som bygger på uttag av avgifter eller skatt av användarna av infrastruktur finns det ingen medfinansiär som kan jämställas med en kommun eller privat aktör som ger ett ekonomiskt bidrag. Regeringen anser dock att beslut om införande av trängselskatt bör förankras lokalt och regionalt. Detsamma gäller avgifter för användande av infrastruktur som införs inom ett begränsat geografiskt område. Det är inte rimligt att staten utan någon form av samråd inför pålagor av så uttalat geografisk karaktär. Pålagans utformning måste dock utgå från dess syfte och uppfylla de olika krav som följer av den nationella och EU-rättsliga reglering som är tillämplig i respektive fall.

När det gäller trängselskatt utreds för närvarande frågan om hur en delegation av föreskriftsrätt om trängselskatt från riksdagen till kommuner ska kunna ske (dir. 2011:47). Bakgrunden är att det sedan den 1 januari 2011 framgår av 8 kap. 9 § regeringsformen att riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Det finns därmed inte längre något grundlagshinder mot att riksdagen delegerar rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt till kommunerna. Slutresultatet av denna utredning kan få stor betydelse för planeringsprocessen i de fall där inkomster från trängselskatt används som finansiering.

Det bör även påpekas att finansieringslösningar som bygger på uttag av trängselskatt eller avgifter för användande av infrastruktur ger ett nettotillskott till den statliga investeringsramen. Utan de aktuella investeringarna skulle inte heller investeringsmedlen finnas. Detta förhållande är absolut när det gäller avgifter, då dessa per definition ska bekosta kapitalkostnaderna för de lån som under byggtiden finansierat investeringen i fråga. Av legitimitetsskäl förutsätter i praktiken även uttag av trängselskatt satsningar i den aktuella regionen. Till den del investeringarna finansieras på detta sätt inkräktar de därmed inte på objekt i andra delar av landet.

Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att överväga att utreda effektivt utformade och likformiga brukaravgifter. I första hand bör regeringen enligt revisionen överväga att utreda hur dagens avgifter och skatter inom transportsektorn förhåller sig till trafikslagens marginalkostnader och, om vissa trafikslag visar sig underprissatta, utnyttja utrymmet för effektivitetshöjande avgiftsuttag.

Sådan analys sker löpande. Trafikanalys ansvarar enligt 6 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys för analyser av transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag inom olika delar av den svenska och europeiska transportsektorn och ska årligen lämna en rapport om detta till regeringen. Regeringen vill betona att detta är mycket komplexa frågor, där hänsyn måste tas till skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande nationella och internationella förutsättningar samt aktuella effektivitetsproblem. När det gäller utformningen av ekonomiska styrmedel är den

Skr. 2011/12:139

12

transportpolitiska principen om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet Skr. 2011/12:139 en viktig utgångspunkt. Det samlade underlaget inför beslut om

införande av ekonomiska styrmedel måste dock beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet, inklusive såväl funktionsmål som hänsynsmål. På såväl vägsom järnvägsområdet finns dessutom EU- rättslig reglering av vilken typ av komponenter som får räknas in i kostnadsunderlaget för avgifter för användande av infrastrukturen.

I andra hand rekommenderar Riksrevisionen att regeringen utreder finansierande avgifter, i syfte att uttaget ska ske på ett enkelt, likformigt och transparent sätt. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att ta fram författningsförslag för uttag av avgifter vid användandet av de nya broar som ska finansieras med vägavgifter (dir. 2011:47). Utredaren har bl.a. att ta hänsyn till de förhållandevis detaljerade EU-rättsliga bestämmelser2 kring avgiftsnivåer och avgiftsutformning för vägavgifter för tunga lastbilar som gäller för avgiftssystem som införs efter den 10 juni 2008. Efter beredning av utredarens förslag avser regeringen att återkomma med förslag till reglering.

Även för investeringar i järnvägsinfrastruktur är det möjligt med avgiftsfinansiering motsvarande de finansierande vägavgifter som planeras för broar. I det fallet är det en bestämmelse om avgifter för särskilda järnvägsinfrastrukturprojekt i 7 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519) som är av intresse. Denna bestämmelse har inte varit aktuell att tillämpa under den planeringsomgång som granskningen avser. Även denna lagstiftning baseras på EU-rättsliga bestämmelser3, som för närvarande är föremål för omarbetning. Det kan därför förutses att även förändringar av järnvägslagens avgiftsbestämmelser kommer att behöva utredas.

Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att utveckla centrala principer för när myndigheten bör föreslå brukaravgiftsfinansiering samt för hur rättvisande underlag bör vara utformade så att samtliga effekter, kostnader och risker relativt sedvanlig anslagsfinansiering framgår.

Regeringen anser att framtagandet av kvalitetssäkrade beslutsunderlag är en viktig del i Trafikverkets uppdrag som förvaltare av den statliga väg- och järnvägsinfrastrukturen. Ett sådant utvecklingsarbete som Riksrevisionen föreslår, som baseras på aktuella politiska riktlinjer för tillämpning av brukaravgifter, ligger väl i linje med detta.

Förskotteringar

Enligt Riksrevisionen har systemet med förskotteringar inte använts ändamålsenligt under den granskade perioden. Förskotteringar har enligt revisionen av trafikverken använts för att hantera förseningar. Intressen-

2Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (EGT L 187, 20.7.1999, s. 42, Celex 31999L0062), senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/76/EU (EUT L 269, 14.10.2011, s. 1, Celex 32011L0076).

3Kapitel II i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EUT C 219E, 28.8.2008, s. 69, Celex 32001L0014).

13

terna har använt förskottering för att försäkra sig om att det ”egna” projektet ska bli av. När man ligger nära förskotteringstaket på 30 procent av pågående infrastrukturinvesteringar riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen, enligt revisionen, att sättas ur spel i för stor utsträckning. Förskottering har dessutom blandats in i förhandlingarna om medfinansiering.

Nuvarande riktlinjer för förskottering innebär bl.a. att ett projekt som förskotteras får tidigareläggas med maximalt fem år och att eventuell påverkan på andra objekt i den långsiktiga planen ska klargöras. Baserat på Riksrevisionens granskning kan regeringen konstatera att riktlinjerna inte till fullo har tillämpats på avsett vis.

För att systemet med förskotteringar ska kunna fungera på ett bra sätt är det, i linje med vad Riksrevisionen framför, väsentligt att genomförandet av aktuella projekt har varit föremål för någon form av principbeslut samt att det finns någon form av fastställd finansiering. Om så inte är fallet finns risken att förskotteringsinstrumentet uppfattas som ett medel att få projekt genomförda överhuvudtaget och inte som ett sätt att tidigarelägga projekt som ändå ska genomföras.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att sänka taket för förskotteringar och förtydliga syftet med förskotteringar. I vilken utsträckning förskottering ska tillämpas är enligt regeringens uppfattning en fråga som hör hemma i ett beslut om politisk inriktning för infrastrukturplaneringen. I sådana överväganden tas rimligen hänsyn till vad som anses vara lämpligt utifrån rent politiska utgångspunkter, men även till faktorer som ekonomiskt utrymme i statens budget och vilka typer av infrastrukturåtgärder som bedöms angelägna att genomföra.

Riksrevisionen rekommenderar Trafikverket att anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper. Trafikverket anger i sitt remissvar att den verksinterna rutinen för förskottering kommer att förtydligas för att säkerställa att riktlinjerna i regleringsbrevet beaktas i handläggningen av förskotteringsärendena. Myndigheten avser även att ta fram prioriteringsprinciper.

Medfinansiering och kostnadskontroll

Riksrevisionen har i ett par tidigare granskningsrapporter, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25) och Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6), konstaterat problem med stora kostnadsökningar, bristande kostnadskontroll och orealistiska åtgärdsplaner vid infrastrukturinvesteringar. Ett motiv för den nu aktuella granskningen har varit att undersöka om medfinansiering och förskotteringar förvärrar dessa problem. Baserat på granskningen ser Riksrevisionen en risk för att medfinansiering leder till sämre kostnadskontroll. Ett skäl uppges vara att en framförhandlad lösning riskerar att bli dyrare än statens grundlösning. Det andra skälet som uppges är att avtalen i flertalet fall inte innehåller några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären.

Regeringen kan konstatera att den möjlighet som medfinansieringsavtalen borde innebära för att ge incitament för ökad kostnadskontroll

Skr. 2011/12:139

14

inte tycks ha utnyttjats. Riksrevisionens granskning förefaller dock inte Skr. 2011/12:139 tyda på att förutsättningarna för kostnadskontroll under byggtiden blir

sämre till följd av inslaget av medfinansiering. Trafikverket bedömer i sitt remissyttrande att medfinansieringsavtalen inte har försämrat kostnadskontrollen i berörda projekt.

Även om en förhandlingssituation leder till en dyrare lösning behöver det inte innebära ineffektiv användning av statliga medel. Det beror på vem som betalar för den dyrare utformningen. Som redan nämnts delar regeringen även Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att i möjligaste mån ta fram tydliga principer för vad som är statens ansvar. Regeringen anser att detta är en central del i Trafikverkets uppdrag, som endast delvis följer av det ökade inslaget av medfinansiering.

4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen bedömer att mer grundläggande förändringar i planeringsprocessen än de som Riksrevisionen föreslår behövs för att komma till rätta med de problem kopplade till kvalitet och transparens som revisionen påtalat i den nu aktuella och tidigare granskningsrapporter. Regeringen har i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) presenterat sina bedömningar av hur en modell för ekonomisk planering av infrastruktur bör se ut. Det är regeringens ambition att denna modell ska kunna tillämpas under överblickbar framtid. För att det ska vara möjligt, samtidigt som en nyvald eller omvald regering ges möjlighet att välja inriktning, är det nödvändigt att formerna för processen inte är för hårt styrda.

Som framgår av propositionen anser regeringen att den långsiktiga inriktningen av infrastrukturplaneringen även i framtiden bör omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det naturligt att regeringen i en proposition redogör för sin inställning när det gäller om och i vilka former alternativ finansiering ska användas under den kommande planperioden samt för vilka principer och riktlinjer som ska gälla för dessa.

Regeringen avser att även framöver upprätta en långsiktig nationell plan för infrastrukturåtgärder, som omfattar en period på minst tio år. Regeringen bedömer dock att den nu gällande ordningen med långsiktiga planer bör kompletteras med årliga beslut om åtgärders genomförande. Regeringen bör varje år fatta beslut om vilka åtgärder i den nationella planen som får genomföras de närmast följande tre åren (år 1–3) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för genomförande de därpå följande tre åren (år 4–6). Av besluten för år 1–3 bör eventuell alternativ finansiering tydligt framgå. För åtgärder som ingår i regeringens beslut för år 1–3 kan Trafikverket sedan formellt fatta beslut om byggstart. I den mån förskottering tillämpas, kommer det med den nya modellen endast att vara aktuellt för åtgärder som finns med i regeringsbeslutet om planerad byggstart år 4–6.

15

Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 1–3 ska överensstämma med de beslut riksdagen fattat om statens budget och med den information regeringen gett riksdagen i den senast lämnade budgetpropositionen. I det ligger att riksdagen före ett sådant regeringsbeslut ska ha fattat de beslut som är nödvändiga för att möjliggöra eventuell alternativ finansiering.

Som underlag till besluten bör Trafikverket ges i uppdrag att årligen lämna förslag på åtgärder som kan börja byggas under respektive treårsperiod. Förslaget om åtgärder för år 1–3 ska omfatta åtgärder där det i princip inte råder några osäkerheter om att de kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader Trafikverket anger. I förslaget till år 4–6 kan åtgärder där alla förutsättningar inte är helt utredda tillåtas. För att åtgärder ska kunna bli föremål för förskottering krävs dock att de uppfyller utredningskraven för år 1–3. Eventuella alternativa finansieringslösningar ska vara helt utredda för båda kategorierna och de effekter den föreslagna finansieringslösningen för med sig ska redovisas.

Trafikverkets förslag kommer att remitteras till Trafikanalys, som i första hand ska granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar, planeringsunderlag och, i förekommande fall, analyser av alternativa finansieringslösningar som ligger till grund för Trafikverkets förslag.

Regeringen bedömer att den nya processen kommer att bidra till ökad tydlighet kring prioriteringen mellan olika åtgärder. Genom de årliga besluten kommer regeringen att ta ett större formellt ansvar för vilka åtgärder som slutligen ska genomföras. De tydligare uppdragen för framtagande och granskning av beslutsunderlagen bör föra med sig att dokumentationen förbättras.

De årliga besluten om åtgärders genomförande medför även att beslutet om den långsiktiga nationella planen blir mindre definitivt än i dagens system. Detta beslut, som kan fattas långt innan byggstart kan ske, innebär snarast ett legitimitetsskapande av att resurser läggs på utredning, projektering och fysiska planeringsåtgärder för åtgärden i fråga. Kraven på utredning blir med den nya processen högre när åtgärden närmar sig ett möjligt genomförande. Därmed bör möjligheterna att på ett rättvisande sätt jämföra och prioritera mellan åtgärder som skulle kunna bli aktuella för byggstart öka. Även möjligheterna att snabbt identifiera och åtgärda eventuella systematiska felbedömningar i beslutsunderlagen bör öka till följd av detta.

Regeringen avser att under hösten 2012 återkomma till riksdagen med en inriktningsproposition, i vilken regeringens avsikter när det gäller tillämpning av olika former av finansiering närmare tydliggörs. Regeringen avser även att återkomma med förslag till reglering av uttag av vägavgifter. Ytterligare förslag som rör finansieringsformer för transportinfrastruktur kan bli aktuella längre fram. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

Skr. 2011/12:139

16

Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) Skr. 2011/12:139

Bilaga

Medfinansiering av statlig infrastruktur

RiR 2011:28

17

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport

har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

18

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RiR 2011:28

Medfinansiering av statlig infrastruktur

19

Skr. 2011/12:139

Bilaga

978 91 7086 270 0 RiR 2011:28

Tryck: Riksdagens interntryckeri, Stockholm 2011

20

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Till riksdagen Datum: 2011-12-08
  Dnr: 31-2011-0353
  RiR: 2011:28

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Medfinansiering av statlig infrastruktur

Riksrevisionen har granskat om den satsning på medfinansiering som genomfördes i den senaste planeringensomgången för den statliga transportinfrastrukturen varit effektiv. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Näringsdepartementet, Finansdepartementet och Trafikverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Trafikverket.

Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Frida Widmalm har varit föredragande. Revisionsledare Anna Johansson och

revisionsdirektör Jan Vikström har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Claes Norgren Frida Widmalm

För kännedom:

Regeringen, Näringsdepartementet

Finansdepartementet

Trafikverket

21

Skr. 2011/12:139

Bilaga

22

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Innehåll

Sammanfattning 9
1 Inledning 15
1.1 Motiv till granskningen 16
1.2 Granskningens syften 19
1.3 Utgångspunkter och centrala begrepp 20
1.4 Granskningens genomförande 22
1.5 Avgränsningar 23
1.6 Rapportens disposition 24
2 Planering och finansiering av infrastruktur 25
2.1 Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Sverige 25
2.2 Infrastrukturplaneringen utgår från de transportpolitiska målen 26
2.3 Anslagsfinansiering är huvudregeln 30
2.4 Alternativ finansiering av infrastruktur har förekommit och förekommer 31
3 Medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen 35
3.1 Regeringens nysatsning på medfinansiering 35
3.2 Verken förhandlar om medfinansiering under åtgärdsplaneringen 2009–2010 42
3.3 Sammanfattande iakttagelser 46
4 Beskrivning av olika former av finansiering 49
4.1 Intressenters finansiella bidrag 49
4.2 Intressenters förskottering 51
4.3 Brukaravgifter inklusive trängselskatter 53
4.4 Sammanfattande iakttagelser 56
5 Avtal om medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010 59
5.1 Regeringen om medfinansieringssatsningens utfall 59
5.2 Två utvärderingar av medfinansieringssatsningen gjorda 60
5.3 Riksrevisionens granskning av avtal och underlag om medfinansiering 62
5.4 Sammanfattande iakttagelser 74

6Avtal om förskottering av nationella

  infrastrukturprojekt 2008–2010 75
6.1 Processen i ett förskotteringsärende 76
6.2 Motivet till förskotteringen anges inte i alla avtal 77
6.3 Problem att beräkna tidigareläggningens längd 78
6.4 Tidigareläggning i förhållande till en ännu inte existerande nationell plan 79
6.5 Konsekvenser för planens genomförande och för övriga enskilda objekt 80
6.6 Sammanfattande iakttagelser 81

forts.

23

Skr. 2011/12:139

Bilaga

7 Medfinansieringens effekter 83
7.1 Medfinansiering har inneburit förtur till planen 83
7.2 Statens ansvar otydligt och risk för godtycke 88
7.3 Lokala nyttor som grund för medfinansieringsförhandling – ett antal risker 89
7.4 Förhandlingar om brukaravgifter är problematiskt 91
7.5 Förskotteringar kostar – i ränta och i effektivitet 93
7.6 Brister i underlag och dokumentation 94
7.7 Medfinansiering och kostnadskontroll 97
8 Slutsatser och rekommendationer 101
8.1 Slutsatser 101
8.2 Rekommendationer 108
Referenser 115
Bilagor  
Bilaga 1 Avtal om förskotteringar som ingått i granskningen 121
Bilaga 2 Avtal om medfinansiering som ingått i granskningen 123

24

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfrastrukturen. Riksrevisionen har också granskat de senaste årens förskotteringsärenden. Vår övergripande slutsats är att satsningen inte var effektiv och att förekomsten av förskottering bidrar till problemen.

Granskningens bakgrund

Regeringen gav i den senaste åtgärdsplaneringen trafikverken i uppdrag att systematiskt söka medfinansiering till den statliga infrastrukturen i form av finansiella bidrag från kommuner och andra intressenter, trängselskatt och finansierande avgifter. Regeringens mål var att ökad medfinansiering skulle leda till att en större volym investeringsåtgärder kunde genomföras och till en bättre infrastruktur

till följd av ökad samverkan. Att lämna medfinansiering skulle vara frivilligt för intressenterna och varken den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden eller den grundläggande ansvarsfördelningen för samhällets infrastruktur skulle ändras på grund av medfinansiering. Det finns en målkonflikt mellan satsningens två mål om mera pengar till statlig infrastruktur och om bättre infrastruktur. För

att kunna utföra uppdraget i praktiken skulle det krävas konkreta principer och riktlinjer för hur målkonflikten skulle hanteras. Vidare finns en konflikt mellan den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden och målet om mer pengar till den statliga delen av investeringarna. I trafikverkens förhandlingar med intressenter diskuterades i flera fall att intressenterna skulle låna ut medel räntefritt till trafikverken för att tidigarelägga investeringar, så kallad förskottering. Förskotteringar har förekommit länge, men denna nya användning strider mot reglerna.

Riksrevisionens granskning har syftat till att bedöma om medfinansieringssatsningen varit effektiv. Därför granskades den process som genomfördes av regeringen

och trafikverken för att åstadkomma en ökad medfinansiering. Vidare ingick i granskningen att bedöma om utfallet av satsningen varit effektivt. Riksrevisionen har också undersökt om användningen av förskottering skett enligt intentionerna och gällande regelverk.

Det empiriska underlaget till granskningen har bestått av olika styrdokument och beslutsunderlag i trafikverken. Riksrevisionen har vidare gett Statens väg- och

Medfinansiering av statlig infrastruktur 9 RIKSREVISIONEN
   

25

Skr. 2011/12:139

Bilaga

transportforskningsinstitut, VTI, i uppdrag att genomföra en systematisk genomgång av de medfinansieringsavtal som slöts inom åtgärdsplaneringen. Riksrevisionen

har också granskat de förskotteringsärenden som varit aktuella i trafikverken under perioden 2008–2010. Därtill har ett antal intervjuer genomförts med företrädare för berörda myndigheter.

Granskningens resultat

Riksrevisionen drar slutsatsen att medfinansieringssatsningen har lämnat ett nettobidrag till den statliga investeringsramen och att förhandlingar om medfinansiering lett till att man kunnat samordna och förbättra statliga och

lokala investeringar. Riksrevisionen ser emellertid även ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller medfinansieringssatsningen så hade själva processen kring satsningen – från idé till genomförande – brister i en rad hänseenden. När det gäller satsningens utfall såg Riksrevisionen också ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. Systemet med förskotteringar har inte använts ändamålsenligt under den granskade perioden och även detta har medfört att intressenter kunnat få förtur till statliga investeringsmedel.

Medfinansieringsförhandlingarnas resultat – visst medelstillskott och samordning

Riksrevisionens granskning visar att medfinansieringssatsningen lett till att utrymmet för investeringar i infrastruktur ökat. Riksrevisionen drar slutsatsen att tillskottet till de statliga medlen inte är så stora som regeringen rapporterat. Eftersom granskningen visat att både delar av medfinansieringsbidragen och delar av de statliga medlen har gått till investeringar som ligger utanför statens ansvar bedömer Riksrevisionen att det egentliga tillskottet är betydligt lägre än de 25 miljarder kronor som ”på papperet” utgör bidrag från intressenter. Vid sidan av detta har brukaravgifter i form av trängselskatt och vägavgifter gett ett tillskott på cirka 40 miljarder kronor, men Riksrevisionen bedömer att detta inte utgör egentlig medfinansiering. Utöver medelstillskottet tillkommer positiva effekter i form av ökad samordning med lokala intressenter. Dessa effekter är svåra att värdera.

Processen inför förhandlingarna hade flera brister

Riksrevisionen drar slutsatsen att riksdagen och regeringen inte gav trafikverken några riktlinjer för hur målkonflikterna i uppdraget skulle hanteras. Inte heller trafikverken angav i sitt riktlinjedokument hur man skulle prioritera mellan mer pengar och

mer samordning. Trafikverken tog inte heller fram tydliga riktlinjer och principer för hur förhandlingarna om medfinansiering skulle genomföras. Detta ledde till att

förhandlingarna inte bedrevs enhetligt och inte dokumenterades på ett tillräckligt bra sätt.

RIKSREVISIONEN 10 Medfinansiering av statlig infrastruktur

26

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Förhandlingar om förtur har lett till lägre samhällsekonomisk effektivitet

Trafikverken angav i sitt riktlinjedokument inför förhandlingarna att ett antal typfall av medfinansiering skulle kunna få påverka prioriteringen av objekt i åtgärdsplaneringen. Regeringen invände inte mot detta utan angav att dessa riktlinjer skulle tillämpas i åtgärdsplaneringen. Detta innebar att riksdagens intentioner om såväl frivillighet som om bibehållen samhällsekonomisk prioriteringsgrund inte varit uppfyllda. Detta fick till följd att mindre lönsamma projekt med medfinansiering konkurrerade ut mer lönsamma åtgärder utan medfinansiering. Nyttan för medborgarna av de samlade åtgärderna i den nationella planen har därmed sjunkit.

Risk för att förhandlingarna har lett till oönskad omfördelning

Intressenternas drivkrafter i förhandlingarna var att försöka erbjuda minsta möjliga medfinansiering för att attrahera statliga investeringar till den egna regionen. Att man även fått förhandla om vad som är statens ansvar och hur stora de lokala nyttorna till följd av statens investering är ökar risken för att i övrigt lika intressenter skulle få olika mycket i utbyte av förhandlingarna.

Riksrevisionen bedömer att resursstarka intressenter – de med höga per-capita- inkomster, lokalpolitisk enighet, förhandlingsskicklighet etc. – har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem. Att resursstarka intressenter bidrar till det statliga åtagandet skulle i och för sig kunna medföra att statliga resurser frigörs för investeringar i mer resurssvaga områden. Riksrevisionens granskning visar dock att flera av de medfinansierade objektens bidrag till det statliga åtagandet ofta varit små eller t o m tagit statliga medel i nettoanspråk. Sammantaget leder detta till en påtaglig risk för att medfinansieringssatsningen lett till att mer resurssvaga kommuner och regioner inte fått ta del av statliga investeringsmedel i samma utsträckning som tidigare. Eftersom det inte går att veta vilka objekt som hamnat utanför planen på grund av att andra medfinansierade fått förtur, går det emellertid inte att säga med säkerhet att så varit fallet.

Ansvarsfördelningen har blivit mer otydlig och risk för godtycke

I flertalet avtal om medfinansiering gick det inte att avgöra vem som ansvarar för vilken del av infrastrukturen. Riksrevisionen drar emellertid slutsatsen att det bland de medfinansierade objekten finns exempel på att staten tagit ansvar och betalat för sådant som borde vara kommunens ansvar medan kommunen i andra fall fått betala för samma sorts investering.

Förhandlingar baserade på lokala nyttor har medfört problem

Lokala och regionala nyttor är svåra att mäta och värdera och det finns inga välutvecklade metoder för detta. Att låta dessa nyttor ligga till grund för en finansieringsförhandling blir därmed problematiskt enligt Riksrevisionen. Risken är

Medfinansiering av statlig infrastruktur 11 RIKSREVISIONEN
   

27

Skr. 2011/12:139

Bilaga

stor att de lokala nyttorna mäts och värderas olika i varje enskilt fall och jämförbarheten sätts ur spel; dels medfinansierade projekt emellan och dels mellan medfinansierade och övriga projekt.

Förhandlingar om brukaravgifter har medfört problem

När trafikverken förhandlat med intressenter om medfinansiering i form av olika brukaravgifter är det inte den förhandlande intressenten som står för finansieringen utan de framtida brukarna. Brukaravgifter innebär dyra system, kan ha oönskade trafikstyrande effekter och är en osäker finansieringskälla. Sammantaget leder detta till olika slags ineffektiviteter. Riksrevisionen drar slutsatsen att det är olämpligt att förhandla om medfinansiering i form av brukaravgifter i enskilda fall.

Förskotteringar har inte använts ändamålsenligt och har lett till problem

Riksrevisionens granskning visar att förskotteringar använts för att hantera förseningar (av trafikverken) och – av intressenterna – för att försäkra sig om att det ”egna” projektet ska bli av. Förskottering har också blandats in i medfinansieringsförhandlingarna.

Sammantaget har detta inneburit att den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden delvis satts ur spel och förskotteringar begränsar även det framtida handlingsutrymmet.

Medfinansieringssatsningen har inneburit risk för sämre kostnadskontroll

I en förhandlingssituation där alla ska vara nöjda med utfallet ser Riksrevisionen en betydande risk för att det framförhandlade lösningen blir dyrare än statens grundlösning och att medfinansiären inte alltid står för hela denna fördyring.

Riksrevisionen har också identifierat en risk för att medfinansiering från intressenter leder till att mer kostnadseffektiva lösningar på existerande trafikproblem, exempelvis billigare ombyggnadsåtgärder eller trafikdämpande åtgärder, inte prövas i tillräcklig utsträckning. Detta eftersom intressenter är mer intresserade av att få nyinvesteringar till sin region. I Riksrevisionens granskning fann vi också att avtalen om medfinansiering i flertalet fall var konstruerade så att det inte fanns några kostnadskontrollerande incitament för medfinansiären.

Riksrevisionens rekommendationer

Rekommendationer till regeringen

Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in.

Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter.

Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten.

RIKSREVISIONEN 12 Medfinansiering av statlig infrastruktur

28

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen.

Se över hur olika aktörers drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur.

Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess syfte.

Rekommendationer till Trafikverket

Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket.

Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag.

Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering.

Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor.

Utveckla mallen för den samlade effektbedömningen.

Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras.

Utveckla centrala principer för brukaravgifter.

Anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper.

Faktaruta

Riksdagen beslutar om inriktning och ekonomiska ramar för transportinfrastrukturen för en planeringsperiod om cirka tio år. Därefter inleder trafikverken den så kallade åtgärdsplaneringen som syftar till att en nationell plan över vilka vägar och järnvägar som ska byggas under

perioden fastställs av regeringen. Riksdagen och regeringen har flera gånger uttalat att den grundläggande prioriteringsprincipen för infrastrukturen är samhällsekonomisk lönsamhet, vilket garanterar högsta möjliga effektivitet

i användandet av statliga medel. Man har även uttalat att denna princip ska gälla oavsett hur de olika investeringarna är finansierade. Under hösten 2008 beslutade riksdagen om en ram på 184 miljarder kronor för investeringar

i den statliga transportinfrastrukturen. Man beslutade också att i den kommande åtgärdsplaneringen, skulle trafikverken pröva möjligheterna att få medfinansiering till den statliga infrastrukturen från lokala intressenter.

Sedan slutet av 1980-talet har det varit möjligt för lokala intressenter att få planerade statliga infrastrukturinvesteringar tidigarelagda genom att man lånat ut investeringsmedel räntefritt till trafikverken, så kallad förskottering. Under 2011 uppgick intressenternas samlade förskottering till nära 30 procent av Trafikverkets pågående investeringar.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 13 RIKSREVISIONEN
   

29

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RIKSREVISIONEN 14 Medfinansiering av statlig infrastruktur

30

Skr. 2011/12:139

Bilaga

1Inledning

För att transportinfrastrukturen ska vara effektiv behöver den hela tiden förvaltas i form av underhåll, om- och utbyggnad. Samtidigt kommer behovet av transportinfrastruktur att öka i framtiden, bland annat på grund av nya beteendemönster hos befolkningen, eftersatt underhåll i befintliga anläggningar m.m. Många bedömare är därför överens om att traditionella offentliga medel, det vill säga anslag i statens budget, inte kommer att räcka till framtidens behov av transportinfrastruktur och att alternativa finansieringskällor kommer att behöva användas. Inom EU talar man exempelvis dels om vikten av att locka privat kapital till sektorn, dels om att ”brukarna” och ”förorenarna” behöver vara med och betala mer än idag.1

Den svenska infrastrukturplaneringen har länge dragits med förseningar och fördyringar, vilket har lett till att anslagna medel inte räckt till vad de nationella transportplanerna omfattat. Medel för att hålla investeringstakten uppe har fått skjutas till genom särskilda konjunktursatsningar, närtidssatsningar, medel på tilläggsbudget och även genom förskottering från berörda intressenter, främst kommuner, se Riksrevisionen 2010:25. I den senaste infrastrukturpropositionen2 aviserade regeringen att trafikverken skulle få

i uppdrag att mer systematiskt söka medfinansiering i form av finansiella bidrag från externa intressenter, s.k. trängselskatt och finansierande avgifter. Regeringens och riksdagens intentioner var att en ökad, frivillig,

medfinansiering skulle leda till att den totala volymen av investeringsåtgärder i statlig infrastruktur kunde utökas och till bättre infrastruktur i form av en ökad samordning och regional förankring. Detta skulle uppnås utan att ändra den grundläggande ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen.

1KOM(2011)144, Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem.

2Prop. 2008/09:35, s. 100–101.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 15 RIKSREVISIONEN
   

31

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Åtgärdsplaneringen resulterade i en nationell plan för transportinfrastrukturen för perioden 2010–2021 och ett antal regionala planer för samma period.

Av regeringens fastställelsebeslut3 för den nationella planen framgår att satsningen på medfinansiering medförde att investeringsramen för den nationella planen, vilken uppgick till 184 miljarder kronor, kunde kompletteras med ca 65 miljarder kronor i form av bl.a. brukaravgifter och bidrag från kommuner m.fl.

Riksrevisionen har granskat den medfinansieringssatsning som genomfördes i samband med den senaste åtgärdsplaneringen och de senaste årens förskotteringsärenden. Skälen för att granska även förskottering är bland annat att förskottering kan ses som en form av medfinansiering och att man förhandlade om förskottering i ett antal finansieringsförhandlingar i senaste åtgärdsplaneringen.

1.1Motiv till granskningen

I en förstudie inom ramen för denna granskning fann Riksrevisionen tecken på ett antal problem både med förskotteringar och med den medfinansieringssatsning som genomfördes i åtgärdsplaneringen under perioden 2008–2010. När det gäller förutsättningarna för, och själva arbetet med, att ta fram mer medfinansiering i den senast genomförda åtgärdsplaneringen identifierade vi brister och problem till exempel i form av målkonflikter i regeringens intentioner, oklarheter kring ett antal centrala begrepp (eg. medfinansiering och ansvar), och motstridiga signaler om huruvida medfinansiering skulle få påverka prioriteringen mellan investeringsprojekt eller inte. Om medfinansiering ger förtur till

genomförande minskar effektiviteten i infrastrukturplaneringen vilket medför att det blir mindre infrastruktur för pengarna. I trafikverkens påföljande arbete, där stor tidspress var ett påtagligt problem, visade förstudien exempelvis att det saknades praktiska riktlinjer för förhandlingsarbetet. De två trafikverken valde olika arbetssätt och slöt olika slags avtal om medfinansiering.

Ett problemområde som är nära kopplat till effektivitetsfrågorna rör medfinansieringens fördelningseffekter. När det stod klart att regeringen avsåg utöka och systematisera den regionala medfinansieringen framförde Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, att deras medlemmar ansåg att det är staten som ska bekosta den statliga infrastrukturen och att de såg initiativet som ”en

3Näringsdepartementet (2010b).

RIKSREVISIONEN 16 Medfinansiering av statlig infrastruktur

32

Skr. 2011/12:139

Bilaga

kapplöpning om att köpa statens pengar till den egna kommunen/regionen”.4 Det faktum att ett stort antal avtal om medfinansiering ändå ingåtts av kommuner och regioner under senaste åtgärdsplaneringen har företrädare för SKL beskrivit som ”beslut under galgen”. Möjligheten till medfinansiering kan alltså innebära en risk att medfinansierade projekt konkurrerar ut andra, vilket medför en omfördelning från resurssvagare till resursstarkare kommuner.

En form av medfinansiering av infrastruktur som använts i stor utsträckning, inte bara i den senaste satsningen utan även tidigare, är (kommunal och privat) förskottering. En lokal/regional intressent lånar då ut medel räntefritt och på obestämd tid5 till trafikverken för att tidigarelägga ett för dem angeläget projekt i förhållande till den gällande planeringen. Det finns indikationer på att förskottering, tvärtemot dess ursprungliga intentioner, kommit att användas som ett instrument för att hantera förseningar och fördyringar i planerna och, från kommunernas sida, att försäkra sig om att utfästelser i planen verkligen realiseras. En ökande användning av förskottering parallellt med, och inom, satsningen på medfinansiering motiverar att även denna sorts alternativa finansiering granskas.

Tidigare granskningar (Riksrevisionen 2010:25 och Riksrevisionen 2011:6) har konstaterat problem inom infrastrukturinvesteringarna med stora kostnadsökningar, bristande kostnadskontroll och orealistiska åtgärdsplaner. Mot denna bakgrund är det angeläget att granska medfinansiering och förskotteringar eftersom det finns risk att dessa finansieringsinstrument förvärrar problemen.

Regeringen beslutade 9 september 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag dels att lägga fram förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen, dels att föreslå riktlinjer och processer för medfinansiering av statlig infrastruktur. Utredningen antog namnet Medfinansieringsutredningen. I direktivet angavs att utredningen skulle utvärdera förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för perioden 2010–2021. Frågor som väckts till följd av det ökade inslaget av medfinansiering var, enligt direktivet, bland andra hur kopplingen till den statliga budgetprocessen bör regleras eftersom de offentliga finanserna (det offentliga sparandet) påverkas lika mycket oavsett

om kommuner eller staten finansierar infrastrukturen. Man pekade också på det minskade framtida handlingsutrymmet som lånefinansiering (i samband

4Gunilla Glasare, direktör och chef för avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad, Sveriges Kommuner och Landsting. Inledningsanförande vid seminariet ”Medfinansiering av transportinfrastruktur”, 9 mars 2011.

5I Trafikverkets regleringsbrev för 2011 är detta uttryckt som ”avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter som tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i Trafikverkets budget”.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 17 RIKSREVISIONEN
   

33

Skr. 2011/12:139

Bilaga

med brukaravgiftsfinansiering) och förskottering ger upphov till. En annan fråga regeringen uppmärksammade i utredningsdirektivet är hur spelregler och roller mellan staten och intressenter kan tydliggöras. Medfinansiering innebär att ansvarsförhållandena blir mindre tydliga och utredningen skulle därför ta ställning till hur likabehandling ”av aktörer med olika förutsättningar bör och kan säkerställas”. Utredaren skulle också föreslå hur enhetlighet

och effektivitet i brukaravgifter och trängselskatter ska säkerställas. Den 31 januari lämnade utredningen ett delbetänkande6 omfattande en utvärdering av förhandlingsarbetet under åtgärdsplaneringen och överväganden om brukaravgifter. Den 8 juni 2011 lämnade utredningen sitt huvudbetänkande.7 En sammanfattning av utredningens slutsatser och förslag med bäring på denna granskning återfinns i faktarutan nedan.

FAKTARUTA

Medfinansieringsutredningens slutsatser och förslag i sammanfattning

… nytt planeringssystem

En ny regering ska relativt omgående efter riksdagsval lägga fram förslag på inriktning av den framtida transportinfrastrukturpolitiken för riksdagens ställningstagande. Trafikverket och de regionala företrädarna tar sedan fram förslag till åtgärdsplaner för den kommande 12-årsperioden, som emellertid är indelad i tre fyraårsperioder med olika detaljeringsgrad där den närmast kommande fyraårsperioden är mest detaljerad. Åtgärdsvalet i planerna bör ske utifrån samhällsekonomiska överväganden och inte vara baserat på studier knutna till den fysiska planeringen. Den fysiska planeringen bör innehålla en eller

flera kontrollstationer för att säkerställa att investeringsobjekten efter detaljplanering fortfarande visar på samhällsekonomisk lönsamhet och att de därmed får vara kvar i planen. Investeringsanslagen föreslås fördelas av riksdagen på storstadslänen respektive landet i övrigt. I varje års budgetproposition lämnas förslag om anslag och beräknade ramar för tre kommande år efter aktuellt budgetår.

… medfinansiering av statlig infrastruktur

Utredningen konstaterar att det är för åtgärder där statens och andra intressenters intressen korsar eller griper i varandra, exempelvis genomfartsleder och terminaler, som ett gemensamt finansiellt ansvar kan komma i fråga och listar ett antal situationer där de ser att det kan vara aktuellt med medfinansieringsdiskussioner – från situationer där en annan part passar på att genomföra sina investeringar samtidigt som staten bygger, till stora paketöverenskommelser kring transportförsörjningen i ett större område. Utredningen föreslår att huvudsyftet med medfinansiering av statlig infrastruktur ska vara att öka värdet av investeringarna, inte primärt att öka volymen av

6 SOU 2011:12.

7SOU 2011:49.

RIKSREVISIONEN 18 Medfinansiering av statlig infrastruktur

34

Skr. 2011/12:139

Bilaga

investeringar. Trafikverket föreslås få träffa avsiktsförklaringar kring medfinansiering i åtgärdsplaneringen. Det är en åtgärds samhällsekonomiska lönsamhet och bidrag till de transportpolitiska målen som ska påverka om den kommer med i plan och huruvida den är medfinansierad eller inte ska inte vara utslagsgivande för denna prioritering.

Om avtalen omfattar skatter och statliga avgifter ska de trafikekonomiska för- och nackdelarna med uttaget redovisas. Avsiktsförklaringarna följs sedan av genomförande- och finansieringsavtal samt entreprenadkontrakt i den fortsatta processen. Utredningen anser att dokumentationen bör förbättras och föreslår därför att Trafikverket i samarbete med SKL får i uppdrag att utarbeta mallar för avsiktsförklaringar, avtal och dokumentation avseende medfinansiering.

… brukaravgifter

Utredningens uppfattning kring brukaravgifter är att de kan medverka till ett effektivare utnyttjande av transportinfrastrukturen och ge ett finansiellt bidrag. Utredningen anser därför att ett brett uttag av brukaravgifter ska utredas. I första hand förordar utredningen generella brukaravgifter som är enhetliga i tekniskt och uppbördsmässigt avseende – ett utbyggt, omfattande, system med bompengar, kilometeravgift, drivmedelsavgifter, fordonsavgifter etc. I de fall finansierande avgifter införs bör de vara av ovanstående generella karaktär. Om de är partiella bör de ingå i en tydlig och konsekvent strategi, något som utredningen konstaterar saknas.

1.2Granskningens syften

Granskningen har syftat till att bedöma om satsningen på medfinansiering i samband med den senaste åtgärdsplaneringen varit effektiv. Detta omfattar för det första de åtgärder som regeringen, Vägverket och Banverket vidtog för att genomföra satsningen, riksdagens och regeringens intentioner såsom de uttryckts i propositioner och direktiv, trafikverkens arbete med att utforma riktlinjer för förhandlingsarbetet och själva förhandlingsarbetet. Annorlunda uttryckt har vi frågat om processen kring genomförandet varit effektiv.

För det andra har Riksrevisionen granskat om satsningens utfall varit effektivt, dels i termer av de mål som regeringen angav för satsningen och dels i termer av samhällsekonomisk effektivitet. Det senare rör bland annat prioriteringsgrunden för infrastrukturinvesteringar.

Slutligen har Riksrevisionen granskat förskotteringarna. Revisionsfrågorna är om förskotteringar har använts enligt riksdagens intentioner och om trafikverken och regeringen efterföljt de samhällsekonomiskt motiverade riktlinjerna i myndigheternas regleringsbrev.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 19 RIKSREVISIONEN
   

35

Skr. 2011/12:139

Bilaga

1.3Utgångspunkter och centrala begrepp

1.3.1Granskningens utgångspunkter

Riksrevisionen har tolkat regeringens och riksdagens intentioner med medfinansieringssatsningen som att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer medel till statlig infrastruktur och till bättre infrastruktur i form av en ökad samordning och regional förankring. Detta skulle

uppnås utan att ändra den grundläggande ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. Vidare ska samma krav på beslutsunderlag ställas på medfinansierade som på övriga objekt. Tolkningen är baserad på 2008 års infrastrukturproposition (prop. 2008/09:35) och Trafikutskottets betänkanden bet. 2008/09:TU2 och bet. 2010/11:TU17 och har bekräftats i en intervju med dåvarande statssekreteraren för infrastrukturfrågor. Det är mot denna bakgrund som satsningen på medfinansiering utvärderas i granskningen.

Budgetlagen i sin tidigare (1996:1059) och i sin senaste form (2011:203) anger att anslagsfinansiering är huvudregel för infrastrukturinvesteringar. I förarbetena till den förra och i ett antal utskottsbetänkanden anges att motiven för alternativ finansiering ska anges i varje enskilt fall. Med anledning av Riksdagens revisorers förslag (förs. 2000/01:RR11) angående alternativa finansieringsformer tillkännagav Trafikutskottet till regeringen som sin mening att ”…det krävs bl.a. en bättre analys och motivering av olika finansieringsbeslut, uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar…” (bet. 2000/01:TU16). Samtliga former av medfinansiering, inklusive förskottering, som Riksrevisionen granskar i denna rapport utgör alternativ finansiering av infrastruktur, dvs. de finansieras inte enligt budgetlagens huvudregel. Därför behöver valet av alternativ finansiering motiveras i varje enskilt fall.

Riksdag och regering har vidare slagit fast ett antal principer som ska gälla för infrastrukturplaneringen vilka Riksrevisionen använder som kriterier i denna granskning. För det första har riksdag och regering slagit fast att prioriteringen av infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.8 I ovanstående betänkande (bet. 2000/01:TU16) tillkännagav riksdagen till regeringen som sin mening att

8Se t.ex. prop. 1987/88:50, bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297, prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.

RIKSREVISIONEN 20 Medfinansiering av statlig infrastruktur

36

Skr. 2011/12:139

Bilaga

den av revisorerna föreslagna planeringsöversynen skulle ”ta sikte på att valet av investeringsprojekt skall baseras på samhällsekonomiska bedömningar […] och på att samtliga väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansieras med statliga medel skall prövas inbördes oavsett finansieringsform

(vår kursivering). Vidare betonade Trafikutskottet i samband med den senaste infrastrukturpropositionen att en förutsättning för att analyserna ska kunna användas som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och att kalkylerna och analyserna är jämförbara.9 Trafikutskottet ansåg vidare att samlade effektbedömningar bör genomföras. Dessa kompletterar och ger en vidare bild till de samhällsekonomiska kalkylerna och bör enligt utskottet ”ge en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till”. En samhällsekonomisk bedömning ska, enligt utskottet, ”möjliggör[a] sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad”(vår kursivering).10

Den 1 januari 2009 infördes ett antal riktlinjer i trafikverkens regleringsbrev rörande motiv, maximal tidigareläggning och konsekvenser av förskottering. Dessa är utgångspunkter i Riksrevisionens granskning av förskotteringsärenden.

Alternativa finansieringsformer inbegriper större ekonomisk risk än anslagsfinansiering. Eftersom denna risk blir en integrerad del av alternativt finansierade investeringsprojekt bör det enligt Riksrevisionen i varje enskilt fall finnas relevanta och transparenta underlag för vad finansieringsformen innebär i termer av kostnader och risk. Detta gäller oavsett vem som ska bära denna risk.

Vidare är den transportpolitiska principen för prissättning av infrastrukturen, den s.k. marginalkostnadsprincipen, en utgångspunkt i granskningen. Marginalkostnadsprincipen innebär att de skatter och avgifter som tas ut inom transportsektorn ska motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna som trafiken ger upphov till. Rättvisande priser

på transporterna anses sammantaget leda till ett effektivt utnyttjande av transportsektorn. Regeringen och riksdagen har flera gånger ställt sig bakom dessa principer.11

9 Prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.

10Bet 2008/09:TU2.

11Exempelvis prop. 1987/88:50 och prop. 2005/06:160.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 21 RIKSREVISIONEN
   

37

Skr. 2011/12:139

Bilaga

1.3.2Centrala begrepp

Alternativ finansiering av infrastruktur innebär att en viss statlig investering finansieras på ett annat sätt än vad huvudregeln om anslagsfinansiering anvisar. Ett tydligt exempel på detta är lånefinansiering som tidigare använts i stor utsträckning inom infrastruktursektorn.

Begreppet medfinansiering innebär att någon annan aktör än staten finansierar (delar av) den statliga infrastrukturen. Medfinansieringen kan dels bestå av att en aktör lämnar ett räntefritt lån till Trafikverket för att

tidigarelägga genomförandet av en statlig investering. Detta kallas förskottering. Medfinansiering kan också lämnas i form av ekonomiska bidrag från kommuner, regioner, näringslivet eller EU.

Regeringen innefattade i sin definition av medfinansiering i infrastrukturpropositionen även trängselskatter – vars syfte är att optimera trafikflödena och begränsa trängsel – och finansierande avgifter – som utgörs av vägrespektive banavgifter – vilka vi i denna granskning benämner brukaravgifter. Riksrevisionen menar att brukaravgifter inte utgör medfinansiering eftersom de inte bygger på beslut av den finansierande aktören (brukaren) utan kräver beslut av riksdag respektive regering. Däremot utgör brukaravgifter alternativ finansiering eftersom de inte utgörs av anslagsmedel.

1.4Granskningens genomförande

Riksrevisionen har granskat olika dokument knutna till medfinansiering i senaste åtgärdsplaneringen: avtal, samhällsekonomiska kalkyler och dito

bedömningar, intressentanalyser och beräkningar av lokala/regionala nyttor. Riksrevisionen har även granskat den dokumentation som Trafikverket tillhandahållit för femton förskotteringsärenden som hanterats av trafikverken, Trafikverket och regeringskansliet mellan 2008 och 2010.12 Dokumentationen utgörs av ingångna avtal om förskotteringar, trafikverkens yttranden till Näringsdepartementet i vilka man tillstyrker förskotteringen samt – i förekommande fall – regeringsbeslut i ärendet. Materialet beskrivs i bilaga 1.

Riksrevisionen har i granskningen gett Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, i uppdrag att utföra en systematisk beskrivning och analys samt, baserat på denna, en kvalitativ värdering av

12Riksrevisionen bad att få ta del av samtliga, men vi har indikationer på att minst ett ärende inte kommit med.

RIKSREVISIONEN 22 Medfinansiering av statlig infrastruktur

38

Skr. 2011/12:139

Bilaga

de cirka 50 avtal om medfinansiering i den nationella planen som förelåg vid halvårsskiftet 2011. Underlagsmaterialet för detta uppdrag beskrivs i

bilaga 2 och VTI:s rapport från uppdraget finns tillgänglig på Riksrevisionens webbplats.

Vi har också genomfört ett antal intervjuer med företrädare för f.d. Vägverket, f.d. Banverket och Trafikverket, regeringskansliet (Näringsdepartementet och Finansdepartementet) och Näringsdepartementets politiska ledning vid tiden för satsningen. En intervjuförteckning återfinns i rapportens referenslista.

1.5Avgränsningar

Riksrevisionens granskning fokuserar på de insatser för medfinansiering av den statliga infrastrukturen som regeringen tog initiativ till och trafikverken genomförde inför och under den senaste åtgärdsplaneringen. Denna planering genomfördes under 2008, 2009 och de första månaderna av 2010. Planeringsomgången ledde fram till beslut om nationell plan för

infrastrukturen för perioden 2010–2021. När det gäller förskotteringen har vi granskat de ärenden i nationell plan trafikverken hanterat under åren 2008 till och med 2010.

Vi har avgränsat oss till att granska medfinansiering och förskottering av infrastrukturobjekt som varit aktuella i nationella åtgärdsplaner. Vid sidan av dessa finns också medfinansiering och förskottering av investeringar i regionala planer som Riksrevisionen – av resursskäl – inte har granskat. Inte heller medfinansiering i form av EU-bidrag har granskats. Ytterligare en avgränsning är att granskningen avser hur medfinansieringsarbetet genomfördes i dåvarande Banverket och Vägverket eftersom merparten av förhandlingarna rörde banrespektive väginvesteringar.13

Den första april 2010 slogs Vägverket och Banverket ihop och bildade Trafikverket. Denna granskning avser både tiden före och efter denna tidpunkt. För tiden före benämns de två verken med sina dåvarande namn och ”trafikverken” som samlingsnamn.

Riksrevisionens granskning har ett samhällsekonomiskt fokus. Därmed har vi inte granskat vare sig avtalen eller mer principiella frågor utifrån juridiska

eller redovisningsmässiga aspekter. Det har emellertid i andra fora rests farhågor utifrån dessa. Juridiska spörsmål när det gäller medfinansieringsavtalen behandlades i Medfinansieringsutredningens betänkanden. När det gäller

13Bland de dryga 50 avtal kring nationella objekt som nämns gäller några enstaka investeringar i infrastrukturen för sjöfart.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 23 RIKSREVISIONEN
   

39

Skr. 2011/12:139

Bilaga

redovisningsfrågorna utreddes14 först om kommuner lagligen kan lämna bidrag till infrastruktur utanför det egna geografiska området, vilket ledde fram till en ändring av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter så att kommuner och landsting ges möjlighet att ge bidrag till statlig infrastruktur om det är till nytta för kommunens invånare, oberoende av var i landet som investeringen sker. Ändringen trädde i kraft 1 mars 2009. När det gäller hur kommuner ska redovisa sina bidrag till statens infrastruktur hanterades

detta i en utredning15 och sedermera i en proposition16 där ny lagstiftning föreslogs i syfte att möjliggöra mer medfinansiering från kommunerna. En rad remissinstanser var kritiska till förslagen men riksdagen beslutade i enlighet med propositionen.17

För närvarande bereds i regeringskansliet ett antal förslag till nya system för fysisk och ekonomisk planering av infrastrukturen. Riksrevisionen förhåller inte sin granskning till dessa förslag utan fokuserar på de processer för medfinansiering och förskottering som tillämpats, på utfallet av detta samt ett antal principiella risker och problem med medfinansiering och förskottering. Förhoppningen är emellertid att analysen kan vara till nytta i framtagandet av nya planeringssystem.

1.6Rapportens disposition

Rapporten inleds i kapitel 2 med en beskrivning av planeringssystemet och en historik över infrastrukturens finansiering i Sverige. Den som är någorlunda bekant med området kan gå direkt till kapitel 3 där vi beskriver den senaste satsningen på medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen. I kapitel 4 beskriver vi mer utförligt för- och nackdelar med de former av medfinansiering som förekom inom den senaste åtgärdsplaneringen – intressenters bidrag och förskottering samt brukaravgifter – som vi granskar i denna rapport. Kapitel

5 utgör Riksrevisionens empiriska granskning av medfinansieringsavtal som varit aktuella för den nationella planen. I kapitel 6 återfinns Riksrevisionens granskning av de 15 förskotteringsärenden som hanterats av trafikverken mellan 2008 och 2010. I kapitel 7 knyts de tidigare kapitlen samman

i en fördjupad diskussion, varefter, i kapitel 8, ett antal slutsatser och rekommendationer lämnas.

14SOU 2007:72 samt Ds. 2008:11.

15SOU 2009:21.

16Prop. 2008/09:228.

17Utom att man beslöt att kommunerna skulle kunna skriva av sin del av investeringen över 25 år mot de 15 som utgjorde förslaget i propositionen.

RIKSREVISIONEN 24 Medfinansiering av statlig infrastruktur

40

Skr. 2011/12:139

Bilaga

2Planering och finansiering av infrastruktur

I detta kapitel redogörs för hur planeringen och finansieringen av transportinfrastruktur historiskt sett har gått till, motiven för detta samt principer om vilket beslutsunderlag som behövs för att riksdag och regering ska kunna fatta beslut om transportinfrastrukturens utveckling.

Traditionellt har det statliga åtagandet varit stort när det gäller att äga och finansiera infrastruktur och vägar och järnvägar har historiskt sett till största delen finansierats via statsbudgeten, såväl i Sverige som i många andra länder. På senare tid har dock frågan om alternativa sätt att finansiera och organisera transportinfrastrukturen aktualiserats både i Sverige och utomlands. Skälen för detta är bland annat att man sett ökade behov av satsningar på infrastruktur samtidigt som de tillgängliga offentliga medlen är knappa.

2.1Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Sverige

Transportinfrastruktursystemet i Sverige består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt flygplatser.18 Till största delen är detta system en statlig angelägenhet men det finns även andra infrastrukturhållare. En stor del av vägnätet ägs exempelvis av kommunerna, då omkring en tredjedel av det allmänna vägnätet är kommunalt. På vägsidan finns också ett mycket stort antal enskilda vägar, en del med statsbidrag, andra utan. I princip kan vem som helst bygga en enskild väg, till skillnad mot på järnvägssidan där det inte alls är lika enkelt till följd av de strukturella, och regelverksmässiga, skillnader som finns mellan väg- och järnvägssystemen. Järnvägssystemet är därför i det närmaste helt statligt ägt genom Trafikverket.

18 Detta avsnitt bygger till stor del på SIKA (2010).

Medfinansiering av statlig infrastruktur 25 RIKSREVISIONEN
   

41

Skr. 2011/12:139

Bilaga

2.1.1Motiv för det statliga åtagandet

Traditionellt sett har ett antal motiv för det statliga åtagandet för transportinfrastrukturen angetts. Ett sådant är att produktion av såväl infrastruktur som trafik har skalfördelar och karaktären av ett naturligt monopol. Detta innebär att en vinstdrivande infrastrukturförvaltare kommer att sätta ett pris på nyttjandet av infrastrukturen som är för högt sett ur

ett samhällsekonomiskt perspektiv, vilket leder till underutnyttjande av infrastrukturen.

Infrastrukturen i sig har vidare karaktären av en kollektiv nyttighet. En kollektiv nyttighet karakteriseras dels av att en individs konsumtion av en vara inte begränsar andra individers möjligheter till konsumtion av samma vara, dels av att det är svårt eller kostsamt att utestänga individer från konsumtion på grund av att de inte betalar. Denna typ av varor är således svåra att tillhandahålla i tillräcklig utsträckning på en marknad eftersom det är svårt att ta betalt.

Nyttjandet av infrastrukturen ger också upphov till externa effekter, såväl positiva (exempelvis ökad tillgänglighet och i förlängningen ökad tillväxt) som negativa (exempelvis miljöeffekter). Förekomsten av externa effekter som inte avspeglas i marknadspriset gör att infrastrukturen under- eller överutnyttjas, dvs. inte blir optimal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Sammantaget anförs ovanstående som skäl för att en offentlig ägd och finansierad infrastruktur ger lägre priser för konsumenten, ett större utbud och ett mer optimalt utnyttjande av detta utbud än vad en marknadslösning skulle medföra. Till detta kommer också fördelningspolitiska motiv, att medborgare och företag i hela landet ska ha grundläggande tillgång till transporter.

2.2Infrastrukturplaneringen utgår från de transportpolitiska målen

De transportpolitiska målen är en utgångspunkt för den statliga styrningen inom transportområdet. Det övergripande målet för den svenska transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Det övergripande målet specificeras sedan i ett funktionsmål respektive ett hänsynsmål. Dessa anger å ena sidan att transportsystemet ska medverka till att alla medborgare ges grundläggande tillgänglighet till resor och transporter, å andra sidan att detta ska ske på ett sätt som främjar säkerhet, miljö och hälsa.19

19 Prop. 2008/09:93, s. 14, 16 och 30, bet. 2008/09:TU14, s. 1, rskr. 2008/09:257.

RIKSREVISIONEN 26 Medfinansiering av statlig infrastruktur

42

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Planeringen inom transportområdet är indelad i två delar, en ekonomisk, långsiktig planering och en fysisk planering där de enskilda åtgärderna planeras mer i detalj. Riksrevisionens granskning gäller den långsiktiga, ekonomiska, planeringen.

Staten är, genom Trafikverket, ansvarig för en trafikslagsövergripande, långsiktig planering av det samlade transportsystemet i landet.20

Den långsiktiga planeringen resulterar i dels en nationell åtgärdsplan för utveckling och underhåll av den statliga transportinfrastrukturen, dels länsplaner för regional transportinfrastruktur. Trafikverket är ansvarigt för att ta fram förslaget till nationell plan.

Regeringen lämnar direktiv och förutsättningar till Trafikverket och övriga planeringsansvariga inför planeringen och regeringen fastställer efteråt den slutliga nationella planen. Förutsättningar i direktiven, som övergripande mål och riktlinjer samt de finansiella ramarna, är beslutade av riksdagen. Den nationella planen för transportinfrastruktur ska vara ett underlag för hur de statliga medlen till infrastruktur ska fördelas, ett beslut som tas av regeringen.

Den senaste planeringsomgången resulterade i att regeringen beslutade om en nationell plan för perioden 2010–2021, i vilken de statliga satsningarna på infrastrukturåtgärder uppgår till 384 miljarder kronor – 184 miljarder

till investeringar och ca 200 miljarder till drift- och underhållsåtgärder.21

Till detta kommer enligt regeringen medfinansiering i form av trängselskatter, vägavgifter, EU-medel och kommunala bidrag på omkring 65 miljarder kronor. Under planperioden 2010–2021 finansieras dock en del av medfinansieringsåtgärderna delvis genom lån i Riksgäldskontoret eftersom slutfinansiering kommer efter 2021.

Trafikverket är sedan ansvarigt för genomförandet av planerna, såväl den nationella som de regionala, och blir årligen via regleringsbrev från regeringen tilldelat anslag och låneramar för detta. Inför genomförandet behöver de föreslagna åtgärderna planeras mer i detalj, något som sker i den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar vilken regleras i väglagen (1971:948) respektive lagen om byggande av järnväg (1995:1649).

2.2.1Transparenta underlag och prioriteringsgrunder för investeringsbesluten

För att kunna prioritera är det viktigt med tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar de olika åtgärdernas nyttor och kostnader och hur de ska kunna motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder. Betydelsen av

20Förordning (2010:185) och Trafikverket (2011b).

21Näringsdepartementet (2010b).

Medfinansiering av statlig infrastruktur 27 RIKSREVISIONEN
   

43

Skr. 2011/12:139

Bilaga

detta inom infrastrukturområdet är något som lyfts fram vid ett flertal tillfällen av riksdagen och regeringen.22

Riksdag och regering har slagit fast att prioriteringen av infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.23 Trafikutskottet betonade i samband med

den senaste transportinfrastrukturpropositionen att en förutsättning för att analyserna ska kunna användas som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och att kalkylerna och analyserna är jämförbara.24

Trafikutskottet anser också att samlade effektbedömningar bör genomföras. En samlad effektbedömning kompletterar, och ger en vidare bild till, den samhällsekonomiska kalkylen. Utskottets krav på bedömningen är att den ger en ”rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad”.25

Hur åtgärderna finansieras ska inte ändra dessa principer. I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010–202126 underströk Trafikutskottet det som

regeringen framfört kring att samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt.27

22Se t.ex. prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.

23Se t.ex. prop. 1987/88:50, bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.

24Prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.

25Bet. 2008/09:TU2.

26Skr. 2009/10:197.

27Bet. 2009/10:TU24.

RIKSREVISIONEN 28 Medfinansiering av statlig infrastruktur

44

Skr. 2011/12:139

Bilaga

FAKTARUTA

Kort om samhällsekonomiska analyser

Samhällsekonomiska analyser är ett systematiskt sätt att på förhand försöka jämföra effekterna av olika tänkbara åtgärder med varandra och/eller mot ett framtidsscenario där dessa åtgärder inte är genomförda. En samhällsekonomisk analys omfattar alla medborgare i ett samhälle och visar vilka effekter en åtgärd har för samhället i stort.

Metoden innebär mycket förenklat att kostnaden för att genomföra en åtgärd, inom exempelvis transportsektorn, vägs mot de nyttor som åtgärden förväntas medföra (som till exempel färre olyckor, minskade utsläpp och kortare restider). En så kallad nettonuvärdeskvot räknas först ut i en samhällsekonomisk kalkyl genom att inkludera alla kostnader och nyttor förknippade med åtgärden som kan beräknas i kronor.

En kvot större än noll indikerar att åtgärden är lönsam, det vill säga att nyttorna är större än kostnaderna, medan en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Det är dock inte möjligt att ange monetära värden för alla nyttor och kostnader

(för infrastrukturprojekt saknas bland annat sådana värden för intrång i natur- och kulturmiljö). För att den samhällsekonomiska analysen eller samhällsekonomiska bedömningen ska vara fullständig behöver således den samhällsekonomiska kalkylen kompletteras med beskrivningar och bedömningar av de effekter som inte beräknas.

Utifrån resultaten av de samhällsekonomiska bedömningarna kan i princip en rangordningslista över alla aktuella åtgärder upprättas. Genom att jämföra denna med vad regeringen slutligen beslutar går det att följa vilka prioriteringar som gjorts.

2.2.2Planeringssystemen är under översyn

Både det långsiktiga och det fysiska planeringssystemet är för närvarande under översyn. Regeringens ambitioner är att åstadkomma en förenkling och uppsnabbning av planeringen.28

När det gäller den långsiktiga planeringen har först Trafikverksutredningen29 presenterat ett förslag30 till nytt system, sedan trafikverken som

ett resultat av ett gemensamt uppdrag31. Den nyligen avslutande Medfinansieringsutredningen32 hade också i uppdrag att föreslå ett nytt planeringssystem med utgångspunkt i det förslag som trafikverken redovisat. Medfinansieringsutredningen lämnade sitt slutbetänkande den 8 juni 2011.33

28Näringsdepartementet (2010c).

29Dir. 2008:90.

30SOU 2009:31.

31Vägverket (2010).

32Dir. 2010:92.

33SOU 2011:49.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 29 RIKSREVISIONEN
   

45

Skr. 2011/12:139

Bilaga

När det gäller den fysiska planeringen tillsatte regeringen 2009 en kommitté34 vars uppdrag bland annat var att föreslå ändringar i regelverken kring processen för byggande av transportinfrastruktur. Kommittén, som antog namnet Transportinfrastrukturkommittén, lämnade sitt slutbetänkande till regeringen den 2 september 2010.35

Ovanstående underlag bereds för närvarande i regeringskansliet. Regeringen avser att gå vidare med översynen av de långsiktiga och fysiska planeringssystemen, med utgångspunkt i trafikverkens förslag och Medfinansieringsutredningens slutsatser.

2.3Anslagsfinansiering är huvudregeln

2.3.1Motiv till anslagsfinansiering

Anslagsfinansiering är huvudregeln för infrastrukturella investeringar enligt budgetlagen (2011:203). Anslagsfinansiering innebär att hela

investeringsutgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med statens löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för anslagsfinansiering, vilket framförs i förarbetena till såväl nuvarande budgetlag som den tidigare lagen om stadsbudgeten (1996:1059), är att investeringarna i infrastruktur då underkastas samma budgetprövning som andra utgifter.36

Anslagsfinansiering ger vidare riksdagen en bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering som varit det huvudsakliga alternativet till anslagsfinansiering. Argumentet är att lånefinansiering av stora

infrastrukturinvesteringar begränsar manöverutrymmet då en stor del av framtida anslag behöver användas för räntebetalningar och amorteringar. Trafikutskottet har exempelvis uttalat sig negativt till att ”infrastrukturkostnader på så vis vältras över på kommande generationer”. Anslagsfinansiering skapar därmed stabilare planeringsförutsättningar eftersom verksamheten inte blir beroende av räntelägen.

34Dir. 2009:16.

35SOU 2010:57.

36Bet 2010/11:KU14.

RIKSREVISIONEN 30 Medfinansiering av statlig infrastruktur

46

Skr. 2011/12:139

Bilaga

2.3.2Problem med anslagsfinansiering

Finansiering via anslag kan medföra problem för genomförande av investeringar i transportinfrastruktur. Ett generellt problem för alla utgiftsområden är att alla investeringsutgifter som redovisas mot anslag belastar stadsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället och påverkar således utrymmet under utgiftstaket endast detta år. Detta gör det svårare att rymma riktigt stora investeringar vilket en del av investeringarna inom infrastrukturområdet är. Ifall investeringen istället skulle finansieras genom lån belastas inte stadsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället utan

räntorna och amorteringarna sprids ut under lånets återbetalningstid. Detta gör att belastningen på utrymmet under utgiftstaket också fördelas ut under hela denna tid.

2.4Alternativ finansiering av infrastruktur har förekommit och förekommer

En knapphet på ekonomiska medel till statlig infrastruktur har diskuterats ända sedan staten tog över väg- och järnvägssystemen.37 Problemet med att de statliga anslagen till infrastrukturverken inte räckte till behovet av nya

infrastrukturinvesteringar uppmärksammades exempelvis i en transportpolitisk proposition under 1980-talet.38 Riksdagens trafikpolitiska beslut 1988 medgav två nya möjligheter att finansiera väg- och järnvägsinvesteringar utanför statens budget. Dels med kommunal förskottering och dels med brukaravgifter. Men redan i en proposition året därefter, prop. 1989/90:88 om vissa näringspolitiska frågor, bedömde departementschefen i Kommunikationsdepartementet att dessa åtgärder var otillräckliga för att finansiera nödvändiga investeringar i väg och järnväg. Ett tiotal vägobjekt hade då tidigarelagts genom förskottering, och att antal vägprojekt förbereddes för avgiftsfinansiering. Förskottering har sedan använts frekvent, framför allt på vägsidan. I slutet av 2006 hade omkring 110 väginvesteringar förskotterats liksom ett 20-tal järnvägsobjekt.

Baserat på dåvarande utredningsläge menade departementschefen att det var nödvändigt att fortsätta att utreda fler nya finansieringsmöjligheter, främst från näringslivet och från utökade brukaravgifter.39 Till följd av propositionen från

37Se eg. Hasselgren (2011).

38Prop. 1987/88:50.

39Anläggning av infrastruktur i storstäder och dess finansiering ansågs vid tiden särskilt komplicerad och utreddes i särskild ordning. I prop. 1989/90:88 föreslogs utredning av ett antal särskilda finansieringsformer för storstad och att det skulle tillsättas förhandlingsmän för de tre storstadsregionerna, se Riksrevisionens kommande granskning av Citybanan.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 31 RIKSREVISIONEN
   

47

Skr. 2011/12:139

Bilaga

1989 infördes en möjlighet för Vägverket att ta upp lån i Riksgälden och teckna aktier i bolag för att möjliggöra investeringar som skulle finansieras med framtida avgiftsintäkter40.

2.4.1Finansiering från näringsliv och privata aktörer

En alternativ finansieringsform, eller snarare organisationsform, är offentligprivat samverkan, OPS, vilken innebär att en offentlig tjänst tillhandahålls av en privat aktör. I ett renodlat exempel på OPS är det ett projektbolag som finansierar, bygger och sedan driver och underhåller investeringen under en lång tid. Staten betalar en ersättning till projektbolaget för tillhandahållandet

av tjänsten under avtalstiden. Denna säkra betalningsström gör det möjligt för projektbolaget att lånefinansiera projektets planering och byggskede. Efter den avtalade tiden överförs objektet till det offentliga. I en infrastrukturinvestering går OPS ut på att utnyttja statens respektive privata aktörers komparativa fördelar för att på så sätt effektivisera byggandet och tillhandhållandet

av infrastruktur. Den privata aktören står för de kostnadskontrollerande drivkrafterna (effektiviserande innovationer med mera). Eftersom det finns stora transaktionskostnader i samband med OPS krävs det att investeringen är tillräckligt stor för att de ekonomiska drivkrafterna som den privata aktören har ska kunna uppväga transaktionskostnaderna (och den högre lånekostnad privata aktörer regelmässigt har).

Arlandabanan är det hittills enda exemplet på offentlig-privat samverkan i Sverige.41 I detta projekt har svenska staten emellertid gjort ett antal

finansieringsåtaganden utöver själva ersättningen för den offentliga tjänsten för att få ner kapitalkostnaden och göra projektet företagsekonomiskt attraktivt. Riksrevisionen påpekade i sin granskning Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt (RiR 2004:22) att det finns brister i styrningen och uppföljningen av statens intressen i projektet Arlandabanan.

Ett utökat användande av OPS i Sverige föreslogs tidigt och har sedan dess utretts vid två tillfällen: dels inför infrastrukturpropositionen 200142 och nu senast 2007. Allianspartierna hade före valet lovat att öppna för alternativ finansiering av infrastruktur (Alliansen, 2006). Regeringen sökte därför också

40Lånefinansiering skulle dock i praktiken, efter riksdagsbeslut, komma att användas även i fall som saknat brukarfinansiering. 1996 finansierades tidigareläggning av fyra väginvesteringar omfattande 2 miljarder kronor i dåtida penningvärde med lån i Riksgäldskontoret. Motivet var trafiksäkerhet och sysselsättningspolitiska skäl.

41I Storbritannien har man utvecklat en egen form av OPS kallad partnerskapsmodellen. Inom övriga OECD förekommer inte offentlig-privat samarbete lika frekvent (ESV, 2007).

42Prop. 2001/02:20.

RIKSREVISIONEN 32 Medfinansiering av statlig infrastruktur

48

Skr. 2011/12:139

Bilaga

utreda om OPS kunde vara ett sätt att få mer infrastruktur för de offentliga medlen (Näringsdepartementet, 2007), men detta bedömdes inte av regeringen som en framkomlig väg att öka utväxlingen av statliga medel inom infrastrukturområdet.

2.4.2Lånefinansiering

I sin transportpolitiska proposition år 1998 menade regeringen att lånefinansiering skulle kunna prövas från fall till fall när det var ”lämpligt och ändamålsenligt”, till exempel för väldigt stora investeringar i storstäder och stora objekt som inte kan etappindelas. I efterföljande infrastrukturproposition år 2001 anförde regeringen att lånefinansiering (i begränsad omfattning) kan användas ”för att tidigarelägga projekt”. Samma år genomförde regeringen en större närtidssatsning, för att komma ifatt med förseningar i gällande plan, och denna satsning finansierades till stor del med lån. I 2004 års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att ett antal angelägna järnvägsprojekt till ett värde av 17 miljarder kronor i dåvarande penningvärde (motsvarande 20 procent av den då gällande planens omfattning) skulle tidigareläggas med hjälp av lånefinansiering. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition och uttryckte att omfattningen var godtagbar; man ansåg

att budgetlagens huvudregel om anslagsfinansiering kunde anses vara upprätthållen.43

Den nuvarande regeringen ansåg emellertid under sin förra mandatperiod (2006–2010) att lånefinansiering är olämplig. Tidigt under mandatperioden amorterade man ner en del av de utestående lånen för infrastruktur och aviserade att man inte kommer att ta upp nya lån annat än för investeringar finansierade med trängselskatter och brukaravgifter.44 Lånefinansiering förekommer trots detta, efter riksdagens godkännande, även för

särskilt prioriterade objekt i gällande plan som inte innehåller någon avgiftsfinansiering, t.ex. Citybanan.

2.4.3Nackdelar med alternativ finansiering

2001 genomförde Riksdagens revisorer en granskning av väg- och järnvägsinvesteringar som helt eller delvis finansierats vid sidan om statsbudgeten. Revisorerna granskade bland annat det samhällsekonomiska beslutsunderlag som fanns för varje alternativt finansierad investering. Revisorerna drog slutsatsen att beslutsunderlagen oftast var av låg kvalitet.

43Prop. 2003/04:100, Bet. 2003/04:FiU21, Rskr. 2003/04:274.

44Det har framhållits, se ESV (2007) att det vid finansiering via framtida avgifter kan vara mer praktiskt att ta upp ett lån för att finansiera investeringen eftersom de räntor och amorteringar som ska täckas av framtida avgifter på detta sätt blir tydliga.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 33 RIKSREVISIONEN
   

49

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Man lade ett förslag till riksdagen som gick ut på att beslutsunderlagens omfattning och kvalitet skulle ensas för alla investeringar oavsett finansieringstyp. Riksdagen ställde sig bakom detta och beslöt att till regeringen tillkännage att ”… det krävs bl.a. en bättre analys och motivering av olika finansieringsbeslut, uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar och en årlig redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden…” [bet. 2000/01:TU16]. Regeringens svarade i prop. 2001/02:20 ”Vägledande för prioriteringen av åtgärder skall vara samhällsekonomisk lönsamhet för föreslagna åtgärder, där hänsyn också tas till hur mycket åtgärderna bidrar till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. För att uppnå de transportpolitiska målen skall vid prioriteringen av åtgärder de mest samhällsekonomiskt lönsamma åtgärderna väljas. Kriterierna för prioritering skall gälla för alla projekt oavsett finansieringsform.”

Angående alternativa finansieringsformer har regeringen senare varit tydlig med att sådana former endast ska föreslås i de fall de kan antas bidra till en ökad samhällsekonomisk och driftsekonomisk effektivitet, och då efter en noggrann bedömning.45 Detta har också riksdagen deklarerat.46

Sammanfattningsvis när det gäller alternativ finansiering så har lånefinansiering uteslutits i de fall där det inte finns en framtida intäktsström i form av brukaravgifter eller liknande som täcker lånekostnaderna. Offentligprivat samverkan har också uteslutits som alternativ. Det som då återstår är således brukaravgifter, finansiella bidrag från intressenter och förskotteringar att komplettera anslagsmedlen med.

45Prop. 2007/08:1.

462007/08:TU1.

RIKSREVISIONEN 34 Medfinansiering av statlig infrastruktur

50

Skr. 2011/12:139

Bilaga

3Medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen

Vid tidpunkten för valet 2006 fanns ett antal stora eftersläpningar och fördyringar jämfört med den då gällande nationella planen. Den nytillträdda regeringen tog då initiativ till att genomföra en närtidssatsning för att komma ifatt produktion och finansiering inför den instundande nya planeringsomgången. För 2008 ökades anslagen till vägar och järnvägar med 1 miljard kronor och i budgetpropositionen för 2009 aviserades ytterligare

8 miljarder kronor (fördelat på 2009 och 2010) till ett antal objekt i den då gällande nationella planen, den för 2004–2015. Vissa var pågående projekt som var försenade (Haparandabanan, E45 Älvängen–Trollhättan, Riksväg 73 Nynäshamnsvägen), andra kunde byggstartas i och med satsningen (E18

Hjulsta–Ulriksdal, Södertörnsleden, Riksväg 40 Rångedala–Hester med flera).

Flera av projekten i närtidssatsningen inbegrep medfinansiering. Vissa i form av framtida brukaravgifter (E4 Sundsvall, bro över Motala ström) och andra i form av bidrag från kommuner eller andra intressenter (exempelvis Umeåprojektet och Riksväg 73 Nynäshamnsvägen). Enligt Cars m.fl. (2011) signalerade Näringsdepartementet inför satsningen också tydligt att

medfinansiering ökade sannolikheten att objekt skulle tas med i satsningen för att satsade statliga medel skulle räcka så långt som möjligt. Närtidssatsningen innebar en nettotillförsel av medel till infrastrukturinvesteringar, men medförde också att de första åren under den kommande planperioden, 2010–2021, blev intecknade redan på förhand.

3.1Regeringens nysatsning på medfinansiering

I Näringsdepartementets analys av närtidssatsningen framkom att användandet av medfinansiering hade varit framgångsrikt.47 Man ville därför vidareutveckla det redan etablerade arbetssättet med medfinansiering för att utveckla dess möjligheter.48 Den bärande idén om en ökad medfinansiering är att det ska

47Intervju med dåvarande statssekreterare hos infrastrukturministern, 2011-06-09.

48Ibid.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 35 RIKSREVISIONEN
   

51

Skr. 2011/12:139

Bilaga

komma ett nettotillskott av medel till den statliga infrastrukturen. Den nytta som uppstår i och med en statlig investering delar staten och medfinansiären på och därmed ska staten och medfinansiären även dela på kostnaden

för investeringen.49 I sin infrastrukturproposition hösten 2008 aviserade regeringen därför en bred satsning på ”medfinansiering” inför den kommande åtgärdsplaneringen. Enligt propositionen framgår att vad regeringen avser med medfinansiering är finansiella bidrag från intressenter, brukaravgifter, trängselskatter och EU-bidrag. Den senare kategorin behandlas inte i denna rapport, främst på grund av sitt ringa omfång. Förskottering, som förekommit i relativt stor omfattning sedan slutet av åttiotalet, omfattades inte av begreppet medfinansiering i propositionen. Vad gäller förskottering skriver regeringen i

propositionen att förskotteringar fortsatt ska vara möjliga, hållas inom de ramar som riksdagen beslutat och vara räntefria. Regeringen beskriver också att de gör bedömningen att informationen till riksdagen om förskotterade objekt bör förbättras.50

3.1.1Satsningen aviseras i infrastrukturpropositionen

Den ökade satsningen på medfinansiering introducerades formellt i och med 2008 års infrastrukturproposition Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Regeringen föreslog i den en ekonomisk ram om 217 miljarder kronor för utveckling av transportsystemet (i huvudsak investeringar). Utöver dessa medel kan ”…[v]olymen åtgärder […] utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter” (s. 1). Regeringen föreslog därför att Vägverket, Banverket

och Sjöfartsverket ”… som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturobjekt, [bör] pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter” (s. 98). Regeringen angav två huvudsakliga skäl för detta.

Mer statlig infrastruktur och bättre infrastruktur

För det första menade man att ett gemensamt ansvarstagande för infrastrukturinvesteringar leder till bättre utformning och timing (flera ställen, eg. s. 97). Regeringen skrev ”Samtidigt som staten har ett övergripande ansvar för väg- och banhållning på statliga vägar och järnvägar, så finns ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Regeringen ser gärna att denna typ av samarbete ökar och aktivt söks eftersom ett gemensamt ansvarstagande bidrar till en

49Ibid.

50Riksrevisionen har studerat, men inte granskat, Trafikverkets redovisning av förskotteringar i verkets årsredovisning för 2010. Redovisningen är mycket svårtillgänglig.

RIKSREVISIONEN 36 Medfinansiering av statlig infrastruktur

52

Skr. 2011/12:139

Bilaga

optimal utformning av investeringarna och till att de genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder”.

För det andra kan en ökad medfinansiering leda till en ökning av den totala volymen av infrastrukturåtgärder (s. 98). Man skriver att ”Volymen åtgärder i långsiktsplanerna kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och intressenten/intressenterna”. Exemplen Norra och Södra länken samt Citytunneln menade regeringen visar att medfinansiering leder till en större åtgärdsvolym.

Bibehållen samhällsekonomisk prioriteringsgrund och jämförbara underlag

Medfinansiering innebär inte, enligt propositionen, att andra objekt senareläggs eller prioriteras ned. De individuella åtgärderna ska väljas så att de bidrar till regeringens övergripande mål om att öka sysselsättning och tillväxt och till de transportpolitiska målen.51 Relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen

av infrastrukturinvesteringar och samma krav på beslutsunderlagen ska ställas på medfinansierade som andra objekt. Arbetssättet i den kommande åtgärdsplaneringen ska präglas av ett trafikslagsövergripande synsätt samt vila på tydliga och gemensamma utgångspunkter och prioriteringsgrunder (s. 46).

Regeringen anförde vidare att ”de förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen (vår kursivering), mellan statliga, regionala, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur. Att lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner, landsting och företag. ” (sid 98, vår kursivering).

Samordning med lokal och regional nivå tar tid

Den nytillträdda infrastrukturministern och hennes politiska stab hade sedan sitt tillträde identifierat att regionala aktörer har mycket god kännedom

om lokala infrastrukturbehov. Regeringen avsåg därför låta de regionala preferenserna genomsyra den kommande åtgärdsplaneringen i högre grad än tidigare.52 För detta ändamål valde regeringen två tillvägagångssätt. Dels skulle regionerna uppmanas lämna in så kallade regionala systemanalyser inför åtgärdsplaneringen och dessutom uppmuntrade man alltså till medfinansiering

51De senare var när propositionen skrevs under revidering.

52Intervju med dåvarande statssekreterare hos infrastrukturministern, 2011-06-09.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 37 RIKSREVISIONEN
   

53

Skr. 2011/12:139

Bilaga

från regionerna. Samtidigt inbegriper, enligt regeringen ”[p]laneringsprocessen […] ett samspel mellan lokala, regionala och nationella intressen där det hela tiden måste göras sammanvägda bedömningar och prioriteringar där behov och önskemål kan skilja sig åt. En sådan process måste ges tid (vår kursivering), för att det ska vara möjligt att jämka samman analyser på alla nivåer.”

Riksdagen fattade beslut i enlighet med regeringens förslag

Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag och bedömningar rörande satsningen på medfinansiering (bet. 2008/09:TU2, s. 66). Under den allmänna motionstiden 2010 lämnades i riksdagen en rad motioner som luftade i huvudsak tre farhågor förknippade med den utökade möjligheten till medfinansiering. För det första befarande man att medfinansierade investeringar skulle få gå före andra i trafikverkens och regeringens prioritering. För det andra menade andra motionärer att ett ökat inslag av kommunala bidrag till statlig infrastruktur ”grumlar gränsen mellan det statliga och det kommunala åtagandet” på infrastrukturområdet. Slutligen anfördes att kommunal medfinansiering med nödvändighet innebär mindre resurser till annan angelägen kommunal verksamhet.

Trafikutskottet upprepade vad man tidigare anfört nämligen att ”frivillig medfinansiering kan vara ett angeläget sätt att öka investeringsvolymen och att ökat samarbete också kan ge en bättre utformning av åtgärderna och skapa utrymme för fler förbättringar av den statliga infrastrukturen” (Bet. 2010/11:TU17, s. 14). Vad gäller farhågorna underströk utskottet att

medfinansiering är en frivillig uppgift och ska inte kunna bli en förutsättning och grundläggande del av finansieringen av den statliga infrastrukturen. Man hänvisade också till den då pågående Medfinansieringsutredningen som skulle behandla dessa frågor.

Målkonflikt och starkt begränsande villkor

Regeringen och riksdagen angav två mål för medfinansieringssatsningen och ingen prioritering dem emellan. Detta leder till att det faller på den som ska utföra uppdraget, dvs. trafikverken, att föreslå och motivera hur dessa två mål förhåller sig till varandra och hur detta ska hanteras. Om villkoren om bibehållen samhällsekonomisk prioriteringsgrund och att det ska

vara frivilligt för intressenterna att lämna medfinansiering ska efterföljas, innebär det att satsningen inte kan inbringa något större tillskott till den statliga infrastrukturen eftersom potentiell medfinansiering av statens infrastruktur inte ska leda till en upprioritering av projektet jämfört med andra. Intressentens betalningsvilja sjunker därmed påtagligt.

RIKSREVISIONEN 38 Medfinansiering av statlig infrastruktur

54

Skr. 2011/12:139

Bilaga

3.1.2Trafikverkens föreberedelser inför förhandlingar om medfinansiering

Strax efter riksdagsbehandlingen av infrastrukturpropositionen gav regeringen trafikverken i uppdrag att inleda åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder (N2008/243/IR). I uppdraget skriver regeringen att trafikverken ska ”… utarbeta modeller och metoder som ska tydliggöra förutsättningar för och förbättra möjligheterna till regional, kommunal och privat medfinansiering

av investeringsobjekt som kommer att inrymmas i åtgärdsplaneringen. Syftet är att skapa förutsättningar för redovisning av intressenter, deras respektive möjligheter till åtagande och villkor samt, där så bedöms möjligt, en gemensam avsiktsförklaring för respektive objekt”.

Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen bildade en arbetsgrupp för att arbeta med uppdraget. Uppdraget utmynnade i rapporten Finansiell samverkan i infrastrukturprojekt – modeller och metoder53

(fortsättningsvis benämnd Modeller och metoder). Regeringen lämnade senare trafikverken direktiv att tillämpa huvuddragen ur denna rapport i åtgärdsplaneringen. Därför redogörs i det följande för det huvudsakliga innehållet i rapporten.

Bidrag och förskottering på frivillig grund

Begreppet medfinansiering omfattar, enligt Modeller och metoder, två typer: intressenters finansiella bidrag och intressenters förskotteringar. Medfinansiering i dessa former bör även fortsättningsvis vila på frivillighetens grund. Begreppet samfinansiering används i rapporten ibland som synonymt med medfinansiering och ibland som ett specialfall av medfinansiering (eg. s. 17 jfr s. 22).

Medfinansiering baseras på lokal nytta

I Modeller och metoder anförde trafikverken inledningsvis att ”medfinansiering […] motiveras av att lokala parter ser ett värde av en investering som går utöver de allmänna trafikintressen som trafikverken har att bevaka och tillgodose”.

När det gäller de frivilliga bidrag intressenter kan lämna till den statliga infrastrukturen angav trafikverken som princip att bidragens storlek skulle baseras på den nytta som respektive part får av investeringen. Detta återspeglar den politiska grundtanke som funnits i Näringsdepartementet och som kommunicerats med Vägverket under närtidssatsningen.54 En intressent skulle alltså betala för eventuella standardhöjningar och tillägg som inte motiveras av det allmänintresse trafikverken har att tillgodose och därutöver en andel av det

53Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen (2008).

54Intervju med dåvarande statssekreterare hos infrastrukturministern, 2011-06-09, och intervju med Vägverkets samordnare, 2011-05-19.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 39 RIKSREVISIONEN
   

55

Skr. 2011/12:139

Bilaga

som är den statliga delen av investeringen. Trafikverken valde att i rapporten inte ange några riktlinjer för hur stor denna andel skulle behöva vara. Detta kom också att i praktiken hanteras olika i olika fall i förhandlingsarbetet, vilket beskrivs nedan.

Prioriteringsordningen i planeringen

Vad gäller att tillåta medfinansieringen att påverka prioriteringsordningen är Modeller och metoder tvetydig. I avsnittet 4, s. 9, anges att ”En

utebliven medfinansiering får således inte rubba denna grundprincip [samhällsekonomisk lönsamhet] för prioritering av objekt”. Men i avsnittet som sammanställer modeller för olika medfinansieringsprojekt anger man i tre fall av fyra att förekomsten av medfinansiering påverkar prioriteringen.

De fyra kategorier av namngivna investeringar55 i den nationella planen där medfinansiering från en lokal intressent bör aktualiseras är enligt rapporten: projekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling, projekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning, projekt

där lokala krav går utöver trafikverkens grundansvar och slutligen projekt där det finns lokala krav på tidigareläggning och/eller samordning med andra investeringar. Trafikverken menar att alla utom den tredje typen

– då det finns lokala krav som går utöver allmänintresset – bör påverka prioriteringsordningen i åtgärdsplaneringen. Man anförde att ”Den typ av effekter av infrastrukturanläggningar som rubriceras som regional eller lokal utveckling är svårbedömbara i den samhällsekonomiska kalkylen och i viss utsträckning tas de inte omhand i kalkylen. En lokal, regional eller privat medverkan i finansieringen ger ett uttryck för hur starkt intresset är och kan därmed spela en betydelsefull roll i prioriteringen” (sidan 18). Detta står, enligt Riksrevisionens bedömning, i kontrast till vad regering och riksdag angivit om att medfinansiering inte ska få påverka prioriteringsordningen mellan projekten inför fastställandet av den nationella planen.56 Om medfinansiering

tillåts påverka prioriteringen inom åtgärdsplaneringen försvinner frivilligheten med medfinansiering.

Brukaravgifter

När det gäller brukaravgifter anger Modeller och metoder att dessa ”bör ägnas stor uppmärksamhet som en del av den samlade finansieringen av infrastruktur”. Man poängterar dock att ”det måste finnas ett mervärde för

55Rapporten tar också upp en femte kategori som utgörs av smärre, i planerna icke-namngivna projekt med stora krav på flexibilitet för att svara på akuta trafik- och stadsbyggnadsfrågor. Riksrevisionens granskning avser endast namngivna objekt i nationell plan.

56Trafikverket delar däremot inte denna bedömning, enligt e-post från Trafikverket, 2011-11-14. Man anför emellertid ingen förklaring till den avvikande uppfattningen.

RIKSREVISIONEN 40 Medfinansiering av statlig infrastruktur

56

Skr. 2011/12:139

Bilaga

trafikanten och godskunden som följer med den förhöjda avgiften”. Trots att man anförde att brukaravgifter skulle ägnas stor uppmärksamhet som

finansieringsinstrument fanns inga skrivningar om på vilka principer uttag av brukaravgifter bör vila eller vilka underlag som skulle behöva tas fram rörande intäktsströmmarna, eller riskanalys och riskhantering kring dessa.

Ansvarsfördelningen för samhällets infrastruktur

När det gäller hur ansvaret för nya investeringar bör fördelas upprepade trafikverken i Modeller och metoder villkoret i infrastrukturpropositionen, det vill säga att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan olika offentliga aktörer (och privata) inte skulle rubbas till följd av medfinansieringen. Dessvärre, menade trafikverken, är denna grundläggande ansvarsfördelning ofta oklar i praktiken och därmed bör den förhandlas fram inom ramen för varje enskild medfinansieringsförhandling (sidan 9).

Målkonflikten hanterades inte av trafikverken

Ovan beskrevs att regeringens och riksdagens båda målsättningar med en medfinansieringssatsning innebar en viss målkonflikt. I uppdraget att ”… utarbeta modeller och metoder som ska tydliggöra förutsättningar för och förbättra möjligheterna till regional, kommunal och privat medfinansiering av investeringsobjekt som kommer att inrymmas i åtgärdsplaneringen…” ligger därmed att identifiera, föreslå en hantering och utarbeta riktlinjer för

hanteringen av denna målkonflikt i förhandlingarna. Detta inslag saknas helt i

Modeller och metoder.

Dokumentationskrav och andra formalia

När det gäller formalia angav trafikverken i Modeller och metoder att de avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering som upprättas skulle innehålla uppgifter om projektets syfte och omfattning, tidsplan och finansiering. Vidare borde alla väsentliga kostnadspåverkande faktorer regleras och läggas fast. Avsiktsförklaringar och genomförandeavtal skulle baseras på realistiska kalkyler över projektets slutkostnad. Däremot sade rapporten ingenting om att dokumentera medfinansieringarnas syfte, eller om vilka underlag avseende den lokala nytta som skulle bestämma medfinansieringens storlek som behövde tas fram. Det angavs heller inga övriga dokumentationskrav och inga skrivningar om att varje avtal eller hela medfinansieringsarbetet skulle kunna följas upp. Rapportens bilaga 1 utgjorde en mall i form av en blankett för att dokumentera samverkan i

finansieringen. Denna kom emellertid inte att användas i trafikverkens arbete med förhandlingarna.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 41 RIKSREVISIONEN
   

57

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Trafikverken förankrade rapporten med Näringsdepartementet

Under rapportarbetets gång hade man frekvent kontakt med handläggare i Näringsdepartementet.57 Rapporten överlämnades till Näringsdepartementet som, med ett undantag, var nöjda med dess innehåll.58 Rapporten utgjorde ett underlag till regeringens direktiv till trafikverken om att inleda åtgärdsplanering.59 För trafikverkens arbete med medfinansiering under planeringen anger regeringen i detta direktiv: ”I samband med arbetet med medfinansieringsfrågor bör trafikverken i övrigt tillämpa huvuddragen i

rapporten Finansiell samverkan i infrastrukturprojekt – modeller och metoder, som trafikverken utarbetat på regeringens uppdrag.”60 Regeringen modifierade med andra ord ingenting konkret i trafikverkens förslag.

3.2Verken förhandlar om medfinansiering under åtgärdsplaneringen 2009–2010

Omfattningen av den medfinansiering som drivits före denna åtgärdsplanering varierade över landet. Dels på grund av trafikverkens tradition med starka regioner och svag centralstyrning och dels på grund av att lokala intressen

för medfinansiering varierat. I vissa fall hade även regeringen lämnat direktiv om att lokal medfinansiering skulle sökas i enskilda fall. Regeringens initiativ till en utökad och systematiserad medfinansiering gav därför möjlighet att bringa mer ordning och transparens i frågan. Både inom Vägverket och inom Banverket var man positiva till att regeringen såg en möjlighet att få mer medel till statlig infrastruktur och det samlade grepp som åtgärden innebar.61

Tiden för förhandlingar om medfinansiering i åtgärdsplaneringen var mycket knapp: den innebar i princip våren och hösten 2009 och de första månaderna under 2010. Det är värt att notera att ett antal förhandlingar om

medfinansiering inom ramen för åtgärdsplaneringen redan hade påbörjats när trafikverken överlämnade sin rapport Modeller och metoder för medfinansiering till Näringsdepartementet. Rapporten kom därmed att få mindre praktisk

57Intervju med tjänsteman i före detta Banverket som ledde arbetet med rapporten, 2011-04-18.

58Ibid. Undantaget var att företrädare för Näringsdepartementet valde bort en av trafikverken föreslagen modell för medfinansiering där intressenten föreslogs få lämna ett årligt bidrag över ett antal år. Modellen var i allt väsentligt ett slags sätt att komma runt problemen med den kommunala redovisningen av medfinansiering. Denna fråga löstes emellertid med ny lagstiftning på området.

59Intervju med tjänstemän i Näringsdepartementet, 2011-05-20.

60Näringsdepartementet (2008b).

61Intervju med tjänsteman i före detta Banverket, 2011-04-18.

RIKSREVISIONEN 42 Medfinansiering av statlig infrastruktur

58

Skr. 2011/12:139

Bilaga

betydelse. Inom de två trafikverken arbetade man på delvis olika sätt i processen med att välja ut objekt för, inleda förhandlingar och sluta avtal om medfinansiering med lokala intressenter.

3.2.1Vägverkets förhandlingsarbete kring medfinansiering

Inom Vägverket hade arbetet med E4 Sundsvall inom ramen för närtidssatsningen lett fram till att denna förhandlingsprocess och dess avtal blev förlaga till medfinansieringsarbetet inom åtgärdsplaneringen.62 I enlighet med vad som angavs i Modeller och metoder avsåg man inom Vägverket ta fram en intressentanalys för varje objekt som kom i fråga för medfinansiering. Inom Vägverket förordade man att frångå frågan om vems ansvar infrastrukturen

är. I finansieringssammanhang ansåg man det mer relevant att se vem som får nytta av en investering.63 För att kunna föra en diskussion om hur stora de lokala nyttorna är, och därmed hur mycket lokal medfinansiering man skulle kunna förhandla om, hade Vägverket i Sundsvallsfallet låtit en konsult göra beräkningar av den lokala nytta som projektet skulle innebära för Sundsvalls kommun. För vissa, men långt ifrån alla, förhandlingar man inledde gjordes liknande nyttoberäkningar. Dessa uppfattades av de lokala intressenterna

ofta som både överdrivna och alltför osäkra (SKL och Trafikverket, 2010, och SOU 2011:12), men tjänade ändå som ett ingångsvärde till förhandlingarna (intervju Trafikverket 20 maj 2011). Inom Vägverket ville man inte ställa något minimikrav på medfinansieringens andel av projektets totala kostnad; detta för att få så förutsättningslösa förhandlingar som möjligt. Man inledde förhandlingsarbetet och prövade sig fram, hanterade problem vartefter de dök upp. Regler och rutiner sattes sedan upp efter vad som upplevdes fungera i sammanhanget.64

Trots ambitionen att pröva medfinansiering för alla objekt som var aktuella för den nationella planen behövde ett urval göras. Inom Vägverket var det någorlunda uppenbart sedan tidigare samtal med lokala parter i vilka fall det kunde finnas ett tillräckligt stort intresse för lokal medfinansiering.65 Största delen av förhandlingsarbetet för Vägverkets räkning bedrevs på regional nivå av verkets regionchefer. Man hade också tillsatt en central samordnare som själv drev och var behjälplig i ett antal enskilda förhandlingar.66 Verkets

regionala direktörer tog inledande kontakter med kommunala företrädare för

62Intervju med Vägverkets samordnare av medfinansieringsarbetet, 2011-05-19.

63Ibid.

64Ibid.

65Ibid.

66Samordnaren var emellertid engagerad i ett antal förhandlingar.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 43 RIKSREVISIONEN
   

59

Skr. 2011/12:139

Bilaga

att diskutera objekt möjliga för medfinansiering. Det var främst i storstäder och tätorter det fanns tillräckligt stora lokala nyttor att basera en medfinansiering på och därmed kom man att sluta flest och störst avtal om medfinansiering i storstadsregionerna.67

Många kommuner ville förhandla om fler objekt samtidigt. Vägverket tillämpade dock som vägledande princip att förhandla objektsvis eftersom åtgärdsplanen är objektsbaserad. I storstadsområdena förhandlade man emellertid om paket av åtgärder. Västsvenska infrastrukturpaketet, som omfattade drygt 30 miljarder kronor fördelat på objekten Västlänken, Marieholmstunneln, satsningar på kollektivtrafiken och ett antal smärre investeringsobjekt som inte hade specificerats vid avtalets ingång, är exempel på ett sådant framförhandlat paket.

3.2.2Banverkets förhandlingsarbete kring medfinansiering

Inom Banverket valde man att arbeta på ett i vissa avseenden annorlunda sätt. Man tillsatte en nationell samordnare för uppgiften och denne inledde arbetet med att ställa samman en idépromemoria68 där medfinansiering som metod preciserades och ett antal principer för Banverkets arbete presenterades. Gemensamma interna rutiner och avtalsmallar utarbetades bl.a. med Banverkets juridiska enhet för att förhandlingsarbetet skulle ske så enhetligt som möjligt. Liksom i Vägverket valde de regionala direktörerna ut vilka objekt som skulle komma i fråga för medfinansieringsförhandling, men det fanns också inom verket en ambition om att åstadkomma en mix av medfinansieringsavtal avseende olika medfinansiärer (kommuner, regioner

och näringsliv), storlek och typ av investeringsprojekt samt att man önskade en jämn regional fördelning.69

På bansidan togs inga explicita intressentanalyser eller nyttoberäkningar fram inför förhandlingarna. I den interna idépromemorian identifierades en målkonflikt mellan statens önskan ”att stärka infrastrukturen” (dvs. målet om mer pengar) och det mer allmängiltiga kravet om att staten bör behandla sina motparter likvärdigt. En sådan målkonflikt kräver, enligt promemorian, en ökad transparens ”för att kunna föra en diskussion kring varför vissa intressenter genom medfinansiering kan ’köpa sig före i kön’ eller liknande

argument”70. I promemorian sökte man därför precisera statens normalansvar på baninfrastrukturområdet. Man anförde också att eftersom arbetet med

67Intervju med Vägverkets samordnare, 2011-05-19.

68Banverket (2009a)

69Intervju med Banverkets samordnare av medfinansieringssatsningen, 2011-04-26.

70Banverket (2009a), s. 9.

RIKSREVISIONEN 44 Medfinansiering av statlig infrastruktur

60

Skr. 2011/12:139

Bilaga

medfinansiering har betydande kostnader behöver medfinansieringen täcka ungefär tjugo procent av den statliga delen i investeringen för att

medfinansieringen skulle innebära något egentligt nettotillskott till den statliga infrastrukturen. Promemorian antogs inte officiellt av verksledningen, varför det är svårt att bedöma hur stort genomslag den fick i förhandlingarna. Man lyckades i de flesta fallen, enligt Banverkets nationella samordnare, inte fullt

ut att nå den enhetlighet man strävade efter och det berodde bland annat på att många förhandlingar redan hade inletts när samordningsarbetet påbörjades. En annan anledning kan vara att den nationella samordnaren inte hade

något beslutsmandat över hur de övriga regionala direktörerna valde att driva förhandlingsarbetet.

3.2.3Verkens samverkan sinsemellan och avstämning med Näringsdepartementet

Avstämningar och samverkan mellan verken inleddes så snart Banverkets samordnare utsetts och under den intensiva perioden av förhandlingar rapporterades och förankrades arbetet med Näringsdepartementet. De båda samordnarna uppger att det rådde olika organisationskultur och ”tänk”, även kring medfinansieringsfrågan, i de två verken. Det var delvis därför och delvis på grund av tidspress man inte lyckades åstadkomma ett enhetligt arbetssätt mellan verken.71

Framförhandlade avtal lämnades enligt Trafikverket72 fortlöpande till Näringsdepartementet och det upptäcktes allteftersom att verken genomförde förhandlingarna på olika sätt och att de skrivit olika slags avtal. Det blev exempelvis tydligt att man inte hade en gemensam uppfattning om vad som skulle anses behöva ingå i en avsiktsförklaring.73 Under processens gång kom Näringsdepartementet successivt att ställa allt högre krav på avtalens utformning. En hypotes skulle, enligt Banverkets samordnare, kunna vara

att impulser till de strängare kraven kom från Finansdepartementet som önskade tydlig dokumentation över gjorda utfästelser om finansiering medan Näringsdepartementet kanske var mer angeläget om att det skulle slutas så många avtal som möjligt. Även många kommunala företrädare i förhandlingarna uppgav att Näringsdepartementet och Finansdepartementet sände sådana olika signaler.74

71Intervju med Banverkets samordnare, 2011-04-26.

72Tjänstemännen i Näringsdepartementets bild av detta är att regeringskansliet informerades om vissa av avtalen, men inte alla. Uppgift i e-post från Näringsdepartementet 2011-11-14.

73Intervju med Banverkets samordnare, 2011-04-26.

74TRV och SKL (2011), s. 19.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 45 RIKSREVISIONEN
   

61

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Vägverket och Banverket satte utifrån sina respektive avtal ihop varsin lista över medfinansierade objekt som skulle komma ifråga för den nationella planen. Sedan samordnades denna till en trafikverksgemensam lista i samband med trafikverkens förslag till nationell plan för 2010-2021.

I en studie som SKL och Trafikverket låtit göra under våren 2010, samt i Medfinansieringsutredningens intervjustudie framgår tydligt att trafikverken kommunicerat olika budskap, vid olika tillfällen, på central respektive lokal nivå kring vilka förutsättningar som fanns för att medfinansieringen skulle påverka prioriteringar i planen.

Riksrevisionen har begärt att få ta del av samtliga intressentkartläggningar som enligt Modeller och metoder ska göras inför förhandlingar om medfinansiering (sid 16). Vi har även bett att få ta del av de bedömningar/beräkningar av

de lokala nyttor som, enligt rapporten och Vägverkets samordnare,75 legat till grund för trafikverkens medfinansieringsförhandlingar. Baserat på det

material vi fick in drar Riksrevisionen slutsatsen att sådana kartläggningar och nyttobedömningar gjorts i vissa fall, men oftast inte. Exempelvis arbetade man inom Banverket varken med specifika intressentanalyser eller med specifika nyttoberäkningar över huvud taget och även inom Vägverket saknas dessa underlag i ett antal fall. En översiktlig granskning av de intressentanalyser

och nyttoberäkningar vi tagit del av ger vid handen att deras omfattning och kvalitet varierar. En sammanställning av detta arbete kan fås på begäran. Riksrevisionens granskning av själva avsiktsförklaringarna och ingångna medfinansieringsavtal återfinns i kapitel 5 nedan.

3.3Sammanfattande iakttagelser

Regeringens och riksdagens intentioner var att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer medel till statlig infrastruktur och till bättre infrastruktur främst i form av bättre samordning och bättre regional förankring. Detta skulle uppnås utan att rubba den ansvarsfördelning

för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen.

3.3.1Regeringens uppdrag

Riksrevisionen konstaterar att det finns en målkonflikt mellan de två målsättningarna i regeringens uppdrag. Relationen mellan de två huvudsakliga motiven för en ökad medfinansiering – en ökad volym för infrastrukturåtgärder

75 Intervju med Vägverkets samordnare, 2011-05-19.

RIKSREVISIONEN 46 Medfinansiering av statlig infrastruktur

62

Skr. 2011/12:139

Bilaga

respektive en bättre utformning av infrastrukturåtgärderna – går svårligen att förena utan att man överordnar ettdera målet. Om till exempel en nationell plan, där de ingående åtgärderna sammantaget ska ge en så stor

investeringsvolym som möjligt till följd av medfinansiering, skulle tas fram så skulle man behöva göra avkall på målet om att åtgärderna ska väljas så att de ger så stor samlad nytta som möjligt.

Den tidläggning av förhandlingarna som regeringen förespråkade – i samband med åtgärdsplaneringen – leder vidare till drivkrafter för att ”köpa sig förbi” kön och frivilligheten i satsningen faller.

3.3.2Modeller och metoder

Målkonflikten mellan satsningens två mål identifierades och analyserades inte i rapporten Modeller och metoder. Tvärtemot skrivningarna i proposition och riksdagsbetänkande föreslog trafikverken att medfinansiering ska påverka projektens prioritering jämfört med andra projekt (eftersom medfinansiering signalerar förekomsten av en lokal nytta), men man angav inga principer eller riktlinjer för hur detta ska utföras i praktiken. Vidare föreslog trafikverken att ansvarsfördelningen ska förhandlas mellan trafikverken och intressenten i varje enskilt fall. Inte heller på denna avgörande punkt finns några principer eller riktlinjer angivna i rapporten.

Riktlinjedokumentet föreslog möjligen modeller men inte metoder för medfinansiering, enligt Riksrevisionens bedömning. Dokumentet var mycket vagt i frågor om praktisk tillämpning. Trafikverken stipulerade heller inte några särskilda dokumentationskrav som skulle kunna möjliggöra uppföljning av olika slag. En Banverksintern idépromemoria var mer tydlig i en rad viktiga hänseenden, men det är oklart i vilken utsträckning den kom att tillämpas i förhandlingarna.

3.3.3Förhandlingsarbetet

Under trafikverkens förhandlingsarbete var det oklart, möjligen till följd av de olika dokumentens olika ståndpunkter i frågan, om och i vilken omfattning medfinansiering skulle få påverka prioriteringen eller inte. Det rådde under hela arbetet med medfinansiering stor tidspress. Många förhandlingar hade inletts och pågick redan när riktlinjedokument och regeringens direktiv kom på plats. Arbetssätten och avtalens utformning kom att variera betydligt både mellan verken och mellan enskilda förhandlingar.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 47 RIKSREVISIONEN
   

63

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RIKSREVISIONEN 48 Medfinansiering av statlig infrastruktur

64

Skr. 2011/12:139

Bilaga

4Beskrivning av olika former av finansiering

Inom den senaste åtgärdsplaneringen förekom (utöver EU-bidrag) fyra typer av alternativ finansiering. Dessa är: direkta bidrag från intressenter och förskottering från intressenter – vilket Riksrevisionen definierar som medfinansiering – samt trängselskatter och finansierande avgifter – vilket regeringen också ser som medfinansiering. I detta kapitel beskriver vi dessa olika typer av finansiering och vilka för- och nackdelar som kan vara förknippade med dem.

4.1Intressenters finansiella bidrag

En vanlig form av medfinansiering är att en lokal intressent lämnar finansiella bidrag till genomförandet av en statlig investering. Som ersättning för

detta får intressenten bättre insyn under genomförandet och inflytande över utformningen av åtgärden, kanske i form av en högre standard än vad Trafikverket bedömt vara samhällsekonomiskt motiverad eller något tillägg till den ursprungliga versionen. Detta inflytande möjliggör en bättre samordning mellan den nationella infrastrukturplaneringen och de lokala

planeringsprocesser som finns, särskilt i de fall där projektet kan beskrivas som en samordning mellan en lokal och nationell investering. Sammantaget menar regeringen att den ökade samordningen och förändrade utformningen innebär att investeringarna blir bättre än utan intressentens bidrag.

Såsom framgick i kapitel 3 byggde Näringsdepartementets och Vägverkets grundtanke med denna sorts medfinansiering på att delvis frångå den tidigare principen om att infrastrukturens finansiering sker efter ansvar till att det

är rimligt att den som får nytta av en investering är med och finansierar den i motsvarande mån. En fördel med detta är också att kommuner när de tvingas realisera sin betalningsvilja kommer att ha mer realistiska krav och förväntningar på utformning och kostnad för investeringen. Därmed skulle möjligheten att lämna bidrag till statlig infrastruktur få kostnadsdämpande effekter.76

76Detta är en uppfattning som ofta uttalats, men ingen skriftlig källa finns. I SOU 2011:12, anförs att ”…förändringar och tillägg kunnat diskuteras med större delaktighet, legitimitet och trovärdighet”, s. 87.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 49 RIKSREVISIONEN
   

65

Skr. 2011/12:139

Bilaga

En uppenbar fördel med medfinansiering i denna form är, såsom regeringen anför i infrastrukturpropositionen, att man kan få till stånd en bättre utformning med en större total nytta om de lokala företrädarna från början kan vara med och påverka planeringen. Lokala företrädare inbjuds redan idag tidigt i processen, men ofta låser sig situationen genom att intressenterna kommer med orealistiskt dyra krav på tillägg och standardökningar. Via det kommunala planmonopolet kan de därmed blockera andra, mer kostnadseffektiva lösningar. Att föra in den lokala intressentens plånbok i förhandlingen om utformning och genomförande av statliga infrastrukturprojekt kan därför leda till att dennes krav och intressen kan förhandlas mot finansiella medel och att lämna nödvändiga tillstånd. Detta kan öppna upp låsta förhandlingslägen och möjliggöra att man kan komma vidare i utvecklingen av infrastrukturen.77

En nackdel är emellertid att i en förhandling mellan två offentliga aktörer har ingendera parten egentligen några skarpa kostnadskontrollerande drivkrafter. Ingendera parten har en strikt budget utan har varsin ganska diffus finansieringskälla i form av ”skattebetalarna” (kommunala respektive statliga), se till exempel Riksrevisionen 2010:25. I de fall man förhandlar om att finansiera en investering med brukaravgifter eller trängselskatt är

sannolikt drivkrafterna ännu svagare för förhandlingsparterna att hålla nere på kostnader eftersom kostnaden inte betalas ur kommunens egen budget. Detta torde därmed verka kostnadsdrivande på den lösning som slutligen förhandlas fram. Det är rimligt att anta att ju fler parametrar en förhandling omfattar desto större blir det kostnadsdrivande inslaget. Samtidigt leder alltså ett större förhandlingsutrymme till att öka sannolikheten för att nå en lösning som accepteras av parterna.78

En nackdel med att kommunerna via den kommunala budgeten betalar för statens investeringar är att detta inte innebär några ”nya pengar” till infrastruktur. Medlen tas ur den lokala budgeten, antingen avsatta för lokal infrastruktur (mindre pengar till lokal infrastruktur) eller avsatta för annan kommunal verksamhet (mindre pengar till exempelvis förskola, skola, socialtjänst, äldreomsorg och liknande som 2009 utgjorde ca 80 procent av de kommunala utgifterna).

77Cars m fl, (2011), s. 45 ff.

78Ibid.

RIKSREVISIONEN 50 Medfinansiering av statlig infrastruktur

66

Skr. 2011/12:139

Bilaga

4.2Intressenters förskottering

Enligt den Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:4) hade till och med år 2006 förskotteringar använts i 110 statliga väginvesteringar och i ca 20 statliga järnvägsprojekt. Möjligheten för externa intressenter att förskottera för dem angelägna infrastrukturinvesteringar infördes i och med 1988 års trafikpolitiska beslut. Departementschefens argumentation kring detta påminde mycket om dagens argument för medfinansiering i form av bidrag. Vederbörande menade att det i enskilda fall kan finnas en lokal nytta/vinst för kommuner eller företag förknippad med ett statligt (väg-)investeringsprojekt samtidigt som det inte står sig i konkurrensen med andra investeringar rent samhällsekonomiskt. Man förordade därför att olika intressenter, efter beslut av regeringen i varje enskilt fall, skulle få betala för ett tidigareläggande av en investering om de bedömde att nyttan/vinsten var så stor att de var villiga att låna ut pengar räntefritt till dess investeringen skulle ha byggts enligt gällande plan. Med denna restriktion ansåg departementschefen att förskotteringar inte äventyrade den gängse planeringsprocessen eller att andra enskilda projekt skulle försenas till följd

av gjorda förskotteringar. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionens förslag.

Från och med 1991 utvidgades möjligheten till förskottering till att även gälla järnvägsinvesteringar och man införde också principen att endast objekt dyrare än 20 miljoner kronor skulle behöva beslutas av regeringen. Vid denna tid ansåg man, och beslutade, att omfattningen av förskotteringar inte får överstiga 20 procent av Vägverkets respektive Banverkets investeringsanslag. Denna gräns höjdes till 30 procent av investeringsanslagen i samband med budgetpropositionen för 2001 för att möjliggöra ännu fler förskotteringar, vilket regeringen då såg som fördelaktigt. Ett genomgående krav har varit, och är fortfarande, att avtal om förskottering inte får innehålla någon skarp tidsgräns för när myndigheten betalar tillbaka eller något slags ränte- eller indexuppräkning. Kommunen, eller den privata aktören, lånar ut pengarna räntefritt ”tills medel finns tillgängliga” i respektive verks budget.

Enligt Kommunala kompetensutredningen var intressenternas främsta skäl för att förskottera medel till investeringarna att utöka den faktiska investeringsvolymen i regioner där de lokala beslutsfattarna gjort stora infrastruktursatsningar (väg) respektive att samordna den förskotterade investeringen med andra (järnväg). Utredningen lät även göra en närmare undersökning av ett urval av förskotteringsärenden av väg- och

järnvägsinvesteringar. Enligt undersökningen togs initiativet till förskottering oftast av den lokala intressenten, men detta kunde i en del fall bero på att trafikverken sänt signaler om att ordinarie tidläggning inte skulle komma att hålla. Trafikverken själva anger i sin rapport Modeller och metoder (se kapitel 3)

Medfinansiering av statlig infrastruktur 51 RIKSREVISIONEN
   

67

Skr. 2011/12:139

Bilaga

att det senare syftet – att undvika förseningar i förhållande till den ursprungliga planeringen – ofta är förskotteringsärendenas primära syfte.

I sitt huvudbetänkande, SOU 2007:72, konstaterade utredningen tre huvudsakliga nackdelar med systemet med förskotteringar. För det första ansåg utredaren att ansvarsfördelningen för infrastrukturen grumlas i och med att kommunala skattemedel betalar för investeringar som är statens ansvar.

För det andra såg utredaren en orättvisa i det faktum att alla kommuner och landsting inte har reella möjligheter att förskottera. Det blir därmed delvis en inkomstfråga vilka kommuner eller landsting som får statlig infrastruktur

byggd i sin region. För det tredje bedömde utredningen att förskotteringarnas omfång (år 2007) var så stort att intentionen om att inte störa ut den ordinarie infrastrukturplaneringen var i fara. När många objekt förskotteras kommer det som byggs inte att spegla den samhällsekonomiska värderingen som, enligt ett antal propositioner och riksdagsbeslut, ska vara en grund för prioriteringen i infrastrukturplanerna.

Utredningen bedömde att ”det finns flera orättviseaspekter i och med otydligheten i systemet med förskotteringar, att det saknas tydliga politiska ställningstaganden från regering och riksdag och att man i praktiken frångått de ursprungliga intentionerna med förskotteringen”. Att helt avveckla systemet med förskotteringar ansåg emellertid utredningen var för dyrt eller att det skulle få för stora realekonomiska negativa effekter, varvid man istället lämnade förslag på fem riktlinjer för Vägverket och Banverket som skulle bidra till att öka rättvisan och transparensen i förskotteringssystemet. Dessa var:

1.Ett projekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med fem år.

2.Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterande aktörens ansökan till respektive verk.

3.För att sluta avtal om förskottering ska kommunen eller landstingen uppvisa fullmäktigebeslut i ärendet.

4.Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras.

5.Avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter om tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i Trafikverkets budget.

Dessa infogades i sin helhet i myndigheternas regleringsbrev från och med 1 januari 2009 (och 1 april 2010 för Trafikverket).79

79Riktlinjernas exakta formulering är hämtad från Trafikverkets regleringsbrev för 2011.

Samma krav har emellertid funnits med sedan 2009, men den femte strecksatsen var i tidigare års regleringsbrev formulerad i löpande text.

RIKSREVISIONEN 52 Medfinansiering av statlig infrastruktur

68

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Förskottering – likt vanlig lånefinansiering – har nackdelen att den minskar det framtida utrymmet inom investeringsanslaget. Förskotteringar innebär visserligen att någon annan betalar en andel av kostnaden för statlig infrastruktur, men det innebär inte att det kommer mer pengar i systemet eftersom medlen ska betalas tillbaka när projektet skulle ha byggts. Om en kommun kan låna till 2,5 procents ränta och man förskotterar byggandet av ett

projekt som totalt kostar 50 miljoner kronor kommer den totala räntekostnaden för kommunen att uppgå till 6,25 miljoner kronor förutsatt att den maximala tidigareläggningen om fem år inte överskrids. Detta utgör en ”medfinansiering” på drygt 11 procent av projektets totala kostnad och innebär dessutom en fördyring av projektet med 12,5 procent. Trafikverket får bekosta maximalt

30 procent av sin pågående investeringsproduktion med förskotterade medel. 2011 kommer man att ligga mycket nära det taket. Med en kommunal låneränta på 2,5 procent uppgår samhällets årliga räntekostnad för förskotteringar 2011 till 117 miljoner kronor.80 Detta är en tillkommande kostnad för alternativ finansiering av infrastrukturen (oavsett vem som betalar den).

4.3Brukaravgifter inklusive trängselskatter

Ytterligare ett sätt att finansiera infrastruktur är genom avgifter för nyttjande av infrastrukturen. Brukaravgifter har diskuterats länge i Sverige men det är först på senare tid som det blivit aktuellt i större skala inom vägsektorn i och med införandet av trängselskatt i Stockholm och beslut om införande i Göteborg samt det planerade införandet av finansierande vägavgifter för två objekt i den nationella transportplanen för 2010–2021, en bro över Sundsvallsfjärden och en över Motalaviken. I senaste åtgärdsplaneringen framfördes också ett förslag om särskilda banavgifter, som komplement till de banavgifter som Trafikverket tar ut för användningen av järnvägsnätet, som en medfinansieringslösning för enskilda investeringsobjekt på järnvägssidan.

Syftet med att införa brukaravgifter kan vara av två slag. Trafikstyrande avgifter används för att optimera trafiken och internalisera externa effekter, exempelvis trängsel eller negativa miljöeffekter. Finansierande avgifter har till huvudsyfte att generera intäkter för att finansiera byggande av infrastrukturen. Dessa syften behöver i sig inte vara motstridiga och ofta fyller en avgift båda funktionerna, en styrande avgift genererar intäkter som kan användas för att finansiera infrastrukturen och en finansierande avgift har styrande effekter på trafiken. Vilket av syftena som är överordnat påverkar emellertid hur avgiften bör utformas.

80Det sammanlagda anslaget för väg- och baninvesteringar 2011 var enligt uppgift från Trafikverket 15 601 miljoner kronor. Räntekostnaden kan då beräknas som: 0,3 * 0,025 * 15 601 miljoner kronor = 117 miljoner kronor.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 53 RIKSREVISIONEN
   

69

Skr. 2011/12:139

Bilaga

4.3.1Trängselskatter

I ett område där det finns trängsel och en brukaravgift utformas för att på ett effektivt sätt minska trängseln (och därmed ger trafikanterna incitament att avstå att resa, byta färdsätt eller restidspunkt) så är en trängselskatt samhällsekonomiskt effektiv och ger upphov till tidsvinster som uppväger

undanträngningseffekterna. En trängselskatt ligger också i linje med principen om marginalkostnadsprissättning. Trängsel är en extern effekt som ingår i trafikens marginalkostnad och som enligt denna princip därmed bör åsättas ett pris. Detsamma gäller banavgifterna för järnvägstrafik, dvs. tanken med banavgifterna är att de ska motsvara de externa kostnader som trafiken orsakar. Banavgifterna är därför idag till viss del differentierade efter olika typer av trafik, sträckor och tid på dygnet. Om bedömningen är att banavgifterna går att höja, och dessutom eventuellt differentiera ytterligare, för att bättre spegla järnvägstransporternas faktiska samhällsekonomiska kostnader, är detta en effektiv lösning. Intäkterna från en trängselskatt, eller höjda banavgifter, kan sedan användas för att finansiera satsningar inom transportsektorn.81

Det är viktigt att det görs analyser över framtida trafik och avgifternas inverkan på denna och att det tas fram prognoser över de resulterande framtida intäktsströmmarna. I och med att trängselskatten ska fungera över en längre tidsperiod är det viktigt att risken för att skatteintäkten inte blir så stor som planerat bedöms och att det finns en beredskap för hur en sådan situation ska hanteras om den uppstår. Trängselskatten har särskilda kostnader; dels i form av en kostnad för systemet som behöver byggas upp och drivas för att skatten ska kunna tas ut och dels i form av en kostnad för undanträngd trafik. Den totala kostnaden för trängselskatten behöver uppvägas av nyttor. Det är således viktigt att räkna på kostnadseffektiviteten i en planerad trängselskatt och jämföra den med kostnadseffektiviteten hos andra åtgärder.

4.3.2Finansierande avgifter

Om en avgift sätts högre än den samhällsekonomiska marginalkostnaden, exempelvis en s.k. trängselskatt där det inte förekommer trängsel i någon större utsträckning eller en vägtull, så kommer de undanträngningseffekter som uppstår till följd av avgiften inte kompenseras av tidsvinster. Resultatet blir en samhällsekonomisk förlust då trafik ”tvingas” välja en annan väg eller avstå från att resa helt. Utnyttjandet av trafiksystemet kommer därmed inte att bli optimalt. En avgiftsbeläggning av en ny väg kan exempelvis leda till att fordon väljer andra vägar med sämre egenskaper vilket leder till ökade utsläpp och fler olyckor, samtidigt som den nya vägen underutnyttjas.

81Trängselskatten är en statlig skatt och kan i princip inte öronmärkas för investeringar i transportinfrastruktur.

RIKSREVISIONEN 54 Medfinansiering av statlig infrastruktur

70

Skr. 2011/12:139

Bilaga

En risk med finansierande avgifter är vidare att det i ett läge, där de planerade intäktsnivåerna inte nås, kan verka lockande att se till att projektets alternativ – redan befintliga vägar – blir mindre attraktiva för resenärerna. Detta kan exempelvis ske genom att göra hastighetsdämpande åtgärder

som ändrar relativförhållandena när det gäller restid till den nya vägens fördel, dvs. alternativen görs helt enkelt sämre än vad de skulle kunna vara för att styra trafiken till den avgiftsbelagda vägen för att på så sätt garantera avgiftsintäkterna.

Det finns emellertid situationer där en finansierande avgift kan införas utan att ge ett ineffektivt utfall, främst i fall då trafiken inte är priskänslig. För att så ska vara fallet krävs exempelvis att alternativen till att åka på den nya vägen är begränsande eller att den nya vägen innebär mycket stora tidsbesparingar och trafiken som går där har höga tidsvärden (exempelvis mycket yrkestrafik).82

Liksom när det gäller trängselskatter är det av stor vikt att det finns ett gediget beslutsunderlag som belyser de tänkta avgifternas samtliga effekter och kostnader. Kostnader för eventuella försämringar av alternativen till en avgiftsbelagd väg bör också framgå tydligt av ett sådant underlag.

De grundläggande förutsättningarna för att införa olika finansierande avgifter är avhängiga den lagstiftning som finns, såväl i Sverige som inom EU. Som nämndes inledningsvis togs under åtgärdsplaneringen fram förslag om att finansiera vissa järnvägsinvesteringar med särskilda banavgifter. Detta var exempelvis den föreslagna lösningen för åtgärder på Dalabanan.83 I efterhand har Trafikverket i dialog med bl.a. Transporstyrelsen funnit att det inte är förenligt med järnvägslagen att ta ut särskilda banavgifter för att finansiera investeringar i befintliga banor utan endast vid nybyggnad.

Vid införande av finansierande avgifter på vägsidan måste hänsyn tas till det s.k. Eurovinjettdirektivet.84 Enligt detta direktiv får inte distansbaserade avgifter (kilometerskatt) tas ut för tunga lastbilar samtidigt som tidsbaserad

eurovinjettavgift tas ut för dessa fordon. Det som är möjligt är att ta ut särskilda avgifter för byggandet av nya broar, bergspass eller tunnlar, dock maximalt motsvarande investeringskostnaden för just dessa vägavsnitt.

82SOU 2011:12, bilaga 2.

83Banverket (2009b).

84Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/76/EU av den 27 september 2011.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 55 RIKSREVISIONEN
   

71

Skr. 2011/12:139

Bilaga

4.3.3Gemensamt för trängselskatter och finansierande avgifter

Avgifter på trafiken kan ur ett rättviseperspektiv ses som en attraktiv lösning, det vill säga att den som nyttjar en väg också är med och betalar för den.

Å andra sidan kan brukaravgifter tvärtom upplevas som orättvisa om de införs på vissa ställen i landet för att finansiera särskilda objekt medan liknande objekt byggs för statliga pengar i andra delar av landet.85 Ett tidigare exempel på det senare är Rödöbron i Jämtland som öppnades för trafik 1993 och då var avgiftsbelagd. Tanken var att avgift skulle tas ut under 20 år. När inga andra nybyggda broar avgiftsbelades uppstod en stark lokal opinion mot avgiften och riksdagen beslöt att lösa in bron 1999 och avgiften avskaffades.86 Att lokal acceptans är centralt vid införande av brukaravgifter har brett stöd i forskningen.87

I takt med att avgifter blir allt vanligare blir det lättare för lokala och regionala politiker att stå bakom ett införande av avgifter i sin kommun eller region utan att detta innebär någon större politisk risk. Ännu enklare kan det vara att från lokalt politiskt håll föreslå avgifter på genomfartstrafik och infartstrafik då detta i högre utsträckning drabbar grannkommunens invånare. Förhandlingarna utgår alltså i det senare fallet ifrån att det är någon annan som betalar, tillresande bilister och staten, vilket innebär sämre drivkrafter från lokalt håll att ta ansvar för att hålla nere kostnader m.m.

4.4Sammanfattande iakttagelser

Förhandlingar om medfinansiering kan skapa en insyn och delaktighet för lokala intressenter i den nationella investeringsplaneringen som gör att medfinansiären får möjlighet att dels påverka investeringsobjektens utformning men kanske framför allt möjlighet att samordna sina egna planerade åtgärder med de statliga planerna. Även för förskottering kan samordningsvinster vara ett motiv för viljan att förskottera.

När det gäller förhandlingar om medfinansiering generellt finns risk för att olika intressenter har olika möjlighet att bidra. Resursstarka kommuner

– antingen med en större skattebas, ett större resande som underlag för avgiftsuttag, lokalpolitisk enighet eller övrig förhandlingsstyrka – har i sammanhanget en fördel framför mer resurssvaga kommuner när det gäller att få statliga infrastrukturinvesteringar till den egna regionen.

85SOU 2011:12, bilaga 2.

86SOU 2006:33.

87Se t.ex. SOU 2011:12, bilaga 2 och SOU 2006:33.

RIKSREVISIONEN 56 Medfinansiering av statlig infrastruktur

72

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Medfinansiering i form av kommunala bidrag och kommunal förskottering innebär att kommunernas kärnverksamhet får mindre resurser än annars. En sådan allokering av resurser beslutar kommunerna själva om, men om medfinansieringen inte uppfattas som frivillig utan som ett sätt att försäkra sig om att få ta del av statliga infrastrukturmedel, innebär spelreglerna en suboptimal resursfördelning på kommunnivå.

Förskottering innebär, förutom administrativa kostnader, även räntekostnader, vilket inte framgår tillräckligt tydligt. Även brukaravgifter har kostnader som beror på själva finansieringsformen. Det rör sig dels om systemkostnader

och dels kostnader till följd av effektivitetsförluster på grund av avgifternas trafikpåverkande egenskaper. Kostnader knutna till olika finansieringsformer behöver beskrivas och analyseras mer explicit.

Vad gäller såväl finansiella bidrag som brukaravgifter kan Riksrevisionen se betydande risker för att de kostnadsdämpande inslagen är små. Vad gäller bidragen så har det framförts att kraven på medfinansiering skulle dämpa orealistiska krav på investeringsutformningen. Riksrevisionen ser snarare den omvända risken. För att alla parter ska vara överens om en

framförhandlad lösning ska överenskommelsen innehålla något som attraherar samtliga parter. Detta tenderar att både driva upp antalet objekt som täcks av överenskommelsen och att den innehåller tillägg och alternativa utformningar som kostar extra i förhållande till vad som annars skulle varit fallet. När det gäller brukaravgifter är denna risk ännu större eftersom brukaravgifterna

inte avsätts ur kommunens egna medel. Därför är det olämpligt att föra in brukaravgifter i medfinansieringsförhandlingar. Brukaravgifter kan emellertid under vissa betingelser vara en lämplig finansieringskälla. Det är då viktigt att välja system med breda baser, få undantag, likformighet och förutsägbarhet.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 57 RIKSREVISIONEN
   

73

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RIKSREVISIONEN 58 Medfinansiering av statlig infrastruktur

74

Skr. 2011/12:139

Bilaga

5Avtal om medfinansiering i åtgärdsplaneringen 2010

Som framgick av beskrivningen i kapitel 3, angavs framför allt två huvudsakliga målsättningar med medfinansieringsförhandlingarna som regeringen satt upp

– att den statliga satsningen på infrastruktur utökas med mer pengar samt ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall.

I detta kapitel redogör vi för utfallet av förhandlingarna om medfinansiering utifrån dessa två huvudsakliga målsättningar. Genomgången bygger på

vad som går att utläsa ur avtalen om medfinansiering och tillhörande beslutsunderlag, där Statens institut för väg- och transportforskning, VTI, granskat underlagen på uppdrag av Riksrevisionen, samt vad tidigare utvärderingar lyft fram. Vid sidan av om det blev mer pengar till den statliga infrastrukturen fokuserar vi i detta kapitel på om underlagen kan anses ge de förutsättningar som krävs för att ett ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall ska kunna komma till stånd. En fördjupad diskussion om ifall så

verkligen också har skett, samt om de övriga villkor som angavs av regeringen för medfinansieringen – orubbad ansvarsfördelning, frivillighet och att medfinansieringen inte skulle påverka prioriteringen – kan anses ha uppfyllts, behandlas i kapitel 7.

5.1Regeringen om medfinansieringssatsningens utfall

Av regeringens fastställelse av nationell transportplan i mars 2010 framgick att intresset för att medverka med medfinansiering varit stort under åtgärdsplaneringen.88 Intresset var större än vad regeringen hoppats och räknat med.89 Vidare framgick enligt fastställelsebeslutet att den statliga

finansieringsramen för infrastruktur på 417 miljarder kronor (varav 184 går till statliga investeringar i nationell plan), genom medfinansiering – brukaravgifter, EU-medel och kommunala bidrag – har kompletterats med ca 65 miljarder kronor och totalt kan således 482 miljarder kronor satsas på transportsystemet

88Näringsdepartementet (2010b).

89Intervju med dåvarande statssekreteraren till infrastrukturministern, 2011-06-09.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 59 RIKSREVISIONEN
   

75

Skr. 2011/12:139

Bilaga

under perioden 2010–2021. Av tillskottet på 65 miljarder uppgavs ca

42 miljarder kronor vara trängselskatter och vägavgifter och EU-medlen utgjorde ca 4 miljarder kronor90. Regeringen skrev vidare att utöver de 65 miljarderna i medfinansiering så kommer länen genom s.k.

samfinansiering omfördela 2 miljarder kronor av länens pengar (som ingår i den totala ramen på 417 miljarder kronor) från länsplanerna till objekt i den nationella planen. Det totala nationella utrymmet för investeringar utökades således från 184 till 251 miljarder kronor. Antalet undertecknade avtal om medfinansiering av objekt som ingick i den nationella planen angavs vid denna tidpunkt uppgå till 51 stycken.

Överlag framställdes medfinansieringssatsningen som ett lyckat inslag i åtgärdsplaneringen. Regeringens promemoria91 om beslutad plan var tydlig med att investeringsutrymmet kunnat utökas väsentligt, det blev ca

65 miljarder kronor mer till infrastruktursatsningar. I och med detta kan fler investeringar bli verklighet än vad som annars skulle vara möjligt. Fler aktörer är i och med medfinansiering delaktiga i uppgörelsen vilket är positivt då ett ökat samarbete kan ge en bättre utformning av åtgärderna.92

5.2Två utvärderingar av medfinansieringsförhandlingarna gjorda

Tidigare har två kartläggningar/utvärderingar av medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen genomförts. Dels har Trafikverket tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) initierat ett sådant arbete

(i fortsättningen refererat till som TRV & SKL (2010)), och dels har den statliga Medfinansieringsutredningen (i fortsättningen i detta kapitel benämnd utredningen) låtit en konsult genomföra en kartläggning och analys av de genomförda förhandlingarna.93 I detta avsnitt redogör vi för de slutsatser som dessa två kartläggningar dragit dels vad gäller omfattningen på medfinansieringen, dels hur förutsättningarna varit för ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall.

90I och med att delar av finansieringen blir tillgänglig först på sikt så kommer en del av medlen under planperioden från lån i Riksgäldskontoret.

91Regeringskansliet (2010).

92Regeringens skrivelse 2009/10:197.

93Trafikverket och SKL (2010), samt SOU 2011:12.

RIKSREVISIONEN 60 Medfinansiering av statlig infrastruktur

76

Skr. 2011/12:139

Bilaga

5.2.1Blev det ett tillskott till statens satsningar på infrastruktur?

När det gäller omfattningen av medfinansieringen i den nationella planen kom båda dessa kartläggningar – TRV & SKL (2010) genomförd strax efter planens fastställande i mars 2010, och utredningens genomförd i december

samma år – fram till liknande siffror kring omfattningen av medfinansieringen som regeringen. Merparten av medfinansieringen, ca 45 miljarder kronor, utgörs av brukaravgifter, framför allt trängselskatt i Stockholm och Göteborg som tillsammans står för ca 37 miljarder kronor. En stor andel, omkring tre fjärdedelar, av den totala medfinansieringsvolymen står fyra mycket stora projekt för – Förbifart Stockholm, Citybanan i Stockholm, Västsvenska infrastrukturpaketet och Norra länken i Stockholm. Tillsammans kostar

dessa objekt omkring 92 miljarder kronor varav omkring 50 utgörs av medfinansiering, främst brukaravgifter.

TRV & SKL (2010) uttryckte inte att det fanns skäl att ändra regeringens beskrivning av att medfinansiering lett till en betydande utökning av den statliga ramen för nationella investeringar och att detta medfört att fler objekt kunnat genomföras än vad som annars varit möjligt. I utredningens utvärdering konstaterade man emellertid för det första att objekten i flera fall inte kommit så långt i den fysiska planeringen, vilket gör att objekten

saknar detaljplanering. Detta gör det svårt att bedöma hur det initiala ansvaret för objektet fördelas mellan kommunerna och staten, dvs. hur mycket som egentligen är medfinansiering. För det andra konstaterade utredningen

att medfinansiering också gått till tillägg och standardökningar utöver det som är statens ansvar, exempelvis en ny påfart eller en extra fil. Tillägg och standardökningar ger nytta för kommunen men det är tveksamt om det blir mer pengar till statlig infrastruktur. Utredningen konstaterade således att kommuner sannolikt i viss mån har kunna tillgodoräkna sig satsningar i vad som egentligen är kommunal infrastruktur under rubriken medfinansiering. Utredningen konstaterade dock också att det är mycket svårt att kvantifiera detta inslag.

5.2.2Har medfinansiering lett till ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall?

Utredningen konstaterade att beslutsunderlaget för medfinansieringsförhandlingarna varierat betydligt mellan enskilda förhandlingar. I flera fall skedde förhandlingar på ett tidigt stadium i den fysiska planeringen vilket gjorde att konkret utformning av objekten saknades liksom uppskattningar av kostnader och samhällsnytta. Annars har underlagen för förhandlingarna bestått i samma dokument som tas fram för alla objekt

i åtgärdsplaneringen – projektbeskrivningar, samhällsekonomiska kalkyler

Medfinansiering av statlig infrastruktur 61 RIKSREVISIONEN
   

77

Skr. 2011/12:139

Bilaga

och samlade effektbedömningar m.m. Underlag som tagits fram specifikt för medfinansieringsförhandlingarna, som beskrivningar av lokala nyttor och liknande, uppges vara ovanliga.

TRV & SKL (2010) skrev även att avtalen är knapphändiga. Det övergripande syftet med investeringen i sig är ofta specificerat men inte syftet med att den externa parten, kommunen eller regionen, går in och medfinansierar. De tillkommande lokala/regionala nyttorna som kan ligga bakom medfinansiärens motiv beskrivs inte alls i majoriteten av avtalen. Därmed saknas också

i flertalet fall en koppling mellan den uppskattade nyttan och nivån på medfinansieringen.

Avtalen varierar vidare stort sinsemellan när det gäller såväl längd som innehåll. Poster som varierar är beskrivningar av objekten, organisation och arbetssätt, finansiering och ekonomi och om och hur kostnadsöverdrag ska hanteras. Både utredningen och TRV & SKL (2010) tar upp att det oftast är trafikverken som står för den finansiella risken i avtalen medan medfinansiären ofta betalar ett fast belopp. TRV & SKL (2010) konstaterade

vidare att det inte görs några direkta riskbedömningar i avtalen. Tjänstemän i Trafikverket har anfört att det i det närmaste är självklart att staten står för den huvudsakliga risken när en utomstående part medverkar till finansiering av statlig egendom.94

5.3Riksrevisionens granskning av avtal och underlag om medfinansiering

Riksrevisionen har gett Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, i uppdrag att göra en genomgång av alla de avtal om medfinansiering som slöts kring namngivna objekt som var aktuella för att komma med i den nationella planen.95 Sammantaget rör det sig om drygt 50 avtal.96 Merparten av dessa,

ca 40 avtal, gäller objekt som sedan kom med i den slutligt fastslagna planen medan resterande, ca tiotalet avtal, rör objekt som inte rymdes i planen. Då flera av avtalen, framför allt storstadsöverenskommelserna, omfattar flera objekt så är antalet medfinansierade objekt som studerats betydligt fler än avtalen.

I några fall med fler medfinansiärer har separata avtal skrivits med varje medfinansiär kring ett objekt. Om dessa räknas som ett avtal så uppgår antalet unika avtal i genomgången till 43 varav 39 gäller objekt som kom med i den av regeringen fastställda planen. Riksrevisionen har fått underlag i form av alla

94Uppgift i e-post från Trafikverket, 2011-11-14.

95VTI:s underlagsrapport avseende detta uppdrag finns tillänglig på Riksrevisionens webbplats.

96En förteckning över de avtal som ingått i översynen återfinns i bilaga 2.

RIKSREVISIONEN 62 Medfinansiering av statlig infrastruktur

78

Skr. 2011/12:139

Bilaga

avtal från Trafikverket. Detta underlag har krävt betydande bearbetning från Riksrevisionens sida för att skapa en entydig bild av vilka medfinansieringsavtal som är giltiga och hur avtalen är fördelade på objekt i den nationella planen respektive på olika regionala planer. I Trafikverket har man inte upprättat någon aktuell sammanställning över medfinansieringsavtalen, deras omfattning och status och fördelning på regional respektive nationell plan.97 Avtalen har sedan kompletterats med information om objekten från de samlade effektbedömningar som finns tillgängliga via Trafikverkets webbplats. De

två tidigare genomförda utvärderingar som refererats ovan har haft fokus på genomförandeprocessen och arbetssätt medan Riksrevisionens genomgång har fokuserat på utfall och effektivitet.

Förutom VTI:s genomgång har Riksrevisionen också granskat underlagen ur vissa aspekter, framför allt hur brukaravgifter analyserats samt vilka specifika nyttoanalyser som tagits fram som underlag för medfinansieringsförhandlingarna och hur detta underlag interagerar med

övrigt beslutsunderlag i åtgärdsplaneringen. Redovisningen i detta avsnitt följer samma uppdelning som den för de två tidigare refererade utvärderingarna

så att först kommenteras omfattningen på medfinansieringen och sedan förutsättningar för ökat gemensamt ansvarstagande och bättre utfall.

5.3.1Blev det ett tillskott till statens medel för ny infrastruktur?

Även Riksrevisionens genomgång av avtalen landar i att regeringen har lyckats med sina ambitioner att öka den samlade volymen investeringar i statlig transportinfrastruktur. De 39 studerade avtalen som rör objekt som kom med i den slutliga åtgärdsplanen innehåller namngivna medfinansierade investeringar vilka sammanlagt kostar ca 146 miljarder kronor. Med regeringens definition av medfinansiering har olika intressenter bidragit

med 70 miljarder kronor, 48 procent, av denna investeringskostnad. Länen har bidragit genom att omfördela statliga medel från länsplanerna till den nationella planen med i storleksordningen 7 miljarder kronor.98 Detta innebär att den statliga investeringsramen på 184 miljarder kronor utökas med omkring 40 procent.

97Att relevanta sammanställningar inte är tillgängliga ser Riksrevisionen som problematiskt från effektivitetssynpunkt. Dokumentation som är relevant och tillgänglig är nödvändig för att underlätta myndighetens interna arbete och för att kunna följa upp och utvärdera arbetet. Det krävs också för att revision ska kunna genomföras. Enligt god förvaltningspraxis ska det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan ha betydelse för ärendets utgång dokumenteras, JO 1976/77 s. 269, JO 1979/780 s. 334.

98De avtal som Riksrevisionen erhållit och som VTI gått igenom är enligt uppgift från Trafikverket de avtal som var aktuella 2011-06-30 och de skiljer sig något i antal från de avtal som förelåg vid tidpunkten för fastställelsen av planen i mars 2010.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 63 RIKSREVISIONEN
   

79

Skr. 2011/12:139

Bilaga

De olika transportplanerna och deras finansiering illustreras schematiskt i den något förenklade figuren nedan.99 Staten ansvarar för infrastrukturen som

ingår i den nationella planen (NTP) och finansierar investeringar i de regionala planerna (eller länsplanerna, LTP). Vid sidan av den statliga infrastrukturen finns den kommunala infrastrukturen. Målet med medfinansieringssatsningen var att utöka det statliga investeringsutrymmet (de ljusa delarna), dels med bidrag från olika intressenter, dels med olika typer av brukaravgifter (de mörkare delarna).

Figur 1. Schematisk bild av medfinansieringen i senaste åtgärdsplaneringen

      Kommunernas
  Statens ansvar   ansvar
LTP NTP C  
A     B
     
Avgifter Tillskott från medfinansiering Privata Kommunala
 
    bidrag bidrag

Not: NTP=Nationell transportplan, LTP=Länstransportplan

Regeringens definition av medfinansiering, och därmed deras redovisning av medfinansieringens omfattning, kan dock ifrågasättas på ett antal punkter. För det första bör man enligt Riksrevisionen dra bort medfinansieringsmedel till objekt som antingen är medfinansiärens egna åtagande eller helt

och hållet sker på initiativ från medfinansiären. Ett sådant objekt är Södertunneln i Helsingborg där Helsingborgs kommun står för i princip hela investeringskostnaden. Stockholms stads medfinansiering av E18 Hjulsta–Ulriksdal kan också tas bort av samma anledning då detta avser en kostnad för en ren tilläggsåtgärd som kommunen initierat och som annars inte skulle ha genomförts. Dessutom exkluderar Riksrevisionen väg- och järnvägsinvesteringarna vid Kiruna då de helt bekostas av LKAB

och syftar till att återställa väg och järnväg till den standard de hade innan de försämrats till följd av gruvbrytningen. Den totala investeringskostnaden för de återstående medfinansierade objekten uppgår till 141 miljarder kronor och medfinansiering samt länsplanemedel till 72 miljarder kronor.

99 Medfinansiering i form av EU-bidrag är inte utsatta i figuren.

RIKSREVISIONEN 64 Medfinansiering av statlig infrastruktur

80

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Den sistnämnda posten, statliga medel som överförts från länstransportplanerna till den nationella planen, räknades inte ursprungligen som medfinansiering av regeringen men har ibland återfunnits som medfinansiering i avtalen, ibland som samfinansiering. Detta är alltså inte kommunala/regionala medel utan statliga pengar som riksdagen avsatt

för regionala åtgärder i transportsystemet som regionerna själva beslutar om. Ur statens perspektiv är det emellertid inga nya pengar utan enbart en

omfördelning av statens resurser, tillskottet till den nationella planen motsvaras av en lika stor minuspost i de regionala planerna. Denna finansiering från länstransportplanerna uppgår till 6,8 miljarder kronor (omfördelningen syns vid bokstaven A i Figur 1).100

Merparten av den sammanlagda medfinansieringen utgörs som sagt av brukaravgifter – trängselskatt och vägavgifter. Eftersom det är statens anläggningar som avgiftsbeläggs så är det fråga om statliga avgifter. Det är dessutom inte den i förhandlingarna ingående medfinansiären som betalar utan de framtida brukarna. Intäkterna från trängselskatterna kan också användas för andra ändamål än infrastrukturinvesteringar. Riksrevisionen menar därför att brukaravgifterna inte ska räknas med i medfinansieringen. Den planerade finansieringen som kommer från brukaravgifter är

40,6 miljarder kronor (den mörka ytan längs till vänster i Figur 1). Om omfattningen av medfinansieringen korrigeras ned med ovanstående belopp, så återstår ett tillskott till de statliga medlen till infrastruktur som uppgår till ca 25 miljarder kronor. Sett till andel av totala nationella investeringsbudgeten, som enligt vår beräkning uppgår till 256 miljarder kronor (de ursprungliga 184 + 72 miljarder kronor i tillskott i form av länsplanemedel, brukaravgifter och medfinansiering), så uppgår medfinansieringen till ca 10 procent. Även denna siffra är dock sannolikt en överskattning av andra parters bidrag till

det statliga åtagandet då det är troligt att insatser som egentligen härrör till kommunala åtaganden i avtalen rubricerats som medfinansiering (B i Figur 1). Riksrevisionen menar att det i flera fall är så att, samtidigt som den statliga infrastrukturen byggs, också andra åtgärder genomförs som egentligen skulle ha betalats av kommuner eller andra och att detta är en del av motivet bakom de kommunala och regionala bidragen. Som en konsekvens av detta finns

en uppenbar risk att även en del av de statliga medlen går till kommunala åtaganden, till tilläggsåtgärder eller till ändrad utformning utöver det som är statens ansvar (C i Figur 1). Sådan medfinansiering leder till en minuspost

100I fastställelsebeslutet för planen uppgick denna post, omflyttning av statliga pengar från länsplaner till nationell plan, till ca 2 miljarder kronor enligt regeringen. I de avtal som tillkommit efter fastställelsebeslutet måste denna möjlighet ha utnyttjats i större utsträckning då storleken på posten växt till närmare 7 miljarder kronor vid tidpunkten för Riksrevisionens genomgång.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 65 RIKSREVISIONEN
   

81

Skr. 2011/12:139

Bilaga

för staten. Exempel på detta finns i medfinansieringsöverenskommelsen för Stockholm där VTI påpekar att en del av medfinansieringen från kommunerna och länet föranleds av att staten tar på sig större kostnader än om man byggt enbart för att tillgodose statens egna behov. I överenskommelsen finns också exempel på att man låter objektet som sker i statens regi också omfatta åtgärder i det kommunala vägnätet. Ett tredje exempel är dubbelspårsutbyggnaden

i Varberg som sker i tunnel genom Varberg, vilket är den lösning som förordats av kommunen framför en annan linjedragning längre ut från centrum och framför en ytspårslösning. Ett fjärde exempel är riksväg 50 vid Mjölby–Motala där objektet även omfattar åtgärder för gång- och cykeltrafik och för omläggning av fjärrvärme- och VA-anläggningar som normalt hör till kommunens åtagande.

Mot bakgrund av detta menar Riksrevisionen att även de 25 miljarder kronor som återstår sedan brukaravgifterna räknats bort, är en överskattning av medfinansieringssatsningens nettotillskott. Att avtal (eller andra underlag) inte är transparenta kring hur investeringarna är utformade, vem som betalar för vad och motiven för detta är ett problem i sig. Därmed omöjliggörs uppföljning och utvärdering av statsmakternas mål och intentioner.

5.3.2Har medfinansiering lett till ett ökat gemensamt ansvarstagande och ett bättre utfall?

Riksrevisionen kan konstatera att det är svårt att vid en genomgång av avtalen och tillhörande beslutsunderlag bestämt kunna säga huruvida regeringens uppdrag kring medfinansiering, och Trafikverkets genomförande av detta, verkligen leder till ett bättre utfall vad gäller vilken infrastruktur som enligt plan ska byggas. De medfinansieringsavtal som tecknats har mycket olika ambitionsnivå, vilket även de två tidigare utvärderingarna konstaterade.

Av de två tidigare utvärderingar som gjorts samt Cars m.fl. (2011) kan Riksrevisionen konstatera att förekomsten av ett antal möjliga positiva utfall nämns som följd av förhandlingarna om medfinansiering. TRV & SKL (2010) tar exempelvis upp att förhandlingarna medfört att förhandlingsparterna kunnat sluta överenskommelser om projekt som länge diskuterats men av olika skäl inte genomförts, s.k. gamla ”surdegar”. Som skäl för att projekten inte blivit av tidigare angavs i flera fall att det handlar om att kommunen

haft andra, mer kostsamma, önskemål kring utformning än vad trafikverken tyckt varit motiverat i sina grundförslag. Även Cars m.fl. (2011) anför att medfinansieringsförhandlingarna kan lösa dödlägen som uppstått kring vissa investeringsobjekt. De ingående parterna anges således som nöjda med överenskommelserna, men huruvida detta bidrar till en effektivare nationell plan är svårt att uttala sig om då detta beror på effektiviteten i den

RIKSREVISIONEN 66 Medfinansiering av statlig infrastruktur

82

Skr. 2011/12:139

Bilaga

överenskomna lösningen jämfört med andra alternativa lösningar och i jämförelse med effektiviteten hos de investeringsobjekt som trängts ut ur planen till förmån för den överenskomna investeringen.

Ett annat positivt utfall som realiserats är att kommunerna blivit mer delaktiga i projekten och fått möjlighet att dels påverka utformning av objekten (vilket bl.a. bidrar till att förklara det ovanstående), dels samordna sin egen planering med trafikverkens. Att detta är något som faktiskt skett och som är positivt nämndes av såväl de två utvärderingarna som Cars m.fl. (2011). Även i dessa fall är det emellertid svårt att skatta omfattningen av samordningsvinsterna och vad de innebär i samhällsekonomiska termer.

Enligt Riksrevisionens bedömning behöver vissa grundläggande förhållanden klargöras, antingen i avtalen eller i tillhörande dokumentation som avtalen kan hänvisa till. Riksrevisionens granskning visar att varken medfinansieringsavtalen eller tillhörande underlag är transparenta kring vilka alternativ som funnits till medfinansiering, vilka avvägningar som gjorts eller

vilka motiv som ligger till grund för medfinansieringsbesluten. Som nämndes i föregående avsnitt går det ofta inte att utläsa vad kommunen får för sitt bidrag eller hur kostnaderna fördelar sig mellan åtgärder som faller under

det kommunala respektive det statliga ansvaret. Sammantaget gör detta att medborgarna inte kan genomskåda innebörden av avtalen. Detta försvårar såväl riksdagens kontroll och insyn som för enskilda medborgare och lever inte upp till de krav som riksdag och regering framhållit ska gälla för beslutsunderlagen kring infrastrukturinvesteringar (se avsnitt 2.2.1). Det försvårar vidare verkets egen uppföljning och utvärdering.

Ett ökat gemensamt ansvarstagande för infrastrukturen skulle kunna leda till bättre underlag, mer realistiska bedömningar av kostnader och nytta och en väl avvägd fördelning av risk och ansvar för fördyrningar m.m. De granskade medfinansieringsavtalen är dock i allmänhet inte konstruerade på ett sätt som ger drivkrafter för detta ansvarstagande. Vi kan utifrån VTI:s utvärdering konstatera att tre fjärdelar av avtalen, 32 stycken, där kommunen går in med medfinansiering är konstruerade så att kommunen betalar ett fast belopp, se Figur 2. Om inte kommunens medfinansiering förändras vid en förändrad kostnad för objektet finns således inga drivkrafter för kommunerna att hålla nere kostnaderna. Vi återkommer till en diskussion om medfinansiering och kostnadskontroll i kapitel 7.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 67 RIKSREVISIONEN
   

83

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Figur 2. Medfinansieringens konstruktion i avtalen – andel av beräknad investeringskostnad eller fast belopp.

11     Fast belopp
    Andel av objektets
   
      beräknade kostnad
  32    

Källa: VTI:s underlagsrapport (tillgänglig på www.riksrevisionen.se).

I och med att så många avtal innehåller fasta medfinansieringsbelopp skulle man kunna tänka sig att avtalen innehåller explicita skrivningar om hur eventuella kostnadsökningar ska hanteras och att medfinansiären på så sätt har ett tydligt intresse att hålla nere kostnaderna för genomförandet av ett objekt. Endast i ett (1) fall bidrar emellertid medfinansiären till de samlade kostnadsökningarna för investeringsobjektet genom att det skrivits in i avtalet att medfinansiären ska betala en viss andel av kostnadsökningen, se Figur 3. I sju fall finns vissa kostnadsdämpande inslag då respektive part ansvarar för de kostnadsökningar som går att hänföra till dennes del av investeringen.

I ytterligare sju fall ska betalningsansvaret för kostnadsökningar hanteras genom en omförhandling av avtalet. I närmare två tredjedelar av avtalen (29 stycken) kommenteras eventuella kostnadsöverdrag överhuvudtaget inte, vilket i praktiken ger samma utfall som i det enda fall där eventuella kostnadsöverdrag enligt skrivningarna helt är statens ansvar. Som nämnts

tidigare så menar Trafikverket att denna riskfördelning är rimlig då det rör sig om en statlig investering som Trafikverket ansvarar för.101

101 Uppgift i e-post från Trafikverket, 2011-11-14.

RIKSREVISIONEN 68 Medfinansiering av statlig infrastruktur

84

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Figur 3. Avtalens reglering av hur eventuella kostnadsöverdrag ska hanteras.    
Medfinansiären står för en andel av de   1                
                 
                 
totala kostnadsökningarna                  
      7              
Vardera part står för "sina" kostnadsökningar                  
                 
Omförhandling       7              
                 
Kostnadsökningar betalas av staten   1           29    
             
Kommenteras ej                    
                 
Går ej att avgöra     2                
                 
                         
0 10 20 30 40

Not: Siffrorna i figuren summerar till mer än 43 eftersom flera lösningar kan ingå i ett och samma avtal.

Källa: VTI:s underlagsrapport (tillgänglig på www.riksrevisionen.se).

Avtalen innehåller vidare inget om finansieringsrisker när det gäller olika vägavgifter. Som beskrevs i kapitel 4 har avgifter påverkan på trafiken. I de fyra överenskommelser kring vägavgifter som granskats redovisas inte någon diskussion kring effekterna på trafiken och risken för att trafiken väljer omvägar för att slippa använda den nya avgiftsbelagda vägen, något som gör

att intäkterna därmed blir längre än beräknat och medför att någon av parterna måste skjuta till medel.

Något som flera avtal däremot innehåller vid sidan om överenskommelser om medfinansiering i form av bidrag och brukaravgifter, är överenskommelser (sju stycken) och ”diskussioner” (ytterligare sju) om medfinansiering i form av förskottering. Trafikverken pekade i Modeller och metoder ut förskottering som en form av medfinansiering som skulle kunna utnyttjas vid sidan av andra former. I 14 fall har alltså förhandlingar om förskottering skett integrerat i den övriga finansieringsförhandlingen. Tillämpningen av förskottering har en egen reglering i verkens regleringsbrev och det här beskrivna användandet av förskottering – att trafikverken förhandlar om förskottering för att komplettera de statliga medlen till infrastruktur – ligger inte i linje med denna reglering, bedömer Riksrevisionen. Därför behandlas förskotteringar i mer detalj i kapitel 6.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 69 RIKSREVISIONEN
   

85

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Riksrevisionen bad Trafikverket att få ta del av samtliga specifika intressent- och nyttoanalyser som, enligt uppgift, har gjorts för alla objekt som grund för medfinansieringsförhandlingarna. För järnvägsobjekt har vi inte erhållit några dylika analyser102 och vi har endast tagit del av sådana för ett mindre antal av de vägobjekt som ingått i förhandlingarna. Riksrevisionen drar därför slutsatsen att denna typ av analyser endast gjordes för ett urval av förhandlingarna om medfinansiering av objekt i nationell plan. Baserat på de analyser vi studerat kan vi vidare konstatera att dessa tenderar att fokusera på exploateringsvinster. De innehåller oftast ett underlag kring exploateringsvinster framtaget

av konsulter. Underlagen ger dock ingen uppenbar information om hur bedömningen av dessa konsultunderlag sedan gjorts.

Utvärderingen av avtalen, i kombination med de samlade effektbedömningarna för dessa objekt och de ovan nämnda intressent- och nyttoanalyserna, visar

på en risk för att det samlade beslutsunderlag som ska ligga till grund för prioriteringen av vilka objekt som kommer med i den nationella planen grumlas. Det förekommer åtminstone ett exempel (dubbelspår genom Varberg) på fall då tillkommande nyttor angetts som motiv för medfinansiering (i exemplet exploateringsvinster) och att dessa nyttor också återfinns i den samlade effektbedömningen av objekten, dvs. de adderas till de traditionella samhällsekonomiska kalkylerna. Detta trots att såväl Banverket som kommunen i fråga bedömt dem som för höga.103

Trafikverkens tanke i Modeller och metoder, som sedan regeringen ställde sig bakom i planeringsdirektiven till trafikverken, var att i förhandlingarna

fokusera på förekomsten och storleken på tillkommande lokala nyttor för att på så sätt få ett underlag på lokal nivå för hur en lämplig finansieringsfördelning kan se ut. Syftet var inte att dessa nyttor också skulle plockas in i beslutsunderlaget för vilka objekt som ska prioriteras gentemot andra för att komma med i den långsiktiga planen. Risken för dubbelräkning av vissa nyttor blir istället stor, något som påverkar beslutsunderlaget och i förlängningen bedömningen av om objekten ryms i den nationella planen eller inte. Även om vissa av dessa nyttor är sådana att de idag saknas i den samhällsekonomiska kalkylen och därmed skulle kunna adderas, så blir underlagen inte längre jämförbara då sådana nyttor inte systematiskt har sökts och bedömts för anslagsfinansierade objekt.

102Företrädare för Trafikverket anför att motsvarande material finns i tidigare genomförda förstudier och järnvägsutredningar, uppgift i e-post från Trafikverket, 2011-11-14. Trafikverket har beretts möjlighet att sammanställa detta underlag och låta Riksrevisionen ta del av det, men verket avböjde.

103Samlad effektbedömning för Varberg dubbelspår (tunnel) inklusive resecentrum, bvgb_015_o_090519_seb_varberg.

RIKSREVISIONEN 70 Medfinansiering av statlig infrastruktur

86

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Riksrevisionens uppdrag till VTI avgränsades till att gälla avtal om medfinansiering av namngivna objekt aktuella för nationell plan. Därutöver finns även en del avtal som avser medfinansiering av förstudier och utredningar kring järnvägsobjekt (exempelvis för sträckan Sundsvall– Härnösand, Ostlänken, och Simrishamnsbanan). Detta är i och för sig inget nytt i och med den senaste satsningen på medfinansiering, utan medfinansiering av utredningar och annat beslutsunderlag har skett även tidigare. Enligt företrädare för Trafikverket föreligger en risk att vissa objekt

och åtgärder för dessa blir mer utredda än övriga.104 En risk med det senare är enligt Riksrevisionen att det är kostnadsdrivande och också indirekt påverkar prioriteringen om alternativa lösningar inte belyses, något vi redogör för utförligare i kapitel 7.

Riksrevisionen bedömer att det finns en risk för att vissa beslutsunderlag inte är objektiva. I den samlade effektbedömningen av E4 Sundsvall har

exempelvis omfattande regionalekonomiska nyttor tillförts den traditionella samhällsekonomiska kalkylen. Dessa nyttor bygger inte på trafikverkens underlag utan på en analys framtagen av en konsult på uppdrag av Sundsvalls kommun. Riksrevisionens bedömning är att merparten av de regionala nyttor som förs fram i den analysen inte ska räknas med i den samlade effektbedömningen eftersom det rör sig om rena omfördelningseffekter; de regionalekonomiska nyttorna för Sundsvall motsvaras av minskade nyttor

för andra regioner. Att den regionalekonomiska analysen är framtagen på uppdrag av en kommun och i ett annat syfte än vad Trafikverket ska ha i sin planering framgår inte av trafikverkens samlade effektbedömning. Ett annat exempel, som visserligen ligger utanför den senaste åtgärdsplaneringen men som visar hur kommuner och regionala företrädare kan försöka påverka beslutsunderlagens innehåll, är en av en länsstyrelse nyligen genomförd konsultupphandling. Man söker en konsult som ska granska trafikverkens befintliga bedömning av dubbelspårsutbyggnaden mellan Gävle och Sundsvall i syfte ”att ta fram ett underlag som kan övertyga regering och riksdag om

att en investering i dubbelspår på Ostkustbanan Gävle-Härnösand är den bästa samhällsekonomiska investeringen de kan besluta om”.105 En eventuell återanvändning av sådana underlag i en framtida nationella planering måste ske med stor försiktighet.

104Intervju med företrädare för Trafikverket, 2011-04-18.

105Kravspecifikation samhällsekonomi Ostkustbanan Gävle-Sundsvall, 2011-10-13, Dnr 341-6043-11, Länsstyrelsen Västernorrland.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 71 RIKSREVISIONEN
   

87

Skr. 2011/12:139

Bilaga

5.3.3Brukaravgifter har inte motiverats och konsekvensbelysts tillräckligt väl

Som redan framgått innehåller överenskommelserna kring brukaravgifter, inklusive trängselskatt, ingen beräkning och redovisning av tänkbara negativa effekter. Överlag är ett generellt problem att förhandlingarna om medfinansiering skett parallellt med åtgärdsplaneringen och i sådan tidspress att kostnader och risker med olika typer av finansiering inte funnits med i

underlagen. Vare sig i avtal eller i övrigt underlag återfinns några motiveringar till varför finansiering ska ske med brukaravgifter, vilka andra alternativ som har funnits och varför de har avförts.

I de överenskommelser som studerats där vägavgifter skulle utgöra hela eller delar av medfinansieringen – E4 Sundsvall, bron över Motalaviken, E4 Örnsköldsvik och E22 Förbi Norrköping – så har avgifterna i varierande grad ingått i de samhällsekonomiska analyserna, se Tabell 1. I fallet E4 Sundsvall har två kalkyler gjorts, en med och en utan vägavgifter. Det är uppenbart

utifrån de två kalkylerna att den valda finansieringen – införandet av en avgift för tung trafik – gör den samhällsekonomiska kalkylen än mer olönsam än med sedvanlig anlagsfinansiering. Detta kommenteras emellertid inte av Vägverket och inga konsekvenser av detta faktum tydliggörs heller. Under framtagandet av underlaget upptäckte man att det fanns problem med att avgiftens trafikstyrande effekter: avgiften skulle göra att trafiken skulle välja den ”gamla” vägen. Lösningen blev, enligt vad Riksrevisionen erfar, att förbjuda tung trafik att färdas genom centrum. För bron över Motala ström har den samhällsekonomiska analysen gjorts under antagande om finansiering genom vägavgift och åtgärden bedöms som svagt lönsam. Då det inte finns någon samhällsekonomisk kalkyl utan avgiftsfinansiering, dvs. med traditionell anslagsfinansiering, att jämföra avgiftskalkylen med går det emellertid inte att göra någon bedömning av huruvida avgiftsfinansieringen i sig ger ett bättre eller sämre utfall. När det gäller E4 Örnsköldsvik var vägavgift enligt uppgifter från Trafikverket en förutsättning i ett tidigt skede av analysen, men inte i

de slutliga analyserna. Det finns således inga jämförbara kalkyler av objektet med och utan avgiftsfinansiering. I fallet E22 Förbi Norrköping har avgifter inte varit en förutsättning i kalkylen. Såväl E4 Örnsköldsvik som E22 Förbi Norrköping var objekt med medfinansiering i form av vägavgift som fanns med i trafikverkens slutliga förslag till ny plan men som hamnade utanför planen i och med regeringens fastställelsebeslut.

RIKSREVISIONEN 72 Medfinansiering av statlig infrastruktur

88

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Tabell 1 Investeringsobjekt aktuella för nationell plan 2010–2021 där medfinansieringsavtalen innehåller vägavgifter

Objekt Total kostnad NNK Netto-nuvärde Avgift belyst Objekt med i
  (miljoner kr)   (miljoner kr) i kalkyl slutlig plan
           
E4 Sundsvall 3707 -0,2/-0,3 -788/-1236 Ja Ja
Rv 50 1594 0,3 454 Nej Ja
Mjölby-Motala
         
E4 809 -0,8 -749 Ja, men ej Nej
Örnsköldsvik jämförbart
       
E22 Förbi 1532 0,5 798 Nej Nej
Norrköping
         
           

Källa: Medfinansieringsavtal och Samlade effektbedömningar för respektive objekt från

Trafikverket samt regeringens förteckning över objekt med fastställd plan.

5.3.4Förhandlingarna om Västsvenska infrastrukturpaketet

Det mest uppenbara exemplet där beslutsunderlaget brister är dock Västsvenska infrastrukturpaketet (VIP). Riksrevisionen kan se tre problem med beslutsunderlaget kring VIP som hänger ihop med att paketet till stor del ska finansieras med trängselskatt i Göteborg. För det första är det

enligt Riksrevisionens bedömning tvivelaktigt om avgiften verkligen kan kallas trängselskatt. För att VIP skulle få komma med i planen krävde regeringen en medfinansiering om 50 procent.106 Det beskrivs i Cars m.fl. (2011) som att en trängselskatt blev en nödvändig del för att medfinansiera denna andel, dvs. ursprungssyftet med avgifterna är att de ska finansiera ny infrastruktur och de lokala/regionala politikerna såg avgifterna som en ny praktisk finansieringskälla.107 Huvudsyftet bakom införandet är således uppenbart finansiellt snarare än att optimera trängseln.

Att minska trängseln har för det andra inte heller varit styrande vid utformningen av avgiftssystemet. Den utredningsgrupp, under ledning av Vägverket och Banverket, som skulle utreda utformningen av trängselskattesystemet fick

i uppdrag att ta fram ett system som genererade 1 miljard kronor (± 200 miljoner kronor) i intäkter år 2015, ett mål som sedan förfinades till en årlig nettointäkt på 650–750 miljoner kronor år 2015. Projektgruppen själva lade sedan till ett antal undersyften, varav en maximal minskning av trängseln utan orimlig anpassningskostnad för resenärerna var ett.108 Sammantaget innebär

106Cars m.fl. (2011), s. 107 och intervju med dåvarande statssekreteraren på Näringsdepartementet, 2011-06-09.

107Cars m.fl. (2011), s. 111-112.

108Banverket och Vägverket (2009).

Medfinansiering av statlig infrastruktur 73 RIKSREVISIONEN
   

89

Skr. 2011/12:139

Bilaga

detta att det är osannolikt att trängselskattesystemet är effektivt utformat och det finns en risk att vinsten av den minskade trängseln inte uppväger de negativa undanträngningseffekter som trängselskatten har.

För det tredje, och kanske mest anmärkningsvärda, har inte de samhällsekonomiska kalkylerna och de samlade effektbedömningarna för de objekt som ingår i VIP gjorts utifrån förutsättningen att ett omfattande trängselskattesystem ska införas i Göteborg. De genomgripande effekter som detta system förväntas ha på trafiken i Göteborgsregionen är således inte med i det beslutsunderlag som är framtaget inför den nationella planen. VIP som paket är dessutom kraftigt olönsamt. Den största enskilda investeringen är Västlänken som har

en redovisad negativ nettonuvärdeskvot på -0,55 vilket motsvarar ett underskott i nettonuvärde på 9,3 miljarder kronor. Hur detta redan stora underskott påverkas av införandet av avgifter och vilka konsekvenserna blir för samhället och medborgarna är alltså inte utrett. Det är därmed troligt att saldot för samhället, till följd av det faktum att VIP ska finansieras med brukaravgifter, är ännu mer negativt än vad som framgår av de kalkyler som är gjorda utan trängselskatt.

5.4Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionen kan konstatera att regeringens initiativ har lett till att utrymmet för investeringar i infrastruktur har ökats. De uppgifter som regeringen anför talar om att investeringsutrymmet utökats med ca 65 miljarder kronor till följd av medfinansiering. Det är dock framför allt statens egna pengar som står

för tillskottet i och med att den största delen utgörs av intäkter från statliga trängselskatter och vägavgifter. Ren medfinansiering, i form av tillskott av ickestatliga pengar, uppgår endast till som högst 25 miljarder kronor. Det faktiska nettotillskottet är dock mindre än så i och med att delar av dessa bidrag i själva verket går till åtgärder som ligger utanför det statliga åtagandet. Det finns också en uppenbar risk att även statliga medel från den nationella transportplanen följer med till dessa icke-statliga åtgärder. Avtalen ger dock ingen möjlighet

att bestämma storleken på dessa belopp då nödvändig information om ansvarsfördelning inte finns med, vare sig i avtal eller i annat underlag.

Riksrevisionen kan vidare konstatera att det av underlagen inte framgår hur de medfinansierade investeringarna är utformade, vem som betalar vad och motiven för detta. Detta leder till att det är svårt att vid en studie av avtalen och tillhörande beslutsunderlag kunna säga huruvida statsmakternas mål och intentioner om att medfinansieringen ska resultera i en bättre nationell plan uppfyllts.

För brukaravgifternas risker och konsekvenser saknas beskrivningar och analyser i såväl avtal som i tillhörande samhällsekonomiskt beslutsunderlag.

RIKSREVISIONEN 74 Medfinansiering av statlig infrastruktur

90

Skr. 2011/12:139

Bilaga

6Avtal om förskottering av nationella infrastrukturprojekt 2008–2010

Som framgick av förra kapitlet omfattade en stor andel av avtalen om medfinansiering av nationella infrastrukturobjekt inte bara sedvanlig medfinansiering utan även förskottering från lokala intressenter. Bland de drygt 40 medfinansieringsavtal som Riksrevisionen tagit del av ingick

medfinansiering i form av förskottering i sju avtal och ”diskuterades” enligt ytterligare sju. Riksrevisionen bad Trafikverket att få ta del av all dokumentation i samtliga förskotteringsärenden rörande väg och järnväg som verket eller

dess företrädare hanterat under åren 2008–2010. Vi fick sammanlagt 15 förskotteringsärenden, där vissa ärenden omfattade flera avtal. Bland dessa ingick de flesta av de ovanstående sju.109 Trafikverket tog på Riksrevisionens förfrågan fram en sammanställning över dessa förskotteringsärenden. Denna var dock inte tillräckligt tydlig på väsentliga faktorer, såsom t.ex. byggstart enligt gällande plan, vilket föranlett Riksrevisionen att göra en egen sammanställning.110

Riksrevisionens granskning av trafikverkens arbete med förskotteringsärenden är baserad på underlag knutna till de 15 ärendena Trafikverket angivit

i sin förteckning. Utöver förskotteringarnas frekvens inom senaste åtgärdsplaneringen anser Riksrevisionen det motiverat att granska hur trafikverkens arbete med förskotteringar utförts i förhållande till de fem riktlinjer kring förskotteringar som infördes i verkens regleringsbrev för 2009 (se kapitel 4). Riksrevisionen har valt att granska avtal och övrig hantering av förskotteringarna med avseende på tre av regleringsbrevens fem riktlinjer. De tre har samhällsekonomisk relevans, medan övriga två är av mer administrativ karaktär. De tre är:

109Ett inom åtgärdsplaneringen förskotterat objekt fanns emellertid inte med (E20 Genom Alingsås) i Trafikverkets förteckning eller underlag som Riksrevisionen fick ta del av.

110Som nämnts i avsnitt 5.3 har Riksrevisionen konstaterat att ett antal relevanta sammanställningar inte funnits tillgängliga i Trafikverket. Enligt god förvaltningspraxis finns en skyldighet att dokumentera det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan ha betydelse för ärendets utgång, något som framgår av uttalanden från Justitieombudsmannen, t.ex.

JO 1976/77 s. 269, JO 1979/780 s. 334.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 75 RIKSREVISIONEN
   

91

Skr. 2011/12:139

Bilaga

1.Skälen för behovet av förskottering ska anges i den förskotterande aktörens ansökan till respektive verk.

2.Ett projekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med fem år.

3.Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras.111

Av de totalt 15 förskotteringsärendena härrörde sig fem från tiden innan dessa riktlinjer trädde i kraft, och 10 från tiden därefter när dessa riktlinjer gällt.

Nio ärenden rör förskottering av väginvesteringar och sex fall rör järnväg. I bilaga 2 återfinns en tabell över materialet.

6.1Processen i ett förskotteringsärende112

Processen som leder fram till ett beslut om förskottering inleds med en muntlig dialog mellan trafikverken på regional nivå och intressenten kring en eventuell förskottering. I samband med denna dialog stämmer verkets region av med verkets centrala organisation om förskottering är möjlig och önskvärd. Eftersom verkets/verkens samlade förskottering maximalt får uppgå till 30 procent av investeringsanslaget behöver man bland annat bedöma om det nationella utrymmet som finns (dvs. 30 procent av det årliga investeringsanslaget minus utestående skuld för redan ingångna förskotteringsavtal) räcker till. Detta har inte hittills varit en bindande restriktion vare sig i Vägverket eller i Banverket och därför har alla som så

önskat fått förskottera ”sin” statliga investering. Därefter har man på regional nivå inom respektive verk skrivit avtal om förskottering med intressenten.

I denna process är det endast det ingångna avtalet som har dokumenterats. Om investeringen överstiger 20 miljoner kronor ska ärendet underställas regeringens beslut. Trafikverken har då till Näringsdepartementet skickat in avtalet tillsammans med ett skriftligt yttrande där generaldirektören

tillstyrkt förskotteringen. Man har från departementet i vissa fall återkommit till verken och bett om kompletterande uppgifter såsom förskotteringens syfte eller projektens kostnader med mera. Enligt uppgift från tjänsteman i Näringsdepartementet har man i regeringskansliet, innan gängse beredning av beslutsärendet påbörjats, rutinmässigt försäkrat att tidigareläggningen är maximalt fem år, att beslut från respektive fullmäktigeförsamling finns, samt

att avtalet inte innehåller någon bestämd tidpunkt för återbetalning.113 Man har

111Av pedagogiska skäl presenteras riktlinjerna i en annan ordning än de förekommer i regleringsbreven. I detta kapitel refereras riktlinjerna till den nummerordning Riksrevisionen anger ovan.

112Där inte annan källa anges bygger hela stycket på intervju med tjänstemän vid Trafikverket, 2011-10-06.

113Uppgift i e-post från Näringsdepartementet, 2011-11-03.

RIKSREVISIONEN 76 Medfinansiering av statlig infrastruktur

92

Skr. 2011/12:139

Bilaga

också kontrollerat att avtalen inte innebär indexuppräkningar eller räntor samt att förskotteringsbeloppet ryms inom gällande förskotteringsram.114 Någon samlad uppföljning av hur Trafikverket tillämpat riktlinjerna har man inte gjort.115

Trafikverket har i år tagit fram förslag på en ny intern rutin och ny avtalsmall för förskotteringsärenden som bygger på motsvarande rutin och mall från Vägverket. Dessa är i skrivandets stund inte beslutade och har därmed inte börjat tillämpas ännu. Rutinen klargör den verksinterna ärendegången och ansvarsförhållandena och stipulerar om två årliga avstämningar av det samlade förskotteringsläget på central nivå. Rutinen anger vidare att förskotteringsavtal ska hanteras separat från andra avtal, vilket Riksrevisionen bedömer vara en klar förbättring. Rutinen anger att Trafikverkets regioner ska prioritera bland förskotteringsobjekten inom sin region, och en samlad prioriteringsordning sammanställs sedan centralt baserad på regionernas. Avtalsmallen är

mycket kortfattad. Den innehåller inga standardiserade skrivningar om förskotteringens motiv, objektets förekomst i den nationella planen eller byggstart som möjliggörs av avtalet.

6.2Motivet till förskotteringen anges inte i alla avtal

En av de riktlinjer som fördes in i Vägverkets och Banverkets regleringsbrev för 2009 statuerar att motivet till förskotteringen ska anges i intressentens ansökan. Som framgick ovan har trafikverken emellertid arbetat mer informellt i förskotteringsärendena och inte dokumenterat annat än ingångna avtal. Några egentliga ansökningar finns alltså inte. Riksrevisionen har därför granskat om intressentens motiv till förskotteringen framgår av avtalen eller de yttranden som tillställts Näringsdepartementet.

Av de fem avtalen från 2008 är det endast ett som innehåller uppgift om förskotteringens syfte (E6.2 Göteborgs hamn/Lundbyleden [155 Syrhålamotet– Vädermotet], vars syfte är samordning med annan investering). Detsamma gäller de yttranden trafikverken skickade avseende dessa objekt till

regeringen för beslut. Bristen på motiveringar kan möjligen förklaras med att statsmakterna vid denna tidpunkt inte hade reglerat att förskotteringens syfte bör framgå i någon dokumentation. Av de resterande tio projekten – som alla avtalats om efter det att de nya riktlinjerna infördes – är det tre avtal där

114Uppgift i e-post från Näringsdepartementet, 2011-12-01.

115Uppgift i e-post från Näringsdepartementet, 2011-11-03.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 77 RIKSREVISIONEN
   

93

Skr. 2011/12:139

Bilaga

motiv inte framgår (Umeåprojektet, Trafikplats Jung och Västerås–Sagån).116 Inte heller i verkens yttranden till regeringen i dessa förskotteringsärenden anges något syfte (utöver ”tidigareläggning”). Regleringen har alltså medfört en klar förbättring i detta avseende, men ambitionen bör förstås vara att ange förskotteringens syfte i samtliga fall.

6.3Problem att beräkna tidigareläggningens längd

Enligt de nya riktlinjerna får investeringar genom förskottering tidigareläggas högst fem år. För att man ska kunna avgöra hur lång en avtalad tidigareläggning är, behövs uppgift om byggstart enligt gällande plan och om den byggstart som möjliggörs av förskotteringsavtalet. Riksrevisionen har gått

igenom de avtal, och i förekommande fall yttranden till Näringsdepartementet, som finns för de 15 förskotteringsärendena. Vi har konstaterat ett antal problem när det gäller möjligheten att beräkna tidigareläggningens längd. Problemen skiljer sig inte nämnvärt åt före och efter de nya riktlinjerna i regleringsbrevet och därför diskuteras samtliga 15 ärenden i ett sammanhang.

I något fall anges inte tidpunkt för byggstart till följd av förskotteringen (exempelvis Cirkulationsplats Morkullevägen). I flera andra fall anges inte heller byggstart enligt gällande nationell plan (exempelvis Umeåprojektet, Trafikplats Jung, Slambymotet, Förstudie Ådalsbanan117, Flen–Oxelösund, och tre av fyra delobjekt i Kust till kust-avtalet).118

För de av dessa objekt som är namngivna i den gällande planen kan byggstart enligt plan förstås kontrolleras i motsvarande dokument (dvs. den nationella planen för 2004-2015). Detta är emellertid inte möjligt för objekt som inte finns med alls i någon gällande plan. Av de 15 fall Riksrevisionen har granskat är det två objekt som inte ingår över huvud taget i den plan som gällde vid

avtalets undertecknande. Dessa är Förstudie Ådalsbanan – där förskotteringen enligt avtalet orsakas av att objektet inte finns med i plan (!)– och de tre delobjekten i Kust till kust-projektet (Örsjö och Åryds mötesstationer och Växjö bangårdsombyggnad) som inte heller fanns med i den nationella planen för 2004–2015.

116I avtalet om Umeåprojektet står det visserligen att syftet är att tidigarelägga investeringen, men det anser Riksrevisionen inte vara ett godtagbart motiv eftersom avtalen per definition reglerar just tidigareläggning.

117Förstudie Ådalsbanan avsåg en annan, betydligt mer omfattande, utbyggnad av banan i ny sträckning mellan Sundsvall och Härnösand, än det Ådalsbaneprojekt som för närvarande är i slutfasen och som främst inbegriper upprustning av befintlig bana.

118Dessa tre objekt är Örsjö mötesstation, Åryds mötesstation och Växjö bangårdsombyggnad. Det fjärde objektet är Alvesta resecentrum.

RIKSREVISIONEN 78 Medfinansiering av statlig infrastruktur

94

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Det blir också problematiskt att beräkna tidigareläggningens omfattning för objekt som, enligt förskotteringsavtal och verkens yttrande till regeringen, uppges ingå i den nationella planen, men inte i form av ett namngivet – och därmed tidssatt – objekt, utan uppges ingå i ett så kallat åtgärdsområde. Dessa är Cirkulationsplats Mårdgatan (åtgärdsområde: Trafiksäkerhetsåtgärder) och Flen–Oxelösund (åtgärdsområde: Trimning och effektivisering). I de nationella planerna fördelas medel till olika åtgärdsområden, men varken

i själva planen eller i dess underlagsdokument finns några uppgifter om vilka investeringsobjekt som ingår i dem. I dessa fall har Trafikverket bedömt att man kan sätta den planmässiga byggstarten för objekt inom åtgärdsområden som när Trafikverket eller dess föregångare avsatt medel i sin verksamhetsplanering för objektet.119 Verksamhetsplaneringen görs för treårsperioder.120 Objektet Flen–Oxelösund, med en total investeringskostnad

på 50 miljoner kronor, uppges emellertid i både avtalet och yttrandet ändå vara tidigarelagt med fem år. Det är alltså tveksamt om detta objekt varit planerat enligt ordinarie verksamhetsplanering vid den tidpunkt då förskotteringen avtalades.

6.4Tidigareläggning i förhållande till en ännu inte existerande plan

Trafikverkens riktlinjedokument inför åtgärdsplaneringen, Modeller och metoder, angav att förskottering är en form av medfinansiering som kan nyttjas för att, enligt regeringen uppdrag, söka medfinansiering från intressenter. Ett antal förskotteringsavtal från 2009 och de första månaderna under 2010 avser också förskottering av objekt i förhållande till dess byggstart enligt den då inte beslutade nationella planen för 2010–2021. I förskotteringsmaterialet finns avtal om sex eller möjligen sju objekt som alla avtalar om 5 års tidigareläggning

i förhållande till den kommande planen. Dessa är: Umeåprojektet, Trafikplats Jung, Slambymotet, de tidigare nämnda tre av fyra delobjekt i Kust till kust-projektet121 och Mötesspår i Nynäsgård.122 Flera av dessa ingår som delar i större medfinansierings- och genomförandeavtal. Riksrevisionens granskning visar att minst ett (Trafikplats Jung) av dessa objekt har flyttats

119Uppgift i e-post från Trafikverket, 2011-10-17.

120Uppgift i e-post från Trafikverket, 2011-10-17.

121Dessa är: Växsjö bangård, Mötesspår Åryd och Mötesspår Örsjö.

122Den sistnämnda är svårbedömd eftersom avtalet i sidhuvudet anges vara slutet i januari 2010 (innan nationella planen beslutades), men undertecknat först i juli samma år (dvs. efter den nya planen beslutats). Regeringen har inte fattat beslut om förskotteringar i förhållande till den nya planen innan de fastställt densamma. Riksrevisionen menar dock att detta inte ändrar det faktum att avtalen framförhandlats i förhållande till en ännu inte fastställd plan eftersom det är under den perioden avtalen är undertecknade.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 79 RIKSREVISIONEN
   

95

Skr. 2011/12:139

Bilaga

från byggstart 2019 i remissversionen av trafikverkens planförslag till 2016 i verkens slutliga planförslag, vilket alltså var vad som krävdes för att möjliggöra den byggstart 2011 som förskotteringsavtalet anger och samtidigt uppfylla kravet på maximalt 5 års tidigareläggning. Enligt tjänstemän i Trafikverket

såg man under åtgärdsplaneringen på samma sätt över tidläggningen av ytterligare ett antal objekt just för att möjliggöra förskottering där det fanns avtal om detta.123 Riksrevisionen bedömer att detta förfarande bryter mot den samhällsekonomiska prioriteringsordningen på samma sätt som beskrivits i kapitel 5, samt att det bryter mot intentionerna och reglerna för förskottering.

När förskottering förs in som en förhandlingsparameter i en förhandling om medfinansiering finns även en risk att förskotteringsdelen i avtalet inte automatiskt följer de riktlinjer som finns för förskotteringsärenden. Enligt

tjänstemän i Trafikverket kommer framtida förskotteringsärenden att hanteras enligt den nya rutinen och avtalas om enligt den avtalsmall som håller på att tas fram inom verket.124

6.5Konsekvenser för planens genomförande och för övriga enskilda objekt

Enligt den tredje riktlinjen ovan ska varje förskotterings effekter på genomförandet av planen som helhet och andra enskilda objekt

klargöras. Riksrevisionens granskning av avtal och yttranden i de 15 förskotteringsärendena från 2008–2010 finner inga sådana bedömningar eller skrivningar om detta över huvud taget. För tidigare år har trafikverken gjort (den odokumenterade) bedömningen att eftersom det nationella utrymmet för förskotteringar inte varit fullt intecknat så har det inte funnits några sådana konsekvenser.125 Den kommunala kompetensutredningen bedömde emellertid redan 2007 att förskotteringarnas omfång var så stort att intentionen om att inte störa ut ordinarie planering var i fara. När många objekt förskotteras kommer det som byggs inte att spegla den samhällsekonomiska värderingen som, enligt ett antal propositioner och riksdagsbeslut, ska vara en grund för den nationella planen.

Utredningen påpekade också att när intresset för förskottering är större än möjlig volym tvingas man prioritera mellan potentiella förskotteringar, vilket riskerar leda till ”nya orättvisor”. För 2011 är intresset större än utrymmet under 30-procentsgränsen. Trafikverket avser att årligen samla ihop de objekt

123Intervju med tjänstemän i Trafikverket, 2011-10-06.

124Ibid.

125Ibid.

RIKSREVISIONEN 80 Medfinansiering av statlig infrastruktur

96

Skr. 2011/12:139

Bilaga

som kan vara aktuella för förskottering och centralt göra en samlad översyn och prioritering av dessa. Detta har man alltså gjort i år och Riksrevisionen har tagit del av resultatet av denna prioritering. Den ska ha skett utifrån samhällsekonomiska grunder, utifrån en önskan om att kvalificera för tidsbundna EU-medel (Kust till kust-objekten) samt vissa storleksmässiga begränsningar (två större projekt fick inte plats inom det tillgängliga utrymmet).126 Det finns emellertid ingen dokumentation av prioriteringens grunder.

6.6Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionens granskning av 15 förskotteringsärenden 2008–2010 har visat att användningen av förskottering under 2008–2010 har haft brister.

Användningen har inte stått i samklang med förskotteringarnas ursprungliga syfte och regler. Vidare har inte de riktlinjer för förskotteringar som infördes i verkens regleringsbrev 2009 för att öka rättvisa och transparens efterföljts i tillräcklig utsträckning.

För att förskottering ska innebära en tidigareläggning och inte bara vara ett sätt för intressenten att köpa statliga investeringsmedel till den egna regionen, krävs att det förskotterade objekten återfinns inom regeringens nationella plan och/eller trafikverkens ordinarie planering. Riksrevisionens granskning visade att detta inte varit uppfyllt eller tveksamt i ett antal fall.

Trafikverken förordade i Modeller och metoder att man kunde förhandla om förskottering på samma sätt som övrig medfinansiering. Regeringen gav verken i uppdrag att tillämpa rapportens huvuddrag i åtgärdsplaneringen. Trafikverken har därför också ingått ett antal avtal om förskottering i förhållande till den då ännu inte beslutade nationella planen för 2010– 2021. Riksrevisionen bedömer att detta förfarande bryter mot den samhällsekonomiska prioriteringsordningen på samma sätt som beskrivits i kapitel 5, samt bryter mot intentionerna och reglerna för förskottering (hela systemet med förskottering avser förskottering i förhållande till en gällande plan).

När en stor del av Trafikverkets pågående investeringar utgörs av förskotteringar, riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen rubbas. Vidare är det sannolikt att förutsättningarna för genomförandet av hela den nationella planen och dess ingående objekt påverkas. Trafikverken har emellertid inte gjort några dokumenterade bedömningar av förskotteringarnas

126Intervju med tjänstemän i Trafikverket, 2011-10-06 och uppgifter i e-post från tjänsteman i Trafikverket, 2011-10-17.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 81 RIKSREVISIONEN
   

97

Skr. 2011/12:139

Bilaga

inverkan på genomförandet av den nationella planen eller för andra enskilda objekt, vilket enligt riktlinjerna i regleringsbreven ska göras innan avtal ingås. Det finns heller ingen dokumenterad grund för hur prioriteringar mellan ingångna förskotteringsavtal ska göras när det nationella utrymmet för förskotteringar är fullt.

Det är positivt att Trafikverket nu tar fram förslag till ny rutin och ny avtalsmall för hantering av förskottering. I sin nuvarande form innebär de emellertid inte tillräckliga förbättringar i de ovanstående avseendena.

RIKSREVISIONEN 82 Medfinansiering av statlig infrastruktur

98

Skr. 2011/12:139

Bilaga

7Medfinansieringens effekter

Hittills i granskningen har vi pekat ut risker och problem med att förhandla om medfinansiering generellt och för olika former av medfinansiering specifikt (kapitel 4). Vi har även studerat det arbete (”processen”) som genomfördes

av olika aktörer kring regeringens satsning på medfinansiering (kapitel 3) och slutligen har vi granskat utfallet av denna satsning (kapitel 5). Eftersom förskottering är en särskild form av medfinansiering – både som del av

medfinansieringssatsningen och som en egen företeelse som trafikverken länge tillämpat – beskrevs och granskades förskotteringar i ett eget kapitel (kapitel

6). I detta kapitel beskriver och diskuterar vi fler effekter av medfinansiering och förskottering. Den första centrala effekten vi beskriver, i avsnitt 7.1, är den komplexa risk- och problembild som skapas av att medfinansiering har kunnat ge förtur till den nationella planen. Den andra, i avsnitt 7.2, rör hur ansvarfördelningen för olika delar av samhällets infrastruktur har påverkats av medfinansiering och förskotteringar. I avsnitt 7.3 diskuterar vi risker med att

låta lokala nyttor utgöra grund för medfinansieringsförhandlingar. I avsnitt 7.4 förs en diskussion kring särskilda problem med och effekter av brukaravgifter i åtgärdsplaneringen, varpå följer en motsvarande diskussion om förskottering i avsnittet 7.5. Effekter och problem till följd av brister i dokumentation och underlag tas sedan upp i 7.6 och kapitlet avslutas med avsnittet 7.7 där vi för en

diskussion om hur medfinansieringssatsningen påverkat möjligheterna för god kostnadskontroll i investeringsverksamheten.

7.1Medfinansiering har inneburit förtur till planen

Det är i enskilda fall inte möjligt att säga med säkerhet om medfinansiering och förskottering som de använts i senaste åtgärdsplaneringen lett till att intressenter kunnat få förtur inom infrastrukturplaneringen (det vill säga antingen komma med i planen fast man annars inte skulle, eller få en tidigare byggstart i planen). Detta har att göra med att vi inte vet vilken

plan som skulle ha beslutats utan förhandlingar om medfinansiering och förskotteringar. Vilka objekt som kommer med i en nationell plan beslutas av regeringen och vi vet inte vilken plan som skulle ha beslutats utan satsningen

Medfinansiering av statlig infrastruktur 83 RIKSREVISIONEN
   

99

Skr. 2011/12:139

Bilaga

på medfinansiering. Riksrevisionen menar dock att övervägande skäl talar för att medfinansieringsförhandlingarna har lett till att lokala och regionala intressenter har getts förtur, dvs. att medfinansierade och förskotterade projekt har gått förbi den samhällsekonomiska prioriteringsordningen inom åtgärdsplaneringen. Dessa skäl presenteras och diskuteras i detta avsnitt.

Regeringen och riksdagen uttalade inledningsvis (infrastrukturpropositionen respektive flera betänkanden) att medfinansiering skulle vara ett

frivilligt åtagande som inte skulle ge förtur inom åtgärdsplaneringen. I det riktlinjedokument, Modeller och metoder, som enligt regeringens

planeringsdirektiv skulle tillämpas i förhandlingsarbetet angavs emellertid att vissa modeller av medfinansiering skulle få påverka prioriteringsordningen.

Vidare visar en nyligen gjord ekonometrisk studie, Jussila Hammes (2011), att sannolikheten att ett infrastrukturprojekt ska komma med i den nationella planen för 2010–2021 ökade för medfinansierade objekt jämfört

med helt anslagsfinansierade objekt. Hon har undersökt hur sannolikheten att ett objekt kommer med i plan påverkas av en rad faktorer, bland annat projektens samhällsekonomiska lönsamhet (nettonuvärdeskvot) och andelen av investeringskostnaden som täcks av medfinansiering. Resultaten visar att

graden av medfinansiering har en positiv effekt på sannolikheten att ett projekt inkluderats i den nationella planen, även sedan man kontrollerat för andra väsentliga egenskaper hos objekten.

7.1.1Ogynnsamma drivkrafter

Enligt TRV & SKL (2010) och Medfinansieringsutredningen uppfattade de flesta kommuner och andra intressenter trafikverkens inbjudan till förhandling om medfinansiering just som en förhandling om att öka chanserna

att få med projekt i den egna regionen i den nya infrastrukturplanen. Medfinansieringsutredningen skriver i sin utvärdering av åtgärdsplaneringen att möjligheten att de medfinansierade objekten prioriteras in i planen

för flertalet medfinansiärer varit en absolut förutsättning för att gå in i en förhandling om medfinansiering. Utredningen ger ett antal exempel från intervjuer som genomförts med regionala representanter från såväl

trafikverken och kommuner/regioner och dessa menar att projekt som kunde visa på medfinansiering hade ett bättre utgångsläge och att attityden till kommunerna skiljde från statens sida beroende på kommunens möjlighet att medfinansiera. Intressenterna uppfattade således att förhandlingarna gällde att ”köpa till sig” investeringar till den egna regionen.

Om spelreglerna är sådana att medfinansiering ger förtur i prioriteringen blir det ingen egentlig frivillighet i att lämna bidrag. I åtgärdsplaneringen bildades i och med detta starka drivkrafter för intressenterna att genom medfinansiering

RIKSREVISIONEN 84 Medfinansiering av statlig infrastruktur

100

Skr. 2011/12:139

Bilaga

försöka få förtur till en plats i planen. I kapitlen 5 och 6 visade Riksrevisionen att ett antal medfinansieringsförhandlingar omfattade förskottering som i

ett antal fall ingick som del i avtalens förhandlingslösning. Riksrevisionen bedömer därför att även förskotteringsmöjligheten bidragit till de ogynnsamma drivkrafterna. Genom att man, tvärtemot reglerna för förskottering, förhandlat om förskottering i förhållande till en ännu inte beslutad plan har intressenterna haft drivkrafter att genom att ta på sig en räntekostnad försöka få förtur till en tidigare plats i den kommande planen. Det faktum att den nya planens första år redan var intecknade av pågående objekt, bl. a från närtidssatsningen, har förmodligen bidragit till att intressenter varit angelägna om att förskottera.

Ogynnsamma drivkrafter kan också förekomma i andra riktningen i förhandlingar om medfinansiering. Det kommunala planmonopolet gör att det kan vara Trafikverket som hamnar i situationen att man för statens

räkning måste ”betala” – främst i form av att gå med på de krav på tillägg och standardhöjningar, exempelvis överdäckningar, tunnellösningar eller alternativ sträckning – som kommunerna kan kräva i förhandlingarna. Detta är något som har tagits upp av såväl Trafikverksutredningen127 som av Banverket i den idépromemoria som skrevs inför medfinansieringsförhandlingarna.128

I den senare förslogs därför att dåvarande Banverket skulle samla sig kring en fastställd definition av medfinansiering och vad medfinansieringen skulle avse för att utgöra en ram för förhandlingarna och att alla avsteg härifrån skulle motiveras. Denna idépromemoria antogs emellertid, som tidigare nämnts, inte centralt i Banverket.

7.1.2Lägre samhällsekonomisk effektivitet

En effekt av att medfinansiering kunnat ge förtur till planen är att mindre lönsamma projekt tränger ut mer lönsamma genom medfinansiering. Även om ett medfinansierat projekt är lönsamt innebär medfinansieringen att den samhällsekonomiska effektiviteten minskar om det tränger ut ett mer lönsamt projekt. Det kan därför vara motiverat att studera de olika medfinansierade projektens samhällsekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska bedömningar för att studera hur den samhällsekonomiska lönsamheten i åtgärdsplaneringen påverkats.

Västsvenska infrastrukturpaketet konstaterades av VTI vara ett uppenbart exempel på hur kommuner och regioner ”köpt in” en paketlösning

som inkluderar olönsamma eller tveksamma objekt i planen genom medfinansiering. Delobjektet Västlänken – en järnvägstunnel under

127SOU 2009:31.

128Banverket (2009a).

Medfinansiering av statlig infrastruktur 85 RIKSREVISIONEN
   

101

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Göteborg – uppvisar exempelvis en kraftigt negativ nettonuvärdeskvot motsvarande en samhällsekonomisk förlust på 9,3 miljarder kronor.129 När Västsvenska paketet tillsammans med ytterligare ett antal objekt (bl.a.

dubbelspårsutbyggnaden genom Varberg) fördes in i den slutliga planen lyftes två namngivna objekt ur planen (E22 Förbi Norrköping samt E4 Örnsköldsvik) samtidigt som man, enligt muntlig uppgift från Trafikverket, i planförslaget skar ned medlen avsatta till de olika åtgärdsområdena (de så kallade ”potterna”, se även kapitel 6). Investeringar som finansieras via dessa åtgärdspotter bedöms i allmänhet ha hög samhällsekonomisk lönsamhet och god uppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen.130 Enligt beräkningar som VTI gjort på Riksrevisionens uppdrag, har regeringens omprioritering av objekt

lett till en minskning av den samhällsekonomiska lönsamheten med närmare 19 miljarder kronor i en jämförelse mellan trafikverkens planförslag och slutlig plan.131 Den (storleksviktade) lönsamheten i planen, mätt som NNK, minskade från omkring 0,2 i planförslaget till 0,07 i den slutliga planen, dvs. lönsamheten mer än halverades.132

Det finns från senaste åtgärdsplaneringen också exempel på att Trafikverket gjort väl höga samhällsekonomiska värderingar av de medfinansierade projektens icke-prissatta effekter. Ett exempel är E4 Sundsvall, där de ickeprissatta effekterna till följd av bron över Sundsvallsfjärden beräknades uppgå till minst 1,2 miljarder kronor. Enligt Riksrevisionens beräkningar är en mer rättvisande nivå 700 miljoner kronor eftersom Vägverket felaktigt inkluderat arbetsmarknadseffekter som motsvaras av förluster i kringliggande kommuner (och därmed inte ska räknas i en nationell kalkyl, se ruta i kapitel 2). Ännu

ett exempel är den tidigare nämnda tågtunneln under Varberg. Projektets nettonuvärdeskvot är låg; -0,6 och projektet ger ett samhällsekonomiskt underskott, beräknat som nettonuvärde, som uppgår till 1,6 miljarder kronor. Trafikverket bedömde ändå att projektet kan vara lönsamt eftersom effekter som inte finns med i den samhällsekonomiska kalkylen – särskilt

exploateringsvinster – enligt Banverket var värda de ca 1,6 miljarder kronor som krävdes för att projektet skulle nå en lönsamhetskvot om 0, dvs. ge tillbaka lika mycket som det kostar. För att hamna på denna nivå används dock en värdering av nämnda exploateringsvinster som såväl Varbergs kommun som Trafikverket bedömt vara för hög.

129Enligt Banverkets samlade effektbedömning, Bvgb_019_seb_100212 där byggkostnaden för Västlänken uppgår till 16 miljarder kronor. Enligt uppgift på Trafikverkets webbplats har byggkostnaden senare korrigerats till 20 miljarder kronor, varvid den samhällsekonomiska förlusten blir ännu större.

130Trafikverket (2010).

131Beräkningarna är gjorda på de objekt för vilka det finns information om samhällsekonomisk lönsamhet.

132Med samma beräkningsprinciper som tidigare, dvs. beräkningen inkluderade de namngivna objekt för vilka information om lönsamhet fanns.

RIKSREVISIONEN 86 Medfinansiering av statlig infrastruktur

102

Skr. 2011/12:139

Bilaga

7.1.3Omfördelning från resurssvaga till resursstarka intressenter

Olika medfinansiärer har inte bara olika betalningsvilja, utan även betalningsmöjlighet och förhandlingsskicklighet kan antas variera. Medfinansieringsidén byggde på att det skulle finnas en lokal (eller regional) betalningsvilja för en lokal nytta med den statliga investeringen.

Utgångspunkten med satsningen på medfinansiering var att det är rimligt att lokala intressenter får betala för den lokala/regionala nyttan av den statliga investeringen. Lokala nyttor i glesbygd är i regel mycket mindre än i tätorter. Glesbygdskommuner kommer därmed inte att kunna erbjuda medfinansiering baserat på lokala nyttor. För att inte en orättvisa ska uppstå till följd av

detta, är det nödvändigt att medfinansiärerna i medfinansierade projekt verkligen lämnar ett nettobidrag till den statliga delen av infrastrukturen. Medfinansieringen behöver med andra ord täcka alla kostnader för tillägg och standardökningar som tillkommer till följd av förhandlingen och utöver

detta en andel av statens ursprungliga ekonomiska åtagande. Annars kommer åtgärdsplaneringen med sitt substantiella inslag av medfinansiering att innebära en minskning av de statliga resurserna till anslagsfinansierade objekt; en omfördelning från resurssvaga till resursstarka kommuner och regioner.

Riksrevisionens granskning av avtalen har visat att det har varit en generell brist att man ur avtalen och övriga underlag inte kan utläsa vad intressenten gjort för åtagande och fått i gengäld för sitt finansiella bidrag. Men Riksrevisionen visade i kapitel 5 att det funnits ett antal enskilda fall där det är osannolikt att medfinansieringslösningen inneburit ett nettotillskott för staten. Ett exempel på detta är tågtunneln under Varberg som uppges kosta ungefär 3 miljarder kronor. Varbergs kommun medfinansierar projektet med 290 miljoner kronor, dvs. en medfinansiering på knappt tio procent av totalkostnaden.133 I projektet ingår också ett nytt centralt beläget resecentrum där det statliga bolaget Jernhusen bidrar med mellan 30 och 50 procent av centrets totalkostnad. Det är enligt Riksrevisionen osannolikt att dessa medfinansieringsbidrag ens täcker kostnaden för resecentrum och den alternativa, mer centrala, dragningen av spåren jämfört med en lösning längre från centrum. Till detta kan också läggas att det vid en dragning längre från centrum inte längre är nödvändigt med en dyr tunnellösning. VTI nämner fler exempel som kan tolkas som att staten ”bjuder” somliga kommuner på tillägg och förbättringar medan medborgarna

i andra kommuner får bära en stor del av kostnaderna för att staten bygger ny infrastruktur. Ett sådant exempel är nya sträckningar av E4 och E12 vid Umeå där kommunen till en mindre medfinansieringskostnad fått in ett objekt i plan

133Observera här att man uppenbarligen definierat statens ansvar som tågtunnel under staden trots att Banverket i andra sammanhang, och också tidigare vad gäller Varberg, definierat statens ansvar som spår i ytläge med bullerskyddsåtgärder.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 87 RIKSREVISIONEN
   

103

Skr. 2011/12:139

Bilaga

medan exempelvis Helsingborgs kommun fått betala nästan hela kostnaden på drygt 2 miljarder kronor för en järnvägstunnel (Södertunneln) under Helsingborg.

7.1.4Är medfinansiering utan förtur möjlig?

En naturlig fråga är om medfinansiering av statlig infrastruktur vore möjlig utan att frångå att samhällsekonomisk effektivitet ska vara den grundläggande prioriteringsprincipen. Ett sådant medfinansieringssystem skulle dock sannolikt inte ge några större bidrag till staten. Utan drivkraften att kunna

få förtur till statens investeringsmedel skulle antagligen få medfinansiärer lämna frivilliga bidrag till det som är statens åtagande. Man skulle naturligtvis kunna överväga att göra det obligatoriskt för olika intressenter att lämna medfinansiering till statens infrastruktur. Då uppstår emellertid frågan varför kommunernas skatteintäkter systematiskt skulle gå till investeringar som är statens ansvar. Ett sådant upplägg bryter mot den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen och motiven bakom den.

7.2Statens ansvar otydligt och risk för godtycke

Regeringen angav som utgångspunkt för medfinansieringsarbetet att den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen inte skulle rubbas till följd av medfinansieringssatsningen. Detta återupprepades visserligen i inledningen i trafikverkens rapport Modeller och metoder, men senare i

rapporten angav trafikverken att statens ansvar bör vara föremål för förhandling i varje enskilt fall. Att så också varit fallet, dvs. att gränsen för det statliga åtagandet i varje investering fördes in i förhandlingen om medfinansiering beskrevs i kapitel 5. Den genomgång av medfinansieringsavtalen som VTI gjort på Riksrevisionens uppdrag visade också att avgränsningarna mellan statligt och kommunalt ansvar inte är tydliga i avtalen. Riksrevisionen anförde

i kapitel 5 exempel där kommunal infrastruktur omfattas av avtalen och att såväl medfinansieringsbidragen som statliga medel i själva verket går till det kommunala åtagandet i investeringen. Om kommunal infrastruktur omfattas av avtalen och om kommunen står för hela kostnaden för denna handlar det snarare om samfinansiering än medfinansiering, dvs. att olika intressenters investeringar samordnats i tiden. Detta är positivt och sannolikt ett sätt att hålla nere de samlade kostnaderna för samhället genom att utnyttja stordriftsfördelar i genomförandeprocessen. Nu verkar emellertid avtalen innehålla en blandning av samfinansiering och medfinansiering som medför att det inte är möjligt att avgöra vems medel som gått till vad. Ansvarsförhållandena för investeringarna har således blivit mer otydliga.

RIKSREVISIONEN 88 Medfinansiering av statlig infrastruktur

104

Skr. 2011/12:139

Bilaga

I den Banverksinterna idépromemorian (se avsnitt 3.2.2) refereras till en mer eller mindre hävdvunnen praxis för vad som utgör statens ansvar på banområdet. I promemorian anförs att denna praxis borde utgöra en tydlig ram för medfinansieringsförhandlingarna utan att för den skull helt ta bort förhandlingsmomentet. En tydlig princip för statens ansvar har två fördelar i sammanhanget. För det första skulle man i förhandlingarna kunna uppnå ett större mått av likabehandling av intressenter. För det andra skulle man även värna god kostnadskontroll genom att det statliga normalåtagandet inte successivt växer till följd av att förhandlingar där det statliga åtagandet blivit större än normalt blir prejudicerande.134 Riksrevisionen anser att ett sådant

arbetssätt hade varit önskvärt, men drar slutsatsen att det inte fått genomslag i förhandlingarna. Att man inom varje enskild medfinansieringsförhandling har förhandlat om vad som är statens ansvar respektive intressentens har inneburit en klar risk för godtycke avseende hur stort statens respektive medfinansiärens ansvar för olika delar av infrastrukturen är i olika investeringar. Detta kan knytas till parternas olika förhandlingsstyrka och medfinansiärernas olika betalningsmöjlighet.

7.3Lokala nyttor som grund för medfinansieringsförhandling

– ett antal risker

Enligt regeringen, och trafikverkens tolkning av medfinansieringsuppdraget, ska medfinansiering kunna aktualiseras i de fall där kommuner, regioner eller företag ser ett lokalt värde, en nytta, av en investering som går utöver det allmänintresse som Trafikverket har att bevaka.135 En sådan nytta som lyfts både av regeringen och av trafikverken är exploateringsvinster, dvs. ökade markvärden till följd av den statliga infrastrukturinvesteringen. Andra lokala nyttor som framförts som motiv för medfinansiering har varit bättre stadsmiljö, exempelvis till följd av minskat buller, och regionalekonomiska

effekter. Enligt trafikverkens rapport Modeller och metoder ska omfattningen av medfinansieringen stå i proportion till hur projektets nyttor fördelar sig mellan olika intressenter.

134Banverket (2009a).

135Prop. 2008/09:35, s. 97 samt Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen (2008), s. 5.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 89 RIKSREVISIONEN
   

105

Skr. 2011/12:139

Bilaga

7.3.1Lokala nyttor är svåra att mäta – olämplig förhandlingsgrund

Lokala och regionala nyttor är svåra att mäta och beräkna eftersom det inte finns någon välutvecklad metodik för detta.136 Även trafikverken uppgav

i Modeller och metoder att de lokala och regionala nyttorna är svåra att mäta. Trafikverkens förslag till hantering av detta är att medfinansiärens betalningsvilja kan tas som indikation på hur stor den lokala nyttan är.

Riksrevisionen har i granskningen emellertid konstaterat att intressenternas huvudsakliga drivkrafter till medfinansiering är att uppge en betalningsvilja stor nog att leda till en plats i planen, vilket inte nödvändigtvis speglar dess ”sanna” lokala nytta i termer av markvärdesökning. Därmed finns det en risk för att de lokala nyttorna på grund av svårmätbarhet och förhandlingsutfall hanteras och värderas olika i varje enskilt fall. Det blir därmed också godtyckligt hur mycket respektive medfinansiär bidrar med och vad de får i utbyte. Som Riksrevisionen konstaterat var medfinansieringsavtalen inte tydliga vad gäller de lokala nyttorna och hur de värderats och beräkningar av lokala nyttor har inte gjorts konsekvent för alla medfinansieringsförhandlingar.

7.3.2Risk för sämre prioriteringsunderlag

Ännu ett problem med lokala och regionala nyttor är att värderingen av dem i finansieringsförhandlingen riskerar att föras in i de beslutsunderlag – särskilt de så kallade samlade effektbedömningarna – som sedan ska ligga till grund för den samhällsekonomiska prioriteringen i åtgärdsplaneringen. Detta får effekter på två sätt.

För det första har förhandlingarna om medfinansiering medfört att eventuell förekomst av lokala nyttor blir bättre utredda för de projekt där det förts en finansieringsförhandling. Detta möjliggör att dessa lokala nyttor också införs i investeringens samlade effektbedömning och projektet får därmed en högre samhällsekonomisk lönsamhet. Detta innebär emellertid också, eftersom motsvarande beräkningar inte görs för icke medfinansierade objekt, att

beslutsunderlagen för olika projekt inte längre är jämförbara. Medfinansierade objekt får med detta upplägg en fördel jämfört med anslagsfinansierade objekt. Riksdagen har varit tydlig med att bedömningarna för olika objekt måste vara jämförbara och bygga på samma förutsättningar för att det ska

vara möjligt att göra en riktig prioritering. Att nyttor som legat till grund för finansieringsförhandlingarna räknats in i medfinansierade projekts samhällsekonomiska bedömningsunderlag bryter mot denna princip.

136 SIKA (2009).

RIKSREVISIONEN 90 Medfinansiering av statlig infrastruktur

106

Skr. 2011/12:139

Bilaga

För det andra ser Riksrevisionen en risk för att de lokala och regionala nyttorna dubbelräknas i de fall de tas med i den samlade bedömningen. Exempel

på detta är när trafikverken har lagt till exploateringsvinster och lokala arbetsmarknadseffekter – som legat till grund för finansieringsförhandlingen

– i investeringens samlade effektbedömning trots att de redan till stor del är inkluderade i objektets samhällsekonomiska kalkyl (främst i form av tidsvinster). Exempel på detta återfinns i den samlade effektbedömningen för Varberg (se avsnitt 7.1.2 ovan). Riksrevisionen iakttog i granskningen ett antal exempel på att de nyttor som en kommun värderar, exempelvis ökad

inflyttning till kommunen, av trafikverken lagts till i investeringens samlade effektbedömning. Detta är ett allvarligt fel eftersom inflyttning i en kommun motsvaras av utflyttning ur andra kommuner. Ur det samhällsekonomiska perspektiv som kalkylen och bedömningen ska representera utgör befolkningsomflyttningar endast en omfördelning och har därmed inte någon nettonytta på nationell nivå. Exempel på när trafikverken räknat på detta sätt anfördes ovan (effektbedömningen för E4 Sundsvall, se avsnitt 7.1.2 ovan).

Sammantaget kan Riksrevisionen konstatera att förhandlingar som baseras på svårmätbara regionala nyttor riskerar att bli godtyckliga. Dessutom riskerar

olika objekt ha ojämförbara underlag i den nationella prioriteringen, vilket ökar risken för att den beslutade planen inte blir effektiv.

7.4Förhandlingar om brukaravgifter är problematiskt

Som beskrivits i kapitel 4 kan syftet med att införa brukaravgifter vara av två slag. Trafikstyrande avgifter används för att optimera trafiken och internalisera externa effekter, exempelvis trängselskatt. Finansierande avgifter har till huvudsyfte att generera intäkter för att finansiera byggande av infrastrukturen, exempelvis vägtullar.

7.4.1Krockar med principen om marginalkostnadsbaserade avgifter

En länge fastslagen transportpolitisk princip säger att de skatter och avgifter som tas ut som ersättning för trafikens nyttjande av infrastrukturen ska vara baserade på de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till.137 Den innebär att rättvisande transportpriser, som speglar trafikens totala kostnad för samhället, leder till ett effektivt utnyttjande av transportsystemet. I kapitel 4 argumenterade vi för att ett utökat uttag av finansierande avgifter – nu senast i form av broavgifter i Sundsvall och

137 Prop. 1987/88:50.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 91 RIKSREVISIONEN
   

107

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Motala – inom transportsektorn innebär ett tydligt avsteg från denna princip. Riksrevisionen konstaterade i kapitel 5 att dessa avsteg inte har motiverats, vare sig av regeringen eller av trafikverken.

7.4.2Förhandling om brukaravgifter riskerar att leda till ineffektiva lösningar och överinvesteringar

Att i enskilda fall förhandla om avgifter och skatter innebär samma risk för godtycke och olikabehandling som vi framhöll i tidigare sammanhang (de om ansvarsfördelning och lokala nyttor). Om avgiftslösningarna blir för olika mellan liknande objekt, riskerar avgifternas legitimitet att urholkas med tillhörande problem (se exemplet Rödöbron i kapitel 4.3.3).

Eftersom det är framtida brukare som betalar investeringen finns en risk att såväl regeringen, trafikverken som lokala företrädare ser brukaravgifter som ”gratispengar”. Konsekvensen av det kan bli överinvesteringar, vilket ur ett samhälleligt perspektiv är ineffektivt. Riksrevisionen ser också tydliga effektivitetsproblem vad gäller införandet av trängselskatter i Göteborg då syftet att minska trängseln varit underordnat syftet att få in tillräckligt med

avgifter för att finansiera Västsvenska infrastrukturpaketet vid utformningen av avgiftssystemet.

7.4.3Risker och kostnader med brukaravgifter har inte redovisats

Brukaravgifter påverkar trafiken och effekterna av detta är något som måste analyseras och beskrivas i varje enskilt fall för att avgöra vad som är samhällsekonomiskt mest effektivt (se avsnitt 4.3.1). För en enskild investering är kostnaden för att finansiera projektet med finansierande

avgifter oftast betydligt högre än kostnaden för att finansiera investeringen över statsbudgeten.138 Med brukaravgifter följer också en ekonomisk risk eftersom prognoserna över de framtida intäkterna är osäkra. Även denna risk behöver analyseras och hanteras. Man behöver ha en plan för en situation där avgifterna inte genererar så mycket finansiering som beräknats eller krävs. Riksrevisionen har tagit del av de underlag som funnits för de avgiftsfinansierade och förhandlade objekten inom senaste åtgärdsplaneringen. Vår granskning av dessa underlag visar att denna ekonomiska risk inte har hanterats i de fallen finansierade avgifter var aktuella i senaste åtgärdsplaneringen (Sundsvall, Motala, Örnsköldsvik, Norrköping och Västsvenska infrastrukturpaketet).

138 Kostnaden för anslagsfinansiering brukar kallas the marginal cost of public funds.

RIKSREVISIONEN 92 Medfinansiering av statlig infrastruktur

108

Skr. 2011/12:139

Bilaga

7.5Förskotteringar kostar – i ränta och i effektivitet

Kommunala kompetensutredningen visade i sitt betänkande 2007 ett antal problem med förskotteringssystemet. Man pekade på orättvisor och risk för hela infrastrukturplaneringens trovärdighet. I senaste åtgärdsplaneringen ingick förskotteringar i ett antal förhandlingar om medfinansiering inför framtagandet av en ny nationell plan. I stället för att förskotteringsavtal ingås i förhållande till en gällande nationell plan (såsom regler och intentioner är

formulerade), har förskotteringar därmed fått påverka tidläggningen av projekt innan den nya planen fastställts. Detta innebär att objekt där intressenter slutit avtal om förskottering tidsmässigt har fått gå före andra investeringsobjekt

i den senaste åtgärdsplaneringen, något som bekräftades av tjänstemän i Trafikverket.139 De tidigare problemen med förskottering har därmed förvärrats i och med förhandlingarna om medfinansiering enligt Riksrevisionens bedömning.

7.5.1Förskotteringar begränsar framtida investeringsanslag och medför kostnader

Förskotteringar innebär inga nya pengar till infrastruktur utan bara omfördelning av investeringarna över tiden. De förskotteringar som ingås ett visst år ska återbetalas med kommande års investeringsanslag. Därmed

begränsas – likt vid all lånefinansiering – handlingsutrymmet för framtida år. Verkens regleringsbrev har ett tak angivet för förskotteringarnas omfattning. Det ligger sedan 2001 på 30 procent av det årliga investeringsanslaget. I år har man kommit upp till den nivån och tvingas säga nej till intressenter enbart

av utrymmesskäl. Om detta stora intresse för att få förskottera håller i sig – vilket det mesta talar för eftersom det är ett effektivt sätt för intressenterna att försäkra sig om att ”deras” statliga projekt verkligen kommer att byggas

– kommer Trafikverket att hamna på ”ruta ett” i termer av investeringstakt, dvs. förskotteringarna innebär inte att man kan bygga mer utan bara andra objekt än vad planen anger. Varje år kan verket bygga förskotterade projekt för 30 procent av anslaget, man bygger 70 procent enligt ursprunglig plan, medan resterande 30 procent av anslaget behöver avsättas för amorteringar av gamla förskotteringar. Byggtakten maximeras därmed till 100 procent med den skillnaden att man löpande lånefinansierar 30 procent av produktionen. Kostnaden för förhandlingar, förvaltning av avtal och övrig administration är

konsekvenser för Trafikverket. För de förskotterande kommunerna och därmed de offentliga finanserna är den samlade räntekostnaden för de förskotterade objekten tillkommande effekter, något som enligt Riksrevisionens bedömning inte framkommit i något relevant sammanhang.

139 Intervju med tjänstemän i Trafikverket, 2011-10-06.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 93 RIKSREVISIONEN
   

109

Skr. 2011/12:139

Bilaga

7.5.2Förskotteringar leder till lägre samhällsekonomisk effektivitet

Själva idén med förskotteringar var just att projekt med något lägre samhällsekonomisk lönsamhet men med en lokal betalningsvilja skulle kunna tidigareläggas om den lokala intressenten stod för räntekostnaden. Om detta sker i enstaka fall är det inte troligt att andra projekt påverkas negativt eller att förutsättningarna för hela planens genomförande rubbas. Om förskotteringar däremot är så vanliga att så mycket som 30 procent av Trafikverkets pågående investeringar är förskotterade av intressenter, kan man ifrågasätta om samhällsekonomisk effektivitet fortfarande kan sägas vara den rådande prioriteringsgrunden. I år har intresset från kommuner och andra intressenter för att förskottera statliga investeringar varit större än det tillgängliga utrymmet. Trafikverket har därmed tvingats säga nej till ett antal

intressenter. Prioriteringen av vilka projekt som beviljats förskottering har skett endast delvis på samhällsekonomisk bedömningsgrund och finns dessutom inte dokumenterad.140

Riksrevisionens granskning av medfinansieringssatsningen har visat att man förhandlat även om medfinansiering i form av förskottering. Därmed finns samma problem med den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden som anfördes i avsnitt 7.1.2.

7.6Brister i underlag och dokumentation

I kapitel 2 redogjorde vi bland annat för att riksdagen ställer höga krav på tydlighet och transparens avseende beslutsunderlagen inom transportsektorn. Föreslagna åtgärder ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra åtgärder och det ska vara tydligt vad som prioriterats och skälen för detta.

7.6.1 Motiv för alternativ finansiering har inte angivits

Den övergripande motiveringen till hela medfinansieringssatsningen i senaste åtgärdsplaneringen angav regeringen och riksdagen vara dels ett mål om mer pengar till nyinvesteringar, dels förhoppningar om bättre

infrastrukturinvesteringar till följd av regional förankring, samordningsvinster och bättre utformning. Trafikverken angav inte i Modeller och metoder att

syftet med de enskilda medfinansieringarna skulle dokumenteras och det har det heller inte gjorts annat än i undantagsfall. Detta är en stor brist enligt Riksrevisionens bedömning eftersom det försvårar uppföljningen av medfinansieringssatsningen i sin helhet, medfinansieringen i de enskilda fallen samt även av de individuella projekten.

140 E-postuppgift från Trafikverket, 2011-10-17.

RIKSREVISIONEN 94 Medfinansiering av statlig infrastruktur

110

Skr. 2011/12:139

Bilaga

I samband med Riksdagens revisorers granskning av de samhällsekonomiska underlagen till investeringar som finansierats utanför statsbudgeten tillkännagav riksdagen till regeringen att alternativ finansiering bör motiveras i varje enskilt fall. Detta framkommer också i budgetlagen. Alla former

av medfinansiering som ingick i regeringens medfinansieringssatsning är alternativ finansiering och bör därför motiveras i varje enskilt fall. Som framgick av vår genomgång av medfinansieringsavtalen i kapitel 5 saknas

dokumenterade motiveringar till medfinansiering i de flesta fall. I några avtal uppges motiven vara lokala nyttor främst i form av markvärdesökningar. Särskilt när det gäller brukaravgifter är det viktigt att motivera finansieringsformen i varje enskilt fall, vilket beskrevs i avsnitt 7.4 ovan, men inte heller i dessa fall finns dokumenterade motiv till val av finansieringsform. I det här sammanhanget är det möjligt att trafikverken sett regeringens uppdrag om att systematiskt pröva möjligheten till medfinansiering som ett tillräckligt motiv för att förhandla om medfinansiering i så många fall som möjligt.

I trafikverkens (2009 och 2010) och Trafikverkets regleringsbrev (2010 och 2011) finns stipulerat att intressentens motiv till förskotteringar ska anges i varje enskilt fall. Detta har trafikverken efterföljt i sju fall av tio

under åren 2009–2010. Det finns alltså en förbättringspotential även inom förskotteringsverksamheten i detta avseende.

7.6.2 Brist på riktlinjer och dokumentation

Riktlinjer och rutiner

Riktlinjer och rutiner är viktiga bl.a. för att garantera transparens och enhetlighet i verksamheten. När det gäller förskotteringsärendena finns det ändamålsenliga riktlinjer i regleringsbreven, men det har inte under den granskade perioden funnits några dokumenterade rutiner i Trafikverket för att garantera att riktlinjerna efterlevs.

När det gäller medfinansieringssatsningen så utgjorde rapporten Modeller och metoder det riktlinjedokument som fanns för förhandlingsarbetet. I kapitel 3 beskrevs ett antal brister med rapporten. Överlag gör Riksrevisionen

bedömningen att den var alltför allmänt hållen för att utgöra ett praktiskt stöd i förhandlingsarbetet. Utöver Modeller och metoder fanns en intern promemoria i Banverket där en hel del i sammanhanget viktiga ämnen (ansvarsfördelning, likabehandling, etc.) behandlades. Riksrevisionen kunde emellertid inte se

att denna fått något avgörande genomslag i förhandlingsarbetet. Bristen på riktlinjer får konsekvenser både för hur verksamheten bedrivits, dess resultat (till exempel i form av effektivitet eller likabehandling) och för möjligheten till uppföljning efteråt.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 95 RIKSREVISIONEN
   

111

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Det finns även riktlinjer inom Trafikverket för hur beslutsunderlaget som ska ligga till grund för åtgärdsplaneringen – samhällsekonomiska kalkyler och

samlade effektbedömningar m.m. – ska tas fram för att garantera god kvalitet, jämförbarhet och transparens. I en tidigare granskning inom detta område konstaterade Riksrevisionen att ett utvecklingsarbete kring såväl riktlinjer

för hur samhällsekonomiska metoder ska tillämpas som för hur resultaten ska redovisas skett i samband med den senaste åtgärdsplaneringen.141 Riksrevisionen kan dock konstatera att dessa riktlinjer kan och bör utvecklas när det gäller värdering och beskrivning av lokala nyttor (se också avsnitt 7.3.2), samt när det gäller hantering och konsekvensanalys av alternativa finansieringslösningar, framför allt brukaravgifter (se också avsnitt 7.4.3). Ett utvecklingsarbete pågår inom Trafikverket, men det är oklart i vilken utsträckning ovanstående utvecklingsområden berörs i detta arbete.142

En annan aspekt som är viktigt för transparensen och för att kunna värdera ett underlag är information om vem som beställt ett visst underlag och med vilket syfte ett underlag tagits fram. Vi konstaterade i kapitel 5 att det finns en risk för att beslutsunderlag inte är objektiva i de fall det är intressenterna som beställt det. En annan risk är att underlaget är anpassat för ett annat syfte och därmed inte direkt kan användas i exempelvis åtgärdsplaneringen.

Dokumentation och underlag

Riksrevisionen bad Trafikverket att få samtliga intressentanalyser och beräkningar av lokala nyttor som skulle ligga till grund för

medfinansieringsförhandlingarna. Vi konstaterade i kapitel 3 och 5 att några sådana inte togs fram alls inom Banverket och bara i ett fåtal fall inom Vägverket. Hur dessa använts och vilket genomslag de fått går i de allra flesta fallen inte att utläsa av avtalen, och någon annan dokumentation av detta finns inte.

Även på förskotteringsområdet finner vi problem med få och alltför kortfattade underlag. Den dokumentation som finns är ingångna avtal och verkens yttranden till regeringen samt regeringsbeslut (inte trafikverksbeslut). Bristen på dokumentation av förskotteringens syfte och förmodade konsekvenser för övriga investeringar, av projektens förekomst i plan, byggstart enligt plan och byggstart till följd av förskotteringen försvårar avsevärt uppföljning av enskilda ärenden, samt hela verksamheten inklusive dess mål och prioriteringsgrunder. Utan tillräcklig dokumentation blir det till exempel omöjligt för en intressent som fått nej till förskottering att se på vilka grunder detta beslut fattats.

141RiR 2010:27.

142Trafikverket (2011c).

RIKSREVISIONEN 96 Medfinansiering av statlig infrastruktur

112

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Genomgående i granskningen har Riksrevisionen erfarit att verkens dokumentation av medfinansieringssatsningen har varit alltför knapphändig. Avtal och tillhörande underlag är inte transparenta kring hur de medfinansierade investeringarna är utformade, hur ansvarsfördelningen ser ut och därmed inte heller vem som betalar för vad. Bland annat därför har det varit svårt att få en samlad bild av åtgärderna som omfattas av den nationella planen och hur det totala åtagandet som planen innebär är finansierat. Riksrevisionen finner det anmärkningsvärt att det inte finns en aktuell

och tydlig sammanställning över vad den nationella planen inkluderar där omfattningen av olika typer av finansiering uttryckligen framgår, såväl det som av Riksrevisionen definierats som medfinansiering (bidrag och förskottering) som brukaravgifter och medel från länsplanerna. Sådana sammanställningar skulle behövas för att möjliggöra analyser av omfattning och lämpliga nivåer för olika typer av finansiering och för att möjliggöra korrekta uppföljningar av objekts totala kostnader.

7.7Medfinansiering och kostnadskontroll

Det har länge funnits problem med bristande kostnadskontroll och förseningar i infrastrukturplaneringen. I RiR 2010:25 rapporterade Riksrevisionen

om kostnadsökningar till följd av såväl dyra tillägg och standardhöjningar som tillkommit i sena skeden, som av så kallad optimism bias143 i form

av överoptimistiska kostnadskalkyler (eg. tillkommande kostnader för geotekniska lösningar), och till följd av den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen. Några av dessa punkter knyter an till diskussionen om medfinansiering. Med undantag för den första kategorin – dyra tillägg och standardhöjningar – är det inte troligt att förhandlingar eller avtal om

medfinansiering kan ha någon kostnadsdämpande inverkan; tvärtom bedömer Riksrevisionens att det finns en påtaglig risk för motsatsen.

När det gäller de kostnadsökningar som uppstår till följd av tillägg och standardhöjningar – som ofta krävts av kommuner och andra intressenter – har det anförts (eg. av Nilsson, 2002 och Cars m fl., 2011) att dessa krav sänks om kommunerna tvingas bidra finansiellt till kostnaderna för dessa. I kapitel 4 argumenterade vi å andra sidan för att medfinansieringsförhandlingar – som omfattar en större mängd parametrar att förhandla om – kommer att ha en kostnadsdrivande inverkan på den framförhandlade lösningen. Förklaringen till detta finns i den förhandlingsteori Cars m.fl. åberopar. För att kunna nå en så kallad win-win lösning måste förhandlingen omfatta något som är centralt för

143 Se RiR 2010:25 och referenser däri.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 97 RIKSREVISIONEN
   

113

Skr. 2011/12:139

Bilaga

varje part och något som är mindre viktigt men centralt för den andra parten.144 På det sättet kan parterna ”köpa till sig” det som är viktigt för dem genom att gå med på något som är till fördel för den andre. Riksrevisionens granskning har visat att det finns en risk för att medfinansieringssatsningen inneburit

att statliga medel går till kommunernas ansvar och önskemål. Riksrevisionen menar därför att medfinansiering i många fall kommer att leda till ökade kostnader för de investeringar där medfinansieringsavtal ingåtts.

Enligt direktivet till Medfinansieringsutredningen skulle utredningen utreda huruvida förhandlingar om medfinansiering skulle kunna ha en

kostnadskontrollerande inverkan genom att ge bättre drivkrafter till att göra mer realistiska kalkyler. Logiken skulle vara att en finansiär som ska ut med egna pengar kommer att granska realismen i underlag både vad avser nyttor och kostnader. På så sätt skulle de kända och kostnadsdrivande problemen med optimism bias kunna mildras. En bilaga till Medfinansieringsutredningen håller det emellertid inte för troligt att detta skulle kunna bidra till mer realistiska kostnadskalkyler när företrädare för olika offentliga nivåer förhandlar eftersom de inte har tillräckligt starka budgetrestriktioner.

Detta gäller särskilt vid förhandling om brukaravgifter eftersom dessa inte betalas av den avtalande parten över huvud taget.

När det gäller att hantera uppkomna fördyringar, till exempel till följd av dyrare upphandling eller sämre geologiska förutsättningar än förutsett, är det bara om medfinansieringsavtalet reglerar att medfinansiären delar risken för fördyringar som någon kostnadsdämpande effekt kan uppnås genom medfinansiering. I Riksrevisionens granskning av de avtal om

medfinansiering som slöts i samband med senaste åtgärdsplaneringen (kapitel 5 ovan) framkom att få avtal var konstruerade så att medfinansiärerna hade

ett intresse av att hålla kostnadsökningar nere. Och när det gäller de avtal där medfinansieringen utgörs av trängelskatt eller brukaravgifter finns förmodligen inga kostnadsdämpande drivkrafter alls för de lokala/regionala parterna.

Ännu ett kostnadsdrivande problem med medfinansiering finns. När intressenter finansierar förstudier och utredningar av potentiella investeringar finns en betydande risk att det trafikala problem som ska lösas i realiteten inte kommer att prövas enligt fyrstegsprincipen och/eller att en onödigt dyr utformning föreslås, vilka båda innebär en lägre samhällsekonomisk

nytta. Fyrstegsprincipen är ett viktigt kostnadskontrollerande inslag i svensk transportpolitik och innebär att olika åtgärder för att lösa ett trafikbehov prövas stegvis. I steg 1 prövar man om man kan finna åtgärder som påverkar

144 Cars m.fl. (2011).

RIKSREVISIONEN 98 Medfinansiering av statlig infrastruktur

114

Skr. 2011/12:139

Bilaga

transportbehovet och val av transportsätt. I steg 2 prövas om det finns åtgärder som möjliggör ett effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. I steg 3 prövar man så om begränsade ombyggnadsåtgärder kan tillgodose behovet, medan nyinvesteringar ska vara en sista lösning, steg 4.145 Riksrevisionen

ser uppenbara risker för att medfinansiering ökar sannolikheten för att de första tre stegen hoppas över och fokus hamnar på nyinvestering.

En liknande bild förmedlas i en bilaga till Medfinansieringsutredningens slutbetänkande.146 Författarna skriver att potentiella medfinansiärer torde vara mindre intresserade av att bidra till åtgärder riktade mot att dämpa transportefterfrågan, förbättra utnyttjande av befintlig infrastruktur eller åstadkomma överföringar till mer resurssnål trafik än för nyinvesteringar i den regionala infrastrukturen.

När det gäller förskottering visade vi i kapitel 4 att förskotteringen – som i många fall är ett sätt att hantera tidigare fördyringar och förseningar – ökar totalkostnaderna för projekt. Om medfinansiären lånar till 2,5 procents ränta och förskotterar projektet fem år ökar totalkostnaden för projektet med

11 procent.

Medfinansieringsavtalen har även konsekvenser för hela planen och för andra objekt. Det faktum att TRV för en lång tid framöver sitter med en plan innehållande en mix av olika slags medfinansierade (inklusive förskotterade) objekt och helt anslagsfinansierade objekt gör att handlingsutrymmet

vid oförutsedda händelser eller ogynnsam prisutveckling minskar. Ökade transaktionskostnader, förvaltningskostnader och ett minskat handlingsutrymme riskerar att bli följden när vissa projekt – på papperet

eller bara moraliskt – blir mer bindande än andra. Detta riskerar att leda till ökade kostnader och en lägre samhällsnytta än annars.

Om medfinansieringen kommer att leda till lägre kostnader eller lägre kostnadsökningar för infrastrukturen är slutligen en empirisk fråga som kan avgöras först när ett tillräckligt antal medfinansierade projekt slutförts. Riksrevisionen har här emellertid redogjort för ett antal faktorer som sammantaget tyder på att problemen med den bristande kostnadskontrollen i infrastrukturinvesteringar kan förvärras på grund av förskotteringar och medfinansiering.

145Vägverket (2005).

146SOU 2011:49, bilaga 6.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 99 RIKSREVISIONEN
   

115

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RIKSREVISIONEN 100 Medfinansiering av statlig infrastruktur

116

Skr. 2011/12:139

Bilaga

8Slutsatser och rekommendationer

Utifrån iakttagelserna i rapportens kapitel 2–6 och analysen och diskussionen i kapitel 7 drar Riksrevisionen här ett antal slutsatser. Därefter lämnar vi ett antal rekommendationer till regeringen och Trafikverket.

8.1Slutsatser

Utifrån granskningens övergripande syfte – att bedöma om regeringens medfinansieringssatsning i åtgärdsplaneringen 2008–2010 varit effektiv – drar Riksrevisionen följande övergripande slutsatser. Medfinansieringssatsningen har inneburit ett nettobidrag till den statliga investeringsramen och förhandlingar om medfinansiering har lett till att man kunnat samordna

och förbättra statliga och lokala investeringar. Riksrevisionen ser emellertid ett antal problem med medfinansiering och förskotteringar. När det gäller medfinansieringssatsningen så hade själva processen kring satsningen – från

idé till genomförande – brister i en rad hänseenden. När det gäller satsningens utfall såg Riksrevisionen också ett antal faktorer som leder till minskad effektivitet. Den viktigaste faktorn i det sammanhanget är att intressenter har kunnat köpa sig förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela satsningen minskat. Riksrevisionen drar även den övergripande slutsatsen att systemet med förskotteringar inte använts ändamålsenligt under den granskade perioden och att även detta medfört att intressenter kunnat köpa sig förbi den samhällsekonomiska prioriteringsordningen. I det följande utvecklar vi dessa slutsatser.

8.1.1Medfinansieringsförhandlingarnas resultat – visst medelstillskott och samordning

Riksrevisionens empiriska material bestod av de ca 40 medfinansieringsavtal som fanns inför senaste åtgärdsplaneringen respektive de 15 förskotteringsärendena som hanterats i trafikverken under 2008–2010.

När det gäller hur mycket tillskott medfinansieringssatsningen medfört uppgav regeringen i sin skrivelse i samband med beslutet om nationell plan

Medfinansiering av statlig infrastruktur 101 RIKSREVISIONEN
   

117

Skr. 2011/12:139

Bilaga

att medfinansiering gett ett nettotillskott till den statliga ramen på 65 miljarder kronor. Riksrevisionen granskade även avtal som tillkommit efter regeringens beslut om plan. Vi får därmed ett högre belopp: 70 miljarder kronor. Regeringen inkluderade brukaravgifter i sin definition av medfinansiering

och största delen av tillskottet kom också från brukaravgifter: trängselskatt (35 miljarder kronor), vägavgifter (knappt 5 miljarder kronor) och banavgifter (ca 300 miljoner kronor). Dessa avgiftsuttag kräver riksdagsbeslut (trängselskatt), regeringsbeslut (vägavgifter) respektive beslut i Trafikverket (banavgifter). Även om finansiering via brukaravgifter förhandlats fram med lokala företrädare är det inte de som avsätter medlen utan de framtida brukarna betalar. Detta talar för att brukaravgifterna inte borde benämnas medfinansiering även om de inneburit ett stort tillskott till den statliga investeringsramen.

Den del av medfinansieringssatsningen som kom i form av ekonomiska bidrag från intressenterna bedömer Riksrevisionen uppgå till maximalt 25 miljarder kronor, baserat på uppgifterna i avtalen. I praktiken menar Riksrevisionen emellertid att tillskottet till den statliga investeringsramen är mindre än så av två orsaker. För det första visade granskningen av avtalen exempel på att en

del av medfinansieringsbidragen gått till medfinansiärernas egna åtaganden och tilläggsutformningar, vilket minskar nettobidraget till den infrastruktur som staten ansvarar för och som investeringsramen avser. För det andra är risken också stor att medel ur den statliga ramen går till vad som är eller borde vara medfinansiärernas ansvar. Riksrevisionens granskning har visat att de flesta medfinansieringsavtal är för otydliga för att det ska gå att beräkna hur stora nettotillskott (eller ”nettoavdrag”) till den statliga ramen de innebär. Nettotillskottet till följd av hela satsningen kan därmed inte beräknas, vilket är en brist i sig.

Förhandlingarna om medfinansiering har även haft andra positiva effekter (som dock är ännu svårare att mäta). Regeringens målsättning att förhandlingarna skulle leda till samordning mellan lokala och statliga

investeringar, bättre utformning i förhållande till lokala behov m.m. är exempel på sådana effekter. Det har emellertid varit svårt för Riksrevisionen att granska utfallet i detta avseende. Vissa av dessa effekter är antagligen genuint svåra att mäta och de medfinansieringsavtal som Riksrevisionen granskat anger inte heller vad syftet med medfinansieringen är, vilket hade kunnat ge en vink om vilken sorts förbättring avtalet lett till.

8.1.2Processen inför förhandlingarna hade flera brister

I kapitel 3 redovisas resultatet av Riksrevisionens granskning av medfinansieringssatsningens process: från regeringens och riksdagens intentioner i infrastrukturpropositionen respektive betänkanden,

RIKSREVISIONEN 102 Medfinansiering av statlig infrastruktur

118

Skr. 2011/12:139

Bilaga

via trafikverkens framtagande av rapporten Modeller och metoder där uppdraget tolkades och riktlinjer för förhandlingsarbetet angavs, till det konkreta förhandlingsarbete som trafikverken sedan genomförde under åtgärdsplaneringen. Riksrevisionen fann brister i processens alla delar.

För det första visar vår granskning att det finns en konflikt mellan de två målen om mer respektive bättre infrastruktur. För att utföra uppdraget skulle en prioritering och/eller operationalisering mellan de två målen ha behövt göras. Riksrevisionens granskning visar att varken regeringen eller trafikverken har gjort någon sådan prioritering.

Två av uppdragets villkor – att den samhällsekonomiska prioriteringsordningen inte skulle rubbas och att medfinansiering ska vara helt frivillig för intressenten innebär – om de efterföljs – att intressenterna får små drivkrafter att lämna medfinansiering. Trafikverken föreslog i Modeller och metoder att medfinansiering skulle få påverka prioriteringen och att statens ansvar skulle förhandlas i varje enskilt fall. Båda dessa förslag saknar tydlig motivering och förefaller ogenomtänkta i förhållande till uppdraget.

Det finns också brister i trafikverkens rapport som är oberoende av uppdragets inneboende målkonflikter. Ett viktigt exempel på detta är att de regionala nyttor som både i propositionen och i Modeller och metoder angavs vara grunden för medfinansieringen i praktiken är mycket svåra att beräkna och att upplägget därmed har en betydande risk för att olika intressenter får betala olika mycket för samma sorts nytta.147 För att garantera likabehandling – dels medfinansiärer emellan och dels mellan medfinansierade och andra objekt – hade trafikverken behövt tydliggöra hur detta skulle hanteras i praktiken, men Modeller och metoder saknar helt sådana skrivningar.

Riksrevisionen konstaterade också att många medfinansieringsförhandlingar redan var igång när regeringens planeringsdirektiv – där det angavs att huvuddragen i Modeller och metoder skulle tillämpas i åtgärdsplaneringen – lämnades till trafikverken. Verken tillämpade olika arbetssätt och det var oklart i vilken grad medfinansiering skulle få påverka prioriteringen. Man lyckades inte att vara enhetlig i sitt arbete och det lämnade avtryck i de avtal som slöts. Under arbetet rådde dessutom stor tidspress.

8.1.3Förhandling om förtur har lett till lägre samhällsekonomisk effektivitet

Riksrevisionens granskning har visat att regeringen och trafikverken ändrade prioriteringsgrunden för åtgärdsplaneringen så att medfinansiering skulle kunna innebära förtur i planen. Detta bryter mot den princip som

147Detta skulle kunna vara mindre allvarligt om medfinansiering verkligen vore frivillig, men granskningen har visat att frivilligheten i denna satsning inte varit sant frivillig.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 103 RIKSREVISIONEN
   

119

Skr. 2011/12:139

Bilaga

riksdagen fastlade efter Riksdagens revisorers förslag 2001 om att objektens finansieringsform inte ska påverka prioriteringen. Det bryter vidare mot den väletablerade principen om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden på infrastrukturområdet. Denna princip garanterar att man får största möjliga samhällsnytta för avsatta medel. Att låta medfinansiering ge förtur leder därför till att den samhällsekonomiska

utväxlingen av åtgärdsplaneringen sjunker när mindre lönsamma projekt med medfinansiering får tränga ut mer lönsamma utan medfinansiering.

Medfinansieringsutredningen och TRV & SKL (2010) konstaterade att kommuner och andra intressenter uppfattade att förhandlingarna handlade om att öka sannolikheten för att ”deras” statliga projekt skulle komma med i planen. Riksrevisionen konstaterade därför att regeringens och riksdagens

intention om att medfinansiering ska vara frivillig inte kan sägas vara uppfylld. Den ändrade prioriteringsgrunden medför även att en kommuns prioritering

av hur de kommunala medlen ska fördelas mellan den egna verksamheten och bidrag till statens investering blir annorlunda än om medfinansieringen inte påverkade sannolikheten för att investeringen ska komma med i planen (det vill säga vore sant frivillig). Kommunala bidrag och förskotteringar betalas med kommunalskattemedel som har en alternativkostnad i termer av det kommunala åtagandet (lokal infrastruktur och kommunens kärnverksamhet).

8.1.4 Risk för att förhandlingarna lett till oönskad omfördelning

Medfinansieringssatsningen innebar en ny prioriteringsgrund eftersom utöver samhällsekonomisk lönsamhet även intressenters medfinansiering fått påverka prioriteringen. Under förhandlingsarbetet var det inte heller tydligt hur mycket medfinansieringen skulle få spela roll, vilket innebar oklara spelregler för intressenterna. Intressenternas drivkrafter i förhandlingen har varit att försöka erbjuda minsta möjliga medfinansiering för att garantera en plats i den nya planen. Att man fått förhandla om vad som är statens ansvar och hur stora de lokala nyttorna är ökar risken för att i övrigt lika intressenter skulle få olika mycket i utbyte av förhandlingarna.

Det är visserligen teoretiskt möjligt att detta inte skulle drabba resurssvaga intressenter utan tvärtom lämna mer resurser för dessa. Detta var också regeringens avsikt med medfinansieringssatsningen. Men för detta krävs att medfinansieringen verkligen innebär ett betydande nettotillskott till den statliga delen av projektet. Riksrevisionens granskning har visat att

medfinansieringsförhandlingarna inneburit att intressenterna endast bidrar till något som är eller borde vara deras eget ansvar och att det därmed inte uppstått något nettotillskott till de statliga medlen.

RIKSREVISIONEN 104 Medfinansiering av statlig infrastruktur

120

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Riksrevisionens slutsats är därför att medfinansieringssatsningen inneburit en påtaglig risk för att satsningen lett till att resursstarka intressenter – framförallt kommuner/regionförbund med höga inkomster, lokalpolitisk enighet och övrig förhandlingsstyrka – kunnat förhandla in ”sina” projekt i planen.

8.1.5Ansvarsfördelningen har blivit mer otydlig och risk för godtycke

I kapitel 5 redovisades resultatet av Riksrevisionens granskning av de ca 40 medfinansieringsavtalen. Vi anförde där exempel på att staten tagit ansvar och betalat för sådant som borde vara kommunens åtagande men att trafikverken i andra fall låtit kommunen betala för samma sorts investering/standardhöjning. Ett genomgående problem med avtalen och övriga underlag Trafikverket lämnat är att de sällan redovisar vad som är vems ansvar i varje investering. Riksrevisionen drar därför slutsatsen att medfinansieringssatsningen har medfört att ansvarsförhållandet blivit mer otydligt. Enligt trafikverkens

rapport Modeller och metoder skulle ansvarsfördelningen mellan staten och intressenten förhandlas i varje enskild förhandling. Detta medför en risk för att olika intressenter får olika omfattande ansvar för samma sorts

infrastruktur; ett exempel i detta sammanhang är resecentra. Riksrevisionen drar slutsatsen att detta medfört en påtaglig risk för att principer för vad

som är statens ansvar i olika delar av infrastrukturen luckrats upp till följd av medfinansieringsförhandlingarna och att det därmed finns en risk för att i övrigt liknande investeringar och medfinansiärer behandlats olika i sina förhandlingar med staten (trafikverken).

8.1.6 Förhandlingar baserade på lokala nyttor har medfört problem

Enligt trafikverken skulle medfinansieringen baseras på lokala nyttor som uppstår till följd av den statliga investeringen. Lokala nyttor är emellertid svåra att identifiera, avgränsa och beräkna.148 Riksrevisionen kunde i granskningen konstatera att beräkningar av lokala nyttor i flertalet förhandlingar inte tagits fram alls. I de fall Vägverket hade tagit fram lokala nyttoberäkningar var

det, enligt Vägverkets samordnare, många intressenter som inte godkände beräkningarna. Samtliga dessa osäkerheter innebär att Riksrevisionen drar slutsatsen att medfinansieringsförhandlingar baserade på regionala nyttor blivit godtyckliga.

Riksrevisionens granskning har också visat att beräkningar av lokala nyttor som tagits fram för en finansieringsförhandling felaktigt inkluderats i underlagen till den nationella prioriteringen. Detta leder till att medfinansierade objekt åsätts högre nyttor på ett sätt som leder till att investeringsunderlagen inte varit jämförbara på ett rättvisande sätt i den samhällsekonomiska prioriteringen.

148Svårigheten att mäta nyttorna är en anledning till att de inte redan ingår i objektens samhällsekonomiska kalkyl.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 105 RIKSREVISIONEN
   

121

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Riksrevisionens granskning visade också att vissa intressenter har kunnat bekosta underlag (framförallt förstudier, utredningar och konsultrapporter om lokala nyttor) som sedan använts inte bara i själva finansieringsförhandlingen utan även i trafikverkens prioritering jämfört med andra objekt.149

8.1.7Förhandlingar om brukaravgifter har medfört problem

Ett antal åtgärder i senaste åtgärdsplaneringen – framför allt stora projekt

– finansieras via trängselskatt respektive vägavgifter som en följd av medfinansieringssatsningen. För medfinansiering i form av brukaravgifter, väg- och banavgifter och trängselskatt, finns särskilda risker knutna just

till själva finansieringsformen. För det första är anläggnings-, drift- och uppbördskostnader för brukaravgifter ofta höga och finansieringsformen är därmed dyrare än anslagsfinansiering. För det andra är intäkterna mer

osäkra eftersom de endast kan uppskattas baserat på prognoser om framtida beteenden. En tredje risk med avgifter och trängselskatt är också att när kommunerna förhandlar om denna sorts medfinansiering upplever de en betydligt svagare budgetrestriktion eftersom finansieringen ska betalas av de framtida brukarna. Detta riskerar öka kostnaderna för den lösning som förhandlas fram. Brukaravgifter har även trafikavledande effekter eftersom

brukarna kommer att ändra sitt beteende till följd av avgiftsuttaget. Alla dessa särskilda risker med brukaravgifter behöver identifieras, analyseras, beräknas och hanteras i varje enskilt fall. Riksrevisionen kan konstatera att underlagen för detta varit mycket bristfälliga i senaste åtgärdsplaneringen. Risken för effektivitetsförluster är därmed stor.

Särskilt stor bedömer Riksrevisionen risken vara när det gäller införandet av trängselskatt i Göteborg. Detta då trängelskatten här inte är utformad med huvudsyftet att minska trängseln utan huvudsyftet är att generera avgifter för att finansiera det Västsvenska infrastrukturpaketet. Dels rör det sig om ett system som sammantaget ska generera stora intäktsflöden under en mycket lång tidsperiod och dels är det Västsvenska infrastrukturpaketet kraftigt olönsamt.

Riksrevisionen slutsats är att brukaravgifter i första hand bör användas som styrmedel och att de då bör utformas med syfte att internalisera externa effekter. Styrande avgifter genererar intäkter som sedan kan användas för infrastruktursatsningar om riksdag och regering ställer sig bakom detta.

149Det senare problemet finns även utan medfinansiering, men försvåras när medfinansiering spelar in.

RIKSREVISIONEN 106 Medfinansiering av statlig infrastruktur

122

Skr. 2011/12:139

Bilaga

8.1.8 Förskotteringar har inte använts ändamålsenligt och har lett till problem

Statsmakternas ursprungliga intention med förskottering var att lokala intressenter i särskilda fall där de kunde ha stor nytta av att förskottera – exempelvis inför stora evenemang såsom skid-VM i Falun eller när stora samordningsvinster med andra investeringar kan uppnås – skulle få förskottera statliga investeringar. Riksrevisionens granskning bekräftar Kommunala kompetensutredningens farhåga om att instrumentet mer kommit att användas

– av trafikverken – för att hantera förseningar i de nationella planerna och – av intressenterna – som ett slags försäkring om att det egna projektet verkligen kommer att bli av.

I kapitel 6 redovisades resultatet av Riksrevisionens granskning av trafikverkens förskotteringsärenden mellan 2008 och 2010. Vi konstaterade att trafikverken

i sin hantering av ärendena inte i tillräcklig grad levt upp till de riktlinjer för förskottering som infördes i myndigheternas regleringsbrev för att öka

transparensen och rättvisan i förskotteringarna. Detta gäller särskilt eftersom inga kvalificerade bedömningar genomförts av hur enskilda förskotteringar påverkar genomförandet av planen i sin helhet respektive hur de påverkar andra enskilda projekt. Regeringen säkerställde inte heller att så skedde. Vidare bedömer Riksrevisionen att risken för att förskotteringar inte har använts som det var avsett från början har ökat väsentligt. För det första har granskningen visat att förskotteringar använts i stor utsträckning för att hantera uppkomna förseningar, vilket överför en kostnad för infrastrukturen till intressenterna. För det andra har omfattningen av förskotteringar ökat, vilket riskerar få konsekvenser för hela den nationella planens genomförande och för andra enskilda objekt. För det tredje har förskottering använts – mot reglerna – som en del i medfinansieringsförhandlingarna i senaste åtgärdsplaneringen.

Den ”tidigareläggning” trafikverken där förhandlade om var i förhållande till en icke fastställd plan, vilket på grund av förhandlingarnas spelregler ger

intressenten drivkrafter att förskottera investeringar för att köpa sig en plats i den kommande nationella planen.

Det åligger trafikverken att säkerställa att omfattningen av förskotteringarna inte överstiger taket på 30 procent av varje års investeringsanslag. Riksrevisionen bedömer att detta tak är för högt och sätter den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden i fara. Om så mycket som 30 procent av alla pågående investeringar är förskotterade – ofta baserat på intressenternas vilja att få statliga investeringsmedel till den egna regionen – grumlas den samhällsekonomiska prioriteringen.

Eftersom förskottering är ren lånefinansiering innebär det att framtida investeringsanslag tecknas in, vilket kan begränsa handlingsutrymmet för Trafikverkets möjligheter till omprioriteringar och för konjunkturpolitik i framtiden.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 107 RIKSREVISIONEN
   

123

Skr. 2011/12:139

Bilaga

8.1.9Medfinansieringssatsningen har inneburit risk för sämre kostnadskontroll

Riksrevisionens granskning har visat att medfinansieringsförhandlingar med oklara spelregler och förda under tidpress, kan vara kostnadsdrivande i och med att onödigt dyra lösningar överenskoms för att få ett avtal till stånd. Granskningen har också visat att förhandlingar som rör större paket av åtgärder har lett till att vissa klart olönsamma åtgärder beslutats. Riksrevisionens granskning av ingångna medfinansieringsavtal visade även att mycket få avtal ger drivkrafter till ett gemensamt ansvarstagande för att dämpa kostnadsökningar. Riksrevisionen konstaterar också att ett ökat inslag av medfinansiering och förhandlingslösningar riskerar att öka inslaget av nyinvesteringar, vilket kan vara dyrt och ineffektivt om samma

infrastrukturproblem hade kunnat lösas med trafikstyrande åtgärder eller med mindre ombyggnad av befintlig infrastruktur.

Förhandlingar om utformning, ansvar och finansiering av ny infrastruktur kommer att behövas även framgent. Ett par uppenbara exempel är när det gäller större infrastruktursatsningar eller de mer komplexa behov som finns i storstäderna. Detta leder till att det är än mer viktigt med tydliga principer så långt det går om vad som är statens ansvar och vad som är någon annans ansvar och hur trafikverken ska hantera detta i en förhandlingssituation.

8.2Rekommendationer

Mot bakgrund av ovanstående slutsatser riktar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen och till Trafikverket.

8.2.1Till regeringen

Riksrevisionen riktar sex rekommendationer till regeringen. Den första är att återgå till de centrala prioriteringsprinciper som finns i infrastrukturplaneringen. Sedan följer två rekommendationer om att söka alternativ finansiering till infrastruktur i form av välmotiverade, enkla, likformiga system för olika avgiftsuttag. Riksrevisionen bedömer att statsmakterna även i framtiden kommer att behöva förhandla

om ny infrastruktur med olika intressenter. I en fjärde och femte rekommendation utvecklas därför vilka spelregler vi anser bör gälla vid sådana förhandlingar. Slutligen följer en rekommendation om att förtydliga intentionerna med förskottering och att överväga att begränsa det maximala förskotteringsutrymmet.

RIKSREVISIONEN 108 Medfinansiering av statlig infrastruktur

124

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden där investeringarnas finansieringsform inte spelar in

Det finns både för- och nackdelar med medfinansieringsförhandlingar. Fördelarna är ett visst tillskott till den statliga ramen och samordningsvinster när statlig och lokal nivå samarbetar om en finansieringslösning. De största och viktigaste nackdelarna är att det är mycket svårt att öka statens intäkter med bibehållen prioriteringsgrund och frivillig medfinansiering. För att medfinansieringsförhandlingar ska kunna väntas ge något betydande tillskott till den statliga ramen krävs – såsom man också gjorde i den senaste åtgärdsplaneringen – att man frångår både principen om samhällsekonomisk lönsamhet som prioriteringsgrund och principen om att en investerings finansieringsform inte ska påverka prioriteringen. Riksrevisionen bedömer att det man uppnår med medfinansieringsförhandlingarna inte tillräckligt kompenserar för det man förlorar genom att frångå dessa principer. Riksrevisionen anser att dessa två välförankrade och välmotiverade principer ger de bästa förutsättningarna för att nå högsta effektivitet i statens medel avsatta för infrastruktur. Vi rekommenderar därför att man undviker breda satsningar som bygger på förhandlingar där intressenternas drivkraft att köpa

sig in i planen utgör den centrala finansieringsbasen. Vi rekommenderar också att man i de fall man avser frångå dessa grundprinciper, till exempel vid mycket stora infrastrukturinvesteringar eller storstadspaket, motiverar detta i varje enskilt fall.

Överväg att utreda effektivt utformade, likformiga brukaravgifter

Om riksdagen och regeringen bedömer att statens budgetmedel till infrastruktur behöver kompletteras med alternativ finansiering är ett ökat uttag av brukaravgifter mest lämpligt. Därför bör regeringen överväga att utreda

om hur dagens avgifter och skatter inom transportsektorn förhåller sig till trafikslagens marginalkostnader. Om det skulle visa sig att vissa trafikslag är underprissatta finns det utrymme för ett effektivitetshöjande avgiftsuttag. För att detta ska få så små negativa effekter som möjligt behöver avgiftsuttagen vara enkla, likformiga och transparenta så att godtycke, ryckighet och bristande insyn minimeras. Om marginalkostnadsanpassade brukaravgifter inte bedöms ge ett tillräckligt tillskott till anslagen kan finansierande avgifter utredas. Viktigt är att uttaget av dessa även då sker på ett enkelt, likformigt och transparent sätt. Lokal förankring kan krävas i vissa fall, men staten bör undvika att förhandla fram brukaravgifter i enskilda fall så långt som möjligt.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 109 RIKSREVISIONEN
   

125

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Överväg att utreda om det är möjligt och önskvärt att återföra delar av ökade markvärden till staten

Grundtanken bakom medfinansieringssatsningen var de lokala nyttor som uppstår till följd av statliga investeringar. Om riksdagen och regeringen skulle vilja återföra delar av värdeökningar till följd av lokala nyttor till staten kan man utreda om det även för denna intäktsbas skulle gå att utforma enkla, likformiga, transparenta avgifter (inklusive skatter). Detta är att föredra framför breda satsningar på finansieringsförhandlingar baserade på olika intressenters betalningsvilja och förhandlingsstyrka.

Utveckla tydliga principer för statens ansvar för infrastrukturen

Statens och andra intressenters ansvar och intressen möts i många investeringsprojekt. Riksrevisionens granskning visar att det då finns möjligheter att genom samråd och förhandlingar göra samordningsvinster, dra nytta av stordriftsfördelar och att utarbeta en utformning så att hela investeringens effektivitet ökar. För att möjliggöra att dessa vinster kan realiseras samtidigt som infrastrukturplaneringen karaktäriseras av transparens, likabehandling och kostnadseffektivitet, är det viktigt att utveckla så tydliga principer för sådana förhandlingar som möjligt. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att utreda hur statens ansvar för väg och bana kan göras tydligt så långt det går.

Se över hur intressenters drivkrafter kan balanseras mot allmänintresset i förhandlingar om infrastruktur

Klargör också hur allmänintresset, särskilt i form av krav på kostnadskontroll och hög samhällsekonomisk lönsamhet, kan stärkas i förhandlingar om infrastrukturinvesteringar. Se över hur detta allmänintresse kan tillvaratas i förhållande till de drivkrafter förhandlingens olika aktörer har.

Överväg att sänka taket för förskotteringar och förtydliga dess syfte

Riksrevisionen konstaterade att förskotteringar är en form av lånefinansiering som kommit att användas av trafikverken för att hantera förseningar i planeringen och av intressenter för att försäkra sig om att projekt blir

av. Förskotteringar intecknar framtida anslagsutrymme. När man ligger nära taket för förskotteringsverksamheten – trettio procent av pågående infrastrukturinvesteringar är förskotterade av olika intressenter – riskerar den samhällsekonomiska prioriteringsordningen sättas ur spel i för stor utsträckning. Överväg därför att sänka taket och förtydliga syftet med förskotteringar. Detta skulle leda till högre samhällsekonomisk effektivitet, ett ökat handlingsutrymme och en ökad transparens.

RIKSREVISIONEN 110 Medfinansiering av statlig infrastruktur

126

Skr. 2011/12:139

Bilaga

8.2.2 Till Trafikverket

Riksrevisionen riktar i det följande ett antal rekommendationer till Trafikverket. De handlar främst om att ta fram principer och utveckla olika typer av underlag.

Förbättra dokumentationshanteringen generellt i verket

Flera av de rekommendationer som följer nedan rör hur specifika underlag och dokumentation bör utvecklas. I arbetet med Riksrevisionens granskning har vi emellertid frekvent erfarit svårigheter att få en bild över vilken dokumentation som finns och sammanställningar över relevanta uppgifter.

De sammanställningar som Riksrevisionen gjort över avtal om medfinansiering respektive förskotteringar och relevanta uppgifter i dessa borde exempelvis funnits tillgängliga i Trafikverket. Mot bakgrund av detta ser Riksrevisionen skäl för Trafikverket att se över sin dokumentationshantering på ett generellt plan så att alla uppgifter och dokument som är av betydelse för ett ärende framgår och hålls ordnade. Denna rekommendation ska ses mot bakgrund

av att det anses vara god förvaltningspraxis att dokumentera det som krävs för att följa ett ärendes gång och det som kan påverka ärendets utgång. Nödvändigheten av dokumentation har flera skäl, exempelvis att underlätta myndighetens interna arbete, att möjliggöra uppföljning, utvärdering och revision samt att bereda allmänheten insyn i myndighetens verksamhet i enlighet med offentlighetsprincipen.

Tydliggör vem som är beställare av och syftet med olika underlag

Riksrevisionen har i sin granskning iakttagit ett antal fall där underlag som använts i åtgärdsplaneringen inte är tydliga kring i vilket syfte de tagits fram eller vem som beställt och finansierat det. Inför därför rutiner så att det alltid framgår vem som beställt och betalat för olika underlag som ingår i förhandlingar och/eller prioriteringar och i vilket sammanhang sådana underlag syftar till att användas.

Förbättra den samlade redovisningen av investeringarnas kostnader och finansiering

Riksrevisionens granskning har visat att det varit svårt att få en samlad bild över den totala finansieringen av statens infrastruktur. Inför därför rutiner och upprätta nödvändig dokumentation som tydliggör vad varje åtgärd kostar totalt och hur denna kostnad fördelar sig på olika typer av finansiering, inklusive förskotteringskostnader. Detta för att ge riksdag och regering en samlad bild av omfattningen av och samhällets kostnader för förskottering, medfinansiering och samfinansiering samt för att möjliggöra verkets egen uppföljning av enskilda investeringars kostnader, nytta m.m.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 111 RIKSREVISIONEN
   

127

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Utveckla metoderna för värdering, beräkning och behandling av lokala nyttor

Riksrevisionens granskning har visat att den utpekade grunden för medfinansiering – viljan hos intressenten att betala för den statliga investeringens lokala nyttor – varit oklar på ett antal punkter i den senaste åtgärdsplaneringen. Riksrevisionen bedömer att lokala nyttor inte bör ligga till grund för generella medfinansieringssatsningar i framtiden. Trots detta behöver området utvecklas på följande sätt.

Utveckla metoderna för att identifiera och värdera lokala och regionala nyttor. Utveckla sedan principer för hur dessa nyttor ska beräknas i de fall de ska utgöra grunden för ett finansieringsåtagande från någon intressent. Detta arbete bör sikta på en ökad transparens, enhetlighet och jämförbarhet. Utarbeta även tydliga principer för om och när lokala nyttor ska räknas med i objektens samhällsekonomiska underlag (kalkyl respektive bedömning). Även för detta arbete behöver transparens, enhetlighet och jämförbarhet vara ledande.

Utveckla mallen för den samlade effektbedömningen

Under den senaste åtgärdsplaneringen togs nya mallar fram för hur resultaten från de samhällsekonomiska bedömningarna skulle redovisas för

beslutsfattarna. Efter åtgärdsplaneringen har ett fortsatt utvecklingsarbete kring dessa mallar skett vilket är positivt. Riksrevisionen erfar dock att mallarna saknar riktlinjer för hur kostnader och effekter av alternativ finansiering

ska hanteras på ett lämpligt sätt. Utveckla därför mallen för den samlade effektbedömningen i detta avseende så det av beslutsunderlaget tydligt framgår vilka kostnader och konsekvenser tänkt finansiering har för ett objekts lönsamhetsbedömning.

Ta fram riktlinjer för hur förhandlingar om finansiering, utformning och genomförande ska dokumenteras

Riksrevisionens granskning har visat att avtalen om medfinansiering är alltför knapphändiga och att nödvändiga uppgifter inte heller återfinns i kompletterande underlag. Detta får till följd att motiv för förhandlingen, dess

genomförande och vilka prioriteringar som gjorts inte är transparent. Ta därför fram riktlinjer för hur förhandlingar ska dokumenteras, vilka uppgifter som avtal och avsiktsförhandlingar ska innehålla samt vilka tillhörande analyser och beslutsunderlag som ska finnas. Exempel på uppgifter som Riksrevisionen anser behöver tydliggöras i underlagen är motiv för vald finansieringslösning relativt andra lösningar, uppgifter om ansvarsfördelning, prisnivåer och rutiner för uppräkning av kostnader, principer för omförhandling etc.

RIKSREVISIONEN 112 Medfinansiering av statlig infrastruktur

128

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Utveckla centrala principer för brukaravgifter

I åtgärdsplaneringen valdes vägavgifter i fyra fall och Västsvenska infrastrukturpaketet finansieras till stor del med en trängselskatt i ett finansierande syfte. Motiven för alla dessa ställningstaganden är oklara. Ta därför fram och tillämpa vid behov centrala principer, grundade på

samhällsekonomisk effektivitet, för när Trafikverket tillstyrker brukaravgifter. Ta vidare fram principer för hur rättvisande underlag bör vara utformade

så att avgifternas samtliga effekter, kostnader och risker relativt sedvanlig anslagsfinansiering framgår.

Anpassa de verksinterna rutinerna för förskottering till regleringsbrevets riktlinjer och utveckla prioriteringsprinciper

Trafikverket håller på att ta fram en ny rutin för förskotteringsärenden och en mall för förskotteringsavtal. Som en hjälp i detta arbete rekommenderar

Riksrevisionen att dessa dokument tydligt anpassas till de samhällsekonomiskt motiverade riktlinjerna i Trafikverkets regleringsbrev. Som ett tillägg till

dessa riktlinjer föreslår Riksrevisionen också att alla eventuella förseningar och nedprioriteringar som tidigare rört projektet bör framgå i avtalet om förskottering eller dokumenteras på annat sätt. Utveckla och dokumentera också tydliga prioriteringsprinciper för situationer när intresset för förskottering är större än utrymmet under taket, så att det blir tydligt för en intressent som fått avslag på vilka grunder avslaget skett.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 113 RIKSREVISIONEN
   

129

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RIKSREVISIONEN 114 Medfinansiering av statlig infrastruktur

130

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Referenser

Föreskrifter

Budgetlag (2011:203)

Lag (1995:1649) om byggande av järnväg

Lag (1996:1059) om statsbudgeten

Väglag (1971:948)

Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket

Riksdagstryck

Bet. 2003/04:FiU22

Bet. 2009/10:TU24

Bet. 2010/11: KU14

Bet. 2010/11:TU17

Förslag till riksdagen 2000/01:RR11, Riksdagens revisorers förslag angående Nya vägar till vägar och järnvägar?, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286.

Proposition 1987/88:50, Om trafikpolitiken inför 1990-talet, bet 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297.

Proposition 1989/90:88, Om vissa näringspolitiska frågor, bet 1989/90:TU27, rskr. 1989/90:325.

Proposition 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266.

Proposition 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126.

Proposition 2003/2004:100, 2004 års ekonomiska vårproposition, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:274.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 115 RIKSREVISIONEN
   

131

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Proposition 2007/08:1, Budgetpropositionen för 2008, bet. 2007/08:TU1.

Proposition 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.

Proposition 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257.

Proposition 2008/09:228, Redovisning av kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur.

SOU 2006:33, Andra vägar att finansiera nya vägar, Utredningen om vägavgifter på E6, N 2005:06.

SOU 2007:72, Kommunal kompetens i utveckling, Kommunala kompetensutredningen, Fi 2006:4.

SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande – En ny struktur för sjö, luft och järnväg, Trafikverksutredningen, N 2008:06.

SOU 2010:57, Effektivare planering av vägar och järnvägar,

Transportinfrastrukturkommittén, N 2009:03.

SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor,

Delbetänkande av Medfinansieringsutredningen, N2010:09.

SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur – ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering, Slutbetänkande av Medfinansieringsutredningen, N2010:09.

Övrigt offentligt tryck

Dir. 2008:90, Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet,

Näringsdepartementet.

Dir. 2009:16, Effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur,

Näringsdepartementet.

Dir. 2010:92, Medfinansiering i samband med den långsiktiga planeringen

av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering, Näringsdepartementet.

Ekonomistyrningsverket (2007), Alternativ finansiering av vägar och järnvägar,

ESV 2006:29.

RIKSREVISIONEN 116 Medfinansiering av statlig infrastruktur

132

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/76/EU av den 27 september 2011 om ändring av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer.

Näringsdepartementet (2007), Uppdrag att utreda förutsättningarna för offentligprivat samverkan vid infrastrukturinvesteringar, N2007/3002/IR.

Näringsdepartementet (2008a), Uppdrag att inledande av åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder perioden 2010-2020 m.m., dnr N2008/243/IR.

Näringsdepartementet (2008b), Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering inför fastställandet av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, dnr N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis).

Näringsdepartementet (2009a), Uppdrag att lämna förslag till ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen, dnr N2009/7620/IR.

Näringsdepartementet (2009b), Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende

Banverket inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2009/8616/IR,

N2009/8907/KLS (delvis).

Näringsdepartementet (2009c), Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende

Vägverket inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2009/8515/IR,

N2009/8907/KLS (delvis).

Näringsdepartementet (2010a), Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende

Trafikverket inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, N2011/125/TE,

N2010/7753/KLS (delvis).

Näringsdepartementet (2010b), Bilaga 1 till beslut om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av tranportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner

för regional transportinfrastruktur för perioden 2010–2021, Bilaga 1 till regeringsbeslut II den 29 mars 2010, N2009/6374/TE N2008/8869/TE (delvis).

Näringsdepartementet (2010c), Transporter, infrastruktur, IT-politik, En sammanfattning av regeringens insatser 2006-2010, N2010.27.

Regeringen (2010), Regeringens skrivelse 2009/10:197, Åtgärdsplanering för transportssystemet 2010-2021, Skr. 2009/10:197.

Riksdagens revisorer (2000), Nya vägar till vägar och järnvägar?, RR 2000/01:5.

Riksrevisionen (2004), Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt,

RiR 2004:22.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 117 RIKSREVISIONEN
   

133

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Riksrevisionen (2010a), Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?, RiR 2010:25.

Riksrevisionen (2010b), Förvaltning av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet, RiR 2010:27.

Riksrevisionen (2011), Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?, RiR 2011:6.

SIKA (2009), Värden och metoder för transportsektorns samhällsekonomiska analyser - ASEK 4, SIKA Rapport 2009:3.

SIKA (2010), SIKA Basfakta 2008, Övergripande statistik om transportsektorn,

SIKA Statistik 2009:28.

Trafikverket och Sveriges Kommuner och Landsting (2011), Medfinansiering av statliga infrastrukturinvesteringar, Lägesrapport, Sammanfattning av Trafikverkets och SKL:s gemensamma arbete hösten 2010, februari 2011.

Väg- och transportforskningsinstitutet (2007), En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar, VTI Rapport 508.

Vägverket (2005), Vägverkets medverkan i samhällsbyggandet, Vägverket 2005:141.

Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen (2010), Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, VV2009/33129A.

Övriga tryckta källor

Cars, Malmsten och Witzell (2011), Infrastruktur med finansiering, Stockholm.

Nilsson, J-E (2002), ”Några problem med regeringens faktiska förslag” i

Skattemiljarder i trafikpolitiken – till vilken nytta?, SNS förlag, Stockholm.

Otryckta källor

Alliansen (2006), En rivstart för Sverige – för nya företag och jobb, Alliansgrupp

Tillväxtregion Sverige, februari 2006.

Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen (2008), Finansiell samverkan i infrastrukturprojekt – modeller och metoder, N2008/243/IR.

Banverket (2009a), Fortsatt utveckling av medfinansiering, Idépromemoria utifrån tidigare interna arbeten samt propositioner, utredningar, rapporter m.m.,

ZS Rapport, 2009-04-08.

Banverket (2009b), Dalabanan, Genomförande- och finansieringsavtal avseende åtgärder på Dalabanan, Dnr. F08-10609/SA20.

Banverket och Vägverket (2009), Utredning om införande av trängselskatt i

Göteborg som en del av västsvenska infrastrukturpaketet.

RIKSREVISIONEN 118 Medfinansiering av statlig infrastruktur

134

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Hasselgren, Björn (2011), Development of Transport Infrastructure,

A co-evolutionary approach, Course Paper, Kungliga Tekniska Högskolan.

Näringsdepartementet (2010d), 497 miljarder till förstärkt infrastruktur i hela landet, Pressmeddelande 2010-03-31.

Regeringskansliet (2010), 482 miljarder till förstärkt infrastruktur i hela landet, Promemoria, 2010-03-30.

Trafikverket och Sveriges Kommuner och Landsting (2010), Medfinansiering av statliga infrastrukturinvesteringar, Lägesrapport, Sammanfattning av Trafikverkets och SKL:s gemensamma arbete våren 2010, september 2010.

Trafikverket (2010), Fördelning av medel till övriga åtgärder i Nationell plan för transportsystemet 2010-2021, Bilaga 3 - Samlad effektbedömning av övriga åtgärder i nationell plan, 2010-10-29.

Trafikverket (2011a), Uppdrag om förvaltning av avtal om medfinansiering av statliga infrastrukturinvesteringar, PM Ärendenr: TRV 2010/82994 A, 2011-01-31.

Trafikverket (2011b), Planer och beslutsunderlag, Trafikverkets webbplats,

www.trafikverket.se, 2011-11-03.

Trafikverket (2011c), Uppdrag att redovisa arbetet med utveckling och förvaltning av metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser, PM,

Ärendenr: N2011/3170/TE, TRV2011/36275A.

Vägverket (2010), Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, slutrapport, VV2009/33129A.

Intervjuer

Statssekreterare hos Näringsministern vid tiden för medfinansieringssatsningen, 2011-06-09.

Företrädare för Regeringskansliet

Näringsdepartementet, 2011-05-20.

Finansdepartementet, 2011-09-28.

Företrädare för Trafikverket (och tidigare Vägverket respektive Banverket)

Trafikverket, 2011-04-18.

Trafikverket, 2011-04-26.

Trafikverket, 2011-05-19.

Trafikverket, 2011-10-06.

Medfinansiering av statlig infrastruktur 119 RIKSREVISIONEN
   

135

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RIKSREVISIONEN 120 Medfinansiering av statlig infrastruktur

136

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Bilaga 1 Avtal om förskotteringar som ingått i granskningen

1.E6 Trelleborg–Vellinge

2.E4/E12 Umeå (Cirkulationsplats Morkullevägen)

3.E4/E12 Umeå (hela objektet)

4.Rv 70/71 cirkulationsplats Mårdgatan

5.E6.2 Göteborgs hamn/Lundbyleden (155 Syrhålamotet-Vädermotet)

6.E20 Trafikplats Jung

7.Rv 40 Slambymotet

8.Rv 55 Förbi Katrineholm

9.E18 Västerås-Sagån

10.Sundsvall–Härnösand, (Ådalsbanan förstudie)

11.Södertälje hamn–Södertälje C, dubbelspår och funktionsanpassning av bangård

12.Nynäsbanan, Nynäsgård mötesstation

13.Flen–Oxelösund

14.Plattformsförlängningar i Skåne

15.Kust-till-kust: Alvesta resecentrum, Örsjö mötesstation, Åryd mötesstation och Växjö bangårdsombyggnad

Medfinansiering av statlig infrastruktur 121 RIKSREVISIONEN
   

137

Skr. 2011/12:139

Bilaga

RIKSREVISIONEN 122 Medfinansiering av statlig infrastruktur

138

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Bilaga 2 Avtal om medfinansiering som ingått i granskningen

Medfinansieringsavtal om namngivna objekt som kom med i den nationella transportplanen 2010-2021

1.E22 genom Skåne – Avtal kontrasignerat

2.E18 Väster Karlstad (Björkås-Skutberget) – Nytt avtal, kontrasignerat

3.Västerås–Sagån – Avtal

4.E20 Trafikplats Jung – Avtal kontrasignerat

5.E20 Alingsås 2 objekt – Avtal kontrasignerat

6.E22 Trafikplats Ideon – Finansieringsavtal

7.E4 infart Helsingborgs hamn – Avtal kontrasignerat

8.E4 Sundsvall – Avtal

9.E4 E12 Umeå – Avtal

10.E6.01 Trafikplats Spillepengen – Avtal kontrasignerat

11.E6.20 Söder–Västerleden etapp 1 – Avtal kontrasignerat

12.E6.20 Hisingeleden södra delen – Avtal kontrasignerat

13.Farled mot Norrköping – Avtal & EU-medfin.

14.Farled till Gävle – Avtal

15.Gtb Hamnbanan delen Eriksbergsmotet-Pölsebobangården – Avtal

16.Hargshamnsbanan – Avtal

17.Händelö ny spårförbindelse – Överenskommelse

18.Pågatåg Nordost – Avtal

19.Slambymotet – Avtal

20.Östra förbifarten Katrineholm – Avtal kontrasignerat

21.Rv 50 Ludvika – Avtal

22.Rv 50 Mjölby–Motala – Avtal

23.RV 70 Smedjebacksvägen – Avtal

24.Sundsvalls hamn anslutning – Avtal

25.Södertunneln Helsingborg – Avtal

26.Södertälje sluss

27.Dalabanan – Överenskommelse

28.Varberg dubbelspår – Avtal ej undertecknat

29.Västsvenska infrastrukturpaketet – Avtal

Medfinansiering av statlig infrastruktur 123 RIKSREVISIONEN
   

139

Skr. 2011/12:139

Bilaga

30.Ängelholm–Maria – Avtal

31.(4 avtal) Kust till kust, Alvesta–Kalmar – Avtal

32.Trelleborgsbanan

33.Stockholmsförhandlingen – Avtal*

34.Flackarp–Arlöv – Avtal

35.E4 genom Kalix – Avtal & Kompletterande avtal

36.E22 Förbi Söderköping – Kommunstyrelseprotokoll

37.Rv 45 70 Mora – Avtal

38.Kirunaprojektet – Avtal

39.E10 Kiruna

*Avtalet från Stockholmsöverenskommelsen representerar alla objekt i Stockholm. Avtal för separata objekt har därför exkluderats för att förhindra dubbelräkning.

Medfinansieringsavtal om namngivna objekt aktuella för den nationella transportplanen, men som inte kom med i den slutliga planen

1.E22 Förbi Norrköping – Avtal

2.E4 Örnsköldsvik – avsiktsförklaring

3.Karlstad resecentrum – Tillägg till genomförande och finansieringsavtal & Avtal

4.Gävle hamn anslutning – Avtal

Därutöver erhölls ett antal avtal som inte ingått i översynen, detta då de antingen hörde till icke-namngivna objekt alternativt objekt aktuella för de regionala planerna.

RIKSREVISIONEN 124 Medfinansiering av statlig infrastruktur

140

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2010 2010:1 Styrning inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och
  modeller för resursfördelning
2010:2 Regeringens försäljning av Vasakronan
2010:3 Från många till en – sammanslagningar av myndigheter
2010:4 Klassificering av kurser vid universitet och högskolor –
  regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning
2010:5 Arbetspraktik
2010:6 Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter
2010:7 Inställda huvudförhandlingar i brottmål
2010:8 Sveaskog AB och dess uppdrag
2010:9 En förändrad sjukskrivningsprocess
2010:10 Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare
2010:11 Enhetlig beskattning?
2010:12 Riksrevisorernas årliga rapport 2010
2010:13 Säkerheten i statens betalningar
2010:14 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens
  redovisning i 2010 års ekonomiska vårproposition
2010:15 AB Svensk Exportkredit
2010:16 Underhåll av järnväg
2010:17 Kapitalförvaltning i tider av kraftiga värdeförändringar.
  En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen
  som stiftare
2010:18 Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för
  trygghetssystem – har möjligheter till effektivisering utnyttjats?
2010:19 Förberedelsearbetet i apoteksreformen
2010:20 Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s
  snabbinsatsförmåga
2010:21 Statliga stöd i alkoholpolitiken – Påverkas ungas alkoholkonsumtion?
2010:22 Underhållsstödet – för barnens bästa?
2010:23 Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?
2010:24 Sveriges skatteavtal med andra länder – effekterna av regeringens
  arbete
2010:25 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?
2010:26 Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet
  – ett bättre samarbete ger högre utbyte
2010:27 Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom
  infrastrukturområdet
Medfinansiering av statlig infrastruktur 125 RIKSREVISIONEN
   

141

Skr. 2011/12:139

Bilaga

2011 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen
  – omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring?
2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt?
  Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor
2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor
2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt
  prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?
2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget
2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?
2011:7 Trafikverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna?
2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter
2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset
  av utvecklingen i Baltikum 2005–2007
2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen?
2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –
  Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk
2011:12 Statens stöd till studieförbunden
2011:13 Leverans på utsatt tid? En granskning av försvarets internationella
  materielsamarbeten
2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser
2011:15 Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser
2011:16 Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning
  - förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva?
2011:17 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning
  – Ett (o)lösligt problem?
2011:18 Brottsutsatt – Myndigheternas hantering av ekonomisk
  kompensation på grund av brott
2011:19 Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg
  – samverkan utan verkan?
2011:20 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?
2011:21 Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning
2011:22 Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten – hur har det
  blivit och vad har det kostat?
2011:23 Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot
  en likvärdig betygssättning i grundskolan
2011:24 Statliga myndigheters tjänsteexport
2011:25 It-stödet i rättskedjan
2011:26 Stabilitetsfonden – Gör den skäl för namnet?
2011:27 Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och
  rättsväsendet

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

RIKSREVISIONEN 126 Medfinansiering av statlig infrastruktur

142

Skr. 2011/12:139

Bilaga

143

Skr. 2011/12:139

Bilaga

Regeringen gav 2008 trafikverken i uppdrag att undersöka möjligheterna till medfinansiering av statens infrastrukturinvesteringar för perioden 2010– 2021. Trafikverken slöt därför mellan hösten 2008 och våren 2010 över 50 medfinansieringsavtal, som främst avsåg ekonomiska bidrag, trängselskatt samt väg- och banavgifter. Det var också vanligt att lokala intressenter lånade ut investeringsmedel räntefritt till trafikverken, så kallade förskotteringar, för att tidigarelägga vissa infrastrukturprojekt.

Riksrevisionen har granskat effektiviteten i denna medfinansieringssatsning. Granskningen visar att medfinansierade projekt fått förtur framför andra projekt. Vägverket, Banverket och regeringen har därmed frångått den viktiga principen om högsta möjliga samhällsekonomiska effektivitet i användningen av statens medel. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att återgå till att låta samhällsekonomisk lönsamhet vara prioriteringsgrunden för statens infrastrukturinvesteringar och att minska omfattningen av förskotteringar. Riksrevisionen rekommenderar även att Trafikverket utvecklar ett antal riktlinjer och underlag samt dokumentation för att garantera transparens och enhetlighet i infrastrukturplaneringen.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 270 0

Beställning:

Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

Fax: 08-5171 41 00 publikationsservice@riksrevisionen.se

Riksrevisionen • 114 90 Stockholm • [Nybrogatan 55] • Tfn 08-5171 40 00 • www.riksrevisionen.se

144

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2012

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Engström, Kristersson, Elmsäter- Svärd, Ullenhag, Hatt, Ek, Lööf

Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd

Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:139 Riksrevisionens rapport om medfinansiering av statlig infrastruktur

Skr. 2011/12:139

145

Elanders Sverige AB, 2012