Regeringens skrivelse 2011/12:134

Riksrevisionens rapport om miljökrav i offentlig	Skr.
upphandling – är styrningen mot klimatmålet	2011/12:134
effektiv?

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 12 april 2012

Fredrik Reinfeldt

Stefan Attefall

(Socialdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29).

Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens övergripande iakttagelse att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Det i rapporten berörda området är dock för närvarande föremål för ett flertal initiativ. Regeringen har bl.a. tillsatt två utredningar som berör flertalet av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Området berörs dessutom av det pågående arbetet inom EU med utarbetande av nya upphandlingsdirektiv.

Regeringen anser att det, inför det vidare arbetet med styrmedlet, är av vikt att beakta de förändringar av upphandlingslagstiftningen som pågår på unionsnivå, samt att, i berörda delar, invänta betänkanden i de utredningar som för närvarande genomförs på upphandlingsområdet. Regeringen bedömer att regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling härefter bör ses över. Det kan då också vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

Innehållsförteckning			Skr. 2011/12:134
1	Ärendet och dess beredning..............................................................		3
2	Riksrevisionens iakttagelser .............................................................		3
	2.1	Riksrevisionens slutsatser ..................................................	3
	2.2	Riksrevisionens rekommendationer till regeringen............	5
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser.................		6

3.1Regeringens bedömning av Riksrevisionens

övergripande slutsats..........................................................

3.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens

slutsatser och rekommendationer.......................................		8
3.2.1	Grundläggande förutsättningar för
	styrmedlet..........................................................	8
3.2.2	Styrning och samordning av miljökrav i
	offentlig upphandling........................................	9
3.2.3	Miljökrav på vissa produkter...........................	12
3.2.4	Statistik och uppföljning .................................	13

4	Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens
	iakttagelser och rekommendationer ................................................		14
Bilaga 1		Riksrevisionens rapport Miljökrav i offentlig
		upphandling – är styrningen mot klimatmålet
		effektiv? ...........................................................................	17
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2012 .......			131

Ärendet och dess beredning

Skr. 2011/12:134

Riksdagen överlämnade rapporten Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29) till regeringen den 22 december 2011, se bilagan. Syftet med granskningen har varit att utreda om regeringen, Naturvårdsverket och AB Svenska Miljöstyrningsrådet använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för år 2020 för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Även Konkurrensverket, Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar.

2 Riksrevisionens iakttagelser

2.1Riksrevisionens slutsatser

Riksrevisionens övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten.

Riksrevisionen konstaterar att granskningen visar att det är en krävande uppgift att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Riksrevisionen drar slutsatsen att flera grundläggande förutsättningar för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling behöver utvecklas och stärkas för att upphandlaren ska kunna använda miljökrav i upphandlingen på ett effektivt sätt. Riksrevisionen anser härvid att det bland annat är viktigt med ett enkelt upphandlingsstöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.

Riksrevisionen drar slutsatsen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning styrt och samordnat miljökrav i offentlig upphandling på ett tydligt sätt. Riksrevisionen påpekar att regeringens handlingsplan för att öka miljökrav vid offentlig upphandling1 saknar en tydlig inriktning mot att bidra till det nationella etappmålet för år 2020 för Begränsad klimatpåverkan och övriga prioriterade miljökvalitetsmål.2 Inriktningsmålen i handlingsplanen är processinriktade och ger inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål. Riksrevisionen anser att handlingsplanen bör knytas tydligare till etappmålet för år 2020 för Begränsad klimatpåverkan. Riksrevisionen anser vidare att en starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut flera prioriterade produktgrupper i förordning och att en sådan prioritering skulle kunna lyftas fram i handlingsplanen.

1Miljöanpassad offentlig upphandling, skr. 2006/07:54.

2Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377 samt prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

Riksrevisionen konstaterar att det är otydligt vilka uppdrag i rege- Skr. 2011/12:134 ringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling

2007–2009 som fortfarande gäller för Naturvårdsverket, Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket. Riksrevisionen menar att uppdragen i handlingsplanen samt ägardirektiv för Miljöstyrningsrådet behöver uppdateras, samt att en tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet.

Miljöstyrningsrådets ägardirektiv gäller främst för åren 2007–2009. Regeringen har påbörjat en översyn av ägardirektivet men någon uppdatering har ännu inte skett. Enligt rapporten är en följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats att inriktningen på Miljöstyrningsrådets arbete numera inte helt följer den gällande handlingsplanens riktlinjer, såsom ägardirektivet anger, utan även i viss grad följer inriktningen i det förslag till reviderad handlingsplan som regeringen avskrivit.3

Riksrevisionen påpekar att kvarstående uppdrag i handlingsplanen bör genomföras. Riksrevisionen konstaterar att översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning ännu inte har genomförts. Översynen ingår som en åtgärd i handlingsplanen och syftet var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen.

Riksrevisionen påpekar att ingen aktör har samordningsansvaret för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Flera departement och myndigheter samt Miljöstyrningsrådet arbetar på något sätt med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i utveckling med nya tillkommande mål och uppgifter både nationellt och inom EU. Riksrevisionen gör bedömningen att en bättre samordning skulle kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet.

Riksrevisionen konstaterar att den information som Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket ger om styrmedlet inte är helt samstämmig. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Riksrevisionen anser att den bristande samordningen på området riskerar att skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och därmed minska effektiviteten i arbetet och delar därför regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas.

Riksrevisionen anför att regeringens reglering av inköp av miljöbilar är ett exempel på ett område där prioritering av en produktgrupp har lyckats, trots vissa brister i styrning och uppföljning. Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) används även i stor utsträckning i kommuners och landstings upphandlingar av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd till upphandlare. Riksrevisionens skattningar av totala livscykelkostnader om tre år för statens miljöbilsköp

3 Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, Naturvårdsverket, Rapport 6329, januari 2010.

visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar Skr. 2011/12:134 inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. Riksrevisionens beräk-

ningar visar vidare att minskningen av utsläpp som följd av miljöbilsköp i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Riksrevisionen konstaterar dock att styrmedlet också syftar till en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Ett syfte med miljöbilsförordningen är att öka andelen miljöbilar när staten köper och leasar personbilar. Enligt Riksrevisionens utredning påvisar inte andelen köpta och leasade miljöbilar mellan åren 2006 och 2010 någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, på att myndigheter inte följer förordningens krav eller på bristande inrapportering. Riksrevisionen menar att återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras.

Efter att ha intervjuat omkring 20 upphandlare gör Riksrevisionen bedömningen att den s.k. bör-regeln inte tycks påverka upphandlande myndigheter och enheter att ställa miljökrav i praktiken. Riksrevisionen menar att regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Den styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål.

Riksrevisionen menar att granskningen visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnader vid upphandling, eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader, exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav. Riksrevisionen anser att beaktande av livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel.

Riksrevisionen konstaterar vidare att uppföljningen av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling försvåras på grund av bristande statistik på upphandlingsområdet. Viss uppföljning av styrmedlet är dock i dagsläget möjlig, exempelvis när det gäller upphandling av miljöbilar och beträffande uppgifter som myndigheter inrapporterar enligt miljöledningsförordningen.

2.2Riksrevisionens rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder.

– Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra

miljökvalitetsmål.

– Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig Skr. 2011/12:134 upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på om-

rådet. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att flera departement, myndigheter och Miljöstyrningsrådet är involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU.

–Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och Miljöstyrningsrådet.

Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades år 2007.

–Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket är i dag inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet.

–Möjligheten att utse flera prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat flera prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inriktning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar.

3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

3.1Regeringens bedömning av Riksrevisionens övergripande slutsats

Regeringen framför i handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling att miljöanpassad offentlig upphandling är ett marknadsbaserat och kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion.4 Även i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik beskrivs miljöanpassad offentlig upphandling som ett styrmedel för att styra i första hand offentlig konsumtion och produktion mot långsiktig hållbarhet.5

4Miljöanpassad offentlig upphandling, skr. 2006/07:54, rskr. 2006/07:186.

5Prop. 2008/09:162.

Regeringen instämmer i huvudsak med Riksrevisionens övergripande Skr. 2011/12:134 slutsats att styrningen på området behöver stärkas. Det i rapporten

berörda området är dock för närvarande föremål för ett flertal initiativ. Ett arbete med utarbetande av nya direktiv på upphandlingsområdet

har inletts på unionsnivå. Europeiska kommissionen lämnade den 20 december 2011 förslag till nya upphandlingsdirektiv.6 Förslagen innehåller bestämmelser om miljöhänsyn samt om styrning avseende tillsyn och vägledning för upphandlande myndigheter och för leverantörer. Förslagen ger bl.a. upphandlarna möjlighet att bygga sina tilldelningsbeslut på livscykelkostnader, ställa krav på produktionsprocessen och under vissa förutsättningar utesluta aktörer som har åsidosatt bl.a. miljökrav. Medlemsstaterna ska vidare utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Vidare ska medlemsstaterna bygga upp kunskapscentra. Förslagen är för närvarande föremål för förhandling mellan medlemsstaterna i rådet.

Regeringen har härutöver, i flera avseenden, redan vidtagit åtgärder för att hantera de frågor som Riksrevisionen har uppmärksammat genom att tillsätta två utredningar på upphandlingsområdet. Den ena utredningen, Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken, som har antagit namnet Upphandlingsutredningen 2010, har i uppdrag att göra en utvärdering av upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv.7 Utredningen lämnade ett delbetänkande i november 20118 och ska redovisa sitt uppdrag i ett slutbetänkande i december 2012. Upphandlingsutredningens delbetänkande belyser bl.a. frågan om offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet.9 Utredningen anför att kostnadseffektivitet är en viktig utgångspunkt när det gäller att avgöra i vilken utsträckning offentlig upphandling ska utnyttjas som politiskt styrmedel, men även andra aspekter måste noga övervägas. Utredningen konstaterar att det många gånger saknas vetenskapligt underlag för att bedöma kostnadseffektiviteten i samband med att miljökrav ställs. Utredningen anför vidare att forskningen samtidigt, när det gäller många typer av miljöpåverkan, visar att de beslut som hittills fattats inte räcker för att möta uppställda mål. När det gäller klimatutsläppen är den officiella målsättningen inom EU att minska utsläppen med 80–90% till 2050, vilket gör att krav på klimathänsyn inom upphandlingen i det stora flertalet fall borde kunna ge positiva bidrag i arbetet med att nå målen. Den andra utredningen, Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd, som har antagit namnet Upphandlingsstödsutredningen, utreder frågan om hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer.10 Utredningen ska redovisa sitt uppdrag i ett betänkande i maj 2012.

6KOM(2011) 895 slutlig, KOM(2011) 896 slutlig samt KOM(2011) 897 slutlig.

7Dir. 2010:86.

8På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73).

9SOU 2011:73, s. 194 f.

10Dir. 2011:78.

Regeringen anser att det i nuläget vore olämpligt att, i berörda delar, Skr. 2011/12:134 föregripa ovan nämnda utredningar samt förslag.

3.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer

3.2.1Grundläggande förutsättningar för styrmedlet

Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser om att det finns behov av ytterligare stöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.

Regeringen konstaterar inledningsvis att det är mycket viktigt att se till att upphandlaren ges goda förutsättningar att ställa miljökrav. De i rapporten intervjuade upphandlarna nämner det ökande antalet överprövningar inom upphandlingsområdet i stort11 samt det delvis oklara rättsläget som hinder mot att ställa miljökrav. Aktuell problematik berörs i Upphandlingsutredningens delbetänkande.12 Upphandlingsutredningens arbete omfattar visserligen inte en översyn av de rättsmedel som gäller enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) eller de s.k. rättsmedelsdirektiven. Utredningen kommer dock, enligt delbetänkandet, i sitt fortsatta arbete att närmare analysera frågor om domstolarnas handläggningstider, påtalade problem om spretig kammarättspraxis och, vid behov, lämna förslag på förbättringsåtgärder.

Regeringen noterar i sammanhanget att Upphandlingsutredningen i sitt delbetänkande konstaterar att en svag ledningsförankring av upphandlingsverksamheten i de upphandlande myndigheterna riskerar att leda till att upphandlarnas uppdrag blir oklart samt till ett valhänt genomförande av bl.a. miljömässiga mål.13 Regeringen anser att de upphandlande myndigheter även har ett eget ansvar att se till att förutsättningarna för att ställa relevanta miljökrav är gynnsamma.

När det gäller rekommendationen att utreda möjligheten att utse fler prioriterade produktområden hänvisas till avsnitt 3.2.3 nedan.

11Se Sveriges Domstolars årsredovisning 2011, s. 39. Domstolsverkets statistik visar på ett minskat antal ansökningar om överprövning i mål om offentlig upphandling under år 2011 jämfört med år 2010.

12SOU 2011:73, s. 79 f.

13SOU 2011:73, s. 139 f.

3.2.2	Styrning och samordning av miljökrav i offentlig	Skr. 2011/12:134
	upphandling

Styrning mot etappmålet för Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål

Riksrevisionens granskning utgår bl.a. från propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (klimatpropositionen).14 I klimatpropositionen lade regeringen fram förslaget att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. I propositionen redovisar regeringen bedömningar av hur stora utsläppsminskningar olika åtgärder kan leda till. Ingen enskild bedömning görs av hur stora utsläppsminskningar som miljöanpassad offentlig upphandling kan leda till, utan regeringen redovisade bedömningen att detta tillsammans med en rad andra icke kvantifierade nationella åtgärder kan ge en utsläppsminskning om ca 0,3 miljoner ton till år 2020. I samma proposition betonar regeringen att miljöanpassad offentlig upphandling framför allt kan ha en teknikdrivande verkan och främja innovationer inom miljöteknikområdet.

I klimatpropositionen anges att arbetet för att nå klimatmålet ska följas upp i en kontrollstation: ”En kontrollstation genomförs år 2015 i syfte att analysera den faktiska utvecklingen av energibalans och kostnader samt klimatpåverkan i förhållande till målen, liksom kunskapsläget vad gäller klimatförändringar. Kontrollstationen gäller inte politikens grundläggande inriktning men kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument.”

Regeringen noterar att Riksrevisionen bara gjort beräkningar av minskade koldioxidutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav för åren 2008–2010. Regeringen vill erinra om att många andra offentliga upphandlingsförfaranden sannolikt också bidrar med betydande utsläppsminskningar. Regeringen instämmer i detta sammanhang i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller behovet av att utarbeta ett bättre dataunderlag för att kunna följa upp effekterna av åtgärderna och vill påminna om att den av regeringen tillsatta Upphandlingsutredningen har fått i uppdrag att se över upphandlingsstatistiken. Regeringen noterar att flera av de internationella studier Riksrevisionen redogör för visat på betydande kostnadsbesparingar i samband med användande av miljöanpassad offentlig upphandling som samtidigt minskat utsläppen av växthusgaser.

Sedan regeringen år 2007 presenterade en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling har flera initiativ tagits både nationellt och inom EU. Inom EU pågår nu förhandlingar i rådet om de förslag till upphandlingsdirektiv som Europeiska kommissionen presenterat. Regeringens preliminära ståndpunkt är att det är positivt att kommissionen i sina förslag utvecklar möjligheterna och friheterna att beakta strategiska hänsyn. Under 2011 granskade kommissionen den nuvarande situationen för miljökrav i offentlig upphandling i medlemsstaterna.

14 Prop. 2008/09:162.

Resultaten, som redovisades i slutet av mars 2012, kommer att ligga till Skr. 2011/12:134 grund för att fastlägga framtida mål. På nationell nivå införlivades år

2010 bör-regeln i upphandlingslagarna, vilket innebär att offentliga upphandlare ”bör” ställa miljökrav och sociala krav om upphandlingens art motiverar detta. Vidare ska Upphandlingsstödsutredningen och Upphandlingsutredningen avrapportera i maj 2012 respektive december 2012. På Naturvårdsverket pågår arbetet med regeringens uppdrag att ta fram en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Verket ska rapportera uppdraget den 1 juli 2012. En del i uppdraget är att göra en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. om införda styrmedel och åtgärder har medfört önskat resultat.15

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att regeringens handlingsplan inte är tydligt inriktad mot etappmålet till år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan eller mot andra miljökvalitetsmål. Delmålet till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan beslutades dock, precis som Riksrevisionen noterar, inte förrän 200916 medan handlingsplanen presenterades redan 2007. I den befintliga handlingsplanen är målen inriktade på själva processen, dvs. att i första hand se till att välformulerade miljökrav verkligen ställs och att det är en större andel myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer sådana krav. Det finns fortfarande utmaningar när det gäller denna del och regeringen bedömer att processmålen fortfarande har viss relevans.

Regeringen bedömer dock att handlingsplanen bör ses över efter det att utredningarna redovisat sina uppdrag och Naturvårdsverket presenterat sitt arbete. Det kan då vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. Regeringen har även möjligheten att återkomma till frågorna om miljöanpassad offentlig upphandlings roll för att nå klimatmålen i samband med den kontrollstation för klimatpolitiken som ska genomföras 2015.

Uppdrag i handlingsplanen samt Miljöstyrningsrådets ägardirektiv

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att regeringen inte uppdaterat uppdragen i handlingsplanen. De uppdrag Ekonomistyrningsverket respektive Nämnden för offentlig upphandling fick i samband med handlingsplanen har genomförts.17 Handlingsplanen har fortsatt att gälla, vilket t.ex. innebär att Naturvårdsverket kontinuerligt bör följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling, bl.a. resultaten av handlingsplanen.

En del av Miljöstyrningsrådets verksamhet avseende offentlig upphandling präglas av handlingsplanen. Bolaget har t.ex. genomfört olika aktiviteter för att uppfylla de strategiska målen. Miljöstyrningsrådets

15Dnr M2010/3869/Mk.

16Våren 2010 beslutade riksdagen att delmålet ersätts med ett etappmål med samma lydelse.

17Regeringsbeslut Fi2007/9586 samt regeringsbeslut M2007/5130/H.

verksamhet har gett mycket goda resultat. EU-kommissionen presen- Skr. 2011/12:134 terade en rapport hösten 2010 innehållande en utvärdering av medlems-

staternas arbete med miljökrav vid offentlig upphandling.18 Sverige kom här på första plats, vilket regeringen ser positivt på.19 Vilka nya uppdrag som ska ges får regeringen ta ställning till efter det att Upphandlingsutredningen och Upphandlingsstödsutredningen har presenterat sina uppdrag.

Ägardirektivet för Miljöstyrningsrådet är från 2007. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att ägardirektivet bör uppdateras. I enlighet med vad Riksrevisionen har noterat pågår det för närvarande ett arbete med att ta fram en ny ägaranvisning. Regeringens avsikt är att ägaranvisningen ska ersätta det nu gällande ägardirektivet.

Vikten av samstämmig information om styrmedlet

I dag ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av upphandlingsstödet, medan bl.a. Konkurrensverket och Miljöstyrningsrådet ansvarar för mindre delar. Den information som Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket lämnat om styrmedlet miljökrav har, som Riksrevisionen påpekar, inte varit helt samstämmig. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att man härigenom riskerar att skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och enheter. Detta är mycket olyckligt då en sådan otydlighet riskerar att skapa osäkerhet beträffande möjligheterna och därigenom incitamenten att ställa miljökrav i upphandlingar. Regeringen gav den 6 maj 2010 Statskontoret i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur den upphandlingsstödjande verksamheten kan utvecklas.20 Uppdraget redovisades i rapporten En ny upphandlingsmyndighet (rapport 2010:23). Som framgår av Riksrevisionens rapport (s. 52) har regeringen härefter tillsatt en särskild utredare med uppdraget att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas.21 Regeringen gör bedömningen att ett samordnat upphandlingsstöd kommer att medföra att problematiken med otydlighet i informationen om styrmedlet åtgärdas.

Samordningsansvar

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att ett tydligare samordningsansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling skulle kunna förbättra styrningen och effektivisera arbetet med styrmedlet. Problematiken med bristande samordningsansvar för miljökrav i offentlig upphandling är dock nära förknippad med frågan om placeringen av upphandlingsstödet, som, i enlighet med vad som ovan anförts, för när-

18AEA Group, Assessment and Comparison of National Green and Sustainable Public Procurement Criteria and Underlying Schemes – Final Report to the European Commission, nov 2010.

19Budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1).

20Fi2010/2735.

21Dir. 2011:78.

varande är under utredning. Enligt regeringens uppdrag ska Upphand- Skr. 2011/12:134 lingsstödsutredningen se över hur upphandlingsstödet bör samordnas.

Regeringen gör bedömningen att en tydlig samordning av upphandlingsstödet på myndighetsnivå även kommer att medföra att ansvaret för samordning inom Regeringskansliet avseende bl.a. styrmedlet miljökrav kommer att bli tydligare. Regeringen finner, mot denna bakgrund, att det är nödvändigt att invänta Upphandlingsstödsutredningens betänkande innan man närmare överväger det eventuella behovet av ytterligare åtgärder avseende samordningsansvaret för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.

Genomförande av kvarstående uppdrag

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen genomför den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades. Upphandlingsutredningen behandlar frågan om offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet. Regeringen anser att det fortfarande kan vara aktuellt att genomföra översynen av inköpssamordningen i enlighet med handlingsplanen. En bedömning av behovet av en översyn bör dock avvaktas tills efter utredningen har lämnat sitt slutbetänkande.

Bör-regeln

Bör-regeln i LOU och LUF är ett målsättningsstadgande. Regeln, som infördes så sent som i juli 2010, avser att förtydliga vikten av en hållbar upphandling och syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter och enheter som ännu inte prövat möjligheten att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. Det stämmer att regeln inte styr mot specifikt angivna miljökvalitetsmål. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte införandet av bestämmelserna.22 Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att man mot bakgrund av de intervjuer med ett 20-tal upphandlare som rapporten beskriver torde kunna dra slutsatsen att bör-regeln inte påverkar upphandlarnas arbete.

3.2.3Miljökrav på vissa produkter

Riksrevisionens bedömning är att det finns en möjlighet att stärka styrningen och effektivisera arbetet med miljökrav i offentlig upphandling genom att regeringen pekar ut flera prioriterade produktområden i förordning. Regeringen anser att denna fråga är intressant och att utpekande av produktgrupper i förordning liknande förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) kan vara ett komplement till det frivilliga arbetet.

Regeringen har valt att i första hand lyfta fram och stödja det frivilliga och breda arbetet med att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Ett

22 Prop. 2009/10:180, s. 267 f.

mycket viktigt led i detta arbete är Miljöstyrningsrådets arbete med att Skr. 2011/12:134 utveckla och uppdatera miljökriterier för olika produktgrupper med till-

hörande information. Det totala antalet kriteriedokument i Miljöstyrningsrådets upphandlingsverktyg uppgick vid slutet av år 2011 till 72.

Regeringen har gjort bedömningen, mot bakgrund av införande av börregeln, att Miljöstyrningsrådets arbete blir än mer viktigt i framtiden. Att miljökrav i offentlig upphandling allt oftare används som ett styrmedel för att uppnå mål på miljöområdet, inte minst på EU-nivå i form av olika direktiv och strategier, stödjer denna bedömning.23 De senaste åren har EU beslutat om flera förordningar och direktiv med miljökrav inom vissa områden som t.ex. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG av den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon24.

När det gäller utpekande av vissa produktgrupper föreslog Naturvårdsverket i sitt förslag till handlingsplan som redovisades 200525 konsumtionsmål för ett antal produkter. I ett första skede ansåg Naturvårdsverket att konsumtionsmål borde utformas för personbilar, elenergi och belysning. Upphandlingsutredningen skriver i sitt delbetänkande att det finns klara fördelar med att låta de upphandlande myndigheterna och enheterna själva besluta om vad de ska upphandla.26 Utredningen utesluter dock inte att det kan finnas behov av att använda offentlig upphandling för att nå exempelvis miljömål inom vissa produktområden, genom att i vissa fall ange vad som ska upphandlas. Regeringen avvaktar Upphandlingsutredningens fortsatta arbete och avser därför inte att initiera någon särskild utredning av frågan för närvarande.

Riksrevisionen anför att livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning. Regeringen anförde i sitt svar på Europeiska kommissionens grönbok om modernisering av upphandlingsdirektiven27 att livscykelkostnad (LCC) är ett bra mått på den totala kostnaden under en förväntad livslängd hos en vara, tjänst eller entreprenad och att man vid anskaffning av varor och tjänster måste kunna ta hänsyn till deras livscykelkostnad. Frågan om beaktande av livscykelkostnader vid upphandling omfattas av kommissionens förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet.

3.2.4Statistik och uppföljning

Regeringen instämmer i att utvecklingen av statistik på området är viktig och noterar att Riksrevisionen har uppmärksammat att en översyn av upphandlingsstatistiken omfattas av Upphandlingsutredningens uppdrag.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras. Hösten

23Budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1).

24EUT L 120, 15.5.2009, s. 5 (Celex 32009L0033).

25Naturvårdsverkets rapport En mer miljöanpassad offentlig upphandling – förslag till handlingsplan (rapport 5520 december 2005).

26SOU 2011:73, s. 199.

27Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad, KOM (2011) 15 Slutlig (S 2011/1259/RU).

2010 fick Transportstyrelsen genom en ändring av förordningen28 större Skr. 2011/12:134 möjligheter att följa upp myndigheternas bilinköp och analysera resul-

tatet. Vid uppföljningen av 2011 års inköp har Transportstyrelsen infört vissa förändringar i rapporteringsverktyget, bl.a. framgår det nu tydligt för myndigheterna ifall de avvikit från kravet att enbart köpa miljöbilar. En sådan avvikelse måste motiveras från myndighetens sida. Under 2011 genomförde Transportstyrelsen också en särskild enkätundersökning bland de statliga myndigheterna i syfte att få ökad kunskap om varför myndigheterna har svårt att följa förordningen. Resultaten av enkäten redovisades den 2 april 2012 i samband med redovisningen av 2011 års inköp.

4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Miljökrav inom den offentliga upphandlingen är, såsom Riksrevisionen har konstaterat (s. 57), för närvarande föremål för ett flertal initiativ både inom EU och nationellt.

Den offentliga upphandlingen är reglerad på EU-nivå och regeringen följer noga det arbete som pågår i Europeiska kommissionen. I Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt (KOM(2010)2020) anges att den offentliga upphandlingen spelar en viktig roll och att instrumentet ska användas för att uppnå strategins mål, bl.a. genom att främja en mer utbredd användning av miljöanpassad upphandling som stödjer övergången till en resurseffektiv och koldioxidsnål ekonomi. Mot bakgrund av Europa 2020-strategin har kommissionen inlett ett arbete med att se över direktiven på upphandlingsområdet. Bland de tolv prioriterade åtgärder som EU-institutionerna ska anta före utgången av 2012 inbegrep kommissionen, i sitt meddelande av den 13 april 2011, Inremarknadsakten – Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden,29 ett reviderat och moderniserat regelverk för offentlig upphandling för att göra kontraktstilldelningen mer flexibel och för att offentliga upphandlingskontrakt ska kunna användas bättre till stöd för politiken på andra områden.30

Den 20 december 2011 lämnade kommissionen förslag till förändringar av upphandlingsdirektiven samt ett förslag till direktiv avseende upphandling av koncessioner. Förslagen innefattar bl.a. en ny reglering av den strategiska användningen av offentlig upphandling med beaktande av t.ex. miljöhänsyn. De innehåller även bestämmelser som rör styrning. Vad avser miljöhänsyn kan nämnas att förslagen, enligt kommissionen, bygger på en möjliggörande metod som ger upphandlande myndigheter och enheter de instrument som behövs för att uppnå målen i Europa 2020-strategin genom att använda deras köpkraft för att upphandla varor

28SFS 2010:1104.

29KOM(2011) 206 slutlig.

30Se KOM(2011) 896 slutlig.

och tjänster som främjar t.ex. miljön. Förslagen ger bl.a. upphandlarna Skr. 2011/12:134 möjlighet att bygga sina tilldelningsbeslut på livscykelkostnader, ställa

krav på produktionsprocessen och under vissa förutsättningar utesluta aktörer som har åsidosatt bl.a. miljökrav. De innehåller vidare bestämmelser som rör styrning avseende tillsyn och stöd till upphandlande myndigheter och leverantörer. Medlemsstaterna ska bl.a. utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Förslagen är för närvarande föremål för förhandling mellan medlemsstaterna i rådet.

Under 2011 granskade kommissionen den nuvarande situationen för miljökrav i offentlig upphandling i medlemsstaterna. Resultaten, som redovisades i slutet av mars 2012, kommer att ligga till grund för att fastlägga framtida mål.

I dagsläget pågår vidare två utredningar som i högsta grad berör det granskade området. En särskild utredare har fått i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på mark-naden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och Sverige.31 Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2012.

En annan särskild utredare har fått i uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Av kommittédirektiven framgår att det är viktigt att stödet bidrar till att stärka kompetensen såväl hos upphandlande myndigheter eller enheter som hos leverantörer. Detta bör ske genom att i första hand samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig, kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. I dag ansvarar Kammarkollegiet för en övervägande del av arbetet med det allmänna upphandlingsstödet, medan bl.a. Konkurrensverket och Miljöstyrningsrådet ansvarar för mindre delar. Utredaren ska bl.a. se över vilka verksamheter som bör samordnas.32 Uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2012.

På Naturvårdsverket pågår arbetet med regeringens uppdrag att ta fram en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Verket ska rapportera uppdraget den 1 juli 2012. En del i uppdraget är att göra en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har

31Dir. 2010:86.

32Dir. 2011:78.

införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. om införda styrmedel och Skr. 2011/12:134 åtgärder medfört önskat resultat.

Regeringen anser att det, inför det vidare arbetet med styrmedlet, är av vikt att beakta de förändringar av upphandlingslagstiftningen som sker på unionsnivå, samt att, i berörda delar, invänta betänkanden i de utredningar som för närvarande genomförs på området samt Naturvårdsverkets utvärdering. Regeringen bedömer att regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling härefter bör ses över. Det kan då också vara relevant se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem.

Regeringen anser att Riksrevisionens rapport i och med skrivelsen är slutbehandlad.

Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

– är styrningen mot klimatmålet eﬀektiv?

RiR 2011:29

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport

har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

RiR 2011:29

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

– är styrningen mot klimatmålet eﬀektiv?

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

ISBN 978 91 7086 271 7

RiR 2011:29

Tryck: Riksdagens interntryckeri, Stockholm 2011

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Till riksdagen	Datum:	2011-12-09
	Dnr:	31- -0928
	RiR:	2011:29

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

– är styrningen mot klimatmålet eﬀektiv?

Riksrevisionen har granskat om regeringen, berörda myndigheter och AB Svenska Miljöstyrningsrådet använder styrmedlet miljökrav i offentlig

upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för år 2020 för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Miljödepartementet, Socialdepartementet, Näringsdepartementet, Naturvårdsverket, AB Svenska Miljöstyrningsrådet, Konkurrensverket, Transportstyrelsen och Kammarkollegiet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen, berörda myndigheter och

AB Svenska Miljöstyrningsrådet samt rekommendationer som avser regeringen.

Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Ann-Mari Skorpen har varit föredragande. Revisionsledare Christina Sundelöf Kellner och programansvarig Lena Björck har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Claes Norgren

Ann-Mari Skorpen

För kännedom:

Regeringen,

Miljödepartementet, Socialdepartementet, Näringsdepartement,

Naturvårdsverket, AB Svenska Miljöstyrningsrådet, Konkurrensverket,

Transportstyrelsen och Kammarkollegiet

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Innehåll

Sammanfattning		9
1	Inledning	15
1.1	Motiv för granskning	16
1.2	Syfte och granskningens omfattning	16
1.3	Utgångspunkter för granskningen	18
1.4	Metod och genomförande	19
1.5	Disposition	20
2	Miljökrav i oﬀentlig upphandling	21
2.1	Lagens krav	21
2.2	EU-rätt och svenska författningar som rör miljökrav i offentlig upphandling	25
2.3	Framväxt av styrmedlet internationellt och inom EU	27
2.4	Miljökrav i offentlig upphandling – en viktig del i det svenska
	miljö- och klimatarbetet	29
2.5	Sveriges handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling	31
2.6	Organisering och ansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling	35

3Regeringens styrning och samordning av miljökrav i

	oﬀentlig upphandling	41
3.1	Regeringens styrning genom handlingsplanen	41
3.2	Regeringens styrning genom miljöbilsförordningen	48
3.3	Regeringens samordning av arbetet med miljökrav	51
3.4	Vilka förutsättningar behöver upphandlaren?	54
3.5	Flera initiativ på upphandlingsområdet	57
3.6	Sammanfattande iakttagelser	58

4Vad ger miljökrav i oﬀentlig upphandling för

	eﬀekter och vad kostar det?	61
4.1	Brist på grundläggande statistik försvårar studier av effekter och kostnader	61
4.2	Påverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav i upphandlingar	63
4.3	Europeiska kommissionens uppföljningar och utvärderingar	64
4.4	För vilka produktgrupper har miljökrav störst effekt och lägst kostnad?	65
4.5	Nordiska lokala studier av effekter och kostnader	65
4.6	Upphandlarnas uppfattning om effekter och kostnader	66
4.7	Riksrevisionens studie av utsläppsminskningar som följd av miljöbilsinnehav	67
4.8	Beräkningar och skattningar av transaktionskostnader och
	livscykelkostnader för miljöbilsköp	70
4.9	Livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp åren 2009 och 2010	73
4.10	Kostnaden för minskade koldioxidutsläpp	77
4.11	Sammanfattande iakttagelser	78
5	Slutsatser och rekommendationer	81
5.2	Riksrevisionens slutsatser	81
5.2	Rekommendationer till regeringen	89
Referenser		91
Bilaga 1		97

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om regeringen, berörda myndigheter och Miljöstyrningsrådet använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för år 2020 för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

Granskningens bakgrund

Motiv: Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. Regeringen presenterade i mars år 2009 två propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik, som riksdagen beslutade om i juni år 2009.1 För att nå etappmålet för år 2020 för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska utsläppen av växthusgaser vara 20 miljoner ton lägre för den icke-handlande sektorn2 i förhållande till 1990 års nivå. I klimatpropositionen beskrivs de styrmedel som behövs för att nå etappmålet för år 2020 och hur stor minskning av utsläppen varje styrmedel ska bidra med, mätt som miljoner ton koldioxidekvivalenter. Styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling ingår i den styrmedelsgrupp som i klimatpropositionen betecknas Övriga åtgärder, tillsammans med lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder beräknas samlat bidra med 0,3 miljoner ton minskade utsläpp mellan 1990 och 2020.

Riksrevisionens förstudie visade indikationer på att styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling inte på ett tydligt sätt har inriktats mot att bidra till det nationella etappmålet för år 2020. Naturvårdsverkets utvärderingar visar dessutom att andelen upphandlingar med väldeﬁnierade miljökrav minskar medan upphandlingar med svagt deﬁnierade miljökrav ökar.

1Prop. 2008/09:162 och 2008/09:163, bet. 2009/10 MJU 25, rskr. 2009/10:377.

2Icke-handlande sektorn är de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	9	RIKSREVISIONEN
	9

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Syfte: Syftet med granskningen är främst att undersöka om regeringens, berörda myndigheters och Miljöstyrningsrådets arbete med styrmedlet har inriktats mot minskade utsläpp i enlighet med etappmålet för år 2020 samt om styrningen har varit effektiv.

Genomförande: Riksrevisionen har i granskningen i huvudsak fokuserat på regeringens styrning och uppföljning av regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling3 och förordningen (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Den så kallade bör-regeln i lagen (2007:1091)

om offentlig upphandling (LOU) har berörts i viss grad. Dessa tre delar lyfts fram i klimatpropositionen under det avsnitt som handlar om miljökrav i offentlig upphandling. Riksrevisionen har även på ett översiktligt sätt beaktat generella förutsättningar för att styrmedlet ska kunna fungera effektivt. Därutöver har

Riksrevisionen genomfört skattningar av koldioxidutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns innehav av miljöbilar. Vidare har transaktionskostnader till följd av offentlig sektors miljöbilsköp skattats. Även livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp har skattats. Riksrevisionens beräkningar och skattningar syftar till att ge underlag för en diskussion om hur styrmedlet kan användas på ett mer effektivt sätt.

De myndigheter som främst har berörts av granskningen är Naturvårdsverket och det av staten majoritetsägda bolaget Miljöstyrningsrådet. Konkurrensverket,

Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar.

Den granskade verksamheten hör till utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård samt utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och ﬁnansförvaltning.

Utgångspunkter: Riksdagen har beslutat att de 16 nationella miljökvalitetsmålen ska utgöra grund för det nationella miljöarbetet. Av 2009 års klimatpolitiska beslut framgår att miljökrav i offentlig upphandling är ett av de styrmedel som ska bidra till att nå

det nationella etappmålet om minskade utsläpp till 2020. Riksrevisionen har även beaktat olika ställningstaganden som riksdagen har framfört inom området. Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit vikten av att den offentliga sektorn är ett föredöme och att miljökrav i offentlig upphandling ställs så långt det är möjligt. Riksdagen

har även efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av kostnader och effekter för insatser inom klimatområdet från regeringen.

3Skr. 2006/07:54.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Granskningens resultat

prioriterade miljökvalitetsmål. Regeringens handlingsplan saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem. Det gör det svårt att bedöma i vilken grad och

inom vilka områden miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till att minska negativ miljöpåverkan för att uppnå miljökvalitetsmålen. Vidare behöver uppdrag i handlingsplan samt ägardirektiv för Miljöstyrningsrådet uppdateras och ﬂera grundläggande förutsättningar stärkas. En tydligare inriktning och uppdatering av

uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet.

En starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna nås genom att peka ut prioriterade produktgrupper i förordning. Sådana produktgrupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande negativ miljöpåverkan. Det skulle kunna bidra till minskad miljöpåverkan

till låga transaktionskostnader. Regeringens prioritering av produktgruppen miljöbilar är ett exempel på ett område där detta, trots vissa brister i styrning och uppföljning, har lyckats. Miljöbilsförordningen används även i stor utsträckning i kommuners

och landstings upphandlingar av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd av upphandlare. Att utforma miljökrav i förordning för en

produktgrupp med stor miljöbelastning där det också i stor utsträckning ﬁnns ramavtal för den offentliga sektorn har därför lett till minskade utsläpp och samtidigt hållit transaktionskostnaderna låga.

Att utpeka ﬂera prioriterade produktgrupper bör dock begränsas till ett fåtal områden eftersom styrmedlets ﬂexibilitet annars riskerar att gå förlorad. Miljökrav i offentlig upphandling används också för att uppnå lokala miljömål och prioriteringar och därför behövs även nuvarande bredd i kriteriearbetet.

Riksrevisionens skattningar av totala livscykelkostnader om tre år för statens miljöbilsköp visar att frågan om det är en besparing eller kostnad att köpa miljöbilar inte kan besvaras med ett entydigt ja eller nej. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar under år 2009 har lett till en merkostnad medan inköp av miljöbilar under år 2010 har lett till en besparing, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i Riksrevisionens exempel.

Riksrevisionens beräkningar visar att minskningen av utsläpp som följd av miljöbilsköp i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Styrmedlet syftar dock också till

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	11	RIKSREVISIONEN
	11

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Att mäta sådana eventuella effekter har inte ingått i Riksrevisionens granskning.

Riksrevisionen belyser med några räkneexempel kostnader per ton minskade utsläpp som följd av miljöbilsköp i staten. Riksrevisionens exempel visar att det antingen kan vara en kostnad på cirka 3 000 kronor eller en besparing på cirka 12 000 kronor per ton minskat utsläpp. Dessa skattningar ska dock ses som exempel och tolkas med försiktighet eftersom de bygger på ﬂera antaganden PDI PTµLSB GBLUPSFS.

I övrigt visar granskningen följande:

Grundläggande förutsättningar för styrmedlet behöver utvecklas och stärkas för att upphandlaren ska kunna använda miljökrav i upphandlingen på ett effektivt sätt. Det är bland annat viktigt med ett enkelt upphandlingsstöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.

Inriktningsmålen i regeringens handlingsplan är processinriktade och inte inriktade mot det nationella etappmålet för år 2020. Uppföljningen av dessa inriktningsmål ger därmed inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål.

Återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras. Ett syfte med förordningen är att öka andelen miljöbilar när staten köper och leasar personbilar. Andelen köpta och leasade miljöbilar mellan åren 2006 och 2010 visar inte någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror utökade möjligheter till undantag från förordningen, att myndigheter inte följer förordningens krav eller på bristande inrapportering.

Uppdrag i regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling för åren 2007-2009 behöver uppdateras. Det är otydligt vilka uppdrag i handlingsplanen som fortfarande gäller för Naturvårdsverket, Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket.

Översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning har ännu inte genomförts. Översynen ingår som en åtgärd i handlingsplanen och syftet var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa

kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. Det ﬁnns ramavtal inom 60 ramavtalsområden och värdet på avtalen uppgick år 2009 till cirka 11 miljarder kronor. De statliga ramavtalen skulle därför kunna vara av stor strategisk vikt när det gäller miljökrav i offentlig upphandling. Ramavtalen bidrar dessutom till att hålla transaktionskostnaderna för upphandlande myndigheter låga.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Miljöstyrningsrådets ägardirektiv har inte uppdaterats. Enligt ägardirektivet gäller direktivet främst för åren 2007-2009. Regeringen har emellertid påbörjat en översyn av Miljöstyrningsrådets ägardirektiv. En följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats är att Miljöstyrningsrådet dels arbetar efter handlingsplanens inriktning såsom

ägardirektivet anger, men även i viss grad också följer inriktningen i Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan. Förslaget till reviderad handlingsplan har dock avskrivits och inte beslutats av regeringen.

Bör-regeln tycks inte påverka i praktiken. Den nya bör-regeln i LOU innebär att myndigheter bör beakta miljöhänsyn i offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Enligt ﬂera av de upphandlare som Riksrevisionen har intervjuat påverkar inte bör-regeln upphandlingsarbetet i praktiken. Regeln har dock ännu inte

utvärderats. Riksrevisionens uppfattning är att regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Den styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål.

Det saknas ett utpekat samordningsansvar för området miljökrav i offentlig upphandling. Flera departement och myndigheter samt Miljöstyrningsrådet arbetar på något sätt med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i utveckling med nya tillkommande mål och uppgifter både nationellt och inom EU. En bättre samordning skulle kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet.

Den information som Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket ger om styrmedlet är inte helt samstämmig. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Riksrevisionen delar regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. I dag riskerar den bristande samordningen på området skapa en otydlighet i den information som ges till upphandlande myndigheter och därmed minska effektiviteten i arbetet.

Att beakta livscykelkostnader vid upphandling kan vara ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Granskningen visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnader vid upphandling, eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader, exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav.

Uppföljningen av styrmedlet försvåras på grund av bristande statistik på upphandlingsområdet. Redan nu är dock viss uppföljning möjlig, exempelvis när det gäller upphandling av miljöbilar. Det ﬁnns också tillgång till viss information om styrmedlets miljöpåverkan genom de uppgifter som myndigheter inrapporterar enligt miljöledningsförordningen.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	13	RIKSREVISIONEN
	13

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att vidta följande åtgärder i syfte att stärka styrningen av miljökrav i offentlig upphandling. Enligt riksdagens beslut ska styrmedlet bidra till etappmålet för år 2020 och andra miljökvalitetsmål. En tydligare styrning kan bidra till ökad måluppfyllelse och att arbetet kan bedrivas mer effektivt. Ytterst syftar Riksrevisionens rekommendationer till att minska miljöpåverkan till låga kostnader,

i enlighet med riksdagens uttalanden.

tHandlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot

att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål.

tEtt tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att ﬂera departement, myndigheter och Miljöstyrningsrådet är involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU.

tUppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och Miljöstyrningsrådet. Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades år 2007.

tDen information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket är i dag inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet.

tMöjligheten att utse ﬂera prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat ﬂera prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inriktning i kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

1Inledning

Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. Staten, landstingen och kommunerna handlar varje år varor och tjänster samt byggentreprenader till ett uppskattat värde av 480-580 miljarder kronor.4 Genom att den offentliga sektorn

ställer relevanta och väldeﬁnierade miljökrav på varor och tjänster som handlas upp, antas negativ miljöpåverkan kunna undvikas och marknaden för miljövänliga produkter utvecklas. Miljökraven får inte stå i strid med upphandlingsregelverkets krav på icke-diskriminering, transparens, proportionalitet och likabehandling. Det är i huvudsak frivilligt för den offentliga sektorn att ställa miljökrav i upphandlingar.

Både EU, OECD och Sveriges riksdag har lyft fram miljökrav i offentlig upphandling som ett betydelsefullt styrmedel. För åren 2007-2009 har regeringen antagit en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling.5 Regeringens ambition är att andelen väldeﬁnierade miljökrav, det vill säga miljökrav som kan få miljöeffekt, ska öka. Styrmedlet har också nyligen fått stärkt lagstöd. I juli år 2010 trädde en målsättningsbestämmelse i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling i kraft (LOU), den så kallade bör-regeln. Bestämmelsen innebär att upphandlande myndigheter inte bara har möjlighet att, utan bör beakta miljöhänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.6

4På jakt efter den goda aﬀären – analys och erfarenheter av den oﬀentliga upphandlingen. Delbetänkande från Upphandlingsutredningen, SOU 2011:73.

5Skr. 2006/07:54.

6Lagen (2007:1091) om oﬀentlig upphandling, 1 kap. 9a§.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	15	RIKSREVISIONEN
	15

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

1.1Motiv för granskning

Regeringen presenterade i mars år 2009 två propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik, som riksdagen beslutade om i juni år 2009.7 För att nå etappmålet för år 2020 för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska utsläppen av växthusgaser vara 20 miljoner ton lägre för den icke-handlande sektorn8 i förhållande till 1990 års nivå.

I klimatpropositionen beskrivs de styrmedel som behövs för att nå etappmålet och hur stor minskning av utsläppen varje styrmedel ska bidra med, mätt som miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling ingår i styrmedelsgruppen som betecknas Övriga åtgärder, tillsammans med lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder beräknas samlat bidra med 0,3 miljoner ton minskade utsläpp mellan 1990 och 2020.

Naturvårdsverkets utvärderingar visar dessutom att andelen upphandlingar med väldeﬁnierade miljökrav minskar medan upphandlingar med svagt deﬁnierade miljökrav ökar.9 Sammantaget innebär detta att det ﬁnns en risk för att styrmedlet inte används effektivt i förhållande till etappmålet. Riksrevisionen beslutade därför i maj år 2011 att inleda en granskning.10

Granskningen har genomförts inom ramen för Riksrevisionens granskningsstrategi Hållbar utveckling – Klimat. Granskningsstrategins övergripande syfte är att undersöka om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med uppsatta mål och till rimliga kostnader.

1.2Syfte och granskningens omfattning

Den övergripande fråga som granskningen utgår från är om regeringen och övriga berörda aktörer använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till Sveriges etappmål år 2020 för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

7Prop. 2008/09:162 och 2008/09:163, bet. 2009/10 MJU 25, rskr. 2009/10:377.

8Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter.

9Rapport 6329, januari 2010, Naturvårdsverket.

10 Dnr 31-2010-0928.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Riksrevisionen har i granskningen i huvudsak fokuserat på regeringens styrning och uppföljning av regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling11 och förordningen (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Den såkallade bör-

regeln i LOU berörs i viss grad. Dessa tre delar lyfts fram i klimatpropositionen under det avsnitt som handlar om miljökrav i offentlig upphandling.

Utöver de delar som nämns ovan har Riksrevisionen även på ett översiktligt sätt beaktat generella förutsättningar för att styrmedlet ska kunna fungera effektivt. Syftet med granskningen är främst att undersöka om regeringens arbete med styrmedlet har inriktats mot minskade utsläpp i enlighet med etappmålet för år 2020 samt om styrningen har varit effektiv.

Riksrevisionen har även genomfört skattningar av koldioxidutsläpp för statens och hela den offentliga sektorns upphandling av miljöbilar för en avgränsad tidsperiod. Riksrevisionen har därutöver undersökt transaktionskostnader

för miljöbilsköp i offentlig sektor samt skattat livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp åren 2009 och 2010. Syftet med dessa skattningar och räkneexempel är att ge underlag för en diskussion om hur styrmedlet kan användas på ett mer effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för år 2020 och övriga nationella miljökvalitetsmål.

De myndigheter som främst har berörts av granskningen är Naturvårdsverket och det av staten majoritetsägda bolaget Miljöstyrningsrådet. Konkurrensverket, Kammarkollegiet och Transportstyrelsen har berörts av granskningen i vissa delar.

Riksrevisionen har inte granskat kommuners och landstings arbete med styrmedlet. Riksrevisionen har dock intervjuat upphandlare inom statliga myndigheter, kommuner och landsting eftersom styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling riktar sig till hela den offentliga sektorn . Syftet har varit att få en bild av upphandlarnas syn på styrmedlet samt att få underlag för skattning av transaktionskostnader12 för att ställa miljökrav i upphandlingar. Riksrevisionen har även bearbetat statistik över den offentliga sektorns miljöbilsinnehav i syfte att skatta minskade utsläpp till följd av detta innehav.

Granskningen omfattar inte de eventuella effekter som miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till när det gäller teknikutveckling eller för att skapa nya marknader för miljöprodukter.

11Skr. 2006/07:54.

12Transaktionskostnader är de administrativa kostnader som kan uppkomma.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	17	RIKSREVISIONEN
	17

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

1.3Utgångspunkter för granskningen

Utgångspunkten för granskningen är framförallt 2009 års klimatpolitiska beslut och de mål och åtgärder som läggs fast i detta beslut.13 Etappmålet för år 2020 innebär att utsläppen av växthusgaser ska vara 20 miljoner ton lägre för den icke-handlande sektorn, jämfört med 1990 års nivå. Regeringen har pekat ut ﬂera styrmedel, däribland miljökrav i offentlig upphandling, som ett av de styrmedel som ska bidra till att nå målet.

Granskningen har också utgått från de 16 nationella miljökvalitetsmålen. Riksdagen har beslutat att dessa mål ska utgöra grund för den nationella miljöpolitiken.14 Riksrevisionen har även beaktat de ställningstaganden som riksdagen framfört om styrmedlet i olika sammanhang. Finansutskottets betonar att frågan om att miljöhänsyn bör beaktas vid upphandling är viktig.15 Miljö- och jordbruksutskottet konstaterar att transportområdet har pekats ut som särskilt viktigt vad gäller miljökrav vid offentlig upphandling. Utskottet menar vidare att det är viktigt att den offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet för en hållbar utveckling. Den offentliga sektorn bör enligt utskottet, så långt som det är möjligt enligt upphandlingslagstiftningen och EU-rätten, ställa miljökrav vid upphandling.16

Riksdagen har även efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av regeringen avseende klimatområdet. Bland annat att det är viktigt att regeringen löpande följer upp och utvärderar de åtgärder som genomförs inom klimatområdet samt årligen redovisar och analyserar uppnådda resultat till riksdagen. Resultatredovisningen bör vara tydligare inriktad på resultat och effekter av de insatser som görs.17

En annan utgångspunkt för granskningen är att riksdagen i olika sammanhang påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället, det vill säga med beaktande av samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektiva åtgärder.18

Riksrevisionen har haft följande utgångspunkter för att bedöma regeringens styrning. För att styrningen ska fungera på ett effektivt sätt behöver de åtgärder som pekats ut som viktiga för styrmedlets bidrag till etappmålet på ett tydligt sätt inriktas mot detta mål. För att arbetet ska kunna genomföras

13Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

14Svenska miljömål - för ett eﬀektivare miljöarbete, Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

15Bet. 2009/10:FiU22.

16Bet. 2008/09:MJU28 Riktlinjer för klimatpolitiken m.m.

17Bet. 2008/09:MJU1, rskr. 2008/09:103.

18Rskr. 2001/02:163, rskr. 2008/09:300.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

effektivt behöver de aktörer som på olika sätt arbetar med styrmedlet vara samordnade och inrikta verksamheten inte bara mot processmål utan även mot övergripande mål. Enligt Riksrevisionen kan det också vara en fördel om det går att kvantiﬁera styrmedlets bidrag till minskade utsläpp.

1.4Metod och genomförande

För att besvara den övergripande granskningsfrågan har Riksrevisonen under förstudien och granskningen genomfört intervjuer med berörda myndigheter, bolag och departement samt företrädare för leverantörer och näringsliv. Vi har även intervjuat omkring 20 upphandlare och upphandlingschefer inom stat, kommun och landsting. Intervjuerna har genomförts som gruppintervjuer och inkluderar upphandlare från en stor kommun, ett stort landsting, ett kommunalt upphandlingsnätverk samt upphandlare från tre statliga verk. Därutöver har Riksrevisionen under förstudien intervjuat företrädare för Sveriges offentliga inköpare (SOI) och även genomfört en workshop med företrädare för upphandlare, leverantörer, myndigheter, bolag, riksdag och departement.

Riksrevisionen har också genomfört dokumentstudier av offentligt tryck (propositioner, skrivelser, rapporter, beslut med mera), utvärderingar och forskningsstudier. Riksrevisionen har även intervjuat företrädare för Direktoratet for forvaltning og IKT (Diﬁ) i Norge för att få en uppfattning om hur man arbetar med styrmedlet i Norge.

Eftersom det saknas information om vilka kostnader och miljöeffekter som miljökrav i offentlig upphandling kan ge upphov till har Riksrevisionen genomfört skattningar och beräkningar. De omfattar koldioxidutsläpp till följd av miljöbilsinnehav under åren 2008-2010 i stat, kommuner och landsting samt livscykelkostnader för statens miljöbilsköp för åren 2009 och 2010. Riksrevisionen har även undersökt vilka transaktionskostnader som kan uppkomma i samband med den offentliga sektorns miljöbilsköp.

Riksrevisionen har anlitat Statistiska Centralbyrån (SCB) för att beräkna koldioxidutsläpp. SCB har bearbetat uppgifter i fordonsregistret och körsträckedatabasen. Traﬁkverket har bidragit med råd om uppläggning av studien för att ge en så korrekt skattning av utsläppen som möjligt. Även Transportstyrelsen och SCB har bidragit med råd i denna del.

Studien av kostnader omfattar dels transaktionskostnader, dels livscykelkostnader. Transaktionskostnader är den administrativa mertid som kan uppkomma för att ställa och följa upp krav i en upphandling. För att bedöma transaktionskostnader för offentlig sektors miljöbilsköp

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	19	RIKSREVISIONEN
	19

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

har Riksrevisionen intervjuat upphandlare i stat, kommun och landsting, företrädare för ramavtalsansvariga organisationer och myndigheter samt företrädare för en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor.

En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under livscykeln. För bilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till bilens inköpspris utan också till drift- och underhållskostnader. För att beräkna livscykelskostnader som följd av statens miljöbilsköp för åren 2009 och 2010 har Riksrevisionen anlitat Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) för insamling av underlag. I beräkningen av livscykelkostnader har Traﬁkverket varit behjälpligt med råd om uppläggning av studien samt kvalitetssäkrat underlagen till beräkningarna. Även SKL Kommentus Inköpscentral AB, ett företag knutet till Sveriges Kommuner och Landsting, har bidragit med råd i denna del. För närmare beskrivning av metod och genomförande, se bilaga 1.

1.5Disposition

Kapitel 2 är i första hand ett bakgrundskapitel som redogör för upphandlingsregelverket, styrmedlets framväxt internationellt och i Sverige, regeringens styrning av området samt berörda aktörers ansvar och uppdrag. I kapitel 3 redogörs för Riksrevisionens iakttagelser om regeringens styrning och samordning av miljökrav i offentlig upphandling, samt upphandlarnas uppfattning av styrmedlet. Kapitel 4 innehåller en genomgång av studier kring effekter av styrmedlet. Här redovisas även Riksrevisionens studie av utsläppsminskningar till följd av offentlig sektors miljöbilsinnehav samt transaktions- och livscykelkostnader. I kapitel 5 redogörs för de slutsatser och rekommendationer som följer av granskningen.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

2Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Miljökrav i offentlig upphandling är ett styrmedel som under de senaste åren fått en allt större politisk betydelse både i Sverige, inom EU och internationellt. Styrmedlet har lyfts fram som ett kraftfullt verktyg för att utveckla miljövänliga varor och tjänster och på så sätt bidra till minskad miljöpåverkan. I detta kapitel redogör vi för lagstiftning, för styrmedlets framväxt internationellt och i Sverige, regeringens styrning av området samt hur ansvaret är fördelat.

2.1Lagens krav

Den offentliga upphandlingen ska vara effektiv och rättssäker och har till syfte att tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet.19 Offentlig upphandling styrs av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU).

LOU omfattar både statliga myndigheter, kommuner och landsting samt ﬂertalet kommunala och en del statliga bolag. Även sammanslutningar av en eller ﬂera upphandlande myndigheter eller ett eller ﬂera offentligt styrda organ, till exempel bolag, föreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas interesse, omfattas av LOU när de ska upphandla varor eller tjänster.20 Med offentlig upphandling menas de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela kontrakt eller ingå ett ramavtal

för varor, tjänster och byggentreprenader.21 LOU ger möjlighet, men inte skyldighet, att ställa miljökrav vid upphandling.

Möjligheten att ställa miljökrav i offentlig upphandling, liksom andra krav, regleras förutom i LOU i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS).

19Prop. 2011/12:1, UO2, avsnitt 4.

20De som omfattas av skyldigheten att upphandla enligt LOU kallas upphandlande myndigheter. Denna beteckning används också i denna rapport.

21Upphandlingsreglerna - en introduktion, Konkurrensverket.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	21	RIKSREVISIONEN
	21

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Upphandlingslagarna har successivt kompletterats med bestämmelser om miljöhänsyn, det senaste tillägget trädde i kraft i juli år 2010. Då infördes en målsättningsbestämmelse som anger att ”upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om

upphandlingens art motiverar detta”.22 Även innan målsättningsbestämmelsen infördes var det möjligt för upphandlande myndigheter att ställa miljökrav.23

Den nya bestämmelsen, även kallad bör-regeln, syftar till att uppmuntra upphandlande myndigheter och enheter att i större utsträckning utnyttja de möjligheter att ställa miljökrav som ges i både LOU och LUF. Bestämmelsen var inte föranledd av EU-direktiv utan har tillkommit på svenskt initiativ.24

2.1.1Grundläggande principer för oﬀentlig upphandling

I upphandlingsregelverket ﬁnns fem grundläggande principer som gäller för all offentlig upphandling i hela EU: principen om icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.25

Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Den upphandlande myndigheten eller enheten får inte ställa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra i syfte att gynna svenska företag. Upphandlande myndighet får heller inte ge företräde till lokala företag.

Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla leverantörer måste till exempel få samma information och vid samma tillfälle.

Principen om transparens innebär skyldighet för den upphandlande myndigheten att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Förfrågningsunderlaget måste vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas.

Principen om proportionalitet innebär att kraven på leverantören och i kravspeciﬁkationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som ska upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen.

22Lag (2007:1091) om oﬀentlig upphandling, 1 kap. 9 a §.

23Bestämmelser om miljökrav i oﬀentlig upphandling infördes i EU-direktiven (2004/17/EG) och (2004/18/EG). Skälet var att miljökraven hade fått en stärkt ställning inom EU vilket hade fått till följd att artikel 6 i EG-fördraget hade förändrats. Där föreskrevs att miljöskyddskraven skulle integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Av EG-domstolens domar framgår att det redan enligt äldre EG-direktiv fanns möjlighet att beakta miljöhänsyn i upphandlingsförfarandet, prop. 2006/07:128 s.196ﬀ.

24Intervju med Konkurrensverket, 2010-09-02.

25Upphandlingsreglerna – en introduktion, juli 2010, Konkurrensverket.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certiﬁkat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter också ska gälla i övriga EU- och EES-länder.

2.1.2Upphandlingsprocessen

LOU styr i stor utsträckning hur en upphandling ska gå till och vilket förfarande som ska gälla. Det ﬁnns olika regler för upphandlingsförfarandet beroende på om upphandlingens beräknade värde ligger över eller under de så kallade tröskelvärdena.26

En upphandlingsprocess inleds ofta med en planeringsfas där den upphandlande myndigheten genomför en behovsanalys och marknadsanalys, utformar ett förfrågningsunderlag och skriver en annons.27 I förfrågningsunderlaget speciﬁcerar den upphandlande myndigheten vad som efterfrågas, vilka krav som gäller för leverantören och för den vara eller tjänst som ska upphandlas samt vilken tilldelningsgrund som gäller när myndigheten ska utvärdera inkomna anbud. Utvärderingsgrunden kan antingen vara lägsta anbudspris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Om grunden

är lägst anbudspris är priset det enda tilldelningskriteriet och anbudet med lägst pris ska antas. Om grunden för tilldelning av kontrakt är det

ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvärdering ske utifrån de angivna tilldelningskriterierna och en utvärderingsmodell. Det anbud som efter utvärdering blir det mest ekonomiskt fördelaktiga ska antas. Det är inte tillåtet för den upphandlande myndigheten att frångå vald tilldelningsgrund eller utvärderingsmodell. I förfrågningsunderlaget anges även kommersiella villkor som betalnings- och leveransvillkor samt administrativa bestämmelser för upphandlingen, till exempel upphandlingsförfarande, sista anbudsdag och anbudets giltighetstid.

Kraven som ställs i förfrågningsunderlaget ska vara formulerade på ett sätt som gör att anbudsprövningen kan göras på ett enkelt sätt. Ställda krav ska också vara möjliga att kontrollera och utvärdera. Krav och villkor som inte kan kontrolleras ska därför inte ingå i förfrågningsunderlaget. Myndigheten har rätt att kräva dokumentation av leverantören som visar hur leverantören tänker uppfylla ställda krav. Sådan dokumentation kan till exempel vara intyg eller certiﬁkat som styrker att ställda krav är uppfyllda.

26Tillkännagivande (2011:1037) av tröskelvärden vid oﬀentlig upphandling. Ett tröskelvärde är en beloppsgräns som avgör vilka regler i LOU, LUF och LUFS som ska tillämpas. Beroende på om värdet på upphandlingen förväntas hamna över eller under tröskelvärdena är det olika bestämmelser i lagarna som gäller. De regler i LOU, LUF och LUFS som bygger

på EU-direktiv och är gemensamma för hela EU:s inre marknad gäller endast för upphandlingar över tröskelvärden.

27Detta avsnitt bygger på Kammarkollegiets beskrivning av upphandlingsprocessen, www.kammarkollegiet.se.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	23	RIKSREVISIONEN
	23

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

När myndigheten genomfört planeringen av upphandlingen vidtar själva genomförandefasen. Den upphandlande myndigheten annonserar i de ﬂesta fall ut den vara, tjänst eller byggentreprenad som ska upphandlas. Leverantörer skickar då in anbud som svarar mot förfrågningsunderlaget där de beskriver vad de kan erbjuda och till vilket pris. Därefter ska myndigheten

kvaliﬁcera och utvärdera anbuden för att bestämma vilken leverantör som ska få kontraktet. Beslut om vilken anbudsgivare som ska tilldelas kontraktet fattas efter anbudsprövningen. Den upphandlande myndigheten skickar därefter information om beslutet till samtliga anbudsgivare där skälen till beslutet framgår.

En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada på grund av att den upphandlande myndigheten har brutit mot LOU har möjlighet att begära överprövning vid allmänna förvaltningsrätten. Om förvaltningsrätten kommer fram till att myndigheten brutit mot LOU kan förvaltningsrätten besluta att upphandlingen ska göras om eller rättas till, eller förklara att ett avtal är ogiltigt samt döma ut skadestånd till leverantören. Konkurrensverket kan hos allmänna förvaltningsrätten ansöka om att myndigheten ska betala en upphandlingsskadeavgift när myndigheten gjort en otillåten upphandling.

I uppföljningsfasen utvärderar den upphandlande myndigheten utfallet av genomförd upphandling samt följer upp att ställda krav i förfrågningsunderlaget uppfylls av leverantören.

2.1.3Att ställa miljökrav i förfrågningsunderlaget

Miljökrav kan ställas på tre sätt i förfrågningsunderlaget:

–som obligatoriskt krav, till exempel i de tekniska speciﬁkationerna, det vill säga kravet är absolut och de leverantörer som inte uppfyller kravet sorteras bort (även kallat ska-krav)

–som krav som ger viss poäng vid utvärdering av leverantörens anbud, men kravet är inte tvingande för leverantören att uppfylla (även kallat tilldelningskriterier)

–som särskilda kontraktsvillkor. Kontraktsvillkor är utformade som villkor som leverantören behöver uppfylla först vid avtalsstart.

Miljökrav kan ställas både på produkter och tjänster och kan avse produktens egenskaper, framställning, användning och sluthantering. Miljökrav kan också ställas på leverantören. Miljökraven får dock inte stå i strid med de grundläggande principerna i upphandlingsregelverket och måste ha koppling till den tjänst eller vara som upphandlingen avser.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Exempel på miljökrav kan vara att den efterfrågade produkten inte ska innehålla vissa miljöfarliga ämnen eller att produkten ska uppfylla vissa tekniska krav.Krav kan också ställas på leverantören att denne ska följa upp att underleverantörers produkter uppfyller vissa krav eller egenskaper. För att kravet ska anses vara väldeﬁnierat måste det klart framgå vad som krävs av leverantören, varan eller tjänsten, alternativt att det måste vara tydligt för leverantören vad som ur miljösynpunkt kommer att tillmätas betydelse vid utvärderingen. Om kravet inte uppfyller något av dessa alternativ är kravet att

anse som icke-väldeﬁnierat ur ett upphandlingstekniskt perspektiv. Ett exempel på ett icke-väldeﬁnierat krav är att leverantören ska redovisa sitt miljöarbete, utan närmare krav på att miljöarbetet ska hålla en viss kvalitet.

2.1.4Ramavtal

För varor och tjänster som de statliga myndigheterna upphandlar i stor omfattning och som uppgår till stora värden ﬁnns statliga ramavtal. Statliga myndigheter är skyldiga att använda ramavtalen om inte myndigheten ﬁnner att en annan form av avtal sammantaget är bättre. Statliga ramavtal ﬁnns bland annat inom områdena administrativa tjänster, ekonomi, IT och telekom, resor och boende samt fordon.28 Kammarkollegiet har ansvar för att sluta huvuddelen av ramavtalen på statens område och arbetet styrs av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning.29 När en myndighet avropar från ett ramavtal innebär det att myndigheten gör ett inköp av en vara eller tjänst från ett beﬁntligt ramavtal utan att göra en egen upphandling enligt LOU. I juli år 2010 trädde bestämmelser i LOU i kraft som innebär att ﬂera statliga ramavtal framöver kommer att omfattas av en förnyad konkurrensutsättning. Det innebär att den avropande myndigheten måste skicka en ny förfrågan bland de leverantörer som ﬁnns med i ramavtalet om ramavtalet omfattas av förnyad konkurrensutsättning.

2.2EU-rätt och svenska författningar som rör miljökrav i oﬀentlig upphandling

Förutom den generella lagstiftningen i LOU och LUF ﬁnns ﬂera nationella förordningar, EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljökrav i offentlig upphandling.

28En fullständig översikt över statliga ramavtal ﬁnns på Kammarkollegiets webbplats, www.kammarkollegiet.se.

29De ramavtal som Kammarkollegiet inte har ansvar för är upphandling av e-system som Ekonomistyrningsverket har ansvar för samt upphandling av betalkort m.m. som Riksgälden har ansvar för.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	25	RIKSREVISIONEN
	25

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

2.2.1Miljöbilsförordningen

Förordning (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) innehåller krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar. I förordningen ﬁnns ett antal undantag från kravet och det ﬁnns även möjlighet för myndigheter att åberopa särskilda skäl för

att inte köpa eller leasa miljöbil. Samtliga myndigheter under regeringen är skyldiga att återrapportera enligt förordningen.30 Transportstyrelsen har ansvar för att årligen följa upp myndigheternas inrapportering.

2.2.2Miljöledningsförordningen

Sedan år 2009 ﬁnns krav på de ﬂesta statliga myndigheter att ha ett miljöledningssystem, vilket regleras genom förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter (miljöledningsförordningen). Förordningen innebär bland annat att myndigheten ska miljöanpassa sina upphandlingar

i den mån sådan anpassning är möjlig. Myndigheterna ska redovisa miljöledningsarbetet i samband med årsredovisningen. Här ska bland annat utsläpp av koldioxid totalt och per årsarbetskraft från bland annat ﬂygresor och bilresor som görs i tjänsten redovisas. Myndigheterna ska även årligen rapportera in uppgifter om energianvändning samt andel upphandlingar med miljökrav och värdet på dessa. Naturvårdsverket har ansvar för att årligen sammanfatta myndigheternas redovisningar och lämna sammanfattningen till regeringen.

2.2.3EU-förordningar och EU-direktiv

EU har beslutat om ﬂera förordningar och direktiv som rör miljökrav i offentlig upphandling. I EU:s förordning om effektivitetsmärkning anges att statliga myndigheter, som upphandlar kontorsutrustning över tröskelvärdena, ska ställa samma energieffektiviseringskrav som i EU:s program Energy Star.31 Flera statliga myndigheter omfattas också av förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter, som bygger på EU:s så kallade energitjänstedirektiv.32 Syftet med förordningen är att bidra till en effektiv slutanvändning av energi i den offentliga sektorn. Varje myndighet som omfattas av förordningen ska genomföra minst två av sex åtgärder för att uppnå syftet med förordningen. Flera av dessa åtgärder handlar om att ställa energikrav i upphandlingar.

3030 § Förordning (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor.

31Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av den 15 januari 2008 om ett gemenskapsprogram för energieﬀektivitetsmärkning av kontorsutrustning (omarbetning), EUT L 39, 13.2.2008, s. 1.

32Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om eﬀektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

I juli 2011 trädde lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtraﬁktjänster i kraft. Lagen bygger på EU-direktivet om rena och energieffektiva vägtransportfordon.33 Upphandlande myndigheter och enheter är skyldiga att ta hänsyn till energiförbrukning och miljöpåverkan när de upphandlar och syftet är att främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon.34

2.3Framväxt av styrmedlet internationellt och inom EU

I samband med FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg år 2002 beslutades att offentlig upphandling bör användas för att uppmuntra utveckling och spridning av miljövänliga varor och tjänster.35 En arbetsgrupp för hållbar utveckling skapades, som ﬁck till uppgift att sprida metoder för hållbar offentlig upphandling. Även OECD antog år 2002 en rekommendation om miljöanpassad offentlig upphandling. Flera OECD-länder har utvecklat egna strategier för hållbar upphandling.

Inom EU behandlas miljökrav i offentlig upphandling framför allt i unionens arbete med integrerad produktpolitik (IPP), miljöteknik, hållbara konsumtions- och produktionsmönster (HKP) och EU:s strategi för hållbar utveckling. Som ett led i den integrerade produktpolitiken uppmuntrade EU-kommissionen

år 2003 alla medlemsstater att till slutet av år 2006 utarbeta treåriga nationella handlingsplaner för hur de tänkte öka graden av miljöanpassad upphandling.36 EU-kommissionen ansåg vidare att handlingsplanerna borde innehålla en bedömning av det aktuella läget samt ambitiösa mål för de kommande tre åren. Kommissionen ansåg att planerna borde ses över vart tredje år.

33Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG av den 23 april 2009 om främjande av rena och energieﬀektiva vägtransportfordon (EUT L 120, 15.5.2009, s. 5).

34Utöver nämnda EU-direktiv och förordningar berörs även miljökrav i oﬀentlig upphandling i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 66/2010 av den 25 november 2009 om ett EU-miljömärke (EUT L 27, 30.1.2010, s. 1). Förordningen anger bland annat att medlemsstaterna bör överväga att fastställa mål för den oﬀentliga upphandlingen av miljöanpassade produkter. EU-förordningen om det frivilliga miljöledningssystemet EMAS (Eco-Management and

audit scheme) anger bland annat att myndigheter bör hänvisa till EMAS eller motsvarande miljöledningssystem som villkor för fullgörande av byggentreprenad- och tjänstekontrakt (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1221/2009 av den 25 november 2009 om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (Emas) och om upphävande av förordning (EG) nr 761/2001 och kommissionens beslut 2001/681/EG och 2006/193/EG) (EUT L 342, 22.12,2009, s. 1).

35Johannesburg - FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling, skr. 2002/03:29.

36Kommissionens meddelande till Europeiska rådet och Europaparlamentet den 18 juni 2003 Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	27	RIKSREVISIONEN
	27

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

EU:s strategi för hållbar utveckling beslutades år 2006.37 I strategin fastställdes ett strategiskt mål om att senast till år 2010 öka genomsnittsnivån för miljöanpassad offentlig upphandling i EU till den nivå som uppnåddes av de medlemsstater som hade bäst resultat år 2006.

År 2008 presenterade kommissionen ett meddelande om miljökrav i offentlig upphandling.38 Meddelandet är en del av handlingsplanen för hållbar konsumtion och produktion och hållbar näringspolitik som kommissionen antog år 2008. Denna handlingsplan syftar till att med hjälp av olika initiativ förbättra produkters energi- och miljöprestanda och öka efterfrågan på dessa produkter. Kommissionen föreslog i meddelandet ett förtydligande av målet

i EU:s strategi för hållbar utveckling. Målet för år 2010 var att 50 procent av medlemsstaternas offentliga upphandlingar ska innehålla miljökrav och att EU-gemensamma miljökrav för offentlig upphandling ska utvecklas. Kommissionen menade att om miljökraven i de olika medlemsstaterna

är gemensamma undviker man att den inre marknaden snedvrids. Enligt kommissionen kan gemensamma miljökrav också minska den administrativa bördan för både offentliga organisationer och företag samt för små och medelstora företag. Kommissionen har tagit fram preliminära gemensamma miljökrav för tio produkt- och servicegrupper som identiﬁerats som

mest lämpliga för att ställa miljökrav på. Kommissionen har uppmuntrat medlemsstaterna att inkludera de EU-gemensamma miljökraven i sina nationella handlingsplaner.

De ﬂesta av EU:s medlemsländer har i dag antagit handlingsplaner om miljöanpassad offentlig upphandling.39 Sverige ingår i gruppen av länder som kallas ”Green Seven”. I gruppen ingår de sju länder som kommit längst i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.40 I en utvärdering som genomfördes på uppdrag av Europeiska kommissionen hösten 2010 av 9

medlemsländers samt Norges arbete med miljökrav vid offentlig upphandling, ﬁck Sverige som enda land högsta betyg inom samtliga utvärderade områden.41

37Rådsdokument 10917/06.

38KOM(2008) 400 slutlig Public procurement for a better environment.

39EU public procurement legislation: delivering results, Summary of evaluation report (Evaluation Report: SEC (2011) 853 ﬁnal).

40Green Public Procurement in Europe, 2006, Europeiska kommissionen. De länder som ingår i Green Seven är förutom Sverige Österrike, Danmark, Finland, Tyskland, Holland och Storbritannien.

41Assessment and Comparison of National Green and Sustainable Public Procurement Criteria and Underlying Schemes, Final Report ENV.G.2/SER/2009/0059r, 26th November 2010, AEA.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

2.4Miljökrav i oﬀentlig upphandling – en viktig del i det svenska miljö- och klimatarbetet

2.4.1Miljökrav för att nå miljömålen

I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag skriver regeringen att miljöanpassad offentlig upphandling är ett mycket viktigt verktyg i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar utveckling.42 I propositionen hänvisas bland annat till regeringsförklaringen från år 2000 där det fastställdes att miljön ska beaktas vid all offentlig upphandling.

Regeringen framhöll att för att nå miljökvalitetsmålen, krävs effektiva styrmedel som gör det möjligt att stimulera en rad insatser i samhället. Regeringen pekade ut ekonomiska styrmedel som särskilt viktiga, men menade att möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ökar om det ﬁnns ett brett spektrum av effektiva styrmedel. Ekologiskt hållbar upphandling framhölls i propositionen som ett kraftfullt instrument som behöver utvecklas ytterligare. En anledning till att potentialen inte har utnyttjats till fullo kunde enligt regeringen hänföras till ett ﬂertal faktorer. Det som ofta framhålls som den främsta orsaken är osäkerheten kring regelverket och hur miljökrav kan ställas. Enligt regeringen bör den offentliga sektorn i ökad omfattning ställa miljökrav vid upphandling. Det bör också vara hög nivå på de miljökrav som ställs så att de miljömässigt bästa produkterna upphandlas.

Genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling kan det offentliga bidra till ett ökat utbud av miljöanpassade varor och tjänster. Regeringen gav ett exempel på att om de glödlampor som upphandlas offentligt skulle vara lågenergilampor i stället för vanliga glödlampor skulle koldioxidutsläppen minska med 35 000 ton per år och staten skulle spara nästan 6 000 kronor per ton koldioxid.

2.4.2Miljökrav i oﬀentlig upphandling betonas även i klimatarbetet

I propositionen Nationell klimatpolitik i global samverkan som presenterades i mars år 2006, slog regeringen fast att miljökrav vid offentlig upphandling är en viktig del i det svenska klimatarbetet.43 Ekologiskt hållbar upphandling är ett styrmedel som bidrar till att stimulera näringslivet till en miljöanpassad produktion av varor och tjänster där minskad klimatpåverkan är en viktig del. Här är även myndigheterna viktiga aktörer. Regeringen betonade även i denna proposition att offentliga upphandlare i ökad omfattning bör ställa miljökrav

42Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48 och49.

43Prop. 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	29	RIKSREVISIONEN
	29

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

vid upphandling, med syfte att minska utsläppen av koldioxid. Regeringen gjorde bedömningen att ytterligare insatser behöver göras för att offentlig upphandling ska fortsätta att bidra till att styra mot minskade utsläpp av växthusgaser.

2.4.3Miljökrav i oﬀentlig upphandling ska bidra till etappmålet för år 2020

Riksdagen beslutade våren år 2009 om delmål för den svenska klimatpolitiken till år 2020. Målet är att Sveriges utsläpp år 2020 ska vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990.44 Det innebär att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre jämfört med 1990 års nivå. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Våren 2010 beslutade riksdagen att delmålet ersätts med ett etappmål med samma lydelse.45

Styrmedlets bidrag till Sveriges klimatstrategi

För att nå etappmålet för år 2020 ska redan beslutade styrmedel kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteområdet. Minskningar

ska genomföras i enlighet med beslutade åtgärder inom EU. Regeringen gjorde en bedömning av hur mycket de olika styrmedlen kan bidra med för att nå etappmålet. De utvecklade ekonomiska styrmedlen, där till exempel koldioxidskatt och nedsatt fordonsskatt för miljöbilar ingår, beräknades kunna bidra med en minskning av utsläppen med 2 miljoner ton. Därutöver bedömde regeringen att EU:s klimat- och energipaket ska kunna bidra med

2 miljoner ton. Reduktion genom investeringar i andra EU-länder och ﬂexibla mekanismer ska minska utsläppen med upp till 6,7 miljoner ton.

Offentlig upphandling ingår i styrmedelsgruppen Övriga åtgärder, som även inkluderar lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder ses också som betydelsefulla verktyg i det svenska klimatarbetet och beräknades att bidra med 0,3 miljoner ton.46 Enligt Miljödepartementet saknas ett speciﬁkt underlag eller beräkning för denna prognos, eftersom det är svårt att beräkna effekter av dessa styrmedel. Siffran 0,3 miljoner ton ska i stället ses som en restpost efter att beräkningar av övriga åtgärders bidrag till målet hade beräknats.47

44Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.

45Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

46Prop. 2008/09:162, s 60.

47Intervju med Miljödepartementet. 2011-03-24.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Oﬀentlig sektor ska vara ett föredöme

I klimatpropositionen lyfte regeringen fram vikten av att den offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet mot en hållbar utveckling.48 Offentlig sektor bör

så långt som möjligt, inom lagens ramar, ställa miljökrav vid upphandling. Regeringen framhöll att miljöanpassad upphandling är ett marknadsbaserat styrmedel baserat på väldeﬁnierade miljökrav med syftet att styra främst offentlig konsumtion och produktion mot långsiktig hållbarhet. Regeringen gjorde vidare bedömningen att styrmedlet kan bidra till att stärka svenska företags konkurrenskraft genom att bidra till teknikutvecklingen.

Åtgärder inom området miljöanpassad oﬀentlig upphandling

I det avsnitt i klimatpropositionen som berör miljökrav i offentlig upphandling lyfte regeringen fram centrala områden och vad som hittills har gjorts inom dessa. Först redovisas regeringens handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling. Regeringen framhöll att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling börjat ta ordentlig fart med bland annat vidareutveckling av miljökriterier, konferenser och utbildning.

Regeringen tog också upp Upphandlingsutredningens slutbetänkande som innehöll förslag på att upphandlande myndigheter bör ställa miljökrav i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art. Förslaget var under beredning när propositionen presenterades.

Transportområdet lyftes fram av regeringen som särskilt viktigt vad avser miljökrav i offentlig upphandling. Staten ska gå före i omställningen och regeringen har beslutat att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar.49 Ambitionen är att även övrig offentlig sektor, statliga företag och näringslivet ska kunna använda dessa krav.

2.5Sveriges handlingsplan för ökade miljökrav i oﬀentlig upphandling

Regeringen presenterade i mars år 2007 för riksdagen en handlingsplan för att öka miljökrav i offentlig upphandling under de närmaste tre åren.50

Handlingsplanen välkomnades av riksdagen utan några tillägg.51 Bakgrunden

48Prop. 2008/09:162, s 141.

49Förordning (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor.

50Miljöanpassad oﬀentlig upphandling, skr. 2006/07:54.

51Riksdagsskrivelse 2006/07:186.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	31	RIKSREVISIONEN
	31

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

till planen var att Europeiska kommissionen uppmuntrat alla medlemsländer att ”utarbeta offentligt tillgängliga handlingsplaner för att göra sin offentliga upphandling grönare”.52

Regeringens handlingsplan baserades på Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan som redovisades år 2005.53 Planen byggde på Naturvårdsverkets förslag, men skiljde sig på några punkter när det gällde inriktningsmålen.

I handlingsplanen beskrev regeringen miljöanpassad offentlig upphandling som ett marknadsbaserat, kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället mot en långsiktig hållbar konsumtion och produktion. Regeringen ansåg att miljökrav inte ställs i den utsträckning som är möjlig och att den offentliga sektorn bör ställa miljökrav vid upphandling så långt som det är möjligt enligt LOU och gemenskapsrätten.

2.5.1Handlingsplanens innehåll

Handlingsplanen innehåller följande tre inriktningsmål:

t Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade54 krav bör öka. t Andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka.

t Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade krav bör öka.

För att nå dessa tre inriktningsmål pekade regeringen ut fyra strategiska områden.

Det första området handlade om statliga myndigheter, styrning och kompetens. Regeringen angav att förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning borde ses över i syfte att undersöka förutsättningarna för att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. Regeringen angav vidare att ramavtalsmyndigheterna borde ges skräddarsydda utbildningar.55

52Kommissionens meddelande till Europeiska rådet och Europaparlamentet den 18 juni 2003 Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig.

53En mer miljöanpassad oﬀentlig upphandling – förslag till handlingsplan, Naturvårdsverket (rapport 5520 december 2005). Rapporten är framtagen i samråd med Nämnden för oﬀentlig upphandling och efter samråd Miljöstyrningsrådet och andra berörda aktörer.

54Enligt Naturvårdsverket innebär begreppet välformulerade att för den produkt miljökraven gäller ska ett visst mått av miljöprestanda vara uppfyllt eller att en viss nivå på miljöarbete ska ﬁnnas hos leverantören. (Miljöanpassad oﬀentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilja och förstå, Rapport 6326)

55Vid tiden för beslut av handlingsplanen hade ett ﬂertal myndigheter ansvar för att sluta ramavtal för statliga sektorn, inom utvalda produktområden. Fr.o.m. januari 2011 har Kammarkollegiet ett i huvudsak samlat ansvar för de statliga ramavtalen.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Det andra strategiska området handlade om att engagera politiker och beslutsfattare på lokal och regional nivå. Regeringen angav i skrivelsen att en informationskampanj riktad till politiker och andra beslutsfattare på lokal och regional nivå borde genomföras eftersom ledningens stöd är en förutsättning för att lyckas med miljöanpassad offentlig upphandling.

Det tredje strategiska området handlade om att säkerställa upphandlarnas kompetens. Regeringen föreslog bland annat att Miljöstyrningsrådet skulle inrätta en helpdesk och utveckla utbildningsmaterial. Regeringen skrev också att det ﬁnns en felaktig uppfattning om att LOU är ett hinder för upphandlare att ställa miljökrav. Därför borde ett informationsmaterial tas fram av Nämnden för offentlig upphandling i samarbete med Miljöstyrningsrådet med budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.56

Det fjärde strategiska området handlade om att erbjuda ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa miljökrav. Regeringen föreslog att Miljöstyrningsrådet skulle utveckla det redan framtagna EKU- verktyget57 med målsättningen att erbjuda förslag till miljökrav för en komplett uppsättning produktgrupper för offentlig upphandling. Regeringen ansåg

att kravnivån på kriterierna i verktyget var för låg och för ojämn samt att användarvänligheten och funktionaliteten behövde bli bättre. Regeringen föreslog vidare att ett arbete med så kallade spjutspetskriterier skulle påbörjas, för att ge stöd till de upphandlare som vill ställa högre miljökrav än den gängse kravnivån.

Regeringen utsåg Miljöstyrningsrådet som nyckelaktör för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt och regeringen underströk att samarbetet med Europeiska kommissionen var av särskild vikt i detta arbete. Regeringen slog också fast att mål och åtgärder bör följas upp och att handlingsplanen vid behov borde revideras. Naturvårdsverket gavs ansvaret för att kontinuerligt följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling. Uppföljningen skulle bland annat omfatta resultaten av handlingsplanen.

56Nämnden för oﬀentlig upphandling avvecklades 2007 för att därefter inordnas i Konkurrensverket.

57EKU-verktyget var ett resultat av den så kallade EKU-delegationens arbete. Verktyget var ett internetbaserat verktyg med förslag till upphandlingskriterier för vanligt förekommande produkter i oﬀentlig upphandling. Det riktade sig till upphandlare inom oﬀentlig sektor. I november 2007 döptes EKU-verktyget om till Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	33	RIKSREVISIONEN
	33

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

2.5.2Naturvårdsverkets utvärderingar av handlingsplanen

Naturvårdsverket har utvärderat arbetet med handlingsplanen åren 2007- 2009.58 Den samlade utvärderingen ger ingen entydig bild av utvecklingen av miljöanpassad upphandling.

För det första inriktningsmålet – andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka – visade utvärderingen att ﬂer upphandlingar än tidigare innehöll någon form av miljökrav. Andelen sådana upphandlingar hade ökat från 78 procent år 2007 till 85 procent år 2009. Men utvärderingen visade också att andelen upphandlingar med icke-väldeﬁnierade krav hade ökat, medan upphandlingar med väldeﬁnierade krav hade minskat från 53 procent år 2007 till 40 procent år 2009.

För det andra inriktningsmålet – andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka – visade utvärderingen att ramavtalen hade utvecklats i riktning mot målet. Jämfört med år 2007 hade 11 av 15 studerade ramavtal mer välformulerade miljökrav år2009. Några ramavtal som inte alls hade miljökrav år 2007 hade välformulerade krav år 2009.

Uppföljningen av det tredje inriktningsmålet – att andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka – visade att allt ﬂer organisationer hade policy, mål och utbildning inom miljöanpassad utbildning. Fler använde också Miljöstyrningsrådets kriterier och ﬂer avropade miljöbästa produkter från ramavtal. Andelen organisationer som ofta eller alltid ställde miljökrav vid upphandlingar hade dock inte ökat sedan år 2007, utan var fortsatt 57 procent.

2.5.3Naturvårdsverkets förslag till ny handlingsplan

I regeringens handlingsplan ﬁck Naturvårdsverket även i uppdrag att vid behov ge förslag till revideringar av planen. Naturvårdsverket redovisade ett förslag till reviderad handlingsplan år 2010.59 Rapporten är baserad på myndighetens utvärderingar av handlingsplanen för åren 2007-2009.

58Naturvårdsverket genomförde fyra utvärderingar av handlingsplanen under dessa år: Rapport 5997 Tar den oﬀentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling?, Rapport 6310 Miljöanpassad upphandling i praktiken, Rapport 6327 Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen samt Rapport 6326 Miljöanpassad oﬀentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilja och förstå. Den senare rapporten utgjorde det huvudsakliga underlaget till Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan.

59Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oﬀentlig upphandling, Naturvårdsverket, Rapport 6329, januari 2010.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

2.6Organisering och ansvar för arbetet med miljökrav i oﬀentlig upphandling

Arbetet med miljökrav i offentlig upphandling är fördelat på ﬂera departement, myndigheter och det av staten majoritetsägda bolaget Miljöstyrningsrådet. Nedanstående organisationsskiss beskriver de berörda departementen

inom Regeringskansliet samt de i huvudsak berörda myndigheterna och Miljöstyrningsrådet. Skissen ger inte en fullständig bild utan omfattar främst de aktörer och ansvarsområden som omfattas av denna granskning.

Figur 2.1 Skiss över berörda aktörer samt ansvarsområden

Departement

Författningar

Övrig styrning

Myndigheter och statliga bolag

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Miljödepartementet	Näringsdepartementet	Socialdepartementet	Finansdepartementet

	Miljöbilsförordningen	LOU, LUF och LUFS

Miljöanpassad
oﬀentlig upp-
handling, skr. 2006/
07:54. Regeringens
handlingsplan för
ökade miljökrav
vid oﬀentlig upp-
handling

Svenska Miljö-	Transportstyrelsen		Kammarkollegiet
styrningsrådet AB	Följer upp och		Nationellt upp-
(Ägs till 85 % av	sammanställer utifrån		handlingsstöd samt
staten). Regeringens	miljöbilsförordningen		upphandlar statliga
expertorgan inom			ramavtal
miljöanpassad	Konkurrensverket
upphandling:	Tillsyn av LOU samt
utarbetar kriterier	övergripande
och stöd för hållbar	information kring
upphandling	upphandling

Naturvårdsverket
Följer upp
handlingsplanen

2.6.1 Departement med ansvar för miljökrav i oﬀentlig upphandling

Inget departement eller myndighet har ett uttalat samordningsansvar eller övergripande ansvar för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling.

Miljödepartementet ansvarar för Naturvårdsverket och Miljöstyrningsrådet samt för regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	35	RIKSREVISIONEN
	35

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Näringsdepartementet är ansvarigt departement för Konkurrensverket och Transportstyrelsen. Konkurrensverket har ansvar för tillsyn av upphandlingsregelverket. Näringsdepartementet har även ansvar för

förordningen (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Transportstyrelsen har ansvar för att följa upp förordningen och återrapportera till regeringen.

Socialdepartementet har ansvar för lagstiftningen på upphandlingsområdet, det vill säga LOU, LUF och LUFS. Socialdepartementet har även ansvar för upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet och Konkurrensverkets arbete med offentlig upphandling.

Finansdepartementet är ansvarigt departement för Kammarkollegiet, som tillhandahåller nationellt upphandlingsstöd. Kammarkollegiet har även ansvar för huvuddelen av de statliga ramavtalen genom Statens inköpscentral.

2.6.2 Miljöstyrningsrådet

AB Svenska Miljöstyrningsrådet är en av huvudaktörerna i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling, enligt regeringens handlingsplan. Bolaget bildades år 1995 som huvudman och registreringsorgan i Sverige för EU:s miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS). Bolaget ägs gemensamt av staten, Sveriges Kommuner och Landsting och Svenskt Näringsliv. Staten är huvudägare med 85 procent av aktierna och Miljödepartementet är bolagsförvaltare. Ägarstyrning sker genom ägardirektiv, bolagsordning och

samarbetsavtal. Miljödepartementet har en representant i Miljöstyrningsrådets styrelse liksom också Naturvårdsverket.

Miljöstyrningsrådets arbete med miljökrav i offentlig upphandling fastställs i bolagets bolagsordning och ägardirektiv. Av ägardirektivet framgår att Miljöstyrningsrådets verksamhet ska främja en frivillig förbättring av

näringslivets och den offentliga sektorns miljöarbete. Miljöstyrningsrådet ska enligt ägardirektivet förvalta och utveckla system för en hållbar offentlig och i övrigt professionell upphandling baserad på bolagets uppdrag att administrera det så kallade EKU-verktyget.60 Arbetet ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens skrivelse Miljöanpassad offentlig upphandling, det vill säga regeringens handlingsplan.61 I denna skrivelse har Miljöstyrningsrådet getts ﬂera uppgifter.

60Se not 57 för en beskrivning av EKU-verktyget. År 2007 döptes EKU-verktyget om till Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier.

612006/07:54.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

En av de viktigaste uppgifterna för Miljöstyrningsrådet är att utveckla förslag till kriterier som upphandlarna kan använda för att utforma miljökrav. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier syftar till att göra det enklare för upphandlare att ställa miljökrav, men också till att upplysa

leverantörer och anbudsgivare om vilka miljökrav som kan förekomma i en upphandling. Upphandlaren väljer själv vilka miljökriterier som ska användas i upphandlingen. Upphandlingskriterierna kan laddas ned kostnadsfritt från Miljöstyrningsrådets webbplats.62 I övrigt informerar Miljöstyrningsrådet om kriterierna via konferenser, utbildningar, samt genom rådgivning via telefon och e-post. Kriterierna tas fram i en förankringsprocess där olika intressenter från forskning, näringsliv, intresseorganisationer och offentlig sektor öppet bjuds in att delta. De olika deltagarna får ingen ersättning för arbetet. Processen med att ta fram ett kriterium kan ta från ett halvår upp till två år och

avgörs genom ett konsensusförfarande.63 Kriteriearbetet avslutas med en öppen remissbehandling.

För närvarande arbetar 13 heltidsanställda, en korttidsanställd och en projektanställd vid Miljöstyrningsrådet. Cirka 10 av de anställda arbetar med kriterieframtagning och rådgivning.64

En annan viktig uppgift för Miljöstyrningsrådet är att, under ledning av Regeringskansliet, delta i arbetet med att företräda Sverige i EU-samarbetet och i det internationella samarbetet om miljökrav vid offentlig upphandling.65

Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier

För närvarande ﬁnns upphandlingskriterier för tio produktområden66 på Miljöstyrningsrådets webbplats.67 Dessa omfattar i sin tur en rad underproduktgrupper.

Under varje produktområde ﬁnns ett antal produktgrupper med tillhörande kriteriedokument. Till varje kriteriedokument ﬁnns tillhörande information om bakgrund och motiv. För närvarande förvaltar Miljöstyrningsrådet 77 kriteriedokument.68 Kriterierna förvaltas och uppdateras löpande för att

62Miljöstyrningsrådet har ﬂera uppgifter utöver att utarbeta kriterier för miljökrav. Bland annat är Miljöstyrningsrådet huvudman och registreringsorgan för ett internationellt system för miljö- och klimatdeklarationer – det internationella EPD®-systemet.

63Intervju med Miljöstyrningsrådet, 2011-09-12

64Uppgifter från Miljöstyrningsrådet 2011-09-12.

65Skr. 2006/07:54.

66Fordon och transporter, IT och telekom, städ och rengöring, gatu- och fastighet, kontor, livsmedel, inredning och textil, energi, sjukvård och omsorg och tjänster.

67http://www.msr.se/sv/Upphandling/Kriterier/, 2011-09-15.

68Intervju med Miljöstyrningsrådet, 2011-09-12.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	37	RIKSREVISIONEN
	37

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

anpassas exempelvis till ändringar i lagstiftning och teknisk utveckling. För ﬂera produkter ﬁnns kriterier utformade på olika ambitionsnivåer: basnivå, avancerad nivå och spjutspetsnivå. Till varje nivå ﬁnns även förslag till veriﬁkat som upphandlaren kan kräva för att styrka att leverantören uppfyller kravet.

2.6.3 Naturvårdsverket

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för verksamhet som rör klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall samt miljöövervakning och miljöforskning.69 Myndigheten ska enligt sin instruktion främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. Det generationsmål och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt ska vara vägledande i arbetet.

I samband med omläggningen av miljömålssystemet ﬁck Naturvårdsverket ett utökat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning samt ansvar för den årliga rapporteringen av miljömålsarbetet.70 Naturvårdsverket har även ansvar för informationsförsörjning och tillämpning av samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom miljömålssystemet. Utöver det har Naturvårdsverket också ansvar för uppföljning och utvärdering av sju enskilda miljökvalitetsmål, däribland Begränsad klimatpåverkan.

I regeringens handlingsplan ﬁck Naturvårdsverket i uppdrag att kontinuerligt följa upp utvecklingen av miljökrav vid offentlig upphandling, däribland resultaten av handlingsplanen.71 Regeringen gav också Naturvårdsverket i uppdrag att vid behov återkomma till regeringen om fortsatt arbete.

2.6.4 Konkurrensverket

Konkurrensverket är förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen. Konkurrensverket ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offenlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer.72

Myndigheten utövar tillsyn över den offentliga upphandlingen, genomför utredningar på eget initiativ, utreder inkomna tips och klagomål samt har regelbundna kontakter med upphandlande myndigheter, leverantörer och andra berörda aktörer. Konkurrensverket kan även föra talan om

69Förordning (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket.

70Prop. 2009/10:155.

71Skr. 2006/07:54.

72Förordning (2007-1117) med instruktion för Konkurrensverket.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

upphandlingsskadeavgift i domstol. En annan uppgift är att informera om regelverken och avgöranden i upphandlingsärenden, liksom att verka för en enhetlig tillämpning av de nationella upphandlingsreglerna.73

I regeringens handlingsplan för åren 2007-2009 för miljöanpassad upphandling ﬁck dåvarande Nämnden för offentlig upphandling i uppdrag att ta fram ett informationsmaterial om miljökrav i offentlig upphandling med budskapet

att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.74 Arbetet skulle genomföras i samarbete med Miljöstyrningsrådet. Nämnden för offentlig upphandling avvecklades år 2007 och inordnades sedan i Konkurrensverket. Informationsmaterialet färdigställdes av Konkurrensverket i juni år 2008.75

2.6.5 Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har regeringens uppdrag att utveckla och förvalta ett nationellt upphandlingsstöd samt att driva utvecklingen av elektronisk upphandling.76 Upphandlingsstödet ska bidra till en mer effektiv, kvalitetsmedveten och rättssäker offentlig upphandling, med fokus på att leverera praktiska verktyg och vägledningar som riktar sig både till

upphandlande myndigheter och leverantörer. Stödet är webbaserat och ﬁnns tillgängligt på Upphandlingsstöd.se.

Sedan den 1 januari 2011 har Kammarkollegiet även ansvar för upphandlingsverksamheten inom den statliga inköpssamordningen och ska ingå ramavtal om varor och tjänster som är avsedda för andra statliga myndigheter. Därutöver har Kammarkollegiet ansvar för upphandlingen av ramavtal för den offentliga förvaltningen inom området informationsteknik.

Kammarkollegiet förvaltar ramavtal inom cirka sextio ramavtalsområden. Avtalen omfattade år 2009 värden på cirka 11 miljarder kronor.77 Ramavtalen uppskattas utgöra totalt 40 procent av det totala värdet som upphandlas.78

73Upphandlingsreglerna – en introduktion, juli 2010. Konkurrensverket.

74Skr. 2006/07:54.

75Miljökrav i oﬀentlig upphandling, juni 2008. Konkurrensverket.

76Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

77Intervju med Kammarkollegiet, 2011-10-05.

78På jakt efter den goda aﬀären – analys och erfarenheter av den oﬀentliga upphandlingen, SOU 2011:73.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	39	RIKSREVISIONEN
	39

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

3Regeringens styrning och samordning av miljökrav i oﬀentlig upphandling

I detta kapitel beskrivs Riksrevisionens iakttagelser om regeringens styrning och samordning av styrmedlet. Miljökrav i offentlig upphandling framhålls av regeringen som ett betydelsefullt styrmedel för att nå etappmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan till år 2020. Regeringen har pekat ut handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling samt

miljöbilsförordningen som centrala för arbetet. Även den så kallade bör-regeln har beaktats i granskningen liksom mer generella förutsättningar för att styrmedlet ska fungera effektivt. Fyra departement och ett ﬂertal myndigheter samt det av staten majoritetsägda bolaget Miljöstyrningsrådet är involverade i styrningen av och arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.79

Riksrevisionens utgångspunkt är att de åtgärder som pekats ut som viktiga för styrmedlets bidrag till etappmålet på ett tydligt sätt behöver inriktas mot detta mål, för att styrningen ska fungera effektivt. För att arbetet ska kunna genomföras effektivt behöver de aktörer som på olika sätt arbetar med styrmedlet vara samordnade och inrikta verksamheten inte bara mot processmål utan även mot övergripande mål. Det kan också vara en fördel om det går att kvantiﬁera styrmedlets bidrag till minskade utsläpp.

3.1Regeringens styrning genom handlingsplanen

Regeringens handlingsplan saknar hänvisning till klimatmålen och övriga miljökvalitetsmål. Eftersom inriktningsmålen i handlingsplanen är

processinriktade går det heller inte att veta om ökad måluppfyllelse leder till att större andel av upphandlingarna resulterar i köp av miljöanpassade varor och tjänster. Därmed säger ökad måluppfyllelse inte något om i vilken grad styrmedlet har lett till minskad miljöpåverkan. Såsom målen är utformade

i planen går det heller inte att, utifrån uppföljningen av målen, kvantiﬁera miljöpåverkan.

79 En organisationsskiss över olika aktörers ansvar ﬁnns i ﬁgur 2.1, kap 2.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	41	RIKSREVISIONEN
	41

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

3.1.1Handlingsplanen behandlar inte etappmålet för år 2020

I handlingsplanen ﬁnns inte någon hänvisning till varken miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan eller till etappmålet för år 2020 för detta miljökvalitetsmål. Det ﬁnns heller ingen hänvisning till övriga miljökvalitetsmål. Etappmålet beslutades dock först år 2009, medan

handlingsplanen presenterades redan år 2007. Handlingsplanen kunde således inte fånga upp inriktningen i klimatpropositionen.

I Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan framfördes att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling borde inriktas mot klimat, dock nämns inte miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan speciﬁkt i förslaget. Naturvårdsverkets förslag om tydligare inriktning mot klimat

baserades heller inte på att miljökrav i offentlig upphandling framhålls som ett centralt styrmedel i regeringens klimatproposition.80 Däremot skriver Naturvårdsverket att offentlig upphandling ska bidra till att nå de svenska klimatmålen.81 Naturvårdsverket föreslog inriktningen mot klimat eftersom myndigheten anser att en tydligare prioritering i handlingsplanen skulle underlätta för upphandlarna att komma i gång med att ställa miljökrav.82 Hur inriktningen mot klimat i praktiken borde utformas framgår inte tydligt av Naturvårdsverkets förslag.

Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan har inte antagits av regeringen, utan arbetet med miljökrav ska fortsätta enligt inriktningen i den första handlingsplanen som avsåg perioden 2007-2009.83

3.1.2Inriktningsmålen i handlingsplanen ger inte underlag för att beräkna klimatpåverkan

Handlingsplanen för åren 2007-2009 innehåller tre inriktningsmål. Inget av dessa inriktningsmål ger underlag för att följa upp hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Miljökravet kan vara välformulerat, men om det är utformat som ett utvärderingskrav och är lågt viktat i förhållande till övriga utvärderingskrav i förfrågningsunderlaget, som till exempel priset, får kravet inte genomslag i upphandlingen. Uppföljning av måluppfyllelse enligt handlingsplanen kan därmed inte heller ge underlag för att beräkna klimatpåverkan eller annan miljöpåverkan som följer av att miljökrav ställts.

80Intervju med Naturvårdsverket, 2011-09-09.

81Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oﬀentlig upphandling, Naturvårdsverket, Rapport 6329, januari 2010, s 16.

82Intervju med Naturvårdsverket, 2011-09-09.

83Intervju med Socialdepartementet och Miljödepartementet, 2011-09-06.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Målen indikerar inte heller vad som kan vara en relevant andel upphandlingar att ställa miljökrav i. Miljöstyrningsrådet menar att det inte är relevant att ställa miljökrav i alla upphandlingar, eftersom inte alla upphandlingar har miljöpåverkan.84

Regeringen ville ha öppnare inriktningsmål i handlingsplanen

Det förslag till handlingsplan som Naturvårdsverket tog fram skiljer sig på vissa punkter från den handlingsplan som regeringen presenterade för riksdagen år 2007 och som fortfarande gäller.

I Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för åren 2007-2009 framfördes att konsumtionsmål borde utformas för ett antal produktgrupper. I ett första skede ansåg Naturvårdsverket att konsumtionsmål borde utformas för personbilar, elenergi och belysning och myndigheten föreslog ett antal konkreta mål för dessa produktgrupper. Valet av produktgrupper utgick från att produkten skulle bidra till minskad miljöbelastning och därmed kunna bidra till centrala miljökvalitetsmål som Begränsad klimatpåverkan.

Naturvårdsverket motiverade sitt förslag till konkreta konsumtionsmål med att det skulle förenkla och konkretisera upphandlarnas arbete med miljökrav samt underlätta arbetet med uppföljning och utvärdering. Naturvårdsverket menade att uppdraget till offentlig sektor att ställa miljökrav i upphandlingar kunde upplevas som diffust och lämnade mycket arbete åt varje enskild upphandlande myndighet. De ﬂesta remissinstanser var positiva till förslaget om konsumtionsmål.

Regeringen valde dock att inte ha med utpekade produktgrupper i handlingsplanen. Anledningen var att Naturvårdsverket inte kunde redovisa tillräckligt detaljerade konsekvensanalyser.85 Regeringen pekade även på

att kommuner, landsting och statliga myndigheter inte alltid upphandlar samma typ av produkter och att det därför kanske var lämpligare att hitta konsumtionsmål för olika upphandlare. Regeringen angav att en lämplig väg kunde vara att Miljöstyrningsrådet anpassade sin rådgivning genom att utforma ”paket” till olika användare.86

Regeringen gav vidare Miljöstyrningsrådet i uppdrag att utreda ytterligare konsumtionsmål på produktnivå. Miljöstyrningsrådet föreslog ett konsumtionsmål för nya byggnader och en skärpning av Boverkets byggregler. Regeringen gav med anledning av detta två uppdrag till Boverket om skärpta

84Intervju med Miljöstyrningsrådet, 2010-09-06 och Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för åren 2007-2009.

85Intervjuer med Miljödepartementet 2011-03-24 och Naturvårdsverket 2011-03-29.

86Prop. 2008/09:162.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	43	RIKSREVISIONEN
	43

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

energikrav för nya byggnader, och krav för ombyggnad. Som en följd av dessa uppdrag kommer skärpta energikrav för nya byggnader att träda i kraft den

1 januari 2012, med en ettårig övergångsperiod. Boverket har även tagit fram föreskrifter med bindande krav vid ändring (ombyggnad) i beﬁntlig bebyggelse, som också träder i kraft den 1 januari 2012.

Naturvårdsverket hade i förslaget till handlingsplan även föreslagit konkreta procentsatser för det andra och tredje inriktningsmålet.87 Regeringen bedömde i sin skrivelse att bestämda procentsatser kräver en bättre analys av hur stor andel miljökrav vid upphandlingar som är realistisk att uppnå och

uppskattningar av vad olika andelar kan ha för kostnader och nytta. Regeringen avstod därför från att ange bestämda procentsatser.

3.1.3Utvärderingarna av målen i handlingsplanen ger inte underlag för att beräkna miljöpåverkan

Naturvårdsverket har genomfört ﬂera utvärderingar av miljökrav i offentlig upphandling, i enlighet med uppdraget i regeringens handlingsplan.88 Ingen av dessa utvärderingar har dock fokuserat på vilken miljöpåverkan som styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling har, utan har inriktats på i vilken grad inriktningsmålen samt målen för de fyra strategiska satsningsområdena i handlingsplanen har nåtts. Så som målen är utformade ger de inte heller underlag för att dra slutsatser om i hur stor utsträckning ställda miljökrav faktiskt har fått genomslag i upphandlingen. Utvärderingarna av dessa mål ger därmed inte heller underlag för att dra slutsatser om vilka effekter på miljön som styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling har haft.89

Naturvårdsverket framhåller att frågan om att beräkna effekter av styrmedlets påverkan på miljön har diskuterats ﬂera gånger. Men sådana beräkningar har inte låtit sig genomföras eftersom det ﬁnns så lite statistik om offentlig upphandling.90

3.1.4Oklarheter om handlingsplanen

Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav i offentlig upphandling överlämnades till riksdagen i mars år 2007 och innehöll bedömningar av det aktuella läget samt mål för de tre kommande åren.91 Mot bakgrund av förslagen

87Andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka samt Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade krav bör öka.

88Rapport 5997; 6310; 6326 och 6327.

89Se kapitel 2 och 3 för en närmare beskrivning av handlingsplanens inriktningsmål.

90Intervju med Naturvårdsverket, 2011-03-29.

91Skr. 2006/07:54.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

i budgetpropositionen år 2007 beviljade riksdagen medel för åren 2007, 2008 och 2009 för att stärka arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. I handlingsplanen ingick uppdrag till olika aktörer, som genomfördes inom de tre åren. Naturvårdsverket presenterade i januari år 2010 ett förslag till reviderad handlingsplan för miljökrav i offentlig upphandling.

Otydligt att förslag till reviderad handlingsplan avskrivits

Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan beslutades inte av regeringen utan förslaget avskrevs mot budgetpropositionen för år 2011, enligt uppgift från Miljödepartementet och Socialdepartementet.92

I budgetpropositionen står följande: ”Naturvårdsverket har utvärderat arbetet med regeringens handlingsplan för miljökrav vid offentlig upphandling.

I rapporten ”Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling” bedömer verket att arbetet med handlingsplanen fortlöper väl och bör fortsätta i samma riktning.”93

Skälen för att inte anta förslaget till reviderad handlingsplan var bland annat att ett arbete mot klimat redan hade inletts genom att Miljöstyrningsrådet i juni år 2010 beslutade att inleda ett arbete med att ta fram utvärderingskriterier med inriktning mot klimat. Miljödepartementet menar också att införandet av bör-regeln i upphandlingsregelverket har stärkt förutsättningarna för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.94 Ytterligare ett skäl till att inte anta en ny handlingsplan var att det pågick utredningar inom området. Sammantaget innebar detta att förslaget till ny handlingsplan avskrevs.95

Otydligt vilka uppdrag som gäller

I intervjuer med företrädare för Naturvårdsverket och Miljöstyrningsrådet har det framkommit att de fått information från Miljödepartementet om att den första handlingsplanen fortfarande gäller. Däremot har beslutet om avskrivning av förslag till reviderad handlingsplan i budgetpropositionen för år 2011 inte varit tydligt för dem.

Det är otydligt för Naturvårdsverket om det uppföljningsansvar som ges i handlingsplanen 2007-2009 fortsatt gäller. Enligt uppgift från Naturvårdsverket ligger arbetet med uppföljning av handlingsplanen nere.96 Naturvårdsverket pekar på att myndigheten inte fått anslag tilldelat för sådan uppföljning, vilket den fått tidigare år.

92Intervju med Socialdepartementet och Miljödepartementet, 2011-09-06.

93Prop. 2010/11:1, UO 20,s 38.

94Intervju med Miljödepartementet, 2011-10-11

95Intervju med Miljödepartementet, 2001-10-11

96Intervju med Naturvårdsverket 2011-09-09.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	45	RIKSREVISIONEN
	45

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Konkurrensverket anger att myndigheten inte fått tydliga besked om att handlingsplanen fortfarande gäller.97 Det informationsuppdrag som verket ﬁck genom dåvarande Nämnden för offentlig upphandling avrapporterades år 2008. Konkurrensverket har inte fått några nya uppdrag kopplade till handlingsplanen.

Miljöstyrningsrådet har delvis börjat arbeta utifrån Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan om att inrikta arbetet med miljökrav i offentlig upphandling mot klimat. Miljöstyrningsrådet har även gjort en omprioritering av sina resurser i enlighet med detta förslag genom att lägga mer tid på arbete med utbildnings- och informationsinsatser. Miljöstyrningsrådets styrelse har tagit beslut om denna nya riktning.98

3.1.5Miljöstyrningsrådets upphandlingsstöd är inte tydligt inriktat mot klimatmålet eller andra miljökvalitetsmål

För att stödja upphandlarna i att ställa miljökrav har Miljöstyrningsrådet tagit fram upphandlingskriterier för tio produktområden som i sin tur omfattar ett antal produktgrupper. Upphandlingskriterierna består av förslag till miljökrav som kan användas vid upphandling av varor, tjänster och entreprenader.

Miljöstyrningsrådets information ger dock liten vägledning om vilka av dessa produktgrupper som ger störst klimat- eller miljövinst. Det framgår heller inte tydligt av Miljöstyrningsrådets information på vilken grund de tio produktområdena har valts.

Miljöstyrningsrådet inledde i juni år 2010 ett arbete med att utarbeta klimatkrav för i första hand nya och reviderade produktgrupper. Förändringen innebär att extra utvärderingspoäng ska kunna ges till en leverantör som kan visa på en koppling mellan produkten och produktens klimatnytta. Detta klimatkrav blir alltså ytterligare ett utvärderingskrav, som upphandlarna ska kunna använda.99

3.1.6Ägardirektivet för Miljöstyrningsrådet är inte uppdaterat

I Miljöstyrningsrådets ägardirektiv anges att bolagets arbete med miljökrav vid offentlig upphandling ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens handlingsplan.100 Enligt ägardirektivet gäller det främst för åren 2007-2009. Eftersom regeringen inte har fattat beslut om något nytt ägardirektiv gäller direktivet fortsatt. Enligt uppgift från Miljödepartementet pågår en översyn av ägardirektivet.101

97Intervju med Konkurrensverket, 2011-10-10.

98Protokoll från Miljöstyrningsrådets styrelse 3 juni 2010 (protokoll 3-10).

99Intervju med Miljöstyrningsrådet 2011-09-12.

100Ägardirektiv till AB Svenska Miljöstyrningsrådet, Miljödepartementet 2007-03-13.

101E-postmeddelandemeddelande från Miljödepartementet, 2011-10-14.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

3.1.7Regeringens återrapportering till riksdagen om arbetet med handlingsplanen innefattar inte hur målen uppfylls

I budgetpropositionen för år 2011 skriver regeringen att ”Naturvårdsverket bedömer att arbetet med handlingsplanen fortlöper väl och bör fortsätta i samma riktning”.102 Regeringens skrivning överensstämmer dock inte helt med Naturvårdsverkets rapportering i myndighetens förslag till reviderad handlingsplan.103 Här ges delvis en annan bild av arbetet med handlingsplanen, som till exempel att andelen välformulerade krav minskar i stället för att öka.

Naturvårdsverkets skriver i förslaget till reviderad handlingsplan att myndighetens utvärderingar visar att regeringens handlingsplan förvisso fokuserar på rätt områden – styrning och stöd – men att det kvarstår problem när det gäller osäkerhet och politiskt engagemang.104

I redovisningen av de tre inriktningsmålen i handlingsplanen konstaterar Naturvårdsverket att endast ett mål har uppnåtts fullt ut. Det gäller målet om att andelen statliga ramavtal med välformulerade krav bör öka. Målet om att andelen offentliga upphandlingar med välformulerade krav bör öka har inte uppfyllts. Fler upphandlingar än tidigare innehåller miljökrav som är svagt speciﬁcerade. Målet om att andel myndigheter inom offentlig sektor som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka visar inte någon entydig utveckling. Allt ﬂer upphandlande myndigheter har policy, mål och utbildning inom miljöanpassad upphandling. Fler använder också Miljöstyrningsrådets kriterier och ﬂer avropar miljöbästa produkter från ramavtal. Samtidigt är andelen som uppger att de alltid eller oftast ställer miljökrav oförändrad,

det vill säga 57 procent.

Naturvårdsverket pekar också på att översynen av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning inte har genomförts. I handlingsplanen framförde regeringen att förordningen borde ses över i syfte att undersöka förutsättningarna för att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen överenskomna inom den statliga inköpssamordningen.105 Åtgärden sköts, enligt Naturvårdsverket, på framtiden i avvaktan på slutbetänkandet om nya upphandlingsregler. Regeringen har ännu inte genomfört någon översyn av förordningen om statlig inköpssamordning.106

102Prop 2010/11:1, UO 20,s 38.

103Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oﬀentlig upphandling, Naturvårdsverket, Rapport 6329, januari 2010.

104Naturvårdsverkets utvärdering har identiﬁerat tre grundläggande faktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i upphandlingar. Dessa är politisk vilja, osäkerheter om regelverket och individuellt engagemang.

105Skr. 2006/07:54, s 15.

106Intervju med Socialdepartementet, 2011-09-06.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	47	RIKSREVISIONEN
	47

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

3.2Regeringens styrning genom miljöbilsförordningen

I klimatpropositionen framhålls transportområdet som särskilt viktigt vad gäller miljökrav i offentlig upphandling.107 Regeringen betonar att staten ska gå före och att ytterligare steg mot en klimateffektiv fordonspark tagits genom förordningen (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Sedan år 2009 innehåller förordningen krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöfordon.

Miljöbilsförordningen har successivt skärpts från år 2004 då krav fanns på att minst hälften av de personbilar som en statlig myndighet köper eller leasar under ett kalenderår ska vara miljöbilar. År 2005 infördes krav på minst

75 procent miljöbilar och år 2008 skärptes kravet ytterligare till 85 procent miljöbilar.

Kravet på att köpa eller leasa miljöbil gäller inte personbilar med ﬂer än fyra sittplatser utöver förarplatsen, utryckningsfordon och fordon som används i spaningsverksamhet inom Polisen, Tullverket eller Kustbevakningen.

För utryckningsfordon gäller dock att minst 50 procent ska vara miljöbilar. Kravet på miljöbil gäller heller inte personbilar som är särskilt anpassade för personskydd. År 2009 infördes i förordningen även möjligheten för

myndigheter att åberopa särskilda skäl för att inte köpa miljöbil, även i andra fall än de undantag som förordningen nämner.

Miljöbilsförordningen omfattar samtliga myndigheter under regeringen. Myndigheterna ska senast den 1 mars varje år lämna en redogörelse till Transportstyrelsen över sina inköp, sin leasing och sina upphandlingar under det föregående kalenderåret. Transportstyrelsen ska sedan lämna en uppföljning av myndigheternas redogörelser till regeringen senast den 1 april varje år. Näringsdepartementet är ansvarigt departement för miljöbilsförordningen.

3.2.1Återrapporteringen från myndigheterna brister

I Transportstyrelsens senaste redogörelse framkommer att det varit svårt att uppnå full inrapportering från inrapporteringsskyldiga myndigheter.

År 2009 rapporterade 74 procent av myndigheterna och år 2010 rapporterade 91 procent. Transportstyrelsen pekar i sin redogörelse till regeringen på att det är anmärkningsvärt att nästan en tiondel av myndigheterna inte rapporterat in svar till Transportstyrelsen, då bortfallet även avser några myndigheter som

107 Prop. 2008/09:162, s 142. Bet.2008/09:MJU, rskr. 2008/09:300.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

har köpt fordon under år 2010.108 Transportstyrelsen har försökt underlätta inrapporteringen för inrapporteringsskyldiga myndigheter och upprättade 2009 ett rapporteringsverktyg kallat FRIDA. Uppgifterna i FRIDA:s databas består av fordonsdata från Transportstyrelsens vägtraﬁkregister. Trots detta inrapporteringsverktyg har det varit svårt att nå full inrapportering.

Genom en ändring i miljöbilsförordningen i oktober år 2010 förtydligades uppdraget till Transportstyrelsen från att göra en sammanställning till att göra en uppföljning. Det ändrade uppdraget innebär, enligt Näringsdepartementet, att Transportstyrelsen getts större möjlighet att följa upp och analysera resultatet av förordningen. Näringsdepartementet tar upp bristande återrapportering i myndighetsdialogen med de myndigheter som är berörda och som ligger under departementet. Näringsdepartementet har enligt uppgift, mot bakgrund av att Transportstyrelsens förändrade uppdrag fortfarande är relativt färskt, ännu inte vidtagit några åtgärder för att säkerställa att bristande återrapportering tas upp med berörda myndigheter som sorterar under andra departement.109

3.2.2Andelen köpta och leasade miljöbilar visar ingen tydlig trend

Syftet med miljöbilsförordningen är att andelen miljöanpassade och traﬁksäkra bilar110 ska öka samt att staten ska gå före i omställningen till en klimateffektiv fordonspark.111 Samtidigt ﬁnns det ﬂera undantag i förordningen och sedan

år 2009 möjlighet för en myndighet att åberopa särskilda skäl till att inte köpa eller leasa miljöbil. Möjligheterna till undantag kan påverka hur stor andel miljöbilar som faktiskt köps eller leasas.

Riksrevisionen har bett Transportstyrelsen sammanställa uppgifter om statens köp och leasing av miljöbilar mellan åren 2006 och 2010.112 Sammanställningen visas i tabell 3.1.

108Transportstyrelsens uppföljning av myndigheters inköp av bilar och upphandling av bilresor enligt SFS 2009:1. Beteckning TSV 2011-1456.

109Intervju med Näringsdepartementet 2011-09-23.

110Transportstyrelsens uppföljning av myndigheters inköp av bilar och upphandling av bilresor enligt SFS 2009:1, beteckning TSV 2011-1456.

111Prop. 2008/09:162.

112Transportstyrelsen saknar fullständiga uppgifter för år 2006.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	49	RIKSREVISIONEN
	49

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Tabell 3.1 Statliga myndigheters köp och leasing av personbilar (PB) och miljöbilar (MB), antal och andelar, samt uppfyllande av krav i förordning. Åren 2006-2010.

År	PB som	Totalt	Antal köpta	Antal	Andel köpta	Andel köpta	Krav på andel
	uppfyller krav	antal	och leasade	köpta	och leasade	och leasade	MB enligt
	i förordning	köpta och	PB undan-	och	MB	MB av totalt	förordning
	(inklusive	leasade	tagna från	leasade	(när undan-	köpta och	vid respek-
	undantag och	PB	MB-kravet	MB	tag räknas	leasade PB	tive år
	särskilda skäl)				bort)

2006		1 305		910		70 %	75 %
2007	90 %	1 281	358	799	87 %	62 %	75 %
2008	95 %	1 366	464	811	90 %	59 %	85 %
2009	93 %	646	163	431	89 %	67 %	100 %
2010	87 %	1 258	313	777	82 %	62 %	100 %

Källa: Transportstyrelsen

Sammanställningen visar att för åren 2007 och 2008 har målen för andelen miljöbilar i förordningen uppfyllts, när de bilar som är undantagna från miljöbilskravet räknas bort från totalt antal köpta och leasade personbilar.

För åren 2009 och 2010 har dock inte målet i förordningen uppnåtts, även när de bilar som är undantagna från förordningens miljöbilskrav räknats bort. Dessa år fanns krav på 100 procent miljöbilar. Sammanställningen visar också att trots att kraven på andel miljöbilar successivt skärpts under de senaste åren så visar utvecklingen över andel köpta och leasade miljöbilar ingen tydlig trend. Regeringens ambitionshöjning om hundra procent miljöbilar har därmed ännu inte gett avsedd effekt. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror

på utökade möjligheter till undantag från förordningen, att förordningens miljöbilskrav inte följs av inrapporteringsskyldiga myndigheter eller på brister i inrapporteringen.

I sammanställningen redovisas även köpta och leasade miljöbilar som andel av samtliga köpta och leasade bilar. Denna bild är viktig eftersom den visar omfattningen av särskilda skäl och undantag samt bilar som borde uppfylla miljöbilskraven men av någon anledning inte gör det. Om förordningen har för långtgående möjligheter till undantag och särskilda skäl får förordningen inte avsedd effekt vad gäller krav på högre andel miljöbilar. Näringsdepartementet har framhållit att det är viktigt att följa upp den möjlighet som infördes i förordningen år 2009 om möjlighet att åberopa särskilda skäl.113 Denna möjlighet får inte användas som kryphål för en myndighet att inte köpa eller leasa en miljöbil.

113 Intervju med Näringsdepartementet, 2011-03-23.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Transportstyrelsen har i sammanställningen av underlaget till tabell 3.1 upptäckt en del brister i underlaget i tidigare uppföljningar av förordningen. Bristerna medför att vissa uppgifter i tabellen inte överensstämmer med uppgifter i tidigare inlämnade sammanställningar och uppföljningar

från Transporstyrelsen till regeringen. Transportstyrelsen har meddelat Riksrevisionen att detta kommer att påtalas för regeringen i myndighetens kommande uppföljning.114 Transportstyrelsen har även påpekat för Riksrevisionen att inrapporterade siffror för år 2009 är osäkra.115

3.2.3Miljöbilsförordningen har fått genomslag bland landsting och kommuner

I klimatpropositionen skriver regeringen att ambitionen är att de krav som ställs i miljöbilsförordningen även ska kunna användas av kommuner, landsting, statliga företag och näringslivet. Riksrevisionens granskning visar att miljöbilsförordningen används i stor utsträckning när landsting och kommuner köper miljöbilar. Riksrevisionen har inte undersökt om motsvarade utveckling ägt rum bland statliga företag eller i näringslivet.

Många intervjuade upphandlare lyfter fram förordningen som ett bra sätt att arbeta med miljökrav och att den bidrar till att förenkla arbetet. Flera upphandlare framhåller att det är en fördel när staten går före och när miljökravet ﬁnns i förordning. Då känner sig upphandlarna trygga med att kravet är väl förankrat samt att det ﬁnns en väl utvecklad marknad. Även Naturvårdsverket har lyft fram miljöbilsförordningen som ett exempel på en centralt formad riktlinje som fått stort genomslag även i kommuner och landsting.116

Spridningseffekten av förordningen till kommuner och landsting styrks av det statistikunderlag Riksrevisionen har tagit fram om offentliga sektorns miljöbilsinnehav, se avsnitt 4.7.

3.3Regeringens samordning av arbetet med miljökrav

Ett ﬂertal departement, myndigheter och Miljöstyrningsrådet är på något sätt involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Styrmedlet berör många sakområden och området är i stark utveckling med nya tillkommande

114E-postmeddelande från Transportstyrelsen, 2011-09-20.

115E-postmeddelande från Transportstyrelsen, 2011-10-30.

116Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad oﬀentlig upphandling, Naturvårdsverket, Rapport 6329, januari 2010, s 16.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	51	RIKSREVISIONEN
	51

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

uppgifter, direktiv och mål, inte minst från EU. Regeringen har dock inte utpekat något särskilt ansvar för att samordna arbetet med miljökrav inom Regeringskansliet eller på myndighetsnivå.

Flera aktörer har dessutom ansvar för att ge upphandlingsstöd till offentliga upphandlare (se kapitel 2). Statskontoret har på regeringens uppdrag utrett hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas.117 Målet med översynen var att minska splittringen av det statliga upphandlingsstödet för att bättre kunna ta tillvara den offentliga upphandlingens tillväxtpotential. Statskontorets slutsats var att den nuvarande organisationen för upphandlingsstöd inte är optimal och till viss del hindrar en utveckling av verksamheten.118

I september år 2011 utsåg regeringen en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer.119 Stödet ska bidra till att stärka kompetensen hos både upphandlande myndigheter eller enheter och leverantörer. Enligt direktivet bör detta i första hand ske genom att samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en beﬁntlig myndighet. Om ingen beﬁntlig myndighet skulle visa sig lämplig kan utredaren även överväga inrättandet av en ny myndighet. Utredaren ska bland annat se över vilka verksamheter som

bör samordnas och ekonomiska och personella konsekvenser av detta. Regeringen hänvisar i direktivet till budgetpropositionen för 2011 där regeringen gjorde bedömningen att ett samlat upphandlingsstöd bör bidra till att sprida hjälpmedel som väger samman och balanserar angelägna politiska önskemål om bland annat en hållbar utveckling för miljö och samhälle,

små och medelstora företags medverkan samt innovationsfrämjande klimat vid upphandlingar.120 Enligt direktivet berörs främst Kammarkollegiet och Konkurrensverket av utredningen, medan Miljöstyrningsrådet berörs i viss mån. Miljöstyrningsrådets arbete med att utveckla och uppdatera konkreta miljökriterier för olika produktgrupper omfattas inte av uppdraget. Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2012.

3.3.1Informationen till upphandlare är inte samstämmig

För upphandlare och beslutsfattare är det av stor vikt att den information som ges om upphandling av ansvariga myndigheter och Miljöstyrningsrådet är så

117Dir. 2010:86.

118En ny upphandlingsmyndighet, rapport 2010:23, Statskontoret.

119Dir. 2011:78.

120Prop. 2010/11:1 UO 2.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

tydlig och samstämmig som möjligt. Om informationen inte är samstämmig riskerar detta att skapa otydlighet och en osäkerhet, vilket i sin tur kan minska effektiviteten i det praktiska upphandlingsarbetet.

Miljöstyrningsrådet uppmanar till att ställa miljökrav

På sin webbplats lyfter Miljöstyrningsrådet fram tre huvudskäl till varför det är viktigt med miljöanpassad upphandling: Det ﬁnns en stark

miljöpolitisk förankring genom regeringens handlingsplan och den införda bör-regeln i LOU. Vidare stimulerar miljökrav i offentlig upphandling utvecklingen av ny miljöteknik genom att stimulera ekonomisk utveckling och tekniska innovationer. Miljöstyrningsrådet lyfter också fram att det är samhällsekonomiskt motiverat att ställa miljökrav. Relevant ställda miljökrav kan bidra till en väl förräntad samhällsnytta, enligt Miljöstyrningsrådet.121

I en informationsbroschyr från Miljöstyrningsrådet riktad till upphandlare motiveras varför miljökrav ska ställas och hur detta kan göras.122 Broschyren innehåller konkreta exempel på miljökrav som är möjliga att ställa och beskriver även rådets upphandlingsverktyg. Miljöstyrningsrådet slår fast

att det i de allra ﬂesta fall går att ställa miljökrav, och samtidigt uppfylla upphandlingsreglerna.

Konkurrensverket betonar vikten av att överväga när det är befogat att ställa miljökrav

Konkurrensverket ﬁck i regeringens handlingsplan för 2007-2009 uppdraget att ta fram ett informationsmaterial i samarbete med Miljöstyrningsrådet. Uppdraget var att lyfta fram budskapet att det går att ställa miljökrav och att det är tillåtet enligt lagen.123 Informationsskriften presenterades i juni år 2008 och vänder sig till offentliga upphandlare.124

I augusti år 2011 presenterade Konkurrensverket en ny informationsskrift om miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling.125 Den nya skriften är en uppdatering av den tidigare informationsskriften och ska ersätta denna.126 Konkurrensverket skriver att syftet med informationsskriften är att ”belysa vikten av att upphandlande myndigheter och upphandlande enheter överväger

121http://www.msr.se/sv/Upphandling/Varfor-miljoanpassad-upphandling/, 2011-10-18.

122Ställ miljökrav!, Informationsskrift från Miljöstyrningsrådet.

123I handlingsplanen var det Nämnden för oﬀentlig upphandling som ﬁck uppdraget. Nämnden inordnades i Konkurrensverket år 2007.

124Miljökrav i oﬀentlig upphandling, Konkurrensverket 2008.

125Miljöhänsyn och sociala hänsyn i oﬀentlig upphandling, Konkurrensverket 2011.

126Intervju med Konkurrensverket 2011-10-10.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	53	RIKSREVISIONEN
	53

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

om, hur och när det är lämpligt och befogat att ta miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentliga upphandlingar”. Skriften ger också information om hur beställarkrav kan utformas för att vara förenliga med upphandlingsreglerna.

I skriften ﬁnns också en hänvisning till bör-regeln. Konkurrensverket framhåller att bör-regeln syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. Konkurrensverket skriver att ”frågan om när sådana hänsyn är motiverade ska inte bara bedömas utifrån miljömässiga eller sociala faktorer, utan också om när det är rimligt med tanke på vilka resurser och kostnader som behövs för att kontrollera och följa upp kraven. Upphandlande myndigheter behöver också inventera andra tillgängliga åtgärder som kan uppfylla samma syfte.” I informationsskriften till upphandlare skriver Konkurrensverket vidare att myndigheten ”har föreslagit att bör-regeln bör upphävas på grund av att bestämmelsen har ökat regelbördan och minskat tydligheten i upphandlingsregelverket”. Konkurrensverkets uppdaterade informationsskrift utarbetades inte i samverkan med Miljöstyrningsrådet.127

3.4Vilka förutsättningar behöver upphandlaren?

Upphandlaren är central i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling.

Det är upphandlaren som ”bär” styrmedlet och det är därför viktigt att beskriva hur upphandlaren uppfattar förutsättningarna för att bedriva ett effektivt arbete med miljökrav. Riksrevisionen har under granskningen intervjuat upphandlare inom kommun, landsting och stat samt ramavtalsansvariga upphandlare för dessa sektorer.

De upphandlare som Riksrevisionen har intervjuat är samstämmiga i att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling numera ingår som en naturlig del i arbetet. Många upphandlare använder miljökrav för att uppnå lokala miljömål och även för att hantera lokala miljöhälsoproblem.128 Att ställa miljökrav upplevs inte som en pålaga utan ses som ett krav bland andra i upphandlingen. Samtidigt framhåller de ﬂesta upphandlare att det är svårt att ställa miljökrav och att uppföljningen av såväl miljökrav som andra krav inte sker i den omfattning som den borde. En del upphandlare lyfter också fram att det är särskilt svårt att ställa krav på och följa upp hur produkten tillverkas.

127E-postmeddelandemeddelande från Konkurrensverket, 2011-10-12.

128Ett exempel på miljökrav som används för att minska lokala miljörelaterade hälsoproblem är att upphandla handskar till sjukhus som inte innehåller ämnen som kan skada händerna.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

De intervjuade upphandlarna pekar på ﬂera grundläggande förutsättningar som måste vara uppfyllda för att de ska kunna och våga ställa miljökrav.

Det handlar främst om vikten av ledningens stöd, vikten av upphandlingsstöd och förenkling, vikten av att kompetens och resurser ﬁnns samt vikten av ett tydligt rättsläge.

3.4.1Ledningens stöd en förutsättning

Många upphandlare framhåller stödet från organisationens ledning som en viktig förutsättning för att driva frågan om miljökrav i organisationen. Stödet kan till exempel ha form av en miljöpolicy eller upphandlingspolicy där det tydligt framgår att organisationen ska ställa miljökrav i sina upphandlingar. När detta stöd ﬁnns är det också lättare att arbeta med miljökrav i upphandlingarna.

3.4.2Vikten av upphandlingsstöd och förenkling

De ﬂesta upphandlare anser att Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier är ett bra och nödvändigt stöd. De känner väl till dem och använder dem ofta, eftersom den kompetens som upphandlaren behöver för att ställa miljökrav normalt inte ﬁnns i den upphandlande organisationen. Några upphandlande myndigheter har dock tillgång till egen personal med miljökompetens som fungerar som en internkonsult åt upphandlarna.

Trots att upphandlingsstöd ﬁnns att tillgå vid Miljöstyrningsrådet framhåller ﬂera upphandlare att det ﬁnns ett behov av förenkling i arbetet med att ställa miljökrav. För upphandlare i kommun och landsting är den statliga

miljöbilsförordningen ett exempel som framhålls när det gäller hur arbetet kan förenklas. Många intervjuade upphandlare i kommun och landsting ser gärna att staten går före och pekar ut prioriterade produktområden där det är lätt att ställa miljökrav och där miljökraven ger stor miljönytta. Vissa upphandlare efterlyser även en tydligare strategi och rikting för styrmedlet.

3.4.3Vikten av kompetens och resurser

Många upphandlare hanterar ofta stora upphandlingar inom vitt skilda områden till stora ekonomiska värden. Vid mindre upphandlande myndigheter arbetar dessutom upphandlaren ofta ensam. I ett sådant läge blir det svårt

att ställa miljökrav, framhåller en del upphandlare. Vissa upphandlare pekar på att lagstiftningen successivt har blivit mer komplex och att tillgången

till kompetens därför är avgörande för att upphandlaren ska lyckas med upphandlingen. Många verksamheter i offentlig sektor är dock små och har inte tillgång till de resurser eller upphandlare med den kompetens som krävs.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	55	RIKSREVISIONEN
	55

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

3.4.4Oklart rättsläge och ökning av överprövningar gör upphandlaren mer försiktig

Att ställa miljökrav är en uppgift som kräver stor kunskap och noggranna förberedelser av upphandlaren. Flera upphandlare pekar på att miljökravet ska bidra till att lösa ett miljöproblem, men samtidigt ska kraven inte vara så långtgående att anbuden minskar och möjligheten till att göra en god affär begränsas. Kraven får heller inte vara utformade på ett sätt som gör att upphandlingen överprövas. Samtliga intervjuade upphandlare framhåller att överprövningarna ökat på senare år. Överprövningarna handlar dock inte så ofta om miljökrav. Ökningen av överprövningar har emellertid medfört att upphandlarna numera är mer försiktiga överhuvudtaget, både vad gäller att ställa miljökrav och övriga krav. Om en upphandling överprövas får det ofta

stora konsekvenser för verksamheten eftersom varor eller tjänster riskerar att inte levereras i planerad tid.

Vissa upphandlare anser att ﬂera överprövningar är så kallade ”okynnesöverprövningar”. Upphandlarna menar att det lönar sig för leverantörer att överklaga, särskilt om leverantören inte har tilldelats ett nytt kontrakt efter att avtalstiden löpt ut. Leverantören kan då få fortsätta att leverera varor eller tjänster under den tid som överprövningen pågår. Några upphandlare pekar också på att regelverket inte är till för dem utan för leverantörerna. Det vore en fördel, ur upphandlarens perspektiv, om det

infördes begränsningar i rätten att överpröva efter att anbudsförfarandet har avslutas. Ett annat förslag som framförts är att införa en avgift för leverantörer som vill överpröva.

Flera upphandlare framhåller också behovet av att rättsläget på området blir klarare för att det ska kännas tryggt att ställa miljökrav. På senare tid har två upphandlingar av livsmedel överklagats där Miljöstyrningsrådets kriterier för djurskydd har använts i upphandlingarna. Överprövningarna har lett till en osäkerhet bland många upphandlare om Miljöstyrningsrådets kriterier är säkra att använda. Upphandlarna framhåller att även det oklara rättsläget får som konsekvens att upphandlarna blir mer försiktiga med att ställa miljökrav.

3.4.5Bör-regeln påverkar inte i praktiken

I juli år 2010 trädde en målsättningsbestämmelse i LOU i kraft. Bestämmelsen innebär att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn i offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta.129 Riksrevisionen har under granskningen frågat upphandlare om den så kallade bör-regeln påverkar dem när det gäller att ställa miljökrav. Intervjuade upphandlare är väl medvetna

129 Lagen (2007:1091) om oﬀentlig upphandling, 1 kap. 9 a §, SFS 2010:571.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

om att bör-regeln införts i lagen, men framhåller också att regeln inte påverkar deras arbete i praktiken. Det är i stället andra faktorer som påverkar om de ställer miljökrav. Det kan vara politiska prioriteringar eller krav från beställarna i den organisation som de verkar.

3.5Flera initiativ på upphandlingsområdet

Ett ﬂertal initiativ inom miljö- och energiområdet som knyter an till miljökrav i offentlig upphandling, pågår och planeras, både nationellt och inom EU. Regeringen har till exempel lyft fram miljöanpassad IT som ett område

där offentlig sektor ska gå före bland annat genom att använda offentlig upphandling.130 Offentlig upphandling används också i ökad utsträckning för att uppnå mål även inom andra politikområden. Det handlar bland annat

om mål som rör innovation, att öka små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar och att kunna ställa etiska och sociala krav på varor och tjänster.

3.5.1Kommissionens grönbok om upphandlingsreglerna

I januari år 2011 presenterade Europeiska kommissionen en grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling.131 Grönboken

presenterades bland annat med anledning av att offentlig upphandling utpekats som ett av verktygen för att uppnå EU:s 2020-strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Grönboken har varit föremål för ett offentligt samråd och

den svenska regeringen har i sin tur remitterat kommissionens förslag och frågeställningar till berörda aktörer.

I svaret till kommissionen skriver regeringen att offentlig upphandling, utöver att vara effektiv och rättssäker, bör främja olika politiska målsättningar, däribland miljöhänsyn.132 Regeringens utgångspunkt är att översynen av upphandlingsdirektiven bör ske med utgångspunkt i att den offentliga upphandlingen ska vara den ”goda affären”. Vidare skriver regeringen

att upphandlingsdirektiven ger goda möjligheter, och fortsatt bör ge goda möjligheter, att ta miljö- och socialpolitiska hänsyn. Regeringen uppmanar kommissionen att bland annat ta fram en vägledning för när offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt styrmedel i

130IT för en grönare förvaltning - agenda för IT för miljön 2010-2015, Informationsskrift: Bilaga till regeringsbeslut den 8 juli 2010, II 3, N2010/3482/ITP, Regeringskansliet.

131Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för oﬀentlig upphandling med sikte på en eﬀektivare europeisk upp-handlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig.

132Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för oﬀentlig upphandling med sikte på en eﬀektivare europeisk upp-handlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig, S 2011/1259/RU.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	57	RIKSREVISIONEN
	57

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

arbetet för en hållbar utveckling. I vägledningen bör förtydligas hur krav som går längre än EU:s minimiregler respektive harmoniserade regler kan

ställas. Vidare bör vägledningen utveckla och precisera möjligheten att göra en helhetsbedömning av olika produkters och tjänsters hållbarhetsprestanda, till exempel genom en livscykelanalys.

Kommissionen har sammanställt resultaten av det offentliga samrådet133 och planerar att presentera ett förslag om reviderade upphandlingsdirektiv i december år 2011.

3.5.2Upphandlingsutredningen

Regeringen beslutade i september år 2010 om att uppdra åt en särskild utredare att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv.134 Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden

och samtidigt använda sin köpkraft till att uppfylla andra syften. Andra syften är att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Utredaren ska även se över systemet

för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Ett delbetänkande överlämnades till regeringen den 21 november 2011.

Delbetänkandet är omvärlds- och problembeskrivande och anger utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Utredningen ska lämna förslag i det slutbetänkande som ska redovisas senast 28 juni 2012.

3.6Sammanfattande iakttagelser

t Regeringens handlingsplan är inte tydligt inriktad mot etappmålet för år 2020 eller andra miljökvalitetsmål. Målen i handlingsplanen är processinriktade, vilket medför att uppföljning av målen i planen inte

säger något om hur ofta ställda miljökrav resulterar i köp av miljövänliga produkter. Uppföljning av måluppfyllelse ger därmed inte heller underlag för att beräkna klimatpåverkan eller annan miljöpåverkan som följer av ställda miljökrav.

133Evaluation Report: SEC (2011) 853 ﬁnal.

134Dir. 2010:86.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

t Det har inte varit tydligt för alla berörda myndigheter eller Miljöstyrningsrådet att förslaget till reviderad handlingsplan har avskrivits.

t Regeringen har inte uppdaterat uppdrag till inblandade myndigheter och Miljöstyrningsrådet i handlingsplanen och inte heller uppdaterat ägardirektivet för Miljöstyrningsrådet.

t Regeringens återrapportering till riksdagen om arbetet med handlingsplanen innefattar inte hur målen uppfylls.

t Det ﬁnns brister i myndigheternas återrapportering enligt miljöbilsförordningen.

t Andelen köpta och leasade miljöbilar i staten visar ingen tydlig trend trots att kraven på andel miljöbilar successivt har skärpts de senaste åren. Regeringens ambitionshöjning har alltså ännu inte lett till önskad effekt.

t Miljöbilsförordningen används i stor utsträckning av kommuner och landsting trots att förordningen endast är bindande för staten. Staten har på detta sätt bidragit till ökad tydlighet och låga transaktionskostnader för att ställa miljökrav inom detta område.

t Riksrevisionens granskning visar att ﬂera departement, myndigheter och Miljöstyrningsrådet arbetar med styrmedlet men regeringen har inte tydligt uttalat något ansvar för samordning av arbetet med miljökrav.

t Informationen till upphandlande myndigheter om miljökrav i offentlig upphandling är inte helt samstämmig. Därmed ﬁnns en otydlighet som kan bidra till osäkerhet hos upphandlarna och minska effektiviteten i arbetet med att ställa miljökrav.

t Intervjuade upphandlare anser att miljökrav ingår som en naturlig del i arbetet med offentliga upphandlingar, men pekar samtidigt på att de

behöver ledningsstöd, upphandlingsstöd, tydligt rättsläge och förenklingar i form av till exempel utpekade produktgrupper eller förordningar med tydliga krav. Vidare framhåller upphandlarna vikten av att kompetens och resurser ﬁnns. Flera upphandlare ser gärna att staten går före och pekar ut prioriterade områden.

t Enligt intervjuade upphandlare påverkar inte bör-regeln upphandlarna i deras arbete.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	59	RIKSREVISIONEN
	59

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

4Vad ger miljökrav i oﬀentlig upphandling för eﬀekter och vad kostar det?

Det ﬁnns få studier som visar vilka effekter och kostnader styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är förenat med. Det kan ses mot bakgrund av att riksdagen i olika sammanhang påpekat att klimatmålen bör uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället.135 Riksdagens miljö- och jordbruksutskott har också vid ﬂera tillfällen de senare åren efterlyst bättre uppföljning av åtgärder inom klimatområdet.136

I detta kapitel sammanfattar vi inledningsvis några studier som behandlar kostnader, miljöeffekter samt andra effekter av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Sammanställningen gör inte anspråk på att vara heltäckande men innefattar centrala studier och utvärderingar på området de senare åren. Därefter redovisas upphandlarnas syn på styrmedlets effekter. Riksrevisionen har också låtit genomföra beräkningar av minskade koldioxiodutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav för åren 2008-2010. Riksrevisionen har därutöver undersökt transaktionskostnader för miljöbilsköp i hela den offentliga sektorn samt skattat livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp åren 2009 och 2010.

4.1Brist på grundläggande statistik försvårar studier av eﬀekter och kostnader

Det ﬁnns få studier som visar vilka kostnader och effekter styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är förenat med. I intervjuer framhåller ﬂera företrädare för myndigheter och forskarvärlden bristen på grundläggande statistik som

en viktig förklaring till att det ﬁnns så få studier av effekter av den offentliga upphandlingen. Det saknas i stor utsträckning statistik som visar vilka

135Se bland annat prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MjU10, rskr. 2001/02:163, prop 2008/09:162, bet.2008/09:MjU28, rksr. 2008/09:300.

136Bet. 2008/09:MjU1, rskr. 2008/09:103, Bet. 2009/10:MjU1, rskr. 2009/10:129, Bet. 2010/11:MjU1, rskr. 2010/11:119

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	61	RIKSREVISIONEN
	61

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

organisationer som upphandlar, hur många upphandlingar som görs, vilka varor eller tjänster som upphandlas, värdet på upphandlade varor och tjänster eller vilka krav upphandlande myndigheter har ställt.

Konkurrensverket samlar sedan år 2007 in den upphandlingsstatistik som krävs enligt EU:s upphandlingsdirektiv.137 Insamlingen genomförs av Statistiska centralbyrån enligt ungefär samma rutiner som gällde före år 2007, när ansvaret för statistiken låg på Nämnden för offentlig upphandling.138 Den statistik som samlas in ger dock inte någon fullständig eller representativ bild av upphandlingen i Sverige. EU:s direktiv omfattar främst upphandlingar över de så kallade tröskelvärdena139. Vidare är vissa områden undantagna från direktivens tillämpningsområden. Därutöver ska medlemsstaterna redovisa

statistik för statliga myndigheters upphandlingar under tröskelvärdena på vissa områden. Därmed saknas statistik över upphandlingar under tröskelvärdena som genomförs av kommuner och landsting, offentligt ägda bolag och andra organisationer som omfattas av upphandlingsreglerna. Det ﬁnns också svagheter i den information som samlas in. Uppgifterna är ofta osäkra eller saknas helt.140

Det saknas också statistik som visar leverantörers deltagande i offentliga upphandlingar, hur kontrakten fördelas på företag samt uppgifter om i vilken utsträckning små och medelstora företag deltar i offentliga upphandlingar.141

Regeringen har tillsatt Upphandlingsutredningen som bland annat ska se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in.142 Enligt utredningens direktiv är syftet med statistikuppdraget att förbättra möjligheterna att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs inom EU och i Sverige.

137Rapport 2011:5, Bättre statistik om oﬀentliga upphandlingar, Konkurrensverket.

138Nämnden för oﬀentlig upphandling avvecklades år 2007 och inordnades sedan i Konkurrensverket.

139Ett tröskelvärde är en beloppsgräns som avgör vilka regler i LOU och LUF som ska tillämpas i upphandlingen. Beroende på om värdet på upphandlingen förväntas hamna över eller under tröskelvärdet är det olika bestämmelser i lagen som gäller. Tröskelvärdena fastställs av EU och justeras vartannat år. År 2010 fastställdes följande tröskelvärden: För varor och tjänster är tröskelvärdet för statliga myndigheter 125 000 euro. För övriga upphandlande myndigheter är

tröskelvärdet 193 000 euro. För byggentreprenader är tröskelvärdet 4 845 000 euro för samtliga upphandlande myndigheter.

140Rapport 2011:5, Bättre statistik om oﬀentliga upphandlingar. Konkurrensverket.

141Dir. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken.

142Dir. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

4.2Påverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav i upphandlingar

Ett väsentligt syfte med upphandlingsreglerna är att tillvarata konkurrensen på marknaden. Genom att ﬂera leverantörer är med och tävlar om ett offentligt kontrakt skapas förutsättningar för den upphandlande myndigheten att genomföra en god affär. Högt ställda miljökrav kan dock leda till att

färre leverantörer kan lämna anbud eftersom det kan vara så att inte alla leverantörer har möjlighet att uppfylla sådana miljökrav. Färre anbud minskar konkurrensen och leder till en risk för att priset pressas uppåt.

En forskargrupp har på uppdrag av Konkurrensverket genomfört en studie som belyser dessa frågeställningar.143 Forskargruppen undersökte om miljökrav i offentlig upphandling påverkade konkurrensgraden mätt som antal deltagande anbudsgivare. Två produktområden, livsmedel samt avfalls-, transport- och sophantering, undersöktes. Studien visade att miljökraven inte hade någon signiﬁkant inverkan på konkurrensgraden. Samtidigt framhåller forskargruppen att det inte går att dra generella slutsatser av inverkan på konkurrensen av att ställa miljökrav, baserat på denna avgränsade empiriska studie. För att kunna göra det krävs ﬂera studier av alla de sektorer som berörs av miljöanpassad offentlig upphandling.

I rapporten diskuterar forskargruppen även när det kan vara befogat att ställa miljökrav. Forskarna menar att det kan ﬁnnas både fördelar och nackdelar med styrmedlet. Till fördelarna hör att styrmedlet kan fungera som ett komplement till ekonomiska styrmedel samt att det är möjligt att påverka källor till miljöproblem lokaliserade utanför Sveriges gränser. Ur perspektivet kostnadseffektivitet kan styrmedlet å andra sidan framstå som trubbigt i jämförelse med ekonomiska styrmedel.

Forskarna menar också att det kan vara en komplex uppgift att föra miljöpolitik genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling, jämfört med andra miljöpolitiska styrinstrument. Upphandlande myndighet behöver ta reda på vilka miljöproblem som den aktuella varan eller tjänsten orsaker, om detta miljöproblem omfattas av någon annan form av miljöreglering och om den i så fall är tillräcklig för att lösa miljöproblemet. Den upphandlande myndigheten behöver också ta reda på om ett ställt miljökrav kan leda till begränsad konkurrens.

143Miljöhänsyn i oﬀentlig upphandling. Samhällsekonomisk eﬀektivitet och konkurrensbegränsande överväganden, Konkurrensverket 2009.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	63	RIKSREVISIONEN
	63

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Forskargruppen framhåller också att kunskapen om miljökrav i offentlig upphandling är begränsad och att det återstår att empiriskt studera hur kostnadseffektivt styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling är jämfört med ekonomiska styrmedel.

4.3Europeiska kommissionens uppföljningar och utvärderingar

Kommissionen har låtit genomföra en studie av kostnader och minskade koldioxidutsläpp till följd av miljökrav i offentlig upphandling. Kommissionen gav år 2008 konsultföretaget PricewaterhouseCooper i uppdrag att utveckla

en metodologi för att mäta graden av miljökrav i offentlig upphandling samt utsläpp av koldioxid och kostnader till följd av styrmedlet. Mätningen genomfördes bland den grupp av EU-länder som ingår i så kallade ”Green

Seven” och baserades på en webbenkät till 2 907 upphandlande myndigheter/ enheter inom dessa länder.144 Studien var avgränsad till tio produkter som ofta handlas upp av offentlig sektor.

Studien visade att ställda miljökrav hade bidragit till i genomsnitt 25 procent minskade utsläpp av koldioxid. Den genomsnittliga minskningen i respektive land varierade från 9 procent i Tyskland till 47 procent i Holland. Studien visade också att de ﬂesta av de studerade produktgrupper där miljökrav ställts medförde miljökraven minskade utsläpp. Mest omfattade minskningar av utsläppen bidrog miljökrav inom byggnation, trädgårdstjänster, papper och textilier till.

Studien visade också att miljökrav i offentlig upphandling kan leda till kostnadsbesparingar för den upphandlande myndigheten när bedömningen utgår från en livscykelkostnadsanalys (LCC) för de produkter som upphandlas. Enligt studien hade kostnaderna för upphandlande myndigheter i de sju länderna minskat med i genomsnitt en procent för de studerade produktgrupperna. PricewaterhouseCooper förklarar kostnadsbesparingen med att högre inköpspris för miljövänliga varor kompenseras genom lägre driftskostnader. Enligt studien gav byggnation och transport störst besparing.

För Sveriges del visade studien att miljökrav i offentlig upphandling lett till en genomsnittlig minskning av koldioxidutsläppen med 39 procent jämfört med att inte ställa miljökrav. Studien visade vidare att ställda miljökrav för

144Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU, PricewaterhouseCoopers, Signiﬁcant och Ecofys, 2009. Green Seven består av medlemsländer inom EU som kommit längst i arbetet med miljökrav i oﬀentlig upphandling. Gruppen består av följande länder: Österrike, Danmark, Finland, Tyskland, Holland, Sverige och Storbritannien.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

de tio studerade produktgrupperna lett till en genomsnittlig minskning av kostnaderna med 1,24 procent, jämfört med om miljökrav inte hade ställts.

4.4För vilka produktgrupper har miljökrav störst eﬀekt och lägst kostnad?

Nordiska Ministerrådet lät år 2009 genomföra en forskningsstudie för att undersöka när miljökrav har störst miljöeffekt till lägsta möjliga kostnad.145 Syftet med studien var att identiﬁera produktområden där miljökrav i offentlig upphandling kan vara ett effektivt styrmedel. Studien identiﬁerade tre produktgrupper där miljökrav i offentlig upphandling har potential att fungera som ett kostnadseffektivt styrmedel: Taxi- och kollektivtjänster, IT och IT- relaterade tjänster samt renhållningsprodukter.

Forskarna menar att en svaghet med styrmedlet är att omfattningen av upphandlingen i Norden sällan är tillräckligt stor för att miljökrav i offentlig upphandling ska kunna användas som ett betydelsefullt styrmedel.

Ska miljökrav få genomslag behövs också ledarskap och visioner på alla nivåer. Det tar också lång tid att uppnå miljömässiga resultat av styrmedlet. Vidare pekade forskarna på att det krävs specialkompetens hos upphandlarna.

Fördelen med styrmedlet är enligt forskarna att det kan fungera som komplement till andra styrmedel eller som alternativ när inga andra styrmedel ﬁnns på samma område. Det är också ett ﬂexibelt styrmedel som kan stimulera till kommersialisering av nya produkter som annars skulle ha svårt att nå

ut till en större marknad. Forskarna menade också att det är en fördel att styrmedlet fungerar på marknadens villkor och därmed är mer accepterat av industrin. Vidare pekade forskarna på att styrmedlet kan bidra till att lösa lokala miljöproblem som inte tas om hand av den nationella nivån samt att styrmedlet kan uppmuntra till lokalt miljöpolitiskt engagemang.

4.5Nordiska lokala studier av eﬀekter och kostnader

Det ﬁnns ﬂera lokala studier som visar effekter och kostnader av att ställa miljökrav i offentlig upphandling. I en informationsskrift från Nordiska ministerrådet lyfts ﬂera exempel inom Norden fram.146 För en del exempel ﬁnns beräkningar av hur mycket koldioxidutsläppen och kostnaderna har

145Beneﬁts of Green Public Procurement. TemaNord 2009:593.

146Green procurement makes a diﬀerence! Prime example from the Nordic countries, 2009.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	65	RIKSREVISIONEN
	65

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

minskat till följd av att miljökrav ställts. Köpenhamns kommun bedömde till exempel att kommunen sparat 3 550 ton koldioxid och samtidigt minskat kostnaderna med 1,6 miljoner danska kronor per år genom att byta ut sina servrar.

Oslo kommun började år 2005 att upphandla miljöbilar och införde samtidigt ett uppföljningssystem för att mäta koldioxidutsläpp samt ett program för sina anställda för mer miljövänlig körning. Enligt Oslo kommun har dessa åtgärder lett till att kolidioxidutsläppen har minskat med 690 ton mellan åren 2005 och 2008 samtidigt som kommunen sparat 4,5 miljoner norska kronor.147

Västra Götalandsregionen har också följt upp vad miljökrav i upphandling av personbilar lett till. År 2004 fattades ett politiskt beslut att alla personbilar i Västra Götalandsregionen skulle köras på förnybart bränsle. Regionens uppföljning visade att koldioxidutsläppen från regionens personbilar hade halverats mellan år 2003 och 2008. Uppföljningen visade att satsningen inte hade lett till någon ökning av kostnaderna.

4.6Upphandlarnas uppfattning om eﬀekter och kostnader

Under granskningen har Riksrevisionen ställt frågor till upphandlare och ramavtalsansvariga inom stat, kommun och landsting om vad de anser att miljökrav i offentlig upphandling har lett till. Många upphandlare menar att det inom ﬂera produktområden har skett en tydlig utveckling mot en mer miljövänlig marknad till följd av att offentlig sektor har ställt miljökrav. Sådana områden är kontorsmateriel, IT, rengöringsprodukter, fordon,

proﬁlkläder, kemisktekniska produkter som handsprit och desinfektionsmedel, byggmaterial och avfallshantering. Flera upphandlare menar att offentlig sektor har så stor volym i sina upphandlingar att det blir intressant för leverantörerna att ta fram nya och mer miljövänliga produkter.

När det gäller kostnader för att ställa miljökrav lyfter ﬂera upphandlare fram att vissa produkter blir dyrare att upphandla med miljökrav medan andra blir billigare. Livsmedel är exempel på ett produktområde där det är dyrare att upphandla med miljökrav, jämfört med att upphandla utan att ställa miljökrav.

Många upphandlare menar också att det för vissa produkter kan vara dyrt initialt men att det kan löna sig på sikt att ställa miljökrav. Detta gäller särskilt produkter som använder mycket energi och där driftskostnaden kan bli lägre om produkten upphandlas med miljökrav. Flera upphandlare pekar också på att

147 Handlingsplan 2007-2010. Miljø- og samfunnsansvar i oﬀentlige anskaﬀelser. 2006/2007.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

den upphandlande myndigheten får räkna med vissa tröskelkostnader när den ställer långtgående miljökrav. På sikt kommer dock marknaden i kapp, menar upphandlarna, och då sjunker priset på den aktuella produkten. Slutligen anser några upphandlare att det ﬁnns en samhällelig besparing i att ställa miljökrav eftersom kraven leder till mindre miljöbelastning.

4.7Riksrevisionens studie av utsläppsminskningar som följd av miljöbilsinnehav

Riksrevisionen har inom granskningen genomfört en studie av hur mycket koldioxidutsläppen har minskat till följd av att staten samt hela den offentliga sektorn köpt och leasat miljöbilar. Studien omfattar åren 2008-2010.148 Transportområdet har lyfts fram av regeringen som särskilt prioriterat vad gäller miljökrav i offentlig upphandling och som ett område där staten

ska gå före i omställningen mot en mera klimateffektiv fordonspark.149 Miljöbilsförordningen innehåller tvingande krav på att alla bilar som staten köper ska vara miljöbilar. I övrigt är det i huvudsak frivilligt för statliga myndigheter att ställa miljökrav i upphandlingar. För kommuner och landsting är det frivilligt att ställa miljökrav, både i upphandling av bilar och i övriga upphandlingar.

I tabell 4.1 redovisas utvecklingen av miljöbilar inom stat, kommuner, landsting, företag, privat samt totalt för åren 2009, 2010 och första halvåret 2011. Tabellen innehåller uppgifter om samtliga miljöbilsköp samt leasing, dock ej samtliga leasade miljöbilar för staten.150 Därför kan tabellens uppgifter om antal miljöbilar för staten skilja sig från de uppgifter som Transportstyrelsen tagit fram och som redovisas i kapitel 3 i tabell 3.1 över statens köp och leasing av miljöbilar.

148Se metodbilaga för hur beräkningen har genomförts.

149Prop. 2008/09:162.

150Enligt det underlag som SCB tagit fram åt Riksrevisionen var 9 procent av de bilar som staten anskaﬀade år 2010, leasade. Enligt Transportstyrelsen var cirka 25 procent av de personbilar som staten anskaﬀade år 2010, leasade. För tidigare år har det inte funnits krav på att särskilja leasade bilar från köpta och därför har Transportstyrelsen endast uppgifter om andel leasade personbilar för år 2010 (e-postmeddelande från Transportstyrelsen 2011-11-18). I kommuner och landsting utgör leasing 95 procent av de bilar som anskaﬀades år 2010, i det underlag som presenteras här. Enligt SKL Kommentus Inköpscentral är det vanligt att leasingen i kommuner och landsting sker som ﬁnansiell leasing via egna bolag eller leasingföretag. (telefonintervju med SKL Kommentus Inköpscentral 2011-12-08).

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	67	RIKSREVISIONEN
	67

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Tabell 4.1. Antal köpta och leasade bilar samt antal och andel miljöbilar av dessa i stat, kommuner, landsting, företag, privat och totalt, åren 2009 och 2010 samt första halvåret 2011.

		Antal köpta	Antal köpta	Andel köpta
		och leasade	och leasade	och leasade
		bilar totalt (st)	miljöbilar (st)	miljöbilar (%)

2009	Statliga myndigheter	764	384	50
	Kommuner	4 403	3 243	74
	Landsting	1 648	1 424	86
	Privat	101 264	32 622	32
	Företag	120 306	43 789	36

	Totalt	228 385	81 462	36

2010	Statliga myndigheter	885	488	55
	Kommuner	4 981	3 806	76
	Landsting	1 709	1 490	87
	Privat	141 572	50 755	36
	Företag	159 209	6 698	39
	Totalt	308 356	118 237	38

1:a halvåret	Statliga myndigheter	400	248	62
2011
	Kommuner	2 604	1 906	73
	Landsting	853	686	80
	Privat	73 594	24 741	34
	Företag	91 253	32 165	35
	Totalt	168 704	59 746	35

Källa: SCB

Tabellen visar att det skett en viss ökning av andel köpta och leasade miljöbilar i hela den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) mellan åren 2009 och 2010. Offentlig sektors andel köpta miljöbilar är högre jämfört med företag och privatpersoner. Inom offentlig sektor har landstingen högst andel köpta och leasade miljöbilar, följt av kommuner och därefter statliga myndigheter. Även bland företag och privatpersoner visar tabellen att det har skett en viss ökning av antal och andel miljöbilar mellan åren 2009 och 2010.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

4.7.1Oﬀentliga sektorns utsläppsminskningar till följd av miljöbilsinnehav

Riksrevisionen har beräknat minskade utsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns samlade miljöbilsinnehav för åren 2008, 2009 och 2010. Beräkningen baseras på inregistrerade miljöbilar i SCB:s fordonsregister och miljöbilarnas samlade körsträckor för åren 2008, 2009 och 2010.151

I beräkningen ingår alla miljöklassade bilar i offentlig sektor.

Miljöbilarnas koldioxidutsläpp har beräknats genom att multiplicera inregistrerad körsträcka för varje miljöbil med varje miljöbils inregistrerade koldioxidvärde. Därefter har koldioxidutsläppen jämförts med om miljöbilarna i stället skulle ha varit motsvarande konventionella bilar. Differensen mellan miljöbilarnas aggregerade utsläpp och de antagna utsläppen om miljöbilarna

i stället skulle ha varit konventionella bilar som körts med konventionellt bränsle, utgör den skattade minskningen av koldioxidutsläpp.152

Skattad minskning av koldioxidutsläpp omfattar endast utsläpp från bilkörning. Beräkningen av koldioxidutsläppen i den här studien inkluderar inte de utsläpp som kan uppkomma genom produktion av miljöbilar.

Effekterna på miljön till följd av att det kan ske en långsiktig omställning av produktion och konsumtion har inte gått att fånga upp i ovanstående beräkningar och skattningar. Vidare fångar inte beräkningarna upp de miljöeffekter som följer av att miljöbilsköpen i offentlig sektor även ökar utbudet av miljöbilar på andrahandsmarknaden. Beräkningarna fångar inte heller upp samtliga leasade miljöbilar i staten. Samlat innebär detta att

utsläppen till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav sannolikt minskat något mer än vad beräkningarna visar.

Beräkningen av samlade utsläpp från staten och den oﬀentliga sektorns miljöbilsinnehav åren 2008-2010

Riksrevisionens beräkningar visar att den samlade utsläppsminskningen till följd av statens miljöbilsinnehav under åren 2008-2010 kan skattas till cirka 2 300 ton. Det ger en årlig genomsnittlig utsläppsminskning på cirka 800 ton för åren 2008-2010.

Den samlade minskningen av koldioxidutsläpp för hela den offentliga sektorns (stat, kommuner och landsting) miljöbilsinnehav skattas till cirka 35 700 ton. Det ger en årlig genomsnittlig minskning på cirka 11 900 ton för åren 2008-2010.

151Detta register innehåller bland annat uppgifter från Transportstyrelsens vägtraﬁkregister. Körsträckorna är beräknade efter bland annat mätarställningar från Bilprovningen. För en närmare beskrivning av studiens genomförande, se rapportens metodbilaga.

152Riksrevisionen har även beräknat minskade utsläpp till följd av statens och den oﬀentliga sektorns miljöbilsköp de tre åren 2008-2010. I denna beräkning ingår endast de bilar som nyregistrerades under dessa respektive år.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	69	RIKSREVISIONEN
	69

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Hela vägtraﬁkens samlade utsläpp av koldioxid var totalt cirka 19 miljoner ton år 2009.153

Är hela utsläppsminskningen ett resultat av styrmedlet miljökrav i oﬀentlig upphandling?

Det ﬁnns ﬂera styrmedel på transportområdet som syftar till att minska koldioxidutsläppen. Andra styrmedel som kan ha betydelse är skattebefrielse för miljöbilar, reducerat förmånsvärde för miljöbilar samt energi- och koldioxidskatt och skattebefrielse för biodrivmedel. Det har inom ramen

för denna granskning inte varit möjligt att undersöka hur andra styrmedel samverkar med styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Reducerat förmånsvärde för miljöbilar har dock troligen inte så stor betydelse eftersom tjänstebilar inte är vanligt förekommande inom offentlig sektor. SKL Kommentus Inköpscentral anser att effekten av den femåriga skattebefrielsen troligen är marginell för offentlig sektor. Denna skattebefrielse har troligen större betydelse för privatpersoner. Enligt SKL Kommentus Inköpscentral följer ofta kommuner och landsting miljöbilsförordningen frivilligt.154

4.8Beräkningar och skattningar av transaktionskostnader och livscykelkostnader för miljöbilsköp

Riksrevisionen har i granskningen skattat eventuella transaktionskostnader för upphandling av miljöbilar, det vill säga den tid och de resurser som krävs av upphandlande myndigheter och leverantörer för att ställa och följa upp miljökrav i upphandling av personbilar. Denna skattning bygger på intervjuer med upphandlare och ramavtalsansvariga inom kommun, landsting och statlig sektor samt en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor.

Riksrevisionen har också försökt skatta om statens upphandling av miljöbilar leder till högre eller lägre livscykelkostnader (LCC)155 jämfört med om staten endast skulle köpa konventionella bilar. Skattningen avser åren 2009 och 2010. En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under livscykeln. För miljöbilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till miljöbilens inköpspris utan också till drifts- och underhållskostnader samt inkomster såsom restvärde/återköpsvärde. Andra kostnader som kan vara viktiga i sammanhanget är till exempel eventuell fordonsskatt. Miljövänliga produkter kan vara lönsamma när hänsyn tas till kostnader och intäkter under

153http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/Statistik/Vaxthusgaser/Aktuell-utslappsstatistik/ Utslapp-fran-inrikes-transporter, 2011-10-28.

154E-postmeddelande, SKL Kommentus Inköpscentral 2011-11-10.

155LCC är en förkortning för Life Cycle Costs.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

produktens hela livscykel. När dessa kostnader räknas in kan kostnaden bli en annan än när hänsyn enbart tas till inköpspriset. Det gäller bland annat produkter där åtgärder genomförts för att minska energiförbrukningen.156

Livscykelkostnader har uppmärksammas alltmer på senare tid.157 EU- parlamentet har nyligen, som svar på Kommissionens grönbok om modernisering av upphandlingsreglerna, framfört att hållbarhetsdimensionen ska stärkas i varje skede av upphandlingen och det ska vara möjligt att se till hela livscykelkostnaden.158 I Norge ﬁnns lagkrav på att livscykelkostnader ska beaktas vid offentlig upphandling.159

4.8.1Transaktionskostnader för att ställa miljökrav på personbilar i stat, kommun och landsting

När upphandlare i offentlig sektor ska ställa miljökrav kan administrativ mertid, eller så kallade transaktionskostnader, uppstå till följd av kravet. Dessa kostnader kan uppstå i planeringen av upphandlingen genom att det till exempel krävs en mera omfattande behovs- och marknadsanalys jämfört med om miljökravet inte skulle ha ställts. Miljökravet kan också leda till att det tar längre tid att utforma förfrågningsunderlaget. Vidare kan miljökravet

leda till att uppföljningen av upphandlingen kräver större resurser. Miljökravet på en vara eller tjänst kan också leda till större transaktionskostnader för leverantörerna i deras arbete med anbudsgivning.160

På fordonsområdet ﬁnns ﬂeråriga ramavtal både för statliga myndigheter och för kommuner och landsting. Samtliga statliga myndigheter är skyldiga att följa det statliga ramavtalet. Kommun och landsting kan välja om de vill upphandla eller avropa på ramavtal. Många kommuner och landsting avropar från det ramavtal som slutits av SKL Kommentus Inköpscentral.161 Några landsting upphandlar dock fordon själv, som till exempel Region Skåne. Det är också vanligt att ﬂer, både kommuner och landsting, går ihop i upphandlingar. Till exempel upphandlar Umeå kommun fordon både till den egna kommunen och till kranskommuner. Ett annat exempel är landstinget Västernorrlands upphandling av fordon, där både landstinget och ﬂera av länets kommuner

har gått ihop om upphandlingen.162

156Livscykelkostnader. Till vilken nytta för miljön och plånboken?,TemaNord 2010:559

157Ibid.

158Upphandling 24 (2011-10-26)

159Miljø- og samfunnsansvar i oﬀentlige anskaﬀelser. Handlingsplan 2007-2010.

160Den totala transaktionskostnaden för samtliga upphandlingar uppskattas till ungefär 1,1 miljard kronor per år enligt delbetänkandet På jakt efter den goda aﬀären – analys och erfarenhet av den oﬀentliga upphandlingen (SOU 2011:73).

161Cirka 30 procent av kommunernas personbilsinköp sker genom avrop på detta ramavtal. Intervju SKL Kommentus, 2011-11-11.

162Upphandling 24, 2010-09-30.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	71	RIKSREVISIONEN
	71

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Transaktionskostnader för upphandlare och ramavtalsansvariga är marginella

De transaktionskostnader som är förknippade med att ställa miljökrav på personbilar är marginella, enligt de upphandlare och ramavtalsansvariga för fordonsavtal som Riksrevisionen har intervjuat.

Det är främst tre orsaker till att transaktionskostnaderna är låga. För det första ﬁnns det ramavtal eller ramavtalsliknande avtal för fordon för en stor del av offentlig sektor. De transaktionskostnader som eventuellt uppstår hamnar

då främst på den ramavtalsslutande myndigheten eller organisationen. För statliga myndigheter som avropar ﬁnns ingen administrationskostnad för att avropa miljöbilar jämfört med att avropa konventionella bilar, enligt de statliga upphandlare som Riksrevisionen har intervjuat.

Ramavtalsslutande myndigheter och organisationer pekar i sin tur på att miljökrav på fordon numera är så inarbetat på marknaden att arbetet med att ställa miljökrav är lätt och därför inte blir så mycket mera omfattande jämfört med om miljökravet inte skulle ha ställts. Eftersom

miljöbilsförordningen redan har färdigformulerade krav används dessa krav när förfrågningsunderlaget ska utformas. Miljöbilsförordningens krav är bindande endast för statliga myndigheter, men Riksrevisionens intervjuer med upphandlare visar att förordningen även används av upphandlare och ramavtalsansvariga inom kommuner och landsting. Om upphandlaren vill ställa mer långtgående krav än kravet i miljöbilsförordningen tar det dock längre tid att upphandla med miljökrav. Då behövs både en noggrannare marknadsanalys och uppföljning.

Flera upphandlare framhåller även att uppföljningskostnaden av miljökravet är minimal eftersom bilens utsläppskrav provas och resultatet registreras redan när bilen registreras i Vägtraﬁkregistret.

Små transaktionskostnader även för leverantörer

Även för leverantören tycks transaktionskostnaderna i en offentlig upphandling av fordon vara små. Riksrevisionen har intervjuat en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor. Leverantören framhåller att miljökravet i själva anbudsförfarandet inte leder till någon extra administrativ tidsåtgång.163 Däremot framhåller leverantören att det uppkommer några timmars merarbete under ramavtalsperioden när leverantören behöver komplettera ramavtalet med nya miljöbilsmodeller.

163 Intervju med leverantör, 2011-10-03.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

De samlade transaktionskostnaderna för miljöbilsköp är marginella

De samlade transaktionskostnaderna för att ställa miljökrav i upphandling av fordon är enligt de bedömningar Riksrevisionen tagit del av, låga. De transaktionskostnader som redovisas ska dessutom ses mot bakgrund av att ramavtal och upphandlingar av fordon löper över ﬂera år. När kostnaderna fördelas på dessa år är transaktionskostnaden för den offentliga sektorns miljöbilsköp marginell.

Riksrevisionen vill understryka att transaktionskostnaderna avser endast upphandling av miljöbilar. Flera av de upphandlare som Riksrevisionen intervjuat framhåller att transaktionskostnaderna kan bli betydligt högre i upphandlingar av produkter där det inte ﬁnns någon fast standard eller krav att luta sig mot och i upphandlingar som kräver mycket uppföljning.

4.9Livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp åren 2009 och 2010

Riksrevisionen har beräknat total livscykelkostnad för statens miljöbilsköp med hjälp av det verktyg för att beräkna livscykelkostnader som Miljöstyrningsrådet tillhandahåller.164 Livscykeln har satts till tre år165 och beräkningen av livscykelkostnader utgår från de mest köpta miljöklassade dieselbilarna och etanolbilarna166 (märke och bilmodell) i staten.167 Livscykelkostnaderna för de mest köpta miljöbilsmärkena har sedan jämförts med livscykelkostnaderna för närmast jämförbara konventionella bilar av samma märke i syfte att skatta vad kostnaden eller besparingen skulle varit om jämförbara konventionella bilar hade upphandlats i stället.168

164www.msr.se.

165Enligt upphandlare med vana av fordonsupphandlingar, är det i oﬀentlig sektor vanligt med en livscykel på tre år för personbilar. Därefter säljs fordonet på andrahandsmarknaden.

166Tillsammans utgjorde dessa miljöbilsgrupper cirka 90 procent av statens miljöbilar som nyregistrerades under åren 2009 och 2010.

167Uppgifter om de mest köpta miljöbilarna för respektive år har hämtats från SCB:s fordonsregister. Leasade bilar ingår ej i studien. Det har inte, med tillgängliga register, gått att helt säkert avgöra vilken som var den av staten vanligast köpta etanolbilsmodellen under åren 2009 och 2010.

Det vanligaste köpta bilmärket har två etanolmodeller i samma familj. Det har med tillgänglig information inte varit möjligt att avgöra vilken av dessa modeller som var vanligast eftersom det i ﬂertalet fall endast funnits information om märket, men inte modell. I beräkningen har därför Riksrevisionen från detta märke valt den etanolbilsmodell som i underlaget oftast speciﬁcerats vad gäller modell.

168Uppgifter om jämförbar konventionell bil har Riksrevisionen fått från Traﬁkverket, KTH och återförsäljare samt fordonstillverkare. För en närmare beskrivning av metod och vilka datakällor som används för de olika indata som behövs för livscykelkostnadskalkylen, se rapportens metodbilaga.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	73	RIKSREVISIONEN
	73

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Beräkningen av den totala livscykelkostnaden utgår från antagandet att redovisad livscykelkostnad för den vanligast köpta miljöklassade dieselbilen och den vanligaste köpta etanolbilen under respektive år är representativ för samtliga miljöklassade dieselbilar och etanolbilar som köptes under respektive år.

Nedan redovisas livscykelkostnadskalkyler samt skattningar av total livscykelkostnad för statens köp av miljöklassade dieselbilar och etanolbilar åren 2009 och 2010. Bilmärken och bilmodeller har avidentiﬁerats i denna redovisning. I första kolumnen i livscykelkostnadskalkylen redovisas livscykelkostnaden för en miljödieselbil. I andra kolumnen redovisas livscykelskostnaden för jämförbar konventionell bil (bensindriven). I tredje kolumnen redovisas livscykelkostnaden för en etanolbil medan fjärde kolumnen redovisar livscykelkostnaden för en jämförbar konventionell bil (bensindriven).

4.9.1Livscykelkostnader till följd av statens köp av miljöbilar åren 2009 och 2010

I ﬁgur 4.1 visas livscykelkostnaden för den mest köpta miljöklassade dieselrespektive etanolbilen år 2009 samt livscykelkostnader för jämförbara konventionella bilar till respektive miljöbil.

Figur 4.1. Livscykelkostnadsanalys för statens mest köpta miljöklassade dieselbil respektive etanolbil, samt jämförande livscykelkostnadsanalys för motsvarande konventionella bilar, år 2009.

LIVSCYKELKOSTNADER (LCC) VID KÖP AV PERSONBILAR

FÖRUTSÄTTNINGAR
Antal*	st
Antal användningsår*	år
Kalkylränta	%


1	1	1	1
3	3	3	3
4	4	4	4


ALTERNATIV / ANBUD		Miljöklassad dieselbil	Jämförbar bensinbil	Etanolbil	Jämförbar bensinbil
Anskaffningskostnad
Inköpspris inkl. leveranskostnad per fordon	kr/st	231 900 kr	226 900 kr	265 900 kr	259 900 kr
ANSKAFFNINGSKOSTNAD PER STYCK		231 900 kr	226 900 kr	265 900 kr	259 900 kr
Bränslekostnad
Bränsleförbrukning blandad körning per fordon	liter/mil	0,45	0,74	1,18	0,86
Årlig körsträcka per fordon	mil	1 800	1800	1800	1800
Bränslepris	kr/liter	11,5 kr	12,1 kr	9,6 kr	12,1 kr
DRIFTKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		25 850 kr	44 727 kr	56 585 kr	51 980 kr
Underhåll
Servicekostnad eller	kr/st,år	2 527 kr	2 676 kr	2 942 kr	2 717 kr
Service och reparationsavtal	kr/st,år
UNDERHÅLLSKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		7 013 kr	7 426 kr	8 164 kr	7 540 kr
Skatter och övriga kostnader
Fordonsskatt	kr/st,år	0 kr	1 480 kr	0 kr	1 220 kr
Försäkringskostnad	kr/st,år	3 390 kr	3 390 kr	3 390 kr	3 390 kr
TOTAL ÖVRIG KOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		9 408 kr	13 515 kr	9 408 kr	12 793 kr
Restvärde / återköpsvärde	kr/st	132 400 kr	127 250 kr	146 050 kr	146 050 kr
TOTAL LCC PER STYCK		156 467 kr	179 443 kr	210 219 kr	202 375 kr
TOTAL LCC		156 467 kr	179 443 kr	210 219 kr	202 375 kr

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Beräkningen visar att den treåriga livscykelkostnaden för den vanligaste miljöklassade dieselbilen som köptes i staten under år 2009 är cirka 23 000 kronor lägre än för den jämförbara konventionella bilen. Livscykelkostnaden för den vanligaste köpta etanolbilen är däremot cirka 8 000 kronor

högre än kostnaden för jämförbar konventionell bil. Det som påverkar livscykelkostnaden förutom inköpspriset, är framförallt bränsleförbrukningen. Som framgår av kalkylen är bränsleförbrukningen för den miljöklassade dieselbilen betydligt lägre än för etanolbilen.

Under år 2009 köpte staten totalt 353 miljöbilar, varav 50 miljöklassade dieselbilar och 266 etanolbilar. Dessa miljöbilstyper utgjorde cirka 90 procent av de köpta miljöbilarna. Total livscykelkostnad för miljöklassade dieselbilar köpta år 2009 beräknas därmed till cirka 7 820 000 kronor. Motsvarande

total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till cirka 8 970 000 kronor. I detta exempel skattas miljöbilsköpen alltså innebära

en besparing för staten jämfört med om staten i stället skulle ha köpt konventionella bilar. Total livscykelkostnad för etanolbilar köpta år 2009 beräknas till cirka 55 920 000 kronor. Motsvarande total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till cirka 53 830 000 kronor. Köp av etanolbilar skattas alltså medföra en viss extra livscykelkostnad för staten jämfört med om staten i stället skulle ha köpt konventionella bilar.

Sammanlagt indikerar detta att inköpen av dessa två miljöbilsgrupper gav cirka 940 000 kronor i ökad total livscykelkostnad169 jämfört med om staten i stället skulle ha köpt motsvarande konventionella bilar.

I ﬁgur 4.2 nedan redovisas livscykelkostnaden för den vanligast köpta miljöklassade dieselbilen respektive etanolbilen i statlig sektor under år 2010 samt för jämförbara konventionella bilar. Beräkningar och utgångspunkter är desamma som för år 2009 ovan.

169I denna skattning har den totala livscykelkostnaden för de konventionella bilarna subtraherats med den totala livscykelkostnaden för miljöbilarna.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	75	RIKSREVISIONEN
	75

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Figur 4.2. Livscykelkostnadsanalys för statens mest köpta miljöklassade dieselbil respektive etanolbil, samt jämförande livscykelkostnadsanalys för motsvarande konventionella bilar, år 2010.

LIVSCYKELKOSTNADER (LCC) VID KÖP AV PERSONBILAR

FÖRUTSÄTTNINGAR
Antal*	st
Antal användningsår*	år
Kalkylränta	%


1	1	1	1
3	3	3	3
4	4	4	4


ALTERNATIV / ANBUD		Miljöklassad dieselbil	Jämförbar bensinbil	Etanolbil	Jämförbar bensinbil
Anskaffningskostnad
Inköpspris inkl. leveranskostnad per fordon	kr/st	275 000 kr	262 000 kr	268 000 kr	262 000 kr
ANSKAFFNINGSKOSTNAD PER STYCK		275 000 kr	262 000 kr	268 000 kr	262 000 kr
Bränslekostnad
Bränsleförbrukning blandad körning per fordon	liter/mil	0,45	0,86	1,18	0,86
Årlig körsträcka per fordon	mil	1800	1800	1800	1800
Bränslepris	kr/liter	12,4 kr	13,0 kr	9,5 kr	13,0 kr
DRIFTKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		27 873 kr	55 846 kr	55 996 kr	55 846 kr
Underhåll
Servicekostnad eller	kr/st,år	2 527 kr	2 717 kr	3 807 kr	2 717 kr
Service och reparationsavtal	kr/st,år
UNDERHÅLLSKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		7 013 kr	7 540 kr	10 565 kr	7 540 kr
Skatter och övriga kostnader
Fordonsskatt	kr/st,år	0 kr	1 220 kr	0 kr	1 220 kr
Försäkringskostnad	kr/st,år	3 390 kr	3 390 kr	3 390 kr	3 390 kr
TOTAL ÖVRIG KOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		9 408 kr	12 793 kr	9 408 kr	12 793 kr
Restvärde / återköpsvärde	kr/st	186 900 kr	159 350 kr	159 350 kr	159 350 kr
TOTAL LCC PER STYCK		153 140 kr	196 517 kr	202 307 kr	196 517 kr
TOTAL LCC		153 140 kr	196 517 kr	202 307 kr	196 517 kr

Livscykelkostnadsanalysen i ﬁgur 4.2 visar att livscykelkostnaden för den vanligast köpta miljöklassade dieselbilen under år 2010 är cirka 43 000 kronor lägre än för en jämförbar konventionell bil. Livscykelkostnaden för den vanligast köpta etanolbilen är däremot cirka 6 000 kronor högre än kostnaden för en jämförbar konventionell bil.

Under år 2010 köpte staten totalt 437 miljöbilar, varav 131 miljöklassade dieselbilar och 264 etanolbilar. Dessa miljöbilstyper utgjorde därmed cirka 90 procent av de köpta miljöbilarna.

Skattningen av total livscykelkostnad indikerar att statens köp av miljöklassade dieselbilar och etanolbilar under år 2010 har inneburit en besparing på cirka

4 150 000 kronor i livscykelkostnad jämfört med om staten i stället skulle ha köpt jämförbara konventionella bilar.170

Sammanfattningsvis visar Riksrevisionens skattningar av totala livscykelkostnader för statens köp av miljöbilar åren 2009 och 2010 att valet av miljöbilstyp och i vilka volymer biltypen köps in har stor betydelse för om det blir en kostnad eller en besparing att köpa miljöbilar. De etanolbilar som ingått

170Skattningen bygger på följande: Total livscykelkostnad för miljöklassade dieselbilar beräknas till cirka 20 060 000 kronor. Motsvarande total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till 25 740 000 kronor. Total livscykelkostnad för etanolbilar beräknas till 53 410 000 kronor. Motsvarande total livscykelkostnad för jämförbara konventionella bilar beräknas till

51 880 000 kronor.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

i Riksrevisionens livscykelskostnadsberäkningar är dyrare än de miljöklassade dieselbilar som ingått i studien. Skattningarna visar också på vikten av att livscykelkostnadsanalyser genomförs vid upphandling. Inköpspriset är endast en del av den totala kostnaden. Även driftskostnader kan vara betydande över en livscykel.

4.10 Kostnaden för minskade koldioxidutsläpp

Riksrevisionen har i tidigare granskningar inom ramen för granskningsstrategin Hållbar utveckling - Klimat, undersökt kostnaden för några andra styrmedel som ska bidra till minskade utsläpp av växthusgaser.171 I granskningen av statens köp av utsläppskrediter från andra länder framkom att kostnaden per utsläppskredit172 var cirka 85 kronor.173 I en granskning av skattebefrielsen för biodrivmedel framkom att de utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov till, innebär en kostnad för staten på omkring 3 000 kronor per ton minskade utsläpp.174 I denna granskning jämfördes kostnaden för skattebefrielse för biodrivmedel med koldioxidskatten som under år 2009 uppgick till 1 050 kronor per ton/koldioxid.

Det är i dag inte möjligt att samlat beräkna vad styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling kostar räknat som kronor per ton minskade koldioxidutsläpp. För att kunna göra sådana beräkningar behövs statistik och uppgifter om vad offentlig sektor upphandlar, vilka miljökrav som ställs och vilka effekter dessa har, något som i dag saknas.

Riksrevisionen har dock gjort ett räkneexempel på vad styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling kan kosta per ton minskade koldioxidutsläpp för statens miljöbilsköp. Räkneexemplet tar utgångspunkt i de beräkningar och skattningar av kostnader som visas i avsnittet ovan. I räkneexemplet har vi utgått från att den årliga genomsnittliga merkostnaden eller besparingen för statens köp av miljöklassade diselbilar och etanolbilar är

representativ för samtliga miljöbilar som köpts av staten under respektive år. Transaktionskostnader har inte ingått i skattningen eftersom dessa kostnader bedöms vara marginella. Beräkningen av minskat utsläpp bygger på antagandet att den årliga körsträckan för varje miljöbil är 1 800 mil.175

171Granskningsstrategins övergripande syfte är att undersöka om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med uppsatta mål och till rimliga kostnader.

172En utsläppskredit är lika med ett ton koldioxid.

173Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter. RiR 2011:8.

174Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen? RiR 2011:10.

175Beräknad utsläppsminskning bygger på SCB:s fordonsdata och utgår från samma metod som använts för att beräkna utsläppsminskningar till följd av miljöbilsinnehav i oﬀentlig sektor.

I detta räkneexempel utgår beräkningen av minskade utsläpp från de miljöbilar som köptes under respektive år och dessa bilars körsträckor. För en närmare beskrivning av metod, se bilaga 1.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	77	RIKSREVISIONEN
	77

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Den totala merkostnaden per år till följd av statens köp av miljöbilar år 2009 skattas till cirka 350 000 kronor. De minskade utsläppen till följd av dessa miljöbilsköp skattas till 115 ton. Skattad kostnad blir därmed cirka 3 000 kronor per ton minskade utsläpp.

Den totala besparingen per år till följd av statens samlade köp av miljöbilar år 2010 beräknas till cirka 1 530 000 kronor. Under detta år skattas utsläppen

minska med 124 ton till följd av de miljöbilsköp som staten genomförde under just detta år. För år 2010 skattas statens miljöbilsköp ge en besparing på cirka 12 000 kronor per ton minskade utsläpp.

Riksrevisionen vill understryka att de räkneexempel som redovisas ovan bygger

Q´ GMFSB BOUBHBOEFO PDI PTµLSB GBLUPSFS %F TLBUUOJOHBS TPN SFEPWJTBT TLB EµSG¤S

UPMLBT NFE G¤STJLUJHIFU %FU CFI¤WT FO NFSB PNGBUUBOEF BOBMZT G¤S BUU TµLFSU LVOOB

VUUBMB TJH PN LPTUOBEFO QFS UPO NJOTLBEF VUTMµQQ

4.11 Sammanfattande iakttagelser

t Det ﬁnns få empiriska studier som belyser vilka effekter och kostnader styrmedlet i miljökrav i offentlig upphandling för med sig. En viktig orsak är bristen på grundläggande statistik för upphandlingsområdet i stort.

t De studier som ﬁnns på området visar att styrmedlet kan vara trubbigt jämfört med ekonomiska styrmedel och att det går långsamt att uppnå effekter på miljön. Upphandlarna behöver specialkompetens för att kunna använda styrmedlet och omfattningen av upphandlingen är ofta för liten för att styrmedlet ska kunna användas som ett betydelsefullt styrmedel. Styrmedlet kan dock ha vissa fördelar. Det är ﬂexibelt, kan användas

som komplement till andra styrmedel och bidra till att stimulera ny miljöteknik och nya marknader. Denna uppfattning stöds av resultaten från Riksrevisionens intervjuer med upphandlare, vilka pekar på att ﬂera produktområden numera är helt miljöanpassade.

t Riksrevisionens beräkning av offentliga sektorns miljöbilsinnehav visar att den direkta miljöpåverkan mätt som minskade koldioxidutsläpp är relativt liten. För staten skattas den årliga genomsnittliga minskningen av utsläpp till cirka 800 ton koldioxid för åren 2008- 2010. För hela den offentliga sektorn skattas den genomsnittliga minskningen till cirka

12 000 ton koldioxid per år under samma period.

t Offentlig sektors transaktionskostnader för att ställa och följa upp miljökrav på personbilar är små. De transaktionskostnader som kan ﬁnnas ska dessutom ställas mot att offentliga fordonsavtal sträcker sig över ﬂera år.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

t Livscykelkostnadsanalysen av statens upphandling av miljöbilar år 2009 indikerar att köpen lett till en total merkostnad på knappt 1 miljon kronor över en treårsperiod, jämfört med om staten i stället skulle ha köpt konventionella bilar. För miljöbilar köpta år 2010 indikerar beräkningarna att köpen inneburit en besparing för staten på cirka 4,2 miljoner kronor över en treårsperiod.

t Riksrevisionens livscykelkostnadsberäkningar av statens köp av miljöbilar visar att kostnaderna påverkas av vilken typ av miljöbil som köps och i vilka volymer. I Riksrevisionens exempel har miljöklassade dieselbilar lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad jämfört med att köpa konventionella bilar.

t I Riksrevisionens räkneexempel kan kostnaden per ton minskade koldioxidutsläpp som skett till följd av statens miljöbilsköp för år 2009 vara cirka 3 000 kronor per ton. För år 2010 kan det vara en besparing på cirka 12 000 kronor per minskat ton utsläpp. Siffrorna ska tolkas med försiktighet eftersom de bygger på ﬂera antaganden PDI PTµLSB GBLUPSFS.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	79	RIKSREVISIONEN
	79

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

5Slutsatser och rekommendationer

I detta kapitel redovisar Riksrevisionen sina slutsatser och rekommendationer.

5.1Riksrevisionens slutsatser

Riksrevisionens övergripande slutsats är att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Regeringen behöver knyta handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare till etappmålet för Begränsad klimatpåverkan och övriga prioriterade miljökvalitetsmål. Regeringens handlingsplan saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem. Det gör det svårt att bedöma i vilken grad och inom vilka områden miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till att minska negativ miljöpåverkan för att uppnå miljökvalitetsmålen. Vidare behöver uppdrag i handlingsplan samt ägardirektiv för Miljöstyrningsrådet uppdateras och ﬂera grundläggande förutsättningar stärkas. En tydligare inriktning och uppdatering av uppdragen är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att effektivisera arbetet med styrmedlet.

där detta, trots vissa brister i styrning och uppföljning, har lyckats. Miljöbilsförordningen används även i stor utsträckning i kommuners och landstings upphandling av miljöbilar eftersom förordningens miljökrav upplevs som ett stöd av upphandlare. Att utforma miljökrav i förordning för en produktgrupp med stor miljöbelastning där det också i stor utsträckning ﬁnns ramavtal för den offentliga sektorn har därför lett till minskade utsläpp och samtidigt hållit transaktionskostnaderna låga.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	81	RIKSREVISIONEN
	81

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Riksrevisionens beräkningar visar att minskade utsläpp som följd av miljöbilsinnehav i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad. Styrmedlet syftar dock också till en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Att mäta sådana eventuella effekter har inte ingått i Riksrevisionens granskning.

Nedan utvecklas Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

5.1.1Grundläggande förutsättningar för styrmedlet behöver utvecklas och stärkas

Upphandlaren är central i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Det är därför viktigt att beakta vilka förutsättningar som behövs för att upphandlaren ska kunna ställa miljökrav på ett effektivt sätt, det vill säga så att miljöpåverkan minskar till låga kostnader.

Granskningen visar att det är en krävande uppgift att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Upphandlaren ska kunna hantera ett komplext regelverk,

ha kunskap om marknaden och ha miljökompetens. Till detta kommer att upphandlaren i många verksamheter arbetar ensam och ansvarar för att genomföra upphandlingar inom vitt skilda områden till stora ekonomiska värden. Den utmaning som upphandlaren står inför är att miljökravet ska bidra till att minska ett miljöproblem, men kravet ska samtidigt inte vara så

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

långtgående, att det minskar antalet anbud och begränsar möjligheterna till en bra affär. Kravet får dessutom inte vara utformat på ett sätt så att det strider

mot de grundläggande principerna i regelverket. Samtidigt framhåller samtliga intervjuade upphandlare att arbetet med miljökrav i offentlig upphandling numera ingår som en naturlig del i arbetet. Miljökrav används inte bara för

att uppnå övergripande miljömål, utan även för att uppnå lokala miljömål och hantera lokala miljöproblem.

En viktig förutsättning för att upphandlaren ska kunna ställa miljökrav är ett tydligt stöd från den upphandlande myndighetens ledning. Stödet kan till exempel vara i form av en miljöpolicy där det tydligt framgår att miljökrav ska ställas. I nästa steg är det viktigt att det stöd som ges är adekvat och lätt att tillgodogöra sig. De upphandlare som Riksrevisionen intervjuat uppger att Miljöstyrningsrådets kriterier används i stor utsträckning när miljökrav ställs. Samtidigt tycks det ﬁnnas behov av ytterligare stöd och en tydligare riktning i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Flera upphandlare pekar på att det oklara rättsläget och de ökande överprövningarna gör upphandlaren mer försiktig. En lösning som ﬂera upphandlare lyfter fram är att staten går före genom att regeringen pekar ut prioriterade produktområden eller utformar miljökrav i författningar som exempelvis miljöbilsförordningen.

5.1.2Regeringen har inte styrt och samordnat miljökrav i oﬀentlig upphandling på ett tydligt sätt

Regeringen styr inte miljökrav i oﬀentlig upphandling mot etappmålet eller andra miljökvalitetsmål

Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling är inte inriktad mot det nationella etappmålet för år 2020 eller mot något av de andra miljökvalitetsmålen. Målen i handlingsplanen är i stället processinriktade. De handlar om att öka andelen väldeﬁnierade miljökrav i

offentliga upphandlingar, i ramavtal och inom offentlig sektor. Uppföljningen av dessa inriktningsmål ger därför inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Uppföljningen ger därmed heller inte underlag för att bedöma klimatpåverkan eller påverkan på andra miljömål.

Med nuvarande inriktningsmål i handlingsplanen styrs arbetet mot processen i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Ska handlingsplanen säkerställa att miljökrav i offentlig upphandling får påverkan på miljön bör målen

utformas på ett annat sätt. En förutsättning för att miljökravet ska få genomslag i upphandlingen är att det ställs som ska-krav eller högt viktat utvärderingskrav. För att miljökrav ska ställas effektivt behöver produkten som upphandlas ha negativ miljöpåverkan och stor upphandlingsvolym.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	83	RIKSREVISIONEN
	83

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Återrapportering och uppföljning av miljöbilsförordningen behöver förbättras

Regeringen har pekat ut transportområdet som särskilt viktigt vad gäller miljökrav i offentlig upphandling. Miljöbilsförordningen innehåller krav på att statliga myndigheter endast ska köpa miljöbilar. Riksrevisionens

granskning visar dock att det ﬁnns brister i myndigheternas återrapportering enligt förordningen. Vidare visar granskningen att andelen köpta och leasade miljöbilar mellan åren 2006 och 2010 inte visar någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, att myndigheter inte följer förordningens krav eller på brister i myndigheternas rapportering.

Granskningen har visat att det ﬁnns brister i Transportstyrelsens underlag till uppföljningar av miljöbilsförordningen. Underlaget har till följd av detta

ändrats och vissa tidigare inrapporterade uppgifter till regeringen har därmed ändrats. Transportstyrelsen har meddelat Riksrevisionen att myndigheten kommer att påtala detta i sin kommande inrapportering till regeringen. Riksrevisionen vill framhålla vikten av att Transportstyrelsen i det fortsatta arbetet med att följa upp förordningen säkerställer tillförlitliga rutiner. Transportstyrelsens har genom en ändring i miljöbilsförordningen år 2010 getts större möjlighet att följa upp och analysera resultatet av förordningen.

Trots att de myndigheter som lyder under miljöbilsförordningen är skyldiga att årligen rapportera in vissa uppgifter till Transportstyrelsen har inte alla rapporterat in. Det försvårar uppföljningen och utvärderingen av effekter av förordningen. Näringsdepartementet bör säkerställa att även myndigheter som sorterar under andra departement än Näringsdepartementet rapporterar i enlighet med miljöbilsförordningen.

Uppdrag i handlingsplan behöver uppdateras

Det är otydligt för berörda myndigheter och Miljöstyrningsrådet vilka av de uppdrag som fastställdes i regeringens handlingsplan för åren 2007- 2009 som fortfarande gäller. Det förslag till reviderad handlingsplan som Naturvårdsverket presenterande år 2010 avskrevs i budgetpropositionen för år 2011, det vill säga förslaget beslutades inte. Naturvårdsverket och Miljöstyrningsrådet har fått information om att handlingsplanen 2007- 2009 fortfarande gäller, men har inte känt till att förslaget till reviderad

handlingsplan har avskrivits. Konkurrensverket har inte fått information om att handlingsplanen för åren 2007-2009 fortfarande gäller. Riksrevisionen anser därför att regeringen behöver uppdatera uppdragen i handlingsplanen för att säkerställa en mer samordnad och effektiv hantering av styrmedlet.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

100

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Kvarstående uppdrag i handlingsplanen bör genomföras

I handlingsplanen ingick också att genomföra en översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. Denna översyn har ännu inte genomförts. Syftet med översynen var att undersöka möjligheten att komplettera förordningen med krav på att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen. Sedan 1 januari år 2011 ansvarar Kammarkollegiet för upphandlingsverksamheten inom den statliga inköpssamordningen och ska ingå ramavtal för varor och tjänster för andra statliga myndigheter. Kammarkollegiet har ansvar för ramavtal inom 60 ramavtalsområden och värdet på avtalen uppgick år 2009 till cirka 11 miljarder kronor. De statliga ramavtalen skulle därför kunna vara av stor strategisk vikt när det gäller miljökrav i offentlig upphandling. Ramavtalen bidrar dessutom till att hålla transaktionskostnaderna för upphandlande myndigheter låga. Mot bakgrund av detta vill Riksrevisionen framhålla vikten av att regeringen genomför den planerade översynen.

Miljöstyrningsrådets ägardirektiv har inte uppdaterats

Miljöstyrningsrådets ägardirektiv uppdaterades senast i mars år 2007.

I ägardirektivet anges att bolagets arbete med miljökrav i offentlig upphandling ska bedrivas i samklang med vad som anges i regeringens handlingsplan. Enligt ägardirektivet gäller direktivet främst för åren 2007–2009. Regeringen har emellertid påbörjat en översyn av Miljöstyrningsrådets ägardirektiv.

En följd av att ägardirektivet inte har uppdaterats är att inriktningen på Miljöstyrningsrådets arbete numera inte helt följer den gällande

handlingsplanens inriktning såsom ägardirektivet anger, utan även i viss

grad följer inriktningen i Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan som regeringen har avskrivit.

Ingen aktör har samordningsansvar för styrmedlet

Flera departement, myndigheter och Miljöstyrningsrådet har på något sätt ett ansvar för arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom under utveckling både nationellt och inom EU, vilket innebär att nya mål och åtgärder på olika områden tillkommit eller utvecklas. Det saknas ett utpekat samordningsansvar för arbetet. En sådan samordning skulle kunna förbättra styrningen och tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och därmed bidra till att effektivisera arbetet med styrmedlet.

Informationen om styrmedlet är inte samstämmig

Flera aktörer har ansvar för att informera om miljökrav i offentlig upphandling. Det är viktigt att den information som ges till upphandlande myndigheter

är samstämmig. Riksrevisionen konstaterar att den information som ges

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	85	RIKSREVISIONEN
	85

101

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

till upphandlarna av Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket inte är helt samstämmig.

Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket har olika uppdrag, vilket kan bidra till att de två organisationerna ger olika delar tyngd i sin information om styrmedlet. De olika uppdragen får dock inte hindra att en samstämmig

information ges till upphandlande myndigheter. För att uppnå ökad effektivitet i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör de som har ansvar för informationen på området samverka i syfte att skapa samstämmighet och tydlighet. Den information som ges till upphandlande myndigheter bör formuleras på ett sätt så att den inte lämnar utrymme för olika tolkningar.

Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Riksrevisionen delar regeringens bedömning att upphandlingsstödet bör samordnas. En uppdatering och förtydligande av uppdragen i handlingsplanen samt Miljöstyrningsrådets ägardirektiv kan också bidra till större samstämmighet i den information som ges till upphandlande myndigheter.

Bör-regeln tycks inte påverka upphandlarnas arbete

Riksrevisionens har översiktligt behandlat bör-regeln i granskningen. Intervjuer med upphandlare tyder på att bör-regeln inte påverkar upphandlarnas

arbete. Regeln har dock ännu inte utvärderats och det är därför för tidigt att säga om den kommer att få avsedd effekt. Mot bakgrund av det oklara

rättsläget och osäkerheten kring vilka miljökrav som är möjliga att ställa är det Riksrevisionens uppfattning att bör-regeln visserligen skapar legitimitet för att ställa miljökrav men att den inte tydligt styr mot att ställa miljökrav. Regeln styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål.

5.1.3Den direkta miljöpåverkan är begränsad – men statens miljökrav kan ge spridningseﬀekter till låga kostnader

Miljökrav i offentlig upphandling är i huvudsak ett frivilligt styrmedel. Samtidigt framhålls ofta styrmedlet som ett kraftfullt verktyg för att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion. Det ﬁnns dock få studier som visar vilken miljöpåverkan som miljökrav i offentlig upphandling ger. Riksrevisionen har inom ramen för granskningen beräknat minskade utsläpp av koldioxid till följd av statens och hela offentliga sektorns miljöbilsinnehav för åren 2008-2010. För statliga myndigheter ﬁnns tvingande krav att endast köpa miljöbilar och därför ger beräkningar av koldioxidutsläpp för denna produktgrupp en uppfattning om styrmedlets möjligheter när styrningen är stark.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

102

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Riksrevisionen skattar den årliga genomsnittliga minskningen av koldioxidutsläpp till följd av statens miljöbilsinnehav till cirka 800 ton per år för perioden 2008-2010 jämfört med om statliga myndigheter i stället

skulle ha kört med konventionella bilar. För hela den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) skattas den årliga genomsnittliga minskningen av koldioxid till cirka 12 000 ton för samma period. Styrmedlets direkta

miljöpåverkan är således begränsad för produktgruppen miljöbilar. Ett viktigt syfte med miljöbilsförordningen är att staten ska gå före i omställningen

till en klimateffektiv fordonspark. Genom att förordningen får spridning till kommuner och landsting samt till statliga företag och näringsliv ska omställningen av marknaden påskyndas i mera miljövänlig riktning. Riksrevisionen har inte undersökt spridningseffekter till statliga företag och

näringsliv, men intervjuer med upphandlare och ramavtalsansvariga i kommun och landsting pekar tydligt på att regeringens ambition om att staten ska

gå före har uppnåtts när det gäller upphandling av miljöbilar. Detta styrks även av att kommuner och landsting ökat andelen köpta miljöbilar under perioden 2009-2010. Miljöbilsförordningen uppfattas av de ﬂesta intervjuade upphandlare som ett bra stöd och ett sätt att förenkla arbetet med miljökrav i upphandlingar. Många av de intervjuade upphandlarna ser gärna att staten går före på ﬂera områden.

Riksrevisionens skattningar indikerar att transaktionskostnaderna för att upphandla miljöbilar är marginella för både upphandlare, ramavtalsansvariga och leverantörer. Det är främst tre anledningar till att dessa kostnader är

låga. Det ﬁnns ramavtal för fordon för stora delar av offentlig sektor, vilket minskar administrationskostnaderna för de enskilda upphandlarna. Det ﬁnns färdigt formulerade miljökrav i miljöbilsförordningen och dessa krav används i stor utsträckning både inom staten och hela den offentliga sektorn. Även kostnaderna för att följa upp miljökravet är låga till följd av att bilens utsläpp provas och registreras redan vid registreringen i vägtraﬁkregistret.

Riksrevisionens bedömning är att det ﬁnns en möjlighet att stärka styrningen och effektivisera arbetet med miljökrav i offentlig upphandling genom att regeringen pekar ut ﬂera prioriterade produktområden i förordning. Det skulle kunna bidra till låga transaktionskostnader. Sådana produktområden bör ha betydande negativ miljöbelastning och upphandlas i relativt stora volymer

av både stat, kommuner och landsting. En sådan prioritering skulle kunna lyftas fram i handlingsplanen för att tydliggöra vilka områden som staten anser är särskilt viktiga. Det skulle också på ett mera effektivt sätt kunna bidra till miljökvalitetsmålen, exempelvis det nationella etappmålet för år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	87	RIKSREVISIONEN
	87

103

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

5.1.4Att köpa miljöbilar kan löna sig men det beror på ﬂera faktorer

Riksrevisionen har i granskningen även skattat livscykelskostnader för miljöbilar köpta av staten under åren 2009 och 2010. En livscykelkostnadsanalys beaktar den totala kostnaden för en produkt under vald livscykel, i detta

fall tre år. För miljöbilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till bilens inköpspris utan också till bland annat drift- och underhållskostnader. Riksrevisionens skattningar av livscykelkostnader för de vanligast köpta

miljöbilarna visar att det i ett livscykelperspektiv kan löna sig att köpa miljöbilar jämfört med konventionella bilar, men det är inte alltid så. Skattningarna indikerar att inköp av miljöbilar under år 2009 har lett till en merkostnad på nära 1 miljon kronor för staten sett ur ett treårigt livscykelkostnadsperspektiv. Inköp av miljöbilar under år 2010 indikerar däremot en besparing på cirka

4,2 miljoner kronor för staten, jämfört med att köpa konventionella bilar. Resultatet beror på vilka miljöbilar som upphandlas och i vilka volymer. Miljöklassade dieselbilar har lett till en besparing medan etanolbilar har inneburit en kostnad i Riksrevisionens exempel.

Resultatet av beräkningarna visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnaderna eftersom inköpspriset för en produkt endast är en del av den totala kostnaden över en livscykel. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Att beakta livscykelkostnader vid upphandling kan därmed vara

ett sätt att bidra till god hushållning med statens och det offentligas medel. Det kan också underlätta en mer ändamålsenlig uppföljning av kostnader exempelvis för varor och tjänster som upphandlas med miljökrav.

5.1.5Redan nu är viss uppföljning av styrmedlet möjlig

Regeringen har initierat ﬂera utredningar med anknytning till miljökrav i offentlig upphandling. Upphandlingsutredningen ska utreda om

upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter att göra goda ekonomiska affärer genom att ta tillvara konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att bland annat ta miljöhänsyn. Utredningen ska också se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Riksrevisionen bedömer att utvecklingen av statistik på området är viktig eftersom det är

en förutsättning för utvärdering och därmed effektivisering av miljökrav i offentlig upphandling. Riksrevisionen vill dock framhålla att det redan nu ﬁnns möjlighet att följa upp styrmedlet när det gäller upphandling av miljöbilar. Det ﬁnns också tillgång till viss information om styrmedlets miljöpåverkan genom de uppgifter som inrapporteras enligt miljöledningsförordningen.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

104

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

5.2Rekommendationer till regeringen

Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål.

Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas, för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att ﬂera departement, myndigheter och Miljöstyrningsrådet är involverade i arbetet med

miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU.

Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och Miljöstyrningsrådet. Regeringen

bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades år 2007.

Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som ges till upphandlande myndigheter av Miljöstyrningsrådet och Konkurrensverket är i dag inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos upphandlande myndigheter och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet.

Möjligheten att utse ﬂera prioriterade produktområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer pekas ut. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat ﬂera prioriterade områden där staten går före. En tydligare prioritering bör inte förhindra att även en bred inriktning i

kriteriearbetet behålls för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	89	RIKSREVISIONEN
	89

105

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

106

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Referenser

Författningar

Lag (2007:1091) om offentlig upphandling

Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster

Lag (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtraﬁktjänster

Lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet

Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning

Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket

Förordning (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor

Förordning (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter

Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter

Förordning (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket

Sveriges riksdag

Bet. 2008/09:MJU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård

Bet. 2008/09:MJU28 Riktlinjer för klimatpolitiken m.m.

Bet. 2009/10:FiU22 Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet

Bet. 2009/10:MjU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård

Bet. 2009/10:MjU25 Svenska miljömål

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	91	RIKSREVISIONEN
	91

107

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Regeringen

Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag

Prop. 2005/06: 172 Nationell klimatpolitik i global samverkan

Prop. 2006/07:128 Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster

Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat

Prop. 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi

Prop. 2009/10:155 Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete

Prop. 2010/11:1 Budgetpropositionen för 2011

Prop. 2011/12:1 Budgetpropositionen för 2012

Skr. 2006/07:54 Miljöanpassad offentlig upphandling

Skr. 2002/03:29 Johannesburg – FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling

Tillkännagivande (2011:1037) av tröskelvärden vid offentlig upphandling

Miljödepartementet, Ägardirektiv till AB Svenska Miljöstyrningsrådet, 2007-03-13

Regeringen, Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling, S2011/1259/RU

Regeringskansliet, IT för en grönare förvaltning – agenda för IT för miljön 2011-2015, N2010/2482/ITP

Statens oﬀentliga utredningar

SOU 2006:28 Nya upphandlingsregler 2

SOU 2011:73 På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen

Kommittédirektiv

Dir. 2010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken

Dir. 2011:78 Ett samordnat och effektivare statligt upphandlingsstöd

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

108

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Riksrevisionen

Riksrevisionen, Biodrivmedel för bättre klimat. Hur används skattebefrielsen?, RiR 2011:10

Riksrevisionen, Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter,

RiR 2011:8

Riksrevisionen, Dokumentation av Riksrevisionens workshop om miljökrav i offentlig upphandling den 28 januari 2011 (dnr 31-2010-0928)

Statliga myndigheter m.ﬂ.

Konkurrensverket, Miljökrav i offentlig upphandling, juni 2008

Konkurrensverket, Miljöhänsyn i offentlig upphandling. Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsande överväganden, Uppdragsforskningsrapport 2009:1 Soﬁa Lundberg, Per-Olov Marklund och Runar Brännlund

Konkurrensverket, Upphandlingsreglerna – en introduktion, juli 2010

Konkurrensverket, Siffror och fakta om offentlig upphandling, rapport 2011:1

Konkurrensverket, Bättre statistik om offentliga upphandlingar, rapport 2011:5

Konkurrensverket, Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling, 2011

Miljöstyrningsrådet, Protokoll från Miljöstyrningsrådets styrelse 3 juni 2010 (protokoll 3-10)

Miljöstyrningsrådet, Ställ miljökrav!, informationsskrift

Naturvårdsverket, Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, rapport 6329, januari 2010

Naturvårdsverket, En mer miljöanpassad offentlig upphandling – förslag till handlingsplan, rapport 5520, december 2005

Naturvårdsverket, Miljöanpassad offentlig upphandling. En fråga om att kunna, vilka och förstå, rapport 6326, januari 2010

Naturvårdsverket, Tar den offentliga sektorn hänsyn miljöhänsyn vid upphandling? En enkätstudie 2009, rapport 5997, oktober 2009

Naturvårdsverket, Miljöanpassad upphandling i praktiken. En genomgång av offentliga upphandlingar 2009, rapport 6310, november 2009

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	93	RIKSREVISIONEN
	93

109

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Naturvårdsverket, Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen, rapport 6327, januari 2010

Statskontoret, En ny upphandlingsmyndighet, rapport 2010:23

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG av den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon

(EUT L 120, 15.5.2009)

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av den 15 januari 2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning (omarbetning) (EUT L 39, 13.2.2008)

Kommissionens meddelande till Europeiska rådet och Europaparlamentet den 18 juni 2003 Integrerad produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003) 302 slutlig

Kommissionen, Public procurement for a better environment, KOM(2008) 400 slutlig

Rådsdokument 10917/06

Assessment and Comparison of National Green and Sustainable Public

Procurement Criteria and Underlying Schemes, Final Report ENV.G.2/

SER/2009/0059r, 26th November 2010, AEA

Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU,

PricewaterhouseCoopers, 2009

EU public procurement legislation: delivering results, Summary of evaluation report (Evaluation Report: SEC (2011) 853 ﬁnal

Statistiskt underlag

Bearbetad statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) avseende uppgifter i fordonsregistret och körsträckedatabasen

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

110

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Intervjuer, telefonintervjuer, e-postkontakter m.m.

Bil Sweden

Direktoratet for forvaltning og IKT (Diﬁ), Norge

Energimyndigheten

Kammarkollegiet

Konkurrensverket

Leverantör av miljöbilar

Miljödepartementet

Miljöstyrningsrådet

Naturvårdsverket

Noﬁ, kommunalt upphandlingsnätverk

Näringsdepartementet

SKL Kommentus

Socialdepartementet

Sveriges offentliga inköpare (SOI)

Traﬁkverket

Transportstyrelsen

Upphandlare från statliga myndigheter, kommuner och landsting

Upphandlingsutredningen

Webbplatser

www.kammarkollegiet.se

http://www.msr.se/sv/Upphandling/Kriterier/, 2011-09-15

http://www.msr.se/sv/Upphandling/Varfor-miljoanpassad-upphandling/, 2011-10-18

http://www.naturvardsverket.se/sv/Start/Statistik/Vaxthusgaser/

Aktuell-utslappsstatistik/Utslapp-fran-inrikes-transporter, 2011-10-28

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	95	RIKSREVISIONEN
	95

111

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Övrigt

Miljøverndepartementet (Norge), Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Handlingsplan 2007-2010, 2006/2007

Nordiska Ministerrådet, Beneﬁts of Green Procurement, TemaNord 2009:593

Nordiska Ministerrådet, Green procurement makes a difference! Prime example from the Nordic countries, 2009

Nordiska Ministerrådet, Livscykelkostnader. Till vilken nytta för miljön?,

TemaNord 2010:559

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

112

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Metod för beräkningar och skattningar

Riksrevisionen har beräknat minskade koldioxidutsläpp till följd av offentliga sektorns miljöbilsinnehav (personbilar) för åren 2008-2010. Därutöver har Riksrevisionen undersökt eventuella transaktionskostnader för offentliga sektorns miljöbilsköp. Riksrevisionen har även skattat livscykelkostnader och minskade koldioxidutsläpp till följd av statens miljöbilsköp under åren 2009 och 2010.

Skattad minskning av koldioxidutsläpp omfattar endast utsläpp från bilkörning och inte de koldioxidutsläpp som kan uppkomma genom produktion av miljöbilar eller andra bilar.

Effekterna på miljön till följd av att det kan ske en långsiktig omställning av produktion och konsumtion av personbilar har inte gått att fånga upp i Riksrevisionens beräkningar och skattningar av minskade koldioxidutsläpp. Vidare fångar inte beräkningarna upp de miljöeffekter som följer av

att miljöbilsköpen i offentlig sektor även ökar utbudet av miljöbilar på andrahandsmarknaden. Beräkningarna fångar inte heller upp samtliga leasade miljöbilar i staten. Samlat innebär detta att utsläppen till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav sannolikt minskat något mer än vad beräkningarna visar.

Nedan redovisas metod och genomförande av dessa beräkningar.

Beräkning av minskade CO2-utsläpp till följd av miljöbilsinnehav i oﬀentlig sektor

Använda register

Beräkningen av koldioxidutsläpp till följd av miljöbilsinnehav i offentlig sektor bygger på SCB:s fordonsregister och körsträckedatabas. Detta register innehåller bland annat uppgifter från Transportstyrelsens vägtraﬁkregister. Vägtraﬁkregistret innehåller uppgifter om samtliga fordon som är registrerade i Sverige. Beräkningen bygger på data från år 2008, 2009 och 2010.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	97	RIKSREVISIONEN
	97

113

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

I SCB:s fordonsregister ﬁnns, för varje inregistrerat fordon, bland annat uppgifter om ägare till fordonet, datum för nyregistrering, bilens märke, vilket bränsle den kan köras på (bensin, etanol, gas, diesel eller el), klassiﬁcering av bilen (det vill säga om det är miljöbil eller en konventionell bil), körsträcka för bilen och fordonets inregistrerade CO2-värde, det vill säga fordonets utsläpp av kolidioxid mätt i gram per kilometer.

Miljöbilar började först registreras som egen variabel i vägtraﬁkregistret år 2008, enligt de kriterier som anges i förordningen (2007:380) om

miljöbilspremie. Miljöbilar som uppfyller dessa kriterier har beteckningen MB 2007. De kriterier som ligger till grund för klassiﬁcering av MB 2007 är snarlika de kriterier som gäller för miljöbilar i förordningen (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor.176 För att undersöka

om MB 2007 överensstämmer med miljöbilsdeﬁnitionen i förordningen (2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) genomfördes en samkörning av de miljöbilar som ﬁnns inregistrerade enligt miljöbilsförordningen vid Transportstyrelsen med SCB:s fordonsregister. Samkörningen visade att MB 2007 inte fångar upp

alla miljöbilar enligt miljöbilsförordningen. Detta gäller särskilt för åren 2009 och 2010. För att nå bättre samstämmighet och fånga upp alla miljöbilar har därför deﬁnitionen för miljöbilar kodats om för åren 2009 och 2010 i enlighet med de kriterier som gäller för miljöbilsförordningen. Urvalet baserar sig på Transportstyrelsens tillämpning av förordningen. Tillämpningen innebär att en bil betraktas som en miljöbil om den uppfyller kraven i punkt 1 och något av punkterna 2-5 i 3 § i förordningen. Transportstyrelsen och SCB har bidragit med råd i denna del. MB 2007 har använts för urval av miljöbilar år 2008. I MB 2007 för år 2008 ﬁnns även miljöbilar med som är registrerade under tidigare år och som uppfyllde kravet för MB 2007 under detta år. Beräkningen av samlade utsläppsminskningar bygger således på samtliga miljöbilar i offentlig sektor som var i traﬁk under åren 2008, 2009 och 2010. Beräkningen fångar inte helt upp alla leasade bilar.

Riksrevisionen har även beräknat minskade utsläpp till följd av statens miljöbilsköp under åren 2009 och 2010. Beräkningen utgår från samma metod som använts för att beräkna utsläppsminskningar till följd av miljöbilsinnehav i offentlig sektor. Denna beräkning omfattar de miljöbilar som köptes under dessa år och dessa bilars körsträckor under respektive år. Beräkningen av minskat koldioxidutsläpp utgår från genomsnittlig utsläppsminskning per kilometer från dessa bilar under respektive år samt från antagandet att varje miljöbil kör 1800 mil per år. Denna beräkning gjordes för att kunna koppla

176 E-postmeddelande från Transportstyrelsen 2011-04-20.

RIKSREVISIONEN

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

114

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

dessa miljöbilars minskade utsläpp till livscykelkostnaderna för dessa bilar. Beräkningen har sedan legat till grund för en skattning av kostnad per ton minskade koldioxidutsläpp.

Beräkningsmetod

För att beräkna minskade koldioxidutsläpp av statens och övrig offentlig sektors miljöbilsinnehav och -köp har följande metod använts: För respektive år 2008, 2009 och 2010 har koldioxidutsläpp från de olika typer av miljöbilar som ﬁnns i offentliga sektorns bestånd beräknats, genom att multiplicera varje bils inregistrerade CO2-värde med bilens totala körsträcka för det aktuella året. Det har gett ett skattat totalt värde för koldioxidutsläpp mätt i kilo för varje bil. Dessa värden har summerats för varje miljöbilsgrupp, det vill säga etanolbilar, gasbilar, elbilar, dieselbilar och bensinbilar.

Inregistrerade CO2-värden för etanolbilar och gasbilar antas dock i registret vara de samma som om bilen kör på bensin. Därför behöver detta utsläppsvärde justeras ned. För denna justering har en omräkningsfaktor som Traﬁkverket tagit fram använts (se nedan).

Därefter har det utsläpp som skulle ha uppkommit om miljöbilarna hade kört samma körsträcka som konventionella bilar beräknats. Differensen mellan detta skattade koldioxidutsläpp och det beräknade koldioxidutsläppet för miljöbilarna utgör den beräknade reduktionen av koldioxid som följd av den offentliga sektorns miljöbilsinnehav för respektive år.

Beräkning av koldioxidvärde för konventionella bilar

Traﬁkverket har tagit fram det koldioxidvärde som använts för att beräkna utsläpp om offentliga sektorns miljöbilar i stället varit konventionella bilar.177 När det gäller miljöbilar som kan tankas med två bränslen utgår beräkningarna från att den offentliga sektorn tankar blandat. (Se avsnitt nedan om koldioxidreduktion för etanol- och gasbilar för en beskrivning av antagande om fördelning av olika bränslen.) I detta antagande har vi utgått från Traﬁkverkets bedömning. Vidare bygger beräkningen på att bilar i offentlig sektor byts ut vart tredje år.

För varje undersökt år har Traﬁkverket tagit fram ett glidande medelvärde för koldioxid. Värdet utgår från det genomsnittliga koldioxidvärdet för nya fordon i fordonsparken för åren 2006-2010:

177Konsult vid Traﬁkverket har varit Håkan Johansson, nationell samordnare för begränsad klimatpåverkan.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	99	RIKSREVISIONEN
	99

115

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

År	Genomsnittligt koldioxidvärde för fordonsparken, nya fordon

2006	189 g/km
2007	181 g/km
2008	174 g/km
2009	164 g/km
2010	153 g/km

Det glidande medelvärdet för koldioxid beräknas för år 2008 på nya fordons koldioxidvärden för åren 2006-2008, för år 2009 på koldioxidvärdena för åren 2007-2009 och för år 2010 på koldioxidvärdena för åren 2008-2010.

Genom detta har glidande medelvärden för koldioxid för konventionella bilar för år 2008 beräknats till 181 g/km, för år 2009 till 173 g/km och för år 2010 till 164 g/km.

Beräkningen av vad utsläppen skulle ha varit om den offentliga sektorn kört konventionella bilar i stället för miljöbilar grundar sig på glidande medelvärde för respektive år.

Koldioxidreduktion för etanol- och gasbilar

Det ﬁnns ingen ofﬁciell metod för hur utsläpp från etanol- och gasbilar ska beräknas. Etanolbilarnas inregistrerade CO2-värde utgår från antagandet att bilen körs på bensin. Gasbilar har antingen ett CO2-värde som utgår från antagandet att bilen körs på bensin eller ett CO2-värde baserat på antagandet att bilen körs på naturgas.

För att kunna beräkna klimatnyttan har Traﬁkverket tagit fram en beräkningsmetod för att beräkna hur mycket utsläppen från etanol- och gasbilar reduceras per kilometer, jämfört med om etanolbilarna endast körde på bensin och gasbilarna endast på naturgas eller bensin. De faktorer som påverkar klimatnyttan är bränslets klimategenskaper, bränslets sammansättning, tankningsgrad (det vill säga i hur stor utsträckning bilen tankas med förnybart bränsle) bränslets energiinnehåll samt fordonens bränsleförbrukning. Genom att ta hänsyn till dessa faktorer har Traﬁkverket beräknat en reduktionsfaktor som sedan ligger till grund för beräkning av ett nytt genomsnittligt utsläpp för alla nya bilar som drivs på antingen etanol eller gas.

RIKSREVISIONEN

100

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

116

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Beräkningen av etanolbilars koldioxidreduktion

För etanolbilar utgår beräkningen enligt följande ekvation:

	1	E (Cb A1 + Ce D(A2 Bb + A3 Be ))
		A1

	A1	är utsläpp från bensin låginblandad med etanol (kg CO2/liter bränsle)
	A2	är utsläpp från ren bensin (kg CO2/liter bränsle).
	A3	är utsläpp från etanol i E85 (kg CO2/liter bränsle).
	Be	är andelen etanol i E85.
	Bb	är andelen bensin i E85.
	Ce	är andelen E85 som tankas.
	Cb	är andelen bensin som tankas,

Där en faktor som avspeglar merförbrukning på grund av lägre energiinnehåll i etanol.

Eär en faktor som avspeglar att etanolbilarna har högre bränsleförbrukning jämfört med bensinbilarna (vid bensindrift i båda fallen).

Utifrån denna ekvation har Traﬁkverket tagit fram underlag och reduktionsvärde för etanolbilars klimatpåverkan som redovisas i tabellen nedan.

Cb	0,4
A1	2,66
Ce	0,6

D1,35

A2	2,76
Bb	0,18
A3	0,85
Be	0,82
Reduktion	0,24

För etanolbilar reduceras alltså klimatpåverkan med 24 procent jämfört med om bilarna enbart hade körts på bensin.

Exempel: Koldioxidvärdet för VW Passat Multifuel anges till 156 g/km vid bensindrift. Klimatpåverkan vid blandad körning på bensin och etanol blir då 156 x 0,76 = 119 g CO2/km.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	101	RIKSREVISIONEN
	101

117

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Gasbilars koldioxidreduktion

För att beräkna klimatpåverkan från de gasbilar som har CO2 värde för naturgas utgår Traﬁkverket från följande ekvation:

	1	E (Cb A1 / D + Cg (A2 Bn + A3 Bb ))
		A2

	A1	är utsläpp från bensin låginblandad med etanol (kg CO2/liter bränsle)
	A2	är utsläpp från naturgas (kg CO2/kubikmeter bränsle).
	A3	är utsläpp från biogas (kg CO2/kubikmeter bränsle).
	Bb	är andelen biogas i fordonsgasen.
	Bn	är andelen naturgas i fordonsgasen.
	Cb	är andelen bensin som tankas.
	Cg	är andelen gas som tankas.

Där en faktor som avspeglar förhållandet mellan förbrukning på gas

(i normal-m3/100km) och bensin (i l/100km). Faktorn tar både hänsyn till skillnad i verkningsgrad för motorn och energiinnehåll för gas respektive

bensin.

Eär en faktor som avspeglar att gasbilarna har högre bränsleförbrukning jämfört med bensinbilarna (vid bensindrift i båda fallen).

Utgående från denna ekvation har Traﬁkverket beräknat följande underlag och reduktionsvärde för gasbilars klimatpåverkan:

Cb	0,15
A1	2,66
Cg	0,85

D0,92

A2	2,58
Bn	0,36
A3	0,51
Bb	0,64
Reduktion	0,42

För gasbilar reduceras alltså klimatpåverkan med 42 procent jämfört med om bilarna enbart hade körts på naturgas.

RIKSREVISIONEN

102

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

118

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Exempel: Koldioxidvärdet för VW Passat Ecofuel anges till 119 g/km vid naturgasdrift. Klimatpåverkan vid blandad körning på bensin, naturgas och biogas blir då 119 x 0,58=69 g CO2/km.

För gasbilar som har CO2 värde för bensin utgår Traﬁkverket från följande ekvation:

1 E (Cb A1 + Cg D(A2 Bn + A3 Bb )) A1

A1	är utsläpp från bensin låginblandad med etanol (kg CO2/liter bränsle)
A2	är utsläpp från naturgas (kg CO2/kubikmeter bränsle).
A3	är utsläpp från biogas (kg CO2/kubikmeter bränsle).
Bb	är andelen biogas i fordonsgasen.
Bn	är andelen naturgas i fordonsgasen.
Cb	är andelen bensin som tankas.
Cg	är andelen gas som tankas.

Där en faktor som avspeglar förhållandet mellan förbrukning på gas

(i normal-m3/100km) och bensin (i l/100km). Faktorn tar både hänsyn till skillnad i verkningsgrad för motorn och energiinnehåll för gas respektive

bensin.

Eär en faktor som avspeglar att gasbilarna har högre bränsleförbrukning jämfört med bensinbilarna (vid bensindrift i båda fallen).

Utgående från denna ekvation har Traﬁkverket tagit fram följande underlag och reduktionsvärde för gasbilar som antas köras på bensin:

Cb	0,15
A1	2,66
Cg	0,85

D0,92

A2	2,58
Bn	0,36
A3	0,51
Bb	0,64
Reduktion	0,48

För gasbilar reduceras alltså koldioxidutsläppen med 48 procent jämfört med om bilarna enbart hade körts på bensin.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	103	RIKSREVISIONEN
	103

119

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Exempel: Koldioxidvärdet för VW Passat Ecofuel anges till 158 g/km vid bensindrift. Klimatpåverkan vid blandad körning på bensin, naturgas och biogas blir då 158 x 0,52=82 g CO2/km. Här skulle egentligen samma värde erhållits som vid omräkningen från gasvärdet, 69 g CO2/km. Att värdet blir ett annat beror på att denna bilmodell är mer optimerad för gasdrift än för bensindrift. Eftersom huvuddelen av körningen sker på gas erhålls ett mer

korrekt värde om beräkningen görs utifrån gasvärdet. I beräkningarna har inte alltid gasvärdet varit tillgängligt och utgångspunkten har då varit bensinvärdet. Detta medför att det ﬁnns en viss osäkerhet i resultaten. Andelen gasbilar är dock förhållandevis litet varför felet totalt sett blir mycket litet.

När det gäller miljöbilar som kan tankas på ﬂera bränslen har vi alltså utgått från att offentlig sektor tankar blandat. Det kan dock vara så att användare av offentliga sektorns miljöbilar i större utsträckning än privata bilister, faktiskt tankar det alternativa drivmedel som bilen kan drivas med. Om det är så blir bilarnas klimatpåverkan något mindre än vad vi har utgått från, vilket i sin tur innebär att utsläppsminskningar till följd av miljökrav på fordon kan vara något större än vad beräkningarna visar.

Skattning av transaktionskostnader och livscykelkostnader

Inom ramen för granskningen har vi försökt att skatta offentlig sektors eventuella administrativa mertid (såkallade transaktionskostnader) för att köpa miljöbilar. Därutöver har vi försökt skatta leverantörernas eventuella transaktionskostnader. Vi har även försökt skatta livscykelkostnader till följd av statens miljöbilsköp under åren 2009 och 2010.

Skattning av upphandlande myndigheters transaktionskostnader för att ställa miljökrav

För att skatta eventuella transaktionskostnader till följd av offentlig sektors miljöbilsköp har vi intervjuat upphandlare inom kommuner, landsting och statliga myndigheter samt ramavtalsansvariga för fordon i dessa sektorer.

Vi har bett upphandlarna att skatta den eventuella mertid som det innebär att ställa miljökrav på personbilar i upphandling eller vid avrop på ramavtal jämfört med att inte ställa miljökrav. I denna skattning har vi bett upphandlarna att utgå från upphandlingsprocessens olika steg, enligt Kammarkollegiets upphandlingsstöd, och skatta i timmar var i processen eventuell administrativ mertid uppstår.

RIKSREVISIONEN

104

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

120

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Skattning av leverantörers eventuella transaktionskostnader för att lämna anbud på miljöbilar till oﬀentliga sektorn

För att skatta eventuella transaktionskostnader för leverantörers anbud på miljöbilar har Riksrevisionen intervjuat företrädare för en stor leverantör av miljöbilar till offentlig sektor. Vi bad dem uppskatta om det tar längre tid i timmar att utforma anbud till en upphandling av personbilar med miljökrav jämfört med en upphandling utan miljökrav. Vi bad dem även uppskatta eventuella andra transaktionskostnader i upphandlingsprocessen till följd av miljökrav.

Beräkning av livscykelkostnader

En livscykelkostnadsanalys (LCC) beaktar den totala kostnaden för en produkt under livscykeln. För bilar tar en sådan analys alltså inte bara hänsyn till bilens inköpspris utan också till drift- och underhållskostnader. Andra kostnader som kan vara viktiga är fordonsskatten men även inkomster såsom restvärde räknas in. En livscykelkostnadskalkyl används främst för att beräkna totala kostnader för olika anbud som upphandlaren får in på den produkt som upphandlaren ska köpa. För att beräkna livscykelkostnader för personbilar behövs ﬂera indata avseende kostnader och inkomster. Dessa omfattar anskaffningskostnad per bil, driftskostnad per bil räknat i nuvärde, underhållskostnad per bil räknat

i nuvärde och restvärde/återköpsvärde för bilen. Därutöver behöver vissa förutsättningar läggas in i kalkylen som antal bilar, antal användningsår och kalkylränta. När dessa olika indata och förutsättningar lagts in beräknas de olika produkternas totala livskostnad. Genom att göra denna beräkning får upphandlaren en överblick över samtliga anbuds totala livscykelkostnader.

Beräkningen av livscykelkostnad för statens köp av miljöbilar har utgått från det verktyg för att beräkna livscykelkostnader för personbilar

som Miljöstyrningsrådets tillhandahåller.178 Detta kalkylverktyg har Miljöstyrningsrådet tagit fram i samarbete med Vägverket, SKL Kommentus, Stockholms stad, Rikspolisstyrelsen, Volkswagen och GM.

Elisabeth Hochschorner, avdelningen för miljöstrategisk analys vid Kungliga Tekniska Högskolan, har på uppdrag av Riksrevisionen samlat in material för att kunna genomföra beräkningarna i kalkylverktyget. Traﬁkverket har varit behjälpligt med råd om uppläggning av studien samt kvalitetssäkrat underlagen till beräkningarna.

Nedan redovisas Miljöstyrningsrådets verktyg för att beräkna livscykelkostnader till följd av köp av personbilar.

178 www.msr.se

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	105	RIKSREVISIONEN
	105

121

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

LIVSCYKELKOSTNADER (LCC) VID KÖP AV PERSONBILAR

V.g. fyll i vita celler, variabler markerade med * måste fyllas i. Röda rutor ska fyllas i av upphandlande myndighet. Klicka på kommentarerna för att se exempel (röda trianglar).

	FÖRUTSÄTTNINGAR
	Antal*	st
	Antal användningsår*	år
	Kalkylränta	%


0	0	0	0
0	0	0	0
0	0	0	0

	ALTERNATIV / ANBUD		Anbud 1	Anbud 2	Anbud 3	Anbud 4	Anbud 5
	Anskaffningskostnad
	Inköpspris inkl. leveranskostnad per fordon	kr/st						kr/st
	ANSKAFFNINGSKOSTNAD PER STYCK		0 kr	0 kr	0 kr	0 kr	0 kr
	Bränslekostnad
	Bränsleförbrukning blandad körning per fordon	liter/mil						liter/mil
	Årlig körsträcka per fordon	mil						mil
	Bränslepris	kr/liter						kr/liter
	DRIFTKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		0 kr	0 kr	0 kr	0 kr	0 kr
	Underhåll
	Servicekostnad	kr/st,år						kr/st, år
eller	Service och reparationsavtal	kr/st,år						kr/st, år
	UNDERHÅLLSKOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		0 kr	0 kr	0 kr	0 kr	0 kr
	Skatter och övriga kostnader
	Fordonsskatt	kr/st,år						kr/st, år
	Försäkringskostnad	kr/st,år						kr/st, år
	TOTAL ÖVRIG KOSTNAD PER STYCK NUVÄRDE		0 kr	0 kr	0 kr	0 kr	0 kr
	Restvärde / återköpsvärde	kr/st						kr/st
	TOTAL LCC PER STYCK		0 kr	0 kr	0 kr	0 kr	0 kr
	TOTAL LCC		0 kr	0 kr	0 kr	0 kr	0 kr

Inom ramen för denna granskning har det inte varit möjligt att beräkna livscykelkostnader för varje typ av miljöbil som staten köpt under åren 2009 och 2010. I stället har vi valt att beräkna livscykelkostnader för de två mest köpta miljöbilstyperna för varje år samt för jämförbara konventionella bilar. Dessa två miljöbilstyper antas i beräkningen vara representativa för samtliga miljöklassade miljöbilar av dessa typer. För båda åren har de mest köpta miljöbilarna i staten varit etanolbilar och miljöklassade dieselbilar. Dessa utgör cirka 90 procent av statens köpta miljöbilar under respektive år.

För dessa två grupper av miljöbilar har uppgifter om de mest köpta bilmodellerna (märke) inom varje grupp för varje år tagits fram via SCB:s fordonsregister.179 Därefter har uppgifter om jämförbara konventionella bilar (samma märke och modell) tagits fram för att kunna jämföra vad livscykelskostnaden hade blivit om miljöbilarna varit konventionella bilar.

Traﬁkverket, KTH samt fordonstillverkare för respektive bilmodell har bidragit med råd om jämförbara konventionella bilar. Dessa uppgifter har lagts in i verktyget. För dessa fyra bilmodeller har därefter de indata som krävs för att kunna beräkna livscykelkostnader för respektive modell, lagts in. Dessa data har hämtats från olika källor, se nedan.

179Det har inte, med tillgängliga register, gått att helt säkert avgöra vilken som var den av staten vanligast köpta etanolbilsmodellen under åren 2009 och 2010. Det vanligaste köpta bilmärket har två etanolmodeller i samma familj. Det har med tillgänglig information inte varit möjligt att avgöra vilken av dessa modeller som var vanligast eftersom det i ﬂertalet fall endast funnits information om märket, men inte modell. I beräkningen har därför Riksrevisionen från detta märke valt den etanolbilsmodell som i underlaget oftast speciﬁcerats vad gäller modell.

I livscykelberäkningen har endast köpta bilar ingått, leasade bilar ingår ej. För ett fåtal bilar i underlaget saknas uppgift om de är leasade eller köpta. Dessa bilar har i denna studie räknats som köpta.

RIKSREVISIONEN

106

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

122

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Livscykelkostnaderna ges av antalet köpta miljöbilar av respektive typ respektive år, multiplicerat med den beräknade livscykelkostnaden för miljöbilen

och motsvarande jämförbar konventionell bil. Detta aggregeras sedan till livscykelkostnad för de miljöklassade diesel- och etanolbilarna respektive för de jämförbara konventionella bilarna för 2009 respektive 2010. Ur detta har skillnaden i total livscykelkostnad mellan miljöklassade bilar och jämförbara konventionella bilar beräknats.

Källor och underlag till livscykelkostnadskalkylen

Inköpspris för respektive bilmodell och märke har hämtats från Skatteverkets nypristabeller.

Bränslepris har hämtats från Svenska Petroleum och Biodrivmedelsinstitutets webbplats, http://spbi.se/statistik/priser180.som tillhandahåller uppgifter om olika bränslens pris bakåt i tiden.

Årlig körsträcka har satts till 1800 mil, baserat på de körsträckor som SCB har tagit fram för miljöbilar i staten för åren 2009 och 2010.

Uppgifter om underhållskostnad för varje bilmodell har hämtats från bilmodellens fordonstillverkare. Underhållskostnaderna ger endast en anvisning om hur mycket underhållet kan kosta. Bränsleförbrukningen för de bilar som ingår i studien har hämtats från Transportstyrelsens vägtraﬁkregister. För samtliga etanolbilar har bränsleförbrukningen av etanol uppskattas vara

35 procent högre än för bensin. Denna schablon utgår från mätningar som Traﬁkverket låtit göra på etanolbilars bränsleförbrukning.181

Vidare utgår beräkningen från antagandet att etanolbilar tankas till 100 procent med etanol. Priset på etanol och bensin har under perioden varierat, men tankningsgraden av etanol respektive bensin bedöms inte påverka beräkningen av bränslekostnad på ett avgörande sätt.

Uppgift om fordonsskatt för respektive bilmodell och märke har tagits fram av Transportstyrelsen.182 År 2010 infördes en femårig skattebefrielse från fordonsskatt för fordon som uppfyller utsläppskraven i förordningen

(2009:1) om miljö- och traﬁksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Skattebefrielsen innebär att fordonsägaren inte behöver betala fordonsskatt

180Datum 2011-10-06.

181E-postmeddelande från Traﬁkverket, 2011-11-25.

182www.transportstyrelsen.se. September 2011.

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	107	RIKSREVISIONEN
	107

123

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

under de fem första åren från det att fordonet tas i bruk. Ändringen för personbilar trädde i kraft 1 januari år 2010, men gällde retroaktivt och kunde tillämpas för bilar som togs i bruk från och med den 1 juli år 2009.

Riksrevisionen har i beräkningen av livscykelskostnader utgått från att samtliga miljöbilar som köptes under åren 2009 och 2010 är befriade från fordonsskatt.

Försäkringskostnaden har hämtats från Kammarkollegiet medan uppgifter om restvärde/återköpsvärde har hämtats från www.bilpriser.se. Det är svårt att få fram en exakt skattning av restvärdet, varför denna variabel kan utgöra en osäkerhetsfaktor.

Utöver dessa värden utgår beräkningen av livscykelkostnader från följande förutsättningar: Antal bilar utgår från antal köpta bilar i varje vald miljöbilsgrupp enligt underlag från SCB om statens miljöbilsköp. Antal användningsår har satts till tre år och kalkylräntan till fyra procent. Dessa

uppgifter baseras på uppgifter från upphandlare inom offentlig sektor med vana av fordonsupphandlingar.

RIKSREVISIONEN

108

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

124

201

	upphandling oﬀentlig i Miljökrav
	109
125	RIKSREVISIONEN

Köpta och leasade bilar och miljöbilar för åren 2008, 2009 och 2010. Antal och andelar fördelat på respektive drivmedel.

		Antal totala	Antal	Andel	varav etanol	andel etanol	varav gas	andel gas	varav el (ren el		varav diesel	andel diesel	varav bensin andel bensin
		bilar (st)	miljöbilar (st)	miljöbilar (%)	(st)	(%)	(st)	(%)	och hybrid) (st)	andel el (%)	(st)	(%)	(st)	(%)
	Statliga myndigheter	1098	561	51,1%	462	82,4%	15	2,8%	32	5,9%	52	9,1%	0	0,0%
	Kommuner	4510	2541	56,3%	1692	66,6%	237	9,3%	68	2,7%	461	18,1%	83	3,3%
2008	Landsting	2066	1529	74,0%	1126	73,6%	52	3,4%	70	4,6%	246	16,1%	35	2,3%
	Privat	121028	32830	27,1%	17364	52,9%	77	0,2%	530	1,6%	6389	19,5%	8470	25,8%
	Företag	146124	47823	32,7%	37001	77,4%	956	2,0%	2944	6,2%	4476	9,4%	2446	5,1%
	Totalt	274826	85284	31,0%	57645	67,6%	1337	1,6%	3644	4,3%	11624	13,6%	11034	12,9%
	Statliga myndigheter	764	384	50,3%	286	74,5%	32	8,3%	8	2,1%	55	14,3%	3	0,8%
	Kommuner	4403	3243	73,7%	1291	39,8%	482	14,9%	67	2,1%	917	28,3%	486	15,0%
2009	Landsting	1648	1424	86,4%	969	68,0%	74	5,2%	57	4,0%	287	20,2%	37	2,6%
	Privat	101264	32622	32,2%	14402	44,1%	266	0,8%	622	1,9%	9293	28,5%	8039	24,6%
	Företag	120306	43789	36,4%	22962	52,4%	5331	12,2%	2427	5,5%	8493	19,4%	4576	10,5%
	Totalt	228385	81462	35,7%	39910	49,0%	6185	7,6%	3181	3,9%	19045	23,4%	13141	16,1%
	Statliga myndigheter	885	488	55,1%	288	59,0%	39	8,0%	8	1,6%	152	31,1%	1	0,2%
	Kommuner	4981	3806	76,4%	1164	30,6%	500	13,1%	101	2,7%	1621	42,6%	420	11,0%
	Landsting	1709	1490	87,2%	631	42,3%	157	10,5%	43	2,9%	601	40,3%	58	3,9%
	Privat	141572	50755	35,9%	11742	23,1%	253	0,5%	761	1,5%	26218	51,7%	11781	23,2%
	Företag	159209	61698	38,8%	20914	33,9%	6537	10,6%	2842	4,6%	25207	40,9%	6198	10,0%
	Totalt	308356	118237	38,3%	34739	29,4%	7486	6,3%	3755	3,2%	53799	45,5%	18458	15,6%

Källa:SCB.

2011/12:134 .Skr

1 Bilaga

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

RIKSREVISIONEN

110

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

126

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter ﬁnns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2010 2010:1	Styrning inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och
	modeller för resursfördelning
2010:2	Regeringens försäljning av Vasakronan
2010:3	Från många till en – sammanslagningar av myndigheter
2010:4	Klassiﬁcering av kurser vid universitet och högskolor –
	regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning
2010:5	Arbetspraktik
2010:6	Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter
2010:7	Inställda huvudförhandlingar i brottmål
2010:8	Sveaskog AB och dess uppdrag
2010:9	En förändrad sjukskrivningsprocess
2010:10	Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare
2010:11	Enhetlig beskattning?
2010:12	Riksrevisorernas årliga rapport 2010
2010:13	Säkerheten i statens betalningar
2010:14	Tillämpningen av det ﬁnanspolitiska ramverket. Regeringens
	redovisning i 2010 års ekonomiska vårproposition
2010:15	AB Svensk Exportkredit
2010:16	Underhåll av järnväg
2010:17	Kapitalförvaltning i tider av kraftiga värdeförändringar.
	En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen
	som stiftare
2010:18	Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för
	trygghetssystem – har möjligheter till effektivisering utnyttjats?
2010:19	Förberedelsearbetet i apoteksreformen
2010:20	Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s
	snabbinsatsförmåga
2010:21	Statliga stöd i alkoholpolitiken – Påverkas ungas alkoholkonsumtion?
2010:22	Underhållsstödet – för barnens bästa?
2010:23	Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?
2010:24	Sveriges skatteavtal med andra länder – effekterna av regeringens
	arbete
2010:25	Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?
2010:26	Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet
	– ett bättre samarbete ger högre utbyte
2010:27	Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom
	infrastrukturområdet

Miljökrav i oﬀentlig upphandling	111	RIKSREVISIONEN
	111

127

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

2011 2011:1	Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen
	– omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring?
2011:2	Använder lärosätena resurserna effektivt?
	Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor
2011:3	Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor
2011:4	IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt
	prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?
2011:5	Statliga IT-projekt som överskrider budget
2011:6	Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?
2011:7	Traﬁkverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna?
2011:8	Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter
2011:9	Myndigheternas insatser för ﬁnansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset
	av utvecklingen i Baltikum 2005–2007
2011:10	Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen?
2011:11	Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –
	Redovisningen av ﬁnans- och sysselsättningspolitiska ramverk
2011:12	Statens stöd till studieförbunden
2011:13	Leverans på utsatt tid? En granskning av försvarets internationella
	materielsamarbeten
2011:14	Svenska bidrag till internationella insatser
2011:15	Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser
2011:16	Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning
	- förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva?
2011:17	Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning
	– Ett (o)lösligt problem?
2011:18	Brottsutsatt – Myndigheternas hantering av ekonomisk
	kompensation på grund av brott
2011:19	Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg
	– samverkan utan verkan?
2011:20	Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?
2011:21	Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning
2011:22	Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten – hur har det
	blivit och vad har det kostat?
2011:23	Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot
	en likvärdig betygssättning i grundskolan
2011:24	Statliga myndigheters tjänsteexport
2011:25	It-stödet i rättskedjan
2011:26	Stabilitetsfonden – Gör den skäl för namnet?
2011:27	Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och
	rättsväsendet
2011:28	Medﬁnansiering av statlig infrastruktur

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

RIKSREVISIONEN

112

Miljökrav i oﬀentlig upphandling

128

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

129

Skr. 2011/12:134

Bilaga 1

Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. Styrmedlet ska bland annat bidra till att nå etappmålet för år 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Riksrevisionen har granskat om regeringen, berörda myndigheter och Miljöstyrningsrådet använder styrmedlet på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för år 2020 samt om styrningen i övrigt varit effektiv.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas för att öka effektiviteten i

styrmedlet. Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och uppdragen i planen behöver uppdateras. Ytterligare effektivitet kan nås genom att regeringen pekar ut prioriterade produktgrupper i förordning, som regeringen gjort när det gäller statens inköp av miljöbilar. Det kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 271 7

Beställning:

Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

Fax: 08-5171 41 00 publikationsservice@riksrevisionen.se

3JLTSFWJTJPOFO t 4UPDLIPMN t t 5GO t XXXSJLTSFWJTJPOFO TF

130

Socialdepartementet

Skr. 2011/12:134

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2012

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Erlandsson, Hägglund, Borg, Sabuni,

Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Hatt, Ek, Lööf

Föredragande: statsrådet Attefall

Regeringen beslutar skrivelse 2011/12:134 Riksrevisionens rapport om miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?

131