Regeringens proposition 2011/12:100

2012 års ekonomiska vårproposition

Förslag till riktlinjer

Regeringens proposition 2011/12:100

2012 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 april 2012

Fredrik Reinfeldt

Anders Borg

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2013.

Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av det finanspolitiska ramverket och en uppföljning av sysselsättningspolitiken, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och reformutrymmet, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

I propositionen lämnas även förslag till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

PROP. 2011/12:100

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ....................................................................................

19

2

Lagförslag..............................................................................................................

23

 

2.1

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen..................................

23

3

Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken..........................

29

 

3.1

Utsikter för svensk ekonomi ...............................................................

34

 

3.1.1

Stabilisering på finansmarknaderna .....................................................

34

 

3.1.2

Svensk ekonomi påverkas av skuldkrisen 2012 ...................................

35

 

3.1.3

Arbetsmarknaden dämpas ....................................................................

36

 

3.1.4

Riskerna för en sämre utveckling överväger........................................

39

 

3.2

De offentliga finanserna och finanspolitikens inriktning...................

42

 

3.2.1

Utvecklingen av de offentliga finanserna ............................................

42

3.2.2Begränsat reformutrymme och behov av goda

 

säkerhetsmarginaler ..............................................................................

43

3.2.3

Genomsnittlig uppskrivning av utgiftstaket för 2016 ........................

45

3.3

Utmaningar för fler jobb ......................................................................

45

3.3.1Reformer har lagt grund för stark utveckling på

arbetsmarknaden...................................................................................

46

3.3.2Grupper med svag förankring på arbetsmarknaden drabbas av

nedgången..............................................................................................

47

3.3.3Möjligheterna till jobb för grupper med svag förankring på

 

arbetsmarknaden ska stärkas................................................................

47

3.4

Utmaningar för välfärden.....................................................................

56

3.4.1

Ökad egenförsörjning för grupper med låga inkomster.....................

56

3.4.2Ökad tillgänglighet, trygghet och effektivitet inom vård och

 

omsorg...................................................................................................

57

3.4.3

Ett effektivt rättsväsende för trygghet ................................................

58

3.5

Utmaningar för att förstärka konkurrenskraften ...............................

59

3.5.1

Ökad kvalitet i hela utbildningskedjan................................................

59

3.5.2

Entreprenörskap och näringsklimat ....................................................

65

3.5.3

Effektiva transporter är viktiga för tillväxten......................................

69

3.6

Utmaningar för finansiell stabilitet......................................................

69

3.6.1

Stor och koncentrerad banksektor.......................................................

69

3.6.2

Hushållens belåning..............................................................................

70

3.6.3

Ett stabilare finansiellt system .............................................................

70

3.6.4

Konsumenternas ställning på finansmarknaden ska stärkas...............

71

3.7

Utmaningar för en tryggad bostadsmarknad ......................................

75

3.7.1

Brist på bostäder i vissa delar av landet................................................

75

3.7.2

Brist på bostäder är ett hinder för jobb och tillväxt............................

75

3.7.3

Bostadspolitiken reformeras ................................................................

76

5

PROP. 2011/12:100

 

3.8

Utmaningar för energi-, klimat- och miljöpolitiken ...........................

78

 

3.8.1

Energi- och klimatpolitiken är sammankopplade................................

78

 

3.8.2

Det internationella arbetet – klimatfinansiering i fokus .....................

79

 

3.8.3

Klimat- och energiskattepaket..............................................................

79

 

3.8.4

Miljöpolitiken är mångfacetterad .........................................................

80

 

3.9

Samhällsutmaningar på lång sikt...........................................................

80

 

3.9.1

Framtidskommission analyserar utmaningar på lång sikt...................

81

 

3.9.2

Välfärdens långsiktiga finansiering.......................................................

82

4

Beskrivning av ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska

 

 

styrningen inom EU .............................................................................................

87

 

4.1

Beskrivning av det finanspolitiska ramverket ......................................

87

 

4.1.1

Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska

 

 

 

beslutsprocessen ....................................................................................

87

 

4.1.2

Det budgetpolitiska ramverket.............................................................

87

 

4.1.3

Stabiliseringspolitik ...............................................................................

88

 

4.1.4

Statliga ingripanden på finansmarknaderna .........................................

89

 

4.1.5

Öppenhet och tydlighet........................................................................

90

 

4.2

Tillämpningen av ramverket för finanspolitiken .................................

90

4.3Förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken

 

 

i EU ........................................................................................................

92

 

4.3.1

Inledning ................................................................................................

92

 

4.3.2

Lagstiftningspaketet för förstärkt ekonomisk styrning......................

93

 

4.3.3

Ytterligare förstärkt regelverk för euroländerna .................................

95

 

4.3.4

Finanspakten..........................................................................................

96

 

4.4

Förändring av Sveriges MTO................................................................

97

5

En uppföljning av sysselsättningspolitiken .......................................................

101

 

5.1

Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift ......................................

101

 

5.2

Läget på arbetsmarknaden...................................................................

102

 

5.2.1

Återhämtning på arbetsmarknaden ....................................................

103

5.2.2Utvecklingen för grupper med svag förankring på

 

arbetsmarknaden..................................................................................

106

5.2.3

Arbetskraftsefterfrågan.......................................................................

108

5.2.4

Matchning ............................................................................................

110

5.3

Regeringens strategi för högre sysselsättning....................................

112

5.3.1

Orsaker till utanförskapet...................................................................

112

5.3.2

Politikens utformning .........................................................................

115

5.4

Har regeringens politik avsedd effekt? ..............................................

121

5.4.1Indikationer på om politiken leder till en varaktigt högre

sysselsättning och ett minskat utanförskap .......................................

121

5.4.2Indikationer på om reformerna inom sjukförsäkringen har

avsedd effekt ........................................................................................

124

5.4.3Indikationer på om regeringens arbetsmarknadspolitik har

 

 

avsedd effekt ........................................................................................

126

 

5.5

Det fortsatta arbetet............................................................................

128

6

Den makroekonomiska utvecklingen................................................................

135

 

6.1

Internationell och finansiell ekonomi ................................................

136

 

6.2

Svensk efterfrågan................................................................................

142

 

6.3

Produktion och produktivitet i näringslivet ......................................

150

 

6.4

Arbetsmarknaden ................................................................................

151

6

PROP. 2011/12:100

 

6.5

Löner ....................................................................................................

155

 

6.6

Inflation och reporänta .......................................................................

156

 

6.7

Risker och alternativscenarier ............................................................

157

 

6.8

Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2012 ............

161

7

Inkomster............................................................................................................

167

 

7.1

Den offentliga sektorns skatteintäkter ..............................................

167

 

7.1.1

Skatt på arbete .....................................................................................

168

 

7.1.2

Skatt på kapital ....................................................................................

172

 

7.1.3

Skatt på konsumtion och insatsvaror .................................................

174

 

7.1.4

Skattekvoten ........................................................................................

175

 

7.2

Inkomster i statens budget .................................................................

176

 

7.2.1

Skatteinkomster ..................................................................................

176

 

7.2.2

Övriga inkomster ................................................................................

176

8

Utgifter

...............................................................................................................

181

 

8.1 ................

Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter

181

 

8.1.1 ....................................................

Takbegränsade utgifter 2012–2016

182

9

Det ekonomiska .........................................................läget i kommunsektorn

193

 

9.1 ...........................

Kommunsektorn – en stor del av svensk ekonomi

193

 

9.2 .............................................................

Kommunsektorns inkomster

194

 

9.2.1 .......................................................

Kommunsektorns skatteintäkter

195

 

9.2.2 ...........................................................................................

Statsbidrag

196

 

9.3 ..................................................................

Kommunsektorns utgifter

196

 

9.3.1 ...........................................

Kommunal konsumtion i löpande priser

197

 

9.4 ....

Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat i kommunsektorn

198

 

9.5 ...............

Kommunalt finansierad produktion av varor och tjänster

199

 

9.5.1 .......................

Kommunal konsumtion och kostnader i fasta priser

200

 

9.5.2 ..............................................

Kommunalt finansierad sysselsättning

200

 

9.5.3 ....................................................

Produktiviteten i kommunsektorn

202

 

9.6 .......................................

Skuldsättning och soliditet i kommunerna

203

9.7Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen

 

 

för 2012................................................................................................

208

10

Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld............

211

 

10.1

Utgifts- och inkomstförändringar .....................................................

211

 

10.2

Den offentliga sektorns finansiella sparande.....................................

213

 

10.2.1

Staten ...................................................................................................

215

 

10.2.2

Ålderspensionssystemet .....................................................................

218

 

10.2.3

Kommuner och landsting...................................................................

219

 

10.3

Den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen .......................

220

 

10.3.1

Den ekonomiska ställningen..............................................................

220

 

10.3.2

Skuldutvecklingen...............................................................................

222

11

Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av

 

 

reformutrymme och utgiftstak..........................................................................

227

 

11.1

Kriterier för en väl avvägd finanspolitik ............................................

227

11.1.1Det finanspolitiska ramverket är grunden för en ansvarsfull

finanspolitik.........................................................................................

228

11.1.2Principer för avstämning av finanspolitiken mot

överskottsmålet...................................................................................

229

7

PROP. 2011/12:100

11.1.3

Principer för avstämning av finanspolitiken mot utgiftstaket..........

231

11.2

Uppföljning av överskottsmålet .........................................................

233

11.2.1

Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen..........................................

233

11.2.2

Framåtblickande analys av måluppfyllelsen .......................................

234

11.2.3

Bedömning av reformutrymmet.........................................................

234

11.3

Finanspolitikens effekter på efterfrågan ............................................

236

11.4Uppföljning av utgiftstaket samt bedömning av utgiftstak för

 

2016 ......................................................................................................

237

11.4.1

Uppföljning av utgiftstaket.................................................................

237

11.4.2

Bedömning av utgiftstaket för 2016...................................................

239

11.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala

 

 

balanskravet..........................................................................................

242

12

Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns

 

 

finansiella sparande .............................................................................................

247

 

12.1

Inkomster i statens budget .................................................................

248

 

12.1.1

Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2012 ............

248

 

12.1.2

Uppföljning av statens budget för 2010 och 2011.............................

251

 

12.2

Utgifter i statens budget och takbegränsade utgifter........................

252

 

12.2.1

Utgiftsprognos 2012 ...........................................................................

252

12.2.2Utgiftsprognos 2013–2015 jämfört med budgetpropositionen

 

för 2012 ................................................................................................

256

12.3

Statens budgetsaldo .............................................................................

257

12.4

Den offentliga sektorns finanser ........................................................

258

13 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet......................................

263

13.1

Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt? ..............

264

13.1.1De offentliga inkomsterna och utgifterna måste balansera över

tiden......................................................................................................

264

13.1.2Den offentliga skulden och sparandet måste utvecklas på ett

hållbart sätt...........................................................................................

265

13.1.3 Fördelningen av välfärden måste vara rimlig .....................................

265

13.1.4Målkonflikten mellan fördelnings-, stabiliserings- och

 

strukturpolitik bör vara begränsad .....................................................

266

13.1.5

En sammantagen bedömning ger en bättre bild av hållbarheten ......

266

13.2

Finanspolitiska utmaningar på lång sikt.............................................

267

13.2.1

Hållbarhet i kristider ...........................................................................

267

13.2.2

Demografin och de offentliga finanserna...........................................

268

13.2.3

Efterfrågeeffekter av stigande välstånd ..............................................

269

13.2.4

Kostnadstrycket i den offentliga sektorn...........................................

270

13.2.5

Hur ska välfärden finansieras?............................................................

270

13.3

Hur kan förutsättningarna för långsiktig hållbarhet förbättras?......

271

13.3.1

Produktivitetens betydelse..................................................................

271

13.3.2

Vägar till ett längre arbetsliv ...............................................................

271

13.3.3

Förbättrad integration.........................................................................

273

13.4

Beräkningar av finanspolitikens hållbarhet ........................................

274

13.4.1

Grundscenario .....................................................................................

274

13.4.2

Om den finansiella krisen försvåras ...................................................

276

13.4.3

Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster................................

277

13.4.4

Ett längre arbetsliv...............................................................................

277

13.4.5

Känsligheten i beräkningarna..............................................................

278

8

PROP. 2011/12:100

 

13.4.6

Europeiska kommissionens bedömning av den finansiella

 

 

 

hållbarheten .........................................................................................

280

 

13.5

Sammantagen bedömning av finanspolitikens långsiktiga

 

 

 

hållbarhet.............................................................................................

280

14

Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden ............

283

 

14.1

Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på

 

 

 

utgiftsområden....................................................................................

283

 

14.1.1

Kungafondens kansli...........................................................................

283

 

14.1.2

Ansvaret för vissa associationsrättsliga ärenden ...............................

283

 

14.1.3

Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar..................................

284

 

14.1.4

Statligt stöd till idrottsutbildning ......................................................

284

 

14.1.5

Lexikaliskt arbete inom tolkområdet.................................................

284

 

14.1.6

Viss verksamhet vid Havs- och vattenmyndigheten.........................

285

 

14.2

Ändrade namn på utgiftsområden .....................................................

285

Fördjupningsrutor

 

 

 

Demografiska förändringar påverkar sysselsättningsgraden negativt...............

38

 

EU:s åtgärder och inriktning i hanteringen av den statsfinansiella krisen........

40

 

Vilka effekter har jobbskatteavdraget på sysselsättningen? ..............................

53

 

Regeringens reformer för att höja kvaliteten i utbildningen .............................

62

 

Regeringens reformer för att stärka företagsklimatet........................................

68

 

Kapitaltäckningsregler – det svenska förslaget om stramare regler ..................

73

 

Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2013.....................................

84

 

Sänkta lönekostnader för arbetsgivare som anställer personer med svag

 

 

 

förankring på arbetsmarknaden .........................................................

118

 

Nulägesbedömning av resursutnyttjandet........................................................

139

 

Svensk exportmarknad.......................................................................................

147

 

Sverige och obalansförfarandet..........................................................................

163

 

Spridning i skuldsättning och soliditet mellan olika kommungrupper...........

206

 

Överskottsmålet och långsiktig finansiell hållbarhet.......................................

266

Bilagor

Bilaga 1 Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser Bilaga 2 Analys av utgiftsutvecklingen 2001–2016

Bilaga 3 Fördelningspolitisk redogörelse

Bilaga 4 Utvidgad redovisning av den offentliga sektorns investeringar, kapitalstock och reala förmögenhet

Bilaga 5 Utvärdering av jobbskatteavdraget

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2012

9

PROP. 2011/12:100

Tabellförteckning

3.1

Sammanfattningstabell..............................................................................................

31

3.2

Nyckeltal....................................................................................................................

35

3.3

Den konsoliderade offentliga sektorns finanser......................................................

42

3.4

Indikatorer för uppföljning av överskottsmålet......................................................

43

3.5

Utgiftstak 2012–2016................................................................................................

45

3.6

Uppskattade effekter av jobbskatteavdraget ...........................................................

54

3.7

De fyra storbankernas tillgångar och kapitalnivåer vid årsskiftet 2011/12............

70

5.1

Nedsättningar och stöd för att anställa olika personer med 20 000 kronor

 

 

per månad i bruttolön .........................................................................................

118

5.2

Förväntade långsiktiga effekter på arbetskraftsdeltagande, sysselsättning

 

 

och arbetslöshet av regeringens politik 2006–2012 ..........................................

121

5.3

Uppföljning av de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen

 

 

från årsskiftet 2009/10 till och med juni 2011...................................................

125

6.1

Nyckeltal..................................................................................................................

135

6.2

Internationell och finansiell ekonomi....................................................................

138

6.3 BNP..........................................................................................................................

142

6.4

Fasta bruttoinvesteringar........................................................................................

145

6.5

Sveriges handelspartner fördelade på länder..........................................................

148

6.6

Näringslivets produktion........................................................................................

150

6.7

Arbetsmarknad........................................................................................................

151

6.8

Sysselsättningen i olika sektorer.............................................................................

153

6.9

Löner och inflation..................................................................................................

156

6.10 Svenska räntor och växelkurs ...............................................................................

157

6.11 Alternativscenario 1: Svagare internationell efterfrågan.....................................

159

6.12 Alternativscenario 2: Högre potentiell produktivitet.........................................

160

6.13 Regeringens prognoser i 2012 års ekonomiska vårproposition och i

 

 

budgetpropositionen för 2012............................................................................

162

7.1

Totala skatteintäkter jämfört med prognosen i budgetpropositionen för

 

 

2012......................................................................................................................

168

7.2

Bruttoeffekter av ändrade skatte- och avgiftsregler..............................................

168

7.3

Skatt på arbete .........................................................................................................

168

7.4

Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag ............

169

7.5

Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget..................

170

7.6

Skattereduktioner....................................................................................................

172

7.7

Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift ....................................................

174

7.8

Skatt på konsumtion och insatsvaror.....................................................................

174

7.9

Skattekvot................................................................................................................

175

7.10 Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar,

 

 

bruttoeffekter i förhållande till föregående år...................................................

178

8.1

Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter

 

 

2011–2016............................................................................................................

182

8.2

Utgifter per utgiftsområde .....................................................................................

183

10

PROP. 2011/12:100

8.3

Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år ......................

184

8.4

Utgiftsförändringar 2012–2016 i förhållande till föregående år till följd av

 

 

 

tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna åtgärder och finansieringar ..

185

8.5

Helårsekvivalenter i vissa ersättningssystem ........................................................

187

8.6

Volymer inom olika transfereringssystem.............................................................

189

9.1

Löner, arbetade timmar och lönesumma...............................................................

195

9.2

Skatter och statsbidrag ...........................................................................................

195

9.3

Årlig förändring av statsbidrag enligt nationalräkenskaperna, exklusive

 

 

 

kompensation för mervärdesskatt.....................................................................

196

9.4

Totala utgifter för kommuner och landsting.........................................................

197

9.5

Kommunsektorns finanser.....................................................................................

198

9.6

Kommunal konsumtion och kostnader i fasta priser ...........................................

200

9.7

Kommunfinansierad sysselsättning .......................................................................

201

9.8

Antalet arbetade kommunfinansierade timmar ....................................................

202

9.9

Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med budgetpropositionen

 

 

 

för 2012 ...............................................................................................................

208

10.1

Föreslagna utgifts- och inkomstförändringar 2012–2016, effekt på

 

 

 

offentliga sektorns finansiella sparande ............................................................

212

10.2

Utgifts- och inkomstförändringar 2011–2016 i förhållande till föregående

 

 

 

år av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna åtgärder och

 

 

 

finansieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande....................

213

10.3

Den konsoliderade offentliga sektorns finanser.................................................

214

10.4

Skatter och avgifter...............................................................................................

214

10.5

Den offentliga sektorns utgifter ..........................................................................

215

10.6

Statens inkomster och utgifter.............................................................................

215

10.7

Statens finansiella sparande och budgetsaldo......................................................

216

10.8

Statens budgetsaldo 2011–2016 ...........................................................................

216

10.9

Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter 2011–2016......

218

10.10 Ålderspensionssystemet.....................................................................................

218

10.11 Inkomstindex, balanstal och balansindex..........................................................

219

10.12 Kommunsektorns finanser.................................................................................

219

10.13 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder.................................................

220

10.14 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet .............................................

222

10.15 Statsskuldens förändring 2011–2016.................................................................

223

10.16 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till

 

 

 

förändringen .......................................................................................................

224

11.1

Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot

 

 

 

överskottsmålet ..................................................................................................

234

11.2

Indikatorer för impuls till efterfrågan .................................................................

236

11.3

Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2002–2015 ................................................

238

11.4

Utgiftstak för staten 2012–2016..........................................................................

240

11.5

Resultaträkning för kommuner och landsting....................................................

242

12.1

Antaganden och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012.....

248

12.2

Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2012 samt statens

 

 

 

budget för 2010 och 2011 ..................................................................................

249

12.3

Takbegränsade utgifter 2012 ................................................................................

252

12.4

Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2012 ..............................................

254

12.5

Utgifter 2011 och 2012.........................................................................................

255

12.6

Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med budgetpropositionen

 

 

 

för 2012 ...............................................................................................................

256

12.7

Volymprognoser 2013–2015.................................................................................

257

11

PROP. 2011/12:100

 

 

12.8

Utfall för statens budget 2011..............................................................................

258

12.9

Förändring av statens budgetsaldo 2012–2015 jämfört med

 

 

budgetpropositionen för 2012............................................................................

258

12.10 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och

 

 

förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012................................

259

12.11 Offentliga sektorns finansiella ställning Aktuell prognos och förändringar

 

 

jämfört med budgetpropositionen för 2012......................................................

259

13.1

Utträdesålder och återstående medellivslängd. ...................................................

272

13.2

Förändring i S1 och S2 jämfört med grundscenariot. .........................................

279

12

PROP. 2011/12:100

Diagramförteckning

3.1

Räntespreadar för 10–åriga statsobligationer jämfört med Tyskland ....................

34

3.2 Svensk BNP...............................................................................................................

35

3.3

Arbetskraft och sysselsättning.................................................................................

36

3.4

Arbetslöshet..............................................................................................................

36

3.5

Förändring av befolkningen efter ålder 15–74, 2006–2011....................................

38

3.6

Sysselsättningsgraden 2006 och 2011 fördelat på åldersgrupper ...........................

38

3.7

Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse ........................................................

46

3.8

Arbetslöshetens sammansättning............................................................................

47

3.9

Arbetslöshet fördelad på födelseland ......................................................................

49

3.10

Marginalskatt och genomsnittsskatt med och utan jobbskatteavdrag för en

 

 

 

person med endast arbetsinkomster, 2012 års prisbasbelopp............................

53

3.11

Real inkomstutveckling för olika inkomstgrupper...............................................

56

3.12

Andel tillväxtföretag i vissa OECD-länder 2007..................................................

65

3.13

Hushållens skuld- och räntekvot...........................................................................

70

3.14

Banktillgångar i förhållande till BNP, december 2010..........................................

73

3.15

Kapitaltäckningsnivåer ...........................................................................................

74

3.16

Antal nya bostäder och ökningen av hushåll i Stockholms län............................

75

5.1

Antal sysselsatta fördelat efter kön .......................................................................

103

5.2

Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad ..................................................

103

5.3

Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse ......................................................

103

5.4

Förändring av arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och personer i

 

 

 

arbete som andel av befolkningen, från 2006 till 2011, för olika

 

 

 

åldersgrupper ......................................................................................................

104

5.5

Arbetslöshet, internationell jämförelse.................................................................

104

5.6

Arbetslösa fördelat efter inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen .....................

105

5.7

Jobbchanser fördelat efter inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen...................

105

5.8

Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse....................................................

106

5.9

Sysselsättningsgrad i olika grupper jämfört med sysselsättningsgrad för den

 

 

 

arbetsföra befolkningen totalt...........................................................................

106

5.10

Arbetslöshet i olika grupper jämfört med arbetslöshet för den arbetsföra

 

 

 

befolkningen totalt.............................................................................................

107

5.11

Arbetslösa med långa inskrivningstider vid Arbetsförmedlingen, fördelat

 

 

 

på olika grupper..................................................................................................

107

5.12

Jobbchanser för inskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat på olika

 

 

 

grupper................................................................................................................

108

5.13

Långtidsarbetslösa unga, internationell jämförelse.............................................

108

5.14

Nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat efter olika grupper ..................

108

5.15

Antal varsel............................................................................................................

109

5.16

Lediga jobb per anställd, fördelat efter sektor....................................................

109

5.17

Andel tidsbegränsade anställningar fördelat efter kön.......................................

110

5.18

Utflödet från tidsbegränsad anställning..............................................................

110

5.19

Beveridgekurvan ...................................................................................................

111

13

PROP. 2011/12:100

 

 

5.20

Sysselsättningsgrad och arbetslöshet fördelat på län ..........................................

112

5.21

Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem...........................

112

5.22

Löner och sysselsättningsgrad för kvinnor och män, fördelat efter

 

 

utbildningsnivå....................................................................................................

113

5.23

Den varaktiga sysselsättningsgradens utveckling inklusive och exklusive

 

 

regeringens politik ..............................................................................................

122

5.24

Rekryteringsproblem i näringslivet......................................................................

123

5.25

Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem...........................

123

5.26

Personer som får ersättning från vissa trygghetssystem fördelat efter

 

 

ersättningsperiodens längd.................................................................................

124

5.27

Personer med sjukpenning fördelat efter sjukfallslängd.....................................

125

5.28

Nettoförändring av antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning,

 

 

fördelat efter in- och utflöde..............................................................................

126

5.29

Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och programdeltagare......................

127

5.30

Utflödet från jobb- och utvecklingsgarantin som andel av de kvarstående i

 

 

garantin ................................................................................................................

127

5.31

Utflödet från jobbgarantin för ungdomar ...........................................................

128

6.1 TED-spreadar..........................................................................................................

136

6.2 Börsutveckling.........................................................................................................

137

6.3 BNP-tillväxt i Sverige, euroområdet och USA......................................................

137

6.4 Sysselsättningen i Sverige, euroområdet och USA................................................

138

6.5 Brist på arbetskraft och sysselsättningstillväxt......................................................

140

6.6 Antal arbetade timmar ............................................................................................

140

6.7 Kapacitetsutnyttjande .............................................................................................

140

6.8 Produktivitet i näringslivet .....................................................................................

141

6.9 BNP-, arbetsmarknads- och produktivitetsgap.....................................................

141

6.10 Svensk BNP ...........................................................................................................

142

6.11 BNP-gap.................................................................................................................

142

6.12

Bidrag till BNP-tillväxt från total inhemsk efterfrågan ......................................

143

6.13

Hushållens konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot...............................

143

6.14

Hushållens konfidensindikator ............................................................................

144

6.15

Fasta bruttoinvesteringar som andel av BNP ......................................................

144

6.16

Svensk export och global varuhandel...................................................................

145

6.17

Exportorderingång och exportorderstock...........................................................

146

6.18

Bytesbalans ............................................................................................................

146

6.19

Svensk tjänsteexport .............................................................................................

147

6.20

Varuexport .............................................................................................................

148

6.21

Sveriges handelspartner.........................................................................................

148

6.22

Exportmarknadsandelar som andel av global export ..........................................

149

6.23

Näringslivets produktion......................................................................................

150

6.24

Ett urval av sysselsättningsindikatorer.................................................................

151

6.25

Medelarbetstid.......................................................................................................

152

6.26

BNP, arbetade timmar och sysselsättning............................................................

152

6.27

Faktisk och potentiell sysselsättning med och utan politik ...............................

152

6.28

BNP-gap, sysselsättningsgap och timgap ............................................................

152

6.29

Andel sysselsatta i näringslivet varu- resp. tjänsteproducenter samt i

 

 

offentliga myndigheter .......................................................................................

153

6.30

Arbetskraft och sysselsatta 15–74 år....................................................................

154

6.31

Långtidsarbetslösa.................................................................................................

154

6.32

Arbetslöshet ..........................................................................................................

155

6.33

Löneökningar i hela ekonomin.............................................................................

155

14

 

 

PROP. 2011/12:100

6.34

Reallön och nominell lön .....................................................................................

156

6.35

Enhetsarbetskostnad, produktivitet och löner ...................................................

157

6.36 BNP .......................................................................................................................

160

6.37

Arbetslöshet..........................................................................................................

160

7.1

Totala skatteintäkter ...............................................................................................

167

7.2

Arbetade timmar, timlön och lönesumma ............................................................

169

7.3

Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på arbete................

169

7.4

Antal personer som betalar statlig inkomstskatt..................................................

171

7.5

Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetspriser ...............................................

173

7.6

Skatt på företagsvinster ..........................................................................................

173

7.7

Hushållens konsumtion i löpande priser och underliggande intäkter från

 

 

 

mervärdesskatt....................................................................................................

175

8.1

Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska

 

 

 

program samt antalet helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och

 

 

 

arbetsmarknadspolitiska program 2011–2016 ..................................................

187

8.2

Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och

 

 

 

aktivitetsersättning samt antalet helårsekvivalenter i sjuk- och

 

 

 

rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning 2011–2016............

188

9.1

Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2016.............................................................

194

9.2

Konsumtion i löpande priser..................................................................................

197

9.3

Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i

 

 

 

kommuner och landsting ...................................................................................

199

9.4

Kommunal konsumtion och kostnader i fasta priser ...........................................

200

9.5

Kommunalt finansierad sysselsättning och sysselsättning i kommunsektorn....

201

9.6

Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i

 

 

 

ekonomin ............................................................................................................

201

9.7

Antalet kommunalt finansierade arbetstimmar ....................................................

202

9.8

Produktivitet i kommunsektorn............................................................................

203

9.9

Skulder i kommuner, kommunkoncerner och staten...........................................

204

9.10

Soliditeten i kommuner och kommunkoncerner ...............................................

205

9.11

Skulden i olika kommunkoncerner 2010, inklusive pensionsåtagandet

 

 

 

utanför balansräkningen.....................................................................................

206

9.12

Skulden i kommunkoncernen inklusive pensionsåtagandet utanför

 

 

 

balansräkningen ..................................................................................................

206

9.13

Soliditeten i olika kommunkoncerner 2010, inklusive pensionsåtaganden

 

 

 

utanför balansräkningen.....................................................................................

207

9.14

Soliditeten i kommunkoncernen inklusive pensionsåtaganden utanför

 

 

 

balansräkningen ..................................................................................................

207

10.1

Den offentliga sektorns finansiella sparande ......................................................

213

10.2

Inkomster och utgifter .........................................................................................

214

10.3

Statens budgetsaldo 2000–2016 ...........................................................................

217

10.4

Utveckling av inkomstindex och balansindex.....................................................

219

10.5

Utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter samt finansiella

 

 

 

sparande ..............................................................................................................

220

10.6

Den offentliga sektorns tillgångar och skulder...................................................

221

10.7

Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet ...............................................

221

10.8

Statsskuldens utveckling 2000–2016 ...................................................................

222

10.9

Den konsoliderade bruttoskulden.......................................................................

223

11.1

Utgiftstak och takbegränsade utgifter.................................................................

238

11.2

Utgiftstak 1997–2006 ...........................................................................................

240

11.3

Kommunsektorns resultat och finansiella sparande...........................................

242

15

PROP. 2011/12:100

 

 

11.4

Andel kommuner och landsting som redovisat nollresultat eller överskott

 

 

2000–2011............................................................................................................

243

11.5

Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting...........................

243

13.1

Statsskuld 2007 och 2011......................................................................................

267

13.2

Försörjningskvoter 1875–2099.............................................................................

268

13.3

Förändring i folkmängd efter ålder mellan 2010–2050.......................................

268

13.4

Offentligt nettobidrag per person efter ålder 2008.............................................

269

13.5

Offentliga preliminära inkomster och utgifter 2000–2099.................................

274

13.6

Finansiellt sparande i grundscenariot 2000–2099................................................

275

13.7

Nettoskuld och Maastrichtskuld 2000–2099.......................................................

275

13.8

Primärt finansiellt sparande vid försvårad kris 2000–2099 .................................

276

13.9

Primärt finansiellt sparande med högre efterfrågan 2000–2099 .........................

277

13.10 Primärt finansiellt sparande med ett längre arbetsliv 2000–2099 .....................

278

13.11 Primärt finansiellt sparande vid försämrat utgångsläge 2000–2099 .................

278

16

1

Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2011/12:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1.godkänner regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budget- politiken (avsnitt 3),

2.antar regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen (avsnitt 2.1 och 14.2),

3.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse respektive utgiftsområde 2 Samhälls- ekonomi och finansförvaltning (avsnitt 14.1.1),

4.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse respektive utgiftsområde 24 Näringsliv (avsnitt 14.1.2),

5.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 14 Arbets- marknad och arbetsliv respektive utgifts- område 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning (avsnitt 14.1.3),

6.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning respektive utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid (avsnitt 14.1.4),

7.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning respektive

utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid (avsnitt 14.1.5),

8.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 20 Allmän miljö-

och naturvård respektive utgiftsområde 1 Rikets styrelse (avsnitt 14.1.6).

19

2

Lagförslag

4 kap.
4.6.5 bereda

PROP. 2011/12:100

2 Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att tilläggsbestämmelserna 4.6.5, 4.6.8, 4.6.9 och 5.12.1 till riksdagsordningen1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Civilutskottet skall ärenden om

1.äktenskaps-, föräldra-, ärvda-, handels-, jorda- och utsökningsbalkarna och lagar som ersätter eller anknyter till föreskrifter

idessa balkar, i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts beredning,

2.försäkringsavtalsrätt,

3.bolags- och föreningsrätt,

4.skadeståndsrätt,

5.transporträtt,

6.konkursrätt,

7.konsumentpolitik,

8.internationell privaträtt,

9 lagstiftning i andra ärenden av

Civilutskottet ska bereda ärenden om

1.äktenskaps-, föräldra-, ärvda-, handels-, jorda- och utsökningsbalkarna och lagar som ersätter eller anknyter till föreskrifter

idessa balkar, i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts beredning,

2.försäkringsavtalsrätt,

3.bolags- och föreningsrätt,

4.skadeståndsrätt,

5.transporträtt,

6.konkursrätt,

7.konsumentpolitik,

8.internationell privaträtt,

9 lagstiftning i andra ärenden av

1 Riksdagsordningen omtryckt 2007:726.

23

PROP. 2011/12:100

allmänt privaträttslig beskaffenhet,

allmänt privaträttslig beskaffenhet,

10. bostadspolitik,

 

 

 

10. bostadspolitik,

 

 

 

 

11. vattenrätt,

 

 

 

11. vattenrätt,

 

 

 

 

12. bebyggelseplanläggning,

 

12. bebyggelseplanläggning,

 

 

13. byggnadsväsendet,

 

 

13. byggnadsväsendet,

 

 

 

14. fysisk planering samt

 

 

14. fysisk planering samt

 

 

 

15.

 

expropriation,

15.

 

 

expropriation,

fastighetsbildning

 

 

och

fastighetsbildning

 

 

 

och

lantmäteriväsendet.

 

 

 

lantmäteriväsendet.

 

 

 

 

Ärenden

om

anslag

 

inom

Ärenden

om

anslag

inom

utgiftsområde 18 Samhällsplanering,

utgiftsområde 18 Samhällsplanering,

bostadsförsörjning,

byggande

samt

bostadsförsörjning och

byggande

konsumentpolitik

bereds

av

samt

konsumentpolitik bereds

av

civilutskottet.

 

 

 

civilutskottet.

 

 

 

 

 

 

 

 

4.6.8

 

 

 

 

 

 

Socialförsäkringsutskottet

skall

Socialförsäkringsutskottet

 

ska

bereda ärenden om

 

 

 

bereda ärenden om

 

 

 

 

1. allmän försäkring,

 

 

1. allmän försäkring,

 

 

 

2. allmän pension,

 

 

 

2. allmän pension,

 

 

 

 

3. arbetsskadeförsäkring,

 

 

3. arbetsskadeförsäkring,

 

 

 

4. ekonomiskt stöd åt

 

 

4. ekonomiskt stöd åt

 

 

 

barnfamiljer,

 

 

 

 

barnfamiljer,

 

 

 

 

 

5. svenskt medborgarskap samt

5. svenskt medborgarskap samt

6. migration.

 

 

 

6. migration.

 

 

 

 

Ärenden

om

anslag

 

inom

Ärenden

om

anslag

inom

utgiftsområdena 8

Migration, 10

utgiftsområdena 8

Migration,

10

Ekonomisk

trygghet vid

sjukdom

Ekonomisk

trygghet

vid

sjukdom

och handikapp, 11 Ekonomisk

och

funktionsnedsättning,

 

11

trygghet vid ålderdom och 12

Ekonomisk

trygghet

vid

ålderdom

Ekonomisk trygghet för familjer och

och 12 Ekonomisk trygghet för

barn bereds av socialförsäkrings-

familjer och barn bereds av

utskottet.

 

 

 

 

socialförsäkringsutskottet.

 

 

 

 

 

 

 

4.6.92

 

 

 

 

 

 

Socialutskottet

ska

bereda

Socialutskottet

ska

 

bereda

ärenden om

 

 

 

 

ärenden om

 

 

 

 

 

1. omsorger om barn och ungdom

1. omsorger om barn och ungdom

i den mån ärendena inte tillhör ett

i den mån ärendena inte tillhör ett

annat utskotts beredning,

 

 

annat utskotts beredning,

 

 

 

2. omsorg om äldre och

2. omsorg om äldre och personer

handikappade,

 

 

 

med funktionsnedsättning,

 

 

 

3. åtgärder mot missbruk och

3. åtgärder mot missbruk och

andra socialtjänstfrågor,

 

 

andra socialtjänstfrågor,

 

 

 

4. alkoholpolitiska åtgärder,

 

4. alkoholpolitiska åtgärder,

 

 

5. hälso- och sjukvård samt

 

5. hälso- och sjukvård samt

 

 

6. sociala ärenden i övrigt.

 

6. sociala ärenden i övrigt.

 

 

Ärenden

om

anslag

 

inom

Ärenden

om

anslag

inom

utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård

utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård

2 Senaste lydelse 2010:867.

24

PROP. 2011/12:100

och social omsorg bereds av socialutskottet.

och social omsorg bereds av socialutskottet.

 

 

 

 

 

 

 

5 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5.12.13

 

 

 

 

 

 

 

 

Statsutgifterna

ska

hänföras

 

till

Statsutgifterna ska hänföras till

följande

utgiftsområden:

1 Rikets

följande utgiftsområden:

1 Rikets

styrelse,

2

Samhällsekonomi

och

styrelse,

2

Samhällsekonomi och

finansförvaltning, 3 Skatt, tull och

finansförvaltning, 3 Skatt, tull och

exekution,

4

Rättsväsendet,

5

exekution,

4

Rättsväsendet,

5

Internationell samverkan, 6 Försvar

Internationell samverkan, 6 Försvar

och samhällets

krisberedskap,

7

och

samhällets

krisberedskap,

7

Internationellt bistånd, 8 Migration,

Internationellt bistånd, 8 Migration,

9 Hälsovård, sjukvård och social

9 Hälsovård, sjukvård och social

omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid

omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid

sjukdom

 

och

handikapp,

 

11

sjukdom

och

funktionsnedsättning,

Ekonomisk trygghet vid ålderdom,

11

Ekonomisk

 

trygghet

vid

12 Ekonomisk trygghet för familjer

ålderdom,

12

Ekonomisk

trygghet

och barn, 13 Integration och

för familjer och barn, 13 Integration

jämställdhet, 14 Arbetsmarknad och

och jämställdhet, 14 Arbetsmarknad

arbetsliv,

 

15

Studiestöd,

 

16

och arbetsliv, 15 Studiestöd, 16

Utbildning

och

universitets-

Utbildning

 

och

universitets-

forskning,

17

Kultur,

medier,

forskning,

17

Kultur,

medier,

trossamfund

och

fritid,

 

18

trossamfund

 

och

fritid,

18

Samhällsplanering,

 

 

 

 

Samhällsplanering,

 

 

 

 

bostadsförsörjning,

byggande

samt

bostadsförsörjning

 

och

byggande

konsumentpolitik,

19

Regional

samt konsumentpolitik, 19 Regional

tillväxt, 20 Allmän miljö- och

tillväxt, 20 Allmän miljö- och

naturvård,

21

Energi,

 

22

naturvård,

 

 

21

 

Energi,

22

Kommunikationer,

23

Areella

Kommunikationer,

23

Areella

näringar,

landsbygd

och

livsmedel,

näringar,

landsbygd

och

livsmedel,

24 Näringsliv, 25 Allmänna bidrag

24 Näringsliv, 25 Allmänna bidrag

till kommuner, 26 Statsskuldsräntor

till kommuner, 26 Statsskuldsräntor

m.m. och 27 Avgiften till Europeiska

m.m. och 27 Avgiften till Europeiska

unionen.

 

 

 

 

 

 

 

unionen.

 

 

 

 

 

 

 

Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2012 och tillämpas första gången i fråga om statens budget för 2013.

3 Senaste lydelse 2010:867.

25

3

Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2011/12:100

3 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

Sammanfattning – Jobb och välfärd

Den europeiska skuldkrisen fördjupades under hösten 2011. Risken för att högt skuldsatta länder skulle ställa in betalningarna under oordnade former var överhängande. Ett intensivt arbete inom EU för att avvärja den akuta krisen har stabiliserat situationen. Fortfarande är dock osäkerheten stor.

Höstens fördjupade skuldkris i euroområdet har haft en dämpande inverkan på de globala tillväxtutsikterna, framför allt för 2012. Den svagare utvecklingen i omvärlden dämpar också Sveriges tillväxtutsikter. I takt med att förtroendet för ekonomin hos hushåll och företag stärks när situationen på de finansiella marknaderna fortsätter att stabiliseras väntas en gradvis ökning av efterfrågan.

Genom att värna starka offentliga finanser, förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och förbättra förutsättningarna för företagande har Sverige skaffat sig bättre förutsättningar att hantera finans- och skuldkrisen. Kraftiga stabili- seringspolitiska insatser har genomförts utan att äventyra förtroendet för överskottsmålet.

Stabila offentliga finanser garanterar välfärden

Stabila offentliga finanser är en grundförutsätt- ning för regeringens ekonomiska politik. Sverige ska stå stabilt när det är oroligt i omvärlden. Medborgarna ska kunna vara säkra på att skolor, barnomsorg och sjukvård fungerar även under svåra tider. Genom en ansvarsfull politik, där överskottsmålet upprätthålls och utgiftstaket inte överskrids, säkrar vi ordning och reda i eko- nomin och en fortsatt trygg grund för Sverige att

möta framtida utmaningar. Flertalet skuldtyngda länder inom EU behöver fortsätta skuld- saneringen och genomföra viktiga struktur- reformer. Risken för nya vågor av ekonomisk och finansiell oro är alltjämt påtaglig. Sverige har därför behov av goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna för att ha tillräckliga resurser för att hantera en eventuell fördjupad kris.

En politik för full sysselsättning

Det viktigaste målet för regeringens ekonomiska politik är full sysselsättning. Utformningen av politiken har sedan 2006 tagit sin utgångspunkt i att få fler i arbete och färre som står utanför arbetsmarknaden. Sammansättningen av åtgärder har skiftat över åren, bl.a. beroende på kraftiga svängningar i konjunkturen i spåren av finans- och skuldkrisen. Men inriktningen har varit tydlig – regeringen har satt jobben främst. Sysselsättningen har ökat med 96 000 personer 2011 och med 213 000 personer sedan 2006. Sysselsättningsgraden är i EU:s absoluta toppskikt. Samtidigt har utanförskapet minskat med motsvarande omkring 225 000 personer sedan 2006.

Sämre konjunkturutsikter i skuldkrisens spår försvagar utvecklingen på arbetsmarknaden. Detta ska motverkas. När länder i Sveriges omvärld tvingas skära ner i välfärden och höja skatter för hushåll och företag, kan Sverige genom aktiva insatser för jobb, omställning och företagande dämpa nedgången på arbets- marknaden och aktivt motverka att arbets- lösheten biter sig fast på en hög nivå. Antalet arbetslösa har minskat med 38 000 personer

29

PROP. 2011/12:100

2011 och Sverige har sedan 2006 klättrat från 13:e till 8:e plats när det gäller lägst arbetslöshet i EU.

En politik som sätter jobben främst handlar om att alla människor ska ges en chans på arbets- marknaden. Arbete har nämligen ett större värde än bara lön och produktion. Med jobb kommer gemenskap, trygghet och känslan av att vara behövd. Genom ökad sysselsättning och minskat utanförskap minskas klyftorna och samman- hållningen ökar.

Full sysselsättning är också en förutsättning för att Sverige ska förbli ett konkurrenskraftigt land med långsiktigt hållbar tillväxt. Att fortsätta sätta jobben främst i utformningen av politiken är centralt för regeringen.

Underlätta etablering på arbetsmarknaden och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt

Utöver hanteringen av skuldkrisens direkta effekter behöver Sverige ta sig an viktiga utmaningar för högre varaktig sysselsättning och lägre jämviktsarbetslöshet, stärkt välfärd, för- bättrade villkor för företagen samt ett mer hållbart klimat.

Drivkrafterna till arbete behöver stärkas ytterligare, bl.a. genom att kontinuerligt se över skatter och marginaleffekter. Arbetsmarknadens funktionssätt ska även fortsättningsvis för- bättras. Det behövs fler vägar till jobb, särskilt för dem som står längst från arbetsmarknaden. Alla människor ska ges en chans på arbets- marknaden. Ingen ska lämnas utanför i passiva system. Utbildning är viktigt för att stärka individens kompetens och förbättra möjlig- heterna att få arbete eller starta företag. Den höga arbetslösheten bland unga, utrikes födda, personer med relativt kort utbildning och personer med funktionsnedsättning kräver ytterligare åtgärder. Viktiga inslag är satsningar på utbildning, praktikplatser och andra åtgärder som rustar människor att komma i arbete och bygger ett starkt och sammanhållet samhälle.

Den svenska arbetsmarknadsmodellen ska värnas och utvecklas. Regeringen vill aktivt stödja initiativ från arbetsmarknadens parter som leder till högre varaktig sysselsättning och lägre jämviktsarbetslöshet. Särskilt viktigt är initiativ för grupper med svag förankring på arbetsmark- naden. Samtal mellan arbetsmarknadens parter kring bl.a. hur ungas inträde på arbetsmarknaden ska kunna underlättas pågår. Initiativ har redan tagits tillsammans med parterna för att skapa ett

system för korttidsarbete som ska kunna aktiveras nästa gång en exceptionellt kraftig låg- konjunktur av det slag som inträffade 2009 drabbar Sverige.

Fler bostäder och bättre tillgång på hyreslägenheter

En politik för full sysselsättning och ett samhälle som håller ihop förutsätter en väl fungerande bostadsmarknad. Människor ska ha möjlighet att flytta till platser där efterfrågan på arbetskraft är hög, där möjligheten att uppnå egen försörjning är god, och där risken för utanförskap och ar- betslöshet är låg. Det ska också finnas goda möjligheter att välja boendeform. Det är inte minst viktigt för unga som vill in på bostads- marknaden och för barnfamiljer där behoven ofta skiftar över tiden. Regeringen aviserar därför i denna proposition förslag för att under- lätta uthyrning av privatägda bostäder och öka drivkrafterna för att bygga nya bostäder.

Skuldkrisen ger svag utveckling som stabiliseras 2012

Som en följd av de statsfinansiella problemen i flera euroländer bromsade svensk ekonomi in kraftigt under slutet av 2011. Inbromsningen innebär att tillväxten för helåret 2012 blir svag. Regeringen skriver ner sin BNP-prognos för 2012 till 0,4 procent, från 1,3 procent i budget- propositionen för 2012. Under 2012 bedöms hushållens och företagens förtroende successivt återvända i takt med att osäkerheten kring stats- skuldskrisen i Europa minskar.

Svagare utveckling på arbetsmarknaden

Arbetsmarknaden har som helhet återhämtat sig snabbt 2010 och 2011, såväl vad gäller syssel- sättningen som antalet arbetade timmar.

Sveriges öppna och exportinriktade ekonomi påverkas kraftigt av de ekonomiska problemen i omvärlden. Avmattningen i BNP-tillväxten 2012 innebär en svag utveckling även på arbets- marknaden. Arbetslösheten väntas stiga från 7,5 procent 2011 till 7,8 procent 2012, för att se- dan återigen minska successivt.

Osäkerheten är stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen. Sammantaget bedöms riskerna för en sämre utveckling överväga, även om de bedöms ha minskat något sedan budget- propositionen för 2012 beslutades i september 2011.

30

Tabell 3.1 Sammanfattningstabell

Procentuell förändring om annat ej anges

Utfall 2011, prognos 2012–2016

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

BNP

3,9

0,4

3,3

3,7

3,6

3,2

Arbetade timmar1

2,3

-0,3

0,5

1,6

1,5

0,9

Sysselsatta, 15-74 år

2,1

-0,1

0,3

1,4

1,7

0,8

Arbetslöshet2

7,5

7,8

7,7

6,9

5,7

5,2

Arbetslöshet, äldre def.3

5,3

5,5

5,5

4,5

3,5

3,0

BNP-gap4

-1,0

-2,7

-2,1

-0,9

-0,4

0,0

Löner5

2,4

3,2

3,1

3,3

3,7

3,7

KPI

3,0

1,2

1,3

1,6

2,5

2,8

Finansiellt sparande6

0,1

-0,3

0,3

1,6

3,0

3,7

Konsoliderad brutto-

38,4

37,7

35,4

31,8

27,5

22,5

skuld7

 

 

 

 

 

 

1Kalenderkorrigerad.

2Andel av arbetskraften.

3Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetslösa i procent av arbets- kraften exklusive heltidsstuderande, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, ursprungligen avsågs 16–64 år. Skillnaden mellan åldersgrupperna är marginell när det gäller arbetslöshetstalet.

4Procent av potentiell BNP.

5Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

6Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP.

7Den offentliga sektorns bruttoskuld i procent av BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Begränsat reformutrymme och behov av goda säkerhetsmarginaler

Konjunkturavmattningen bidrar till att det offentligfinansiella sparandet inte förbättras fullt så snabbt som beräknades i budgetpropo- sitionen för 2012. För 2012–2015 har det finansiella sparandet reviderats ner med mellan 0,2 och 0,5 procent av BNP per år. Överskott i den offentliga sektorns finanser uppnås 2013, vilket sedan stiger till 3,7 procent av BNP 2016.

Givet riskbilden finns det fortsatt ett behov av goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finan- serna, även om behovet har minskat något sedan budgetpropositionen för 2012 beslutades i september 2011. Vid en kraftigt sämre konjunk- turutveckling än den i huvudscenariot, där sysselsättningen riskerar att försvagas allvarligt, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella mark- naderna. Denna strategi säkerställer att de offentliga finanserna inte blir en källa till osäkerhet.

Resursutnyttjandet är samtidigt lågt och arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov

PROP. 2011/12:100

att i budgetpropositionen för 2013 föreslå vissa åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast på en hög nivå. Det ekonomiska läget bedöms dock inte vara sådant att det nu finns behov av breda krisåtgärder.

Regeringens bedömning är att det kommer att finnas ett begränsat reformutrymme i budget- propositionen för 2013.

Politikens inriktning

Det begränsade reformutrymmet bör användas dels, som ovan noterats, till åtgärder som mot- verkar att arbetslösheten biter sig fast, dels till vissa åtgärder som stärker ekonomins funktions- sätt, förbättrar den ekonomiska standarden för utsatta grupper och som förstärker välfärden. Inriktningen för politiken i närtid är att hantera skuldkrisens effekter. I fokus står framför allt att stärka förutsättningarna för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden att få arbete, som unga, personer med utländsk bakgrund och andra grupper med hög långtidsarbetslöshet.

I arbetet med budgetpropositionen för 2013 lägger regeringen därför fokus på följande områ- den.

Fler i arbete på en inkluderande arbetsmarknad

Regeringens främsta mål är full sysselsättning. Genomförda reformer för att få fler i arbete har haft betydande positiva effekter, men ytterligare åtgärder krävs för att föra Sverige mot full sysselsättning. Ett gott näringslivsklimat i hela landet är viktigt för sysselsättningen.

Regeringens politik med jobbskatteavdrag i flera steg har stärkt drivkrafterna att arbeta för framför allt låg- och medelinkomsttagare. Både skattesystemets och socialförsäkringarnas ut- formning påverkar drivkrafterna för arbete, varför regeringens politik även fortsättningsvis är inriktad på att stärka arbetslinjen. Reformerna av trygghetssystemen ska följas upp och behovet av justeringar prövas för att ingen ska falla mellan stolarna och för att underlätta vägen tillbaka till arbete.

Minskad arbetslöshet bland unga och personer med utländsk bakgrund prioriteras högt. Dessa personer stod 2011 för ca 5 procent- enheter, dvs. två tredjedelar, av den samlade arbetslösheten på ca 7,5 procent. Det är viktigt att de som har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden får det stöd och den hjälp de

31

PROP. 2011/12:100

behöver. Det är därför angeläget att övergången från skola till arbetsliv sker så effektivt som möjligt och att ungas inträde på arbets- marknaden underlättas.

Regeringen avser att förbättra möjligheterna till arbete och företagande bland unga. Möjlig- heterna att få arbete förbättras genom insatser som stärker efterfrågan och sänker trösklarna in på arbetsmarknaden för grupper med svag för- ankring på arbetsmarknaden, t.ex. sänkt arbets- givaravgift, nystartsjobb eller former av subven- tionerad anställning. Genom utbildningsinsatser (exempelvis i svenska), i yrkesförberedande utbildning och i ren grundutbildning, kan individens kompetens stärkas och därmed förutsättningarna för denne att få arbete.

Regeringens ambition är att i dialog med arbetsmarknadens parter förbättra flexibiliteten på arbetsmarknaden och underlätta inträdet exempelvis genom utökade möjligheter till praktik och lärlingsanställningar.

När arbetsmarknaden fungerar bra kan arbets- sökande och företag som vill anställa snabbt och lätt hitta varandra. Arbetet med att förbättra arbetsmarknadens funktion pågår alltjämt, exempelvis genom att söka vägar för att ytterligare förbättra matchningen mellan arbets- lösa och lediga jobb samt med insatser för att förbättra effektiviteten i arbetsförmedlingen.

Förbättrad välfärd

Den gemensamt finansierade välfärden ska hålla hög kvalitet och komma alla till del.

Utbildning är centralt både för den enskilde individen och för samhället i stort. En bra skola kompenserar för skillnader i elevernas livsvillkor och förutsättningar, samt utgör en viktig grund för människors framtida möjligheter. Utbildning skapar förutsättningar för alla medborgare att aktivt delta i samhället och göra egna aktiva val om sina liv. Regeringens arbete med att förbättra kvaliteten i utbildningskedjan fortsätter. En prioriterad fråga är att underlätta lösningar som främjar övergången mellan skola och arbetsliv.

Regeringens politik syftar till hög kvalitet, mångfald och valfrihet inom skolan, vården och omsorgen. Lika höga krav ska gälla för såväl privata som offentliga verksamheter och kombineras med uppföljning, utvärdering och granskning.

Svensk hälso- och sjukvård uppvisar goda me- dicinska resultat vid en internationell jämförelse. Regeringen vill fortsätta att förbättra vårdens

tillgänglighet och stärka patientsäkerheten. En åldrande befolkning och ett ökat behov av vård- och omsorgstjänster innebär ytterligare utma- ningar för hälso- och sjukvården samt äldre- omsorgen.

Regeringens arbete med att säkerställa ett effektivt rättsväsende fortsätter. Målsättningen är att genomföra reformer som förebygger brott och som leder till snabba, tydliga och konse- kventa reaktioner på brott.

Förstärkt konkurrenskraft

Sverige har i många avseenden goda förutsätt- ningar för företagande. Befolkningen är välutbil- dad och har också tagit till sig ny teknik snabbt. En högkvalitativ högre utbildning och forskning är nödvändig för att ha internationellt konkur- renskraftiga företag. Näringslivet är innovativt med omfattande forsknings- och utvecklings- verksamhet och det finns god finansiell kapa- citet. Den svenska konkurrenskraften har stärkts genom regeringens utveckling av företagsklima- tet. Företagsklimatet i Sverige rankas högt i internationella jämförelser. För att bibehålla denna plats även i framtiden krävs bl.a. en aktiv politik för innovation och företagande.

Regeringen fortsätter att vidta åtgärder för att främja företagande och företagsklimatet. Företagsskattekommitténs förslag om risk- kapitalavdrag (SOU 2012) bereds i Regerings- kansliet. Kommittén har ett brett uppdrag och ska fram till utgången av 2013 ha lämnat tre betänkanden, ett om skatteincitament för risk- kapital, ett om skatteincitament för forskning och utveckling och i huvudbetänkandet behandlas möjligheterna att minska beskatt- ningen av riskkapital i bolagssektorn och att göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och lån. Ett led i regeringens arbete är också de åtgärder mot skatteplanering med ränteavdrag som nyligen presenterats. Genom dessa motverkas oacceptabla skatteupplägg och förutsättningarna för beskattning på lika villkor inom bl.a. välfärdssektorn förbättras. Åtgärderna skapar ett utrymme att minska bolagssektorns skattebelastning vilket bl.a. kan ske genom att bolagsskatten sänks.

För att stärka konkurrenskraften och säkra välfärden framöver krävs forskning och innovationskraft i världsklass. Regeringen kommer i den kommande propositionen om forskning och innovation att presentera en tydlig satsning på dessa områden.

32

Effektivare person- och godstransporter är centrala för ekonomisk tillväxt och ökar möjlig- heterna för människor att hitta arbete inom pendlingsavstånd. För företag innebär väl fungerande transporter möjligheter att anställa personal med rätt kompetens och att verka i hela landet. Väl fungerande transporter är därmed av stor betydelse för företagens konkurrenskraft och för investeringsklimatet. Att vårda den infrastruktur som finns är av största vikt för att säkra robusta väg- och järnvägssystem.

Regeringen avser att lämna en infrastruktur- proposition till riksdagen hösten 2012. Propo- sitionen är en viktig del i arbetet med att möta de framtida behoven av åtgärder inom transport- systemet.

Ett stabilt finansiellt system

Ett stabilt och väl fungerande finansiellt system är av central betydelse för ekonomin. En rad åt- gärder har vidtagits för att stärka den finansiella stabiliteten, men det faktum att den svenska banksektorn är stor i relation till BNP innebär betydande risker. Svenska skattebetalare ska inte behöva betala för oansvarigt risktagande hos bankerna. Baserat på hur den svenska bank- sektorn är uppbyggd har regeringen, Riksbanken och Finansinspektionen gjort bedömningen att de fyra svenska storbankerna ska ha högre kapitaltäckningskrav än Basel III:s minimikrav på 7 procents s.k. kärnprimärkapital i förhållande till bankens riskvägda tillgångar. Regeringens ambition är att i ett första steg höja kraven till 10 procent av de riskvägda tillgångarna, fr.o.m. den 1 januari 2013. I ett andra steg ska sedan kravet stiga till 12 procent 2015. Genomförandet påverkas dock av såväl pågående förhandlingar på EU-nivå som stabiliteten i det svenska finansiella systemet.

Parallellt med arbetet att stärka regelverket och förbättra tillsynen av finansmarknaderna arbetar regeringen aktivt med att stärka konsu- menternas ställning gentemot de finansiella företagen. Konsumenterna befinner sig i ett kunskapsunderläge som på sikt riskerar att urholka deras förtroende för finansföretagen. Genom tydligare information framför allt gällande avgifter ökar möjligheterna för konsumenterna att skilja mellan bra och dåliga finansiella produkter. Gränsdragningen mellan rådgivning och marknadsföring av komplexa finansiella produkter ses över. Avgifter, risker och avkastning måste redovisas tydligare.

PROP. 2011/12:100

Bättre bostadstillgång

Regeringen vill förbättra rörligheten på arbets- marknaden och ge alla, oavsett ekonomisk ställning, tillgång till jobb- och studiemöjlig- heter. Därför behöver bl.a. tillgången till bostäder och mångfalden i utbudet av bostäder förbättras. Brist på boende försämrar möjlig- heten för enskilda, inte minst unga, att flytta dit jobben finns eller till studier på annan ort.

En rad reformer för en bättre bostadsmarknad har genomförts sedan 2006. Den tidigare fastighetsskatten på bostäder, som inte upp- levdes som rättvis och legitim, har avskaffats. En ny plan- och bygglag har förenklat plan- och bygglovsprocesserna. Ineffektiva subventioner har avskaffats och parterna på bostads- marknaden har nått hållbara överenskommelser.

Detta reformarbete fortsätter. Regeringen aviserar i denna proposition förslag som gör det enklare och ökar drivkrafterna för privatpersoner att hyra ut sin bostad och på så sätt snabbt öka tillgången på bostäder. Vidare aviseras åtgärder för att stimulera till högre bostadsbyggande.

Förslagen är ett led i det fortsatta arbetet med att reformera bostadsmarknaden för att trygga tillgången på bostäder för alla, inom ramen för den nuvarande modellen för hyresmarknaden.

Effektiv klimatpolitik

Klimatförändringarna är tillsammans med bevarandet av biologisk mångfald, havsmiljö och giftfri miljö regeringens mest prioriterade mil- jöfrågor. Det förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i andra internationella sammanhang. Eftersom klimatförändringar är globala är internationella överenskommelser en viktig del i ett effektivt klimatarbete. Sverige har gått och går före och har åtagit sig att vidta fler och snabbare åtgärder än många andra EU- länder. Genom kostnadseffektiva och långsiktiga åtgärder arbetar regeringen för att fortsatt uppnå Sveriges ambitiösa mål för klimat- och energi- politiken. Regeringen ambition är att Sverige år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv ener- giförsörjning, utan nettoutsläpp av växthusgaser.

Regeringens fortsatta reformambitioner

Regeringens reformambitioner för mandat- perioden, som presenterades i budget- propositionen för 2011, genomförs när det finns reformutrymme, det ekonomiska läget tillåter och under förutsättning att viktiga reformer inom prioriterade välfärdsområden kan säkras.

33

PROP. 2011/12:100

För att minska utanförskapet, öka den var- aktiga sysselsättningen och göra det mer attrak- tivt att utbilda sig, starta och driva företag vill regeringen ytterligare förstärka jobbskatte- avdraget och höja den nedre skiktgränsen för statlig skatt. När individer och familjer får behålla mer av sina inkomster ökar dessutom självständigheten och möjligheterna att forma sina egna liv. Regeringen har ambitionen att fortsatt förbättra företagsklimatet och villkoren för företagande, investeringar och sysselsättning, bl.a. genom att se över företagsbeskattningen. Regeringen avser även att under 2013 eller 2014 återkomma med förslag om sänkt skatt för pensionärer, under förutsättning att det råder balans i de offentliga finanserna.

3.1Utsikter för svensk ekonomi

I spåren av de statsfinansiella problemen i flera euroländer bromsade svensk ekonomi in kraftigt under slutet av 2011. Inbromsningen innebär att tillväxten 2012 förväntas bli svag och att arbets- lösheten stiger. Osäkerheten kring statsskulds- krisen i Europa har minskat och de finansiella marknaderna har börjat stabiliseras. Under 2012 återvänder successivt förtroendet bland hushåll och företag. Efterfrågan i Sverige bedöms därför gradvis öka i slutet av 2012 och framåt. Sysselsättningen förväntas börja öka un- der 2013, och 2014-2016 utvecklas arbetsmark- naden starkt. Arbetslösheten närmar sig 5 procent 2016 och resursutnyttjandet i ekonomin som helhet bedöms då vara normalt.

Det råder stor osäkerhet om den framtida konjunkturutvecklingen. Även om riskbilden förskjutits i positiv riktning jämfört med be- dömningen i budgetpropositionen för 2012 be- döms fortfarande riskerna för en svagare ut- veckling dominera.

3.1.1Stabilisering på finansmarknaderna

Den finansiella oron var påtaglig under hösten 2011, men har sedan dess minskat till följd av åtgärder som vidtagits av Europeiska central- banken (ECB), EU och länder med akuta statsfinansiella problem. Stödåtgärder som vid- tagits av ECB i syfte att underlätta bankers finansiering har minskat den finansiella stressen i

banksektorn. Därigenom har riskerna för en kraftig kreditåtstramning minskat betydligt. Ökat finanspolitiskt samarbete inom EU samt omfattande åtstramnings- och reformprogram i flera euroländer har bidragit till att stabilisera de finansiella marknaderna (se diagram 3.1). Den finansiella oron väntas fortsätta att minska 2012.

Trots att oron på de finansiella marknaderna har avtagit och åtgärder vidtagits för att motverka den statsfinansiella krisen är den internationella konjunkturutvecklingen fortsatt mycket osäker.

I euroområdet väntas saneringen av de offent- liga finanserna, en svag inhemsk efterfrågan och en dämpad omvärldsefterfrågan medföra en mild recession 2012. Saneringen av de offentliga finanserna och genomförandet av strukturrefor- mer kommer att ta tid och ge resultat först på sikt. Återhämtningen i euroområdet blir därmed utdragen 2013–2016.

Diagram 3.1 Räntespreadar för 10–åriga statsobligationer

jämfört med Tyskland

 

 

Procent

 

 

 

16

 

 

 

14

Spanien

 

 

Italien

 

 

 

 

 

12

Portugal

 

 

 

 

 

10

 

 

 

8

 

 

 

6

 

 

 

4

 

 

 

2

 

 

 

0

 

 

 

2009

2010

2011

2012

Källa: Reuters Ecowin.

Den amerikanska ekonomin har hittills påver- kats i relativt liten omfattning av statsskulds- krisen i euroområdet. Det finns tydliga tecken på en starkare konjunktur i USA, med t.ex. sjun- kande arbetslöshet. Resursutnyttjandet är dock för närvarande lågt och återhämtningen väntas bli utdragen, även om tillväxten stimuleras av en expansiv penningpolitik. Det beror bl.a. på att det finns ett behov av en kraftfull konsolidering av de offentliga finanserna även i USA. Den po- litiska oenigheten i kongressen skapar dock stor osäkerhet om utformningen av den framtida finanspolitiken.

Den svaga konjunkturen i omvärlden dämpar den svenska tillväxten, främst under 2012. I takt med att de finansiella marknaderna fortsätter att

34

stabiliseras, och åtgärder vidtas för att lösa de statsfinansiella problemen i Europa, avtar dock oron bland svenska hushåll och företag.

3.1.2Svensk ekonomi påverkas av skuldkrisen 2012

Den svenska ekonomin har vuxit mycket snabbt under 2010 och under större delen av 2011 (se diagram 3.2). Både den inhemska efterfrågan och exporten har varit viktiga drivkrafter för åter- hämtningen efter finanskrisen. Under slutet av 2011 dämpades dock tillväxten i svensk ekonomi markant och konjunkturen väntas mattas tydligt 2012. Detta beror på flera samverkande faktorer. De statsfinansiella problemen i framför allt euroområdet har medfört att omvärlds- efterfrågan och därmed efterfrågan på svenska exportprodukter har dämpats kraftigt. Exporten minskade under slutet av 2011 och indikatorer tyder på en svag ökning av exporten under inledningen av 2012. Hushållens konsumtion dämpades redan under andra halvåret 2011 till följd av bl.a. ökad osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen och en svag förmögenhets- utveckling. Det osäkra ekonomiska läget, den svaga exportefterfrågan och den svaga inhemska efterfrågan gör att företag avvaktar med att investera.

Diagram 3.2 Svensk BNP

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Miljarder kr

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 200

8

 

 

Procentuell förändring (vänster skala)

 

 

 

1 100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Säsongrensad nivå på kvartal (höger skala)

 

 

 

6

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

900

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

700

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

300

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2010.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den svaga tillväxten i svensk ekonomi väntas leda till ett minskat resursutnyttjande 2012. Mätt med det s.k. BNP-gapet sjunker resurs- utnyttjandet från -1,0 procent 2011 till - 2,7 procent 2012 (se tabell 3.2). De närmaste åren kan produktionen och sysselsättningen därmed öka snabbt utan att det uppstår överhettningstendenser. Det beror på en

PROP. 2011/12:100

kombination av det låga resursutnyttjandet i ekonomin 2012 och stark potentiell tillväxt till följd av bl.a. regeringens reformer för en bättre fungerande arbetsmarknad och ett bättre företagsklimat.

Tabell 3.2 Nyckeltal

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016

Procentuell förändring om annat ej anges

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

 

 

 

 

 

 

 

BNP

3,9

0,4

3,3

3,7

3,6

3,2

BNP-gap1

-1,0

-2,7

-2,1

-0,9

-0,4

0,0

Sysselsatta

2,1

-0,1

0,3

1,4

1,7

0,8

Sysselsättningsgrad2

80,0

79,7

79,6

80,5

81,6

82,4

Arbetade timmar3

2,3

-0,3

0,5

1,6

1,5

0,9

Produktivitet 3,4

2,4

1,3

3,2

2,3

1,9

2,0

Arbetslöshet5

7,5

7,8

7,7

6,9

5,7

5,2

Arbetslöshet, äldre def.6

5,3

5,5

5,5

4,5

3,5

3,0

Löner7

2,4

3,2

3,1

3,3

3,7

3,7

KPI8

3,0

1,2

1,3

1,6

2,5

2,8

1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

2Enligt EU2020-målet, dvs. sysselsatta i procent av befolkningen i åldersgruppen 20–64 år.

3Kalenderkorrigerad.

4Produktivitet i näringslivet.

5I procent av arbetskraften.

6Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetslösa i procent av arbets- kraften exklusive heltidsstuderande, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, ursprungligen avsågs 16–64 år. Skillnaden mellan åldersgrupperna är marginell när det gäller arbetslöshetstalet.

7Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

8Årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

I takt med att de finansiella marknaderna fortsätter att stabiliseras och hushållens oro minskar, väntas hushållens konsumtion öka snabbare från andra halvåret 2012 och framåt. En expansiv penningpolitik och gradvis ljusare utsikter på arbetsmarknaden bidrar till att hushållens konsumtion ökar i god takt 2013– 2016. Även i omvärlden väntas konjunkturen stärkas, vilket bidrar till en snabbare exporttillväxt. Allt eftersom efterfrågan och produktionen ökar i snabbare takt blir behovet av investeringar förhållandevis stort, vilket leder till att de ökar starkt. BNP ökar med i genomsnitt ca 3,5 procent per år 2013–2016 och den goda tillväxten gör att resursutnyttjandet stiger successivt. Lågkonjunkturen blir dock utdragen och först i slutet av prognosperioden bedöms resursutnyttjandet bli normalt i ekonomin som helhet.

35

PROP. 2011/12:100

3.1.3Arbetsmarknaden dämpas

Regeringens reformer har lagt grunden för motståndskraftig arbetsmarknad

Återhämtningen på arbetsmarknaden har varit snabb de senaste två åren. Antalet sysselsatta har ökat kraftigt (se diagram 3.3). Den starka upp- gången i sysselsättningen har även inneburit att arbetslösheten har minskat, trots att arbetskraftsdeltagandet har ökat påtagligt (se diagram 3.3 och diagram 3.4). De senaste två årens goda utveckling på arbetsmarknaden kan förklaras av både en starkare konjunktur och reformer som stärkt arbetslinjen och företags- klimatet. Ett tecken på att regeringens reformer har förbättrat arbetsmarknadens funktionssätt är att arbetskraftsdeltagandet och sysselsättnings- graden har ökat i de flesta åldersgrupper. Skuld- krisen gör dock att utvecklingen dämpas och att arbetslösheten börjar falla tillbaka först 2013 (se diagram 3.4). Under fjärde kvartalet 2011 var den säsongsrensade arbetslösheten 7,5 procent.

Diagram 3.3 Arbetskraft och sysselsättning

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 300

 

 

 

I arbetskraften

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 100

 

 

 

Sysselsatta

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 900

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 700

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 300

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 900

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 700

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

 

 

 

Diagram 3.4 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Säsongrensad data.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Inbromsning på arbetsmarknaden

Inbromsningen i den svenska ekonomin under slutet av 2011 har redan medfört att företagens behov av att öka antalet anställda snabbt har avtagit. Ökningen av sysselsättningen dämpades under slutet av 2011 och den bedöms bli i princip oförändrad under hela 2012. Inbromsningen beror främst på att företagen inte förnyar visstidsanställningar och inte ersätter naturliga avgångar i samma utsträckning som de gjort de senaste åren. Någon våg av varsel i nivå med utvecklingen 2008 och 2009 väntas dock inte. Utbudet av arbetskraft väntas samtidigt fortsätta att öka till följd av att befolkningen i arbetsför ålder växer. Arbetslösheten bedöms därför stiga till 7,8 procent 2012.

I takt med att efterfrågan i ekonomin åter tar fart förbättras läget på arbetsmarknaden och sysselsättningen förväntas därför öka snabbt un- der framför allt 2014 och 2015. Arbetslösheten väntas minska till 5,2 procent 2016, vilket är i linje med regeringens bedömning av jämvikts- arbetslösheten 2016.

Den svaga utvecklingen under 2012 försvårar framför allt för dem som varit arbetslösa länge. Andelen långtidsarbetslösa bedöms öka 2012. Långtidsarbetslösheten skiljer sig samtidigt kraftigt åt mellan olika grupper. Personer födda utanför Europa, äldre och personer med högst förgymnasial utbildning är t.ex. långtidsar- betslösa i högre utsträckning än andra grupper. För dessa grupper blir det ännu svårare att få jobb när konjunkturen åter försvagas, dels för att en individs anställningsbarhet tenderar att

36

PROP. 2011/12:100

minska med arbetslöshetstidens längd, dels för att långtidsarbetslöshet i sig kan vara stigmatiserande. Det låga resursutnyttjandet på arbetsmarknaden och avmattningen av konjunkturen 2012 bidrar till att den pågående avtalsrörelsen väntas resultera i måttliga löneökningar, även om löneökningarna antas bli högre i denna avtalsrörelse än i 2010 års förhandlingsrunda. I takt med att arbetsmarknadsläget förbättras bedöms lönerna öka något snabbare 2014–2016.

Det låga resursutnyttjandet leder i kombinat- ion med relativt låga enhetsarbetskostnader till att den underliggande inflationen väntas bli lägre än 2 procent under större delen av prognos- perioden. Riksbanken antas sänka reporäntan till 1 procent under sommaren 2012 och sedan behålla den nivån i cirka ett år. Reporäntan höjs därefter under andra halvåret 2013 i takt med att resursutnyttjandet och inflationstrycket stiger.

37

PROP. 2011/12:100

Demografiska förändringar påverkar sysselsättningsgraden negativt

Mellan 2006 och 2011 ökade antalet sysselsatta med 213 000 personer. Under samma period har sysselsättningsgraden i befolkningen (15–74 år) minskat från 65,8 till 65,6 procent. Att syssel- sättningsgraden minskat något samtidigt som antalet jobb ökat beror på att befolkningen ökat, men framför allt på att befolkningens samman- sättning ändrats på ett ogynnsamt sätt (se diagram 3.5).

Diagram 3.5 Förändring av befolkningen efter ålder 15–74, 2006–2011

Tusental

40

30

20

10

0 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72

-10

-20

-30

Anm.: Befolkningen mätt den 31 december 2006 respektive 2011. Källa: Statistiska centralbyrån.

En viktig förklaring till att sysselsättningsgraden totalt sett minskat något är att gruppen 25–64 år, vilken är den grupp som har högst sysselsätt- ningsgrad, har minskat som andel av befolk- ningen sedan 2006. Det beror i huvudsak på att många i de stora årskullar som föddes på 1940-talet nu går i pension.

Förändringen i befolkningens åldersstruktur döljer det faktum att sysselsättningsgraden ökat inom olika åldersgrupper. Särskilt mycket har den ökat bland de som är mellan 25 och 69 år. Bland de riktigt unga (15–19 år) och äldsta (70–74 år) har sysselsättningsgraden emellertid minskat (se diagram 3.6).

Diagram 3.6 Sysselsättningsgraden 2006 och 2011 fördelat på åldersgrupper

Procent av befolkningen

90

80

 

2006

 

2011

 

 

 

 

70

60

50

40

30

20

10

0

 

 

 

15–24 år

25–64 år

65–74 år

Totalt (15–74 år)

Källa: Statistiska centralbyrån.

Utrikes födda har kraftigt ökat sin andel av befolkningen mellan 2006 och 2011, från 14,9 procent till 17,3 procent. Utrikes födda har jämfört med inrikes födda sedan länge en lägre sysselsättningsgrad, vilket i sig är problematiskt (se avsnitt 5). Sysselsättningsgraden har legat stilla bland utrikes födda mellan 2006 och 2011.

Betydelsen av demografiska förändringar kan illustreras med en beräkning där sysselsättnings- graden inom olika grupper hålls konstant på 2006 års nivå, samtidigt som befolknings- strukturen tillåts ändras. En sådan beräkning visar att sysselsättningsgraden enbart till följd av demografiska förändringar skulle ha minskat med drygt 2 procentenheter mellan 2006 och 2011. I själva verket minskade sysselsättnings-

graden för gruppen

15–74

år med

bara

0,2 procentenheter.

Detta

illustrerar

att

regeringens politik bidragit till att hålla uppe sysselsättningen väl, särskilt om man beaktar att den demografiska utvecklingen varit ogynnsam.

38

PROP. 2011/12:100

3.1.4Riskerna för en sämre utveckling och BNP öka mer än vad som förväntas, utan att

överväger

Osäkerheten är stor kring den framtida konjunkturutvecklingen. Sammantaget bedöms riskerna för en sämre utveckling överväga, även om de bedöms ha minskat något sedan budgetpropositionen för 2012 beslutades i september 2011.

En risk som tydligt avtagit under inledningen av 2012 är risken för att de europeiska bankerna i praktiken skulle förlora möjligheten att finansi- era sig på de finansiella marknaderna. ECB:s utfärdande av treåriga lån till låg ränta har påtagligt minskat risken för att de statsfinansiella problemen sprider sig till banksektorn.

I flertalet euroländer kvarstår emellertid de underliggande problemen med höga skuldnivåer och låg potentiell tillväxt. Det finns bl.a. en risk för att den finanspolitiska konsolideringen inte varaktigt minskar underskotten i de offentliga finanserna. Det finns också en risk att de negativa effekterna av de nödvändiga finanspolitiska åtstramningarna blir större än vad som antas i prognosen. Även för USA råder det stor osäkerhet om tidpunkten och omfattningen av framtida finanspolitiska åtstramningar. En svagare utveckling i både euroområdet och USA än vad som antas i prognosen skulle resultera i en betydligt mer utdragen återhämtning i omvärlden, och därmed även i Sverige.

I Sverige finns det en risk att den pågående inbromsningen i svensk ekonomi får större negativa permanenta effekter på arbets- marknaden. Det skulle i så fall ske genom att grupper som i nuläget står långt ifrån arbetsmarknaden inte kommer in på den. Fler personer skulle då lämna arbetskraften permanent. Det finns även indikationer på att matchningen på arbetsmarknaden har försämrats den senaste tiden. Om detta beror på strukturella faktorer kan jämviktsarbetslösheten bli högre än vad som antas i prognosen.

Samtidigt är det möjligt att regeringens politik får större positiva effekter än vad som förutses i prognosen. Sysselsättningsgraden har ökat i de flesta åldersgrupper och arbetskraften har ökat starkare än den demografiska utvecklingen, trots det svaga konjunkturläget. Detta indikerar att regeringens reformer har förbättrat arbetsmark- nadens funktionssätt. Om deltagandet i arbets- kraften fortsätter att öka i större omfattning än vad som antas i prognosen kan sysselsättningen

det uppstår överhettningstendenser i ekonomin. En ytterligare osäkerhetsfaktor är utvecklingen av produktiviteten. Produktiviteten har utvecklats svagt sedan finanskrisen. Det finns en risk att produktiviteten fortsätter att utvecklas svagt, t.o.m. svagare än vad som antas i prognosen. Samtidigt kan företagen ha ett uppdämt behov av att investera, vilket i så fall skulle resultera i att de börjar investera tidigare och i större omfattning än vad som antas i prognosen, med högre produktivitet som följd. Detta skulle medföra en högre BNP-tillväxt de kommande åren och en högre BNP-nivå på lång sikt.

39

PROP. 2011/12:100

EU:s åtgärder och inriktning i hanteringen av den statsfinansiella krisen

Den globala finansmarknadskrisen som inleddes hösten 2008 tydliggjorde att det fanns brister i EU:s gemensamma regelverk för ekonomisk styrning. Det som ursprungligen var en kris på den finansiella marknaden övergick under 2009 och 2010 till en statsfinansiell kris, med stora konsekvenser för EU-ländernas ekonomier. Den statsfinansiella krisen har resulterat i att EU har vidtagit en rad åtgärder för att hantera den akuta krisen, men även för att förebygga uppkomsten av framtida kriser.

Krisens underliggande orsaker

När eurosamarbetet inrättades fanns en bred enighet om behovet av ekonomisk-politiska krav på de enskilda länderna. För att främja stabila offentliga finanser och motverka makro- ekonomiska obalanser beslutade därför EU:s medlemsstater att införa en stabilitets- och tillväxtpakt. Pakten innebär bl.a. att ett lands underskott i de offentliga finanserna inte får överstiga 3 procent av BNP, samtidigt som den offentliga bruttoskulden högst får uppgå till 60 procent av BNP. Om ett land överstiger dessa gränsvärden ska ett underskottsförfarande inledas, såvida inte särskilda omständigheter föreligger. För euroländerna, men inte för övriga EU-länder, kan förfarandet resultera i kännbara böter eller räntelösa depositioner.

Stabilitets- och tillväxtpakten hindrade dock inte att stora budgetunderskott och kraftiga ökningar av de offentliga skulderna uppstod i ett flertal medlemsstater. Regelverket var dessutom inte utformat för att förhindra att betydande makroekonomiska obalanser byggdes upp. Vidare saknades tillräcklig tillsyn av de finansiella marknaderna.

Innan den globala konjunkturen vände nedåt 2008 hade obalanser byggts upp i en rad euro- länder i form av strukturella bytesbalans- underskott, försämrade statsfinanser, bristande konkurrenskraft och en ohållbar utveckling av fastighetspriser. Till följd av den globala finans- krisen drabbades det stora flertalet europeiska länder av ett betydande efterfrågebortfall. För att undvika konkurs hos systemviktiga finansiella institut genomförde dessutom flera länder ett antal räddningsaktioner till stora kostnader för skattebetalarna. Risken var stor för att krisen skulle spridas till andra, i grunden stabila,

finansiella institut. Om detta inträffat hade fördjupade likviditetsproblem och kreditåt- stramningar kunnat uppstå, vilket kunde ha resulterat i en kraftigare konjunkturnedgång. Som ett resultat av räddningsinsatserna ökade statskulderna kraftigt i exempelvis Spanien och Irland.

Oron på de finansiella marknaderna tilltog till följd av en ökad osäkerhet kring betalnings- förmågan i ett flertal euroländer. Krisen i enskilda medlemsländer utvecklades till en förtroendekris för hela eurosamarbetet. För att motverka statsskuldskrisen har tre parallella arbeten inletts på EU-nivå:

1.införandet av nya finansiella stabilitets- mekanismer,

2.en förstärkning av det europeiska bank- systemet, samt

3.en fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet inom framför allt euroområdet.

Finansiella stabilitetsmekanismer

Om ett land inte kan finansiera sin verksamhet på långsiktigt hållbara villkor, varken nationellt eller internationellt, kan landet ansöka om stats- finansiellt stöd. Länder i denna situation brukar i första hand vända sig till den Internationella va- lutafonden (IMF). Lån från IMF är i regel kopplade till fleråriga konsoliderings- och reformprogram, framtagna i samarbete med berört lands regering. Utbetalningen av dessa lån är strikt villkorade av att länderna genomför konsolidering och strukturreformer, s.k. konditionalitet. Utan lån skulle länderna behöva genomföra sin budgetkonsolidering ännu snabbare, alternativt behöva ställa in sina betalningar.

Under 2010 beslutade euroländerna, i samver- kan med IMF, om bilaterala lån till Grekland. Detta tydliggjorde att det fanns ett behov av stabilitetsmekanismer för euroländerna som ett komplement till IMF. Till en början skapades två tillfälliga lånefaciliteter; Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM). Målet är att en permanent stabilitetsmekanism, Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), ska inrättas sommaren 2012 och på sikt ersätta de tillfälliga lånefaciliteterna.

Lån till euroländer i akut kris ger dessa länder andrum att återskapa förtroendet för sina eko- nomier genom budgetkonsolidering och

40

strukturreformer. Därmed kan de på nytt få tillgång till kapitalmarknaden. Dessutom bidrar de nya mekanismerna till att stärka de finansiella marknadernas förtroende för eurosamarbetet. Det är dock osäkert om de nya mekanismerna har en tillräcklig volym för att även kunna tillgodose större euroländers behov av finansieringsstöd.

Ett förstärkt banksystem

EU-länderna har vidtagit åtgärder som syftar till att stärka banksystemet. Tre åtgärder kan pekas ut som särskilt viktiga i detta avseende:

1.rekapitalisering av banker,

2.ökade kapitaltäckningskrav och

3.Europeiska centralbankens (ECB) extra- ordinära insatser.

1.Europeiska bankmyndigheten (EBA) har tilldelats ansvaret för att förbättra kapitalsituat- ionen och finansieringsproblemen i europeiska banker. Efter en marknadsvärdering av ett tretti- otal bankers statspappersinnehav ska europeiska bankers eget kapital uppgå till minst 9 procent i slutet av juni 2012. Banker med stora innehav av statspapper i statsskuldtyngda länder, som har minskat kraftigt i värde, behöver göra betydande kapitaltillskott för att uppnå kapitalkravet.

2.Den finansiella krisen har resulterat i att det nuvarande regelverket för bankernas kapital- hållning, Basel II, inte bedöms beakta riskerna i banksystemet tillräckligt. Av denna anledning har ett nytt regelverk, Basel III, arbetats fram för att göra banker mer stabila och minska risken för framtida finansiella kriser. Även nya krav på bankernas likviditet införs. Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att ta fram ett regel- verk baserat på Basel III (se även avsnitt 3.6).

3.ECB har i flera steg vidtagit tillfälliga extra- ordinära åtgärder för att värna det finansiella systemets funktionssätt. Bland annat har ECB vid två tillfällen erbjudit finansiella institut i euroländer treåriga lån till en låg ränta mot säkerhet. Genom låneprogrammet kan de säkerställa sina finansieringsbehov relativt långt fram i tiden till en låg kostnad, samt förbättra sina räntemarginaler och sitt resultat. Därmed kan bankernas anpassning till de hårdare kapitaltäckningsreglerna i Basel III underlättas, samtidigt som kreditförsörjningen till hushåll och företag understöds.

PROP. 2011/12:100

Fördjupat ekonomisk-politiskt samarbete i EU

Parallellt med nya stabilitetsmekanismer samt reformer och konsolideringsåtgärder i enskilda länder har förhandlingar förts om att stärka och fördjupa det ekonomiskt-politiska samarbetet inom EU.

I september 2010 lade EU-kommissionen fram ett förslag bestående av sex rättsakter. Förslagen trädde i kraft i december 2011 och syftar till att förstärka det finanspolitiska ramverket i EU samt tidigt upptäcka före- komsten av makroekonomiska obalanser. Förslagen innebär i huvudsak att den före- byggande och korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärks, ett direktiv med minimikrav på nationella finanspolitiska ramverk införs, en ny process för övervakning av makro- ekonomiska obalanser införs samt genom att nya sanktioner för euroländerna införs i stabilitets- och tillväxtpakten och i obalansförfarandet.

Som ett komplement till de sex rättsakterna presenterade kommissionen i november 2011 två förordningsförslag om stärkt ekonomisk styrning i euroområdet. Det första förslaget syftar till att stärka övervakningen av euroländer med finansiella problem och till att skapa tydliga villkor för länder som mottar finansiellt stöd. Det andra förslaget innebär utökade rappor- teringskrav för euroländer avseende den nationella budgetpolitiken.

En ytterligare åtgärd för att stärka samord- ningen inom EU är införandet av fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom eko- nomiska och monetära unionen (finanspakten). Fördraget består i huvudsak av krav på införande av regler om balans eller överskott i offentliga finanser, en korrigeringsmekanism i nationell lagstiftning samt mer automatik vid över- trädande av underskottskriteriet inom stabilitets- och tillväxtpakten. Reglerna i fördraget är inte bindande för icke-euroländer förrän vid ett eventuellt framtida euromedlemskap, såvida dessa länder inte frivilligt åtar sig att vara bundna av hela eller delar av fördraget, se vidare avsnitt 4.

Samtliga åtgärder som har vidtagits i spåren av statsskuldkrisen är viktiga steg i ett långsiktigt arbete för att skapa ett starkare finanspolitiskt ramverk inom EU och minska risken för att liknande kriser uppstår.

41

PROP. 2011/12:100

3.2De offentliga finanserna och finanspolitikens inriktning

3.2.1Utvecklingen av de offentliga finanserna

I takt med den ekonomiska återhämtningen har de offentliga finanserna stärkts de senaste åren. Den offentliga sektorns finansiella sparande har ökat från ett underskott på 1 procent av BNP 2009 till ett överskott på 0,1 procent av BNP 2011. Den svaga ekonomiska utvecklingen gör att det finansiella sparandet bedöms uppvisa ett litet underskott på 0,3 procent av BNP 2012, som vänder till ett mindre överskott redan 2013. Därefter förbättras sparandet successivt till 3,7 procent av BNP 2016 (se tabell 3.3).

Utfallet för den offentliga sektorns finansiella sparande 2011 blev 0,1 procent av BNP, vilket var detsamma som i prognosen i budget- propositionen för 2012. För 2012–2015 har det finansiella sparandet reviderats ner med mellan 0,2 och 0,5 procent av BNP per år, främst till följd av högre utgifter.

Skatteintäkterna har reviderats upp med 3 miljarder kronor både 2012 och 2013 jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2012. Det är intäkterna från skatt på arbete som har reviderats upp, huvudsakligen till följd av att de utbetalda lönerna 2011 blev väsentligt högre än förväntat. Högre inkomst- och avtalspensioner bidrar också till de högre intäkterna. År 2014 och 2015 har de totala skatteintäkterna reviderats ned med 2–4 miljarder kronor. De högre intäkterna från skatt på arbete motverkas dessa år av att intäkterna från mervärdesskatten har reviderats ned. Revideringen beror till stor del på lägre investeringar och en ändrad sammansättning av hushållens konsumtion. På inkomstsidan har även övriga inkomster reviderats upp 2012–2013 med 4–7 miljarder kronor, men reviderats ned 2014–2015 med 1 miljarder kronor.

Utgifterna har reviderats upp 2012–2015 med 9–21 miljarder kronor per år jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2012. En stor del av revideringen står de kommunala konsumtionsutgifterna för som nu bedöms bli 4–7 miljarder kronor högre per år 2012–2015. Övriga uppreviderade utgifter utgörs av bl.a. transfereringar till hushåll, investeringsutgifter och ränteutgifter.

Förstärkningen av den offentliga sektorns finan- ser fr.o.m. 2013 sker i staten. Ålderspensions- systemet bedöms få ett litet överskott 2012 som vänds till ett underskott 2013. För tiden därefter bedöms ålderspensionssystemets finanser i princip vara i balans. Den kommunala sektorn redovisar över prognosperioden ett litet negativt finansiellt sparande, men ett positivt resultat och klarar därmed balanskravet.4

Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till 38,4 procent av BNP i slutet av 2011, vilket ger en god marginal till referensvärdet inom EU:s stabilitets- och tillväxtpakt på 60 procent av BNP. Minskade överskott i det finansiella sparandet bidrar till att skulden är något större än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2012. År 2016 beräknas den konsoliderade bruttoskulden uppgå till 22,5 procent av BNP.

Tabell 3.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

Miljarder kronor

Utfall 2011, prognos 2012–2016

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Inkomster

1 735

1 773

1 837

1 922

2 024

2 116

Procent av BNP

49,6

50,1

49,7

49,4

49,5

49,3

Skatter och avgifter

1 546

1 583

1 645

1 727

1 817

1 900

Procent av BNP

44,2

44,7

44,5

44,4

44,4

44,3

Övriga inkomster

190

190

192

194

206

216

Utgifter

1 731

1 783

1 824

1 861

1 902

1 959

Procent av BNP

49,5

50,4

49,3

47,8

46,5

45,7

 

 

 

 

 

 

 

Finansiellt sparande

4

-10

13

60

122

157

Procent av BNP

0,1

-0,3

0,3

1,6

3,0

3,7

Konsoliderad bruttoskuld

1 341

1 335

1 309

1 236

1 126

964

Procent av BNP

38,4

37,7

35,4

31,8

27,5

22,5

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Eftersom osäkerheten är stor kring den framtida konjunkturutvecklingen finns det också en betydande osäkerhet i prognoserna för de offentliga finanserna. En svagare ekonomisk utveckling får snabbt genomslag på de offentliga finanserna. En svagare utveckling på arbets- marknaden får särskilt stor effekt eftersom

4 Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redovisningsmässiga skillnader som kan uppgå till flera miljarder kronor enskilda år. Den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år får detta omedelbart genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna.

42

PROP. 2011/12:100

knappt två tredjedelar av de totala skatte- intäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster.

3.2.2Begränsat reformutrymme och behov av goda säkerhetsmarginaler

snittliga finansiella sparandet på 1,2 procent av BNP, dvs. något över målet. Detta tyder på att det inte finns några stora systematiska fel i finanspolitiken som kan påverka målupp- fyllelsen framöver.

Reformutrymmet bedöms utifrån en avstäm-

Sjuårsindikatorn: Sjuårsindikatorn

uppgår

till

0,5 procent

av BNP

 

för

2012

och

till

ning mot överskottsmålet där ett

antal

fak-

 

1,2 procent av BNP för 2013. Den konjunk-

torer vägs in i bedömningen. Överskottsmålet

turjusterade

sjuårsindikatorn

för

samma

år

är bestämt som ett överskott på 1 procent av

pekar

emellertid

att

sparandet ligger

BNP som ska uppnås i genomsnitt över en

ca 1 procentenhet

högre

än

överskottsmålet.

konjunkturcykel.

Avstämningen

av

över-

Risken

för

en

asymmetrisk

konjunktur-

skottsmålet görs utifrån flera olika indikatorer

utveckling

(BNP-gapet

har

 

varit

negativt

eftersom det inte finns någon indikator som

 

under en mycket lång period) talar dock för

ensam kan mäta måluppfyllelsen.

 

 

 

 

att vikt bör läggas vid både den ojusterade och

Överskottsmålet följs upp både framåt- och

konjunkturjusterade indikatorn. Den samman-

bakåtblickande.

Den

framåtblickande

upp-

tagna bedömningen är

att

det

finansiella

följningen görs

för att

fastställa ett reform-

sparandet i genomsnitt ligger något över över-

utrymme eller besparingsbehov. De indikatorer

skottsmålet under den relevanta perioden.

 

som används för denna utvärdering är

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet.

Strukturellt

sparande:

 

 

Det

 

strukturella

Vid tolkningen av sjuårsindikatorn beaktas också

 

 

 

sparandet bedöms

uppgå

till

1,2

procent

av

det genomsnittliga

konjunkturläget

under den

BNP 2012 och stiger sedan successivt under

period indikatorn omfattar. En bakåtblickande

prognosperioden för att uppgå till 3,7 procent

analys görs

för

att

upptäcka

eventuella

av BNP 2016. Denna indikator pekar på ett fi-

systematiska

fel

i

finanspolitiken

som

kan

nansiellt sparande som ligger marginellt över

påverka måluppfyllelsen framöver. Utifrån dessa

överskottsmålet 2012 och 2013 och som sedan

indikatorer görs sedan en samlad bedömning av

reformutrymmet där hänsyn även tas till

ökar stegvis över prognosperioden. Jämfört

osäkerheten i bedömningen, riskbilden, och till

med bedömningen i budgetpropositionen för

vad som är en välavvägd finanspolitik sett utifrån

2012 har potentiell BNP och därmed det

konjunkturläget (finanspolitiken ska inte bidra

strukturella sparandet reviderats ned relativt

till överhettning eller till att fördjupa en

mycket för samtliga år efter 2010.

 

 

 

konjunkturnedgång). Risken för att konjunktur-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

cykeln kan vara asymmetrisk vägs också in i

Tabell 3.4 Indikatorer för uppföljning av överskottsmålet

 

bedömningen.5

 

 

 

 

 

Procent av BNP respektive potentiell BNP

 

 

 

 

 

Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet

Det bakåtblickande tioårssnittet: År 2002–2011 uppgick det finansiella sparandet i offentlig sektor i genomsnitt till 0,7 procent av BNP (se tabell 3.4). Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. Justerat för det genom- snittliga konjunkturläget låg dock det genom-

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Finansiellt sparande

0,1

-0,3

0,3

1,6

3,0

3,7

 

 

 

 

 

 

 

Bakåtblickande

 

 

 

 

 

 

tioårssnitt

0,7

 

 

 

 

 

Konjunkturjusterat1

1,2

 

 

 

 

 

Sjuårsindikatorn

0,4

0,5

1,2

 

 

 

Konjunkturjusterat1

1,6

1,8

2,0

 

 

 

Strukturellt sparande

0,7

1,2

1,6

2,1

3,2

3,7

BNP-gap

-1,0

-2,7

-2,1

-0,9

-0,4

0,0

Sjuårssnitt

-2,2

-2,3

-1,4

 

 

 

Bakåtblickande

 

 

 

 

 

 

tioårssnitt

-0,9

 

 

 

 

 

5 Utförligare beskrivningar av analysramen för reformutrymmet och de olika indikatorerna finns i avsnitt 11. Se också regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

43

PROP. 2011/12:100

Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen och riskbilden

Samtliga indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet indikerar att det finansi- ella sparandet för närvarande ligger i linje med eller något högre än överskottsmålet, det sist- nämnda gäller särskilt för den senare delen av prognosperioden. Bedömningen är dock osäker och kan komma att ändras till budget- propositionen för 2013.

Beräkningar av prognosprecisionen i finansiellt sparande som gjorts i Finanspolitiska rådets senaste rapport för perioden 1998–2010, visar att prognososäkerheten är så stor som +/– 2 procentenheter redan för innevarande år. Erfarenheten är också att bedömningen av det strukturella sparandet är mycket osäker. Det är inte ovanligt att bedömningen av det strukturella sparandet för ett utfallsår i efterhand ändras med mer än 1 procent av BNP. Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett utfallsår (dvs. i frånvaro av ny politik) uppgick 2000–2010 till hela 2 procent av BNP.6 Om bedömningen av det strukturella sparandet skulle komma att revideras ned i den storleks- ordningen skulle det i praktiken inte finnas något reformutrymme alls 2013, utan i stället uppstå ett sparbehov.

I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att riskerna för en betydligt mer negativ ekonomisk utveckling i Sverige än den som prognostiserades var betydande. Risken för en kombinerad global finans- och skuldkris gjorde det extra angeläget att då upprätthålla relativt stora säkerhetsmargi- naler i de offentliga finanserna. Bedömningen är nu att riskerna för en sämre utveckling fortfa- rande dominerar, men att riskbilden är mindre negativ än den som redovisades i budget- propositionen för 2012. Behovet av säkerhets- marginaler finns således fortfarande, men har minskat något.

I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att prognosen för BNP och sysselsättningen å ena sidan talade för att det skulle kunna vara

6 Detta illustrerades i fördjupningsrutan Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, Förslag till statens budget för 2012, finansplan och skattefrågor).

motiverat att låta finanspolitiken vara något mer expansiv (eller mindre kontraktiv). Å andra sidan talade de tydliga nedåtriskerna kopplade till skuldproblemen i euroområdet för att det var extra angeläget att upprätthålla goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna. Det var då en svår avvägningsfråga vilken vikt som i det lä- get skulle läggas vid behovet av att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, och vilken vikt som skulle läggas vid att finanspolitiken inte skulle vara för åtstramande då resursutnyttjandet på arbets- marknaden fortfarande var svagt. Med hänvisning till den mycket osäkra situationen i omvärlden gjordes då bedömningen att det i det läget var välavvägt att upprätthålla goda säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna. En markant försämring i förtroendet för de offentliga finanserna bedömdes ha större negativa återverkningar på arbetsmarknaden än att finanspolitiken var något återhållsam till följd av behovet av extra säkerhetsmarginaler.

Riskbilden är nu, som ovan anförts, något mindre negativ jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2012. Det talar för ett mindre behov av säkerhetsmarginaler. Dock bedöms det strukturella sparandet vara mindre än i bedömningen som gjordes i budget- propositionen för 2012.

Samlad bedömning av reformutrymmet

Indikatorerna för uppföljning av överskotts- målet pekar sammantaget på att utrymmet för permanenta reformer är relativt begränsat i närtid, men att det ökar successivt under prognosperioden. Även om situationen i Sydeuropa nu ser ut att ha stabiliserats finns det ett fortsatt behov av goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna, även om behovet minskat något sedan budget- propositionen för 2012. Vid en kraftigt sämre konjunkturutveckling än den som ligger i huvudscenariot, där sysselsättningen riskerar att försvagas allvarligt, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen, även om Riksbanken kan förväntas sänka reporäntan i en sådan situation. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Denna

44

strategi säkerställer att de offentliga finanserna inte blir en källa till osäkerhet.

Resursutnyttjandet är samtidigt lågt och arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov av att vidta vissa åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast. Det ekonomiska läget bedöms dock inte vara sådant att det nu finns behov av breda krisåtgärder.

Mot denna bakgrund görs sammantaget bedömningen att det kommer att finnas ett begränsat reformutrymme i budgeten för 2013.

3.2.3Genomsnittlig uppskrivning av utgiftstaket för 2016

Riksdagen har beslutat om utgiftstak fram t.o.m. 2015. I denna proposition lämnar regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå för 2016. Regeringen avser föreslå samma nivå på utgifts- taket för 2016 i budgetpropositionen för 2013. Regeringens bedömning är att utgiftstaket 2016 bör uppgå till 1 153 miljarder kronor. Det innebär en ökning med 30 miljarder kronor jämfört med 2015.

Utgiftstaket är det viktigaste instrument regeringen har för att uppnå överskottsmålet och det bör fastställas så att det ger stöd åt överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik.

Bedömningen av utgiftstaket tar sin utgångs- punkt i den aktuella prognosen för de offentliga finanserna. Osäkerheten är stor om utvecklingen de kommande åren och det är viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket redovisar regeringen en bedömning av utgiftstaket 2016 som innebär en fast övre gräns för utgiftsnivån.

Av denna anledning bör det finnas ett utrymme mellan utgiftstaket och nivån på de bedömda takbegränsade utgifterna, en s.k. budgeteringsmarginal. Den ska vara tillräckligt stor för att kunna hantera de osäkerheter, främst till följd av en annan konjunkturutveckling, som finns givet det långa tidsperspektivet. Enligt regeringens riktlinje bör marginalen av denna anledning minst uppgå till 3 procent av de takbegränsade utgifterna 2016. Budgeterings- marginalen kan även tas i anspråk för utgiftsreformer under förutsättning att det är förenligt med överskottsmålet och behovet av en

PROP. 2011/12:100

osäkerhetsmarginal. Samtidigt ska budgeterings- marginalen inte vara större än att utgiftstaket fungerar som en reell utgiftsbegränsning, givet överskottsmålet och de ambitioner regeringen har för skattepolitiken.

Den årliga ökningen av utgiftstaket för 2016 om 30 miljarder kronor är ungefär lika stor som det historiska genomsnittet sedan 1997. År 2012–2015 har ökningen dock varit lägre, bl.a. för att anpassa takets nivå med anledning av att de takbegränsade utgifterna ökade mycket lång- samt under 2010 och 2011.

Budgeteringsmarginalen för 2016 uppgår till 6,2 procent av de takbegränsade utgifterna. Det är mer än riktlinjen för marginalens minsta storlek. Samtidigt är det regeringens bedömning att de offentliga finanserna förbättras under peri- oden och att utgiftstaket för 2016 bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet.

Tabell 3.5 Utgiftstak 2012–2016

Miljarder kronor om inget annat anges

 

2012

2013

2014

2015

2016

Regeringens förslag till

 

 

 

 

 

utgiftstak

1 084

1 093

1 103

1 123

1 153

 

 

 

 

 

 

Utgiftstak, procent av

 

 

 

 

 

potentiell BNP

30,6

29,5

28,4

27,5

26,9

 

 

 

 

 

 

Takbegränsade utgifter

1 029

1 043

1 052

1 064

1 086

 

 

 

 

 

 

Budgeteringsmarginal

55

50

51

59

67

Budgeteringsmarginal,

 

 

 

 

 

procent av takbegrän-

 

 

 

 

 

sade utgifter

5,4

4,8

4,9

5,5

6,2

 

 

 

 

 

 

Budgeteringsmarginal,

 

 

 

 

 

procent av BNP

1,6

1,4

1,3

1,4

1,6

 

 

 

 

 

 

Strukturellt sparande

 

 

 

 

 

offentlig sektor, procent

 

 

 

 

 

av BNP

1,2

1,6

2,1

3,2

3,7

Källa: Egna beräkningar.

3.3Utmaningar för fler jobb

Det viktigaste målet för regeringens ekonomiska politik är full sysselsättning. Sysselsättnings- politikens viktigaste uppgift är att öka sysselsätt- ningen varaktigt. Denna uppgift har väglett regeringen vid utformningen av den långsiktiga sysselsättningspolitiken och de stabiliserings- politiska åtgärder som vidtagits med anledning av finanskrisen 2008.

Politiken har inriktats på en kombination av åtgärder som både stimulerar utbudet och efter- frågan på arbetskraft. Tyngdpunkten har legat på

45

PROP. 2011/12:100

åtgärder som ökar arbetsutbudet eftersom erfarenheterna visar att det är utbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet är jobbskatteavdraget. Även arbetsmarknads- och utbildningspolitiken har reformerats, bl.a. i syfte att öka anställningsbarheten hos personer med svag förankring på arbetsmarknaden.

För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt ska leda till ett ökat antal sysselsatta har de kompletterats med åtgärder som stimulerar efterfrågan på arbetskraft, framför allt riktade mot individer som står långt från arbets- marknaden. Exempel på sådana åtgärder är nystartsjobben, de sänkta arbetsgivaravgifterna för unga och äldre, det s.k. HUS-avdraget7 samt sänkningen av mervärdesskatten för restaurang och cateringtjänster.

Reformerna leder till en varaktigt högre sysselsättning genom att höja arbetskraftsdelta- gandet samt sänka arbetslösheten och sjukfrån- varon bland de som har arbete.

3.3.1Reformer har lagt grund för stark utveckling på arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknaden har på senare år utvecklats väl, givet den ogynnsamma ekono- miska utvecklingen i omvärlden. Lågkonjunktu- ren som inleddes med finanskrisen 2008 bidrog till att sysselsättningen föll. Sedan 2009 har dock sysselsättningen åter ökat stadigt, även om utvecklingen tillfälligt mattats av under slutet av 2011 i spåren av de statsfinansiella problemen i flera europeiska länder.

I dag är antalet sysselsatta högre än innan kri- sen 2008. Även sysselsättningsgraden, dvs. an- delen i befolkningen som arbetar, har återhämtat sig. Arbetskraftsdeltagandet föll under krisens första år men är nu tillbaka på nivåerna före kri- sen. Arbetskraftsdeltagandet har varit oväntat högt jämfört med tidigare lågkonjunkturer.

Även vid en internationell jämförelse framstår utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden som stark (se diagram 3.7). I många europeiska

7 HUS-avdraget omfattar skattereduktion för hushållsarbete (s.k. RUT- avdrag) och för reparations-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete (s.k. ROT-avdrag).

länder har sysselsättningsgraden ännu inte börjat öka efter att krisen var som djupast.

Diagram 3.7 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse

Procent av befolkningen

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

78

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

76

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

74

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

68

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

66

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

64

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

62

 

 

 

 

 

EU27

 

 

Sverige

60

 

 

 

 

 

Danmark

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensad data, tre kvartals glidande medelvärde. Avser åldersgruppen 15–

64 år.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Eurostat.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Även sett i ett längre tidsperspektiv har utvecklingen på arbetsmarknaden varit positiv. Trots att konjunkturläget var betydligt sämre 2011 i jämförelse med 2006, har arbetskrafts- deltagandet, sysselsättningen och sysselsätt- ningsgraden ökat för stora åldersgrupper i ekonomin. Sysselsättningsgraden för befolk- ningen som helhet (15–74 år) har dock minskat med 0,2 procentenheter, men det beror på att befolkningens ålderssammansättning har ändrats. Många i den stora generationen av personer födda på 1940-talet, en grupp med förhållandevis hög sysselsättningsgrad, går nu i pension (se fördjupningsrutan Demografiska förändringar påverkar sysselsättningsgraden negativt). Andelen personer som arbetar i befolkningen har ökat med 0,8 procentenheter. Att andelen personer i arbete ökat mer än sysselsättningsgraden beror bl.a. på att sjukfrånvaron har minskat.

Situationen på arbetsmarknaden är samman- taget betydligt starkare än vad som kan förväntas givet konjunkturen och befolkningssamman- sättningen. Regeringen bedömer att antalet per- soner i arbetskraften har ökat med drygt 100 000 fler sedan 2006 än vad som kan förklaras av den demografiska och konjunkturella utvecklingen. Även sysselsättningen har ökat mer än vad som kan förklaras av demografi- och konjunktur- utvecklingen. Arbetsutbuds- och sysselsätt-

46

Vissa grupper uppvisar en svag förankring på ar- betsmarknaden. Hit hör unga, utrikes födda, personer med högst förgymnasial utbildning, äldre och personer med funktionsnedsättning.9 En särskild utmaning är att underlätta inträdet
9 För en mer heltäckande redovisning av olika gruppers situation på arbetsmarknaden, se avsnitt 5.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PROP. 2011/12:100

ningsutvecklingen är indikationer på att

 

 

 

 

 

Diagram 3.8 Arbetslöshetens sammansättning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

regeringens reformer har haft avsedd effekt.8

Procent av arbetskraften

 

 

 

 

 

3.3.2 Grupper med svag förankring på

9

 

 

 

 

Inrikes födda 55–74 år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

Inrikes födda 25–54 år

0,8

0,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utrikes födda 25–74 år

 

 

 

 

 

 

 

 

arbetsmarknaden drabbas av

7

 

0,7

0,7

 

Unga 15–24 år

 

 

0,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

nedgången

 

 

 

 

 

 

 

 

2,5

2,3

 

 

 

 

6

 

 

 

0,6

0,6

1,9

 

 

 

 

 

 

 

2,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2,3

 

 

 

 

 

 

 

Trots den goda utvecklingen är arbetslösheten

5

 

 

 

 

1,6

 

 

 

 

 

 

 

1,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2,0

 

 

fortfarande hög och bedöms öka något under

4

 

 

 

 

 

 

1,9

2,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,5

 

 

 

 

 

 

 

2012. Det är först 2014 som minskningen av

3

 

1,4

1,3

1,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

arbetslösheten

tar

fart

och

konjunkturläget

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

bedöms normaliseras 2016, nära 8 år efter att

 

 

 

 

 

 

3,2

3,3

 

 

1

 

2,7

2,6

2,4

2,6

3,0

 

 

 

 

 

 

nedgången inleddes i kölvattnet av finanskrisen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2008.

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

 

 

 

 

 

 

 

 

Den höga arbetslösheten beror till viss del på

 

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

 

att arbetskraftsdeltagandet har ökat, men också

 

 

 

 

 

Dessutom är den ökande långtidsarbetslösheten

på lågkonjunkturen. En tillfälligt högre arbets-

ett allvarligt problem eftersom sannolikheten att

löshet, som beror

ett ökat arbetskrafts-

hitta ett jobb minskar med tiden som arbetslös

deltagande, är mindre bekymmersamt eftersom

(se

vidare avsnitt 5 för en mer detaljerad

chanserna att hitta ett arbete är betydligt högre

redogörelse om långtidsarbetslösheten). En ökad

för arbetssökanden

än

för

personer utanför

långtidsarbetslöshet

riskerar

att

minska

arbetskraften. Arbetslöshet som beror på en svag

produktionskapaciteten i ekonomin och därmed

konjunktur är betydligt mer problematisk.

det samlade välståndet under lång tid framöver.

De som drabbas i lågkonjunkturen är framför

För individen är långa tider utan arbete också

allt de som redan är arbetslösa och de som är på

negativt eftersom det bl.a. leder till lägre inkomst

väg att träda in på arbetsmarknaden, t.ex. unga

och

risk för ohälsa. Stora skillnader i olika

eller utrikes födda som vistats kort tid i Sverige.

gruppers möjligheter på arbetsmarknaden kan

Detta bekräftas

också av utvecklingen av ar-

också leda till sociala spänningar i samhället.

betslöshetens sammansättning. Arbetslösheten

Mot denna bakgrund är det nödvändigt att

utgörs till mer än hälften av arbetslösa unga och

fortsätta arbetet med att få fler i arbete. Driv-

utrikes födda. Andelen har också ökat mellan

krafterna för och möjligheterna till arbete behö-

2005 och 2011 (se diagram 3.8). Det är en tydlig

ver

stärkas ytterligare och arbetsmarknadens

indikation på att inträdande grupper på arbets-

funktionssätt förbättras. Särskilt fokus måste

marknaden bär

en

oproportionerligt stor och

läggas på grupper som har svårt att etablera sig

växande andel av arbetslöshetens kostnader, även

om en betydande del av ungdomsarbetslösheten

på arbetsmarknaden.

 

består av heltidsstuderande som söker deltids-

 

arbete.

3.3.3 Möjligheterna till jobb för grupper

 

 

med svag förankring på

 

arbetsmarknaden ska stärkas

8 Se bilaga 5 i denna proposition och rapport 2011:1 från Finansdepartementets ekonomiska avdelning.

47

PROP. 2011/12:100

och/eller återetableringen på arbetsmarknaden för dessa grupper.

Unga

Arbetslösheten bland ungdomar är hög, närmare 23 procent 2011, vilket kan jämföras med ca 5 procent i åldersgruppen 25–54 år. Knappt hälften av ungdomsarbetslösheten består av hel- tidsstuderande som söker arbete. Gruppen av studerande arbetslösa utgörs till stor del av gymnasieelever som söker sommarjobb eller extrajobb, men även arbetslösa unga som deltar i arbetsmarknadspolitiska program eller högskole- studenter som börjat söka heltidsjobb.

I förhållande till andra grupper utmärker sig unga arbetslösa genom en hög grad av korta arbetslöshetsperioder. Till viss del är kortare perioder av arbetslöshet i övergången från skola till arbete en naturlig del av ungdomars etableringsprocess. Betydligt mer problematiskt är att en grupp unga har upprepade perioder av arbetslöshet innan de får fast förankring på arbetsmarknaden och att vissa unga arbetslösa fastnar i långtidsarbetslöshet. Störst risk att få arbetsmarknadsrelaterade problem har de unga som saknar fullständig utbildning, är födda utomlands eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

En annan förklaring till den höga ungdoms- arbetslösheten är att det funnits och finns brister i utbildningssystemet som bl.a. medfört att unga lämnar gymnasieskolan utan betyg. En ytterli- gare förklaring är den sammanpressade löne- strukturen och de förhållandevis höga kostna- derna för att anställa unga i Sverige, där ingångslönerna är en viktig del. Ungdomar kan få problem på arbetsmarknaden om arbetsgivare misstänker att deras produktivitet är lägre än vad som motsvaras av gällande ingångslön. Ännu en förklaring är att anställningsskyddets utform- ning omfördelar arbetslösheten mellan olika grupper och skapar inlåsningseffekter som hämmar flexibiliteten på arbetsmarknaden. Ett striktare anställningsskydd för tillsvidarean- ställda gör att en större del av arbetslösheten bärs av grupper som inte tagit sig in på arbets- marknaden, t.ex. unga.

Regeringen har mot denna bakgrund vidtagit ett antal åtgärder i syfte att motverka arbets- löshet bland unga. Den viktigaste åtgärden är reformerna av utbildningssystemet som bl.a.

syftar till att motverka avhoppen från skolan och öka anställningsbarheten bland dem som går ut skolan. För att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv har exempelvis gymnasie- skolan reformerats och en gymnasial lärlings- utbildning införts. Regeringen har också sänkt arbetsgivaravgifterna för unga i syfte att öka arbetskraftsefterfrågan och kompensera för de relativt höga ingångslönerna. Vidare har regeringen lagt om arbetsmarknadspolitiken för ungdomar och introducerat den s.k. jobb- garantin för ungdomar. Dessutom kan unga få s.k. nystartsjobb som innebär att arbetsgivare som anställer en ung person som varit arbetslös minst sex månader får en ekonomisk nedsättning motsvarande full arbetsgivaravgift i ett år. I fördjupningsrutan Sänkta lönekostnader för arbetsgivare som anställer personer med svag förankring på arbetsmarknaden i avsnitt 5 ges en mer utförlig redovisning av olika nedsättningar och stöd för att anställa personer med svag förankring på arbetsmarknaden. För att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden och därmed öka sysselsättningen har regeringen förenklat för arbetsgivarna att anställa på viss tid. Regeringen har också tillsatt en utredning för att se över möjligheterna att införa en ny anställningsform, s.k. lärlingsprovanställning för ungdomar yngre än 23 år (dir. 2011:87).

Regeringen ser allvarligt på den höga ungdomsarbetslösheten. Det finns behov av att komplettera och förstärka vissa reformer som regeringen redan genomfört. Det är särskilt vik- tigt att öka kontakterna mellan skolan och arbetslivet i allmänhet och att stärka kvaliteten i det arbetsplatsförlagda lärandet i synnerhet, för att inträdet och etableringen på arbetsmarknaden ska fungera så bra som möjligt. Både närings- livet, den offentliga sektorn och den ideella sek- torn har viktiga roller att fylla på detta område, t.ex. genom att erbjuda praktik och lärlings- anställningar. Regeringen avser att förbättra möjligheterna till ökad sysselsättning bland unga. Det handlar om åtgärder inom såväl arbetsmarknads- som utbildningspolitiken, inklusive yrkesprogram och stärkt arbetsplats- förlagd utbildning samt entreprenörskap i utbildningen.

Utrikes födda är överrepresenterade inom gruppen arbetslösa ungdomar. Som framgår nedan har dessa ungdomar delvis annorlunda problem med att etablera sig på arbets-

48

marknaden. Särskilda lösningar kan därför vara motiverade för denna grupp.

Utrikes födda

Arbetsmarknadssituationen för utrikes födda är generellt sett bekymmersam, även om variationen inom gruppen är mycket stor. Arbetslösheten bland utrikes födda var i genomsnitt 15,8 procent 2011. Gruppen av personer födda utanför Europa hade en arbetslöshet på ca 21,5 procent och personer födda inom Europa ca 10,5 procent, vilket kan jämföras med arbetslösheten bland inrikes födda som var 5,9 procent (se diagram 3.9).

Bland dem som kommer till Sverige finns grupper som har svårt att etablera sig på arbets- marknaden. Situationen är svårast för dem som vistats kort tid i Sverige och för dem med utomeuropeisk bakgrund.

Att ha ett arbete är en viktig del av integrationen. Genom att arbeta kan individen också försörja sig själv, bidra till tillväxt och välfärd och på så sätt bli en del av samhället. Sverige ska dra nytta av allas förmågor och bidrag till den samlade produktionen i ekonomin.

Diagram 3.9 Arbetslöshet fördelad på födelseland

Procent av arbetskraften

25

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

Född i Sverige

 

 

 

 

 

Född i Europa (ej Sverige)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Född i övriga världen

10

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgrupp 15–74 år.

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

Det finns flera orsaker till varför utrikes födda ofta har svårt att etablera sig på arbets- marknaden. I likhet med unga håller utrikes födda som varit kort tid i Sverige på att etablera sig på arbetsmarknaden. Det kan då vara svårt för arbetsgivaren att bedöma personens kompetens. Detta i kombination med höga ingångslöner och ett strikt anställningsskydd kan minska benägenheten att anställa personer ur

PROP. 2011/12:100

gruppen. Många nyanlända har dessutom en mycket kort utbildning och en stor andel av dem som invandrat efter de uppnått skolåldern har stora problem att klara sin skolgång i Sverige. Otillräckliga kunskaper leder i sin tur till en svag förankring på arbetsmarknaden. Dessutom finns det också empiriska belägg för att det förekommer diskriminering på arbets- marknaden.

Åtgärder för en förbättrad integration

Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder i syfte att förbättra integrationen på arbetsmarknaden av utrikes födda. Ett nytt system för att uppnå en snabbare etablering på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare har införts genom den s.k. etableringsreformen som trädde i kraft 1 december 2010. Regeringen har också aviserat att den avser stärka drivkrafterna till arbete genom att inte låta etableringsersättningen minska i motsvarande omfattning som inkom- sterna ökar.

För att tillgodose kompetensbehovet i nä- ringsliv och offentlig sektor anser regeringen också att det är viktigt att verka för att skapa goda villkor i hela landet som attraherar männi- skor med olika bakgrund. Den outnyttjade kompetensen ska tas tillvara. För utrikes födda som fått uppehållstillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare finns under de första åren i Sverige instegsjobb och nystartsjobb.10 Regeringen har också vidtagit åtgärder för att stärka valideringen av utländsk utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap. Det s.k. sfi- lyftet är en omfattande satsning på under- visningen i svenska för invandrare. Åtgärden syftar till att högre kvalitet och likvärdighet i verksamheten uppnås. Insatsen omfattar bl.a. kompetenshöjning för lärare, nationella slutprov och tydligare mål i kursplanen. En utredning ser för närvarande över möjligheterna till ökad valfrihet och individuell anpassning av under- visningen i svenska för invandrare genom s.k. sfi-

10 En arbetsgivare som anställer en person med ett nystartsjobb betalar ingen arbetsgivaravgift och får därtill ett ekonomiskt stöd motsvarande arbetsgivaravgiften. Det innebär att lönekostnaden för ett nystartsjobb praktiskt taget halveras. Ett instegsjobb innebär en subventionerad anställning. Alla arbetsgivare som anställer en nyanländ invandrare kan få 80 procent av lönen i bidrag, dock maximalt 800 kronor/dag.

49

PROP. 2011/12:100

peng. Utredningen ska också analysera möjlig- heterna att kombinera sfi-studier med arbete, praktik, yrkesutbildning och annan vuxen- utbildning samt högre utbildning (dir. 2011:81).

Regeringen överväger förstärkningar av etableringsreformen för att ytterligare underlätta nyanlända invandrares etablering på arbetsmark- naden, t.ex. genom ökade möjligheter till praktik för individer och stärkta incitament för kommu- nerna för förkortade väntetider. För att hjälpa nyanlända med utländsk utbildning är även fort- satta insatser kring validering möjliga. Rege- ringen avser också vidta åtgärder för unga utrikes födda som varken studerar eller arbetar. För att på lång sikt förbättra arbetsmarknadssituationen för utrikes födda är utbildning avgörande. Rege- ringen vill förbättra förutsättningarna för elever som anländer efter skolstart och förbättra lärandemiljöer i utsatta områden. Möjliga åtgärder är t.ex. stöd för bättre kartläggning av nyanlända elevers kunskaper, ökad under- visningstid och kompetensutveckling för lärare. Därtill kommer ökade satsningar på yrkes- inriktad utbildning och praktik.

Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med ut- brett utanförskap, s.k. nystartszoner (dir. 2011:18). Regeringen har också tillsatt en utredning om ökat arbetskraftsdeltagande och snabbare etablering på arbetsmarknaden bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (dir. 2011:88). Regeringen har för avsikt att pröva möjligheterna att vidta åtgär- der för att motverka att utrikes födda kvinnor under lång tid står utanför arbetskraften. Utredningens delbetänkande, Förmån och fälla

– nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9), bereds i Regeringskansliet.

Personer med högst förgymnasial utbildning

Personer med endast förgymnasial utbildning är en annan grupp som ofta har svårigheter på ar- betsmarknaden. Arbetslösheten är exempelvis betydligt högre inom denna grupp än för personer med minst gymnasial utbildning. I gruppen återfinns bl.a. äldre som sökte sig till arbetsmarknaden direkt efter grundskolan, men också många unga som har lämnat gymnasie- skolan utan slutbetyg.

En förklaring till att personer med högst för- gymnasial utbildning har problem är att de i viss mån konkurrerar om samma jobb som de med längre utbildning. Strukturomvandlingen gör också att efterfrågan på arbetskraft med kort ut- bildning minskat över tid. Det finns också indi- kationer på att gällande lägsta löner begränsar möjligheterna att få arbete för personer med låg utbildning. De satsningar som regeringen gör för att förbättra utbildningssystemet kommer att minska avhoppen från gymnasiet och öka anställningsbarheten bland dem med kort utbildning. Mot bakgrund av krisen 2008 utökade regeringen antalet studieplatser inom den yrkesinriktade kommunala vuxenutbild- ningen, yrkeshögskolan och inom högskolan, samt inom arbetsmarknadsutbildningen i syfte att fler som är i behov av utbildning ska kunna få det. Det finns skäl att utveckla dessa verksam- heter.

Äldre

Äldre personer i Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad, men den minskar snabbt med stigande ålder. Många äldre slutar arbeta antingen med avtalspension eller till följd av sjukskrivning samt sjukersättning. De flesta tar ut ålderspension det år de fyller 65 år, trots att det inte längre finns någon formell pensions- ålder. Detta avspeglar sannolikt att normer i stor utsträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som drabbas riskerar långa tider i arbetslöshet. Förklaringar till äldres relativt svaga ställning på arbetsmarknaden går bl.a. att finna i anställnings- kostnaderna för denna grupp, arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft, avtalspensionssy- stemets utformning och normerna för utträdet från arbetslivet. Enligt de analyser och utvärderingar som gjorts är den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet för personer som är över 65 år det förstärkta jobbskatte- avdraget för denna grupp. För att öka efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten på lön och inkomst av aktiv näringsverksamhet avskaffats för personer över 65 år. Vidare kvalificerar sig personer i åldern 55–64 år till ny- startsjobb redan efter sex månader och kan få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så lång tid jämförts med vad som gäller för personer i åldern 26–54 år. Regeringen avser

50

återkomma med förslag som ytterligare förbättrar förutsättningarna att arbeta längre upp i åldrarna.

Funktionsnedsatta

Många personer med funktionsnedsättning står långt ifrån arbetsmarknaden. Det är angeläget att förbättra arbetsmarknadssituationen för denna grupp. Såväl arbetsgivare inom privat, offentlig och ideell sektor kan bidra i detta avseende. Här kan socialt företagande spela en viktig roll. För att öka efterfrågan på dessa personer har rege- ringen höjt det maximala stödet till arbetshjälp- medel som beviljas av arbetsförmedlingen och stödet för personligt biträde. Vidare har resurserna till lönebidrag och till Samhall AB ökats. Regeringen avser återkomma med fler förslag som kommer att stärka de funktions- nedsattas möjligheter att delta på arbets- marknaden.

Arbetsmarknaden måste bli mer inkluderande

Att förbättra arbetsmarknadssituationen för grupper som har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden är en fortsatt stor utmaning. Regeringen anser att de stora skillnaderna mellan olika åldersgrupper liksom mellan inrikes och utrikes födda är oacceptabla och avspeglar strukturella problem på arbetsmarknaden.

Det är nödvändigt att arbetsmarknaden blir mer inkluderande så att fler människor med svag förankring ges möjlighet att få jobb. Diskriminering måste motarbetas. Det är också nödvändigt att arbetsmarknaden blir mer flexibel för att motverka att kraftiga kon- junkturnedgångar får varaktiga negativa kon- sekvenser på sysselsättningen. Det är framför allt grupper med svag förankring på arbets- marknaden som drabbas i lågkonjunkturer. Finansdepartementet har tillsatt en utredning med uppdrag att se över förutsättningarna för att införa ett system för korttidsarbete som ska kunna aktiveras nästa gång en mycket svår ekonomisk kris slår mot Sverige. Syftet är att skapa incitament att behålla arbetskraften vid en sådan nedgång.

Arbetsmarknadens utveckling påverkas i stor utsträckning av politikens utformning och det är regeringens ansvar att se till att den är väl

PROP. 2011/12:100

utformad. Exempelvis påverkar skatter och transfereringar hur lönsamt arbete är. En aktiv näringspolitik är viktig för jobb och tillväxt i hela landet. Arbetsmarknads- och utbildnings- politiken påverkar i sin tur anställningsbarheten bland personer i arbetskraften.

Arbetsmarknadens utveckling påverkas också av de avtal som arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer kommer överens om. Löne- bildningen är och bör vara parternas ansvar. Regeringen ser positivt på de samtal som har ägt rum mellan vissa av arbetsmarknadens parter under de senaste åren, bl.a. kring hur ungas inträde på arbetsmarknaden kan underlättas och hur jobben kan bevaras i svåra ekonomiska kriser. Regeringen vill stödja ytterligare arbete från alla parter med att hitta breda överens- kommelser som ger plats för fler på arbets- marknaden eller generellt förbättrar arbets- marknadens funktionssätt. Syftet med arbetet är att sänka jämviktsarbetslösheten och öka den varaktiga sysselsättningen. Det är i ljuset av detta som regeringen bjudit in arbetsmarknadens parter till samtal om hur inträdet för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden ska kunna underlättas.

Långtidsarbetslösheten ska motverkas

En stor utmaning är att säkerställa att långtids- arbetslösa får det stöd de behöver för att hitta ett arbete. Vidare krävs insatser som motverkar att fler blir långtidsarbetslösa.

Regeringens reformer har medfört att många personer som varit borta från arbetsmarknaden numera är arbetssökande. Detta är positivt eftersom chansen att få ett jobb är betydligt större för personer som ingår i arbetskraften än för de som står utanför. Många individer som tillkommit har dock nedsatt arbetsförmåga och riskerar långtidsarbetslöshet. Förutsättningarna för dessa personer att finna och behålla ett arbete kan därför även fortsättningsvis behöva förbättras.

En väl fungerande och effektiv arbets- förmedling samt arbetslöshetsförsäkring är förutsättningar för att möta långtidsarbetslös- heten. Regeringen bedömde i budgetproposi- tionen för 2012 att fler åtgärder bör vidtas tidigt i arbetslöshetsperioden för att motverka att fler blir långtidsarbetslösa. Detta bör främst ske genom förmedlingsinsatser och en förbättrad

51

PROP. 2011/12:100

uppföljning av de korttidsarbetslösas jobb- sökande, men även i form av fler programplatser till de som riskerar långtidsarbetslöshet. Erfarenheten visar att det finns positiva effekter på individens chanser att hitta ett jobb när förmedlingsinsatser kombineras med kontroll av den arbetslöses arbetssökande. En viktig uppgift är nu att följa upp att det nya arbetssättet implementeras och fungerar som tänkt. Utöver att säkerställa genomförandet av dessa reformer avser regeringen att återkomma med förslag bl.a. på hur Arbetsförmedlingens effektivitet, styrning och kontroll ska säkerställas. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomlysa Arbetsförmedlingens resursanvänd- ning, som ett underlag för att effektivisera verksamheten (dnr A2011/3920/A).

För att öka de långtidsarbetslösas konkurrens- kraft på en arbetsmarknad med sammanpressad lönestruktur och relativt höga ingångslöner är lönesubventionerade anställningar såsom nystartsjobb ett viktigt instrument. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att sänka anställningskostnaderna för personer som har svag förankring på arbetsmarknaden (se för- djupningsrutan Sänkta lönekostnader för arbets- givare som anställer personer med svag förank- ring på arbetsmarknaden i avsnitt 5.). Vad gäller subventionerade anställningar avser regeringen att återkomma med förslag i syfte att öka över- gångarna till osubventionerat arbete och för att öka arbetsgivarnas vilja att anställa med subvention. Vidare är det fortsatt angeläget att jobb- och utvecklingsgarantin är ändamålsenligt utformad. Till exempel måste individen erbjudas ett lämpligt stöd och arbetsviljan prövas kontinuerligt. Långtidsarbetslösa med kort utbildning kan också vara i behov av ytterligare utbildning för att bli konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.

52

Vilka effekter har jobbskatteavdraget på sysselsättningen?

För att öka den varaktiga sysselsättningen och minska utanförskapet finns sedan 2007 ett jobbskatteavdrag som gör det mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget är den belopps- mässigt största skatteförändringen i det svenska skattesystemet sedan 1990–91 års skattereform och i nettotermer något större än den successivt genomförda kompensationen för den allmänna pensionsavgiften 2000–2006.11 Sverige är inte ensamt om att ha reducerad skatt på arbets- inkomster. Skatteregler som mer eller mindre liknar det svenska jobbskatteavdraget finns för närvarande i 17 OECD-länder.

Jobbskatteavdraget har sänkt genomsnitts- skatten mest för dem med låga inkomster. I diagram 3.10 framgår hur marginalskatten och den genomsnittliga skatten på arbetsinkomster för personer under 65 år har sänkts genom jobb- skatteavdraget. För breda inkomstgrupper, från ca 135 000 till ca 300 000 kronor per år, har marginalskatten sänkts med ca 6 procentenheter och genomsnittsskatten med ca 7 procent- enheter.

11 Storleken på kompensationen för den allmänna pensionsavgiften bedöms utifrån reformens nettokostnad där hänsyn tas till att kompensationen medförde att avdragsrätten för den allmänna pensionsavgiften togs bort. Det är även rimligt att i reformkostnaden inkludera den skiktgränsjustering som gjordes för att antalet som betalar statlig inkomstskatt inte skulle ändras. Med hänsyn tagen till detta uppskattas reformens värde 2012 till ca 70 miljarder kronor, att jämföra med prognosen för jobbskatteavdraget som 2012 är knappt 83 miljarder kronor. Som andel av offentliga sektorns skatteintäkter blir motsvarande siffror 4,4 procent respektive 5,2 procent.

PROP. 2011/12:100

Diagram 3.10 Marginalskatt och genomsnittsskatt med och utan jobbskatteavdrag för en person med endast arbetsinkomster, 2012 års prisbasbelopp

Procent

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

Genomsnittsskatt utan jobbskatteavdrag

 

 

 

 

10

 

 

 

Genomsnittsskatt med jobbskatteavdrag

 

 

 

Marginalskatt utan jobbskatteavdrag

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

Marginalskatt med jobbskatteavdrag

 

 

 

 

 

 

 

 

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

Källa: Egna beräkningar.

 

 

 

 

Kronor

 

 

 

 

 

Riksdagen har tillkännagett för regeringen att jobbskatteavdraget behöver utvärderas i grunden och prövas mot andra reformer som ger liknande effekt.12 Finansdepartementet har med anledning av detta utfört en utvärdering av jobbskatte- avdraget som redovisas i bilaga 5.

En sammanfattning av de huvudsakliga slut- satserna i utvärderingen följer nedan.

Indikationer på att sysselsättningen har ökat till följd av jobbskatteavdraget

Ett jobbskatteavdrag bidrar till att öka både ut- bud och efterfrågan på arbetskraft. En direkt effekt av jobbskatteavdraget är att hushållens disponibla inkomster stiger, vilket leder till att hushållens efterfrågan på varor och tjänster ökar. Samtidigt bidrar jobbskatteavdraget, som ökar det ekonomiska utbytet av att arbeta, till att fler deltar på arbetsmarknaden och till ökad benägenhet att söka arbete bland de arbetslösa. Sammantaget medför det ökade utbudet och den ökade efterfrågan på arbetskraft att sysselsät- tningen blir varaktigt högre och att jämvikts- arbetslösheten blir lägre.

I utvärderingen konstateras att det finns flera indikationer på att jobbskatteavdraget redan nu haft positiva effekter på arbetsmarknaden. Exempelvis har arbetskraftsdeltagandet i Sverige både i ett historiskt perspektiv och jämfört med andra länder ökat starkt under de senaste åren. Antalet personer i arbetskraften har ökat med drygt 100 000 fler sedan 2006 än vad som kan

12 Bet. 2010/11:FiU20, rskr. 2010/11:319.

53

PROP. 2011/12:100

förklaras av den demografiska och konjunk- turella utvecklingen.

Även sysselsättningen har ökat starkt jämfört med andra länder 2006–2011. Precis som för arbetskraften har både sysselsättningen och medelarbetstiden ökat mer än vad som kan förklaras av förändringar i demografiska faktorer. En ytterligare indikator som pekar på att det inträffat en strukturell förändring på den svenska arbetsmarknaden är att det historiska sambandet mellan BNP-tillväxt och arbetslöshet tillfälligt har förändrats. Arbetslösheten är betydligt lägre än vad som förväntas utifrån historiska samband mellan BNP-tillväxt och arbetslöshet.

Dessutom visar utvärderingen på positiva effekter av jobbskatteavdraget på syssel- sättningen bland äldre. Skattningar för 2004–2009 visar tydligt att sysselsättningen har ökat för de som varit berättigade till det förhöjda jobbskatteavdraget (individer 65 år och äldre) i förhållande till dem som inte varit berättigade till det mer generösa jobbskatteavdraget. Resultatet ska främst ses som ett bevis för att jobbskatteavdraget, i kombination med den samtida sänkningen av socialavgifterna för äldre, har ökat sysselsättningen bland äldre. Resultaten är dock även en indikation på positiva effekter på arbetsutbudet generellt sett.

Empiriska studier indikerar att effekterna av jobb- skatteavdraget kan vara betydande

Det finns ett stort antal empiriska studier över hur skatter på arbetsinkomster påverkar arbets- marknaden. Den övergripande slutsatsen utifrån dessa studier är att en skattesänkning på arbetsinkomster, likt jobbskatteavdraget, leder till ett ökat arbetskraftsdeltagande och lägre jämviktsarbetslöshet. Med utgångspunkt från studierna som redovisas i utvärderingen bedöms jobbskatteavdraget öka sysselsättningen med 70 000 till 140 000 personer på lång sikt, samtidigt som antalet arbetade timmar på lång sikt ökar med motsvarande 93 000 till 186 000 årsarbetskrafter. I utvärderingen redovisas också nya skattningar på svenska data för 1994–2011 som indikerar att lägre inkomstskatter leder till ett varaktigt högre arbetskraftsdeltagande och en lägre jämviktsarbetslöshet. De skattade effekterna ligger i linje med tidigare internationella empiriska studier och förstärker således slutsatsen att sysselsättningseffekterna av jobbskatteavdraget bör vara betydande.

Tidigare bedömningar står sig – jobbskatteavdraget förväntas öka sysselsättningen

Den relativt korta tid som har gått sedan in- förandet av jobbskatteavdraget medför att de långsiktiga effekterna ännu inte kan utvärderas på utfallsdata. Regeringens nuvarande bedöm- ning av att jobbskatteavdraget på lång sikt leder till att sysselsättningen ökar med 105 000 per- soner och att antalet arbetade timmar ökar med motsvarande 120 000 årsarbetskrafter baseras därför på resultaten från en simuleringsmodell. Resultaten från de empiriska studier som redovisas i utvärderingen ligger dock i linje med simuleringsresultaten, vilket stödjer de tidigare bedömningarna.

Vidare visar utvärderingen att studier på internationella data av olika jobbskatteavdrags- effekter, där både simuleringsstudier och utvärderingar på utfallsdata gjorts, generellt ger mycket likartade resultat. Detta indikerar att simuleringsstudier är en bra metod för att uppskatta långsiktiga effekter av skattereformer.

Metoden med simuleringsstudier har också använts av flera externa bedömare. Resultaten av dessa ligger i huvudsak i linje med regeringens bedömning. Några av dessa redovisas i tabell 3.6 tillsammans med resultatet från utvärderingen. I bilaga 5 redovisas resultat från fler externa bedömare.

Tabell 3.6 Uppskattade effekter av jobbskatteavdraget

 

Årsarbetskrafter

 

 

Resultat från regeringens utvärdering

 

 

 

Finansdepartementets mikrosimuleringar

120 000

 

 

Uppskattning utifrån empiriska studier

93 000–186 000

 

 

Riksrevisionen

100 000

 

 

SNS konjunkturråd

70 000

Konjunkturinstitutet

90 000

Källor: Respektive bedömare.

Jobbskatteavdraget är en effektiv reform i jäm- förelse med andra skattereformer

Utvärderingen visar också att jobbskatteavdraget förväntas ha större sysselsättningseffekt per satsad krona än andra potentiella ändringar av skattereglerna. Det beror främst på att jobb- skatteavdraget på ett effektivare sätt jämfört med andra skatteförändringar ökar de ekonomiska drivkrafterna att börja arbeta för dem som står utanför arbetsmarknaden, samtidigt som det förväntas leda till en lägre jämviktsarbetslöshet.

54

PROP. 2011/12:100

Vidare görs bedömningen, baserat på Sveriges relativt sett höga skattetryck, låga arbetskrafts- deltagande i vissa grupper och resultat från simuleringsmodellen, att även ytterligare jobbskatteavdrag kan ge betydande sysselsättningseffekter.

Slutsats

Slutsatsen av utvärderingen är att jobbskatte- avdraget har betydande positiva effekter på sysselsättningen, genom att arbetskrafts- deltagandet ökar och jämviktsarbetslösheten blir lägre. Detta stärker de tidigare bedömningar som gjorts av effekten av jobbskatteavdraget och även av att ytterligare steg i reformen kommer att ge betydande positiva sysselsättningseffekter.

Mot bakgrund av den företagna utvärderingen av jobbskatteavdraget är riksdagens tillkänna- givande behandlat.

55

PROP. 2011/12:100

3.4Utmaningar för välfärden

Regeringens ambitioner att nå högt ställda fördelningsmål och upprätthålla väl fungerande välfärdssystem som är tillgängliga för alla gör det viktigt att vårda och utveckla de offentliga välfärdssystemen. Ambitionen bör också vara att minimera risken för att människor fastnar i permanenta fattigdomsfällor utan möjlighet att försörja sig själva. Ingen ska heller behöva hysa tvivel om kvaliteten i de offentligt finansierade välfärdstjänsterna, oavsett vem som utför dem.

3.4.1Ökad egenförsörjning för grupper med låga inkomster

Sverige har en av de jämnaste inkomst- fördelningarna i världen. Vidare kan Sverige uppvisa en internationellt sett hög inter- generationell inkomströrlighet, dvs. ett relativt svagt samband mellan föräldrarnas inkomster och barnens (långsiktiga) inkomster. Inkomst- skillnaderna har dock, precis som i många andra länder, ökat under de senaste 20 åren(se diagram 3.11). En utgångspunkt för regeringens ekonomiska politik är att tillväxten ska komma alla till del. Sett över en längre tidsperiod har den reala inkomstnivån stigit för samtliga inkomst- grupper.13 För grupperna med lägst inkomster, inkomstgrupp 1–3, har dock den ekonomiska standarden utvecklats svagare än median- inkomsten i befolkningen.

Den relativt svaga inkomsttillväxten sedan 1991 i den nedre delen av inkomstfördelningen har sannolikt flera förklaringar. En viktig bidragande orsak är att många individer i de lägre inkomstgrupperna inte får sin huvudsakliga försörjning från arbete. Transfereringar och bidrag har utvecklats svagare än lönerna de senaste 15 åren. Den trendmässiga ökningen av andelen utrikes födda i Sverige har också bidragit till en ökning av inkomstskillnaderna. Eftersom gruppen utrikes födda har särskilt svårt att ta sig in på arbetsmarknaden hamnar många i ett

13 Alla individer rangordnas efter inkomst och delas därefter upp i tio inkomstgrupper med lika många observationer i varje grupp. Varje inkomstgrupp omfattar således 10 procent av befolkningen. Till den första inkomstgruppen hör den tiondel som har de lägsta inkomsterna och till den tionde inkomstgruppen hör den tiondel som har de högsta inkomsterna.

bidragsberoende. Situationen avspeglas i en kraftig ökning av antalet utrikes födda i inkomstgrupp 1 mellan 2006 och 2010. Nästan hela ökningen kan hänföras till invandrare som vistats kort tid i Sverige.

Diagram 3.11 Real inkomstutveckling för olika inkomst- grupper

Procent, index 1991=100

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

180

 

Inkomstgrupp 1

 

 

 

 

 

 

 

 

Inkomstgrupp 3

 

 

 

 

 

 

 

160

 

Medianinkomst i befolkningen

 

 

 

 

 

 

Inkomstgrupp 8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

 

Inkomstgrupp 10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det är genom att fler arbetar och färre försörjs genom sociala ersättningar som inkomst- skillnaderna minskar i samhället. Den bästa för- delningspolitiken är därför att få fler i arbete. Regeringen har sedan den tillträdde 2006 fört en politik för att göra det mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget och förändringarna i arbets- löshets- och sjukförsäkringarna sänker trösk- larna in på arbetsmarknaden och stimulerar arbetskraftsutbudet. Dessa reformer förväntas leda till en stark inkomsttillväxt, särskilt för dem med låga inkomster. Under innevarande mandat- period har regeringen dessutom vidtagit åtgärder för att förbättra standarden för de grupper som trots stärkta möjligheter till egen försörjning har en svag ekonomisk ställning. Dessa åtgärder omfattar bl.a. höjt bostadsbidrag för unga utan barn och för barnfamiljer, höjda studiemedel samt höjt bostadstillägg och högre grundavdrag till pensionärer. De direkta effekterna av dessa reformer väntas främst gynna personer i den nedre delen av inkomstfördelningen.

Regeringens politik är även fortsättningsvis inriktad mot att minska utanförskapet och öka graden av egenförsörjning i grupperna längst ned i inkomstfördelningen. Ett kvarvarande problem är att det för personer som har försörjningsstöd sällan är lönsamt att börja arbeta eller utöka sin arbetstid då ökade inkomster reducerar det ekonomiska biståndet i motsvarande mån. Regeringen avser därför att under 2013 föreslå

56

att beräkningen av försörjningsstöd förändras så att endast en del av arbetsinkomsten påverkar bedömningen av rätten till ekonomiskt bistånd. Syftet är att minska marginaleffekterna och stärka drivkrafterna till arbete och göra det möjligt för fler att påverka sin ekonomiska situation. Regeringen överväger dessutom att stärka kommunernas möjlighet att ställa samma krav på deltagande i kompetenshöjande insatser på personer med försörjningsstöd över 25 år som för dem under 25 år. Därutöver kan riktade insatser krävas för vissa utsatta grupper.

3.4.2Ökad tillgänglighet, trygghet och effektivitet inom vård och omsorg

Regeringen vill skapa förutsättningar för hälso- och sjukvård av god kvalitet utifrån varje enskild patients behov och önskemål. Hälso- och sjuk- vården ska vara behovsanpassad, tillgänglig och effektiv samt hålla hög kvalitet, oavsett individens inkomst och bakgrund.

Svensk hälso- och sjukvård uppvisar goda medicinska resultat vid en internationell jämförelse. Regeringen vill fortsätta att förbättra vårdens tillgänglighet och stärka patient- säkerheten. En åldrande befolkning och ett ökat behov av vård- och omsorgstjänster innebär ytterligare utmaningar för hälso- och sjukvården samt äldreomsorgen.

Att det finns flera olika utförare inom välfärdssektorn, ökar valfriheten och utbudet för brukarna av vård och omsorg. För personalen innebär det en breddad arbetsmarknad och ökade möjligheter till personlig utveckling. Under de kommande åren kommer regeringens politik att fokusera på åtgärder som underlättar en sammanhållen vård och omsorg för äldre med omfattande behov, att stärka kompetensen bland äldreomsorgens personal samt öka valfriheten och mångfalden. Statliga medel har avsatts för att fler kommuner ska införa valfrihetssystem inom äldreomsorgen och lokala värdighetsgarantier.

Ett flertal insatser har nyligen genomförts för att öka tillgängligheten, effektiviteten och kvaliteten i vården. Under 2011 satsades 500 miljoner kronor i syfte att åstadkomma en säkrare vård och ett mer aktivt patient- säkerhetsarbete, bl.a. genom en prestations- baserad ersättningsmodell för patient- säkerhetsarbete. Den s.k. kömiljarden, dvs. den prestationsbaserade ersättning som utgår till

PROP. 2011/12:100

landstingen som når målen om att ge patienter ett besök eller behandling inom 60 dagar, medför att väntetiderna inom vården minskar. Regeringen fortsätter vidare sitt arbete med att förbättra psykiatrin.

På läkemedelsområdet utreds prissättnings- modellen för närvarande (dir. 2011:82). Det är centralt att Sverige inte betalar mer för läke- medel än andra jämförbara länder. En överens- kommelse med kommunsektorn eftersträvas i syfte att föra över det riktade statsbidraget för läkemedelsförmånen till det generella statsbidra- get. En sådan reform skulle bidra till ett mer ef- fektivt utnyttjande av offentliga utgifter för lä- kemedel.

Vårdavgiftsutredningen har föreslagit en indexering av högkostnadsskydden för öppen- vårdsbesök och läkemedel (SOU 2012:2). Vidare föreslås att slutenvårdsavgiften höjs. Regeringen avser att återkomma med förslag på området.

En reform som förbättrar möjligheten till god tandhälsa för utsatta grupper genomförs.

Myndigheten för vårdanalys har inrättats, med uppgift att ur ett patient-, brukar- och med- borgarperspektiv följa upp och analysera verk- samheter och förhållanden inom vården och omsorgen.

Äldreomsorg

Regeringens mål är att äldre personer ska kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha tillgång till god vård och omsorg. Äldre ska ha rätt att åldras med värdighet. I 2012 års överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting rörande samman- hållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre understryks behovet av helhetslösningar i vård- och omsorgsverksamheterna. Överens- kommelsen omfattar under 2012 drygt 1,1 miljarder kronor, bl.a. i form av prestations- baserade ersättningar till de kommuner och landsting som minskar förekomsten av undvik- bar slutenvård och användningen av olämpliga läkemedel eller läkemedelskombinationer.

För att tillgodose de ökade vårdbehoven och upprätthålla en god kvalitet inom vård- och om- sorgsverksamheterna behövs kontinuerlig upp- följning och utvärdering av verksamheterna. Se- dan den 1 januari 2010 ansvarar Socialstyrelsen

57

PROP. 2011/12:100

för all statlig tillsyn över socialtjänst och hälso- och sjukvård. Tidigare var ansvaret utspritt även på andra aktörer, bl.a. de 21 länsstyrelserna. I samband med denna reform tillfördes tillsynen också utökade resurser. En utvärdering indikerar dock att det fortfarande finns brister även i den nya organisationen. Regeringens avsikt är att återkomma med förslag om hur tillsynen ytterligare kan förbättras.

Regeringen har i december 2011 uppdragit åt Socialstyrelsen att granska om det förekommer systematiska kvalitetsskillnader mellan äldre- omsorg i offentlig och enskild regi (dnr S2011/11253). Hittills har den statliga tillsynen inte kunna finna några sådana kvalitets- skillnader. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 31 maj 2012.

Målet att uppnå god kvalitet inom vård- och omsorgstjänster ställer höga krav på arbetet med upphandling. När kommuner upphandlar är det viktigt att det i avtalen säkerställs att god kvalitet ska upprätthållas i vård- och omsorgstjänsterna. För att förstärka upphandlingsrutinerna har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att utarbeta ett vägledande underlag för upphand- ling och uppföljning av kommunal vård och omsorg till äldre (dnr S2011/11073). Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 31 januari 2013. Ett annat sätt att främja god kvalitet är att ersätta upphandlingsmodellen med valfrihet för den enskilde vård- eller omsorgstagaren vilket möjliggörs genom lagen om valfrihetssystem, LOV (2008:962). Regeringen arbetar också med att förbättra möjligheter för små aktörer, t.ex. ideella organisationer.

Regeringen har även nyligen remitterat ett förslag för att komma till rätta med skatte- planering genom ränteavdrag, vilket bl.a. förekommer inom den skattefinansierade välfärdssektorn. Avsikten är att stärka förutsätt- ningarna för att alla företag verksamma i Sverige ska beskattas på samma villkor. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.

3.4.3Ett effektivt rättsväsende för trygghet

Regeringen vill skapa ett rättsväsende som gör samhället tryggare för alla. Målsättningen är att fler brott ska förebyggas samt att fler brott ska klaras upp och lagföras. Återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion från samhället. År 2010 skärptes straffen för allvarliga våldsbrott bl.a. genom en generell straffhöjning för grov misshandel och utpressning, grovt brott, samt för grovt vållande till annans död. Även sexual- brott omfattas av den generella straffhöjningen.

Rättsväsendet har fått betydande tillskott sedan regeringen tillträdde 2006, vilket förstärkt hela rättskedjan, från polis och åklagare till domstolar och kriminalvård. Mot bakgrund av dessa satsningar måste dock resultaten förbättras än mer.

Regeringens arbete med att säkerställa ett effektivt rättsväsende fortsätter. Avsikten är att genomföra reformer som förebygger brott och som leder till snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott. Regeringen avser att åter- komma i budgetpropositionen för 2013 med förslag till ytterligare åtgärder på området, som kan sammanfattas i tre teman; skärpta straff och tuffare insatser, tidiga och tydliga insatser mot unga som begår brott samt ökad effektivitet inom rättsväsendet. Inom ramen för detta arbete överväger regeringen bl.a. att föreslå ett bort- tagande av det automatiska uppskovet vid verkställighet av fängelsestraff i samband med ansökan om nåd och hårdare regler om vapen- innehav. Vidare avser regeringen att lämna förslag om åtgärder för att korta handläggnings- tiderna för ärenden som avser unga lag- överträdare, med ett arbete gentemot ungdomar i syfte att förebygga återfall samt med sociala insatsgrupper där flera myndigheter samverkar för att hjälpa unga som riskerar att rekryteras till eller vill hoppa av kriminella nätverk.

Utöver detta kommer regeringen bl.a. att fö- reslå förändringar avseende polisens organisat- ion, att den som dömts för brott ska kunna verkställa fängelsestraff och andra påföljder i hemlandet i större utsträckning än idag och förändringar i påföljdssystemet. Regeringen avser även att fortsätta arbetet med rätts- väsendets informationsförsörjning.

58

3.5Utmaningar för att förstärka konkurrenskraften

3.5.1Ökad kvalitet i hela utbildningskedjan

Att utbildning och forskning håller hög kvalitet är avgörande för ekonomisk tillväxt och välfärd.

En högkvalitativ högre utbildning och forskning är nödvändig för att Sverige ska kunna ha internationellt konkurrenskraftiga företag. Den grundläggande utbildningen ska också göra det möjligt för alla medborgare att aktivt delta i samhället och fatta egna aktiva beslut om sina liv. Genom att förbättra individens kunskaper och förmågor spelar utbildningssystemet en avgörande roll för människors chanser att få ett arbete eller försörjning genom eget företagande. Ett väl fungerande utbildningssystem bidrar till en ökad produktivitet och sysselsättning i hela samhället och är därmed en förutsättning för ekonomisk tillväxt och en växande välfärd.

Regeringen har höga ambitioner inom utbildningsområdet

Sverige lägger stora resurser på utbildning och ambitionen är att ha ett utbildnings-, innovations- och forskningssystem i inter- nationell toppklass.

I många avseenden fungerar utbildnings- systemet väl. De flesta barn deltar i förskole- verksamhet och förskolan håller i en inter- nationell jämförelse hög kvalitet. Grundskolan är förhållandevis jämlik med relativt små skillnader mellan skolorna i jämförelse med många andra länder. En mycket stor andel av eleverna börjar på gymnasieskolan och andelen ungdomar som går vidare till högre utbildning är hög. Svensk vuxenutbildning är omfattande i ett inter- nationellt perspektiv och har under en lång tid för många inneburit en andra chans till en utbildning. För många personer som invandrat till Sverige har vuxenutbildningen blivit en viktig chans till en utbildning och därmed en väg till arbete. Den eftergymnasiala yrkesutbildningen, inom ramen för yrkeshögskolan, har byggts upp under ett antal år och leder i hög grad till arbete efter avslutad utbildning. De senaste åren har fokus legat på att öka kvaliteten i högskole- utbildningarna. Vidare har studiemedlet höjts i två omgångar. Svensk forskning håller hög

PROP. 2011/12:100

kvalitet med en stor andel disputerade i varje årskull och ett stort antal publiceringar i internationella tidskrifter.

Möjligheten att välja en fristående skola, ger alla oavsett egna ekonomiska förutsättningar en möjlighet att välja en skola som passar de egna behoven och att välja bort en skola som inte fungerar bra. Mycket tyder på att den ökade konkurrensen haft positiva effekter för utbild- ningsresultaten även i kommunala skolor. Friskolereformen har ökat möjligheterna att kunna anordna särskilda pedagogiska inrikt- ningar, eller undervisning på modersmålet för de nationella minoriteterna. För lärare och annan skolpersonal har friskolereformen inneburit att det finns fler arbetsgivare att välja bland. Regeringen fäster stor vikt vid uppföljning och granskning av verksamheter för att säkerställa kvaliteten i utbildningen hos såväl kommunala som enskilda huvudmän. Skolverket och Skolinspektionen har viktiga roller i detta arbete. Samtidigt finns tecken på problem inom vissa delar av utbildningssystemet.

Studieresultaten har försämrats

I internationella jämförelser gjorda i mitten av 1990-talet uppvisade svenska högstadieelever goda resultat. Sedan dess har dock kunskaperna försämrats, särskilt i ämnena matematik och naturvetenskap. Samtidigt har betygssnittet ökat, vilket kan tyda på en viss betygsinflation. Det finns även indikationer på att bl.a. betygs- spridningen ökar mellan skolorna.

De många avhoppen är andra tecken på brister i skolan. Mer än var tionde grundskoleelev saknar behörighet till gymnasiet och av de elever som inleder gymnasiestudier är det endast om- kring två tredjedelar av eleverna som fullföljer studierna på utsatt tid. Detta får i sin tur konse- kvenser i form av ökad ungdomsarbetslöshet (se avsnitt 5). Barn som invandrat efter att de upp- nått skolålder, i synnerhet de som anlänt i åldern 13 år och uppåt, riskerar att få särskilda problem med att klara skolan. År 2010 uppgick andelen elever med gymnasiebehörighet efter grundsko- lan till ca 44 procent för gruppen födda utanför EU/EFTA och ca 65 procent i gruppen födda inom EU/EFTA. För de inrikes födda uppgick denna andel till ca 90 procent.

Brister i skolan får återverkningar i den högre utbildningen och på arbetsmarknaden. För

59

PROP. 2011/12:100

elever som inte börjar eller avbryter gymnasie- skolans yrkesutbildningar kan steget från skola till arbetsliv vara alltför stort. Detta kan dels förklaras av att många lämnar yrkesprogrammen utan slutbetyg, dels av att skolan inte i tillräcklig utsträckning gör eleverna redo för arbetsmark- naden. För de som går vidare till högre utbild- ning från de studieförberedande programmen utgör bristfälliga förkunskaper ett problem, framför allt inom ämnet matematik.

I den högre utbildningen finns problem med genomströmningen; svenska studenter är förhållandevis gamla när de börjar läsa på universiteten och de stannar dessutom kvar länge. Till följd av ändrade antagningsregler har dock åldern hos de som börjar högskolan sjunkit. Svensk forskning har sedan länge haft en stark ställning internationellt. Det finns dock oroande tecken på att Sveriges relativa position gentemot viktiga jämförelseländer har för- svagats.

Elever med sämre utgångsläge drabbas mest

Det finns ingen enskild förklaring till varför resultaten försämrats i den svenska skolan utan sannolikt har flera olika faktorer bidragit.

De reformer som genomfördes under 1990 –talet innebar att det tidigare systemet, med en hög grad av detaljstyrning, avsåg att ersättas med målstyrning. Denna förändring genomfördes dock inte konsekvent, dels eftersom målen i kurs- och läroplaner var otydliga med flera olika målnivåer, dels eftersom något system för uppföljning av elevresultat inte skapades. Inte heller infördes ett verkningsfullt kontrollsystem där skolmyndigheterna kunde använda sanktioner mot skolor som inte nådde upp till målen. Tillsammans med en trend, som inleddes redan några decennier tidigare, med mindre fokus på betyg och nationellt likformiga prov, bidrog detta sannolikt till ett bristande kunskapsfokus och därmed till sämre resultat.

Den ekonomiska krisen på 1990-talet innebar också att resurserna till skolan minskade, samtidigt som elevkullarna ökade, efter att

trendmässigt

ha minskat sedan

slutet av

1970– talet.

Forskningen pekar inte

på något

entydigt samband mellan resurser och resultat, men det är rimligt att tro att en förhållandevis drastisk minskning av resurserna per elev har negativa konsekvenser.

En förklaring som förts fram som avgörande är också att undervisningen förändrats så att elever i större utsträckning arbetar självständigt och utan tillräckligt lärarstöd. Eleverna får mindre strukturerad undervisning. Denna utveckling har troligen främst missgynnat elever i särskilt behov av stöd.

Lärare och rektorer har avgörande betydelse för elevernas resultat. Mot den bakgrunden har brister avseende rektorsutbildningen och bristande fokus på rektorernas roll som pedagogiska ledare pekats ut som en faktor bakom fallande skolresultat. Likaledes har lärarnas fallande status och svaga löneutveckling framhållits som en förklaring. Rekryteringen till läraryrket har därmed försvårats. Även förändringar i lärarutbildningen torde ha haft en negativ inverkan genom att såväl ämnes- kunskaper som kunskaper i metodik urholkats inom lärarkåren. Inte minst pekar vissa studier på att lärarutbildningen inte gett den kompetens som behövs i läs- och skrivpedagogik. Den specialpedagogiska utbildningen har också kritiserats för att inte ge den kompetens skolorna behövde. Även den kraftigt ökande an- delen lärare som antingen är obehöriga eller un- dervisar i ämnen där de saknar behörighet torde ha bidragit negativt till resultatutvecklingen.

Insatser för de som behöver extra stöd brister också genom att stödet tenderar att sättas in för sent. Medan de specialpedagogiska insatserna i t.ex. Finland fokuseras till de yngre barnen tenderar stödet i Sverige i stället att öka med stigande ålder.

Förstärkning av utbildnings- och forskningspolitiken i fokus

Regeringen har sedan den tillträdde genomfört ett stort antal reformer för att komma till rätta med problemen inom utbildningssystemet (se fördjupningsrutan Regeringens reformer för att höja kvaliteten i utbildningen). Bland annat har den allmänna förskolan byggts ut och riktade satsningar på barn som behöver extra stöd har genomförts. Resultatuppföljningen i grundsko- lan har förbättrats genom att obligatoriska nat- ionella prov har införts i flera ämnen och i fler årskurser. Satsningar har också gjorts för att stärka undervisningen i ämnena matematik, naturvetenskap och teknik. Vidare genomförs en stor satsning på lärlingsutbildning i gymnasie-

60

PROP. 2011/12:100

skolan och vuxenutbildningen. Stora resurser har också lagts på att öka kompetensen och statusen bland lärare. Gymnasieskolan och lärarutbild- ningen har reformerats och satsningar har gjorts för att öka kvaliteten i universitets- och högsko- leutbildningen. Omfattande resurser har tillförts forskningen och företagens rätt att göra avdrag för utgifter för forskning och utveckling har ut- vidgats, samtidigt som expertskatten förenklats i syfte att attrahera utländsk expertis.

Regeringen ser allvarligt på problemen inom utbildningssystemet och fortsätter det om- fattande och långsiktiga arbetet som inleddes under förra mandatperioden för att förbättra systemets olika delar. Målet är att öka kvaliteten i hela utbildningskedjan. Övergången mellan skola och arbetsliv behöver stärkas ytterligare. Det handlar exempelvis om att förbättra kvaliteten i den gymnasiala yrkesutbildningen med fokus på det arbetsplatsförlagda lärandet. Läraryrkets status och attraktionskraft behöver också förbättras, bl.a. genom nya karriärvägar.

Sedan länge har svensk forskning, i ett inter- nationellt perspektiv, haft en stark ställning. Men det finns indikationer på att Sveriges framskjutna position har försvagats. Genom den forsknings- och innovationsproposition som regeringen presenterade 2008 har stora nya resurser tillförts svensk forskning. Det har också genomförts systemförändringar för att öka incitamenten för hög kvalitet i forskningen. För att Sverige ska kunna fortsätta att ha en stark ställning internationellt behövs dock ytterligare åtgärder för att stärka kvaliteten i svensk forskning. En forsknings- och innovationsproposition över- lämnas till riksdagen hösten 2012, som bl.a. kommer att innehålla en översyn av rörligheten mellan olika lärosäten och mellan lärosäten och näringsliv/samhälle. Vidare ska systemet för kompetensförsörjning ses över och incitamenten för högkvalitativ forskning stärkas. Detta är också centrala frågor i den innovationsstrategi som regeringen ska presentera till hösten.

61

PROP. 2011/12:100

Regeringens reformer för att höja kvaliteten i utbildningen

Utbildning är viktigt både för den enskilde individen och för samhället i stort. En bra skola kompenserar för skillnader i elevernas livsvillkor och förutsättningar samt utgör en viktig grund för elevernas framtida möjligheter. Även för samhället finns stora vinster med utbildning. Högre produktivitet och högre sysselsättning förbättrar förutsättningarna för ekonomisk tillväxt och ökar den gemensamma välfärden. Tillgång till välutbildad arbetskraft och hög- kvalitativ forskning är också viktiga förutsätt- ningar för en säkrad konkurrenskraft i svenskt näringsliv.

Regeringen har sedan den tillträdde 2006 arbetat intensivt för att åtgärda brister i och stärka kvaliteten i hela utbildningskedjan. Insatser har bl.a. gjorts för att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv och för att förbättra elevernas resultat. En rad åtgärder har vidtagits för att stärka lärarnas kompetens och kvaliteten i undervisningen. Exempelvis har resultatuppföljningen förbättrats. Särskilda satsningar har gjorts för att stödja elever med särskilda behov. Vidare har satsningar gjorts inom den högre utbildningen och resurser har tillförts forskningen. Nedan följer en redo- görelse för de främsta åtgärderna.

Reformer inom skolområdet

-En ny skollag trädde i kraft den 1 juli 2011 och gäller stora delar av utbildnings- väsendet. Lagen innebär en lång rad förändringar för att skapa ökat fokus på kunskap, valfrihet och trygghet. Bland annat blir förskolan en egen skolform.

-Skolinspektionen har tillförts resurser och ett nytt sanktionssystem har införts för att öka och förbättra den statliga tillsynen och säkerställa att de uppsatta villkoren för att bedriva skolverksamhet efterlevs.

Satsningar för att höja lärarnas kompetens

-En ny lärarutbildning har införts.

-För att öka läraryrkets attraktionskraft införs ett legitimationssystem för lärare och förskollärare. Vidare planerar regeringen att införa ett system med nya karriärvägar för lärare fr.o.m. 2013.

-Genom fortbildningsinsatsen i Förskole- lyftet, som genomfördes 2009–2011, förstärktes den pedagogiska kompetensen hos förskolans personal. Därtill har ytterligare en satsning beslutats som sträcker sig 2012–2014 och som omfattar kompetensutveckling för förskollärare och förskolechefer.

-Lärarlyftet, som är regeringens fortbild- ningssatsning för lärare med lärarexamen, fortsätter. De lärare som har fått möjlighet att ta del av satsningen vittnar om att fortbildningen gett fördjupade kunskaper och att den också i många fall lett till att lärarna förändrat sin undervisning.

-Lärarlyftet II är en fortsättning på Lärar- lyftet, och inriktas mot att lärare ska bli behöriga i alla skolformer, ämnen och årskurser där de undervisar. Satsningen ska även omfatta utbildning i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen för fritids- pedagoger eller motsvarande så att dessa kan bli behöriga lärare.

Satsningar inom förskolan och den pedagogiska omsorgen

-Förskolans pedagogiska uppdrag har stärkts genom att läroplanen har förtydli- gats med nya mål för barns språkliga och matematiska utveckling samt för naturve- tenskap och teknik. Vidare har förskol- lärares pedagogiska ansvar tydliggjorts och nya avsnitt för förskolechefens ansvar samt för uppföljning, utvärdering och utveckling har tillkommit.

-En barnomsorgspeng infördes 2009 med syftet att öka möjligheten att starta fri- stående verksamheter inom pedagogisk omsorg. Barnomsorgspengen ger utrymme för såväl familjedaghem som andra alternativa verksamheter i ännu oprövade former.

62

-Kommunernas skyldighet att anordna allmän förskola utvidgades den 1 juli 2010 till att gälla alla barn fr.o.m. höstterminen det år barnet fyller tre år.

Satsningar inom grundskolan

-Nya läroplaner har införts i alla ämnen för att tydliggöra mål och kunskapskrav.

-En ny betygsskala med fler steg för mer rättvisande betyg infördes till höstterminen 2011. Vidare har betyg införts från årkurs 6 fr.o.m. hösten 2012.

-Regeringen fattade i maj 2011 beslut om att ytterligare nationella prov ska införas. Från och med läsåret 2013/14 införs prov i de naturorienterande ämnena (kemi, fysik, och biologi) även i årskurs 6 samt nationella prov i de samhällsorienterande ämnena i årskurs 6 och 9.

-Alla elever, även de med funktions- nedsättning, ska ha möjlighet att välja den skola som passar dem bäst. Regeringen har återetablerat statliga specialskolor för elever med synskada och ytterligare funktions- nedsättning samt för elever med grav språk- störning.

-Regeringen har infört en särskild satsning på basfärdigheterna läsa, skriva och räkna.

-En satsning på matematiklärarnas kompe- tens samt utökad undervisningstid i mate- matik, det s.k. Mattelyftet, ska genomföras.

Satsningar inom gymnasieskolan

-Från och med hösten 2011 ska allt utbild- ningsinnehåll ha moderniserats och kvali- tetssäkrats nationellt inom gymnasieskolan. Behörighetskraven till de nationella pro- grammen har skärpts för att eleverna ska vara bättre förberedda för kraven i gymna- sieskolan. Innehållet i de nationella pro- grammen har renodlats och på de hög- skoleförberedande programmen ställs högre krav än tidigare, bl.a. läser eleverna mer svenska. Kunskapskraven har också förtydligats.

-På de gymnasiala yrkesprogrammen har tid till fördjupning i yrkesämnena utökats och utbildningarna har anpassats efter arbets- marknadens behov och för att bättre för- bereda för eget företagande.

PROP. 2011/12:100

-Lärlingsutbildningar har införts inom gymnasieskolan och kraven på arbetsplats- förlagt lärande har förtydligats.

-En gymnasieexamen har införts, som antingen kan vara en yrkesexamen eller en högskoleförberedande examen.

-Lika villkor för fristående och kommunala skolhuvudmän har införts.

-Värderingen av meriter vid antagning till högskolan har förändrats, vilket har lett till att förekomsten av fördjupade studier i matematik och språk inom gymnasieskolan har ökat.

Satsningar inom vuxenutbildningen

-För att säkra kvaliteten i de eftergymnasiala yrkesutbildningarna som inte utgör akademiska högskoleutbildningar bildades Myndigheten för yrkeshögskolan den 1 juli 2009.

-Mot bakgrund av den ekonomiska krisen har sedan 2009 stora tidsbegränsade satsningar genomförts för att skapa fler utbildningsplatser inom den yrkesinriktade gymnasiala vuxenutbildningen (yrkesvux och yrkeshögskolan).

-En satsning på vuxenlärlingar inom den kommunala vuxenutbildningen genomförs med ca 5 900 årsplatser 20112014.

Satsningar inom folkbildningen

-År 2007 höjdes folkbildningsanslaget i syfte att förstärka verksamheten vid studie- förbunden och folkhögskolorna.

-Arbetslösa ungdomar ges möjlighet att studera motivationshöjande kurser inom folkhögskolan.

Satsningar inom högskola och forskning

-Höjda ersättningsbelopp har införts för utbildningsområden humaniora, samhälls- vetenskap, juridik och teologi i syfte att öka den lärarledda undervisningen.

-Studieavgifter för tredjelandsstudenter har införts.

63

PROP. 2011/12:100

-Efter förslag i propositionen Ett lyft för

forskning

och

innovation

(prop. 2008/09:50,

 

bet. 2008/09:UbU4,

rskr. 2008/09:160):

 

 

1.tillfördes forskningen fem miljarder kronor i nivå vilket är det största resurstillskottet någonsin.

2.gjordes en särskild satsning inom områden för strategisk forskning, medicin och livs- egenskaper, teknik samt klimat.

3.infördes en ny resursfördelningsmodell baserad på fördelning efter kvalitet.

Reformer inom studiestödsområdet

-Från och med den 1 januari 2010 höjdes studiemedelsbeloppet med 431 kronor per studiemånad och fr.o.m. den 1 juli 2011 med ytterligare 498 kronor. Reformerna innebär att studiemedlet i dag uppgår till 9 400 kronor per studiemånad vid heltids- studier.

- Det s.k. fribeloppet har höjts från ca 107 000 till 136 400 kronor.

-Det pågår en tidsbegränsad satsning som innebär att arbetslösa ungdomar i åldern 20–24 år som saknar fullständig grund- skole- eller gymnasieutbildning under vissa förutsättningar kan få den högre bidrags- nivån inom studiemedlet om de återgår till reguljära studier.

64

3.5.2Entreprenörskap och näringsklimat

Sverige ska bli ett av världens bästa länder att starta, driva och utveckla företag i. Sverige behöver fler kvinnor och män som ser entreprenörskap och företagande som ett självklart val.

En god anpassningsförmåga hos såväl företag som arbetskraften är central för återhämtningen i ekonomin, konkurrenskraften och för den långsiktiga ekonomiska tillväxten. Företag och individer måste ha möjlighet och förmåga till ständig anpassning till nya förutsättningar. Det ställer i sin tur krav på ett gott företagsklimat som främjar företagande, innovation och investeringar. Ett dynamiskt näringsliv där nya företag utvecklas och expanderar är ett viktigt led i strukturomvandlingen och bidrar till ökad produktivitet och förstärkt konkurrenskraft.

Hindren för att starta och utveckla företag ska vara så låga som möjligt eftersom det bidrar till konkurrens och förnyelse i näringslivet. Enligt OECD:s mätning av hinder för företagande 2008 ligger Sverige mycket väl till bland OECD- länderna, på tredje plats efter Storbritannien och Nederländerna.14

Att företag startas och växer är en viktig del av näringslivsdynamiken. I jämförelse med andra OECD-länder ligger Sverige ungefär i mitten när det gäller andelen snabbväxande företag (se diagram 3.12).15

Näringslivsstrukturen kan till viss del förklara att Sverige inte tillhör de länder som har störst andel tillväxtföretag. Den svenska basindustrin kräver mycket omfattande och långsiktiga investeringar i anläggningar och teknik för att skapa konkurrenskraftiga företag. Samtidigt syns en positiv utveckling när det gäller ungas nyföretagande, kvinnors företagande och antalet nystartade företag.

14OECD (2008), Indicators of Product Market Regulation (barriers to entrepreneurship).

15Avser sysselsättningstillväxt om minst 20 procent per år i tre år bland företag med minst 10 anställda vid startåret. Andel i procent av alla företag med minst 10 anställda.

PROP. 2011/12:100

Diagram 3.12 Andel tillväxtföretag i vissa OECD-länder 2007

Procent

12

10

8

6

4

2

0 RO IT PT NL NO LU ES NZ SE CA SL DK HU IL CZ EE US SK

Anm.: Avser tillverkningsföretag med minst 10 anställda vid startåret. Andel i procent av alla tillverkningsföretag med 10 anställda. Data för Norge avser 2006 och data för Israel avser 2008. Data för 18 OECD-länder finns tillgängliga.

Källa: OECD (2011), Entrepreneurship at a glance.

Regeringens arbete med att skapa bättre förutsättningar för företagande och innovation fortsätter. Regeringens skattepolitik, satsningar på utbildning, forskning, innovation, teknikut- veckling, regelförenkling och infrastruktur samt förbättringar av arbetsmarknadens funktionssätt innebär att villkoren för företagande förbättras och därmed att konkurrenskraften och produk- tiviteten i näringslivet stärks. Regeringen kommer under 2012 att lämna en forsknings- och innovationsproposition till riksdagen samt presentera en innovationsstrategi som syftar till att ytterligare förbättra förutsättningarna för innovation och förnyelse i näringslivet, offentlig sektor och civilsamhället.

Regeringen avser att reformera det statliga riskkapitalsystemet, bl.a. i syfte att tydliggöra den marknadskompletterande rollen och att stärka förutsättningarna för kommersialisering av kunskapsintensiva idéer i tidiga skeden. I propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) finns ett förslag om tillvägagångssätt för inrättandet av en gemensam organisation omfattande verksamheterna inom Almi Företagspartner AB och Innovationsbron AB, som aviserades i budgetpropositionen för 2012. Vidare ser regeringen över möjligheten att samordna statens insatser för riskkapital till företag i tillväxtfaser och återkommer med förslag om detta i budgetpropositionen för 2013.

65

PROP. 2011/12:100

Goda skattemässiga villkor för företagande, investeringar och sysselsättning

Regeringen har sedan lång tid tillbaka arbetat med att förbättra de skattemässiga förutsät- tningarna för redan existerande företag och med att underlätta tillkomsten av fler och växande företag. Förmögenhetsskatten har avskaffats och bolagsskatten, arbetsgivaravgifterna och egen- avgifterna har sänkts. Skatten har vidare sänkts för kvalificerade ägare i fåmansföretag och för enskilda näringsidkare. Även jobbskatteavdraget, införandet av RUT- och ROT-avdrag samt sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster har förbättrat förut- sättningarna för företagande.16

Regeringen fortsätter detta arbete och har som ambition att ytterligare förbättra företagsklimatet och villkoren för företagande, investeringar och sysselsättning i Sverige. En strategisk del av arbetet sker genom Företags- skattekommittén (dir. 2011:1). Kommittén har ett brett uppdrag och kommer fram till slutet av 2013 att ha lämnat tre betänkanden.

Kommittén har nyligen i ett första steg presenterat ett delbetänkande om skatte- incitament för riskkapital (SOU 2012:3). Betänkandet innehåller två förslag; ett riskkapitalavdrag på ägarnivå och en emissionskredit på bolagsnivå. Båda förslagen syftar till att motverka de svårigheter som nystartade och mindre, växande företag kan ha att finna extern finansiering av sin verksamhet. Förslagen har remitterats och regeringen återkommer i ärendet i budgetpropositionen för 2013.

I ett andra steg ska kommittén undersöka möjligheterna att införa skatteincitament för forskning och utveckling. Ett betänkande i denna fråga ska lämnas senast den 1 oktober 2012.

Kommitténs huvuduppdrag handlar om möjligheterna att minska beskattningen av eget kapital i bolagssektorn och att göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och lån. Uppdraget ska ses mot bakgrund av den tilltagande skattekonkurrensen på bolagsskatte- området som visar sig i att ett antal länder har

sänkt eller planerar att sänka sina bolags- skattesatser. Den globala skattekonkurrensen gör att skatteplaneringen ökar när internationellt verksamma företag och andra institutioner utnyttjar de olikformigheter som finns mellan olika länders skattesystem. I kommitténs uppdrag ingår också att ta fram förslag som breddar skattebasen för att möjliggöra en sänkning av de skatter som betalas av bolags- sektorn. Förändringar ska ske på ett sätt som medför goda skattemässiga villkor för före- tagande. Investeringar och sysselsättning ska gynnas och företagens finansiella motståndskraft stärkas. Den svenska bolagsskatten ska behålla sin konkurrenskraft och generera stabila skatte- intäkter. Kommittén ska även se över reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser samt analysera om det bör införas en källskatt på räntebetalningar. Slutbetänkandet ska redovisas senast den 1 november 2013.

Inom ramen för goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar är det ange- läget att begränsa sådan skatteplanering som eroderar svenska skattebaser. Under de senaste åren har det visat sig att företag genom ränte- betalningar har kunnat begränsa sina totala skattebetalningar i Sverige. Mot denna bakgrund har Finansdepartementet nyligen presenterat en promemoria med förslag som kompletterar och utvidgar de ränteavdrags- begränsningsregler som infördes 2009.17 För att skapa stabila och rättvisa spelregler på marknaderna krävs det att företagen betalar skatt på lika villkor. Förslaget i promemorian innebär att villkoren mellan internationellt verksamma koncerner och andra företag jämnas ut. Även villkoren mellan helt svenska koncerner där något av skattesubjekten är föremål för särskilda skatteregler (t.ex. kommuner) och andra företag jämnas ut. Därmed stärks förutsättningarna för beskatt- ning på lika villkor för företagen inom bl.a. välfärdssektorn.

Den budgetförstärkning som därvid uppkommer skulle isolerat sett leda till en ökad skattebelastning på bolagssektorn, vilket vore i strid med vad den internationella utvecklingen kräver. Budgetförstärkningen ska

16 RUT- och ROT-avdrag har senare förts samman i det s.k. HUS-

17

Promemorian

Effektivare

ränteavdragsbegränsningar

avdraget.

(dnr Fi 2012/1349).

 

 

66

PROP. 2011/12:100

därför komma företagssektorn till del, vilket t.ex. kan ske genom att bolagsskattesatsen sänks. I avvaktan på förslagen från Företagsskattekommittén bör detta ske som ett inslag i en långsiktig strategi för att stärka konkurrenskraften, samtidigt som förslagen om effektivare ränteavdragsbegränsningar genomförs fr.o.m. den 1 januari 2013.

Regeringen vill förbättra förutsättningarna för hållbar tillväxt i alla delar av Sverige genom att skapa attraktiva företags- och livsmiljöer. Att låta hela Sverige växa handlar om förut- sättningarna för arbete, entreprenörskap, företagande och boende i alla delar av landet.

67

PROP. 2011/12:100

Regeringens reformer för att stärka företagsklimatet

Ett gynnsamt företagsklimat främjar företagande och investeringar. Genom att förbättra företagens grundförutsättningar förbättras företagens möjligheter att hantera utmaningar i omvärlden. Fler och växande företag bidrar till att skapa fler jobb.

Regeringen har sedan den tillträdde 2006 genomfört en rad åtgärder för att stärka företagsklimatet. Nedan följer en redogörelse för några av dessa.

Mer lönsamt att driva och starta företag

Regeringen har genomfört ett antal insatser på skatteområdet i syfte att skapa fler jobb i fler och växande företag:

-sänkt inkomstskatt genom jobbskatte- avdrag för att öka drivkrafterna till syssel- sättning,

-sänkt bolagsskatt för att göra det mer lönsamt att starta och driva företag,

-sänkning av socialavgifterna för att förbättra villkoren för nyanställningar och sysselsättning,

-ändrade 3:12 regler i syfte att minska skattetrycket i fåmansaktiebolag,

-skattelättnader för husarbeten (RUT- och ROT-arbeten) som skapar nya jobb och en utökad marknad för företagare, samt

-sänkt mervärdesskatt för restaurang- och cateringtjänster.

Förenklingar i företagens vardag

Regeringen har genomfört en mängd reformer i syfte att minska regelbördan för företagen.18 Exempel på förenklingar är:

-sänkt krav på aktiekapital för att göra aktiebolagsformen mer tillgänglig,

-förlängd redovisningsperiod avseende mer- värdesskatt till varje kvartal i stället för varje månad, samt

-frivillig revision för vissa mindre aktiebolag.

Kapitalförsörjning och rådgivning

Ett väl fungerande system för kapitalförsörjning och rådgivning är avgörande för start och tillväxt i företag.

-För att bättre ta till vara potentialen till innovation och tillväxt i hela landet avser regeringen att reformera statens insatser av- seende kapitalförsörjning för att i högre grad tillgodose ett varierat behov av marknadskompletterande riskkapital.

-Regeringen har, genom särskilda förstärk- ningar till Almi Företagspartner AB, bidra- git till ökad omfattning på mentorskaps- program i syfte att stimulera nyföretagande och tillväxt.

-Slopad förmögenhetsskatt, i syfte att bl.a. förbättra de mindre företagens försörjning med riskvilligt kapital.

Främjande av entreprenörskap och företagande

-Flera insatser för att främja entre- prenörskap har genomförts i syfte att minska trösklarna till företagande, bl.a. genom inrättandet av ett särskilt program för att främja kvinnors företagande.

-Tryggheten för företagare har förstärkts genom förändringar av reglerna i arbetslös- hets-, sjuk- och föräldraförsäkringen, vilket skapar en ökad tydlighet och förutsägbar- het i regelverken samt en ökad lika- behandling av företagare och anställda.

18 Sammantaget beräknas företagens administrativa kostnader ha minskat med 7 miljarder kronor under perioden 2006–2010 till följd av regeringens reformer (rskr. 2009/10:226).

68

PROP. 2011/12:100

3.5.3Effektiva transporter är viktiga för Regeringen avser även att återkomma med

tillväxten

Samhällsekonomiskt lönsamma infrastruktur- investeringar som ger effektivare person- och godstransporter är viktiga för att skapa ekonomisk tillväxt. Effektivare person- transporter ökar möjligheterna för människor att hitta attraktiva arbetsplatser inom pend- lingsavstånd. För företag innebär effektivare transporter ökade möjligheter att anställa personal med rätt kompetens och att verka i hela landet. Väl fungerande person- och gods- transporter är av stor betydelse för företagens konkurrenskraft och investeringsklimat. Kollektivtrafiken utgör ett viktigt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt.

Regeringen beslutade 2010 om en trafikslags- övergripande nationell plan som innehåller satsningar på närmare 500 miljarder kronor för 2010–2021. Anslagen för järnväg och väghållning höjdes med ca 3,9 miljarder kronor per år. Omfattande resurstillskott erhålls därutöver genom brukar- och medfinansiering. I budget- propositionen för 2012 föreslogs ytterligare satsningar om sammantaget 5 miljarder kronor 2012 och 2013 (prop. 2011/12:1, utgifts- område 22). Dessa avsåg framför allt drift och underhåll, reinvesteringar och trimningsåtgärder i väg- och järnvägsnätet. Att vårda den infrastruktur som finns är enligt regeringen av största vikt för att säkra robusta väg- och järnvägssystem.

Regeringen kommer under mandatperioden att återkomma med förslag till ett nytt infra- strukturbeslut som syftar till att möta framtida behov inom transportsystemet. En viktig del i detta är den infrastrukturproposition som regeringen avser att lämna till riksdagen hösten 2012. Viktiga utgångspunkter för regeringen i dessa beslut kommer att vara att skapa kapacitet och robusthet i transportsystemet. Det är centralt att det finns ett gediget underlag inför dessa beslut. Regeringen har därför gett ett omfattande uppdrag till Trafikverket att analysera brister inom transportsystemet och föreslå åtgärder för att komma till rätta med

dessa. Uppdraget

ska slutredovisas

senast

den 30 april 2012

(dnr N2011/1933

och

N2011/5221).

 

 

förslag för att skapa ökade förutsättningar för kommunerna att medverka i finansieringen av statlig transportinfrastruktur.

3.6Utmaningar för finansiell stabilitet

Ett väl fungerande finansiellt system är centralt för ekonomin. Uppstår det allvarligare problem i det finansiella systemet, i synnerhet i banksy- stemet, försämras villkoren för tillväxt, jobb och välfärd dramatiskt. Problem i banksektorn på- verkar medborgarna främst på två sätt. För det första påverkas de genom den reala ekonomin då minskad utlåning från bankerna riskerar att försämra den ekonomiska utvecklingen. En sämre ekonomisk utveckling med lägre efterfrågan kan tvinga företag att dra ner på verksamheten. I förlängningen leder det till högre arbetslöshet och sannolikt till en nedpressad löneutveckling. För det andra påverkas hushållen negativt om problem i bankerna innebär att skattemedel måste användas t.ex. på grund av att insättningsgarantin aktiveras eller att systemviktiga banker som inte är livskraftiga får övertas av staten och därefter kapitaliseras. Därmed blir det svårare att upprätthålla offentliga kärnverksamheter som skola, vård, omsorg och rättsväsende. Det finns således flera skäl för svenska hushåll och företag att vilja ha robusta banker och ett välfungerande finansiellt system.

3.6.1Stor och koncentrerad banksektor

Sverige har internationellt sett ett stort bank- system i förhållande till ekonomins storlek. Det innebär att ett fallissemang i banksektorn kan bli mycket kostsamt för staten och skattebetalarna att hantera. De fyra svenska bankkoncernernas sammanlagda tillgångar i Sverige och utomlands är nära fyra gånger så stora som Sveriges BNP (se tabell 3.7).

69

PROP. 2011/12:100

Tabell 3.7 De fyra storbankernas tillgångar och kapitalnivåer vid årsskiftet 2011/12

 

Tillgångar i procent

Basel II1,

Basel III2,

 

av BNP

procent

procent

Handelsbanken

70

8,0

12,9

 

 

 

 

Nordea

184

9,2

9,7

 

 

 

 

SEB

68

11,3

10,9

 

 

 

 

Swedbank

53

9,9

14,2

1Kapitalnivåer inklusive övergångsregler.

2Uppskattning av kapitalnivåer.

Anm.: Vid konvertering av Nordeas siffror från euro till kronor har en kurs på 8,90 kr per euro använts. Kärnprimärkapital som andel av riskviktade tillgångar. BNP beräknat i löpande priser.

Källa: Riksbanken.

En annan riskfaktor är bankernas ökade inter- nationella verksamhet. Eventuella problem i bankernas utländska verksamheter riskerar att bli en börda för svenska skattebetalare. De svenska bankerna finansierar sig vidare i allt större utsträckning i utländsk valuta. Under det fjärde kvartalet 2011 bestod 56 procent av bankernas totala marknadsupplåning om 3 127 miljarder kronor av skulder i utländsk valuta. Om finans- marknaderna i vår omvärld upphör att fungera blir det därmed svårt för bankerna att upprätt- hålla sin finansiering. Storbankerna är dessutom så pass sammanflätade med varandra genom de- ras omfattande inbördes transaktioner att pro- blem i en bank mycket lätt sprider sig till de andra.

3.6.2Hushållens belåning

Vid sidan av de två ovan nämnda riskerna i bank- systemet utgör hushållens förhållandevis höga skuldsättning också en viss risk. Hushållens samlade skulder uppgick i december 2011 till 2 649 miljarder kronor, varav 2 124 miljarder avsåg bostadslån. Detta motsvarar ca 75 respektive drygt 60 procent av BNP. Det genomsnittliga svenska hushållets skulder uppgick till drygt 160 procent av den årliga disponibla inkomsten 2011.

Trots att skuldkvoten ligger på en historiskt hög nivå, ligger räntekvoten under det historiska genomsnittet. Fallande räntor har alltså gjort att hushållen kunnat bära en större skuld, utan att det trängt undan möjligheterna till konsumtion eller finansiellt sparande. Skuldkvoten har troligtvis också påverkats av att finans- marknaderna utvecklats och att tillgången på krediter förbättras. De senaste 15 årens kraftiga ökning av hushållens skuldsättning manar ändå till vaksamhet.

Diagram 3.13 Hushållens skuld- och räntekvot

Procent av disponibel inkomst

200

 

 

 

 

 

 

 

20

180

 

 

 

 

 

 

 

18

160

 

 

Skuldkvot (vänster axel)

 

 

16

 

 

Räntekvot (höger axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

14

120

 

 

 

 

 

 

 

12

100

 

 

 

 

 

 

 

10

80

 

 

 

 

 

 

 

8

60

 

 

 

 

 

 

 

6

40

 

 

 

 

 

 

 

4

20

 

 

 

 

 

 

 

2

0

 

 

 

 

 

 

 

0

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2012

Anm.: Räntekvoten är beräknad utifrån benchmark för svenska femåriga bostadsobliga-

tioner, med tillägg för en räntemarginal

på två

procentenheter, och med skatteavdrag

för utfgiftsräntor. Uppgången 1991 förklaras främst av att värdet på ränteavdraget

minskade från ett antaget genomsnitt på 50 procent till 30 procent.

 

 

Källor: Reuters Ecowin, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

3.6.3Ett stabilare finansiellt system

De svenska bankerna klarade finanskrisen bättre än många andra länders banker mycket tack vare att riksdagen och regeringen snabbt beslutade om kraftfulla stödåtgärder. I dag har bankerna en god lönsamhet och är välkapitaliserade i ett internationellt perspektiv. Finanskrisen visade dock hur hastigt osäkerhet och instabilitet kan uppstå i det finansiella systemet och därmed hur skört systemet kan vara. I samband med finans- krisen stod det klart att både det förebyggande arbetet och möjligheterna att hantera finansiella kriser måste stärkas. Trots en förbättrad situation på de finansiella marknaderna finns det fortfarande tydliga risker i det finansiella systemet som skulle kunna bidra till instabilitet i den svenska ekonomin.

Arbetet med att öka stabiliteten i det finansi- ella systemet pågår kontinuerligt. För att skapa ännu bättre förutsättningar för ett väl funge- rande finansiellt system har Finansinspektionen fått 38 miljoner kronor i ökat anslag 2012 för mer och förbättrad tillsyn av de finansiella före- tagen. Sammantaget beräknas Finansinspektion- ens anslag vara 103 miljoner kronor högre 2014 än 2011.

Som ett led i arbetet med att förstärka den finansiella stabiliteten har Finansinspektionen beslutat om ett allmänt råd för lån med bostaden som pant, det s.k. bolånetaket. Enligt detta bör nya lån inte överstiga 85 procent av bostadens

70

marknadsvärde. Rådet började gälla den 1 oktober 2010 och syftar till att motverka att banker och andra kreditinstitut använder högre belåningsgrader som konkurrensmedel. Allt för hög skuldsättning gör låntagare sämre rustade för svängningar i bostadspriserna och i ekonomin. Rådet har enligt Finansinspektionen haft effekt och delvis förändrat bankernas

utlåning.

 

Höjningen av insättningsgarantin

från

500 000 kronor till ca 900 000 kronor19

tryggar

banksparande. Det kan också bidra till att säkra inlåningen till bankerna i orostider. Banker och kreditinstitut ska i ökad utsträckning bära kostnaderna för sitt eget risktagande. Genom stabilitetsavgifterna de betalar till stabilitets- fonden finansierar banker och kreditinstitut delvis de stödåtgärder som kan förväntas bli aktuella vid framtida finanskriser. Finanskris- kommittén (dir. 2011:6) ska vidare utreda hur avgiften till stabilitetsfonden ska kunna sättas utifrån de risker respektive bank tar.

En rad åtgärder har vidtagits för att stärka den finansiella stabiliteten, men det faktum att den svenska banksektorn är både stor och koncen- trerad innebär risker. Det är därför viktigt att motståndskraften i de systemviktiga bankerna är stor för att de ska kunna stå emot finansiella kriser. Ju högre kapitaltäckningen i bankerna är desto större blir motståndskraften. Regeringen kommer därför att höja kapitaltäckningskravet för de fyra storbankerna i ett första steg den 1 januari 2013 (se vidare fördjupningsrutan Kapitaltäckningsregler – det svenska förslaget om stramare regler).

3.6.4Konsumenternas ställning på finansmarknaden ska stärkas

Finansbranschen genomgår en förtroendekris. Den är orsakad av ett oansvarigt risktagande som har skadat jobb och välfärd. Parallellt med arbetet att förstärka regelverket för och tillsynen av finansmarknaderna, arbetar regeringen aktivt för att stärka konsumenternas ställning gent-

19 Enligt EU-regerlverket är det maximala ersättningsbeloppet uttryckt som 100 000 euro. Det är regeringens ambition att göra det möjligt att uttrycka det i kronor.

PROP. 2011/12:100

emot de finansiella företagen. Konsumenterna måste återfå förtroendet för finansiella företag.

Ett grundläggande problem i detta sammanhang är att hushållen och de finansiella företagen möts på en ojämn spelplan. Finansiella tjänster är ofta komplicerade och bolagen i branschen har ett kunskapsövertag. Konsumen- ternas underläge bidrar därmed till stora vinster i finansbranschen. På sikt riskerar dock bolagens beteende att äventyra förtroendet för hela branschen och minska hushållens vilja att använda finansiella tjänster. Konsumenterna ska kunna känna sig trygga i kontakten med finansiella företag, vare sig det handlar om att spara till en buffert, låna till en bostad eller planera inför pensionen. Arbetet med att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden är prioriterat för regeringen och omfattar många områden.

Som konsument kan det vara svårt att skilja på finansiell rådgivning, där konsumentens intressen står i fokus, och ren marknadsföring och försäljning av en tjänst. Finansinspektionen ser nu över gränsdragningen mellan rådgivning och marknadsföring eller försäljning av komplexa finansiella produkter. Regeringen kommer att följa upp resultatet och vidta åtgärder om det behövs. På EU-nivå arbetar regeringen för ett förbud för oberoende investeringsrådgivare att ta emot ersättning för att rekommendera en viss placering.

Den information om finansiella tjänster och produkter som konsumenten får är ofta krånglig. Genom tydligare och mer transparent information ökar möjligheten för konsumenterna att skilja mellan bra och dåliga erbjudanden. Regeringen arbetar därför för att informationen om t.ex. avgifter, risker och vad olika tjänster kostar på sikt ska bli tydligare. En ny reglering om kortfattade faktablad om fonder har införts på EU-nivå. Regeringen anser att branschen måste ta sitt ansvar och göra redovisningen av avkastningen, riskerna och avgifterna ännu tydligare. Regeringen kommer även att verka för ökad tydlighet i faktabladen.

Villkoren för sparande ska förbättras. Hus- hållens sparande är viktigt för att bl.a. skapa nödvändiga buffertar i vardagen. Det ska vara enkelt och billigt att spara. Då måste det också vara lätt att byta bank och förvaltare samt att välja bort dyra fonder och försäkringsprodukter.

Konkurrens och låga trösklar för att byta från en aktör till en annan ger valfrihet för

71

PROP. 2011/12:100

konsumenten och pressar priserna. Med en förbättrad rörlighet pressas branschen att erbjuda alla kunder bättre villkor. Vid årsskiftet 2011/2012 infördes den förmånliga sparformen investeringssparkonto. För att öka rörligheten har regeringen även tillsatt en utredning med uppdrag att se över flytträtten för försäkrings- sparande (dir. 2010:43).

Finansiell stabilitet och konsumenter som känner sig trygga i mötet med banker och andra finansiella företag är grundförutsättningar för att finansmarknaden ska bidra till tillväxt och välstånd. Regeringen arbetar därför vidare med att skapa bättre ordning och reda på finans- marknaden och för att förtroendet för de finansiella företagen ska återupprättas.

72

Kapitaltäckningsregler – det svenska förslaget om stramare regler

Finansiella kriser är ett allvarligt hot mot jobb, tillväxt och välfärd. För att minska hotet, och därmed göra Sverige mindre sårbart för finansiella kriser, är högre kapitaltäckning i stora banker en central åtgärd.20 Högre kapitaltäckningskrav för stora banker utgör en central del i det ramverk som regeringen skapar för finansiell stabilitet.

En viktig förklaring till att konsekvenserna av finanskrisen 2007–2009 blev så allvarliga var att banker generellt hade en för låg kapitalnivå och att kapitalet var av för låg kvalitet. Bankerna hade helt enkelt inte tillräckligt med högkvalitativt kapital för att skydda dem mot de (oväntade) kreditförluster som uppstod i finanskrisens spår. Detta ledde i många länder till stor finansiell oro med minskad produktion och sysselsättning som följd. I några länder tvingades regeringarna vidta åtgärder för att rädda hela eller delar av bank- sektorn, med kraftigt stigande statsskulder som följd. Högre kapitaltäckning i bankerna är där- med en central åtgärd för att upprätthålla stabiliteten i banksystemet och reducera riskerna för skattebetalarna. Högre kapitaltäckning leder till dels ett minskat risktagande i bankerna, dels en större buffert om en bank får problem och gör förluster.

Inom EU pågår implementeringen av det globala regelverket Basel III, som bl.a. innebär att banker och kreditinstitut måste hålla mer och bättre kapital. Implementeringen inom EU sker i form av kapitaltäckningsregelverket CRD IV.21 Basel III tar dock inte hänsyn till hur stor bank- sektorn är i förhållande till ett lands BNP. Bank- verksamhet tenderar att koncentrera sig till vissa

20Kapitaltäckningsreglerna specificerar hur mycket kapital banker och andra kreditinstitut ska ha för att täcka sina risker. Det är i huvudsak risker för förlust i samband med utlåning (kreditrisk), samt marknadsrisker och operativa risker. Regelverket specificerar vilken typ av kapital som krävs. Kapitalkraven är riskviktade, vilket betyder att olika tillgångar (t.ex. utlåning till olika låntagare) tilldelas riskvikter som är knutna till risken att låntagaren inte kan fullgöra sina låneåtaganden. Kapitaltäckningskraven varierar också beroende på hur avancerad respektive kreditinstitut är i sin risk- och kapitalhantering. Institut med mindre komplexa risker använder schabloniserade, enkla regler medan mer avancerade banker får använda interna metoder för risk- och kapitalutvärdering.

21CRD IV innefattar reglering i både direktiv- och förordningsform.

PROP. 2011/12:100

länder. Tydligast är denna koncentration i Schweiz och Storbritannien (se diagram 3.14).

Diagram 3.14 Banktillgångar i förhållande till BNP, december 2010

Procent

Schweiz Storbritannien Nederländerna Sverige Spanien Danmark Frankrike Tyskland Österrike Irland Portugal Medelvärde Grekland Belgien Italien Luxemburg Slovenien Finland Tjeckien Lettland Ungern Polen Bulgarien Litauen Rumänien Slovakien Estland

0

100

200

300

400

500

600

700

Anm.: Den ljusare delen av Sveriges stapel visar de fyra storbankernas tillgångar utom- lands i förhållande till Sveriges BNP. I övriga länder i diagrammet ingår bankernas till- gångar utomlands i de svarta staplarna.

Källa: Riksbanken.

Banksektorn är dock stor även i Sverige. Tillsammans med Nederländerna har Sverige den tredje största banksektorn i Europa, mätt som bankernas totala tillgångar som andel av BNP. Det följer givetvis många fördelar för ett land av att ha en stor banksektor, bl.a. genom att företag och hushåll får tillgång till ett stort utbud av finansiella tjänster. Samtidigt medför en stor banksektor att ett land blir sårbart för störningar i det finansiella systemet. Det är särskilt fallet om, som i Sverige, bankverksamheten är koncentrerad till ett fåtal stora, delvis sammanlänkade banker. Sverige har en mycket stor banksektor som domineras av de fyra storbankerna Nordea, Swedbank, SEB och Handelsbanken. De fyra storbankernas tillgångar har de senaste 15 åren vuxit från att motsvara 109 procent av BNP 1996 till 375 procent av BNP 2011.

Länder med stora banksektorer, som t.ex. Storbritannien och Schweiz, vidtar parallellt med Basel III åtgärder som ytterligare stärker motståndskraften mot finansiella kriser och samtidigt minskar riskerna för statsfinanserna och skattebetalarna. Åtgärderna som föreslås är

73

PROP. 2011/12:100

bl.a. högre kapitaltäckning för systemviktiga banker i form av s.k. systemriskpåslag.

I och med att banksektorn är stor i förhållande till svensk ekonomi måste motståndskraften mot finansiella kriser i de svenska bankerna öka. De högre kapitaltäckningsnivåerna i Basel III är nödvändiga, men bedöms inte vara tillräckliga för att uppnå tillräcklig motståndskraft och reducera den risk som svenska skattebetalare i dag står inför om en eller flera av de stora, systemviktiga bankerna skulle få allvarliga problem. Av denna anledning behöver de fyra stora svenska bankerna omfattas av högre kapitalkrav än miniminivåerna i Basel III.

Baserat på hur den svenska banksektorn är uppbyggd har regeringen, Riksbanken och Fi- nansinspektionen gjort bedömningen att de fyra svenska storbankerna ska ha högre kapital- täckningskrav än i Basel III:s minimikrav på minst 7 procents s.k. kärnprimärkapital i förhållande till bankens riskvägda tillgångar.22 Kravet på kärnprimärkapital för de fyra stora systemviktiga bankerna bör fr.o.m. den 1 januari 2013 höjas till 10 procent av deras riskvägda tillgångar. Kravet stiger sedan till 12 procent 2015 (se diagram 3.15). När detta andra steg i systemriskpåslaget är fullbordat innebär det att kapitaltäckningen i de stora bankerna ska vara 5 procentenheter högre än miniminivån i CRD IV. Genomförandet påverkas dock av såväl pågående förhandlingar på EU-nivå som stabiliteten i det svenska finansiella systemet.

De fyra storbankerna har i dag en kapitaltäck- ningsgrad på ungefär den nivå som föreslås gälla fr.o.m. den 1 januari 2013 (se tabell 3.7 i Basel III-termer). Det är välkommet ur ett finansiellt stabilitetsperspektiv att bankerna gjort nödvändiga anpassningar till de kommande högre kraven. Det är dock angeläget att det lagstadgade kravet höjs för att säkerställa att de nödvändiga kapitaltäckningsnivåerna upprätt- hålls även i framtiden.

Diagram 3.15 Kapitaltäckningsnivåer

Kontracyklisk buffert

Kapitalkonserveringsbuffert

Systemriskpåslag

Basel-minimum

0-2,5%

0-2,5%

 

 

2,5%

 

 

 

 

 

 

 

2,5%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5,0%

 

 

 

 

 

 

3,0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4,5%

 

4,5%

 

 

 

 

 

 

 

2013

2015

 

Källa: Egna beräkningar.

Det är inte rimligt att bankerna belastar sina kunder med ökade kostnader till följd av de högre ställda kapitaltäckningskraven. Banker med en större andel kapital är säkrare och innebär en lägre risk för bankernas investerare och finansiärer. Bankernas avkastningskrav bör därmed bli lägre än idag. En anpassning till de nya kapitalkraven bör därför kunna ske utan att hushållens och företagens villkor för bank- tjänster påverkas i någon större utsträckning. För att bevaka utvecklingen har Finans- inspektionen fått i uppdrag att övervaka bankernas anpassning till de nya reglerna, bl.a. bolånemarginalernas och företagsutlåningens utveckling.

22 Miniminivån inkluderar en kapitalkonserveringsbuffert på 2,5 procent kärnprimärkapital. Utöver minimikravet i Basel III finns en kontracyklisk buffert på 0-2,5 procent som innebär att kapitalkravet kan höjas ytterligare i goda tider.

74

3.7Utmaningar för en tryggad bostadsmarknad

En väl fungerande bostadsmarknad är en viktig förutsättning för en god ekonomisk tillväxt och en konkurrenskraftig ekonomi. Bostadsmark- naden har betydelse för arbetsmarknad och rörlighet. En god tillgång till bostäder ökar också människors valmöjligheter. Oavsett ekonomisk ställning, ska det vara möjligt att tacka ja till ett jobb eller en studieplats på annan ort än där man bor för tillfället. Dessutom bidrar en väl fungerande bostadsmarknad till finansiell och ekonomisk stabilitet. Bostadsmarknaden ska präglas av mångfald för att möta människors behov av ett tryggt boende under olika delar av livet och erbjuda vägar in på bostadsmarknaden också för dem med små resurser. Hyresrätt och uthyrning av privatbostäder fyller här en viktig funktion. Eget ägt boende ger ökat inflytande över den egna boendesituationen. Av samtliga permanentbostäder i Sverige är 41 procent egna hem, 22 procent bostadsrättslägenheter och 37 procent hyreslägenheter.

3.7.1Brist på bostäder i vissa delar av landet

För närvarande är bostadsmarknaden i många kommuner i obalans. I storstadsregionerna och kring universitets- och högskoleorter samt andra tillväxtregioner råder bostadsbrist. Samtidigt står det på vissa orter i landet tomma lägenheter och på andra platser har man behövt riva bostadshus. I de kommuner som har brist på bostäder är det framför allt ungdomar, flyktingar, äldre och hushåll med svag ekonomi som har det svårt. Unga flyttar främst till tillväxtregioner, men de får allt svårare att etablera sig på den reguljära bostadsmarknaden. Särskilt har etableringen för- svårats för personer i åldrarna 21–25 år i de största tillväxtregionerna. Antalet utbjudna förstahandskontrakt för hyreslägenheter är mycket lågt. Unga vuxna har dessutom svårt att konkurrera om de kontrakt som finns eftersom de har färre kontakter, kortare kötid på bostads- förmedlingen och ofta sämre ekonomi. Andelen unga med tillfällig anställning är stor och dessa kan därför av fastighetsägare lätt uppfattas som osäkra hyresgäster.

Det finns problem med produktionen av nya bostäder i framför allt storstadsområdena. För

PROP. 2011/12:100

exempelvis Stockholm har byggandet av nya bo- städer under de senaste fem åren markant under- stigit ökningen av antalet hushåll (se diagram 3.16).

Diagram 3.16 Antal nya bostäder och ökningen av hushåll i Stockholms län

20 000

18 000

Nya hushåll

 

16 000

Bostadsbyggande

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

80

85

90

95

00

05

10

Anm.: Antal nya hushåll har beräknats som befolkningstillväxten i Stockholm justerad för den trendmässiga utvecklingen av hushållsstorleken i riket.

Källor: Regionplanekontoret, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Faktorer som bedöms hålla nere nivån på bostadsproduktionen är bl.a. begränsad tillgång till mark, komplicerad och utdragen plan- och byggprocess, höga kostnader för nyproduktion, svaga incitament för byggherrar, dålig lönsamhet i att förvalta bostadsfastigheter och inte minst snedvriden efterfrågan på bostäder vad gäller olika upplåtelseformer. En väl fungerande bostadsmarknad förutsätter effektiva plan- processer och effektiv konkurrens på bygg- och bostadsmarknaderna.

3.7.2 Brist på bostäder är ett hinder för jobb och tillväxt

Brist på bostäder är en begränsande faktor för såväl en fungerande arbetsmarknad som en väl fungerande högre utbildning och därmed begränsande för tillväxten både i ett kortare och i ett längre perspektiv. Det är angeläget att människor har möjlighet att flytta till platser med arbetskraftsbrist. I kunskapsintensiva branscher är det av central betydelse att kunna rekrytera såväl nyutexaminerade studenter som kvalificerad arbetskraft. För att upprätthålla en dynamisk ekonomi fordras således en viss rörlighet. En välfungerande bostadsmarknad bidrar dessutom till att utjämna livschanser, då även individer med små ekonomiska resurser har möjlighet att flytta dit jobb och studie- möjligheter finns. Studier visar att rörligheten på

75

PROP. 2011/12:100

bostadsmarknaden påverkas av såväl tillgången på bostäder och flyttkostnader som av utbudet av olika upplåtelseformer.

Den demografiska utvecklingen innebär att allt fler lever allt längre vilket ställer särskilda krav på flexibla bostadsmarknader. Olika behov finns i livets olika skeden och önskemål i fråga om bostädernas kvalitet och standard, liksom den service som kan erbjudas i nära anslutning till boendet. Om det är enkelt att byta boende, bidrar det till att behoven lättare kan tillgodoses och även till att bostadsbeståndet utnyttjas mer effektivt.

En dåligt fungerande bostadsmarknad riskerar också framkalla stora upp- och nedgångar i bostadspriserna, med negativa följder för den reala ekonomin, och skapa problem i det finansiella systemet genom hög belåning i kombination med snabba boprisfall. Väl avvägda reformer på detta område kan motverka dessa risker.

3.7.3Bostadspolitiken reformeras

Regeringen har påbörjat ett långsiktigt arbete för att öka tillgängligheten på bostäder. Fastighets- skatten, som inte upplevdes som rättvis och le- itim, har avskaffats. Systemet för hyressättning har reformerats. De nya regler som gäller sedan den 1 januari 2011 innebär bl.a. att de allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska verka enligt affärsmässiga principer, men också att kollektivt förhandlade hyror, oavsett fastighetsägare, ska vara vägledande för vad som är korrekt hyra vid en bruksvärdesprövning. Därmed skapas neutrala förutsättningar inom sektorn. Införandet av ROT-avdraget har ökat incitamenten att bygga om och bygga till egna hem, vilket också kan förväntas stärka bostadsbeståndet.

Våren 2011 trädde en ny plan- och bygglag och en ny instansordning för överklaganden i kraft. Syftet är tydlighet och snabbare processer, vilket gör att byggprojekt kan komma igång tidigare. Regeringen ser nu över regelverket som rör plangenomförandet – vägen från beslutad detaljplan till färdig bostad. Vidare avser regeringen att ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn av utfall och tillämpning av det nya regelverket för strandskydd och vid behov föreslå förändringar. Till arbetet knyts en referensgrupp bestående av

exempelvis företrädare för kommuner och naturvården. Regeringen har också tillsatt en utredning om de tekniska egenskapskrav många kommuner ställer, ofta olika i olika kommuner, vid byggande i syfte att förbättra regelverken för att öka förutsägbarheten för dem som ska bygga.

Regeringen kommer att fortsätta genomföra åtgärder som dels stimulerar nyproduktionen av bostäder, dels underlättar och öppnar upp marknaden för uthyrning av den egna bostaden.

Ingen återgång till byggsubventioner

Under 1970- och 1980-talen var generella byggsubventioner ett starkt inslag i svensk bostadspolitik. Resultatet blev en snedvriden produktion där utbud och efterfrågan inte svarade mot varandra, och där produktionen av bostäder till stora delar frikopplades från kostnader och ansvar för risktagande. Andelen hyreshus ökade kraftigt, men ökningen var nästan helt och hållet koncentrerad till kommuner utanför storstadsregionerna, dvs. inte där behovet var som störst. I Storstockholm ökade bostadsbyggandet däremot praktiskt taget inte alls trots de gynnsamma finansiella förutsättningarna. En återgång till subven- tionerat byggande är inte, givet dessa er- farenheter, rätt väg för att lösa dagens problem på den svenska bostadsmarknaden.

Möjligheten att hyra är central

Bostadsmarknaden omfattar flera olika upplåtelseformer; hyresrätt, bostadsrätt, och äganderätt, dvs. egna hem och ägarlägenheter. Därutöver finns kooperativ hyresrätt och andelsboende. En mångfald i bostadsutbudet av olika upplåtelseformer och möjligheter att hyra till olika kontraktslängd bidrar till flexibiliteten på bostadsmarknaden.

Hyresrätten och bostadsrätten är två viktiga inslag på bostadsmarknaden som kompletterar varandra. Bostadsrätten och eget hem ger möj- lighet att äga sitt boende, vilket stärker männi- skor inflytande över sin boendesituation och möjliggör sparande i den egna bostaden. Hyres- rätten säkerställer goda boendevillkor utan eko- nomiskt risktagande eller krav på eget kapital för enskilda. Även privatpersoners upplåtelse av egen bostad, helt eller delvis, är ett viktigt inslag i

76

bostadsmarknaden. Bostäder med hyresrätt har traditionellt stått för en mer flexibel form av boende. En hyresrätt är lätt att flytta till och flytta från, eftersom flyttkostnaderna ofta är lägre än vid ägt boende. De flesta internationella studier pekar också på att boende i hyres- bostäder ofta är mer rörliga.

Hyresrätten fyller en viktig funktion i att förenkla rörligheten för unga och nyetablerade, men också som ett alternativ för dem som inte kan eller vill köpa ett eget boende.

Dagens regelverk med ett starkt skydd för hyresgästens rättigheter och en etablerad hyresförhandlingsmodell är i grunden bra. Bostadsmarknaden går inte att likställa med andra marknader eftersom det handlar om människors hem. Dagens system skapar förutsägbarhet för såväl hyresgästen som hyresvärden och ger trygghet i boendet.

Viktigt att bättre utnyttja det befintliga bostadsbeståndet

Långsiktigt är det nödvändigt att bygga nytt, särskilt när befolkningen växer. Men tiden från planering till färdig bostad är lång och eftersom merparten av behoven täcks av det befintliga beståndet är det viktigt att detta nyttjas väl. Det är därför önskvärt med en öppen och väl fungerande marknad för uthyrning av privatägda bostäder. Det befintliga beståndet kan nyttjas av fler genom att de privatpersoner som vill hyra ut hela eller delar av sin ägda bostad i högre utsträckning faktiskt gör det. I dag svarar detta för endast en liten del av bostadsbeståndet. En internationell jämförelse visar att Sverige tillhör de länder som har lägst andel privat uthyrning av bostäder.

Marknaden för tillfällig uthyrning av bostads- rättslägenheter präglas i dag också av problem. Bland annat finns det tecken på att lägenheter står tomma till följd av oklara regler för uthyrning eller till följd av att det är olönsamt att hyra ut dem. Därtill är marknaden undanskymd med inslag av svart verksamhet.

Ökade incitament för nybyggnation och uthyrning av privatbostäder

Regeringen har för avsikt att i budget- propositionen för 2013 återkomma med förslag

PROP. 2011/12:100

för att göra det mer attraktivt att investera i och förvalta bostadsfastigheter samt för att under- lätta uthyrning av privatbostäder. Uthyrning av privatbostäder möjliggör ett boende utan skuldsättning eller ekonomiskt risktagande, och har därför en nyckelroll både för ungdomars möjlighet till eget boende och för att öka rörligheten på arbetsmarknaden.

Ökad uthyrning av privatägda bostäder ger fler tillgängliga lägenheter redan på kort sikt. Åt- gärderna för att underlätta uthyrning av privat- ägda bostäder syftar till att snabbt öka bostads- utbudet inom det befintliga beståndet. Genom förenklingar och förändrade regler för pris- sättning görs lägenheter som annars inte skulle utnyttjas tillgängliga på bostadsmarknaden. Dessutom syftar åtgärden till att synliggöra marknaden för uthyrda privatägda bostäder och öka tryggheten för såväl hyresvärd som hyres- gäst.

För att underlätta uthyrning av privatbostäder övervägs en rad regelförändringar som syftar till en hyressättning som gör det möjligt för ägaren att täcka sina kostnader för bostaden och att ge bostadsrättshavare rätt att hyra ut sin bostad utom i fall då särskilda skäl föreligger. Ägaren av den privatägda bostaden ska med de nya reglerna vid hyressättning få möjlighet att täcka sina kapitalkostnader för att äga bostaden. Andra förändringar som övervägs syftar till att förenkla och förtydliga regler kring tidsbegränsade kontrakt, besittningsskydd, uppsägningsvillkor m.m. Retroaktiviteten i hyresprövningen bör vidare tas bort för att minska osäkerheten kring avtal. Omfattningen av dessa regler ska tydligt avgränsas till tillfällig uthyrning av privatbostäder.

I samband med att de nya reglerna föreslås bör även schablonavdraget för privatpersoners

uthyrning av

den egna bostaden höjas från

21 000 till

40 000 kronor. Höjningen av

schablonavdraget syftar till att ytterligare stimulera uthyrningen av privatbostäder.

För att öka incitamenten att bygga nya bostäder och därmed också på längre sikt motverka bostadsbrist i tillväxtregionerna och på studieorter föreslås en sänkning av fastighets- avgiften för flerbostadshus (hyresrätter och bostadsrätter) från 0,4 till 0,3 procent. Samtidigt sänks takbeloppet för fastighetsavgiften för flerbostadshus från ca 1 400 till 1 200 kronor som även fortsättningsvis kommer att indexeras. Även mer gynnsamma villkor vid nybyggnation

77

PROP. 2011/12:100

av bostäder kommer att föreslås genom utsträckning av perioden för befrielse från fastighetsavgift till 15 år. Förslaget avses gälla för bostadsbyggnader som färdigställs under 2012 eller senare. Kopplat till denna förlängning avser regeringen att återkomma med förslag om en motsvarande förlängning av tidsperioden då mer marknadsmässiga hyror vid nyproduktion, s.k. presumtionshyror, kan gälla, från dagens 10 år till 15 år. Utöver att förbättra incitamenten för nybyggnationer bör åtgärderna bidra till att dämpa hyresutvecklingen.

Parallellt med dessa åtgärder ser regeringen över ytterligare sätt att förbättra bostads- marknaden. En särskild utredare analyserar förutsättningarna att ytterligare utveckla hyresmarknaden, främja villkoren för boende i hyresrätt och lyfta fram skillnader i villkoren mellan upplåtelseformer som innebär hinder

mot

väl

fungerande

bostadsmarknader

(dir. 2011:108).

Utredaren

har

nyligen

presenterat ett delbetänkande med förslag att underlätta uthyrning av privatägda bostäder som ligger i linje med vad regeringen nu aviserar (SOU 2012:25). Vidare kommer regeringen att tillsätta en utredare med uppdrag att analysera hur beskattningen av hyresrätter kan förändras i syfte att öka utbudet av hyresbostäder.

I syfte att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen och tydliggöra det regionala perspektivet i planeringen har Boverket getts i uppdrag att göra en översyn av bostads- försörjningslagen (Dnr S2012/2989).

Regeringen reformerar bostadsmarknaden för att trygga tillgången på bostäder för alla. Ambitionen är att skapa starka ekonomiska drivkrafter och stabila planeringsförutsättningar för befintliga och tillkommande företag på hyresbostadsmarknaden att agera, för att därigenom öka utbudet av hyreslägenheter så att det svarar upp mot efterfrågan i alla delar av landet. Samtidigt är det viktigt att bevara ordning och reda på bostadsmarknaden. Hyresgäst- föreningen och fastighetsägarna har en samsyn kring många boendefrågor som politiken ska respektera. En helt fri prissättning på uthyrning i befintligt bestånd minskar hyresgästens trygghet, men riskerar också att bidra till ökade spekulationer på bostadsmarknaden. Regelverket för hyressättning ska främja hyresgästens trygghet, ett långsiktigt ägande av fastigheter och en stabil bostadsmarknad.

3.8Utmaningar för energi-, klimat- och miljöpolitiken

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett sam- hälle där de stora miljöproblemen är lösta. År 2050 ska Sverige ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären. Förverkligandet av dessa visioner kräver en ambitiös och kostnads- effektiv energi-, klimat- och miljöpolitik. Många av utmaningarna är dessutom globala, vilket innebär att en framgångsrik hantering av dem förutsätter internationellt samarbete.

3.8.1Energi- och klimatpolitiken är sammankopplade

Den svenska energipolitiken bygger på de tre pelarna försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet. Energiöverenskom- melsen mellan allianspartierna 2009 innebär att klimatpolitiken inte kan separeras från energi- politiken och har legat till grund för riksdagens beslut om energi- och klimatpolitiska mål till 2020 (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28,

rskr. 2008/09:300

och

prop. 2008/09:163,

bet. 2008/09:NU25,

 

rskr. 2008/09:301).

Styrande för klimat- och energipolitiken är de mål riksdagen antagit till 2020 om att andelen förnybar energi ska vara minst 50 procent, energianvändningen ska vara 20 procent effektivare, andelen förnybar energi i transport- sektorn bör vara minst 10 procent och utsläppen bör vara 40 procent lägre än år 1990.

I möjligaste mån ska utvecklingen inom energi- och klimatområdet ske genom generella ekonomiska styrmedel. Till exempel minskas nedsättningen av koldioxidskatten stegvis mellan 2011 och 2015 för industrier som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, och återbetalningen av koldioxidskatt minskar avseende, skogs-, vatten- och jordbruksverk- samhet 2011, 2013 och 2015. Styrmedel som information och utbildning behövs också, liksom forskning och demonstration av ny teknik.

Hur väl vi utvecklas mot dessa mål ska prövas i en kontrollstation 2015. Där ska den faktiska utvecklingen av energibalans och kostnader samt klimatpåverkan i förhållande till målen analyseras. Kontrollstationen påverkar inte

78

politikens grundläggande inriktning, men kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument.

Transportsektorns omställning till långsiktig hållbarhet är en av våra största utmaningar. En ny miljöbilsdefinition planeras införas 2013, som tydligare premierar fordon som har låga koldioxidutsläpp i förhållande till fordonets vikt. Genom införandet skärps kraven för att få befrielse från fordonsskatt. Energiskatten på diesel höjdes med 20 öre per liter 2011 och kommer att höjas med ytterligare 20 öre 2013.

3.8.2Det internationella arbetet – klimatfinansiering i fokus

Klimatfrågan är regeringens högst prioriterade miljöfråga. Breda och teknikneutrala ekonomiska styrmedel, inriktade mot att förorenarna ska betala, är centrala för att klimatmålet ska nås på ett rättvist sätt och till lägsta möjliga kostnad för samhället. Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram underlag till en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (dnr M2011/2426).

Klimatförändringarna är globala och påverkar livsbetingelserna i hela världen. Grunden för ett framgångsrikt klimatarbete läggs i breda, inter- nationella överenskommelser om minskade ut- släpp av växthusgaser. För att möjliggöra en hög ambitionsnivå är det viktigt att de åtgärder som vidtas är kostnadseffektiva och långsiktiga. I det internationella arbetet verkar Sverige inom EU för att det nuvarande energiskattedirektivet ska ändras. En viktig del i förslaget är att det ska bli obligatoriskt för alla EU:s medlemsstater att införa koldioxidskatt.

Under COP 17-mötet i Durban fattades beslut om att initiera en process som ska leda till en ny klimatöverenskommelse med bindande rättslig verkan. Överenskommelsen ska ingås 2015 och börja gälla fr.o.m. 2020. Fokus kommer de närmaste åren att ligga på hur det s.k. tvågradersmålet ska uppnås. Detta betyder i sin tur ett ökat fokus på det åtagande som ingicks 2009: att mobilisera 100 miljarder dollar fram t.o.m. 2020 för klimatrelaterade åtgärder i utvecklingsländer.

Regeringen utreder tillsammans med andra parter vilka finansieringskällor som bör och kan prioriteras samt vilken roll offentlig respektive

PROP. 2011/12:100

privat finansiering ska spela. Klimat- finansieringen ska delvis kanaliseras via den s.k. gröna fonden. Det finns stora förväntningar hos utvecklingsländerna om att fonden snabbt ska komma på plats och på sikt kanalisera stora finansiella flöden. I fokus för regeringen är att fonden utformas så att den utgör ett mervärde till övriga klimatfonder.

3.8.3Klimat- och energiskattepaket

En ökad användning av biodrivmedel bidrar till måluppfyllelsen till 2020, men är också viktig för de mer långsiktiga ambitionerna inom energi- och klimatpolitiken och för att nå regeringens prioritering om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030.

Det är angeläget att skapa stabila villkor för de aktörer som producerar och handlar med bio- drivmedel. För att öka långsiktigheten och stabi- liteten kommer därför beskattningen att regleras i lag och inte som tidigare via dispensbeslut av regeringen.

EU:s statsstödsregler innebär att en skatte- befrielse för biodrivmedel inte får medföra över- kompensation. Om företag som producerar bio- drivmedel får en skattelättnad som överstiger merkostnaden för produktionen i förhållande till kostnaden för produktion av fossila drivmedel, riskerar de enskilda företagen att få betala tillbaka det belopp som motsvarar skatte- befrielsen. Risken för överkompensation har varit störst för låginblandade biodrivmedel under de senaste åren, varför en viss beskattning av dessa biodrivmedel bedöms vara nödvändig. Samtidigt bedömer regeringen att biodrivmedlen inte kan stå på egna ben. Av denna anledning bör ett kvotpliktssystem införas under 2014, som syftar till att inblandning bör ske av 10 volymprocent etanol i låginblandad bensin och 7 volymprocent FAME i diesel för att åstadkomma en varaktig ökning av låginblandade volymer av biodrivmedel på marknaden.23 En ökad inblandning från dagens nivå medför minskade koldioxidutsläpp om ca 0,6 miljoner ton, vilket minskar beroendet av fossil energi och styr mot de uppsatta energi- och klimat- politiska målen. Det är viktigt att gynna

23 FAME är förkortning för fettsyrametylestrar (biodiesel).

79

PROP. 2011/12:100

introduktionen av framtidens, andra genera- tionens, biodrivmedel. I linje med fattade dis- pensbeslut kommer hydrerade vegetabiliska och animaliska oljor och fetter, s.k. HVO, att ges skattebefrielse på upp till 15 procent inblandning i diesel. E85 och andra höginblandade biodriv- medel bör ges fortsatt skattebefrielse under 2013. Om höginblandade biodrivmedel och bio- drivmedel utan fossilt innehåll inte omfattas av kvotplikt bör dessa ges fortsatt goda förutsätt- ningar och därmed bidra till de långsiktiga prio- riteringarna.

Sammantaget innebär regeringens ambitioner stabilare villkor för aktörerna på biodrivmedels- marknaden.

Regeringen lämnar också förslag som innebär mer likvärdiga konkurrensvillkor för kraftvärme- produktion inom EU:s system för handel med utsläppsrätter samt leveranser av värme till vissa industrikunder. Förslagen innebär bl.a. en slopad koldioxidskatt för kraftvärmeproduktion inom handelssystemet, vilket ökar effektiviteten i den klimatpolitiska styrningen. Eftersom en koldioxidskatt inte minskar de totala utsläppen inom handelssystemet, utan endast påverkar var inom systemet som utsläppen sker, innebär den nuvarande situationen en konkurrenssnedvrid- ning.

Aktuella åtgärder på klimat- och energiskatte- området redovisas kortfattat i fördjupningsrutan Vissa skatteåtgärder inför budgetpropositionen för 2013. Totalt bedöms åtgärderna ge viktiga bidrag till att nå våra energi- och klimatmål. EU:s statsstödsregler bedöms inte göra det möjligt att kombinera en kvotplikt för låginblandade biodrivmedel med en beskattning som är utformad så att den innebär statsstöd. En framtida beskattning av biodrivmedel bör därför utformas så att den följer beskattningssystemets natur och logik och därigenom är förenlig med unionsrätten då den inte anses utgöra statsstöd. En sådan beskattning innebär att det s.k. tullvillkoret slopas.

regeringen gett Naturvårdsverket samt Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att samman- ställa information om Sveriges ekosystem och ekosystemtjänster (dnr M2012/176).

Miljömålsberedningen arbetar med att ta fram en strategi för en giftfri miljö och en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (dir 2011:50). Strategierna ska utmynna i förslag på styrmedel och åtgärder som behövs för att effektivt nå de berörda miljökvalitetsmålen. Utifrån Miljömålsberedningens tidigare förslag avser regeringen även fastställa nya etappmål på vägen mot miljökvalitetsmålen.

Havspolitiken är också en prioriterad del av regeringens miljöarbete. Sverige är fram till juni 2012 ordförande i den regionala havskonven- tionen Helcom, och arbetar för att underlätta havsmiljödirektivets genomförande i Östersjö- regionen. I en första fas ska bl.a. beslut fattas om miljökvalitetsnormer som ska användas i arbetet med att uppnå en god miljöstatus i havet.

3.9Samhällsutmaningar på lång sikt

På längre sikt finns flera utmaningar för svensk ekonomi. Utvecklingen i omvärlden påverkar Sveriges ekonomi och ställer fortsatt höga krav på den svenska ekonomins anpassningsförmåga och flexibilitet. Efterfrågan på välfärdstjänster ökar när människors inkomster ökar och befolkningen åldras. Det är viktigt att de offentligt finansierade välfärdssystemen är utformade så att de är långsiktigt stabila samt att legitimiteten och förtroendet för systemen upprätthålls. Miljöutmaningarna, inte minst klimatförändringarna, är globala och påverkar livsbetingelserna i hela världen. Utmaningar finns också kring hur vi kan främja samman- hållning, rättvisa och en gemensam värdegrund i ett föränderligt samhälle med ökad konkurrens.

En politik inriktad på att främja långsiktig till- växt och sysselsättning ökar möjligheterna att möta framtida utmaningar. Ett stort arbetsutbud

3.8.4Miljöpolitiken är mångfacetterad och en hög sysselsättning är också grund-

För att nå miljöpolitikens generationsmål och de 16 miljökvalitetsmålen är det viktigt att säkra ekosystemens motståndskraft och långsiktiga produktion av ekosystemtjänster. Regeringens ambition är att synliggöra ekosystemtjänsternas värde för samhället. Som ett led i detta har

läggande för att på längre sikt klara en offentlig finansiering av välfärdstjänsterna. För att nå en hög långsiktig tillväxt är det också viktigt att främja produktivitetsutvecklingen. Det handlar om åtgärder för att främja företagande och konkurrens, åtgärder för att stärka kompetens,

80

PROP. 2011/12:100

forskning och innovationer samt åtgärder för att skapa en väl fungerande infrastruktur.

över hur den svenska demografiska utvecklingen och människors olika livsfaser kan komma att se ut, på kort sikt mot 2020 och på lång sikt mot 2050. I detta arbete ska såväl regionala skillnader

3.9.1Framtidskommission analyserar inom Sverige som ett globalt perspektiv ingå.

utmaningar på lång sikt

Framtidskommissionens arbete syftar till att identifiera de viktiga samhällsutmaningar Sverige står inför på längre sikt (dnr SB2011/8276).24 Genom att identifiera Sveriges långsiktiga ut- maningar kan regeringen fatta beslut som gör att Sverige kan möta dessa utmaningar. I arbetet används år 2020 och 2050 som perspektiv. Kommissionens slutsatser kommer att bli underlag för regeringen i dess löpande arbete. En rapport ska presenteras senast den 1 mars 2013, där de samhällsutmaningar Sverige står inför, samt strategier för att möta dessa utmaningar, redovisas.

Inom ramen för kommissionen har fyra ut- redningar tillsatts: Vår demografiska utveckling, Integration, jämställdhet, demokrati och delaktighet, Hållbar tillväxt i globaliseringens tid samt Rättvisa och sammanhållning. I utrednings- uppdragen ingår också att stimulera till diskussion bland medborgare kring dessa frågor för att fånga upp synpunkter från hela det svenska samhället.

Vår demografiska utveckling

Sveriges befolkning beräknas öka fram till 2060, från 9,4 till nästan 10,9 miljoner människor. Parallellt med detta ändras fördelningen mellan de olika åldersgrupperna, vilket allt annat lika leder till att den arbetsföra befolkningen minskar från ca 75 procent 2010 till ca 70 procent 2060. Andelen äldre blir dessutom fler och om 20 år beräknas var fjärde svensk vara över 65 år.

Den demografiska utvecklingen utmanar framtidens Sverige och ställer fler och nya krav på vårt samhälle. Vi måste öka antalet arbetade timmar genom att fler än i dag jobbar och att de jobbar mer. Utredningen ska teckna ett scenario

24 Framtidskommissionen har tillsatts av regeringen och består av statsminister Fredrik Reinfeldt samt statsråden Jan Björklund, Göran Hägglund och Annie Lööf. Kommissionens arbete leds av statsministern. Till kommissionen har ett antal ledamöter utsetts och kommissionen har ett särskilt sekretariat.

Utredningen ska också se över kompetens- försörjningen inom ett antal kritiska sektorer samt hur olika faktorer såsom medicinsk och teknisk utveckling påverkar den demografiska utvecklingen. Eventuella hinder för en hållbar samhällsutveckling ska pekas ut.

Integration, jämställdhet, demokrati och delaktighet

En av Sveriges stora utmaningar är hur vi ser och tar till vara på kompetensen hos alla som bor i Sverige. Det gäller såväl män som kvinnor och såväl de som är födda i Sverige som de som är födda i ett annat land.

Utredningen ska studera vilka faktorer som är avgörande för att Sverige kan bli ett land som låter människor med invandrarbakgrund snabbt komma i arbete, som förmår attrahera arbets- kraft och ta till vara både kvinnor och män på arbetsmarknaden. Utredningen ska också analysera skillnader i valdeltagande och i demokratiska församlingar hos utrikes födda och andra grupper som är underrepresenterade, kartlägga hur dessa grupper är delaktiga i samhället samt på vilka sätt delaktigheten kan öka. Vidare ska utredningen se över befintliga och framtida hot mot demokratin.

Hållbar tillväxt i globaliseringens tid

Globalisering och den ekonomiska tillväxten skapar stora möjligheter med ökad rörlighet och mer handel. Det har bl.a. lett till att länder har kunnat resa sig ur fattigdom. Samtidigt har utvecklingen lett till mer utsläpp och till att allt mer av naturens resurser tas i anspråk med allvarliga följder för ekosystem, biologisk mångfald och klimat.

Sverige har högt uppsatta mål i miljöarbetet samt för klimat- och energiomställningen. För att kunna genomföra effektiva insatser för miljö och klimat behöver vi bättre förstå och kunna värdesätta vårt gemensamma gröna kapital.

Utredningen ska teckna ett scenario över hur Sverige med hållbar tillväxt kan utvecklas mot en

81

PROP. 2011/12:100

grön ekonomi. Vidare ska utredningen överväga hur vi bättre kan följa upp resultatet av våra insatser och jämföra dem med andra länder och hur värdet av s.k. ekosystem kan synliggöras. Nya mätmetoder för att mäta exempelvis håll- barhet och miljö ska kartläggas. Vidare ska ut- redningen analysera vilka indikatorer som kan ge kompletterande och rättvisande mått på samhällelig utveckling samt användas som beslutsunderlag för politiken. I utredningens uppdrag ingår också att analysera hur delaktighet kan skapas för mål och insatser inom klimat- och miljöpolitiken samt att beakta de hot mot samhället som miljö och klimatutmaningarna för med sig.

Rättvisa och sammanhållning

I ett samhälle med högre välstånd och ökad urbanisering, individualisering och fragmenti- sering finns utmaningar som rör samhällets förmåga till sammanhållning och relationer mellan människor: förmågan och möjlighet till gemenskap i vårt framtida samhälle. Fördel- ningspolitiken och analysen av den materiella standarden behöver kompletteras med mått och verktyg för att analysera politikens effekter och andra faktorer som påverkar exempelvis relationer, sammanhållning och välbefinnande.

Framtidens utmaningar ligger bl.a. i att främja ett inkluderande samhälle, att stärka förmågan och möjligheterna till mellanmänskliga relationer och gemenskap i vårt framtida samhälle samt att bygga vidare på vår grundläggande tillit, tolerans och solidaritet mellan människor.

Utredningen ska studera vilka faktorer som kan bidra till att upprätthålla eller stärka samhällets grundläggande värden och den gemensamma identiteten. I uppdraget ligger att undersöka såväl materiella som ickemateriella faktorers betydelse för rättvisa och samman- hållning och göra internationella utblickar. Det civila samhällets roll för ett sammanhållet samhälle ska särskilt beaktas. Vidare ska utredningen undersöka nya metoder för att följa och mäta dimensioner av samhällsutveckling såsom välbefinnande samt vilka indikatorer som kan ge en sådan bild och som kan användas som beslutsunderlag.

3.9.2Välfärdens långsiktiga finansiering

De kommande decenniernas demografiska förändringar kommer att påverka såväl arbetsutbudet och tillväxten som de offentliga välfärdssystemen. Statistiska centralbyråns befolkningsprognoser visar att andelen av befolkningen som är över 65 år kommer att öka från dagens 19 procent till 23 procent 2030, samtidigt som andelen av befolkningen i arbetsför ålder minskar.

Även om det är glädjande att människor lever allt längre utgör en åldrande befolkning en allt större strukturell utmaning i stora delar av landet, vilket medför en sårbarhet med avseende på både ekonomi och kompetensförsörjning. Utvecklingen innebär att det i framtiden kommer att finnas fler unga och gamla i förhållande till antalet yrkesverksamma. Den förändrade befolkningsstrukturen medför att efterfrågan på välfärdstjänster ökar. Utgifterna för dessa tjänster har under de senaste decennierna dessutom ökat mer i reala termer än vad som varit motiverat av den demografiska utvecklingen. Ökningen beror dels på att ett allt högre välstånd i samhället har inneburit en ökad efterfrågan på välfärdstjänster, dels på att den teknologiska utvecklingen inom sjukvården har medfört såväl ökad produktivitet som ökade möjligheter till behandlingar. Det blir en utmaning att möta befolkningens framtida behov av och efterfrågan på vård och omsorg inom ramen för en långsiktigt hållbar finans- politik (se vidare avsnitt 13).

En av de stora politiska utmaningarna blir att ta ställning till hur den allt större efterfrågan på välfärd ska mötas. Detta innefattar exempelvis frågor om ökad sysselsättning, storleken på det offentliga åtagandet samt om skatte- och avgifts- finansiering. Viktigast är sannolikt dock åtgärder som ökar sysselsättningen. Målet är att finna ett finansieringssätt som bevarar hållbarheten men samtidigt är önskvärt ur såväl ett effektivitets- som ett välfärdsperspektiv.

Regeringen fortsätter även arbetet med att förbättra förutsättningarna för att på lång sikt säkra en välfärd som omfattar alla. En varaktigt hög sysselsättningsnivå är avgörande för detta. Om fler personer kommer i arbete och arbets- livet förlängs ökar antalet arbetade timmar och därmed även skatteintäkterna. En successiv ökning av antalet arbetade timmar, t.ex. genom en höjning av den genomsnittliga åldern för

82

PROP. 2011/12:100

utträde från arbetsmarknaden, är dessutom avgörande för att säkra en god nivå på pensionerna och i förlängningen trygga pensionssystemets fortlevnad.

Genom ett kontinuerligt utvecklingsarbete kan kvaliteten i välfärdstjänsterna upprätthållas, samtidigt som ökad effektivitet och produktivi- tet kan bidra till långsiktig hållbarhet. Regeringens arbete för att främja ökad konkurrens och entreprenörskap inom vård och omsorg är en viktig del i arbetet med att stimulera förnyelse, som bidrar till ökad produktivitet och effektivitet inom välfärds- sektorn. Åtgärder för ett minskat över- utnyttjande av trygghetssystemen samt en hög kvalitet och effektivitet hos myndigheterna som hanterar dessa, är också viktiga för välfärdens långsiktiga hållbarhet.

83

PROP. 2011/12:100

Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2013

I anslutning till 2011 års ekonomiska vår- proposition remitterades en särskild promemoria med ett antal skatteförslag. Remitteringen gjordes för att det skulle vara möjligt att i budgetpropositionen för 2012 göra en samlad bedömning av olika skatteförslag med budget- effekter. Det handlade bl.a. om att skapa ett tidsmässigt utrymme för granskning av Lagrådet i de fall en sådan granskning bedömdes som nödvändig. Inför budgetpropositionen för 2013 avser regeringen bereda aktuella skatteförslag på ett liknande sätt. Av denna anledning har också detta år en promemoria tagits fram av Regerings- kansliet som presenteras samtidigt som denna ekonomiska vårproposition överlämnas till riks- dagen.

I promemorian föreslås

-sänkt bolagsskatt,

-sänkt expansionsfondsskatt,

-förenklad egenavgiftsnedsättning,

-förändrad beskattning av biodrivmedel,

-sänkt koldioxidskatt för viss värme- produktion,

-höjd fordonsskatt för fordon i det koldioxidbaserade systemet,

-höjd fordonsskatt för fordon i det vikt- baserade systemet, samt

-förändrad miljöbilsdefinition.

Huruvida de ovan nämnda förslagen kommer att presenteras i budgetpropositionen som förslag inför budgetåret 2013 beror på bedömningarna av det ekonomiska läget, reformutrymmet och finansieringsbehoven samt på de prioriteringar som regeringen kommer att göra i det slutliga arbetet med budgetpropositionen efter sommaren 2012.

Därutöver avser regeringen att i budget- propositionen för 2013 föreslå åtgärder – som också remitteras i den särskilda promemorian – för att öka utbudet av bostäder och utnyttjandet av befintliga bostäder:

-sänkt fastighetsavgift för hyreshusenheter,

-utökad nedsättning av fastighetsavgiften vid nybyggnation, samt

-förhöjt schablonavdrag vid uthyrning av bostäder.

Utöver förslagen i den särskilda promemorian kommer regeringen att fortsätta berednings- arbetet med ett antal övriga skatteförslag. Dessa omfattar bl.a. ränteavdragsbegränsningar i företagssektorn och riskkapitalavdrag.

84

4

Beskrivning av ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska styrningen inom EU

PROP. 2011/12:100

4 Beskrivning av ramverket för finanspolitiken och den ekonomiska styrningen inom EU

I detta avsnitt beskrivs det finanspolitiska ramverket och hur regeringen tillämpar detta samt de åtgärder för förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken som vidtagits i EU.

4.1Beskrivning av det finanspolitiska ramverket

De centrala delarna i det finanspolitiska ramverket kan i enlighet med regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) sammanfattas enligt följande.

Finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel. De målkonfliker som uppstår måste hanteras av de folkvalda i riksdagen. Beroende på riksdagens sammansättning kommer finans- politikens utformning att variera över tiden. Av denna anledning kan finanspolitiken i sin helhet inte vara mekanisk. Det finns dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör tillsammans det finanspolitiska ramverket.

4.1.2Det budgetpolitiska ramverket

En central del av det finanspolitiska ramverket är det budgetpolitiska ramverket. Det budget-

4.1.1Det finanspolitiska ramverkets roll i politiska ramverket omfattar ett överskottsmål den politiska beslutsprocessen för den offentliga sektorns sparande, ett

Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt resurs- utnyttjande (genom stabiliseringspolitiken). Med hållbar tillväxt menas att ekonomisk tillväxt inte får åstadkommas med oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa. En grundförutsättning för att finanspolitikens övergripande mål ska kunna nås är långsiktigt hållbara offentliga finanser.

utgiftstak för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav.

Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). Riksdagen har fastställt över- skottsmålet till att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel. Den nuvarande nivån på överskottsmålet ska upprätthållas under inne- varande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt.

87

PROP. 2011/12:100

Överskottsmålet följs i huvudsak upp framåt- blickande för att bedöma om det finns ett reformutrymme eller behov av budgetför- stärkande åtgärder. Eftersom konjunkturläget inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet upp med flera olika indikatorer. Dessutom beaktas vid uppföljningen osäkerheten i bedöm- ningen, risken för att utvecklingen blir en annan än den som prognostiserats och möjligheten att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån dessa faktorer görs en samlad bedömning av reformutrymmet eller behovet av budget- förstärkande åtgärder.

Avvikelser från överskottsmålet ska korrigeras. Detta kan dock inte göras mekaniskt. Vid en bedömning av när och hur en avvikelse ska korrigeras måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- som strukturpolitiska utgångspunkter.

Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. Det är sedan riksdagen som fastställer utgiftstaket. En viktig funktion hos utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.

Utgiftstaket bör inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomst- titlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras.

Enligt praxis ska det under utgiftstaket finnas en s.k. budgeteringsmarginal av en viss storlek. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturutveckl- ingen.

En välordnad och stram budgetprocess är av central betydelse för att de budgetpolitiska målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket

och överskottsmålet. Huvudlinjen är att förslag på utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste täckas genom förslag om utgiftsminskningar inom samma område.

Av central betydelse är också att den statliga budgeten är transparent och heltäckande. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (den s.k. fullständighetsprincipen). Vidare är huvud- principen att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida.

Finansdepartementet har en sammanhållande roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budgetför- handlingarna. Samtliga departement är dock ansvariga för att det finns ett tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet.

För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas sedan 2000 ett balanskrav för den kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, om inte synnerliga skäl föreligger. Kommunerna och landstingen ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.25

4.1.3Stabiliseringspolitik

Finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabilisera konjunkturen är att upprätthålla förtroendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Tappar finansmarknaden, hushållen och företagen förtroendet för de offentliga finanserna kommer det att bidra till att aktiva (diskretionära) finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Är

25 Från och med 2005 ska kommuner och landsting fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mått är att ett resultat som motsvarar 2 procent av intäkterna från skatter och generella statsbidrag uppfyller kravet på god ekonomisk hushållning.

88

finanserna inte långsiktigt hållbara försvåras Riksbankens arbete med att upprätthålla prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser.

Vid störningar som påverkar efterfrågeläget i ekonomin råder normalt sett inget motsatsför- hållande mellan att stabilisera sysselsättningen och inflationen. Det innebär att ekonomin, i normalfallet, via penningpolitiken kommer att stimuleras i lågkonjunkturer och stramas åt i högkonjunkturer. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till konjunkturstabilisering främst via de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna.26 Finanspolitiken har dessutom, till skillnad från penningpolitiken, en roll att spela när det gäller att hantera specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en konjunkturnedgång. Det kan exempelvis handla om att förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgär- der av olika slag och att hantera olika fördel- ningspolitiska konsekvenser. Vid större efterfrå- gestörningar och utbudsstörningar kan finanspolitiken behöva stötta penningpolitiken mer aktivt. Erfarenheter från tidigare krishante- ringar visar dock att det inte helt går att mot- verka en kraftig konjunkturnedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Däremot kan åtgärderna bidra till att uppgången i arbetslös- heten begränsas, minska risken för att arbetslös- heten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt utsatta grupper.

Det är viktigt att de stabiliseringspolitiska åt- gärderna utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att det finansiella sparandet kan återgå till en nivå i linje med överskottsmålet när resursut- nyttjandet normaliseras. Erfarenheter visar att vissa temporära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas kan vara politiskt svåra att återta. Så- dana stabiliseringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. För att undvika att stabiliseringspoliti-

26 De automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (-uppgång). De s.k. semiautomatiska stabilisatorerna är en hybrid mellan aktiva beslut och automatiska stabilisatorer. Främst är det olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som brukar benämnas semiautomatiska stabilisatorer, dvs. aktiva beslut fattas om en stor del av dessa men det är mer regel än undantag att volymerna i dessa åtgärder anpassas till rådande konjunkturläge.

PROP. 2011/12:100

ken i sig blir en källa till mer långsiktiga offent- ligfinansiella problem måste det säkerställas att eventuella temporära åtgärder som vidtas förblir just temporära.

Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång (vilket förutsätter att det finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i första hand avse åtgärder som på sikt bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. Det kan också handla om en fördelningspolitiskt motiverad permanent höjning av ett bidrag eller transferering. Dessa exempel visar att det vare sig är meningsfullt eller önskvärt att ta stabilise- ringspolitiska beslut utan att samtidigt väga in struktur- och fördelningspolitiska mål.

4.1.4Statliga ingripanden på finansmarknaderna

Väl fungerande finansmarknader är också avgö- rande för en stabil samhällsekonomisk ut- veckling och för en effektiv stabiliseringspolitik. För att statliga ingripanden på finansmark- naderna ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan olika myndigheter samt tydliga principer för hur de offentliga finanserna ska värnas vid sådana ingripanden.

Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta sådana åtgärder, är utgångspunk- ten att begränsa de offentligfinansiella konse- kvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som har skjutit till risk- kapital, som i första hand bär eventuella förluster. Om staten går in med kapitaltillskott i ett kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten även enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut tillfälligt överta ägandet av institutet om dess ekonomiska ställning är mycket svag eller om institutet inte går med på villkor för stödet som bedömts som rimliga. När institutets ägare är medvetna om att staten har en möjlighet att ta över ägandet och byta ut ledningen, samtidigt som det innebär att ägarna själva får bära förlusterna, minskar deras vilja till överdrivet risktagande i institutets verk- samhet.

89

PROP. 2011/12:100

4.1.5Öppenhet och tydlighet

I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken för de kommande åren. I propositionen redovisar regeringen sin syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelnings- politiska utmaningar som politiken står inför, gör en bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket för åtminstone det tredje tillkommande året, följer upp de budgetpolitiska målen, redovisar effektberäkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Den ekono- miska vårpropositionen brukar vidare innehålla en särskild fördelningspolitisk redogörelse och en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta politikförslag för framför allt det kommande budgetåret och lämnar förslag till utgiftstak för åtminstone det tredje tillkommande året. Dessutom lämnas en redogörelse för den ekonomiska jämställdheten.

I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som de finanspolitiska målen upp avseende det gångna budgetåret.

I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen görs prognoser för minst tre till fyra år framåt i tiden. Prognoser ska göras med bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som kan bedömas ha större samhällsekonomiska effekter ska effektberäknas med avseende på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Prognoser och effektberäkningar ska baseras på data av högsta möjliga kvalitet och ta sin utgångspunkt i det aktuella forskningsläget där så är möjligt.

Bedömningarna av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum kompletteras med generationsanalyser. Lång- tidsutredningar ska också göras med jämna mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för analysen av de framtida utmaningar som finanspolitiken ställs inför.

4.2Tillämpningen av ramverket för finanspolitiken

Regeringen har i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken angivit att den fortlöpande kommer att följa upp efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten. Finansutskottet har i ett betänkande (2010/11:FiU42) angivit att det ser mycket positivt på att regeringen fortlöpande kommer att följa upp och redovisa tillämpningen av ramverket och ser detta som ett inslag i en process för att ytterligare stärka trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket.

Regeringen kommer fortsättningsvis i den ekonomiska vårpropositionen att redogöra för eventuella avvikelser från det finanspolitiska ramverket och för större förändringar av hur finanspolitiken redovisas som kan påverka tolkningen av ramverket. Redogörelsen kommer att avse tillämpningen av ramverket i den föregående budgetpropositionen och den aktuella ekonomiska vårpropositionen.

Regeringens bedömning är sammanfattnings- vis att den agerat i enlighet med det finans- politiska ramverket. Det finns dock skäl att på ett antal punkter kommentera regeringens vidare arbete kring det finanspolitiska ramverket.

Beräkningskonventioner

Enligt ramverket för finanspolitiken ska regeringen, där så är möjligt, presentera beräk- ningskonventioner som visar hur prognoser och olika effektberäkningar görs. Ett viktigt steg i detta arbete har tagits i och med framtagandet av rapporten Hur ska utvecklingen av arbets- marknadens funktionssätt bedömas?.27 I denna rapport från Finansdepartementet redogörs för de metoder och beräkningar som används vid regeringens bedömning av reformeffekter. Regeringskansliet arbetar vidare med att ta fram ytterligare underlag. Att de modeller och metoder som används kommuniceras är viktigt för att öka transparensen och således förtroendet för de bedömningar som presenteras.

27

Rapport

2011:1

från

ekonomiska

avdelningen

vid

 

Finansdepartementet.

90

Ny instruktion för Finanspolitiska rådet

Finanspolitiska rådet fick den 28 april 2011 en ny instruktion med en tydligare prioritering mellan rådets olika uppgifter. Instruktionen förändrades efter en överenskommelse mellan regerings- partierna, socialdemokraterna, miljöpartiet de gröna och vänsterpartiet.

Rådet har även fortsättningsvis ett brett mandat men en tydligare prioritering av rådets uppgifter har gjorts. Dess övergripande uppgift är att stödja långsiktigt hållbara offentliga finanser. Rådets mandat ska fortsättningsvis vara följande:

-Rådet ska särskilt analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktiga hållbara.

-Rådet ska även bedöma effekterna för tillväxt, sysselsättning samt välfärdens fördelning (vilket är ett nytt uppdrag), hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till konjunkturutvecklingen samt granska tydligheten i den ekonomiska vårproposi- tionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder.

-Rådet får även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna.

Utredning om hur procykliska variationer i kommun och landsting ska kunna förebyggas

Regeringen beslutade den 25 mars 2010 att tillkalla en särskild utredare (dir. 2010:29) med uppgift att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Utredningens betänkande Spara i goda tider (SOU 2011:59) lämnades till regeringen den 15 september 2011. Betänkandet har därefter remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Redovisningen av den offentliga sektorns kapitalstock

Regeringen ger i en bilaga till denna proposition en utförlig beskrivning av den offentliga sektorns investeringar, kapitalstock och reala förmögenhet. Redovisningen i bilagan ska ses som ett första steg i en väsentligt utökad redovisning av den offentliga sektorns investeringar, reala kapitalstock och förmö-

PROP. 2011/12:100

genhet i den ekonomiska vårpropositionen. En sådan förbättrad redovisning är ett viktigt bidrag till en mer underbyggd debatt om de offentliga investeringarna i Sverige.

Långsiktsberäkningar och generationsanalyser

Enligt ramverket för finanspolitiken ska regeringen med jämna mellanrum genomföra generationsanalyser. Detta kan göras genom s.k. generationsräkenskaper. Metoden innebär att nu levande generationers nettobidrag till den offentliga sektorn jämförs med framtida generationers. Överstiger nettobidraget från framtida generationer bidraget från nu levande generationer är detta en indikation på att nuvarande generationer tar en del av framtida generationers konsumtionsutrymme i anspråk, och att finanspolitiken därmed har effekter som kan uppfattas som fördelningsmässigt oönskade. Generationsräkenskaper kräver ekonomiska modeller där skatteinbetalningar, mottagna transfereringar och välfärdstjänster för olika generationer kan beräknas på ett tillfreds- ställande sätt. För att kunna göra sådana bedömningar utvecklar Finansdepartementet för närvarande en ny dynamisk allmän jämvikts- modell med överlappande generationer.

Riskanalys av statens krediter och garantier

Enligt ramverket för finanspolitiken ska riskanalyser av de statliga garantierna och krediterna genomföras årligen. Den 15 mars 2012 lämnade Riksgäldskontoret, i enlighet med uppdraget i myndighetens regleringsbrev, rapporten Statens garantier och krediter – en riskanalys (dnr. Fi 2012/725) till regeringen. Rapporten var den första i sitt slag och ska fortsättningsvis lämnas årligen. Den innebär ett första steg mot en förbättrad redovisning av de samlade riskerna i statens garanti- och kredit- portfölj. De viktigaste slutsatserna i rapporten redovisas i avsnitt 5.3 i årsredovisningen för staten 2011 (skr. 2011/12:101).

91

PROP. 2011/12:100

4.3Förstärkt styrning och samordning av den ekonomiska politiken i EU

4.3.1Inledning

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är den ekono- miska politiken en fråga av gemensamt intresse för alla medlemsstater. Medlemsstaterna ska samordna sin ekonomiska politik inom rådet. Fördraget definerar vissa förfaranden och instrument för samordning, särskilt de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, den multilaterala övervakningen och underskotts- förfarandet. Ett medlemskap i EU innebär där- för att medlemsstaterna medger att den nation- ella ekonomiska politiken i viss utsträckning samordnas. Den modell som lades fast i Maastrichtfördraget 1992 var att medlems- staterna behöll sin beslutskompetens över den ekonomiska politiken, förutom den monetära politiken för de medlemsstater som infört euron, samtidigt som regler och förfaranden för sam- ordning av medlemsstaternas ekonomiska poli- tik infördes. För finanspolitiken fastställdes två referensvärden: för underskotten i de offentliga finanserna 3 procent av BNP och för de offent- liga skulderna 60 procent av BNP. Samord- ningen utövas i mjukare former som rekom- mendationer, riktlinjer och kollegial påtryckning (art. 121 i EUF-fördraget). För euroländerna finns dock vissa tvingande påtryckningsmedel, som sanktioner i form av räntebärande depo- sitioner. Då Sverige inte har euron som valuta kan landet inte drabbas av dessa sanktioner. Medlemsstater med en BNI under 90 procent av genomsnittet i EU kan erhålla medel ur EU:s sammanhållningsfond. Om ett sådant land underlåter att korrigera allt för stora underskott, kan rådet besluta att hela eller delar av de medel som landet tilldelats från den s.k. sammanhåll- ningsfonden suspenderas. Sverige erhåller inte stöd från sammanhållningsfonden och berörs således inte av detta.

Den ekonomiska och finansiella krisen har visat att det fanns brister i utformningen och til- lämpningen av de gemensamma regelverken för ekonomisk styrning. Trots stabilitets- och till- växtpakten motverkades inte stora budgetunder- skott och kraftiga ökningar av de offentliga skulderna i tillräckligt hög grad. Rådet och kommissionen tillämpade inte de tillgängliga

sanktionsmöjligheterna. Regelverket var dess- utom inte utformat att förhindra att betydande makroekonomiska obalanser byggdes upp.

Reformerat ekonomisk politiskt ramverk inom EU

Som en reaktion på bristerna i det ekonomisk politiska ramverket har åtgärder vidtagits för att stärka den ekonomiska samordningen inom EU, framför allt inom euroområdet. Åtgärderna syftar till att förhindra liknande kriser i fram- tiden och innebär betydande förändringar i EU:s ekonomisk-politiska regelverk.

En arbetsgrupp bestående av EU:s finans- ministrar under ledning av Europeiska rådets ordförande presenterade under hösten 2010 re- kommendationer angående hur den ekonomiska styrningen i EU skulle kunna förstärkas. EU- kommissionen presenterade vid samma tid ett förslag till lagstiftningspaket bestående av sex rättsakter, som låg i linje med arbetsgruppens rekommendationer. Efter förhandlingar mellan rådet och Europeiska parlamentet trädde de sex rättsakterna i kraft i december 2011. De syftar till att förstärka det finanspolitiska ramverket i EU och förhindra uppkomsten av makroeko- nomiska obalanser. Som ett komplement till de sex rättsakterna presenterade kommissionen i november 2011 två förordningsförslag om stärkt ekonomisk styrning i euroområdet. Det första förslaget innebär att euroländer ställs under ut- ökade rapporteringskrav när det gäller den nat- ionella budgetpolitiken, och att euroländer som är föremål för underskottsförfarande under- kastas ytterligare övervakning och rapporte- ringskrav. Det andra förslaget syftar till att säkra samstämmigheten mellan krav knutna till finan- siellt stöd och krav inom ramen för EU:s sam- ordning.

Ett ytterligare element för att stärka samord- ningen bland euroländerna och minimera risken för att länder återigen bygger upp ohållbara un- derskott och statsskulder är det mellanstatliga fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen (den s.k. finanspakten). Med undantag för Stor- britannien och Tjeckiska Republiken underteck- nade samtliga medlemsstater i EU avtalet den 2 mars 2012. Avtalet består i huvudsak av krav på budgetar i balans eller i överskott samt införande av en korrigeringsmekanism i nationell lagstift- ning och utökad användning av röstning med omvänd kvalificerad majoritet vid överträdelser

92

PROP. 2011/12:100

av underskottskriteriet i stabilitets- och tillväxt- pakten.

sådant land kan utgiftstillväxten överstiga den medelfristiga tillväxttakten under förutsättning att det medelfristiga budgetmålet respekteras.

Utgiftskriteriet utgör tillsammans med den

4.3.2Lagstiftningspaketet för förstärkt årliga förändringen av det strukturella sparandet

ekonomisk styrning

Ett lagstiftningspaket har beslutats som berör de förebyggande och korrigerande delarna av stabi- litets- och tillväxtpakten och som innehåller be- stämmelser om minimikrav för nationella finanspolitiska ramverk, övervakning av makroekonomiska obalanser samt sanktioner för euroländer relaterade till stabilitets- och tillväxt- pakten och till det makroekonomiska obalans- förfarandet.

Paktens förebyggande del stärks

Den förebyggande delen av stabilitets- och till- växtpakten stärks genom införandet av ett utgiftskriterium. I kriteriet kopplas den offent- liga utgiftstillväxten till den medelfristiga BNP- tillväxten. Syftet är att medlemsstater som inte uppnått sina medelfristiga budgetmål ska använda goda tider för att skapa ett tillräckligt finanspolitiskt manöverutrymme inför nästa ekonomiska nedgång. Det ska göras genom att begränsningar sätts för den årliga utgiftstillväx- ten, vilket också minskar risken för en pro- cyklisk finanspolitik genom att utgifterna inte tillåts öka i takt med skatteintäkterna under goda år.

För länder som uppnår sitt medelfristiga bud- getmål innebär utgiftskriteriet att den reala (inflationsjusterade) ökningen av utgifterna för den offentliga sektorn (exklusive ränteutgifter och utgifter för arbetslöshet), inklusive effekten av diskretionära skatteförändringar, inte får vara större än den medelfristiga BNP-tillväxten.28 För medlemsstater som inte uppnår sitt medelfristiga budgetmål ska den årliga utgiftstillväxten enligt utgiftskriteriet vara så pass mycket lägre än den reala potentiella BNP-tillväxten att en årlig anpassningsbana uppnås för det strukturella spa- randet motsvarande 0,5 procent av BNP. Utgiftskriteriet är inte bindande för länder som överträffar sitt medelfristiga budgetmål. I ett

28 Den medelfristiga tillväxten specificeras som den reala potentiella BNP-tillväxten som utgörs av BNP-tillväxten justerat för konjunktursvängningarna, men kan också beskrivas som den trendmässiga BNP-tillväxten.

delar i en övergripande bedömning av om med- lemsstaterna gör tillräckligt för att uppnå sina medelfristiga budgetmål. Om en medlemsstat inte gör tillräckligt för att uppnå sitt medel- fristiga budgetmål inom ramen för den före- byggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten kan rådet besluta om rekommendationer till medlemsstaten i enlighet med de allmänna rikt- linjerna för den ekonomiska politiken. Rekom- mendationer från rådet kan dock endast beslutas om medlemslandet kraftigt avviker från sitt medelfristiga budgetmål eller från en anpass- ningsbana till detta.

Beslutsprocessen i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten blir mer auto- matisk i den meningen att det blir svårare än tidigare för rådet att avvisa kommissionens för- slag till rekommendationer till enskilda medlemsstater.

För att förbättra dialogen mellan EU:s institutioner kan relevant utskott i Europa- parlamentet bjuda in ordförandena för rådet och kommissionen för att diskutera rådets beslut och rekommendationer relaterade till underskotts- förfarandet. Europarlamentet kan också ge en medlemsstat möjlighet att tala inför ett utskott.

Paktens korrigerande del stärks

Den korrigerande delen av stabilitets- och till- växtpakten stärks. Allra viktigast i denna del är att en ökad automatik i beslutsfattandet införs (se nedan). En viktig förändring är också att det skuldkriterium som skrevs in i Maastricht- fördraget görs mer verkningsfullt. Genom att tydliggöra att enbart utvecklingen av ett lands skuld kan medföra tillämpning av underskotts- förfarandet ska medlemsstater med alltför hög offentlig skuld förmås att minska denna i till- fredsställande takt. En medlemsstat som har större skuldkvot än referensvärdet 60 procent av BNP åläggs som riktmärke att minska differen- sen till referensvärdet med en tjugondel per år. Rådet ska dock beakta andra relevanta faktorer när beslut tas om efterlevnad av underskotts- och skuldkriterierna i samband med de olika stegen i underskottsförfarandet. En sådan faktor är utgifter för pensionsreformer som förbättrar de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

93

PROP. 2011/12:100

Medlemsstater ska korrigera sina allt för stora underskott och offentliga skulder i tillfredstäl- lande takt enligt underskottsförfarandet. Rådsrekommendationer ska åtgärdas av med- lemsstaten inom sex alternativt tre månader, beroende på hur allvarlig situationen är.

Minimikrav på finanspolitiska ramverk

Ett direktiv införs med minimikrav på nationella finanspolitiska ramverk. Den budgetära krisen i flera EU-länder har tydliggjort att det finns betydande brister i medlemsstaternas finanspoli- tiska ramverk. Detta direktiv syftar till att stärka ramverken. Minimikraven berör statistik- och prognoskvalitet, finanspolitiska regler och en medelfristig budgethorisont. Direktivet ska vara genomfört i alla medlemsstater senast 31 decem- ber 2013.

Ett nytt förfarande för makroekonomiska obalanser

Det nya förfarandet för övervakning av makro- ekonomiska obalanser är ett komplement till den finanspolitiska övervakningen i stabilitets- och tillväxtpakten. Det syftar till att tidigt identifiera makroekonomiska obalanser, vilket sker genom årlig rapportering av ett antal ekonomiska vari- abler i en indikatortabell. De variabler som valts ut visar på interna och externa obalanser. Dessa indikatorer relaterar till offentlig och privat skuldsättning, utvecklingen på finansiella mark- nader och tillgångsmarknader, utvecklingen av privata kreditflöden, bytesbalansen och reala effektiva växelkurser, exportmarknadsandelar samt till den internationella konkurrens- situationen.29

Att en indikator ligger utanför sitt gränsvärde är i sig inte detsamma som att en makroekono- misk obalans föreligger, utan utgör en första indikation på att en djupare analys av eventuella obalanser behövs. I ett andra steg kan kom- missionen göra en sådan analys. Om obalanser bedöms föreligga också efter denna fördjupade analys ska ett förfarande inledas där medlems- staten i fråga rekommenderas att vidta åtgärder för att komma till rätta med obalanserna. Om kommissionen finner att medlemsstaten upp- visar mycket stora obalanser kan den rekom-

29 Kommissionen har publicerat en första rapport om potentiella makroekonomiska obalanser med en resultattavla, se avsnitt 6.

mendera rådet att inleda ett särskilt förfarande och att rekommendera medlemsstaten att vidta korrigerande åtgärder. Euroländer som inte vidtar korrigerande åtgärder kan tvingas lämna icke-räntebärande depositioner eller att betala böter.

Stärkta sanktioner för euroländer

Nya, tidigarelagda och gradvis ökande sanktioner införs i stabilitets- och tillväxtpakten samt i förfarandet för ekonomiska obalanser genom två nya förordningar som endast gäller euroländer. Sanktionerna består av ickeränte- bärande och räntebärande depositioner samt av böter.

Överväganden

Regeringen välkomnar de sex rättsakterna för stärkt ekonomisk styrning. Den ekonomiska, finansiella och statsfinansiella krisen i EU har tydligt visat på behovet av att använda goda tider för att konsolidera statsfinanserna och skapa finanspolitiskt handlingsutrymme inför framtida nedgångar. Genom ett tydligt fokus på förebyg- gande åtgärder kan allt för stora underskott und- vikas. Utgiftskriteriet är ett sätt att förmå EU:s medlemsstater att röra sig mot sina medelfristiga budgetmål.

Regeringen välkomnar också den ökade foku- seringen på den offentliga skuldsättningen i sta- bilitets- och tillväxtpakten. Utvecklingen med statsfinansiella kriser i flera av EU:s länder har tydliggjort skuldnivåns betydelse för mark- nadernas förtroende. Det är därför viktigt att medlemsstaterna vidtar kraftfulla åtgärder för att reducera den offentliga skulden inför nästa eko- nomiska nedgång. Det är även viktigt att ett underskottsförfarande ska kunna inledas för medlemsstater som underlåter att minska den offentliga skulden i tillfredsställande takt. Rege- ringen anser också att det är betydelsefullt att stärkta nationella finanspolitiska ramverk kom- mer på plats. Det förbättrar förutsättningarna för hållbara offentliga finanser i EU.

Regeringen ser positivt på att det har införts en process för övervakning av makroekonomiska obalanser. Det står klart att det inte bara är svaga offentliga finanser som ligger bakom krisen, utan också svagheter i andra delar av den ekonomiska politiken. Därför behöver samordningen breddas på ett effektivt sätt.

Regeringen ser också positivt på de skriv- ningar i förordningarna som har införts på

94

PROP. 2011/12:100

initiativ från bl.a. Sverige om respekten för arbetsmarknadens partner, de nationella parla- mentens roll och nationella system för löne- bildning.

prognoser.30 Senast den 15 oktober ska utkast till budgetplaner31 för den konsoliderade offentliga sektorn publiceras. Utkasten till budgetplaner ska enligt förordningsförslaget bl.a. innehålla budgetbalansmål, prognoser för utgifter och intäkter vid oförändrad politik, samt de huvud-

4.3.3Ytterligare förstärkt regelverk för sakliga antagandena om den förväntade ekono-

euroländerna

Den statsfinansiella krisen i euroområdet har tydligt visat graden av ömsesidigt beroende mellan euroländerna, samt de risker som finns för att svåra ekonomiska och finansiella situationer sprider sig från ett euroland till ett annat. Av den anledningen har initiativ tagits till bestämmelser för att ytterligare stärka den eko- nomisk politiska samordningen för euro- länderna. Dessa bestämmelser berör således inte Sverige så länge euron inte införs som valuta.

Den 23 november 2011 presenterade kom- missionen ytterligare två förordningsförslag riktade enbart till euroländerna. Rådet träffade vid möte den 21 februari 2012 en överenskom- melse om en gemensam position avseende för- stärkt regelverk för euroländerna inför förhand- lingar med Europaparlamentet.

Nedan redogörs för det huvudsakliga inne- hållet i de två förordningarna.

Förslag om bestämmelser för budgetövervakning och korrigering av alltför stora underskott i euroområdet

Förstärkt budgetövervakning

Euroländer ska enligt en ny förordning tids- mässigt samordna sina nationella årliga budget- cykler och ställs enligt ett förslag till ny förord- ning under utökade rapporteringskrav om den nationella budgetpolitiken genom att deras utkast till budgetplaner ska granskas av kom- missionen på ett tidigt stadium.

Euroländerna ska årligen och senast den 30 april varje år offentliggöra sina medelfristiga budgetplaner tillsammans med stabilitetspro- grammen. Budgetplanerna ska vara förenliga med ländernas medelfristiga budgetramverk och baseras på oberoende makroekonomiska

miska utvecklingen. Avvikelser från budget- balansmålet ska förklaras.

Kommissionen ska i nödvändiga fall anta ett offentligt yttrande om utkastet till budgetplan. Om kommissionen i ett sådant utkast upptäcker särskilt allvarliga brister i efterlevnaden av de finanspolitiska skyldigheterna i stabilitets- och tillväxtpakten, ska den inom två veckor efter publiceringen av utkastet begära ett reviderat utkast av budgetplanen i det offentliga yttrandet. Möjligheterna till utbyte av information och diskussion mellan de nationella parlamenten och kommissionen utökas.

Förstärkt underskottsförfarande

De euroländer som är föremål för underskotts- förfarande ska enligt förordningsförslaget bli föremål för ytterligare övervakning och rappor- teringskrav om budgetimplementeringen och finansiella risker för budgeten. Övervakningen och rapporteringskraven trappas upp i förhål- lande till stegen i förfarandet vid allt för stora underskott. Medlemsstatens efterlevnad av ytt- randen och rekommendationer enligt den aktuella förordningen ska beaktas när beslut tas inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten, t.ex. när rådet tar ställning till om en medlems- stat har ett allt för stort underskott.

Förordningen kompletterar i denna del den europeiska terminen och stabilitets- och tillväxt- pakten.

Stärkt övervakning av euroländer som har eller hotas av allvarlig finansiell instabilitet

I ett nytt förslag till förordning anges bestäm- melser om förhållandet mellan EU:s ramverk och krav knutna till finansiellt stöd genom den

30Med oberoende makroekonomiska prognoser menas att prognoserna är funktionellt oberoende. De kan produceras av finansdepartementen eller av oberoende institutioner.

31Ett utkast till budgetplan är ett från budgetförslaget separat dokument och är till sin utformning jämförbart med ett stabilitetsprogram.

95

PROP. 2011/12:100

europeiska finansiella stabilitetsfaciliteten, den europeiska finansiella stabilitetsmekanismen eller andra finansiella institutioner.

Kommissionen får enligt förordningen besluta att ett euroland med allvarliga problem med den finansiella stabiliteten, som har negativa effekter på andra medlemsstater eller hela euroområdet, ska sättas under skärpt övervakning. Medlems- staten ska då vidta åtgärder för att komma till rätta med problemen och i detalj rapportera om situationen i landets finansiella institutioner.

Om kommissionen och Europeiska central- banken anser att ytterliga åtgärder krävs för att förhindra att den finansiella situationen i med- lemsstaten får negativa effekter för den finan- siella stabiliteten i euroområdet kan rådet, på rekommendation av kommissionen och med beslut genom kvalificerad majoritet, rekommen- dera medlemsstaten att vidta förebyggande åtgärder eller att förbereda ett makroekonomiskt anpassningsprogram.

En medlemsstat i euroområdet som mottar finansiellt stöd ska upprätta ett makroekono- miskt anpassningsprogram som syftar till att återupprätta en sund och hållbar ekonomisk och finansiell situation för att kunna återuppta upp- låning på marknaden. Rådet ska på rekommen- dation av kommissionen godkänna anpassnings- programmet. Om avsevärda avvikelser skulle uppkomma vid genomförandet av anpassnings- programmet ska rådet konstatera att medlems- staten inte uppfyller detta.32

Överväganden

Regeringen anser att den senaste tidens ut- veckling i euroområdet tydligt har visat på beho- vet av att i ett tidigare skede i dessa länders bud- getprocesser kunna påverka en felinriktad finanspolitik. Det är också viktigt att över- enstämmelse råder mellan EU:s samordning och de beslut som tas i samband med finansiella stödprogram. Regeringen välkomnar därför den nya regleringen i de två förordningsförslagen. En central fråga i förhandlingarna har gällt de kon- kreta formerna för informationsutbytet mellan medlemsstaterna och kommissionen vad gäller utkasten till budgetförslag. Regeringen är särskilt tillfreds med att det i rådets gemensamma position tydliggjorts att kommissionens begäran

32 Dessa två rådsbeslut ska tas med kvalificerad majoritet.

att få ett reviderat utkast till budgetplan inte är legalt bindande utan ska ses som kollegial påtryckning.

4.3.4Finanspakten

Tjugofem av EU:s stats- och regeringschefer undertecknade i samband med Europeiska rådet den 2 mars 2012 fördraget om stabilitet, sam- ordning och styrning för den ekonomiska och monetära unionen, den s.k. finanspakten. Sverige var ett av de länder som undertecknade fördra- get. Fördraget ska träda i kraft den 1 januari 2013 under förutsättning att 12 euroländer då har ratificerat avtalet. Fördraget innebär inte rättsliga förpliktelser för icke-euroländer som Sverige. Ett icke-euroland kan emellertid en- sidigt förbinda sig att följa fördragets regler, vilket Sverige inte har gjort. Nedan redogörs för det huvudsakliga innehållet i fördraget.

Krav på budgetbalans samt införandet av en automatisk korrektionsmekanism i nationell lag- stiftning

Fördraget anger att samtliga länder som kommer att tillämpa dess regelverk ska ha offentliga finanser i överskott eller i balans, vilket ska anses vara uppnått om det strukturella sparandet33 uppfyller det nationella medelfristiga budget- målet. Detta får inte vara lägre än -0,5 procent av BNP, såvida inte statsskulden är klart under 60 procent av BNP då det medelfristiga budget- målet får vara så lågt som -1,0 procent av BNP. Länder som tillämpar fördragets regler ska säkerställa en anpassning mot det landspecifika medelfristga budgetmålet. Tidsplanen för denna anpassning ska föreslås av kommissionen mot bakgrund av landspecifika faktorer. Vidare ska dessa länder på nationell nivå, men med utgångspunkt från gemensamma riktlinjer, införa en korrigeringsmekanism som ska aktiveras automatiskt vid avvikelser från det landspecifika budgetmålet eller vid avvikelser från anpassningsbanan mot detta. Bestämmelser om budgetmål och korrigeringsmekanism ska föras in i nationell lagstiftning, helst grundlag.

33 Det strukturella sparandet är det nominella sparandet justerat för konjunkturcykeln och engångångsåtgärder i budgeten. Med ett strukturellt sparande som årligt mål ges utrymme för konjunkturanpassad finanspolitik som motsvarar de automatiska stabilisatorerna.

96

Kommissionen ges i uppdrag att ta fram en rapport om hur respektive medlemsstat inför kravet på budgetbalans och en korrigeringsmek- anism i nationell lagstiftning. Om kommissionen bedömer att så inte har skett kan ett eller flera avtalsländer, men inte kommissionen, väcka talan inför EU-domstolen. Vidare ska ett avtals- land, oavsett utfallet av kommissionens rapport, väcka talan inför domstol om det anser att ett annat avtalsland, som är bundet av reglerna i pakten, inte har infört kravet på budgetbalans eller en korrigeringsmekanism i nationell lag- stiftning. Om ett land inte följer EU-domstolens utslag ska ett annat avtalsland kunna väcka talan inför EU-domstolen igen, varpå domstolen, om den finner att det tidigare utslaget inte efter- följts, ska kunna utdöma en sanktion som inte skall överstiga 0,1 procent av BNP.

Utökad användning av omvänd kvalificerad majoritet i underskottsförfarandet

De länder som avser följa fördragets regler för- binder sig vidare att stödja kommissionens rekommendation i underskottsförfarandet, såvida inte en kvalificerad majoritet av pakt- länderna motsätter sig detta. För närvarande krävs att en kvalificerad majoritet stödjer kom- missionens förslag för att det ska bli bindande.

Regelbundna toppmöten mellan eurogruppens stats- och regeringschefer

Eurogruppens stats- och regeringschefer ska enligt fördraget mötas när det är nödvändigt, dock minst två gånger per år. Vidare klargörs i fördraget hur förberedelserna för eurotopp- möten ska gå till och vilka som ska ges möjlighet att delta. Icke-euroländer som har ratificerat fördraget ges möjlighet att delta i diskussioner om konkurrenskraften i avtalsländerna, föränd- ringar av den övergripande institutionella arkitekturen för euroområdet samt euroom- rådets framtida regler. Vidare ska icke- euroländerna bjudas in till eurotoppmöten när det är lämpligt, dock minst en gång per år för att diskutera frågor kring fördragets implemen- tering.

Utökad ekonomisk samordning

Enlig fördraget ska större reformplaner i medlemsstaterna samordnas och samordningen av utgivningen av statsobligationer förbättras.

PROP. 2011/12:100

Överväganden

Regeringen beslöt den 1 mars 2012 att fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen skulle undertecknas av Sverige (dnr Fi2012/70), vilket skedde den 2 mars 2012.

Genom att underteckna fördraget ger regeringen stöd till att euroländerna inför striktare budgetregler. Sådana regler minskar risken för att nya stora underskott och skulder byggs upp i dessa länder. Vidare säkerställs svenskt inflytande inom ramen för genomföran- det av fördraget och vid deltagande i vissa möten mellan euroländernas stats- och regeringschefer.

Regeringen avser under 2012 återkomma till riksdagen angående ratificering av fördraget.

4.4Förändring av Sveriges MTO

Sverige måste i egenskap av EU-medlem leva upp till stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk för det finansiella sparandet. Förutom under- skottsgränsen på 3 procent av BNP åläggs samt- liga EU-medlemmar att sätta upp ett s.k. medel- fristigt sparmål, MTO (MediumTerm Objective). Sverige har hittills valt att låta detta mål sammanfalla med överskottsmålet. Enligt tidigare beräkningar av EU-kommissionen bör Sverige ha ett MTO på som lägst minus 1 pro- cent av BNP.34

För att tydligare skilja mellan det svenska nationella ramverket och de krav som åläggs Sverige i egenskap av EU-medlem, kommer regeringen fr.o.m. 2012 års konvergensprogram att göra en åtskillnad mellan överskottsmålet och MTO. Sveriges MTO kommer att sättas till minus 1 procent av BNP i enlighet med EU- kommissionens beräkningar. Det MTO som Sverige kommer att presentera i konvergens- programmet ska ses som ett minimikrav på det finansiella sparandet som Sverige omfattas av i egenskap av EU-medlem och att Sverige har ett eget mer ambitiöst nationellt satt mål för det finansiella sparandet i form av överskottsmålet på 1 procent av BNP.

34 Se Public Finances in EMU, EU-kommissionen, 2007.

97

5

En uppföljning av sysselsättningspolitiken

PROP. 2011/12:100

5 En uppföljning av sysselsättningspolitiken

Sammanfattning

Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift sedan regeringen tillträdde 2006 har varit att öka den varaktiga sysselsättningen främst genom ett minskat utanförskap.

Trots den ogynnsamma utvecklingen i om- världen har svensk arbetsmarknad utveck- lats starkt de senaste åren. Antalet personer i arbete som andel av befolkningen har ökat med 0,8 procentenheter mellan 2006 och 2011.

Regeringen bedömer att de åtgärder som vidtagits för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt ökar den varaktiga sysselsätt- ningsgraden (15–74 år) med tre procent- enheter och minskar jämviktsarbetslös- heten med 1,4 procentenheter till 2020.

Regeringen bedömer att den hittills förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig. Sysselsättningspolitiken fortsätter att vara mycket högt prioriterad och politikens inriktning ligger fast.

Den övergripande inriktningen på syssel- sättningspolitiken bör även i fortsättningen vara att öka utbudet av och efterfrågan på arbetskraft samt förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Detta ska bl.a. ske genom åtgärder som motverkar att människor står utan arbete under lång tid, minskar ungdomsarbetslösheten, förbättrar utrikes föddas ställning på arbetsmark- naden och stärker övriga grupper med svag förankring på arbetsmarknaden.

5.1Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift

Den ekonomiska politiken ska bidra till en så hög välfärd som möjligt, samtidigt som välfärden ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Den bidrar till högre välfärd genom åtgärder som leder till att människors kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt. Sysselsättnings- politikens viktigaste uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen som ska öka.

Högre sysselsättning leder till högre välfärd åt alla

Något förenklat bidrar sysselsättningspolitiken på två sätt till att ge högre välfärd för alla: den underlättar finansieringen av den offentliga sektorn och den minskar utanförskapet.

En hög sysselsättningsnivå möjliggör en generös offentlig välfärd

En generös och gemensamt finansierad välfärd kräver att en stor andel av befolkningen arbetar, eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skatte- basen i ekonomin.35 När fler arbetar frigörs

35 Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Detta antal kan öka dels genom

101

PROP. 2011/12:100

dessutom resurser i den offentliga sektorn efter- som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning och ekonomiskt bistånd minskar. Detta skapar i sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i exempelvis skolan, äldreomsorgen eller vården och bidrar till att skatteuttaget kan minskas.

Eftersom alla i samhället drar nytta av de tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- håller, så som rättsväsende, infrastruktur, barn- omsorg, utbildning och olika försäkringar vid inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- sörjningen upprätthålls också viljan hos med- borgarna att bidra till den gemensamma sektorns finansiering.

Dessutom kommer den demografiska utveck- lingen med en större andel äldre att medföra en ökad belastning på de offentliga finanserna. Kostnaderna för t.ex. äldreomsorg och sjukvård kommer att öka om inte produktiviteten vid tillhandahållandet av dessa tjänster ökar markant. För att nivån på den offentligt finansierade välfärden ska kunna upprätthållas utan höjd skatt på arbetsinkomster (eller andra skatter eller avgifter) är det därför med stor sannolikhet nödvändigt att det totala antalet arbetade timmar behöver öka.36

Argumentet att många ska bidra till finansie- ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas som att andra aktiviteter än arbete är utan värde för individen eller samhället i stort. Två exempel är utbildning och föräldraledighet. Även om de allra flesta människor värderar offentlig välfärd positivt, värderar de också möjligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner sig i. Ju större omfattning på den offentliga välfärden som efterfrågas, desto större blir dock kraven på deltagande i arbetslivet.

Minskat utanförskap leder till ökad välfärd

Det omfattande utanförskapet indikerar att betydligt fler än de som räknas som arbetslösa kan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. För de personer som drabbas av utanförskap uppstår kostnader i form av risk för ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att sakna ett arbete. Att försörja

sig själv skapar också ökade möjligheter för enskilda och familjer att bestämma över den egna vardagen. Utanförskapet är dessutom kostsamt för samhället, eftersom värdefull produktion och skatteintäkter går förlorade när arbetskraften inte tas i anspråk samtidigt som utgifterna ökar. En varaktigt högre syssel- sättning genom ett minskat utanförskap leder därför till ökad välfärd.

Ett ramverk för sysselsättningspolitiken

Det finns många sätt att varaktigt öka syssel- sättningen och minska utanförskapet. För att bedöma vilka åtgärder som bör prioriteras eller är rimliga att vidta är det viktigt att ha ett väl underbyggt beslutsunderlag. Regeringen har därför utvecklat ett ramverk för sysselsättnings- politiken som syftar till att politiken på ett så effektivt sätt som möjligt ska bidra till varaktigt högre sysselsättning och därmed högre välfärd. Centrala delar i arbetet med ramverket är att se över målen för sysselsättningspolitiken och att analysera indikatorer som tidigt identifierar väsentliga problem på arbetsmarknaden och som dessutom kan användas för att följa upp om politiken har avsedd effekt.

Indikatorerna publiceras tillsammans med regeringens bedömning en gång per år i den ekonomiska vårpropositionen. På sikt kommer indikatorerna även att publiceras kvartalsvis på regeringens hemsida tillsammans med en analys av arbetsmarknadssituationen. Sysselsättnings- ramverket används i detta avsnitt för att följa upp regeringens sysselsättningspolitik.

5.2Läget på arbetsmarknaden

I detta avsnitt beskrivs utvecklingen på arbetsmarknaden de senaste åren med hjälp av en stor uppsättning indikatorer.37 Syftet är att dels översiktligt beskriva de styrkor och svagheter som den svenska arbetsmarknaden uppvisar, dels

att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar.

36 Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i de offentliga finanserna behandlas i avsnitt 13.

37 Om inget annat anges avser statistiken Statistiska centralbyråns arbets- kraftsundersökningar (AKU) för åldersgruppen 15–74 år enligt interna– tionell definition. Anledningen till att andra åldersgrupper används i vissa diagram är att det saknas längre tidsserier för åldersgruppen 15–74 år.

102

identifiera de mest allvarliga problemen på arbetsmarknaden.

5.2.1Återhämtning på arbetsmarknaden

Sysselsättningen har utvecklats starkt sedan den finansiella krisen

De senaste åren har kännetecknats av en lågkonjunktur och av att ekonomin kraftigt bromsat in vid två tillfällen. Den första inbromsningen skedde i samband med den finansiella krisen 2008 och 2009, som var den kraftigaste konjunkturnedgången sedan depressionen. Den andra inbromsningen inträffade under slutet av 2011 i spåren av de statsfinansiella problemen i flera OECD-länder. Trots den ogynnsamma utvecklingen i omvärlden har svensk arbetsmarknad utvecklats starkt. Sysselsättningen föll kraftigt 2008, men har sedan dess ökat stadigt (se diagram 5.1). Både minskningen av antalet sysselsatta 2008 och 2009 och ökningen sedan slutet av 2009 har varit större för män än för kvinnor.38 I dag är antalet sysselsatta fler än före krisen 2008.

Diagram 5.1 Antal sysselsatta fördelat efter kön

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tusental

2 800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 800

 

 

 

 

Män (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 600

 

 

 

Kvinnor (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

4 500

 

 

 

Totalt (höger axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 200

2 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 900

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 600

1 800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 300

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongresad data.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Även sysselsättningsgraden, dvs. andelen av befolkningen som är sysselsatt, har delvis återhämtat sig (se diagram 5.2). Under den finansiella krisens första år föll arbetskrafts- deltagandet, men är nu tillbaka på ungefär

38 För en utförlig analys av bl.a. läget på arbetsmarknaden för män och kvinnor, se budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. bilaga 3).

PROP. 2011/12:100

samma nivå som före krisen. Jämfört med t.ex. krisen på 1990-talet har arbetskraftsdeltagandet varit högt, vilket är positivt eftersom det är arbetsutbudet som på sikt bestämmer syssel- sättningen.

Diagram 5.2 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad

Procent av befolkningen

76

 

 

 

Arbetskraftsdeltagande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

74

 

 

 

Sysselsättningsgrad

 

 

 

 

72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

68

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

66

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

64

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

62

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

Anm.: Säsongrensad data. Länkad data från Statistiska centralbyrån (2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1990–2000).

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Även i en internationell jämförelse har syssel- sättningen utvecklats väl (se diagram 5.3). I många europeiska länder har sysselsättnings- graden inte ens börjat öka från den tidpunkt då den finansiella krisen var som djupast.

Diagram 5.3 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse

Procent av befolkningen

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

78

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

76

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

74

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

68

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

66

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

64

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

62

 

 

 

 

 

EU27

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

Danmark

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgruppen 15–64 år.

 

 

 

 

Källa: Eurostat.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Läget på arbetsmarknaden bättre 2011 än 2006

Även sett i ett längre tidsperspektiv har utvecklingen på arbetsmarknaden varit positiv. Trots att konjunkturläget var betydligt sämre 2011 än 2006 har arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningsgraden ökat för de flesta ålders- grupper (se diagram 5.4). Sysselsättningsgraden har visserligen minskat med 0,2 procentenheter totalt sett, men det beror på att befolkningens sammansättning har förändrats. Många i den

103

PROP. 2011/12:100

stora generation som föddes på 1940-talet går nu i pension. Det innebär att äldre (65–74 år) och unga (15–24 år) som har en relativt låg syssel- sättningsgrad utgör en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder.

Diagram 5.4 Förändring av arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och personer i arbete som andel av befolkningen, från 2006 till 2011, för olika åldersgrupper

Procentenheter

6

Arbetskraftsdeltagande

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

Sysselsättningsgrad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

I arbete som andel av

 

 

 

 

 

 

befolkningen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15–19

20–24

25–34

35–44

45–54

55–59

60–64

65–69

70–74

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(15–74)

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den positiva utvecklingen framgår även av andelen personer i befolkningen som faktiskt arbetar (se diagram 5.4). Sammantaget har andelen personer som faktiskt arbetar ökat med 0,8 procentenheter mellan 2006 och 2011. Att andelen personer i arbete har ökat trots att sysselsättningsgraden minskat något beror främst på att sjukfrånvaron bland de sysselsatta minskat. Även det genomsnittliga antalet arbetade timmar i befolkningen (15–74 år) har ökat, från 20,0 timmar till 20,3 timmar per vecka, vilket motsvarar en ökning med 1,5 procent.

Arbetslösheten på fortsatt hög nivå

Inom de flesta åldersgrupperna har arbetskrafts- deltagandet ökat mer än sysselsättningsgraden, vilket bidragit till dagens höga arbetslöshetsnivå (se diagram 5.5). Den höga arbetslösheten beror dock även på lågkonjunkturen. En tillfälligt högre arbetslöshet som beror på ett ökat arbetskraftsdeltagande är mindre bekymmersamt eftersom chanserna att hitta ett arbete är betydligt högre för arbetslösa än för personer utanför arbetskraften. Arbetslöshet som beror på en svag konjunktur är betydligt mer problematisk. De individer som drabbas av arbetslöshet bär en hög andel av lågkonj- unkturens kostnader. Samtidigt finns det en risk för att arbetslösheten fastnar på en hög nivå

under lång tid, s.k. persistens. Ökningen av arbetslösheten 2008 och 2009 var dock mindre än i många jämförbara länder, och till skillnad från i många andra länder minskade arbets- lösheten 2009–2011.

Diagram 5.5 Arbetslöshet, internationell jämförelse

Procent av arbetskraften

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18

 

 

 

 

 

 

 

 

EU27

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

Finland

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

91

93

95

97

99

01

03

05

07

09

11

Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgruppen 15–74 år.

 

 

 

 

Källa: Eurostat.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Under 2012 bedöms sysselsättningen i princip vara oförändrad och arbetslösheten öka något. Under 2013 vänder arbetslösheten gradvis nedåt igen, men först 2014–2016 sker en stark återhämtning på arbetsmarknaden. Konjunk- turen normaliseras under 2016, nära åtta år efter att lågkonjunkturen inleddes. Då bedöms arbetslösheten ha minskat till ca 5 procent.

Långtidsarbetslösheten ökar

Den ryckiga och långsamma återhämtningen drabbar framför allt de som redan är arbetslösa och de som träder in på arbetsmarknaden genom att deras chanser att hitta ett arbete minskar. Långtidsarbetslöshet är ett särskilt allvarligt problem då erfarenheten visat att sannolikheten att komma tillbaka till arbete minskar med tiden som arbetslös. Erfarenheten visar också att arbetslöshetstiderna ökar i en lågkonjunktur.

Utvecklingen de senaste åren bekräftar bilden av att arbetslöshetstiderna förlängs i en lågkon- junktur.39 Antalet personer som varit inskrivna

39 Det finns ingen formell definition av långtidsarbetslöshet. I statistiken från Arbetsförmedlingen används inskrivningstiderna 420 och 730 dagar. I arbetskraftsundersökningarna från Statistiska centralbyrån används

104

vid Arbetsförmedlingen mer än 730 dagar har ökat kontinuerligt sedan den finansiella krisen 2008 och 2009 (se diagram 5.6). Antalet personer med inskrivningstider på mer än 730 dagar är i dag ungefär dubbelt så många som före krisen.

Diagram 5.6 Arbetslösa fördelat efter inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

350

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

300

 

 

 

 

 

1–419 dagar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

420–730 dagar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

250

 

 

 

 

 

> 730 dagar

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

150

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Anm.: Arbetslösa avser vid Arbetsförmedlingen inskrivna arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd. Inskrivningstid mätt i dagar. Avser åldersgruppen 16–64 år. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. Källa: Arbetsförmedlingen.

I diagram 5.7 visas jobbchanserna, dvs. andelen arbetslösa som under en period om en månad fått osubventionerat arbete fördelat på in- skrivningstid i arbetslöshet och program med aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen.40 Av dia- grammet framgår att jobbchanserna skiljer sig kraftigt åt mellan grupper med olika inskriv- ningstider. Störst sannolikhet att få arbete har gruppen med relativt korta inskrivningstider och lägst sannolikhet att få arbete har gruppen med mycket långa inskrivningstider (mer än 730 dagar).

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.7 Jobbchanser fördelat efter inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18

 

 

1–419 dagar

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

420–730 dagar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

> 730 dagar

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Anm.: Diagrammet visar antalet personer som har fått ett osubventionerat arbete aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad. Avser åldersgruppen 16–64 år. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Arbetsförmedlingen.

Skillnaderna i jobbchanser mellan grupperna kan bl.a. förklaras av att de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen i utgångsläget har olika förutsättningar att få ett jobberbjudande, och att det är personer med relativt sett små möjligheter att få ett arbete som utgör en allt större andel av gruppen med långa inskrivningstider.

Jobbchanserna började falla redan innan den finansiella krisen inleddes 2008, särskilt för de med längre arbetslöshetstider än 420 dagar (se diagram 5.7). Det är ett vanligt konjunkturmön- ster att de som först drabbas i en lågkonjunktur är de som står längst från arbetsmarknaden. Under 2009 började jobbchanserna öka igen, men avmattningen under hösten 2011 har återigen minskat chanserna att hitta arbete. Jobbchanserna är idag genomgående lägre än före krisen.

Även i de flesta andra länder har långtids- arbetslösheten ökat i spåren av den finansiella krisen 2008 och 2009 (se diagram 5.8). Av diagram 5.8 framgår att långtidsarbetslösheten i genomsnitt är högre i EU27 än i Sverige, att den ökade mer under krisen och att den inte har börjat falla tillbaka under återhämtningen.

tidsgränsen 26 veckor, medan tidsgränsen ett år används i den inter- nationella statistiken.

40 Det bör noteras att nystartsjobben, som inte inkluderas i diagrammet, kontinuerligt har ökat i antal sedan 2007.

105

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.8 Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse

Procent av arbetskraften

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EU27

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Data för Sverige är hämtad från Statistiska centralbyrån, för övriga länder från

Eurostat.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Eurostat och Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

 

 

Regeringen bedömer att arbetslösheten kommer att öka något under 2012 och ligga kvar på höga nivåer under 2013, huvudsakligen till följd av att arbetslöshetstiderna blir längre och i mindre utsträckning på ett ökat inflöde till arbetslöshet.

Att långtidsarbetslösheten har ökat är bekymmersamt, särskilt med tanke på att antalet personer med långa inskrivningstider varit högt ända sedan krisen på 1990-talet. En fortsatt viktig uppgift för politiken de närmaste åren är därmed att motverka att fler korttidsarbetslösa blir långtidsarbetslösa och att stärka möjlig- heterna för personer med långa arbetslös- hetstider att få arbete.

5.2.2Utvecklingen för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden

Erfarenheten visar att vissa grupper, som unga, äldre, personer födda utanför Europa41, personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och personer med en utbildning på högst förgymnasial nivå, har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden. De drabbas också hårdare än andra grupper när förutsätt- ningarna på arbetsmarknaden försämras. Av både konjunkturella och strukturella skäl är det därför särskilt angeläget att följa arbetsmark- nadsutvecklingen för dessa grupper. Det bör dock påpekas att skillnaderna inom grupperna är

stora, särskilt bland personer födda utanför Europa.

Läget fortsatt problematiskt för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden

I diagram 5.9 och 5.10 visas hur syssel- sättningsgraden och arbetslösheten utvecklats för unga, äldre, personer födda utanför Europa och personer med endast förgymnasial utbild- ning i förhållande till befolkningen som helhet.

För unga, personer födda utanför Europa och personer med endast förgymnasial utbildning är sysselsättningsgraden betydligt lägre än för befolkningen som helhet (se diagram 5.9) och arbetslösheten betydligt högre (se diagram 5.10). Utvecklingen för äldre ser tämligen god ut men erfarenheten har visat att äldre har problem som inte fångas i ovanstående diagram. Många äldre som är eller riskerar att bli arbetslösa tenderar att lämna arbetsmarknaden med avtalspension och av de relativt få äldre som blir arbetslösa riskerar många att fastna i långtidsarbetslöshet.

Att sysselsättningsgraden bland unga är betydligt lägre än bland befolkningen som helhet kan delvis förklaras av att många studerar. I diagram 5.10 visas dock att den relativa ungdomsarbetslösheten har ökat under en fem- tonårsperiod, vilket indikerar att många unga har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Diagram 5.9 Sysselsättningsgrad i olika grupper jämfört

 

med sysselsättningsgrad för den arbetsföra befolkningen

 

totalt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvot

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,1

 

 

Unga (16–24 år)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,0

 

 

Äldre (55–64 år)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Födda utanför Europa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förgymnasial utbildning

 

 

 

 

 

 

0,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

87

89

91

93

95

97

99

01

03

05

07

09

11

Anm.: Den arbetsföra befolkningen totalt avser här åldern 16–64 år. Tidsseriebrott mellan 2004 och 2005.

Källa: Statistiska centralbyrån.

41 Av de utrikes födda är det personer födda utanför Europa som har störst problem på arbetsmarknaden. I redovisningen av statistiken visas därför gruppen personer födda utanför Europa.

106

Diagram 5.10 Arbetslöshet i olika grupper jämfört med arbetslöshet för den arbetsföra befolkningen totalt

Kvot

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Unga (16–24 år)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Äldre (55–64 år)

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

Födda utanför Europa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förgymnasial utbildning

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

87

89

91

93

95

97

99

01

03

05

07

09

11

Anm.: Den arbetsföra befolkningen totalt avser här åldern 16–64 år. Tidsseriebrott mellan 2004 och 2005.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Sett över en tjugoårsperiod har den relativa sysselsättningen och arbetslösheten utvecklats till det bättre för personer födda utanför Europa. Situationen är dock fortfarande mycket problematisk och den senaste lågkonjunkturen har slagit hårt mot personer i denna grupp.

Personer med högst förgymnasial utbildning är en grupp som får det allt svårare på arbets- marknaden. Den relativa sysselsättningsgraden har minskat trendmässigt under lång tid och den relativa arbetslösheten ökat. I denna grupp finns många unga utan slutbetyg från gymnasieskolan.

Regeringens reformer inom bl.a. sjukförsäk- ringen har syftat till att alla människors arbets- förmåga ska tas tillvara. Det har bidragit till att fler personer med delvis nedsatt arbetsförmåga har kommit närmare arbetsmarknaden. Statistik- en över arbetsmarknadssituationen för personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga är dock bristfällig. Statistiska centralbyrån genomför regelbundet en tilläggs- undersökning till arbetskraftsundersökningarna som riktas till personer med funktionsned- sättning (16–64 år). Den senaste undersök- ningen, som avser fjärde kvartalet 2008, visar att såväl arbetskraftsdeltagande som sysselsättnings- grad var betydligt lägre bland personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (55 respektive 50 procent) än bland personer utan funktionsnedsättning (81 respektive 77 procent).

PROP. 2011/12:100

Arbetslöshetens sammansättning skiljer sig åt mellan grupper med svag förankring på arbetsmarknaden

Antalet långtidsinskrivna (mer än 730 dagar) vid Arbetsförmedlingen som andel av befolkningen i respektive grupp har ökat för samtliga grupper sedan 2008 (se diagram 5.11). Ökningen är särskilt kraftig bland personer födda utanför Europa. Den starka återhämtningen på arbets- marknaden 2009–2011 till trots finns det inga tecken på att problemen med långa inskriv- ningstider tycks avta, utom möjligen för unga där andelen långtidsarbetslösa tycks plana ut.

Diagram 5.11 Arbetslösa med långa inskrivningstider vid Arbetsförmedlingen, fördelat på olika grupper

Procent av befolkningen i respektive grupp

4

 

 

Unga (16–24 år)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Äldre (55–64 år)

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

Födda utanför Europa

 

 

 

 

 

 

 

 

Förgymnasial utb.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Funktionsnedsatta

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Samtliga

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Anm.: Arbetslösa vid Arbetsförmedlingen avser kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd med en inskrivnigstid på mer än två år. Funktionsnedsatta är relaterade till hela befolkningen (16–64 år). Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

Andelen av de inskrivna i arbetslöshet och i program med aktivitetsstöd vid Arbets- förmedlingen som fått arbete, de s.k. jobbchans- erna, varierar kraftigt mellan grupperna. Av diagram 5.12 framgår att unga hade betydligt större jobbchanser än övriga grupper fram till 2008, men att skillnaderna minskade i och med den finansiella krisen 2008 och 2009. Under återhämtningen 2009–2011 ökade jobbchanserna något, men för alla grupper är jobbchanserna 2012 på lägre nivåer än före krisen. Särskilt för unga är jobbchanserna på jämförelsevis låga nivåer under början av 2012.

107

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.12 Jobbchanser för inskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat på olika grupper

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

Samtliga

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

Unga (16–24 år)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Äldre (55–64 år)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

Förgymnasialt utbildade

 

 

 

 

 

 

 

 

Födda utanför Europa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

Funktionsnedsatta

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Anm.: Diagrammet visar antalet personer, fördelat på olika grupper, som har fått ett osubventionerat arbete aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

I en internationell jämförelse är långtids- arbetslösheten bland unga relativt låg (se diagram 5.13).42 Förhållandevis få svenska ungdomar är arbetslösa längre än ett år. Långtidsarbetslösheten bland unga är i genomsnitt betydligt högre i EU21, där den i finanskrisens spår också har ökat i större utsträckning än i Sverige.

Diagram 5.13 Långtidsarbetslösa unga, internationell jämförelse

Procent av arbetslösa

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EU21

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Långtidsarbetslösa unga avser här arbetslösa längre än ett år, i åldersgruppen

15–24 år. OECD redovisar enbart långtidsarbetslösa som andel av arbetslösa. Data för

Sverige är hämtad från Statistiska centralbyrån, övrig data från OECD.

 

 

 

Källor: OECD och Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

 

 

 

I diagram 5.14 visas andelen av befolkningen som är nyinskrivna som arbetslösa vid Arbets-

förmedlingen uppdelad efter olika grupper. Från 2009 till slutet av 2011 minskade andelen nyinskrivna i alla grupper för att i början av 2012 börjar öka. Ökningen under början av 2012 är störst bland personer födda utanför Europa.

Diagram 5.14 Nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat

efter olika grupper

Procent av befolkningen

Procent av befolkningen

3

 

 

 

 

 

Unga (15–24 år, vänster axel)

 

 

 

0,10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Äldre (55–64 år, vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förgymnasialt utb. (vänster axel)

 

 

0,08

 

 

 

 

 

 

Födda utanför Europa (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

Samtliga (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Funktionsnedsatta (höger axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,06

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,04

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,02

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,00

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde. Funktionsnedsatta är relaterade till hela befolkningen (16–64 år).

Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

Sammantaget visar denna analys att långtids- arbetslösheten har ökat för alla grupper med svag förankring på arbetsmarknaden, men särskilt för personer födda utanför Europa. Vidare har antalet nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen ökat i alla grupper i början av 2012, framför allt för personer födda utanför Europa. Det är således en fortsatt angelägen uppgift för politiken att stärka dessa gruppers ställning på arbetsmarknaden.

5.2.3Arbetskraftsefterfrågan

Återhämtningen på arbetsmarknaden avstannade under slutet av 2011. Under hösten 2011 uppstod en oro för att statsskuldskrisen i Europa skulle få allvarliga negativa återverkningar på den svenska arbetsmarknaden.43 Denna oro under- byggdes av framåtblickande indikatorer, t.ex. började antalet varsel om uppsägning öka under hösten 2011 (se diagram 5.15).

42 Det finns institutionella skillnader mellan länderna i Europa som

 

direkt sänker arbetslöshetsnivån i några länders statistik, se rapport

 

2010:11 Jämförbarhet i arbetsmarknadsstatistik för unga – metodologiska

 

och institutionella skillnader mellan några utvalda länder från

 

Statskontoret. Det innebär att långtidsarbetslösheten, om den mäts som

43 Se avsnitt 6 för en utförlig redogörelse för statsskuldkrisen i Europa

andel av arbetslösheten, blir högre för dessa länder.

och dess återverkningar på svensk ekonomi.

108

Diagram 5.15 Antal varsel

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

 

 

 

 

 

Källa: Arbetsförmedlingen.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ökningstakten i antalet varsel har dock avstannat under början av 2012. Även antalet lediga jobb, vars ökning avstannade under hösten 2011, har stabiliserats på relativt höga nivåer (se diagram 5.16). Detta är några av de indikatorerna som har bidragit till att mildra riskbilden för den svenska arbetsmarknaden. Indikatorerna tyder sammantaget på att den aggregerade efterfrågan på arbetskraft inte kommer att falla lika mycket som under krisen 2008 och 2009, utan att efterfrågan kommer att stabiliseras under 2012.

Diagram 5.16 Lediga jobb per anställd, fördelat efter sektor

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Privat sektor

 

 

 

 

 

 

2,0

 

 

Offentlig sektor

 

 

 

 

 

 

 

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensad data. Lediga jobb från Konjunkturstatistik över vakanser, anställda från nationalräkenskaperna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

och antalet anställda inom tjänstebranscherna ökat.44

Andelen tidsbegränsade anställningar har ökat

Sedan 1990-talets början har andelen av de sysselsatta som är anställda på tidsbegränsade anställningar ökat (se diagram 5.17). För individen kan en tidsbegränsad anställning vara en språngbräda till en tillsvidareanställning. För arbetsgivaren ger tidsbegränsade anställningar en större anpassningsbarhet till konjunkturläget. För arbetsgivare kan det också vara en fördel att använda tidsbegränsade anställningar för att bedöma en persons produktivitet innan en tillsvidareanställning erbjuds.

Det kan dock finnas risk för att vissa personer blir kvar i tidsbegränsade anställningar under förhållandevis lång tid.45 Det finns studier som visar att personer som har tidsbegränsade anställningar har lägre lön och i mindre utsträckning får personalutbildning än personer som har fast anställning. Det talas i detta sammanhang om risker med en s.k. dual arbets- marknad.

I relativa termer minskade de tidsbegränsade anställningarna mer än de fasta anställningarna under 2008 och 2009, vilket sannolikt är en konjunktureffekt. Till skillnad mot tidigare återhämtningar på arbetsmarknaden har antalet fast anställda ökat i ett tidigt skede av denna återhämtning, vilket är positivt. Sammantaget är andelen av de sysselsatta som är anställda på tidsbegränsade anställningar lägre i slutet av 2011 än före den finansiella krisen. Sett över en längre tid har dock andelen av de sysselsatta som har tidsbegränsade anställningar ökat.

Av diagram 5.17 framgår också att det är betydligt vanligare med tidsbegränsade anställ- ningar för kvinnor än för män. Utvecklingen över tid är dock densamma mellan könen.

För att bedöma och analysera utvecklingen på arbetsmarknaden är det inte bara nivån på den aggregerade efterfrågan på arbetskraft som är betydelsefull, utan även vilken typ av arbets- kraft som efterfrågas. Sett över en längre tid har branschsammansättningen förändrats. Till exempel har antalet industrianställda minskat

44Förändringen kan i statistiken uppfattas som missvisande snabb, eftersom allt fler industriarbetare har anställning inom bemanningsföretag. De klassificeras då i den branschindelade statistiken som anställda inom tjänstesektorn, trots att de utför industriarbete.

45Se t.ex. Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) eller OECD Economic Surveys SWEDEN, 2010.

109

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.17 Andel tidsbegränsade anställningar fördelat efter kön

Procent av sysselsatta

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kvinnor

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Män

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgrupp 16–64 år.

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Diagram 5.18 Utflödet från tidsbegränsad anställning

Procent

 

 

 

 

 

Procent

20

 

 

 

 

 

75

18

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

70

14

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

65

10

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

60

6

 

 

 

 

 

 

4

Tidsbegränsad anställd till fast anställd (vänster axel)

55

Tidsbegränsad anställd till arbetslös (vänster axel)

 

 

2

Tidsbegränsad anställd till ej i arbetskraften (vänster axel)

Kvarstående tidsbegränsad anställd (höger axel)

 

0

50

 

 

 

 

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Anm.: Säsongrensad data.

 

 

 

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

Erfarenheten har visat att sannolikheten för en arbetslös att få en tidsbegränsad anställning är större än att få en fast anställning. Tidsbegrän- sade anställningar är således en viktig väg in på arbetsmarknaden för många personer. I diagram 5.18 visas hur stor andel av personer med tidsbegränsade anställningar som kvarstår i en tidsbegränsad anställning påföljande kvartal, och hur stor andel som fått en fast anställning, blivit arbetslösa eller lämnat arbetskraften. Av diagrammet framgår att ungefär 10 procent av de med tidsbegränsade anställningar har fått en fast anställning påföljande kvartal. Ungefär 70 procent kvarstår i en tidsbegränsad anställning.46 Det är dock svårt att avgöra om detta är en hög eller låg nivå. Statistiken finns endast från och med 2005, vilket är en för kort tid för att bedöma om utvecklingen inneburit att fler blir kvar i tidsbegränsade kontrakt.

Flödena i diagram 5.18 visar att tidsbegränsade anställningar är en viktig väg för många personer till en fast förankring på arbetsmarknaden. Statistiken visar också att unga har tids- begränsade anställningar i betydligt större ut- sträckning än andra grupper. Bland personer som är i åldern 25–54 år är andelen anställda på tidsbegränsade anställningar betydligt mindre.47 De allra flesta etablerar sig således på arbetsmarknaden. Det är dock viktigt bevaka frågan om människor fastnar i tidsbegränsade anställningar under långa perioder.

5.2.4Matchning

Hur väl matchningen mellan lediga jobb och arbetssökande fungerar är av central betydelse för utvecklingen på arbetsmarknaden. Om matchningen mellan lediga jobb och arbetssök- ande blir mer effektiv och fler anställningsavtal kan slutas på kortare tid minskar arbetslöshets- tiderna och därmed arbetslöshetsnivån.

Indikatorer på matchningseffektiviteten

Ett vanligt sätt att belysa matchningen är med hjälp av den s.k. Beveridgekurvan (se diagram 5.19). Den relaterar antalet vakanser till nivån på

46 Det går inte att i datamaterialet särskilja om personerna är kvar i samma arbete eller om de har bytt till en annan tidsbegränsad anställning.

47 Enligt Långtidsutredningen 2011 hade i genomsnitt drygt 50 procent av alla sysselsatta unga tidsbegränsad anställning 2000–2009. Motsvarande andel för personer i åldern 25–54 år var drygt 10 procent (SOU 2011:11).

110

arbetslösheten och har en negativ lutning, dvs. när vakanserna ökar så minskar arbetslösheten.

Diagram 5.19 Beveridgekurvan

Vakansgrad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,6

1981kv1

 

 

2001kv1

 

2011kv4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1997kv1

 

0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetslöshet

Anm.: Vakansgrad avser vakanser enligt Konjunkturstatistik för vakanser i procent av

arbetskraften. Arbetslöshet i procent av arbetskraften. För åren 1981–2000 har

 

vakanserna länkats med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik på kvarstående lediga

platser. Data är säsongrensad och trendad.

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Konjunkturinstitutet och egna

 

beräkningar.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

När efterfrågan i ekonomin minskar leder det till att arbetslösheten ökar och att antalet vakanser minskar. Det beskrivs som en rörelse längs Beveridgekurvan. Om både arbetslösheten och vakanserna ökar kan det bero på att matchnings- effektiviteten försämrats. Det beskrivs som en förskjutning utåt av kurvan. Ju närmare origo kurvan ligger, desto bättre fungerar matchningen.

I diagram 5.19 visas att Beveridgekurvan tycks ha förskjutits utåt, dels i samband med krisen på 1990-talet, dels under de senaste åren. Det är dock inte uppenbart hur Beveridgekurvan ska tolkas. Svårigheterna handlar bl.a. om att kunna särskilja på vad som är en rörelse längs kurvan, och vad som faktiskt är en förskjutning. Att vakanserna och arbetslösheten ökar samtidigt, vilket tar sig uttryck i att kurvan förskjuts utåt, behöver inte betyda att själva matchnings- effektiviteten har försämrats, då det kan bero på många andra faktorer. En sådan faktor är det rådande konjunkturläget. När efterfrågan vänder uppåt tenderar nämligen vakanserna att öka innan arbetslösheten sjunker, vilket ger en temporär förskjutning utåt av kurvan. Även på relativt lång sikt är det svårt att bedöma om det observerade mönstret är en rörelse längs kurvan eller om ett skift av kurvan har ägt rum. Ytterligare en faktor som försvårar tolkningen av Beveridgekurvan är att kurvan vid en given matchningseffektivitet kommer att ligga längre

PROP. 2011/12:100

från origo om inflödet till arbetslöshet blir permanent högre.48 Mot bakgrund av ovanstå- ende resonemang går det inte att på basis av Beveridgekurvans utseende dra några säkra slut- satser kring matchningseffektivitetens utveck- ling.

Det finns även andra indikatorer på hur väl matchningen fungerar. Till exempel går det att relatera jobbchanserna till arbetsmarknadsläget och Arbetsförmedlingen har utvecklat en s.k. matchningsindikator. Ingen av indikatorerna kan dock på ett fulltäckande sätt ge en rättvisande bild av hur matchningen på arbetsmarknaden fungerar. Det är därför angeläget med bättre och mer utvecklade indikatorer på matchningen.

Geografiska och yrkesmässiga obalanser

Ett indirekt tecken på om matchningen fungerar bristfälligt är förekomsten av yrkesmässiga och geografiska obalanser på arbetsmarknaden. För att matchningen ska fungera, dvs. för att efterfrågan av arbetskraft ska omsättas till sysselsättning, är det viktigt att de arbetssökande har rätt kompetens, är geografiskt rörliga och att de söker de jobb som finns.

Både Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån redovisar undersökningar av inom vilka yrken det råder brist respektive överskott på sökande.49 Undersökningarna visar att det råder brist på bl.a. vissa typer av sjuksköterskor och civilingenjörer, medan det finns ett över- skott på sökanden till yrken som exempelvis journalister, jurister, socionomer och bibliote- karier. Bristen på t.ex. sjuksköterskor och civil- ingenjörer har funnits en längre tid, vilket indikerar att de yrkesmässiga obalanserna på ar- betsmarknaden i stor utsträckning är bestående.

Arbetsförmedlingen redovisar även ett aggregerat mått på den geografiska obalansen på arbetsmarknaden.50 Det är svårt att tolka nivån på det mått som använts, men resultaten indikerar att det finns betydande geografiska obalanser på arbetsmarknaden som också är

48 Se Pissarides (2000), Equilibrium Unemployment Theory, för en detaljerad beskrivning av hur flödena på arbetsmarknaden kan beskrivas i jämvikt.

49 Se rapport 2011:6 från Arbetsförmedlingen och Arbetskrafts- barometern 2011 från Statistiska centralbyrån.

50 Se Arbetsmarknadsrapport 2011 från Arbetsförmedlingen.

111

PROP. 2011/12:100

förhållandevis stabila över tid. Att det finns stora regionala skillnader på arbetsmarknaden framgår också av diagram 5.20, som visar sysselsättnings- graden och arbetslösheten per län 2011.51 Av diagrammet framgår att det nästan skiljer 10 procentenheter mellan de län som har högst respektive lägst sysselsättningsgrad, och att det skiljer närmare 4 procentenheter mellan de län som har högst respektive lägst arbetslöshet.

Diagram 5.20 Sysselsättningsgrad och arbetslöshet fördelat på län

Procent av befolkningen

 

Procent av arbetskraften

72

 

 

 

Sysselsättningsgrad (vänster skala)

 

16

 

 

 

70

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetslöshet (höger skala)

 

68

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

66

 

 

 

 

 

10

64

 

 

 

 

 

8

62

 

 

 

 

 

6

60

 

 

 

 

 

4

58

 

 

 

 

 

2

56

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

HelaKalmarVästernorrlandÖrebroÖstergötlandVästmanlandSödermanlandVärmlandBlekingeGävleborgNorrbottenDalarnaSkåneVästerbottenJämtlandGotlandVästraJönköpingHallandUppsalaKronobergStockholm riketGötaland

Anm.: Avser år 2011.

Källa: Statistiska centralbyrån.

En viktig uppgift för politiken är därmed att stärka den yrkesmässiga och geografiska rörligheten och att säkerställa att arbetslösa har rätt kompetens.

5.3Regeringens strategi för högre sysselsättning

Vid regeringsskiftet 2006 var de stora problemen på arbetsmarknaden att allt för få arbetade och att möjligheterna till arbete var ojämnt fördelade mellan olika grupper. En indikation på detta var att antalet som fick ersättning vid arbetslöshet och sjukdom samt ekonomiskt bistånd mätt som

helårsekvivalenter trendmässigt hade ökat sedan 1970-talet (se diagram 5.21).52

Diagram 5.21 Antal personer som får ersättning från vissa

trygghetssystem

 

 

 

 

 

 

 

 

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 600

Arbetslöshetsersättning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 400

Arbetsmarknadspolitiska program (inkl etableringsers.)

 

 

 

Ekonomiskt bistånd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 200

Sjukpenning & sjuklön

 

 

 

 

 

 

Aktivitets- och sjukersättning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1970

75

80

85

90

95

2000

05

10

15

Anm.: Antal personer mätt som helårsekvivalenter.

Källor: Statistiska centralbyrån, Försäkringskassan och egna beräkningar.

Mot bakgrund av den situation som rådde 2006 och den utveckling på arbetsmarknaden som presenterades tidigare i avsnittet redovisas i det följande först orsaker till utanförskapet och därefter regeringens strategi för högre syssel- sättning genom ett minskat utanförskap.

5.3.1Orsaker till utanförskapet

Det finns flera förklaringar till utanförskapet och till att effekterna av 1990-talskrisen dröjt sig kvar. Forskningen har identifierat ett antal bidragande förklaringar.

För det första är utformningen av skatter och arbetslöshets- och sjukförsäkringarna betydelse- fulla för utfallet på arbetsmarknaden. Kombi- nationen av höga inkomstskatter och höga ersättningsnivåer gör det mindre lönsamt att arbeta och ökar riskerna för att arbetslösa och sjuka fastnar i utanförskap.

För det andra minskar sannolikheten att hitta ett arbete med tiden som arbetslös. Det kan bero på att individens kompetens eller motivation att hitta ett arbete minskar med tiden eller att arbetsgivare tror att långtidsarbetslösa är mindre

51 Sysselsättningsgraden och arbetslösheten på länsnivå för enskilda år ska tolkas med viss försiktighet. Särskilt för län med liten befolkning kan nivåerna variera relativt kraftigt från år till år, bl.a. på grund av migration och demografi.

52 En helårsekvivalent motsvarar en person som försörjs av ett ersättningssystem ett helt år. Exempelvis blir två personer som under ett år är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårsekvivalent.

112

produktiva än andra arbetssökande med i övrigt likvärdiga meriter.

För det tredje hänger utanförskapet samman med lönestrukturen och hur flexibel den är. En alltför sammanpressad lönestruktur innebär att personer med relativt låga kvalifikationer eller som inte jobbat under lång tid kan ha svårt att hitta ett jobb. Om lönestrukturen är stel innebär det t.ex. att lönerna inte anpassas till nya situationer på arbetsmarknaden. I förlängningen kan detta leda till högre arbetslöshet och minskat arbetskraftsdeltagande. En alltför flexibel lönestruktur skulle, å andra sidan, kunna medföra att vissa jobb gav löner som var fördelningspolitiskt oacceptabla. I likhet med utanförskap kan alltför låga löner leda till ekonomiska och sociala problem både för individen och för samhället i stort.

Lönestrukturen kan begränsa jobbchanserna för lågutbildade personer, men även för personer med osäker produktivitet, t.ex. unga eller utrikes födda som varit kort tid i landet. I diagram 5.22 visas sysselsättningsgraden och den genom- snittliga lönen för män respektive kvinnor i åldern 40–44 år med olika långa utbildningar. Punkterna som sammanbinds av linjerna i diagrammet motsvarar sex utbildningsnivåer, där den lägsta utbildningsnivån återfinns längst till vänster i diagrammet. Av diagrammet framgår att personer med enbart förgymnasial utbildning (punkten längst till vänster) har ungefär samma genomsnittslön som personer med yrkes- gymnasial utbildning (punkten näst längst till vänster), trots att sysselsättningsgraden är nära 10 procentenheter lägre för män respektive 20 procentenheter lägre för kvinnor med endast förgymnasial utbildning. För personer med högre utbildning stiger lönen med utbildningen, medan sysselsättningen endast påverkas marginellt. Konjunkturinstitutet har dragit liknande slutsatser, men för den bredare ålders- gruppen 30–54 år.53

53 Se Lönebildningsrapporten 2010, Konjunkturinstitutet.

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.22 Löner och sysselsättningsgrad för kvinnor och män, fördelat efter utbildningsnivå

Tusentals kronor

50 000

45 000

Kvinnor

40 000

35 000

Män

 

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Sysselsättningsgrad

Anm.: Avser år 2007, åldersgruppen 40–44 år. Sex utbildningsnivåer illustreras, från lägsta i nedre vänstra delen av diagrammet, till högsta i övre högra delen.

Källor: Långtidsutredningen 2011 och Statistiska centralbyrån.

Varför har vissa grupper arbetsmarknadsrelaterade problem?

Unga, utrikes födda, personer med högst förgymnasial utbildning, äldre och personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga drabbas av utanförskap i större uträckning än andra. De ovan redovisade förklaringarna är generella, men för dessa grupper kan dock även andra förklaringar vara minst lika viktiga.

Unga

Det är inte ovanligt att unga har en period av arbetslöshet mellan avslutad skolgång och det första jobbet, och det är heller inte ovanligt att unga varvar kortare anställningar med perioder av arbetslöshet. Några få, kortare arbetslöshets- perioder i övergången från skola till arbete kan till viss del betraktas som en naturlig del av ungas etableringsprocess på arbetsmarknaden. Under denna etableringsfas kan det vara svårt för arbetsgivare att bedöma ungas kompetens eftersom de har begränsad arbetslivserfarenhet och få referenser från tidigare arbetsgivare. Erfarenheten visar att ungdomar har ett större inflöde till, men också ett snabbare utflöde från arbetslöshet än äldre. Ungdomars arbetslöshets- tider är därför väsentligen kortare än äldres och de allra flesta når en etablering på arbets- marknaden, vilket indikeras av den höga syssel- sättningsgraden i åldersgruppen 25–54 år.

Trots att de flesta unga efter en anpassnings- process lyckas etablera sig på arbetsmarknaden finns det vissa unga som under lång tid får en

113

PROP. 2011/12:100

svag förankring på arbetsmarknaden. Det gäller framför allt de som blir arbetslösa vid upprepade tillfällen eller de som fastnar i långtidsarbets- löshet. I gruppen unga är det framför allt de som saknar fullständig gymnasieutbildning, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden.

Den höga ungdomsarbetslösheten har flera förklaringar. En förklaring är att det finns brister i utbildningssystemet. Internationella jämför- ande studier visar att svenska högstadieelevers kunskaper har försämrats det senaste decenniet, särskilt i ämnena matematik och naturvetenskap. Andra tecken på brister i skolan är den svaga genomströmningen och de många avhoppen. Under en lång rad av år har mer än var tionde grundskoleelev saknat behörighet till gymnasie- skolan, och av de elever som påbörjar gymnasie- studier är det endast cirka två tredjedelar som fullföljer studierna på utsatt tid. Avhoppen i gymnasieskolan är många, särskilt inom de yrkesorienterade programmen. Där har kvali- teten brustit inom det arbetsplatsförlagda lärandet och kontakterna med arbetslivet varit för svaga. Studier visar också att införandet av det nya betygssystemet i mitten av 1990-talet (meritvärdessystemet) har haft negativa effekter på examensfrekvensen och på studiesvaga elevers framtida arbetsmarknadsutfall. Anledningen till detta är att det har blivit svårare att få slutbetyg. Avhoppen från gymnasieskolan är särskilt allvarliga då forskning har visat att arbets- marknadssituationen är mycket bekymmersam bland den grupp unga som lämnat gymnasie- skolan utan fullständiga betyg.

Andra förklaringar till den höga ungdoms- arbetslösheten är den sammanpressade löne- strukturen och de förhållandevis höga ingångs- lönerna i Sverige. Ungdomar får svårt att få arbete om arbetsgivare bedömer att deras produktivitet är lägre än vad som motsvaras av rådande lön. Höga ingångslöner är särskilt problematiska för unga, då arbetsgivare har svårt att bedöma deras produktivitet.

En tredje förklaring är att arbetsrätts- lagstiftningen omfördelar arbetslösheten mellan olika grupper. Det finns ett tämligen entydigt stöd i forskningen för att särskilt unga drabbas i denna omfördelning.

Det är dock inte bara arbetslösheten som är problematisk när det gäller ungas arbets- marknadssituation. Det finns också inaktiva

unga, dvs. unga som befinner sig utanför arbets- kraften och som inte studerar. Kunskapen om denna grupp är mycket begränsad, men det kan t.ex. handla om unga som befinner sig utomlands eller unga som blir försörjda av sina föräldrar. Det handlar också om unga som har okänd försörjning. Det finns i denna grupp troligen vissa som löper stor risk att fastna i passivitet och utanförskap.

Utrikes födda

Gruppen utrikes födda är mycket heterogen och består av personer med olika förutsättningar att lyckas på arbetsmarknaden. Till exempel har många utrikes födda som kommit till Sverige för att de flyr situationen i sitt hemland en betydligt svårare arbetsmarknadssituation än andra som kommit till Sverige för att utbilda sig eller för att arbeta.

Det finns flera orsaker till varför utrikes födda, och i synnerhet de som kommer av asyl- skäl, har svårt att etablera sig på arbetsmark- naden. Många nyanlända har fått en mycket kort utbildning i sitt hemland. Detta gäller särskilt kvinnor. En stor andel unga utrikes födda som invandrat efter skolstart får stora problem att klara sin skolgång i Sverige, vilket senare försvårar inträdet på arbetsmarknaden. Samman- taget är utrikes födda överrepresenterade bland dem som saknar gymnasiebehörighet och en mindre andel har en utbildning på eftergymnasial nivå.

Studier visar att goda språkkunskaper är viktigt för en lyckad arbetsmarknadsetablering. Förmågan att tala och skriva god svenska ökar dels sannolikheten att få ett jobb, dels ger det avkastning i form av högre lön. Många utrikes födda, särskilt nyanlända, har betydande brister i det svenska språket. De uppnår aldrig ens den kunskapsnivå som grundskolan ska ge, oavsett vistelsetid i Sverige.

Utrikes födda som varit kort tid i landet håller på att etablera sig på arbetsmarknaden och det kan då vara svårt för arbetsgivaren att bedöma personens kompetens, bl.a. på grund av kort arbetslivserfarenhet och få referenser. Det är möjligt att detta i kombination med höga ingångslöner och utformningen på lagen om anställningsskydd kan minska företagens benägenhet att anställa personer ur gruppen. En försvårande omständighet i sammanhanget är att det saknats verktyg för att rättvist validera utrikes föddas kompetens.

114

Ytterligare en förklaring till utrikes föddas betydligt svagare arbetsmarknadssituation kan vara att tillgången på bra jobbrelaterade nätverk är mindre bland utrikes födda än för inrikes födda, åtminstone på en genomsnittlig nivå. Studier har visat att en persons nätverk har stor betydelse för chanserna att finna ett jobb och att nätverk är särskilt betydelsefulla för att hitta mer kvalificerade arbeten. Det tycks också vara så att nätverk spelar en allt större roll när lediga jobb tillsätts.

Det finns också empiriska belägg för att det förekommer etnisk diskriminering på arbets- marknaden – såväl bland de som rekryterar som de som anställer.

Möjligheterna till försörjning som nyanlända möter vid ankomsten till Sverige, genom arbete och olika typer av ersättningar, påverkar också deras etablering på arbetsmarknaden. Det finns indikationer på att drivkrafterna till arbets- marknadsetablering historiskt har varit för svaga.

Äldre

Äldre (55–74 år), och då främst kvinnor, har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad. Sysselsättningsgraden minskar dock snabbt med stigande ålder. I viss mån beror det på att äldre tenderar att lämna arbetskraften med avtalspension eller sjukersättning. De flesta tar fortfarande ut ålderspension det år de fyller 65, trots att det inte längre finns någon formell pensionsålder och trots att rätten att kvarstå i anställning har höjts från 65 till 67 år. Detta avspeglar sannolikt att normer i stor ut- sträckning styr beteendet på arbetsmarknaden.

Arbetslösheten bland äldre är låg, men de som drabbas av arbetslöshet riskerar långa tider i arbetslöshet och tenderar därför att ta ut avtalspension istället. Erfarenheterna från krisen på 1990-talet visar att jämfört med yngre personer fick äldre personer som blev arbetslösa en betydligt svagare förankring på arbets- marknaden under en lång tid och många lämnade till slut arbetsmarknaden för gott.

Förklaringar till äldres relativt svaga ställning på arbetsmarknaden går bl.a. att finna i anställningskostnaderna för äldre (55–64 år), arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft, avtalspensionssystemets utformning och normerna för utträdet från arbetslivet.

Personer med högst förgymnasial utbildning

I gruppen personer med högst förgymnasial utbildning återfinns bl.a. äldre som sökte sig till

PROP. 2011/12:100

arbetsmarknaden direkt efter grundskolan när utbildningskraven var lägre, men också många unga som har lämnat gymnasieskolan utan slutbetyg.

En förklaring till att personer med relativt kort utbildning har problem på arbetsmarknaden är att personer med längre utbildning i viss mån konkurrerar om samma jobb och att den relativa efterfrågan på personer med kort utbildning tenderar att minska över tid. En annan förklaring är att lönestrukturen begränsar jobbchanserna för personer med låga kvalifikationer (se ovan).

Personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

En stor andel av de personer med funktion- snedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har behov av någon form av anpassning av arbetsförhållandena för att kunna arbeta.54 Med detta menas t.ex. anpassade arbetsuppgifter, anpassat arbetstempo, anpassad arbetstid eller särskilda hjälpmedel.

En tänkbar förklaring till den svåra arbets- marknadssituationen bland personer med funk- tionsnedsättning kan vara att arbetsgivare inte är informerade om vilken typ av hjälp de kan få för att anställa dem, t.ex. i form av lönesubven- tionerade anställningar. Det kan också vara så att vissa verksamheter har svårt att göra den typ av organisatoriska anpassningar som krävs för att anställa funktionsnedsatta. En ytterligare förklaring kan vara normer och attityder i arbetslivet. Det går inte att utesluta att vissa funktionsnedsatta diskrimineras på arbets- marknaden.

5.3.2Politikens utformning

Regeringen har utformat den långsiktiga sysselsättningspolitiken mot bakgrund av de orsaker till utanförskapet som redovisats i det föregående avsnittet. Politiken har inneburit en kombination av åtgärder som stimulerar arbetsutbudet och arbetskraftsefterfrågan samt förbättrar matchningen mellan arbetssökande och lediga platser. Denna kombination av åtgärder är nödvändig för att politiken så snabbt

54 Se rapporten Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden 2008 - 4:e kvartalet 2008, Statistiska centralbyrån.

115

PROP. 2011/12:100

som möjligt ska få avsedd effekt på sysselsättningen. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att särskilt öka sysselsättningen i grupper med svag förankring på arbets- marknaden.

framtida anställningsbarhet. Den reformerade gymnasieskolan och lärlingsutbildningen är exempel på viktiga reformer för att motverka avhopp från gymnasieskolan och underlätta arbetsmarknadsinträdet.55

Utbudsstimulerande åtgärder i fokus

Särskilt fokus har lagts på åtgärder som ökar arbetsutbudet, eftersom erfarenheterna visar att det är utbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen. Den viktigaste reformen av detta slag har varit jobbskatteavdraget som har stärkt drivkrafterna till arbete genom att göra det mer lönsamt att arbeta. Andra viktiga åtgärder för att öka arbetsutbudet har varit förändringar i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna. Samman- taget har jobbskatteavdraget och förändringarna inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna bidragit till att arbetsutbudet ökat och att långa tider utan arbete motverkats. Reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen och jobbskatte- avdraget har också syftat till att förbättra löne- bildningen.

Vidare har regeringen lagt om arbetsmark- nadspolitiken. Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla arbete och de konjunkturberoende programmen har fått en tydligare inriktning mot att arbetslösa ska söka arbete. Numera förbrukas ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen även när man deltar i arbetsmarknadspolitiska program och uppbär aktivitetsstöd. Vidare har möjligheterna att få en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor tagits bort. Arbetslöshetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring har således tydliggjorts. Dessa åtgärder förkortar arbetslöshetstiderna och ökar effektiviteten i programmen.

Syftet med de arbetsmarknadspolitiska insatserna är att stärka deltagarnas sökarbete och produktivitet och därmed chanserna för dem att hitta ett arbete. I stor utsträckning riktas insatserna till de personer som varit arbetslösa en längre tid och har svårt att hitta ett arbete. Det är emellertid också viktigt att redan tidigt urskilja personer som har en hög risk för att bli långtidsarbetslösa och i ett tidigt skede ge dem ändamålsenligt stöd.

Regeringen har även vidtagit reformer inom det reguljära utbildningssystemet i syfte att förbättra elevernas kunskaper och därmed deras

Efterfrågestimulerande åtgärder är också nödvändiga

Åtgärder för fler och växande företag

För att utbudet av arbetskraft ska omsättas i sysselsättning behövs ett väl fungerande näringsliv där nya företag kan startas och etablerade företag växa. Ett bra företagsklimat är således av central betydelse för sysselsättningen. Av denna anledning bör hindren för att starta och utveckla företag vara så låga som möjligt. Regeringen har därför stärkt incitamenten att starta, driva och utveckla företag. Till exempel har regeringen infört det s.k. HUS-avdraget56, sänkt socialavgifterna, slopat förmögenhets- skatten, sänkt bolagsskatten, förändrat de s.k. 3:12-reglerna för fåmansföretag samt sänkt mervärdesskatten för restaurang- och catering- tjänster. Även jobbskatteavdraget förbättrar incitamenten till företagande. Vidare har åtgär- der genomförts för att minska den admini- strativa bördan för företagen, nya marknader öppnats för privata entreprenörer och möjlig- heterna för visstidsanställningar vidgats.

Åtgärder för att öka efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden

För att de utbudsstimulerande åtgärderna snabbt ska få avsedd effekt är det också nödvändigt med åtgärder som särskilt stimulerar efterfrågan på personer som står långt från arbetsmarknaden och som har svårt att hitta arbete till rådande lönestruktur. För att stärka konkurrenskraften på arbetsmarknaden för personer som varit utan arbete i minst ett år finns nystartsjobb och andra former av subventionerade anställningar. Erfarenheten visar att subventionerade anställ- ningar och anställningar som på annat sätt innebär en sänkt lönekostnad för arbetsgivaren

55Se även fördjupningsrutan Regeringens reformer för att höja kvaliteten i utbildningen.

56HUS-avdraget omfattar skattereduktion för hushållsarbete (s.k. RUT- avdrag) och för reparations-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete (s.k. ROT-avdrag).

116

är den typ av insats som mest ökar sannolikheten att efter insatsen få ett arbete till rådande lönestruktur. En negativ bieffekt av subven- tionerade anställningar är dock att de kan ge upphov till s.k. undanträngning, dvs. att andra anställningar minskar när fler får lönesubven- tionerade anställningar. Detta är acceptabelt eftersom bl.a. nystartsjobben riktas till personer som står långt från arbetsmarknaden. Nystarts- jobben leder till fler kompetenta sökanden på sikt och därmed till en varaktigt högre syssel- sättning.

Regeringens satsningar på grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden

För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget för personer som är över 65 år. För att öka efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten på lön och inkomst av aktiv närings- verksamhet avskaffats för personer över 65 år. Vidare kvalificerar sig personer i åldern 55–64 år till nystartsjobb redan efter sex månaders arbetslöshet och kan få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så lång tid än vad som gäller för personer i åldrarna 26–54 år.

Regeringen har infört ett nytt system för att snabbare etablera nyanlända invandrare på arbetsmarknaden. Etableringsreformen innebär bl.a. att Arbetsförmedlingen har fått en tydligare roll och ett samordnande ansvar för att påskynda den nyanländes etablering. Vidare har en statlig ersättning införts som stärker individens incitament att delta i aktiviteter och att arbeta vid sidan av etableringsaktiviteterna. Etableringslots har införts för nyanlända. För utrikes födda som fått uppehållstillstånd som flyktingar och anhöriginvandrare finns dessutom under de första åren i Sverige instegsjobb och nystartsjobb. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att stärka valideringen av utländsk utbildning och annan yrkeskompetens. Vidare har regeringen infört yrkesinriktat mentorskap och förbättrat svenskundervisningen för invandrare.

Regeringen bedömer att en väl fungerande grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste faktorerna för att förbättra arbetsmarknads- situationen för unga. Flera reformer inom utbildningssystemet har genomförts i syfte att förbättra studieprestationerna och öka genom-

PROP. 2011/12:100

strömningen. Till exempel har åtgärder vidtagits som syftar till att stärka lärarnas kompetens och öka läraryrkets status.

Erfarenheten har visat att det är mycket svårt att nå framgång med arbetsmarknadspolitiska program riktade till ungdomar, då de ofta leder till inlåsning och minskad sökaktivitet. Regeringen har därför introducerat jobbgarantin för ungdomar. Syftet med jobbgarantin är att unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. Detta ska uppnås genom en stram ersättningsnivå, aktiva förmedlings- insatser, tydliga krav, aktiveringsåtgärder och incitament till utbildning.

I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan har re- geringen sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. Egenavgifterna för unga har sänkts i mot- svarande grad. Vidare bedöms den sänkta mervärdesskatten för restaurang- och cateringstjänster skapa jobb i en sektor där många unga arbetar. Unga kan dessutom få ny- startsjobb redan efter sex månader utan arbete. Regeringen har också förenklat för arbetsgivarna att anställa på tidsbegränsade anställningar, vilket underlättar för unga att få ett jobb.

För att få fler personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i arbete har regeringen ökat resurserna till löne- bidrag och Samhall AB. För att ytterligare öka efterfrågan på dessa personer har regeringen höjt det maximala stödet till arbetshjälpmedel och stödet för personligt biträde.

117

PROP. 2011/12:100

Sänkta lönekostnader för arbetsgivare som anställer personer med svag förankring på arbetsmarknaden

Det finns idag flera olika former av lönesubventionerade anställningar att tillgå för arbetsgivare som anställer personer som av olika skäl varit borta från arbetsmarknaden en längre tid. För vissa grupper, t.ex. unga och äldre, är dessutom socialavgifterna nedsatta för att ytterligare minska arbetsgivarens lönekostnader. Dessutom är vissa lönesubventionerade anställningar undantagna från lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), vilket kan vara särskilt betydelsefullt för arbetsgivaren när det handlar om personer vars produktivitet är svår att bedöma. En person som anställs med lönesubvention får en lön samtidigt som erfarenheten visar att chanserna att senare få en anställning utan lönesubvention ökar.

I tabell 5.1 visas hur olika former av nedsättningar och stöd sammantaget påverkar arbetsgivarens lönekostnader för en rad typfall. Exempelvis kan en ungdom som varit arbetslös i minst 18 månader genom ett särskilt anställningsstöd få en månadslön på 20 000 kronor före skatt, medan arbetsgivaren endast har en lönekostnad på cirka 3 800 kronor.

Sänkta socialavgifter för unga, äldre och i geografiska stödområden

Det finns flera olika typer av sänkta social- avgifter som syftar till att minska arbetsgivarnas anställningskostnader för olika grupper. För det första är arbetsgivaravgifterna för ungdomar som inte fyllt 26 år vid årets ingång i princip halverade. För det andra kan många arbetsgivare i delar av Norrland och inre Svealand få en nedsättning av arbetsgivaravgiften med 10 procentenheter, dock maximalt 7 100 kronor per månad. Denna nedsättning är regionalt bestämd och gäller inte kommuner och lands- ting, statliga myndigheter, statliga affärsdrivande verk samt religiösa trossamfund. För ungdomar är den regionalt bestämda nedsättningen lägre, drygt 5 procentenheter av arbetsgivaravgiften, och för personer över 65 år får ingen regional nedsättning göras. För det tredje behöver inga socialavgifter utöver ålderspensionsavgiften betalas för personer mellan 65 och 74 år, efter- som löner och annan ersättning är pensions- grundande, men endast i begränsad utsträckning förmånsgrundande i övriga socialförsäkringar för dessa individer.

Tabell 5.1 Nedsättningar och stöd för att anställa olika personer med 20 000 kronor per månad i bruttolön

 

Ung, arbetslös

Ung, arbetslös

Vuxen, sjukskriven

Vuxen, med

Vuxen, fått

Äldre, mellan 65

 

minst 18 mån

minst 6 mån, bor

mer än 1 år

funktions-

uppehållstillstånd

och 74 år

 

 

Arvidsjaur

 

nedsättning

senaste tre åren,

 

 

 

 

 

 

studerar SFI

 

Den anställdes

20 000

20 000

20 000

20 000

20 000

20 000

bruttolön

 

 

 

 

 

 

Arbetsgivarens

26 300

26 300

26 300

26 300

26 300

26 300

lönekostnad före

 

 

 

 

 

 

nedsättningar och stöd

 

 

 

 

 

 

Nedsättningar och

Generell nedsätt-

Generell nedsätt-

Nystartsjobb**

Lönebidrag, full

Instegsjobb*

Inga socialavgifter

stöd

ning av social-

ning av social-

 

nedsättning**

 

utöver ålders-

 

avgifter för unga

avgifter för unga

 

 

 

pensionsavgift

 

Särskilt

Nedsättning av

 

 

 

 

 

anställningsstöd*

socialavgifter i

 

 

 

 

 

 

stödområde A

 

 

 

 

 

 

Nystartsjobb**

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsgivarens

3 800

15 800

13 700

9 600

8 700

22 000

faktiska lönekostnad

 

 

 

 

 

 

Anm: Merkostnadsersättningar tillkommer i vissa fall. Eventuella ytterligare avgifter till följd av kollektivavtal är ej medräknade. *Inte A-kassegrundande, täcks ej av LAS, ** A-kassegrundande, täcks av LAS.

118

PROP. 2011/12:100

Nystartsjobb

Nystartsjobb innebär att arbetsgivare har möjlighet att anställa personer som har varit arbetslösa eller sjukskrivna i minst ett år till en lägre kostnad. Ungdomar kan t.ex. få nystarts- jobb efter 6 månaders arbetslöshet eller sjuk- skrivning. Från och med den 1 juli 2010 t.o.m. 2013 har även äldre (55–64 år) denna kortare kvalificeringstid. Den ekonomiska kompensa- tionen uppgår till arbetsgivaravgiften för ungdomar under 26 år. För de äldre än 25 år motsvarar den dubbla arbetsgivaravgiften. Nystartsjobben ges i regel under lika lång tid som personen varit borta från arbetsmarknaden men maximalt i fem år. Detta varierar dock beroende på målgrupp.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder – särskilt anställningsstöd, instegsjobb, lönebidrag m.m.

Utöver de sänkta socialavgifterna och nystarts- jobben finns arbetsmarknadspolitiska åtgärder som också syftar till att göra det billigare för arbetsgivare att anställa personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Detta förut- sätter att Arbetsförmedlingen anvisar den arbets- löse till åtgärden. Individer som är långtids- arbetslösa och deltar i jobb- och utvecklings- garantin sedan minst sex månader kan få ett särskilt anställningsstöd, vilket innebär att arbetsgivaren får ett bidrag på 85 procent av lönekostnaden upp till ett visst tak. Detta tak är fram t.o.m. 2013 tillfälligt höjt till högst 890 kronor per dag. Ungdomar kan få särskilt anställningsstöd från första dagen i jobb- och utvecklingsgarantin. Särskilt anställningsstöd kan fås i högst tolv månader.

Personer som fått uppehållstillstånd under de senaste tre åren kan få instegsjobb på samman- lagt maximalt två år. En arbetsgivare som erbjuder en nyanländ person ett instegsjobb kan få stöd med maximalt 80 procent av löne- kostnaden, dock högst 800 kronor per dag (motsvarande 17 600 kronor per månad). En förutsättning för stödet är att arbetet kombineras med studier i svenska för invandrare. Arbetet kan vara deltid eller heltid, och om arbetstiden är mer än halvtid får tiden i instegsjobb inte vara längre än sex månader. Vare sig anställningar med särskilt anställningsstöd eller instegsjobb kvalificerar till arbetslöshetsersättning och omfattas inte heller av LAS.

Lönebidrag är ett av flera stöd för arbetsgivare som anställer personer med funktionsnedsätt- ning som medför nedsatt arbetsförmåga. Stödet kan ges i upp till fyra år. Subventionsgraden, som kan vara upp till 100 procent av bruttolönen, beror på hur mycket arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till arbetet som ska utföras. Maximalt ges 759 kronor per dag (motsvarande ca 16 700 kronor per månad) i subvention. Eftersom takbeloppet är något lägre för lönebidrag än för instegsjobb kan det alltså bli en något lägre lönekostnad för ett instegsjobb om lönenivåerna ligger över taket.

De andra formerna av subventionerad anställ- ning för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (utvecklings- anställning, trygghetsanställning och offentligt skyddad anställning) har samma maximala subventionsnivå som lönebidraget. Regelverken skiljer sig dock åt på andra punkter, t.ex. ifråga om tidsbegränsningar samt tillämpligheten av LAS. Även skyddad anställning hos Samhall AB är avsedd för personer med funktions- nedsättning. Här bidrar staten genom en mer- kostnadsersättning till Samhall som i sin tur anställer.

119

PROP. 2011/12:100

Åtgärder för att förbättra matchningen

Även åtgärder som förbättrar matchningen mellan arbetssökande och lediga platser ökar sysselsättningen. Arbetsförmedlingens tydligare uppdrag att förmedla jobb och de arbets- marknadspolitiska programmens tydligare in- riktning mot ökad sökaktivitet syftar till att förbättra matchningen. Erfarenheten visar att det finns positiva effekter i form av ökad sysselsättning när förmedlingsinsatser kombineras med kontroll av den arbetslöses arbetssökande. Det personliga mötet mellan arbetssökande och arbetsförmedlaren är viktigt.

Arbetsgivarkontakter är en annan strategiskt viktig del av matchningsarbetet. Regeringen har därför angivit att Arbetsförmedlingen ska fortsätta att utveckla sina arbetsgivarkontakter för att stödja personer med svag förankring på arbetsmarknaden och underlätta för de arbetsgivare som har svårt att rekrytera.

Politiken måste anpassas efter konjunkturläget

Flera av regeringens långsiktiga reformer har bidragit till att förbättra arbetsmarknadens anpassningsförmåga till förändrade efterfråge- förhållanden. För att nå en så hög varaktig sysselsättning som möjligt kan det dock vara nödvändigt att anpassa politikens omfattning och inriktning efter konjunkturen.

I normala konjunktursvängningar stabiliseras ekonomin bäst genom penningpolitiken och de automatiska stabilisatorerna, dvs. att bl.a. statens utgifter ökar (minskar) automatiskt i låg- konjunkturer (högkonjunkturer) till följd av att t.ex. utgifterna för arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitik ökar (minskar). Erfaren- heterna har visat att diskretionära beslut om en expansiv finanspolitik ofta är ineffektiva. Risken är stor att stimulansen kommer för sent eller att det kan vara svårt att dra tillbaka utgifterna när konjunkturen vänder uppåt. Det kan också vara svårt att tidigt i en konjunkturnedgång veta vilka regioner eller sektorer i ekonomin som kommer att drabbas av den lägre efterfrågan.

Inriktningen på och omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och utbildningsinsatserna kan behöva variera med konjunkturläget. Eftersom de arbetsmarknads- politiska åtgärderna direkt riktas till de som är

arbetslösa är träffsäkerheten mindre problematisk.

Vid kraftiga konjunkturnedgångar, som t.ex. under den finansiella krisen 2008 och 2009, finns emellertid ett stort behov av åtgärder som dämpar fallet i sysselsättningen och som mot- verkar att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer.

Ett sätt att öka träffsäkerheten i de åtgärder som syftar till att dämpa fallet i sysselsättning kan vara att införa ett system för s.k. korttidsarbete. Det innebär att staten subven- tionerar avtal mellan arbetsmarknadens parter om att arbetstagarna tillfälligt går ned i arbetstid och lön i företag som möter en vikande efterfrågan. På så sätt minskar företagets kostnader temporärt utan personaluppsägningar och det blir lättare för företaget att övervintra lågkonjunkturen. Flertalet europeiska länder har system för korttidsarbete och erfarenheterna från dessa system är blandade. Erfarenheterna från Tyskland är goda och bl.a. OECD bedömer att det tyska systemet bidragit till att hålla arbetslösheten nere under krisen. I andra länder har system för korttidsarbete inte fungerat lika väl och sannolikt bidragit till höga kostnader för staten samt till att motverka struktur- omvandlingen och därmed även produktivitets- utvecklingen i ekonomin.

För att ett system för korttidsarbete ska fungera är utformningen av systemet viktigt och att det bara används vid djupa ekonomiska kriser som beror på fallande efterfrågan i omvärlden. Finansdepartementet har tillsatt en utredning för att överväga för- och nackdelar med ett system för korttidsarbete och ge förslag på hur ett sådant system skulle kunna utformas. Uppdraget ska redovisas i december 2012.

Uppgiften för den aktiva arbetsmarknads- politiken i mycket djupa kriser är, något förenklat, att säkerställa att de som drabbas av arbetslöshet behåller sin motivation och anställningsbarhet under krisen och samtidigt upprätthåller sökaktiviteten på rimliga nivåer. Erfarenheten visar att det finns jobb att söka även i en kraftig lågkonjunktur och att jobb- sökaraktiviteter förkortar arbetslöshetstiderna effektivt jämfört med andra typer av program. Det kan också behövas fler åtgärder riktade mot korttidsarbetslösa i kraftiga lågkonjunkturer för att motverka att fler blir långtidsarbetslösa.

När arbetsmarknadsläget förbättrats, och det inte längre finns något generellt behov av

120

åtgärder för att stimulera efterfrågan på arbetskraft, bör den aktiva arbetsmarknads- politiken i allt större utsträckning inriktas mot att understödja konjunkturförbättringen. Det är då rimligt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna riktade till korttidsarbetslösa minskar i omfattning, eftersom det annars finns risk för att deltagarna minskar sin sökaktivitet och därmed sina chanser att få jobb. Sådana effekter är mer acceptabla när arbetskraftsefterfrågan är låg och konkurrensen om jobben är hög. I mer normala konjunkturlägen bör således resurserna i större utsträckning riktas till dem som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa och som är i behov av åtgärder för att få ett jobb.

5.4Har regeringens politik avsedd effekt?

Regeringens främsta mål är att öka den varaktiga sysselsättningen, dvs. den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt. Det motsvarar ungefär sysselsättningsnivån i ett normalt konjunkturläge.

Regeringen bedömer att den varaktiga syssel- sättningen ökar med 215 000 personer fram till 2020 till följd av regeringens strukturella reformer sedan 2007 (se tabell 5.2).57 Detta motsvarar en ökning om ca 4,7 procent. Samtidigt bedöms jämviktsarbetslösheten, som ungefär motsvarar arbetslösheten i ett normalt konjunkturläge, minska med 1,4 procentenheter till följd av reformerna fram till 2020. Merparten av effekterna bedöms ha slagit igenom 2016. Bedömningarna baseras på den forskning som finns om effekter av strukturella reformer av liknande slag.

57 Se rapport 2011:1 Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funk- tionssätt bedömas? från Finansdepartementets ekonomiska avdelning för en utförligare beskrivning av beräkningarna. I bilaga 3 till denna proposition redogörs bl.a. för de fördelningspolitiska effekterna av regeringens reformer.

PROP. 2011/12:100

Tabell 5.2 Förväntade långsiktiga effekter på arbetskrafts- deltagande, sysselsättning och arbetslöshet av regeringens politik 2006–2012

Förändring i procent om annat ej anges

 

Arbets-

Syssel-

Arbets-

Årsarbets-

 

kraft

sättning1)

löshet2)

krafter3)

Jobbskatteavdrag

1,6

106 000

-0,6

120 000

Arbetslöshets-

 

 

 

 

försäkring

0,2

45 000

-0,7

39 000

 

 

 

 

 

Arbetsmarknads-

 

 

 

 

politik

0,1

13 000

-0,2

11 000

 

 

 

 

 

Sjukförsäkring

0,9

16 000

0,5

19 000

 

 

 

 

 

HUS

0,2

25 000

-0,3

27 000

Sänkta

 

 

 

 

socialavgifter

0,2

8 000

0,0

10 000

 

 

 

 

 

Skiktgräns

0,0

0

0,0

13 000

Sänkt tjänstemoms4

0,0

4 000

-0,1

6 000

Höjt bostadsbidrag

-0,05

-2 000

0,0

-2 000

 

 

 

 

 

Summa

 

 

 

 

strukturreformer

3,1

215 000

-1,4

243 000

Anm.: 1) Antal personer i åldersgruppen 15–74 år. 2) Förändring i procentenheter. 3) Antal arbetade timmar omräknat till årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar 1 800 timmar. 4) Avser den nedsatta mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster.

Källa: Egna beräkningar.

Det bör påpekas att bedömningen av effekterna av reformerna är osäkra. Detta gäller särskilt bedömningen av hur snabbt de uppstår. Det är dock viktigt att så snabbt som möjligt följa upp effekterna av regeringens reformer, bl.a. för att avgöra om politiken behöver kompletteras eller ändra inriktning. Av denna anledning har regeringen t.ex. lämnat uppdrag om utvärdering av den nedsatta mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster till ett antal myndigheter, bl.a. för att följa upp sysselsättningseffekterna.

5.4.1Indikationer på om politiken leder till en varaktigt högre sysselsättning och ett minskat utanförskap

I diagram 5.4 visas att arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen har ökat mellan 2006 och 2011 i alla åldersgrupper, utom bland de yngsta (15–19 år) och äldsta (70–74 år). I åldersgruppen 35–69 år har utvecklingen varit särskilt stark. Den starka utvecklingen ska ses mot bakgrund av att konjunkturläget bedöms ha varit sämre 2011 än 2006. Detta är en tydlig indikation på att politiken verkar i rätt riktning. Att den genomsnittliga sysselsättningsgraden minskat mellan 2006 och 2011 beror delvis på att unga och äldre utgjorde en större andel av

121

PROP. 2011/12:100

befolkningen i arbetsför ålder 2011 jämfört med 2006 att och de har lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet. Trots de demografiska för- ändringarna och konjunkturutvecklingen har andelen personer i befolkningen (15–74 år) som befinner sig i arbete ökat med 0,8 procent- enheter mellan 2006 och 2011.

Reformerna ökar den varaktiga sysselsättningen

I diagram 5.23 visas hur den varaktiga sysselsättningsgraden bedöms utvecklas fram till 2020, inklusive och exklusive bedömning av regeringens politik. Den varaktiga syssel- sättningsgraden exklusive regeringens politik kan något förenklat sägas fånga hur den varaktiga sysselsättningsgraden skulle utvecklas enbart till följd av den demografiska ut- vecklingen.58 Bedömningen görs med utgångs- punkt från sysselsättningsgraden för olika demografiska grupper ett visst basår. Genom att hålla sysselsättningsgraden konstant i de olika grupperna erhålls den genomsnittliga syssel- sättningsgraden utifrån en framskrivning av den demografiska utvecklingen.59 Orsaken till att den varaktiga sysselsättningen exklusive politik faller är dels att många i den stora generation som föddes på 1940-talet med relativt högt arbets- kraftsdeltagande går i pension, dels att andelen unga och utrikes födda i befolkningen ökar de närmaste åren. Unga och utrikes födda, särskilt de som varit kort tid i landet, har en relativt låg sysselsättningsgrad. När äldre, unga och utrikes födda utgör en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer både arbetskrafts- deltagandet och sysselsättningsgraden att minska totalt sett. Den demografiska utvecklingen gör att den varaktiga sysselsättningsgraden sjunker de närmaste åren (se diagram 5.23).

58I utvecklingen av den varaktiga sysselsättningsgraden exklusive politik ingår även vissa persistenseffekter från krisen 2008 och 2009 och effekter av oförändrade regelverk, t.ex. oförändrat tak i arbetslöshetsförsäkringen. Betydelsen av den demografiska utvecklingen är dock klart dominerande.

59I framskrivningen görs dock antagandet att utträdesåldern från arbetsmarknaden ökar något under perioden.

Diagram 5.23 Den varaktiga sysselsättningsgradens utveckling inklusive och exklusive regeringens politik

Procent av befolkningen

74

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

68

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

66

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

64

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

62

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

Faktisk sysselsättningsgrad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Varaktig sysselsättningsgrad inkl. politik

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

58

 

 

 

 

 

 

Varaktig sysselsättningsgrad exkl. politik

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

56

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

18

20

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Genom att addera bedömningarna av rege- ringens reformer till den varaktiga syssel- sättningsgraden exklusive politik erhålls den varaktiga sysselsättningsgraden inklusive politik, dvs. den tjocka heldragna linjen i diagram 5.23. Diagrammet kan därefter användas till att analysera om bedömningen av den varaktiga sysselsättningsgraden är rimlig, dvs. om bedömningen av politikens effekter är rimlig. Om den faktiska sysselsättningsgraden är i nivå med den varaktiga ska, enligt ekonomisk teori och historiska samband, resursutnyttjandet vara balanserat. På motsvarande sätt ska det finnas lediga resurser på arbetsmarknaden om den varaktiga nivån överstiger den faktiska.

Av diagram 5.23 framgår att den faktiska sysselsättningsgraden är lägre än den varaktiga sysselsättningsgraden inklusive politik bedöms vara 2012, vilket indikerar att det finns lediga resurser på arbetsmarknaden och att sysselsättningsgraden kan fortsätta att växa ytterligare några år utan att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt. Att detta är en rimlig bedömning bekräftas av indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden. Exempelvis är andelen företag som rapporterar att de har svårigheter att rekrytera inte på höga nivåer (se diagram 5.24).60 Utan regeringens reformer skulle den faktiska sysselsättnings- graden i början av 2012 vara högre än den varaktiga sysselsättningsgraden och resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden skulle då vara ansträngt. Det faktum att det finns lediga

60 I avsnitt 6 redovisas ytterligare indikatorer på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden.

122

resurser på arbetsmarknaden indikerar att regeringens reformer redan har haft effekt på sysselsättningen.

Diagram 5.24 Rekryteringsproblem i näringslivet

 

 

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Andel arbetsställen som i Arbetsförmedlingens företagsenkät uppger att man upplevt arbetskraftsbrist vid rekrytering under det senaste halvåret.

Källa: Arbetsförmedlingen.

I bilaga 5 presenteras en utförlig analys av samma karaktär som redovisats ovan. Analysen i bilagan visar att antalet personer i arbetskraften sedan 2006 har ökat med drygt 100 000 fler personer än vad som kan förklaras av den demografiska och konjunkturella utvecklingen. Även syssel- sättningen har ökat mer än vad som kan förklaras av demografi- och konjunkturut- vecklingen. Det är tydliga indikationer på att de strukturella reformer som genomförts sedan 2006 har bidragit till en ökning av arbetskraften och sysselsättningen.

Antalet personer som får ersättningar från vissa trygghetssystem minskar

I diagram 5.25 redovisas den faktiska utveck- lingen av antalet personer som får ersättningar från vissa trygghetssystem mätt som antalet helårsekvivalenter och ett konjunkturrensat mått, dvs. den strukturella nivån på antalet helårsekvivalenter.61 Skillnaden mellan linjerna mäter konjunkturens betydelse för antalet helårsekvivalenter.

PROP. 2011/12:100

Diagram 5.25 Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal helårsekvivalenter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Konjunturrensat mått på antal

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

helårsekvivalenter

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: För antalet helårsekvivalenter: utfall 1980–2011 och prognos 2012–2016.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De resultat som presenteras i diagram 5.25 tyder på att minskningen av antalet helårsekvivalenter mellan 2006 och 2008 huvudsakligen berodde på strukturella faktorer. Det framgår av diagram 5.25 genom att båda det faktiska och konjunkturrensade måttet faller. Ökningen av antalet helårsekvivalenter 2009 var huvud- sakligen en konsekvens av det försämrade konjunkturläget.

Antalet helårsekvivalenter i de olika ersättningssystemen påverkades fortfarande av konjunkturläget 2012. Den förväntade minsk- ningen av antalet helårsekvivalenter 2012–2016 beror både på konjunkturella och strukturella faktorer, vilket framgår av diagrammet genom att både det faktiska och det konjunkturrensade måttet minskar.

Helårsekvivalenterna mäter både kort- och långvarigt ersättningsmottagande. Det är mer allvarligt om personer är långvarigt försörjda av olika trygghetssystem än om ersättningsperio- derna är korta. Det är därför viktigt att analysera hur ersättningsperiodernas längd har utvecklats. I diagram 5.26 visas antalet personer som mottagit ersättningar från vissa trygghetssystem fördelat efter den totala ersättningsperiodens längd.62

61 De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, ekonomiskt bistånd, arbetslöshetsersättning och ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd).

62 Ersättningsperioden avser den totala sammanhängande tiden i trygg- hetssystem oavsett ersättningsslag. De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshets- ersättning samt ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd).

123

PROP. 2011/12:100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Diagram 5.26 Personer som får ersättning från vissa

trygghetssystem fördelat efter ersättningsperiodens längd

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tusental

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

900

180

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

160

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

700

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

500

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

300

 

 

0–13 veckor (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

40

 

 

14–26 veckor (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

27–51 veckor (vänster axel)

 

 

 

 

 

100

 

 

52– veckor (höger axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensad data.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Ersättningsperioder som är längre än ett år har minskat sedan 2005. Korta ersättningsperioder minskade från 2003 till början av 2008, men började sedan öka igen på grund av den finansiella krisen. Sedan 2010 har utvecklingen av antalet korta ersättningsperioder dock vänt nedåt igen.

5.4.2Indikationer på om reformerna inom sjukförsäkringen har avsedd effekt

Regeringen har genomfört ett omfattande reformpaket inom sjukförsäkringen som på ett övergripande plan syftar till att skapa en trygg försäkring vid sjukdom som samtidigt genom hjälp och stöd främjar en återgång till arbete. Reformpaketet är avsett att skapa drivkrafter till arbete, stimulera tidiga och aktiva insatser från berörda aktörer, stärka arbetsförmågan hos de sjukskrivna samt underlätta anställning av långtidssjukskrivna och personer med sjuk- och aktivitetsersättning.63 Reformer har även genom-

förts i syfte att tydliggöra rollfördelningen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna.

Antalet personer med sjukpenning minskar

I slutet av 1990-talet och början av 2000-talet ökade antalet personer med sjukpenning mycket kraftigt (se diagram 5.27). Det berodde framför allt på att sjukfallen blev längre, men även på att de blev fler. År 2003 vände utvecklingen mot allt färre och kortare sjukfall. Till viss del kan denna utveckling förklaras av att fler med sjukpenning i stället fick sjukersättning (tidigare förtids- pension). Utvecklingen med kortare sjukfall accelererade under 2008 och 2009. Framför allt minskade antalet riktigt långa sjukfall. Under 2010 och 2011 har dock antalet sjukfall åter ökat, vilket bl.a. beror på att personer som tidigare uppnått maximal tid i sjukförsäkringen åter- vänder till sjukförsäkringen.

Det finns många möjliga förklaringar till den minskade sjukfrånvaron sedan 2003. Mycket tyder dock på att en viktig förklaring är att olika reformer har samverkat med förändrade attityder och normer. Regeringen har även genomfört reformer som gör att det har blivit mer lönsamt att arbeta. Jobbskatteavdraget är den viktigaste reformen i detta avseende. Forskning visar att sjukfrånvaron tenderar att minska när det blir mer lönsamt att arbeta.

Det bör noteras att det finns kraftiga skillnader i sjukfrånvaro mellan män och kvinnor. Sjukfrånvaron är betydligt högre för kvinnor än för män. Utvecklingen över tid har dock varit förhållandevis likartad mellan könen.

63 Reformerna omfattar bl.a. införandet av en rehabiliteringskedja med

 

fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmåga, tolv månaders tidsgräns

 

för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning, krav på

 

stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan för rätt till sjukersättning,

 

att den sjukpenninggrundande inkomsten multipliceras med faktorn 0,97

 

i väntan på ett system där den sjukpenninggrundande inkomsten baseras

 

på historiska inkomster, generösare regler för återgång till arbete för

 

personer med varaktig sjukersättning (steglös avräkning av sjukersättning

 

mot arbetsinkomst), nystartsjobb, garanti till medicinsk rehabilitering,

medlingen och försök med kompletterande rehabiliteringsaktörer för

vidareutvecklad företagshälsovård, förstärkt stöd från Arbetsför-

långtidssjukskrivna.

124

Diagram 5.27 Personer med sjukpenning fördelat efter sjukfallslängd

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tusental

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

0–13 veckor (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14–26 veckor (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

27–51 veckor (vänster axel)

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

52– veckor (höger axel)

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensad data.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

En studie från Inspektionen för social- försäkringen påvisar positiva effekter av rehabiliteringskedjan.64 Närmare bestämt visas att införandet av en tidsgräns för prövning av arbetsförmågan mot hela arbetsmarknaden efter sex månaders sjukfrånvaro har ökat sannolikheten att sjukfallet avslutas i samband med tidsgränsen.

Riksrevisionen och Försäkringskassan har granskat hur reformerna i sjukförsäkringen påverkat de olika aktörerna i sjukskrivnings- processen.65 Den samlade bilden är att reformerna tillsammans med nya arbetssätt på Försäkringskassan har lett till tidigare insatser och tydligare regler. Även Finanspolitiska rådet har granskat reformerna och rådets bedömning är att reformerna med stor sannolikhet har varit en viktig orsak till utvecklingen mot en minskad sjukfrånvaro.66

En direkt följd av regeringens reformer är att personer fr.o.m. årsskiftet 2009/10 kan uppnå maximal tid i sjukpenning eller tidsbegränsad sjukersättning. De personer som lämnar sjukförsäkringen erbjuds ett individuellt anpassat arbetsmarknadspolitiskt program (arbetslivs- introduktion) hos Arbetsförmedlingen under tre månader. Därefter kan deltagarna övergå till andra arbetsmarknadspolitiska program eller på- börja en ny period med sjukskrivning om

64Se rapport 2010:1 Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivnings- tiderna från Inspektionen för socialförsäkringen.

65Riksrevisionen (2010) och Försäkringskassan (2011).

66Finanspolitiska rådet (2010).

PROP. 2011/12:100

arbetsförmågan är fortsatt nedsatt på grund av sjukdom.

Från årsskiftet 2009/10 till och med juni 2011 uppnådde knappt 67 000 personer den maximala tiden i sjukförsäkringen. Av dessa personer var det knappt 40 000 personer som fick sjuk- och aktivitetsersättning, fortsatt sjukpenning eller som återvänt till sjukförsäkringen efter tre månader utanför försäkringen. Sammanlagt är alltså ca 59 procent fortfarande sjukfrånvarande (se tabell 5.3).

Tabell 5.3 Uppföljning av de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen från årsskiftet 2009/10 till och med juni 2011

 

Antal

Procent

Totalt antal personer som uppnådde

66 853

100

maximal tid

 

 

 

 

 

 

 

 

Stannat/återvänt

39 507

59

Till Arbetsförmedlingen, varav:

22 647

34

 

 

 

i arbete

6 096

9

 

 

 

arbetssökande

1 508

2

 

 

 

i program

9 756

15

 

 

 

inskrivna utan ersättning

2 442

4

 

 

 

lämnat, ej till arbete

2 845

4

Ej återvänt, ej till Arbetsförmedlingen

4 699

7

Anm.: Data avser status vid Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan den 31 oktober 2011.

Källor: Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.

Cirka 23 000 personer har under den aktuella perioden varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen och inte återvänt till sjukförsäkringen. Av dessa har drygt 6 000 börjat arbeta. Ytterligare knappt 5 000 personer har varken återvänt till sjuk- försäkringen eller skrivit in sig på Arbetsför- medlingen. Av dessa arbetar sannolikt en majoritet på den reguljära arbetsmarknaden. En enkät till de personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen vid årsskiftet 2009/10 och som inte utnyttjade Arbetsförmedlingens tjänster visar att en majoritet vid tillfället för undersökningen hade lön som anställd eller inkomst från eget företag.67 Sammanfattningsvis har alltså 9–16 procent av de som uppnådde

67 Se rapporten Hur försörjer man sig – En kartläggning av personer som uppnått maximal tid i sjukförsäkringen och inte anmält sig till Arbets- förmedlingen, Försäkringskassan, 2010.

125

PROP. 2011/12:100

maximal tid i sjukförsäkringen fram till och med juni 2011 börjat arbeta.

Antalet personer med sjukersättning minskar

Den allvarligaste konsekvensen av ökningen av de långa sjukfallen i slutet av 1990-talet och början av 2000-talet var att allt fler kom att lämna arbetsmarknaden med sjuk- och aktivitetsersättning. Antalet individer med sjuk- och aktivitetsersättning har dock minskat sedan 2007 (se diagram 5.28). De förändrade villkoren för att bli berättigad till stadigvarande sjuk- ersättning samt borttagandet av möjligheten till tidsbegränsad sjukersättning gäller fr.o.m. den 1 juli 2008. Det är tydligt att inflödet till sjuker- sättningen har minskat markant sedan slutet av 2008 som en effekt av regeringens reformer (se diagram 5.28). Utvecklingen kan vidare delvis förklaras av att när allt färre är långvarigt sjuka och uppbär sjukpenning är det också färre som blir aktuella för sjukersättning. Nästan alla nya personer som får sjukersättning hade tidigare sjukpenning.

Diagram 5.28 Nettoförändring av antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning, fördelat efter in- och utflöde

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-15

 

 

Inflödet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utflödet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nettoförändring

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Positiva (negativa) värden för nettoförändringen betyder att antalet individer med sjuk- och aktivitetsersättning ökar (minskar).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Antalet personer som lämnat sjukersättning har ökat något på senare år, framför allt var utflödet stort under 2010. Det kan huvudsakligen förklaras av utfasningen av den tidsbegränsade sjukersättningen och stora pensionsavgångar för den stora generation som föddes på 1940-talet.68

68 Regeringen har också vidtagit åtgärder för att underlätta återgången till arbete för personer med sjukersättning. Ett exempel är att personer med varaktig sjukersättning ska kunna arbeta utan att sjukersättningen omprövas.

Ett kvarvarande problem är den fortsatta ökningen av antalet personer med aktivitets- ersättning.69 Allt fler unga beviljas aktivitets- ersättning på grund av förlängd skolgång, medan det är färre som beviljas aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen visar att prövningen av arbetsförmågan hos de personer som uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång baseras på bristfälliga medicinska underlag och att de i för stor utsträckning blir beviljade aktivitetsersättning för nedsatt arbets- förmåga.70 Rapporten ger således stöd för att aktivitetsersättning för förlängd skolgång kan öka risken för långvarigt beroende från sjukförsäkringen.

I dag är den svenska sjukfrånvaron nere på vad som kan betraktas som en låg och stabil nivå. Sverige utmärker sig inte längre i relation till andra länder med motsvarande system och förmåner.

5.4.3Indikationer på om regeringens arbetsmarknadspolitik har avsedd effekt

Åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken riktas till personer som står långt från arbets- marknaden. Detta innebär att det tar tid innan effekterna av åtgärderna syns genom ökad sysselsättning. Arbetslösa som stått utan arbete under lång tid kan behöva stöd i sitt arbetssökande, samtidigt som deras kompetens och yrkeskunskaper troligen behöver stärkas. Vidare har arbetsmarknadsutsikterna för de arbetslösa, särskilt för de långtidsarbetslösa, varit dystra i spåren av den utdragna krisen.

Regeringens arbetsmarknadspolitik har genom utformningen av nystartsjobben bidragit till en högre sysselsättning. En rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering visar att nystartsjobben har minskat arbetslösheten och ökat syssel- sättningen.71 Nystartsjobben har bidragit till att

Detta leder dock inte till färre sjukersatta eftersom personerna inte behöver lämna sjukförsäkringen när de arbetar.

69Aktivitetsersättning betalas ut till personer i åldrarna 19–29 år som inte kan arbeta heltid på grund av sjukdom, skada eller funktions- nedsättning.

70Se rapport 2012:1 från Inspektionen för socialförsäkringen.

71Se rapport 2012:6 från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.

126

flödet från arbetslöshet till arbete ökat med i genomsnitt 17 procent. Studien, som avser perioden januari 2007–mars 2011, finner inte någon större nedgång av sysselsättningsgraden när subventionen tar slut, vilket innebär att hjälpen in på arbetsmarknaden blir bestående. En högre subventionsgrad leder till fler jobb och en längre subventionstid leder till att fler får behålla jobbet när subventionen väl tar slut. Ungefär 63 procent av nystartsjobben är undanträngning av jobb som skulle ha kommit till stånd utan subventionen. Detta är i linje med tidigare forskning om lönesubventionerade anställningar och acceptabelt eftersom de riktas mot långtidsarbetslösa. På så sätt ökar antalet sökande som är konkurrenskraftiga om jobben, vilket i förlängningen leder till högre varaktig sysselsättning. Det finns dock fortfarande potential att förbättra nystartsjobbens träff- säkerhet, t.ex. är det viktigt att de med en lång frånvaro från arbetsmarknaden på grund av sjukdom också får nystartsjobb.

Det finns också indirekta indikationer på att arbetsmarknadspolitiken i andra avseenden verkar i rätt riktning. Statistik från Arbets- förmedlingen visar att sökaktiviteten ligger på en högre nivå nu än före 2007 och att den inte minskade under den finansiella krisen (se diagram 5.29). Sökaktiviteten är på en högre nivå än 2007 oavsett om man mäter den med det genomsnittliga antalet timmar per vecka som de arbetslösa söker arbete eller det genomsnittliga antalet jobb de söker per månad.

Diagram 5.29 Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och programdeltagare

Timmar per vecka

Antal jobb per månad

10

 

 

 

 

 

 

 

10

 

Söktid per vecka (vänster axel)

 

 

 

 

9

Sökta jobb per månad (höger axel)

 

 

9

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

8

7

 

 

 

 

 

 

 

7

6

 

 

 

 

 

 

 

6

5

 

 

 

 

 

 

 

5

4

 

 

 

 

 

 

 

4

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Källa: Arbetsförmedlingen.

 

 

 

 

 

 

I diagram 5.30 visas hur stor andel av personerna i jobb- och utvecklingsgarantin som lämnar

PROP. 2011/12:100

garantin för jobb varje månad.72 Utflödet till arbete är på förhållandevis låga nivåer. Detta är inte överraskande och i linje med tidigare erfarenheter. Anledningen är att det i jobb- och utvecklingsgarantin finns personer med stora svårigheter att nå en förankring på arbets- marknaden. Det är mycket positivt att utflödet till både subventionerat och osubventionerat arbete ökade 2009–2011 i garantins samtliga faser. Det visar att även de långtidsarbetslösa fick del av den ökande efterfrågan.73 Av diagrammet framgår även att subventionerade anställningar är en mycket viktig väg till arbete för personer i jobb- och utvecklingsgarantin, särskilt för de som befinner sig i fas 3 (sysselsättningsfasen).

Diagram 5.30 Utflödet från jobb- och utvecklingsgarantin som andel av de kvarstående i garantin

Procent av kvarstående i garantin

4

Lämnat fas 1 och 2 till osubv. arb.

 

 

 

 

 

 

Lämnat fas 1 och 2 till subv. arb.

 

 

3

Lämnat fas 3 till osubv. arb.

 

 

Lämnat fas 3 till subv. arb.

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

1

 

 

 

 

0

 

 

 

 

2008

2009

2010

2011

2012

Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde för fas 1 och 2. Tre

månaders glidande medelvärde för fas 3.

 

 

 

Källa: Arbetsförmdelingen.

 

 

 

I diagram 5.31 visas utflödet från jobbgarantin för ungdomar. Diagrammet visar ett relativt stort flöde till osubventionerat arbete, medan flödet till subventionerat arbete är betydligt lägre. Ett av syftena med jobbgarantin för ungdomar var att förmå fler att söka sig till utbildning. Det är därför positivt att andelen som lämnar garantin för utbildning kontinuerligt har ökat sedan jobbgarantin infördes. Mer problematiskt är att även andelen personer som lämnar jobbgarantin för ungdomar för jobb- och

72Det bör noteras att jobb- och utvecklingsgarantin infördes först 2007 och att antalet personer i garantin mer eller mindre kontinuerligt ökat sedan dess.

73I spåren av den finansiella krisen ökade långtidsarbetslösheten och med detta blev det fler personer med relativt sett stark anknytning till arbetsmarknaden i jobb- och utvecklingsgarantin. En sådan samman- sättningseffekt kan vara en bidragande förklaring till det ökade utflödet.

127

PROP. 2011/12:100

utvecklingsgarantin uppvisar en trendmässig ökning.

Diagram 5.31 Utflödet från jobbgarantin för ungdomar

Procent av kvarstående i garantin

10

Lämnat till jobb- och utvecklingsgarantin

 

9

 

Lämnat

till osubv. arb.

 

 

 

 

 

8

Lämnat

till subv. arb.

 

 

7

Lämnat till reguljär utb.

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

5

 

 

 

 

4

 

 

 

 

3

 

 

 

 

2

 

 

 

 

1

 

 

 

 

0

 

 

 

 

2008

2009

2010

2011

2012

Anm.: Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

 

Källa: Arbetsförmedlingen.

 

 

 

Den finansiella krisen 2008 och 2009 har bidragit till att fler har blivit långtidsarbetslösa. Av denna anledning har antalet personer som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar vuxit snabbt, samtidigt som garantierna fortfarande varit i uppbyggnadsfasen. Implementeringen av garantierna har inte varit problemfri. Det finns indikationer på att kvaliteten i garantierna kan höjas. Aktiviteterna har heller inte kunnat erbjudas i den omfattning som det var tänkt på grund av det stora inflödet. Med ett förbättrat innehåll i garantierna kan utflödet till jobb förväntas öka.

5.5Det fortsatta arbetet

Regeringen bedömer att den hittills förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig och politikens inriktning ligger därmed fast. Flera indikatorer pekar nu också på att regeringens politik har avsedd effekt.

På lång sikt bedömer regeringen att sysselsättningsgraden ökar med 3,0 procent- enheter till följd av regeringens politik och når 67 procent 2020. Jämviktsarbetslösheten

minskar

med 1,4 procentenheter till drygt

5 procent

2020. Sett ur ett internationellt

perspektiv är det en mycket låg nivå på jämviktsarbetslösheten. Det finns dock länder med välfärdssystem som liknar Sveriges som under lång tid haft lägre arbetslöshet. Vissa bedömare menar också att Sverige hade en

jämviktsarbetslöshet som underskred 5 procent före 1990-talskrisen.

Regeringen anser att det är nödvändigt att fortsätta arbetet med att varaktigt öka sysselsättningen och minska utanförskapet. En generös och gemensamt finansierad offentlig sektor kräver att en stor andel av befolkningen jobbar. Det är därför bl.a. angeläget att fortsätta arbetet med att få unga att tidigarelägga sin utbildning och att få genomströmningen i utbildningssystemet att öka. Det är också viktigt att få fler att förlänga sitt arbetsliv genom att senarelägga utträdet från arbetsmarknaden. Vidare är det angeläget att ta till vara kvinnors arbetsutbud bättre. Kvinnors kompetens tas fortfarande inte tillvara fullt ut och deras arbetsutbud är alltjämt lägre än männens.

Det finns också en rad kvarvarande svåra problem på arbetsmarknaden som har med utanförskap att göra och där de enskilda drabbas hårt av att arbetsmarknaden inte fungerar väl. Långtidsarbetslösheten har ökat och grupper med svag förankring på arbetsmarknaden har fortfarande en svår situation.

Motverka långa tider utan arbete

Det är en stor utmaning för Arbetsförmedlingen att säkerställa att långtidsarbetslösa får den hjälp och det stöd de behöver för att hitta ett arbete och samtidigt motverka att fler blir långtids- arbetslösa.

En effektiv arbetsförmedling och en väl fun- gerande arbetslöshetsförsäkring är förutsätt- ningar för att möta långtidsarbetslösheten. Regeringen bedömde i budgetpropositionen för 2012 att fler åtgärder borde vidtas tidigt i arbetslöshetsperioden för att motverka att fler blir långtidsarbetslösa. Detta bör främst ske genom förmedlingsinsatser och en förbättrad uppföljning av de korttidsarbetslösas jobb- sökande, men även i form av fler programplatser till de som riskerar långtidsarbetslöshet. För att stödja arbetsförmedlarna att identifiera vilka personer som riskerar långtidsarbetslöshet har ett s.k. profilingsystem införts vid Arbets- förmedlingen. Profiling är en statistisk metod för att beräkna en persons risk för långtids- arbetslöshet. Vid halvårsskiftet 2013 ska även nya uppföljande åtgärder inom arbetslöshets- försäkringen införas. Erfarenheten visar att det finns positiva effekter på individens chanser att

128

hitta ett jobb när förmedlingsinsatser kombineras med kontroll av den arbetslöses arbetssökande. En viktig uppgift är att följa upp att det nya arbetssättet implementeras och fungerar som det var tänkt.

I budgetpropositionen för 2012 föreslog regeringen även åtgärder för att öka aktivitets- nivån och kvaliteten inom jobb- och utvecklings- garantin och jobbgarantin för ungdomar. Åtgärderna, som t.ex. innebär högre handläggar- täthet i garantierna, syftar bl.a. till att motverka att arbetslösa når sysselsättningsfasen utan att ha fått avsedda stöd och insatser. Det är också viktigt att sysselsättningsfasen erbjuder del- tagarna en sysselsättning med den kvalitet regeringen avsett. Regeringen kommer att följa utvecklingen av jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin noga.

För att öka de långtidsarbetslösas konkurrens- kraft om jobben är lönesubventionerade anställningar såsom nystartsjobb och särskilt anställningsstöd viktiga instrument. Regeringen kommer att se över samtliga lönesubven- tionerade anställningar i syfte att förenkla och effektivisera de stöd som finns.

Långtidsarbetslösa med kort utbildning kan också vara i behov av ytterligare utbildning för att bli konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.

Stärka grupper med svag förankring på arbetsmarknaden

Unga

Ett utbildningsystem av god kvalitet är den viktigaste åtgärden för att minska ungdoms- arbetslösheten. Regeringen har bl.a. av detta skäl genomfört och aviserat omfattande reformer inom utbildningssystemet. Det är nu viktigt att arbeta för en ändamålsenlig implementering av dessa reformer och följa upp om att reformerna ger avsett resultat. Det gäller kanske särskilt införandet av nya karriärvägar för lärare, den nya gymnasieskolan och lärlingsutbildningarna.

Det krävs långsiktighet för att höja resultaten i grund- och gymnasieskolan och den kom- munala vuxenutbildningen, samt för att minska avhoppen från gymnasieskolan, förbättra kvaliteten inom högskolan och tidigarelägga arbetsmarknadsinträdet för högskolestudenter. Kvalitetshöjande åtgärder inom utbildnings- systemet är fortsatt angelägna.

PROP. 2011/12:100

Särskilt viktigt är att förbättra kvaliteten på de gymnasiala yrkesprogrammen. Fler kompetenta yrkeslärare och stärkt kvalitet i det arbetsplatsförlagda lärandet är åtgärder som kan förväntas bidra till en bättre utbildning, ökad genomströmning och färre avhopp. Goda kontakter med arbetslivet är en förutsättning för framgångsrika yrkesutbildningar. Det är därför positivt med arbetsgivare som engagerar sig i det reguljära utbildningssystemets yrkesutbild- ningar. Det är också angeläget att motverka den ökande spridningen i studieprestationer mellan olika skolor, där skolor i socio-ekonomiskt utsatta områden halkar efter.

Utbildning är den långsiktigt bästa vägen för en fast förankring på arbetsmarknaden och det är en stor utmaning att förmå unga som lämnat skolan utan slutbetyg från grund- och gymnasie- skolan att återuppta studierna. För de arbetslösa unga som inte vill återuppta studierna är det angeläget att fortsätta arbetet med insatser som ökar jobbchanserna direkt. Det är i samman- hanget ett problem att inte fler unga tar hjälp av Arbetsförmedlingens insatser.

För att övergången mellan skola och arbetsliv ska fungera smidigt krävs att arbetsgivare efter- frågar och anställer unga arbetssökande. Trots att arbetsgivare kan anställa unga som varit arbetslösa en lång tid till kraftigt subven- tionerade lönekostnader har långtidsarbetslösa unga svårt att få jobb. Det indikerar att arbetsgivare upplever även andra hinder än lönekostnaderna för att anställa dessa unga. Det är angeläget att få mer kunskap kring vilka dessa hinder kan vara och hur de kan undanröjas.

Regeringen följer med intresse de initiativ som tagits av arbetsmarknadens parter, enskilda företag och samarbetsprojekt som startats mellan företag, kommuner och Arbetsför- medlingen. Ett exempel är det avtal om yrkes- introduktion för unga under 25 år som IF Metall och bl.a. Teknikarbetsgivarna ingått. Avtalet, som ännu omfattar mycket få unga, innebär i korthet en möjlighet att anställa unga på tidsbegränsad anställning på tolv månader (med möjlighet till tolv månaders förlängning) till en lön som motsvarar 75 procent av ingångslönen inom avtalsområdet.

Unga med aktivitetsersättning är en liten grupp som dock ökar i antal. Orsaken till ökningen har på senare år varit att fler får aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Studier visar att prövningen av arbetsförmågan

129

PROP. 2011/12:100

hos de personer som uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång baseras på bristfälliga medicinska underlag och att de i för stor utsträckning blir beviljade aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. Det finns således risk för att aktivitetsersättning för förlängd skolgång för vissa unga blir en inkörsport till långvarigt beroende av ersättning från sjukförsäkringen, trots att de har förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden. För att ungdomars arbets- förmåga ska tas tillvara är det angeläget att såväl stöd- som bedömningsprocessen fungerar väl.

Antalet personer som får ekonomiskt bistånd har ökat till följd av den ökade arbetslösheten. Sett över en längre tid har dock andelen personer som får ekonomiskt bistånd varit tämligen konstant. Ungdomar och nyanlända är över- representerade bland de som får ekonomiskt bistånd, främst på grund av att de saknar arbete. En viktig uppgift för politiken är att motverka att dessa grupper fastnar i arbetslöshet och passivitet. För att öka drivkrafterna till arbete har regeringen aviserat att endast en del av arbets- inkomsterna ska medräknas vid bedömningen av vilket ekonomiskt bistånd som ska utgå.

Utrikes födda

Regeringen har infört ett nytt system för att uppnå en snabbare etablering på arbets- marknaden bland nyanlända. Regeringen följer kontinuerligt utvecklingen i systemet och kommer vid behov att genomföra förändringar. En aviserad förändring är att stärka drivkrafterna till arbete genom att inte låta etablerings- ersättningen minska i motsvarande omfattning som arbetsinkomsten. Det är särskilt viktigt att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. En utredning ska lämna förslag på åtgärder för att åstadkomma detta (dir. 2011:88). Det är också angeläget att förbättra kvaliteten och resultaten i undervisningen i svenska för invandrare. Goda språkkunskaper är en viktig förutsättning för en snabb arbetsmarknadsetablering. En utredning ser för närvarande över möjligheterna till ökad valfrihet och individuell anpassning av undervis- ningen i svenska för invandrare (dir. 2011:81).

Unga utrikes födda som kommit till Sverige i skolåldern kan få problem med att slutföra skolan och därmed även problem med att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är viktigt

att finna sätt att stödja dessa unga att fullfölja skolan och förbättra deras studieprestationer.

Personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

Många personer med funktionsnedsättning står långt ifrån arbetsmarknaden och gruppen förväntas växa till följd av att fler personer kommer in på arbetsmarknaden, bl.a. från sjukförsäkringen. Förutsättningarna för dessa personer att finna och behålla ett arbete måste därför förbättras. Regeringen anser att alla ska ha möjlighet att delta i arbetslivet utifrån sina förmågor och förutsättningar. Det finns tecken på att uppsättningen av arbetsmarknadspolitiska program på Arbetsförmedlingen inte är ändamålsenlig och därför kan behöva ses över. Lönesubventionerade anställningar spelar en viktig roll i detta avseende. Utredningen om arbetsmarknadspolitiska insatser för funktions- nedsatta arbetar för närvarande med en analys av dessa frågor (dir. 2011:59).

Äldre

Det är viktigt att motverka ett tidigt utträde från arbetsmarknaden, inte minst för att säkerställa den offentliga sektorns finansiering. Pensions- åldersutredningen ser för närvarande över de pensionsrelaterade åldersgränserna och de hinder och möjligheter som finns till ett längre arbetsliv (dir. 2011:34).

Ett annat sätt att behålla äldre personer i arbetskraften kan vara att i större utsträckning motverka uppsägningar i djupa lågkonjunkturer. Ett system för korttidsarbete (se avsnitt 5.3) kan ge förutsättningar för långsiktigt livskraftiga företag som upplever temporärt vikande efter- frågan att behålla sin personal under djupa ekonomiska kriser. På så sätt kan de personer som är sysselsatta, men som har svårt att hitta ett annat jobb, undvika att fastna i långtids- arbetslöshet. Risken för att vissa äldre lämnar arbetslivet i förtid kan därmed minska.

Personer med endast förgymnasial utbildning

Personer med endast förgymnasial utbildning är den grupp som över tid drabbats av den kraftigaste relativa försämringen på arbets- marknaden. Till viss del är grupperna som behandlats tidigare i detta avsnitt överlappande, dvs. av de unga, äldre och utrikes födda som har arbetsmarknadsrelaterade problem är det många som har en kort utbildning. Av denna anledning kommer också de åtgärder som är riktade mot

130

dessa grupper, dvs. åtgärder inom utbildnings- systemet, åtgärder riktade mot nyanlända och åtgärder riktade mot äldre som riskerar arbetslöshet, även att träffa gruppen med endast förgymnasial utbildning. Därutöver kan vissa personer i gruppen vara i behov av om- eller vidareutbildning för att vara konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.

Arbetsmarknaden måste bli mer inkluderande

Regeringen anser att de stora skillnaderna mellan olika åldersgrupper liksom mellan inrikes och utrikes födda är oacceptabla och avspeglar strukturella problem på arbetsmarknaden.

Det är därför nödvändigt att arbets- marknaden blir mer inkluderande så att fler människor med svag förankring på arbets- marknaden ges möjlighet att få jobb. Diskri- minering måste motarbetas. Det är också nöd- vändigt att motverka att kraftiga konjunktur- nedgångar får varaktiga negativa konsekvenser på sysselsättningen. Regeringen ser därför över förutsättningarna för att införa ett system för korttidsarbete som skulle kunna aktiveras nästa gång en mycket svår ekonomisk kris som kommer sig av en försvagning i världs- ekonomin, slår mot Sverige. Samtidigt är det framför allt personer som har svag förankring på arbetsmarknaden som drabbas i låg- konjunkturer. Det är därför viktigt att systemet för korttidsarbete utformas så att det inte missgynnar dessa grupper.

Arbetsmarknadens utveckling påverkas i stor utsträckning av politikens utformning och det är regeringens ansvar att se till att den är väl utformad. Till exempel påverkar skatter och transfereringar hur lönsamt arbete är. Arbetsmarknads- och utbildningspolitiken på- verkar i sin tur matchningen och anställnings- barheten för personer i arbetskraften.

Arbetsmarknadens utveckling påverkas också av de avtal som arbetsgivare- och arbets- tagarorganisationer kommer överens om. Lönebildningen är och bör vara parternas ansvar. Regeringen ser positivt på de samtal som pågått mellan vissa av arbetsmarknadens parter under de senaste åren, bl.a. om hur ungas inträde på arbetsmarknaden kan underlättas och hur jobben kan bevaras i svåra ekonomiska kriser. Regeringen vill stödja ytterligare arbete från alla delar av partssystemet med att hitta breda överenskommelser som ger plats för fler på arbetsmarknaden eller generellt förbättrar

PROP. 2011/12:100

arbetsmarknadens funktionssätt. Det är i ljuset av detta som regeringen bjudit in arbets- marknadens parter till samtal om hur inträdet på arbetsmarknaden ska kunna underlättas för grupper med svag förankring på arbets- marknaden.

Arbete måste löna sig

Regeringen bedömer att införandet av ytterligare steg i jobbskatteavdraget är ett effektivt sätt att öka den varaktiga sysselsättningen. De fyra genomförda stegen bedöms öka sysselsättningen med 2,3 procent på lång sikt och effekterna av ytterligare steg bedöms inte vara avtagande. Införandet av ytterligare steg bedöms kunna ge betydande sysselsättningseffekter (se fördjup- ningsrutan Vilka effekter har jobbskatteavdraget på sysselsättningen). Det är också viktigt att det ekonomiska biståndet är utformat så att det ger drivkrafter för att hitta ett arbete.

Stärkt företagande för ökad sysselsättning

På lång sikt är det arbetsutbudet som bestämmer sysselsättningen. För att utbudet av arbetskraft så snabbt som möjligt ska kunna omsättas i sysselsättning behövs ett väl fungerande näringsliv där nya företag kan starta och etablerade företag växa. Regeringen har som ambition att ytterligare förbättra företags- klimatet och villkoren för företagande och investeringar. En strategisk del av detta arbete sker genom Företagsskattekommittén (dir. 2011:1). Kommittén har ett brett uppdrag och kommer fram till slutet av 2013 att ha lämnat tre betänkanden, ett om skatteincitament för riskkapital, ett om skatteincitament för forskning och utveckling och i huvudbetänkandet behandlas möjligheterna att minska beskattningen av riskkapital i bolagssektorn och att göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och lån.

För att arbetsmarknaden ska kunna hantera de påfrestningar den utsätts för i form av t.ex. konjunkturella störningar, demografiska för- ändringar och strukturomvandling behövs en god anpassningsförmåga både hos arbets- kraften och hos företagen. Ett väl fungerande utbildningssystem och en högkvalitativ forsk- ning är viktiga faktorer för en arbetsmarknad

131

PROP. 2011/12:100

med god anpassningsförmåga. En forskning av hög kvalitet möjliggör nya idéer och pro- dukter. En hög utbildningsnivå i befolkningen bidrar dels till forskning av god kvalitet, dels till att de nya idéerna kan omsättas till produktion i företagen. Regeringen kommer under 2012 att lägga fram en forsknings- och innovationsproposition samt en innovations- strategi som syftar till att ytterligare förbättra förutsättningarna för företagande, innova- tioner och tillväxt i det svenska näringslivet.

Förbättrad matchning

Under den ekonomiska krisen minskade antalet anställda inom industrin kraftigt, samtidigt som tjänstesektorn utvecklades förhållandevis starkt. Denna utveckling mot en allt större andel sysselsatta i tjänstesektorn ställer krav på yrkesmässig och geografisk rörlighet för att matchningseffektiviteten och sysselsättnings- uppgången ska upprätthållas och förbättras. På dessa områden har Arbetsförmedlingen en viktig roll att fylla.

Det är en viktig uppgift för politiken att främja rörligheten på arbetsmarknaden. Det är mycket viktigt att arbetslösa söker jobb för att efterfrågan på arbetskraft ska leda till sysselsättning. Förmedlingsinsatser och coachning spelar en viktig roll för att stödja och följa upp individens arbetssökande.

Ett väl fungerande utbildningssystem är grundläggande för att arbetskraften ska få den kompetens som matchar den framtida arbetskraftsefterfrågan. Även arbetsmarknads- utbildning, som också kan komma de med störst behov till del, kan bidra till att förbättra matchningen. Arbetsmarknadsutbildning är särskilt viktig när konjunkturen vänder uppåt och det finns risk för brist på arbetskraft.

132

6

Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2011/12:100

6 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning

I spåren av de statsfinansiella problemen i flera europeiska länder bromsade svensk ekonomi in kraftigt under slutet av 2011. Tillväxten bedöms bli låg 2012, med stigande arbetslöshet som följd.

Osäkerheten kring statsskuldskrisen i Europa har minskat och de finansiella marknaderna har börjat stabiliseras. Under första halvåret 2012 börjar förtroendet successivt återvända bland hushåll och företag. I stora delar av omvärlden är dock tillväxten svag de närmaste åren bl.a. till följd av åtstramande finanspolitik. Det bidrar till att lågkonjunkturen blir utdragen i Sverige.

Den svaga efterfrågan leder till att sysselsättningen väntas bli oförändrad 2012 och öka svagt 2013. Därefter sker en förbättring på arbetsmarknaden och arbets- lösheten minskar till närmare 5 procent 2016.

Det låga resursutnyttjandet bidrar till förhållandevis låga löneökningar och låg inflation de kommande åren, vilket bedöms medföra att Riksbanken bedriver en expansiv penningpolitik.

Det råder stor osäkerhet om den framtida konjunkturutvecklingen. Jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2012 har riskbilden förskjutits i positiv riktning. Sammantaget bedöms dock fortfarande riskerna för en svagare utveckling dominera.

Tabell 6.1 Nyckeltal

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016

Procentuell förändring om annat ej anges

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

BNP

3,9

0,4

3,3

3,7

3,6

3,2

BNP, kalenderkorr.

4,0

0,7

3,3

3,9

3,4

2,9

BNP-gap1

-1,0

-2,7

-2,1

-0,9

-0,4

0,0

Sysselsatta

2,1

-0,1

0,3

1,4

1,7

0,8

Arbetade timmar2

2,3

-0,3

0,5

1,6

1,5

0,9

Produktivitet i

 

 

 

 

 

 

näringslivet2

2,4

1,3

3,2

2,3

1,9

2,0

Arbetslöshet3

7,5

7,8

7,7

6,9

5,7

5,2

Löner4

2,4

3,2

3,1

3,3

3,7

3,7

KPI5

3,0

1,2

1,3

1,6

2,5

2,8

Reporänta6

1,75

1,00

1,50

2,50

3,50

3,50

1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av potentiell BNP.

2Kalenderkorrigerad.

3I procent av arbetskraften, 15–74 år.

4Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

5Årsgenomsnitt.

6Procent, vid årets slut.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

I detta avsnitt redovisas prognosen för den eko- nomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden t.o.m. 2016.74 Vidare analyseras två alternativa scenarier för den ekonomiska utvecklingen framöver. Avslutningsvis redovisas hur prognosen för den makroekonomiska ut- vecklingen har reviderats jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2012.

74 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig t.o.m. den 9 mars 2012 beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler och av regeringen aviserade förslag till riksdagen. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

135

PROP. 2011/12:100

6.1Internationell och finansiell ekonomi

Den internationella konjunkturutvecklingen är fortsatt mycket osäker

Oron på de finansiella marknaderna har avtagit under inledningen av 2012. Stödåtgärder från Europeiska centralbanken (ECB) har motverkat den finansiella stressen i banksektorn och därigenom har riskerna för en kraftig kredit- åtstramning minskat betydligt. Omfattande åtstramnings- och reformprogram har antagits i euroländer med statsfinansiella problem, vilket har bidragit till att lugna de finansiella marknaderna. EU har beslutat om finansiella stabilitetsmekanismer och ett fördjupat ekonomiskt-politiskt samarbete.75 Dessa åtgärder skapar förutsättningar för en fortsatt stabilisering av de finansiella marknaderna och ökad framtidsoptimism bland hushåll och företag.

Trots att oron på de finansiella marknaderna har avtagit och åtgärder vidtagits för att motverka den statsfinansiella krisen är den internationella konjunkturutvecklingen fortsatt mycket osäker. Euroområdet bedöms befinna sig i en mild recession 2012 till följd av en åtstramande finanspolitik, en svag inhemsk efterfrågan och en dämpad omvärldsefterfrågan. Återhämtningen i euroområdet väntas bli utdragen och tar fart först 2014. I USA finns det tydliga tecken på att konjunkturuppgången har inletts, med t.ex. en fallande arbetslöshet. Men även återhämtningen i USA väntas bli utdragen.

ECB:s åtgärder har bidragit till minskad oro på de finansiella marknaderna

Under det andra halvåret 2011 ökade spänningarna på de finansiella marknaderna. Oron för att statsskuldsproblematiken skulle spilla över på det europeiska banksystemet, i kombination med svagare tillväxtutsikter i USA och i Europa, resulterade i fallande tillgångs-

75 Se även fördjupningsrutan EU:s åtgärder och inriktning i hanteringen av den statsfinansiella krisen.

priser, stigande räntespreadar på obligations- marknaderna och högre interbankräntor.

Diagram 6.1 TED-spreadar

Procentenheter

 

 

1,8

 

 

1,6

Euroområdet

 

1,4

 

USA

 

 

 

1,2

Sverige

 

1,0

 

 

0,8

 

 

0,6

 

 

0,4

 

 

0,2

 

 

0,0

 

 

2010

2011

2012

Anm.: TED-spreadar definieras som differens mellan 3 månaders interbankränta och

ränta för 3 månaders statsskuldväxel.

 

Källa: ReutersEcowin.

 

 

I december 2011 beslutade ECB att i två omgångar (december 2011 och februari 2012) förse banksystemet i euroområdet med treåriga lån till låg ränta. Genom att bankerna kan låna billigt hos ECB kan de säkerställa sina finansieringsbehov relativt långt fram i tiden till en låg kostnad. Åtgärden har påtagligt minskat risken för en kris i det europeiska banksystemet.

Under inledningen av 2012 har ECB:s åtgärder lett till fallande interbankräntor och riskpremier i banksystemet. Detta avspeglas i minskade TED-spreadar, som mäter skillnaden mellan interbankräntan och korta statsskuld- växlar, i euroområdet, USA och Sverige (se diagram 6.1). ECB:s åtgärder i kombination med omfattande reformprogram i flera euroländer har bidragit till en bred uppgång i riskaptit på de globala finansiella marknaderna. Detta har medfört stigande råvarupriser och börskurser (se diagram 6.2).

Det har även visat sig att euroområdets banker genom ECB:s åtgärder fått möjlighet och incitament att i större utsträckning än tidigare köpa statsobligationer i skuldtyngda euroländer. Obligationsräntorna i exempelvis Italien och Spanien har fallit under inledningen av 2012. Detta har minskat oron för att fler statsskulds- tyngda länder, som Italien och Spanien, inte ska kunna finansiera sina utgifter på långsiktigt hållbara villkor. Lägre obligationsräntor har, i kombination med nya konsolideringsprogram och strukturreformer, resulterat i att risken avtagit för att dessa länder ska behöva statsfinansiellt stöd.

Parallellt med ECB:s åtgärder har ekonomisk statistik, främst i USA, fallit ut bättre än vad de

136

finansiella marknaderna hade väntat sig under inledningen av 2012. Detta har bidragit till att ytterligare minska oron på de finansiella marknaderna.

Diagram 6.2 Börsutveckling

 

 

Aktieindex 2011 kvartal 2 =100

 

 

120

 

 

 

110

 

 

 

100

 

 

 

90

 

 

 

80

 

 

 

70

 

Euroområdet (STOXX)

 

 

 

Sverige (OMX)

 

60

 

USA (S&P 500)

 

 

 

 

50

 

 

 

40

 

 

 

09

10

11

12

Källa: ReutersEcowin.

 

 

 

Oljepriset har stigit under inledningen av 2012 i takt med minskad finansiell oro och förbättrade utsikter för den globala ekonomiska tillväxten. Uppgången förklaras vidare av en oro för ut- budsproblem i främst Mellanöstern, men även faktiska produktionsstopp har bidragit till de stigande priserna. I slutet av 2012 bedöms oljepriset vara 115 dollar per fat.

Fortsatt expansiv penningpolitik i euroområdet och i USA

I euroområdet och i USA är penningpolitiken fortsatt mycket expansiv. ECB:s insatser innebär att det finansiella systemet har tillförts en stor mängd likviditet, vilket förväntas ha en positiv inverkan på kredit- och penningmängdstill- växten. I euroområdet ligger de korta marknads- räntorna under ECB:s styrränta, vilket talar för att de realekonomiska effekterna av eventuella ytterligare sänkningar av styrräntan skulle bli begränsade. ECB väntas därför behålla en oförändrad styrränta på 1,0 procent 2012 och 2013.

I USA har centralbanken lagt fast ett formellt inflationsmål. Det låga resursutnyttjandet och inflationstrycket i USA under de närmaste åren medför att Federal Reserve bedöms behålla styrräntan oförändrad till slutet av 2014. Vidare har centralbanken skickat signaler om att den strävar efter att hålla långa räntor på låga nivåer

PROP. 2011/12:100

under en lång period. Långa obligationsräntor väntas därför stiga relativt långsamt 2013–2016.

Sammantaget har penningpolitiken som förts av centralbankerna i euroområdet och USA bidragit till att hålla marknadsräntor och ränteförväntningar på längre sikt på mycket låga nivåer.

Mild recession i euroområdet 2012

Under andra halvåret 2011 fördjupades den statsfinansiella krisen i euroområdet med oro på de finansiella marknaderna och en inbromsning i tillväxten som följd. Tillväxten för euroområdet som helhet var 1,5 procent 2011 (se tabell 6.2 och diagram 6.3). Den svaga konjunktur- utvecklingen syns tydligt på arbetsmarknaden. Arbetslösheten i euroområdet, som föll tillbaka något under första halvåret 2011, steg under andra halvåret 2011 och var i inledningen av 2012 den högsta på 15 år. Utvecklingen på arbetsmarknaden varierar dock mellan olika euroländer, vilket kan förklaras av både konjunkturella och strukturella skillnader. I de mest skuldtyngda euroländerna har arbets- lösheten stigit markant, medan arbetslösheten i Tyskland däremot har minskat.

Diagram 6.3 BNP-tillväxt i Sverige, euroområdet och USA

Årlig procentuell förändring

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

Euroområdet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

USA

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat, Bureau of Economic Analysis och egna

 

beräkningar.

 

 

 

 

 

 

 

 

I början av 2012 bromsade fallet i förtroendeindikatorer in, och befinner sig i nuläget på nivåer som indikerar en mild recession 2012. Under 2012 kommer finans- politiken att ha en dämpande effekt på tillväxten i flertalet euroländer. I kombination med konsolidering av hushållens skulder verkar finanspolitiska åtstramningar dämpande på

137

PROP. 2011/12:100

hushållens konsumtion. Konsumtionen påverkas även negativt av stigande arbetslöshet och måttliga löneökningar. Den lägre efterfrågan resulterar vidare i att investeringstakten bromsar in 2012. Sammantaget bedöms BNP i euro- området minska med 0,3 procent 2012.

År 2013 bedöms BNP åter öka till följd av att efterfrågan i omvärlden tilltar och den inhemska efterfrågan normaliseras. Ökad utlåning till hushåll och företag skapar förutsättningar för stigande konsumtion och ökade investeringar. Det kommer dock att ta tid att genomföra aviserade konsolideringsprogram och nöd- vändiga strukturreformer i skuldtyngda euro- länder. Konjunkturuppgången blir utdragen och tar fart först under 2014. Först 2016 bedöms resursutnyttjandet i euroområdet som helhet närma sig balans.

Tecken på förnyad kraft i återhämtningen i USA

Ekonomin i USA har hittills påverkats i relativt liten omfattning av statsskuldskrisen i euro- området. Under slutet av 2011 visade förtroendeindikatorer att konjunkturuppgången hade fått förnyad kraft, och arbetslösheten hade börjat falla. BNP ökade med 1,7 procent 2011.

Resursutnyttjandet är dock fortfarande lågt och tillväxten stimuleras av en expansiv penning- politik. Under inledningen av 2012 har tillväxten dämpats av en svag utveckling av hushållens disponibla inkomster och stigande bensinpriser. Framåtblickande indikatorer och en starkare arbetsmarknad tyder dock på att tillväxten kommer att stärkas under 2012. BNP bedöms öka med 2,2 procent 2012. Konjunktur- uppgången i amerikansk ekonomi väntas dock bli utdragen. BNP bedöms växa med i genomsnitt 2,9 procent per år 2013–2016 och resursutnyttjandet i ekonomin som helhet normaliseras först efter 2016.

År 2013–2016 finns det ett behov av en kraftfull konsolidering av de offentliga finanserna även i USA. Den politiska oenigheten i kongressen skapar stor osäkerhet om utform- ningen av den framtida finanspolitiken, vilket dämpar hushållens konsumtions-benägenhet och företagens investeringsvilja.

Diagram 6.4 Sysselsättningen i Sverige, euroområdet och USA

Index 2008 kvartal 1 = 100

 

 

102

 

 

 

100

 

 

 

98

 

 

 

96

 

 

 

94

 

 

 

 

Sverige

 

 

92

Euroområdet

 

 

USA

 

 

 

 

 

90

 

 

 

2008

2009

2010

2011

Källor: Statistiska centralbyrån, Eurostat och Bureau of Labor Statistics.

Även en konsolidering av hushållens skulder verkar dämpande på konsumtionen de kom- mande åren. Trots att arbetsmarknaden har visat tecken på återhämtning och arbetslösheten har börjat sjunka är nivån på sysselsättningen inte tillbaka på nivån före finanskrisen 2008 (se diagram 6.4). Arbetskraftsdeltagandet är det lägsta sedan början av 1980-talet. Långa tider i arbetslöshet och låg rörlighet på arbets- marknaden till följd av krisen på bostads- marknaden talar för att arbetsmarknaden återhämtar sig långsamt.

Tabell 6.2 Internationell och finansiell ekonomi

Utfall för 2011, prognos 2012-2016.

Procentuell förändring om annat ej anges

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

BNP, USA

1,7

2,2

2,5

2,9

3,0

3,0

BNP, EU17

1,5

-0,3

0,9

2,0

2,2

2,2

Refiränta1,2

1,00

1,00

1,00

1,50

2,75

3,25

Fed funds1,3

0,25

0,25

0,25

1,00

3,25

4,00

USD/EUR

1,31

1,30

1,30

1,30

1,30

1,30

Brentolja1,4

108

115

120

122

125

127

1Värde vid respektive års slut.

2Europeiska centralbankens styrränta i procent.

3Federal Reserves styrränta i procent.

4US dollar per fat.

Källor: Bureau of Economic Analysis, Eurostat, Reuters och egna beräkningar.

138

Nulägesbedömning av resursutnyttjandet

Resursutnyttjandet i ekonomin beskriver i vilken grad olika produktionsfaktorer utnyttjas. Vanligtvis illustreras ekonomins samlade resurs- utnyttjande med BNP-gapet, som definieras som skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP.76 Under en högkonjunktur är resursutnyttjandet ansträngt och BNP-gapet är positivt. På motsvarande sätt finns det lediga resurser i ekonomin i en lågkonjunktur och BNP-gapet är negativt.

Resursutnyttjandet är viktigt som utgångs- punkt för att bilda sig en uppfattning om den framtida konjunkturutvecklingen. Vidare är bedömningen av resursutnyttjandet och de potentiella variablerna viktiga som utgångspunkt för behovet av stabiliserings- och strukturpolitik. Stabiliseringspolitiken syftar till att stabilisera ekonomin mot ett normalt resursutnyttjande, medan strukturpolitiken syftar till att på olika sätt påverka den potentiella produktionsnivån.

Metod för att bedöma resursutnyttjandet

Regeringen använder en bred ansats för att bedöma resursutnyttjandet. Analysen delas i huvudsak upp i två delar: resursutnyttjandet på arbetsmarknaden och inom företagen.

Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden sammanfattas med arbetsmarknadsgapet som visar skillnaden mellan faktiskt antal arbetade timmar och potentiellt antal arbetade timmar.77 Metoden för att bestämma arbetsmarknadsgapet innebär i korthet att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden 2006 bestäms med hjälp av olika ekonometriska modeller och en analys av indikatorer.78 Från 2006 och framåt bestäms den potentiella nivån av den demografiska utvecklingen, effekter av strukturreformer och eventuella persistenseffekter av stora konjunktursvängningar (se även avsnitt 5.4).

PROP. 2011/12:100

Nulägesbedömningen av de potentiella variablerna och resursutnyttjandet på arbets- marknaden stäms kontinuerligt av mot flera indikatorer.

Resursutnyttjandet inom företagen anger i vilken utsträckning företagen använder befintlig produktionskapacitet, vilket illustreras av produktivitetsgapet i näringslivet.79 Produk- tivitetsgapet i näringslivet bestäms i huvudsak utifrån en sammanvägd analys av olika indikatorer på företagens kapacitetsutnyttjande. Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden och inom företagen vägs slutligen samman för en bedömning av hela ekonomin.

Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden bedöms ha varit lägre än normalt 2011

Fallet i sysselsättningen och ökningen av arbetslösheten till följd av krisen 2008 och 2009 innebar att resursutnyttjandet på arbets- marknaden sjönk till den lägsta nivån sedan 1990-talskrisen. I takt med att svensk ekonomi har återhämtat sig har resursutnyttjandet på arbetsmarknaden stigit, men arbetsmarknads- gapet bedöms vara fortsatt negativt 2011 (se diagram 6.9). Det tydligaste tecknet på detta är att arbetslösheten fortfarande är hög. Arbetslös- heten var 7,5 procent 2011. Löne- och inflations- förväntningar visar heller inga tecken på ett ansträngt resursutnyttjande.

Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden började återigen minska i slutet av 2011. Indikatorer visar att allt färre företag upplevde brist på arbetskraft som hinder för att öka produktionen samtidigt som sysselsättnings- tillväxten dämpades (se diagram 6.5).

76Potentiell BNP är den nivå på produktionen som uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital.

77Potentiellt antal arbetade timmar bestäms av potentiell arbetskraft, jämviktsarbetslöshet och potentiell medelarbetstid.

78År 2006 används som brytpunkt eftersom det är ett år som inte nämnvärt avviker från jämvikt samtidigt som flertalet strukturreformer har genomförts fr.o.m. 2007.

79 För offentliga myndigheter och hushållens icke-vinstdrivande organisationer antas potentiell produktivitet sammanfalla med den faktiska produktiviteten.

139

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.5 Brist på arbetskraft och sysselsättningstillväxt

Andel företag

 

 

 

 

 

 

 

Årlig procentuell förändring

45

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

Brist på arbetskraft i näringslivet (vänster skala)

 

 

 

-3

 

 

Sysselsättningstillväxt (höger skala)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensade kvartalsvärden.

Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån.

Reviderat utfall i nationalräkenskaperna påverkar bedömningen av resursutnyttjandet

I samband med Statistiska centralbyråns (SCB) publicering av nationalräkenskaperna i februari 2012 gjordes en korrigering av antalet arbetade timmar på grund av ett fel i den underliggande statistiken. Korrigeringen innebar att antalet arbetade timmar reviderades upp med 0,7 procent 2010 och med 1,7 procent 2011. Produktiviteten i näringslivet reviderades ned i motsvarande grad.

Den betydligt starkare utvecklingen av antalet arbetade timmar medför att de lediga resurserna på arbetsmarknaden 2011 var mindre än vad tidigare utfall hade indikerat (se diagram 6.6). Korrigeringen påverkar dock inte regeringens syn på de lediga resurserna i termer av syssel- sättning och arbetslöshet, eller mängden lediga resurser i företagen.

Diagram 6.6 Antal arbetade timmar

Miljoner timmar

7 800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Faktisk antal arbetade timmar

 

 

 

 

 

 

 

7 600

 

 

 

Faktiskt antal arbetade timmar före korrigering

 

 

 

 

7 400

 

 

 

Potentiellt antal arbetade timmar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

 

 

 

Resursutnyttjandet inom företagen bedöms ha varit normalt 2011

De flesta indikatorer tyder på att resurs- utnyttjandet inom företagen var något ansträngt under slutet av 2010 och i början av 2011, vilket innebär att produktivitetsgapet i näringslivet då bör ha varit svagt positivt. Exempelvis var kapacitetsutnyttjandet inom industrin ansträngt samtidigt som fler företag än normalt uppgav att produktionskapaciteten inte var tillräcklig för att kunna öka produktionen (se diagram 6.7). Indikatorerna pekar vidare på att resurs- utnyttjandet sjönk i slutet på 2011. För helåret 2011 är bedömningen att produktivitetsgapet var slutet (se diagram 6.9). Denna bedömning har inte ändrats till följd av SCB:s korrigering av faktisk produktivitet, eftersom indikatorerna ger en samstämmig bild av resursutnyttjandet inom företagen. SCB:s korrigering har således medfört att nivån på potentiell produktivitet 2011 har reviderats ned jämfört med budgetpropositionen för 2012.

Diagram 6.7 Kapacitetsutnyttjande

Nettotal

Avvikelse från medelvärde

60

12

40

8

20

4

0

0

-20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

-40

 

 

 

Produktionskapacitet

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-60

 

 

 

Industrins kapacitetsutnyttjande (höger skala)

 

 

 

 

-12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Säsongrensade kvartalsvärden. Ett positivt (negativt) nettotal innebär att majoriteten av företag anger att produktionskapaciteten är mer än tillräcklig (ej tillräcklig). Källor: Konjunkturinstitutet och Statistiska centralbyrån.

Låg potentiell produktivitetstillväxt

Produktivitetsnivån föll kraftigt i näringslivet mellan 2006 och 2009 (se diagram 6.8). Nivån 2009 var drygt 6 procent lägre än nivån 2006 och trots återhämtningen de senaste två åren var produktivitetsnivån lägre 2011 än 2006. Likväl anger företagen att de hade ett högt resurs- utnyttjande i början av 2011, vilket tyder på en svag potentiell produktivitetstillväxt 2007–2011. Regeringens bedömning är att potentiell produktivitet i näringslivet växte med i genom- snitt 0,5 procent per år 2007–2011, vilket är

140

PROP. 2011/12:100

betydligt lägre än den genomsnittliga tillväxt- takten på 2,3 procent 1981–2011. Jämfört med trendtillväxten före fallet i produktiviteten är skillnaden ännu större. Om potentiell produktivitet skulle ha utvecklats i linje med trendtillväxten 1981–2011 skulle nivån 2011 ha varit cirka 10 procent högre (se diagram 6.8).

Den svaga utvecklingen kan delvis förklaras av fallande investeringar i samband med finans- krisen. Andra möjliga faktorer är en lång- sammare teknologisk utveckling samt att produktionen har skiftat mot branscher med lägre produktivitet. Ytterligare en anledning är att regeringens reformer väntas öka den varaktiga sysselsättningen, vilket dämpar den genomsnittliga produktivitetstillväxten något eftersom personer som har en svag förankring på arbetsmarknaden successivt blir sysselsatta i större utsträckning än tidigare.

Diagram 6.8 Produktivitet i näringslivet

Kronor per timme i fasta priser

520

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

480

 

 

 

Produktivitet i näringslivet

 

 

 

 

 

 

 

440

 

 

 

Potentiell produktivitet i näringslivet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Trend

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

360

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

320

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

280

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

240

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

Anm.: Trenden är beräknad utifrån den genomsnittliga tillväxttakten 1981-2011.

 

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

 

 

 

Diagram 6.9 BNP-, arbetsmarknads- och produktivitetsgap

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

BNP-gap

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsmarknadsgap

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

Produktivitetsgap i näringslivet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

Anm.: Gapen visar skillnaden mellan faktisk och potentiell nivå, i procent av potentiell

nivå.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

 

 

 

Resursutnyttjandet i ekonomin som helhet bedöms ha varit lägre än normalt 2011

Sammantaget innebär regeringens bedömning att resursutnyttjandet var lägre än normalt och BNP-gapet bedöms ha varit cirka -1,0 procent under helåret 2011 (se diagram 6.9). Jämfört med budgetpropositionen för 2012 är de lediga resurserna i ekonomin därmed mindre (se vidare avsnitt 6.8). Resursutnyttjandet sjönk dock inom företagen och på arbetsmarknaden i slutet av 2011.

141

PROP. 2011/12:100

6.2Svensk efterfrågan

Svensk ekonomi bromsade in under slutet av 2011

Efter en stark återhämtning under 2010 och första halvåret 2011 bromsade svensk ekonomi in kraftigt under slutet av 2011 och tillväxten blir svag under första halvåret 2012 (se diagram 6.10). Inbromsningen beror framför allt på att efterfrågan på svenska exportprodukter minskar kraftigt i spåren av de akuta statsfinansiella problemen i euroområdet. Exporten minskade under slutet av 2011 och indikatorer tyder på en svag exporttillväxt under inledningen av 2012.

Tabell 6.3 BNP

Utfall fram till och med 2011, prognos för 2012-2016

 

Mdkr

Procentuell volymförändring

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Hushållens konsumtion

1 611

2,1

1,5

3,6

3,7

3,4

3,2

Offentlig konsumtion

891

1,8

0,5

0,2

0,3

0,1

-0,1

Fasta bruttoinvesteringar

603

5,8

1,4

5,3

8,1

7,9

6,6

Lagerinvesteringar1

18

0,7

-0,7

0,0

0,0

0,0

0,0

Export

1 656

6,8

0,3

6,3

7,2

6,9

6,3

Import

1 447

6,1

0,4

6,1

7,5

7,2

6,6

Nettoexport1

209

0,7

0,0

0,5

0,4

0,3

0,3

BNP

3 331

3,9

0,4

3,3

3,7

3,6

3,2

BNP, kalenderkorrigerad

 

4,0

0,7

3,3

3,9

3,4

2,9

 

 

 

 

 

 

 

 

Potentiell BNP,

 

 

 

 

 

 

 

kalenderkorrigerad2

3 415

2,1

2,5

2,7

2,6

2,8

2,5

BNP-gap3

 

-1,0

-2,7

-2,1

-0,9

-0,4

0,0

Anm.: Fasta priser, referensår 2010.

1Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter.

2Potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital.

3BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Även hushållens konsumtion dämpades under andra halvåret 2011 till följd av bl.a. ökad osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen och en svag förmögenhetsutveckling. Dessutom har arbetsmarknadsläget försämrats, vilket ger en svag utveckling av de disponibla inkomsterna 2012. Detta medför att hushållens konsumtion ökar relativt svagt under första halvåret 2012. Inbromsningen i produktionen och det osäkra konjunkturläget leder i sin tur till att en del företag avvaktar med att investera. Nedgången i investeringstillväxten dämpas dock av att kapacitetsutnyttjandet inom företagen är relativt högt.

Sammantaget leder den kraftiga inbroms- ningen i slutet av 2011 och den svaga tillväxten under första halvåret av 2012 till att BNP- tillväxten för helåret 2012 blir endast 0,4 procent (se tabell 6.3).

Diagram 6.10 Svensk BNP

Procentuell förändring

 

 

 

 

 

 

Miljarder kronor

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 200

8

 

 

Procentuell förändring (vänster skala)

 

 

 

1 100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Säsongrensad nivå på kvartal (höger skala)

 

 

 

6

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

900

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

700

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

300

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2010.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

God tillväxtpotential i svensk ekonomi

Den svaga tillväxten i svensk ekonomi 2012 leder till att resursutnyttjandet minskar. BNP-gapet, som illustrerar ekonomins samlade resurs- utnyttjande, bedöms minska från -1,0 procent 2011 till -2,7 procent 2012 (se diagram 6.11).

Diagram 6.11 BNP-gap

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

 

 

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP-nivå, i procent av potentiell BNP-nivå.

Källa: Egna beräkningar.

Samtidigt bedöms potentiell BNP öka med i genomsnitt 2,6 procent per år 2012–2016. Utvecklingen drivs dels av stigande produktivitet i näringslivet och dels av en ökning av den varaktiga sysselsättningen till följd av regeringens reformer på arbetsmarknadsområdet och den demografiska utvecklingen. Det låga

142

resursutnyttjandet i ekonomin 2012 och en stark potentiell tillväxt medför sammantaget att efterfrågan och produktionen kan öka starkt de närmaste åren utan att det uppstår över- hettningstendenser i svensk ekonomi. Vidare har Sverige till skillnad från stora delar av omvärlden starka offentliga finanser och ett högt hushållssparande, vilket ytterligare bidrar till att förutsättningarna är goda för en stark tillväxt.

Konjunkturutsikterna förbättras gradvis från andra halvåret 2012

Under andra halvåret 2012 blir tillväxten i Sverige gradvis starkare. När osäkerheten minskar och de finansiella marknaderna stabiliseras väntas hushållen dra ned på sitt sparande och öka konsumtionen i snabbare takt. För att mildra avmattningen av konjunkturen bedöms Riksbanken sänka reporäntan till 1,0 procent under 2012. De låga räntorna, den minskade oron och den ökade produktionen leder vidare till att företagen förväntas öka investeringarna i snabbare takt.

Diagram 6.12 Bidrag till BNP-tillväxt från total inhemsk efterfrågan

Procentenheter och utrikeshandeln

8

 

 

 

 

 

 

Bidrag från utrikeshandel till BNP-tillväxt

 

 

 

 

 

 

6

 

 

Bidrag från inhemsk total efterfrågan till BNP-tillväxt

 

 

 

 

4

 

 

 

2

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

-4

 

 

 

-6

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Även i omvärlden sker en konjunkturuppgång 2013 vilket bidrar till en ökad exporttillväxt. Återhämtningen i omvärlden dämpas dock av bl.a. åtstramande finanspolitik, vilket medför att efterfrågan på svenska exportvaror kommer att vara lägre än vad som varit normalt i tidigare konjunkturuppgångar. I stället bedöms en stark ökning av hushållens konsumtion och investeringarna vara den viktigaste drivkraften till tillväxten 2013–2016 (se diagram 6.12).

PROP. 2011/12:100

Sammantaget bedöms BNP växa med i genomsnitt 3,5 procent 2013–2016. Den starka tillväxten leder till att resursutnyttjandet stiger. Lågkonjunkturen blir dock utdragen och först 2016 bedöms resursutnyttjandet bli normalt i ekonomin som helhet.

Konsumtionen ökar i god takt 2013–2016

Hushållens konsumtion ökade starkt under 2010. Under 2011 medförde det osäkra ekonomiska läget och den finansiella oron att utvecklingen av hushållens konsumtion dämpades samtidigt som sparandet ökade (se diagram 6.13). Hushållens osäkerhet syns tydligt i hushållens förtroendeindikator som föll kraftigt under hösten 2011 (se diagram 6.14). Samtidigt utvecklades arbetsmarknaden starkt, vilket bidrog till att hushållens disponibla inkomster ökade i god takt 2011. Trots det mycket osäkra läget ökade hushållens konsumtion med 2,1 procent 2011. Det är något starkare än den genomsnittliga ökningen av hushållens konsumtion 1980–2011, som uppgår till 1,8 procent.

Diagram 6.13 Hushållens konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

7

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

-3

 

Hushållens konsumtion

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

Real disponibelinkomst

 

 

 

 

-7

 

Sparkvot

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Sparkvoten är hushållens nettosparande exklusive sparande i avtalspensioner och premiepensionssystemet. Sparkvoten är definierad som andel av hushållens disponibla inkomster medan hushållens konsumtion och real disponibel inkomst är årlig procentuell förändring.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Bland annat ökade konsumtionen av dagligvaror och tjänster i god takt under 2011. Sedan inledningen av 2012 har den finansiella oron minskat och hushållens finansiella tillgångar har stigit betydligt i värde. Förtroendet bland hushåll har börjat återvända. Detta syns i hushållens förtroendeindikator som har börjat stiga från en låg nivå (se diagram 6.14).

143

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.14 Hushållens konfidensindikator

Nettotal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Anm.: Hushållens konfidensindikator beräknas som genomsnittet av nettotalen för de fyra frågorna om den egna och den svenska ekonomin, i nuläget respektive 12 månader framåt, samt frågan om det är förmånligt att köpa kapitalvaror nu. Linjen avser genomsnittet 1993–2012.

Källa: Konjunkturinstitutet.

Den minskade osäkerheten, stigande tillgångs- priser, låga räntor och initialt relativt högt sparande leder till att konsumtionen successivt ökar snabbare 2012 och att hushållen drar ned på sparandet. Däremot försämras arbetsmarknads- läget, vilket ger en svag ökning av de disponibla inkomsterna 2012. Sammantaget medför detta att hushållens konsumtion endast ökar med 1,5 procent 2012.

När sysselsättningen stiger och arbetslösheten minskar från 2013 och framåt ökar hushållens disponibla inkomster i god takt, vilket tillsammans med ett gradvis minskat sparande, medför att konsumtionen ökar starkt 2013– 2016.80

Företagen har ett stort behov av att öka investeringarna de närmaste åren

Inbromsningen i produktionen och det osäkra konjunkturläget leder till att företagen ökar investeringarna i långsam takt 2012. Detta avspeglas också i Statistiska centralbyråns investeringsenkät från mars 2012 där industrin reviderade ner sina investeringsplaner till en ökning om 2 procent 2012. Givet den kraftiga inbromsningen i produktionen bedöms dock nedgången av företagens investeringar bli begränsad. Det hänger samman med att

80 På grund av en revidering av den disponibla inkomsten av Statistiska centralbyrån har nivån på sparkvoten reviderats ned från 1993 och framåt. Revideringarna av den disponibla inkomsten beror i sin tur på att myndigheten har gjort en översyn av fördelningen av produktionen mellan företagen och enskilda näringsidkare.

företagens investeringsnivå är låg i förhållande till förädlingsvärdet. När efterfrågan ökar 2013 har företagen därför ett stort behov av att bygga ut produktionskapaciteten.

Diagram 6.15 Fasta bruttoinvesteringar som andel av BNP

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

24

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

22

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Löpande priser.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

 

 

 

I kombination med låga räntor leder detta till att industrins investeringar ökar snabbt 2013–2016 (se tabell 6.4). De totala investeringarna mätt som andel av BNP stiger till drygt 20 procent 2016 (se diagram 6.15). Bostadsinvesteringarna ökade starkt 2010 och under större delen av 2011. Både investeringar i nybyggnationer och ombyggnationer ökade kraftigt. Bostads- investeringarna dämpades under slutet av 2011 och de förväntas minska 2012. Bostadsprisut- vecklingen bedöms bli svag 2012. Detta bedöms tillsammans med Finansinspektionens striktare lånekrav ha en viss dämpande effekt på bostads- investeringarna de närmaste åren, även om den underliggande efterfrågan på bostäder i stor- stadsområdena är fortsatt hög.

Även offentliga investeringar utvecklas svagt de kommande åren efter några år med en stark ökning (se tabell 6.4 och tabell 7 i bilaga 1). Det svagare ekonomiska läget i kommunsektorn bidrar till att kommunala investeringar dämpas. Samtidigt innebär den hittills beslutade politiken att statens investeringar i infrastruktur minskar när tillfälliga infrastrukturinvesteringar fasas ut. Regeringen avser återkomma i höst med en infrastrukturproposition med bl.a. långsiktiga ramar för infrastrukturinvesteringar.

144

Tabell 6.4 Fasta bruttoinvesteringar

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016

 

Mdkr

Procentuell volymförändring

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Näringslivet

495

6,8

1,8

7,2

9,7

8,6

7,4

Industrin

73

10,1

3,6

8,1

11,5

10,2

7,4

Bostäder

112

12,8

-4,7

2,0

4,9

4,7

4,9

Offentliga

 

 

 

 

 

 

 

myndigheter

107

1,6

-0,3

-3,7

-0,8

3,8

1,3

Totalt

603

5,8

1,4

5,3

8,1

7,9

6,6

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: Fasta priser, referensår 2010.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Lagerförändringar förstärker konjunkturavmattningen 2012

Lagerinvesteringar har en tendens att förstärka svängningar i konjunkturen. När efterfrågan minskar svarar företagen med att minska sina lager och vice versa när efterfrågan åter börjar öka. Den stora lageruppbyggnaden under återhämtningen efter finanskrisen är alltså ett resultat av att företagen haft behov av att justera sina lager för att möta en stigande efterfrågan. Den samlade bilden är att lagernivåerna i början av 2012 är relativt väl anpassade till det rådande efterfrågeläget. Den svagare efterfrågan 2012 minskar behovet av ytterligare lageruppbyggnad. Lageruppbyggnaden blir därför mindre 2012 än 2011. Detta medför att lagerförändringen bidrar negativt till BNP-tillväxten 2012. Från och med 2013 bedöms lagerbidraget till BNP-tillväxten bli neutralt.

Svag utveckling av offentlig konsumtion

Konsumtionen i både staten och i kommun- sektorn ökade starkt 2010 och 2011. Detta hängde samman med finanspolitiska satsningar i staten och tillfälliga konjunkturstöd till kommunsektorn. Vidare ökade utrymmet för kommunal konsumtion till följd av den starka återhämtningen på arbetsmarknaden. Tillväxt- takten i den offentliga konsumtionen bedöms bli svag 2012–2016. Den främsta anledningen till nedväxlingen är en mer återhållen utveckling av konsumtion i kommunsektorn. Kommunal konsumtion utvecklas förhållandevis svagt till följd av att de ekonomiska förutsättningarna för kommunsektorn utvecklas svagare när de tillfälliga konjunkturstöden fasas ut och då

PROP. 2011/12:100

återhämtningen på arbetsmarknaden tillfälligt avbryts.81

Svag efterfrågan på svenska exportvaror

Efter en brant nedgång i världshandeln och svensk export under finanskrisen ökade exporttillväxten snabbt 2010 och under större delen av 2011(se diagram 6.16). Svensk export bromsade dock in kraftigt under slutet av 2011 och framåtblickande indikatorer som export- orderingång och exportorderstockar tyder på en svag ökning av exporten i början av 2012 (se diagram 6.17). Inbromsningen beror framför allt på en svagare tillväxt i euroområdet, som är Sveriges viktigaste exportmarknad (se fördjup- ningsrutan Svensk exportmarknad). Den svaga exportutvecklingen är även ett resultat av sammansättningen av svensk export. Den svagare internationella efterfrågan minskar i synnerhet efterfrågan på insats- och inve- steringsvaror vilket är en stor del av Sveriges totala export. Även den relativt starka kronan dämpar exportutvecklingen något.

Diagram 6.16 Svensk export och global varuhandel

Årlig procentuell förändring

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

Global varuhandel

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

Svensk export

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Källor: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis och Statistiska

 

 

centralbyrån.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Allt eftersom den internationella investerings- konjunkturen stärks under 2013 och 2014 blir efterfrågan på svenska exportvaror successivt högre. För att vara i en återhämtningsfas är dock tillväxten i Sveriges viktigaste exportmarknader, euroområdet och USA, svag under de närmaste

81 En utförligare beskrivning av det ekonomiska läget i kommunsektorn finns i avsnitt 9.

145

PROP. 2011/12:100

åren. Den svenska exporten ökar därför något långsammare 2013–2016 än vad som varit normalt i tidigare konjunkturuppgångar.

Diagram 6.17 Exportorderingång och exportorderstock

Nettotal, säsongrensade värden

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-40

 

 

Exportorderingång

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-60

 

 

Genomsnitt, exportorderingång

 

 

 

 

 

 

 

 

Exportorderstock

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-80

 

 

Genomsnitt, exportorderstock

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Anm.: Nettotalen definieras som skillnaden mellan andelen företag som uppgivit att orderingången har ökat respektive minskat samt om exportorderstocken är förhållandevis för stor respektive för liten. Genomsnitten avser 2000–2012.

Källa: Konjunkturinstitutet.

Bytesbalansöverskottet minskar 2012

Den dämpade exporttillväxten i kombination med en svag inhemsk efterfrågan leder till att även importen ökar svagt 2012. Den förhållande- vis starka kronan motverkar delvis detta genom att göra importvaror relativt billigare. Importen ökar därför snabbare än exporten 2012. Det bidrar till att bytesbalansöverskottet minskar till ca 6,5 procent som andel av BNP 2012 (se diagram 6.18).

Diagram 6.18 Bytesbalans

Andel av BNP

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0

95

97

99

01

03

05

07

09

11

13

15

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

När den inhemska efterfrågan och omvärlds- efterfrågan ökar snabbare 2013–2016 stiger också importen snabbare. Utrikeshandeln bidrar dock positivt till BNP-tillväxten och bytes- balansöverskottet ligger kvar på en hög nivå 2013–2016. Sverige fortsätter därmed att ha ett högt nettosparande mot omvärlden, vilket leder till att produktionen i Sverige kommer att vara större än den inhemska konsumtionen de närmaste åren.

146

Svensk exportmarknad

Världshandeln har under en lång period ökat snabbare än den globala tillväxten. Mellan 2002 och 2011 växte världsekonomin med i genom- snitt drygt 3,5 procent per år medan den globala handeln ökade med närmare 6 procent som årligt genomsnitt. Global export som andel av global BNP har under samma period ökat från drygt 20 till 30 procent. Den ökade handeln har möjlig- gjorts genom att många länder som tidigare var slutna planekonomier integrerats i världs- ekonomin samtidigt som tillväxtekonomierna i Asien öppnat upp för ökad handel. En ökad globalisering har lett till att världsekonomin tillförts ett stort tillskott av nya avsättnings- marknader och ökade investerings möjligheter. En ökad globalisering har gett upphov till nya handelsmönster och förändrade förutsättningar för svensk export.

Det är viktigt att tolka traditionell handels- statistik med stor varsamhet. Uppkomsten av allt mer komplexa handels-mönster och globala produktionsnätverk medför att exportvärden riskerar att räknas flera gånger och det har blivit allt svårare att koppla ett specifikt handelsflöde av varor till produktionen av varor i enskilda länder.

Utrikeshandeln har ökat i betydelse

Under den senaste 20-årsperioden har exportens andel av svensk BNP ökat från 30 till drygt 50 procent. Även i andra europeiska länder har exporten som andel av BNP ökat. Det finns dock relativt stora skillnader både i export- andelens storlek och hur mycket andelen ökat under de senaste 20 åren. Generellt sett har stora ekonomier med stor hemmamarknad mindre omvärldshandel än små ekonomier. I ett antal mindre länder som Nederländerna och Belgien utgör exporten närmare 80 procent av BNP. Den höga andelen kan dock delvis förklaras av att både Nederländerna och Belgien är transit- länder för varuhandeln. Många varor passerar dessa länder på väg mot sin slutdestination och registreras då som export från dessa länder. I stora ekonomier som Frankrike, Spanien och Storbritannien utgör exportandelen ca 30 procent och har ökat relativt måttligt under de senaste 20 åren. Tyskland avviker från det generella mönstret med en relativt snabb ökning

PROP. 2011/12:100

av exportens andel av BNP till dagens nivå på nästan 50 procent.

Svensk export är konjunkturkänslig

Sverige exporterar både varor och tjänster. Tjänsteexporten är betydligt mindre än varu- exporten och utgör ca 30 procent av den totala exporten. Tjänsteexporten har dock ökat snabbare än varuexporten de senaste 15 åren. År 1995 utgjorde tjänsteexporten knappt 20 procent av total export. Tjänsteexporten består av flera olika typer av inkomster som t.ex. tjänste- företagens internationella försäljning, turism, den varuproducerande industrins tjänste- inkomster och intäkter kopplade till internationellt verksamma företag med dotter- bolag runt om i världen (se diagram 6.19).

Diagram 6.19 Svensk tjänsteexport

Fördelad på inkomstgrupper, 2011, i procent

 

Transport-

IT,

 

 

tjänster

kommunikation

 

Bygg-

15%

14%

Finans och

 

 

entreprenader

 

 

försäkring

1%

 

 

3%

 

Licenser,

 

royalties

 

8%

Övriga

Turism

18%

affärstjänster

 

39%

Övrigt

 

 

2%

Källa: Exportrådet.

 

Svensk varuexport är i hög grad inriktad mot investeringsvaror och insatsvaror. Närmare hälften av den svenska varuexporten utgörs av verkstadsvaror, som fordon, maskiner, telekom och metallarbeten, medan basindustrin, skogs- och gruvindustrin står för en tredjedel av svensk export (se diagram 6.20).

Svensk produktion och export påverkas i hög grad av hur den internationella investerings- konjunkturen i omvärlden utvecklas och i mindre grad av förändringar i omvärldens efterfrågan på konsumtionsvaror. Detta gör svensk export mycket konjunkturkänslig. En stor andel av svensk export går till en region, Europa, som har en stor inbördes handel, vilket ytterligare bidrar till stora svängningar i exporten.

147

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.20 Varuexport

Fördelad på varugrupper, 2011, i procent

Övriga varor

Maskinindustri-

produkter

11%

16%

 

Transportmedel

12%

Skogsprodukter

11%

Elektro- och

teleprodukter

14% Kemivaror

11%

Livsmedel

5% Mineral- och energivaror

20%

Källa: Exportrådet.

Drygt 70 procent av svensk varuexport går till länder i Europa (se diagram 6.21). Den stora exportandelen till Europa kan sannolikt delvis förklaras av att svenska varor med slut- destination utanför Europa registreras som export till Nederländerna och Belgien, som utgör viktiga transitländer i Europa. Europas andel av världsekonomin är fortsatt stor men dess andel av den globala importefterfrågan har minskat, medan framför allt tillväxtekonomierna i Asien står för en allt större del av den globala importen. Under de senaste tio åren har Kina fördubblat sin andel av den globala importen medan traditionellt viktiga exportmarknader för Sverige minskat något i betydelse.

Diagram 6.21 Sveriges handelspartner

Varuexport fördelad på regioner, 2011, i procent

 

Asien

Oceanien

 

2%

Mellanöstern

10%

 

3%

 

 

Nordamerika

 

 

7%

 

 

Syd- och

 

 

Centralamerika

 

 

3%

 

 

Afrika

 

EU-27

4%

 

56%

Övriga Europa 15%

Källa: Statistiska centralbyrån.

Sett till fördelningen på enskilda länder går drygt 60 procent av svensk varuexport till tio länder. Trots en ökad globalisering har Sveriges största handelspartner i stort sett varit desamma under de senaste två decennierna. I samband med den ekonomiska krisen 2008 tog sig Kina in på topp-

tio-listan medan Italien föll (se tabell 6.5). Även om en allt större andel av svensk varuexport går till Asien går huvuddelen till Sveriges geografiska närområde.

Sverige har haft svårt att behålla marknads- andelar i tillväxtekonomierna. Tillsammans med bl.a. USA och Storbritannien har Sverige tappat marknadsandelar, medan länder som Tyskland, Japan, Italien, Norge och Danmark vunnit andelar. Det är framför allt svensk export av teknikprodukter till tillväxtekonomierna som kan förklara minskade marknadsandelar.

Tabell 6.5 Sveriges handelspartner fördelade på länder

Sveriges tio största handelspartner, andel av total varuexport, i procent

 

1990

 

2011

Tyskland

14,1

Tyskland

9,9

Storbritannien

10,1

Norge

9,5

 

 

 

 

USA

8,6

Storbritannien

7,0

 

 

 

 

Norge

8,3

USA

6,3

 

 

 

 

Finland

6,8

Danmark

6,1

 

 

 

 

Danmark

6,8

Finland

6,1

 

 

 

 

Frankrike

5,4

Nederländerna

4,9

Nederländerna

5,3

Frankrike

4,6

 

 

 

 

Italien

4,6

Belgien

4,5

 

 

 

 

Belgien

3,8

Kina

3,3

 

 

 

 

Av total export

73,7

 

62,1

Källa: Statistiska centralbyrån.

Sverige tappar marknadsandelar

Trots en god tillväxt i svensk varuexport under de senaste årtiondena har Sverige trendmässigt tappat marknadsandelar. Sveriges världs- marknadsandel ökade gradvis under 1950- och 1960-talet och nådde sin toppnotering kring 1970. Därefter har Sverige tappat marknads- andelar under konjunkturavmattningar som sedan inte fullt ut tagits igen under efterföljande konjunkturuppgångar. Detta har gradvis inne- burit att den svenska världsmarknadsandelen minskat, från drygt 2 procent 1970 till 1,2 procent 2010 (se diagram 6.22). En regional fördelning av förlorade världsmarknadsandelar visar att det är främst på den europeiska marknaden som svensk export tappat mark. Förlusten av marknadsandelar i Europa har inte kunnat kompenseras av ökade marknadsandelar i andra regioner i världen utan lett till en minskad världsmarknadsandel. Sverige är emellertid inte det enda landet i Europa som förlorat

148

marknadsandelar under det senaste årtiondet. EU-kommissionen publicerade nyligen en rapport, Alert Mechanism Report (AMR), som bygger på tio utvalda indikatorer, och syftar till att varna för potentiella makroekonomiska obalanser (se fördjupningsrutan Sverige och obalansförfarandet). Utvecklingen av ett medlemslands exportmarknadsandel utgör en av indikatorerna. I AMR definieras export- marknadsandel som ett medlemslands export av varor och tjänster i relation till global handel.

Diagram 6.22 Exportmarknadsandelar som andel av global export

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procent

 

 

 

 

 

1,8

 

 

 

 

 

 

 

11

1,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

1,4

 

 

 

 

 

 

 

 

1,2

 

 

 

 

 

 

 

9

1,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

0,8

 

 

 

 

 

 

 

 

0,6

 

 

 

 

 

 

 

7

0,4

 

 

Sverige

 

 

 

 

6

 

 

 

Danmark

 

 

 

 

0,2

 

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

 

Tyskland (höger skala)

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

5

94

96

98

00

02

04

06

08

10

Källa: Eurostat.

 

 

 

 

 

 

 

 

Tröskelvärdet i AMR har satts till ett fall i marknadsandelar på 6 procent över en femårsperiod. År 2010 hade 15 av 27 medlemsländer ett fall i exportmarknadsandelar som överskred tröskelvärdet. För medlems- länder där världsmarknadsandelen är låg är indikatorn relativt volatil. Att tröskelvärdet överskrids några enskilda år blir därför svårtolkat och indikatorn bör bedömas utifrån en långsiktig trend.

Tillväxten i svensk export har varit hög. Efter en relativt låg exporttillväxt under 1970- och 1980-talen accelererade exporttillväxten under 1990-talet. Exporten ökade i genomsnitt med 7,0 procent per år mellan 1990 och 1999. Den internationella konjunkturnedgången 2001 och 2008 har inneburit att exporten i genomsnitt ökade med 4,0 procent per år under 2000-talet.

Det finns flera orsaker till varför ett land förlorar marknadsandelar. Ett skäl är försämrad konkurrenskraft. För svenskt vidkommande är det snarare andra faktorer som kan förklara minskningen. I takt med att allt fler länder deltar i den globala handeln är det naturligt att Sverige

PROP. 2011/12:100

får en allt mindre del av den totala världshandeln. Det är framför allt tillväxtekonomierna som ökat sin exportmarknadsandel medan mer mogna ekonomier som Sverige förlorat marknads- andelar. När nya ekonomier, med hög befolkningstillväxt och med en stor potential för ökad produktion och konsumtion, öppnar upp för handel är det naturligt att dessa länder tar marknadsandelar på bekostnad av redan utvecklade ekonomier.

En annan bidragande förklaring till varför Sverige tappat marknadsandelar kan hänföras till den svenska företagsstrukturen med ett litet antal multinationella företag som står för en betydande andel av varuexporten. I takt med att världsekonomin har integrerats har de multinationella företagen blivit allt mer flexibla i hur de väljer att leverera varor till utländska marknader. En allt större del av produktionen och försäljningen sker på plats på utländska marknader. En ökad omvärldsefterfrågan leder därmed till att försäljningen i de svenska multi- nationella företagens dotterbolag etablerade utomlands ökar, snarare än företagens export. För dessa företag har export från Sverige ersatts med produktion och försäljning utomlands. Båda dessa förklaringar leder fram till bedömningen att Sverige sannolikt kommer att fortsätta tappa marknadsandelar.

149

PROP. 2011/12:100

6.3Produktion och produktivitet i efterfrågeutveckling i såväl Sverige som

näringslivet

Svag utveckling av näringslivets produktion 2012

Den svaga efterfrågan i Sverige och i omvärlden under slutet av 2011 har slagit mot produktionen i alla näringslivets branscher (se diagram 6.23). Inbromsningen har dock blivit kraftigare inom industrin jämfört med de tjänsteproducerande branscherna, eftersom den industritunga varuexporten dämpats mer än den inhemska efterfrågan. Indikatorer som orderingång och produktionsplaner pekar på en svag ökning av produktionen i näringslivet under första halvåret 2012.

omvärlden, i kombination med lediga resurser på arbetsmarknaden, innebär att produktionen av varor och tjänster fortsätter att öka starkt 2013– 2016 (se tabell 6.6). Till skillnad från de flesta tidigare konjunkturuppgångar i Sverige väntas inte exportefterfrågan, och därmed inte industriproduktionen, vara en lika dominerande drivkraft de närmaste åren. I stället väntas en stark utveckling av den inhemska efterfrågan, vilket leder till att tjänstesektorn blir mer betydelsefull än i tidigare konjunkturuppgångar. Sett över hela återhämtningsperioden efter finanskrisen blir bidraget från industrin därmed mindre tongivande jämfört med bland annat återhämtningen som följde efter 1990-talskrisen.

Diagram 6.23 Näringslivets produktion

Index 2007 = 100

 

 

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

130

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

110

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

 

 

 

 

 

Varuproduktion

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

Tjänsteproduktion

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

 

Tabell 6.6 Näringslivets produktion

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016

Procentuell förändring

 

Mdkr

Procentuell volymförändring

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Varuproducenter

819

6,0

-0,1

5,5

4,8

4,5

2,9

Industri

497

6,6

-0,2

6,5

5,0

5,0

3,0

Bygg

160

8,7

1,3

5,5

5,5

4,4

3,0

Tjänsteproducenter

1 468

5,1

0,8

3,4

4,7

4,3

4,3

exkl. FoF1

1 086

6,0

0,8

4,0

5,4

4,9

4,8

Näringslivet totalt

2 287

5,4

0,5

4,1

4,7

4,4

3,8

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus insatsförbrukning. Fasta priser, referensår 2010.

1 Finans- och fastighetstjänstebranscherna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I samband med att efterfrågan i Sverige och i omvärlden successivt börjar öka andra halvåret 2012 stiger produktionen i både varu- och i tjänstebranscherna (se diagram 6.23). En stark

Resursutnyttjandet inom företagen minskar tillfälligt

Den snabba produktionsuppgången i näringsli- vet 2010 medförde att resursutnyttjandet inom företagen och därmed produktiviteten ökade starkt.82 Indikatorer som kapacitetsutnyttjandet inom industrin tyder på att resursutnyttjandet inom företagen var något ansträngt under större delen av 2011 (se fördjupningsrutan Nuläges- bedömning av resursutnyttjandet).

Företagen bedöms betrakta den svaga efter- frågeutvecklingen under slutet av 2011 och första halvåret 2012 som en tillfällig konjunktur- svacka. De anpassar därför inte personalstyrkan fullt ut till den lägre efterfrågan. Det beror bl.a. på att det är stora kostnader förknippade med att rekrytera och säga upp personal. Resursut- nyttjandet inom företagen och produktiviteten dämpas därför markant 2012. I takt med att efterfrågan tar fart kan företagen inledningsvis öka produktionen utan nyanställningar. Det bidrar till att produktiviteten ökar starkt 2013 och att resursutnyttjandet inom företagen blir något ansträngt. År 2014 och 2015 sker en gradvis normalisering av resursutnyttjandet inom företagen genom att antalet anställda, och därmed antalet arbetade timmar, samt produk- tionens övriga insatsfaktorer fullt ut anpassas till den successivt högre produktionsnivån.

82 Produktivitet mäts här som arbetsproduktivitet i näringslivet, dvs. förädlingsvärde till baspris per arbetad timme i näringslivet.

150

I genomsnitt växer produktiviteten i närings- livet med 2,1 procent per år 2012–2016, vilket är i linje med det historiska genomsnittet sedan 1980-talet.83

6.4Arbetsmarknaden

Paus i sysselsättningsökningen 2012

Inbromsningen i svensk ekonomi leder till att företagens behov av att öka antalet anställda minskar. Under inledningen av 2012 har sysselsättningen minskat marginellt och framåt- blickande indikatorer på arbetskraftsefterfrågan som företagens anställningsplaner och varsel tyder på en svag utveckling på arbetsmarknaden den närmaste tiden (se diagram 6.24).

Diagram 6.24 Ett urval av sysselsättningsindikatorer

Årlig procentuell förändring

 

 

 

 

 

 

Nettotal

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

100

 

Lediga jobb (vänster skala)

 

 

 

 

100

 

Nyanmälda platser (vänster skala)

 

 

 

80

 

 

 

 

80

 

Anställningsplaner (höger skala)

 

 

 

60

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

-20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20

-40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-40

-60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-60

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Anm.: Lediga jobb från Konjunkturstatistik över vakanser. Nyanmälda platser vid Arbetsförmedlingen. Anställningsplaner avser förväntningar på antal anställda från Konjunkturbarometern.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och Konjunkturinstitutet.

Sammantaget bedöms sysselsättningen sjunka marginellt under första halvåret 2012 och i princip vara oförändrad andra halvåret 2012. Pausen i sysselsättningsökningen under 2012 beror främst på att företagen inte förnyar visstidsanställningar eller ersätter naturliga avgångar i samma utsträckning som de senaste åren. Någon våg av varsel i paritet med utvecklingen 2008 och 2009 väntas inte.

83 I genomsnitt har produktiviteten i näringslivet ökat med 2,3 procent per år 1981–2011.

PROP. 2011/12:100

Tabell 6.7 Arbetsmarknad

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016

Procentuell förändring om annat ej anges

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

BNP1

4,0

0,7

3,3

3,9

3,4

2,9

Produktivitet2

2,1

1,1

2,8

2,2

1,9

1,9

Produktivitet i

 

 

 

 

 

 

näringslivet2

2,4

1,3

3,2

2,3

1,9

2,0

Arbetade timmar

2,3

-0,3

0,5

1,6

1,5

0,9

Arbetade timmar i

 

 

 

 

 

 

näringslivet

3,0

-0,4

0,9

2,5

2,2

1,4

Medelarbetstid

0,2

-0,3

0,2

0,3

-0,2

0,1

Sysselsatta

2,1

-0,1

0,3

1,4

1,7

0,8

Potentiell

 

 

 

 

 

 

sysselsättning3

1,0

0,9

0,6

0,3

0,7

0,3

Sysselsättningsgap4

-1,3

-2,3

-2,6

-1,6

-0,6

0,0

Arbetskraft

1,2

0,2

0,2

0,4

0,4

0,3

Arbetslöshet5

7,5

7,8

7,7

6,9

5,7

5,2

Programdeltagare5,6

3,5

3,8

3,8

3,5

3,0

2,8

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser kalenderkorrigerade data.

1BNP till marknadspris, fasta priser.

2Produktivitet mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme.

3Potentiell sysselsättning avser inte den högsta möjliga nivån utan den nivån som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.

4Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsätt- ning i procent av potentiell sysselsättning.

5I procent av arbetskraften.

6Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

Medelarbetstiden minskar 2012

I samband med finanskrisen 2008 och 2009 minskade antalet arbetade timmar mer än antalet sysselsatta, dvs. medelarbetstiden minskade, bl.a. till följd av de avtal om arbetstidsförkortning som träffades mellan arbetsmarknadens parter (se diagram 6.25). När produktionen åter tog fart 2010 steg därför medelarbetstiden. Indikatorer tyder på att företagen 2011 utnyttjade befintlig arbetskraft i något större utsträckning än normalt. Att medelarbetstiden har ökat de senaste åren beror även på regeringens politik. Bl.a. medför jobbskatteav- draget att incitamenten att gå upp i arbetstid ökar och reformerna inom sjukförsäkrings- området bidrar till att sjukfrånvaron per sysselsatt minskar.

Det något ansträngda resursutnyttjandet inom företagen 2011 medför att företagen möter den tillfälligt svagare efterfrågan 2012 i stor utsträckning med att dra ner på antalet arbetade timmar bland de som är anställda snarare än att minska antalet anställda. Därmed faller medelarbetstiden 2012. I takt med att efterfrågan

151

PROP. 2011/12:100

så småningom tar fart kan därför företagen inledningsvis öka antalet arbetade timmar mer än antalet anställda. Det bidrar till att medel- arbetstiden stiger 2013 och 2014 (se diagram 6.26).

Diagram 6.25 Medelarbetstid

Antal timmar

1 680

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 660

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 640

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 620

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 580

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 560

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 540

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Medelarbetstid mätt som antal timmar per sysselsatt och år. Enligt national-

 

räkenskaperna.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjukturinstitutet och egna beräkningar.

 

 

 

Diagram 6.26 BNP, arbetade timmar och sysselsättning

Årlig procentuell förändring

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BNP

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

Sysselsatta

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

Arbetade timmar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Kalenderkorrigerad data för BNP och arbetade timmar.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Lågt resursutnyttjande på arbetsmarknaden de närmaste åren

Antalet sysselsatta i Sverige ökade med cirka 210 000 personer 2006–2011. Ökningen i sysselsättningen är högre än vad som enbart kan förklaras av demografiska faktorer, vilket har bidragit till att sysselsättningsgraden har ökat i de flesta åldersgrupperna (se diagram 5.3 och avsnitt 5.2.1). Sammantaget indikerar detta att strukturella faktorer, framför allt regeringens politik, har bidragit till en ökning av syssel- sättningen. Trots den relativt goda utvecklingen är resursutnyttjandet på arbetsmarknaden lågt

och spåren av finanskrisen syns fortfarande (se fördjupningsrutan Nulägesbedömning av resursutnyttjandet).

Den växande befolkningen i åldrarna 15–74 år och regeringens strukturreformer bidrar till att den potentiella sysselsättningen fortsätter att öka 2012–2016 (se tabell 6.7 och diagram 6.27). Detta motverkas dock på marginalen av att den utdragna lågkonjunkturen leder till att fler kommer att bli långvarigt kvar i arbetslöshet, vilket minskar de lediga resurserna på arbetsmarknaden.84

Diagram 6.27 Faktisk och potentiell sysselsättning med och utan politik

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Faktisk sysselsättning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 800

 

 

 

Potentiell sysselsättning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Potentiell sysselsättning exkl. politik

 

 

 

 

 

 

 

4 600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 6.28 BNP-gap, sysselsättningsgap och timgap

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BNP-gap

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sysselsättningsgap

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Timgap

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Gapen visar skillnaden mellan faktisk och potentiell nivå, i procent av potentiell

 

nivå.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

 

 

 

 

 

Den svaga faktiska utvecklingen av syssel- sättningen 2012 i kombination med den stigande potentiella sysselsättningen medför att resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden fortsätter att minska 2012 (se diagram 6.28). Det möjliggör

84 Detta kan uttryckas som att den potentiella sysselsättningen under en period blir något lägre än vad som skulle ha varit fallet utan dessa negativa s.k. persistenseffekter.

152

att sysselsättningen kan öka starkt 2013–2016, när arbetskraftsefterfrågan tar fart, utan att det uppstår brist på arbetskraft.

I takt med att efterfrågan i ekonomin ökar och resursutnyttjandet inom företagen stiger börjar företagen öka antalet anställda under 2013. Återhämtningen på arbetsmarknaden blir stark 2014–2015 och 2016 bedöms resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden vara normalt.

Sammantaget bedöms antalet sysselsatta stiga med ca 190 000 personer från 2011 till 2016 som en följd av konjunkturåterhämtningen, regeringens politik och ökningen av antalet personer i arbetsför ålder.

En allt större andel jobbar i tjänstebranscherna

Efterfrågan på arbetskraft skiljer sig kraftigt mellan olika branscher de närmaste åren, till följd av både strukturella och konjunkturella faktorer (se tabell 6.8). Indikatorer så som anställnings- planer enligt konjunkturbarometern tyder på att antalet sysselsatta inom industrin minskar betydligt under 2012. Även för handeln är indikatorerna svaga och antalet sysselsatta väntas i princip vara ungefär oförändrat 2012.

Samtidigt bedöms sysselsättningen öka i god takt i företagstjänstebranscherna.85 Sysselsätt- ningen i företagstjänstebranscherna har stigit både under finanskrisen, samt under konjunkturåterhämtningen 2010 och 2011. En förklaring till den ihållande ökningen av sysselsättningen i företagstjänstebranscherna är att bemanningsföretagen har expanderat snabbt. Den snabba expansionen bedöms delvis vara driven av en trend som innebär att bemanningspersonal blir en allt viktigare del av arbetsmarknaden. Denna trend väntas fortsätta ytterligare en tid, vilket medför att bemanningsbranschen bidrar till ett ökat antal sysselsatta i företagstjänstebranscherna 2012, trots den generellt sett svagare arbets- kraftsefterfrågan.

Överflyttningen av sysselsatta från industrin till bemanningsbranschen bidrar till att antalet personer anställda i industribranschen minskar

85 Begreppet företagstjänstebranscherna omfattar bl.a. juridisk och ekonomisk konsultverksamhet, arkitekt- och reklambyråer, samt uthyrning, leasing och bemanning.

PROP. 2011/12:100

de närmaste åren. Den relativt svaga utvecklingen i de varuproducerande branscherna de närmaste åren är dock i första hand en strukturell förändring som pågått en längre tid (se diagram 6.29).

Den svaga inkomstutvecklingen för kommun- sektorn bidrar till att den totala kommun- finansierade sysselsättningen bedöms i princip vara oförändrad 2012–2014 för att därefter minska något (se vidare avsnitt 9). Syssel- sättningen i privat sektor som finansieras av kommunsektorn fortsätter dock att öka under hela perioden 2012–2016. Det medför att antalet sysselsatta i kommunsektorn minskar något 2012–2016 (se tabell 6.8).

Tabell 6.8 Sysselsättningen i olika sektorer

Utfall för 2011, prognos för 2012–2016

 

1 000-tal personer

Procentuell volymförändring

 

 

 

 

2011

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Näringslivet

3 196

2,9

0,0

0,7

2,1

2,6

1,4

varav:

Varusektorn

1 087

2,0

-1,7

0,3

1,1

1,5

0,0

 

Tjänstesektorn

2 108

3,3

0,9

1,0

2,6

3,2

2,1

Offentlig sektor

1 293

0,7

-0,2

-0,7

-0,5

-0,7

-0,7

varav:

Staten

239

1,3

0,7

-0,2

-0,9

-1,1

-1,1

 

Kommunsektorn

1 054

0,5

-0,5

-0,8

-0,5

-0,7

-0,6

Ekonomin totalt1

4 601

2,2

-0,1

0,3

1,3

1,7

0,8

Anm.: Bransch- och sektorindelning enligt nationalräkenskaperna.

1 I ekonomin totalt inkluderas även sysselsatta i hushållens icke vinstdrivande organisationer.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar

Diagram 6.29 Andel sysselsatta i näringslivet varu- resp. tjänsteproducenter samt i offentliga myndigheter

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Varuproducenter

 

 

 

 

 

 

50

 

 

Tjänsteproducenter

 

 

 

 

 

 

 

 

Offentliga myndigheter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

93

95

97

99

01

03

05

07

09

11

13

15

Anm.: Sysselsatta enligt nationalräkenskaperna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Svag ökning av antalet personer i arbetskraften 2012–2016

Trots att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden har varit lågt sedan finanskrisen 2008 har antalet personer i arbetskraften ökat betydligt (se

153

PROP. 2011/12:100

diagram 6.30). Den viktigaste förklaringen till detta är att regeringens reformer, framför allt jobbskatteavdraget, har ökat incitamenten att delta i arbetskraften. Även en ökning av befolkningen i åldrarna 15–74 år har bidragit till att antalet personer i arbetskraften har ökat.

År 2012–2016 ökar antalet personer i arbetskraften i betydligt långsammare takt jämfört med utvecklingen under de senaste åren. Det beror framför allt på att regeringens genomförda strukturreformer bedöms ha fått nästan fullt genomslag på arbetskraften 2011. Vidare bidrar den demografiska samman- sättningen av befolkningen i åldrarna 15–74 år till att dämpa ökningen av antalet personer i arbetskraften. Samtidigt som befolkningen i åldrarna 15–74 år ökar de närmaste åren ändras sammansättningen så att åldersgrupper med ett lågt arbetskraftsdeltagande ökar. Det beror framför allt på att andelen i åldersgruppen 65–74 år, som har ett lågt arbetskraftsdeltagande, ökar till följd av att den stora generation som föddes på 1940-talet går i pension. Det demografiska bidraget till arbetskraften blir därför mindre än befolkningstillväxten i åldersgruppen 15–74 år.

Diagram 6.30 Arbetskraft och sysselsatta 15–74 år

Tusental

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 300

 

 

I arbetskraften

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 100

 

 

Sysselsatta

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 900

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 700

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 300

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 900

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 700

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

 

 

Sammantaget bedöms antalet personer i arbetskraften stiga med ca 80 000 personer från 2011 till 2016, vilket kan jämföras med en ökning av antalet personer i arbetskraften med ca 250 000 personer från 2006 till 2011(se diagram 6.30).

Arbetslösheten stiger under 2012

Minskningen av arbetslösheten, som pågått sedan början av 2010, avstannade under slutet av 2011. Under 2012 är sysselsättningen i princip oförändrad samtidigt som antalet personer i arbetskraften fortsätter att öka. Det medför att arbetslösheten stiger till ca 8 procent 2012. Ökningen av arbetslösheten beror huvud- sakligen på att tiderna i arbetslöshet blir längre och i mindre utsträckning på att flödet till arbetslöshet ökar.

Diagram 6.31 Långtidsarbetslösa

 

 

Tusental

 

 

 

 

 

160

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Anm.: Långtidsarbetslösa avser arbetslösa 27 veckor eller längre (svensk praxis), mätt enligt Arbetskraftsundersökningarna. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den svaga utvecklingen under 2012 medför att de problem som finns på arbetsmarknaden förvärras under en övergångsperiod. Långtids- arbetslösheten är fortfarande hög och bedöms öka 2012 (se diagram 6.31 samt avsnitt 5.2). Eftersom en individs kompetens tenderar att minska med arbetslöshetstidens längd, samtidigt som långtidsarbetslöshet i sig kan vara stigmatiserande, bedöms avmattningen i konjunkturen leda till s.k. negativa persistens- effekter. Persistenseffekterna ökar jämvikts- arbetslösheten med ca 0,4 procentenheter.86 Dessa effekter väntas dock klinga av på sikt. Trots persistenseffekterna bidrar regeringens reformer till att jämviktsarbetslösheten bedöms minska till ca 5 procent 2016 (se diagram 6.32).

86 Jämviktsarbetslösheten är den arbetslöshet som ekonomin går mot på sikt om inga ytterligare störningar inträffar. Denna bestäms huvud- sakligen av de regler och institutioner som omgärdar arbetsmarknaden, t.ex. arbetslöshets- och sjukförsäkringarnas utformning.

154

Diagram 6.32 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften, årsvärden

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

Arbetslöshet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

Jämviktsarbetslöshet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Jämviktsarbetslöshet motsvarar skillnaden mellan potentiell arbetskraft och potentiell sysselsättning, i procent av potentiell arbetskraft.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Sammantaget bedöms regeringens struktur- reformer, som jobbskatteavdraget och föränd- ringen av arbetslöshetsförsäkringen, sänka jämviktsarbetslösheten med 1,5 procentenheter till år 2016. I takt med att sysselsättningen stiger under 2013 börjar även arbetslösheten åter att minska. Den väntas därefter avta i snabb takt till 5,2 procent 2016. Antalet arbetslösa uppgår då till ca 270 000 personer.

Andelen av arbetskraften som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder var 2010 den högsta sedan slutet på 1990-talskrisen och ökade marginellt 2011. Den utdragna lågkonjunkturen bedöms medföra att andelen i olika typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder fortsätter att öka 2012, främst beroende på att fler deltar i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för unga. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bedöms i viss mån motverka de negativa persistenseffekter som lågkonjunkturen med- fört.

PROP. 2011/12:100

år varit normerande. Efter att större delen av industrins avtal blev klara i slutet av 2011, har även löneavtal för pappersindustrin och byggbranschen slutits under inledningen av 2012. För de avtal som har slutits i inledningen av 2012 har industrins avtal varit normerande. De avtal som är kvar att slutas under 2012 beräknas i stort följa industrins, även om enskilda avvikelser inte kan uteslutas.

Det fortsatt låga resursutnyttjandet på arbets- marknaden och konjunkturavmattningen under hösten 2011 bidrog till måttliga löneökningar i industrins centrala avtal, även om löne- ökningarna i de centrala avtalen blev högre i denna avtalsrunda än i 2010 års avtalsrörelse. Vidare bidrar den relativt svaga produktivitetstil- lväxten under 2012 till att företagens möjligheter att klara av kraftiga löneökningar är begränsade. I förra avtalsrundan kom de högre löneöknings- takterna mot slutet av avtalsperioden, men i de nya avtalen förväntas de högre löneöknings- takterna komma i början av avtalsperioden. Detta medför att löneökningstakten förväntas bli något lägre 2013 än 2012.

Diagram 6.33 Löneökningar i hela ekonomin

Procent

7

6

 

Löneökningar utöver centrala avtal

 

 

 

 

Centrala löneavtal

5

4

3

2

1

0

93

95

97

99

01

03

05

07

09

11

13

15

Källor: Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

6.5Löner

Måttliga löneökningar de kommande åren

Löneökningarna i de centrala avtal som slöts under 2010 års avtalsrörelse kom på grund av den djupa lågkonjunkturen att bli de lägsta sedan industriavtalets tillkomst 1997 (se diagram 6.33). Detta bidrog till låga löneökningstakter under 2010 och 2011.

Under hösten 2011 påbörjades en ny avtalsrörelse som totalt berör ca 2,7 miljoner arbetstagare. Industrins löneavtal har i drygt tio

Sammantaget bedöms lönerna i hela ekonomin öka med 3,2 procent 2012 och 3,1 procent 2013, enligt konjunkturlönestatistikens definition (se diagram 6.33 och tabell 6.9). I takt med att arbetsmarknaden förbättras stiger lönerna gradvis snabbare 2014–2016. Lönerna bedöms dock öka något långsammare än det historiska genomsnittet sedan början av 1990-talet. Det beror framför allt på att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är fortsatt lågt 2014, vilket dämpar lönekraven. När hänsyn tas till produktivitetsutvecklingen, prisutvecklingen för företagen (det s.k. förädlingsvärdepriset),

155

PROP. 2011/12:100

vinstutvecklingen och regeringens reformer är bedömningen att lönerna i näringslivet kommer att öka med i genomsnitt knappt 3,6 procent per år 2014–2016. 87

Diagram 6.34 Reallön och nominell lön

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7

 

 

 

 

 

Nominell lön

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

Real lön

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Anm.: Reallön är nominell löneökning enligt nationalräkenskaperna deflaterad med hushållens konsumtionsdeflator.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Tabell 6.9 Löner och inflation

Procentuell förändring. Utfall för 2011, prognos för 2012-2016

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Timlön

 

 

 

 

 

 

KL, hela ekonomin1

2,4

3,2

3,1

3,3

3,7

3,7

KL, näringslivet1

2,6

3,3

3,1

3,3

3,7

3,7

NR, hela ekonomi2

2,6

3,3

3,1

3,3

3,7

3,7

NR, näringslivet2

2,5

3,3

3,1

3,3

3,7

3,7

Inflation

 

 

 

 

 

 

KPI3

3,0

1,2

1,3

1,6

2,5

2,8

KPIF3, 4

1,4

1,0

1,3

1,4

1,7

1,9

Anm.: En utförligare tabell återfinns i tabellsamlingen i bilaga 1.

1Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

2Timlön enligt nationalräkenskaperna.

3Årsgenomsnitt.

4KPI med fast ränta.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.¨

Det låga resursutnyttjandet och den för- hållandevis svaga produktivitetstillväxten medför att ökningstakten av reallönen 2012–2016 bedöms bli marginellt lägre än det historiska genomsnittet sedan början av 1990-talet. Däremot är ökningstakten av reallönen betydligt högre än den var 2006–2011 (se diagram 6.34). Löneutvecklingen mäts både av konjunkturlöne-

87 Bedömningen av löneutvecklingen 2014–2016 utgår ifrån att arbets- kostnaden på sikt bestäms av potentiell produktivitet och av den strukturella utvecklingen av förädlingsvärdepriserna. Under de närmaste åren beaktas även den effekt på lönerna som uppkommer på grund av regeringens reformer.

statistiken och inom nationalräkenskaperna.88 Lönerna enligt nationalräkenskaperna ökade betydligt långsammare än lönerna enligt konjunkturlönestatistiken under 2010 till följd av de s.k. krisavtalen i samband med finans- krisen. År 2011-2016 bedöms dock lönerna enligt konjunkturlönestatistiken och national- räkenskaperna öka i ungefär samma takt.

6.6Inflation och reporänta

Lågt inflationstryck 2012–2013

Inflationen mätt som konsumentprisindex (KPI) var 3,0 procent 2011. Det beror till stor del på att räntorna steg kraftigt 2010 och 2011. Den underliggande inflationen mätt med KPIF, som visar KPI med fast ränta, var 1,4 procent 2011. Det låga inflationstrycket 2011 förklaras av ett lågt resursutnyttjande och att enhetsarbets- kostnaderna utvecklades svagt under 2010 och 2011 (se diagram 6.35).

Under 2012 ökar företagens enhetsarbets- kostnader snabbare än 2010 och 2011 till följd av att löneökningstakten är något högre samtidigt som produktivitetstillväxten dämpas av konjunkturavmattningen. Det låga resurs- utnyttjandet i ekonomin som helhet 2012 medför dock att inflationstrycket förblir lågt. Denna bild stöds av de flesta tillgängliga indikatorer. Bland annat har både hushållens och företagens inflationsförväntningar på 12 månaders sikt sjunkit. Vidare bidrar sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster till att dämpa inflationstrycket 2012. Restaurangpriserna har sänkts under inledningen av 2012 och sammantaget bedöms sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster leda till att inflationen blir ungefär 0,2 procentenheter lägre 2012. Sammantaget bedöms inflationen, mätt som KPI, öka med 1,2 procent 2012. KPIF förväntas stiga med 1,0 procent 2012 (se tabell 6.9).

På grund av den utdragna lågkonjunkturen väntas KPIF öka långsamt 2013 och 2014.

88 Lönemåtten skiljer sig åt genom att olika typer av ersättningar, som bonusersättning, semesterersättning, sjuklön och vissa typer av skattepliktiga förmåner ingår i nationalräkenskapernas lönemått, men inte i konjunkturlönestatistiken.

156

Framför allt på arbetsmarknaden finns det lediga resurser de närmaste åren, vilket dämpar löneutvecklingen. Samtidigt stiger resurs- utnyttjandet inom företagen, med en stark produktivitetstillväxt som följd. Enhetsarbets- kostnaderna utvecklas därför mycket svagt och bidrar till ett lågt underliggande inflationstryck 2013 och 2014.

2015 och 2016 leder stigande resurs- utnyttjande, högre oljepriser, och ökande enhetsarbetskostnader till att KPIF väntas stiga till knappt 2 procent 2016. Inflationen, mätt som KPI, väntas stiga kraftigare 2015 och 2016 på grund av stigande räntor.

Diagram 6.35 Enhetsarbetskostnad, produktivitet och löner

Procentuell förändring

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

Enhetsarbetskostnad

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

Produktivitet

 

 

 

 

 

 

 

Timlön

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Anm.: Samtliga variabler avser näringslivet, timlön enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Tabell 6.10 Svenska räntor och växelkurs

Värde vid respektive års slut. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Reporänta

1,75

1,00

1,50

2,50

3,50

3,50

Statsobligations-

 

 

 

 

 

 

ränta (10-årig)

1,7

2,1

2,8

3,7

4,7

4,7

TCW-index

124

121

119

119

119

119

Källor: Riksbanken, Reuters och egna beräkningar.

I takt med minskad finansiell oro har de svenska fem- och tioåriga statsobligationsräntorna stigit, och var i inledningen av 2012 i nivå med motsvarande räntor i Tyskland och USA. De fem- och tioåriga statsobligationsräntorna bedöms dock vara låga de närmaste åren då de antas följa den internationella utvecklingen med låga obligationsräntor.

Kronan fortsätter att visa större mot- ståndskraft mot inbromsningen i konjunkturen än normalt. En stark svensk ekonomi med ett stort bytesbalansöverskott, sunda offentliga finanser och en hög potentiell tillväxt talar för att kronan stärks ytterligare något de närmaste åren. Kronan, mätt med det handelsviktade TCW- indexet, bedöms appreciera från 124 i slutet av 2011 till 121 i slutet av 2012. Under 2013 stärks kronan ytterligare till 119 och TCW-indexet bedöms ligga kvar på 119 under 2014–2016 (se tabell 6.10).

Lågt inflationstryck möjliggör en expansiv penningpolitik de närmaste åren

Inbromsningen i svensk ekonomi med kraftigt dämpad tillväxt, stigande arbetslöshet och lågt inflationstryck leder till att Riksbanken bedöms sänka reporäntan till 1,0 procent 2012 (se tabell 6.10). I takt med att återhämtningen i svensk ekonomi tar fart och inflationstrycket stiger börjar Riksbanken höja reporäntan under andra halvåret 2013. Reporäntan bedöms nå normala nivåer på 3,5 procent i slutet av 2015, vilket är cirka ett år innan resursutnyttjandet i ekonomin som helhet normaliseras.

6.7Risker och alternativscenarier

Risken för en sämre utveckling dominerar

Osäkerheten är stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och det finns tydliga risker för både en sämre respektive bättre utveckling. Sammantaget bedöms dock riskerna för en sämre utveckling överväga, även om de bedöms ha minskat något sedan budget- propositionen för 2012 beslutades i september 2011.

En risk som avtagit under inledningen av 2012 är oron kring de europeiska bankernas möjlighet att finansiera sig på de finansiella marknaderna. ECB:s åtgärder med bl.a. treåriga lån till låg ränta har påtagligt minskat risken för att de

157

PROP. 2011/12:100

statsfinansiella problemen sprider sig till banksektorn.89

I flertalet euroländer kvarstår emellertid de underliggande problemen med höga skuldnivåer och låg potentiell tillväxt. Det finns en risk att den finanspolitiska konsolideringen inte varaktigt minskar underskotten i de offentliga finanserna och att de negativa effekterna av de nödvändiga finanspolitiska åtstramningarna kan bli större än vad som antas i huvudscenariot. I USA råder dessutom stor osäkerhet om tidpunkten för och omfattningen av framtida finanspolitiska åtstramningar och hur de kommer att påverka ekonomin. Om utvecklingen blir svagare i både euroområdet och USA än vad som antas i huvudscenariot kan det resultera i en betydligt mer utdragen konjunkturuppgång i omvärlden, och därmed i Sverige. I alternativscenario 1 nedan redovisas en mer detaljerad beskrivning av hur en svagare internationell ekonomi skulle påverka Sverige.

Det finns tydliga möjligheter till både en bättre och en sämre utveckling på den svenska arbetsmarknaden. På nedåt sidan finns det en risk att den pågående inbromsningen i svensk ekonomi får större permanenta effekter på arbetsmarknaden. Det skulle i så fall ske genom att grupper som i nuläget står långt ifrån arbetsmarknaden inte kommer in på arbetsmarknaden och att fler personer därför lämnar arbetskraften permanent. Det finns även indikationer på att matchningen på arbets- marknaden har försämrats den senaste tiden. Om det beror på strukturella faktorer kan det resultera i att jämviktsarbetslösheten är högre än vad som antas i huvudscenariot.

Samtidigt är det möjligt att regeringens politik får större positiva effekter på arbetsmarknaden än vad som förutses i prognosen. Syssel- sättningsgraden har ökat i de flesta åldersgrupper och arbetskraften har vuxit starkare än den demografiska utvecklingen, trots det svaga konjunkturläget. Detta indikerar att regeringens reformer har förbättrat arbetsmarknadens funk- tionssätt. I prognosen antas att regeringens politik i stort sett redan har haft fullt genomslag på arbetskraftsdeltagandet. Om deltagandet i arbetskraften under de närmaste åren fortsätter

89 Se vidare fördjupningsrutan EU:s åtgärder och inriktning i hanteringen av den statsfinansiella krisen.

att öka till följd av regeringens reformer kommer det resultera i att sysselsättningen och BNP ökar ännu mer än vad som antas i prognosen, utan att det uppstår överhettningstendenser i ekonomin.

En annan inhemsk risk gäller osäkerheten kring de svenska hushållens sparkvot. Spar- kvoten har varit hög sedan finanskrisen 2008 (se diagram 6.13 i avsnitt 6.2). Sjunkande tillgångs- priser, och ökat försiktighetssparande till följd av oron på de finansiella marknaderna samt rädsla för arbetslöshet tillhör de faktorer som tenderar att leda till en hög sparkvot. I prognosen antas sparkvoten sjunka tillbaka successivt i takt med att konjunkturen förbättras, tillgångspriserna stabiliseras och försiktighetssparandet minskar. Det är dock möjligt att hushållen vill minska sina skulder mer än vad som antas i prognosen. Om den höga sparkvoten kan härledas till ett strukturellt skifte i ekonomin, exempelvis genom att hushållen vill amortera i större utsträckning än vad som skett de senaste 20 åren, skulle det innebära att sparkvoten inte faller tillbaka i samma utsträckning som antas i huvudscenariot. En sådan utveckling skulle innebära en svagare konsumtionstillväxt, lägre BNP-tillväxt och högre arbetslöshet 2013–2016.

En ytterligare osäkerhetsfaktor är utveckl- ingen av produktiviteten. Den genomsnittliga produktivitetstillväxten har varit låg sedan finanskrisen, och det finns en risk att produktiviteten fortsätter att utvecklas svagare än bedömningen i prognosen. Detta skulle exempelvis kunna ske genom en struktur- omvandling, där sammansättningen av branscher i näringslivet ändras mot mindre produktiva sektorer i större utsträckning än vad som förutses i huvudscenariot. Det är även möjligt att den starka ökningen av sysselsättningen bidrar till att produktiviteten dämpas mer än vad som antas i huvudscenariot. Samtidigt finns faktorer som talar för att produktiviteten kan öka mer än vad som antas i prognosen. Exempelvis är investeringsnivån ännu inte tillbaka på 2007 års nivå. Om svenska företag visar sig ha ett uppdämt behov av att investera skulle det resultera i att de börjar investera tidigare och i större omfattning än vad som antas i prognosen, med högre produktivitet och BNP-tillväxt som följd de kommande åren. I alternativscenario 2 redovisas en mer detaljerad analys av hur en högre produktivitet skulle påverka den svenska ekonomins utveckling.

158

Alternativscenario 1: Svagare utveckling av den internationella ekonomin

I detta alternativscenario analyseras hur svensk ekonomi skulle påverkas av en svagare utveckling av Sveriges exportmarknad 2013– 2014 än vad som antas i huvudscenariot.90

Tabell 6.11 Alternativscenario 1: Svagare internationell efterfrågan

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

 

2012

2013

2014

2015

2016

BNP

0,4

2,1

2,8

4,4

3,6

 

(0,4)

(3,3)

(3,7)

(3,6)

(3,2)

 

 

 

 

 

 

Konsumtion

1,5

3,7

3,6

2,9

3,1

 

(1,5)

(3,6)

(3,7)

(3,4)

(3,2)

 

 

 

 

 

 

Export

0,3

2,8

4,2

8,5

7,9

 

(0,3)

(6,3)

(7,2)

(6,9)

(6,3)

 

 

 

 

 

 

Sysselsättning1

-0,2

0,0

0,5

1,5

1,1

 

(-0,1)

(0,3)

(1,4)

(1,7)

(0,8)

 

 

 

 

 

 

Arbetslöshet1,2

7,9

8,0

8,1

7,1

6,4

 

(7,8)

(7,7)

(6,9)

(5,7)

(5,2)

 

 

 

 

 

 

BNP-gap3

-2,7

-3,2

-2,8

-1,6

-0,9

 

(-2,7)

(-2,1)

(-0,9)

(-0,4)

(-0,0)

 

 

 

 

 

 

Reporänta4

0,75

0,25

0,25

1,00

2,25

 

(1,00)

(1,50)

(2,50)

(3,50)

(3,50)

 

 

 

 

 

 

Timlön5

3,1

2,6

2,2

2,5

2,7

 

(3,3)

(3,1)

(3,3)

(3,7)

(3,7)

 

 

 

 

 

 

KPIF6

0,7

0,7

0,6

0,8

1,2

 

(1,0)

(1,3)

(1,4)

(1,7)

(1,9)

 

 

 

 

 

 

Finansiellt sparande7

-0,3

0,1

1,0

2,4

3,0

 

(-0,3)

0,3

(1,6)

(3,0)

(3,7)

115-74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Slutkurs.

5Timlön enligt nationalräkenskaperna.

6Årsgenomsnitt.

7Den offentliga sektorns sparande i procent av BNP. Källa: Egna beräkningar.

Alternativscenariot bygger på tre antaganden. För det första antas världsmarknadsefterfrågan öka långsammare 2013 och 2014 än i huvudscenariot. För det andra antas en stark svensk ekonomi jämfört med omvärlden resultera i att kronan apprecierar med 3 procent mer per år 2013 och 2014. För det tredje möter

90 De redovisade effekterna i alternativscenarierna är framtagna med hjälp av makromodellen KIMOD. Se Working paper No 2009:111 från Konjunkturinstitutet.

PROP. 2011/12:100

svenska banker, till följd av en utdragen lågkonjunktur och fortsatt finansiell oro i omvärlden, högre finansieringskostnader, vilket antas ge högre bolånespreadar.

I detta alternativscenario bidrar både en lägre världsmarknadsefterfrågan och en växelkurs- appreciering till en svagare exportutveckling 2013 och 2014 (se tabell 6.11). Exporttillväxten blir 3,5 respektive 3,0 procentenheter svagare än bedömningarna i huvudscenariot för 2013 och 2014. I samband med att växelkursen deprecierar och världsmarknadstillväxten ökar, växer exporten snabbare 2015 och 2016. Exportnivån blir dock lägre i slutet av prognosperioden i detta alternativscenario än i prognosen.

Den svagare exportutvecklingen medför att resursutnyttjandet i ekonomin som helhet minskar. BNP-gapet faller till -3,2 procent 2013 jämfört med en minskning i BNP-gapet under 2013 till -2,1 procent i huvudscenariot. Till följd av det låga resursutnyttjandet är inflationen låg under hela prognosperioden. Penningpolitiken blir således mer expansiv och Riksbanken sänker reporäntan till 0,25 procent 2013. Reporäntan höjs inte förrän 2015 då BNP-tillväxten utvecklas starkare än trend och BNP-gapet minskar.

Den låga räntan bidrar positivt till fasta bruttoinvesteringar. Den svagare produktionen medför dock att investeringarna sammantaget utvecklas svagare 2014 och 2015. Eftersom bolåne-spreadarna är högre än i huvudscenariot får den låga reporäntan ingen stor positiv effekt på hushållens konsumtion. Vidare dämpas hus- hållens konsumtion av den svagare arbets- marknadsutvecklingen. Samtidigt bidrar en lägre inflation i konsumentpriserna till att hushållens reala disponibla inkomster och därmed även konsumtionen endast utvecklas marginellt svagare än i huvudscenariot 2013–2016.

Den svagare efterfrågan leder till att både arbetade timmar och produktiviteten blir lägre 2013. Fallet i arbetade timmar beror både på en lägre sysselsättning och på en lägre medel- arbetstid 2013. Utvecklingen i sysselsättningen blir fortsatt svag 2014–2016, vilket innebär att arbetslösheten blir högre för hela prognos- perioden. Arbetslösheten blir som högst 8,1 procent 2014, men sjunker sedan till 6,4 procent 2016.

159

PROP. 2011/12:100

Diagram 6.36 BNP

Procentuell förändring

7

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

Alternativscenario 1

 

1

 

 

 

 

Huvudscenario

 

 

 

 

 

Alternativscenario 2

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

Färre arbetade timmar leder till en lägre löne- summeutveckling, vilket i sin tur ger lägre inkomstskatter och arbetsgivaravgifter. Även mervärdesskatteintäkterna blir lägre till följd av lägre konsumtion i löpande priser. Sammantaget blir den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP i genomsnitt 0,5 procentenheter lägre per år 2013–2016 jämfört med huvudscenariot.

Diagram 6.37 Arbetslöshet

Procent av arbetskraften

10

 

 

 

 

 

 

9

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

7

 

 

 

 

 

 

6

 

Alternativscenario 1

 

 

 

 

 

Huvudscenario

 

 

 

 

5

 

Alternativscenario 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

En svagare världsekonomi skulle innebära en mer utdragen lågkonjunktur i Sverige de närmaste åren (se diagram 6.36 och 6.37). BNP- tillväxten blir 1,2 respektive 0,9 procentenheter lägre 2013 och 2014, framför allt till följd av den svaga exportutvecklingen. I takt med att omvärldsefterfrågan tar fart ökar BNP snabbt 2015 och 2016. BNP-gapet förblir dock negativt i slutet av 2016.

Alternativscenario 2: Högre potentiell produktivitetstillväxt i näringslivet

Produktivitetsutvecklingen i näringslivet har varierat mycket historiskt sett och är således svår att prognostisera. I genomsnitt ökade produktiviteten i näringslivet med ca 2,3 procent per år 1981–2011. Utvecklingen var dock betydligt starkare 1993–2006 då den i genomsnitt ökade med 3,5 procent per år. I huvudscenariot bedöms potentiell produktivitet växa svagare med ett genomsnitt på 2,1 procent per år 2012–2016.

Tabell 6.12 Alternativscenario 2: Högre potentiell produktivitet

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

 

2012

2013

2014

2015

2016

BNP

0,5

3,9

4,5

4,2

3,6

 

(0,4)

(3,3)

(3,7)

(3,6)

(3,2)

 

 

 

 

 

 

Konsumtion

1,6

4,0

4,3

3,9

3,8

 

(1,5)

(3,6)

(3,7)

(3,4)

(3,2)

 

 

 

 

 

 

Investeringar

2,0

7,7

10,6

8,9

6,3

 

(1,4)

(5,3)

(8,1)

(7,9)

(6,6)

 

 

 

 

 

 

Export

0,5

6,9

7,9

7,5

6,7

 

(0,3)

(6,3)

(7,2)

(6,9)

(6,3)

 

 

 

 

 

 

Sysselsättning1

-0,1

0,3

1,5

1,9

0,9

 

(-0,1)

(0,3)

(1,4)

(1,7)

(0,8)

 

 

 

 

 

 

Arbetslöshet1,2

7,8

7,7

6,8

5,3

4,8

 

(7,8)

(7,7)

(6,9)

(5,7)

(5,2)

 

 

 

 

 

 

BNP-gap3

-3,0

-2,2

-0,7

0,0

0,3

 

(-2,7)

(-2,1)

(-0,9)

(-0,4)

(-0,0)

 

 

 

 

 

 

Reporänta4

1,00

1,75

2,75

4,00

4,00

 

(1,00)

(1,50)

(2,50)

(3,50)

(3,50)

 

 

 

 

 

 

Timlön5

3,4

3,6

4,0

4,4

4,5

 

(3,3)

(3,1)

(3,3)

(3,7)

(3,7)

 

 

 

 

 

 

KPIF6

0,9

1,3

1,4

1,8

2,0

 

(1,0)

(1,3)

(1,4)

(1,7)

(1,9)

 

 

 

 

 

 

Finansiellt sparande7

-0,3

0,4

1,7

3,3

4,0

 

(-0,3)

(0,3)

(1,6)

(3,0)

(3,7)

115-74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Slutkurs.

5Timlön enligt nationalräkenskaperna.

6Årsgenomsnitt.

7Den offentliga sektorns sparande i procent av BNP. Källa: Egna beräkningar.

160

I detta alternativscenario analyseras effekterna på Sveriges ekonomi av en genomsnittlig potentiell produktivitetsutveckling i näringslivet på 2,6 procent per år 2012–2016.91 Den högre produktiviteten kan bero på ett strukturellt skifte mot mer produktiva marknader och/eller innovationer inom givna marknader. Det kan även bero på att produktiviteten hos nya deltagare på arbetsmarknaden är högre än vad som antas i huvudscenariot. Vidare antas att den ökade potentiella produktiviteten bidrar till större konkurrenskraft på exportmarknaden, vilket resulterar i att Sverige inte tappar exportmarknadsandelar.

Den högre potentiella produktiviteten i näringslivet innebär att en högre nivå på kapitalstocken kan öka företagens vinster. Detta höjer investeringsnivån 2012–2016 vilket leder till att investeringarna växer med i genomsnitt 7,1 procent 2012–2016, jämfört med 5,9 procent i huvudscenariot. Vidare blir exporttillväxten starkare till följd av att exportföretagen inte tappar marknadsandelar och har en högre produktionskapacitet jämfört med prognosen.

Den högre produktiviteten leder till att reallönen ökar snabbare, vilket i sin tur bidrar till att konsumtionen växer starkt med 4,0 procent i genomsnitt per år 2013–2016 jämfört med 3,5 procent per år i huvudscenariot. Den starkare efterfrågan leder till en bättre arbetsmarknads- utveckling under slutet av prognosperioden. Arbetslösheten sjunker under sin jämviktsnivå på 5,1 procent till 4,8 procent 2016. KPIF- inflationen är i stort sett oförändrad jämfört med huvudscenariot då marginellt högre enhets- arbetskostnader till stor del motverkas av en starkare växelkurs. Penningpolitiken blir dock något stramare och reporäntan höjs till 4,0 procent 2015.

En högre privat konsumtion leder till högre mervärdesskatteintäkter, och en starkare löne- summetillväxt ger högre intäkter från skatt på arbete. Vidare blir bolagsskatteintäkterna högre än i huvudscenariot. Den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP blir därför i genomsnitt 0,2 procentenheter högre per år 2013–2016.

PROP. 2011/12:100

Sammantaget växer BNP med i genomsnitt 4,1 procent per år 2013–2016 jämfört med 3,5 procent per år i genomsnitt under samma period i prognosen. Eftersom även potentiell BNP är högre i alternativscenariot kan faktisk BNP växa mer än i huvudscenariot utan att det leder ett ansträngt resursutnyttjande och överhettning i svensk ekonomi. Resursutnyttjandet i ekonomin som helhet, mätt med BNP-gapet, är därför i detta alternativscenario endast marginellt positivt 2016.

6.8Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2012

BNP-tillväxten för helåret 2011 blev marginellt svagare än prognosen i budgetpropositionen för 2012 (se tabell 6.13) som beslutades i september 2011. Inbromsningen i svensk ekonomi under slutet av 2011 blev kraftigare än vad som förutsågs då exporten föll mer än väntat. Även investeringarna ökade långsammare än väntat samtidigt som hushållens konsumtion och offentlig konsumtion ökade något snabbare. Sammantaget var dock den säsongsrensade nivån på BNP i fasta priser marginellt högre 2011 än i prognosen för budgetpropositionen för 2012 eftersom Statistiska centralbyrån har reviderat upp BNP för 2009 och 2010.

Antalet arbetade timmar ökade väsentligt snabbare 2011 än prognosen i budget- propositionen för 2012. Detta förklaras till stor del av Statistiska centralbyråns revideringar av timutvecklingen 2010 och 2011 (se fördjup- ningsrutan Nulägesbedömning av resursut- nyttjandet). Däremot var prognoserna för sysselsättningstillväxten och arbetslöshetsnivån i linje med utfallet. Den starkare utvecklingen av antalet arbetade timmar innebär att de lediga resurserna bedöms ha varit lägre 2011 än bedömningen i budgetpropositionen för 2012, både på arbetsmarknaden och i ekonomin som helhet. BNP-gapet bedöms ha varit -1,0 procent 2011 jämfört med -2,2 procent i prognosen i budget-propositionen för 2012.

91 De redovisade effekterna i alternativscenariot är framtagna med hjälp av makromodellen KIMOD.

161

PROP. 2011/12:100

Tabell 6.13 Regeringens prognoser i 2012 års ekonomiska vårproposition och i budgetpropositionen för 2012

Årlig procentuell förändring

Prognos enligt budgetpropositionen för 2012 inom parentes

 

2011

2012

2013

2014

2015

BNP

3,9

0,4

3,3

3,7

3,6

 

(4,1)

(1,3)

(3,5)

(3,9)

(3,7)

Arbetade timmar

2,3

-0,3

0,5

1,6

1,5

 

(1,5)

(0,2)

(0,9)

(2,0)

(1,9)

Sysselsättning1

2,1

-0,1

0,3

1,4

1,7

 

(2,2)

(0,0)

(0,4)

(1,6)

(1,8)

Arbetslöshet1, 2

7,5

7,8

7,7

6,9

5,7

 

(7,5)

(7,8)

(7,7)

(6,6)

(5,5)

BNP-gap3

-1,0

-2,7

-2,1

-0,9

-0,4

 

(-2,2)

(-3,6)

(-2,9)

(-1,6)

(-0,9)

Reporänta4

1,8

1,0

1,5

2,5

3,5

 

(2,0)

(1,5)

(2,0)

(3,0)

(3,5)

Timlön5

2,4

3,2

3,1

3,3

3,7

 

(2,7)

(2,9)

(3,1)

(3,3)

(3,3)

KPI6

3,0

1,2

1,3

1,6

2,5

 

(3,0)

(1,2)

(1,8)

(2,6)

(2,5)

KPIF6

1,4

1,0

1,3

1,4

1,7

 

(1,4)

(0,9)

(1,4)

(1,7)

(1,8)

115–74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Slutkurs.

5Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

6Årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Inflationen 2011, mätt både som KPI och KPIF, var helt enligt prognosen i budget-propositionen för 2012. Däremot ökade lönerna enligt konjunkturlönestatistiken något mindre än väntat 2011.

BNP-tillväxten 2012 väntas bli 0,4 procent jämfört med 1,3 procent i budgetpropositionen för 2012. Exporten väntas växa betydligt långsammare, bl.a. till följd av att tillväxtut- sikterna för euroområdet har reviderats ned. Även investeringarna väntas öka betydligt mindre 2012. År 2013–2015 bedöms BNP- tillväxten bli i stort sett densamma som i prognosen i budgetpropositionen för 2012.

I syfte att möta den svagare efterfrågan 2012 väntas företagen dra ner på antalet arbetade timmar bland de anställda. Det leder till att antalet arbetade timmar faller i år. Eftersom resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är högre i utgångsläget, ökar antalet arbetade timmar långsammare 2013–2015. Sysselsättningen och arbetslösheten utvecklas 2012–2015 däremot i

linje med prognosen i budgetpropositionen för 2012.

Reporäntan sänks något mer och snabbare än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2012. Den lägre styrräntan i kombination med ett lågt underliggande inflationstryck, bl.a. i form av låga enhetsarbetskostnader, innebär att inflationen mätt som KPI bedöms öka långsammare 2013 och 2014. Lönerna förväntas däremot öka något snabbare 2012 jämfört med budgetpropositionen för 2012 till följd av att industriavtalet blev högre än väntat.

Den förändrade bilden av resursutnyttjandet 2011 innebär att resursutnyttjandet blir högre även 2012–2015. BNP-gapet är dock fortsatt negativt under hela perioden.

162

Sverige och obalansförfarandet

Europeiska kommissionen publicerade den 14 februari en första rapport om potentiella makroekonomiska obalanser i medlems- länderna.92 Rapporten innehåller 10 huvudsakliga och 18 komplementära indikatorer. Avsikten med att beräkna dessa indikatorer är att få tidig information om händelseutvecklingen. Indikatorerna ska varken betraktas som politiska mål eller styrmedel; deras indikation ska kompletteras med en djupgående ekonomisk bedömning av det enskilda landets där övrig relevant information beaktas. Först i detta skede är det möjligt att avgöra om någon obalans föreligger.

Med anledning av att tröskelvärden passerats för fyra av de huvudsakliga indikatorerna har Sverige blivit föremål för en djupgranskning. Detta gäller snittvärden med slutår 2010 med avseende på högt bytesbalansöverskott, sjunkande exportmarknadsandelar i världen, stigande bostadspriser, samt hög privat skuldsättning.

Sverige har ett stort överskott i bytesbalansen. Underskott är betydligt mer problematiska än överskott (jfr prop. 2010/11:100). Med en i grunden sund ekonomi med stabila och hållbara offentliga finanser är inte ett överskott i bytesbalansen ett problem.

Bostadspriserna i Sverige har stigit snabbt de senaste 15 åren. En studie som Riksbanken publicerade 2011 indikerade exempelvis att stigande huspriser i stor mån kan förklaras av högre disponibla inkomster, större förmögen- heter och lägre räntor.93

Bostadsprisernas utveckling är en central komponent i hushållens skuldsättning. Svenska hushåll har ökat sin belåning under flera år och nivån på skuldsättningen är hög. Det bör dock noteras att skulden som andel av hushållens disponibla inkomst i princip slutade växa under 2011, och att räntornas andel av den disponibla inkomsten ligger nära det historiska genom- snittet. Finansinspektionen har nyligen gjort en studie som indikerar att svenska hushåll står väl rustade att hantera sina lån även om bostads-

PROP. 2011/12:100

priserna stiger ytterligare eller räntekostnaderna ökar. Samtidigt är utvecklingen av hushållens skuldsättning något som regeringen följer noga. Åtgärder som dämpar hushållens skuldsättning har redan införts, bl.a. ett bolånetak. Dessutom införs högre kapitaltäckningsregler för banker som minskar risken i deras kreditgivning.

Sveriges exportmarknadsandelar i världen har sjunkit. Detta sammanfaller med hög BNP- tillväxt i utvecklingsländer och en snabbt ökande världshandel. Även om exportmarknads- andelarna har sjunkit har tillväxttakten i svensk export varit hög och bytesbalansen har visat överskott sedan slutet av 1990-talet. Sverige har dessutom stora framgångsrika företag som även har verksamheter utanför Sverige, vilket inte det av kommissionen använda måttet fångar upp. Även EU som helhet har minskat sina export- andelar under finanskrisen.

92Alert Mechanism Report.

93Riksbankens utredning om risker på den svenska bostadsmarknaden, Sveriges Riksbank, april 2011.

163

7 Inkomster

PROP. 2011/12:100

7 Inkomster

Sammanfattning

Det dämpade konjunkturläget medför att skatteintäkterna ökar svagt 2012. Framför allt är det intäkterna från skatt på kapital och skatt på konsumtion som bedöms öka måttligt.

År 2013–2016 väntas skatteintäkterna öka snabbare igen, i takt med att

konjunkturläget

stärks.

Samtliga

skattebaser;

arbete,

kapital

och

konsumtion, bidrar till att skatteintäkterna ökar allt starkare.

7.1Den offentliga sektorns skatteintäkter

Svensk ekonomi bromsade in kraftigt under slutet av 2011. Tillväxten förväntas bli låg 2012, med stigande arbetslöshet som följd. Sysselsätt- ningen och antalet arbetade timmar väntas ut- veckla svagt både 2012 och 2013. Även privat konsumtion, liksom investeringarna, bedöms öka långsamt under 2012, till följd av det däm- pade konjunkturläget (se vidare avsnitt 6).

De totala skatteintäkterna bedöms ha ökat relativt måttligt 2011, trots att konjunkturav- mattningen påverkade arbetsmarknaden först mot slutet av året. Det beror i huvudsak på att intäkterna från skatt på konsumtion ökade lång- samt, till följd av den återhållna privata kon- sumtionen, samt även att intäkterna från skatt på kapital krympte till följd av den finansiella oron under 2011. Det dämpade konjunkturläget

framöver innebär att skatteintäkterna ökar lång- samt även 2012 (se diagram 7.1). Även detta år är det framför allt intäkterna från skatt på kapital och skatt på konsumtion som bedöms öka svagt. I takt med att konjunkturen successivt förstärks, ökar skatteintäkterna snabbare för varje år, fram till 2016 då ökningstakten dämpas något. Samt- liga skattebaser; arbete, kapital och konsumtion, bidrar till att skatteintäkterna ökar allt snabbare 2013–2016.

Diagram 7.1 Totala skatteintäkter

Årlig förändring i procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Miljarder kronor

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2500

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1500

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1000

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

Årlig förändring, i procent

 

 

 

 

 

 

 

500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Miljarder kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

De totala skatteintäkterna har reviderats upp 2010–2013 med 3–6 miljarder kronor jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2012 (se tabell 7.1). Det är intäkterna från skatt på ar- bete som har reviderats upp, huvudsakligen till följd av att de utbetalda lönerna 2011 blev vä- sentligt högre än förväntat. Högre inkomst- och avtalspensioner bidrar också till de högre intäk- terna. För 2014 och 2015 har de totala intäkterna reviderats ned med 3–4 miljarder kronor. De högre intäkterna från skatt på arbete motverkas

167

PROP. 2011/12:100

dessa år av att intäkterna från mervärdesskatten har reviderats ned. Revideringen beror till stor del på lägre investeringar och en ändrad sammansättning av privat konsumtion.

Tabell 7.1 Totala skatteintäkter jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2012

Miljarder kronor

 

Prognos

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Skatt på arbete

0

12

9

7

3

9

Skatt på kapital

3

-5

-4

-1

0

-1

Skatt på konsumtion

0

0

-1

-3

-7

-11

Övriga skatter

0

0

0

0

0

0

 

 

 

 

 

 

 

Totala skatteintäkter

3

6

3

3

-4

-3

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

I tabell 7.2 finns en sammanställning av de be- räknade effekterna av regeländringarna på skat- teområdet mellan 2010 och 2016. I tabellen visas den årligt tillkommande intäktsförändringen till följd av ändrade skatteregler.

Tabell 7.2 Bruttoeffekter av ändrade skatte- och avgiftsregler

Miljarder kronor i förhållande till föregående år

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Skatt på arbete

-14

-8

0

0

0

0

0

Skatt på kapital

1

2

2

-5

1

0

0

Skatt på konsumtion

0

0

-5

3

0

1

0

Övriga skatter

0

-1

0

0

0

0

0

 

 

 

 

 

 

 

 

Totala skatteintäkter

-13

-7

-3

-2

1

2

0

Anm.: Beloppen är periodiserade bruttoeffekter, dvs. de anger storleken på den initiala skatteändringen. Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källa: Egna beräkningar.

Ändrade skatteregler beräknas sänka skattein- täkterna med ca 3 miljarder kronor 2012. Intäk- terna från skatt på konsumtion bedöms bli 5,4 miljarder kronor lägre till följd av den sänkta mervärdesskatten på restaurang- och catering- tjänster. Intäkterna från skatt på kapital beräknas bli högre 2012 till följd av den införda schablon- beskattningen av andelsägare i fonder och infö- randet av investeringssparkonton. De ändrade reglerna för beskattning av investeringsfonder medför att skatteintäkterna från skatt på kapital beräknas bli lägre 2013.

I tabell 7.10 finns en mer detaljerad uppställ- ning av bruttoeffekterna av regeländringarna på skatteområdet 2007–2016.

Arbetsmarknaden är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas

Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som uppvisar störst variation mel- lan åren. Det är också för dessa skatter som pro- gnososäkerheten normalt är störst på kort sikt. På några års sikt är det emellertid utvecklingen på arbetsmarknaden som är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas, eftersom ca 60 procent av intäkterna utgörs av skatt på ar- betsinkomster.

För att illustrera känsligheten hos beräkning- arna av skatteintäkterna kan nämnas att en ök- ning av antal arbetade timmar med 1 procent ökar skatteintäkterna från skatt på arbete med ca 10 miljarder kronor. En ökning av hushållens konsumtion med 1 procent (och med bibehållen sammansättning) ökar mervärdesskatteintäk- terna med drygt 1,5 miljarder kronor.

7.1.1Skatt på arbete

Skatt på arbete kan delas in i direkta och indi- rekta skatter. De direkta skatterna består av kommunal och statlig inkomstskatt, allmän pensionsavgift, skattereduktioner samt artist- skatt. De indirekta skatterna på arbete består av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Intäkterna från skatt på arbete beräknas uppgå till 59 pro- cent av de totala skatteintäkterna 2012.

Intäkterna från skatt på arbete väntas öka från 909 till 1 128 miljarder kronor mellan 2011 och 2016 (se tabell 7.3).

Tabell 7.3 Skatt på arbete

Miljarder kronor om inte annat anges

 

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Aktuell beräkning

874

909

937

975

1 022

1 076

1 128

 

 

 

 

 

 

 

 

Utveckling (%)

0,8

4,0

3,1

4,0

4,8

5,3

4,8

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Tillväxten i lönesumman bromsar in

Utbetalda löner, dvs. lönesumman, utgör drygt 70 procent av underlaget för skatt på arbete. Det innebär att förändringen av antalet arbetade timmar och timlönen är av störst betydelse för utvecklingen av skatteintäkterna. Resterande del

168

av skatteunderlaget består av skattepliktiga transfereringar till hushållen.

År 2011 växte lönesumman med 5,6 procent (se diagram 7.2), men till följd av den tillfälliga konjunkturavmattningen väntas lönesummans tillväxt växla ned till 2,9 procent 2012. Återsto- den av prognosperioden (2013–2016) växer lö- nesumman med i genomsnitt 4,6 procent årligen.

Skillnaden i ökningen av lönesumman mellan de olika åren under prognosperioden beror främst på skillnaden i utvecklingen av antalet ar- betade timmar (se diagram 7.2). Antalet arbetade timmar beräknas minska med 0,3 procent 2012. År 2013–2016 ökar antalet arbetade timmar med i genomsnitt 1,1 procent per år. År 2012–2016 beräknas timlönen öka med i genomsnitt 3,4 procent per år (se vidare avsnitt 6).

Diagram 7.2 Arbetade timmar, timlön och lönesumma

Årlig procentuell förändring

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

Arbetade timmar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-3

 

 

 

 

 

Timlön

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lönesumma

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Anm.: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Transfereringarna till hushållen ökar igen 2012

Prognosen för transfereringarna till hushållen baseras dels på utvecklingen av antalet pension- ärer, sjukskrivna och arbetslösa, dels på löne- och prisutvecklingen, eftersom de flesta ersätt- ningarna är kopplade till inkomst- och prisbas- belopp.

Transfereringarna till hushållen väntas öka nå- got som andel av skatteunderlaget 2012 (se dia- gram 7.3). Den ökade andelen förklaras dels av de försämrade arbetsmarknadsutsikterna, vilket ökar de arbetsmarknadsrelaterade ersättningarna, dels av att pensionerna ökar starkt i förhållande till lönesumman 2012. För 2013 väntas transfere- ringarnas andel vara oförändrad. År 2014–2016 minskar andelen något, framför allt till följd av att läget på arbetsmarknaden åter förbättras och

PROP. 2011/12:100

att pensionerna väntas växa något långsammare än lönesumman 2014 och 2015 (se vidare avsnitt 8).

Diagram 7.3 Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på arbete

Procent

35

33 Arbetsmarknadsersättningar

Sjukpenning mm

31

Pensioner

 

29

27

25

23

21

19

17

15

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Kommunal inkomstskatt

Intäkterna från kommunal inkomstskatt väntas öka från 541 till 667 miljarder kronor mellan 2011 och 2016 (se tabell 7.5). År 2011 och 2012 beräknas det kommunala skatteunderlaget öka med 3,5 respektive 3,4 procent (se tabell 7.4). Den underliggande utvecklingen av skatteun- derlaget, dvs. utvecklingen justerad för regeländ- ringar, bedöms 2011 och 2012 uppgå till 4,9 re- spektive 3,2 procent. År 2013–2016 ökar kom- munernas skatteunderlag med i genomsnitt 4,4 procent per år.

Tabell 7.4 Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag

Årlig procentuell förändring

 

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Faktisk utveckling

2,2

3,5

3,4

3,8

4,3

4,9

4,7

Underliggande

 

 

 

 

 

 

 

utveckling

2,8

4,9

3,2

3,8

4,3

4,9

4,7

Anm.: Den underliggande utvecklingen av skatteunderlaget är utvecklingen justerad för regeländringar.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

169

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.5 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget

Miljarder kronor

 

Utfall

Utfall

Utfall

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

Inkomstår

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Skatt på arbete

873,6

909,0

867,1

873,9

908,7

937,3

974,8

1 021,9

1 076,3

1 128,0

Direkta skatter

483,0

497,5

475,7

474,7

490,5

508,4

530,0

554,8

584,7

613,3

Kommunal inkomstskatt

479,1

503,4

511,1

522,9

541,3

560,5

582,0

607,2

636,9

667,0

Statlig inkomstskatt

44,8

48,0

40,1

42,5

45,1

45,3

47,0

49,2

52,0

53,8

Allmän pensionsavgift

81,1

85,2

86,8

89,2

93,7

96,9

100,1

104,7

109,7

114,7

Skattereduktioner m.m.

-122,0

-139,2

-162,5

-179,9

-189,6

-194,4

-199,2

-206,3

-214,0

-222,2

Artistskatt

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Indirekta skatter

390,6

411,5

391,4

399,2

418,2

429,0

444,7

467,1

491,6

514,7

Arbetsgivaravgifter

382,1

404,1

392,4

403,9

428,1

437,9

454,0

476,6

501,5

524,9

Egenavgifter

11,8

12,2

11,6

12,2

13,5

14,0

14,5

15,4

16,3

17,1

Särskild löneskatt

30,2

32,6

32,5

33,1

34,2

35,9

37,2

39,0

40,9

42,8

Nedsättningar

-10,5

-13,4

-20,6

-24,6

-29,7

-30,0

-31,0

-32,4

-34,0

-35,4

Skatt på tjänstegruppliv

0,9

1,2

0,9

1,1

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

Avgifter till premiepensionssystemet

-23,9

-25,1

-25,4

-26,4

-28,9

-29,7

-30,9

-32,4

-34,1

-35,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skatt på kapital

208,7

163,5

160,2

191,5

187,0

188,1

194,2

210,5

224,3

239,3

Skatt på kapital, hushåll

49,7

26,3

24,9

34,5

23,8

29,0

26,8

29,5

29,6

28,7

Skatt på företagsvinster

104,6

83,0

86,5

106,6

111,4

109,0

116,9

125,5

132,5

140,1

Avkastningsskatt

12,8

15,2

12,3

11,9

11,5

10,2

8,6

12,4

18,1

25,2

Fastighetsskatt och fastighetsavgift

25,9

24,0

25,3

26,4

27,7

28,8

30,2

30,6

30,9

31,4

Stämpelskatt

9,4

9,4

8,1

9,0

8,0

8,1

8,4

8,8

9,2

9,7

Kupongskatt m.m.

6,3

5,5

3,1

3,1

4,6

3,0

3,4

3,7

4,0

4,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skatt på konsumtion och insatsvaror

399,0

418,7

422,9

449,6

456,3

460,8

479,4

498,3

520,9

537,6

Mervärdesskatt

284,8

300,3

301,5

324,6

333,0

335,5

350,1

367,3

386,2

400,5

Skatt på tobak

9,7

9,9

10,6

10,6

11,9

11,6

11,7

11,8

12,1

12,5

Skatt på etylalkohol

4,2

4,2

4,4

4,3

4,3

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

Skatt på vin m.m.

4,0

4,1

4,4

4,6

4,7

4,7

4,7

4,7

4,8

4,8

Skatt på öl

2,8

3,1

3,3

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

Energiskatt

38,2

38,8

40,1

41,2

40,6

41,6

42,5

43,0

43,5

44,0

Koldioxidskatt

25,1

25,7

26,1

27,3

25,4

26,4

26,4

26,6

28,2

27,4

Övriga skatter på energi och miljö

4,7

5,1

4,1

4,7

4,5

4,7

6,2

6,1

6,2

6,2

Skatt på vägtrafik

13,1

16,0

16,4

16,4

15,7

16,0

17,3

17,7

18,2

20,0

Skatt på import

5,9

5,9

5,2

5,7

5,7

5,6

6,1

6,6

7,1

7,7

Övriga skatter

6,5

5,6

6,7

7,1

7,4

7,3

7,2

7,2

7,2

7,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Restförda och övriga skatter

-0,8

-3,3

-4,2

2,1

4,1

4,4

4,7

4,8

4,9

4,9

Restförda skatter

-7,6

-8,2

-7,8

-5,7

-6,3

-5,7

-5,7

-5,7

-5,7

-5,7

Övriga skatter

6,8

4,8

3,6

7,8

10,4

10,1

10,4

10,5

10,6

10,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Totala skatteintäkter

1 480,5

1 487,8

1 446,0

1 517,1

1 556,1

1 590,7

1 653,1

1 735,5

1 826,4

1 909,9

Avgår, EU-skatter

-7,3

-7,3

-6,8

-7,1

-7,2

-7,2

-7,7

-8,3

-8,9

-9,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Offentliga sektorns skatteintäkter

1 473,2

1 480,5

1 439,2

1 510,0

1 548,8

1 583,5

1 645,4

1 727,2

1 817,5

1 900,4

Avgår, kommunala skatteintäkter

-479,1

-515,5

-524,8

-537,0

-555,7

-575,9

-597,8

-623,3

-653,2

-683,6

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet

-168,9

-178,1

-178,8

-183,5

-195,4

-199,9

-207,2

-217,1

-227,9

-238,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Statens skatteintäkter

825,2

786,9

735,6

789,6

797,7

807,6

840,4

886,8

936,4

978,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

170

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.5 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget forts.

Miljarder kronor

 

 

Utfall

Utfall

Utfall

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

Inkomstår

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Statens skatteintäkter

825,2

786,9

735,6

789,6

797,7

807,6

840,4

886,8

936,4

978,2

Periodiseringar

-9,7

21,8

-29,8

-10,1

42,3

11,7

-3,5

7,0

2,4

6,6

Uppbördsförskjutningar

-2,0

36,3

-2,6

-10,6

23,9

4,5

6,8

8,4

-1,1

2,4

Betalningsförskjutningar

-6,5

-15,6

-22,7

-1,1

14,9

5,0

-12,5

-3,5

1,3

2,0

varav kommuner och landsting

9,0

-4,2

-22,1

13,3

31,2

-0,8

-12,6

-6,3

0,4

0,5

varav ålderspensionssystemet

1,5

-0,7

-1,3

2,9

0,9

-0,2

0,0

0,8

0,9

0,9

varav privat sektor

-14,5

-8,1

-4,7

-16,3

-16,9

6,0

0,1

1,9

0,1

-0,7

varav kyrkosektorn

0,4

0,5

-0,3

-1,1

-0,2

0,0

0,0

-0,1

-0,1

1,3

varav EU

-2,9

-3,1

5,7

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Anstånd

-1,2

1,1

-4,6

1,6

3,4

2,2

2,2

2,2

2,2

2,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Statens skatteinkomster

815,5

808,7

705,8

779,5

840,0

819,3

836,9

893,8

938,8

984,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övriga inkomster

48,2

92,6

3,8

0,0

32,4

16,7

11,7

7,7

8,0

7,3

2000

Inkomster av statens verksamhet

66,5

53,0

48,1

41,8

55,3

52,6

48,1

45,7

48,4

48,9

3000

Inkomster av försåld egendom

18,0

76,5

0,1

0,2

23,1

15,0

15,0

15,0

15,0

15,0

4000

Återbetalning av lån

2,0

1,9

1,7

1,7

1,5

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

5000

Kalkylmässiga inkomster

8,2

8,7

8,9

8,9

11,1

10,1

10,7

10,8

11,4

11,3

6000

Bidrag m.m. från EU

13,0

11,0

11,7

13,0

12,3

12,2

11,5

10,7

9,3

9,3

7000

Avräkningar m.m. i anslutning till

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

skattesystemet

-51,9

-56,2

-66,8

-65,5

-70,8

-74,5

-74,8

-75,6

-77,1

-78,1

8000

Utgifter som ges som

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

krediteringar på skattekontot

-7,7

-2,4

0,0

0,0

-0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inkomster på statens budget

863,7

901,3

709,5

779,5

872,4

836,0

848,5

901,5

946,8

992,1

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Statlig inkomstskatt

Normaliseringen av konjunkturläget under 2010 medförde att intäkterna från statlig inkomstskatt ökade från 40 miljarder kronor 2009 till 43 miljarder kronor 2010 (se tabell 7.5). Intäk- terna från statlig inkomstskatt väntas fortsätta öka med drygt 2 miljarder kronor 2011. Till följd av att konjunkturen dämpas beräknas intäkterna från statlig inkomstskatt förbli nästan oföränd- rad 2012. I takt med att konjunkturen åter för- stärks bedöms intäkterna öka med ca 2 miljarder kronor årligen 2013–2016.

År 2012 beräknas antalet personer som betalar statlig inkomstskatt minska något till följd av att timlönen i ekonomin bedöms öka betydligt sva- gare än det s.k. jämförelsetal med vilket skikt- gränserna för statlig inkomstskatt skrivs upp (se diagram 7.4). Under återstoden av prognospe- rioden väntas antalet personer som betalar statlig skatt förbli relativt oförändrat. Utvecklingen av antalet personer som betalar statlig skatt bestäms utöver av timlöneutvecklingen i förhållande till

jämförelsetalet även av ålderssammansättningen och inkomstfördelningen.

Diagram 7.4 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt

Tusentals personer

1 600

Antal som betalar 25%

1 400

Antal som betalar 20%

1 200

1000

800

600

400

200

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

171

PROP. 2011/12:100

Skattereduktioner och allmän pensionsavgift

Skattereduktionerna beräknas sammanlagt uppgå till mellan 190 och 222 miljarder kronor 2011– 2016 (se tabell 7.6). De sammanlagda reduktion- erna till följd av jobbskatteavdraget beräknas öka från 80 miljarder kronor 2011 till 95 miljarder kronor 2016.

HUS-avdraget (skattereduktionen för ROT- och RUT-tjänster) beräknas minska från 15 miljarder kronor 2011 till 12 miljarder kronor 2016. Minskningen beror på att efterfrågan på ROT-arbeten antas mattas av successivt under prognosperioden. Skattereduktionerna för RUT-tjänsterna uppgår till ca 1,7 miljarder kro- nor 2011 och beräknas öka till 3,8 miljarder kro- nor 2016.

Tabell 7.6 Skattereduktioner

Miljarder kronor

 

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Allmän pensions-

 

 

 

 

 

 

 

avgift

-89

-94

-97

-100

-105

-110

-115

Fastighetsavgift

0

0

0

0

0

0

0

Sjöinkomst

0

0

0

0

0

0

0

Jobbskatteavdrag

-77

-80

-83

-85

-88

-91

-95

HUS-avdrag

-14

-15

-14

-14

-13

-13

-12

Gåvor till ideell

 

 

 

 

 

 

 

verksamhet

 

 

 

0

0

0

0

 

 

 

 

 

 

 

 

Summa

-180

-190

-194

-199

-206

-214

-222

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Beloppen för Fastighetsavgift, Sjöinkomst och Gåvor till ideell verksamhet uppgår till mindre än 0,5 miljarder kronor.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Underlaget för den allmänna pensionsavgiften utgörs av pensionsgrundande ersättningar, varför intäkterna från denna avgift följer utvecklingen av skatteunderlaget för de direkta skatterna på arbete. Intäkterna från den allmänna pensionsav- giften förväntas öka från 94 till 115 miljarder kronor mellan 2011 och 2016. Alla skattskyldiga som betalar allmän pensionsavgift får en skatte- reduktion med 100 procent av den allmänna pensionsavgiften, vilket innebär att skattere- duktionen för den allmänna pensionsavgiften ökar i samma utsträckning.

Arbetsgivaravgifter och egenavgifter

Intäkterna från indirekta skatter på arbete be- döms uppgå till drygt 418 miljarder kronor 2011. Arbetsgivar- och egenavgifter utgör den huvud-

sakliga delen av intäkterna. Även för intäkterna från arbetsgivar- och egenavgifterna är det ut- vecklingen på arbetsmarknaden som är av störst betydelse. Intäkterna från de indirekta skatterna väntas öka varje enskilt år under prognospe- rioden och väntas uppgå till knappt 515 miljarder kronor 2016 (se tabell 7.5).

7.1.2Skatt på kapital

Skatt på kapital består i huvudsak av skatt på hushållens kapitalinkomster, skatt på företags- vinster, avkastningsskatt samt fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift. År 2012 beräk- nas intäkterna från skatt på kapital utgöra 12 procent av de totala skatteintäkterna. Intäk- terna från skatt på företagsvinster utgör mer än hälften av intäkterna från skatt på kapital.

Hushållens kapitalvinster minskar till följd av nedgången på börsen 2011

Hushållens kapitalinkomster fastställs i den år- liga taxeringen av hushållens inkomster, som är klar i november året efter inkomståret. Det in- nebär att 2011 års kapitalinkomster ännu inte är fastställda och att endast en prognos för skat- teintäkterna finns tillgängliga för 2011. Underla- get för hushållens skatt på kapital är nettot av kapitalinkomsterna och kapitalutgifterna. Den största delen kommer från realiserade kapital- vinster.

Huvuddelen av skatteintäkterna från hushål- lens kapitalinkomster kommer från taxerade ka- pitalvinster. År 2010 uppgick de taxerade ka- pitalvinsterna till 120 miljarder kronor. Det är betydligt högre än under lågkonjunkturåren 2008 och 2009, men lägre än 2007, då de uppgick till 172 miljarder kronor. Nedgången på börsen under 2011 beräknas medföra att kapitalvins- terna minskar till 105 miljarder kronor 2011. Vinsterna antas fr.o.m. 2012 återgå till en ge- nomsnittlig historisk nivå på drygt 3 procent av BNP. I diagram 7.5 visas aktieprisindex och fas- tighetsprisindex tillsammans med utfall och pro- gnos för de taxerade kapitalvinsterna.

Hushållens ränteinkomster ökade relativt kraftigt 2011 jämfört med 2010, vilket huvud- sakligen kan förklaras av att de korta räntorna i genomsnitt låg på en högre nivå 2011 än 2010. Det högre ränteläget gav dock högre ränteutgif-

172

ter och sammantaget bidrog hushållens ränte- netto mer negativt till skatteintäkterna än 2010. Det negativa bidraget från hushållens räntenetto väntas bestå på ungefär samma nivå, mellan8–13 miljarder kronor, under hela prognosperioden. Sammanlagt uppgår intäkterna från hushållens skatt på kapital till 29 miljarder kronor 2012. Intäkterna bedöms uppgå till mellan 27 och 30 miljarder kronor 2013–2016.

Diagram 7.5 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetspriser

Miljarder kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

Index 2000 = 100

240

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

240

220

 

 

 

Taxerade kapitalvinster (vänster axel)

 

 

 

220

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

Aktieprisindex (höger axel)

 

 

 

 

 

200

 

 

 

Fastighetsprisindex (höger axel)

 

 

 

 

180

 

 

 

 

 

 

 

180

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

88

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån, Affärsvärlden och egna beräkningar.

Intäkterna från skatt på företagsvinster minskar 2012 och ökar därefter i takt med konjunkturförstärkningen

Intäkterna från skatt på företagsvinster uppgick 2010 till knappt 107 miljarder kronor. Det är 20 miljarder kronor, eller 23 procent, högre än 2009. Det innebär också att intäkterna 2010 blev högre än vad de var 2007, före finanskrisen och den därpå följande lågkonjunkturen (se diagram 7.6). Bolagsskatteintäkterna beräknas öka även 2011, om än i måttligare takt än 2010. Intäkterna bedöms uppgå till 111 miljarder kronor, vilket motsvarar en ökningstakt på 4,5 procent. In- bromsningen i svensk ekonomi och den svaga tillväxten under 2012 leder till att bolagsskat- teintäkterna bedöms falla tillbaka något 2012 och då uppgå till 109 miljarder kronor. I takt med att konjunkturen åter stärks växer därefter intäk- terna från bolagsskatten med i genomsnitt ca 6 procent per år 2013–2016.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PROP. 2011/12:100

Diagram 7.6 Skatt på företagsvinster

 

 

 

 

 

Miljarder kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

Procent av BNP

160

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4,0

140

 

Miljarder kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

3,5

 

Procent av BNP

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3,0

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2,5

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2,0

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,5

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,0

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,5

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

En låg statslåneränta 2012 ger låga intäkter från avkastningsskatt 2013

Intäkterna från avkastningsskatten, som tas ut på sparande i pensions- och kapitalförsäkringar, be- räknas minska med knappt 12 procent mellan 2011 och 2012. En orsak till de lägre intäkterna är att det ingående värdet på livbolagens till- gångar 2012 är lägre än 2011 till följd av börsfal- let under 2011. En annan orsak är att den ge- nomsnittliga statslåneräntan var lägre 2011 än 2012. Intäkterna från avkastningsskatten påver- kas i hög grad av hur statslåneräntan utvecklas. Om statslåneräntan ökar med 1 procentenhet ökar intäkterna från avkastningsskatten året därpå med ca 4 miljarder kronor. Statslåneräntan bedöms bli som lägst 2012, vilket gör att intäk- terna faller även 2013, då de bedöms uppgå till knappt 9 miljarder kronor. När statslåneräntan stiger igen fr.o.m. 2013 ökar intäkterna kraftigt 2014–2016. År 2016 beräknas intäkterna uppgå till ca 25 miljarder kronor (se tabell 7.5).

Intäkterna från fastighetsskatt och fastighetsavgift ökar 2012

Intäkterna från fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift beräknas uppgå till knappt 29 miljarder kronor 2012, vilket är ca 1 miljard kronor högre än 2011 (se tabell 7.7). Ökningen beror i huvudsak på fastighetstaxeringen av små- hus 2012.

173

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.7 Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift

Miljarder kronor

 

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Småhus

12,2

12,5

13,5

13,8

14,0

14,1

14,4

varav kommunal avgift

11,7

12,0

12,9

13,1

13,4

13,5

13,8

Hyreshus, bostadslägen-

 

 

 

 

 

 

 

heter

2,9

2,9

3,0

3,2

3,2

3,3

3,3

varav kommunal avgift

2,8

2,9

2,9

3,1

3,2

3,2

3,3

Hyreshus, lokaler

6,8

6,9

7,0

7,6

7,7

7,8

7,9

Industrier

1,6

1,6

1,6

1,7

1,7

1,7

1,8

Vattenkraft

2,9

3,7

3,7

4,0

4,0

4,0

4,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Summa

26,4

27,7

28,8

30,2

30,6

30,9

31,4

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

År 2013 bedöms intäkterna sammanlagt uppgå till ca 30 miljarder kronor. Ökningen jämfört med 2012 beror framför allt på att intäkterna ökar till följd av fastighetstaxeringen av hyreshus och industrifastigheter 2013.

7.1.3Skatt på konsumtion och insatsvaror

Skatt på konsumtion och insatsvaror består av mervärdesskatt och punktskatter. År 2012 be- räknas intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror uppgå till 461 miljarder kronor. Det utgör 29 procent av de totala skatteintäkterna, varav skatteintäkterna från mervärdesskatten motsvarar 21 procentenheter och skatteintäk- terna från punktskatterna 8 procentenheter. Prognosen för intäkterna från skatt på kon- sumtion och insatsvaror redovisas i tabell 7.8.

Tabell 7.8 Skatt på konsumtion och insatsvaror

Miljarder kronor och årlig procentuell förändring

 

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Skatt på konsumtion

450

456

461

479

498

521

538

Utvecklingstakt (%)

6,3

1,5

1,0

4,0

4,0

4,5

3,2

 

 

 

 

 

 

 

 

Mervärdesskatt

325

333

335

350

367

386

401

Utvecklingstakt (%)

7,6

2,6

0,7

4,4

4,9

5,1

3,7

Punktskatter

125

123

125

129

131

135

137

Utvecklingstakt (%)

3,0

-1,4

1,7

3,1

1,4

2,8

1,8

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Mervärdesskatt

Intäkterna från mervärdesskatt kommer till stor del från hushållens konsumtion. Eftersom mer- värdesskatten är differentierad mellan olika varu- och tjänstegrupper påverkas intäkterna även av sammansättningen i konsumtionen (se diagram 7.7).

Skattebasen för mervärdesskatten består också av offentlig konsumtion samt av investeringar och förbrukning i både näringsliv och offentlig sektor i verksamheter som saknar skatteplikt, och som därmed inte kan dra av ingående mer- värdesskatt. Av de totala mervärdesskatteintäk- terna kommer 79 procent från den privata sek- torn. Staten och kommunerna svarar för 9 re- spektive 12 procent av mervärdesskatteintäk- terna.

Under andra halvåret 2011 bromsade hushål- lens konsumtion in efter att ha utvecklats starkt under 2010 och inledningen av 2011. Även till- växten i investeringarna dämpades under hösten. Sammantaget ledde detta till att intäkterna från mervärdesskatten ökade med 2,6 procent under 2011 till 333 miljarder kronor. Mervärdesskat- teintäkterna från den privata konsumtionen ökade procentuellt sett mindre än den totala ök- ningen av hushållens konsumtion i löpande pri- ser. Detta skedde som en följd av att andelen konsumtion av dagligvaror och tjänster, som i genomsnitt beskattas med lägre skattesatser, ökade. Vidare ökade hushållens konsumtion av bostäder, som inte mervärdesbeskattas, kraftigt.

Mervärdesskattesatsen för restaurang- och cateringtjänster sänktes från 25 procent till 12 procent fr.o.m. den 1 januari 2012, vilket be- döms leda till drygt 5 miljarder kronor lägre skatteintäkter fr.o.m. 2012. Vidare väntas ett för- sämrat arbetsmarknadsläge och något fallande bostadspriser leda till att hushållens konsumtion ökar svagt under 2012. Inbromsningen i pro- duktionen och det osäkra konjunkturläget be- döms leda till att företagen är återhållsamma med investeringarna. Sammantaget leder detta till att intäkterna från mervärdesskatten endast ökar med 0,7 procent till 335 miljarder kronor 2012.

174

Diagram 7.7 Hushållens konsumtion i löpande priser och

 

underliggande intäkter från mervärdesskatt

 

 

 

 

 

 

Årlig procentuell förändring

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

Hushållens konsumtion

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bilar och sällanköpsvaror

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

Underliggande mervärdesskatt

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Anm.: Den underliggande mervärdesskatten exkluderar effekten av ändrade skatteregler. Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2013–2016 väntas konjunkturläget förstärkas. Hushållen bedöms öka sin konsumtion i snabbare takt bl.a. till följd av att läget på ar- betsmarknaden förbättras. Däremot gör sam- mansättningen av hushållens konsumtion att in- täkterna från mervärdesskatten från privat kon- sumtion ökar procentuellt sett mindre än vad hushållens konsumtion i löpande priser gör. Ex- empelvis ökar konsumtionen av dagligvaror, bostäder och tjänster förhållandevis starkt (se vidare avsnitt 6). Företagens behov av att inve- stera för att kunna möta den stigande efterfrågan väntas öka, vilket leder till högre mervär- desskatteintäkter från investeringar. Sammanta- get medför detta att mervärdesskatteintäkterna ökar med mellan 3,7 och 5,1 procent per år för att 2016 uppgå till 401 miljarder kronor.

Punktskatter

Punktskatterna skiljer sig från mervärdesskatten genom att de oftast är baserade på konsumerad kvantitet i stället för på marknadspriset.94 I likhet med vad som gäller för övriga skatter är det på kort sikt konjunkturen som betyder mest för utvecklingen av punktskatteintäkterna, vid sidan om regeländringar.

Under 2011 minskade punktskatteintäkterna med 1,4 procent till 123 miljarder kronor (se ta- bell 7.8). Det förklaras till stor del av att det

94 Skattesatserna för tobaksskatten samt energi- och koldioxidskatterna omräknas dessutom med hänsyn till förändringen av konsumentpris- index.

PROP. 2011/12:100

milda vädret i slutet av året medförde lägre el- konsumtion, men även av att konjunktur- inbromsningen ledde till en lägre användning av bensin och oljeprodukter.

Intäkterna från energi- och koldioxidskatt ut- gör lite drygt hälften av punktskatteintäkterna. Intäkterna från energiskatt väntas öka under prognosperioden 2012–2016 till följd av att an- vändningen av el bedöms öka. Intäkterna från koldioxidskatt väntas öka i början av prognospe- rioden till följd av regeländringar på skatteområ- det, trots att användningen av oljeprodukter be- döms minska. I slutet av prognosperioden mins- kar även punktskatteintäkterna från koldiox- idskatten.

Intäkterna från punktskatter på alkohol och tobak utgör knappt 20 procent av punktskattein- täkterna. I genomsnitt över prognosperioden väntas punktskatteintäkterna från alkohol och tobak uppgå till 24 miljarder kronor per år. Skatten på samtliga tobaksvaror har höjts fr.o.m. 2012, vilket bedöms medföra att skatteintäkterna från tobaksskatten blir 0,8 miljarder kronor högre från och med detta år.

Sammantaget väntas intäkterna från punkt- skatterna öka under hela prognosperioden 2012– 2016 med mellan 1,4 och 3,1 procent per år för att uppgå till 137 miljarder kronor 2016.

7.1.4Skattekvoten

Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala skatteintäkterna och BNP.

Tabell 7.9 Skattekvot

Procent av BNP

 

Utfall

Prognos

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Skattekvot

45,6

44,5

44,9

44,7

44,6

44,6

44,5

varav

 

 

 

 

 

 

 

Skatt på arbete

26,2

26,0

26,5

26,4

26,3

26,3

26,3

Skatt på kapital

5,7

5,4

5,3

5,3

5,4

5,5

5,6

Skatt på konsumtion

13,5

13,1

13,0

13,0

12,8

12,7

12,5

Övriga skatter

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar.

Normalt har regelförändringar i skattesystemet störst inverkan på förändringen av skattekvoten. År 2011 väntas skattekvoten minska med en dryg procentenhet jämfört med året innan, vilket främst förklaras av det höjda grundavdraget för pensionärer och av en förändrad sammansätt-

175

PROP. 2011/12:100

ning av hushållens konsumtion. Att kvoten för skatt på arbete väntas öka 2012 beror bl.a. på att ökningstakten för de nedsatta arbetsgivaravgif- terna för unga antas minska fr.o.m. 2012 (se ta- bell 7.9).

7.2Inkomster i statens budget

7.2.1Skatteinkomster

I statens budget tillämpas periodiserad redovis- ning av skatterna. Det innebär att skatterna re- dovisas under det inkomstår då den skatteplik- tiga händelsen ägde rum. Inkomster på statens budget ska enligt budgetlagen (2011:204) redo- visas kassamässigt, dvs. när de faktiska in- och utbetalningarna av skatterna sker. Av denna an- ledning tillämpas även kassamässig redovisning av statens skatter. De kassamässiga skattein- komsterna består av betalningar som kan avse skatter för olika inkomstår. Skillnaden mellan statens skatteintäkter och skatteinkomster ut- görs av periodiseringar. Periodiseringarna består i sin tur av uppbörds- och betalningsförskjut- ningar samt anstånd.

7.2.2Övriga inkomster

Utfall och prognoser för de inkomster som re- dovisas under övriga inkomster på statens bud- get presenteras i tabell 7.5.

Inkomster av statens verksamhet

Inkomster av statens verksamhet består bl.a. av utdelningar från statligt aktieinnehav, affärsver- kens inlevererade överskott, Riksbankens inleve- rerade överskott, ränteinkomster och offentlig- rättsliga avgifter. Inkomsterna för 2011 blev be- tydligt högre än 2010 års utfall. Aktieutdel- ningen från de statligt ägda bolagen uppgick till ca 26,9 miljarder kronor (varav 6 miljarder kro- nor från utdelningar av engångskaraktär utöver de ordinarie utdelningarna), vilket är 10 miljar- der kronor högre än 2010 års utdelningsnivå. Denna ökning beror främst på den starka eko- nomiska återhämtningen under 2010, vilket är det resultatår som låg till grund för utdelningar 2011.

2012 års utdelningsprognos på 25 miljarder kronor inkluderar en engångsutdelning från Sveaskog om 4 miljarder kronor utöver den or- dinarie utdelningsnivån. Utdelningsnivån 2013– 2016 ligger på en relativt stabil, dock något lägre nivå än 2012, dels till följd av att antaganden om extrautdelningar saknas, dels som en konsekvens av fortsatta beräkningstekniska antaganden om försäljningar av statliga ägarandelar i bolag.

Prognosen för Riksbankens inlevererade över- skott minskar med mellan 1 och 3 miljarder kro- nor per år 2012–2016, detta på grund av att juste- ringen för priseffekten är negativ för dessa år (det inlevererade överskottet bygger på ett femå- rigt glidande medelvärde med priseffekt som en av huvudkomponenterna). Räntorna på studie- lån och offentligrättsliga avgifter ökar långsamt under samma period.

Inkomster av försåld egendom

Utfallet för inkomster av försåld egendom blev 23,1 miljarder kronor för 2011, inkomsterna ut- görs nästan helt av försäljning av Nordea- och TeliaSoneraaktier (19 respektive 3,7 miljarder kronor). År 2012–2016 har inkomsterna från försäljning av statligt aktieinnehav beräknings- tekniskt antagits till 15 miljarder kronor per år, vilket är samma antagande som i budgetpropo- sitionen för 2012.

Återbetalning av lån

Under inkomsttypen Återbetalning av lån redo- visas bl.a. återbetalning av studiemedel (avser lån upptagna före 1989) och återbetalning av övriga lån. Från och med 1989 finansieras studielånen inte med anslag utan med lån i Riksgälden. In- betalningarna på studielån av upplånat kapital redovisas därför under posten Riksgäldskon- torets nettoutlåning i stället för under denna in- komsttyp. År 2011 uppgick inkomsterna till 1,5 miljarder kronor, varav återbetalningar av studiemedel står för 1,4 miljarder kronor.

År 2012–2016 beräknas inkomsterna från studiemedelsavgifter gradvis minska eftersom antalet återbetalare blir färre.

176

Kalkylmässiga inkomster

Under inkomsttypen Kalkylmässiga inkomster redovisas avskrivningar och amorteringar samt statliga pensionsavgifter. De senare utgör huvud- delen av inkomsterna. För 2011 uppgick in- komsterna till 11,1 miljarder kronor, varav 10,5 miljarder kronor utgjordes av de statliga pensionsavgifterna. Under 2012 väntas dessa in- komster sjunka med ca 1 miljard kronor, för att sedan sakta stiga upp till 11,4 miljarder kronor 2015. Ökningen förklaras nästan uteslutande av ökade inkomster från statliga pensionsavgifter.

Bidrag m.m. från EU

Under inkomsttypen Bidrag m.m. från EU re- dovisas bidrag från olika EU-fonder inom EU:s budget. De största enskilda bidragen avser Europeiska regionala utvecklingsfonden, Euro- peiska socialfonden och Europeiska jordbruks- fonden. Bidragen är främst kopplade till utgifter på anslag under utgiftsområde 14 Arbetsmark- nad och arbetsliv, utgiftsområde 19 Regional till- växt, utgiftsområde 22 Kommunikationer samt utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Inkomsterna för 2011 uppgick till 12,3 miljar- der kronor, varav bidrag från EU:s jordbruks- fond utgör den största enskilda posten (8,7 mil- jarder kronor). Enligt prognosen minskar in- komsterna från denna nivå till 9,3 miljarder kro- nor 2016. Detta är en nedrevidering av progno- sen från budgetpropositionen 2012, då inkomsterna antogs öka till 13,7 miljarder kro- nor 2013 för att sedan falla tillbaka till 11,8 mil- jarder kronor 2015.

Nedrevideringen förklaras bl.a. av en fram- skjutning i tiden av utbetalningar från EU till landsbygdsstödet (som i sin tur påverkar in- komstflödet) samt att delar av en större finansi- ell korrigering, föranledd av tidigare felaktigheter vid utbetalning av jordbruksstöd från EU, har skjutits fram till 2012.

PROP. 2011/12:100

Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet

Inkomsttypen Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet består av två delar: tillkommande inkomster och avräkningar i anslutning till skat- tesystemet.

Tillkommande inkomster består av inkomster som bruttoredovisas på statens budget. Motsva- rande poster avräknas på andra inkomsttitlar el- ler förekommer med samma belopp på budge- tens utgiftssida. Det gäller t.ex. skatter som till- faller EU som den mervärdesskattebaserade EU- avgiften och tullmedel. Under tillkommande inkomster redovisas också kommunala utjäm- ningsavgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. De till- kommande inkomsterna uppgår till mellan 10 och 13 miljarder kronor 2012–2015.

Den största delen av avräkningarna utgörs av statliga och kommunala myndigheters kompen- sation för betald mervärdesskatt. Under avräk- ningar redovisas dessutom avgiftsintäkter som redovisas på myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret, t.ex. insättnings- och sta- bilitetsavgifter.

Utgifter som ges som krediteringar på skattekonto

Inom inkomsttypen Utgifter som ges som kre- diteringar på skattekonto redovisas stöd som enligt nationalräkenskaperna är att likställa med utgifter. Redovisningen syftar till att öka riksda- gens möjligheter att granska statens budget.

År 2012 flyttades jämställdhetsbonusen från denna inkomsttyp till budgetens utgiftssida. Det innebär att alla skattekrediteringar som tidigare redovisats under denna inkomsttyp upphört eller flyttats till budgetens utgiftssida.

177

PROP. 2011/12:100

Tabell 7.10 Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar, bruttoeffekter i förhållande till föregående år

Miljarder kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inkomstår

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Skatt på arbete

-34,4 -11,9 -47,1

-14,4

-7,6

-0,4

-0,1

0,3

0,0

0,0

Kommunalskatt

1,5

0,3

-0,2

-2,8

-7,5

1,0

0,0

0,2

0,0

0,0

Förändrad medelutdebitering

-0,5

-1,8

1,3

0,7

 

1,1

 

 

 

 

Ändringar av grundavdraget (regionalt, pensionärer)

0,3

 

-1,9

-3,5

-7,5

 

 

 

 

 

Ändrade avdragsregler (lånedatorer, pensionssparande m.m.)

1,7

2,1

0,4

 

 

0,3

 

 

 

 

Begränsat avdrag för allmän pensionsavgift

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övrigt

 

 

 

 

0,0

-0,4

0,0

0,2

 

 

Statlig skatt

0,5

0,0

-4,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Skiktgränsjusteringar

 

 

-4,2

 

 

 

 

 

 

 

Övrigt

0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skattereduktioner

-36,5

-11,4

-21,8

-10,0

0,0

-0,3

0,0

0,0

0,0

0,0

Skattereduktion jobbskatteavdrag

-39,9

-10,7

-10,8

-10,0

 

 

 

 

 

 

HUS-avdrag (skattereduktion för ROT- och RUT-tjänster)

-0,7

-0,7

-11,0

 

 

 

 

 

 

 

Skattereduktion allmän pensionsavgift

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skattereduktion fackföreningsavgift, slopad (2007)

4,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övrigt

 

 

 

 

 

-0,3

 

 

 

 

Socialavgifter

0,1

-0,7

-20,9

-1,6

-0,1

-0,3

-0,1

0,2

0,0

0,0

Sänkning socialavgift

0,6

-0,4

-12,8

 

 

 

 

 

 

 

Nedsättning socialavgift

-0,5

-0,4

-8,1

-1,6

-0,1

-0,3

-0,1

0,2

 

 

Skatt på kapital

-10,9

4,5

1,5

0,9

2,1

1,6

-4,6

0,6

0,4

0,0

Inkomstskatt, företag

-1,0

3,8

1,7

0,7

0,0

-0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

Företagsskattepaketet andelar i handelsbolag, underskottsföretag

 

3,8

1,6

 

 

 

 

 

 

 

Andelar i handelsbolag, underskottsföretag

 

 

0,2

0,7

 

 

 

 

 

 

Avskaffad schablonintäktsbeskattning bostadsrättsföreningar

-1,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skattereduktion ROT (2004), stormskadad skog (2005-2007)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övrigt

 

 

 

 

 

-0,1

 

 

 

 

Fastighetsskatt

-2,5

-3,6

0,0

-0,2

1,5

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Småhus: sänkt skattesats, begränsat markvärde, frysning, kommunal avg.

-1,3

-3,9

 

-0,2

 

 

 

 

 

 

Hyreshus: sänkt skattesats, frysning, övergång till kommunal avg.

-1,2

-0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

Begränsningsregel, nytt taxeringsförfarande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vattenkraft: skattesatsändringar

 

0,6

 

 

1,5

 

 

 

 

 

Övriga skatter på kapital

-7,4

4,3

-0,2

0,5

0,6

1,7

-4,6

0,6

0,4

0,0

Investeringsfonder samt investeringssparkonto

 

 

 

 

 

1,6

-4,8

0,5

0,5

 

Ändrade regler för kapitalförsäkringar

 

 

 

 

 

0,2

0,2

0,0

-0,1

 

Höjd kapitalvinstskatt för bostäder

 

1,1

 

 

 

 

 

 

 

 

Ändrade uppskovsregler

-0,1

3,2

 

0,2

 

 

 

 

 

 

Höjt belopp för uthyrning av privatbostäder

 

 

-0,2

 

-0,1

0,0

 

 

 

 

Ändrade 3:12-regler, sänkt expansionsmedelsskatt, penninglån

-0,6

 

-0,1

0,2

 

-0,2

 

 

 

 

Förmögenhetsskatt: höjda fribelopp, sänkt skatt, fryst underlag, slopad

-6,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Höjd stämpelskatt

 

 

 

0,1

0,7

 

 

 

 

 

Skatt på konsumtion

4,0

6,7

-0,1

-0,2

-0,5

-4,5

3,2

0,0

1,1

0,0

Mervärdesskatt

-0,1

0,2

0,0

0,0

0,0

-5,4

0,0

0,0

0,0

0,0

Sänkt skatt på restaurang- och cateringtjänster

 

 

 

 

 

-5,4

 

 

 

 

Sänkt skatt på personbefordran, böcker och skidliftar

-0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övrigt

 

0,2

0,0

 

0,0

 

 

 

 

 

Skatt på energi och miljö

0,2

2,6

-0,1

-0,1

0,7

0,1

2,3

0,0

1,1

0,0

Energiskatt

0,0

0,3

0,1

0,1

0,9

 

0,9

 

 

 

Koldioxidskatt

0,2

1,5

-0,2

0,2

-0,2

 

0,2

 

1,1

 

Avfallsskatt, naturgrusskatt m.m.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gödselmedelsskatt

 

 

 

-0,4

 

 

 

 

 

 

Skatt på termisk effekt

 

0,8

 

 

 

 

 

 

 

 

Övrigt

 

 

 

 

 

0,1

1,2

 

 

 

Övriga skatter på konsumtion och insatsvaror

3,8

3,9

0,0

-0,1

-1,2

0,8

0,9

0,0

0,0

0,0

Skatt på vägtrafik m.m.

1,7

2,2

0,0

-0,1

-1,2

 

0,9

 

 

 

Skatt på tobak

2,1

1,5

 

 

 

0,8

 

 

 

 

Skatt på alkohol

 

0,3

 

 

 

 

 

 

 

 

Reklamskatt

 

-0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

Övrigt

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Restförda och övriga skatter

0,0

0,0

-0,4

0,2

-0,7

-0,3

-0,1

0,0

0,0

0,0

Insolvens

 

 

 

-0,1

 

 

 

 

 

 

Övriga skatter

 

 

-0,4

0,2

-0,7

-0,3

-0,1

0,0

 

 

Totala skatteintäkter

-41,3

-0,7

-46,1

-13,5

-6,8

-2,9

-1,6

0,8

1,5

0,0

Källa: Egna beräkningar.

178

8 Utgifter

PROP. 2011/12:100

8 Utgifter

Sammanfattning

De takbegränsade utgifterna ökar med ca 97 miljarder kronor mellan 2011 och 2016. Som andel av BNP faller dock de takbegränsade utgifterna från 28,3 procent till 25,3 procent under samma period.

Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar med ca 67 miljarder kronor mellan 2011 och 2016. Det beror främst på högre inkomst- och tilläggspensioner, som är en följd av pris- och löneökningar, men också på att antalet pensionärer ökar under perioden.

Utgifterna på utgiftsområdena i statens budget, exklusive statsskuldsräntor, ökar med ca 30 miljarder kronor från 2011 t.o.m. 2016. Som andel av BNP faller dock utgifterna från 21,9 till 18,6 procent.

8.1Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter

Utgiftssidan på statens budget delas in i 27 utgiftsområden och posten Minskning av anslagsbehållningar. Till budgetens utgiftssida hör även Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen (se avsnitt 10.2.1). De utgifter som omfattas av utgiftstaket för staten, de s.k. takbegränsade utgifterna, omfattar utgiftsområde 1–25 och 27 samt ålders- pensionssystemet vid sidan av statens budget.

De takbegränsade utgifterna beräknas öka med 97 miljarder kronor mellan 2011 och 2016 (se tabell 8.1). Drygt 30 procent av ökningen, 30 miljarder kronor, kan hänföras till utgifter på budgetens utgiftsområden exklusive statsskulds- räntorna. Uttryckt som andel av BNP beräknas dock dessa utgifter vara lägre 2016 än 2011. Återstoden av ökningen av de takbegränsade utgifterna är hänförlig till ålderspensions-

Sjunkande arbetslöshets- och ohälsorela- systemets utgifter, vilka beräknas öka med terade utgifter bidrar till en lägre öknings- 67 miljarder kronor mellan 2011 och 2016. Ut- takt av utgifterna i statens budget. tryckt som andel av BNP motsvarar detta en

Sammantaget bedöms dessa utgifter minska med ca 19 miljarder kronor mellan 2011 och 2016.

Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen för 2013 av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål ökar utgifterna med ca 2 miljarder kronor i förhållande till 2012. Omräkningen för 2014–2016 bedöms bli högre än 2013.

I detta avsnitt redovisas och analyseras utveck- lingen av utgifterna på statens budget och de takbegränsade utgifterna 2012–2016.

ökning med knappt 0,4 procentenheter.

År 2011 ökade utgifterna för statsskulds- räntor kraftigt; jämfört med 2010 var utgifterna 11 miljarder kronor högre. Ökningen beror i huvudsak på högre räntebetalningar på lån i svenska kronor, vilket bl.a. förklaras av att räntorna på statsskuldsväxlar steg jämfört med 2010. Dessutom bidrog lägre överkurser vid emission till att räntebetalningarna blev högre. Det beror främst på att Riksgäldskontoret introducerade ett nytt tioårigt referenslån under 2011. Räntan på det nya lånet låg närmare de aktuella marknadsräntorna än motsvarande referenslån 2010. År 2015 beräknas ränte-

181

PROP. 2011/12:100

utgifterna också bli tillfälligt höga till följd av att en realobligation förfaller till betalning. Bortsett från dessa tillfälliga effekter finns huvudsakligen två sinsemellan motverkande faktorer som påverkar ränteutgifterna mellan 2012 och 2016: låga men stigande marknadsräntor och en minskande statsskuld. Fram t.o.m. 2014 dominerar effekten av stigande marknadsräntor. Från och med 2015 blir effekten av en minskande statsskuld starkare och ränte- utgifterna, rensat från tillfälliga effekter, minskar.

Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, beräknas uppgå till 55 miljarder kronor 2012, och till 50 respektive 51 miljarder kronor 2013 och 2014. År 2015 beräknas budgeteringsmarginalen uppgå till 59 miljarder kronor. Regeringens bedömning av utgiftstaket för 2016 innebär att budgeteringsmarginalen beräknas uppgå till 67 miljarder kronor detta år (se avsnitt 11.4.2).

Tabell 8.1 Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter 2011–2016

Miljarder kronor om inget annat anges

 

Utfall

Prognos

Beräknat

 

 

 

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Utgifter på

 

 

 

 

 

 

utgiftsområden

 

 

 

 

 

 

exkl. stats-

 

 

 

 

 

 

skuldsräntor1

767,0

790,2

788,2

789,9

790,8

797,1

Procent av BNP

21,9

22,3

21,3

20,3

19,3

18,6

Statsskulds-

 

 

 

 

 

 

räntor m.m.1

34,5

19,3

22,8

19,8

30,9

15,8

Procent av BNP

1,0

0,5

0,6

0,5

0,8

0,4

Summa

801,5

809,5

811,0

809,7

821,7

812,9

utgiftsområden

Procent av BNP

22,9

22,9

21,9

20,8

20,1

19,0

Ålderspensions-

 

 

 

 

 

 

systemet vid

 

 

 

 

 

 

sidan av statens

222,0

238,6

254,7

262,0

273,3

289,1

budget

Procent av BNP

6,4

6,7

6,9

6,7

6,7

6,7

Takbegränsade

 

 

 

 

 

 

utgifter2

989,0

1 028,8

1 042,9

1 051,9

1 064,1

1 086,1

Procent av BNP

28,3

29,1

28,2

27,0

26,0

25,3

Utgiftstak

1 063

1 084

1 093

1 103

1 123

1 1533

Budgeterings-

 

 

 

 

 

 

marginal

74,0

55,2

50,1

51,1

58,9

66,9

1Inklusive förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit.

2Utgiftsområden på statens budget (exklusive statsskuldsräntor) och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

3Regeringens bedömning av utgiftstak för 2016 (se avsnitt 11.4.2).

Källa: Egna beräkningar.

8.1.1Takbegränsade utgifter 2012–2016

I prognosen för utgifterna per utgiftsområde för 2012 och i beräkningen av utgiftsramarna för 2013–2016 har hänsyn tagits till tidigare beslu- tade och aviserade utgiftsreformer och bespa- ringar (se tabell 8.4).

Vidare har de makroekonomiska förutsätt- ningarna, volymantaganden inom vissa trans- fereringssystem samt den pris- och löneom- räkning som ligger till grund för beräkningarna uppdaterats jämfört med de beräkningar som presenterades i budgetpropositionen för 2012.

Förbrukningen av anslagsbehållningar på ram- anslag för förvaltnings- och investeringsändamål för 2013–2016 redovisas under posten Minsk- ning av anslagsbehållningar (se tabell 8.2)95.

95 Förändringar av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel och beräknade faktiska utgifter, dvs. nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit.

182

PROP. 2011/12:100

Tabell 8.2 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2011

2012

2012

2013

2014

2015

2016

Utgiftsområde

Utfall1

Anslag2

Prognos

Beräknat

Beräknat

Beräknat

Beräknat

1

Rikets styrelse

11 188

11 817

11 802

11 852

12 069

12 244

12 454

2

Samhällsekonomi och

12 870

13 361

 

 

 

 

 

 

finansförvaltning

13 252

13 372

13 670

14 028

14 426

3

Skatt, tull och exekution

9 910

10 179

10 028

10 193

10 425

10 615

10 847

4

Rättsväsendet

37 164

37 871

37 700

37 718

38 457

39 123

39 928

5

Internationell samverkan

1 892

2 024

1 888

2 028

2 026

2 031

2 036

6

Försvar och samhällets

44 153

45 624

 

 

 

 

 

 

krisberedskap

44 520

45 875

47 009

47 765

48 494

7

Internationellt bistånd

29 199

30 265

31 019

31 909

33 829

35 864

37 827

8

Migration

7 572

9 068

8 463

9 614

9 450

9 443

9 334

9

Hälsovård, sjukvård och social

56 538

60 078

 

 

 

 

 

 

omsorg

59 880

61 795

63 436

63 799

65 472

10

Ekonomisk trygghet vid sjukdom

95 800

95 451

 

 

 

 

 

 

och handikapp

94 027

90 203

87 489

84 886

84 161

11

Ekonomisk trygghet vid ålderdom

41 590

41 060

41 240

39 737

38 919

38 070

37 211

12

Ekonomisk trygghet för familjer

71 994

76 717

 

 

 

 

 

 

och barn

76 120

77 962

79 955

81 365

83 354

13

Integration och jämställdhet

4 968

8 374

8 012

8 001

8 289

8 701

8 807

14

Arbetsmarknad och arbetsliv

63 285

71 581

68 531

66 990

63 525

58 291

56 039

15

Studiestöd

21 813

22 256

21 214

21 197

20 809

21 079

21 790

16

Utbildning och

53 709

54 538

 

 

 

 

 

 

universitetsforskning

54 068

54 844

55 937

56 019

56 504

17

Kultur, medier, trossamfund och

11 952

12 300

 

 

 

 

 

 

fritid

12 212

12 374

12 468

12 526

12 672

18Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

 

samt konsumentpolitik

1 110

1 152

1 118

1 143

1 154

1 146

1 166

19

Regional tillväxt

3 222

3 424

3 272

3 176

2 967

2 818

3 432

20

Allmän miljö- och naturvård

5 069

5 025

5 020

4 740

4 876

4 821

4 732

21

Energi

2 918

2 873

3 324

2 438

2 401

1 757

1 663

22

Kommunikationer

38 734

43 061

43 538

43 014

40 776

44 751

45 053

23

Areella näringar, landsbygd och

16 372

17 733

 

 

 

 

 

 

livsmedel

17 846

16 117

16 241

15 262

15 400

24

Näringsliv

5 344

6 012

5 919

4 917

4 963

4 452

4 494

25

Allmänna bidrag till kommuner

88 023

85 075

85 075

85 895

85 680

85 112

85 112

26

Statsskuldsräntor m.m.

34 491

21 870

19 329

22 870

19 870

30 970

15 870

27

Avgiften till Europeiska unionen

30 596

31 291

31 083

32 360

33 524

36 695

36 117

 

Minskning av

 

 

 

 

 

 

 

 

anslagsbehållningar

 

 

 

-1 325

-478

-1 930

-1 499

 

Summa utgiftsområden3

801 478

820 077

809 499

811 007

809 733

821 704

812 895

 

Summa utgiftsområden exkl.

 

 

 

 

 

 

 

 

statsskuldsräntor4

766 987

798 207

790 171

788 197

789 898

790 768

797 060

 

Ålderspensionssystemet vid sidan

 

 

 

 

 

 

 

 

av statens budget

222 003

 

238 640

254 668

262 016

273 316

289 069

 

Takbegränsade utgifter

988 990

 

1 028 811

1 042 865

1 051 914

1 064 084

1 086 129

 

Budgeteringsmarginal

74 010

 

55 189

50 135

51 086

58 916

66 871

 

Utgiftstak för staten

1 063 000

 

1 084 000

1 093 000

1 103 000

1 123 000

1 153 0005

1Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2012.

2Enligt 2011/12:FiU1 och förslag till Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99).

3Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

4Summa utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor.

5Regeringens bedömning av utgiftstak för 2016 (se avsnitt 11.4).

Källa: Egna beräkningar.

183

PROP. 2011/12:100

De takbegränsade utgifterna beräknas vara 40 miljarder kronor högre 2012 jämfört med 2011, varav 17 miljarder kronor förklaras av högre utgifter inom ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. År 2013–2016 förväntas den årliga utgiftsökningen bli lägre och uppgå till mellan 9 och 22 miljarder kronor per år. De huvudsakliga faktorerna bakom den årliga förändringen av de takbegränsade utgifterna framgår av tabell 8.3.

Tabell 8.3 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år

Miljarder kronor

 

2012

2013

2014

2015

2016

Takbegränsade utgifter

40

14

9

12

22

 

 

 

 

 

 

Förklaras av:

 

 

 

 

 

Pris- och löneomräkning

3

2

4

4

5

 

 

 

 

 

 

Övriga makroekonomiska

18

17

7

11

19

förändringar

Beslut/åtgärder1

3

-4

-4

-5

0

Tekniska förändringar

3

-1

0

0

0

Övrigt (volymer m.m.)

13

1

2

2

-2

 

 

 

 

 

 

1 Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår inte. Vidare ingår inte medel som i propositionen Vårändringsbudget 2012 (prop. 2011/12:99) föreslås tillföras transfereringsanslagen (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp och 1:11 Bidrag till lönegarantiersättning under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.

Källa: Egna beräkningar.

Förändringar till följd av beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder

Beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder beräknas minska utgifterna under utgiftstaket för staten med sammanlagt ca 10 miljarder kronor mellan 2011 och 2016 (se tabell 8.3). I tabell 8.4 redovisas hur denna förändring fördelas på enskilda år och utgiftsområden. Nedan kommenteras några av de största utgiftseffekterna 2012–2016 till följd av beslutade, föreslagna eller aviserade åtgärder.

Den överenskommelse om ett gemensamt ansvarstagande för den samlade asyl- och migrationspolitiken som regeringen 2011 träffade med Miljöpartiet de gröna bidrar till 850 miljoner kronor högre anslag 2012 och 1 700 miljoner kronor högre anslag fr.o.m. 2013 på utgiftsområde 8 Migration. I budget- propositionen för 2013 kommer regeringen att föreslå ökningar även på andra utgiftsområden till följd av denna överenskommelse. Regeringen kommer då samtidigt att föreslå minskningar av

anslaget 1:9 Ramöverenskommelse om migrationspolitik under utgiftsområde 8 Migration. Efter förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2011 (prop. 2010/11:99) ökades anslaget 1:2 Ersättningar och bostads- kostnader under utgiftsområdet med 875 mil- joner kronor 2011, vilket innebär att anslaget minskar med motsvarande belopp 2012 till följd av beslutade åtgärder.

År 2015 minskar utgifterna på utgifts- område 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg med 1 000 miljoner kronor jämfört med 2014, till följd av att beslut om vissa specialdestinerade statsbidrag endast har fattats fram t.o.m. 2014.

För att förbättra den ekonomiska situationen för barnfamiljer, särskilt för ensamstående föräldrar, aviserade regeringen i budgetproposi- tionen för 2011 en höjning av det särskilda bi- draget i bostadsbidraget fr.o.m. den 1 januari 2012. Till följd av detta beräknas utgifterna öka med ca 700 miljoner kronor fr.o.m. 2012 under utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. Vidare förklaras utgifts- ökningen inom utgiftsområdet av de ytterligare höjningar av bostadsbidraget som gäller fr.o.m. 2012 och som då uppgår till ca 500 miljoner kronor. Dessa åtgärder syftar till att stärka ekonomin för de barnfamiljer och unga utan barn som har de lägsta inkomsterna utan att incitamenten till arbete försvagas i alltför stor utsträckning.

Med anledning av inbromsningen på arbets- marknaden har medel avsatts för en rad temporära åtgärder inom arbetsmarknads- politiken, vilka bidrar till att utgifterna på utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv ökar 2012. Från och med 2013 minskar de tillfälliga satsningarna i omfattning, vilket bidrar till att utgifterna på utgiftsområdet minskar successivt fram t.o.m. 2016.

På utgiftsområde 22 Kommunikationer höjdes anslagen 2012 och 2013 efter förslag i budgetpropositionen för 2012, bl.a. för underhåll av vägar och järnvägar. Denna tvååriga extra- satsning bidrar till att utgifterna på utgifts- området 2013 är drygt 2 000 miljoner kronor högre än 2014. Regeringen kommer under mandatperioden att återkomma med förslag till ett nytt infrastrukturbeslut som syftar till att möta framtida behov inom transportsystemet. Utfasningar av tillfälliga stimulansåtgärder, bl.a. tidigareläggningar av underhållsåtgärder och den s.k. närtidssatsningen, bidrar till lägre

184

anslagsnivåer på utgiftsområdet 2012 jämfört med 2011. För att möjliggöra viktiga investeringar som medfinansieras med bl.a. brukaravgifter har tidigare vissa omfördelningar av de statliga anslagen gjorts mellan åren. Detta förklarar skillnaden i beräknad utgiftsnivå mellan 2014 och 2015 på utgiftsområdet.

Det kapitaltillskott till bolaget Ersätt- ningsmark i Sverige AB under 2012 som riksdagen beslutat om bidrar till att utgifterna på utgiftsområde 24 Näringsliv ökar tillfälligt med ca 1 000 miljoner kronor 2012.

Till följd av den förväntade relativt svaga utvecklingen av kommunsektorns inkomster infördes ett tillfälligt statsbidrag på 3 miljarder kronor 2011, vilket innebär att bidragen till kommunsektorn minskar med motsvarande belopp 2012.

Sammantaget innebär detta att utgifterna under utgiftstaket ökar med ca 3 miljarder kronor 2012, minskar med ca 4 miljarder 2013 och 2014, minskar med 5 miljarder 2015 samt i princip är oförändrade 2016 till följd av beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder.

PROP. 2011/12:100

Tabell 8.4 Utgiftsförändringar 2012–2016 i förhållande till föregående år till följd av tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna åtgärder och finansieringar1

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år. Minustecken innebär anslagsminskningar eller att temporära program

upphör eller minskar i omfattning.

 

 

 

 

 

2012

2013

2014

2015

2016

UO 1 Rikets styrelse

0,40

-0,04

0,00

-0,02

-0,03

UO 2 Samhällsekonomi och

 

 

 

 

 

finansförvaltning

0,02

-0,13

0,02

-0,01

-0,02

UO 3 Skatt, tull och

 

 

 

 

 

exekution

-0,01

-0,06

0,00

-0,01

0,00

UO 4 Rättsväsendet

0,53

-0,37

0,00

0,00

0,00

UO 5 Internationell

 

 

 

 

 

samverkan

0,01

0,00

-0,01

0,00

0,00

UO 6 Försvar och

 

 

 

 

 

samhällets krisberedskap

-0,10

0,12

0,14

0,03

-0,21

UO 7 Internationellt

 

 

 

 

 

bistånd

0,56

0,06

0,00

0,00

0,00

UO 8 Migration

0,01

0,55

-0,13

-0,10

-0,22

UO 9 Hälsovård, sjukvård

 

 

 

 

 

och social omsorg

0,68

0,25

0,13

-1,50

-0,02

UO 10 Ekonomisk trygghet

 

 

 

 

 

vid sjukdom och

 

 

 

 

 

handikapp

0,38

-0,17

-0,25

-0,05

-0,01

UO 11 Ekonomisk trygghet

 

 

 

 

 

vid ålderdom

0,45

-0,01

0,00

0,00

0,00

UO 12 Ekonomisk trygghet

 

 

 

 

 

för familjer och barn

1,40

0,02

0,05

0,05

0,00

UO 13 Integration och

 

 

 

 

 

jämställdhet

0,01

-0,11

0,00

-0,19

0,00

UO 14 Arbetsmarknad och

 

 

 

 

 

arbetsliv

3,02

-2,16

-1,40

-2,43

-0,14

UO 15 Studiestöd

-0,88

-0,41

-0,06

-0,10

0,00

UO 16 Utbildning och

 

 

 

 

 

universitetsforskning

-1,17

-0,05

0,19

-0,77

-0,56

UO 17 Kultur, medier,

 

 

 

 

 

trossamfund och fritid

0,04

0,01

0,00

-0,06

-0,02

UO 18 Samhällsplanering,

 

 

 

 

 

bostadsförsörjning,

 

 

 

 

 

byggande samt

 

 

 

 

 

konsumentpolitik

0,02

0,00

-0,01

-0,02

0,00

UO 19 Regional tillväxt

-0,11

0,07

-0,01

-0,74

0,71

UO 20 Allmän miljö- och

 

 

 

 

 

naturvård

-0,20

-0,32

0,12

-0,16

-0,05

UO 21 Energi

-0,04

-0,45

-0,06

-0,62

-0,09

UO 22 Kommunikationer

-0,06

0,36

-2,69

3,43

-0,16

UO 23 Areella näringar,

 

 

 

 

 

landsbygd och livsmedel

0,20

-0,45

-0,15

-1,04

0,82

UO 24 Näringsliv

1,11

-1,13

-0,01

-0,56

-0,03

UO 25 Allmänna bidrag till

 

 

 

 

 

kommuner

-3,16

0,62

-0,22

0,00

0,00

UO 27 Avgiften till

 

 

 

 

 

Europeiska unionen

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Summa

 

 

 

 

 

utgiftsförändringar

3,10

-3,80

-4,34

-4,87

-0,03

Anm.: Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och överföringar av anslag mellan utgiftsområden ingår ej.

1 Nu föreslagna åtgärder och finansieringar avser förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) exklusive medel som föreslås tillföras transfereringsanslagen (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp och 1:11 Bidrag till lönegarantiersättning under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.

Källa: Egna beräkningar.

185

PROP. 2011/12:100

Pris- och löneomräkning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål

I den inledande fasen av budgetprocessen hanteras anslag för förvaltningsändamål i fasta priser. Dessa anslag räknas sedan om till löpande priser genom att pris- och löneindex knyts till anslagen. Omräkningen för ett visst år baseras på pris- och löneutvecklingen två år tidigare.

De kostnader som räknas om är löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Vid omräk- ningen används separata index för pris- utvecklingen inom de tre nämnda utgifts- grupperna.

Vid omräkningen av löner används ett arbets- kostnadsindex som baseras på utvecklingen av lönekostnaden för tjänstemän i den konkurrensutsatta sektorn två år före det aktuella året, med avdrag för ett tioårigt genom- snitt av produktivitetsutvecklingen inom den privata tjänstesektorn. För omräkningen av löner 2013 är omräkningstalet 0,00 procent, till följd av att produktivitetsavdraget för detta år blev lika stort som förändringen av arbetskostnads- index.

Lokalhyror som inte omförhandlas under det kommande budgetåret räknas i pris- och löneomräkningen om med ett index som motsvarar 70 procent av den årliga förändringen av konsumentprisindex i oktober två år före det aktuella budgetåret. För omräkningen av hyror 2013 är omräkningstalet 1,80 procent för hyresavtal som inte kan omförhandlas. Om- räkningen för hyresavtal som kan omförhandlas bygger på prisutvecklingen under perioden från det att avtalet tecknades eller senast hade kunnat tecknas om. Detta omräkningstal är individuellt för varje berört anslag.

För omräkningen av övriga förvaltnings- kostnader används samma index för alla anslag som pris- och löneomräknas. Detta index fast- ställs genom en sammanvägning av flera index från Statistiska centralbyrån avseende utgifter som förekommer vid myndighetsutövning. För omräkningen av övriga förvaltningskostnader 2013 är omräkningstalet 1,26 procent.

Pris- och löneomräkningen av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål gör att utgifterna ökar med 3 miljarder kronor 2012 och med 2 miljarder kronor 2013. År 2014–2016 förväntas den årliga omräkningen bli högre än både 2012 och 2013.

Övriga makroekonomiska förändringar

De statliga utgifterna påverkas av den ekono- miska utvecklingen i Sverige och omvärlden. År 2012 bidrar makroekonomiska förändringar sammantaget till att de takbegränsade utgifterna ökar med 18 miljarder kronor jämfört med 2011. År 2013 och 2014 ökar utgifterna till följd av sådana faktorer med 17 respektive 7 miljarder kronor. År 2015 och 2016 ökar utgifterna till följd av makroförändringar med 11 respektive 19 miljarder kronor.

Flera transfereringar till hushållen följer den allmänna pris- och löneutvecklingen med viss eftersläpning, t.ex. sjukpenningen, föräldra- penningen, sjuk- och aktivitetsersättningen samt garantipensionen. Det låga resursutnyttjandet under framför allt 2009 och 2010, till följd av den ekonomiska krisen, förde med sig en något svagare pris- och löneutveckling än normalt, särskilt under 2010 och i viss mån även under 2011. Från och med 2012 bedöms pris- och löneökningstakten bli högre och därmed ökar även transfereringsutgifterna i snabbare takt.

De inkomstgrundade pensionerna följer normalt sett inkomstindex, vilket speglar de tre senaste årens reala genomsnittliga inkomst- utveckling, med tillägg för inflationen under det senaste året. År 2012 leder den relativt höga ökningstakten av inkomstindex och balanse- ringen i ålderspensionssystemet till en förhållandevis snabb ökning av pensionerna. Sammantaget bidrar den makroekonomiska utvecklingen till att pensionsutgifterna ökar med drygt 11 miljarder kronor 2012. Från och med 2013 väntas utgifterna för ålderspensions- systemet öka till följd av makroekonomiska faktorer med 12 miljarder kronor 2013, 4 miljarder kronor 2014, 8 miljarder kronor 2015 och 13 miljarder kronor 2016. Den svagare utvecklingen av pensionerna 2014 och 2015 beror bl.a. på att den s.k. bromsen i pensions- systemet då är aktiverad. Det är en följd av att pensionssystemets skulder överstiger dess tillgångar och det medför att de inkomst- relaterade pensionerna ökar i långsammare takt än vad de annars hade gjort. År 2016 beräknas återigen pensionssystemets tillgångar överstiga dess skulder, vilket bidrar till den högre ökningstakten av pensionsutgifterna detta år.

186

PROP. 2011/12:100

De arbetsmarknadsrelaterade utgifterna minskar mot slutet av prognosperioden

Den starka återhämtningen på arbetsmarknaden under 2011 bidrog till att de arbetsmarknads- relaterade utgifterna minskade detta år. Bland annat som en följd av de statsfinansiella problemen i flera euroländer bromsade dock svensk ekonomi in under slutet av 2011, vilket bidrar till en något högre arbetslöshet 2012 och 2013 jämfört med 2011. Den högre arbetslösheten är den främsta förklaringen till de högre beräknade volymerna i arbetslöshets- försäkringen och arbetsmarknadspolitiska program (se tabell 8.5), vilket bidrar till högre utgifter dessa år jämfört med 2011.

År 2014–2016 väntas arbetsmarknaden återigen utvecklas starkt och arbetslösheten falla tillbaka, vilket bidrar till att volymerna i de arbetsmarknadsrelaterade transfererings- systemen minskar fr.o.m. 2014. I takt med de fallande volymerna i dessa system väntas också utgifterna minska samtliga år 2014–2016 (se diagram 8.1).

Diagram 8.1 Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program1 samt antalet helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program 2011–2016

Miljarder kronor

 

 

 

 

Tusental

50

 

 

 

 

300

45

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

250

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

150

20

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

100

 

Utgifter (vänster y-axel)

 

 

 

 

 

 

10

 

Antal helårsekvivalenter (höger y-axel)

50

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

0

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Anm.: Utfall 2011 och beräknade utgifter/volymer 2012-2016.

 

1 Avser utgifter på anslagen 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.

Källa: Egna beräkningar.

Tabell 8.5 Helårsekvivalenter i vissa ersättningssystem

Tusental

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Sjuk- och rehabiliteringspenning1

217

196

170

147

131

150

155

155

153

152

149

Sjuk- och aktivitetsersättning

473

471

458

435

397

354

325

302

283

266

251

Arbetslöshetsersättning

178

135

94

131

117

88

98

98

87

73

67

Arbetsmarknadspolitiska program2

135

83

76

117

178

168

176

172

156

132

123

Etableringsersättning3

-

-

-

-

-

4

10

14

14

14

14

Ekonomiskt bistånd4

80

77

79

89

96

91

88

86

82

75

69

Summa

1 083

961

878

919

918

856

852

827

776

712

673

1Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren.

2Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program som får ersättning i form av rehabiliteringspenning räknas till sjuk- och rehabiliteringspenning.

3Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011.

4Avser åldersgruppen 20–64 år.

Källa: Egna beräkningar.

187

PROP. 2011/12:100

Övrigt

En stor del av förändringen av de takbegränsade utgifterna mellan 2011 och 2012 förklaras av andra faktorer än beslutade åtgärder, pris- och löneomräkningen och makroekonomiska förändringar. Totalt uppgår dessa övriga faktorer till 13 miljarder kronor 2012, varav 4 miljarder beror på volymförändringar inom regelstyrda transfereringssystem. Utgiftsökningen till följd av volymförändringar beror främst på ett ökat antal personer med tilläggs- och inkomstpension (se tabell 8.6). Även ökade volymer i föräldrapenningen bidrar till högre utgifter.

En ytterligare förklaring till de högre utgifterna till följd av övriga faktorer är att utgifterna under utgiftsområde 22 Kommunikationer ökar 2012, bl.a. till följd av senareläggningar av infrastrukturinvesteringar som ursprungligen var avsedda att belasta anslagen 2011.

Vidare bidrog förseningar av åtgärder för landsbygdens miljö och struktur till att utgifterna blev lägre 2011. Dessa förseningar bidrar till högre utgifter 2012 jämfört med 2011.

Utgifterna för det internationella biståndet väntas till följd av övriga faktorer öka 2012 jämfört med 2011, vilket bl.a. förklaras av att anslagssparande från 2011 väntas användas 2012.

Utgifterna för stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken var något lägre 2011 jämfört med 2010 på grund av en nedgång i antalet nya åtaganden som ingicks inom ramen för investeringsstödet riktat till bostäder anpassade för äldre. Utgifterna för investeringsstödet antas dock öka 2012 jämfört med 2011.

Fortsatt fallande ohälsorelaterade utgifter

De ohälsorelaterade utgifterna under utgifts- område 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp beräknas minska samtliga år 2011–2016 (se diagram 8.2). År 2016 beräknas utgifterna inom detta område till följd av volymförändringar vara omkring 20 miljarder kronor lägre än 2011. Den samlade volymen i sjukförsäkringen (sjukpenningen samt sjuk- och aktivitetsersättningen) har fallit sedan 2004. År 2003–2006 minskade antalet sjukpenningdagar medan antalet personer med sjuk- och aktivitets- ersättning fortsatte att öka. År 2007–2010 föll volymerna i båda systemen. Volymen i sjuk- penningen ökade dock 2011 jämfört med 2010, vilket främst förklaras av ett återflöde av

personer som under 2010 lämnade sjuk- penningen till följd av att de förbrukat maximalt antal dagar, men också av något fler nya sjukfall, samt av att sjukfallen blev något längre. Under de kommande åren planar utvecklingen av antalet sjukpenningdagar ut. Nedgången i antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning fortsätter dock under hela prognosperioden.

Bland dem som har sjukersättning kommer utflödet till bl.a. ålderspension att överstiga inflödet till ersättningen. Vidare upphör ersättningsformen tillfällig sjukersättning vid slutet av 2012.

Diagram 8.2 Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning1 samt antalet helårsekvivalenter i sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning 2011–2016

Miljarder kronor

 

 

 

 

Tusental

100

 

 

 

 

500

90

 

 

 

 

450

80

 

 

 

 

400

70

 

 

 

 

350

60

 

 

 

 

300

50

 

 

 

 

250

40

 

 

 

 

200

30

 

Utgifter (vänster y-axel)

 

150

 

 

 

 

20

 

Antal helårsekvivalenter (höger y-axel)

100

10

 

 

 

 

50

0

 

 

 

 

0

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Anm.: Utfall 2011 och beräknade utgifter 2012–2016.

1 Avser utgifter på anslagen 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. och 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Källa: Egna beräkningar.

Fler barn och fler pensionärer

Antalet personer med inkomst- och tilläggs- pension beräknas öka markant framöver, vilket huvudsakligen beror på demografiska faktorer. Trots att det totala antalet pensionärer ökar kraftigt de kommande åren väntas antalet pensionärer med garantipension eller bostads- tillägg minska något mellan 2012 och 2016. Det beror på att fler nytillkomna pensionärer har inkomstgrundad pension och på att de nytill- komna pensionärerna generellt har en högre inkomstgrundad pension än dagens ålders- pensionärer. De nytillkomna pensionärerna väntas därför inte erhålla garantipension och bostadstillägg i samma utsträckning som dagens pensionärer.

Antalet uttagna dagar med föräldrapenning har ökat kontinuerligt under 2000-talet och beräknas fortsätta att öka framöver. Ökningen

188

PROP. 2011/12:100

beror framför allt på att fler barn föds. Det ökade barnafödandet medför även att antalet barnbidrag väntas öka mellan 2011 och 2016.

Tabell 8.6 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts-

 

Köns-

Köns-

Utfall

Utfall

Prognos

 

 

 

 

område

 

fördelning

fördelning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utfall

Utfall

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2010

2011

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

8

Asylsökande,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

genomsnittligt antal

37,0%kv

37,0%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

inskrivna

63,0%m

63,0%m

34 631

35 019

36 500

34 100

33 000

33 000

33 000

9

Antal personer med

46,7%kv

46,4%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

assistansersättning

53,3%m

53,6%m

15 877

15 942

15 992

16 037

16 082

16 135

16 193

10

Antal sjukpenningdagar

59,7%kv

61,6%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

(netto), miljoner

40,3%m

38,4%m

31,7

36,0

37,3

36,6

36,2

35,9

35,8

10

Antal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

rehabiliteringspenning-

64,5%kv

64,0%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

dagar (netto), miljoner

35,5%m

36,0%m

1,7

2,1

2,1

2,2

2,1

2,0

2,0

10

Antal personer med

60,1%kv

59,6%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

sjukersättning

39,9%m

40,4%m

442 415

390 976

356 344

328 916

305 622

285 328

267 515

10

Antal personer med

47,9%kv

47,4%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

aktivitetsersättning

52,1%m

52,6%m

25 768

26 155

27 019

27 359

27 646

27 889

28 096

10

Antal personer med

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

sjuk- och aktivitets-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ersättning som erhåller

55,0%kv

54,7%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

bostadstillägg

45,0%m

45,3%m

127 746

125 219

121 989

120 543

119 649

119 224

119 224

11

Antal personer med

80,5%kv

80,2%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

garantipension

 

 

 

 

 

 

 

 

19,5%m

19,8%m

771 100

817 100

807 900

786 300

780 800

782 700

769 100

 

 

11

Antal pensionärer som

80,7%kv

79,6%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

erhåller bostadstillägg

 

 

 

 

 

 

 

 

19,3%m

20,4%m

251 900

254 000

254 900

246 200

241 800

235 000

226 500

 

 

ÅP

Antal personer med

52,3%kv

52,2%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

tilläggspension

47,7%m

47,8%m

1 745 300

1 807 600

1 864 500

1 916 900

1 964 900

2 005 400

2 035 600

ÅP

Antal personer med

49,3%kv

49,5%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

inkomstpension

50,7%m

50,5%m

817 300

942 100

1 059 100

1 171 100

1 277 700

1 379 300

1 475 700

12

Antal barnbidrag

93,3%kv

93,1%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6,7%m

6,9%m

1 671 816

1 676 524

1 689 497

1 716 097

1 740 477

1 766 004

1 787 990

12

Antal uttagna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

föräldrapenningdagar,

76,9%kv

76,3%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

miljoner

23,1%m

23,7%m

49,7

50,3

50,4

50,8

51,1

51,4

51,8

12

Antal uttagna tillfälliga

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

föräldrapenningdagar,

55,0%kv

55,5%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

miljoner

45,0%m

44,5%m

5,5

5,9

6,0

5,8

5,9

5,9

5,9

13

Antal personer med

 

48,0%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

etableringsersättning1

-

52,0%m

-

4 811

12 261

17 186

17 726

17 470

17 393

15

Antal personer med

48,6%kv

48,6%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

studiehjälp

51,4%m

51,4%m

484 100

467 500

444 100

420 800

400 700

387 000

381 700

15

Antal personer med

59,9%kv

60,0%kv

 

 

 

 

 

 

 

 

studiemedel2

40,1%m

40,0%m

502 300

500 200

503 000

492 300

486 300

477 800

465 500

Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt. Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i avsnitt 6.

1Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011.

2Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 466 300 personer 2010 och 465 100 personer 2011.

Källa: Egna beräkningar.

189

9

Det ekonomiska läget i kommunsektorn

PROP. 2011/12:100

9 Det ekonomiska läget i kommunsektorn

Sammanfattning

Kommunsektorn beräknas 2012 samman- taget redovisa ett ekonomiskt resultat på 8 miljarder kronor. Resultatet uppfyller balanskravet, men bedöms understiga god ekonomisk hushållning.

I takt med att tillväxten i svensk ekonomi tar fart väntas även det kommunala skatte- underlaget växa snabbare. Sammantaget be- räknas kommunsektorn redovisa ett resultat på mellan 10–13 miljarder kronor per år 2013–2016. I slutet av denna period bedöms resultatet vara i nivå med god ekonomisk hushållning.

Kommunerna och landstingen antas anpassa sina kostnader i syfte att åtminstone klara balanskravet. Ökningen i den kommunala konsumtionen förväntas därför dämpas 2012. De efterföljande åren ökar konsumtionen i takt med inkomsterna.

Den kommunalt finansierade sysselsätt- ningen beräknas i stort sett vara oförändrad t.o.m. 2014. Sysselsättningen i kommun- sektorn väntas falla något, samtidigt som sysselsättningen bland privata utförare av välfärdstjänster ökar.

Soliditeten i den samlade kommunsektorn är relativt god och prognostiseras en stabil utveckling de närmaste åren. Det finns dock betydande skillnader mellan olika kommuner där vissa visar upp en svag finansiell ställning, vilket bl.a. beror på omfattande pensionsåtaganden.

9.1Kommunsektorn – en stor del av svensk ekonomi

Det ekonomiska läget i kommunsektorn beskrivs i flera olika avsnitt i denna proposition. Syftet med detta avsnitt är att förmedla en samlad och fördjupad bild av det ekonomiska läget i kommuner och landsting. I avsnittet beskrivs inledningsvis utvecklingen av kommun- ernas finanser, dvs. inkomsterna, utgifterna, det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet i kommunsektorn. Därefter redogörs för den reala sidan av kommunsektorns verksamhet, dvs. den kommunala konsumtionen, produktivitetsutvecklingen och förändringen av antalet kommunalt finansierade arbetstimmar och sysselsättning. Även skuldsättningen och soliditeten i kommunerna beskrivs. Avslutningsvis redogörs för hur prognosen för kommunsektorns finanser har reviderats jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen för 2012.

Utrymmet för verksamhet finansierad av kommuner och landsting styrs bl.a. av kommunallagens (1991:900) krav på god ekonomisk hushållning och det s.k. balanskravet, vilka beskrivs närmare i avsnitt 11.5. I avsnitt 10 redogörs sedan för kommunsektorns del av den totala offentliga sektorns finansiella sparande och sektorns finansiella ställning. Vidare beskrivs utvecklingen av kommunsektorns finanser under de närmast föregående åren utförligt i regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2011/12:102).

193

PROP. 2011/12:100

Kommunsektorns betydelse

Verksamhet som finansieras av kommuner och landsting är av stor betydelse för svensk ekonomi och arbetsmarknad i allmänhet och för tillhandahållandet av välfärdstjänster i synnerhet. Kommunsektorn svarar för närmare 75 procent av konsumtionsutgifterna i den offentliga sektorn och för närmare hälften av den offent- liga sektorns totala utgifter. Den kommunala konsumtionen, som i huvudsak utgörs av utgifter för vård, skola och omsorg, uppgår till ca 20 procent av BNP. Den kommunalt finan- sierade sysselsättningen, dvs. alla personer som är sysselsatta i kommuner, landsting och hos privata utförare av välfärdstjänster, står för ca 26 procent av den totala sysselsättningen i Sverige.

Olika redovisningsmetoder

Redovisningen i nationalräkenskaperna (NR) utgör grunden för den huvudsakliga analysen i detta avsnitt. Det är endast i denna redovisning som den offentliga sektorns (och således kommunsektors) finansiella sparande återfinns. Det är också endast i NR:s redovisning som den kommunala konsumtionen, dvs. de varor och tjänster som konsumeras med kommunala skattemedel och statsbidrag, beskrivs i både nominella och reala termer. Den kommunala konsumtionen utgör en del av BNP. Prog- noserna över den makroekonomiska utveckling- en (se avsnitt 6) och den ekonomiska utveck- lingen i kommunsektorn utgår från de pre- liminära utfallen i NR, där de kommunala konsumtionsutgifterna inte delas in i olika ända- mål (exempelvis vård, skola och omsorg). En begränsning med redovisningen i NR är alltså att det inte går att relatera kommuners och landstings utgifter för olika ändamål till den demografiska utvecklingen.

Ett alternativ till redovisningen i NR är att utgå från redovisningen i kommunernas och landstingens räkenskapssammandrag. I samman- dragen redovisas kommunernas och landstingens utgifter som kostnader uppdelade efter olika ändamål.

Prognosförutsättningar

Regeringens prognoser för den kommunala konsumtionen baseras i hög utsträckning på det ekonomiska utrymmet för kommunsektorn. Kommunerna och landstingen antas anpassa kostnaderna i syfte att åtminstone klara balanskravet. Sedan balanskravet infördes tyder

resultatutvecklingen också på att kommuner och landsting årligen redovisar överskott och strävar mot kravet på god ekonomisk hushållning. Därmed styrs de kommunala konsumtions- utgifterna i regeringens prognoser av inkomst- tillväxten. På sikt, när svensk ekonomi som helhet närmar sig ett normalt resursutnyttjande, beräknas kommunsektorn redovisa ett resultat som ligger i närheten av god ekonomisk hushållning.

9.2Kommunsektorns inkomster

Kommunsektorns inkomster utgörs i huvudsak av skatteintäkter och statsbidrag. Tillsammans uppgår dessa inkomster till ca 85 procent av kommunsektorns totala inkomster, varav skatteintäkterna svarar för ca 67 procentenheter.

Den fortsatta återhämtningen i ekonomin efter den kraftiga nedgången 2009 medförde att det kommunala skatteunderlaget stärktes 2011. Kommunsektorns skatteintäkter ökade 2011 med 4,9 procent, vilket motsvarar den genomsnittliga tillväxten 2000–2008.

Samtidigt upphörde merparten av de tillfälliga statsbidragen 2011. Inkomsterna från skatter och statsbidrag växte därmed sammantaget med 2,1 procent 2011.

Diagram 9.1 Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2016

Årlig procentuell förändring, löpande priser. Utfall t.o.m. 2011,

 

prognos för 2012–2016.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skatteintäkter

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

Statsbidrag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skatteintäkter och statsbidrag sammantaget

 

 

 

-12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Anm.: Skatteintäkter och statsbidrag är justerade för regleringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Skatteintäkterna redovisas exklusive ändrad medelutdebitering. Statsbidragen omfattar här både generella och riktade bidrag, men exkluderar kompensationen för mervärdesskatt. Den kraftiga ökningen av statsbidragen 2005 var i huvudsak en följd av ökade generella bidrag på ca

7 miljarder kronor och att sysselsättningsstöden ökade med 4 miljarder kronor jämfört med 2004. För 2010 beror ökningen framför allt på de tillfälliga stöden. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

194

PROP. 2011/12:100

9.2.1Kommunsektorns skatteintäkter År 2013 beräknas antalet arbetade timmar i

Det kommunala skatteunderlaget består till största delen av utbetalda löner i hela ekonomin, dvs. lönesumman, men också av skattepliktiga transfereringar och hushållens inkomster från näringsverksamhet.

Lönesumman bestäms i sin tur av antalet arbetade timmar i hela ekonomin och av tim- lönerna. Vanligtvis följer timlönen i kommun- sektorn löneutvecklingen i näringslivet. Detta innebär att personalkostnaderna i kommunerna och landstingen utvecklas i ungefär samma takt som de kommunala skatteintäkterna vid ett givet antal arbetade timmar i kommunsektorn och ekonomin i övrigt. Det är i stället främst en ökning av antalet arbetade timmar i näringslivet som skapar ökat utrymme för den kommunala konsumtionen.

Tabell 9.1 Löner, arbetade timmar och lönesumma

Årlig procentuell förändring, nominella löner. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Timlön, näringslivet

2,5

4,0

3,1

3,4

3,7

3,7

Kommunsektorn

2,3

3,0

3,1

3,3

3,7

3,7

Totalt, konjunktur-

 

 

 

 

 

 

lönestatistiken

2,4

3,2

3,1

3,3

3,7

3,7

Totalt, NR

2,6

3,3

3,1

3,3

3,7

3,7

 

 

 

 

 

 

 

Arbetade timmar,

 

 

 

 

 

 

näringslivet

3,0

-0,4

0,9

2,5

2,2

1,4

Kommunsektorn

0,4

-1,3

-0,9

-0,9

0,2

0,6

Hela ekonomin

3,0

-0,3

0,5

1,6

1,5

0,9

 

 

 

 

 

 

 

Kommunfinansierade

 

 

 

 

 

 

timmar

1,1

0,2

-0,3

-0,1

-0,5

-0,3

Lönesumma, hela

 

 

 

 

 

 

ekonomin

5,6

2,9

3,6

5,0

5,2

4,7

Anm.: De båda lönemåtten skiljer sig definitionsmässigt åt främst genom att olika typer av ersättningar som bonusersättning, semesterersättning m.m. ingår i NR:s lönemått men inte i konjunkturlönestatistiken.

Kalenderkorrigerad utveckling av arbetade timmar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2011 ökade lönesumman i hela ekonomin relativt starkt med 5,6 procent. Det var främst en ökning av antalet arbetade timmar i näringslivet som låg bakom denna tillväxt (se tabell 9.1).

Den förväntat svagare tillväxten i ekonomin under första halvan av 2012 innebär att lönesumman beräknas växa svagare för helåret 2012 jämfört med 2011. I huvudsak är det ökningen av timlönen som ökar det kommunala skatteunderlaget 2012. Antalet arbetade timmar väntas utvecklas svagt i hela ekonomin.

näringslivet öka med 0,9 procent, medan timlönerna i hela ekonomin ökar med 3,1 procent. Lönesumman prognostiseras öka med 3,6 procent 2013.

Den förväntade tillväxten och framför allt den successivt starkare arbetsmarknaden medför att bidraget från antalet arbetade timmar till lönesumman ökar 2014–2016.

Tabell 9.2 Skatter och statsbidrag

Utfall för 2011 i miljarder kronor. Prognos för 2012–2016, procentuell förändring om annat ej anges.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Skatter o. bidrag

 

 

 

 

 

 

exkl. moms

677

2,7

3,1

3,5

3,7

3,9

Skatteintäkter just-

 

 

 

 

 

 

erade för regleringar

540

3,4

3,8

4,3

4,9

4,7

varav

 

 

 

 

 

 

Skatteunderlag

 

3,2

3,8

4,3

4,9

4,7

Ändrad medel

 

 

 

 

 

 

utdebitering

 

0,2

 

 

 

 

Statsbidrag justerade

 

 

 

 

 

 

för regleringar

136

-1,2

0,5

0,4

-1,1

0,2

Statsbidrag justerade

 

 

 

 

 

 

för regleringar, mdkr

136

-1,7

0,8

0,6

-1,6

0,2

Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. Skatteinkomster och statsbidrag redovisas justerade för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Medelutdebiteringen höjdes med 5 öre 2012. För 2013–2016 används beräkningsprincipen om en oförändrad skattesats.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det kommunala skatteunderlaget väntas öka med 3,2 procent 2012 (se tabell 9.2). Samtidigt fasas den sista delen på 3 miljarder kronor ut av de tillfälliga statsbidragen. Detta innebär att den totala inkomstökningen av skatter och statsbidrag uppgår till knappt 3 procent 2012.

Den starkare tillväxten i lönesumman innebär, tillsammans med att även pensionsutbetal- ningarna till hushållen successivt ökar, att det kommunala skatteunderlaget årligen växer med 4–5 procent 2013–2016. Samtidigt är stats- bidragen i stort sett oförändrade under denna period. Skatter och statsbidrag beräknas tillsammans växa med närmare 4 procent 2013– 2016.

I det följande avsnittet redogörs mer detaljerat för den årliga utvecklingen av statsbidragen.

195

PROP. 2011/12:100

9.2.2Statsbidrag

Kommuner och landsting får bidrag från staten i form av dels generella statsbidrag, dels special- destinerade statsbidrag.96 Det generella statsbidraget utgörs av anslaget 1:1 Kommunal- ekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, som dels används för att reglera kommunsektorns finansiella utrymme, dels för utjämning av skillnader i skattekraft och strukturella kostnadsskillnader. De specialdestinerade stats- bidragen finns under ett flertal anslag, framför allt under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg samt utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Bidrag för läkemedelsförmånerna svarar för ca 40 procent av de riktade statsbidragen.

Tabell 9.3 Årlig förändring av statsbidrag enligt national- räkenskaperna, exklusive kompensation för mervärdesskatt

Miljarder kronor. Utfall i nivå för 2011, prognos för 2012–2016.

 

Nivå

Förändring

 

 

 

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Generellt bidrag

85,0

-3,0

0,8

-0,2

-0,6

0,0

Varav (i förhåll-

 

 

 

 

 

 

ande till

 

 

 

 

 

 

föregående år)

 

 

 

 

 

 

permanent

5,0

 

 

 

 

 

tillfälligt

-1,0

-3,0

 

 

 

 

regleringar1

7,5

-0,2

 

 

 

 

övrigt2

 

0,2

0,8

-0,2

-0,6

0,0

Konjunkturstöd

-13,0

 

 

 

 

 

Specialdestinerade

 

 

 

 

 

 

bidrag

51,5

1,1

0,0

0,8

-1,0

0,2

Totala statsbidrag,

 

 

 

 

 

 

faktisk utveckling

136

-1,9

0,8

0,6

-1,6

0,2

 

 

 

 

 

 

 

Totala statsbidrag,

 

 

 

 

 

 

justerade för

 

 

 

 

 

 

regleringar

129

-1,7

0,8

0,6

-1,6

0,2

Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. Av de tillfälliga stats- bidragen på 4 miljarder kronor som betalades ut 2010 kvarstod 3 miljarder kronor 2011, medan konjunkturstödet på 13 miljarder kronor upphörde. De tillfälliga statsbidragen fasas ut helt 2012.

1 Regleringar avser kompensation för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. För 2011 rör regleringen utökade grundavdrag för pensionärer.

2 Övrigt avser exempelvis justeringar som följer av den kommunala finansierings- principen.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

96 Utöver de generella och specialdestinerade statsbidragen får kommuner och landsting dessutom transfereringar från staten som avser kompensation för mervärdesskatt. Denna kompensation uppgick till ca 51 miljarder kronor 2011.

De generella statsbidragen uppgick enligt NR till 85 miljarder kronor 2011. Av dessa utgjorde 3 miljarder kronor den slutliga delen av de tillfälliga stöd som betalades ut 2009–2011 i samband med den ekonomiska krisen 2008 och 2009 (se tabell 9.3).

Utöver de generella statsbidragen betalades 51,5 miljarder kronor ut som specialdestinerade statsbidrag.

År 2012 minskar statsbidragen netto med 2 miljarder kronor, huvudsakligen beroende på att de tillfälliga statsbidragen på 3 miljarder kronor upphör. Samtidigt ökar de special- destinerade statsbidragen med 1 miljard kronor till följd av ekonomiska regleringar med anledning av reformer som aviserades i budget- propositionen för 2012.

För 2013 ökar de generella statsbidragen under anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, bl.a. till följd av ekonomiska regleringar med anledning av reformer som gjorts inom utbildningsområdet.

Statsbidragen är därefter relativt oförändrade fram till 2016. År 2015 minskar statsbidragen dock med 1,6 miljarder kronor, vilket till största delen förklaras av att beslut om vissa special- destinerade statsbidrag endast har fattats för tiden fram t.o.m. 2014.

9.3Kommunsektorns utgifter

Utgifterna i kommuner och landsting fördelas enligt NR på konsumtion, investeringar, transfereringar till företag, hushåll och stat samt räntebetalningar. Med kommunal konsumtion avses utgifter för tillhandahållande av kommun- finansierade tjänster och varor. Till största delen går utgifterna till konsumtionsutgifter för vård, skola och omsorg. Den kommunala konsumtionen beskrivs utförligare i avsnitt 9.3.1.

År 2011 uppgick de totala utgifterna i

kommuner

och landsting enligt NR till

821 miljarder

kronor, vilket motsvarar 23

procent av BNP. Kommunsektorn svarade också för närmare hälften, 47 procent, av den

konsoliderade offentliga sektorns utgifter.

 

Utgifterna

för

investeringar uppgick

till

8 procent av

de

totala utgifterna. Enligt

NR

fortsatte investeringarna under 2011 att öka kraftigt för andra året i rad. I fasta priser ökade

196

investeringarna med 8 procent. Det var framför allt bland kommunerna som investeringarna ökade. I landstingen växte däremot investeringarna långsammare 2011 än 2010.

År 2012 väntas en mindre nedgång av investeringarna i kommunsektorn till följd av den senaste tidens starka investeringstillväxt. År 2013–2016 beräknas investeringarna öka med 2– 3 miljarder kronor per år eller 2–5 procent i löpande priser.

Tabell 9.4 Totala utgifter för kommuner och landsting

Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Konsumtion

680

697

718

742

769

797

Investeringar

65

62

64

67

70

71

Transfereringar

68

69

71

73

75

78

Ränteutgifter

8

8

8

9

12

14

 

 

 

 

 

 

 

Summa utgifter

821

835

861

891

926

961

Anm.: Posten investeringar inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp av mark och fastigheter är dessa netto- utgifter negativa, vilket minskar de redovisade utgifterna för investeringar med ca 5 miljarder kronor per år.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Bland övriga utgifter utgör transfereringar till hushållen den största posten. I dessa transfereringar ingår bl.a. ekonomiskt bistånd. Kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd väntas minska mellan 2011 och 2012. I huvudsak är detta en följd av att stöden som betalas ut avseende den kommunala introduktions- ersättningen successivt ersätts med en statlig etableringsersättning fram t.o.m. 2012. Även kommunsektorns pensionsutbetalningar väntas utvecklas svagare. Det är i stället övriga trans- fereringar som bl.a. går till ideella organisationer och föräldrakooperativ som väntas öka 2012. Totalt beräknas transfereringarna till hushåll öka med 3 procent 2012. För 2013 prognostiseras samtliga transfereringar till hushållen att öka. Därefter väntas de växa något svagare till följd av att utgifterna för ekonomiskt bistånd minskar, i takt med att läget på arbetsmarknaden för- bättras.

Kommunernas upplåning ökade kraftigt mellan 2010 och 2011, vilket medförde en kraftig ökning av ränteutgifterna. Utgifterna för räntor beräknas vara mer eller mindre oförändrade fram till 2014 för att sedan successivt öka.

PROP. 2011/12:100

9.3.1Kommunal konsumtion i löpande priser

Förändringen av konsumtionen i löpande priser påverkas både av att priser och löner i ekonomin ändras och av ändringar i omfattningen av den kommunala verksamheten. En ökning av konsumtionen kan alltså både bero på att antalet lärare ökar eller på att lärarnas löner ökar. Den kostnad som är av störst betydelse för konsumtionen i löpande priser är lönekostnaden.

De totala kommunala konsumtionsutgifterna och sammansättningen av de välfärdstjänster m.m. som tillhandahålls påverkas vidare av den demografiska utvecklingen. Kommuner och landsting måste dessutom beakta kommunal- lagens bestämmelser om budgetbalans och god ekonomisk hushållning som är kopplade till resultatutvecklingen.

Den kommunala verksamheten bedrivs till största delen av anställda i kommuner och landsting. Under senare år har dock tendensen varit att verksamhet som finansieras av kommuner och landsting i allt högre utsträck- ning utförs av privata aktörer. Andelen av den kommunala konsumtionen som kan hänföras till kommunfinansierad verksamhet i privat sektor var ca 17 procent 2011. Det är en ökning med 0,3 procentenheter jämfört med 2010 och med 1,2 procentenheter jämfört med 2009.

Diagram 9.2 Konsumtion i löpande priser

Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–

 

2016.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

Kommuner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7

 

 

 

Landsting

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommunsektorn

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

Kommunsektorn, genomsnittlig ökning 2001-2011

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

197

PROP. 2011/12:100

Den kommunala konsumtionen i löpande priser ökade preliminärt med 4,2 procent 2011. Konsumtionen ökade därmed i stort sett enligt genomsnittet för 2000-talet, som ligger på 4,7 procent (se diagram 9.2). Givet den stora osäkerheten avseende konjunkturutvecklingen får dock konsumtionsökningen i kommun- sektorn ses som förhållandevis stark 2011.

År 2012 beräknas konsumtionen öka lång- sammare än 2011, vilket beror på att inkomst- erna i kommunsektorn beräknas öka lång- sammare 2012 (se avsnitt 9.2).

Den successivt starkare konjunkturen medför att arbetsmarknaden och därmed inkomsttill- växten för kommuner och landsting förstärks fram till 2016. Detta innebär att det skapas utrymme för de kommunala konsumtionsutgift- erna att öka snabbare. Historiskt sett följer kon- sumtionsutgifterna i löpande priser inkomsterna förhållandevis väl. Samtidigt sätter prognos- principen för den kommunala konsumtionen ett tak på den förväntade tillväxten av konsumtions- utgifterna. Konsumtionsutgifterna i prognosen är därför anpassade så att de ökar i takt med inkomsterna. Under 2013–2016 motsvarar detta en årlig nominell ökning med ca 3–4 procent. Ökningen i konsumtionen är främst en pris- effekt till följd av högre löner i kommunsektorn. Lönerna väntas öka med 3–4 procent 2012–2016 (se tabell 9.1). I fasta priser beräknas konsum- tionsutgifterna öka med 0,3–0,4 procent per år (se avsnitt 9.5.1).

9.4Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat i kommunsektorn

Det finansiella sparandet i kommunsektorn definieras av regelverket för NR, medan det ekonomiska resultatet bestäms av sektorns intäkter och kostnader enligt den kommunala redovisningen (se även avsnitt 11.5).

Kommuner och landsting redovisade för 2011 ett ekonomiskt resultat före extraordinära poster på 6 miljarder kronor. Resultatet 2011 blev därmed betydligt svagare än 2010. Detta förklaras i stor utsträckning av den engångsvisa effekten av att diskonteringsräntan för pensions- skulden justerats ned. Den redovisade kostnadsökningen för kommunsektorn till följd av den lägre räntan uppgår till 8 miljarder

kronor. Justerat för denna effekt skulle resultatet för hela kommunsektorn vara i nivå med vad som torde motsvara god ekonomisk hushållning.

Det finansiella sparandet uppgick enligt NR till -10 miljarder kronor. Skillnaden mellan det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet förklaras bl.a. av att NR och den kommunala redovisningen använder olika redovisningsprinciper för bl.a. investerings- utgifter och finansiella poster. Utgifterna enligt NR påverkas däremot inte av den redovisade effekten av diskonteringsräntan.

Tabell 9.5 Kommunsektorns finanser

Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Inkomster

811

829

856

886

921

958

Skatteintäkter

540

560

582

607

637

667

Kommunal

 

 

 

 

 

 

fastighetsavgift

14

16

16

17

17

17

Statsbidrag exkl.

 

 

 

 

 

 

mervärdesskatt

136

135

135

136

134

135

Varav

 

 

 

 

 

 

generella bidrag

85

82

83

83

82

82

riktade bidrag

51

53

53

53

52

53

Övriga inkomster

119

118

123

127

133

139

varav komp. moms

51

52

53

55

57

58

 

 

 

 

 

 

 

Utgifter

821

835

861

891

926

961

Konsumtionsutgifter

680

697

718

742

769

797

Kostnader i fasta

 

 

 

 

 

 

priser, procent

2,1

-0,2

0,3

0,4

0,4

0,4

Övriga utgifter

141

139

144

149

157

164

Finansiellt sparande

-10

-7

-5

-5

-5

-3

Resultat före extra

 

 

 

 

 

 

ordinära poster

6

8

10

11

11

13

Anm.: Generella bidrag inkluderar även de tillfälliga statsbidragen på 3 miljarder kronor 2011.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Att resultatet kunde hållas uppe i kommun- sektorn 2011, trots att den lägre diskonterings- räntan belastade utgifterna, kan delvis förklaras av att det kommunala skatteunderlaget växte förhållandevis starkt till följd av att antalet arbetade timmar i näringslivet ökade. Även de tillfälliga statsbidragen höll i viss mån uppe inkomsterna.

Det förhållandevis starka resultatet återspeglas dock inte i det finansiella sparandet. Detta beror delvis på att investeringsutgifterna, som i första hand belastar det finansiella sparandet, ökade med 7 miljarder kronor mellan 2010 och 2011. Samtidigt ökade konsumtionsutgifterna

198

preliminärt enligt NR i löpande priser med 4,2 procent.

Fortsatt stabila finanser i kommunsektorn 2012

De totala inkomsterna för kommunsektorn beräknas växa med 2,5 procent 2012, vilket är relativt måttligt. Det är i huvudsak det kommunala skatteunderlaget som bedöms hålla uppe inkomsttillväxten.

Efter att ha vuxit förhållandevis starkt 2011, väntas en återhållen ökning av konsumtions- utgifterna 2012. De kommunala konsumtions- utgifterna beräknas liksom inkomsterna växa med 2,5 procent 2012 i löpande priser.

Det finansiella sparandet 2012 förstärks i förhållande till 2011 och beräknas uppgå till -7 miljarder kronor, medan det ekonomiska resultatet beräknas till 8 miljarder kronor.

Diagram 9.3 Utvecklingen av det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i kommuner och landsting

Miljarder kronor. Utfall 2000–2011, prognos för 2012–2016.

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

-5

 

 

 

 

 

 

Landsting

 

 

 

Kommuner

-5

 

 

 

 

 

 

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Stabila finanser även 2013–2016

Det finansiella sparandet beräknas successivt stärkas, men vara fortsatt negativt för samtliga år under prognosperioden. Prognosprincipen för beräkningen av de kommunala konsumtions- utgifterna medför att det ekonomiska resultatet beräknas uppgå till 10–13 miljarder kronor 2013–2016. För 2016 bedöms resultatet vara i nivå med god ekonomisk hushållning.

PROP. 2011/12:100

9.5Kommunalt finansierad produktion av varor och tjänster

Omfattningen och kvaliteten på varor och tjänster som finansieras med kommunala skatte- medel och statsbidrag jämförs över tid med fördel i fasta priser. I detta avsnitt beskrivs den reala sidan av kommunsektorns verksamhet, dvs. den kommunala konsumtionen i fasta priser, den kommunalt finansierade sysselsättningen och produktiviteten i kommunsektorn. Som tidigare nämnts redovisar NR inte konsumtionsutgifter- na i fasta priser uppdelat för olika ändamål (skola, vård och omsorg). Den historiska ut- vecklingen av kostnaderna för olika ändamål, och hur dessa relaterar till demografin, beskrivs utförligt i avsnitt 9.6 i budgetpropositionen för 2012.

Den ansats som NR använder för att mäta huvuddelen av den kommunala konsumtionen i fasta priser (i BNP) är att mäta vad som produceras, exempelvis antalet undervisade elever i skolan eller utförda hemtjänsttimmar i omsorgen.97

Ett alternativt sätt att jämföra kommun- sektorns verksamhet över tid är att utgå från de kostnader som är förknippade med kommun- sektorns verksamhet. Kostnaderna kan ses som ett mått på resursinsatsen i den kommunala verksamheten.98 Det som gör att utvecklingen skiljer sig åt mellan konsumtionen och kostnaderna i fasta priser är produktiviteten.

En viktig faktor som styr hur mycket som produceras av kommunal verksamhet över tid är, som nämnts tidigare, inkomstutvecklingen i kommunsektorn, som i sin tur är starkt kopplad till konjunkturen. Andra viktiga faktorer är demografin, produktiviteten och politiska beslut. Kopplingen till inkomstutvecklingen i kommun- sektorn är starkare för kostnaderna än för

97År 2007 bytte NR metod för att beräkna den offentliga sektorns individuella konsumtion i fasta priser. Metodomläggningen innebär att delar av produktionsutvecklingen i kommunsektorn, och därmed konsumtionsutvecklingen, bestäms utifrån volymindex i stället för kostnader. Avsikten är att dessa volymindex bättre ska mäta vad den offentliga sektorn faktiskt producerar (output) i stället för att likställa produktionen med insatsen i produktionen i form av arbete och kapital (input). Volymindex finns för merparten av de individuella ändamålen såsom utbildning och omsorg.

98Med kostnader i fasta priser avses konsumtionen i löpande priser deflaterad med ett prisindex.

199

PROP. 2011/12:100

konsumtionen. I det följande beskrivs därför både hur kommunernas och landstingens kon- sumtion och kostnader i fasta priser varierar över tid.

9.5.1Kommunal konsumtion och kostnader i fasta priser

Den kommunala konsumtionen ökade förhåll- andevis starkt i fasta priser under 2011, men förväntas öka långsammare under 2012 (se diagram 9.4). Den svagare konsumtionen 2012 beror på att inkomsterna ökar förhållandevis svagt. Därmed finns det sämre förutsättningar att öka konsumtionsutgifterna i fasta priser givet att lönerna ökar enligt prognosen och att balanskravet ska hållas under 2012. Som tidigare nämnts påverkas en stor del av den kommunala produktionen, och därmed också konsumtionen, i NR av den demografiska utvecklingen. Den demografiskt betingade efterfrågan förväntas öka förhållandevis svagt i kommunerna under 2012. Detta beror delvis på att elevunderlaget i grund- och gymnasieskolan utvecklas svagt.

Diagram 9.4 Kommunal konsumtion och kostnader i fasta priser

Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012– 2016.

4

Konsumtion

3

 

Kostnader

 

 

2

1

0

-1

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Anm.: Konsumtionen och kostnaderna är uttryckta i 2010 års prisnivå.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2013–2016, när antalet arbetade timmar i ekonomin, och därmed ökningen av kommun- sektorns skatteintäkter, ökar snabbare väntas den kommunala konsumtionen i fasta priser öka något snabbare jämfört med 2012.

Tabell 9.6 Kommunal konsumtion och kostnader i fasta priser

Årlig procentuell förändring i fasta priser. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Konsumtion i fasta priser

 

 

 

 

 

Kommuner

1,4

0,4

0,5

0,8

0,5

0,2

Landsting

2,6

0,2

0,5

0,4

0,4

0,4

Kommunsektorn

1,8

0,3

0,5

0,6

0,5

0,3

 

 

 

 

 

 

 

Kostnader i fasta

 

 

 

 

 

 

priser

 

 

 

 

 

 

Kommuner

1,8

-0,4

0,1

0,5

0,4

0,4

Landsting

2,6

0,2

0,5

0,4

0,4

0,4

Kommunsektorn

2,1

-0,2

0,3

0,4

0,4

0,4

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Konsumtionen väntas öka något starkare än kostnaderna under några år, främst 2012–2014. Oavsett förändringen i inkomsterna ökar det kommunala åtagandet i takt med att befolkningen ökar i storlek och att andelen äldre personer som är i behov av äldreomsorg blir fler. Utrymmet att öka kostnaderna i fasta priser är dock begränsat, i synnerhet 2012. En förutsättning för att konsumtionen ska öka i enlighet med prognosen är därför att produk- tiviteten i kommunsektorn ökar de närmaste åren (se avsnitt 9.5.3).

9.5.2Kommunalt finansierad sysselsättning

För att följa utvecklingen av antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar för välfärdstjänster kan man inte enbart se till den verksamhet som bedrivs direkt i kommunal regi. Överföringen av tjänster från kommunala till privata utförare har ökat under senare år och är en viktig förklaring till att sysselsättningen i kommunsektorn inte ökar starkare. Med kommunalt finansierad sysselsättning avses sysselsatta i kommuner och landsting samt hos privata utförare av välfärds- tjänster. Det finns i dagsläget ingen statistik avseende antalet kommunalt finansierade arbetstimmar och sysselsättningen i den privata sektorn. Uppgifterna för utfallsåren baseras därför på Konjunkturinstitutets beräkningar.99

99 Se promemoria nr 6 2010 från Konjunkturinstitutet.

200

Antalet sysselsatta väntas i stort sett vara oförändrat 2012–2014

Den kommunalt finansierade sysselsättningen bedöms vara i stort sett oförändrad 2012–2014 (se diagram 9.5). Sysselsättningen väntas falla svagt under 2012 och 2013 (mätt som årsgenom- snitt ökar dock sysselsättningen något 2012). Sammantaget faller sysselsättningen med 0,2 procent 2012 och 2013. Den svaga nedgången i sysselsättningen hänger samman med den förhållandevis svaga inkomst- och konsumtions- ökningen under perioden. I och med att antalet arbetade timmar i ekonomin i stort sett är oförändrat under denna period betyder det att inkomstökningen i kommuner och landsting i stor uträckning uppstår till följd av högre löner i ekonomin. Konsumtionsutgifterna i kommunsektorn går därmed också i hög ut- sträckning till högre lönekostnader och således inte till att anställa fler personer. Den svaga ned- gången i sysselsättningen väntas uteslutande ske i kommunsektorn medan den kommunalt finansierade sysselsättningen i privat sektor för- väntas fortsätta öka. I tabell 9.7 redovisas hur den kommunalt finansierade sysselsättningen beräknas vara sammansatt 2012–2016.

Diagram 9.5 Kommunalt finansierad sysselsättning och sysselsättning i kommunsektorn

Tusentals personer. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016.

1 250

 

1 230

 

1 210

 

1 190

 

1 170

 

1 150

 

1 130

 

1 110

 

1 090

 

1 070

 

1 050

Kommunfinansierad verksamhet exkl. plusjobb

1 030

Kommunfinansierad verksamhet inkl. plusjobb

1 010

Sysselsättning i kommunsektorn inkl. plusjobb

990

Sysselsättning i kommunsektorn exkl. plusjobb

970

 

 

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

Anm.: Svenska kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade verksamheten, t.o.m. 1999.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

De senaste åren har förändringen i syssel- sättningen i kommunsektorn förklarats av att kommun- och landstingsanställda i genomsnitt arbetar fler timmar än tidigare. Den genom- snittliga arbetstiden bedöms inte komma att förändras i någon större utsträckning under de kommande åren. Den årliga ökningstakten för antalet sysselsatta förväntas av den anledningen

PROP. 2011/12:100

bli densamma som ökningstakten i antalet arbetade timmar i kommunsektorn 2012–2016.

Tabell 9.7 Kommunfinansierad sysselsättning

Tusentals personer. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

Tusentals personer Årlig förändring i tusentals personer

 

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Kommunsektorn1

1054

-5

-9

-5

-7

-6

varav kommuner

795

-5

-6

-3

-5

-3

varav landsting

259

0

-2

-2

-2

-2

Privat sektor2

138

6

5

4

0

0

Totalt

1192

1

-4

-1

-7

-6

1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR.

2Antalet faktiskt arbetade timmar t.o.m. 2011 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Sysselsättningen i näringslivet förväntas öka mer än den kommunalt finansierade sysselsättningen under kommande år. Den kommunalt finansierade sysselsättningen väntas därför falla som andel av den totala sysselsättningen i ekonomin (se diagram 9.6).

Diagram 9.6 Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i ekonomin

Procentuell andel. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016.

30

 

29

 

28

 

27

 

26

 

25

 

24

 

23

 

22

Kommunfinansierad verksamhet exkl. plusjobb

21

Sysselsättning i kommunsektorn exkl. plusjobb

 

20

 

 

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

Anm.: Svenska kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade verksamheten, t.o.m. 1999.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Antalet arbetade timmar väntas öka svagt 2012

Antalet kommunalt finansierade timmar beräknas öka svagt 2012 efter att ha ökat förhållandevis starkt under 2011 (se diagram 9.7).100 De kommunalt finansierade timmarna bedöms falla i kommunsektorn, men fortsätta öka i den privata sektorn (se tabell 9.8). Antalet kommunalt finansierade timmar bedöms 2011

100 Kalenderkorrigerade timmar.

201

PROP. 2011/12:100

vara tillbaka på samma nivå som före finans- krisen som inleddes 2008.

Diagram 9.7 Antalet kommunalt finansierade arbetstimmar

Miljoner timmar. Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016.

1 840

 

1 810

Kommunfinansierad

verksamhet exkl. plusjobb

 

1 780

Kommunfinansierad

 

1 750

verksamhet inkl. plusjobb

 

1 720

 

1 690

 

1 660

 

1 630

 

1 600

 

 

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

Anm.: Svenska kyrkan ingår i kommunsektorn, och därmed också i den kommunalt finansierade verksamheten, t.o.m. 1999.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Antalet kommunalt finansierade arbetstimmar beräknas successivt falla något 2013 samt 2015 och 2016. Anledningen till detta är, som tidigare nämnts, att ökningen i kommunernas inkomster och konsumtionsutgifter i löpande priser främst förklaras av högre löner. Omfattningen av verksamheten (dvs. konsumtionen i fasta priser) ökar endast i mindre omfattning.

Tabell 9.8 Antalet arbetade kommunfinansierade timmar

Kalenderkorrigerade timmar. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

Miljoner timmar

Procentuell förändring

 

 

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Kommunsektorn1

1 583

-0,4

-0,8

-0,5

-0,6

-0,4

varav kommuner

1 186

-0,5

-0,8

-0,4

-0,5

-0,3

varav landsting

397

0,0

-0,8

-0,6

-0,7

-0,8

Privat sektor2

218

4,2

2,7

2,7

0,3

0,4

Totalt

1 801

0,2

-0,3

-0,1

-0,5

-0,3

1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR.

2Antalet faktiskt arbetade timmar fram t.o.m. 2011 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

9.5.3Produktiviteten i kommunsektorn

Metoden som NR använder för att mäta pro- duktionen i kommunsektorn möjliggör i teorin beräkningar av produktiviteten i kommunsektorn.101 Kostnaderna i fasta priser används dock till viss del i NR:s beräkningar av produktionen i fasta priser, vilket gör att produktivitetsmåttet riskerar att bli miss- visande.102 En förutsättning för att mäta pro- duktiviteten på ett bra sätt är att också kvaliteten på verksamheten kan mätas. En ned- dragning av personalen, och därmed kostnaderna, höjer sannolikt den uppmätta produktiviteten, samtidigt som kvaliteten riskerar att bli sämre. I en sådan situation riskerar den uppmätta produktivitetsökningen att överskattas om inte den sämre kvaliteten också fångas upp i statistiken (och vice versa). Problemet med att kvalitetsjustera produktionen gäller inte bara för den offentliga sektorn utan också delvis för den privata tjänstesektorn.103

Vad visar utfallen?

I genomsnitt har den av NR årliga uppmätta produktivitetsförändringen i kommunsektorn varit -0,1 procent per år 2001–2011. Produk- tiviteten föll under 2006 och 2007, vilket sannolikt i hög utsträckning förklaras av plus- jobben (se diagram 9.8). Den huvudsakliga förklaringen till detta är att NR inte justerade för den kvalitetshöjning i produktionen som sannolikt uppstod till följd av plusjobben, samtidigt som antalet arbetade timmar utförda av sysselsatta i plusjobb ökade förhållandevis mycket. En annan förklaring skulle kunna vara att personer sysselsatta i plusjobb inte hade samma produktivitet som ordinarie anställda. Utfasningen av plusjobben under 2008 och 2009 är därför också sannolikt en starkt bidragande faktor till att produktiviteten ökade starkt dessa år. Den minskade sysselsättningen i kommun- sektorn 2009 i spåren av finanskrisen som

101Med produktivitet avses arbetsproduktivitet, dvs. utvecklingen av produktionen i förhållande till utvecklingen i antalet arbetade timmar.

102Om endast kostnaderna skulle användas för att mäta produktionen skulle det inte vara möjligt att beräkna produktiviteten.

103Till följd av Eurostats riktlinjer kan sedan några år tillbaka inga nya kvalitetsjusteringar av offentlig produktion införas.

202

inleddes 2008 kan också vara en bidragande förklaring till den starka ökningen av produk- tiviteten 2009.

Förhållandevis stark produktivitet i prognosen

Produktionen i kommunsektorn väntas öka svagt i fasta priser 2012–2016 samtidigt som antalet arbetade timmar successivt sjunker något. Sammantaget medför detta att produk- tiviteten ökar i kommunsektorn under prog- nosåren. Anledningen är att värdet av produk- tionen enligt NR till stor del bestäms av den demografiska utvecklingen medan antalet arbetade timmar i kommunsektorn i stället be- stäms av resursinsatsen (som mäts i kostnader i fasta priser). Om produktionen i kommun- sektorn skulle bestämmas av resursinsatsen skulle produktionen (och därmed produk- tiviteten) bli lägre 2012–2016.

Diagram 9.8 Produktivitet i kommunsektorn

Årlig procentuell förändring

3

2

1

0

-1

-2

-3

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

9.6Skuldsättning och soliditet i kommunerna

I det följande beskrivs hur skuldsättningen och soliditeten har utvecklats i kommunerna under de senaste åren.104 Beskrivningen av det ekonomiska läget i kommunerna har så här långt främst handlat om poster enligt NR som bygger på kommunernas resultaträkning. För att få en djupare förståelse för det ekonomiska läget är det viktigt att också se till kommun- ernas skulder och tillgångar i balansräkningen. Betydelsen av kontroll över skuldutvecklingen illustreras inte minst av de senaste årens skuld- kris i flertalet europeiska länder. Kommuners och landstings skulder ingår i den s.k. Maastrichtskulden som beskrivs närmare i avsnitt 10.3.2.105

Det finns några aspekter som måste beaktas för att ge en rättvis bild av utvecklingen av skulderna och soliditeten i och mellan kommunerna. Flertalet kommuner har exempel- vis valt att organisera stora delar av sin verksam- het i bolagsform, dvs. genom andra juridiska personer. Detta medför att skuldsättningen och soliditeten i den sammanställda redovisningen, där både kommunen och de kommunala bolagen ingår (fortsättningsvis avser benämningen kommunkoncerner den sammanställda redo- visningen), ger en mer rättvisande bild. En annan viktig aspekt att beakta är att en stor del av pensionsskulden i kommunerna redovisas utanför balansräkningen. Enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning ska pensionsför- måner som är intjänade före 1998 inte tas upp som en skuld eller avsättning i balansräkningen utan i stället redovisas som en ansvars- förbindelse. Utbetalningar av dessa pensions- förmåner ska redovisas som kostnader i kommunernas resultaträkning.106

104Med skulder avses skulder med korta och långa löptider samt totala avsättningar i balansräkningen. Skulderna och soliditeten i landstingen beskrivs inte i denna proposition.

105Skulderna i kommuner och landsting utgjorde 2011 sammantaget

17procent av Maastrichtskulden, vilket motsvarar 7 procent av BNP (Maastrichtskulden utgjorde sammantaget 38 procent av BNP).

106Oavsett om de intjänade pensionsrätterna redovisas som en skuld eller avsättning i balansräkningen eller som en ansvarsförbindelse är kommunens åtagande detsamma.

203

PROP. 2011/12:100

Skulderna har ökat något snabbare i kommunerna jämfört med i kommunkoncernerna

Skuldsättningen per invånare i kommunerna är lägre än i de kommunala koncernerna till följd av att även de kommunala bolagen inkluderas i koncernerna. Upplägget med att organisera kommunal verksamhet i bolagsform medför ofta att kommuner går in som borgenär för bolagen. Om borgensåtagandena skulle räknas in som en skuld skulle således skillnaden mellan kommun- erna och kommunkoncernernas skuldsättning minska.

Under senare år har skulderna i genomsnitt ökat något snabbare i kommunerna jämfört med i kommunkoncernerna (se diagram 9.9). En förklaring till det skulle kunna vara att kommuner tar upp lån som sedan lånas vidare till bolagen. Kommunerna har ofta en bättre kredit- värdighet än bolagen vilket medför att lånevill- koren blir bättre för kommunen.

Som nämndes ovan redovisas pensionsskulden för pensionsrätter intjänade före 1998 utanför kommunernas balansräkning. Om pensions- skulden utanför balansräkningen beaktas blir skulden således högre. Pensionsskulden utanför balansräkningen är förhållandevis stor jämfört med de totala skulderna i balansräkningen men ska också utbetalas under en lång tid. Kost- naderna för pensionsskulden utanför balans- räkningen utgör för flertalet kommuner en betydande del av de totala kostnaderna de närmaste åren för att sedan börja minska i storlek.

Skulderna i de kommunala koncernerna, inklusive pensionsskulden utanför balansräk- ningen, har ökat med i genomsnitt 3,9 procent per år 2006–2010. Som en jämförelse kan nämnas att statens skulder i genomsnitt har minskat med 1,7 procent per år under samma period.107 Om statens garanti- och ansvars- förbindelser inkluderas har dock statens skulder ökat i samma takt som i kommunkoncernerna.108

107 Skulderna i staten (uttryckt per invånare) utgår från statens balansräkning i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101). Pensionsåtagandet för staten redovisas i sin helhet i statens balansräkning, vilket alltså inte är fallet i kommunernas och de kommunala koncernernas redovisning (där pensionsrätter intjänade före 1998 redovisas som en ansvarsförbindelse).

108 Garantiförbindelserna inkluderar den statliga insättningsgarantin och bankgarantin.

Diagram 9.9 Skulder i kommuner, kommunkoncerner och staten

Tusentals kronor per invånare

65

 

 

 

 

 

300

 

 

 

 

 

 

55

 

 

 

 

 

270

 

 

 

 

 

 

45

 

 

 

 

 

240

35

 

 

 

 

 

210

25

 

 

 

 

 

180

15

 

 

 

 

 

150

04

05

06

07

08

09

10

Skuld i kommuner exkl. pensioner före 1998

Skuld i kommunkoncern exkl. pensioner före 1998

Pensionsskuld i kommunerna före 1998

Skuld i staten inkl. pensioner (höger skala)

Skuld i staten inkl. pensioner och garantier (höger skala)

Anm.: Skulderna i staten utgår från statens balansräkning i årsredovisningen för staten 2008– 2011. Tidsserierna inkluderar både statens garanti- och övriga ansvarsförbindelser.

Källor: Statistiska centralbyrån, statens årsredovisning och egna beräkningar.

I jämförelse med staten är skulderna per invånare betydligt lägre i den genomsnittliga kommun- koncernen, i synnerhet om statens garanti- och ansvarsförbindelse inkluderas i jämförelsen (se diagram 9.9).

Soliditeten har förbättrats något i kommunkoncernerna de senaste åren

För att få en bättre uppfattning om det eko- nomiska läget i kommunerna är det nödvändigt att jämföra utvecklingen av skulderna med utvecklingen av tillgångarna. Soliditeten beskriver den långsiktiga betalningsförmågan genom att ange hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med eget kapital.109

Kommunerna skiljer sig från privata företag genom att de har beskattningsrätt och därmed ett förhållandevis stabilt och långsiktigt flöde av framtida intäkter. Flertalet kommuner kan till följd av rätten att beskatta arbetsinkomster redovisa ett negativt eget kapital (och således en negativ soliditet) utan att anses vara insolventa.

Kommunernas soliditet inklusive pensions- åtagandet utanför balansräkningen har i genom- snitt varit positivt och legat stabilt kring 20 procent. Soliditeten i privata företag bedöms utifrån hur säkra dess tillgångar är och hur stabil avkastningen är. I privata industriföretag bedöms soliditeten ofta vara tillfredsställande om den överstiger 25 procent. För andra privata företag som har förhållandevis säkra tillgångar och en

109 Soliditeten kan öka exempelvis till följd av att överskott återinvesteras eller genom att en amortering görs.

204

stabil avkastning (exempelvis vattenkraftföretag) betraktas istället en soliditet kring 8–10 procent som tillfredsställande.110

Soliditeten i kommunkoncernerna har under de inledande åren av 2000-talet varit något lägre än i kommunerna, men de senaste åren har skill- naden minskat (se diagram 9.10). En förklaring till att avvikelsen har minskat är troligen att kommunerna i viss utsträckning tar upp lån som de senare lånar vidare till de kommunala bolagen. Anledningen till att kommunerna, och inte de kommunala bolagen, tar upp lånen är att kommunerna har bättre kreditvärdighet och därmed får en lägre upplåningsränta. Detta med- för sedan lägre räntekostnader i de kommunala bolagen. De lägre räntekostnaderna kan i sin tur användas till att exempelvis öka tillgångarna eller till att amortera på befintliga lån, vilket förbättrar soliditeten i kommunkoncernen.

Ett upplägg som innebär att kommunen tar upp lån som sedan lånas vidare till de kommunala bolagen kan alltså bidra till att förbättra lånevillkoren i de kommunala bolagen. Samtidigt innebär upplägget en risk för kommunen om de kommunala bolagen inte klarar att betala tillbaka lånen. Många kommuner har också stora borgensåtaganden gentemot de kommunala bolagen. Om risktagandet i de kommunala bolagen blir för stort skulle det i förlängningen alltså kunna få negativa konsekvenser för kommunens kärnverksamhet (se vidare fördjupningsrutan Spridning i skuldsättning och soliditet mellan olika kommungrupper).

Soliditeten i både kommunerna och kommun- koncernerna (inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen) var högre 2010 än den varit tidigare under 2000-talet.111

Jämfört med staten är soliditeten betydligt högre för den genomsnittliga kommunkoncern- en. År 2010 var soliditeten i staten (exklusive garanti- och ansvarsförbindelser) -29 procent, vilket kan jämföras med soliditeten i den genomsnittliga kommunkoncernen på 20 procent.

PROP. 2011/12:100

Diagram 9.10 Soliditeten i kommuner och kommunkoncerner

Procentenheter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

55

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

45

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

Kommuner exkl. pensioner före 1998

Kommunkoncern exkl. pensioner före 1998

Kommuner inkl. pensioner före 1998 (höger skala)

Kommunkoncern inkl. pensioner före 1998 (höger skala)

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

110 Bedömningarna om vilken soliditet ett privat företag bör ha är hämtade från Hansson, S. m.fl., 2006, Företags- och räkenskapsanalys. 111 År 2005 var kommunernas soliditet (inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen) lika hög som 2010.

205

PROP. 2011/12:100

Spridning i skuldsättning och soliditet mellan olika kommungrupper

Skuldsättningen är låg för kommunerna som helhet, både mätt som andel av BNP och i förhållande till statens skuldsättning. Det finns dock betydande skillnader i skuldsättningen och även soliditeten mellan olika kommuner. I denna fördjupningsruta beskrivs hur skulderna och soliditeten varierar mellan olika kommungrupper och hur förhållandena har förändrats under 2000-talet.

Det är svårt att jämföra skulder och soliditet mellan olika kommuner till följd av att kommun- er i olika hög utsträckning valt att organisera verksamheten i bolagsform (dvs. genom andra juridiska personer). Jämförelsen mellan olika kommungruppers skulder och soliditet utgår därför främst från den sammanställda redovis- ningen i de kommunala koncernerna, där både kommunen och de kommunala bolagen ingår. Utgångspunkten för jämförelsen är Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) kommun- gruppsindelning från 2011.

Diagram 9.11 Skulden i olika kommunkoncerner 2010, inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen

Tusentals kronor per invånare

190

170

150

130

110

90

70

50

30

Anm.: De lodräta linjerna i diagrammet illustrerar, från vänster till höger, den 10:e, 20:e, 80:e respektive 90:e percentilen.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Spridningen i skulderna, mätt per invånare, är stor mellan olika kommunkoncerner (se diagram 9.11).112 De kommunkoncerner som har de

112 Skulderna inkluderar skulder med korta och långa löptider samt totala avsättningar i balansräkningen. Pensionsskulden som redovisas som en ansvarsförbindelse i balansräkningen är också inkluderad.

högsta skulderna per invånare har ofta åtmin- stone ett kommunalt bolag i koncernen som är verksam inom antingen energi- eller fastighets- branschen. Som jämförelse kan nämnas att endast en kommunkoncern har en högre skuld per invånare än staten.113

Oavsett om man ser till kommunerna eller kommunkoncernerna återfinns de i särklass högsta skulderna per invånare i storstäderna (dvs. Stockholm, Göteborg och Malmö) och i de större städerna.114 Trenden de senaste åren i både kommunerna och kommunkoncernerna är att skulderna i förhållande till riksgenomsnittet minskar i storstäderna, men ökar i de större städerna (se diagram 9.12).

Diagram 9.12 Skulden i kommunkoncernen inklusive pensionsåtagandet utanför balansräkningen

Avvikelse i förhållande till riksgenomsnittet i tusentals kronor per invånare

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

Storstäder

Förortskommuner till storstäderna

Större städer

Förortskommuner till större städer

Glesbygdskommuner

Kommuner i

glesbefolkad region

Pendlings- kommuner

Turism- och besöksnärings- kommuner

Anm.: 2011 års kommungruppsindelning används. Två kommungrupper är exkluderade i diagrammet då dessa i stort sett följer riksgenomsnittet. Dessa två kommungrupper är: varuproducerande kommuner och kommuner i tätbefolkad region.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

En förklaring till den minskade skuldsättningen (i förhållande till riksgenomsnittet) i storstäd- ernas kommunkoncerner är Stockholms för- säljning av kommunalägda fastigheter under senare år. Ökade investeringar i exempelvis

113 Enligt regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101) var statens skulder för 2010 ca 170 000 kronor per invånare. Utöver statsskulden inkluderas även avsättningar, skulder m.m. och periodavgränsningsposter i statens skulder enligt balansräkningen. Om statens garanti- och ansvarsförbindelser inkluderas blir skulden ca 301 000 kronor per invånare.

114 Större städer definieras i SKL:s kommungruppsindelning som kommuner med 50 000–200 000 invånare och med en tätortsgrad överstigande 70 procent.

206

kommunalägda energibolag är en förklaring till den ökade skuldsättningen i de större städerna. Turism- och besöksnäringskommuner är en annan kommungrupp där skulderna är förhåll- andevis höga och där skulderna har ökat i för- hållande till riksgenomsnittet de senaste åren. En anledning till detta är att skulderna har ökat för- hållandevis mycket i dessa kommuner är att kommunerna har investerat förhållandevis mycket jämfört med andra kommungrupper. Investeringarna har medfört att även tillgångar- nas värde har stigit. Soliditeten har därför inte försämrats i förhållande till riksgenomsnittet (se diagram 9.14).

Förortskommuner till storstäder och större städer är de kommungrupper som har lägst skuldsättning per invånare i förhållande till riks- genomsnittet.

Glesbygdskommuner och kommuner i glesbefolkad region är de kommungrupper som har den i särklass högsta pensionsskulden som redovisas utanför balansräkningen, följt av turism- och besöksnäringskommuner. Om endast skulderna som inkluderas i balansräkning- en beaktas, medför det att skulderna i kommuner i glesbefolkad region blir lägre än riksgenomsnittet. Storstäder, större städer och förortskommuner är de kommungrupper som har den lägsta pensionsskulden utanför balansräkningen (i kronor per invånare i förhållande till riksgenomsnittet).

Diagram 9.13 Soliditeten i olika kommunkoncerner 2010, inklusive pensionsåtaganden utanför balansräkningen

Procentenheter

60

50

40

30

20

10

0 -10 -20 -30 -40 -50 -60

Anm.: De lodräta linjerna i diagrammet illustrerar, från vänster till höger, den 10:e, 20:e, 80:e respektive 90:e percentilen.

Källa: Statistiska centralbyrån.

PROP. 2011/12:100

För att ge en bild av en kommunkoncerns finansiella styrka kan måttet soliditet användas. Soliditeten anger hur stor del av tillgångarna som är finansierat med eget kapital. Spridningen i soliditeten (inklusive pensionsskulden utanför balansräkningen) är betydande mellan olika kommunkoncerner (se diagram 9.13).

Samtidigt som de största skulderna återfinns i storstäder och de större städerna är det också där som de största tillgångarna finns. Soliditeten i storstädernas kommunkoncerner (inklusive pensionsskulden utanför balansräkningen) över- stiger vida den genomsnittliga soliditeten för landets övriga kommungrupper (se diagram 9.14). Även de större städerna uppvisar en för- hållandevis hög soliditet. Glesbygdskommuner och pendlingskommuner är de kommungrupper som i genomsnitt uppvisar en negativ soliditet, både i absoluta tal och i förhållande till riks- genomsnittet.

Diagram 9.14 Soliditeten i kommunkoncernen inklusive pensionsåtaganden utanför balansräkningen

Avvikelse i förhållande till riksgenomsnittet i procentenheter

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

Storstäder

Förortskommuner till storstäderna

Större städer

Förortskommuner till större städer

Glesbygdskommuner

Kommuner i

glesbefolkad region

Pendlingskommuner

Anm.: 2011 års kommungruppsindelning används. Tre kommungrupper är exkluderade i diagrammet då dessa i stort sett följer riksgenomsnittet. Dessa tre kommungrupper är: varuproducerande kommuner, kommuner i tätbefolkad region samt turism- och besöksnäringskommuner.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sammanfattningsvis är skuldsättningen låg och soliditeten god för kommunsektorn som helhet. Samtidigt finns det betydande skillnader mellan olika kommuner där vissa uppvisar svaga balans- räkningar, vilket bl.a. beror på omfattande pen- sionsåtaganden. Mer utredning krävs för att dra några säkrare slutsatser om vad som förklarar skillnaderna i skuldsättning och soliditet mellan olika kommuner. Det är dock viktigt att riskerna med alltför höga skulder beaktas och noga följs upp i kommunerna.

207

PROP. 2011/12:100

9.7Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen för 2012

Kommunsektorns finansiella sparande och ekonomiska resultat för 2011 överskattades i budgetpropositionen för 2012. Både det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet blev 2 miljarder kronor lägre än i den föregående prognosen. I budgetpropositionen för 2012 saknades underlag för beräkningar av resultateffekten av den lägre diskonteringsräntan för pensionskostnaderna. Inkluderas denna effekt skulle resultatet i stället underskattats med 6 miljarder kronor.

Såväl inkomster som utgifter för 2011 underskattades i budgetpropositionen för 2012. Det kommunala skatteunderlaget blev högre än förväntat 2011 till följd av att antalet arbetade timmar ökade överraskande starkt. Bland övriga inkomster underskattades framför allt kompen- sationen för ingående mervärdesskatt avseende icke skattepliktig verksamhet. Till följd av en oväntat hög utlåning från kommunerna till de kommunala bolagen ökade också ränte- inkomsterna oväntat snabbt mellan 2010 och 2011. Samtidigt ökade dock den kommunala upplåningen, vilket medförde att även utgiftsräntorna blev högre än beräknat. Sammantaget blev dock räntenettot i linje med prognosen. På utgiftssidan underskattades även konsumtionsutgifterna, investeringsutgifterna och transfereringar till hushåll. Dessa transfer- eringar reviderades även enligt NR upp för 2010.

Revideringar av beräkningarna för 2011 i förhållande till budgetpropositionen för 2012 till följd av utfallet medför att effekterna på inkomster och utgifter i stort sett tar ut varandra. Vidare beräknas lönesumman i ekonomin växa starkare 2012 än enligt den tidigare beräkningen. Detta vägs dock upp av att även konsumtionsutgifterna i stor utsträckning anpassas till de högre skatteinkomsterna. Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat revideras följaktligen endast marginellt för 2012.

För 2013 och 2014 har inkomster och utgifter också reviderats i motsvarande grad i förhållande till bedömningen i budgetpropositionen för 2012. För 2015 beräknas de högre inkomsterna dock i större utsträckning slå igenom på det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet.

Tabell 9.9 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012

Miljarder kronor

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Totala inkomster

-2

14

13

14

10

14

Inkomstskatter

-2

5

8

8

6

9

Kommunal

 

 

 

 

 

 

fastighetsavgift

0

0

0

1

1

1

Statsbidrag exkl.

 

 

 

 

 

 

mervärdesskatt

0

0

0

0

0

0

Övriga

 

 

 

 

 

 

inkomster

0

10

5

6

4

4

varav mervärdes

 

 

 

 

 

 

skatt

1

3

3

2

2

2

 

 

 

 

 

 

 

Totala utgifter

-2

16

14

14

10

10

Konsumtionsutgifter

-6

4

7

6

4

4

Övriga utgifter

4

13

7

7

6

6

 

 

 

 

 

 

 

Finansiellt

 

 

 

 

 

 

sparande

0

-2

-1

0

-1

4

Resultat före extra-

 

 

 

 

 

 

ordinära poster

0

-2

0

1

0

5

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

208

10

Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

PROP. 2011/12:100

10 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

Sammanfattning

Den offentliga sektorns finansiella sparande visade överskott 2011. Inbromsningen i ekonomin medför ett mindre underskott 2012. När tillväxten åter tar fart förstärks det finansiella sparandet och för 2016 beräknas ett överskott på 3,7 procent av BNP.

Den offentliga sektorns finansiella ställning är stark. De finansiella tillgångarna över- stiger skulderna med motsvarande ca 20 procent av BNP. Den konsoliderade bruttoskulden uppgick 2011 till 38,4 procent av BNP, vilket understiger referensvärdet inom EU på 60 procent av BNP med god marginal.

Den konsoliderade statsskulden beräknas uppgå till 1 102 miljarder kronor år 2012, vilket är en ökning med 26 miljarder kronor jämfört med 2011. Ökningen är dock en effekt av vissa förändringar i redovisningen av statsskulden. Statsskulden minskar 2013–2016, både nominellt och uttryckt som andel av BNP.

Kommunsektorns finansiella sparande för- stärks mellan 2011 och 2012. Kommuner och landsting beräknas redovisa ett succes- sivt starkare, men fortsatt negativt finan- siellt sparande 2013–2016.

I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR). Skatter och stats- bidrag redovisas dock enligt den ordning som gällde innan den genomgripande revideringen av NR i maj 2010. Därmed överensstämmer redo- visningen bättre med redovisningen i statens budget och den kommunala redovisningen. Det innebär dock att skatter och statsbidrag för delsektorerna (staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redovisningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse. Redovisningen av inkomster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller.

10.1Utgifts- och inkomstförändringar

I detta avsnitt redovisas översiktligt budget- effekterna av dels de förslag som regeringen lämnar i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99), dels de reformer och den finansiering som tidigare beslutats eller aviserats.

I redovisningen förutsätts att de angivna anslagsförändringarna motsvaras av lika stora utgiftsförändringar.

211

PROP. 2011/12:100

Reformer sedan budgetpropositionen för 2012

I tabell 10.1 redovisas de sammantagna effekterna på det finansiella sparandet i den offentliga sektorn av de förslag som regeringen lämnar i propositionen Vårändringsbudget för 2012. I redovisningen exkluderas effekterna av de förslag där medel tillförs transfereringsanslag utan att någon ny reform föreslås. För dessa anslag föreslås att anslagna medel höjs för att finansiera redan tidigare beslutade regelsystem, till följd av förändringar i volymer eller makroekonomiska förutsättningar. Samman- taget medför föreslagna reformer en ökning av anvisade anslagsmedel för 2012 med 0,2 miljarder kronor jämfört med budgetpropo- sitionen för 2012. Den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas till följd av detta minska med 0,2 miljarder kronor 2012.

Tabell 10.1 Föreslagna utgifts- och inkomstförändringar 2012–2016, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor. Förändring i förhållande till budgetpropositionen för 2012.

 

2012

2013

2014

2015

2016

Utgiftsförändringar

 

 

 

 

 

Förändring av takbegränsade

 

 

 

 

 

utgifter1

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

Justering för olika redovis-

 

 

 

 

 

ningsprinciper i statens budget

 

 

 

 

 

och nationalräkenskaperna

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

 

Summa utgiftsförändringar

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

 

Inkomstförändringar

 

 

 

 

 

Skatter, brutto

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Indirekta effekter av skatter

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Övriga inkomstreformer

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Summa inkomst-

 

 

 

 

 

förändringar, netto

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Förändring finansiellt

 

 

 

 

 

sparande offentlig sektor

-0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

1 Föreslagna anslagsförändringar beskrivs närmare i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99). Medel som föreslås tillföras transfereringsanslag utan att någon ny reform föreslås ingår inte (se vidare tabell 8.3). Inklusive medel till dessa transfereringsanslag uppgår i propositionen Vårändringsbudget för 2012 till 3,4 miljarder kronor.

Källa: Egna beräkningar.

Förändringar jämfört med föregående år

I tabell 10.2 redovisas de samlade budget- effekterna i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu före- slagna åtgärder inklusive finansieringen av dessa.

På detta sätt redovisas på en övergripande nivå regeringens prioriteringar. De reformer som redovisas avser både utgifts- och inkomstsidan i statens budget. Indirekta effekter av utgifts- reformer på statens budgets inkomstsida ingår inte.

År 2011 förstärktes de samlade offentliga finanserna något, trots att skatterna sänktes. Det beror på att det tillfälliga konjunkturstödet till kommuner och landsting på 13 miljarder kronor upphörde. De offentliga finanserna försvagas 2012, främst till följd av reformer på inkomst- sidan. Åren därefter förstärks de offentliga finanserna, med undantag för 2016, främst till följd av att satsningar på utgiftssidan trappas ned.

Utgifterna i statens budget, justerade för att redovisningsmässigt överensstämma med det finansiella sparandet, minskade till följd av beslut om reformer med 10,4 miljarder kronor 2011 i förhållande till 2010. Det beror i första hand på att konjunkturstödet till kommunsektorn upp- hörde. År 2012 ökar de takbegränsade utgifterna till följd av beslut om reformer, men efter justering till NR:s redovisningsprinciper minskar utgifterna något, bl.a. för att de lånefinansierade infrastrukturinvesteringarna minskar i omfatt- ning. År 2013–2015 beräknas utgifterna minska till följd av beslut om reformer, främst på grund av att satsningar av tillfällig karaktär, t.ex. på infrastruktur, arbetsmarknadspolitik och utbildning, successivt fasas ut. I avsnitt 8.1.1 (tabell 8.4) redovisas förändringarna per utgiftsområde.

Inkomsterna minskade med 7,8 miljarder kronor 2011, i första hand på grund av att grund- avdraget för pensionärer höjts. Även 2012 försvagas inkomsterna, främst till följd av sänk- ningen av mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster. Från och med 2013 beräknas inkomsterna förändras relativt lite mellan åren till följd av beslut om reformer.

212

Tabell 10.2 Utgifts- och inkomstförändringar 2011–2016 i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och avi- serade samt nu föreslagna åtgärder och finansieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande1

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Utgiftsförändringar2

 

 

 

 

 

 

Förändring av takbegränsade

 

 

 

 

 

 

utgifter3

-3,1

3,1

-3,8

-4,3

-4,9

0,0

Justering för olika redo-

 

 

 

 

 

 

visningsprinciper i statens

 

 

 

 

 

 

budget och nationalräken-

 

 

 

 

 

 

skaperna

-7,3

-3,4

-1,1

-0,4

-0,5

0,6

varav konjunkturstöd till

 

 

 

 

 

 

kommuner och landsting4

-13,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

varav lånefinansierade

 

 

 

 

 

 

infrastrukturinvesteringar5

0,1

-1,0

-1,9

0,2

-1,1

0,6

varav kapitaltillskott till

 

 

 

 

 

 

statliga bolag

3,1

-1,0

1,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

 

 

Summa utgiftsförändringar

-10,4

-0,3

-4,9

-4,7

-5,4

0,6

 

 

 

 

 

 

 

Inkomsförändringar2

 

 

 

 

 

 

Skatter, brutto6

-6,8

-4,0

-2,9

0,8

1,5

0,0

Indirekta effekter av skatter

-1,0

0,1

1,0

-0,3

-0,4

0,0

Övriga inkomstreformer

0,0

0,1

1,2

0,0

0,0

0,0

Summa inkomst-

 

 

 

 

 

 

förändringar, netto

-7,8

-3,8

-0,7

0,5

1,1

0,0

 

 

 

 

 

 

 

Utgifts- och inkomst-

 

 

 

 

 

 

förändringar, effekt på

 

 

 

 

 

 

offentliga sektorns

 

 

 

 

 

 

finansiella sparande2,7

2,6

-3,5

4,3

5,2

6,4

-0,6

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

1 Nu föreslagna åtgärder och finansieringar avser förslag i prpopsitionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) exklusive medel som föreslås tillföras transfereringsanslag utan att någon ny reform föreslås (se vidare tabell 8.4).

2För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo- rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budget- effekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna försvagas jämfört med året innan. Fullständigt periodiserad redo- visning för skatter.

3I tabell 8.4 redovisas utgiftsförändringarna per utgiftsområde. Anslagsföränd- ringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och anslags- förändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volym- förändringar i transfereringssystemen m.m. ingår ej (se avsnitt 8.1.1).

4Ett tillfälligt konjunkturstöd på sammanlagt 13 miljarder kronor till kommuner och landsting (varav 6 miljarder kronor föreslogs i budgetpropositionen för 2010 och 7 miljarder kronor föreslogs i 2009 års ekonomiska vårproposition) utbetalades från statens budget i december 2009 men avsågs att användas under 2010. Nationalräkenskaperna (NR) redovisar därför stödet 2010, vilket också bättre visar inriktningen på finanspolitiken, till skillnad från statens budget där stödet redovisas 2009. Övriga statsbidrag till kommuner och landsting redovisas samma år i budgeten och i NR. I tabell 10.2 är de en del av raden Förändring av takbegränsade utgifter och ingen justering för redovisningsprinciper behöver göras för dessa. Se även avsnitt 9.2.2.

5Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering.

6Se tabell 7.10. År 2012 och 2013 överensstämmer inte bruttoeffekten mellan tabellerna. För 2012 beror det på att tabell 7.10 inkluderar förändrad kommunal utdebitering, vilket inte ska ingå i tabell 10.2 eftersom den tabellen visar budgeteffekter av riksdagsbeslut och förslag från regeringen. För 2013 beror det på att tabell 7.10 inkluderar intäkterna från EU:s handel med utsläppsrätter bland de totala skatteintäkterna till följd av regeländringar. I tabell 10.2 redovisas i stället utsläppsrätterna som övriga inkomstreformer.

7Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan.

Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

10.2Den offentliga sektorns finansiella sparande

Den svenska ekonomin gick igenom den finan- siella och ekonomiska kris som inleddes under 2008, utan att det uppstod stora underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Det goda utgångsläget, med ett överskott på 2,2 procent av BNP 2008, gjorde det möjligt att motverka den kraftiga konjunkturnedgången med finanspolitiska stimulanser utan att äventyra de offentliga finanserna.

Diagram 10.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande

Procent av BNP. Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016.

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det finansiella sparandet uppvisade för 2009 ett underskott på endast 1 procent av BNP. Det är ett mindre underskott än vad den relativt milda konjunkturnedgången i början av 2000-talet gav upphov till för 2002 och 2003 (se diagram 10.1).

Återhämtningen i ekonomin bidrog till att underskottet i det finansiella sparandet minskade 2010 till 0,1 procent av BNP och för 2011 uppstod ett överskott i det finansiella sparandet på 0,1 procent av BNP. Förbättringen av de offentliga finanserna mellan 2009 och 2011 berodde på att utgifterna minskade mer än inkomsterna som andel av BNP.

Den ekonomiska avmattningen leder till en försämring av det finansiella sparandet, som för 2012 beräknas visa ett underskott på 0,3 procent av BNP. Då tillväxten åter tar fart förbättras det finansiella sparandet och för 2016 beräknas ett överskott på 3,7 procent av BNP. Förstärk- ningen sker genom att utgifterna minskar som andel av BNP (se tabell 10.3).

213

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Inkomster

1 735

1 773

1 837

1 922

2 024

2 116

Procent av BNP

49,6

50,1

49,7

49,4

49,5

49,3

Skatter och

 

 

 

 

 

 

avgifter

1 546

1 583

1 645

1 727

1 817

1 900

Procent av BNP

44,2

44,7

44,5

44,4

44,4

44,3

Kapitalinkomster

74

74

73

72

80

86

Övriga inkomster

116

115

119

122

126

130

Utgifter

1 731

1 783

1 824

1 861

1 902

1 959

Procent av BNP

49,5

50,4

49,3

47,8

46,5

45,7

Utgifter exkl.

 

 

 

 

 

 

räntor

1 690

1 741

1 781

1 819

1 866

1 923

Räntor

42

42

43

42

35

37

Finansiellt

 

 

 

 

 

 

sparande

4

-10

13

60

122

157

Procent av BNP

0,1

-0,3

0,3

1,6

3,0

3,7

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Inkomsterna ökar i takt med BNP

Inkomsterna och skatteintäkterna minskade relativt kraftigt 2011 i förhållande till BNP. Det berodde till en del på skattesänkningen för pensionärer genom det höjda grundavdraget, men också på att pensionerna och andra skatte- pliktiga transfereringar minskade i förhållande till BNP. År 2012 ökar skatteintäkterna något som andel av BNP till följd av att lönesumman och pensionerna ökar mer än BNP. År 2013– 2016 ökar skatteintäkterna i takt med BNP (se tabell 10.4).

Tabell 10.4 Skatter och avgifter

Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Hushållens direkta

 

 

 

 

 

 

skatter

15,3

15,6

15,5

15,5

15,6

15,6

Företagens direkta

 

 

 

 

 

 

skatter

3,4

3,3

3,4

3,4

3,5

3,6

Arbetsgivare o.

 

 

 

 

 

 

egenföretagare

 

 

 

 

 

 

avgifter

11,9

12,1

12,0

12,0

12,0

12,0

Mervärdesskatt

9,4

9,4

9,4

9,4

9,4

9,3

Fastighetsskatt och

 

 

 

 

 

 

avgift

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,7

Övriga indirekta

 

 

 

 

 

 

skatter

3,6

3,7

3,6

3,5

3,4

3,3

Summa

44,4

44,9

44,7

44,6

44,6

44,5

Till offentlig sektor

44,2

44,7

44,5

44,4

44,4

44,3

Till EU

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utgifterna minskar som andel av BNP

Utgiftskvoten (utgifterna i förhållande till BNP) 2011 uppgick till 49,5 procent av BNP, vilket är

en minskning

jämfört med

2010

med ca

1 procentenhet.

Inbromsningen

av

tillväxten

bidrar till att utgiftskvoten ökar 2012. När tillväxten åter tar fart minskar utgiftskvoten. Eftersom inkomsterna som andel av BNP är i stort sett oförändrade fr.o.m. 2013 är det den minskande utgiftskvoten som leder till för- stärkningen av det finansiella sparandet.

Vid en normal ekonomisk tillväxt, och utan tillkommande diskretionära finanspolitiska åt- gärder, är det normalt att skatteintäkterna ökar i takt med BNP, samtidigt som utgifterna min- skar som andel av BNP. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade och på att tillfälliga program faller bort. Vidare medför den högre än normala tillväxten under prognos- perioden att utgifterna för arbetslösheten minskar (se diagram 10.2).

Diagram 10.2 Inkomster och utgifter

Procent av BNP. Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016.

58,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

56,0

 

 

 

Inkomster

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

54,0

 

 

 

Utgifter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

52,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

48,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

46,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

44,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

42,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Ökningen av utgiftskvoten 2012 kan i huvudsak hänföras till den offentliga konsumtionen som ökar i volym med 0,5 procent, och till inkomst- pensionerna som åter höjs efter minskningarna 2010 och 2011. År 2013–2016 leder en åter- hållsam utveckling av den offentliga konsum- tionen till att den minskar som andel av BNP. Även transfereringarna minskar som andel av BNP. De hälsorelaterade transfereringarna, som minskat under en följd av år, väntas fortsätta minska som andel av BNP. Den minskade stats- skulden medför tillsammans med successivt högre ränta att ränteutgifterna beräknas vara i stort sett nominellt oförändrade 2012–2014 för att sedan minska, vilket innebär att ränte- utgifterna minskar som andel av BNP (se tabell 10.5).

214

Tabell 10.5 Den offentliga sektorns utgifter

Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Konsumtion

26,5

26,9

26,4

25,8

25,3

24,9

Investeringar

3,2

3,2

3,1

3,0

3,0

2,9

Transfereringar till

 

 

 

 

 

 

hushåll

15,3

15,7

15,4

14,8

14,3

14,0

Ålderspensioner

8,2

8,5

8,5

8,3

8,1

8,1

Hälsorelaterat

2,9

2,9

2,7

2,5

2,4

2,3

Arbetsmarknad

0,9

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

Familjer och barn

1,7

1,8

1,7

1,7

1,6

1,6

Övrigt

1,7

1,7

1,7

1,6

1,5

1,4

Övriga

 

 

 

 

 

 

transfereringar och

 

 

 

 

 

 

subventioner1

3,3

3,3

3,2

3,1

3,0

3,0

Ränteutgifter

1,2

1,2

1,2

1,1

0,9

0,9

Summa utgifter

49,5

50,4

49,3

47,8

46,5

45,7

Exklusive räntor

48,3

49,2

48,2

46,8

45,6

44,8

1 Inklusive ofördelade utgifter.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.6 Statens inkomster och utgifter

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Inkomster

901

918

951

997

1051

1096

procent av

 

 

 

 

 

 

BNP

25,8

25,9

25,7

25,6

25,7

25,5

Skatter och

 

 

 

 

 

 

avgifter

796

807

840

886

936

978

Kapitalinkomster

39

41

40

38

40

41

Övriga inkomster

67

69

71

72

75

77

Utgifter

906

927

927

930

924

933

procent av

 

 

 

 

 

 

BNP

25,9

26,2

25,1

23,9

22,6

21,7

Utgifter exkl.

 

 

 

 

 

 

räntor

871

891

890

895

899

909

procent av

 

 

 

 

 

 

BNP

24,9

25,2

24,1

23,0

22,0

21,2

Ränteutgifter

35

36

37

35

25

24

Finansiellt

 

 

 

 

 

 

sparande

-5

-10

24

67

127

163

procent av

 

 

 

 

 

 

BNP

-0,1

-0,3

0,7

1,7

3,1

3,8

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

10.2.1 Staten

Statens finansiella sparande förstärks fr.o.m. 2013. Budgetsaldot är positivt under hela prognosperioden och statsskulden minskar.

Statens finansiella sparande

Statens finansiella sparande uppvisade 2011 ett underskott på 5 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 9 miljarder kronor jämfört med 2010. Det låga ränteläget och den relativt låga statskulden bidrar till att statens inkomster av räntor och utdelningar (kapitalinkomster) över- stiger ränteutgifterna.

För 2012 beräknas ett underskott i det finansiella sparandet på 10 miljarder kronor eller 0,3 procent av BNP. Från och med 2013 beräknas inkomsterna öka i takt med BNP, medan utgifterna är i det närmaste nominellt oförändrade. Därmed uppstår ett överskott i det finansiella sparandet som 2016 ökar till 3,8 procent av BNP (se tabell 10.6).

Från statens finansiella sparande till budgetsaldo

Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. Budgetsaldot visar statens lånebehov med omvänt tecken och påverkar därmed förändringen av statsskulden.

Det finansiella sparandet påverkas inte av för- säljningar och köp av finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökad utlåning, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella för- mögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av dessa transaktioner.

Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningen i statens budget i flera avseenden från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas exempelvis kassamässigt, medan NR tillämpar en periodiserad redovisning.115 Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatte- intäkter och ränteutgifter.

115 Den kassamässiga redovisningen innebär att transaktionerna (skatter och räntor) redovisas när betalningen sker. I NR periodiseras trans- aktionerna till den tidpunkt de avser. Det innebär t.ex. att skatter redovisas på inkomståret i NR oavsett när betalningen sker.

215

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.7 Statens finansiella sparande och budgetsaldo

Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Finansiellt

 

 

 

 

 

 

sparande

-5

-10

24

67

127

163

Till budgetsaldo

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Räntor,

 

 

 

 

 

 

periodisering,

 

 

 

 

 

 

kursvinster/förluster

-7

8

5

6

-15

-1

Periodisering av

 

 

 

 

 

 

skatter

45

12

-4

7

2

7

Köp och försäljning

 

 

 

 

 

 

av aktier, extra

 

 

 

 

 

 

utdelningar m.m.1

23

18

15

15

15

15

Övriga finansiella

 

 

 

 

 

 

transaktioner m.m.

11

-15

-6

-5

-6

-6

Budgetsaldo

68

12

35

90

123

177

1 För 2012 antas försäljningarna av aktier uppgå till 15 miljarder kronor. Därtill kommer extra utdelningar och kapitaltillskott på netto 3 miljarder kronor.

Källor: Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2011 visade budgetsaldot ett betydligt större överskott än det finansiella sparandet. De kassa- mässigt inbetalda skatterna blev 45 miljarder kronor högre än de prognostiserade debiterade skatteintäkterna. Det är en följd av att den kraftiga ökningen av skatteintäkterna på kapital- inkomster 2010 till stor del betalades som fyllnadsinbetalningar 2011. Försäljningar av aktier och extra aktieutdelningar tillgodo- räknades budgetsaldot med 25 miljarder kronor, men påverkade inte det finansiella sparandet.

År 2012–2016 förstärks budgetsaldot, men inte det finansiella sparandet, av beräknings- tekniskt antagna försäljningar av statens aktieinnehav om 15 miljarder kronor per år (se tabell 10.7).

Statens budgetsaldo

Enligt budgetlagen (2011:203) ska budgeten omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett budgetöverskott (ett positivt saldo) innebär ett motsvarande minskat lånebehov för staten och att statsskulden därigenom normalt minskar. Det motsatta förhållandet gäller vid ett budget- underskott. För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov redovisas Riksgäldskontorets nettoupplåning och en kassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av statens budget.

Tabell 10.8 Statens budgetsaldo 2011–2016

Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Inkomster

872

836

849

901

947

992

Utgifter exkl.

 

 

 

 

 

 

statsskuldsräntor1

767

790

788

790

791

797

Statsskuldsräntor

 

 

 

 

 

 

m.m.2

34

19

23

20

31

16

Riksgäldskontorets

 

 

 

 

 

 

nettoutlåning

2

14

2

2

2

2

varav

 

 

 

 

 

 

In-/utlåning från

 

 

 

 

 

 

myndigheter

 

 

 

 

 

 

(räntekonto)

-1

-4

-4

-4

-4

-4

Inbetalning av

 

 

 

 

 

 

premiepensions-

 

 

 

 

 

 

medel inkl. ränta

-32

-33

-34

-36

-37

-39

Utbetalning av

 

 

 

 

 

 

premiepen-

 

 

 

 

 

 

sionsmedel

32

34

35

36

38

39

CSN, studielån

6

6

6

6

6

6

Investeringslån till

 

 

 

 

 

 

myndigheter

2

1

1

1

1

1

Stabilitetsfond

-4

-5

-5

-5

-5

-5

Kärnavfallsfond

-9

9

0

0

0

0

Lån Riksbanken

-6

5

0

1

0

0

Lån till andra

 

 

 

 

 

 

länder

2

2

3

0

0

0

Nettoutlåning –

 

 

 

 

 

 

infrastruktur-

7

6

4

4

3

3

investeringar3

Apoteket AB

6

0

0

0

0

0

Övrigt, netto

0

-5

-2

0

1

1

Kassamässig

 

 

 

 

 

 

korrigering4

2

0

1

0

0

0

Statens

 

 

 

 

 

 

budgetsaldo

68

12

35

90

123

177

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

1Inklusive förändring av anslagsbehållningar.

2Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.

3Avser infrastrukturlån (netto) för Botniabanan AB och Trafikverket.

4Den kassamässiga korrigeringen avser främst förfall av lån som staten övertog från Venantius AB 2007.

Källor: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Statens budgetsaldo minskar 2012, men ökar på sikt

År 2011 visade statens budget ett överskott på 68 miljarder kronor. År 2012 och 2013 beräknas överskottet bli lägre, 12 miljarder respektive 35 miljarder kronor. På längre sikt väntas en gradvis ökning av budgetsaldot och 2016 beräknas överskottet bli 177 miljarder kronor. I tabell 10.8 och diagram 10.3 redovisas budget- saldots utveckling.

Höga statsskuldsräntor 2011 och 2015

Statsskuldsräntorna varierar mycket från år till år. Avgörande för ränteutgifternas nivå är stats- skuldens storlek, räntenivåerna och den svenska kronans växelkurs. Ränteutgifterna påverkas även till stor del av Riksgäldskontorets låneplan. År 2011 ökade utgifterna för statsskuldsräntor

216

kraftigt; jämfört med 2010 var utgifterna 11 miljarder kronor högre. Ökningen berodde i huvudsak på högre räntebetalningar på lån i svenska kronor, vilket bl.a. förklaras av att räntorna på statsskuldsväxlar steg jämfört med 2010. Dessutom bidrog lägre överkurser vid emission till att räntebetalningarna blev högre. Det beror främst på att Riksgäldskontoret intro- ducerade ett nytt tioårigt referenslån under 2011. Räntan på det nya lånet låg närmare de aktuella marknadsräntorna än motsvarande referenslån 2010. Även 2015 är ränteutgifterna höga i förhållande till övriga år under prognosperioden. Det beror på att en realobligation förfaller detta år och därmed betalas ca 15 miljarder kronor ut som inflationskompensation.

Diagram 10.3 Statens budgetsaldo 2000–2016

Miljarder kronor. Utfall t.o.m.2011, prognos för 2012–2016

200

150

100

50

0

-50

-100

-150

-200

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Riksgäldskontorets nettoutlåning tillfälligt hög 2012

Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas bli 14 miljarder kronor år 2012. År 2013–2016 beräknas nettoutlåningen bli 2 miljarder kronor per år. Ökningen av nettoutlåningen 2012 beror bl.a. på Kärnavfallsfondens obligationshantering, lån till Riksbanken, lån till infrastrukturinvest- eringar, investeringslån till myndigheter och lån till Irland.

I slutet av 2011 förföll en av Kärnavfallsfon- dens obligationer och nära 9 miljarder kronor placerades på ett räntebärande konto i Riksgälds- kontoret. I januari 2012 togs motsvarande belopp ut och en ny obligation tecknades. Detta minskade nettoutlåningen 2011 och ökade utlå- ningen 2012.

I februari 2012 lånade Riksbanken mot- svarande 10 miljarder kronor i utländsk valuta via Riksgäldskontoret. Anledningen till detta var att

PROP. 2011/12:100

Riksbankens deltagande i Internationella valu- tafondens olika lånearrangemang hade ökat i omfattning de senaste åren, vilket inneburit att valutareserven tagits i anspråk. Riksgälds- kontorets nettoutlåning påverkas dessutom av valutaeffekter på lånen till Riksbanken eftersom de är tecknade i euro och dollar. Lånen förfaller regelbundet till betalning och ersätts med nya lån med bl.a. växelkurseffekter som följd. Inget antagande om återbetalning av lånen görs i prognosen.

Riksgäldskontorets nettoutlåning påverkas även av lån till andra länder. Regeringen har den 22 mars 2012 beslutat om en proposition om utlåning till Irland (prop. 2011/12:119). I propo- sitionen föreslås riksdagen godkänna att rege- ringen beslutar om ett lån till Irland om högst 600 miljoner euro. Detta lån antas i prognosen belasta nettoutlåningen 2012 och 2013. År 2009– 2011 lånade Island 495 miljoner euro, mot- svarande 4 800 miljoner kronor, från svenska staten. Island gjorde 2012 en förtida återbetal- ning av sitt lån om 102 miljoner euro (890 mil- joner kronor). Den första ordinarie återbetal- ningen kommer att ske i mars 2016 och beräknas bidra med ca 450 miljoner kronor till nettoin- låningen 2016.

För att förbättra likviditetshanteringen i staten har sedan början av 1990-talet den s.k. räntekontomodellen använts. Alla medel som myndigheterna disponerar i sin verksamhet förs till ett räntekonto i Riksgäldskontoret och från detta görs alla betalningar för myndigheternas egna verksamheter. De myndigheter som är helt anslagsfinansierade har normalt en relativt låg behållning på räntekontot. En del myndigheter har dock mycket stora räntekontobehållningar, delvis beroende på att de har stora avgifts- eller bidragsinkomster. Sedan 2004 har den genom- snittliga behållningen på räntekontot ökat med omkring 4 miljarder kronor per år. År 2012– 2016 antas denna ökning fortsätta, vilket minskar nettoutlåningen med 4 miljarder kronor per år.

Statens budgetsaldo justerat för större engångseffekter

År 2011 beräknas engångseffekter ha påverkat budgetsaldot positivt med 36 miljarder kronor (se tabell 10.9). Försäljning av statligt aktieinne- hav bl.a. i Nordea Bank AB förbättrade budget-

217

PROP. 2011/12:100

saldot med nära 23 miljarder kronor. Kärnav- fallsfondens tillfälliga insättning om knappt 9 miljarder kronor på Riksgäldskontorets ränte- konto påverkade budgetsaldot positivt. Även Riksgäldskontorets upplåning till Riksbanken påverkade budgetsaldot positivt 2011. Lånen har tecknats i euro och dollar och en stärkt krona har medfört valutavinster.

År 2012–2016 beräknas de årliga större engångseffekterna öka budgetöverskottet med mellan 3 och 15 miljarder kronor. För dessa år görs, som tidigare nämnts, ett beräknings- tekniskt antagande om försäljningar av aktier i statliga bolag. För 2012–2016 antas dessa försälj- ningsinkomster uppgå till 15 miljarder kronor per år. Under 2012 har en extrautdelning från Sveaskog AB inneburit en inkomst om 4 miljarder kronor, och ett kapitaltillskott till Ersättningsmark AB har inneburit en utgift om 1 miljard kronor. För 2013 till 2016 finns inga antaganden om extrautdelningar eller kapital- tillskott.

Tabell 10.9 Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter 2011–2016

Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Statens

 

 

 

 

 

 

budgetsaldo

68

12

35

90

123

177

Större

 

 

 

 

 

 

engångseffekter

-36

-3

-12

-14

-15

-15

Varav

 

 

 

 

 

 

Försäljning av

 

 

 

 

 

 

statligt aktie-

 

 

 

 

 

 

innehav

-23

-15

-15

-15

-15

-15

Extra utdelningar

 

 

 

 

 

 

m.m.1

-6

-3

 

 

 

 

Tillfällig

 

 

 

 

 

 

placering

 

 

 

 

 

 

Apoteket AB

6

 

 

 

 

 

Kärnavfallsfonden

-9

9

 

 

 

 

Lån till

 

 

 

 

 

 

Riksbanken2

-6

5

 

1

 

 

Lån till andra

 

 

 

 

 

 

länder

2

2

3

 

 

 

Infriande av löne-

 

 

 

 

 

 

garanti, Saab

2

 

 

 

 

 

Försäljning 4G

 

 

 

 

 

 

tillstånd

-3

 

 

 

 

 

Övrigt, netto3

0

 

 

 

 

 

Statens budget-

 

 

 

 

 

 

saldo justerat för

 

 

 

 

 

 

större engångs-

 

 

 

 

 

 

effekter

32

9

23

76

108

162

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

1Summan av extra utdelningar och kapitaltillskott.

2Avser Riksbankens lån i Riksgäldskontoret.

3Avser bl.a. återbetalning Swedavia AB, Carnegie och övertagna lån från Venantius AB.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

10.2.2 Ålderspensionssystemet

Det finansiella sparandet i ålderspensions- systemet uppgick 2011 till 19 miljarder kronor eller 0,5 procent av BNP (se tabell 10.10). Under 2011–2016 är avgifterna lägre än pensionsutbe- talningarna, vilket framför allt förklaras av att de stora årskullarna födda på 1940-talet går i pension. År 2011 och 2012 är dock direktavkast- ningen på AP-fondernas tillgångar tillräckligt stor för att täcka avgiftsunderskottet. År 2013 väntas avgiftsunderskottet öka med 10 miljarder kronor och bedöms då vara så stort att kapital- avkastningen inte räcker för att täcka under- skottet, vilket innebär att det finansiella sparan- det i ålderspensionssystemet väntas bli negativt. Det finansiella sparandet bedöms även under återstoden av prognosperioden vara svagt nega- tivt.

Tabell 10.10 Ålderspensionssystemet

Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Avgifter

216

222

227

238

248

259

Pensioner

220

236

252

259

270

286

Avgiftsöverskott

-3

-14

-24

-21

-22

-27

Räntor, utdelningar

26

24

22

24

26

28

Förvaltningsutgifter

-4

-4

-4

-4

-4

-4

m.m.

 

 

 

 

 

 

Finansiellt sparande

19

6

-6

-2

-1

-3

 

 

 

 

 

 

 

Procent av BNP

0,5

0,2

-0,2

0,0

0,0

-0,1

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Alla inkomstpensioner och tilläggspensioner efter 65 års ålder är följsamhetsindexerade. I ett läge då pensionssystemets finanser är i balans bygger följsamhetsindexeringen på förändringen av inkomstindex. Om balanstalet understiger 1,0000, dvs. om pensionssystemets skulder över- stiger systemets tillgångar, aktiveras balanse- ringen. Balanseringen är ett sätt att, genom en justering av indexeringen, säkerställa att pens- ionssystemets utgifter inte långsiktigt överstiger dess inkomster. Detta sker genom att pension- erna bestäms utifrån förändringen av ett balans- index istället för ett inkomstindex.

Balansindexet beror på utvecklingen av inkomstindexet och balanstalets storlek. Balans- eringen är aktiverad så länge balansindexet understiger inkomstindexets nivå.

218

Diagram 10.4 Utveckling av inkomstindex och balansindex

Utfall för 2009–2012, prognos för 2013–2016.

 

 

 

Index

 

 

 

 

 

 

 

180

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inkomstindex

 

 

 

 

 

170

 

Balansindex

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160

 

 

 

 

 

 

 

150

 

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

130

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar.

 

 

 

Balanseringen förväntas vara aktiverad under hela prognosperioden (se diagram 10.4). Detta innebär att pensionerna stiger med mer än utvecklingen av inkomstindex om balanstalet överstiger 1,0000. Eftersom balanstalet för 2012 överstiger 1,0000, och väntas göra det även 2013, ökar balansindex mer än inkomstindex under dessa år. Omvänt väntas en svagare ökning av balansindex 2014 och 2015. År 2016 väntas åter balanstalet överstiga 1,0000 (se tabell 10.11).

Tabell 10.11 Inkomstindex, balanstal och balansindex

Procentuell förändring om annat ej anges, Utfall för 2011–2012, prognos för 2013–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Inkomstindex

1,9

4,9

2,9

2,7

3,4

4,1

Balansindex

-2,7

5,2

4,9

1,4

3,2

4,9

Följsamhetsindexering1

-4,3

3,5

3,3

-0,2

1,6

3,3

Balanstal2

0,9549

1,0024

1,0198

0,9877

0,9975

1,0078

1Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggspensionerna varje år räknas om med utvecklingen av inkomstindex (eller balansindex) minus normen 1,6 procent. Normen motsvarar det förskott som läggs till pensionen när den beviljas.

2Balanstalet uttrycker inte procentuell förändring, utan anger systemets till- gångar i förhållande till dess skulder.

Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar.

10.2.3 Kommuner och landsting

Det finansiella sparandet för kommuner och landsting 2011 blev sammantaget -10 miljarder kronor, vilket motsvarar -0,3 procent av BNP. Det är en kraftig minskning jämfört med 2010 då det finansiella sparandet uppgick till 6 mil- jarder kronor. Försämringen från 2010 förklaras bl.a. av att de tillfälliga statsbidragen trappades ned, och av att framför allt utgifterna för konsumtion och investeringar blev betydligt högre 2011 än 2010. Det ekonomiska resultatet

PROP. 2011/12:100

före extraordinära poster uppgick till 6 miljarder kronor 2011 (se tabell 10.12).

Tabell 10.12 Kommunsektorns finanser

Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Totala inkomster

811

829

856

886

921

958

procent av BNP

23,2

23,4

23,1

22,8

22,5

22,3

Inkomstskatter

540

560

582

607

637

667

Kommunal

 

 

 

 

 

 

fastighetsavgift

14

16

16

17

17

17

Statsbidrag exkl.

 

 

 

 

 

 

mervärdesskatt

136

135

135

136

134

135

skatter och bidrag

 

 

 

 

 

 

som procent av BNP

19,8

20,1

19,8

19,5

19,3

19,1

Övriga inkomster

119

118

123

127

133

139

varav moms

51

52

53

55

57

58

 

 

 

 

 

 

 

Totala utgifter

821

835

861

891

926

961

procent av BNP

23,5

23,6

23,3

22,9

22,6

22,4

Konsumtions-

 

 

 

 

 

 

utgifter

680

697

718

742

769

797

kostnader i fasta

 

 

 

 

 

 

priser, procent

2,1

-0,2

0,3

0,4

0,4

0,4

Övriga utgifter

141

139

144

149

157

164

 

 

 

 

 

 

 

Finansiellt sparande

-10

-7

-5

-5

-5

-3

procent av BNP

-0,3

-0,2

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

Resultat före extra

 

 

 

 

 

 

ordinära poster

6

8

10

11

11

13

Anm.: Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar inkomster från den kommunala fastighetsavgiften. Faktisk utveckling av statsbidrag.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den förväntade konjunkturavmattningen medför att det kommunala skatteunderlaget växer något svagare 2012 än 2011. Statsbidragen minskar något till följd av den slutliga utfasningen av de tillfälliga statsbidragen. De totala inkomsterna i kommunsektorn beräknas öka med 2,5 procent.

Konsumtionsutgifterna, som växte starkt med över 2 procent i fasta priser 2011, väntas öka långsammare 2012. Även utgifterna för investe- ringar bedöms växa långsammare 2012 än 2011.

Den sammantagna effekten av inkomst- och utgiftsförändringarna blir mot denna bakgrund att det finansiella sparandet förstärks 2012. Även det ekonomiska resultatet ökar, vilket dock beror på att resultatet för 2011 belastades av den redovisade engångseffekten på pensionsskulden som följde av den sänkta diskonteringsräntan.

Då arbetsmarknaden förbättras fr.o.m. den senare delen av 2013 medför det att de ekono- miska förutsättningarna för kommuner och landsting gradvis förbättras fram till 2016. Detta

219

PROP. 2011/12:100

bidrar till att sektorns totala inkomster sam- mantaget beräknas öka med över 3 procent samtliga år 2013–2016 (se diagram 10.5). De totala utgifterna i kommuner och landsting väntas följa inkomstutvecklingen under perioden. Det medför att tillväxten av konsum- tionsutgifterna mätt som kostnader i fasta priser prognostiseras understiga 0,5 procent per år.

Det finansiella sparandet för kommuner och landsting beräknas successivt öka fram till 2016 (se diagram 10.5). Kommunsektorns bidrag till den offentliga sektorns finansiella sparande är dock negativt under hela prognosperioden. Det ekonomiska resultatet i kommunsektorn väntas också gradvis förbättras och ökar till 13 miljarder kronor 2016. Detta beror till stor del på prognosprincipen för kommunal konsumtion som innebär att utgifterna förväntas anpassas till utrymmet som inkomsterna ger (se inledningen till avsnitt 9).

Diagram 10.5 Utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter samt finansiella sparande

Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016.

 

Procent

Miljarder kronor

10

20

8

16

6

12

4

8

2

4

0

0

-2

-4

-4

 

Inkomster

-8

 

 

 

Utgifter

-6

 

-12

 

 

Finansiellt sprande (höger axel)

-8

 

 

-16

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

10.3Den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen

10.3.1 Den ekonomiska ställningen

Den offentliga sektorns förmögenhet består av realkapital och finansiella tillgångar med avdrag för skulder. Realkapitalet eller kapitalstocken innefattar såväl materiella tillgångar, t.ex. bygg- nader och anläggningar, som immateriella till- gångar, t.ex. dataprogram. Större delen av den offentliga sektorns kapitalstock består av bygg- nader, vägar och annan infrastruktur som inte

ger någon direkt avkastning. En del av kapital- stocken används för produktion av offentliga tjänster, t.ex. skolor, sjukhus och kontorsbygg- nader, medan infrastrukturen ger en samhälls- ekonomisk avkastning.

Tabell 10.13 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder

Procent av BNP. Utfall för 2008–2011.

 

2008

2009

2010

2011

Tillgångar

116,2

127,7

124,3

123,0

Finansiella

57,3

66,1

64,3

62,5

varav aktier

27,3

32,9

32,3

29,9

Kapitalstock

58,9

61,6

60,0

60,5

Skulder

60,0

63,3

58,8

59,9

Finansiella

44,7

46,5

43,4

44,1

Maastrichtskuld

38,8

42,6

39,4

38,4

Övriga

5,9

3,9

4,0

5,7

Pensionsskuld

15,3

16,8

15,4

15,8

Förmögenhet

56,2

64,4

65,6

63,1

Staten

4,0

5,6

7,2

8,2

Ålderspensionssystemet

22,1

26,6

26,7

24,7

Kommunsektorn

30,1

32,2

31,7

30,2

Anm.: Finansiella tillgångar och skulder redovisas exklusive periodiserings- posterna i finansräkenskaperna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

De finansiella tillgångarna omfattar förutom olika fordringar på den privata sektorn och på utländska aktörer även aktier. Aktierna kan vara en likvid tillgång med ett tydligt avkastnings- krav, som t.ex. AP-fondernas aktieinnehav. Aktier kan också vara en form för kontroll av realkapital. Detta gäller t.ex. statens ägande av Statens Järnvägar AB och Vattenfall AB och kommunernas ägande av bolag inom t.ex. fastig- hetsförvaltning, kommunikationer, renhållning m.m. I den kommunala redovisningen bokförs innehavet i denna typ av bolag som anläggnings- tillgångar, i motsats till placeringstillgångar.

Skulderna omfattar finansiella skulder samt statens och den kommunala sektorns åtaganden för tjänstepensioner. Den s.k. Maastricht- skulden, som till övervägande del utgörs av stats- skulden, redovisas till nominellt värde. I övriga skulder ingår skillnaden mellan marknadsvärden och den nominellt värderade Maastrichtskulden.

För ålderspensionssystemet ingår endast till- gångarna i buffertfonderna (AP-fonderna). Var- ken avgiftstillgången eller pensionsskulden tas med i detta sammanhang. Det allmänna pensionssystemets fördelningsdel definieras i NR som en socialförsäkring, vars åtaganden finansieras av avgifter från den aktiva befolk- ningen och inte av fonderade medel.

220

Vid utgången av 2011 uppgick den offentliga sektorns förmögenhet till 2 204 miljarder kronor eller 63,1 procent av BNP. Kapitalstocken upp- gick till 60,5 procent av BNP. Den finansiella förmögenheten, dvs. skillnaden mellan finan- siella tillgångar och skulder, uppgick till 18,4 procent av BNP. Åtagandena för statliga och kommunala tjänstepensioner uppgick till 15,8 procent av BNP.

Statens andel av förmögenheten är lägre än ålderspensionssystemets och kommunsektorns andel, då den offentliga sektorns skuld huvud- sakligen består av statsskulden. Den kommunala sektorns förmögenhet består till övervägande del av reala tillgångar, medan ålderspensions- systemets förmögenhet utgörs av finansiella tillgångar (se tabell 10.13).

År 2011 minskade förmögenheten i förhål- lande till BNP. Minskningen berodde huvudsak- ligen på värdeminskningar på innehavet av aktier.

Mellan 1998 och 2011 har förmögenheten ökat med 43 procent som andel av BNP. Ökningen beror huvudsakligen på att den finan- siella ställningen som andel av BNP förstärkts med 40 procentenheter, och då till största delen till följd av att Maastrichtskulden har minskat med 32 procentenheter. Kapitalstocken har ökat med 3 procentenheter, medan pensionsskulden var oförändrad som andel av BNP mellan 1998 och 2011 (se diagram 10.6).

Diagram 10.6 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder

Procent av BNP. Utfall för 1998–2011.

100

 

 

Kapitalstock

 

 

 

Förmögenhet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

75

 

 

Pensionsskuld

 

 

 

Finansiellt netto

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mastrichtskuld

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-75

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2011/12:100

Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet för- stärks.

Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet uppgick 2011 till 643 miljarder kronor, vilket motsvarade 18,4 procent av BNP. Enligt NR redovisas detta mått exklusive statens och större delen av den kommunala sektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Skuld- erna för de fonderade avgiftsbestämda tjänste- pensionerna ingår, i likhet med premiepensions- systemet, inte heller i den offentliga sektorn utan redovisas i försäkringssektorn.

Diagram 10.7 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet

Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

92

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sedan 2005 är den finansiella förmögenheten positiv, dvs. de finansiella tillgångarna överstiger skulderna (se diagram 10.7). Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar överstiger också ränteutgifterna. Den finansiella förmögenheten minskade 2011 med motsvarande 2,5 procent av BNP. Till minskningen bidrog värdeförändringar m.m. med 1,7 procentenheter. Den relativt starka ökningen av BNP reducerade förmögenheten som andel av BNP med 1 procentenhet (se tabell 10.14).

221

PROP. 2011/12:100

Tabell 10.14 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet

Procent av BNP. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Staten

-8,5

-8,6

-7,4

-5,4

-2,0

1,8

Ålderspensions-

 

 

 

 

 

 

systemet

24,7

24,5

23,3

22,1

21,0

20,0

Kommunsektorn

2,2

2,0

1,8

1,6

1,4

1,2

Offentlig sektor

18,4

17,9

17,6

18,3

20,3

23,1

Förändring

-2,5

-0,4

-0,3

0,6

2,1

2,7

Bidrag till

 

 

 

 

 

 

förändringen

 

 

 

 

 

 

Finansiellt

 

 

 

 

 

 

sparande

0,1

-0,3

0,3

1,6

3,0

3,7

Värdeförändringar

 

 

 

 

 

 

m.m.

-1,7

0,1

0,1

-0,1

0,0

0,0

Nominell BNP-

 

 

 

 

 

 

förändring

-1,0

-0,2

-0,8

-0,9

-0,9

-0,9

Anm.: Finansiella förmögenheten redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Förmögenheten fortsätter att minska i förhål- lande till BNP 2012 och 2013. För 2012 minskar förmögenheten även nominellt till följd av underskottet i det finansiella sparandet. För 2013 räcker inte överskottet i det finansiella sparandet till för att kompensera den negativa effekt på förmögenheten som andel av BNP som följer av att BNP ökar. År 2014–2016 är bidraget från det finansiella sparandet till förmögenheten som andel av BNP större än det negativa bidraget från BNP. För 2016 beräknas den finansiella förmögenheten uppgå till 989 miljarder kronor, motsvarande 23,1 procent av BNP.

Mellan 2011 och 2016 beräknas den finansiella förmögenheten öka med 347 miljarder kronor, vilket i stort sett följer av det ackumulerade finansiella sparandet. I prognosen ingår inga andra värdeförändringar utöver de förutsedda valutakursförändringarnas effekt på stats- skulden.

10.3.2Skuldutvecklingen

Statsskulden minskar

Den konsoliderade statsskulden beräknas uppgå till 1 102 miljarder kronor 2012, vilket är en ökning med 26 miljarder kronor jämfört med 2011. Ökningen är dock en effekt av vissa förändringar i redovisningen av statsskulden (se utförlig beskrivning nedan). Den officiella stats- skulden för 2011 och tidigare år följer den gamla redovisningen. I och med den nya definitionen höjs nivån på statsskulden med ca 50 miljarder

kronor fr.o.m. 2012. Rensat för denna effekt minskar statsskulden med ca 24 miljarder 2012 jämfört med 2011.

Diagram 10.8 Statsskuldens utveckling 2000–2016

Utfall t.o.m. 2011, prognos för 2012–2016

Miljarder

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procent

kronor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

av BNP

1400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

1200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

 

 

 

 

 

Statsskuld

 

 

 

 

Andel av BNP

 

 

 

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Från den högre reviderade nivån 2012 som följer av det nya sättet att redovisa statsskulden mins- kar skulden 2013–2016, både nominellt och uttryckt som andel av BNP. I slutet av 2016 beräknas skuldkvoten, dvs. den konsoliderade statsskulden som andel av BNP, uppgå till 15,6 procent.

Det beräkningstekniska antagandet om för- säljningar av statens innehav av aktier i statliga bolag bidrar till minskningen av statsskulden. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 15 miljarder kronor per år 2012–2016, vilket minskar statsskulden med sammanlagt 75 miljarder kronor. Om man bortser från detta antagande beräknas skuldkvoten uppgå till 17,4 procent 2016.

222

Tabell 10.15 Statsskuldens förändring 2011–2016

Miljarder kronor. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Okonsoliderad stats-

 

 

 

 

 

 

skuld vid ingången av

 

 

 

 

 

 

året

1 108

1 143

1 104

1 017

893

716

 

 

 

 

 

 

 

Förändring av

 

 

 

 

 

 

okonsoliderad

 

 

 

 

 

 

statsskuld

-44

35

-39

-87

-124

-177

varav:

 

 

 

 

 

 

Lånebehov1

-68

-12

-35

-90

-123

-177

Skulddispositioner

24

47

-4

2

0

0

m.m.2

Okonsoliderad

 

 

 

 

 

 

statsskuld3

1 108

1 143

1 104

1 017

893

716

Eliminering av

 

 

 

 

 

 

myndigheters innehav

 

 

 

 

 

 

av statspapper

-32

-41

-42

-43

-45

-45

Statsskuld vid årets

 

 

 

 

 

 

slut4

1 076

1 102

1 062

974

848

671

Statsskuldsförändring5

-37

26

-40

-88

-126

-177

Statsskuld i procent av

 

 

 

 

 

 

BNP

30,8

31,1

28,7

25,0

20,7

15,6

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

1Identiskt med statens budgetsaldo med omvänt tecken.

2Utgörs bl.a. av ny redovisningsmetod.

3I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper.

4Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort.

5Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar.

Förändrade redovisningsprinciper för statsskulden

I januari 2012 genomförde Riksgäldskontoret förändringar i redovisningen av statsskulden. Syftet var att uppnå en mer konsekvent och transparent redovisning. Förändringarna medför att den redovisade skulden blir något större eftersom man i beräkningarna numera också inkluderar utestående säkerheter och s.k. omvända repor i svenska statspapper (då man lånar pengar genom att utfärda obligationer med syfte att återköpa dem senare). Förändringarna i redovisningen av statsskulden innebär inte att statens faktiska skuldsättning förändras. Stats- skuldsräntorna, budgetsaldot och det finansiella sparandet påverkas inte. Maastrichtskulden påverkas inte heller eftersom dessa poster sedan tidigare ingår i detta skuldmått.

Med den nya definitionen skulle statsskulden vara nära 50 miljarder kronor högre år 2011 eller mätt som andel av BNP nära 1,5 procentenheter högre än annars. Statsskulden för 2011 och tidi- gare kommer dock inte att räknas om med den nya definitionen.

PROP. 2011/12:100

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld minskar nominellt

Den konsoliderade bruttoskulden, den s.k. Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och används vid bedömningen av medlemsländernas offentliga finanser. För svenska förhållanden innebär definitionen att skulden består av stats- skulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer.

Inför Sveriges EU-inträde den 1 januari 1995 uppgick den konsoliderade bruttoskulden till 1 216 miljarder kronor, vilket motsvarade 72 procent av BNP. Sedan dess har det nomi- nella värdet på skulden varierat, för att vid utgången av 2011 uppgå till 1 341 miljarder kronor. Skulden ökade således mellan 1994 och 2011 med 125 miljarder kronor, trots att över- skotten i det finansiella sparandet ackumulerat 1995–2011 uppgick till 146 miljarder kronor. Det berodde huvudsakligen på att överskotten i AP-fonderna investerades i aktier och andra till- gångar, samtidigt som fonderna minskade sitt innehav av statsobligationer.

Som andel av BNP har emellertid skulden minskat kraftigt och uppgick vid utgången av 2011 till 38,4 procent av BNP (skuldkvoten), vilket kan jämföras med referensvärdet inom EU på högst 60 procent av BNP (se diagram 10.9).

Diagram 10.9 Den konsoliderade bruttoskulden

Utfall för 1994–2011, prognos för 2012–2016.

 

Miljarder kronor

Procent av BNP

1 600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

1 200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

Miljarder kronor

 

 

Procent av BNP

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

94

96

98

00

02

04

06

08

10

12

14

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av skulden beror på det finansiella sparandet, som kan fördelas på primärt sparande och ränteutgifter, samt det s.k. stock-flödet. Detta flöde utgörs av finansiella transaktioner och periodiseringar som inte påverkar det finan- siella sparandet. Mellan 2010 och 2011 ökade skulden nominellt men minskade med

223

PROP. 2011/12:100

1,1 procent som andel av BNP. Det finansiella sparandet gav ett bidrag till minskningen av skuldkvoten på 0,4 procentenheter medan stock- flödet bidrog till en ökning av skulden med 1,2 procentenheter. Periodiseringar av skatter och räntor samt försäljningar av aktier bidrog till att minska skulden. Detta motverkades av en ökning av finansiella tillgångar, bl.a. genom att den kommunala sektorns utlåning till kommu- nala bolag ökade kraftigt. Den relativt starka BNP-ökningen bidrog till en minskning av skuldkvoten med 1,9 procentenheter (se tabell 10.16).

Mellan 2011 och 2016 beräknas skulden minska även nominellt. Det beror på att över- skotten i det finansiella sparandet till över- vägande del består av statens sparande som därmed bidrar till att minska skulden. Det beräkningstekniska antagandet om försäljningar av statens aktieinnehav ger ytterligare bidrag till amorteringar av skulden. Sammantaget beräknas skulden minska med 377 miljarder kronor mel- lan 2011 och 2016. Som andel av BNP minskar skulden under prognosperioden till 22,5 procent av BNP 2016.

Tabell 10.16 Den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld och bidrag till förändringen

Procent av BNP, om annat ej anges. Utfall för 2011, prognos för 2012–2016.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Miljarder

 

 

 

 

 

 

kronor

1 341

1 335

1 309

1 236

1 126

964

procent av

 

 

 

 

 

 

BNP

38,4

37,7

35,4

31,8

27,5

22,5

Förändring

-1,1

-0,7

-2,3

-3,6

-4,2

-5,0

Bidrag till

 

 

 

 

 

 

förändringen

 

 

 

 

 

 

Primärt

 

 

 

 

 

 

finansiellt

 

 

 

 

 

 

sparande

-1,3

-0,9

-1,5

-2,6

-3,8

-4,5

Ränteutgifter

 

 

 

 

 

 

(EDP)

1,0

1,0

1,0

1,0

0,8

0,9

Stock-flöde

1,1

-0,2

-0,2

-0,2

0,3

-0,1

Periodisering

 

 

 

 

 

 

av räntor och

 

 

 

 

 

 

skatter

-0,7

-0,2

-0,2

-0,1

0,4

-0,1

Försäljning av

 

 

 

 

 

 

aktier m.m.

-0,7

-0,4

-0,4

-0,4

-0,4

-0,3

Övrigt

2,5

0,4

0,4

0,3

0,3

0,3

Nominell BNP-

 

 

 

 

 

 

förändring

-1,9

-0,5

-1,6

-1,7

-1,6

-1,3

Anm.: Ränteutgifterna redovisade inklusive effekten av skuldbytesavtal (s.k.swappar).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

224

11

Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

PROP. 2011/12:100

11 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak

Sammanfattning

Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes 1997.

Det genomsnittliga finansiella sparandet i den offentliga sektorn 2000–2011 var förenligt med överskottsmålet.

Det finansiella sparandet 2012 bedöms vara i linje med överskottsmålet när hänsyn tas till det aktuella konjunkturläget och behovet av säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna.

Regeringen bedömer att det finns ett begränsat utrymme för nya reformer 2013.

Regeringen bedömer att utgiftstaket för 2016 bör bestämmas till 1 153 miljarder kronor. Utgiftstaket ökar då med 30 miljarder kronor 2016 jämfört med 2015.

Kommuner och landsting beräknas 2012

sammantaget redovisa ett resultat före extraordinära poster som uppgår till 8 miljarder kronor, vilket är något högre än 2011. Resultatet i kommunsektorn förväntas successivt förstärkas 2013–2016, och bedöms mot slutet av perioden vara i nivå med god ekonomisk hushållning.

I detta avsnitt görs en uppföljning av finans- politikens inriktning och en analys av utrymmet för reformer eller behovet av besparingar. Vidare

görs en uppföljning av utgiftstaket och en bedömning av utgiftstakets nivå 2016. Avsnittet avslutas med en uppföljning av den ekonomiska utvecklingen i kommuner och landsting och kravet på god ekonomisk hushållning i kommunsektorn.

11.1Kriterier för en väl avvägd finanspolitik

Målet för den ekonomiska politiken är att skapa en så hög varaktig välfärd som möjligt genom hög uthållig tillväxt, varaktigt hög sysselsättning, och en välfärd som kommer alla till del. En för- utsättning för detta är makroekonomisk stabilitet. För att bidra till en sådan utveckling ska finanspolitiken vara i linje med de kriterier för en väl avvägd finanspolitik som anges i regeringens skrivelse Ramverk för finans- politiken (skr. 2010/11:79).

Finanspolitiken bidrar till stabilitet på flera sätt, bl.a. genom att vara samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Offentliga åtaganden måste kunna finansieras utan att den offentliga skulden ökar på ett ohållbart sätt eller att behov av kraftiga höjningar av skatteuttaget uppstår. Detta gäller trots att den demografiska utvecklingen, trender på arbetsmarknaden, globaliseringen m.m. ibland kan försvåra denna uppgift. Om finanspolitikens hållbarhet ifråga- sätts leder detta till betydande samhälls- ekonomiska kostnader, särskilt för en liten och

227

PROP. 2011/12:100

öppen ekonomi som Sverige. En finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar leder till att den offentliga skulden växer snabbare än BNP, vilket ökar risken för att fokus måste flyttas från åtgärder som främjar tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. Detta var vad som hände i Sverige i början av 1990-talet, och som nu sker i ett antal EU-länder, t.ex. Grekland, Portugal och Irland. En ogynnsam utveckling till följd av en oansvarig finanspolitik riskerar att främst drabba svaga grupper i samhället, vilket strider mot regeringens fördelningspolitiska ambitioner.

Finanspolitiken bidrar också till stabilitet när den utformas på ett sådant sätt att den dämpar eller åtminstone inte förstärker konjunktur- svängningarna. Stora konjunktursvängningar kan genom s.k. persistenseffekter påverka arbets- kraftsutbudet och kapitalstocken (de byggnader, maskiner, m.m. som behövs i produktionen) negativt under lång tid, vilket är mycket kost- samt för samhällsekonomin.116 Erfarenheten visar dock att finanspolitiken i regel inte bör användas för att finjustera efterfrågan i ekonomin vid normala konjunkturvariationer. I sådana lägen bidrar Riksbanken till att stabilisera ekonomin med hjälp av penningpolitiken. Finanspolitiken medverkar till stabilitet genom att tillåta att skatteinkomster och utgifter varierar över konjunkturcykeln, dvs. de s.k. automatiska stabilisatorerna tillåts verka fritt. Vidare bidrar de s.k. semiautomatiska stabilisatorerna, främst olika arbetsmarknads- politiska åtgärder, till stabiliteten. Därutöver finns det beredskap att stödja penningpolitiken genom finanspolitiska åtgärder vid mer allvarliga konjunkturstörningar. För att det ska finnas utrymme för de automatiska och semi- automatiska stabilisatorerna att verka, och för att upprätthålla beredskap för en aktiv stabiliseringspolitik, bör det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ligga i linje med överskottsmålet vid ett genomsnittligt resursutnyttjande.

11.1.1Det finanspolitiska ramverket är grunden för en ansvarsfull finanspolitik

Erfarenheten visar att ett trovärdigt finans- politiskt ramverk med tydliga mål och restrik- tioner i hög grad bidrar till att finanspolitiken utformas på ett långsiktigt hållbart sätt. Det svenska budgetpolitiska ramverket, med en väl- ordnad och stram budgetprocess, ett överskotts- mål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav, har ökat förtroendet för den ekonomiska politiken.117 Det finanspolitiska ramverket syftar både till långsiktig hållbarhet och till att finanspolitiken inte utformas på ett sätt som gör att den riskerar att bli kortsiktigt destabiliserande. Ramverket hjälper också Sverige att som EU-medlem efter- leva stabilitets- och tillväxtpaktens regler.

Det budgetpolitiska ramverket spelar en central roll när storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov fastställs. Med utgångs- punkt i ramverkets mål och restriktioner stäms reformutrymmet eller besparingsbehovet av mot ett antal hållpunkter. En sådan hållpunkt är att en väl avvägd finanspolitik ska säkerställa att överskottsmålet klaras och utgiftstaket inte överskrids. När reformutrymmet eller besparingsbehovet bedöms ska också det ekonomiska läget beaktas. Finanspolitiken ska vara väl anpassad till konjunkturläget och i möjligaste mån underlätta Riksbankens arbete med att värna prisstabilitet. Det innebär att det offentliga sparandet temporärt kan avvika från överskottsmålet vid kraftiga konjunktur- svängningar utan att detta kommer i konflikt med ramverkets intentioner.

Utrymmet för finanspolitiska åtgärder beror dessutom på hur åtgärderna utformas. Struk- turella reformer som förbättrar ekonomins funktionssätt och ökar produktionskapaciteten kan bidra till att öka det totala utrymmet för permanenta reformer. Slutligen ska en ansvars- full bedömning av besparingsbehovets eller reformutrymmets storlek ta hänsyn till risk- bilden i den ekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen, samt till osäkerheten i såväl

116 Persistens innebär att en konjunkturell effekt på arbetslösheten eller

117 Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ram-

kapitalstocken tenderar att dröja sig kvar för att endast långsamt klinga

verket, se regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr.

av.

2010/11:79).

228

prognoser som i bedömningen av finans- politikens långsiktiga hållbarhet.

11.1.2Principer för avstämning av finanspolitiken mot överskottsmålet

Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att målet är formulerat som ett genomsnitt och inte som ett årligt krav på 1 procent av BNP är motiverat av stabiliserings- politiska skäl. Om målet hade varit att sparandet skulle motsvara 1 procent av BNP varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att målet nåddes. Politiken skulle därmed bli procyklisk. Den skulle förstärka konjunktur- svängningarna och de automatiska stabili- satorerna skulle motverkas. Det finns således goda skäl att formulera ett mål för det finansiella sparandet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel.

Den valda formuleringen gör det dock svårare att löpande följa upp om finanspolitiken ligger i linje med målet. Då överskottsmålet är formulerat i termer av finansiellt sparande är en naturlig utgångspunkt att finanspolitiken stäms av mot det faktiska finansiella sparandet. En nackdel med detta tillvägagångssätt är att kon- junkturläget inte beaktas. Om exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer det faktiska finansiella sparandet att överskatta reform- utrymmet eftersom det finansiella sparandet skulle vara lägre vid ett normalt resurs- utnyttjande. Det går med andra ord inte att använda temporärt höga överskott under ekonomiskt goda år för att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt om sparandet motsvarade 1 procent av BNP även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att konjunkturläget måste beaktas när överskottsmålet utvärderas och storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov fastställs.

Överskottsmålet utvärderas i ett bakåt- blickande perspektiv, för att se om målet nåtts under den tid som det har varit styrande för finanspolitiken. Det analyseras också i ett

PROP. 2011/12:100

framåtblickande perspektiv, som ett underlag för en bedömning av det framtida reformutrymmet eller behovet av besparingar.118 För den bakåt- blickande analysen används ett tioårigt medel- värde för det finansiella sparandet. För den framåtblickande analysen används det strukturella sparandet och ett sjuårigt glidande medelvärde för det finansiella sparandet. Vid bedömningen av sjuårsindikatorn tas även hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget under den period för vilken indikatorn beräknas.

I grund och botten bestäms utrymmet för reformer av den långsiktiga utvecklingen av produktionsförmågan i Sverige, som i sin tur bestäms av framför allt antalet arbetade timmar i ekonomin och kapitalstockens utveckling. Sam- tidigt som den långsiktiga produktionsförmågan är avgörande för reformutrymmet och möjlig- heten att vidta nya politikåtgärder, kan politiken i sig också påverka produktionsnivån och därmed reformutrymmet. Exempelvis har de åtgärder som regeringen har vidtagit inom ramen för sjukförsäkringssystemet och ändringarna av reglerna för arbetslöshetsersättningen bidragit till att varaktigt öka antalet arbetade timmar och därmed utrymmet för reformer.

Bedömningen av reformutrymmet görs alltid utifrån en prognos av det finansiella sparandet där det antas att det inte tillkommer några nya diskretionära åtgärder utöver de som redan tidigare har beslutats och aviserats, samt de som föreslås och aviseras i den aktuella propo- sitionen. Vid en normal ekonomisk tillväxt, utan stora strukturella förändringar i ekonomin, innebär detta förfarande normalt att skatte- intäkterna ökar i takt med BNP, samtidigt som utgifterna minskar något som andel av BNP. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade till tillväxten fullt ut, och vissa år på att tillfälliga åtgärder, t.ex. temporära arbets- marknadspolitiska åtgärder, faller bort.

118 Bland annat till följd av rekommendationer från Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen görs fr.o.m. 2010 års ekonomiska vårproposition en tydligare åtskillnad mellan de bakåt- och framåtblickande bedömningarna av överskottsmålet.

229

PROP. 2011/12:100

Det tioåriga bakåtblickande medelvärdet för det finansiella sparandet

Syftet med den bakåtblickande analysen är att bedöma om överskottsmålet uppnåtts eller om det finns tendenser till systematiska felaktigheter i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet som minskar sannolikheten för att målet ska nås i framtiden. För den bakåtblickande upp- följningen används ett tioårigt medelvärde som beräknas för de tio senaste åren för vilka det finns ett utfall för det offentliga finansiella sparandet, för närvarande 2002–2011. Vid bedömningen av detta genomsnitt beaktas även det genomsnittliga konjunkturläget, uttryckt som ett BNP-gap, under den aktuella perioden.

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn är ett sjuårigt centrerat medel- värde för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Indikatorn för ett visst angivet år omfattar det finansiella sparandet, justerat för större engångseffekter, det angivna året samt de tre åren före och efter detta år. Det sjuåriga medelvärdet för 2012 omfattar följaktligen sparandet 2009–2015, indikatorn för 2013 omfattar sparandet 2010–2016, osv.

En fördel med sjuårsindikatorn är att den är enkel att beräkna. Den beaktar även i viss utsträckning konjunkturläget eftersom den är beräknad utifrån sparandet under flera år. Det finns trots det en risk att beräkningen kommer att omfatta flera hög- än lågkonjunkturår, eller tvärtom, vilket i så fall innebär att indikatorn ger en felaktig bild av reformutrymmet eller besparingsbehovet. För att värdera sjuårs- indikatorn på ett korrekt sätt måste därför hänsyn tas till konjunkturläget. Om det sjuåriga medelvärdet för det finansiella sparandet ligger nära ett, samtidigt som medelvärdet för BNP- gapet under samma period ligger nära noll, är finanspolitiken normalt i linje med överskotts- målet, under förutsättning att risken för ett högre sparande bedöms vara lika stor som risken för ett lägre sparande jämfört med prognosen.

Ett problem vid bedömningen av hur konjunkturen påverkar sparandet i den offentliga sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna inte är symmetriska, dvs. att perioder med ett lågt resursutnyttjande blir längre och djupare i en lågkonjunktur än perioderna med högt

resursutnyttjande i högkonjunkturer. De senaste årens globala konjunkturavmattning leder exempelvis till en relativt lång period av negativa BNP-gap som är stora i ett historiskt perspektiv. Det är osannolikt att dessa stora negativa gap kommer att motsvaras av lika stora positiva gap när konjunkturen åter vänder uppåt. Om BNP- gapen inte är noll i genomsnitt över en konjunkturcykel kan inte sjuårsindikatorn justeras fullt ut för konjunkturen om den ska vara en god indikator för överskottsmålet. Vid bedömningen av det potentiella reform- utrymmets eller besparingsbehovets storlek bör därför vikt även läggas vid de ojusterade indikatorvärdena.

Erfarenheten från de senaste åren visar att de offentliga finanserna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. Från 2007 till 2009 minskade det finansiella sparandet från 3,6 till -0,9 procent av BNP. Samtidigt visar en utvärdering av regeringens prognoser för det finansiella sparandet det kommande budgetåret att det genomsnittliga absoluta felet uppgick till nästan 2 procent av BNP 2000–2010.119 Eftersom beräkningen av sjuårsindikatorn för 2013 omfattar fem prognosår är storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet baserad på denna indikator osäker.

Det strukturella sparandet

Det strukturella sparandet visar hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. I regeringens beräkning av det strukturella sparandet justeras det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett positivt strukturellt sparande att det finns ett underliggande överskott i de offentliga finan- serna, även om ett underskott tillfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel med det strukturella sparandet är att det inte ens i efterhand fastställs ett exakt utfall. En annan nackdel med det strukturella sparandet som indikator för överskottsmålet är att BNP-gapen inte behöver vara noll i genomsnitt över en konjunkturcykel.

119 Se Finanspolitiska rådets rapport 2011 s. 42 f.

230

Det finns flera metoder för att beräkna det strukturella sparandet. Regeringens metod bygger på att det finansiella sparandet justeras utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet, uttryckt som ett BNP-gap, och en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för förändringar i resursutnyttjandet. I beräkningen används för närvarande en budgetelasticitet på 0,55, vilket innebär att om ett negativt BNP-gap ökar med 1 procentenhet försämras det finan- siella sparandet med 0,55 procent av BNP. Storleken på denna budgetelasticitet ligger i linje med OECD:s senaste beräkningar för Sverige. Det innebär exempelvis att om det faktiska finansiella sparandet är -2 procent av BNP, och BNP-gapet bedöms vara -5 procent av potentiell BNP, uppgår det strukturella sparandet till 0,75 procent av BNP (-2 + 0,55 * 5 = 0,75).

Även om man bortser från prognos- osäkerheten för det finansiella sparandet är beräkningen av det strukturella sparandet förknippad med stor osäkerhet. För det första är bedömningen av resursutnyttjandet osäker. För potentiell BNP redovisas aldrig något utfall, utan varje bedömare gör sin egen uppskattning av dess historiska och framtida värden. Ofta revideras synen på BNP-gapen såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte bara beror på en förändrad syn på konjunkturläget utan också på revideringar av utfallsstatistik för faktisk BNP. För det andra är även bedömningen av det offentliga sparandets konjunkturkänslighet osäker. Bedömningen bygger på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande under en längre tidsperiod. Varje enskild konjunktur- förändring har dock egenheter som gör att den avviker från den genomsnittliga historiska utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. De offentliga finansernas konjunkturkänslighet kan även påverkas av strukturella reformer, vilket inte återspeglas i historiska tidsserier. Sammantaget innebär detta att bedömningar av det strukturella sparandet är osäkra och att olika bedömningar gjorda vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket såväl för historiska som för framtida år.

PROP. 2011/12:100

Viktigt med samlad bedömning

Det finns således en betydande osäkerhet kring de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste analysen med nödvändighet ändå ta hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter detta innebär. Av detta skäl används inte en enskild indikator för att fastställa storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet. I stället görs en samlad bedömning av de två indikatorerna (sjuårsindikatorn och det struk- turella sparandet) med hänsyn tagen till det aktuella konjunkturläget och risken för att utvecklingen blir en annan än vad som förutsetts.120

11.1.3Principer för avstämning av finans- politiken mot utgiftstaket

Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restrik- tionen som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs flera år innan budgetåret till dess att budgetåret är slut. Det är obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det kommande tredje året, förutsatt att det inte redan har fattats ett beslut för detta år. Vilken nivå på utgiftstaket som regeringen ska föreslå är däremot inte reglerat.

Utgiftstakets nivå är ett uttryck för reger- ingens syn på hur det offentliga åtagandet mätt i utgiftstermer ska utvecklas. Samtidigt är den grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen om det totala utrym- met för statliga utgifter från diskussionen om vilka enskilda utgiftsförändringar som är nöd- vändiga eller angelägna. En meningsfull utgifts- begränsning måste på ett eller annat sätt utgå från en övergripande tanke om hur den offent- liga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är på sikt avgörande för det totala skatteuttaget och

120 Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen menar att användningen av flera indikatorer gör uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet otydlig. Regeringen anser dock att det inte finns någon enskild indikator som på ett perfekt sätt mäter måluppfyllelsen, och att det dessutom är viktigt att väga in flera olika faktorer vid uppföljningen och göra en samlad bedömning. En mer mekanisk uppföljning riskerar enligt regeringen att leda politiken fel.

231

PROP. 2011/12:100

nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara utan att de samhällsekonomiska kost- naderna blir för höga.

Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivå på utgiftstaket till en i förväg bestämd formel. Det är emellertid viktigt att regeringen, i samband med att utgiftstakets nivå för ett nytt år föreslås, beskriver hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och tydligt motiverar vilka avväganden som lett fram till den föreslagna nivån. Lämpliga bestämningsfaktorer vid fastställandet av utgiftstakets nivå för ett nytt år är takets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser.

Utgiftstakets relation till överskottsmålet

Utgiftstaket är ett viktigt verktyg för att uppnå överskottsmålet och det bör fastställas så att det stödjer detta mål. Med utgångspunkt i progno- serna för den offentliga sektorns inkomster och de utgifter som inte ingår under utgiftstaket (i första hand utgifter i kommuner och landsting), går det att beräkna en nivå på utgiftstaket som är konsistent med ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet. Beräknat på detta sätt visar utgiftstaket hur höga de beräknade takbegrän- sade utgifterna kan bli utan att det finansiella sparandet sjunker under den målsatta nivån. Om beräkningen i stället resulterar i ett utgiftstak som är lägre än de beräknade takbegränsade utgifterna visar denna skillnad hur mycket lägre de takbegränsade utgifterna måste bli för att sparandet ska uppnå målsatt nivå.

I praktiken är det emellertid knappast meningsfullt att mekaniskt härleda en exakt nivå på utgiftstaket. För det första revideras i normal- fallet prognoserna för de offentliga finanserna efter tidpunkten för utgiftstakets fastställande. Sådana revideringar kan innebära förändringar av den utgiftsbegränsning som ett redan fastställt utgiftstak utgör i förhållande till överskotts- målet. En orsak till att sambandet mellan de takbegränsade utgifterna och det finansiella

sparandet inte är mekaniskt är det faktum att förändrade priser och löner tenderar att påverka de takbegränsade utgifterna mer än det finansiella sparandet. För det andra skulle det vara nödvändigt att ta hänsyn till framtida skatteförändringar vid fastställandet av utgifts- taket. En grundläggande tanke bakom utgifts- taket är att skattehöjningar inte motiverar en höjning av redan fastslagna tak. I annat fall skulle utgiftstaket inte ha någon begränsande effekt på det offentliga åtagandet och skatteuttagets storlek. För att förändringar i skattesystemet ska få fullt genomslag på utgiftstakets nivå måste de vara kända i detalj när utgiftstaket fastställs.

Normalt sett bör utgiftstakets nivå bestäm- mas så att det ger stöd åt överskottsmålet. Sambandet mellan utgiftstaket och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn bör emellertid mer betraktas som en bestämningsfaktor bland andra än som ett sätt att mekaniskt beräkna en nivå på utgiftstaket.

Utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommunerna och landstingen utgör de nästan samtliga utgifter i den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå, tillsammans med överskottsmålet, som i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatte- intäkterna behöver vara. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan av de utgifter som skatterna finansierar. Utgiftstaket bör därför över tiden sättas i samklang med regeringens ambitioner för skattepolitiken.

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens minsta storlek

Grunden i budgetarbetet är en bedömning av den förväntade utvecklingen av de statliga utgif- terna vid en oförändrad politik. Även om nivån på utgiftstaket i första hand bestäms i samklang med de beräknade inkomsterna och över- skottsmålet, bör det finnas en kontinuitet i utgiftsutvecklingen för att minska risken för ryckighet och svåra planeringsförhållanden i den offentliga verksamheten. Bra prognoser över den

232

kommande utgiftsutvecklingen ger dessutom i god tid en indikation på om de faktiska utgifterna riskerar att öka mer än vad som kan anses överensstämma med de finanspolitiska målen. En grundlig genomgång av den förväntade utgiftsutvecklingen och de aviserade reformerna på utgiftssidan är således nödvändig för att få en uppfattning om vilka utgifter som ryms inom den tänkta ramen.

Utgiftstaket fastställs i nominella termer och ändras normalt inte. Av denna anledning bör det finnas en budgeteringsmarginal under utgifts- taket. Marginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av bland annat konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Budgeteringsmarginalen ger på så sätt utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka på budgetens utgifts- sida. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek är regeringens bedömning av hur stor marginalen minst behöver vara för att enbart hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen uppgå till minst 1 pro- cent av de takbegränsade utgifterna innevarande år (2012), minst 1,5 procent år t+1 (2013) och minst 2 procent år t+2 (2014). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2015) och för t+4 (2016) bedöms till minst 3 procent av de takbegränsade utgifterna.121

Utöver utgiftsförändringar till följd av för- ändrade makroekonomiska förutsättningar bör budgeteringsmarginalen även kunna tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av den makroekonomiska utveck- lingen, om dessa utgiftsförändringar är förenliga med överskottsmålet och med behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket.

Utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser

De statliga utgifterna redovisas i normala fall i nominella termer. Det betyder att en förändring av utgiftsnivån mellan två år består av dels en volymkomponent (förändringen i fasta priser), dels en priskomponent. Volymkomponenten

PROP. 2011/12:100

visar om staten växer eller krymper t.ex. i termer av årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal års- personer som erhåller transfereringar. Denna bestämningsfaktor visar således hur det samlade utrymmet för den statliga verksamheten utvecklas över tiden. Att beräkna utgiftstaket i fasta priser är ett komplement till att relatera utgiftstaket till BNP, som visar hur utgiftstaket utvecklas i förhållande till ekonomin i stort.

11.2Uppföljning av överskottsmålet

I tabell 11.1 redovisas det genomsnittliga finansiella sparandet under den senaste tioårs- perioden med utfallsdata, samt de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller besparingsbehovet mot överskottsmålet i ett framåtblickande perspektiv.

11.2.1Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen

Det bakåtblickande tioårssnittet

Under 2002–2011 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt 0,7 procent av BNP. Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. Under samma period var det genomsnittliga BNP-gapet dock -0,9 procent av potentiell BNP. Justeras det tioåriga genomsnittet med den av regeringen använda elasticiteten för det offentliga sparandet med avseende på BNP-gapet (0,55), och det genomsnittliga BNP-gapet under perioden, hamnar det bakåtblickande tioårssnittet på 1,2 procent av BNP.

Detta utfall indikerar att det finansiella sparandet i genomsnitt varit i linje med över- skottsmålet under den ovannämnda perioden när hänsyn tas till konjunkturläget. Härav följer att den bakåtblickande analysen inte pekar på några systematiska fel i bedömningen av finans- politikens inriktning som kan påverka mål- uppfyllelsen framöver.

121 2011 års ekonomiska vårproposition innehåller en utvärdering av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek (prop. 2010/11:100 bilaga 4).

233

PROP. 2011/12:100

11.2.2Framåtblickande analys av måluppfyllelsen

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn är 0,5 procent av BNP 2012 och ökar sedan till 1,2 procent av BNP 2013. År 2013 beräknas indikatorn på sparandet 2010–2016, dvs. för sju år av vilka det endast finns utfallsdata för två. Om resursutnyttjandet under respektive sjuårsperiod beaktas pekar indikatorn på ett sparande som ligger ca en procentenhet över målet. Under dessa perioder är nämligen det sjuåriga medelvärdet för BNP-gapet negativt. Vid bedömningen av det konjunkturjusterade indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de stora negativa BNP-gapen under innevarande lågkonjunktur med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap under åren efter prognosperioden. Av detta skäl bör inte värdet på den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn beaktas fullt ut. En samman- tagen bedömning av den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindikatorn pekar på ett sparande som 2012 är i linje med och 2013 något över överskottsmålet.

Det strukturella sparandet

Det strukturella sparandet är 1,2 procent av BNP 2012 och ökar sedan 2013–2016 (se tabell 11.1). Denna indikator visar på ett sparande som ligger något över 1 procent av BNP 2012, och som fortsätter att öka åren därefter. Det strukturella sparandet uppgår till 1,6 procent av BNP 2013 och till 2,1 respektive 3,2 procent av BNP 2014 och 2015. År 2016 förväntas det strukturella sparandet motsvara 3,7 procent av BNP. Jämfört med bedömningen i budget- propositionen för 2012 har potentiell BNP och därmed det strukturella sparandet reviderats ned relativt mycket samtliga år efter 2010. Ett skäl till att det strukturella sparandet gradvis stärks efter 2012 är att inga nya finanspolitiska beslut förutsätts i beräkningen av det strukturella sparandet under denna period. Osäkerheten är dock betydande vid en bedömning som sträcker sig över en sådan lång tidshorisont.

Tabell 11.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP respektive potentiell BNP

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Finansiellt sparande

0,1

-0,3

0,3

1,6

3,0

3,7

Bakåtblickande

 

 

 

 

 

 

tioårssnitt

0,7

 

 

 

 

 

Konjunkturjusterat1

1,2

 

 

 

 

 

Sjuårsindikatorn

0,4

0,5

1,2

 

 

 

Konjunkturjusterat1

1,6

1,8

2,0

 

 

 

Strukturellt sparande

0,7

1,2

1,6

2,1

3,2

3,7

 

 

 

 

 

 

 

BNP-gap

-1,0

-2,7

-2,1

-0,9

-0,4

0,0

Sjuårssnitt

-2,2

-2,3

-1,4

 

 

 

Bakåtblickande

 

 

 

 

 

 

tioårssnitt

-0,9

-1,1

-1,1

-1,2

-1,1

-1,3

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

11.2.3 Bedömning av reformutrymmet

Bedömning av reformutrymmet utifrån indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet, riskbilden och konjunkturläget

Samtliga indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet indikerar att det finansiella sparandet för närvarande ligger i linje med eller något högre än överskottsmålet, det sist nämnda gäller särskilt för den senare delen av prognosperioden. Bedömningen är dock osäker och kan komma att ändras till budgetpropositionen för 2013.

Som noterats ovan visar en utvärdering av prognoserna för finansiellt sparande under inne- varande år för perioden 1998–2010 som gjorts av Finanspolitiska rådet att prognososäkerheten är så stor som +/-2 procent av BNP. Erfarenheten är också att bedömningen av det strukturella sparandet är mycket osäker. Det är inte ovanligt att bedömningen av det strukturella sparandet för ett utfallsår i efterhand ändras med mer än 1 procent av BNP. Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett utfallsår (dvs. i frånvaro av ny politik) uppgick

234

2000–2010 till hela 2 procent av BNP.122 Om bedömningen av det strukturella sparandet skulle komma att revideras ned i den storleks- ordningen skulle det i praktiken inte finnas något reformutrymme alls 2013, utan i stället uppstå ett sparbehov.

I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att riskerna för en betydligt mer negativ ekonomisk utveckling i Sverige än den som prognostiserades var betydande. Risken för en kombinerad global finans- och skuldkris gjorde det extra angeläget att då upprätthålla relativt stora säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna. Bedömningen är nu att riskerna för en sämre utveckling fortfarande dominerar, men att risk- bilden är mindre negativ än den som redovisades i budgetpropositionen för 2012. Behovet av säkerhetsmarginaler finns således fortfarande, men har minskat något.

I budgetpropositionen för 2012 bedömdes att prognosen för BNP och sysselsättningen å ena sidan talade för att det skulle kunna vara motiverat att låta finanspolitiken vara något mer expansiv (eller mindre kontraktiv). Å andra sidan talade de tydliga nedåtriskerna kopplade till skuldproblemen i euroområdet för att det var extra angeläget att upprätthålla goda säkerhets- marginaler i de offentliga finanserna. Det var då en svår avvägningsfråga vilken vikt som i det läget skulle läggas vid behovet av att upprätthålla goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, och vilken vikt som skulle läggas vid att finanspolitiken inte skulle vara för åtstramande, då resursutnyttjandet på arbets- marknaden fortfarande var svagt. Med hän- visning till den mycket osäkra situationen i omvärlden gjordes då bedömningen att det i det läget var välavvägt att upprätthålla goda säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna. En markant försämring i förtroendet för de offentliga finanserna bedömdes ha större negativa återverkningar på arbetsmarknaden än att finanspolitiken var något återhållsam till följd av behovet av extra säkerhetsmarginaler.

Riskbilden är nu, som ovan anförts, något mindre negativ jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2012. Det talar för ett

122 Detta illustrerades i fördjupningsrutan Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.).

PROP. 2011/12:100

mindre behov av säkerhetsmarginaler. Det strukturella sparandet bedöms dock vara mindre än enligt bedömning som gjordes i budget- propositionen för 2012.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

När reformutrymmet läggs fast är det viktigt att ta hänsyn till om finanspolitiken är hållbar i ett längre tidsperspektiv. Bedömningar av finans- politikens långsiktiga hållbarhet görs fortlöpande i Regeringskansliet och publiceras normalt i den ekonomiska vårpropositionen. Långsiktiga fram- skrivningar av de offentliga finanserna är dock förknippade med betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att bedömningen av finans- politikens långsiktiga hållbarhet utgår från flera möjliga utvecklingsförlopp och att en samlad bedömning görs utifrån dessa. Den samlade bedömningen utifrån de långsiktiga hållbarhets- bedömningar som presenteras i avsnitt 13 är att finanspolitiken är hållbar på lång sikt.

Samlad bedömning av reformutrymmet 2013

Indikatorerna för uppföljning av överskotts- målet pekar sammantaget på att utrymmet för permanenta reformer är relativt begränsat i närtid, men att det ökar successivt under prognosperioden. Även om situationen i Syd- europa nu ser ut att ha stabiliserats finns det ett fortsatt behov av goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, även om behovet minskat något sedan budgetpropositionen för 2012 beslutades. Vid en kraftigt sämre konjunktur- utveckling än den som ligger i huvudscenariot, där sysselsättningen riskerar att försvagas allvarligt, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen, även om Riksbanken kan förväntas sänka reporäntan i en sådan situation. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Denna strategi säkerställer att de offentliga finanserna inte blir en källa till osäkerhet.

Resursutnyttjandet är samtidigt lågt och arbetslösheten hög. Det finns därmed ett behov av att vidta vissa åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast. Det ekonomiska

235

PROP. 2011/12:100

läget bedöms dock inte vara sådant att det nu finns behov av breda krisåtgärder.

Mot denna bakgrund görs sammantaget bedömningen att det kommer att finnas ett begränsat reformutrymme i budgeten för 2013.

grund av en ändrad kommunal utdebitering, och effekter av strukturella förändringar i ekonomin.

Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar detta att finanspolitiken, bortsett från effekten av de automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resurs- utnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar

11.3Finanspolitikens effekter på det att finanspolitiken har en åtstramande

efterfrågan

respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet.

Förändringen i det faktiska finansiella sparandet är ett grovt mått på den offentliga sektorns effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer.

Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte- inkomsterna, medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, samtidigt som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända gäller vid en konjunkturförstärkning. På detta sätt bidrar finanspolitiken genom de automatiska stabilisatorerna till att dämpa konjunktur- svängningarna, utan att några särskilda beslut behöver fattas.

Med diskretionär finanspolitik avses den direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på det finansiella sparandet. Sänkningen av mer- värdesskatten på restaurang- och cateringtjänster är ett exempel på en åtgärd som direkt påverkar det finansiella sparandet.

De offentliga finanserna påverkas också av en rad andra faktorer än de automatiska stabilisa- torerna och den diskretionära finanspolitiken i statens budget. Exempel på sådana faktorer är variationer i de offentliga kapitalinkomsterna och ränteutgifterna till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder och ett ändrat ränteläge, kommunala beslut som påverkar denna sektors finanser, samt övriga faktorer som BNP-tillväxtens sammansättning, förändringar i transfereringsutgifterna på grund av ändringar av demografin och beteenden, m.m.

Förändringen i det strukturella sparandet brukar användas som en indikator på finans- politikens inriktning. Denna indikator omfattar, som framgår av tabell 11.2, inte bara diskretionär finanspolitik i statens budget utan även andra saldopåverkande faktorer. Det kan gälla för- ändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på

Tabell 11.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan

Årlig förändring, procent av BNP

 

2012

2013

2014

2015

2016

Finansiellt sparande

-0,4

0,6

1,2

1,4

0,7

varav

 

 

 

 

 

Automatiska stabilisatorer

-1,0

0,3

0,7

0,3

0,2

Engångseffekter

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Extraordinära

 

 

 

 

 

kapitalvinster

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

 

Strukturellt sparande

0,5

0,3

0,5

1,1

0,5

varav

 

 

 

 

 

Diskretionär finanspolitik1

-0,1

0,1

0,1

0,2

0,0

Kapitalkostnader, netto

0,0

-0,1

0,0

0,3

0,1

Kommunsektorns finanser

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

Övrigt

0,6

0,3

0,4

0,7

0,4

BNP-gap,

 

 

 

 

 

förändring i procentenheter

-1,7

0,5

1,2

0,5

0,4

1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 2012–2016 i förhållande till tidigare år av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 10.2)

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det bör understrykas att förändringen av det strukturella sparandet inte ger någon exakt bild av vilken effekt som finanspolitiken har på den samlade efterfrågan. Effekten beror inte bara på storleken på det strukturella sparandets för- ändring, utan också på exempelvis konsumtions- benägenheten hos de hushåll eller kommuner vars inkomster stärks av den expansiva finans- politiska åtgärden och på importinnehållet i den ökade konsumtionen. För att närmare studera de finanspolitiska åtgärdernas effekter på BNP och arbetsmarknaden krävs ekonomiska modeller. Förändringen i det strukturella sparandet ska därför endast ses som en indikator på finans- politikens effekter på efterfrågan.

År 2012 förväntas resursutnyttjandet minska och det negativa BNP-gapet öka med mot- svarande 1,7 procent av potentiell BNP (se den sista raden i tabell 11.2). En sådan avmattning försvagar normalt de offentliga finanserna med motsvarande ca 1,0 procent av BNP (se rad två i tabellen). Detta är effekten av de automatiska

236

stabilisatorerna. Skillnaden mellan det finansiella sparandets förändring och nettoeffekten av automatiska stabilisatorer, engångseffekter och extraordinära kapitalvinster är förändringen av det strukturella sparandet. Förändringen av det strukturella sparandet har en något åtstramande effekt på ekonomin eftersom det stärks med 0,5 procent av BNP 2012 och med 0,3 procent av BNP 2013. Den diskretionära finanspolitiken i statens budget (rad 6 i tabell 11.2) lämnar endast ett mindre bidrag till det strukturella sparandets förändring 2012–2016, medan posten övrigt är svagt åtstramande. Den sist nämnda postens bidrag beror delvis på att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna. Utgifterna faller som andel av BNP under prognosperioden, delvis till följd av att de arbetslöshetsrelaterade utgifterna minskar när tillväxten åter tar fart, men också på grund av strukturella faktorer under prognosperioden, bl.a. fortsatt minskade volymer i sjukförsäkringen, och att en del av utgifterna inte är indexerade.

11.4Uppföljning av utgiftstaket samt bedömning av utgiftstak för 2016

11.4.1 Uppföljning av utgiftstaket

Utgifterna på statens budget redovisas på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgifterna under utgiftsområde 1–25 och utgiftsområde 27, samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom riksdagen och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta inne- bär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Utrymmet mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket benämns budgeterings- marginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras i regel de offentliga finanserna.

Regeringen bedömer att budgeteringsmargi- nalen under utgiftstaket för 2012–2015 är till- räcklig för att hantera den osäkerhet som finns i

PROP. 2011/12:100

utgiftsutvecklingen (se avsnitt 11.1.3 för en beskrivning av behovet av en budgeterings- marginal). För 2012 beräknas budgeterings- marginalen bli 55 miljarder kronor. Marginalen blir något lägre 2013 och 2014 för att öka till 59 miljarder kronor 2015.

Utgifterna under utgiftstaket ökade förhållan- devis långsamt 2011. En förklaring till detta är att utgifterna i ålderspensionssystemet minskade jämfört med 2010, till följd av en måttlig ökningstakt av inkomstindex och balanseringen i ålderspensionssystemet. Budgeteringsmarginalen växte därför till en jämförelsevis hög nivå 2011. Delvis till följd av den växande budgeterings- marginalen har regeringen tidigare föreslagit nivåer på utgiftstaket för 2013 och 2014 vars årliga ökningstakt är lägre än den genomsnittliga årliga ökningen sedan 1997 då utgiftstaket infördes. Även för 2015 föreslog regeringen en nivå på utgiftstaket som innebär en mindre årlig ökning än tidigare år.

Jämfört med bedömningen i budget- propositionen för 2012 bedöms budgeterings- marginalen nu bli något större för samtliga år. Det är i första hand utgifter för arbets- marknaden, försvaret och studiestödet som nu bedöms bli lägre.

Budgeteringsmarginalen är större samtliga år fram t.o.m. 2015 än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeterings- marginalens minsta storlek. Det betyder emellertid inte i sig att det med nödvändighet finns ett betydande utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. Utrymmet för reformer på utgiftssidan bestäms av regeringens bedömning av reformutrymmet i förhållande till överskottsmålet samt avvägningen mellan inkomst- och utgiftsreformer, givet begränsningen på utgiftssidan. De offentliga finanserna bedöms förstärkas de kommande åren, vilket medför att budgeteringsmarginalen successivt minskar i förhållande till överskottet i de offentliga finanserna. Samtidigt finns det ändå skäl för att budgeteringsmarginalen inte ska vara större än att den har en rimligt styrande effekt på utgiftsutvecklingen.

237

PROP. 2011/12:100

Tabell 11.3 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 20022015

Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 2002–2011, prognos 2012–2015.

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Ursprunglig årlig

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

nominell förändring av

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

utgiftstaket1

30

33

38

37

42

33

32

30

30

20

10

10

20

Ursprungligt beslu-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

tade utgiftstak

847

877

894

931

949

971

989

1 018

1 050

1 074

1 093

1 103

1 123

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Teknisk justering2

-25

-19

-24

-24

0

-14

0

6

13

10

0

0

0

Reell justering3

 

 

 

 

-11

 

 

 

 

 

 

 

 

Slutligt fastställda

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

utgiftstak

822

858

870

907

938

957

989

1 024

1 063

1 084

1 093

1 103

1 123

Takbegränsade

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

utgifter

819

856

864

895

910

943

965

986

989

1 029

1 043

1 052

1 064

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Budgeteringsmarginal

3

2

6

12

28

14

24

38

74

55

50

51

59

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Budgeteringsmarginal,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

procent av takbegrän-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

sade utgifter

0,4

0,3

0,7

1,3

3,1

1,4

2,5

3,9

7,5

5,4

4,8

4,9

5,5

Anm.: För år 1997–2002, se 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164).

1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes för första gången. Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket för 2006 till 931 miljarder kronor när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till 907 miljarder kronor, vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket för 2007 först fastställdes till 949 miljarder kronor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket 2007 med 42 miljarder kronor.

2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta flera gånger till av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska juster- ingarna för varje år.

3Utgiftstaket för 2007 sänktes med 11 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2007. Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Diagram 11.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter

Procent av BNP

36

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

34

 

 

 

 

Utgiftstak

 

 

 

Takbegränsade utgifter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

33

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

32

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

31

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

27

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter korrigerats för skillnader i tekniska justeringar.

Källa: Statsistiska centralbyrån och egna beräkningar

Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg 2000– 2005 på en relativt stabil nivå på drygt 30 procent av BNP.123 År 2006–2008 minskade det något

123 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstakets nivå försvåras jämförelser av utgiftstakets utveckling över

som andel av BNP. Under krisåret 2009 föll BNP kraftigt och både utgiftstaket och de tak- begränsade utgifterna steg som andel av BNP. Från och med 2010 väntas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna falla som andel av BNP, med undantag för 2012. Att de takbegrän- sade utgifterna som andel av BNP varierar från år till år är bl.a. ett uttryck för hur de auto- matiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar.

tiden. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i diagram 11.1 korrigerats för skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten är den aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller för 2015. Utgiftstakets nivå för åren före 2015 är justerat genom att den för samtliga år getts samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, med hänsyn tagen till eventuella reella förändringar som därefter har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att man från den på detta sätt beräknade nivån på utgiftstaket drar bort den faktiska budgeteringsmarginalen.

238

11.4.2 Bedömning av utgiftstaket för 2016

I budgetpropositionen för 2012 föreslog reger- ingen utgiftstak för 2015. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m., bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2010/11:32). Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Regeringen lämnar i denna proposition en bedömning av utgifts- taket för 2016 som ett instrument för att understödja en utveckling av de offentliga finanserna i linje med överskottsmålet.

Regeringens ambition är att den bedömda nivån på utgiftstaket ska ligga till grund för det förslag till utgiftstak för 2016 som kommer att lämnas i budgetpropositionen för 2013.

Regeringens bedömning: För 2016 bör utgifts- taket för staten, inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget, uppgå till 1 153 miljarder kronor.

Skälen för regeringens bedömning: De tak- begränsade utgifterna omfattar utgiftsområde 1–25 och 27 samt ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

Så långt fram i tiden som 2016 är bedömningen av den ekonomiska utvecklingen mycket osäker. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid redan nu en fast övre gräns för utgiftsnivån 2016. De makroekonomiska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras fram till 2016. Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer förändras dess relation till andra makro- ekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jämfört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket bedömdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna bör därför vägas in i bedömningen.

Regeringens överväganden som ligger till grund för den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till

PROP. 2011/12:100

andra makroekonomiska storheter. Nedan följer en motivering till utgiftstakets nivå för 2016 med utgångspunkt i bl.a. de bestämningsfaktorer som redovisats i avsnitt 11.1.3.

Relationen till överskottsmålet

Utgiftstaket bör fastställas så att det ger stöd åt överskottsmålet. Det innebär att utgiftstaket bör begränsa den möjliga utgiftsnivån så att överskottsmålet uppnås utan att skatterna behöver förändras mer än vad som bedöms lämpligt.

I tabell 11.4 redovisas den bedömda utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och det offentliga sparandet. De offentliga finanserna förstärks successivt fram t.o.m. 2016, då både det finansiella och det strukturella sparandet uppgår till 3,7 procent av BNP.

Regeringen anser att utgiftstaket för 2016 bör uppgå till 1 153 miljarder kronor. Det är en nivå som bedöms ge ett stabilt stöd åt över- skottsmålet. Budgeteringsmarginalen, dvs. det maximala utrymmet för tillkommande tak- begränsade utgifter, uppgår då till 1,6 procent av BNP, vilket motsvarar knappt hälften av det beräknade sparandet i den offentliga sektorn.124

Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makro- ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket överskottsmålet är formulerat innebär att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst arbets- lösheten, vid en försvagning av konjunkturen normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de takbegränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeterings-

124 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. År 2016 motsvarar det 11 miljarder kronor eller knappt 0,3 procent av BNP. Budgeteringsmarginalen exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår 2016 till 1,3 procent av BNP, vilket kan jämföras med den totala budgeterings- marginalen som uppgår till 1,6 procent av BNP (se tabell 11.4).

239

PROP. 2011/12:100

marginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter, sett över ett par år, tenderar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå påverkar dock indikatorerna för överskottsmålet.

Tabell 11.4 Utgiftstak för staten 2012–2016

Miljarder kronor om inget annat anges

 

2012

2013

2014

2015

2016

Av riksdagen beslutade

 

 

 

 

 

utgiftstak

1 084

1 093

1 103

1 123

 

 

 

 

 

 

 

Regeringens bedömning

 

 

 

 

 

av utgiftstak

 

 

 

 

1 153

 

 

 

 

 

 

Årlig förändring av

 

 

 

 

 

utgiftstaket vid

 

 

 

 

 

ursprungligt förslag

20

10

10

20

30

Utgiftstak,

 

 

 

 

 

procent av BNP

30,6

29,5

28,4

27,5

26,9

Utgiftstak, procent av

 

 

 

 

 

potentiell BNP

29,8

28,9

28,0

27,3

27,0

 

 

 

 

 

 

Utgiftstak, fasta priser1

1 054

1 046

1 039

1 038

1 044

Takbegränsade utgifter

1 029

1 043

1 052

1 064

1 086

 

 

 

 

 

 

Takbegränsade utgifter,

 

 

 

 

 

procent av BNP

29,1

28,2

27,0

26,0

25,3

Takbegränsade utgifter,

 

 

 

 

 

fasta priser1

1 000

998

991

984

984

Budgeteringsmarginal

55

50

51

59

67

 

 

 

 

 

 

Budgeteringsmarginal,

 

 

 

 

 

procent av

 

 

 

 

 

takbegränsade utgifter

5,4

4,8

4,9

5,5

6,2

Budgeteringsmarginal,

 

 

 

 

 

procent av BNP

1,6

1,4

1,3

1,4

1,6

 

 

 

 

 

 

Finansiellt sparande

 

 

 

 

 

offentlig sektor, procent

 

 

 

 

 

av BNP

-0,3

0,3

1,6

3,0

3,7

 

 

 

 

 

 

Strukturellt sparande

 

 

 

 

 

offentlig sektor, procent

 

 

 

 

 

av BNP

1,2

1,6

2,1

3,2

3,7

 

 

 

 

 

 

Offentliga sektorns

 

 

 

 

 

utgifter, procent av

 

 

 

 

 

BNP

50,4

49,3

47,8

46,5

45,7

1 Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans- fereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förut- sättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för innevarande år, har behandlats som transfereringsanslag).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Den svaga konjunkturutvecklingen 2009, med fallande nominell BNP, innebar att utgiftstaket ökade som andel av BNP. Från och med 2010 minskar utgiftstaket åter som andel av BNP, även om kvoten tillfälligt ökar något 2012. I förhållande till potentiell BNP utvecklades utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under krisåret 2009, medan utgiftstaket efter 2012 minskar på ungefär samma sätt som i förhållande till faktisk BNP. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2016 än 2010.

Vid sidan av utgifterna i kommuner och lands- ting begränsar utgiftstaket i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftskvoten i Sverige är hög i ett inter- nationellt perspektiv. Därmed blir också det skatteuttag som krävs för att finansiera utgifterna relativt högt. Ett högt skatteuttag kan verka snedvridande och hämma ekonomisk aktivitet, sysselsättning och välfärd. Detta måste vägas mot den välfärd som utgifterna är tänkta att generera.

Diagram 11.2 Utgiftstak 1997–2006

36

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

procent av potentiell BNP

 

 

 

 

 

 

34

 

 

 

 

 

 

procent av BNP

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

33

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

32

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

31

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

27

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter korrigerats för skillnader i tekniska justeringar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek

Regeringens bedömning av nivån på utgiftstaket för 2016 innebär att taket ökar med 30 miljarder kronor jämfört med 2015. Det är ungefär lika mycket som den genomsnittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan

240

taket infördes 1997. Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser 1998–2015 uppgår till 2,8 procent, medan motsvarande ökning mellan 2015 och 2016 uppgår till 2,7 procent.

Den bedömda nivån på utgiftstaket medför att budgeteringsmarginalen för 2016 uppgår till 67 miljarder kronor. I budgeten för 2016 bör budgeteringsmarginalen för 2016 av osäkerhets- skäl uppgå till minst 1,5 procent av de takbegränsade utgifterna eller ca 16 miljarder kronor, i enlighet med regeringens riktlinje.

Även om utgiftstaket inte är ett utgiftsmål kan utrymmet under utgiftstaket successivt komma att tas i anspråk. Utgiftsnivån för 2016 kan bli högre än i den aktuella bedömningen av olika anledningar, så som makroekonomiska förändringar (t.ex. högre inflation), större volymer i transfereringssystemen eller beslut om reformer.

Budgeteringsmarginalen kan rymma framtida utgiftsreformer under förutsättning att utgifts- förändringarna är förenliga med överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet, samt att det kvarstår en tillräckligt stor marginal som en buffert om utgifterna på grund av konjunktur- utvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Till exempel skulle utgifterna i pensionssystemet kunna bli väsentligt annorlunda till följd av konjunkturutvecklingen. Finanskrisen som inleddes 2008 medförde att den s.k. balanseringen i pensionssystemet aktiverades 2010. Så länge som balanseringen i pensionssystemet är aktiverad bestäms utvecklingen av de utbetalda pensionerna inte bara av den allmänna inkomstutvecklingen i samhället, utan även av balanstalet för pensions- systemets tillgångar och skulder. Det gör att bedömningen av pensionssystemets utgiftsnivå kan revideras relativt mycket om de makro- ekonomiska förutsättningarna eller tillgångs- priserna ändras. Sedan budgetpropositionen för 2012 beslutades har pensionssystemets utgifter 2015 exempelvis reviderats upp med närmare 6 miljarder kronor till följd av förändrade förut- sättningar.

Om storleken på budgeteringsmarginalen vid fastställandet av utgiftstaket motsvarar den minsta storlek som bör upprätthållas av osäker- hetsskäl kan det begränsa möjligheterna att genomföra ny politik på utgiftssidan i större utsträckning än vad som är motiverat av att utgiftstaket ska stödja överskottsmålet. Reger- ingen bedömer att överskotten i de offentliga

PROP. 2011/12:100

finanserna växer fram till 2016. Om bedöm- ningen under de kommande åren blir att det successivt uppstår ett reformutrymme är det rimligt att en del av detta utrymme kan utnyttjas för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på utgifts- sidan slutligen blir begränsas bl.a. av hur stor del av budgeteringsmarginalen som fram till budget- propositionen för 2016 tas i anspråk av andra typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den makroekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar budgeteringsmarginalen för 2016 i anspråk till dess att det året har passerat, kan inte de takbegränsade utgifterna förändras mer än vad som följer av kravet på budgeteringsmarginalens storlek. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2016 är budgeteringsmarginalen för 2016 inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet.

Utvecklingen av utgiftstaket och de tak- begränsade utgifterna i fasta priser

De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser är, i frånvaro av nya beslut om reformer, ca 15 miljarder kronor lägre 2016 än 2012 (se tabell 11.4). Det betyder att statens och pensions- systemets samlade storlek volymmässigt minskar något från 2012. Utgiftsnivån är dock relativt hög 2012. Jämfört med 2010 och 2011 är nivån 2016 ungefär lika hög eller något högre. Förändringen i fasta priser är liten i förhållande till de takbegränsade utgifternas utveckling som andel av BNP. Det är statens utgifter i fasta priser som faller under perioden, vilket främst beror på fallande volymer i transfererings- systemen för sjuk- och aktivitetsersättning och inom arbetsmarknadsområdet. Pensions- systemets utgifter i fasta priser ökar fr.o.m. 2012 t.o.m. 2016, eftersom antalet pensionärer stiger.

Även utgiftstaket omräknat till fasta priser är marginellt lägre 2016 än 2012. Det beror på den låga årliga ökningstakten 2013 och 2014. Beräknat i fasta priser är nivån på det föreslagna utgiftstaket för 2016 något högre än utgiftstaket för 2015.

241

PROP. 2011/12:100

11.5Uppföljning av god ekonomisk Enligt kommunallagen ska kommuner och hushållning och det kommunala landsting långsiktigt ha en god ekonomisk

balanskravet

Överskottsmålet för de offentliga finanserna inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och lands- ting. Det finns dock inget uttalat specifikt mål för kommunsektorns finansiella sparande.

Den offentliga sektorns överskottsmål är uttryckt i termer av finansiellt sparande som det definieras i nationalräkenskaperna. För kommuner och landsting är det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunal- lagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Enligt detta krav ska samtliga kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. I undantagsfall, om synnerliga skäl föreligger, får avvikelser göras från balanskravet. Ett negativt resultat i bok- slutet ska dock regleras inom tre år, om inte synnerliga skäl föreligger. Detta krav anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt.

Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redo- visningsmässiga skillnader som kan uppgå till flera miljarder kronor enskilda år (se diagram 11.3). Skillnaderna beror på att den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år får detta omedelbart genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna.

hushållning i sin verksamhet. Från och med 2005 ska kommuner och landsting fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt före- kommande mål är ett resultat som motsvarar 2 procent av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. Kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Den ska även innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts.

Resultatutvecklingen i kommunsektorn

Kommunsektorn redovisade ett resultat före extraordinära poster 2011 som preliminärt uppgick till 6 miljarder kronor (se diagram 11.3).

Resultatet är betydligt svagare än 2010, vilket till stor del förklaras av den engångsvisa effekten av att diskonteringsräntan för pensionskostnader justerats ned. Den redovisade kostnadsökningen till följd av detta uppgår till ca 2 miljarder kronor för kommunerna och ca 6 miljarder kronor för landstingen. Justerat för denna effekt torde resultatet för kommunsektorn i sin helhet motsvara god ekonomisk hushållning. Av tabell 11.5 framgår att finansnettot kraftigt för- sämrades 2011 jämfört med 2009 och 2010, till följd av den redovisade effekten av en lägre diskonteringsränta för pensionskostnader.

Tabell 11.5 Resultaträkning för kommuner och landsting

Miljarder kronor

Diagram 11.3 Kommunsektorns resultat och finansiella

 

 

 

 

Kommuner

 

 

Landsting

 

 

sparande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2009

2010

2011

2009

2010

2011

Miljarder kronor. Utfall för 2000–2011, prognos för 2012–2016.

 

 

 

Nettokostnader

-392

-409

-422

-214

-221

-228

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skatteintäkter

336

343

355

176

179

186

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utjämn. system

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

o. generella

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

statsbidrag

62

76

76

41

47

47

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Finansnetto

5

4

1

0

0

-7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Resultat före

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

e.o. poster

11

15

9

3

4

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Extra ord. poster

0

0

0,6

0

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Årets resultat

11

14

9

3

4

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

Finansiellt sparande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm. På grund av avrundningar överensstämmer summan av de enskilda

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

posterna inte alltid med totalsumman. Utfallet för kommunerna 2011 är

 

 

 

 

 

 

 

 

Resultat före e.o. poster

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

fortfarande preliminärt.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

242

Närmare 250 eller 85 procent av kommunerna redovisade 2011 antingen ett nollresultat eller ett överskott (se diagram 11.4).

Diagram 11.4 Andel kommuner och landsting som redovisat nollresultat eller överskott 2000–2011

Procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsting

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

Kommuner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

Källa: Statistiska centralbyrån.

Anm. Med resultat avses resultat före extraordinära poster.

Landstingen påverkades däremot i större utsträckning av den redovisade effekten av diskonteringsräntan, vilket medförde att endast 3 av landstingen eller 15 procent, redovisade ett positivt resultat före extraordinära poster.

Sedan kravet på att fastställa de finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning infördes i kommunallagen 2005, har andelen kommuner som redovisat ett noll- resultat eller överskott varierat mellan 75–95 procent per år. För landstingen har motsvarande andel, frånsett 2011, varierat mellan 50–90 procent.

Fortsatt stabila resultat

Inbromsningen i ekonomin som inleddes under slutet av 2011 och väntas fortsätta under första halvåret 2012 medför att det kommunala skatte- underlaget växer något svagare 2012 än 2011. Inkomstutvecklingen för kommuner och landsting dämpas också något av den slutliga utfasningen av de tillfälliga statsbidragen 2009– 2011. Konsumtionsutgifterna, som växte starkt med över 2 procent i fasta priser 2011, väntas samtidigt öka svagare 2012.

Det ekonomiska resultatet för 2012 bedöms öka något i förhållande till 2011, vilket främst följer av att resultatet det senare året belastades av den redovisade effekten av en lägre diskonteringsränta. Resultatet bedöms dock

PROP. 2011/12:100

understiga vad som motsvarar god ekonomisk hushållning.

Diagram 11.5 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting

Miljarder kronor. Utfall för 2000–2010, prognos för 2011–2016.

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

 

 

 

 

 

Landsting

 

Kommuner

 

 

Totalt

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den successiva återhämtningen på arbets- marknaden medför att de ekonomiska förutsätt- ningarna för kommuner och landsting gradvis förbättras 2013–2016. Resultatet i kommun- sektorn förstärks därmed under denna period.

Prognosprincipen om att kommunerna och landstingen sammantaget bedöms anpassa konsumtionsutgifterna så att en resultatnivå motsvarande god ekonomisk hushållning ska uppnås på sikt, innebär att de gradvis bättre förutsättningarna i ekonomin slår igenom på kommunsektorns resultat (se diagram 11.5). Resultatet för 2016 beräknas uppgå till 13 miljarder kronor, vilket bedöms vara i nivå med god ekonomisk hushållning.

243

12

Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

PROP. 2011/12:100

12 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

Sammanfattning

Jämfört med bedömningen i budgetpro- positionen för 2012 har statens skatte- intäkter reviderats ned med 5 miljarder kronor 2012. För 2013–2015 har skatte- intäkterna reviderats ned med mellan 6 och 11 miljarder kronor per år.

De takbegränsade utgifterna har reviderats ned med knappt 2 miljarder kronor för 2012 jämfört med beräkningen i budget- propositionen för 2012. År 2013 bedöms de takbegränsade utgifterna bli oförändrade och för 2014 och 2015 beräknas de bli ca 2 miljarder kronor lägre än bedömningen i budgetpropositionen.

År 2012 har statens budgetsaldo reviderats ned med 7 miljarder kronor jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. För 2013–2015 är prognosen för budgetsaldot nedreviderad med mellan 4 och 6 miljarder kronor per år.

Jämfört med prognosen i budgetpro- positionen för 2012 blev utfallet 2011 för den offentliga sektorns finansiella sparande som väntat, medan den finansiella ställ- ningen blev svagare än beräknat.

Den reviderade bedömningen av den ekonomiska utvecklingen medför att den offentliga sektorns finanser försvagas något 2012–2015 i förhållande till den bedömning som redovisades i budgetpropositionen för 2012.

I detta avsnitt görs en uppföljning av den av riksdagen beslutade budgeten för staten 2012 samt de prognoser för inkomster, utgifter och statens budgetsaldo avseende 2012–2015 som gjordes i budgetpropositionen för 2012. Vidare redogörs för prognosförändringar för den offentliga sektorns finansiella sparande.

Enligt 9 kap. 1 § andra stycket och 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen under löpande budgetår vid minst två tillfällen redovisa en prognos över utfallet av statens inkomster och utgifter samt lånebehov. Väsentliga skillnader mellan anvisade medel på statens budget och beräknat utfall ska förklaras.

För inkomsterna görs dessutom en uppfölj- ning av prognoserna för skatteintäkterna 2010 och 2011.

En fullständig uppföljning av statens budget för budgetåret 2011 sker i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101).

247

PROP. 2011/12:100

12.1Inkomster i statens budget

12.1.1Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2012

I detta avsnitt jämförs prognosen för skattein- täkterna i denna proposition med prognosen i budgetpropositionen för 2012. Vidare görs en uppföljning av inkomsterna i statens budget för 2010 och 2011. Prognosskillnaderna finns redo- visade i tabell 12.2. I tabell 12.1 finns de viktig- aste ekonomiska antaganden för skatteprogno- serna och en jämförelse med budgetpropo- sitionen för 2012.

Tabell 12.1 Antaganden och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012

Årlig procentuell förändring om inget annat anges

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

 

 

 

 

 

 

 

 

BNP, marknadspris1

7,2

4,9

1,3

4,5

5,2

5,2

4,8

Diff. BP12

0,2

0,4

-0,4

-0,1

-0,2

-0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetade timmar2

2,7

3,0

-0,3

0,5

1,6

1,5

0,9

Diff. BP12

0,7

1,3

-0,5

-0,4

-0,4

-0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Timlön3

0,3

2,6

3,3

3,1

3,3

3,7

3,7

Diff. BP12

-0,6

-0,5

0,4

0,0

0,0

0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utbetald lönesumma,

 

 

 

 

 

 

 

skatteunderlag

3,1

5,6

2,9

3,6

5,0

5,2

4,7

Diff. BP12

0,1

0,7

-0,1

-0,5

-0,4

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetslöshet4

8,4

7,5

7,8

7,7

6,9

5,7

5,2

Diff. BP12

0,0

0,0

0,0

0,0

0,2

0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetsmarknads-

 

 

 

 

 

 

 

politiska program5

3,7

3,5

3,8

3,8

3,5

3,0

2,8

Diff. BP12

0,0

0,0

0,2

0,3

0,4

0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hushållens

 

 

 

 

 

 

 

konsumtionsutgifter1

5,1

3,4

2,7

5,2

5,2

5,2

5,2

Diff. BP12

0,3

0,2

0,3

0,2

-0,8

-0,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommunal

 

 

 

 

 

 

 

medelutdebitering6

31,56

31,55

31,61

31,61

31,61

31,61

31,61

Diff. BP12

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Statslåneränta6

2,8

2,6

1,7

2,3

3,2

4,2

4,6

Diff. BP12

0,0

-0,3

-0,9

-1,2

-1,2

-0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KPI juni-juni

0,9

2,7

1,3

1,3

1,5

2,5

2,8

Diff. BP12

0,0

0,0

0,1

-0,5

-1,1

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inkomstbasbelopp7

51,1

52,1

54,6

56,2

57,7

59,7

62,1

Diff. BP12

0,0

0,0

0,0

0,5

0,2

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Prisbasbelopp7

42,4

42,8

44,0

44,6

45,2

45,8

47,0

Diff. BP12

0,0

0,0

0,0

0,1 -0,1 -0,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inkomstindex

139,7

142,3

149,3

153,6

157,8

163,2

169,9

Diff. BP12

0,0

0,0

0,0

1,2

0,7

-0,1

 

Skiktgräns8

372,1

383,0

401,1

414,1

427,8

442,8

462,7

Diff. BP12

0,0

0,0

0,0

0,3 -1,6 -6,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övre skiktgräns8

532,7

548,3

574,3

592,9

612,5

634,1

662,6

Diff. BP12

0,0

0,0

3,0

-1,7

-10,5

-18,6

 

1Löpande priser, procentuell förändring.

2Kalenderkorrigerat, anställda.

3Enligt nationalräkenskapernas definition.

4Arbetslöshet 15–74 år.

5Procent av arbetskraften.

6Procent.

7Tusentals kronor.

8Avser skiktgräns för statlig inkomstskatt. Tusentals kronor.

Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar.

248

PROP. 2011/12:100

Tabell 12.2 Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2012 samt statens budget för 2010 och 2011

Miljarder kronor

 

 

 

Aktuell

 

Jämförelse med budgetpropositionen för 2012

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utfall

Jmf. SB

prognos

Jmf SB

Prognos

 

 

 

 

 

Inkomstår

2010

2010

2011

2011

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Skatt på arbete

873,9

9,3

908,7

16,3

0,3

11,8

9,3

6,7

3,0

9,2

Direkta skatter

474,7

-2,4

490,5

9,2

0,0

6,1

5,2

4,5

2,8

9,5

Kommunal inkomstskatt

522,9

9,0

541,3

12,8

-0,6

5,8

7,5

7,8

5,5

8,8

Statlig inkomstskatt

42,5

0,4

45,1

3,3

0,0

0,6

0,9

0,8

1,0

2,7

Allmän pensionsavgift

89,2

2,0

93,7

0,3

-0,1

0,6

0,5

0,2

-0,3

-0,4

Skattereduktioner m.m.

-179,9

-13,8

-189,6

-7,1

0,8

-1,0

-3,6

-4,3

-3,5

-1,6

Indirekta skatter

399,2

11,7

418,2

7,1

0,4

5,7

4,1

2,3

0,3

-0,3

Arbetsgivaravgifter

403,9

11,8

428,1

11,0

0,0

5,2

2,2

0,6

-1,2

-1,4

Egenavgifter

12,2

0,7

13,5

1,0

0,0

0,5

0,6

0,5

0,5

0,5

Särskild löneskatt

33,1

1,5

34,2

-0,2

0,0

-0,3

0,3

0,2

0,1

0,1

Nedsättningar

-24,6

-1,7

-29,7

-4,0

0,3

0,3

1,5

1,3

1,2

0,7

Skatt på tjänstegruppliv

1,1

0,0

1,0

0,1

0,0

-0,3

-0,3

-0,3

-0,3

-0,3

Avgifter till premiepensionssystemet

-26,4

-0,7

-28,9

-0,9

0,0

0,4

-0,2

-0,1

0,1

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skatt på kapital

191,5

34,4

187,0

-2,7

2,9

-5,5

-4,5

-0,9

0,2

-0,9

Skatt på kapital, hushåll

34,5

10,6

23,8

-9,1

0,0

-6,3

-2,4

0,6

1,7

-0,8

Skatt på företagsvinster

106,6

25,3

111,4

6,6

2,6

0,2

-0,5

1,2

2,0

2,6

Avkastningsskatt

11,9

-2,0

11,5

0,3

0,0

-0,1

0,0

-1,8

-2,5

-1,7

Fastighetsskatt

26,4

0,4

27,7

0,8

0,3

0,5

0,6

0,8

0,8

0,8

Stämpelskatt

9,0

0,8

8,0

-2,3

0,0

-0,6

-1,1

-1,3

-1,3

-1,4

Kupongskatt m.m.

3,1

-0,7

4,6

1,0

0,0

0,7

-1,0

-0,4

-0,4

-0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Skatt på konsumtion och insatsvaror

449,6

32,0

456,3

0,6

0,0

0,0

-1,4

-3,0

-7,3

-10,8

Mervärdesskatt

324,6

29,2

333,0

3,8

0,0

0,6

-0,3

-1,5

-5,1

-7,8

Skatt på tobak

10,6

-0,7

11,9

1,1

0,0

1,0

-0,3

-0,4

-0,4

-0,4

Skatt på etylalkohol

4,3

-0,1

4,3

-0,2

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

Skatt på vin m.m.

4,6

0,0

4,7

-0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Skatt på öl

3,2

0,0

3,2

-0,2

0,0

0,0

0,0

-0,1

-0,1

-0,1

Energiskatt

41,2

1,0

40,6

-1,4

0,0

-0,9

0,0

-0,1

-0,3

-0,8

Koldioxidskatt

27,3

1,2

25,4

-1,5

0,0

-0,6

-0,2

-0,5

-0,8

-1,0

Övriga skatter på energi och miljö

4,7

-0,3

4,5

-0,2

0,0

-0,2

-0,3

-0,1

0,0

-0,1

Skatt på vägtrafik

16,4

0,0

15,7

-0,5

0,0

-0,1

-0,2

-0,3

-0,3

-0,3

Skatt på import

5,7

0,9

5,7

-0,5

0,0

0,0

-0,2

-0,2

-0,2

-0,3

Övriga skatter

7,1

0,7

7,4

0,3

0,0

0,2

0,2

0,1

0,1

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Restförda skatter och övriga skatter

2,1

7,1

4,1

3,3

-0,1

-0,1

-0,2

-0,1

-0,1

0,0

Restförda skatter

-5,7

3,5

-6,3

0,3

0,0

-0,9

-0,8

-0,8

-0,8

-0,8

Övriga skatter

7,8

3,6

10,4

3,0

-0,1

0,9

0,6

0,7

0,7

0,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Totala skatteintäkter

1 517,1

82,8

1 556,1

17,4

3,1

6,2

3,3

2,7

-4,2

-2,5

Avgår EU-skatter

-7,1

-1,0

-7,2

0,5

0,0

-0,1

0,2

0,2

0,2

0,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Offentliga sektorns skatteintäkter

1 510,0

81,8

1 548,8

17,9

3,1

6,1

3,5

3,0

-4,0

-2,2

Avgår, kommunala inkomstskatter

-537,0

-8,9

-555,7

-12,8

0,5

-6,2

-7,9

-8,4

-6,1

-9,4

Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet

-183,5

-5,0

-195,4

-4,3

0,1

0,3

-1,0

-0,4

0,5

0,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Statens skatteintäkter

789,6

67,9

797,7

0,8

3,8

0,2

-5,5

-5,8

-9,6

-11,0

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

249

PROP. 2011/12:100

Skatt på arbete

Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2012 har prognosen för intäkterna från skatt på arbete reviderats upp med mellan 3 och 12 miljarder kronor 2011–2015. Den främsta anledningen till upprevideringen är att utveck- lingen av både pensionerna och lönesumman 2011 blev betydligt större än prognosen i budgetpropositionen. Eftersom den reviderade lönesummeutvecklingen framför allt beror på att antalet arbetade timmar blev fler än förväntat, snarare än att timlönen blev högre, innebär det att den kommunala inkomstskatten påverkas i större utsträckning än den statliga in- komstskatten. Samtidigt beräknas HUS-avdra- get (skattereduktionen för ROT och RUT- arbete) 2012–2015 bli högre än vad som redovi- sades i budgetpropositionen för 2012, vilket minskar intäkterna från skatt på arbete med ca 3 miljarder kronor per år 2012–2015.

Skatt på kapital

Skatt på kapital, hushåll

Intäkterna från hushållens kapitalinkomster 2011 har reviderats ned med drygt 6 miljarder kronor jämfört med prognosen i budgetpropo- sitionen för 2012. Det beror till största delen på att hushållens utgiftsräntor bedöms bli högre än tidigare. År 2012 har intäkterna reviderats ned med drygt 2 miljarder kronor, vilket huvudsakli- gen beror på att inkomsterna från räntor och ut- delningar bedöms bli lägre än enligt prognosen i budgetpropositionen för 2012.

Skatt på företagsvinster

Det slutliga taxeringsutfallet för skatt på före- tagsvinster 2010 uppgick till knappt 107 miljarder kronor, vilket var 2,6 miljarder kronor högre än prognosen i budgetpropo- sitionen för 2012. År 2011 och 2012 är revide- ringarna av prognosen för bolagsskatteintäkterna mycket små i förhållande till prognosen i bud- getpropositionen. Från och med 2013 har in- täkterna reviderats upp med ca 1–3 miljarder kronor per år till följd av att driftsöverskottet i företagssektorn beräknas öka något starkare än enligt tidigare bedömningar.

Avkastningsskatt

Intäkterna från avkastningsskatten har reviderats ned med mellan 2 och 3 miljarder kronor 2013–

2015 jämfört med prognosen i budgetpropo- sitionen för 2012. Det är huvudsakligen en effekt av att statslåneräntan har reviderats ned, framför allt för 2012–2014. Nedrevideringen till följd av den lägre räntan motverkas dock av att livbo- lagens tillgångar 2011 blev större än förväntat.

Övriga skatter på kapital

Taxeringsutfallet för intäkterna från fastighets- skatt och kommunal fastighetsavgift 2010 blev 0,3 miljarder kronor högre än prognosen i bud- getpropositionen. Det var framför allt intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften på hy- reshus som blev högre än förväntat. Det högre utfallet föranledde även en översyn av prognosen för 2012–2015, vilket medfört att intäkterna re- viderats upp även dessa år.

Utfallet för intäkterna från stämpelskatt 2011 blev 0,6 miljarder kronor lägre än prognosen i budgetpropositionen. Intäkterna har därutöver reviderats ned ytterligare för 2012 och framåt eftersom utvecklingen på fastighetsmarknaden nu bedöms bli något sämre än vad som bedöm- des tidigare.

Intäkterna från kupongskatten 2011 blev 0,7 miljarder kronor högre än prognosen i bud- getpropositionen. För år 2012 har utdelnings- inkomsterna reviderats ned, vilket medför att intäkterna från kupongskatten har reviderats ned med ca 1 miljard kronor.

Skatt på konsumtion

Intäkterna från mervärdesskatten har reviderats upp med 0,6 miljarder kronor för 2011, till följd av att hushållens konsumtion utvecklades något starkare än vad som bedömdes i budgetpropo- sitionen för 2012.

För 2012–2015 har prognosen för mervär- desskatteintäkterna reviderats ned med mellan 1 och 8 miljarder kronor. Det beror till viss del på att investeringarna bedöms utvecklas svagare än enligt prognosen i budgetpropositionen, men även på att de olika delarna av hushållens konsumtion bedöms vara sammansatta så att mervärdesskatteintäkterna ökar mindre än vad hushållens konsumtion som helhet gör.

Intäkterna från punktskatterna 2011 har revi- derats ned med knappt 1 miljard kronor jämfört med prognosen i budgetpropositionen, trots att intäkterna från tobaksskatten blev högre än väntat. Det beror på att det milda vädret i slutet

250

av 2011 medförde en lägre konsumtion av el samt på att inbromsningen i konjunkturen i slutet av samma år medförde en lägre användning av bensin och oljeprodukter än vad som förutsågs i budgetpropositionen.

Prognosen för punktskatteintäkterna för 2012–2015 har reviderats ned med mellan 1 och 3 miljarder kronor. Nedrevideringen är för- anledd av minskade intäkter från energi- och koldioxidskatt till följd av att användningen av bensin och oljeprodukter bedöms bli lägre.

12.1.2Uppföljning av statens budget för 2010 och 2011

Skatt på arbete

Jämfört med beräkningarna i statens budget för 2010 har intäkterna från skatt på arbete revide- rats upp med ca 9 miljarder kronor. Upprevideringen beror på att de utbetalda lönerna ökade betydligt starkare än väntat. Trots detta har de direkta skatterna reviderats ned med drygt 2 miljarder kronor, vilket beror på att kostnaderna för HUS-avdraget (skattereduktionen för ROT och RUT-tjänster) blev högre än beräknat.

Intäkterna från skatt på arbete bedöms uppgå till 909 miljarder kronor 2011, vilket är drygt 16 miljarder kronor högre än vad som beräknades i statens budget för 2011. De direkta och indirekta skatterna har reviderats upp med ca 9 respektive 7 miljarder kronor. I huvudsak förklaras upprevideringen av att lönesummetill- växten blev starkare än förväntat, vilket i sin tur beror på att antalet arbetade timmar har ökat. Även pensionerna blev högre än vad som beräknades i statens budget. Samtidigt beräknas kostnaderna för HUS-avdraget bli högre än beräknat, vilket drar ned intäkterna med ca 5 miljarder kronor.

Skatt på kapital

Jämfört med beräkningarna i statens budget för 2010 blev intäkterna från skatt på kapital drygt 34 miljarder kronor högre. Det är i huvudsak intäkterna från skatt på företagsvinster som blev högre än beräknat. Konjunkturåterhämtningen efter finansoron och lågkonjunkturen 2008 och 2009 gick betydligt snabbare än vad som för-

PROP. 2011/12:100

väntades under hösten 2009, då prognosen som låg till grund för statens budget 2010 gjordes. Detta har också slagit igenom i företagens vinst- utveckling. Även intäkterna från hushållens skatt på kapitalinkomster blev högre än i statens bud- get för 2010. Det beror dels på att hushållens taxerade kapitalvinster blev högre än väntat, dels på att ränteinkomsterna blev högre.

Jämfört med beräkningarna i statens budget för 2011 har intäkterna från skatt på företags- vinster 2011 reviderats upp med knappt 7 miljarder kronor. Även här bidrar den snabbare konjunkturåterhämtningen till att vinsterna ökade mer än förväntat. Intäkterna från hushål- lens skatt på kapitalinkomster beräknas bli 9 miljarder kronor lägre än budgeten för 2011. Till viss del beror det på att hushållens taxerade kapitalvinster har reviderats ned, men till övervä- gande del beror det på att hushållens utgiftsrän- tor bedöms bli högre än beräknat.

Skatt på konsumtion

Intäkterna från mervärdesskatten 2010 blev drygt 29 miljarder kronor högre än beräkning- arna i statens budget för 2010. Det beror på att återhämtningen i ekonomin efter finanskrisen blev starkare än väntat och hushållens kon- sumtion ökade i snabbare takt än vad som förut- sågs i den prognos som låg till grund för budge- ten.

För 2011 blev intäkterna från mervärdesskat- ten ca 4 miljarder kronor högre än beräknat, vil- ket beror på högre privat konsumtion är beräk- nat.

Intäkterna från punktskatterna 2010 blev nästan 3 miljarder kronor högre än beräkning- arna i statens budget för 2010. Det förklaras av att det kalla vädret under 2010 ledde till högre konsumtion av el och eldningsolja samtidigt som den starka konjunkturåterhämtningen ledde till högre användning av bensin och oljeprodukter.

Det omvända gäller för intäkterna från punkt- skatterna 2011, som blev drygt 3 miljarder kro- nor lägre än beräkningarna i statens budget för 2011. Det förklaras av det milda vädret i slutet av året och konjunkturinbromsningen.

251

PROP. 2011/12:100

12.2Utgifter i statens budget och I tabell 12.5 redovisas av riksdagen beslutade

takbegränsade utgifter

12.2.1 Utgiftsprognos 2012

I statens budget för 2012 uppgick de samlade utgifterna under samtliga utgiftsområden till 813,8 miljarder kronor. I den aktuella prognosen beräknas utgifterna till 809,5 miljarder kronor, dvs. 4,3 miljarder kronor lägre. De tak- begränsade utgifterna beräknades i budget- propositionen för 2012 till 1 030,6 miljarder kronor. I den nu aktuella prognosen beräknas de takbegränsade utgifterna till 1 028,8 miljarder kronor för samma år, dvs. 1,8 miljarder kronor lägre (se tabell 12.3).

Att utgifterna bedöms bli lägre än i statens budget för 2012 beror huvudsakligen på lägre utgifter under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, främst i form av lägre utgifter för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Även för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap bedöms utgifterna bli lägre än vad som beräknades i statens budget, bl.a. till följd av lägre utgifter för fredsfrämjande förbands- insatser. Slutligen har utgifterna för utgifts- område 26 Statsskuldsräntor m.m. reviderats ned, bl.a. till följd av lägre marknadsräntor.

I prognoserna har hänsyn tagits till reger- ingens förslag i propositionen Vårändrings- budget för 2012 (prop. 2011/12:99). Vidare har hänsyn tagits till bedömda volymer i de rättig- hetsstyrda transfereringssystemen och förändra- de makroekonomiska förutsättningar m.m.

Tabell 12.3 Takbegränsade utgifter 2012

Miljarder kronor

 

 

 

Differens

 

Statens

 

prognos–

 

budget1

Prognos

budget

Summa utgiftsområden2

813,8

809,5

-4,3

Utgifter exkl.

 

 

 

utgiftsområde 26

 

 

 

Statsskuldsräntor m.m.

792,0

790,2

-1,9

Utgiftsområde 26

 

 

 

Statsskuldsräntor m.m.

21,9

19,3

-2,5

Ålderspensionssystemet

 

 

 

vid sidan av statens

 

 

 

budget

238,6

238,6

0,1

Takbegränsade utgifter3

1 030,6

1 028,8

-1,8

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

1Enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:32).

2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

3I de takbegränsade utgifterna ingår inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.

ramar för utgiftsområden, föreslagna medel på ändringsbudget summerat per utgiftsområde, de prognostiserade utgifterna för respektive utgifts- område och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

För vissa utgiftsområden skiljer sig de aktuella utgiftsprognoserna väsentligt från de medel som riksdagen anvisat. Nedan redogörs för de viktigaste orsakerna till dessa avvikelser.

Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,1 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget, vilket bl.a. förklaras av nedreviderade utgifter för fredsfrämjande förbandsinsatser. Vidare bidrar leveransförseningar av materiel till Kust- bevakningen till att minska utgifterna under innevarande år. Dessa utgifter kommer istället att belasta anslaget under kommande år.

Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,8 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Detta beror huvudsakligen på att anslagssparande från 2011 förväntas användas under innevarande år.

Utgiftsområde 8 Migration

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,6 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Framför allt beror detta på att medel avsatta för den ram- överenskommelse som slutits mellan regerings- partierna och Miljöpartiet de gröna på migrationsområdet inte förväntas utnyttjas fullt ut under 2012.

Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,4 miljarder kronor lägre än totalt anvisade medel i statens budget. Detta beror huvud- sakligen på att medel om 2,1 miljarder kronor föreslås tillföras anslaget för sjukpenning och rehabilitering m.m. i propositionen Vårändrings- budget för 2012. Detta är en följd av att utfallet för anslaget 2011 blev högre än vad som budgeterats och att anslagskrediten till följd av detta utnyttjades. Det högre utfallet i slutet av 2011 förklaras i huvudsak av ett högre återflöde till sjukförsäkringen och att sjukfallen blev något

252

längre än vad som beräknades i budget- propositionen för 2012. Anslagsökningen reglerar detta ingående underskott från 2011 och har ingen utgiftseffekt för 2012.

Jämfört med ursprungligt anvisade medel i statens budget har prognosen för samma anslag reviderats upp med ca 0,7 miljarder kronor sedan budgetpropositionen beslutades till följd av att återinflödet till sjukpenningen blivit större än beräknat och att medelersättningen har reviderats upp till följd av högre timlöne- ersättning.

Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,6 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Det är framför allt utgifterna på anslagen Allmänna barnbidrag och Föräldrarförsäkring som nedreviderats till följd av att färre barn fötts under 2011 jämfört med vad som antogs i budgetpropositionen för 2012.

Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,9 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget.

Förklaringen till den lägre prognosen är framför allt att utgifterna för arbetslöshets- försäkringen reviderats ner till följd av färre ersättningstagare och att aktivitetsstödet reviderats ned på grund av lägre styckkostnader. Även lägre volymer och styckkostnader för det särskilda anställningsstödet bidrar till lägre utgifter. De sänkta utgifterna motverkas delvis av högre utgifter på anslaget Bidrag till lönegarantiersättning till följd av ökade utgifter i samband med att Saab Automobile AB försattes i konkurs i december 2011. Cirka 1,1 miljarder kronor föreslås därför tillföras anslaget i propositionen Vårändringsbudget för 2012.

Utgiftsområde 15 Studiestöd

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,0 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Detta förklaras huvudsakligen av att utgifterna under anslaget Studiemedel m.m. för studiemedel med den högre studienivån förväntas bli ca 1,0 miljarder kronor lägre än anvisade medel i statens budget. Detta är en följd av att prognosen för antalet studerande med högre studiebidrag är lägre än

PROP. 2011/12:100

vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2012.

Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,4 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Detta beror på att utgifterna sammantaget beräknas bli något lägre än vad som bedömdes i budget- propositionen för 2012 för ett flertal anslag. Exempelvis bedöms utgifterna för anslaget

Fortbildning av lärare och förskolepersonal bli ca 0,1 miljarder kronor lägre. Även för ett antal universitet och högskolor bedöms utgifterna bli något lägre än vad som anvisats i statens budget.

Utgiftsområde 21 Energi

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli ca 0,5 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Det är främst utgifterna för anslaget Energiforskning som bedöms bli högre. Det beror huvudsakligen på att Statens energimyndighet bedömer att myndigheten nu kan betala ut projektmedel mer effektivt, vilket leder till en högre utbetalningstakt.

Utgiftsområde 22 Kommunikationer

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,5 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Det är främst utgifterna för anslagen Väghållning och Banhållning som bedöms bli högre. Det beror främst på senareläggningar av infrastruktur- investeringar som ursprungligen var avsedda att belasta anslagen 2011 och på högre prioriteringar av insatser för drift och underhåll av järnväg 2012.

Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 2,5 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. De lägre utgifterna beror delvis på att marknadsräntorna beräknas bli lägre än enligt den bedömning som gjordes i budgetpropositionen. Vidare innebär en ny låneplan att utgifterna beräknas minska.

Förändring av anslagsbehållningar

I statens budget för 2012 var den beräknade för- brukningen av anslagsbehållningar inte fördelad per utgiftsområde, utan redovisades under pos- ten Minskning av anslagsbehållningar. De totala

253

PROP. 2011/12:100

utgifterna redovisades i statens budget som summan av utgiftsramarna och beräknings- posten Minskning av anslagsbehållningar. Denna post uppgick i statens budget till -2,8 miljarder kronor, dvs. anslagsbehållningarna förväntades öka. I denna post ingår endast förändringar av anslagsbehållningar med effekt på den faktiska anslagsavräkningen. Kommande indrag av anslagsbehållningar som inte förväntas förbrukas ingår således inte.

I den aktuella prognosen för 2012 ingår emellertid förändringen av anslagsbehållningar under respektive utgiftsområde. Förändringen av anslagsbehållningarna under 2012 kan därför beräknas som skillnaden mellan prognostiserat utfall och anvisade medel, med hänsyn tagen till förslag till ändringsbudget, indragningar av anslagsmedel och medgivna överskridanden (se tabell 12.4).

Tabell 12.4 Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2012

Miljarder kronor

Ramanslag (från samtliga belopp har utgiftsområde 26

Statsskuldsräntor m.m. exkluderats)

 

Ingående ramöverföringsbelopp1

27,5

+

Anvisat på ursprunglig budget2

792,0

+

Anvisat på ändringsbudget för 20123

3,4

+

Medgivna överskridanden

0,0

-

Indragningar

24,8

-

Prognos

790,2

 

 

 

=

Beräknat utgående överföringsbelopp

8,0

 

 

 

 

Beräknad förändring av anslagsbehållningar

-19,6

 

 

 

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

1Enligt Årsredovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101).

2Enligt Riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet 2011/12 FiU10, rskr 2010/11:113).

3Enligt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99).

Utfallet för statens budget 2011 visar att anslags- behållningarna uppgick till 27,5 miljarder kronor vid årsskiftet 2011/12. År 2012 kommer anslags- sparandet att öka jämfört med 2011 i den mån utgifterna är lägre än anvisade medel i statens budget för 2012, eller minska i den mån utgifterna överstiger anvisade medel eller till följd av beslut om indragningar.

I propositionen Vårändringsbudget för 2012 föreslås anslagsökningar om sammanlagt 3,4 mil- jarder kronor. De hittills beräknade indrag- ningarna av anslagsmedel bedöms uppgå till 24,8 miljarder kronor, varav merparten berör de rättighetsstyrda transfereringsanslagen som t.ex. anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd under utgiftsområde 14 Arbets- marknad och arbetsliv.

Anslagsbehållningarna vid årsskiftet 2012/13 beräknas uppgå till 8,0 miljarder kronor (exklusive statsskuldsräntor). Därmed beräknas anslagsbehållningarna minska med 19,6 miljarder kronor mellan årsskiftet 2011/12 och årsskiftet 2012/13.

254

PROP. 2011/12:100

Tabell 12.5 Utgifter 2011 och 2012

Miljarder kronor

 

 

2011

 

 

2012

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Differens

Differens

 

 

 

 

 

 

 

prognos–

prognos–

 

 

 

Urspr.

Ändrings-

Totalt

 

urspr.

totalt

Utgiftsområde

Utfall1

budget2

budget3

anvisat4

Prognos

budget

anvisat

1

Rikets styrelse

11,2

11,8

0,0

11,8

11,8

0,0

0,0

2

Samhällsekonomi och finansförvaltning

12,9

13,4

0,0

13,4

13,3

-0,1

-0,1

3

Skatt, tull och exekution

9,9

10,2

 

10,2

10,0

-0,2

-0,2

4

Rättsväsendet

37,2

37,9

 

37,9

37,7

-0,2

-0,2

5

Internationell samverkan

1,9

2,0

 

2,0

1,9

-0,1

-0,1

6

Försvar och samhällets krisberedskap

44,2

45,6

0,0

45,6

44,5

-1,1

-1,1

7

Internationellt bistånd

29,2

30,3

0,0

30,3

31,0

0,8

0,8

8

Migration

7,6

9,1

 

9,1

8,5

-0,6

-0,6

9

Hälsovård, sjukvård och social omsorg

56,5

60,1

 

60,1

59,9

-0,2

-0,2

10

Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

95,8

93,4

2,1

95,5

94,0

0,7

-1,4

11

Ekonomisk trygghet vid ålderdom

41,6

41,1

 

41,1

41,2

0,2

0,2

12

Ekonomisk trygghet för familjer och barn

72,0

76,7

 

76,7

76,1

-0,6

-0,6

13

Integration och jämställdhet

5,0

8,4

 

8,4

8,0

-0,4

-0,4

14

Arbetsmarknad och arbetsliv

63,3

70,5

1,1

71,6

68,5

-1,9

-3,1

15

Studiestöd

21,8

22,2

0,1

22,3

21,2

-1,0

-1,0

16

Utbildning och universitetsforskning

53,7

54,5

0,1

54,5

54,1

-0,4

-0,5

17

Kultur, medier, trossamfund och fritid

12,0

12,3

 

12,3

12,2

-0,1

-0,1

18

Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande

 

 

 

 

 

 

 

 

samt konsumentpolitik

1,1

1,2

 

1,2

1,1

0,0

0,0

19

Regional tillväxt

3,2

3,4

0,0

3,4

3,3

-0,1

-0,2

20

Allmän miljö- och naturvård

5,1

5,0

 

5,0

5,0

0,0

0,0

21

Energi

2,9

2,9

 

2,9

3,3

0,5

0,5

22

Kommunikationer

38,7

43,1

 

43,1

43,5

0,5

0,5

23

Areella näringar, landsbygd och livsmedel

16,4

17,7

 

17,7

17,8

0,1

0,1

24

Näringsliv

5,3

6,0

 

6,0

5,9

-0,1

-0,1

25

Allmänna bidrag till kommuner

88,0

85,1

 

85,1

85,1

0,0

0,0

26

Statsskuldsräntor m.m.

34,5

21,9

 

21,9

19,3

-2,5

-2,5

27

Avgiften till Europeiska unionen

30,6

31,3

 

31,3

31,1

-0,2

-0,2

 

Minskning av anslagsbehållningar

 

-2,8

 

 

 

 

 

 

Summa utgiftsområden

801,5

813,8

3,4

817,3

809,5

-4,3

-7,8

 

Summa utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor

767,0

792,0

 

795,4

790,2

-1,9

-5,2

 

Ålderspensionssystemet vid sidan av statens

 

 

 

 

 

 

 

 

budget

222,0

238,6

 

238,6

238,6

0,1

 

 

Takbegränsade utgifter

989,0

1030,6

 

 

1028,8

-1,8

 

 

Budgeteringsmarginal

74,0

53,4

 

 

55,2

1,8

 

 

Utgiftstak för staten

1063,0

1084,0

 

 

1084,0

 

 

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

1I utfallet för 2011 har anslag fördelats till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2012.

2Statens budget för 2012 enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:113).

3Enligt förslag i proposition Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99) Där 0,0 anges har förslag till ändringsbudget lämnats, men beloppet för utgiftsområdet totalt uppgår till mindre än 50 miljoner kronor.

4Anvisat på statens budget enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2012 (bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:113) samt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2012 (prop. 2011/12:99).

255

PROP. 2011/12:100

12.2.2Utgiftsprognos 2013–2015 jämfört utgifterna 2014 och 2015 med 3,1 respektive med budgetpropositionen för 2012 4,9 miljarder kronor jämfört med beräkningen i

I budgetpropositionen för 2012 presenterade regeringen en beräkning av de takbegränsade utgifterna 2013–2015. I tabell 12.6 redovisas den totala utgiftsförändringen för 2013–2015 vid en jämförelse mellan en uppdaterad beräkning och beräkningen i budgetpropositionen, fördelad på

olika förklaringskomponenter.

Sammantaget

bedöms de

takbegränsade

utgifterna

bli

0,1 miljarder

kronor

lägre

2013

samt

1,5 respektive

1,8 miljarder kronor lägre

2014

och 2015 jämfört med beräkningarna i budget- propositionen.

Tabell 12.6 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med budgetpropositionen för 2012

Miljarder kronor

 

2013

2014

2015

Takbegränsade utgifter

1 042,9

1 053,4

1 065,8

budgetpropositionen för 2012

Beslut/reformer

0,0

0,0

0,0

Reviderad pris- och

 

 

 

löneomräkning

-2,8

-3,1

-4,9

Övriga makroekonomiska

 

 

 

förändringar

2,9

0,1

1,5

Volymförändringar

0,1

0,4

0,6

Tekniska förändringar1

0,0

0,0

0,0

Minskning av

 

 

 

anslagsbehållningar

-0,4

0,5

-0,3

Övrigt

0,2

0,7

1,4

Total utgiftsförändring

-0,1

-1,5

-1,8

 

 

 

 

Takbegränsade utgifter i 2012

1 042,9

1 051,9

1 064,1

års ekonomiska vårproposition

Källa: Egna beräkningar.

Reformer

Regeringen har inte föreslagit eller aviserat några reformer som påverkar de takbegränsade utgifterna 2013–2015 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2012.

Reviderad pris- och löneomräkning

Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen för 2013 minskar utgifterna med 2,8 miljarder kronor jämfört med beräkningen i budget- propositionen för 2012. Detta beror bl.a. på att omräkningstalet för löneindex, mätt som utvecklingen av lönekostnaden för tjänstemän i den konkurrensutsatta sektorn, med avdrag för ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen inom den privata tjänstesektorn, blev lägre än vad som antogs i budgetpropositionen. En ny preliminär pris- och löneomräkning minskar

budgetpropositionen för 2012.

Övriga makroekonomiska förändringar

I jämförelse med budgetpropositionen för 2012 har anslag som styrs av den makroekonomiska utvecklingen justerats med hänsyn tagen till nya antaganden. De nya makroantagandena innebär sammantaget att de beräknade utgifterna blir 2,9 miljarder kronor högre 2013, 0,1 miljarder kronor högre 2014 och 1,5 miljarder kronor högre 2015 jämfört med beräkningarna i budget- propositionen för 2012. En viktig förklaring till detta är att utgifterna inom ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget bedöms bli högre bl.a. till följd av att den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten nu beräknas vara högre 2013–2015 jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2012.

En motverkande faktor är att de arbets- marknadsrelaterade utgifterna beräknas vara lägre än bedömningen i budgetpropositionen för 2012 under 2013–2015, vilket huvudsakligen förklaras av färre ersättningstagare i arbetslös- hetsförsäkringen. En ytterligare motverkande faktor är lägre utgifter för studiemedelsräntor till följd av lägre marknadsräntor jämfört med beräkningen i budgetpropositionen.

Volymer

Utgifterna har också förändrats till följd av nya prognoser för volymerna inom de regelstyrda transfereringssystemen. Sammantaget innebär volymförändringarna att utgifterna jämfört med budgetpropositionen för 2012 beräknas bli 0,1 miljarder kronor högre 2012 samt 0,4 respektive 0,6 miljarder kronor högre 2014 och 2015. Ett beräknat högre antal uttagna dagar med sjukpenning samtliga år 2013–2015 bidrar till högre utgifter jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. Även ett högre beräknat antal personer med studiemedel samtliga år 2013–2015 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen bidrar till högre utgifter. En motverkande faktor är att det beräknade antalet uttagna föräldrapenningdagar är färre samtliga år 2013–2015 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. I tabell 11.7 redovisas ett urval av volymprognoserna för 2013–2015 och förändringarna av dessa prognoser jämfört med budgetpropositionen för 2012.

256

Tabell 12.7 Volymprognoser 2013–2015

Förändring mot budgetpropositionen för 2012 inom parentes

 

2013

2014

2015

Antal sjukpenningdagar

36,6

36,2

35,9

(netto), miljoner

(1,3)

(1,7)

(1,9)

 

 

 

 

Antal personer med

328 916

305 622

285 328

sjukersättning

(2 730)

(2 718)

(2 369)

 

 

 

 

Antal personer med

27 359

27 646

27 889

aktivitetsersättning

(351)

(333)

(314)

 

 

 

 

Antal personer med

786 300

780 800

782 700

garantipension

(-10 100)

(-16 300)

(-35 900)

 

 

 

 

Antal pensionärer som

246 200

241 800

235 000

 

 

 

erhåller bostadsbidrag

(10 000)

(11 700)

(10 500)

Antal uttagna

50,8

51,1

51,4

 

 

 

föräldrapenningdagar

(-0,8)

(-0,8)

(-0,8)

 

 

 

 

Antal personer med

1 916 900

1 964 900

2 005 400

tilläggspension

(-2 700)

(-4 500)

(-7 300)

 

 

 

 

Antal personer med

1 171 100

1 277 700

1 379 300

inkomstpension

(-400)

(-1 000)

(-2 200)

 

 

 

 

Antal personer med

492 300

486 300

477 800

studiemedel

(4 200)

(4 800)

(4 300)

Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt.

Källa: Egna beräkningar.

Övrigt

Revideringar av utgiftsberäkningarna kan för- anledas av nya prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel i prognoserna samt regeländringar utanför regeringens kontroll, t.ex. ändringar i EU:s regelverk.

Sammantaget innebär denna typ av föränd- ringar att de takbegränsade utgifterna beräknas bli 0,2 miljarder kronor högre 2013 samt 0,7 respektive 1,4 miljarder kronor högre 2014 och 2015 jämfört med beräkningarna i budget- propositionen för 2012.

Minskning av anslagsbehållningar

Statliga myndigheter har vissa möjligheter att fördela sina utgifter över tiden. Medel på raman- slag som inte utnyttjas under ett budgetår kan inom vissa gränser sparas till nästa år. Det innebär att en myndighet utöver anvisade anslagsmedel även kan använda tidigare sparade medel, vilket ger viss flexibilitet i planeringen. Myndigheter har också möjlighet att inom vissa gränser låna av efterföljande års anslag. För- skjutningar av detta slag redovisas som en för alla ramanslag gemensam beräkningspost be- nämnd Minskning av anslagsbehållningar, som ingår i de takbegränsade utgifterna.

PROP. 2011/12:100

Myndigheternas förbrukning av anslagsbehåll- ningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör en betydande osäkerhet i beräkningen av de takbegränsade utgifterna. I förhållande till budgetpropositionen för 2012 har utgifts- prognoserna justerats ner mer än beräknade anslagna medel 2013 och 2015, vilket innebär att posten Minskning av anslagsbehållningar bedöms bli 0,4 respektive 0,3 miljarder kronor lägre dessa år. För 2014 är förhållandet det motsatta, dvs. att utgiftsprognoserna justerats upp mer än beräknade anslagna medel, vilket innebär att posten Minskning av anslags- behållningar bedöms bli 0,5 miljarder kronor högre 2014 än enligt beräkningen i budget- propositionen för 2012.

12.3Statens budgetsaldo

Statens budgetsaldo 2011

En fullständig uppföljning av statens budget för budgetåret 2011 sker i regeringens skrivelse Års- redovisning för staten 2011 (skr. 2011/12:101). Sammanfattningsvis framgår av skrivelsen att statens budgetsaldo 2011 visade ett överskott på 68 miljarder kronor.

Utfallet för statens budgetsaldo för 2011 blev 27 miljarder kronor högre än den prognos som gjordes i budgetpropositionen för 2012 (se tabell 12.8).

Skillnaden mellan prognosen i budget- propositionen för 2012 och utfallet för utgifterna förklaras till ungefär lika stora delar av de takbegränsade utgifterna och Riksgälds- kontorets nettoutlåning. Bland de takbegränsade utgifterna var det främst utgifterna för arbetsmarknad, kommunikationer och försvar som blev lägre än beräknat. Att Riksgälds- kontorets nettoutlåning blev lägre än förväntat beror främst på en tillfällig insättning från Kärnavfallsfonden (se avsnitt 10.2.1), och att Lettland aldrig utnyttjade den kreditmöjlighet landet hade fram t.o.m. den 31 december 2011.

Inkomsterna blev drygt 872 miljarder kronor 2011, vilket är 9 miljarder kronor högre än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2012. Statens skatteinkomster uppgick 2011 till 840 miljarder kronor och övriga inkomster till drygt 32 miljarder kronor. Det är främst högre intäkter

257

PROP. 2011/12:100

från skatt på arbete som förklarar avvikelserna gentemot budgetpropositionen för 2012.

Tabell 12.8 Utfall för statens budget 2011

Miljarder kronor

 

 

 

Differens

 

Prognos i

 

utfall –

 

BP12

Utfall

prognos

Inkomster

863,4

872,4

9,0

Statens skatteinkomster1

825,9

840,0

14,1

Övriga inkomster1

37,5

32,4

-5,1

Utgifter m.m.

822,3

804,6

-17,7

Utgifter exkl. statsskuldsräntor2

775,2

767,0

-8,2

Statsskuldsräntor m.m.

36,1

34,5

-1,6

Riksgäldskontorets

 

 

 

nettoutlåning

9,7

1,6

-8,1

Kassamässig korrigering

1,3

1,5

0,2

Budgetsaldo

41,1

67,8

26,7

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum- man.

1För jämförbarhet med statens budget redovisas utfallen enligt de gällande principerna för statens budget.

2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Tabell 12.9 Förändring av statens budgetsaldo 2012–2015 jämfört med budgetpropositionen för 2012

Miljarder kronor

 

2012

2013

2014

2015

Statens budgetsaldo i

 

 

 

 

budgetpropositionen för 2012

18,7

39,5

95,8

127,9

Inkomster

2,9

-8,0

-8,3

-9,2

Statens skatteinkomster

6,1

-2,6

-2,4

-3,6

Övriga inkomster

-3,2

-5,4

-5,9

-5,6

Utgifter m.m.

9,9

-3,5

-2,2

-4,7

Utgifter exkl.

 

 

 

 

Statsskuldsräntor

-1,9

-4,5

-3,5

-7,3

Statsskuldsräntor

-2,5

-0,4

-2,7

-1,4

Riksgäldskontorets

 

 

 

 

nettoutlåning m.m.

14,3

1,4

4,1

4,0

Kassamässig korrigering

0,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

Förändring av statens

 

 

 

 

budgetsaldo

-7,0

-4,0

-6,1

-4,5

Statens budgetsaldo i

 

 

 

 

2012 års ekonomiska

 

 

 

 

vårproposition

11,7

35,0

89,6

123,4

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

Källa: Egna beräkningar.

Statens budgetsaldo 2012–2015

Budgetsaldot för 2012 beräknas bli 7 miljarder lägre än det saldo som presenterades i budgetpropositionen för 2012 (se tabell 12.9). År 2013 beräknas budgetsaldot bli 4 miljarder kronor lägre, 2014 beräknas det bli 6 miljarder kronor lägre och 2015 nära 5 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budget- propositionen för 2012.

Sedan budgetpropositionen för 2012 beslutades har konjunkturläget försämrats, vilket framför allt har inneburit att statens inkomster nu beräknas bli något lägre 2012–2015. Det är främst intäkterna från mervärdesskatten som beräknas bli lägre än vad som förutspåddes i budgetpropositionen för 2012. Även bidragen från EU har sänkts jämfört med vad som beräknades i budgetpropositionen för 2012, bl.a. för att några utbetalningar för landsbygdsstödet blivit senarelagda och för att felaktigt utbetalt jordbruksstöd har krävts åter.

Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas bli 14 miljarder kronor högre i år än bedömningen i budgetpropositionen för 2012. Revideringen beror huvudsakligen på att Kärnavfallsfonden tillfälligt placerade pengar på ett räntekonto i Riksgäldskontoret och på att vidareutlåningen till Riksbanken har ökat (se avsnitt 10.2.1).

12.4Den offentliga sektorns finanser

Utfallet för den offentliga sektorns finansiella sparande 2011 blev 4 miljarder kronor, vilket också är vad som beräknades i budget- propositionen för 2012. Inkomsterna och utgifterna blev 14 miljarder kronor högre än beräknat. Den konsoliderade bruttoskulden blev större och den finansiella förmögenheten mindre än beräknat.

För prognosperioden 2012–2015 har det finansiella sparandet reviderats ned och den finansiella ställningen beräknas bli svagare än vad som beräknades i budgetpropositionen. För 2012–2015 har sparandet reviderats ned med mellan 0,2–0,5 procent som andel av BNP per år (se tabell 12.10).

Inkomsterna och den offentliga sektorns skatteintäkter har reviderats upp för 2012 och 2013, trots att BNP-tillväxten reviderats ned. Upprevideringar av lönesumman och pensionerna medför att de kommunala skatte- intäkterna beräknas bli högre för hela prognos- perioden. De kommunala konsumtionsut- gifterna har höjts i motsvarande grad, vilket innebär att revideringen av den kommunala sektorns finansiella sparande är liten. Intäkterna från skatt på kapital och konsumtion har reviderats ned, vilket påverkar statens

258

skatteintäkter och finansiella sparande. Ålders- pensionerna har reviderats upp, vilket bidrar till en nedrevidering av det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet.

Tabell 12.10 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012

Miljarder kronor, procent av BNP.

 

2011

2012

2013

2014

2015

Finansiellt sparande i

 

 

 

 

 

budgetpropositionen för

 

 

 

 

 

2012

4

-2

27

80

134

procent av BNP

0,1

0,0

0,7

2,1

3,3

Förändringar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inkomster

14

10

7

-5

-3

Skatter

3

3

3

-4

-2

Staten

-2

-5

-6

-10

-11

Ålderspensions-

 

 

 

 

 

systemet

0

1

0

0

-1

Kommunsektorn

5

8

8

6

9

Övriga inkomster

11

7

4

-1

-1

Utgifter

14

19

21

15

9

Kommunal

 

 

 

 

 

konsumtion

4

7

6

4

4

Ålderspensioner

0

0

4

2

5

Övriga primära

 

 

 

 

 

utgifter

10

7

6

6

1

Ränteutgifter

1

6

5

3

-1

Finansiellt sparande

0

-9

-15

-20

-12

procent av BNP

0,0

-0,2

-0,4

-0,5

-0,3

Staten

0

-8

-9

-13

-6

Ålderspensions-

 

 

 

 

 

systemet

2

1

-6

-6

-10

Kommunsektorn

-2

-1

0

-1

4

Finansiellt sparande i 2012

 

 

 

 

 

års ekonomiska

 

 

 

 

 

vårproposition

4

-10

13

60

122

procent av BNP

0,1

-0,3

0,3

1,6

3,0

Anm.: För 2011 jämförs prognosen i budgetpropositionen för 2012 med utfall. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den offentliga sektorns finansiella nettoställning 2011 blev 118 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2012, vilket motsvarar 3,6 procent av BNP. Det beror dels på historiska revideringar av statistiken, dels på de värdeförändringar på aktier m.m. som uppstod 2011 och som vanligtvis inte beaktas i prognoserna. I prognosen skrivs netto- ställningen i huvudsak fram med det finansiella sparandet, då de framtida värdeförändringarna är synnerligen osäkra. För prognosperioden medför således revideringen av det finansiella

PROP. 2011/12:100

sparandet till i stort sett motsvarande revidering av den finansiella nettoställningen från den lägre nivån 2011.

Den konsoliderade bruttoskulden blev 66 miljarder kronor högre 2011 än prognosen i budgetpropositionen. Den främsta orsaken till att skulden blev högre än beräknat är att den kommunala sektorn ökade sina finansiella tillgångar genom utlåning till kommunala bolag. För prognosperioden 2012–2015 har skulden justerats upp från den högre nivån 2011 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen (se tabell 12.11).

Tabell 12.11 Offentliga sektorns finansiella ställning Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2012

Miljarder kronor, procent av BNP.

 

2011

2012

2013

2014

2015

Budgetpropositionen

 

 

 

 

 

för 2012

 

 

 

 

 

Nettoställning

760

759

783

865

999

procent av BNP

22,0

21,6

21,3

22,3

24,5

Konsoliderad skuld

1275

1271

1249

1171

1060

procent av BNP

36,9

36,2

34,0

30,2

26,0

Förändringar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nettoställning

-118

-124

-131

-154

-167

Konsoliderad skuld

66

64

61

65

67

2012 års

 

 

 

 

 

ekonomiska

 

 

 

 

 

vårproposition

 

 

 

 

 

Nettoställning

643

635

652

711

832

procent av BNP

18,4

17,9

17,6

18,3

20,3

Konsoliderad skuld

1341

1335

1309

1236

1126

procent av BNP

38,4

37,7

35,4

31,8

27,5

Anm.: För 2011 jämförs prognosen i budgetpropositionen för 2011 med utfall. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

259

13

Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

PROP. 2011/12:100

13 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Sammanfattning

Hållbarhetsberäkningarna för Sveriges offentliga finanser visar att den långsiktiga finansiella hållbarheten är god och i allt väsentligt oförändrad sedan föregående års beräkningar.

Hållbarheten skapar en marginal för finanspolitiken att möta både den rådande lågkonjunkturen och de ökade utgifter som följer av de demografiska förändringarna på lång sikt.

År 2020–2040 karaktäriseras av ett betydande demografiskt utgiftstryck. Det primära finansiella sparandet beräknas t.ex. gradvis falla med knappt 1 procentenhet av BNP mellan 2020 och 2030. Ett försämrat finansiellt utgångsläge när det demografiska utgiftstrycket börjar öka kan medföra att finanspolitiken drabbas av påtagliga håll- barhetsproblem. Mot denna bakgrund är det finanspolitiska manöverutrymme som den goda finansiella hållbarheten skapar mycket viktigt.

Det nya pensionssystemet skapar starka incitament att arbeta längre upp i åldrarna när medellivslängden ökar. Stiger inte pensionsåldern så minskar pensionärernas inkomster i förhållande till de förvärvs- aktivas. Följden kan bli att inkomst- spridningen både allmänt och inom generationer ökar och att pensionerna upplevs som otillräckliga.

De offentliga finanserna står inför ett antal utmaningar som tillsammans utgör på- tagliga risker för finansernas långsiktiga hållbarhet. Utgifterna ökar bl.a. på grund av en åldrande befolkning och ökade behov. Vidare minskar andelen förvärvsaktiva som ska finansiera utgifterna.

Välståndet växer och resurserna ökar med tiden. Den stora politiska utmaningen är därför inte att det finns en brist på resurser i framtiden. Frågan är i stället hur dessa resurser kan användas så att finansieringen av välfärden sker på ett finansiellt hållbart sätt, samtidigt som den är samhälls- ekonomiskt effektiv och fördelnings- politiskt acceptabel.

För att möta utmaningarna på lång sikt är det viktigt att fortsätta förstärka driv- krafterna till arbete. En högre sysselsättning som förbättrar hållbarheten kan uppnås bl.a. genom att öka integrationen, tidigare- lägga inträdet på arbetsmarknaden och senarelägga utträdet.

Den internationella finansiella oron ställer finanspolitikens hållbarhet i fokus. Krisen är bl.a. föranledd av ett minskat förtroende för högt skuldsatta länders förmåga att hantera sina statsskulder och underskott. Förutom att ländernas möjlighet att återbetala sina skulder är ifrågasatt finns det även en osäkerhet kring hur balansen i de offentliga finanserna ska säkras.

263

PROP. 2011/12:100

Den statsfinansiella krisen i Europa illustrerar tydligt att en ohållbar finanspolitik förr eller senare måste läggas om. I flera länder sker nu denna omläggning genom akuta ingrepp i de offentliga verksamheterna och risken är stor att de åtgärder som krävs för att upprätthålla hållbarheten får negativa konsekvenser som kan ta lång tid att återställa. För det första innebär åtgärder som akuta skattehöjningar eller neddragningar i välfärden att den rådande lågkonjunkturen förstärks och troligtvis även förlängs. För det andra ger åtgärderna även struktur- och fördelningspolitiska effekter som kan inverka negativt på tillväxt, sysselsättning och fördelningen av välfärden. För det tredje medför ett minskat förtroende för finans- politiken och den offentliga sektorns förmåga att finansiera sina åtaganden att riskpremier och räntor höjs. För det fjärde försvagar försämrade upplåningsvillkor det finansiella sparandet som tillsammans med en stigande skuld minskar utrymmet till stabiliseringspolitiska åtgärder.

För att kunna bedriva en aktiv och framåtblickande finanspolitik är det mot denna bakgrund viktigt att hållbarheten och för- troendet för politiken upprätthålls. Detta gäller i synnerhet för strukturpolitiken där finansiellt utrymme kan krävas för åtgärder som inte alltid förbättrar hållbarheten, men som är önskvärda ur ett effektivitets- eller välfärdsperspektiv. En hållbar finanspolitik kan dessutom skapa en positiv spiral som underlättar och möjliggör en aktiv strukturpolitik som i sin tur utgör en grund för att kunna upprätthålla hållbarheten i längden.

Huvudsyftet med detta avsnitt och med hållbarhetsbedömningar i allmänhet är att i god tid fånga upp tecken på om finanspolitiken är ohållbar så att åtgärder för att säkerställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för de offentliga finanserna kan vidtas. Nödvändiga förändringar som skjuts på framtiden försvårar förändringsarbetet och förvärrar problemen samtidigt som kraftigare och mer omfattande åtgärder måste vidtas i ett senare skede. En ohållbar finanspolitik som uppmärksammas i ett tidigt skede ger mer tid åt väl genomtänkta reformer samtidigt som hushåll och företag får möjlighet att ställa om till de nya förut- sättningarna under en längre period.

13.1Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt?

Olika alternativ till utformning av finans- politiken kan alla vara finansiellt hållbara, men detta betyder inte att de är genomförbara eller samhällsekonomiskt önskvärda. Om finans- politisk hållbarhet enbart behandlas utifrån ett finansiellt perspektiv bortses därför från väsentliga delar av den problematik som politiken står inför på lång sikt. Mot denna bakgrund används i detta avsnitt finanspolitisk hållbarhet i en vidare mening där även politikens genomförbarhet och samhällsekonomiska konsekvenser tas med i bedömningen.

13.1.1De offentliga inkomsterna och utgifterna måste balansera över tiden

De offentliga inkomsterna och utgifterna måste balansera över tiden, men inte varje enskilt år. Det finns tvärtom starka skäl för att tillåta variationer i det finansiella sparandet. Till exempel bör inte skattesatserna ändras som svar på temporära över- eller underskott i den offentliga budgeten. Orsaken till detta är att stabila skattesatser är att föredra framför varierande eller trendmässigt höjda skatter då effektivitets- och välfärdsförlusterna blir mindre under mer stabila förhållanden. Samtidigt bör temporära neddragningar i de offentliga välfärdssystemen undvikas, då dessa kan leda till omotiverade omfördelningar av välfärden. Vidare riskerar en finanspolitik inriktad på att balansera budgeten varje enskilt år att förstärka konjunktursvängningarna och störa planerings- förutsättningarna för t.ex. hushållen.

Den offentliga sektorns finanser bör i stället balansera över en längre tidsperiod. En bedömning om budgetbalansen är uppfylld kan göras med den offentliga sektorns s.k. intertemporala budgetvillkor, som innebär att den initiala nettoförmögenheten tillsammans med nuvarande och framtida offentliga inkomster ska vara tillräckligt stora för att finansiera de offentliga utgifterna över tiden. Är det intertemporala budgetvillkoret uppfyllt så är finanspolitiken finansiellt hållbar.

264

13.1.2Den offentliga skulden och sparandet måste utvecklas på ett hållbart sätt

Även om regeringen bedömer att finanspolitiken är finansiellt hållbar kan finansiella marknader, hushåll och företag, som agerar utifrån kortare tidshorisonter, göra en annan bedömning. Till exempel kan ett tillfälligt försämrat finansiellt sparande, med en temporär uppgång i stats- skulden, skapa en osäkerhet kring den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Detta kan minska förtroendet för finans- politiken och leda till höjda riskpremier och räntor, vilket i sin tur kan medföra att det intertemporala budgetvillkoret inte längre är uppfyllt. För att finanspolitiken ska betraktas som hållbar måste därför utvecklingen av statsskulden och det finansiella sparandet även ligga inom ramarna för vad kreditgivare och övriga aktörer bedömer som trovärdigt.

Ett antal studier visar att en försämring av de offentliga finanserna leder till högre räntor, men att sambandet mellan det finansiella läget och riskpremiernas storlek är otydligt.125 Det är även oklart vilka nivåer på statsskulden och budgetunderskottet som resulterar i högre riskpremier. Det är därför svårt att bedöma hur de finansiella marknaderna reagerar på variationer i statsskulden och det finansiella sparandet och under vilka förutsättningar de uppfattar de offentliga finanserna som hållbara.

För en övergripande bedömning kan ändå de uppsatta reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten samt det svenska överskottsmålet användas. Reglerna kan inte direkt kopplas till de finansiella marknadernas reaktioner, men utgör etablerade politiska normer med tydliga gränser som både skulden och det finansiella sparandet kan jämföras med.126 Misslyckas finanspolitiken med att nå sina egna uppsatta eller internationellt pålagda normer skadas politikens trovärdighet.

PROP. 2011/12:100

13.1.3Fördelningen av välfärden måste vara rimlig

En finansiellt hållbar finanspolitik kan nås på olika sätt. Alla sätt är dock inte samhälls- ekonomiskt önskvärda eller genomförbara i längden. Uppnås den finansiella hållbarheten på bekostnad av t.ex. stora sänkningar av ersättningsnivåerna i trygghetssystemen, kraftiga omfördelningar mellan generationer eller stora skattehöjningar kan detta skapa problem för den förda politiken. Finanspolitikens genom- förbarhet kan komma att ifrågasättas eftersom sättet som hållbarheten uppnås på kan vara fördelningspolitiskt orimligt, och inte nöd- vändigtvis accepteras av alla samhällsgrupper. För att finanspolitiken ska betraktas som hållbar måste den finansiella hållbarheten uppnås på ett sätt som inte omfördelar välfärden och de ekonomiska resurserna på ett oacceptabelt sätt.

Hur skatter och offentliga utgifter påverkar fördelningen mellan generationer kan bedömas genom s.k. generationsräkenskaper. Metoden innebär i stora drag att nu levande generationers nettobidrag till den offentliga sektorn jämförs med framtida generationers bidrag. Överstiger nettobidraget från framtida generationer bidraget från nu levande individer är detta en indikation på att nuvarande generationer tar en del av framtida generationers konsumtions- utrymme i anspråk, och att finanspolitiken har effekter som kan uppfattas som fördelnings- mässigt orimliga.127

Det är även viktigt att försöka analysera och bedöma hur den förda politiken påverkar in- komstfördelningen vid en given tidpunkt. Till exempel kan reglerna i pensionssystemet i kombination med en stigande livslängd bland de äldre medföra att pensionärernas relativa in- komst faller över tiden jämfört med de förvärvs- aktivas.128 Följden kan bli att inkomstspridningen både allmänt och inom generationer ökar och att pensionerna upplevs som otillräckliga.

125Haugh, D., P. Ollivaud och D. Turner (2009), What drives sovereign risk premiums? An analysis of recent evidence from the Euro area, Economics Department Working Papers, nr. 718, OECD.

126Enligt stabilitets- och tillväxtpakten får Maastrichskulden inte överstiga 60 procent av BNP och budgetunderskottet inte överstiga 3 procent av BNP.

127För att kunna bedöma fördelningen mellan generationer utvecklar Finansdepartementet för närvarande en ny dynamisk allmän jämviktsmodell med överlappande generationer.

128Med en ökad medellivslängd blir ingångspensionen lägre givet att den genomsnittliga pensionsåldern är oförändrad. Ingångspensionen beräknas genom att dividera pensionsbehållningen med ett delningstal. Delnings- talet är högre ju högre medellivslängden är vid pensioneringstillfället.

265

PROP. 2011/12:100

Överskottsmålet och långsiktig finansiell hållbarhet

Riksdagen har fastställt att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Om överskottsmålet upprätt- hålls på lång sikt blir de offentliga finanserna per definition finansiellt hållbara. Hållbarheten uppnås då genom att finanspolitiken anpassas så att överskottsmålet nås. Anpassningen sker genom förändringar i skatterna eller i de offentliga utgifterna. Med ett permanent över- skottsmål är sparandet konstant medan politiken varieras. Detta står i kontrast till hur analysen av den långsiktiga hållbarheten görs i detta avsnitt, där avsikten är att bedöma om dagens utformning av finanspolitiken är långsiktigt hållbar. För att uppnå syftet med hållbarhets- kalkylerna måste således politiken hållas konstant, medan sparandet tillåts variera. Nivån på överskottsmålet utgör därför inte en restriktion för finanspolitiken i de långsiktiga beräkningarna.

Regeringen har bestämt att en översyn av överskottsmålets nivå ska göras regelbundet. De sparandeförlopp som blir resultatet i en långsiktsberäkning med en långsiktigt hållbar finanspolitik kan ligga till grund för en om- prövning av överskottsmålets nivå. Regeringen anser att den nuvarande nivån på överskotts- målet ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. En översyn av över- skottsmålet är därför inte aktuell för när- varande.129

pension. Detta sätter press på de offentliga finanserna och kring 2030 försvagas därför det offentliga sparandet av rent demografiska skäl. Ur både fördelnings- och effektivitetssynpunkt bör, som tidigare nämnts, sådana variationer inte justeras då detta kan ge både effektivitets- förluster och oönskade omfördelningar. Samtidigt innebär det försämrade sparandet att fallhöjden i de offentliga finanserna blir lägre och att stabiliseringspolitikens marginaler för att möta försvagningar i konjunkturen eller akuta kriser under denna period är begränsade.

Långa perioder av svagt finansiellt sparande kan medföra att finanspolitiken tvingas in i en målkonflikt, där stabiliseringspolitiska över- väganden står mot struktur- och fördelnings- politiska mål. För att finanspolitiken ska kunna bedömas som hållbar bör målkonflikten vara begränsad. Hur stark målkonflikten är kan värderas i termer av hur det finansiella sparandet utvecklas framöver och om sparandet kan anses vara svagt. Ett sätt att bedöma detta är om det finansiella sparandet faller under gränsen för den nuvarande nivån på överskottsmålet under längre perioder.

13.1.5En sammantagen bedömning ger en bättre bild av hållbarheten

Finanspolitisk hållbarhet används här i en vidare mening än enbart finansiell hållbarhet. För att finanspolitiken ska kunna bedömas vara hållbar måste det intertemporala budgetvillkoret vara uppfyllt, samtidigt som de finansiella marknaderna och andra aktörer uppfattar politiken som trovärdig. Vidare bör finans- politiken inte medföra orimliga omfördelningar av välfärden och de ekonomiska resurserna, varken mellan eller inom generationer. Genom-

13.1.4Målkonflikten mellan fördelnings-, förandet av en önskvärd stabiliseringspolitik bör stabiliserings- och strukturpolitik inte heller påtagligt försvåra möjligheterna att nå

bör vara begränsad

Under de kommande 20 åren närmar sig den generation som föddes på 1940-talet de vårdkrävande åldrarna över 80 år, samtidigt som den generation som föddes på 1960-talet går i

129 Se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4).

fördelnings- och strukturpolitiska mål. Genom att göra en sammantagen bedömning av finanspolitiken utifrån de ovanstående fyra bedömningsgrunderna möjliggörs en närmare undersökning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. På detta sätt kan hänsyn tas till andra delar av den problematik som finanspolitiken står inför, som långsiktig genomförbarhet och samhällsekonomisk önskvärdhet.

266

PROP. 2011/12:100

13.2Finanspolitiska utmaningar på de offentliga finanserna kan förväntas återställas.

lång sikt

Finanspolitiken och de offentliga finanserna står inför ett antal utmaningar på längre sikt som endast till en mindre grad ligger inom politikens räckvidd att påverka. På global nivå visar t.ex. Förenta nationerna på ett antal långsiktiga utmaningar där den internationella ekonomin och de finansiella marknaderna kommer att prövas av en fortsatt växande och åldrande befolkning, globaliseringen och klimathotet.130 Utvecklingen av dessa globala utmaningar påverkar även den svenska ekonomin och de offentliga finanserna. Det är däremot oklart hur mycket det ökade globala trycket på arbetskrafts- och flyktingmigration påverkar invandringen till Sverige. På samma sätt är det osäkert hur Sverige påverkas av globaliseringen. Som ett litet, öppet och exportberoende land drar Sverige stor nytta av globaliseringens fördelar, men är samtidigt känsligt för t.ex. internationell finansiell oro. Klimathotet är dessutom en viktig nationell fråga där ambitionen är att minska utsläppen framöver. Osäkerheten och svårigheterna att modellera de globala utmaningarna gör att inga beräkningar redovisas för hur de påverkar den finansiella hållbarheten.

13.2.1 Hållbarhet i kristider

Vid större kriser och längre perioder med svag konjunktur, kan effekterna bli varaktiga och försämrar då den finansiella hållbarheten.131 Ett exempel på detta är att jämviktsarbetslösheten bedöms ha ökat med 3 procentenheter i Sverige till följd av den ekonomiska krisen på 1990- talet.132 En annan risk är att temporära stimulansåtgärder kan bli bestående. Detta kan t.ex. gälla tillfälliga skattesänkningar eller temporära subventioner, som i efterhand är svåra att dra tillbaka. Ett exempel är den s.k. efterlönen i Danmark, som innebär att personer som arbetat tillräckligt många år kan gå i förtida pension. Reformen infördes vid konjunktur- nedgången 1979, men när konjunkturen stärktes och politikerna ville dra tillbaka reformen möttes detta av starkt motstånd från allmänheten.

Diagram 13.1 Statsskuld 2007 och 2011

Procent av BNP.

180

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160

 

 

2007

 

2011

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EU-27

 

Sverige

Grekland

Italien

Tyskland

Storbritannien

Irland

 

 

Källa: Europeiska kommissionen 2011.

 

 

 

 

I kölvattnet av den finansiella krisen 2008–2009 har den genomsnittliga statsskulden som andel av BNP i EU-länderna ökat med närmare 23 procentenheter, från 59 procent till 82 procent, mellan 2007 och 2011. Det som startade som en finansiell kris har nu även övergått till en statsfinansiell kris. Variationerna mellan länderna är dock stora. Medan statsskulden exempelvis har ökat med närmare 90 procentenheter i Irland har den minskat i Sverige, se diagram 13.1.

Hur mycket den finansiella hållbarheten påverkas av kriser beror på i vilken utsträckning de negativa effekterna blir bestående. En normal konjunkturnedgång är övergående och påverkar endast hållbarheten marginellt då ekonomin och

130 World Economic and Social Survey 2010, Retooling Global Development, FN, 2011.

Som tidigare nämnts kan ett försämrat finansiellt sparande, med en temporär uppgång i stats- skulden, skapa en osäkerhet kring den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden trots att finanspolitiken bedöms vara finansiellt hållbar. Ett svagt förtroende för finanspolitiken kan innebära att de finansiella marknaderna

131Det kan ta lång tid för ett land att ta sig ur en finansiell kris. I ett antal länder som efter andra världskriget genomgått nationella finansiella kriser dröjde det i genomsnitt 4,5 år innan BNP återgått till samma nivå som före krisen. Efter krisen på 1990-talet tog det knappt fem år för svensk BNP att återhämta sig till nivån före krisen, medan det i vissa andra internationella krisepisoder tog upp till åtta år, såsom för Finland 1991. Se vidare Reinhart, C.M. och Rogoff, K.S., This Time is Different, Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press, 2009.

132Se rapport 2011:1 från Finansdepartementets ekonomiska avdelning.

267

PROP. 2011/12:100

reagerar negativt med högre räntor och stigande skuld som följd.

13.2.2Demografin och de offentliga finanserna

Den ökande livslängden med en åldrande befolkning och en ökad andel äldre som följd, har stor betydelse för de offentliga finanserna.133 I diagram 13.2 visas utvecklingen av försörjningskvoten.134 År 2011 är kvoten 0,71, dvs. varje person i yrkesverksam ålder behöver försörja 0,71 personer i icke-yrkesverksam ålder. År 2050 ökar försörjningskvoten till 0,84 och 2100 ytterligare till 0,90.

Diagram 13.2 Försörjningskvoter 1875–2099

Procentuell andel.

1,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Försörjningskvot

 

 

 

1,0

 

 

 

Yngrekvot

 

 

 

 

 

 

 

Äldrekvot

 

 

 

0,8

 

 

 

 

 

 

 

 

0,6

 

 

 

 

 

 

 

 

0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

1875

1900

1925

1950

1975

2000

2025

2050

2075

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Försörjningskvoten stiger till följd av att antalet äldre ökar både i absoluta tal, men även i förhållande till antalet personer i yrkesverksam ålder. Detta framgår av diagram 13.3, som visar hur folkmängden i olika åldrar förändras mellan 2011 och 2050. Gruppen 65 år eller äldre ökar med 775 000 personer medan de i yrkesverksam

133 Utvecklingen av den framtida befolkningen beskrivs närmare i rapporten Sveriges framtida befolkning 2011–2060 från Statistiska centralbyrån.

134 Försörjningskvoten beräknas som antalet personer i icke- yrkesverksam ålder dividerat med antalet i yrkesverksam ålder. En försörjningskvot på 1 betyder att varje person i yrkesverksam ålder måste försörja en person i icke-yrkesverksam. Här definieras yrkesverksam ålder som 20–64 år. Försörjningskvoten kan delas upp i två komponenter; yngre- och äldrekvoten. Yngrekvoten beräknas som antalet personer i åldern 0–19 år i förhållande till antalet i yrkesverksamma, medan äldrekvoten på samma sätt anger förhållandet mellan antalet 65 år eller äldre och antalet yrkesverksamma.

ålder ökar med 320 000. Förutom minskande dödsrisker bidrar de stora generationerna födda på 1940-, 1960- och 1990-talen till de stora förändringarna över tiden.

Diagram 13.3 Förändring i folkmängd efter ålder mellan 2010–2050

Antal personer

50 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40 000

 

 

 

Yrkesverksam ålder

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30 000

 

 

 

Icke-yrkesverksam ålder

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

-10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-30 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Hur de offentliga finanserna påverkas av förändringar i folkmängdens ålders-samman- sättning kan illustreras genom fördelningen av de offentliga nettobidragen efter ålder.135 Av diagram 13.4 framgår att nettobidraget för de yngre, upp till ca 20 år, domineras av offentliga utgifter, framför allt i form av barnomsorg och utbildning. För åldersgruppen 25–65 år är nettobidragen positiva, då individerna i genomsnitt bidrar mer i form av skatter och avgifter än vad de får tillbaka i form av transfereringar och välfärdstjänster. Vid 65-års ålder blir nettobidragen återigen negativa då många väljer att gå i pension. Utgifterna ökar med ålder på grund av stigande utgifter för äldreomsorg och sjukvård. Mot slutet av livet ökar utgifterna fort och för en 95-åring är t.ex. nettobidraget -427 000 kronor per person och år.

Det offentligfinansiella problem som den framtida demografiska utvecklingen kan ge upphov till blir tydligt om förändringen i folkmängd, se diagram 13.3, kombineras med de offentliga nettobidragen, se diagram 13.4. Den stora ökningen i folkmängden bland de äldre

135 Nettobidraget för en viss ålder utgörs av skillnaden mellan de offentliga inkomster, dvs. skatter och avgifter som betalas in av personer i åldern och vad samma åldersgrupp erhåller i form av offentliga transfereringar och offentlig konsumtion. Nettobidraget räknas som ett genomsnitt för alla individer i en viss ålder och per år.

268

sammanfaller till stor del med de grupper där nettobidragen är som mest negativa.

För att illustrera problemet kan man göra ett förenklat antagande att nettobidragen per ålder förblir desamma framöver. Utgifterna ökar då betydligt enbart på grund av att antalet äldre blir fler. Som exempel ökar antalet 95-åringar mellan 2011 och 2050 med knappt 8 000 personer. Med ett genomsnittligt nettobidrag på -427 000 kronor blir den totala ökningen i nettoutgifter enbart för denna åldersgrupp över 3 miljarder kronor. Utgiftsökningen täcks till viss del av att antalet personer i yrkesverksam ålder ökar, vilket medför att även inkomsterna ökar. Antalet yrkesverksamma, i denna statiska beräkning, ökar dock inte tillräckligt mycket för att kompensera för utgiftsökningarna. För att motverka det demografiska utgiftstrycket och förbättra nettobidragen kan arbetslivet förlängas. Detta kan t.ex. innebära att nettobidragen inte faller i samma takt efter 60-års ålder, utan ligger på en högre positiv nivå, samtidigt som de är positiva längre upp i åldrarna.

Diagram 13.4 Offentligt nettobidrag per person efter ålder 2008

Kr

200 000

100 000

0 -100 000 -200 000 -300 000 -400 000 -500 000 -600 000

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Anm. Negativt nettobidrag betyder att kostnaden för konsumerade tjänster och erhållna transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärtom vid positiva värden.

Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver är naturligtvis även starkt beroende av hur nettobidragen förändras. Med en stigande medellivslängd kan även behovet av vård och omsorg tänkas minska till följd av förbättrad hälsa bland de äldre. Kostnaderna för äldrevård ökar snarare i livets slutskede än med stigande ålder, vilket innebär att utgifterna för de äldre förskjuts uppåt i åldrarna i takt med att medellivslängden ökar. Detta lättar visserligen på det demografiska utgiftstrycket, men det försvinner inte.

Den framtida demografiska utvecklingen är naturligtvis osäker och det är framför allt svårt

PROP. 2011/12:100

att bedöma invandringens storlek. Utan invandring minskar antalet personer i yrkes- verksam ålder. Det finns ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv ytterligare skäl att bejaka invandringen. Bland annat kan problem med flaskhalsar på arbetsmarknaden som medför löneinflation mildras om arbetskraften breddas via invandring. Vidare kan handelsförbindelser med immigranters hemländer förstärkas. Invandringens betydelse för den svenska ekonomin och de offentliga finanserna är dock inte helt klarlagda.

13.2.3Efterfrågeeffekter av stigande välstånd

Det ekonomiska välståndet och BNP per capita har ökat över en längre period och förväntas fortsätta att öka. Trots att ett stigande välstånd möjliggör en förbättrad välfärd kan det även medföra ändrade prioriteringar, och en ökad efterfrågan på välfärdstjänster som kan försämra den finansiella hållbarheten.

För det första kan ett förbättrat ekonomiskt välstånd leda till att efterfrågan på fritid ökar. När inkomsterna stiger kan behovet av materiell välfärd mättas, samtidigt som fritid värderas allt högre. Fritid kan tas ut i flera olika former under livet t.ex. genom minskad veckoarbetstid, fler semesterdagar, tidigarelagt utträde från arbets- marknaden eller genom mer deltidsarbete. Mer fritid som medför färre arbetade timmar minskar den offentliga sektorns skatteinkomster utan att utgifterna nödvändigtvis minskar i samma ut- sträckning. Samtidigt kan framtida generationer arbeta lika många timmar som i dag och ändå öka sin fritid sett över livet. En ökad livslängd bland de äldre, som inte för med sig en lika stor ökning i pensionsåldern, medför att fritiden som pensionär ökar. Antalet arbetade timmar kan då vara oförändrat eller t.o.m. högre än i dag trots mer fritid.

Högre realinkomster behöver inte leda till ett lägre utbud av arbetskraft, utan kan tvärtom öka utbudet. Högre inkomster innebär att den konsumtion som uppoffras på grund av ökad fritid blir större. Detta gäller i synnerhet om arbetsfria inkomster, som transfereringar, inte ökar i samma takt som arbetsinkomsterna.

För det andra kan ökat ekonomiskt välstånd innebära att även det offentliga välfärdsåtagandet ökar. Fenomenet kallas Wagners lag och innebär

269

PROP. 2011/12:100

att den offentliga sektorn växer som andel av BNP i takt med tillväxten. Ett skäl till detta kan vara att samhället med ett ökat välstånd samtidigt blir mer komplext och att behovet av en sammanhållande offentlig verksamhet och rättsstat därför blir större. En annan förklaring är att efterfrågan på offentligt finansierade välfärds- tjänster som utbildning, kultur och vård, kan stiga snabbare än inkomsterna. För de offentliga finanserna innebär Wagners lag ett hållbarhets- problem, då de offentliga utgifterna kontinuerligt ökar som andel av BNP när BNP ökar.136 För Sveriges del ökade de offentliga utgifterna kontinuerligt som andel av BNP från 24 procent 1950 till 65 procent 1982. Utgifts- kvoten minskade något under 1980-talet, men ökade sedan kraftigt till följd av 1990-talskrisen och låg 1993 på 69 procent av BNP. Sedan dess har utgiftskvoten sjunkit till närmare 51 procent av BNP 2010. Det verkar därför som att sambandet mellan utgiftskvot och tillväxt är svagt i Sverige. Det finns ett antal studier som försöker skatta sambandet mellan ökat ekonomiskt välstånd och utvecklingen av den offentliga sektorns storlek, samt pröva om det finns något empiriskt stöd för Wagners lag, men resultaten är tvetydiga och varierar både mellan länder och undersökta tidsperioder.137

13.2.4Kostnadstrycket i den offentliga sektorn

Ytterligare en problematisk omständighet för de offentliga finanserna är att produktivitets- tillväxten för arbetsintensiva tjänster tenderar att vara lägre än för mindre arbetsintensiv produktion. Det kan vara svårt att effektivisera tjänster som utbildning, barn- och äldreomsorg genom t.ex. förbättrad teknologi. Samtidigt följer lönerna för dessa tjänster i stort utvecklingen i de sektorer som har en högre produktivitetstillväxt, vilket leder till att den relativa enhetskostnaden för arbetsintensiva tjänster successivt stiger. Detta benämns

136Wagners lag kan även uttryckas som att inkomstelasticiteten för offentlig sektor som helhet är större än ett.

137I artikeln Projecting OECD Health and Long-Term Care Expenditures: What are the Main Drivers?, Economic Department Working Papers N0. 477, OECD, 2006, finns en bra redogörelse och översikt över litteraturen på området.

Baumols lag eller kostnadssjukan för arbets- intensiva tjänster. Konsekvensen för den offentliga sektorn är att kostnaderna för att tillhandahålla en given omfattning av t.ex. barn- och äldreomsorg kan tendera att öka över tiden.

Det råder en viss oenighet om i vilken utsträckning Baumols lag gäller för hela den offentliga sektorn. I nationalräkenskaperna har produktivitetstillväxten tills nyligen antagits vara noll inom den offentliga sektorn.138 Många anser att produktiviteten faktiskt har ökat inom vissa delar av den offentliga sektorn, exempelvis sjukvården.139 Det är dock i allmänhet svårt att belägga produktivitetsförändringar inom den offentliga sektorn eftersom merparten av den offentliga produktionen utförs på en marknad utan fri prissättning.

Det är inte självklart att högre relativa enhetskostnader i den offentliga produktionen även leder till att utgifterna ökar. De offentliga kostnaderna är resultatet dels av efterfrågan och utbudet på offentligt finansierade tjänster, dels en politisk process, som båda kan dämpa kostnadstrycket. Det går därför inte att på förhand avgöra i vilken utsträckning kostnads- trycket leder till ökade utgifter eller minskad produktion. Vissa bedömare menar dock att kostnadstrycket är så pass allvarligt att åtgärder snarast måste vidtas för att hitta alternativa finansieringsmöjligheter.140

13.2.5 Hur ska välfärden finansieras?

Utmaningarna som behandlas ovan tyder på att de offentliga finanserna med tiden kan komma att utsättas för press. På utgiftssidan kan kostnaderna som andel av BNP komma att öka på grund av åldrandet, kostnadssjukan och ökade

138Tidigare mättes offentlig produktion i nationalräkenskaperna som produktionskostnaden, t.ex. lönekostnaden. Detta innebar att produktivitetsutvecklingen i princip blev noll. Sedan några år tillbaka har Statistiska centralbyrån dock börjat uppskatta produktivitetsutvecklingen inom vissa delar av den offentliga sektorn.

139Se rapporterna Hälso- och sjukvården till 2030 samt Produktivitet och effektivitet i hälso- och sjukvården från Sveriges Kommuner och Landsting, 2005 respektive 2006.

140Se Lindbeck, A., Sustainable Social Spending, Seminar Paper No. 739, Institute for International Economic Studies, 2005. En sammanfattning av kritiken finns i Hindricks, J., & Myles, D., G., Intermediate Public Economics, MIT 2006.

270

PROP. 2011/12:100

behov när välståndet stiger. Dessa utgifter ska finansieras av en minskande andel förvärvsaktiva som med stigande inkomster möjligtvis önskar arbeta i allt mindre utsträckning.

Det är möjligt att utmaningarna var för sig är överkomliga ur ett hållbarhetsperspektiv. Till- sammans utgör de dock ett potentiellt hot mot framtidens finanspolitik. Samtidigt växer väl- ståndet, och resurserna för att möta det finansiella dilemmat ökar. Den stora politiska utmaningen är därför inte att det kommer saknas resurser i framtiden utan hur dessa resurser ska kunna tas i anspråk för att finansiera de ökande behoven. Det är inte uppenbart att alla behov i framtiden kan finansieras genom skatter.

Frågorna kring den framtida finansieringen av välfärden inbegriper överväganden kring pensionsåldern, avgiftsfinansiering och hur stort det framtida offentliga åtagandet ska vara. Uppgiften att lösa finansieringsfrågan är dock större än så. Frågan måste sättas in i ett större sammanhang där framtidens finansiering av välfärden både är ett stöd för att upprätthålla den finansiella hållbarheten, men även är önskvärd ur ett samhällsekonomiskt effektivitets- och välfärdsperspektiv.

hållbarheten, då en ökad effektivitet i denna sektor innebär högre produktion till givna resurser eller samma produktion till en lägre kostnad. Det finns t.ex. stora skillnader mellan olika sjukhus och olika landsting i hur mycket vård som produceras i förhållande till kostnaderna, även när skillnader i vårdbehoven beaktas.141 Öppna jämförelser mellan kliniker, sjukhus och landsting bidrar till att visa på skillnader och möjligheter till förbättringar. Det går därför att göra samhällsekonomiska vinster om kunskaper och idéer bland de mer produktiva aktörerna kan spridas så att de vårdgivare som är mindre effektiva kan bli bättre.

13.3.2 Vägar till ett längre arbetsliv

Mellan mitten av 1970–talet och mitten av 1990– talet sköts det genomsnittliga inträdet på arbetsmarknaden upp, samtidigt som utträdet skedde allt tidigare. Under senare år har dessa trender brutits. Ett sätt att förbättra finans- politikens långsiktiga hållbarhet är att förlänga arbetslivet genom att inträdesåldern sänks och utträdesåldern höjs.

Tidigarelagt inträde på arbetsmarknaden

13.3Hur kan förutsättningarna för

långsiktig hållbarhet förbättras? Inträdesåldern på arbetsmarknaden har ökat med

13.3.1 Produktivitetens betydelse

Högre produktivitet i näringslivet medför att de samlade lönerna i samhället ökar och därmed även skatteinkomsterna, vilket stärker de offentliga finanserna. Det finns dock även effekter i motsatt riktning. Löneutvecklingen i den offentliga sektorn följer i allmänhet utvecklingen i den privata, vilket innebär att produktivitetsökningar i den privata sektorn spiller över på löneutvecklingen i den offentliga verksamheten. Därmed ökar de offentliga utgifterna. Till detta kommer att offentliga transfereringar på lång sikt i hög grad kan antas följa löneutvecklingen, vilket ökar utgifterna än mer. Effekten av ekonomisk tillväxt som upp- kommer genom produktivitetsökningar i näringslivet förbättrar därför inte nödvändigtvis de offentliga finanserna.

Produktivitetsökningar i den offentliga sektorn kan däremot få en stor betydelse för

drygt tre år till 21,3 sedan mitten av 1970–talet, men har under de senaste fem åren varit i det närmaste oförändrad.142 Den främsta orsaken till ökningen i inträdesåldern är att fler studerar längre. I Sverige är den genomsnittliga examens- åldern från universitet och högskola 29,5 år, vilket är en av de högsta inom OECD. Genomsnittet är 26,6 år i OECD-länderna, 23,8 år i Storbritannien och 27,1 år i Tyskland.143 Den viktigaste orsaken till den höga examensåldern är

141Se rapporten Hälso- och sjukvård ur olika perspektiv – Jämförelse mellan landsting 2009 från Sveriges Kommuner och Landsting.

142Inträdesåldern beräknas som den åldern då en 31-åring (som redan deltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit konstant. Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i arbetskraften enligt Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar oavsett arbetstid.

143Se Långtidsutredningen 2011 (SOU 2010:88 bilaga 3). Examens- åldrarna avser 2007.

271

PROP. 2011/12:100

att svenskar påbörjar sina studier sent. I genomsnitt är en svensk studerande 22,4 år när denne påbörjar en högre utbildning, medan snittet i OECD-länderna är 20,3 år.

Tidigareläggs studierna ökar individens livs- inkomst eftersom perioden med högre inkomst, som högre utbildning resulterar i, blir längre. Med lägre examensåldrar kan antalet arbetade timmar förväntas bli fler och skatteinkomsterna därmed högre. En annan effekt är att de utbildningsrelaterade kostnaderna minskar, framför allt på grund av att transfereringarna blir lägre både under studietiden och efter examen. Beräkningar visar att det offentliga nettobidraget av ett års tidigarelagd examen i genomsnitt är ca 70 000 kronor per student.144 Detta innebär att om en årskull av studerande tar examen ett år tidigare blir det totala nettobidraget för de offentliga finanserna drygt 4 miljarder kronor.145

Genom att höja genomströmningstakten i utbildningssystemet och sänka examensåldern kan förutsättningarna förbättras för att sänka inträdesåldern på arbetsmarknaden.146

Senarelagt utträde från arbetsmarknaden

Dagens äldre kan se fram emot betydligt längre perioder som pensionärer jämfört med tidigare generationer. Utträdesåldern från arbets- marknaden har över en 40-årsperiod i genom- snitt sjunkit, samtidigt som medellivslängden har ökat, se tabell 13.1. Utträdesåldern ligger idag på runt 63 år i genomsnitt, medan den förväntade återstående medellivslängden vid 65 år är närmare 20 år.

I ett internationellt perspektiv är utträdes- åldern i Sverige jämförelsevis hög. Bland europeiska länder med jämförbar data är Sverige det land som har den högsta utträdesåldern. I Frankrike och Italien är utträdesåldern så låg

144Nuvärdesberäkningen är baserad på Långtidsutredningen 2011 (SOU 2010:88 bilaga 3). Nettobidraget är beroende av vilken åldersgrupp man tar utgångspunkt i och varierar mellan 30 000–110 000 kronor.

145Detta är en grov uppskattning som utgår ifrån att det årligen utexamineras ca 60 000 personer från svenska universitet och högskolor.

146Långtidsutredningen 2011 rekommenderar bl.a. att andelen som antas via högskoleprovet bör minska till förmån för ett ökat betygsintag, att återbetalningen av studielånen kopplas till examensåldern och att studiemedlen även kopplas till studieresultaten.

som 58–59 år, medan den i Förenta staterna och Japan är 64–65 år.

Tabell 13.1 Utträdesålder och återstående medellivslängd.

 

Kvinnor

 

 

Män

 

1970

2010

1970

2010

 

 

 

 

 

Utträdesålder

61

63

66

64

Återstående medel-

17,5

21,1

14,1

18,2

livslängd vid 65

 

 

 

 

Källor: Statistiska centralbyrån och Pensionsmyndigheten.

Studier pekar på att äldre personer som lämnar arbetslivet får en sämre hälsa och sämre kognitiv förmåga än de som fortsätter att arbeta.147 Ett senarelagt utträde kan möjligtvis ge lägre hälso- och sjukvårdsutgifter även högre upp i åldrarna.

Ett antal faktorer pekar på att utträdesåldern kan förväntas stiga framöver. Ett bättre hälso- tillstånd samtidigt som allt färre har fysiskt krävande arbeten har förbättrat förutsätt- ningarna för att fortsätta arbeta längre upp i åldrarna. Vidare är utbildningsnivån högre idag än tidigare och personer med högre utbildning lämnar arbetskraften senare än de utan högre utbildning.148 Det finns även ekonomiska driv- krafter i pensionssystemet som verkar för att senarelägga utträdet från arbetsmarknaden. Ålderspensionen är numera baserad på medel- livslängden vid pensioneringen och beräkningar visar att utträdesåldern på grund av detta kan bli 1,5 år högre 2024.149

Det finns dock en socialt etablerad norm att pensionera sig vid 65 års ålder. Om utträdet från arbetsmarknaden inte senareläggs medför detta att pensionärernas inkomster blir lägre i förhållande till de förvärvsaktivas. Den främsta orsaken är att pensionssystemet då ger en lägre ingångspension när medellivslängden ökar och den intjänade pensionen måste fördelas på fler pensionsår. En sådan utveckling kan skapa finansiella hållbarhetsproblem eftersom allt fler pensionärer kan kvalificera sig för andra ersättningar, som bostadstillägg för pensionärer. Pensionerna kan även upplevas som otillräckliga, vilket kan medföra krav på kompensation, t.ex. höjd pension eller sänkt skatt för pensionärer,

147Se Rohwedder, S. och Willis, R.J., Mental retirement, Journal of Economic Perspectives, 2011.

148Se rapporten Arbetslivets längd – om studier, debutålder och utträdesålder, Pensionsmyndigheten, 2011.

149Finanspolitiska rådets rapport 2009.

272

för att utjämna den relativa skillnaden mellan pensionärer och förvärvsaktiva. Under sådana omständigheter finns det en risk att finanspolitiken på sikt kan behöva läggas om i syfte att tillgodose pensionärernas behov och krav. Det är därför angeläget att det skapas goda förutsättningar för en senareläggning av pensionsåldern. Regeringen har därför tillsatt en utredning för att ta fram förslag för att hantera bl.a. de pensionsrelaterade åldersgränserna, samt analysera de hinder och möjligheter som finns att arbeta längre upp i åldrarna.

Utöver åldersgränserna i de allmänna systemen kan det finnas andra hinder som begränsar möjligheterna till ett längre arbetsliv. Efterfrågan på äldre arbetskraft kan hämmas av att de äldres kompetens inte i tillräckligt hög grad motsvarar arbetsgivarnas krav, högre anställningskostnader som dyra tjänstepensions- avtal eller högre risk för sjukskrivning, och av åldersdiskriminering. Vidare kan utbudet av äldre arbetskraft dämpas om de äldre väljer andra vägar ut från arbetsmarknaden, t.ex. genom förtidspension, arbetslöshetsersättning eller tjänstepension, alternativt om arbetsgivarna inte möjliggör deltidsarbete.150

Regeringen har även genomfört ett antal åtgärder i syfte att stimulera ett senarelagt utträde som ett förhöjt grundavdrag, en avskaffad löneskatt samt ett förenklat och högre jobbskatteavdrag för personer över 65. Dessa åtgärder ökar drivkrafterna att stanna kvar på arbetsmarknaden genom att göra det mer förmånligt för de äldre att fortsätta arbeta och för arbetsgivare att anställa äldre arbetskraft.

13.3.3 Förbättrad integration

Arbetsmarknadsanknytningen bland utrikes födda är sämre än hos inrikes födda, vilket 2011 visar sig bl.a. i form av en lägre syssel- sättningsgrad, 57 procent i åldern 15–74 år jämfört med cirka 69 procent för inrikes födda, och en högre arbetslöshet, cirka 15 procent av arbetskraften jämfört med 5 procent bland inrikes födda. Anknytningen till arbets-

PROP. 2011/12:100

marknaden skiljer sig även åt mellan olika grupper av utrikes födda. t.ex. är flyktingar födda utanför Europa i högre grad är arbetslösa än övriga.

Det finns flera skäl till att integrationen bland invandrare fungerar mindre bra.151 Efterfrågan på de kvalifikationer invandrare bär med sig kan vara låg bland arbetsgivarna. Kunskaperna kan t.ex. vara land- eller språkspecifika och därför vara mindre användbara för svenska arbetsgivare. Osäkerhet kring kvalifikationerna, t.ex. på grund av olika utbildningssystem, kan även göra att vissa personer väljs bort. Utöver detta kan trösklar på arbetsmarknaden försvåra för invandrare att etablera sig. Exempel på sådana trösklar kan vara olika former av diskriminering, anställningsskyddets utformning och att lönerna är jämförelsevis höga även för enklare arbeten. Vidare förmedlas information om lediga arbeten och rekommendationer ofta genom personliga kontakter. Nyanlända invandrare har oftast begränsade nätverk och för personer som är bosatta i områden med en hög andel arbetslösa kan det vara svårt att bygga upp ett nätverk som är effektivt ur arbetsmarknadssynpunkt.

Med en förbättrad integration kan finans- politikens långsiktiga hållbarhet förbättras genom ökade skatteinkomster och sänkta utgifter för bl.a. ekonomiskt bistånd, bostads- bidrag och arbetsmarknadsstöd. En höjd syssel- sättningsgrad bland invandrare med 10 procent har bedömts förstärka de offentliga finanserna med 1,3 procent av den offentliga sektorns omfattning, vilket motsvarar 18,9 miljarder kronor.152

Regeringen har genomfört en rad reformer för att få fler utrikes födda i arbete. Förutom etableringsreformen har generellt utformade reformer som syftat till att göra det mer lönsamt att arbeta och enklare att anställa stärkt förutsättningarna för invandrares integration på arbetsmarknaden. Därtill har riktade åtgärder vidtagits. Bland annat har instegsjobb och nystartsjobb införts för att öka incitamenten att anställa invandrare, och olika reformer har

150 Möjligheten till deltidsarbete innebär att de äldre kan stanna i arbetskraften längre än vad de annars skulle gjort. Se Arbetsmarknaden för de äldre, Studier i Finanspolitik 2009/7, underlagsrapport till Finanspolitiska rådet.

151Se rapport 2011:5 från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

152I beräkningen minskar de offentliga utgifterna med 7,5 miljarder, medan de offentliga inkomsterna ökar med 11,4 miljarder i 2006 års priser, se rapport 2009:3 från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi.

273

PROP. 2011/12:100

genomförts för att stärka och synliggöra de utrikes föddas humankapital.

13.4Beräkningar av finanspolitikens hållbarhet

Hur beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet görs och vilka antaganden som ligger till grund för dessa beskrivs mer ingående i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens lång- siktiga hållbarhet, som publiceras på regeringens hemsida.

Diagram 13.5 Offentliga preliminära inkomster och utgifter 2000–2099

Procent av BNP

54

 

 

 

 

 

 

 

 

 

52

 

 

 

 

 

Primära inkomster

 

50

 

 

 

 

 

Primära utgifter

 

48

 

 

 

 

 

 

 

 

 

46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

44

 

 

 

 

 

 

 

 

 

42

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

13.4.1 Grundscenario

Utgångspunkten för den långsiktiga fram- skrivningen av den svenska ekonomin och de offentliga finanserna är den prognos för tiden fram t.o.m. 2016 som presenterats i tidigare avsnitt i denna proposition. År 2011 är det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn -0,8 procent av BNP.153 År 2012–2016 sker en gradvis anpassning till ett normalt resursutnyttjande i ekonomin med en högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet, vilket förbättrar den offentligfinansiella ställningen. År 2016 beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn uppgå till 2,5 procent av BNP, vilket skapar ett gynnsamt offentligfinansiellt utgångsläge för den långsiktiga framskrivningen. Utgångsläget har av flera skäl avgörande betydelse för bedömningen av finanspolitikens hållbarhet, se vidare avsnitt 13.4.5.

I grundscenariot antas befolkningens arbets- marknadsbeteende vara oförändrat fr.o.m. 2017 så att arbetsutbudet efter ålder och kön förblir konstant. Detta innebär t.ex. att en 50-årig kvinna arbetar lika mycket i framtiden som en 50-årig kvinna idag.

153 Det primära finansiella sparandet är den offentliga sektorns inkomster minus utgifter exklusive räntebetalningar och kapitalinkomster. Det finansiella sparandet avser sparandet när räntebetalningar och kapitalinkomster inkluderas.

Scenariot är även baserat på att finanspolitiken är oförändrad. Med detta avses att skatterna hålls på samma nivå så att deras andel av skattebaserna är konstanta. För den offentliga konsumtionen antas att standarden per brukare förblir den- samma över tid. Till exempel antas en 90-åring i framtiden få lika många hembesök som en 90- åring idag. Ersättningsgraderna i transfererings- systemen hålls även oförändrade så att transfereringarna är konstanta i förhållande till de förvärvsaktivas löneinkomster. Detta betyder att transfereringar som enligt regelverket följer prisutvecklingen eller är nominellt fastställda antas öka i takt med genomsnittslönen.

År 2020–2040 karaktäriseras av ett stigande utgiftstryck på grund av demografiska för- ändringar, vilket skapar tydliga variationer i de primära utgifterna över tiden. År 2020 påbörjas en uppgång som når sin kulmen kring 2030 för att därefter falla tillbaka. Ökningen är närmare 1 procent av BNP och orsakas av att den stora generationen som är född på 1940-talet uppnår de kostnadskrävande åldrarna över 80 år, samtidigt som generationen som är född på 1960-talet påbörjar sitt utträde från arbets- marknaden. Demografin varierar allt mindre med tiden och utgifterna stabiliseras på drygt 41 procent av BNP. Den långsiktiga trenden med fallande utgifter orsakas främst av att den offentliga konsumtionen faller som andel av BNP. De offentliga transfereringarna och investeringarna faller också över tiden som andel av BNP, om än inte lika mycket.

274

Diagram 13.6 Finansiellt sparande i grundscenariot 2000– 2099

Procent av BNP

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

Primärt finansiellt sparande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

Finansiellt sparande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

Skattebaserna för de offentliga inkomsterna är mindre känsliga för demografiska variationer. Från en nivå på drygt 47 procent av BNP 2016 stabiliseras de primära inkomsterna med tiden på drygt 46 procent av BNP.

Diagram 13.7 Nettoskuld och Maastrichtskuld 2000–2099

Procent av BNP

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-300

 

 

Nettoskuld

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-400

 

 

Maastrichtskuld

 

 

 

 

-500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

Till följd av de ökade offentliga utgifterna faller det primära finansiella sparandet från 2,5 procent av BNP 2016 till 1,1 procent 2030. Därefter sker en förstärkning efter hand och det primära sparandet uppgår till 5 procent av BNP 2099. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en stark utveckling av den offentliga nettoförmögenheten och till att kapital- inkomsterna ökar på sikt. Detta innebär att det finansiella sparandet, inklusive kapitalinkomster, blir omfattande med tiden och når knappt 26 procent av BNP 2099.

Det starka primära finansiella sparandet visar att den finansiella hållbarheten är god, men för att ge en fullständig bild måste det inter- temporala budgetvillkoret utvärderas. För att göra en sådan bedömning har den Europeiska

PROP. 2011/12:100

kommissionen tagit fram två indikatorer som kallas för S1 och S2. S1 visar hur mycket budgeten kan förstärkas eller försvagas för att Maastrichtskulden ska vara 60 procent av BNP 2060, medan S2 visar hur mycket budgeten kan förstärkas eller försvagas för att den intertemporala budgetrestriktionen ska vara uppfylld.154 Förstärkningen eller försvagningen kan ske genom förändringar både i de offentliga inkomsterna och i utgifterna. Medan S2 mäter den finansiella hållbarheten i ett oändligt perspektiv är syftet med S1 att skapa ett konkret mål för finanspolitiken vid en viss tidpunkt. I beräkningarna av S1 är Maastrichtskulden satt till 60 procent av BNP 2060, vilket även är den övre gräns för skulden som Europeiska kom- missionen använder. S1 ska därför inte tolkas som ett reformutrymme utan som hur mycket budgeten måste justeras för att ligga precis på gränsvärdet för skulden i stabilitets- och tillväxtpakten 2060. På liknande sätt kan inte heller S2 betraktas som ett mått på dagens reformutrymme. S2 visar bara hur mycket budgeten kan justeras så att den finansiella hållbarheten kan upprätthållas i oändlig tid under de givna beräkningsförutsättningarna.

I grundscenariot beräknas S1 till -1,6 procent av BNP, vilket innebär att den offentliga budgeten kan försvagas med 1,6 procent av BNP, omgående och permanent, för att Maastrichtskulden ska vara 60 procent av BNP år 2060. S2 är -3,9 procent av BNP, vilket betyder att den offentliga budgeten kan för- svagas, omgående och permanent, med 3,9 procent för att de offentliga finanserna ska balansera på lång sikt. Båda indikatorerna visar således på att de offentliga finanserna är finansiellt hållbara.

154 S2-måttet ger en fullständig bild av den finansiella hållbarheten ur ett oändligt tidsperspektiv. S2 kan även tolkas som en indikation på hur mycket budgeten måste ändras för att nettoskulden som andel av BNP inte ska växa okontrollerat över tiden. Ur ett politiskt perspektiv kan S2 brista i aktualitet och vara för abstrakt för att användas till att formulera dagens finanspolitik. S1 är en ändlig version av S2 där syftet är att nå en viss skuld vid en viss tidpunkt. Avsikten med S1 är att skapa ett tydligt finansiellt mål för finanspolitiken som kan utvärderas utifrån om och hur det kan nås. Genom att välja olika tidpunkter då målet måste uppnås ställs olika krav på finanspolitiken. En mer ingående beskrivning av hur S1 och S2 tolkas och hur de beräknas finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, som publiceras på regeringens hemsida.

275

PROP. 2011/12:100

Den starka utvecklingen av det primära finansiella sparandet i grundscenariot skapar en förhållandevis bred marginal för t.ex. stabiliseringspolitiska åtgärder för att möta eventuella akuta kriser eller försvagningar i konjunkturen. Målkonflikten mellan stabiliseringspolitiska krav och fördelnings- och strukturpolitiska mål kan därför bedömas vara förhållandevis begränsad, även under perioden omkring 2030 då det primära sparandet är som svagast. Utvecklingen av sparandet och Maastrichtskulden ligger även inom ramarna för stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Två viktiga krav för att politiken ska betraktas som trovärdig av de finansiella marknaderna är därmed uppfyllda.

13.4.2 Om den finansiella krisen försvåras

I grundscenariot bedöms de offentliga finanserna vara finansiellt hållbara trots den pågående internationella statsfinansiella krisen och oron på de finansiella marknaderna. Det finns dock betydande osäkerheter kring krisens varaktighet och djup. Avsikten i detta avsnitt är att närmare illustrera effekterna av en försvårad kris på de offentliga finanserna på lång sikt.

I ett första scenario, Försvårad kris med temporära utgiftsökningar, antas att krisen förlängs och fördjupas. Antalet arbetade timmar antas därför vara lägre 2012–2025. För att överbrygga det försämrade konjunkturläget antas att stimulansåtgärder i form av höjda transfereringar och ökad offentlig konsumtion behöver vidtas. Efter en initial ökning närmar sig både transfereringarna och konsumtionen gradvis nivåerna i grundscenariot under perioden fram till 2025.

I ett andra scenario, Försvårad kris med permanenta utgiftsökningar, är antagandebilden densamma som i det första med den centrala skillnaden att utgifterna antas permanentas på den högre nivån fr.o.m. 2014 till följd av att stimulansgärderna inte kan dras tillbaka. Den väsentliga skillnaden är således att krisens effekter på de offentliga utgifterna blir permanenta och att utgifterna därför inte återgår till de nivåer som gäller i grundscenariot.

I båda krisscenarierna är det primära finansiella sparandet fram till 2026 svagare än i grundscenariot. Orsaken till detta är att antalet arbetade timmar fram till 2026 är lägre, vilket

försämrar de offentliga inkomsterna. De offentliga utgifterna antas dessutom vara högre.

I scenariot med temporära utgiftsökningar återgår antalet arbetade timmar, den offentliga konsumtionen och transfereringarna till samma nivå som i grundscenariot. Det primära sparandet anpassar sig således med tiden till samma nivå som i grundscenariot.

Diagram 13.8 Primärt finansiellt sparande vid försvårad kris 2000–2099

Procent av BNP

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

Grundscenario

 

 

 

 

-2

 

 

 

Försvårad kris, med temporära utgiftsökningar

-3

 

 

 

Försvårad kris, med permanenta utgiftsökningar

-4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I scenariot med permanenta utgiftsökningar förblir utgifterna däremot knappt en procent högre jämfört med grundscenariot. Det primära sparandet blir därmed genomgående lägre, ca en procent av BNP, under hela framskrivnings- perioden.

Med temporära utgiftsökningar påverkas den finansiella hållbarheten relativt lite. S1 försämras med 0,3, medan S2 endast försämras med 0,1 procent av BNP. Med permanenta utgifts- ökningar försvagas den finansiella hållbarheten och både S1 och S2 försämras med 1,0 procent av BNP. I båda fallen är finanspolitiken således finansiellt hållbar. Vid en utökad bedömning av hållbarheten bör även sparandet och skulden under kortare tidshorisonter beaktas. Ut- vecklingen, där budgetunderskottet överstiger 3 procent av BNP, kan ge återverkningar i form av ett minskat förtroende för finanspolitiken, som innefattar höjda räntor och riskpremier, vilket försämrar hållbarheten betydligt mer än vad de finansiella hållbarhetsindikatorerna tyder på.

De två krisscenarierna visar att den offentlig- finansiella hållbarheten påverkas relativt lite av en försvårad kris, så länge de ekonomiska stimulanserna inte blir permanenta. Ur ett hållbarhetsperspektiv är det därför viktigt att eventuella finanspolitiska stimulansåtgärder är

276

temporära och återtas när de inte längre är stabiliseringspolitiskt motiverade.

13.4.3Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster

I samtliga scenarier förutses en fortsatt långsiktig tillväxt och ökat välstånd, vilket kan ändra befolkningens prioriteringar och resultera i en högre efterfrågan på både fritid och offentligt finansierade välfärdstjänster. I detta scenario, Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster, är avsikten att visa på följderna av sådana efterfrågeförändringar. Medelarbetstiden antas minska med 0,1 procent per år155 jämfört med grundscenariot, samtidigt som den offentliga konsumtionen antas växa volymmässigt med 0,2 procent mer per år än vad som är demografiskt motiverat.156

Diagram 13.9 Primärt finansiellt sparande med högre efterfrågan 2000–2099

Procent av BNP

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

Grundscenario

 

 

 

 

 

 

4

 

Högre efterfrågan

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det primära finansiella sparandet urholkas dramatiskt jämfört med grundscenariot, vilket försämrar hållbarheten betydligt. S1 är -0,3, vilket är en försvagning med 1,4 procent av BNP jämfört med grundscenariot. S2 är 0,6, vilket motsvarar en försvagning med 4,5 procent av BNP. Enligt S2-indikatorn är de offentliga finanserna därför långsiktigt svagt ohållbara i

155Detta överensstämmer ungefär med minskningen i medelarbetstiden 1980–2009.

156Den historiska utvecklingen under de senaste decennierna visar att utgifterna i reala termer har ökat med 0,7 procentenheter mer än vad som varit demografiskt betingat. Denna ökning är dock beräknad för en period då välfärdstjänsterna fortfarande byggdes ut.

PROP. 2011/12:100

detta scenario. Försämringen beror till en tredjedel på att efterfrågan på fritid ökar och till två tredjedelar på att efterfrågan på offentligt finansierad välfärd ökar.

Kommande generationer som väljer att arbeta i mindre utsträckning än i dag ställs också inför minskande möjligheter att finansiera den offentligt finansierade välfärden eftersom även skatteinkomsterna minskar. De finansiella hållbarhetsproblem som uppkommer är dock i första hand ett problem för de generationer som väljer att arbeta mindre. Slutsatsen blir därför inte att dagens finanspolitik måste läggas om. Däremot är hållbarhetsproblemen ett tecken på att politiken kan komma att utsättas för ett stort förändringstryck. I takt med att uttaget av fritid ökar och antalet arbetade timmar faller utsätts de offentliga finanserna för ett allt större förändringstryck för att upprätthålla hållbar- heten.

En ökad efterfrågan på välfärdstjänster innebär inte nödvändigtvis att tjänsterna måste finansieras av den offentliga sektorn. En allt större privat välfärdssektor har vuxit fram under de senaste åren och möjligheterna för individerna att själva finansiera sina behov har därför ökat.

För att volymen offentligt finansierade välfärdstjänster i scenariot ska kunna öka antas underförstått att finanspolitiken successivt ändras med tiden. Eventuella hållbarhetsproblem på grund av en framtida omlagd politik ska inte belasta dagens generationer, utan bör hanteras av dem som beslutar om förändringar i framtiden. Slutsatsen blir därför inte att dagens finans- politik bör ändras. Förändringar i efterfrågan på välfärdstjänster sker gradvis och över lång tid där den samlade effekten kan bli mycket stor. För att motverka de finansiella svårigheter som kan uppkomma bör det därför finnas en beredskap för alternativa sätt att finansiera välfärds- tjänsterna.

13.4.4 Ett längre arbetsliv

Föregående scenario visade bl.a. på vikten av att försöka motverka en utveckling där det totala antalet arbetade timmar minskar. I detta scenario analyseras effekterna av ett längre arbetsliv. Fram till 2016 antas den genomsnittliga inträdesåldern på arbetsmarknaden sjunka med ett år. Utträdes- åldern antas stiga fortlöpande med hälften av

277

PROP. 2011/12:100

ökningen i den återstående medellivslängden vid 65 års ålder. För 2050 innebär detta en ökning med knappt ett år och för 2099 en ökning med knappt två år.

Jämfört med grundscenariot förstärks hållbarheten påtagligt. S1 förbättras med 0,4 procent av BNP till -2,4 och S2 förbättras med 1,3 procent av BNP till -5,1.157 Scenariot visar att ett förlängt arbetsliv kan skapa ett betydande utrymme för att underlätta finansieringen av välfärden på lång sikt. Detta förutsätter bl.a. att reglerna inom pensionssystemet medför att pensioneringen skjuts upp och att genom- strömningen i utbildningssystemet förbättras så att inträdesåldern på arbetsmarknaden blir lägre.

Diagram 13.10 Primärt finansiellt sparande med ett längre arbetsliv 2000–2099

Procent av BNP

7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

Grundscenario

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Längre arbetsliv

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

kommer genomföras fram till 2016 och att utgångsläget därmed försämras. Detta medför att det primära finansiella sparandet under beräkningsperioden försvagas i motsvarande mån, vilket även försämrar den finansiella hållbarheten.158 För att beskriva betydelsen av ett sämre utgångsläge kan man anta att det finansiella sparandet är 1 procent av BNP 2016, vilket är den nuvarande nivån på överskotts- målet. Detta är 2,7 procentenheter lägre än i grundscenariot. Det primära finansiella sparandet i de långsiktiga beräkningarna för- skjuts i så fall nedåt för hela framskrivnings- perioden med 2,7 procentenheter, vilket illustreras i diagram 13.11.

Diagram 13.11 Primärt finansiellt sparande vid försämrat utgångsläge 2000–2099

Procent av BNP

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

Grundscenario

 

 

 

 

 

4

 

Justerat utgångsläge

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

 

 

 

13.4.5 Känsligheten i beräkningarna

Hållbarhetsindikatorerna S1 och S2 visar att de offentliga finanserna är långsiktigt finansiellt hållbara i grundscenariot. Resultaten måste dock tolkas med stor försiktighet av flera skäl.

I prognosen fram till 2016 antas att finanspolitiken är oförändrad och att inga reformer genomförs utom de som redan är beslutade. Det offentligfinansiella utgångsläget för den långsiktiga framskrivningen blir därför mycket gott, vilket även påverkar beräkningarna av nivån på det primära finansiella sparandet framöver. Det är troligt att ett flertal reformer

Med detta antagande försämras S1 och S2 kraftigt. Indikatorn S2 blir -1,3 och visar att finanspolitiken är finansiellt hållbar, trots en så stark förändring. S1 blir däremot 0,2 och visar att politiken är svagt ohållbar. Skillnaden mellan S1 och S2 visar bl.a. betydelsen av den oändliga horisonten för beräkningen av S2. Trots stora initiala underskott förbättras det primära finansiella sparandet betydligt, vilket får ett så starkt genomslag att den finansiella hållbarheten ändå kan upprätthållas.

År 2020–2040 karaktäriseras dock av ett stigande utgiftstryck på grund av de

157 För S1 har sänkningen i inträdesåldern lika stor betydelse som ökningen i utträdesåldern. Mätt i S2 förbättras hållbarheten med 0,5 procent av BNP på grund av den lägre inträdesåldern och med 0,9 procent av BNP på grund av höjningen av utträdesåldern.

158 Utgiftsnivåerna 2016 för offentlig konsumtion, offentliga transfereringar och investeringar används som startvärden för den långsiktiga framskrivningen. Högre utgiftsnivåer 2016 får därför direkt genomslag i beräkningarna av utvecklingen på lång sikt.

278

demografiska förändringarna. En försvagning av utgångsnivån förändrar därför bilden av den finanspolitiska hållbarheten betydligt, trots att de offentliga finanserna bedöms vara finansiellt hållbara enligt S2. Det primära sparandet är svagare och det uppstår ett budgetunderskott på mer än 1,5 procent av BNP under en lång period kring 2030. Om en sådan utveckling sker kan de finansiella marknadernas riskbedömningar påverkas och resultera i skärpta upplånings- villkor, trots att det demografiska trycket i detta fall är övergående.

Målkonflikten mellan stabiliseringspolitiska överväganden och fördelnings- och struktur- politiska mål blir även tydligare. Fallhöjden för stabiliseringspolitiska åtgärder är betydligt lägre och eventuella marginaler för att möta lågkonjunkturer och kriser kan t.ex. komma i konflikt med önskemål om struktur- eller fördelningspolitiska reformer.

Förändringar i finanspolitiken under de närmsta åren som varaktigt höjer t.ex. nivåerna på transfereringarna till hushållen medför att utgångsläget, det primära finansiella sparandet på lång sikt och den finansiella hållbarheten blir svagare i långsiktskalkylerna. Den rådande internationella oron och lågkonjunkturen skapar även en betydande osäkerhet kring vilken nivå det primära sparandet ligger på 2016. För varje steg som utgångsläget försämras närmar sig det primära sparandet i grundscenariot den utveckling som beskrivs av det försvagade utgångsläget i diagram 13.11. Stora förändringar i utgångsläget kan därför medföra att finanspolitiken ställs inför andra hållbarhets- problem än rent finansiella. Mot denna bakgrund är det utrymme som den goda finansiella hållbarheten skapar mycket viktigt.

De finanspolitiska utmaningar som behandlas verkar på mycket lång sikt och beräkningarna sträcker sig därför långt in i framtiden. Den långa beräkningshorisonten medför ett betydande inslag av osäkerhet som även berör hållbarhetsbedömningen. Till detta ska läggas att kalkylerna är starkt beroende av de antaganden som görs. För att kvantifiera och illustrera osäkerheten redovisas i tabell 13.2 ett antal

PROP. 2011/12:100

känslighetsanalyser med olika förändringar i antagandena och hur detta påverkar S1 och S2.159

Tabell 13.2 Förändring i S1 och S2 jämfört med grundscenariot.

Procent av BNP

 

S1

S2

Försvårad kris med temporära utgiftshöjningar

0,3

0,1

Försvårad kris med permanenta utgiftsökningar

1,0

1,0

Ökad efterfråga på fritid och välfärdstjänster

1,4

4,5

Ett längre arbetsliv

-0,8

-1,3

Mer fritid

0,5

1,4

Ökad standard

0,9

2,9

Lägre inträdesålder

-0,4

-0,5

Högre utträdesålder

-0,4

-0,9

Förbättrad integration

-0,4

-0,4

Högre jämviktsarbetslöshet

0,3

0,4

Högre sysselsättningsgrad

-0,2

-0,3

Högre produktivitet i offentlig sektor

-0,4

-1,0

Förbättrad hälsa

-0,1

-0,4

Anm.: S1 är -1,6 och S2 är -3,9 procent av BNP i grundscenariot. Positiva värden anger en försämring av hållbarheten medan negativa värden anger en förbättring.

Källa: Egna beräkningar.

I scenariot Förbättrad integration antas att sysselsättningsnivåerna bland utrikes födda närmar sig de inrikes födda med en tredjedel fram till 2026. Effekten blir att S2 förstärks med 0,4 procent av BNP. I scenariot Högre jämviktsarbetslöshet antas att jämviktsarbets- lösheten är en procentenhet högre på grund av att sysselsättningen är en procentenhet lägre, vilket försämrar S2 med 0,4 procent av BNP. I scenariot Högre sysselsättningsgrad antas att sysselsättningsgraden och arbetskraftsdel- tagandet är en procentenhet högre. S2 förbättras då med 0,3 procent av BNP. I scenariot Högre produktivitet antas att arbetsproduktiviteten i offentlig sektor ökar med 0,1 procent per år, vilket förbättrar S2 med 1,0 procent av BNP. I scenariot Förbättrad hälsa antas att de ålders- specifika kostnaderna för sjukvård och äldre- omsorg successivt skjuts upp i åldrarna i samma takt som medellivslängden vid 65-års ålder ökar. Detta förbättrar S2 med 0,4 procent av BNP.

159 I känslighetsanalyserna Mer fritid och Ökad standard är antagandena desamma som i scenariot Ökad efterfråga på fritid och välfärdstjänster. I analyserna Lägre inträdesålder och Högre utträdesålder är antagandena desamma som i scenariot Ett längre arbetsliv.

279

PROP. 2011/12:100

13.4.6Europeiska kommissionens bedömning av den finansiella hållbarheten

Under hösten 2011 publicerade Europeiska kommissionen nya beräkningar för EU-länderna där S2 för Sverige är 0,1 procent av BNP.160 Skillnaden är stor jämfört med S2 i grundscenariot. De huvudsakliga skälen till att beräkningarna skiljer sig åt är att Europeiska kommissionen använder den offentliga sektorns bruttoskuld i stället för nettoskulden som används i denna proposition samt att kommissionen gör en annan bedömning av standardutvecklingen av välfärdstjänster och i stället antar att standarden ökar med tiden.

Kommissionen bedömer att risken för offentligfinansiella obalanser på lång sikt är låg för Sveriges del, och att inga särskilda åtgärder behöver vidtas. Kommissionen delar även in länderna i tre olika grupper, där länder med ett S2 under 2 procent av BNP klassas som låg- riskländer. I denna grupp ingår Sverige, Estland och Danmark. Det genomsnittliga S2-värdet för EU-länderna är 7,3 procent av BNP, vilket visar på kraftiga långsiktiga obalanser och stats- finansiella problem. Samtidigt är variationerna mellan länderna stora där S2 för t.ex. Irland beräknas till drygt 15 procent av BNP och för Grekland till över 17.

Det finansiella sparandeförloppet och skuld- utvecklingen ligger även inom ramarna för de uppsatta gränserna i stabilitets- och tillväxt- pakten. Därmed är två viktiga krav som ligger till grund för marknadernas bedömning av hållbar- heten uppfyllda och risken för högre riskpremier och räntor kan därför bedömas vara begränsad.

Den goda utvecklingen av det primära finansiella sparandet i grundscenariot visar även att målkonflikten mellan stabiliseringspolitiska överväganden och fördelnings- och struktur- politiska mål är begränsad och därför inte bör hota den finanspolitiska hållbarheten på lång sikt.

Det nya pensionssystemet skapar starka incitament att arbeta längre upp i åldrarna när medellivslängden ökar, men om utträdesåldern inte senareläggs minskar pensionärernas inkomster i förhållande till de förvärvsaktivas. Ur ett fördelningspolitiskt perspektiv skulle det med en sådan utveckling vara möjligt att finanspolitiken på längre sikt behöver läggas om med ökande utgifter för att tillgodose framtida pensionärers behov och krav.

År 2020–2040 karaktäriseras av ett demografiskt utgiftstryck. Det primära finansiella sparandet beräknas t.ex. falla med 1 procent av BNP mellan 2020 och 2030. Ett försämrat offentligfinansiellt utgångsläge när det demografiska utgiftstrycket börjar öka 2020 kan medföra en lång period med försvagat offentligt sparande, med en lägre fallhöjd för stabiliserings- politiska åtgärder och minskat utrymme för

13.5Sammantagen bedömning av strukturpolitiska reformer. Kombineras detta

finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Grundscenariot i denna proposition utgår från att finanspolitiken är oförändrad och att inga reformer genomförs förutom de som redan är beslutade. Under dessa förutsättningar kan finanspolitiken bedömas vara långsiktigt finansiellt hållbar där S1 är -1,6 och S2 är -3,9 procent av BNP. I 2011 års ekonomiska vårproposition beräknades S1 till -1,7 och S2 till -3,4 procent av BNP. Skillnaderna mellan åren kan huvudsakligen förklaras av att ålders- pensionerna beräknas bli lägre än tidigare år.

160 Public finances in the EMU 2011, European Economy 3, EU- kommissionen, 2011.

med eventuella fördelningspolitiska behov och krav, t.ex. på grund av att pensionerna upplevs som otillräckliga, kan finanspolitiken hamna i allt skarpare målkonflikter.

Ett starkt försämrat offentligfinansiellt utgångsläge kan därför ställa finanspolitiken inför hållbarhetsproblem, trots att politiken är finansiellt hållbar. Mot denna bakgrund är det långsiktiga finanspolitiska utrymme som den goda finansiella hållbarheten skapar mycket viktigt.

Den ovan nämnda problematiken visar även på vikten av en fortsatt långsiktig politik inriktad på att förstärka incitamenten för arbete och ett förlängt arbetsliv. Med en ökad medellivslängd finns möjligheten att både öka fritiden och tiden i arbete.

280

14

Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

PROP. 2011/12:100

14 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

14.1Ändrad fördelning av ändamål fondens kansli bör flyttas från Regeringskansliet

och verksamheter på utgiftsområden

Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till riksdags- ordningen ska beslut om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgifts- område fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till sådana ändringar.

Ändringarna bör tillämpas fr.o.m. 2013. De föreslagna ändringarna beaktas dock inte i de beräkningar för utgiftsområdena som görs i denna proposition.

14.1.1 Kungafondens kansli

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser Kungafondens kansli och som finansieras från anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. under utgiftsområde 1 Rikets styrelse flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning.

Skälen för regeringens förslag: Under de senaste åren har ett antal funktioner av administrativ karaktär överförts från Regerings- kansliet till olika stabsmyndigheter, i första hand Kammarkollegiet. Syftet har varit att renodla Regeringskansliets verksamhet till att biträda regeringen med underlag i dess roll att styra riket. För att ytterligare renodla verksamheten bedömer regeringen att ansvaret för Kunga-

till Kammarkollegiet.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser Kungafondens kansli och som finansieras från anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m. under utgiftsområde 1 Rikets styrelse flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning.

För de beräknade utgiftsramarna för 2013 innebär förslaget att utgiftsområde 2 Samhälls- ekonomi och finansförvaltning ökar med 300 000 kronor och att utgiftsområde 1 Rikets styrelse minskar med motsvarande belopp.

14.1.2Ansvaret för vissa associationsrättsliga ärenden

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser vissa associationsrättsliga ärenden och som finansieras från anslaget 5:1

Länsstyrelserna m.m. under utgiftsområde 1 Rikets styrelse flyttas till utgiftsområde 24 Näringsliv.

Skälen för regeringens förslag: Länsstyrel- serna handlägger vissa ärenden om samman- kallande av bolagsstämma och föreningsstämma, förordnande av revisorer samt utseende av en eller flera särskilda granskare i aktiebolag, ekonomiska föreningar, europabolag och europakooperativ. Förutsättningarna för att flytta över handläggningen av ärendena till

283

PROP. 2011/12:100

Bolagsverket har utretts (SOU 2009:34 och SOU 2009:37). Utredningarna föreslår att handläggningen av ärendena tas över av Bolagsverket som ett led i förenklingsarbetet för företag.

I syfte att samordna och ytterligare effektivisera handläggningen av de ovan nämnda associationsrättsliga ärendena föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser dessa ärenden och som finansieras från anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. under utgiftsområde 1 Rikets styrelse flyttas till utgiftsområde 24 Näringsliv.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2013 med förslag till ändringar av utgiftsramar och anslag.

14.1.3Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar och som finansieras från anslaget 2:3 Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv flyttas till utgiftsområde 2 Samhälls- ekonomi och finansförvaltning.

Skälen för regeringens förslag: Som ett led i utformningen av en mer samordnad och effektiv hantering av små myndigheter bör Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar och dess verksamhet föras över till Kammarkollegiet.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och den verksamhet som avser Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar och som finansieras från anslaget 2:3 Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv flyttas till utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning.

För de beräknade utgiftsramarna för 2013 innebär förslaget att utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning ökar med 93 000 kronor och att utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv minskar med motsvarande belopp.

14.1.4 Statligt stöd till idrottsutbildning

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser särskilt verksamhetsstöd för idrottens studie-, bildnings- och utbildnings- verksamhet och som finansieras från anslaget 1:15 Statligt stöd till vuxenutbildning under utgiftsområde 16 Utbildning och universitets- forskning flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.

Skälen för regeringens förslag: Statens skolverk betalar månadsvis ut särskilt verksam- hetsstöd till Studieförbundet Idrottsutbildarna för studie-, bildnings- och utbildningsverk- samhet (SISU). SISU är idrottens studieförbund och stödet till dess verksamhet bör i likhet med stödet till övriga studieförbund behandlas inom ramen för folkbildningen under utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser särskilt verksamhetsstöd för idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet och som finansieras från anslaget 1:15 Statligt stöd till vuxenutbildning under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.

För de beräknade utgiftsramarna för 2013 innebär förslaget att utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid ökar med 160 555 000 kronor och att utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning minskar med motsvarande belopp.

14.1.5 Lexikaliskt arbete inom tolkområdet

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser lexikaliskt arbete inom tolkområdet vid Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet och som finansieras från anslaget 2:71 Särskilda åtaganden för universitet och högskolor under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.

284

Skälen för regeringens förslag: Som en följd av riksdagens beslut med anledning av propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337), som bl.a. innebär omfattande avregleringar av universitets och högskolors interna organisation, anser regeringen att Institutet för språk och folkminnen bör ta över det ansvar för lexikaliskt arbete inom tolkområdet som i dag bedrivs av Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser lexikaliskt arbete vid Tolk- och översättar- institutet och som finansieras från anslaget 2:71

Särskilda åtaganden för universitet och högskolor under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning flyttas till utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.

För de beräknade utgiftsramarna för 2013 innebär förslaget att utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid ökar med 1 000 000 kronor och att utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning minskar med motsvarande belopp.

14.1.6Viss verksamhet vid Havs- och vattenmyndigheten

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser huvudparten av verksamheten vid Havs- och vattenmyndighetens utrednings- kontor samt verksamheten som avser beviljande av dispenser från förbudet mot dumpning av avfall och som finansieras från anslaget 1:17

Havs- och vattenmyndigheten under utgifts- område 20 Allmän miljö- och naturvård flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Skälen för regeringens förslag: Efter beslut av regeringen har huvudparten av verksamheten vid Havs- och vattenmyndighetens utrednings- kontor överförts till länsstyrelserna i Norr- bottens, Västernorrlands och Västra Götalands län (dnr M2011/3026/S). Verksamheten inrättades vid berörda länsstyrelser den 1 januari 2012. Under 2012 finansieras verksamheten från anslaget 1:17 Havs- och vattenmyndigheten under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård.

PROP. 2011/12:100

Regeringen anser dock att verksamheten fr.o.m. 2013 bör flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar fr.o.m. den 1 juli 2011 för dispenser från det generella förbudet mot dumpning av avfall enligt 15 kap. 33 § miljöbalken. I syfte att få en tydligare ansvarsfördelning avser regeringen att fr.o.m. den 1 januari 2013 flytta denna verksamhet till länsstyrelserna.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser Havs- och vattenmyndighetens utredningskontor samt verksamheten som avser beviljande av dispenser från förbudet mot dumpning av avfall och som finansieras från anslaget 1:17 Havs- och vattenmyndigheten under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

För de beräknade utgiftsramarna för 2013 innebär förslaget att utgiftsområde 1 Rikets styrelse ökar med 7 600 000 kronor och att utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård minskar med motsvarande belopp.

14.2Ändrade namn på utgiftsområden

Regeringens förslag: Utgiftsområde 10 ändrar namn till Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.

Utgiftsområde 18 ändrar namn till Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i propositionen Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning (prop. 2008/09:28 s. 8) uttalat att de termer på det handikappolitiska området som publiceras i Socialstyrelsens termbank bör få genomslag i den svenska lagstiftningen efter hand. Regeringen föreslår därför att utgiftsområde 10 ändrar namn till Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning och att ordet handikapp i listan över de ärenden som socialutskottet har att bereda ändras till uttrycket personer med funktionsnedsättning.

285

PROP. 2011/12:100

För att tydliggöra att Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande utgör ett sammanhållet område, som är åtskilt från konsumentpolitiken, bör en mindre ändring av namnet på utgiftsområde 18 göras. Regeringen föreslår därför att utgiftsområde 18 ändrar namn till Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik.

Förslagen medför ändringar i riksdags- ordningen.

286