2011/12:SoU11 Riktlinjer för bemanning inom äldreomsorgen

Socialutskottets betänkande 2011/12:SoU11
Riktlinjer för bemanning inom äldreomsorgen

Sammanfattning

Det är utomordentligt viktigt att alla äldre och deras anhöriga kan känna trygghet med att vården och omsorgen fungerar och håller god kvalitet. Utskottet har under en längre tid uppmärksammat brister och missförhållanden i äldreomsorgen, och utskottet har bl.a. av det skälet genomfört en offentlig utfrågning rubricerad Kvaliteten i äldreomsorgen?

I betänkandet föreslår ett enigt utskott att riksdagen ska besluta om ett tillkännagivande till regeringen om att ge Socialstyrelsen i uppdrag att utreda och, om myndigheten finner det lämpligt, utfärda föreskrifter om bemanning i särskilda boenden för andra grupper än demenssjuka och att regeringen ska återkomma till riksdagen med en redovisning och vid behov förslag till åtgärder senast under november 2012.

I betänkande 2011/12:SoU10 Äldrefrågor har utskottet behandlat motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden 2011.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Riktlinjer för bemanning inom äldreomsorgen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i betänkandet om att ge Socialstyrelsen i uppdrag att utreda och, om myndigheten finner det lämpligt, utfärda föreskrifter om bemanning i särskilda boenden för andra grupper än demenssjuka och att regeringen ska återkomma till riksdagen med en redovisning och vid behov förslag till åtgärder senast under november 2012.

Stockholm den 23 februari 2012

På socialutskottets vägnar

Kenneth Johansson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Kenneth Johansson (C), Lena Hallengren (S), Mats Gerdau (M), Margareta B Kjellin (M), Christer Engelhardt (S), Helena Bouveng (M), Isabella Jernbeck (M), Lennart Axelsson (S), Barbro Westerholm (FP), Catharina Bråkenhielm (S), Gunnar Sandberg (S), Agneta Luttropp (MP), Anders Andersson (KD), Per Ramhorn (SD), Eva Olofsson (V), Teres Lindberg (S) och Solveig Zander (C).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I ärendet behandlas ett förslag till utskottsinitiativ som med stöd av 3 kap. 7 § riksdagsordningen väckts av företrädarna för Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet, se bilaga 1. Socialstyrelsen har på utskottets begäran enligt 4 kap. 11 § riksdagsordningen yttrat sig över initiativförslaget, se bilaga 2.

Den 19 januari 2012 informerade statssekreterare Ragnwi Marcelind, Socialdepartementet, utskottet.

Den 26 januari 2012 kom Sveriges Kommuner och Landsting in med en skrift till utskottet.

I betänkande 2011/12:SoU10 Äldrefrågor har utskottet behandlat motioner från den allmänna motionstiden 2011. Betänkandet innehåller även stenografuppteckningar av den offentliga utfrågningen Kvaliteten i äldreomsorgen? som hölls den 15 december 2011.

Utskottets överväganden

Gällande rätt

Av 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) framgår det att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet som utför uppgifterna inom socialtjänsten. Kvaliteten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

Enligt 4 kap. 1 § samma lag har den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå, och biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Enligt 5 kap. 4 § nämnda lag ska socialtjänstens omsorg om äldre inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (värdegrund). Socialnämnden ska vidare verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt 5 § samma kapitel ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer med service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Vidare sägs det att den äldre personen ska, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. Av 6 § samma kapitel följer bl.a. att kommunen ska planera sina insatser för äldre och i planeringen samverka med landstinget och med andra samhällsorgan och organisationer.

Vidare ska socialnämnden enligt 11 kap. 1 § nämnda lag utan dröjsmål inleda en utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.

Bakgrund

Riksmötet 2010/11 och tiden dessförinnan

I maj 2010 presenterade Socialstyrelsen, som ett resultat av ett regeringsuppdrag, Nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom 2010 – stöd för styrning och ledning. Detta är de första nationella riktlinjerna på området. Riktlinjerna lyfter fram evidensbaserade och utvärderade behandlingar och metoder inom vård och omsorg för personer med demenssjukdom och för stöd till deras anhöriga. I arbetet med riktlinjerna har tyngdpunkten legat på kommunernas vård och omsorg och landstingens primärvård. Av riktlinjerna framgår det att Socialstyrelsen anser att all vård, omvårdnad och omsorg för personer med demenssjukdom bör bygga på bl.a. ett personcentrerat förhållningssätt. När det gäller boende anser Socialstyrelsen att socialtjänsten bör erbjuda personer med demenssjukdom plats i ett småskaligt särskilt boende specifikt anpassat för personer med demenssjukdom samt även verka för att boendets miljö är personligt utformad, hemlik och berikad och att de personer som har behov av utevistelse ges möjlighet till detta. Dessutom bör socialtjänsten verka för en psykosocial boendemiljö som kännetecknas av trygghet och tillgänglighet och där personen med demenssjukdom kan få ett meningsfullt innehåll under dagen. I riktlinjerna finns inte något specificerat om bemanning.

I augusti samma år presenterade Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum, på uppdrag av kommunfullmäktige i Stockholms stad, rapporten Lämplig bemanning – i boende särskilt avsett för personer med demenssjukdom. Slutsatsen från studien i rapporten är att det är möjligt att nå fram till konsensus kring vad som kan benämnas lämplig bemanning i boenden specifikt avsedda för personer med demenssjukdom. Enligt rapporten är den bemanning lämplig som kan anses tillräcklig för att nå de krav som framgår av stadens ramavtal med sina utförare. Dessa krav ligger, enligt rapportens slutsatser, väl i linje med vad som sägs om en personcentrerad omvårdnad i Socialstyrelsens riktlinjer. Enligt rapporten kan dock inte lämplig bemanning översättas till norm eftersom en anpassning bör göras till lokala förhållanden. För ett gruppboende med nio personer med demenssjukdom behövs enligt rapporten en bemanning dagtid om tre undersköterskor eller vårdbiträden (8–18) och med fyra personer i personalen en del av eftermiddagen för att möjliggöra individuella aktiviteter. Morgon (7–8) och kväll (fram till 21.30) behövs två, medan bemanningen på natten kan begränsas till en person som även ansvarar för en annan enhet i huset om den är belägen nära, helst på samma våningsplan. Detta innebär en undersköterska eller vårdbiträde per boende. Enligt rapporten bedöms en sjuksköterska kunna ansvara för 12–14 boende dagtid, och sammanfattningsvis beräknas i rapporten att 1,1 anställning behövs för omvårdnaden räknat per boende. Till detta kommer viss rehabiliteringspersonal.

En majoritet i utskottet föreslog under hösten 2010, med tillstyrkande av två likalydande motioner (SD och V), ett tillkännagivande om att regeringen borde ge Socialstyrelsen i uppdrag att komplettera sina nationella riktlinjer för god vård och omsorg vid demenssjukdom med riktlinjer för bemanning. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (bet. 2010/11:SoU1, rskr. 2010/11:124 och 125). Som en följd av detta beslutade regeringen den 24 februari 2011 om ett uppdrag till Socialstyrelsen att ta fram en vägledning till kommunerna i frågor om organisering av särskilt boende för personer med demenssjukdom, t.ex. för bemanning. Den 15 augusti 2011 avrapporterade Socialstyrelsen till regeringen. Av denna framgick det bl.a. att styrelsen var i färd med att ta fram föreskrifter och allmänna råd om socialnämndens ansvar för att bemanningen i boenden där personer med demenssjukdom bor är tillräcklig för att tillgodose deras behov. Den planerade författningen med Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd bedömdes kunna vara färdig vid halvårsskiftet 2012, medan resultatet av konsekvensutredningen skulle få visa vilken tidpunkt som är lämplig för ikraftträdande.

Riksmötet 2011/12

Under hösten 2011 uppmärksammades äldreomsorgen i medierna. Med anledning av bl.a. det och inför en kommande behandling av motioner på äldrepolitikens område från den allmänna motionstiden 2011 beslutade utskottet under november månad att genomföra en offentlig utfrågning, Kvaliteten i äldreomsorgen?, den 15 december. Vid utfrågningen deltog företrädare för Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting, Riksorganisationen för vård och social omsorg utan vinstsyfte (Famna), Vårdföretagarna, Demensförbundet, Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Sveriges Pensionärsförbund (SPF), Svenska Kommunalarbetareförbundet, Vårdförbundet, Svenskt demenscentrum och tre forskare. Företrädare för Socialdepartementet var närvarande och var beredda att svara på frågor. En utskrift av stenografuppteckningar från utfrågningen finns i betänkande 2011/12:SoU10 Äldrefrågor.

Vid utskottets sammanträde den 1 december 2011 föreslog företrädarna för Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet, med stöd av 3 kap. 7 § riksdagsordningen, ett utskottsinitiativ om ett tillkännagivande om ett uppdrag till Socialstyrelsen att utarbeta riktlinjer för bemanning i hela äldreomsorgen och att varje kommun med detta som grund bör fastställa lokala riktlinjer för bemanning för en god äldreomsorg i sin kommun, även uttryckt i kvantitativa mätbara mått. Frågan bordlades, och vid sitt sammanträde den 6 december fortsatte utskottet beredningen. Vid det sammanträdet beslutade utskottet dels att bjuda in statssekreterare Ragnwi Marcelind, Socialdepartementet, dels att begära ett yttrande från Socialstyrelsen enligt 4 kap. 11 § riksdagsordningen.

Den 16 januari 2012 kom Socialstyrelsens yttrande och den 19 januari informerade statssekreterare Ragnwi Marcelind utskottet.

Socialstyrelsens yttrande

Av yttrandet framgår det bl.a. att Socialstyrelsen anser att bemanningen i särskilda boenden där personer med demenssjukdom bor ska utgå från den enskildes individuella behov och att regler om detta kan gälla även för andra personer än de med demenssjukdom som bor i särskilt boende, men inte för äldreomsorgen i övrigt. Styrelsen anser vidare att det behövs en helhetssyn på problemen med bristande bemanning inom äldreomsorgen. Enligt styrelsen kan inte problemen lösas enbart genom tydligare nationella regler, utan de måste även angripas genom ett lokalt sammanhållet arbete som omfattar bl.a. den nationella värdegrunden och ökad kunskap. Styrelsen påminner om att den redan har flera regeringsuppdrag som stöder en sådan utveckling.

Socialstyrelsen anser att den vägledning som myndigheten för närvarande arbetar med bör ske genom föreskrifter och allmänna råd om ansvaret för bemanningen i särskilda boenden där personer med demenssjukdom bor. Skälet till styrelsens ställningstagande är att den i sin tillsyn och i övrig uppföljning samt utvärdering sett brister i bemanningen. Styrelsen konstaterar att dessa brister har medfört att verksamheternas kvalitet, innehåll och säkerhet för den enskilde inte har levt upp till socialtjänstlagens krav. Styrelsens bedömning är därför att det krävs föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen bl.a. av reglerna om god kvalitet i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen.

Vidare anför Socialstyrelsen att det förslag till regler och rekommendationer som myndigheten arbetar med har den centrala utgångspunkten att den enskilda individens behov ska vara avgörande för bemanningen. Verksamheten förväntas bedöma behovet av bemanning utifrån de insatser som ska ges enligt biståndsbeslutet och genomförandeplanen. Bedömningen av behovet av personal och hur verksamheten ska bemannas för att tillgodose behoven ska dokumenteras på ett enhetligt sätt samt redovisas öppet på verksamhetsnivå och där hållas tillgänglig för var och en. På det sättet får, enligt styrelsen, nämnden möjlighet att använda detta som underlag i sin uppföljning.

Socialstyrelsen skriver också att myndigheten inte har uteslutit möjligheten att genom allmänna råd rekommendera vilken lämplig snittbemanning per person med demenssjukdom en verksamhet bör tillhandahålla. Detta är ett avsteg från den bedömning som styrelsen tidigare gjort inom ramen för arbetet med nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom 2010. Anledningen till att styrelsen i dag anser att allmänna råd av detta slag inte bör uteslutas är att kunskapen om vilken bemanning som är lämplig för personer med demenssjukdom har ökat genom den rapport som Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum publicerade 2010. Styrelsen anser även att risken för att rekommendationerna ska komma att utgöra ett tak för högsta antal personal, oavsett behov, blir mindre om myndigheten samtidigt meddelar bindande regler om att den enskilda individens behov av insatser ska vara avgörande för bemanningen. Enligt styrelsen är det alltså viktigt att rekommendationer av detta slag ges på nationell nivå så att skillnaderna i insatsernas kvalitet mellan kommunerna inte blir för stora.

Socialstyrelsen anför också att utgångspunkten är att meddela föreskrifter om vad som redan gäller enligt socialtjänstlagen och besluta om allmänna råd. Bestämmelserna kommer därför enligt styrelsen inte att innebära något väsentligt nytt åtagande för kommunerna. Eventuella konsekvenser av den föreslagna författningen kommer att redovisas i den konsekvensutredning som bifogas styrelsens remiss av författningsförslaget under våren 2012.

Socialstyrelsen förklarar att det är myndighetens erfarenhet från tillsynen att det ofta finns brister i bemanningen i särskilda boenden även för andra grupper än demenssjuka. Styrelsen bedömer att orsakerna till det delvis är desamma som man funnit inom demensområdet, dvs. avsaknad av koppling mellan den enskildes individuella faktiska behov och det särskilda boendets bemanning. Styrelsen anser därför att de bestämmelser som man nu planerar, och som utgår från den enskildes behov, kan vara relevanta för alla som bor i särskilda boenden. En sådan utvidgning av författningens tillämpningsområde kräver dock ytterligare utredningsarbete, analys och beredning och skulle enligt styrelsen medföra att ikraftträdandet för regleringen av bemanningen i omsorgen av personer med demenssjukdom skulle behöva skjutas upp.

Socialstyrelsen vill slutligen understryka att regler om bemanning i särskilt boende inte ensamma kan åstadkomma de förändringar som krävs för att de äldres omsorg ska uppnå god kvalitet enligt socialtjänstlagen. Lagen ger redan tillsammans med övriga tillämpliga föreskrifter och allmänna råd från styrelsen samt nationella riktlinjer om vård och omsorg en stabil grund för att bedriva verksamheten med god kvalitet. Enligt styrelsen krävs därför inte bara regler om bemanning utan även en etisk diskussion om äldreomsorgens innehåll och syfte. De planerade reglerna måste därför ses som en del av ett antal åtgärder som måste komma till stånd tillsammans med bl.a. värdegrundsarbete och förstärkt kompetens i äldreomsorgen. Frågorna är även starkt knutna till frågan om vad som ska anses vara skälig levnadsnivå för äldre personer. Enligt styrelsen måste arbetet i hög grad bedrivas lokalt, och styrelsen har redan ett antal regeringsuppdrag som syftar till att stödja ett sådant arbete.

Utskottets ställningstagande

Riksdagen beslutade i december 2010 i ett tillkännagivande att regeringen borde ge Socialstyrelsen i uppdrag att komplettera sina nationella riktlinjer för god vård och omsorg vid demenssjukdom med riktlinjer för bemanning. Socialstyrelsen har under detta arbete, genom tillsyn och i övrig uppföljning och utvärdering, funnit brister i bemanningen. Styrelsen har kunnat konstatera att dessa brister har medfört att verksamheternas kvalitet, innehåll och säkerhet för den enskilde inte har levt upp till socialtjänstlagens krav. Av det skälet har myndigheten bedömt att det behövs föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av lagens regler om bl.a. god kvalitet i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen. Socialstyrelsen har i yttrandet anfört att det ofta finns brister i bemanningen i särskilda boenden även för andra grupper än demenssjuka och bedömer preliminärt att orsakerna till det delvis är desamma som inom demensområdet, dvs. avsaknad av en koppling mellan den enskildes individuella faktiska behov och det särskilda boendets bemanning. Styrelsen anser därför att de bestämmelser som man nu planerar, och som utgår från den enskildes behov, kan vara relevanta för alla som bor i särskilda boenden. Socialstyrelsen har inte uteslutit möjligheten att genom allmänna råd rekommendera vilken lämplig snittbemanning per person med demenssjukdom en verksamhet bör tillhandahålla. Detta är ett avsteg från den bedömning som Socialstyrelsen tidigare gjort inom ramen för arbetet med nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom 2010. Vid den tidpunkten kunde Socialstyrelsen konstatera att man saknade det kunskapsunderlag som krävs för nationella riktlinjer om vilken bemanning som är lämplig. Socialstyrelsen såg också risken för att en angiven siffra skulle kunna komma att bli ett tak oavsett vilka behov de enskilda i verksamheten har. Anledningen till att Socialstyrelsen i dag anser att allmänna råd av detta slag inte bör uteslutas är att kunskapen om vilken bemanning som är lämplig för personer med demenssjukdom har ökat genom den rapport som Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum publicerade 2010.

Utskottet tolkar Socialstyrelsens yttrande som att det därmed är möjligt att utfärda föreskrifter om hur den enskilda individens behov ska vara avgörande för bemanningen. Kommunen får då också möjlighet att använda detta som underlag i sin uppföljning. Allmänna råd, enligt den inriktning som Socialstyrelsen presenterat, skulle också ge ett bra underlag för kommunerna vid bemanningen av demensboenden.

Utskottet konstaterar att det finns brister i bemanningen i särskilda boenden även för andra grupper än demenssjuka och bedömer preliminärt att orsaken till det delvis har att göra med avsaknad av en koppling mellan den enskildes individuella faktiska behov och det särskilda boendets bemanning. Det kan också handla om brister i kommunal förmåga eller vilja att ställa krav vid upphandling eller drift i egen regi. Kvalitetsbrister har dock också att göra med resursfördelning, kompetens, organisation och ledarskap. Huvudmännens, dvs. kommunernas, ansvar för detta måste både betonas och respekteras. Det är därför angeläget att stödja kommunerna i deras arbete och att ge dem förutsättningar att bedriva äldreomsorg av god kvalitet. Ökad öppenhet och transparens i kommunernas äldreomsorg vad gäller bl.a. redovisning av bemanning och kvalitetsarbete bör stimuleras och kan bidra till en utveckling av äldreomsorgen och ökad trygghet för medborgarna. I det ingår de äldres självklara rätt att få varierande behov tillgodosedda. Utskottet kan konstatera att Socialstyrelsen har flera regeringsuppdrag som gäller arbete som bedrivs lokalt. Uppdragen omfattar bl.a. riktlinjer kring kommuners upphandling av omsorgstjänster, värdegrundsarbete och förstärkt kompetens inom äldreomsorgen. Utskottet ser positivt på detta.

Utskottet välkomnar Socialstyrelsens preliminära utgångspunkt som innebär att de ska meddela föreskrifter om vad som redan gäller enligt socialtjänstlagen och att bestämmelserna inte ska innebära något väsentligt nytt åtagande för kommunerna som aktualiserar den kommunala finansieringsprincipen. Utskottet anser sammanfattningsvis att Socialstyrelsen ska få i uppdrag att utreda och, om myndigheten finner det lämpligt, utfärda föreskrifter om bemanning i särskilda boenden för andra grupper än demenssjuka. Föreskrifterna bör utgå från den enskildes behov. Detta ska säkerställa att äldre och deras anhöriga kan vara säkra på vilken bemanning som finns för att tillgodose den enskildes behov och att alla utförare vet vad de har att rätta sig efter. Utgångspunkten för sådana föreskrifter är, som i fallet med Socialstyrelsens redan befintliga uppdrag, att dessa inte ska innebära något väsentligt nytt åtagande för kommunerna utan säkerställa att kommunerna gör det socialtjänstlagen kräver. Uppdraget bör utformas på ett sådant sätt att det korresponderar med pågående uppdrag om organisering av särskilt boende för personer med demenssjukdom och att pågående uppdrag inte försenas. Utskottet utgår från att regeringen noga följer utvecklingen. Utskottet anser att regeringen ska återkomma till riksdagen med en redovisning och vid behov förslag till åtgärder senast under november 2012. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Bilaga 1

Förslag till utskottsinitiativ

Bilaga 2

Socialstyrelsens yttrande