Konstitutionsutskottets betänkande

2011/12:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska konstitutionsutskottet meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma.

I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet.

Sammanfattning

I sin granskning följer utskottet löpande Regeringskansliets utveckling, så även i år. I betänkandet konstaterar utskottet att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet har fortsatt att minska.

Utskottet har också gjort en genomgång av vissa regeringsprotokoll från 2010, bl.a. underprotokollen för Socialdepartementet. Genomgången ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

Under rubriken Vissa förvaltningsärenden redovisar utskottet en genomgång av förvaltningsärenden som regeringen har fattat beslut om under 2010 och som har handlagts inom Socialdepartementet. I ett fall har handläggningstiden varit lång utan att någon handläggningsåtgärd vidtagits. Enligt utskottet är det givetvis inte tillfredsställande med långa handläggningstider i överklagandeärenden. När det gäller ärenden om ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden har det enligt utskottet inte framkommit några beaktansvärda brister i handläggningen. Det synes finnas interna och godtagbara rutiner för kommunikation till part. Det är enligt utskottet viktigt att dessa rutiner sprids till berörda tjänstemän inom departementet och att behovet av skriftliga riktlinjer övervägs.

I ett följande avsnitt har utskottet genomfört en granskning av Utrikesdepartementets beslut i s.k. regeringskansliärenden. Både beslut av enskilda statsråd och beslut av tjänstemän i Utrikesdepartementet ingår i granskningen. Huvudfrågan i granskningen är om beslutsfattandet har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet fattar beslut i vissa typer av ärenden. Utskottet anser att så får anses ha varit fallet men att det finns skäl att vara uppmärksam på att beslut som innefattar avsiktsförklaringar kan ha en politisk dimension som talar för att regeringen bör vara beslutsfattare. Utskottet understryker även vikten av tydlighet beträffande beslutsfattares behörighet och användning av anslagna medel. Bland annat framhåller utskottet att det är lämpligt att regeringens bemyndigande för statsråd ställs till ett vid namn angivet statsråd, i varje fall bemyndiganden för statsråd som inte är departementschefer eftersom en ministertitel i sådana fall inte kan anses avse en bestämd position på samma sätt som en departementschefspost.

Vidare har utskottet granskat regeringens delegation och subdelegation av föreskriftsrätt. Syftet med granskningen har varit att på en allmän nivå klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Ytterst är det, anför utskottet, regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna, varför det är viktigt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som motiverade. Granskningen ger vid handen att det mer eller mindre fortlöpande inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att kontrollera myndigheternas normgivning. Utskottet vill dock understryka att det är viktigt att regeringen även tar egna initiativ och kontinuerligt granskar myndigheternas föreskrifter. Den övergripande bild som framkommit utgör enligt utskottet en god grund för fortsatt granskning inriktad på hur regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor fungerar i praktiken.

Regeringens bemyndiganden till förvaltningsmyndigheter att ingå internationella överenskommelser har också varit föremål för utskottets granskning. Det är enligt regeringsformen regeringen som företräder Sverige och ingår för landet bindande internationella överenskommelser. Utskottet vill understryka att ett uppdrag till en förvaltningsmyndighet som innebär att regeringen delegerar denna grundlagsfästa uppgift måste grunda sig på ett klart och uttryckligt bemyndigande, särskilt när frågan gäller bemyndigande att slutligt ingå en internationell överenskommelse. Några av de bemyndiganden som granskats har enligt utskottet varit alltför generellt formulerade. Utskottet konstaterar även att det fortfarande förekommer brister i de förteckningar över ingångna överenskommelser som förvaltningsmyndigheterna årligen ska lämna till regeringen och att det inom Regeringskansliet saknas rutiner för att säkerställa en kontroll av att erforderliga bemyndiganden har förelegat. I granskningen anför utskottet också att en bestämmelse i en lag inte utgör ett bemyndigande till en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse; enligt regeringsformen ska sådana bemyndiganden ges av regeringen.

Utskottet har även granskat regeringens information i samband med subsidiaritetskontroller av förslag till EU-lagstiftning. Om det begärs av ett utskott åligger det regeringen att informera utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella lagstiftningsutkastet. Granskningen ger inte anledning till någon annan slutsats än att när sådan information efterfrågats har den lämnats inom uppsatta tidsramar. Beträffande de rutiner som tillämpas i Regeringskansliet vill utskottet framhålla att det är regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipen som kan efterfrågas. Utskottet förutsätter att de rutiner som tillämpas är utformade på ett sätt som svarar mot de krav som följer härav.

Slutligen har utskottet fortsatt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material har kompletterats med utnämningar under perioden 2009–2011. I granskningen uppmärksammas politisk bakgrund och kön vid utnämningar av chefer för myndigheter i Sverige och för utlandsmyndigheter. Även det s.k. öppna rekryteringsförfarandet som enligt regeringen numera tillämpas uppmärksammas. Vad som framkommit i granskningen ger enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar ska fästas avseende endast vid sakliga grunder. Beträffande andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer vill utskottet särskilt framhålla att det ser positivt på den utveckling som framkommit i granskningen.

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 15 december 2011

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Sven-Erik Österberg (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Ann-Britt Åsebol (M) och Cecilia Brinck (M).

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklas.

Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 november 2010 t.o.m. utgången av september månad 2011. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2011. Utvecklingen över tid redovisas också.

Ett underlag för granskningen har begärts in från Regeringskansliet, bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Under den granskade perioden har statsministern den 29 september 2011 förordnat Annie Lööf och Lena Ek att vara statsråd och chefer för Näringsdepartementet respektive Miljödepartementet (bilaga 1.1). Samma dag entledigades Maud Olofsson och Andreas Carlgren.

Statsministern har även fattat ett antal beslut om bl.a. förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen (se vidare bilaga 1.1).

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande m.m.

I september 2011 fanns i Regeringskansliet totalt 4 325 tjänstgörande, se tabell 1.1. Siffran inkluderar anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 594.

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2011

År	Totalt	Exkl. anställda vid utlands- myndigheterna och kommittéanställda
		inkl. UD	exkl. UD
1990	–	–	1 786
1991	–	–	1 803
1992	–	–	1 720
1993	–	–	1 849
1994	–	–	1 846
1995	–	–	i.u.
1996	–	–	2 157
1997	–	–	2 233
1998	–	–	i.u.
1999	–	–	2 307
2000	–	–	2 435
2001	–	–	2 550
2002	–	–	2 558
2003	–	3 550	2 659
2004	4 621	3 642	2 734
2005	4 598	3 615	2 766
2006	4 567	3 608	2 829
2007	4 571	3 590	2 842
2008	4 796	3 854	3 109
2009	4 885	4 068	3 322
2010	4 486	3 723	2 995
2011	4 325	3 594	2 846

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 5 oktober 2011 (se bilaga 1.1), bet. 2010/11:KU10 s. 8.

Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns på s. 15 i bet. 2003/04:KU10.

Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid. Som framgår har antalet ökat under flera år. Mellan 2009 och 2010 skedde dock en minskning. Minskningen fortsatte under 2011. Sett till hela Regeringskansliet är antalet nu det lägsta under hela den period som redovisas i tabellen (2004–2011). Undantas anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda är antalet tjänstgörande det lägsta sedan 2007.

Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Av tabellen framgår att antalet tjänstgörande minskat i flertalet departement. Bland de nuvarande departementen har minskningarna varit störst vid Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Försvarsdepartementet och Miljödepartementet. Även vid Förvaltningsavdelningen har antalet tjänstgörande minskat noterbart.

Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2003–2011

Dep.	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	10–11
SB	63	61	87	100	119	171	198	163	188	25
Ju	280	288	288	293	285	321	354	323	318	–5
UD	891	908	849	779	748	745	746	728	748	20
Fö	133	142	137	142	143	152	170	164	150	–14
S	208	211	206	210	214	243	243	212	257	45
Fi	442	419	413	418	402	414	453	429	380	–49
U*	185	190	251	258	163	194	188	176	184	8
Ku*	68	74	–	–	72	84	82	83	79	–4
L**	134	147	141	141	136	147	150	149	141	–8
M	157	163	209	203	163	169	180	164	151	–13
N	401	412	394	379	279	306	326	292	274	–18
IJ***	–	–	–	–	105	116	120	107	–	–107
A	–	–	–	–	86	86	89	89	123	34
FA	588	627	640	685	675	706	769	644	601	–43
Totalt	3 550	3 642	3 615	3 608	3 590	3 854	4 068	3 723	3 594	–129

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 5 oktober 2011 (se bilaga 1.1), bet. 2010/11:KU10 s. 9.

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement före 2003 finns på s. 8 i bet. 2001/02:KU10 och på s. 9 i bet. 2008/09:KU10.

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare Utbildningsdepartementet (U). Uppgifterna för 2005 och 2006 avser det sammanslagna departementet. Den 1 januari 2007 bildades på nytt två olika departement, Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet.

** Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet.

*** Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades vid årsskiftet 2010/2011. Departementets frågor flyttades då till andra departement.

I några departement har antalet tjänstgörande ökat. Förändringarna har delvis att göra med avvecklingen vid årsskiftet av Integrations- och jämställdhetsdepartementet, vars frågor flyttades till bl.a. Arbetsmarknadsdepartementet och Utbildningsdepartementet.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

–     politiskt sakkunniga i Regeringskansliet, såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

–     statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp.

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän.

I september 2011 var antalet politiskt tillsatta tjänstemän 174, vilket framgår av tabell 1.3. Av dessa var 35 statssekreterare.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2011

År	Politiskt tillsatta tjänstemän	varav stats- sekreterare	Statsråd inkl. statsministern
2000	136	24	17
2001	146	25	20
2002	145	25	20
2003	172	27	22
2004	167	27	23
2005	181	30	22
2006	190	28	22
2007	161	33	22
2008	173	34	22
2009	177	34	22
2010	176	34	21
2011	174	35	24

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 5 oktober 2011 (se bilaga 1.1), bet. 2010/11:KU10 s. 10.

Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår ej i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns på s. 9 i bet. 2001/02:KU10.

Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. De senaste tre åren har antalet varit i stort sett oförändrat.

Utskottets ställningstagande

Som tidigare noterats av utskottet ökade Regeringskansliets personalstyrka länge mer eller mindre kontinuerligt. Inför ordförandeskapet i EU 2009 gjordes dessutom särskilda förstärkningar, som innebar att antalet tjänstgörande då var det största dittills. I föregående års granskning kunde utskottet dock konstatera att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet hade minskat till en nivå som var lägre än före ordförandeskapet (bet. 2010/11:KU10 s. 11). Av årets granskning framgår att antalet tjänstgörande fortsatt att minska.

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträdena, konseljprotokollen och statsministerns protokoll under perioden januari–december 2010. Vidare har underprotokollen (serie A) för Socialdepartementet gåtts igenom för samma period. Det har inte förekommit några hemliga underprotokoll (serie B) hos Socialdepartementet under den aktuella perioden.

Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Underlaget för denna utgörs av en sammanställning, som översänts från Statsrådsberedningen, av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2010, bilaga 2.1.

Formell granskning av regeringsprotokollen

Genomgången av konseljprotokollen och statsministerns protokoll har inte visat några formella brister. Vid genomgången av huvudprotokollen över regeringssammanträdena och Socialdepartementets underprotokoll har några smärre formella brister konstaterats. En promemoria där några gjorda iakttagelser redovisas har översänts till Regeringskansliet för kännedom.

Statistik över regeringsärenden

Antalet ärenden som avgjordes vid regeringssammanträden uppgick 2010 till 7 033. Som framgår av tabell 2.1 innebär det en ökning med 638 ärenden jämfört med året dessförinnan, då antalet var 6 395. Den största ökningen av antalet ärenden jämfört med 2009 avsåg anställningsärenden, som ökade med 294 från 1 286 till 1 580. Medan den största ökningen procentuellt sett jämfört med 2009 avsåg B-protokollärenden, som ökade med 45 från 126 till 171. Bland andra förändringar från år 2009 till år 2010 märks att antalet regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden minskade med 51 från 973 till 922. Antalet överklaganden minskade med 42 från 678 till 636. Ärenden om propositioner minskade med 16 från 273 till 257.

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden

År	Antal
1988	20 279
1989	19 293
1990	20 650
1991	21 394
1992	13 990
1993	13 992
1994	12 981
1995	11 691
1996	10 241
1997	9 373
1998	9 946
1999	9 007
2000	8 272
2001	10 521
2002	9 548
2003	7 934
2004	7 615
2005	7 529
2006	7 900
2007	6 952
2008	6 972
2009	6 395
2010	7 033

Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av den 14 april 2011 (bilaga 2.1).

Utvecklingen för samtliga ärendegrupper under 2010 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1. Den sammantagna utvecklingen sedan 1988 framgår av ovanstående tabell.

Utskottets ställningstagande

Granskningen av här genomgångna regeringsprotokoll har inte gett anledning till något uttalande av utskottet.

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i utskottets granskning går utskottet varje riksmöte igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett ett antal förvaltningsärenden där beslut fattats av regeringen under 2010 och som har handlagts inom Socialdepartementet.

Det är frågan om totalt 23 förvaltningsärenden av skilda slag. Siffrorna inom parentes avser antalet ärenden. En stor del av ärendena gäller ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden (13). Därtill kommer ett ärende som avser begäran om omprövning av beslut angående ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden. Några ärenden gäller överklagande av Kammarkollegiets beslut i ärenden om permutation (2), ansökan om fortsatt tillstånd till försäljning av vissa antroposofiska medel (2) och framställan om ersättning (3). Slutligen finns några enstaka ärenden som gäller överklagande av Socialstyrelsens beslut att inte lämna ut uppgifter ur register (1) och framställan om tillstånd att använda Medicinska födelseregister på personnivå (1).

Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärendena och en promemoria upprättad inom Socialdepartementet, bilaga 3.1.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken, Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet, Ds 1998:39 s. 14). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen.

I 7 § förvaltningslagen finns vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt paragrafen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls i paragrafen att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt paragrafen får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation. Bland annat om avgörandet inte går part emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 § förvaltningslagen).

I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Av paragrafen följer vidare att har skälen utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa henne eller honom om dem i efterhand.

Vid granskningen av regeringens handläggning av ovan nämnda ärenden har det prövats om dessa handlagts i enlighet med redovisade förvaltningsrättsliga principer.

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Vid genomgången av ärendena har följande iakttagelser gjorts.

I två av ärendena har den totala handläggningstiden varit lång. Båda ärendena gäller överklagande av Kammarkollegiets beslut i ärenden om permutation, och beslut i ärendena har meddelats först efter ett år och fyra månader (S2009/6056/RS) respektive ett år och nio månader (S2009/253/RS). I båda ärendena har det gått lång tid innan vissa handlingar som kommit in i ärendet översänts för eventuellt yttrande (fem respektive nio månader).

Som redovisats ovan avser en stor del av ärendena ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden. Av 27 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden följer bl.a. att den som vill att ett arv eller ett försäkringsbelopp som har tillfallit fonden ska avstås helt eller delvis, ska ansöka om detta hos Kammarkollegiet och att kollegiet ska överlämna handlingarna med eget yttrande till regeringen. Socialdepartementet har i några ärenden översänt Kammarkollegiets yttrande till sökanden och skriftligen berett denne tillfälle att inom viss tid komma in med yttrande till departementet. I en rad ärenden har emellertid departementet inte översänt kollegiets yttrande till sökanden för eventuellt yttrande.^{1 [ Av Kammarkollegiets yttranden framgår att kollegiet skickat en kopia av respektive yttrande till den sökande.]} I flera av dessa ärenden har regeringen avslagit ansökan om avstående av arv.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:

- Vad är skälen till att det under till synes lång tid inte vidtogs några utredningsåtgärder i ovan nämnda ärenden om permutation?

- Finns det något mål för hur lång den genomsnittliga handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden?

- Finns det några interna rutiner när det gäller kommunikation till part av Kammarkollegiets yttranden i ärenden gällande ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden? Om ja, hur ser dessa rutiner ut?

- Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till?

Som svar har den 29 november 2011 översänts en promemoria som har upprättats inom Socialdepartementet (bilaga 3.1). I ärendena om permutation framhålls att dessa ärenden är sällsynta och mestadels komplicerade. Handläggningstiderna har därför i vissa fall blivit förhållandevis långa. När det gäller ärendet S2009/253/RS anförs bl.a. att hanteringen av ärendet inleddes med diverse kommunikation med sökanden och Kammarkollegiet och att det tog fyra månader för sökandens ombud att komplettera ansökan med korrekta fullmakter. Strax före sommaren 2010 hade, efter beredning inom Regeringskansliet, ett första internt förslag till beslut tagits fram. I det förberedande arbetet inför beredningen med ansvarigt statsråd framkom dock att utgången möjligen borde bli en annan, och med anledning därav kommunicerades sökandens skrivelse med Kammarkollegiet.

När det gäller ärende S2009/6056/RS anförs i svaret att det inte finns någon direkt förklaring till varför det dröjde fem månader innan ett yttrande från Kammarkollegiet sändes över till sökanden för eventuellt yttrande.

I svaret anges vidare att det inte finns några riktlinjer för hur lång handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden, men en allmän ambition är givetvis att avgöra förvaltningsärenden så snart som möjligt. Dessutom nämns upplysningsvis att Kammarkollegiets beslut i frågor om ändring av föreskrifter enligt permutationslagen (1972:205) och stiftelselagen (1994:1220) sedan den 1 januari 2010 överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till regeringen.

När det gäller ärenden om ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden anförs bl.a. att Kammarkollegiet i samtliga av utskottet granskade ärenden har uppdragit åt länsstyrelsen i det län där den avlidne senast hade sin hemvist att utreda frågan och att Kammarkollegiet i samtliga ärenden har översänt länsstyrelsens utredning inklusive myndighetens yttrande till sökanden för eventuellt yttrande. Av svaret framgår vidare att sökanden i några ärenden har kommit in med yttrande och att Kammarkollegiet därefter har överlämnat ärendet med ett eget yttrande till regeringen och med kopia till sökanden. Kammarkollegiets yttranden innehåller normalt inget nytt material och har så inte heller gjort i de ärenden som granskats av utskottet. Rutinen i Socialdepartementet är då att Kammarkollegiets yttrande inte särskilt kommuniceras med sökanden. I två ärenden har dock sådan kommunikation skett. I det ena ärendet avstyrkte Kammarkollegiet, till skillnad från länsstyrelsen, bifall till ansökan. I sådana ärenden kommuniceras normalt Kammarkollegiets yttrande med sökanden. I det andra ärendet torde kommunicering inte varit nödvändig.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att handläggningstiden i de två ärendena om permutation har varit lång. Och i vart fall det ena ärendet har också förhållandevis lång tid gått utan att någon handläggningsåtgärd vidtagits. Det är givetvis inte tillfredställande med långa handläggningstider i överklagandeärenden. Utskottet noterar dock att det i promemorian från Socialdepartementet framgår att aktuella ärenden är sällsynta och i regel komplicerade och att besluten numera överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

När det gäller ärendena om ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden har det inte framkommit några beaktansvärda brister i handläggningen. Av redovisat svar från Socialdepartementet framgår nämligen att det synes finnas interna och godtagbara rutiner när det gäller kommunikation till part av Kammarkollegiets yttranden i dessa ärenden. Det är dock viktigt att dessa rutiner sprids till berörda tjänstemän inom departementet. Utskottet anser att det finns anledning att överväga skriftliga riktlinjer för handläggningen av denna och andra typer av förvaltningsärenden.

4 Beslut i regeringskansliärenden, Utrikesdepartementet

Ärendet

Ärenden som avgörs av regeringen benämns regeringsärenden. Alla ärenden som inkommer till Regeringskansliet eller som initieras där är, som huvudregel, regeringsärenden. I dessa ärenden fattas beslut av regeringen som kollektiv. Ett system med ministerstyre i regeringsärenden är i princip okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand fatta beslut i regeringsärenden.

Ett undantag från den nämnda huvudregeln är s.k. regeringskansliärenden, vilka avgörs av ett enskilt statsråd. Statsrådet fattar då inte beslut i egenskap av medlem i regeringen utan som chef i Regeringskansliet. I konstitutionsutskottets uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning ingår att granska statsråden även i det nu nämnda avseendet (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2 uppl. 2006, s. 57). Beslutanderätt i regeringskansliärenden kan i många fall överlåtas till tjänstemän i Regeringskansliet. Statsråden har då, i egenskap av chefer i Regeringskansliet, att på en övergripande nivå se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt.

Fråga kan uppkomma om ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende eller om det ska avgöras som ett regeringsärende. Utskottet har gjort en kartläggning av beslut som fattats i regeringskansliärenden inom Utrikesdepartementets områden under 2010. Både beslut av enskilda statsråd och av tjänstemän har gåtts igenom. Frågan gäller i första hand om beslutsfattandet har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet och inte regeringen fattar beslut i vissa typer av ärenden. I samband med genomgången har det även granskats om beslut har fattats på formellt riktiga grunder i övrigt.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsformen är således kollektiv. Undantag gäller för regeringsärenden som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Sådana ärenden, s.k. kommandomål, kan i den omfattning som anges i lag avgöras av chefen för det departement till vilket ärendet hör (dvs. försvarsministern) under statsministerns överinseende.

Inför 1974 års regeringsform fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f., 148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 183) framhölls det att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen.

Vad som är ett regeringsärende får, enligt vad som anfördes i grundlagspropositionen, i första hand bestämmas formellt (s. 184 f.). Ärenden som hänskjuts till regeringens avgörande är regeringsärenden. Enligt grundlagspropositionen är det uppenbart att regeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara departementschefsärenden (numera regeringskansliärenden). Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. I ”ett fåtal speciella fall” borde det dock vara möjligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Två fall som nämndes i propositionen var beslut som hörde till beredningen av regeringsärenden och beslut som gällde administrationen inom ett departement. Vidare erinrades det om att Utrikesdepartementet utöver sedvanliga departementala uppgifter har myndighetsfunktioner, nämligen med avseende på utrikesrepresentationen.

Regeringen består av statsministern och övriga statsråd, enligt 6 kap. 1 § regeringsformen. Statsministern, som utses enligt en viss angiven ordning, tillsätter övriga statsråd. Chef för ett departement är det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § regeringsformen. En departementschef är, enligt 5 § samma kapitel, vid ett regeringssammanträde föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement. Vilka ärenden som hör till respektive departement framgår av en bilaga till RK-instruktionen.

Statsministern kan dock förordna att ett ärende, eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen; även det regleras i 7 kap. 5 § regeringsformen. De s.k. 7:5-förordnandena och de avgränsningar som gäller för de statsråd som inte är departementschefer varierar över tiden genom statsministerns beslut, medan fördelningen av ärenden mellan departement är författningsreglerad i RK-instruktionen och därmed bestäms och ändras genom regeringsbeslut.

Ett statsråd som är departementschef benämns officiellt ”statsrådet och chefen för X-departementet”; övriga ledamöter kallas bara ”statsrådet”. Mindre officiellt men fullt accepterat är att departementscheferna får ministertitlar. Det har också blivit allt vanligare att statsråd som inte är departementschefer benämns efter de områden som de ansvarar för. Se vidare Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2 uppl. 2006, s. 297.

Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen, i dess lydelse före den 1 januari 2011, får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Motsvarande bestämmelse finns nu i 9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. Se vidare nedan under rubriken Budgetlagen.

Regeringskansliärenden

Även om regeringsformen inte känner till förekomsten av regeringskansliärenden är det som framgått sedan länge accepterat att de förekommer på vissa områden. Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår oftast av en bestämmelse i lag eller annan författning. I de flesta fall pekas Regeringskansliet ut som beslutande myndighet, vilket är i enlighet med att Regeringskansliet är en myndighet. Det förekommer även att departementen och enskilda befattningshavare har egen beslutanderätt.

RK-instruktionen

Av betydelse i sammanhanget är förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (RK-instruktionen), i vilken Regeringskansliet pekas ut som beslutande myndighet i flera olika slags ärenden.

Utrikesförvaltningen består, enligt 3 §, av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen. Enligt punkt 1 ingår i utrikesrepresentationen beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter). Vidare ingår i utrikesrepresentationen, enligt punkt 3, honorärkonsulat och konsularagenturer.

Utrikesrepresentationen lyder, enligt 4 §, under Regeringskansliet. Regeringskansliet beslutar i frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen och i andra frågor som rör utrikesrepresentationens administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Regeringskansliet får överlämna åt en utlandsmyndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i annan förordning ska prövas av Regeringskansliet.

Statsministern är chef för Regeringskansliet, enligt 5 § RK-instruktionen. Statsministern utser bland statsråden en ersättare som tjänstgör som Regeringskansliets chef när statsministern har förhinder. Chef för ett departement är, anges det i 6 §, det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § regeringsformen. Statsministern är chef för Statsrådsberedningen, enligt 7 § RK-instruktionen.

Chefstjänstemän i departementen är statssekreterarna, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättscheferna; det framgår av 9 § första stycket RK-instruktionen. Av tredje stycket i samma paragraf framgår att chefstjänstemän också är bl.a. utrikesråden i Utrikesdepartementet.

Regeringen beslutar om fördelningen av anslagsmedel mellan departementen samt även i andra övergripande frågor som rör Regeringskansliet och som är av särskild vikt, allt enligt 17 § RK-instruktionen.

I 18 § RK-instruktionen, som reglerar prövning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet, kan det noteras att i tveksamma fall eller om sökanden begär det ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning.

Regeringskansliet får, enligt 19 § RK-instruktionen, avskriva vissa ärenden, nämligen när en framställning till regeringen har återkallats och när ett överklagande av en myndighets beslut har förfallit. Vidare får Regeringskansliet, enligt samma paragraf, till en annan myndighet överlämna en framställning som är ställd till regeringen i ett ärende som uppenbarligen ska avgöras av den andra myndigheten.

Regeringskansliet ska vidare besluta i vissa ärenden som rör Europeiska unionen eller internationella organisationer, enligt 20 §, om utländsk representation i Sverige, enligt 21 §, om ärenden om hävande av immunitet, enligt 22 §, och om fordringar som uppkommit genom konsulärt ekonomiskt bistånd, enligt 23 §.

Ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef enligt 31 eller 33 § eller av personalansvarsnämnden avgörs av Regeringskansliets chef; det framgår av 30 § RK-instruktionen.

Chefen för ett departement ska, enligt 31 §, föreskriva eller för särskilda fall besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet. Ärenden som inte behöver avgöras av departementschefen får avgöras av ett annat statsråd eller av en tjänsteman i Regeringskansliet. Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för departementet eller i särskilda beslut. Vidare får chefen för ett departement, enligt 33 §, föreskriva eller för särskilda fall besluta om avvikelser från de bestämmelser om arbetsfördelning i ett departement som finns i RK-instruktionen eller som har beslutats enligt dess 31 §.

Regeringskansliet ska, enligt 32 § RK-instruktionen, besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för dess organisation och formerna för dess verksamhet. Sådana föreskrifter kan tas in i en arbetsordning för myndigheten eller i arbetsordningar för departementen.

Beträffande dokumentation av beslut föreskrivs i 51 § att i fråga om varje beslut av Regeringskansliet ska det finnas ett protokoll eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller, när beslutet fattades och vem som fattade beslutet.

Arbetsordning för UD

Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Utrikesdepartementet (UF2009:5), fortsättningsvis arbetsordningen för UD, innehåller bl.a. beslutsregler (63–65 §§). Beslut om föreskrifter regleras i 63 § och beslut om riktlinjer och stödjande dokument i 64 §. Beträffande beslut i andra fall anges i 65 § första stycket att chefstjänstemännen och enhetscheferna får besluta i ärenden som ska avgöras av Regeringskansliet, om inte något annat följer av instruktionen för Regeringskansliet eller någon annan författning. Enhetscheferna får, enligt 65 § andra stycket, delegera sin beslutanderätt till en annan tjänsteman inom enheten.

Beträffande ärenden som avgörs av Regeringskansliet hänvisas det i 74 § första stycket arbetsordningen för UD till att enligt 51 § RK-instruktionen gäller att det i fråga om varje beslut av Regeringskansliet ska finnas ett protokoll eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller, när beslutet fattades och vem som fattade beslutet. I 74 § andra och tredje styckena arbetsordningen föreskrivs det att beslut som ska tas in i UD:s protokoll ska justeras (paraferas) av den som fattat beslutet, och att om beslutet har fattats av ett statsråd får i stället den berörda chefstjänstemannen eller enhetschefen justera protokollet, om inte statsrådet har bestämt något annat.

Gula boken

Frågan om dokumentation av beslut i regeringskansliärenden behandlas i Gula boken – Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39), avsnitt 4.3. Där framgår bl.a. följande.

När ett statsråd beslutar i ett regeringskansliärende eller som statsråd bör beslutet alltid tas in i departementets protokoll.

Motsvarande gäller för beslut som fattas av en tjänsteman, om beslutet inte i stället lämpligen kan dokumenteras genom en anteckning på en handling i ärendet. Dokumentation genom en sådan anteckning kan vara lämplig t.ex. när beslutet innebär att ett ärende skrivs av efter återkallelse.

Beslut i protokoll ska utformas på ett sådant sätt att det framgår vem som har fattat beslutet.

Ett beslut som har tagits in i departementets protokoll kan justeras av statssekreteraren, expeditionschefen eller någon annan departementstjänsteman, om det finns ett bemyndigande i departementets arbetsordning eller i någon annan form.

När det gäller olika typer av handlingar som expedieras i regeringskansliärenden framgår bl.a. följande av Gula boken, avsnitt 4.4.

Beslut som gäller förhållanden inom Regeringskansliet – hit räknas i detta sammanhang också förhållanden hos kommittéer och särskilda utredare – och som tagits in i Regeringskansliets eller departementets protokoll bör i allmänhet expedieras genom ett protokollsutdrag. Ett beslut om att anställa någon bör dock expedieras genom ett särskilt uppsatt beslut.

Andra beslut som har tagits in i Regeringskansliets eller departementets protokoll bör i regel expedieras genom särskilt uppsatta beslut. Vissa beslut av mer formell karaktär kan dock expedieras genom protokollsutdrag. Det gäller bl.a. avskrivningsbeslut efter återkallelse.

Avsnitt 4.5 behandlar bl.a. frågor om underskrift av beslut. I fråga om andra regeringskanslibeslut än sådana som har formen av protokollsutdrag, bör ett särskilt uppsatt beslut i ett ärende där ett statsråd har beslutat på Regeringskansliets vägnar skrivas under av statsrådet. Det kontrasigneras av huvudmannen för den berörda enheten eller av den tjänsteman som har handlagt ärendet eller, efter chefstjänstemannens bestämmande, av honom eller henne själv. Beslut i ärenden där en tjänsteman har beslutat skrivs under av beslutsfattaren och kontrasigneras inte.

Vissa andra författningar

I den nu aktuella granskningen finns det även anledning att uppmärksamma lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen, och passförordningen (1976:664).

Budgetlagen

Bestämmelser om att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt tidigare 9 kap. 10 § regeringsformen fanns i 12–14 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten; beställningsbemyndiganden m.m. reglerades i 12–13 §§. För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämde fick regeringen, enligt 12 §, bl.a. besluta om bidrag som medförde utgifter även under senare budgetår än det som statsbudgeten avsåg. Vidare fick regeringen, enligt 13 §, ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som var nödvändiga för att den löpande verksamheten skulle fungera tillfredsställande.

Enligt 6 kap. 1 § den nu gällande budgetlagen (2011:203) får regeringen, för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret, bl.a. besluta om bidrag som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst 10 % av ett anvisat anslag, dock högst 10 miljoner kronor.

Passförordningen

I passförordningen bemyndigas Regeringskansliet bl.a. att besluta i vilken utsträckning beskickningar och karriärkonsulat ska fullgöra uppgifter som passmyndighet (28 a § första stycket) och att besluta att ett honorärkonsulat i begränsad utsträckning ska fullgöra uppgifter som passmyndighet (andra stycket i samma paragraf).

Tidigare granskning m.m.

Utskottet har tidigare genomfört olika granskningar av regeringskanslibeslut riksmötena 1976/77, 2001/02 och 2006/07. Vidare har utskottet riksmötet 2002/03 behandlat ett ärende om statsråds behörighet att fatta beslut.

Riksmötet 1976/77 (bet. KU 1976/77:44) visade den gjorda kartläggningen att – som det hade förutsatts i grundlagspropositionen 1973 – flertalet statsrådsbeslut antingen rörde departementsadministrationen eller hade samband med beredningen av regeringsärenden. Endast i mycket begränsad utsträckning hade statsråd fått rätt att pröva ärenden som gällde frågor utanför departementen och kommittéerna. Många av dessa bemyndiganden kunde, enligt utskottet, ses som en ”förlängning” av statsrådens befogenheter i fråga om departementsadministrationen eller beredningen av regeringsärenden.

På några områden hade emellertid, anförde utskottet, statsråd av vissa speciella skäl fått befogenheter av samma slag som en självständig myndighet.

Mest vidsträckta var justitieministerns befogenheter när det gällde tillsynen av tryckfrihetsförordningens efterlevnad, men som utskottet också konstaterade skulle de befogenheterna försvinna framöver. Utskottet fann inte anledning till erinran mot de regeringsbeslut varigenom statsråd bemyndigats att avgöra visst ärende eller viss grupp av ärenden. Utskottet ville dock framhålla att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilda statsråd. Liksom dittills borde därför, anförde utskottet, enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening.

Våren 2002 granskade utskottet formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). Frågan då gällde snarast vad som är att anse som ett ärende och därmed ett regeringsärende, inte skillnaden mellan regeringsärenden och regeringskansliärenden. I betänkandet gjordes dock även en jämförelse med regeringskansliärenden och departementsärenden. Bland annat uppmärksammades det att Regeringskansliet får besluta om avskrivning av återkallade ärenden, vissa tillstånd inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde, rättshjälpsfrågor och utlämnande av allmänna handlingar. Anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen för regeringskanslibeslut ansågs vara sådana som tar sikte på anordnande av eller deltagande i konferenser och andra möten, konsulthjälp med utredningar av teknisk karaktär och information till allmänheten om ny lagstiftning och andra beslut av regeringen och riksdagen. I betänkandet noterades också att statsråd efter bemyndigande av regeringen i varje särskilt fall tillkallar särskilda utredare och ledamöter i kommittéer och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren eller kommittén. En liknande beslutstyp ansågs vara den där ett statsråd efter ett särskilt bemyndigande av regeringen uppdrar åt en departementstjänsteman att underteckna ett avtal.

I granskningsbetänkandet hösten 2006 (bet. 2006/07:KU10 s. 48 f.), som omfattade alla departement utom Utrikesdepartementet, uttalade utskottet följande.

En konstitutionell princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. Undantagen från denna princip bör vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor kring Regeringskansliets egen administration. Endast i dessa få fall bör det således vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos Regeringskansliet, dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i Regeringskansliet. Beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur bör alltid fattas i regeringsbeslutets form. Ärenden där regeringen i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet ska naturligtvis alltid avgöras i regeringsbeslutets form.

Huvudfrågan i granskningen är om Regeringskansliets beslutsfattande har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet fattar beslut i vissa typer av ärenden. Enligt utskottet visar genomgången av Regeringskansliets och departementens protokoll att så har skett. Någon tendens till alltför vittgående beslutsfattande av enskilda statsråd och tjänstemän i Regeringskansliet har alltså inte framgått. Granskningen föranleder således inget uttalande från utskottets sida härvidlag.

Med detta sagt vill utskottet ändå kommentera vissa iakttagelser som gjorts i granskningen. I en del av de protokoll som tillställts utskottet har förekommit att enstaka beslut saknats. Då granskningens främsta syfte har varit en övergripande genomgång av beslutsfattandet i regeringskansliärenden har utskottet endast noterat vilka beslut det rör sig om. Möjligen rör det sig om beslut som förvaras i Regeringskansliet och som i ett senare skede kommer att tillföras protokollen. Vidare har utskottet noterat ett antal smärre formfel, och Regeringskansliet har fått information om dessa genom den skrivelse som översänts till Regeringskansliet.

En annan iakttagelse gäller det sätt på vilket regeringskanslibeslut är disponerade. Regeringskansliet har i sin promemoria klargjort för utskottet att skrivningar som säger att myndigheter själva ska svara för kostnader som uppkommer till följd av regeringskanslibeslut inte ska ses som en del av själva beslutet utan som en upplysning. Att en myndighet ska svara för sådana kostnader kan ha sin grund i dess instruktion eller regleringsbrev. Det förekommer också att Regeringskansliet och myndigheten underhand har kommit överens om att myndigheten ska svara för kostnaden. Utskottet ser det som en fördel att upplysningar finns med om vem som ska svara för olika kostnader, bl.a. för att det innebär en ökad transparens. Utskottet menar dock även att det av ett beslut tydligt bör framgå vad som utgör själva beslutet och vad som är recitdel eller att betrakta som enbart en upplysning om vilken ordning som gäller. Enligt utskottet vore det därför en fördel om regeringskanslibesluten i högre grad än i dag ställs upp på ett sätt som svarar mot en sådan disposition.

Vidare har granskningen visat att Regeringskansliet i något fall betalat ut medel, som stått till dess disposition, till ett ändamål som inte kan anses ha rymts inom ramen för villkoren i regleringsbrevet. Det har då rört sig om ett förbiseende. Utskottet kan dock anse att det i vissa andra fall inte alltid med önskvärd tydlighet framgått att medel som stått till Regeringskansliets disposition har utbetalats till ändamål som faller inom ramen för de villkor som anges i regleringsbrev. Särskilt gäller detta medel som utbetalats från anslaget till Regeringskansliet m.m. Utskottet har i grunden inga invändningar mot att regeringen bemyndigar Regeringskansliet att besluta om dessa utbetalningar, men det kan diskuteras om villkoren i regleringsbrevet – och förvisso även budgetpropositionen – kan formuleras på ett sätt som tydligare svarar mot de ändamål som nämnda anslag faktiskt finansierar.

Slutligen finns ett par fall i granskningen där, enligt utskottet, ett statsråds beslut i ett ärende kan diskuteras från konstitutionell synpunkt. I ett fall har ett statsråd beslutat om att förordna en person att företräda staten på bolagsstämma utan att det funnits stöd för ett sådant beslut i ett regeringsbemyndigande. Det har från Regeringskansliets sida anförts tidsbrist som skäl för att statsrådet, som av statsministern var förordnad att i regeringen föredra ärenden om det aktuella bolaget, ändå fattade beslutet. Av Regeringskansliets svar framgår att det vid den aktuella tidpunkten fanns ett regeringsbemyndigande men att detta avsåg ett annat statsråd, nämligen chefen för det berörda departementet. Enligt utskottets mening kunde det i den uppkomna situationen ha varit att föredra att det aktuella beslutet i stället hade fattats av departementschefen.

Det andra fallet gäller ett beslut av ett statsråd om fortsättning av ett uppdrag till länsstyrelserna att utvecklas till 24-timmarsmyndigheter. Uppdrag till myndigheter är i grunden sådana ärenden som inte bör delegeras till Regeringskansliet att besluta om. Således bör uppdrag till myndigheter som lyder under regeringen beslutas av regeringen, vilket normalt också sker. Att länsstyrelserna i det aktuella fallet själva tog initiativ till utvecklingsarbetet skulle visserligen kunna anses tala för att det från Regeringskansliets sida mest var fråga om att skjuta till medel till ett pågående arbete. Icke desto mindre innebar regeringskanslibeslutet att det fastställdes målsättningar för utvecklingsarbetet och krav på återrapportering, och det kan även noteras att det belopp som betalades ut som ersättning till länsstyrelserna endast var en tiondel av vad länsstyrelserna själva ansett skulle krävas för de insatser de planerade. Enligt utskottet kan det ifrågasättas om det inte hade varit att föredra att regeringen hade fattat den del av beslutet som avsåg själva uppdraget. Regeringen hade i samband med det också kunnat antingen besluta om ersättning eller ansett att arbetet skulle finansieras inom existerande ekonomiska ramar. Alternativt skulle regeringen ha kunnat överlåta själva ersättningsfrågan till Regeringskansliet, som då haft möjlighet att betala ut medel från den anslagspost som det nu disponerade.

Ett enskilt statsråds behörighet att fatta beslut i en fråga har även berörts i samband med utskottets beredning av allmänna ärenden. Våren 2003 behandlade utskottet en proposition om Lagrådets arbetsformer (prop. 2002/03:45, bet. 2002/03:KU32). I propositionen föreslogs det bl.a. att regeringen skulle ges möjlighet att bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att vidta vissa åtgärder. Det gällde befogenhet att förordna sådana ledamöter i Lagrådet som inte är eller har varit domare i någon av de högsta domstolarna under förutsättning att ledamoten tidigare har tjänstgjort i Lagrådet, att under en lagrådsperiod besluta om ändringar i antalet avdelningar, att fatta beslut i frågor som rör antalet ledamöter som var och en av domstolarna ska utse i Lagrådet och om en avdelning ska bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende samt att meddela Lagrådet att det inte har några ärenden att vänta under en viss tid.

I betänkandet redovisade utskottet vad det tidigare framhållit, dvs. att principen om kollektivt beslutsfattande inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd, varför enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast borde ges beslutanderätt i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening.

Utskottet bedömde att de beslut som regeringen föreslogs få bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att fatta hade en rent administrativ prägel, och något hinder mot att medge undantag från principen om regeringens kollektiva beslutanderätt borde därmed inte föreligga. Utskottet tillstyrkte propositionen. Riksdagen följde utskottet (rskr. 2002/03:185).

Genomgång av regeringskansliärenden i Utrikesdepartementet

Den genomförda undersökningen har avsett beslut som fattats under 2010 i regeringskansliärenden inom Utrikesdepartementet.

En översiktlig genomgång har gjorts av beslut om föreskrifter som fattades under 2010, av vilka 11 av 16 beslut eller 69 % fattades av departementschefen samt återstående av expeditionschefen eller rättschefen. Vidare har det gjorts en översiktlig genomgång av beslut som gäller anställningar o.d.

Övriga regeringskanslibeslut har varit föremål för en något mer detaljerad genomgång. Det rör sig om drygt 730 beslut. Beslutsfattare har varit departementschefen i drygt 28 % av fallen och andra statsråd i knappt 7 % av fallen. I ca 65 % var beslutsfattaren en tjänsteman; drygt 18 % av besluten eller ca 27 % av tjänstemannabesluten hade fattats av biträdande enhetschefer. Av några beslut framgår inte vem som fattat beslutet.

Genomgången har i första hand inriktats på frågan om beslutsfattandet har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet och inte regeringen fattar beslut i vissa typer av ärenden.

Vidare har det under genomgången kontrollerats om beslut har fattats på formellt riktiga grunder i övrigt, och om det förekommer avvikelser som är iögonfallande. Vissa frågor om beslutens form, beslutsfattare samt grund för beslut o.d. har uppmärksammats.

Beslutens form

Beslut som gäller förhållanden inom Regeringskansliet och som tagits in i Regeringskansliets eller departementets protokoll bör i allmänhet expedieras genom ett protokollsutdrag, medan andra beslut som tagits in i Regeringskansliets eller departementets protokoll i regel bör expedieras genom särskilt uppsatta beslut. Detta framgår av Gula boken, avsnitt 4, och har behandlats mer utförligt ovan.

Genomgången av regeringskansliärenden ger en bild av att besluten regelmässigt har protokollsform, även när besluten gäller annat än förhållanden i Regeringskansliet.

Frågor angående beslutsfattare m.m.

Behörighet för ett statsråd att fatta vissa beslut

I ärende UF2010/21156/FIM fattade statsrådet Ewa Björling den 22 april 2010 beslut om nominering av styrelse och revisor i Aktiebolaget Svensk Exportkredit (SEK) samt förslag till arvodering (§ 4) och om förordnande att föra talan och utöva rösträtt för staten som aktieägare i Aktiebolaget Svensk Exportkredit (§ 5). Vidare fattade statsrådet Ewa Björling den 29 juli 2010 i ärende UF2010/46111/FIM beslut om nominering av styrelseledamot i SEK (§ 1) och om förordnande att föra talan och utöva rösträtt för staten (§ 2).

I besluten hänvisas det till regeringens bemyndigande den 11 januari 2007 (UD2006/62312/EIM). I det nämnda regeringsbeslutet uppdrar regeringen ”åt handelsministern, eller den han sätter i sitt ställe, att föra talan och utöva rösträtt för staten som aktieägare vid bolagsstämma i AB Svensk Exportkredit”. Ewa Björling förordnades den 12 september 2007 av statsminister Fredrik Reinfeldt att fr.o.m. den dagen vara statsråd (SB2007/6156; se bet. 2007/08:KU10 s. 85). Samma dag förordnades Ewa Björling enligt 7 kap. 5 § regeringsformen av statsminister Fredrik Reinfeldt att i chefen för Utrikesdepartementets ställe föredra vissa uppräknade ärenden. Statsministern beslutade då vidare att till statsrådet Björlings ansvarsområde skulle höra vissa myndigheter och organ, bl.a. AB Svensk Exportkredit (bet. 2008/09:KU10 s. 142–144). Enligt uppgifter som publicerats på regeringens webbplats utsågs Ewa Björling till handelsminister den 12 september 2007.

Beslutsfattare framgår inte

Av vissa beslut framgår inte vem som är beslutsfattare. Detta gäller bl.a. beslutet den 18 maj 2010 § 4 i ärende UF2010/25424/FIM om medel för främjandeinsatser inom gastronomin, beslutet den 14 december 2010 § 4 om särskild insats avseende marknads- och sektorsanalys år 2010–2011 i ärende UF2010/73832/FIM och beslutet samma dag § 7 i ärende UF2010/74483/UD/FIM.

Behörighet för en enhetschef att ingå ett avtal

Regeringskansliet ingick genom ett beslut den 24 november 2010 § 4 i ärende UF2010/27907/SP en överenskommelse med Utrikespolitiska institutet om stöd till genomförande av ”särskilda forskningsprogrammet”. I avtalet förbinder sig Regeringskansliet att under perioden mellan den 1 januari 2011 och den 31 december 2013 anslå medel för forskningsverksamhet. I Regeringskansliets beslut anges att beslut om finansiering fattas årsvis efter regeringens beslut om regleringsbrev. Beslutet har fattats och avtalet har undertecknats av chefen för enheten för säkerhetspolitik. Av en promemoria i akten framgår att ca 2 miljoner kronor av Utrikespolitiska institutets ramanslag vid tiden för ärendets handläggning gick till forskning. Därutöver finansierade UD det s.k. särskilda forskningsprogrammet vid Utrikespolitiska institutet; under perioden 2008–2010 har UD, via anslagsposten 1.6.7. för säkerhetspolitisk forskning, finansierat programmet med 2 600 000 kr.

Av regleringsbrevet för anslag 1:6 Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning för budgetåret 2010 framgår att anslagspost 7, Säkerhetspolitisk forskning, disponeras av Regeringskansliet/Utrikesdepartementet. Enligt anslagsvillkoren får anslagsposten användas för forskning och studier av relevans för säkerhet och säkerhetspolitik, inklusive utbytestjänstgöring med Utrikesdepartementet, och seminarieverksamhet i samarbete med svenska och internationella forskningsinstitut (1). Vidare får av anslagsposten högst 2 600 000 kr användas för forskargruppen vid Utrikespolitiska institutet enligt särskilt avtal mellan Utrikespolitiska institutet och staten (2).

Behörighet för biträdande enhetschefer att fatta beslut

En rad beslut om ersättningar och bidrag har fattats av biträdande enhetschefer. (Se t.ex. beslut den 19 augusti 2010, UF2010/48887/UP och den 2 december 2010 UF2010/71585/UD/SP, UF2010/71586/UD/SP, UD2010/71587/UD/SP, UF2010/71588/UD/SP).

De beslut som gäller Regeringskansliets dispositionsrätt i fråga om medel under vissa anslag som fattats under 2010 och som genomgåtts i granskningen gäller, såvitt nu är i fråga, överlåtelse av beslutanderätt till enhetschefer i Utrikesdepartementet.

Vidare förekommer ärenden som gäller uppdrag till honorärkonsulat att fullgöra uppgifter som passmyndighet, där beslut har fattats av en biträdande enhetschef (beslut den 13 oktober 2010 §§ 3–4, UF2010/59596/KC och UF2010/59598/KC).

Frågor om grund för beslut o.d.

Förhållande mellan ett regeringsbeslut och ett regeringskanslibeslut

Regeringskansliet fattade den 9 juli 2010 beslut (UF2010/46177/SP) om finansiering av sekondering av en svensk politisk rådgivare till FN:s generalsekreterares särskilda representant i Afghanistan. I beslutet hänvisas det, under rubriken Ärendet, till att regeringen den 5 augusti 2010 beslutat om ett uppdrag till Folke Bernadotteakademin (UF2010/46175/SP). Det nämnda regeringsbeslutet är daterat den dag som uppges i regeringskanslibeslutet.

Ekonomiskt bidrag till GWPO för lokalkostnader

I två beslut har Regeringskansliet beslutat om ekonomiskt bidrag till Global Water Partnership Organisation (GWPO) för lokalkostnader, t.o.m. maj 2010 i ett beslut den 8 mars 2010 (UF2010/27804/UP) och för tiden juni–december 2010 i ett beslut den 14 september 2010 (UF2010/52531/UP). Kostnaden skulle enligt besluten belasta anslaget 1:1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 29:1 Organisations- och temastöd, under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för budgetåret 2010.

I besluten anges det, under rubriken Ärendet, att GWPO inkommit med en begäran om utbetalning enligt värdlandsavtalet från 2002 (prop. 2001/02:155, bet. 2001/02:JuU21, rskr. 2001/02:248).

Avtalet mellan Sveriges regering och Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor om immunitet och privilegier för Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor och dess personal innehåller tio artiklar. I artikel I finns definitioner. Artikel II gäller immunitet mot rättsliga åtgärder mot organisationen, dess egendom och tillgångar, befrielse från vissa skatter, rätt att inneha penningmedel och valutor samt en bestämmelse som gäller förbud och restriktioner för in- och utförsel av vissa varor. Lokaler och tjänster regleras i artikel III, som behandlar okränkbarhet för organisationens lokaler och exekutivsekreterarens bostad, säkerhet och skydd för organisationens lokaler och dess personal, okränkbarhet för organisationens arkiv m.m. Vidare regleras i avtalet tillträde och viseringar (artikel IV), immunitet, okränkbarhet, befrielse från skatt m.m. för exekutivsekreteraren m.fl. (artikel V), socialförsäkringsskydd (artikel VI), okränkbarhet för kommunikationer m.m. (artikel VII), allmänna bestämmelser om skyldighet att följa svensk lag om det inte inkräktar på den immunitet och de privilegier som har beviljats (artikel VIII), tvister (artikel IX) samt slutbestämmelser om ändringar, uppsägning och godkännande av avtalet (artikel X).

Beslut att belasta vissa anslagsposter m.m.

Regeringskansliet beslutade den 15 februari 2010 (UF2010/10965/SP) att bidra med medel till Displacements Solutions (DS). Under rubriken Ärendet uppges det bl.a. att DS är en icke vinstdrivande organisation som grundades i slutet av 2006 och som har sin bas i Genève. DS verkar för att bistå tvångsförflyttade personer och flyktingar med att nå fram till hållbara lösningar gällande rättigheter till bostad, land och egendom (housing, land and property, HLP). DS fokuserar på dessa HLP-rättigheter som viktiga komponenter i förhindrandet av, och vid lösningar av problem relaterade till, såväl interna som externa flyktingströmmar. Bidraget skulle enligt beslutet belasta ramanslaget 1:1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 28 Konflikthantering, under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för budgetåret 2010.

Vidare beslutade Regeringskansliet den 30 augusti 2010 om bidrag till World Federation of United Nations Associations (UF2010/50930/SP). Ärendet initierades genom en ansökan från WFUNA om medel avseende fortsatt stöd 2010. WFUNA avsåg att med dessa medel skapa bättre förståelse för FN-systemet samt stödja de 100 nationella FN-förbund som är verksamma runt om i världen. WFUNA inriktar sig, uppges det under rubriken Ärendet, mot traditionella FN-frågor såsom klimat, nedrustning, mänskliga rättigheter, millenniemålen och FN-reformen. Vidare uppges det bl.a. att det finns ett mervärde i att bistå WFUNA eftersom Sverige därigenom bidrar till att hjälpa de nationella FN-förbunden. I beslutet angavs det att utgiften skulle belasta ramanslaget 1:1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 28 Konflikthantering, under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för budgetåret 2010.

Några regeringskanslibeslut gäller kostnader i samband med lansering, översättning m.m. I ett beslut den 23 april 2010 (UF/2010/18231/UP) avsatte Regeringskansliet medel för kostnader i samband med lansering av regeringens skrivelse Att möta globala utmaningar – skrivelse om samstämmighet för utveckling, och i beslutet den 4 maj 2010 (UF2010/27625/UP) avsatte Regeringskansliet medel för omkostnader i samband med tryck och översättning av policyn för ekonomisk tillväxt inom svenskt utvecklingssamarbete. I båda besluten angavs att kostnaden skulle belasta utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, anslaget 1.1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 29.2 Konferenser, seminarier, utredningar och projekt, budgetåret 2010.

Enligt regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 5), 1:1 och 2:1 (utg.omr. 7), disponeras anslag 1:1 Biståndsverksamhet (Ramanslag) av Regeringskansliet/Utrikesdepartementet.

Under rubriken Generella villkor för anslaget 1:1 Biståndsverksamhet framgår följande.

Medel under anslaget 1:1 Biståndsverksamhet får endast användas i enlighet med OECD:s biståndskommitté DAC:s riktlinjer för vad som kan klassificeras som utvecklingssamarbete. Stöd får lämnas endast till länder som av DAC definieras som utvecklingsländer (s.k. ODA-länder). Undantag får dock göras från denna regel i fråga om ap. 31.2 Östeuropa och Centralasien, icke ODA-länder.

Under rubriken Anslagspost 28 Konflikthantering framgår bl.a. följande.

Medlen för konflikthantering inom ramen för främjande av den globala säkerheten får användas för finansiellt stöd till verksamhet och initiativ på området civil konflikthantering, underlättande av fredsprocesser, säkerhetsfrämjande insatser inklusive genom främjandet av de mänskliga rättigheterna, insatser för säkerhetssektorreformer samt genomförande av FN:s säkerhetsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet och Sveriges nationella handlingsplan på området. Särskild vikt ska läggas vid direkt och praktiskt arbete med konfliktlösning. Vidare får medlen användas till konfliktförebyggande insatser inom ramen för FN, EU, OSSE och andra regionala, mellanstatliga och enskilda organisationer eller andra institutioner och nätverk, samt metodutveckling. Medlen får även användas för vissa temporära verksamheter inom prioriterade områden, exempelvis finansiering av tillfällig förstärkning i samband med projekt, konferenser, internationella åtaganden och tillfälligt upprättande av internationella kommissioner.

Inom ramen för de villkor som anges för anslagsposten får Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) ingå överenskommelser om det svenska bidragets inriktning och därtill relaterade projekt.

Medlen får användas för att möjliggöra svenskt deltagande i insatser och verksamhet med anknytning till anslagsposten.

Under rubriken Anslagspost 29.2 Konferenser, seminarier, utredningar och projekt framgår bl.a. följande.

Medlen under anslagsposten får användas för vissa temporära verksamheter inom prioriterade områden, exempelvis finansiering av tillfällig förstärkning i samband med utredningar, seminarier, konferenser, information, projekt, uppdragsforskning, kompetensutveckling, internationella förhandlingar, tillfälligt upprättade internationella kommissioner, erfarenhets- och kompetensutbyte samt deltagande av personer från utvecklingsländerna. Medlen får även användas till kostnader avseende förberedelser av, deltagande i och uppföljning av svenska eller internationella konferenser och seminarier.

Slutligen bör man i detta sammanhang nämna Regeringskansliets beslut den 15 december 2010 (UF2010/75625/UD/FIM) att lämna ett bidrag till Svenska institutet för framtagande av en digital receptsamling för utlandsmyndigheterna. Av beslutet framgår inte viket anslag kostnaden skulle belasta.

Övrigt

En fråga om politisk styrning av myndigheter

I samband med granskningen har ”Svensk strategi för Multilateralt utvecklingssamarbete” uppmärksammats som enligt uppgift i förordet beslutades av regeringen i april 2007. I avsnittet Genomförande av strategin uttalar regeringen, under rubriken Ansvars- och rollfördelning, bl.a. följande.

UD har det övergripande ansvaret för arbetet med föreliggande strategi och dess genomförande. Liksom på andra områden bör Regeringskansliet svara för politiken och myndigheterna för genomförande.

Tillgång till akter i granskningsärendet

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut bl.a. regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Genom den ändring som trädde i kraft den 1 januari 2011 förstärktes utskottets rätt att ta del av handlingar. Utskottet gavs bl.a. en uttrycklig rätt att för sin granskning få ut handlingar i regeringskansliärenden (SOU 2008:125 s. 298, prop. 2009/10:80 s. 115, bet. 2009/10:KU19, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2009/10:304–305, rskr. 2010/11:21–22).

I granskningen har begäran gjorts vid två tillfällen om att få ta del av akter avseende ca 150 beslut totalt. Därav överlämnades 3 akter inom 7 dagar, 79 akter mellan 7 och 14 dagar efter begäran, 20 akter mellan 15 och 21 dagar efter begäran, 21 akter mellan 22 och 29 dagar efter begäran, 18 akter mellan 40 och 49 dagar efter begäran samt 2 akter 2 månader efter begäran. Akter avseende 3 beslut hade inte överlämnats när genomgången av granskningsunderlaget övergick till den fas då utskottet ställde frågor med anledning av iakttagelser i handlingarna.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades den 17 november och den 8 december 2011 promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet (bilaga 4.1–2). Av promemoriorna framgår bl.a. följande.

Angående beslutens form

Besluten i UD:s protokoll, serie 1, expedieras genomgående som protokollsutdrag. Bidragsbesluten, som utgör den stora mängden beslut som berör utomstående, gäller förhållanden inom Regeringskansliet i den meningen att de utgör dokumentation av en medelsdisposition. Mottagarna av beslutade medel är ofta utländska subjekt och kommuniceras innehållet i besluten genom andra handlingar än själva beslutet.

Angående behörighet för ett statsråd att fatta vissa angivna beslut

Ewa Björling är sedan den 12 september 2007 statsråd i Utrikesdepartementet med ansvar för bl.a. utrikeshandel och handelspolitik (handelsminister). Hon har fattat besluten med stöd av regeringens bemyndigande den 11 januari 2007 till handelsministern.

När ett nytt statsråd tillträder beslutar regeringen om nya bemyndiganden i de fall tidigare bemyndiganden inte kan utnyttjas. Det görs inte någon skillnad mellan departementschefer och andra statsråd.

Med anledning av utskottets begäran om komplettering med kommentarer angående dels det förhållandet att bemyndigandet i regeringsbeslutet den 11 januari 2007 givits till ett statsråd med en viss benämning medan 7:5-förordnanden avser enskilda vid namn angivna statsråd (utan ministertitel), dels att bemyndigandet senare har ansetts gälla för statsrådet Ewa Björling, har följande kommentarer lämnats.

Regeringens olika individuella bemyndiganden till statsråd kan riktas till ett statsråd som utpekas inte med namn utan med ansvarsområde, om bemyndigandet kan antas komma att vara aktuellt en längre tid. För bemyndiganden att tillkalla och anställa personer i kommittéer och liknande organ är en sådan utformning den som allmänt används.

Om bemyndigandet den 11 januari 2007 kan sägas att det använder titeln ”handelsministern” i stället för benämningen ”det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om statsstödda exportkrediter och exportkreditgarantier”. Den senare lydelsen används i statsrådet Ewa Björlings förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Någon oklarhet om att bemyndigandet gäller statsrådet Björling från och med den 12 september 2007 kan dock inte föreligga.

Angående behörighet för en enhetschef att ingå ett visst avtal

Den överenskommelse mellan Regeringskansliet och Utrikespolitiska institutet som för Regeringskansliet undertecknades av chefen för enheten för säkerhetspolitik gäller bidrag till Utrikespolitiska institutet. De medel som lämnas disponeras av denna enhetschef.

Sedan utskottet – med hänvisning till bl.a. 17 § RK-instruktionen och det förhållandet att beslutet den 21 maj 2010 om Regeringskansliets disposition av medel under vissa anslag avsåg dispositionsrätt 2010 medan Regeringskansliet i avtalet med Utrikespolitiska institutet förbundit sig att under perioden mellan den 1 januari 2011 och den 31 december 2013 anslå medel för forskningsverksamhet – begärt en redogörelse för enhetschefens behörighet att ingå avtalet, har följande uppgifter lämnats.

Grunden för chefens för enheten för säkerhetspolitik behörighet att besluta att ingå överenskommelse är 65 § Utrikesdepartementets arbetsordning. Överenskommelsen innebär en utfästelse från Regeringskansliet om bidrag efter utgången av 2010. Överenskommelsen nämns i regleringsbrevet för anslaget 1:6 Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning för år 2010. Det har inte funnits något bemyndigande för Regeringskansliet att för anslaget ingå åtaganden som medför behov av medel efter det aktuella budgetåret. Överenskommelsen utgör dock inte – och har inte heller av parterna avsetts utgöra – grund för någon medelstilldelning, utan beslut om bidrag har avsetts fattas efter det att anslagsmedel anvisats för de aktuella budgetåren. I beslutet att ingå överenskommelsen, som ställdes till Utrikespolitiska institutet i samband med att överenskommelsen ingicks, anges vidare att beslut om finansiering fattas årsvis efter regeringens beslut om regleringsbrev. Detta kunde ha tydliggjorts i överenskommelsen, t.ex. genom att det angavs att lämnandet av bidrag var villkorat av att riksdagen och regeringen beslutat om medel. Bidragen som nämnts i överenskommelsen är dock inte till beloppet bestämda och det kan därför ifrågasättas om överenskommelsen i denna del är så konkretiserad att den kan sägas utgöra något bindande åtagande från statens sida.

Angående behörighet för biträdande kanslichefer att fatta vissa beslut

Enligt 65 § andra stycket arbetsordningen för UD gäller att enhetschefen får delegera sin beslutanderätt till en annan tjänsteman inom enheten. I de fall beslut har fattats av biträdande enhetschefer har detta skett med stöd av sådan delegation.

Sedan utskottet – med hänvisning till bl.a. 17 § RK-instruktionen och det förhållandet att någon behörighet att överlåta sin beslutanderätt vidare inte givits till enhetscheferna i beslutet den 21 maj 2010 om Regeringskansliets disposition av medel under vissa anslag – återkommit med sin fråga och även efterfrågat information om eventuella jämförbara bestämmelser i andra departements arbetsordningar och dessas tillämpning, har följande uppgifter lämnats.

Innebörden av bestämmelsen i 17 § instruktionen för Regeringskansliet är att den vidare fördelningen inom myndigheten av de medel som enligt regeringens beslut i regleringsbrev för Regeringskansliet inte, som normalt är fallet för andra myndigheter, fördelas av myndigheten själv utan av regeringen. Bestämmelsen i 17 § instruktionen för Regeringskansliet har således ingen betydelse för bestämmelsen i 65 § Utrikesdepartementets arbetsordning om delegation inom departementet.

De anslagsmedel som enligt regeringens beslut i skilda regleringsbrev ställts till Regeringskansliets disposition fördelas mellan departementen i ett beslut av chefen för Regeringskansliet där dispositionsrätten delegeras till respektive departementschef; denna dispositionsrätt kan därefter delegeras vidare.

De särskilda besluten om delegering av dispositionsrätt inom Utrikesdepartementet till enhetschefer har inte den effekten att de upphäver 65 § andra stycket arbetsordningen. Syftet med de särskilda besluten är inte att ingripa i den vanliga beslutsordningen utan att fördela dispositionsrätten till olika sakanslag mellan enheter.

De biträdande enhetschefer som nu avses är alla – i likhet med enhetscheferna – av regeringen anställda som departementsråd i Regeringskansliet. Några negativa effekter av den delegering som förekommer har inte kunnat noteras.

Besluten att delegera attesträtten dokumenteras. Besluten att delegera enhetschefens beslutanderätt synes inte dokumenteras. Det kan tilläggas att ordningen att biträdande enhetschefer fattar beslut tillämpas uteslutande på en enhet – den som har det största antalet regeringskanslibeslut. I övrigt har i flera fall förekommit att beslutsfattaren, som har angivits med beteckningen biträdande enhetschef i beslutet, också varit tillförordnad enhetschef vid tillfället.

En sådan delegationsordning som den i Utrikesdepartementet finns i Regeringskansliet endast inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Enligt 25 § Förvaltningsavdelningens arbetsordning får den som är enhetschef eller huvudman överlåta rätten att fatta beslut inom sakområdet respektive enheten till en tjänsteman eller grupp av tjänstemän i sådana frågor där ansvaret för verksamheten beslutas i verksamhetsplan eller av förvaltningschefen i särskild ordning. Överlåtelsen får dock inte avse frågor som för enheten är av principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt.

Angående förhållandet mellan ett regeringsbeslut och ett regeringskanslibeslut

Regeringskanslibeslutet har genom en misskrivning blivit feldaterat. Grunden för regeringskanslibeslutet den 9 augusti 2010, som expedierades den 17 augusti 2010, är regeringsbeslutet den 5 augusti 2010.

Angående ekonomiskt bidrag till GWPO för lokalkostnader under 2010

Beslutstexten – ”utbetalning enligt värdlandsavtalet” – antyder att värdlandsavtalet innehåller en förpliktelse gällande lokalkostnader, och är i den meningen missvisande. Det rätta förhållandet är att Sveriges värdlandsåtagande – som värdlandsavtalet är ett uttryck för – utgör en implicit grund för dessa bidrag. Denna uppfattning har bekräftats – förutom av Regeringskansliet genom besluten om bidragen – av regeringen bl.a. genom regleringsbrevet för budgetåret 2010 avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 5), 1:1 och 2:1 (utg.omr. 7), vari det anges att högst 6 000 000 kr avser stöd till GWPO.

Angående beslut att belasta vissa anslagsposter m.m.

Medelsdispositioner genom besluten har bedömts som förenliga med OECD-Dacs riktlinjer och därmed med det generella villkoret för ramanslaget 1:1, och med de specifika villkoren för anslagsposterna 28 respektive 29.2.

Sedan utskottet återkommit med en begäran om en redogörelse för den analys som gjorts i förhållande till anslagsvillkoren och hur analysen lett fram till att medelsdispositioner genom besluten bedömts som förenliga med de nämnda villkoren, har följande uppgifter lämnats.

I villkoren i regleringsbrevet som avser anslagsposten 28 Konflikthantering anges att medlen får användas för bl.a. finansiellt stöd till verksamhet och initiativ på området civil konflikthantering, underlättande av fredsprocesser, säkerhetsfrämjande insatser inklusive främjandet av de mänskliga rättigheterna, insatser för säkerhetssektorreformer samt genomförande av FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet och Sveriges nationella handlingsplan på området.

Stöd till WFUNA

Organisationens arbete har bedömts bidra till kapacitetsuppbyggnad i utvecklingsländer genom bevakning och dialog kring frågor relaterade till mänskliga rättigheter och staters skyldigheter. Det är regeringens uttalade bedömning att respekten för medborgerliga och politiska rättigheter tillsammans med rättsstatsprincipen är avgörande för att bygga fungerande demokratier och bidra till att minska fattigdomen i alla dess dimensioner (Policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingsarbete 2010–2014, beslut av regeringen den 21 januari 2010, UF2009/33076/UD/UP). Av betydelse är även organisationens påverkansarbete och arbete för att medvetandegöra allmänheten i olika länder kring dessa frågor. WFUNA:s programaktiviteter bedrivs i utvecklingsländer som till exempel Armenien, Georgien och Demokratiska republiken Kongo.

Vad gäller verksamhetens inriktning kan hänvisas till DAC:s riktlinjer som exemplifierar aktiviteter på området mänskliga rättigheter med Measures to support specialised official human rights institutions and mechanisms at universal, regional, national and local levels in their statutory roles to promote and protect civil and political, economic, social and cultural rights as defined in international conventions and convenants; translation of international human rights commitments into national legislation; reporting and follow up; human rights dialogue (DCD/DAC/STAT(2011)12, sid. 52).

I linje med detta har stödet bedömts som förenligt med OECD/DAC:s biståndskriterier, som anger att stödet måste ha som huvudsyfte att främja ekonomisk utveckling och välfärd i utvecklingsländer (punkt 37 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1).

Kärnstöd får ges till fristående organisationer i icke-ODA-länder under förutsättning att de är aktiva inom utvecklingsområdet (punkt 65 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1).

Stöd till Displacement Solutions

Tvångsförflyttning är ofta inslag i eller följder av olika brott mot mänskliga rättigheter. Organisationens arbete inriktar sig uteslutande mot att bistå tvångsförflyttade personer och flyktingar i utvecklingsländer med att nå fram till hållbara lösningar gällande rättigheter till bostad, land och egendom.

Bidrag till organisationens operationella kostnader för att bedriva denna verksamhet har bedömts som förenligt med OECD/DAC:s biståndskriterier enligt vilka bidragets huvudsyfte måste vara att främja ekonomisk utveckling och välfärd i utvecklingsländer (punkt 37 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1) och enligt vilka administrativa kostnader som är förknippade med biståndets genomförande får räknas in (punkterna 98–104 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1).

Kärnstöd får ges till fristående organisationer i icke-ODA-länder under förutsättning att de är aktiva inom utvecklingsarbete (punkt 65 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1).

Kostnader för lansering, översättning och tryckning

Medlen under anslagsposten 29.2 får enligt regleringsbrevet användas för vissa temporära verksamheter inom prioriterade områden, exempelvis finansiering av tillfällig förstärkning i samband med utredningar, seminarier, konferenser, information, projekt, uppdragsforskning, kompetensutveckling, internationella förhandlingar, tillfälligt upprättade internationella kommissioner, erfarenhets- och kompetensutbyte samt deltagande av personer från utvecklingsländer. Medlen får även användas till kostnader avseende förberedelser av, deltagande i och uppföljning av svenska eller internationella konferenser och seminarier.

De avsatta medlen avser kostnader för temporära insatser inom ramen för ett påverkansarbete, där det har bedömts som prioriterat att sprida kunskap om de aktuella texterna till olika samarbetspartner och samarbetsländer bl.a. genom utlandsmyndigheterna, i enlighet med vad som närmare motiveras i beslutet den 23 april 2010 (UF2010/18231/UP).

Utgifterna redovisas till DAC som administrativa kostnader som är förknippade med biståndets genomförande (punkterna 98–104 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1).

För alla de beslut som avses i detta avsnitt gäller att besluten rapporteras detaljerat till DAC med beskrivning av syfte och mål.

Angående medel till Svenska institutet för en arabisk version av sweden.se

Webbplatsen sweden.se ingår i och för sig i Svenska institutets ansvar enligt myndighetens instruktion. Utvecklandet av en arabisk version ligger dock utanför detta och bedömdes inte ligga inom myndighetens budget. Bidraget avsåg verksamhet under 2010, men även del av 2011.

Ärendets diarienummer beror på att beslutet den 8 december 2010 först hänfördes till ett tidigare ärende. Först senare upptäcktes det att det ärendet redan hade avslutats.

Sedan utskottet återkommit med en begäran om en utveckling av varför utvecklandet av en arabisk version ligger utanför myndighetens ansvar enligt instruktionen, har följande uppgifter lämnats.

Svenska institutets uppgifter framgår av förordningen (2007:1224) med instruktion för Svenska institutet. Myndigheten ansvarar själv för att inom givna ramar tolka sitt uppdrag och avgränsningen av detta. Svenska institutet har, inom ramen för sitt uppdrag att sprida information och kunskap om Sverige i utlandet och främja samarbete och långsiktiga relationer med andra länder, prioriterat att skapa Sverigeportalen sweden.se. Myndigheten hade inget explicit uppdrag att sprida information på just detta sätt, och inte heller uppdrag att skapa olika språkversioner av sweden.se. Webbplatsen kom ursprungligen till på initiativ och med huvudsaklig finansiering av Nämnden för Sverigefrämjandet i utlandet (NSU). En diskussion inom NSU om vikten av att öka kommunikationen med arabisktalande länder och personer förde fram till att Svenska institutet inledde arbetet med att skapa en arabisk version av sweden.se. Utrikesdepartementet bidrog till kostnaderna eftersom projektet bedömdes som angeläget och Svenska institutet tydligt fastslog att myndigheten inte hade egna medel för ändamålet.

Angående politisk styrning av myndigheter

Regeringen ansvarar för utformningen av politiken och har bl.a. i april 2007 antagit en strategi för multilateralt utvecklingsarbete. Skrivningen att ”Regeringskansliet svarar för politiken i den svenska strategin för multilateralt utvecklingsarbete” uttrycker – förenklat – en fördelning av uppgifter mellan myndigheter. Sedan antagandet av strategin har regeringen, genom beslut den 8 april 2009 och den 16 december 2010, också fattat beslut om riktlinjer för ansvarsfördelningen för det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet (UF2009/24919/MU och UF2010/74146/UD/MU).

Det anges i riktlinjerna att Regeringskansliet ska fokusera på de övergripande och strategiska frågorna och Sida på de verksamhetsnära. När det specifikt gäller insats- och medelshantering fastslår riktlinjerna att Sida i ökad utsträckning ska ges ansvar för insatshantering. Avsikten är att Regeringskansliet ska fokusera på styrning och policy och minska den verksamhet som kan definieras som myndighetsuppgifter. Beslut om basbudgetstöd och påfyllnader till multilaterala organisationer anses vara av särskild strategisk vikt, och den grundprincip som slås fast i riktlinjerna är att Regeringskansliet ska hantera dessa bidrag. Samtidigt fastslås det att beredning och uppföljning av biståndsinsatser inom det multilaterala utvecklingssamarbetet, förutom basbudgetstöd, så långt som möjligt ska hanteras av Sida eller i förekommande fall av Folke Bernadotteakademin.

Utskottets ställningstagande

Det är en konstitutionell princip i det svenska statsskicket att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. Undantagen från denna princip bör, som utskottet även uttalat tidigare (bet. 2006/07:KU10 s. 48), vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor kring Regeringskansliets egen administration. Endast i dessa få fall bör det således vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos Regeringskansliet, dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i Regeringskansliet. Beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur bör alltid fattas i regeringsbeslutets form. Ärenden där regeringen i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet ska naturligtvis alltid avgöras i regeringsbeslutets form.

Anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen för regeringskanslibeslut har, i linje med den ovan nämnda principen, ansetts vara sådana som tar sikte på anordnande av eller deltagande i konferenser och andra möten, konsulthjälp med utredningar av teknisk karaktär och information till allmänheten om ny lagstiftning och andra beslut av riksdagen och regeringen (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.; Gula boken, s. 54).

Huvudfrågan i granskningen är om Regeringskansliets (UD) beslutsfattande har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att Regeringskansliet fattar beslut i vissa typer av ärenden. Så får enligt utskottets mening anses ha varit fallet. Det finns dock skäl att vara uppmärksam på att beslut som innefattar avsiktsförklaringar, t.ex. beslut om ingående av avtal, kan ha en politisk dimension som talar för att regeringen bör vara beslutsfattare.

Vidare bör, med anledning av frågor som uppmärksammats i granskningen, betydelsen av tydlighet understrykas; det bör inte kunna ifrågasättas om en beslutsfattare varit behörig eller om anslagna medel har använts korrekt. Det är även olyckligt om texter som beslutats av regeringen innehåller formuleringar som kan ge ett felaktigt intryck av den rollfördelning som ska gälla mellan regeringen och Regeringskansliet.

Ett grundläggande krav är att det framgår av ett beslut vem som är beslutsfattare; detta följer av bl.a. 51 § RK-instruktionen och 74 § arbetsordningen för UD. Det är även lämpligt att det, som skett i flera fall, i beslutet anges på vilken grund beslutsfattaren är behörig.

Utskottet har i en tidigare granskning (bet. 2006/07:KU10 s. 50) uttalat sig om frågan om bemyndigande för ett statsråd. Ett statsråd hade beslutat att förordna en person att företräda staten på en bolagsstämma utan att det funnits stöd för ett sådant beslut i ett regeringsbemyndigande. Det beslutande statsrådet var av statsministern förordnat att i regeringen föredra ärenden om det aktuella bolaget. Vid den tidpunkten fanns det ett bemyndigande men detta avsåg ett annat statsråd, nämligen chefen för det berörda departementet. Enligt utskottets mening kunde det i den uppkomna situationen ha varit att föredra att det då aktuella beslutet i stället hade fattats av departementschefen. I den nu aktuella granskningen vill utskottet framhålla att det är lämpligt att regeringens bemyndigande för statsråd ställs till ett vid namn angivet statsråd. Detta gäller i varje fall bemyndiganden för statsråd som inte är departementschefer eftersom en ministertitel i sådana fall inte kan anses avse en bestämd position på samma sätt som en departementschefspost.

Beträffande överlåtelse av beslutanderätt bör det vidare – om det finns en sådan avsikt – uttryckligen beslutas att biträdande enhetschefer ska ha dispositionsrätt över anslag, och beslut därom bör dokumenteras. Även i övrigt bör överlåtelse av beslutanderätt naturligtvis dokumenteras.

I vissa beslut har det inte med önskvärd tydlighet framgått att medel har utbetalts till ändamål som faller inom ramen för de villkor som anges i regleringsbrevet. Det kan diskuteras om villkoren i regleringsbrev kan formuleras på ett sätt som bättre svarar mot de ändamål som nämnda anslag faktiskt finansierar. Enligt utskottets mening är det t.ex. inte alltid uppenbart att utbetalningar under anslag 1:1 Biståndsverksamhet svarar mot anslagsvillkoren i regleringsbrevet, i varje fall inte mot de generella anslagsvillkoren.

När det gäller besluten om ekonomiskt bidrag till Global Water Partnership Organisation är beslutstexten, vilket även kommit till uttryck i promemorian den 17 november 2011 från Regeringskansliet, missvisande då den kan ge intryck av att värdlandsavtalet innehåller en förpliktelse gällande lokalkostnader. Vidare, om regeringen genom skrivningen i regleringsbrevet för budgetåret 2010 avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 5) samt 1:1 och 2:1 (utg.omr. 7) – där det sägs att högst 6 000 000 kr avser stöd till GWPO – avsett att bekräfta ett åtagande från svensk sida att bidra till GWPO:s lokalkostnader, anser utskottet att formuleringen med fördel hade kunnat vara tydligare.

Genomgången av regeringskansliärenden ger en bild av att besluten regelmässigt har protokollsform, även när besluten gäller annat än förhållanden i Regeringskansliet. Utskottet är inte övertygat om att den redovisade praxisen inom UD står i överensstämmelse med rekommendationerna i Gula boken.

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har utskottet rätt att för sin granskning få ut bl.a. regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Att utskottet inte har fått ut alla akter som begärts och att ett stort antal akter överlämnats orimligt sent gör att utskottet ser sig nödgat att framhålla vikten av att granskningen kan genomföras i god ordning.

5 Delegation och subdelegation

Ärendet

I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter (föreskrifter).

Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen men även andra kapitel i regeringsformen innehåller bestämmelser om normgivning. På det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området regleras normgivningsmakten utöver vad som följer av regeringsformens regler om grundlag, i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Regleringen i 8 kap. regeringsformen av normgivningsmakten har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan riksdagen och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande.

Normgivningsmakten kan alltså delegeras till andra myndigheter än regeringen och till kommuner. I 8 kap. regeringsformen finns även bestämmelser om delegation av normgivningsmakt. När riksdagen delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (s.k. subdelegation).

Under hösten 2011 påbörjar utskottet en granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor. Syftet med granskningen är bl.a. att klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Granskningen avser frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten. Under innevarande riksmöte har utskottet inriktat granskningen på hur arbetet i nämnda hänseende bedrivs på en allmän nivå i Regeringskansliet.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga 5.1.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsformen m.m.

Ett arbete med att reformera bl.a. regeringsformen (RF) har pågått de senaste åren och arbetet har resulterat i omfattande ändringar i RF. Ändringarna trädde ikraft den 1 januari 2011.

Nämnda reformarbete har bl.a. medfört betydande ändringar i 8 kap. RF. Den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen kvarstår emellertid i stort oförändrad. Dock har det införts en möjlighet att delegera normgivningsmakt som rör s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter till kommuner. Därtill kommer att regleringen i 8 kap. RF har blivit mer överskådlig och mindre detaljerad samt anpassats till viss praxis som vuxit fram på området.

Av 8 kap. 1 § första stycket RF följer att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lagar och av regeringen genom förordningar. Det sägs vidare att föreskrifter också kan, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner.

Paragrafen infördes den 1 januari 2011 och syftet med bestämmelsen är bl.a. att ge en översiktlig introduktion till regleringen i kapitlet. Dessutom finns i andra stycket ett krav på att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ges i lag eller förordning. Därigenom tydliggörs att riksdagens bemyndiganden om sådana föreskrifter alltid ska ges i lag. Det innebär också bl.a. att regeringens föreskrifter om avgifter alltid ska meddelas genom förordning (prop. 2009/10:80 s. 270).

Normgivningsmakten delas i första hand in i riksdagens primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde.

Det primära lagområdet omfattar bl.a. grundlagarna och riksdagsordningen, civilrättsliga föreskrifter, offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda samt vissa typer av kommunalrättsliga föreskrifter.

Regeringens primärområde omfattar föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkompetens.

Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar: det obligatoriska lagområdet där delegation av normgivningsmakten inte är möjlig och det fakultativa lagområdet där möjlighet till delegation finns.

Det primära lagområdet regleras numera i 8 kap. 2 § RF. I första stycket räknas de ämnesområden som kräver lagform upp. Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser

1. enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes,

2. förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,

3. grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden,

4. trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund,

5. rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, eller

6. val till Europaparlamentet.

För att klargöra att 8 kap. RF inte innehåller en uttömmande beskrivning av lagområdet finns i 8 kap. 2 § andra stycket en upplysning om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i RF och i andra grundlagar.

I 8 kap. 7 § RF regleras regeringens primärområde för normgivning. Av första stycket följer att föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Med verkställighetsföreskrifter avses tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär och föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende, men inte tillför något väsentligt nytt.

I 8 kap. 3 § RF regleras riksdagens möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området. Enligt första stycket kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse

1. annan rättsverkan av brott än böter,

2. skatt, utom tull på införsel av varor, eller

3. konkurs eller utsökning.

Av andra stycket följer att riksdagen kan i lag, som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket, föreskriva annan rättsverkan av brott än böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet.

Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 7 § RF. Till skillnad från tidigare reglering räknas i 8 kap. 3 § första stycket de ämnen upp som inte kan delegeras. Det innebär att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte RF uttryckligen förbjuder det. Ändringen kan medföra en något ökad delegationsrätt för riksdagen (se närmare prop. 2009/10:80 s. 222–223 och 271).

I 8 kap. 5 § RF regleras möjligheten för riksdagen att delegera normgivningsmakt till regeringen när det gäller lagars tillämpning. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 10 § RF. Till skillnad från tidigare lydelse har dock delegationsmöjligheterna utvidgats till att även gälla det s.k. obligatoriska lagområdet, ikraftträdande av hela lagar samt lagars tillämpning i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation.

Enligt 8 kap. 9 § RF kan riksdagen bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser

1. avgifter, eller

2. skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen.

I paragrafen behandlas möjligheten för riksdagen att delegera normgivningsmakt i fråga om avgifter och vissa skatter direkt till kommuner. Andra punkten har inte någon tidigare motsvarighet. Den innebär en utökad möjlighet till direktdelegation från riksdagen till kommunerna. De skatter som främst är avsedda att omfattas av denna delegationsmöjlighet är s.k. trängselskatter och kommunala parkeringsavgifter.

Regleringen i 8 kap. RF ger ett stort utrymme för regeringen att bemyndiga andra att meddela föreskrifter. Regeringen kan delegera normgivningsmakten dels inom sitt primärområde (8 kap. 11 § RF), dels genom subdelegation (8 kap. 10 § RF).

Enligt 8 kap. 11 § RF får regeringen bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till riksdagens myndigheter får dock inte avse förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

Av 8 kap. 10 § RF följer att om riksdagen enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. Riksdagens uttryckliga medgivande krävs för att regeringen ska kunna delegera vidare till annan myndighet en normgivningsbefogenhet som grundar sig på delegation från riksdagen. Riksdagen kan därvid föreskriva att vidaredelegation endast kan ske till en viss angiven myndighet och att den ska begränsas till vissa särskilda frågor.

Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 11 §. I nuvarande lydelse har dock ordet ”därvid” tagits bort. Härigenom tydliggörs att en tidigare föreskrift i lag, som medger att föreskriftsrätt subdelegeras till andra myndigheter, också – utan att bestämmelsen behöver ändras – kan utnyttjas för subdelegation om bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter i ett senare lagstiftningsärende vidgas.

I 8 kap. 12 § RF regleras möjligheten för regeringen att begära underställning av de föreskrifter som myndigheter under regeringen meddelar efter delegation. Enligt RF kan också riksdagen bestämma att föreskrifter som meddelats av regeringen efter riksdagens bemyndigande ska underställas riksdagen för prövning (8 kap. 6 §). Någon motsvarande reglering för regeringen har tidigare inte funnits. Det torde dock ligga i delegationsmöjligheten som sådan att den som ger ett bemyndigande också kan besluta om underställning av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet (prop. 2009/10:80 s. 224). Därtill kommer att när det gäller föreskrifter som meddelas av myndigheter under regeringen kan det göras gällande att en rätt att besluta om underställning är en naturlig följd av det förhållande som gäller mellan regeringen och dess myndigheter. Det har dock ansetts att det bör finnas en möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter. Genom nämnda 8 kap. 12 § RF har därför regeringen getts en uttrycklig rätt att begära underställning av föreskrifter som meddelas av underlydande myndigheter (prop. 2009/10:80 s. 224).

Enligt författningsförordningen (1976:725) ska en myndighet under regeringen när den beslutar en författning bl.a. i ingressen till författningen lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig (18 b § första stycket). Av förordningen följer vidare att hos varje myndighet under regeringen ska det finnas en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna (18 c § första stycket). Enligt paragrafen ska förteckningen vid lämpliga tidpunkter tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och tillhandahållas allmänheten (tredje stycket). Dessutom ska ett exemplar av förteckningen varje år lämnas till regeringen i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag.

Regeringens arbete med regelförbättring

Regeringen lade 1984 fram en proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop. 1983/84:119, bet. 1983/84:KU25, rskr. 245). Bakgrunden till propositionen var enligt regeringen en ökad kritik mot den omfattande regelgivningen i samhället. Bland annat hade utvecklingen mot ramlagstiftning medfört att detaljregleringen hamnade utanför lagstiftarens direkta kontroll, och kritik riktades särskilt mot de regler som beslutades av myndigheter under regeringen. Dessutom medförde mängden regler att regelbeståndet blev svåröverskådligt. Därtill uppgavs att det fanns oklarheter i den terminologi som användes, något som resulterade i svårigheter att veta om en lag var bindande eller att betrakta som ett råd.

De åtgärdsförslag som presenterades var bl.a. återhållsamhet med nya bemyndiganden, en översyn av befintliga bemyndiganden, en klarare gräns mellan bindande och inte bindande regler, klarare regelrubriker samt att en handbok för myndigheternas regelskrivning skulle utarbetas av Statsrådberedningen. Effekterna av regelförenklingsarbetet skulle bli färre regler, större rättssäkerhet, effektivare administration och ett mera medborgarvänligt samhälle. Under beredningen av ärendet uttalade riksdagen att regeringen i någon form skulle redovisa resultatet av arbetet med regelförenklingen. Så har också skett en gång om året med början 1985.

Årligen lämnar regeringen redogörelser till riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens olika beslut (skrivelse 75). Redogörelserna är knutna till riksdagsskrivelserna där riksdagen meddelar regeringen sina beslut. En redogörelse upptar samtliga riksdagsskrivelser som har ställts till regeringen det senaste kalenderåret och därtill samtliga äldre riksdagsskrivelser som inte tidigare har rapporterats som slutbehandlade. I skrivelsen redovisas också information om regelbeståndet samt arbetet med regelförenkling, språkvård och det offentliga rättsinformationssystemet (se t.ex. skr. 2010/11:75 och bet. 2010/11:KU21).

Regeringskansliets interna riktlinjer

Propositionshandboken

Statsrådsberedningen har utarbetat Propositionshandboken (Ds 1997:1) som innehåller anvisningar för propositionsarbetet i Regeringskansliet. I handboken slås fast att de förslag som läggs fram i en proposition ofta kräver föreskrifter av regeringen och att utkast till sådana föreskrifter bör utarbetas parallellt med avsnitten med skälen för regeringens förslag. Annars kan det bli svårt att efteråt åstadkomma en författning som stämmer överens med vad riksdagen har beslutat (s. 58). I Propositionshandboken finns också en presentation av regeringsformens regler om normgivningsmakten (bilaga 1).

Gröna boken

Även i Gröna boken (Ds 1998:66), som innehåller riktlinjer för författningsskrivning, finns en presentation av regeringsformens bestämmelser om normgivning (s. 11–13). I Gröna boken finns också exempel på utformning av normgivningsbemyndiganden och verkställighetsföreskrifter (s. 69–71).

Myndigheternas föreskrifter

Statsrådsberedningen har även tagit fram Myndigheternas föreskrifter – Handbok i författningsskrivning (Ds 1998:43). Handboken är skriven för statliga förvaltningsmyndigheter, och en första upplaga av boken kom ut 1986 i anslutning till regeringens arbete med regelförbättring. Även i handboken presenteras de grundläggande bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen (s. 41–44).

I handboken konstateras att det för att en myndighet ska få besluta föreskrifter krävs ett bemyndigande och att ett sådant bemyndigande kan avse behörighet för en myndighet att meddela föreskrifter inom antingen det primära lagområdet eller regeringens primärområde (s. 44). Det är regeringen som slutligt bestämmer om myndigheten ska få någon normgivningskompetens. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter som hör till det primära lagområdet krävs dock att regeringen har fått ett medgivande av riksdagen att subdelegera normgivningskompetensen till en myndighet. Riksdagens medgivande ges i regel i lagen i ämnet och riktar sig alltid till regeringen (s. 44).

Av handboken följer vidare att regeringens bemyndigande vanligtvis ges i förordningen på det särskilda ämnesområde som bemyndigandet gäller (s. 45). Bemyndiganden kan dock ibland finnas i myndigheternas instruktioner. Dessutom kan ett bemyndigande för en myndighet att besluta föreskrifter om s.k. betungande avgifter ibland ges i regleringsbrevet för myndigheten eller på något annat sätt än i en förordning (s. 45).

I handboken ges exempel på riksdagsbemyndiganden och regeringsbemyndiganden och det konstateras att det för att ett bemyndigande ska anses föreligga krävs i princip att det tydligt framgår att det är frågan om ett uppdrag att meddela föreskrifter. Det sägs vidare att rent redaktionellt utformas regeringens bemyndiganden i regel på samma sätt, oberoende av om bemyndigandet avser föreskrifter inom det primära lagområdet eller regeringens primärområde (s. 45).

Trots att ingen myndighet får besluta föreskrifter utan att ha ett särskilt normgivningsbemyndigande från regeringen på det aktuella området, finns det exempel på att myndigheter har beslutat om föreskrifter utan att ha behörighet till det. En första fråga som alltid måste ställas i författningsarbetet är därför om myndigheten är behörig att besluta om de aktuella föreskrifterna (s. 21).

Det förhållandet att en myndighet är behörig att besluta om föreskrifter innebär emellertid inte att den måste besluta om föreskrifter (s. 21). I handboken konstateras att det inte bara är onödigt att t.ex. föreskriva sådant som redan är reglerat i lag eller förordning, utan att det också strider mot den formella lagkraftens princip, dvs. mot förbudet för en myndighet att meddela föreskrifter på ett område som redan är reglerat i en överordnad författning. Om en myndighet anser att de föreskrifter som gäller på grund av en lag eller förordning inte är bra, kan myndigheten i stället framföra sin uppfattning till departementet (s. 21). Av handboken följer vidare att det ofta är olämpligt att en myndighet i detalj reglerar hur något ska göras. Det räcker i regel att myndigheten genom en allmänt hållen regel anger vad som ska göras (s. 21).

I handboken framhålls att statsmakterna strävar efter att begränsa regelgivningen (s. 45). Det sägs vidare att även om ett bemyndigande i och för sig ger utrymme för föreskrifter av olika slag, måste utgångspunkten vara att ett bemyndigande ska användas med urskillning och återhållsamhet. Det framhålls att detta särskilt gäller när en myndighet i sin instruktion har fått ett generellt bemyndigande att besluta om föreskrifter på ett visst område. Författningsgivningen ska begränsas till sådana föreskrifter som verkligen behövs (s. 46). I handboken konstateras vidare att även om föreskrifter behövs, kan det ibland vara lämpligt – för att begränsa antalet nivåer i regelgivningen (lag, förordning, myndighetsförfattning) – att regeringen i samarbete med myndigheten bygger ut en förordning med de ytterligare föreskrifter som behövs (s. 46).

När det gäller frågan var en myndighet kan finna ledning för författningsarbetet konstateras det i handboken att en myndighet som har fått bemyndigande att meddela föreskrifter inom det primära lagområdet ibland genom propositionen och riksdagens utskottsbetänkande i ämnet kan få upplysningar om vilka föreskrifter som den förväntas utfärda (s. 46). Det sägs vidare att några motsvarande förarbeten i allmänhet inte finns när det gäller bemyndiganden inom regeringens primärområde. Regeringen kan i och för sig lämna särskilda s.k. förordningsmotiv till sina författningar, men hittills har antalet förordningsmotiv varit begränsat.^{1 [ Förordningsmotiven publiceras i en särskild serie som kallas Regeringens förordningsmotiv, och när det finns sådana motiv utfärdade till en förordning markeras detta i SFS med en not i den aktuella författningen.]} I handboken betonas att det inte finns något hinder mot att en myndighet tar kontakt med departementet för att diskutera ett bemyndigande. Det framhålls att sådana kontakter och även kontakter som gäller författningsarbetet i övrigt bör kunna bidra till att undanröja oklarheter (s. 46).

I handboken finns en kort redogörelse för de föreskrifter inom riksdagens och regeringens primärområden som myndigheter kan få bemyndiganden att besluta om och ramarna i övrigt för myndigheternas normgivning (s. 47–59).

Grundlagsutredningen inför EG

I utredningens betänkande (SOU 1993:14 s. 170–171) konstateras, i frågan om anpassning av det svenska regelverket till gemenskapsrätten, att förvaltningsmyndigheter inte har någon egen befogenhet att meddela föreskrifter och att utfärdade myndighetsföreskrifter utan undantag har sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Dessa bemyndiganden har i sin tur sin grund antingen i regeringens s.k. restkompetens eller dess rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter, eller i en delegation från riksdagen till regeringen med riksdagens uttryckliga medgivande av subdelegation till regeringen underordnad myndighet.

Utredningen anför vidare att det således egentligen inte ska finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter som strider mot regeringens och riksdagens intentioner, men att användningen av ramlagstiftning och vida bemyndiganden kan medföra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida. Enligt utredningen är detta emellertid snarare ett administrativt än ett konstitutionellt–rättsligt problem, och det avgörande är att regeringen ytterst ansvarar för den regelgivning som sker hos myndigheterna. Systemet med fristående förvaltningsmyndigheter innebär därmed, enligt utredningen, inte något konstitutionellt problem när det gäller regeringens ansvar gentemot gemenskaperna för en lojal anpassning av interna regler till gemenskapsrätten, men att erfarenheten bör få visa om det på sikt fordras någon ändring av delegationsreglerna i 8 kap. regeringsformen för att regeringen verkligen ska kunna styra myndigheternas regelgivning.

Utredningen anför slutligen att detta gäller såväl den anpassning av regelsystemet som måste ske i samband med ett svenskt tillträde till gemenskaperna som i fråga om implementering av EG-direktiv under ett löpande medlemskap.

Tidigare granskning m.m.

Inledning

Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av normgivningen. Bland annat har regeringens utövning av normgivningsmakten varit föremål för särskilda undersökningar.

Våren 1980

I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet regeringens utövning av normgivningsmakten (bet. 1979/80:KU50). Konstitutionsutskottet framhöll att utskottet i sin granskning tidigare år inte närmare tagit upp frågan om regeringens utövning av sin normgivningsmakt enligt 1974 års regeringsform (RF) och enligt riksdagens med stöd av RF fattade beslut om delegering av normgivningsbefogenheter. Vid granskningen gjordes en undersökning av stickprovskaraktär. Granskningen omfattade två slumpvis utvalda departement (Kommunikationsdepartementet och Bostadsdepartementet) och avsåg åren 1978 och 1979. Utskottet uttalade följande (s. 12–13):

Under förarbetena till RF framkom från olika håll farhågor för att normgivningssystemet i RF inte skulle komma att fungera tillfredsställande i praktisk tillämpning.

Den verkställande undersökningen har varit i hög grad begränsad till sin omfattning. Så långt den sträcker sig har normgivningssystemet enligt 1974 års RF visat sig fungera tillfredsställande. Såvitt undersökningen utvisar synes systemet sålunda i stort sett svara mot de förväntningar och önskemål som uppställdes i förarbetena till RF.

Vid granskningen har uppmärksammats (se bilaga 7 s. 104) att regeringen i ett fall har i förordning meddelat en föreskrift som innebär intrång i det skydd som enligt 2 kap. 6 § RF lämnas mot husrannsakan och liknande intrång. Begränsning av detta skydd får emellertid enligt 2 kap. 12 § RF endast göras genom lag.

Ett väsentligt led i kompetensregleringen för normgivningsområdet är – som närmare framgår av bilaga 7 – riksdagens beslut att delegera normgivningsbefogenheter. Ett relativt stort antal delegeringsbeslut har redan vid olika tillfällen fattats av riksdagen. Någon samlad redovisning av de beslut som riksdagen fattat i denna del finns f.n. inte.

För att underlätta möjligheterna till kontroll och överblick på detta område för både riksdag och regering är det enligt utskottets mening önskvärt att samtliga bemyndiganden i normgivningshänseende som riksdagen hittills lämnat och i fortsättningen kommer att lämna samlas, systematiseras och hålles tillgängliga på lämpligt sätt. Med hänsyn till statsrådsberedningens övergripande uppgifter inom regeringskansliet – bl.a. med gransknings- och anvisningsverksamhet – är detta organ uppenbarligen väl ägnat att svara för en sådan uppgift.

Det är utskottets avsikt att även fortsättningsvis i samband med sin granskning ägna uppmärksamhet åt frågor i anslutning till regeringens normgivning.

Våren 1981

Även under våren 1981 granskade utskottet regeringens utövning av normgivningsmakten (bet. 1980/81:KU25). Granskningen omfattade Ekonomidepartementets och Budgetdepartementets förordningar under åren 1979 och 1980. Utskottet uttalade bl.a. följande (s. 14–15):

Myndigheternas normgivning har en mycket stor praktisk betydelse för den enskilde. Denna normgivning är omfattande. Av det totala normbeståndet i samhället härrör sannolikt flertalet från olika myndigheter. Myndigheternas normgivning skall komplettera och fylla ut riksdagens lagstiftning och regeringens förordningar, som den är underordnad. Den har inte granskats i detta sammanhang. Uppsikten över denna myndighetsverksamhet får anses i första hand ankomma på regeringen. Det är ju regeringen som genom förordningar ger myndigheterna de erforderliga befogenheterna på området. Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden. Regeringen är också den instans som har att pröva ev. besvär över myndighets normbeslut. Även utan besvär kan regeringen alltid genom förordning upphäva eller ändra normer som beslutats av myndighet. Bl.a. av dessa skäl är det väsentligt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som påkallade. I sammanhanget kan erinras om att regeringen genom förordning kan meddela generella regler för myndigheternas normgivning.

De granskade förordningarna innehåller åtskilliga föreskrifter om delegering till myndigheter av normgivningsbefogenheter. I flertalet fall har delegeringsbeslutet – vare sig det har varit fråga om s.k. subdelegering enligt 8 kap. 11 § RF eller delegering enligt 8 kap. 13 § tredje stycket RF – endast avsett begränsade delar av regeringens egen normgivningskompetens. Det kan emellertid ifrågasättas om inte sådana generella bemyndiganden som bemyndigandet i 60 a § taxeringskungörelsen för RSV att meddela verkställighetsföreskrifter såvitt gäller kommunalskattelagen, lagen om statlig inkomstskatt och lagen om statlig förmögenhetsskatt (se bilaga 6 s. 131) borde ha på något sätt begränsats.

Våren 1994

I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet bl.a. frågan om registrering av riksdagens normgivningsbemyndiganden (bet. 1993/94:KU30). Av betänkandet framgår att det, efter initiativ av konstitutionsutskottet, sedan 1986 finns en förteckning över riksdagens normgivningsbemyndiganden (s. 31). Dessutom förs inom Regeringskansliet en förteckning över normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat (s. 33).

Hösten 2004

Hösten 2004 behandlade utskottet i ett betänkande (bet. 2004/05:KU2) Riksdagens revisorers förslag Ordning på rätten (förslag 2002/03:RR20) och regeringens skrivelse Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) samt två motioner från den allmänna motionstiden 2003. När det gäller grunden för regeringens normgivning uttalade utskottet bl.a. följande (s. 15):

Utskottet vill understryka värdet av att grunden för normgivningen redovisas. Av regeringens skrivelse framgår att regeringen avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Även om ett absolut krav på detta inte kan ställas upp är regeringens målsättning att även i svårutredda fall ange vilket bemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjats. Regeringen avser således att grunden för regeringens normgivning skall anges så långt det låter sig göra. Enligt utskottets mening får Riksdagens revisorers förslag om ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på därigenom i allt väsentligt anses tillgodosett, liksom motionsyrkandet om tydliggörande av ansvarsförhållanden inom bemyndigandekedjorna.

Hösten 2005

I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet regeringens arbete för enklare och klarare regler. Utskottet uttalade bl.a. följande (bet. 2005/06:KU10 s. 47–48):

Det arbete för att få fram enklare och klarare regler inom den offentliga sektorn och att få en bättre överblick över det statliga regelbeståndet som inleddes år 1984 har enligt utskottets mening lett till betydelsefulla förbättringar i viktiga avseenden. Skillnaden mellan olika reglers konstitutionella ställning är numera klar, låt vara att det ännu finns utrymme för en bättre redovisning av vilket bemyndigande eller annan grund för att besluta om förordningar som har utnyttjats (jfr bet. 2004/05:KU2). Omsorgen om språket i lagar och andra författningar har otvivelaktigt avsatt viktiga resultat. Och strävandena på dessa områden hålls levande. Likväl finns det ett betydande behov av fortsatt arbete i sådant syfte som angavs år 1984.

Ansvaret för att de statliga regler som de enskilda har att följa uppfyller kravet på enkelhet, klarhet och överblickbarhet vilar i hög grad på regeringen. Regeringen föreslår riksdagen att anta nya lagregler, fattar själv beslut om förordningar och leder den statliga förvaltningen, som också kan ges rätt att meddela föreskrifter. Regeringen företräder Sverige i samarbetet inom den europeiska unionen. Regeringens arbete med normgivningsfrågor är i praktiken nära nog avgörande för att reglerna skall kunna främja rättssäkerhet, effektivitet och legitimitet i folkstyret.

Det yttersta konstitutionella ansvaret för att sådana mål uppnås vilar likväl hos riksdagen. Riksdagen är oförhindrad att fatta beslut om föreskrifter också i sådana ämnen som regeringen är behörig att reglera. Det är därför av vikt att riksdagen allsidigt följer regeringens arbete med normgivningsfrågor. De redovisningar som numera lämnas till riksdagen varje år är i detta sammanhang av väsentligt värde.

Hösten 2008

Hösten 2008 granskade utskottet bl.a. regeringens arbete avseende beredning av och förhandling om enskilda EU-direktiv och rambeslut (bet. 2008/09:KU10). Utskottet noterade bl.a. att det vid möten i den s.k. rättskretsen inom Regeringskansliet (som består av bl.a. rätts- och expeditionschefer från samtliga departement) regelbundet tas upp frågor om genomförande av EU-direktiv och att det också diskuteras hur genomförandeprocessen kan förkortas utan att avkall görs på en noggrann beredning (s. 78).

Hösten 2009

Hösten 2009 granskade utskottet bl.a. beredningskravet vid genomförande av EU-direktiv (bet. 2009/10:KU10). I ärendet granskade utskottet genomförandet av ett stort antal direktiv. Av granskningen framgick att direktivens genomförande i svensk rätt hade föregåtts av bl.a. förslag om nya och ändrade föreskrifter främst på förordnings- och myndighetsföreskriftsnivå, men även på lagnivå. I betänkandet framhöll utskottet att ett fungerande samspel mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiv genomförs i form av förordning och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrift (s. 105). Ytterst är det regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Enligt utskottet borde det pågående arbetet inom Regeringskansliet för att skapa ett gemensamt register för samtliga departement över EU-direktiv som ska genomföras i svensk rätt samt det sedan tidigare aviserade arbetet inom Regeringskansliet med att ta fram ett cirkulär för genomförandet av direktiv kunna skapa än bättre förutsättningar. Vidare uttalade utskottet bl.a. följande (s. 105–106):

Vidare kan konstateras att EU-rätten bygger på en allmän lojalitetsprincip som stadgar att medlemsstaterna ska bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter samt hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Därutöver har även principen om företräde vuxit fram genom EG-domstolens rättspraxis. Principen, som gäller även i förhållande till medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser, innebär att samtliga myndigheter och domstolar i medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet. Svenska förvaltningsmyndigheter har dock inte någon självständig befogenhet att besluta om egna föreskrifter, utan deras befogenhet har sin grund i bemyndiganden från regeringen. Mot bakgrund av utvecklingen av EU-rätten och med beaktande av förvaltningsmyndigheters roll i såväl beredning som genomförande av enskilda EG-direktiv kan det konstateras att det kan finnas risk för en svåröverskådlig normgivning från myndigheternas sida. Genom Regeringskansliets anmälan till kommissionen att åtgärder, inklusive åtgärder på myndighetsnivå, har vidtagits för att genomföra direktiv kan regeringen få en samlad kontroll över hur Sveriges åtagande att genomföra direktiv uppfylls, oavsett på vilken nivå genomförandet sker. Denna kontroll förbättras ytterligare om det gemensamma registret inom Regeringskansliet som för närvarande är under utarbetande införs.

I sammanhanget vill utskottet framhålla vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas. I vissa fall är det möjligt att föreskrifterna har ett så tekniskt innehåll att de lämpligen bör beslutas av regeringen själv eller förvaltningsmyndighet inom ramen för ett bemyndigande. I andra fall kan det i stället vara så att regeringen i enlighet med den fördelning av normgivningskompetens som följer av regeringsformen ska förelägga riksdagen förslag till föreskrifter. Därutöver kan det i vissa fall vara lämpligt att regeringen, trots att de för genomförandet nödvändiga föreskrifterna formellt sett är av sådan karaktär att de kan meddelas av regeringen, underställer riksdagen förslag till genomförandeföreskrifter (jfr exempelvis regeringens proposition 2008/09:142 om genomförandet av elförsörjningsdirektivet). Därmed kan riksdagen ges insyn i de föreslagna materiella reglerna och Lagrådet skulle i flera fall ges möjlighet att kontrollera om direktivet materiellt sett genomförts korrekt. Även om sådana bedömningar avgörs av regeringen själv under sedvanligt konstitutionellt ansvar anser utskottet att det nämnda förtjänar att uppmärksammas inför regeringens fortsatta överväganden i frågan om genomförandet av EU-direktiv.

Hösten 2010

Under hösten 2010 granskade konstitutionsutskottet bl.a. ett urval av regeringens regleringsbrev till myndigheterna för budgetåret 2010 (bet. 2010/11:KU10). Syftet med granskningen var framför allt att undersöka om det i regleringsbreven förekommer villkor eller bemyndiganden som hellre borde ges i förordningsform. Utskottet uttalade bl.a. följande (s. 44–45):

Utskottet noterar att även regeringen har gett uttryck för uppfattningen att en tydligare åtskillnad bör göras mellan föreskrifter som bör tas in i regleringsbrev och vilka som bör tas in i myndighetsinstruktioner och att ett relativt omfattande översynsarbete nu pågår inom Regeringskansliet beträffande utformningen av och valet mellan dessa dokument. Utskottet välkomnar detta arbete och ser en uppstramning av regleringsbrevens utformning som mycket positivt.

Regeringen har i propositionen till ändringarna i regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 220) emellertid också gett uttryck för uppfattningen att det krav på förordningsform för regeringens föreskrifter som nu införs i 8 kap. 1 § regeringsformen innebär att det inte längre blir möjligt att ta in föreskrifter i regleringsbrev. Utskottet konstaterar att de svar som har lämnats i denna granskning dock tyder på en avsikt att även fortsättningsvis ta in föreskrifter i regleringsbrev, om än efter en prövning av när detta är mest lämpligt. Utskottet utgår ifrån att regeringen avser att reda ut denna oklarhet så att regleringsbreven efter årsskiftet inte har en utformning vars grundlagsenlighet skulle kunna sättas i fråga.

Promemoria från Regeringskansliet

Som svar på en rad frågor från konstitutionsutskottet översändes den 17 november 2011 en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria (bilaga 5.1). I det följande redovisas frågorna och svaren i promemorian.

På vilket sätt följer regeringen och Regeringskansliet fortlöpande förvaltningsmyndigheters och eventuellt kommuners normgivning?

Myndigheter under regeringen ska, som konstitutionsutskottet konstaterat, varje år till regeringen lämna en förteckning över sina gällande föreskrifter och allmänna råd (18 c § författningssamlingsförordningen).

Det förekommer också att myndigheterna förser det departement som de sorterar under med myndigheternas författningssamlingar eller föreskrifterna som meddelas av myndigheterna.

Även genom de olika löpande kontakter som i övrigt förekommer mellan departementen och myndigheterna följer departementen myndigheternas normgivning. Inte minst vid införlivande av EU-direktiv kan kontakterna vara täta.

På vilket sätt kontrolleras inom Regeringskansliet att en föreskrift som beslutats av förvaltningsmyndighet eller kommun faller inom ramen för regeringens och eventuellt även riksdagens bemyndigande? Vilka uppgifter är det som kontrolleras? Är det någon skillnad i kontrollarbetet när det är fråga om subdelegation inom det s.k. fakultativa lagområdet och delegation av normgivningsmakten inom regeringens primärområde?

Ibland förekommer att det i ett bemyndigande anges att myndigheten ska samråda med, eller höra, Regeringskansliet när föreskrifter ska beslutas. I sådana fall utövas förhandskontroll av de tilltänkta normerna.

Det förekommer också att myndigheterna på eget initiativ sänder föreskrifter till departementen för kontroll. Sådana föreskrifter kontrolleras såväl materiellt som formellt. Bland annat kontrolleras att den aktuella föreskriften inte går utöver myndighetens kompetensområde.

Vidare finns exempel på att departementen på andra sätt görs uppmärksamma på frågan om en myndighetsföreskrift stämmer med ett lämnat bemyndigande eller inte. I sådana fall görs en kontroll av föreskrifterna i det enskilda fallet. En myndighetsföreskrift ska innehålla uppgift om vilket konkret bemyndigande som föreskriften stöder sig på (18 b § författningssamlingsförordningen). Detta gör att kontrollen underlättas.

Huruvida kompetensen härrör från ett bemyndigande av riksdagen eller grundar sig på delegation inom regeringens primärområde har i princip ingen betydelse för kontrollens omfattning.

Föranleder den omständigheten att det numera uttryckligen anges i regeringsformen att regeringen har möjlighet att begära underställning av de föreskrifter som myndighet under regeringen meddelar efter delegation någon förändring i regeringens arbete med normgivningsfrågor? Om ja, på vilket sätt?

Den nya regleringen har inte bedömts behöva leda till någon förändring i regeringens arbete med normgivningsfrågor.

Konstitutionsutskottet har framhållit att det är viktigt att regeringen som ett led i beredningen av genomförande av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas (bet. 2009/10:KU10 s. 106). Finns det några interna rutiner inom Regeringskansliet när det gäller hantering av normgivningsfrågor i EU-arbetet? Om ja, hur ser dessa rutiner ut? Sker det någon kontroll från regeringens sida av innehållet i en förvaltningsmyndighets föreskrifter i det fall det åligger myndigheten att vidta genomförandeåtgärder?

När det gäller interna rutiner inom Regeringskansliet för hantering av normgivningsfrågor i EU-arbetet kan viss ledning hämtas ur de riktlinjer som kansliet för samordning av EU-frågor, Statsrådsberedningen, har utarbetat för bl.a. det nationella genomförandet av unionsrättsakter (cirkulär 14). Där finns bl.a. skrivningar om analys i samråd med myndigheter när myndighetsföreskrifter förutses kunna genomföra rättsakter.

Därutöver förekommer olika slag av dialoger vid beredning av genomförandet av antagna EU-direktiv både inom Regeringskansliet och i förhållande till myndigheterna. Där tas frågor om normgivning upp, såsom på vilken nivå de svenska föreskrifterna bör läggas, dvs. på lagnivå, förordningsnivå eller myndighetsnivå.

Vad gäller frågan om efterkontroll finns det anledning att framhålla att Regeringskansliet ska upplysa Europeiska kommissionen om hur Sverige har uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i unionen (20 § 3 förordningen [1996:1515] med instruktion för Regeringskansliet). Detta sker genom att Regeringskansliet via en särskild databas elektroniskt anmäler till kommissionen när ett direktiv är genomfört. Till anmälan bifogas i förekommande fall lag, förordning och myndighetsföreskrifter. Dessutom ska myndigheterna underrätta regeringen om de föreskrifter som de har meddelat för att uppfylla Sveriges skyldigheter (2 § förordningen [1994:2035] om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen). Genom dessa åtgärder ges en samlad bild av bl.a. genomförande av EU-direktiv genom myndighetsföreskrifter.

Förekommer det rutinmässiga kontakter mellan myndigheter och departement för att diskutera bemyndiganden och eventuella bestämmelser i anslutning till bemyndigandena inför eller efter myndigheters beslut om föreskrifter?

Det förekommer tämligen ingående kontakter mellan departement och myndighet innan ett bemyndigande beslutas. Det kan handla både om diskussioner om lämplig konstitutionell nivå för olika föreskrifter och om föreskrifternas materiella innehåll. Hur omfattande kontakterna är i det enskilda fallet är ofta beroende av ärendets art.

Även efter det att en myndighet har beslutat om egna föreskrifter kan det förekomma kontakter mellan departement och myndighet.

Pågår det något arbete inom Regeringskansliet för att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats? Finns det några interna rutiner inom Regeringskansliet när det gäller detta arbete? Hur följs eventuella rutiner upp?

Ett arbete pågår inom Regeringskansliet med att se över Gröna boken (Ds 1998:66). Frågan om att ange vilka bemyndiganden som utnyttjats för bestämmelserna i en förordning övervägs inom ramen för den översynen.

Vad är skälet till att bemyndiganden ibland ges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev respektive på något annat sätt än i en förordning, i stället för i förordningen på det särskilda ämnesområde som bemyndigandet gäller (jfr Ds 1998:43 s. 45)? Om bemyndigandet ges i regleringsbrev eller på annat sätt än i en förordning, hur svarar det mot 8 kap. 1 § andra stycket regeringsformen?

Från och med den 1 januari 2011 gäller enligt 8 kap. 1 § regeringsformen ett krav på förordningsform för regeringens föreskrifter och bemyndiganden att meddela föreskrifter. Enligt punkt 5 i övergångsbestämmelserna till de lagändringar som trädde i kraft den dagen gäller äldre föreskrifter och bemyndiganden fortfarande utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som anges i regeringsformen i dess nya lydelse. Inom Regeringskansliet finns en strävan att lyfta bort föreskrifter och bemyndiganden ur regleringsbreven och i stället ta in dem i förordningar.

Utgångspunkten för Regeringskansliets arbete med normgivningsfrågor är att bemyndiganden till en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter ska beslutas genom en förordning inom det ämnesområde som föreskrifterna gäller. Ett skäl till att ett bemyndigande trots allt ges i en förordning med myndighetsinstruktion i stället för i en förordning på det särskilda ämnesområdet kan vara att det saknas en lämplig förordning på det aktuella området. Ett annat skäl kan vara att det är fråga om övergripande föreskrifter avseende myndighetens verksamhetsområde.

Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till?

Innehållet i promemorian ger inte anledning till några ytterligare kommentarer.

Utskottets ställningstagande

Årets granskning har avsett regeringens arbete med normgivningsfrågor. Syftet med granskningen har varit att på en allmän nivå klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Granskningen har avsett frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten.

Utskottet vill inledningsvis framhålla att regeringens arbete med normgivningsfrågor är av väsentlig betydelse. Andra organ än riksdagen och regeringen har inte någon självständig befogenhet att besluta om egna föreskrifter, utan deras normgivning måste ha stöd i bemyndiganden. Samtidigt är myndigheters normgivning omfattande och har stor praktisk betydelse för enskilda. Myndigheternas normgivning ska komplettera och fylla ut riksdagens lagstiftning och regeringens förordningar, som den är underordnad.

Som utskottet tidigare uttalat får uppsikten över myndigheters normgivning anses i första hand ankomma på regeringen (bet. 1980/81:KU25 s. 14). Det är regeringen som genom förordningar ger myndigheterna nödvändiga befogenheter på området. Och om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden.

Ytterst är det alltså regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Det är därför viktigt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som motiverade.

Av bl.a. promemorian från Regeringskansliet framgår att regeringen kontinuerligt blir informerad om myndigheternas normgivning. Bland annat ska myndigheter under regeringen varje år ge in en förteckning över sina gällande föreskrifter och allmänna råd. Dessutom ska varje myndighet i ingressen till myndighetsföreskriften lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. Det sagda torde underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området.

Årets granskning ger också vid handen att det mer eller mindre fortlöpande inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att kontrollera myndigheternas normgivning. Utskottet välkomnar detta. Dock vill utskottet understryka att det är viktigt att regeringen även tar egna initiativ och kontinuerligt granskar myndigheternas föreskrifter. I denna del kan nämnas att det numera uttryckligen anges i regeringsformen att regeringen har möjlighet att begära underställning av de föreskrifter som myndighet under regeringen har meddelat efter delegation. Även om detta inte torde innebära någon ändring i sak ger den införda paragrafen regeringen uttryckligt stöd för att på ett formaliserat sätt kontrollera myndigheters föreskrifter.

När det gäller frågan om genomförande av EU-direktiv har utskottet uttalat att ett fungerande samspel mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiven genomförs i form av förordningar och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrifter (bet. 2009/10:KU10 s. 105). Av promemorian från Regeringskansliet framgår att det, när det gäller beredning av genomförandet av antagna EU-direktiv, förekommer dialog av olika slag både inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter. Därtill kommer att det inom Regeringskansliet har utarbetats riktlinjer för bl.a. det nationella genomförandet av unionsrättsakter (cirkulär 14). Dessutom har det för utskottet redovisats vilka bestämmelser och rutiner som finns för efterkontroll. Utskottet välkomnar de redovisade åtgärderna. I denna del bör erinras om att utskottet i tidigare granskning har framhållit vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas (bet. 2009/10:KU10 s. 106).

Regeringen har tidigare anfört att den avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats (bet. 2004/05:KU2 s. 15). Av promemorian från Regeringskansliet framgår att frågan övervägs alltjämt. Det har gått sju år sedan nämnda uttalande om förändrad lagstiftningsteknik. Som redovisats ovan är normgivningsfrågor av stor betydelse. Utskottet vill åter understryka värdet av att det på ett eller annat sätt framgår av en förordning vilket eller vilka bemyndiganden som utnyttjats.

Årets granskning har alltså varit av översiktligt slag. Tanken har varit att få en övergripande bild av rutiner och kontrollfunktioner när det gäller regeringens arbete med normgivningsfrågor. I vilken mån dessa rutiner och kontrollfunktioner fungerar i praktiken är en fråga som inte har ingått i granskningen. Den övergripande bild som framkommit om regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor utgör dock en god grund för fortsatt granskning med sådan inriktning. Det är också utskottets avsikt att i kommande granskning uppmärksamma enskilda förordningar med bemyndiganden och enskilda myndighetsföreskrifter som beslutats med stöd av förordningarna.

6 Förvaltningsmyndigheters internationella överenskommelser

Ärendet

Regeringen kan ge förvaltningsmyndigheter i uppdrag att ingå internationella överenskommelser. Uppdraget ska grunda sig på ett uttryckligt bemyndigande, som kan ges i en förordning, i myndighetens instruktion eller regleringsbrev eller genom ett särskilt regeringsbeslut.

Utskottet granskar i detta avsnitt de bemyndiganden som legat till grund för förvaltningsmyndigheternas behörighet att förhandla om och ingå internationella överenskommelser. Det huvudsakliga syftet med granskningen är att undersöka om regeringens bemyndiganden uppfyller vissa krav som brukar ställas på bemyndiganden av detta slag och vilka rutiner som finns inom Regeringskansliet för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna agerar inom bemyndigandet och i övrigt uppfyller sina skyldigheter i sammanhanget.

Till grund för granskningen ligger de förteckningar över ingångna internationella överenskommelser som förvaltningsmyndigheterna fört för 2010, de regeringsbeslut som legat till grund för förvaltningsmyndigheternas behörighet att förhandla om och ingå respektive överenskommelse och, med vissa undantag, samtliga de aktuella internationella överenskommelserna. Vidare finns två promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.1–2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Internationella överenskommelser

Mellanfolkliga eller internationella överenskommelser kan slutas i många olika former och under många olika beteckningar, t.ex. traktater, konventioner och deklarationer. Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifierats i två konventioner, 1969 års och 1986 års Wienkonventioner. Den första av dessa konventioner avser överenskommelser mellan stater och trädde i kraft 1980. Den andra gäller överenskommelser mellan olika internationella organisationer respektive mellan organisationer och stater. Denna konvention har ratificerats men ännu inte trätt i kraft. En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar mellan representanter för de avtalsslutande parterna. Överenskommelsen ska för att bli bindande för en stat ofta undertecknas och kan härutöver exempelvis kräva ratifikation, anslutning eller godkännande.

Det är regeringen som enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingår överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. Riksdagens godkännande krävs enligt 10 kap. 3 § innan regeringen ingår en överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Även i andra fall krävs riksdagens godkännande om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Med detta avses exempelvis fall då det är väldigt bråttom eller fall som på grund av internationella hänsyn inte bör komma till allmänhetens kännedom (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 449). Regeringen ska i dessa fall i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Internationella överenskommelser som är bindande för Sverige och som har ingåtts av regeringen ska enligt 2 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser m.m. publiceras i SÖ (Sveriges internationella överenskommelser). Undantag från publiceringsskyldigheten får göras för överenskommelser av mindre vikt.

Bemyndigande till förvaltningsmyndigheter att ingå överenskommelser

Regeringen kan enligt 10 kap. 2 § ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver riksdagens medverkan. Bemyndigandet kan ges för en viss bestämd fråga eller för ett visst slag av frågor. Det kan ha olika former, såsom förordningar med myndighetsinstruktion, andra förordningar, regleringsbrev eller, vilket är vanligast, särskilda regeringsbeslut. Kravet på bemyndigande gäller bara överenskommelser av offentligrättslig, till skillnad från privaträttslig, karaktär. Med offentligrättsliga överenskommelser avses sådana som endast kan ingås av stater och andra folkrättssubjekt och som får folkrättsliga verkningar.

En myndighets behörighet att ingå internationella överenskommelser måste enligt förarbetena till regeringsformen grunda sig på ett ”klart bemyndigande” (prop. 1973:90 s. 360). Någon möjlighet att genom generellt formulerade bemyndiganden om internationellt samarbete delegera rätten att ingå överenskommelser med andra länder eller med mellanfolkliga organisationer torde inte föreligga (prop. 1980/82:77 s. 3). Formuleringar som att en myndighet exempelvis ska ”samarbeta” med sina utländska motsvarigheter eller ”bevaka och aktivt delta i internationellt samarbete inom sitt ansvarsområde” torde inte utgöra tillräckligt klara bemyndiganden att ingå internationella överenskommelser (Erik Holmberg, a.a. s. 449 och Vilhelm Persson, Rättsliga ramar för gränsöverskridande samarbete, 2005, s. 125). Även Utrikesdepartementets egna riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25, s. 15) anger att myndigheters behörighet måste grundas på ett ”uttryckligt bemyndigande” från regeringen.

Regeringens bemyndigande ska enligt dessa riktlinjer (s. 15) normalt beslutas innan förhandlingarna inleds och kan då, i samma beslut, omfatta både ett bemyndigande att förhandla och ett bemyndigande att ingå en överenskommelse. I flera fall kan det enligt riktlinjerna vara lämpligare med två separata regeringsbeslut, det ena med ett bemyndigande att enbart förhandla och det andra med ett bemyndigande att ingå en överenskommelse. I vissa fall kan regeringen välja att direkt bemyndiga en myndighet att ingå en överenskommelse vars text är huvudsakligen fastställd i t.ex. en överenskommelse av standardkaraktär.

Regeringsformens bestämmelser om förvaltningsmyndigheters ingående av internationella överenskommelser innebär inga begränsningar avseende myndighetens motpart. Det andra landet kan därmed representeras på olika sätt, även om det vanliga enligt de nämnda riktlinjerna (s. 16) torde vara att även det andra landet representeras av en myndighet eller annat offentligt organ. Men eftersom den offentliga förvaltningen kan vara organiserad på olika sätt i olika länder, finns det inget som hindrar att motparten är en regering eller ett departement.

Även en internationell överenskommelse som har ingåtts av en förvaltningsmyndighet efter bemyndigande från regeringen får enligt den nämnda förordningen om publicering av internationella överenskommelser, om det finns särskilda skäl, publiceras i SÖ.

Förvaltningsmyndigheters förteckningar över internationella överenskommelser

Svenska förvaltningsmyndigheter ingår en stor mängd internationella överenskommelser. För att möjliggöra en överblick för bl.a. Regeringskansliet över vilka överenskommelser som binder Sverige och för att överenskommelserna ska komma till allmänhetens kännedom, ska varje förvaltningsmyndighet som ingår offentligrättsliga internationella överenskommelser enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser m.m. föra en förteckning över sådana gällande överenskommelser och varje år lämna förteckningen till Utrikesdepartementet. Förteckningarna ska hållas tillgängliga för allmänheten av Utrikesdepartementet.

I samband med utskottets tidigare granskning av i vilken utsträckning förvaltningsmyndigheterna uppfyller sina skyldigheter enligt förordningen och vilka åtgärder Regeringskansliet vidtar för att åstadkomma en fullständig redovisning (bet. 2004/05:KU10 s. 67 f.) framkom att det förekommer att Utrikesdepartementet påminner förvaltningsmyndigheterna om deras skyldigheter. En sådan påminnelse hade då senast skickats till förvaltningsmyndigheterna i oktober 2004.

Utskottets tidigare granskningar av förvaltningsmyndigheters internationella överenskommelser

I den nämnda granskningen från hösten 2004 granskade utskottet förvaltningsmyndigheternas förteckningar över ingångna internationella överenskommelser, främst frågan i vilken utsträckning sådana förteckningar alls har lämnats in till Utrikesdepartementet och vilka åtgärder som vidtagits av Regeringskansliet för att åstadkomma en fullständig redovisning. Utskottet konstaterade vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna hade uppfyllt sina skyldigheter vad gäller förteckningarna, såsom att en stor del av förteckningarna hade redovisats för sent och att det i vissa fall saknades uppgifter om bemyndigande eller framstod som oklart vilket bemyndigande som avsågs. Utskottet framhöll vikten av att alla berörda myndigheters internationella överenskommelser redovisas på ett fullständigt, enhetligt och överskådligt sätt och underströk vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos alla förvaltningsmyndigheter. Liknande granskningar har även redovisats i betänkandena 1991/92:KU30 s. 38 f. och 1992/93:KU30 s. 29 f.

Våren 2011 granskade utskottet dessutom formerna kring ingåendet av en internationell överenskommelse med aktiv medverkan av en förvaltningsmyndighet, där det emellertid var regeringen som för Sveriges räkning ingick överenskommelsen. Bemyndigandet till förvaltningsmyndigheten kunde i detta fall anses omfatta endast en befogenhet att förhandla om överenskommelsens innehåll (bet. 2010/11:KU20 s. 243 f.). Utskottet ansåg i detta ärende att en ordning som innebar att Sverige ingick och blev folkrättsligt bundet av en internationell överenskommelse utan att regeringen som kollektiv tog ställning till avtalets innehåll och utan ett formellt regeringsbeslut var otillfredsställande. Vidare konstaterade utskottet bl.a. att diarieföringen och dokumentationen i Regeringskansliet i ärendet varit bristfällig och att regeringens dröjsmål med publicering av överenskommelsen i SÖ inte framstod som rimlig.

Iakttagelser vid den aktuella granskningen

Granskningen omfattar samtliga de förteckningar som har lämnats in av förvaltningsmyndigheter till Utrikesdepartementet enligt föreskrifterna i 1990 års förordning. Förteckningarna upptar sammanlagt ett 90-tal överenskommelser ingångna under 2010 fördelade på 18 myndigheter. Utskottet noterar bl.a. följande i den genomgång som har gjorts av förteckningar, regeringsbeslut och överenskommelser.

De flesta uppgifter om en ingången överenskommelse innehåller en hänvisning till vilket bemyndigande som enligt myndighetens mening har legat till grund för befogenheten att ingå överenskommelsen, exempelvis genom datum och diarienummer för ett regeringsbeslut eller en bestämmelse i myndighetens instruktion. När det gäller några överenskommelser saknar förteckningarna emellertid helt en hänvisning till vilket regeringsbemyndigande förvaltningsmyndigheten har grundat sin befogenhet på.

I några fall bemyndigas förvaltningsmyndigheten i samma regeringsbeslut att både förhandla om överenskommelsens innehåll och att ingå överenskommelsen. I andra innehåller bemyndigandet att ingå en överenskommelse en uttrycklig hänvisning till ett tidigare bemyndigande att förhandla. I ytterligare några fall innehåller det beslut som förvaltningsmyndigheten hänvisar till i sin förteckning endast ett bemyndigande att ingå en överenskommelse. För det fall förvaltningsmyndigheten i dessa fall även har deltagit i förhandlingarna om överenskommelsens innehåll finns bemyndigandet därmed i ett beslut till vilket förvaltningsmyndigheten inte har hänvisat eller så saknas bemyndiganden som omfattar rätten att förhandla.

Ett relativt vanligt förekommande bemyndigande är vidare att en förvaltningsmyndighet av regeringen bemyndigas att ingå en överenskommelse, under förutsättning att denna i huvudsak överensstämmer med en angiven preliminär version. Den preliminära avtalstexten torde i dylika fall vara framförhandlad antingen av den aktuella förvaltningsmyndigheten eller av någon annan som i förhandlingarna företrätt Sverige, såsom regeringen eller en annan förvaltningsmyndighet, eller följa av en överenskommelse av standardkaraktär (jfr Ds 2007:25 s. 15).

Några av de bemyndiganden som omfattas av granskningen är generellt formulerade. Detta gäller exempelvis bemyndigandet i 5 § 7 förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) som föreskriver att SMHI inom sitt verksamhetsområde ska ”samarbeta med svenska myndigheter och med utländska organisationer inom och utom Europeiska unionen”. Bemyndiganden som på ett generellt formulerat sätt anger att myndigheten i fråga ska eller har rätt att ingå överenskommelser med utländska organ, men som inte närmare anger några övriga förutsättningar för bemyndigandet – exempelvis vad dessa överenskommelser får gälla eller med vilken typ av organ överenskommelsen får ingås – förekommer också. Så anges i 2 § 4 förordningen (2007:1115) med instruktion för Rymdstyrelsen att denna myndighet ska ”sluta för verksamheten nödvändiga överenskommelser med motsvarande utländska organ och internationella organisationer”. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bemyndigas i regleringsbrevet för 2010 att ”förhandla och ingå avtal med utländsk myndighet eller EU-organ” om EU-finansierade projektsamarbeten.

Beträffande två överenskommelser har myndigheten i fråga grundat sin befogenhet att ingå överenskommelserna på en lagbestämmelse, dvs. en av riksdagen beslutad föreskrift. Det gäller två överenskommelser ingångna av Finansinspektionen där det i myndighetens förteckning över internationella överenskommelser anges att bemyndigandet lämnas i 23 kap. 5 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. I bestämmelsen föreskrivs att Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet ska ”samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter” i den utsträckning som följer av vissa EU-direktiv.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar har den 6 oktober och den 3 november 2011 översänts promemorior från Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och Finansdepartementet (bilaga 6.1–2). I promemoriorna anförs bl.a. följande.

Regeringskansliet för genom departementen en dialog med myndigheterna i syfte att säkerställa att bemyndiganden finns för de åtgärder som myndigheterna vidtar. Den normala rutinen är att myndigheterna kontaktar Regeringskansliet innan förhandlingar inleds och avtal ingås. Myndigheterna förutsätts agera i enlighet med de bemyndiganden som regeringen lämnar och förväntas vid behov återkomma till Regeringskansliet. Några särskilda rutiner för att följa upp och kontrollera att en överenskommelse som ingåtts av myndigheten överensstämmer med en preliminär överenskommelse finns därför inte i Regeringskansliet.

Beträffande de fall där det saknas ett särskilt bemyndigande att förhandla om en internationell överenskommelses innehåll anförs att ordet ”ingå” i regeringens bemyndiganden innefattar rätten för en förvaltningsmyndighet att såväl förhandla som slutligt ingå en överenskommelse. Ordet har enligt Regeringskansliet samma innebörd i regeringsformen.

Bemyndigandet som ges till SMHI i myndighetsinstruktionen är ett allmänt bemyndigande att ingå överenskommelser. Syftet med överenskommelserna är att reglera det internationella samarbetet för att förbättra de väderprognosmodeller som SMHI, och samtliga övriga deltagare i samarbetet, grundar sin löpande prognosproduktion på. Bemyndigandet till MSB är avsett att underlätta för myndigheten att kunna delta i för myndigheten relevanta och intressanta samarbetsprojekt och för ändamålet förhandla och ingå nödvändiga överenskommelser under de knappa tidsramar som ofta är fallet i EU-sammanhang. Eftersom överenskommelserna kan ingås inom vitt skilda ämnen inom myndighetens verksamhetsområde är det samtidigt betydelsefullt att Regeringskansliet har möjlighet att lämna synpunkter på ett visst samarbete. Samråd har i enlighet med villkoren i bemyndigandet i dessa fall skett muntligen mellan MSB och ansvarig sakenhet på Försvarsdepartementet. Fr.o.m. 2011 har detta samrådsförfarande utvecklats så att myndigheten skriftligen meddelar Försvarsdepartementet relevanta uppgifter om den kommande överenskommelsen, såsom en bakgrundsbeskrivning av ärendet och vad det är för överenskommelse som myndigheten avser att förhandla om eller ingå.

Beträffande bemyndigandet som har getts till Finansinspektionen i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden anförs att det till följd av bl.a. kravet på samarbete i direktiv 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument bedömdes som lämpligt att i lag slå fast Finansinspektionens skyldighet att samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter i andra medlemsstater. Liknande bestämmelser har även tidigare införts i lag, exempelvis i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat och i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. När det gäller dessa två lagar finns i de förordningar som kompletterar lagarna bemyndiganden för Finansinspektionen att ingå internationella överenskommelser. I den förordning – förordningen (2007:572) om värdepappersmarknaden – som innehåller kompletterande bestämmelser till lagen om värdepappersmarknaden finns det emellertid inte något bemyndigande för Finansinspektionen att ingå internationella överenskommelser.

Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) tar varje år emot förteckningar över internationella överenskommelser ingångna av förvaltningsmyndigheterna. Utrikesdepartementet påminner återkommande förvaltningsmyndigheterna om deras skyldigheter enligt förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser m.m. att föra en förteckning över ingångna överenskommelser och att årligen skicka förteckningen till Utrikesdepartementet. Senast en sådan påminnelse gick ut var i november 2007, i form av en cirkulärskrivelse till rätts- och expeditionscheferna i Regeringskansliet samt en skrivelse till berörda myndigheter under Utrikesdepartementet. Utrikesdepartementet avser att inför kommande årsskifte ta fram en ny påminnelse om myndigheternas skyldigheter enligt förordningen.

Utskottets ställningstagande

Det är regeringen som enligt regeringsformen företräder Sverige och ingår för landet bindande överenskommelser med andra stater och med mellanfolkliga organisationer. Ett uppdrag till en förvaltningsmyndighet som innebär att regeringen delegerar denna grundlagsfästa uppgift måste därför enligt bl.a. förarbetsuttalanden grunda sig på ett klart och uttryckligt bemyndigande. Utskottet vill understryka denna ordning, särskilt när frågan gäller bemyndiganden att slutligt ingå en internationell överenskommelse. Några av de bemyndiganden som omfattas av denna granskning är enligt utskottet alltför generellt formulerade. Detta är framför allt fallet med det nämnda bemyndigandet till SMHI. Att ett generellt bemyndigande underlättar för förvaltningsmyndigheten i det internationella samarbetet ändrar inte denna bedömning.

Kravet att varje uppdrag till en förvaltningsmyndighet att förhandla om och ingå en internationell överenskommelse ska gå att härleda till ett uttryckligt bemyndigande har betydelse också för förvaltningsmyndigheternas skyldighet att redovisa ingångna överenskommelser till regeringen. Regeringen får annars svårt att kontrollera och följa upp om förvaltningsmyndigheterna har agerat inom ramen för bemyndigandet. Utskottet har i tidigare granskningar konstaterat att det i myndigheternas förteckningar i vissa fall saknas uppgift om bemyndigande eller framstår som oklart vilket bemyndigande som avses (bet. 2004/05:KU10 s. 72). Årets granskning visar att sådana brister fortfarande förekommer och att det inom Regeringskansliet saknas rutiner för att säkerställa en kontroll av att erforderliga bemyndiganden har förelegat, i de fall förvaltningsmyndigheternas förteckningar inte har angett på vilket bemyndigande myndigheterna grundat sin befogenhet.

Vidare konstaterar utskottet att det saknas ett bemyndigande från regeringen till Finansinspektionen i de två granskade fallen. Riksdagen slår i lagen om värdepappersmarknaden fast att Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta information med andra myndigheter. Detta utgör inte ett bemyndigande att ingå internationella överenskommelser. Ett sådant ska, mot bakgrund av bestämmelsen i 10 kap. 2 § regeringsformen, vidare ges av regeringen. För vissa andra frågor med anledning av de aktuella EU-direktiven finns bemyndiganden att ingå överenskommelser i förordningar som kompletterar de aktuella lagarna. Detta saknas emellertid i det granskade fallet.

7 Regeringens information i samband med subsidiaritetskontroll

Ärendet

Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 gäller enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen (RO) att riksdagen har till uppgift att pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Kammaren ska hänvisa ett utkast till berört utskott, som sedan prövar om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen. Under beredningen av ett sådant subsidiaritetsärende kan utskottet begära att regeringen inom två veckor ska informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet.

Utskottet granskar i detta avsnitt hur regeringen uppfyller riksdagsordningens bestämmelse om regeringens skyldighet att lämna sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Granskningen avser perioden 1 december 2009–30 juni 2011.

Till grund för granskningen ligger en genomgång av berörda riksdagsutskotts akter i subsidiaritetsärenden för den aktuella granskningsperioden (bilaga 7.1). Vidare finns två svarspromemorior upprättade inom Statsrådsberedningen med svar på frågor från utskottet (bilaga 7.2–3).

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. I bestämmelsen anges även att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Riksdagsordningen

Enligt 10 kap. 6 § tredje stycket RO ska regeringen inom två veckor från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. I förarbetena till bestämmelsen betonas vikten av att, i de fall ett utskott bedömer att ett utkast till lagstiftning aktualiserar en subsidiaritetsprövning, kontrollen av subsidiariteten sker i nära kontakt med regeringen (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Vidare framgår av författningskommentaren till bestämmelsen att informationen om regeringens bedömning kan lämnas skriftligen och/eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet (s. 63).

Under beredningen i utskottet (bet. 2009/10:KU2) inbjöds en rad remissinstanser att yttra sig över riksdagsstyrelsens framställning. Regeringskansliet bedömde i sitt remissvar att kvaliteten på regeringens yttranden skulle bli högre om tidsfristen för regeringens svar till utskotten förlängdes. Vidare välkomnade Regeringskansliet att regeringens bedömning av subsidiaritetsfrågan skulle kunna ske i den form som i övrigt används i frågor som är föremål för information och samråd med regeringen (s. 11). Regeringskansliets remissynpunkter föranledde inte några ändringar eller uttalanden från utskottets sida. Riksdagen följde utskottet (rskr. 2008/09:40–41).

Subsidiaritetsprövningens innebörd

I betänkandet delade utskottet utredningens bedömning att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå, unionsnivå eller någon nationell nivå, den föreslagna åtgärden ska ske, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte (bet. 2009/10:KU2 s. 13). Av förarbetena framgår att det i subsidiaritetsprövningen med nödvändighet blir lämplighetssynpunkter som dominerar, särskilt när prövningen läggs i händerna på en politisk församling som ett nationellt parlament (framst. 2008/09:RS4 s. 52).

Interpellationssvar och svar på skriftliga frågor

Vad gäller interpellationssvar och svar på skriftliga frågor framgår av en promemoria upprättad av rättschefen vid Statsrådsberedningen (SB PM 1996:2) att både interpellationssvar och svar på skriftliga frågor ska gemensamberedas och delas i Regeringskansliet enligt riktlinjerna i Statsrådsberedningens promemoria 1997:4. Vidare anges i den förstnämnda promemorian att ett skriftligt frågesvar ska undertecknas av statsrådet (se Ds 1998:52 s. 282). Endast meddelanden till riksdagens kammarkansli om att interpellationssvar försenas eller uteblir samt att frågesvar dröjer får på det ansvariga statsrådets uppdrag undertecknas av en chefstjänsteman (s. 272 och 281).

Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

Av 13 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet framgår att om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden, ska det handläggas i det departement till vilket ärendet huvudsakligen hör. Av 15 § följer att regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

Statsrådsberedningens promemoria om samrådsformer i Regeringskansliet

I promemorian (SB PM 1997:4) upprättad av Statsrådsberedningens rättschef den 19 mars 1997 (senast reviderad den 6 februari 2002) anges bl.a. att det normalt inte är några svårigheter att avgöra vilka andra departement än det egna som kan vara berörda av ett ärende och med vilka det behövs en gemensam beredning. Av promemorian framgår även att man i tveksamma fall bör ta kontakt med de andra departementen för att utröna om det finns intresse av gemensam beredning och att om ett annat departement begär det ska en gemensam beredning alltid äga rum (s. 5). I promemorians avsnitt om fasta ärendegrupper för gemensam beredning anges bl.a. att svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor omfattas av kravet på gemensam beredning samt att svar på t.ex. frågor och interpellationer och meddelanden vid informationsstunder i riksdagen också ska beredas gemensamt eftersom de på samma sätt som regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt.

I promemorian finns därutöver avsnitt som behandlar bl.a. förfarandet vid en gemensam beredning och meningsskiljaktigheter (s. 10–11). När det gäller förfarandet vid en gemensam beredning anges det i promemorian att den gemensamma beredningen som huvudregel ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Den gemensamma beredningen ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Hur samrådet rent praktiskt ska äga rum (t.ex. om det ska ske muntligen eller skriftligen) får avgöras från fall till fall. Av promemorians avsnitt om meningsskiljaktigheter framgår bl.a. att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla parter är överens och att om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvariga tjänstemännen måste diskussionerna föras upp på politisk nivå. Det innebär att kontakt i första hand tas mellan statssekreterarna och, om nödvändigt, mellan statsråden i de departement som är oense.

Granskningens omfattning

I den nu aktuella granskningen har utskottet gjort en genomgång av de formella aspekterna av hur regeringen uppfyllt riksdagsordningens bestämmelse om bedömningen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i aktuella utkast till lagstiftningsakter under perioden 1 december 2009–30 juni 2011. Sammanlagt berör granskningen initiativ och förslag till 18 förordningar, 14 direktiv och 6 beslut. Följande initiativ och förslag till förordningar, direktiv och beslut har granskats av utskottet:

–     Initiativ till Europaparlamentets och rådets direktiv om den europeiska skyddsordern, PE-CONS 2/10, benämnt direktivet om europeiska skyddsordern.

–     Initiativ till Europaparlamentets och rådets direktiv om rätt till tolkning och översättning i brottmål, PE-CONS 1/10, benämnt direktivet om rätt till tolkning och översättning i brottmål.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska unionens finansiella bidrag till Internationella fonden för Irland (2007–2010), KOM(2010) 12, benämnt förordningen om stöd till Irland.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex), KOM(2010) 61, benämnt ändring av Frontexförordningen.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/42/EG om förande av statistik över gods- och passagerarbefordran till sjöss, KOM(2010) 65, benämnt förordningen om statistik över gods och passagerare till sjöss.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om inrättande av Europeiska unionens insats för det europeiska kulturarvsmärket, KOM(2010) 76, benämnt beslutet om europeisk kulturarvsmärkning.

–     Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr …/… om inrättande av en byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området med frihet, säkerhet och rättvisa, KOM(2010) 93, benämnt förordningen om EU-byrå för stora it-system.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1905/2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete, KOM(2010) 102, benämnt förordningen om stöd till bananproducerande AVS-länder.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om upphävande av rambeslut 2004/68/RIF, KOM(2010) 94, benämnt direktivet om bekämpande av sexuell exploatering av barn m.m.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr …/… om europeisk statistik om turism, KOM(2010) 117, benämnt förordningen om turismstatistik.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om europeiska miljöräkenskaper, KOM(2010) 132, benämnt förordningen om europeiska miljöräkenskaper.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer och om upphävande av rambeslut 2002/629/RIF, KOM(2010) 95, benämnt direktivet mot människohandel.

–     Förslag till rådets förordning om genomförande av ett fördjupat samarbete om tillämplig lag för äktenskapsskillnad och hemskillnad, KOM(2010) 105, benämnt fördjupat samarbete om val av lag för skilsmässa.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om makroekonomiskt stöd till Republiken Moldavien, KOM(2010) 302, benämnt beslutet om stöd till Moldavien.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut, KOM(2010) 289, benämnt ändring av förordningen om kreditvärderingsinstitut.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv …/…/EU om insättningsgarantisystem [omarbetning], KOM(2010) 368, benämnt det nya insättningsdirektivet.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern överföring av personal, KOM(2010) 378, benämnt direktivet om företagsintern förflyttning av personal.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EG om system för ersättning till investerare, KOM(2010) 371, benämnt investerarskyddsdirektivet.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, KOM(2010) 379, benämnt direktivet om säsongsanställning.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om Europaåret för aktivt åldrande (2012), KOM(2010) 462, benämnt beslutet om Europaåret för aktivt åldrande.

–     Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, KOM(2010) 486, benämnt ändringar av förordningar gällande utdelning av livsmedel till de sämst ställda.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om inrättande av det första programmet för radiospektrumpolitik, KOM(2010) 471, benämnt beslutet om mångårigt program för radiospektrumpolitiken.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, KOM(2010) 475, benämnt direktivet om ett gemensamt europeiskt järnvägsområde.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett program för att stödja den fortsatta utvecklingen av en integrerad havspolitik, KOM(2010) 494, benämnt förordningen om finansieringen av en integrerad havspolitik.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om förteckningen över resehandlingar som möjliggör passage av de yttre gränserna och i vilka en visering kan införas samt om införandet av en mekanism för upprättande av denna förteckning, KOM(2010) 662, benämnt beslutet om förteckning över erkända resehandlingar.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättandet av en utvärderingsmekanism avsedd att kontrollera tillämpningen av Schengenregelverket, KOM(2010) 624, benämnt förordningen om utvärdering av Schengenregelverket.

–     Förslag till rådets beslut om ändring av beslut (2008/203/EG) av den 28 februari 2008 om genomförande av förordning (EG) nr 168/2007 vad gäller antagande av ett flerårigt ramprogram för Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter för 2007–2012, KOM(2010) 708, benämnt ändring av beslutet om ramprogrammet för EU-byrån för grundläggande rättigheter.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om integritet och öppenhet på energimarknaderna, KOM(2010) 726, benämnt förordningen om marknadsintegritet och transparens på el- och gasmarknaderna.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter, KOM(2010) 799, benämnt förordningen om en samlad marknadsordning.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om användning av PNR-uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet, KOM(2011) 32, benämnt direktivet om användning av flygpassageraruppgifter för brottsbekämpande ändamål.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) och konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, KOM(2011) 118, benämnt ändring av kodexförordningen.

–     Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av förordning (Euratom) nr 1074/1999, KOM(2011) 135, benämnt förordningen om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf).

–     Förslag till rådets direktiv om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, KOM(2011) 121, benämnt direktivet om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas (CCCTB).

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bostadslåneavtal, KOM(2011) 142, benämnt direktivet om bostadslåneavtal.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för brottsoffers rättigheter samt stöd till och skydd av brottsoffer, KOM(2011) 275, benämnt direktivet om miniminormer för brottsoffers rättigheter.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder i civilrättsliga förfaranden, KOM(2011) 276, benämnt förordningen om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder i civilrättsliga förfaranden.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om europeisk statistik om trygghet mot brott (Text av betydelse för EES), KOM(2011) 335, benämnt förordningen om europeisk statistik om trygghet mot brott.

–     Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om rätt till advokat i straffrättsliga förfaranden och rätt till kontakt med tredje part vid frihetsberövande, KOM(2011) 326, benämnt direktivet om rättigheter vid straffrättsliga förfaranden.

Granskningen har förberetts genom att konstitutionsutskottets kansli tagit del av berörda riksdagsutskotts akter i subsidiaritetsärenden (se bilaga 7.1). Nedan sammanfattas de iakttagelserna som då gjordes.

Sammanfattande iakttagelser

Antalet tillfällen då regeringens bedömning begärdes

Vid totalt 38 tillfällen begärdes regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen av riksdagsutskotten under perioden 1 december 2009–30 juni 2011.

Tabell 7.1 Subsidiaritetsärenden mellan den 1 december 2009 och 30 juni 2011

Period	Antalet ärenden †	Antalet (och andelen) ärenden† där regeringens bedömning begärdes
1 dec 2009–30 juni 2010	24	15 (63 %)
1 juli 2010–31 dec 2010	60	13 (22 %)
1 jan 2011–30 juni 2011	31	10 (32 %)
Totalt	115	38 (33 %)

Källa: Riksdagsförvaltningens databas för EU-dokument Lemur samt konstitutionsutskottets kanslis genomgång och analys av utskottens protokoll och akter i subsidiaritetsärenden.

†: Antalet ärenden avser här de subsidiaritetsärenden som har hänvisats av kammaren till de för subsidiaritetsprövningarna ansvariga utskotten under de granskade perioderna.

Av tabell 7.1 framgår att andelen subsidiaritetsprövningar där utskotten begärde regeringens bedömning var förhållandevis hög de första sju månaderna efter det att Lissabonfördraget trädde i kraft men att den sedan dess har minskat. Sett till hela den granskade perioden har utskotten begärt in regeringens bedömning i vart tredje subsidiaritetsärende.

Av de 38 ärendena gällde 17 utkast till unionslagstiftning på Justitiedepartementets område, 10 berörde Finansdepartementets område, 5 hörde till Näringsdepartementets område och 2 gällde lagstiftning på det nuvarande Landsbygdsdepartementets område (dåvarande Jordbruksdepartementet). De återstående fyra ärendena var jämt fördelade på Utrikes-, Social-, Kultur- och Arbetsmarknadsdepartementens områden.

Tidsaspekten för avlämnande av regeringens bedömning m.m.

Den tidsfrist som regeringen har för att lämna sin bedömning är två veckor. Granskningen ger vid handen att denna tidsgräns har efterlevts med några få undantag. Om man undantar två i sammanhanget extrema ärenden^{1 [ Förslagen om direktivet om företagsintern förflyttning av personal, KOM(2010) 378, och om direktivet om säsongsanställning, KOM(2010) 379. I båda dessa fall beslutade det ansvariga utskottet att begära in regeringens bedömning redan den 7 juni 2010. Kommissionen antog nämnda förslag dock först den 13 juli och kammaren hänvisade förslagen till utskottet den 23 juli.]}, är den genomsnittliga tiden för regeringens avlämnande av sin bedömning i de återstående 36 granskade ärendena ungefär 12 dagar.

När det gäller dessa 36 ärenden lämnade regeringen sin bedömning efter den i riksdagsordningen föreskrivna tvåveckorsfristen vid fem tillfällen.

I det första fallet, förslaget om beslut om europeisk kulturarvsmärkning, beslutade kulturutskottet den 23 mars 2010 att begära att regeringen skulla informera utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella förslaget. Den 15 april (dvs. 23 dagar efter utskottets beslut) överlämnades en faktapromemoria i ärendet till riksdagen och vid utskottssammanträdet den 20 april lämnades muntlig information om regeringens bedömning av stabschefen vid Kulturdepartementet utifrån nämnda faktapromemoria.

I det andra och tredje fallet, förslagen om det nya insättningsdirektivet och investerarskyddsdirektivet, beslutade finansutskottets presidium^{2 [ Finansutskottet beslutade att under sommaren delegera rätten att fatta beslut om att begära in regeringens synpunkter i subsidiaritetsärenden till presidiet (se § 3 i finansutskottets protokoll 2009/10:45).]} den 27 juli 2010 att begära in regeringens bedömning av förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Den 16 augusti (dvs. 20 dagar efter utskottets beslut) överlämnades promemorior från Finansdepartementet med regeringens bedömning i båda ärendena.

I det fjärde fallet, förslaget om ändring av beslutet om ramprogrammet för EU-byrån för grundläggande rättigheter, beslutade justitieutskottet den 9 december 2010 att begära in information om regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Den 13 januari 2011 (dvs. 35 dagar efter utskottets beslut) överlämnades en promemoria från Arbetsmarknadsdepartementet med regeringens bedömning.

I det femte fallet, förslaget om förordningen om europeisk statistik om trygghet mot brott, beslutade justitieutskottet den 14 juni 2011 att begära in regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Den 8 juli (dvs. 24 dagar efter utskottets beslut) upprättades en promemoria vid Justitiedepartementet med regeringens bedömning. Dock framgår av underhandsuppgifter från justitieutskottets kansli att dröjsmålet med överlämnandet av regeringens bedömning hade godkänts i förväg av utskottets presidium.

I ytterligare ett fall lämnades informationen om regeringens bedömning senare än inom två veckor. I detta fall, som rörde förslaget om beslut om Europaåret för aktivt åldrande, beslutade socialutskottets presidium den 22 september 2010 att regeringen skulle informera utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsfrågan i det aktuella förslaget. Enligt beslutet skulle regeringens bedömning meddelas i en promemoria senast den 11 oktober. Den 8 oktober (dvs. 16 dagar efter presidiets beslut) överlämnades en promemoria från Socialdepartementet. Beslutet innebar alltså att regeringen gavs längre tid än de i riksdagsordningen föreskrivna två veckorna (i detta fall 19 dagar). Av samtliga här granskade subsidiaritetsärenden är ytterligare ett ärende ett sådant fall (ändringen av förordningen om kreditvärderingsinstitut), där finansutskottet beslutade om en tidsfrist på 26 dagar. I detta fall lämnade dock regeringen likväl sin bedömning inom två veckor.

I sammanhanget kan även noteras hur den genomsnittliga tiden för att avgöra ett subsidiaritetsärende påverkas vid en begäran om regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan.

Tabell 7.2 Genomsnittlig tidsåtgång (i dagar) för beslut i subsidiaritetsärenden

Period	Samtliga ärenden	Ärenden där regeringens bedömning inte begärdes	Ärenden där regeringens bedömning begärdes
1 dec 2009–30 juni 2010	26,3	19,0ª	32,9
1 juli 2010–31 dec 2010	27,3	27,0	27,7
1 jan 2011–30 juni 2011	23,0	22,3ª	31,3
Totalt	25,8	23,6	30,9

Källa: Riksdagsförvaltningens databas för EU-dokument Lemur samt konstitutionsutskottets kanslis genomgång och analys av utskottens protokoll och akter i subsidiaritetsärenden.

ª Värdena inkluderar inte de tre fall där utskotten hade hunnit fatta sina beslut i subsidiaritetsärenden före kammarens hänvisning. För våren 2010 är det ett ärende (förslag till ändring i förordningen om ett program för finansiellt stöd inom energiområdet, KOM(2010) 283) och för våren 2011 är det två ärenden (förslag till direktiv om anonyma verk, KOM(2011) 289 och det s.k. standardiseringspaketet, KOM(2011) 315).

Av tabell 7.2 ovan framgår antalet genomsnittliga dagar^{3 [ Samtliga angivelser och beräkningar av antalet genomsnittliga dagar i tabell 7.2 baserar sig på Excel-beräkningar, vilka i sin tur grundar sig på ett antagande om månader med 30 dagar (dvs. att ett helt kalenderår har 360 dagar). Små avvikelser kan därför förekomma (främst vad gäller tidsperioder som omfattar månadsskiftet februari–mars).]} för att slutföra subsidiaritetsärenden för tre tidsperioder för både samtliga ärenden och för endast de här granskade ärendena. Med ”antalet genomsnittliga dagar” avses skillnaden i dagar mellan dagen för kammarens hänvisning av ärendet till det beredande utskottet och dagen för utskottets bedömning att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen^{4 [ I de fem fall där utskottet beslutade att avlämna ett utlåtande med förslag om ett motiverat yttrande till kammaren (dvs. då utskottet bedömde att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen) har dagen för utskottets justering av utlåtandet använts.]}. I tabell 7.2 kan utläsas en marginell tidsskillnad i avgörandet av subsidiaritetsärenden såtillvida att de ärenden där regeringens bedömning begärdes av utskotten har i genomsnitt tagit drygt en vecka längre än de subsidiaritetsärenden där regeringens bedömning inte begärdes. Någon tydlig och konsekvent trend under de tre granskade delperioderna kan inte skönjas. En tendens är dock att skillnaden i handläggningstiden mellan de ärenden då regeringens bedömning efterfrågas av riksdagsutskotten och de andra subsidiaritetsärendena minskar. En sådan liknande minskning kan iakttas vad gäller samtliga subsidiaritetsärenden under de tre granskade delperioderna.

Formen för regeringens bedömning

Granskningen visar att regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan i de allra flesta fall har lämnats skriftligen. I åtta fall har bedömningen lämnats muntligen. I tre av dessa (fördjupat samarbete om val av lag för skilsmässa, beslutet om europeisk kulturarvsmärkning och beslutet om Europaåret för aktivt åldrande) har bedömningen även lämnats i en faktapromemoria eller särskild promemoria som överlämnades några dagar före den muntliga föredragningen. I sex av dessa åtta fall lämnades regeringens bedömning av statssekreteraren vid Justitiedepartementet, i ett fall av statssekreteraren vid Socialdepartementet och i ett fall av stabschefen vid Kulturdepartementet.

Tabell 7.3 Formen för avlämnande av regeringens bedömning

Period	Muntligen	Skriftligen (särskild promemoria)	Skriftligen (faktapromemoria)
1 dec 2009–30 juni 2010	5	6	6
1 juli 2010–31 dec 2010	1	11	2
1 jan 2011–30 juni 2011	2	3	5
Totalt	8	20	13

Källa: Konstitutionsutskottets kanslis genomgång och analys av utskottens protokoll och akter i subsidiaritetsärenden.

Som framgår av tabell 7.3 ovan har regeringens bedömning lämnats skriftligen i 33 fall. I 20 fall lämnades den skriftliga bedömningen i en särskild promemoria. Utformningen av de s.k. särskilda promemorior genom vilka det ansvariga utskottet meddelats regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning redovisas nedan mer i detalj. I de övriga fallen (13 st.) lämnades regeringens skriftliga bedömning inom ramen för en faktapromemoria. Vad gäller utvecklingen av olika sätt för regeringen att lämna sin bedömning kan man urskilja att andelen bedömningar som lämnas i faktapromemorior i viss utsträckning har ökat under den granskade perioden. Det vanligaste sätt på vilket regeringens bedömning lämnades till riksdagen under hela den granskade tidsperioden är dock skriftligen i en särskild promemoria.

Särskilda promemoriors utformning

De 20 särskilda promemoriorna är i allt väsentligt utformade på samma sätt. I promemoriorna redovisas utöver regeringens bedömning oftast förslagets bakgrund och en sammanfattning av förslaget, i vissa fall även den rättsliga grunden och beslutsproceduren. Promemoriornas längd varierar från drygt 1 sida till 3,5 sidor (i genomsnitt var de 2 sidor långa). Själva bedömningens textomfång varierar från några rader till en hel sida (i genomsnitt var bedömningarna drygt en halv sida långa).

Utöver uppgift om vilket departement som promemorian upprättats vid innehåller fyra av promemoriorna uppgifter om såväl enhetens som den ansvarige tjänstemannens namn och sex av promemoriorna uppgift om enhetens namn.

I en av promemoriorna (den om förordningen om stöd till bananproducerande AVS-länder) återfinns uppgifter om en gemensam beredning med andra enheter. Av promemorian (som upprättades vid UD:s enhet för multilateralt utvecklingssamarbete) framgår att en gemensam beredning ägde rum med Statsrådsberedningens EU-enhet, UD:s rättsekretariat och enheten för internationell handelspolitik, Finansdepartementets budgetavdelning och Jordbruksdepartementets skogs- och lantbruksenhet.

Faktapromemoriors utformning

Enligt Regeringskansliets cirkulär 2 ska det ansvariga departementet skriva en faktapromemoria om kommissionens förslag till viktigare rättsakter. I cirkuläret anges riktlinjer för utformningen av faktapromemorior, bl.a. ska dessa promemorior innehålla uppgift om förslagets innehåll, dess EU-politiska sammanhang, hur förslaget förhåller sig till svenska regler samt konsekvenser för Sverige om förslaget genomförs.

Även om det inte anges i cirkuläret att faktapromemorior ska innehålla uppgifter om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning, innehåller de som regel ett särskilt avsnitt som behandlar subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt cirkuläret ska en faktapromemoria gemensamberedas i Regeringskansliet enligt riktlinjerna i Statsrådsberedningens PM Samrådsformer i Regeringskansliet och cirkulär 3 Riktlinjer för beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. Därtill anges följande om beredningen av faktapromemorior i cirkuläret (s. 4–5):

Beredningstiden för faktapromemorian är fem arbetsdagar. Den beredda faktapromemorian överlämnas till EU-kansliet som ser till att den stäms av med samordningskansliet i Statsrådsberedningen (SB). Promemorian numreras och överlämnas sedan av EU-kansliet till riksdagens kammarkansli. Hanteringen inom SB beräknas ta två till fyra arbetsdagar. Riksdagen ska ha faktapromemorian inom fem veckor från det att kommissionens förslag publicerats. Därför är det angeläget att arbetet med faktapromemorian inleds omgående när kommissionens förslag offentliggjorts. EU-kansliet sänder en kopia på faktapromemorian till ansvarigt departement och till Sveriges EU-representation i Bryssel. Promemoriorna publiceras på riksdagens webbplats. De publiceras också i en särskild volym i riksdagstrycket efter varje riksmöte.

De här granskade faktapromemoriornas längd varierar från 3 till 14 sidor (i genomsnitt var de 8,5 sidor långa). Själva omfattningen av avsnittet som berör subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna varierar från några rader till nästan två sidor (i genomsnitt var dessa avsnitt drygt en halv sida långa).

Skillnader mellan departementen

Några väsentliga skillnader mellan subsidiaritetsprövningsärendena beroende på till vilket departement den aktuella frågan hör kan inte urskiljas.

Vissa iakttagelser låter sig dock göras. Granskningens underlag tillåter dock endast jämförande observationer mellan tre av de sju ovan nämnda departementen (Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen).

Vad gäller den genomsnittliga tiden för regeringens svar finns nästan inga skillnader mellan departementen. Regeringens bedömning avseende ärenden inom Justitie- och Näringsdepartementens ansvarsområden lämnades i genomsnitt inom drygt 10 dagar. För Finansdepartementet var den genomsnittliga tiden nästan 13 dagar.

Vad gäller formen för avlämnande av regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan lämnade endast Justitiedepartementet regeringens bedömning i muntlig form (ibland hade den muntliga föredragningen föregåtts av skriftligt information till det ansvariga utskottet om regeringens bedömning).

Några skillnader i sättet varpå de tre departementen lämnade regeringens bedömning i skriftlig form (i en särskild promemoria eller i en faktapromemoria) återfinns inte mellan departementen.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar översändes den 6 oktober 2011 en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 7.2). Promemorian bygger på underlag från Justitie-, Utrikes-, Social-, Finans-, Landsbygds-, Närings-, Kultur- och Arbetsmarknadsdepartementen.

Som svar på utskottets fråga om skälen till att regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning enligt uppgifter i akthandlingar hos riksdagsutskotten lämnades efter tvåveckorstidsfristen i fem fall uppges i promemorian att de berörda utskotten i tre av dessa fall satte en svarstid som var längre än den tidsfrist som föreskrivs i riksdagsordningen. I de två andra fallen träffades en överenskommelse om anstånd med det berörda utskottet.

Vad gäller beslutet om europeisk kulturarvsmärkning anges att kulturutskottet satte en svarstid som var längre än den föreskrivna tidsfristen och att tidpunkten försköts ytterligare på grund av att det utskottssammanträde vid vilket bedömningen skulle meddelas senarelades. I fallen med det nya insättningsdirektivet och investerarskyddsdirektivet framgår av svarspromemorian att finansutskottet i sin begäran om information angav en svarstid som var längre än den föreskrivna tidsfristen.

Vad gäller beslutet om ramprogrammet för EU-byrån för grundläggande rättigheter anges att skälet till att bedömningen redovisades efter den tid som föreskrivs i riksdagsordningen är att en överenskommelse om anstånd hade träffats med justitieutskottet. Överenskommelsen innebar att svaret från Justitiedepartementet kunde vänta till efter julledigheten.

Även i fallet med förordningen om europeisk statistik om trygghet mot brott träffades en överenskommelse om anstånd med justitieutskottet med innebörden att tidsfristen förlängdes till den 12 juli 2011. Orsaken till att en förlängd tidsfrist begärdes var att ärendet inte var färdigberett inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter.

I frågan om interna berednings- och handläggningsrutiner avseende ärenden som gäller framtagande av regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning anges i svarspromemorian att sedvanliga rutiner för gemensamberedning av regeringsärenden har tillämpats. Vidare anges att ett arbete har påbörjats med att uppdatera och komplettera EU-cirkulär 2 med riktlinjer för handläggning av ärenden som nu avses.

Som svar på utskottets fråga om vilka kommentarer hittills gjorda erfarenheter ger anledning till anges i promemorian att det i de flesta fall varit möjligt att lämna bedömning inom tvåveckorstidsfristen. I svaret anges också att det skulle finnas förutsättningar att ytterligare höja kvaliteten på yttrandena om tidsfristen förlängdes. Samtidigt påpekas att informella kontakter med utskottskanslierna för att få en förvarning om utskottens planering underlättar i förberedelsearbetet.

På utskottets fråga om vilka skäl som finns till att information om regeringens bedömning har lämnats i olika former anges att det framförallt är tidsskäl som är avgörande för i vilken form informationen lämnas. Om en faktapromemoria finns färdigställd innan tidsfristen löper ut används den och i annat fall upprättas en särskild promemoria för att informera om regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Vidare anges att om en muntlig föredragning i utskottet redan skulle vara planerad inom tvåveckorsfristen kan det i stället övervägas att lämna subsidiaritetsbedömningen i det sammanhanget.

Vad gäller faktapromemoriors överlämning till riksdagen framgår av svarspromemorian att Statsrådsberedningens EU-kansli överlämnar faktapromemoriorna till riksdagens kammarkansli som i sin tur överlämnar dem till det ansvariga utskottet. I de fall EU-kansliet har överlämnat en faktapromemoria strax före utgången av tvåveckorsfristen har undantag gjorts från denna rutin. EU-kansliet har då sänt promemorian både till riksdagens kammarkansli och det ansvariga utskottet. Det har även förekommit att ett departement har lämnat en faktapromemoria direkt till det ansvariga utskottet.

Genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet den 13 oktober 2011 begärde utskottet svar på ytterligare frågor om på vilket sätt statsråden involveras i beredningsrutiner i ärenden om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning.

Den 3 november 2011 översändes en svarspromemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 7.3). Samtliga departement hade beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till svar.

Enligt svarspromemorian handläggs ärenden som gäller framtagande av regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning enligt sedvanliga rutiner för gemensam beredning i Regeringskansliet. Dessa rutiner innebär att avstämningar mellan handläggande tjänstemän och politisk ledning sker inom departementen. Genom sådana samrådsförfaranden säkerställs statsrådens möjligheter att utöva inflytande i ärendena. Som svar på frågan hur beredningsrutinerna påverkas av det faktum att det är regeringens bedömning som efterfrågas av riksdagsutskotten anges att rutinerna påverkas på så sätt att samrådsformen gemensam beredning används.

Utskottets ställningstagande

Sedan december 2009 åligger det regeringen att informera ett utskott om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i ett utkast till en lagstiftningsakt, om det begärs av utskottet. Enligt riksdagsordningen ska informationen ges inom två veckor. I vissa fall har utskotten beslutat om en längre tidsram. Granskningen ger inte anledning till någon annan slutsats än att informationen har lämnats inom uppsatta tidsramar. I den mån svårigheter för regeringen att lämna sin bedömning inom utsatt tid förelegat har kontakter tagits och anstånd beviljats.

Utskottet har vidare övervägt frågan om hur statsråden involveras i beredningsrutiner i ärenden om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. I granskningen har framförts att sedvanliga rutiner för gemensamberedning av regeringsärenden har tillämpats vid framtagande av regeringens bedömning, att tillämpade rutiner innebär att avstämningar mellan handläggande tjänstemän och politisk ledning sker inom departementen och att statsrådens möjligheter att utöva inflytande i ärendena säkerställs genom sådana samrådsförfaranden.

Utskottet saknar i sammanhanget anledning att i detalj anlägga synpunkter på vilka beredningsrutiner som ska tillämpas. Utskottet vill ändå framhålla att det enligt riksdagsordningens bestämmelse är regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i ett aktuellt utkast till en lagstiftningsakt som ett riksdagsutskott kan efterfråga. Bedömningen är således att betrakta som ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt i frågan. Inte heller formen för avlämnandet av regeringens bedömning påverkar enligt utskottet hur bedömningen ska betraktas i konstitutionellt hänseende. I sammanhanget kan även noteras att bedömningar av subsidiaritetsprincipens tillämpning i ett ärende i huvudsak torde aktualisera frågor om lämpligheten av en reglering på unionsnivå.

Utskottet förutsätter att de rutiner som tillämpas vid framtagande av regeringens bedömningar är utformade på ett sätt som svarar mot de krav som följer av det ovan anförda.

8 Utnämningsmakten

Ärendet

Regeringsformen föreskriver att ”vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”. Huruvida regeringen i sin utövning av utnämningsmakten lever upp till denna bestämmelse har vid flera tillfällen granskats av utskottet. Hösten 2003 granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer under 2001–2003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04:KU10). Utskottet uttalade då att det, för att få en mer heltäckande bild, avsåg att fortsätta att följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar. Hösten 2005 återkom således utskottet till frågan. Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer under 2003–2005 tillfördes granskningen (bet. 2005/06:KU10).

De nämnda granskningarna avsåg endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige. Våren 2006 genomförde utskottet en granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under 2003–2005 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2005/06:KU20).

Senast utskottet återkom till frågan om granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten var hösten 2009. Utskottet granskade, med avseende på politisk bakgrund och kön, regeringens utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under perioden 2007–2009 fram till september månads utgång (bet. 2009/10:KU10). Utskottet noterade även de åtgärder som vidtagits av regeringen för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige. Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar under oktober 2009–september 2011. Både chefer för myndigheter i Sverige och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen.

Till grund för granskningen ligger två promemorior upprättade inom Utrikesdepartementet och två upprättade inom Socialdepartementet (bilaga 8.1–2).

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Av 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen (RF) framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med ”skicklighet” brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde i det sammanhanget arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72).

Lagen om offentlig anställning

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena till lagen (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen.

Enligt 4 § anställningsförordningen (1994:373) ska myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.

Diskrimineringslagen

Enligt 3 kap. 9 § diskrimineringslagen (2008:567) ska arbetsgivaren på en arbetsplats där det inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare särskilt anstränga sig vid nyanställningar för att få sökande av det underrepresenterade könet. Arbetsgivaren ska försöka se till att andelen arbetstagare av det underrepresenterade könet efter hand ökar.

Bestämmelsen anger vidare att första stycket inte ska tillämpas om särskilda skäl talar emot sådana åtgärder eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt.

Rekryteringsförfarandet m.m.

Regeringens chefspolicy (2005) och Utrikesförvaltningens chefspolicy

Vad gäller förfarandet vid rekrytering av myndighetschefer går det till så att varje departement, efter samråd med Statsrådsberedningen och Finansdepartementet, svarar för rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område (Regeringens chefspolicy – Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, Finansdepartementet 2005). Gäller chefsrekryteringen en myndighet som leds av en styrelse med fullt ansvar^{1 [ Den 1 januari 2007 trädde en ny myndighetsförordning (2007:515) i kraft. Med reformen avvecklades styrelser som inte hade fullt ansvar. Myndighetsförordningen reglerar ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet (2 §).]} bör samråd med styrelsen ske om den aktuella kandidaten. En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, ska alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. Numera ska kravprofilerna biläggas akten för respektive anställningsbeslut (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.3.2).

Regeringen har också anfört att den avser att som regel utannonsera befattningar som myndighetschef (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4). Enligt regeringens bedömning behöver annonseringen kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer, och regeringen anser att det i vissa fall kan bli nödvändigt att tillsätta en tjänst utan föregående annonsering. Avsikten är också att rekryteringskonsulter vid sidan av den befintliga kompetensen i Regeringskansliet ska kunna bistå regeringen med att hitta och utvärdera kandidater i aktuella anställningsärenden.

För universitet och högskolor rekryteras rektorer enligt förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) och 2 kap. 9 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet. I dessa fall finns således inget särskilt rekryteringsförfarande inom Regeringskansliet.

Vad gäller ambassadörsbefattningar m.m. i utrikesrepresentationen ligger Utrikesförvaltningens chefspolicy till grund för rekryteringsprocessen (bet. 2005/06:KU20 del 2 s. 268 f., bet. 2007/08:KU10 s. 281). Rekryteringsprocessen inleds med att en kravprofil för den aktuella befattningen upprättas. Befattningarna utlyses internt inom Regeringskansliet, men även intresserade utanför Regeringskansliet har möjlighet att söka. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. Till varje befattning upprättas ett förslag med tre namn, minst en man och en kvinna. Beredningsgruppen föreslår en lämplig kandidat men överlämnar underlaget i dess helhet till departementsledningen, som efter gemensam beredning med statssekreteraren för jämställdhetsfrågor och Statsrådsberedningen föreslår regeringen den kandidat som bäst motsvarar befattningens krav.

Hösten 2009 redovisade Utrikesdepartementet i en svarspromemoria till utskottet att inga moment i rekryteringsprocessen har tillförts eller borttagits i förhållande till den redogörelse som lämnats i ett tidigare granskningsärende (bet. 2007/08:KU10 bilaga 7.1) utöver det att utnämningarna inte längre bereds med statssekreteraren i Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

Budgetpropositionen för 2008

Utöver det ovan beskrivna rekryteringsförfarandet framgick det av budgetproposition för 2008 att regeringen avsåg att ta fram en ny chefspolicy i syfte att tydliggöra vilka krav som ska ställas på ledarskapet i staten. I budgetpropositionen lämnades följande överväganden avseende behovet av att, i vissa fall, tillsätta en tjänst utan föregående annonsering (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4):

Det kan t.ex. uppstå situationer där det trots annonseringen inte finns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Regeringen kan också snabbt behöva byta ut en myndighetschef av olika skäl, t.ex. till följd av att chefen slutar i förtid eller att regeringen har förlorat förtroendet för chefen ifråga. För verksamhetens bästa kan det också i vissa fall bli nödvändigt med ett snabbare tillvägagångssätt än annonsering, exempelvis om regeringen gör bedömningen att myndigheten ifråga skulle påverkas negativt av att vara utan ordinarie chef under en längre tid. Om det bland befintliga myndighetschefer skulle finnas någon som motsvarar kravprofilen och som med kort varsel skulle kunna byta myndighet, kan det vara rimligt att erbjuda den personen den nya anställningen som chef. Detta kan samtidigt vara ett sätt att erbjuda utvecklingsmöjligheter för befintliga myndighetschefer. Skulle regeringen i ett sådant läge kräva att personen ifråga sökte sin nya anställning finns risk att verksamheten vid båda myndigheterna, såväl vid personens nuvarande som tilltänkta placering, skulle störas.

Budgetpropositionen för 2009

I budgetpropositionen för 2009 förklarade regeringen att upprättandet av en kravprofil numera är den naturliga startpunkten vid varje rekrytering (prop. 2008/09:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5). Enligt budgetpropositionen hade annonsering blivit huvudregel vid val av sökkanal. Vidare angavs dels att en upphandling av externt rekryteringsstöd genomförts, dels att en utredning med uppdrag att pröva möjligheterna till en särskild sekretessreglering vid rekrytering av myndighetschefer tillsatts. Regeringen bedömde att den under 2009 skulle komma att ta ställning till behovet av en särskild sekretessreglering i syfte att öka rekryteringsunderlaget.

I budgetpropositionen för 2009 upprepade regeringen att den avsåg att ta fram en chefspolicy. Den tydliggjorde att policyn skulle behandla dels frågor om rekrytering, utveckling och avveckling av statliga myndighetschefer, dels samtliga delar av myndighetschefsrollen i syfte att förtydliga och utveckla de krav som ställs på ett ledarskap i staten (prop. 2008/09:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5).

Budgetpropositionen för 2010

Regeringen anförde i budgetpropositionen för 2010 dels att regeringen i en skrivelse under hösten 2009 skulle komma att redovisa reformeringen av utnämningspolitiken, dels att en chefspolicy som samlat behandlar frågor om rekrytering, utveckling och avveckling av statliga myndighetschefer för närvarande togs fram i Regeringskansliet (prop. 2009/10:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5).

Skrivelse om utnämningspolitiken

Den 8 oktober 2009 överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) om utnämningspolitiken i vilken regeringen redovisade utvecklingen av utnämningspolitiken beträffande chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen med utgångspunkt i riksdagens s.k. verksledningsbeslut från 1987. I skrivelsen redovisades bl.a. de ändringar i anställningsprocessen som genomförts av regeringen.

Vad gäller kravprofiler bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen bör innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga. Av skrivelsen framgick att kravprofilen läggs i akten först efter en avslutad rekryteringsprocess. Att kravprofilen görs offentlig först i samband med att regeringen fattar sitt anställningsbeslut beror enligt regeringen på att det är olämpligt att i förväg ge kandidater exakt kännedom om vilka krav på och önskemål om erfarenheter regeringen har vad gäller den nya myndighetschefen. Det finns enligt regeringen en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar i en intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen.

När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten hör. I fråga om intresseannonsering framgick av skrivelsen att regeringens målsättning, att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast. Vissa befattningar som myndighetschef borde dock inte heller framöver bli föremål för annonsering. Regeringen anförde att det inte är möjligt att på förhand ange samtliga situationer då annonsering inte är lämplig. I skrivelsen redovisades dels ett antal principiella bedömningar, dels ett antal tjänster där det finns speciella omständigheter.

Sammanfattningsvis anförde regeringen att den, som en generell utgångspunkt, har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattningar som landshövding, ordförande för Regeringsrätten, Högsta domstolen, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. Regeringen underströk att denna hållning inte innebär avkall på kravet på kvalitet i de rekryteringsprocesser som genomförs i dessa ärenden och att väl genomarbetade kravprofiler kommer att vara utgångspunkten även för sådana rekryteringar.

Vad gäller externt rekryteringsstöd bedömde regeringen att ett sådant stöd vid vissa tillfällen kan behöva komplettera beredningsorganisationen i Regeringskansliet i syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen angavs att i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns det anledning att förfina regeringens sätt att arbeta för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kan det finnas goda skäl för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kan bestå av ett hel- eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett uppdrag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen angavs dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd är att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kommande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Dessutom bedömde regeringen att det inte finns något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd och att kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet.

Vid riksdagsbehandling av skrivelsen ställde sig konstitutionsutskottet bakom regeringens ovan redovisade överväganden och åtgärder. Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150).

Regeringens chefspolicy för myndighetschefer (2011)

Den 26 maj 2011 utgav Socialdepartementets enhet för statlig arbetsgivarpolitik ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens chefspolicy för myndigheterna. Av materialet framgår bl.a. att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i en kravprofil. Vidare anges dels att kravprofilen ska innehålla krav på dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga samt de särskilda krav som ställs på ledaren för den specifika myndigheten, dels att intresseannonsering ska vara huvudregel vid rekrytering av myndighetschefer och att det i vissa fall kan finnas skäl som föranleder undantag från regeln. I syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen anges även att ett externt rekryteringsstöd kan användas för att fördjupa och förfina beslutsunderlaget vid en rekrytering.

Tidigare granskning

Politisk bakgrund

Som anförts i det föregående har utskottet vid flera tillfällen granskat regeringens utövning av utnämningsmakten, främst i fråga om utnämning av myndighetschefer i Sverige (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f., bet. 2005/06:KU10 s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 f. och bet. 2009/10:KU10 s. 117 f.).

Hösten 2005 konstaterade utskottet att bilden från granskningen 2003 i stort sett var oförändrad. Flertalet utnämnda myndighetschefer hade inte en politisk bakgrund som t.ex. statsråd, riksdagsledamot, statssekreterare eller kommunalråd, och bland dem som hade en politisk bakgrund var bakgrunden statssekreterare vanligast. Vidare anförde utskottet att då regeringarna under de senaste drygt tio åren varit socialdemokratiska hade flertalet statssekreterare som utnämnts till myndighetschef bakgrund inom Socialdemokraterna.

Utskottet framhöll också sin tidigare uppfattning, nämligen att politisk bakgrund inte ska diskvalificera någon från att utnämnas till en statlig tjänst, t.ex. generaldirektör. I vissa fall kunde politisk erfarenhet t.o.m. vara särskilt värdefull för ledningen av en offentlig organisation. I anslutning till detta anförde utskottet att vad som i sådana fall var relevant inte var vilket politiskt parti den person som utnämns hade representerat, utan det att han eller hon hade haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det var meriterande för den tjänst som skulle tillsättas (se även bet. 2005/06:KU20 s. 184). En reservation lämnades in av ledamöter från M, FP, KD, C och MP. Reservanterna menade bl.a. att det fanns en överrepresentation av utnämnda myndighetschefer med bakgrund inom regeringspartiet som var så stor att den kunde väcka misstanke om att inte enbart sakliga grunder vägs in vid utnämningen. Vidare delade reservanterna inte uppfattningen att statssekreterare ska ses som en särskild grupp i sammanhanget eftersom denna befattning sedan flera årtionden tillbaka i praktiken är en partipolitiskt bunden tjänst. Det vore därför enligt reservanterna fel att i granskningen bortse från att statssekreterare har partipolitisk bakgrund.

Vad gäller chefer vid utlandsmyndigheter genomförde utskottet våren 2006 en granskning av förekomsten av politisk bakgrund bland ambassadörer m.fl. som utnämnts under 2003–2005. Granskningen ledde i denna del inte till något uttalande från utskottets sida (bet. 2005/06:KU20 s. 184).

Utskottet konstaterade vid sin granskning hösten 2007 att bilden var ungefär densamma som vid tidigare granskningar, dvs. att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund hade legat omkring 20–30 % per år sedan 2001, och den klart dominerande bakgrunden bland dessa var statssekreterare. Utskottet noterade att bland dem som hade utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna var andelen med politisk bakgrund oftast lägre och att i de fall de hade politisk bakgrund var det som regel som kabinetts- eller statssekreterare. Dessutom hade de inte sällan sedan tidigare en annan, fast tjänst i Utrikesdepartementet (bet. 2007/08:KU10 s. 66). Sammantaget gav vad som framkommit i denna del av granskningen inte anledning till någon invändning från utskottets sida. Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan).

Hösten 2009 konstaterade utskottet, med förbehåll för vissa skillnader i granskningens mätperioder, att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund minskat något under senare år. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 25–30 % per år hade sedan 2007 andelen legat på i genomsnitt 15–20 % per år. Samtidigt konstaterade utskottet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna som har en politisk bakgrund stigit under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 % per år hade sedan 2007 andelen legat på i genomsnitt 16 % per år. Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning, dvs. att förekomsten av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Kön

I de ovannämnda granskningarna från hösten 2003, hösten 2005, hösten 2007 och hösten 2009 uppmärksammade utskottet även fördelningen mellan kvinnor och män bland utnämnda myndighetschefer i Sverige. I granskningen hösten 2005 kunde utskottet konstatera att utvecklingen hade gått i riktning mot en större andel kvinnor (bet. 2005/06:KU10 s. 58). Uppdelat per departement var bilden alltjämt att andelen kvinnor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna i vissa fall skilde sig kraftigt åt. Vid flera departement fanns en klart större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement fanns en klart större andel kvinnor. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från konstitutionell synpunkt.

Vad gäller utlandsmyndigheterna var andelen kvinnliga chefer vid dessa fortfarande lägre än andelen manliga chefer men andelen kvinnliga chefer hade ökat successivt. Utskottet såg det som positivt att denna utveckling fortsätter (2005/06:KU10 s. 17).

Hösten 2007 noterade utskottet i sin granskning (bet. 2007/08:KU10 s. 67) att flertalet av dem som utnämns till myndighetschefer vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Andelen kvinnor bland dem som utsetts var som regel 30–40 % per år. Någon tydlig trend kunde inte utläsas ur materialet, då skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män minskade vissa år och ökade andra år. Utskottet anmärkte då att till följd av regeringsskiftet och den nya departementsindelningen var antalet utnämningar vid vissa departement dock så litet att resultatet för den senaste granskningsperioden borde tolkas försiktigt på departementsnivå. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från utskottet.

Hösten 2009 konstaterade utskottet en ökande trend i andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige. Sedan 2007 var denna andel omkring eller strax över 45 % i stället för, som tidigare, omkring eller strax under 40 %. Utskottet konstaterade samtidigt att någon liknande trend inte kunde utläsas ur materialet vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen kvinnor fortfarande låg kring en tredjedel. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga och manliga chefer för myndigheter i Sverige delvis hade jämnats ut.

Öppna rekryteringsförfaranden

Hösten 2009 granskade utskottet de åtgärder som vidtagits av regeringen för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige. Även om erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden då var begränsad konstaterade utskottet att i 40 fall av de 50 öppna rekryteringsförfaranden som hade genomförts sedan oktober 2007 hade personer som lämnat in intresseanmälningar ingått i slutskedet av rekryteringsförfarandet. Till utskottets ställningstagande lämnades i denna del en reservation (S, MP). I reservationen konstaterades bl.a. att endast 50 av de 116 utnämningar som då hade genomförts av regeringen varit öppna rekryteringar där man tillämpat ett förfarande som inneburit att regeringen annonserat efter intresseanmälningar samt att av dessa 50 hade i endast 33 fall någon av de personer som lämnat in intresseanmälningar fått tjänsten.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt en förteckning över samtliga myndighetschefer vid myndigheter i Sverige respektive chefer vid utlandsmyndigheterna som utsetts av regeringen under oktober 2009–september 2011. Förteckningen ska inkludera information om myndighetschefernas politiska bakgrund respektive kön och om tidigare befattning som myndighetschef vid en myndighet i Sverige eller som chef vid en utlandsmyndighet. Begäran omfattade även information om vilka anställningar som har föregåtts av ett förfarande där regeringen annonserat för att få in intresseanmälningar, där den som fick tjänsten ingick i den grupp sökande som lämnat in en intresseanmälan, där någon eller några av de sökande som lämnat in en intresseanmälan ingick i slutskedet av beredningen av ärendet (t.ex. kallades till anställningsintervju e.d.) och där regeringen använt sig av externt rekryteringsstöd (konsulter) under sin beredning av ärendet. Vidare begärde utskottet svar på om, och i så fall vilka, ytterligare moment i rekryteringsprocessen under den granskade perioden har tillförts eller borttagits i förhållande till det tidigare rekryteringsförfarandet enligt chefspolicyn 2005 och Utrikesförvaltningens chefspolicy och i förekommande fall vilka utnämningar som har föregåtts av ett i sådant avseende nytt rekryteringsförfarande.

Som svar lämnades den 6 oktober 2011 två promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet respektive Socialdepartementet (bilaga 8.1).

Av promemorian från Utrikesdepartementet framgår att till grund för processen vid chefsrekrytering i utrikesförvaltningen ligger riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011. Dessa riktlinjer har ersatt Utrikesförvaltningens chefspolicy. Enligt svarspromemorian är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn. För att en tjänsteman ska bli chef krävs att hon eller han har genomgått UD:s ledarskapsprogram för potentiella ledare eller på annat sätt haft möjligheten att reflektera över innebörden av chefs- och ledarskap. Vidare anges att rekryteringsprocessen till en chefsbefattning i utrikesförvaltningen bygger på den kompetensprofil som upprättas för den aktuella befattningen. Där framgår vilka krav och förväntningar som ställs på den blivande chefen, sett i ljuset av den inriktning som utlandsmyndigheten i fråga har och kan förväntas ha under de närmaste åren. Befattningarna utlyses inom Regeringskansliet, vilket enligt svarspromemorian givetvis inte hindrar att även andra intresserade har möjlighet att söka dem.

I svarspromemorian från Utrikesdepartementet anges dessutom att en särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. De sökandes kvalifikationer vägs mot chefskriterierna och kompetensprofilen för den eller de befattningar de sökt. Vidare anges i svarspromemorian att när så är möjligt upprättas ett förslag med tre namn, varav minst en man och en kvinna. Som en följd av departementets åtgärdsplan för jämställdhet för att öka andelen kvinnor på chefsbefattningar ägnas kvinnliga sökande särskild uppmärksamhet. Beredningsgruppen överlämnar resultatet av sitt arbete till departementsledningen. Något externt rekryteringsstöd används inte vid rekryteringarna. Dessutom framgår det av svarspromemorian att rekryteringarna vanligtvis görs inom utrikesförvaltningens personal med diplomatisk bakgrund, och intervjuer förekommer inte som ett regelbundet inslag vid rekryteringarna. Avslutningsvis framhålls det i svarspromemorian att något ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte har tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken.

I svarspromemorian från Socialdepartementet anges att chefspolicyn från 2005 har ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 och att den senare chefspolicyn bygger på det som regeringen redovisade i skrivelsen om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43). Några ytterligare moment i rekryteringsprocessen har inte tillkommit.

Den 31 oktober 2011 lämnades två promemorior som upprättats inom Utrikesdepartementet respektive Socialdepartementet (bilaga 8.2). Dessa promemorior innehöll motsvarande förteckningar som tidigare hade bifogats Regeringskansliets promemorior från den 6 oktober 2011 med kompletterande uppgifter om myndighetschefernas politiska bakgrund.

I det följande redovisas statistiska uppgifter om politisk bakgrund, kön respektive öppna rekryteringsförfaranden som bygger på de fyra överlämnade promemoriorna och promemorior som lämnats över i tidigare granskningar. Liksom tidigare avses med politisk bakgrund statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd eller högre uppdrag eller befattning inom ett politiskt parti som vederbörande låtit bli känt för allmänheten. I förteckningen som bifogades promemorian från Socialdepartementet från den 31 oktober 2011 anges i en fotnot att uppgifterna om politisk bakgrund för fyra utnämnda myndighetschefer avser den partibeteckning som det statsråd hade som personen i fråga arbetade hos som statssekreterare. Även dessa uppgifter faller inom ramen för den definition av politisk bakgrund som tidigare tillämpats vid utskottets granskning av utnämningsmakten.

Chefer vid myndigheter i Sverige

Politisk bakgrund

Sedan utskottets granskning hösten 2009 har regeringen fattat 61 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige (perioden oktober 2009–september 2011), vilket är en minskning jämfört med den förra granskningsperioden^{2 [ Under perioden oktober 2007–september 2009 utnämnde regeringen 91 myndighetschefer i Sverige.]}. Av dessa gällde 15 beslut anställning i en sådan befattning som det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet för, t.ex. juristutbildning för befattningen som justitiekansler och ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, eller professorsbehörighet eller lektorsbehörighet för en rektor vid universitet eller högskola. Exklusive denna typ av befattningar rör det sig således om 46 anställningsbeslut.

Tabell 8.1 Antalet utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2011 och deras politiska bakgrund

År	Antal utnämnda	varav politisk bakgrund
2001	26	7
2002	35	9
2003	35	8
2004	38	16
2005	30	7
2006 t.o.m. 6 okt	18	2
2006 fr.o.m. 6 okt	1	1
2007	31	6
2008	61	9
2009	32	5
2010	31	1
2011 t.o.m. 30 sept	21	4
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	182	49
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	177	26
Totalt	359	75

Av de myndighetschefer som utnämndes vid dessa tillfällen har 6 politisk bakgrund såsom statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd etc. Totalt under denna granskningsperiod utgör de med politisk bakgrund således knappt 10 % av de utnämnda myndighetscheferna, vilket kan jämföras med ca 23 % under perioden januari 2001–september 2009. Exklusive de befattningar som kräver särskild utbildning eller erfarenhet är andelen ca 13 %.

Genom att tillföra uppgifter från tidigare granskade perioder kan man få en mer heltäckande bild av regeringens utnämningar. Under hela perioden från 2001 har det, som framgår av tabell 8.1, förekommit totalt 359 regeringsbeslut om utnämning av myndighetschef i Sverige. I 75 av dessa har den som utnämnts haft en politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 21 %. Skulle enbart befattningar som inte kräver särskild utbildning eller erfarenhet ingå hade andelen med politisk bakgrund varit något högre.

Som vidare framgår av tabellen ovan har den nuvarande regeringen fattat totalt 177 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige (beslut fattade fr.o.m. den 6 oktober 2006). Av dem som utnämnts har 26 haft en politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 15 %. Andelen utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund är således lägre under den nuvarande regeringen jämfört med tidigare.

Granskas olika slags politiska bakgrunder visar det sig att den klart vanligaste bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 8.2 har nästan hälften av de utnämnda myndighetscheferna med politisk bakgrund en bakgrund som statssekreterare. Näst vanligaste bakgrunden är riksdagsledamot.

Tabell 8.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2011

Politisk bakgrund	Antal	varav förra regeringen	varav nuvarande regeringen
Statssekreterare	38	23	15
Riksdagsledamot	21	13	8
Kommunalråd e.d.	6	6	0
Statsråd	6	4	2
Annan	4	3	1
Totalt	75	49	26

Kommentar: Uppgifterna avseende den förra regeringen gäller perioden från den 1 januari 2001 t.o.m. regeringsskiftet den 6 oktober 2006. Uppgifterna avseende den nuvarande regeringen gäller perioden från regeringsskiftet den 6 oktober 2006 t.o.m. den 30 september 2011. I kategorin ”Kommunalråd e.d.” ingår landstingsråd, regionråd och oppositionsråd. I kategorin ”Annan” ingår kanslichef och förbundsordförande. I de fall en person har flera politiska bakgrunder, t.ex. både riksdagsledamot och statsråd, anges i tabellen den bakgrund som hon eller han hade närmast före utnämningen (t.ex. har sammanlagt 6 f.d. statsråd noterats i tabellen som riksdagsledamot).

Flera av dem som bedöms ha en politisk bakgrund har inte rekryterats direkt från sitt politiska uppdrag, utan tiden då detta innehades kan ibland ha legat flera år tillbaka i tiden. Därefter kan vederbörande t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller hon utnämns som chef över under den period som ingår i granskningen. Begränsas granskningen till enbart dem som kommer direkt från ett politiskt uppdrag minskar antalet utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund från 75 till 35. Av dessa har 12 en bakgrund som statssekreterare, 11 som riksdagsledamöter, 4 som kommunalråd e.d., 6 som statsråd och 2 hade en annan bakgrund.

Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex. rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent. Landshövdingar har tidigare, som framgått ovan, framhållits som en särskild grupp bland myndighetscheferna i den meningen att den politiska bakgrunden vägs in noga av regeringen vid rekryteringen. Av de förteckningar som utskottet mottagit framgår att 32 av de utnämningar som beslutats under januari 2001–september 2011 har gällt landshövdingar. Av dessa har flertalet, 23 stycken eller ca 72 %, en politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot eller kommunalråd e.d. Under den nuvarande regeringen har 9 av de 16 landshövdingar som utnämnts en politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 56 %.

Den största chefsgruppen i förteckningarna är generaldirektörer. Från och med januari 2001 har totalt 183 generaldirektörer (inklusive generaltulldirektör) utnämnts av regeringen. Av dessa har 42 någon politisk bakgrund, de flesta som statssekreterare. Andelen utnämnda generaldirektörer med politisk bakgrund är således ca 23 % under hela granskningsperioden (dvs. januari 2001–september 2011), jämfört med ca 25 % för perioden januari 2001–september 2009. Under den nuvarande regeringen har 14 av 93 utsedda generaldirektörer en politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 15 %. Av dessa har samtliga utom 2 en bakgrund som statssekreterare, den ene som statsråd, den andre som riksdagsledamot.

Tabell 8.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2011

Parti	Förra regeringen		Nuvarande regeringen
	Antal	exkl. statssekreterare	Antal	exkl. statssekreterare
S	29	8	16	4
M	9	8	6	4
FP	4	3	1	1
C	3	3	1	0
MP	3	3	0	0
V	1	1	1	1
KD	0	0	1	1
Totalt	49	26	26	11

Kommentar: Uppgifterna avseende den förra regeringen gäller perioden från den 1 januari 2001 t.o.m. regeringsskiftet den 6 oktober 2006. Uppgifterna avseende den nuvarande regeringen gäller perioden från regeringsskiftet den 6 oktober 2006 t.o.m. den 30 september 2011.

Den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som utnämnts under januari 2001–september 2011 och som, enligt de kriterier som här har satts upp, kan sägas ha en politisk bakgrund framgår av tabell 8.3. I över hälften av fallen är bakgrunden socialdemokratisk (45 av 75) och i en femtedel av fallen moderat (15). Övriga partipolitiska bakgrunder är folkpartistisk (5), centerpartistisk (4) , miljöpartistisk (3), vänsterpartistisk (2) och kristdemokratisk (1).

Bland dem med en bakgrund inom Socialdemokraterna visar sig flertalet ha varit statssekreterare; av de 45 som utnämnts har 33 den bakgrunden. Inom övriga partier dominerar en bakgrund som riksdagsledamot. Vad gäller vilken typ av chefsbefattning som utnämningen avsett har 10 av dem med en bakgrund inom Socialdemokraterna utnämnts till landshövding medan 31 av dem har utnämnts till generaldirektör. Av dem med en bakgrund inom Moderaterna har 5 utnämnts till landshövding, 9 till generaldirektör (eller riksgäldsdirektör) och 1 till rektor. Av dem med en bakgrund inom Centerpartiet har 1 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör (eller generaltulldirektör) samt 1 till kanslichef. Av dem med en bakgrund inom Folkpartiet har 3 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör (eller ombudsman). Av dem med en bakgrund inom Miljöpartiet har 1 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör. Samtliga av de med en bakgrund inom Vänsterpartiet och Kristdemokraterna har utnämnts till landshövding.

Som vidare framgår av tabell 8.3 har flertalet av dem med politisk bakgrund som utnämnts av den nuvarande regeringen en socialdemokratisk bakgrund. I samtliga fall utom 6 rör det sig om utnämning till generaldirektör. Dessutom har den nuvarande regeringen utnämnt 6 personer med moderat bakgrund, 3 till landshövding respektive 3 till generaldirektör. Det framgår också av tabellen att av dem med socialdemokratisk bakgrund har samtliga utom 4 bakgrund som statssekreterare. Ingen av dessa kommer direkt från sin tjänst som statssekreterare, utan de har oftast haft andra befattningar inom staten, främst som generaldirektör vid en annan myndighet. Utöver dessa utnämningar har regeringen utsett 4 personer som har politisk bakgrund, 1 person med vänsterpartistisk bakgrund och 1 person med kristdemokratisk bakgrund till landshövding, 1 person med centerpartistisk bakgrund till generaldirektör samt 1 person med folkpartistisk bakgrund till ombudsman.

Kön

Vad gäller kön har enligt de förteckningar utskottet fått från Regeringskansliet ca 43 % av de myndighetschefer som utnämnts under januari 2001–september 2011 varit kvinnor och ca 57 % män (se tabell 8.4). Lägst var andelen kvinnliga myndighetschefer under 2006, då totalt 6 av 19, eller ca 32 %, av de utnämnda myndighetscheferna var kvinnor. Högst var andelen 2010 (ca 52 %) och därefter 2008 (ca 51 %) samt 2002 (ca 46 %).

Som regel förefaller andelen kvinnor bland utnämnda myndighetschefer numera ligga omkring 45–50 % i stället för omkring eller strax under 40 %, vilket tidigare var fallet (jfr bet. 2007/08:KU10 s. 63).

En i sammanhanget särskild grupp är universitets- och högskolerektorer. Som nämndes inledningsvis sköts rekryteringen av dessa inte inom Regeringskansliet utan inom universiteten och högskolorna själva. Regeringen beslutar om anställning av rektor efter förslag av universitetets eller högskolans styrelse. För styrelsen gäller att i sitt arbete så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater (2 kap. 8 § högskoleförordningen och 2 kap. 9 § förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet).

Under januari 2001–september 2011 utnämndes totalt 61 rektorer av regeringen. Av dessa var 24, eller ca 39 %, kvinnor och 37, eller ca 61 %, män. Utesluter man rektorer och således avgränsar granskningen till enbart de utnämningar där regeringen själv förfogar över rekryteringsprocessen utgör andelen utnämnda kvinnor ca 43 % och andelen utnämnda män drygt 57 % under perioden januari 2001–september 2011. Bilden skiljer sig med andra ord marginellt från den där samtliga utnämnda myndighetschefer ingår i analysen. Av de totalt 24 rektorer som utsetts av den nuvarande regeringen har 9 varit kvinnor. Under den senaste granskningsperioden (oktober 2009–september 2011) har 7 av 12 rektorer varit kvinnor.

Avgränsas granskningen till enbart de utnämningar där den nuvarande regeringen själv förfogar över rekryteringsprocessen (dvs. exkl. rektorer) utgjorde andelen utnämnda kvinnor ca 48 % och andelen utnämnda män drygt 52 % under perioden oktober 2006–september 2011.

Tabell 8.4 Kön och utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2011

År	Antal kvinnor	Andel kvinnor (%)	Antal män	Andel män (%)
2001	9	35	17	65
2002	16	46	19	54
2003	12	34	23	66
2004	15	39	23	61
2005	12	40	18	60
2006 t.o.m. 6 okt.	6	33	12	67
2006 fr.o.m. 6 okt.	0	0	1	100
2007	12	39	19	61
2008	31	51	30	49
2009	15	47	17	53
2010	16	52	15	48
2011 t.o.m. 30 sept.	9	43	12	57
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	70	38	112	62
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	83	47	94	53
Totalt	153	43	206	57

Studeras utnämnda myndighetschefer per departement framkommer det att det finns stora skillnader mellan departementen (se tabell 8.5). Vid flertalet departement är de utnämnda kvinnorna färre än de utnämnda männen. Under den förra regeringen var andelen kvinnor lägst vid chefsutnämningar till myndigheter som sorterar under Närings-, Justitie- och Jordbruksdepartementen (20, 29 respektive 33 %). Vid två departement, Kulturdepartementet – som den 1 januari 2005 slogs samman med Utbildningsdepartementet – och Socialdepartementet var kvinnorna i majoritet bland de utnämnda myndighetscheferna (90 respektive 56 %).

Tabell 8.5 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari 2001–september 2011

Departement	Antal kvinnor	Antal män
Förra regeringen
Justitiedepartementet (Ju)	4	10
Utrikesdepartementet (UD)	5	7
Försvarsdepartementet (Fö)	5	7
Socialdepartementet (S)	5	4
Finansdepartementet (Fi)	12	21
Utbildningsdepartementet (U)*	20	37
Jordbruksdepartementet (Jo)	3	6
Kulturdepartementet (Ku)*	9	1
Miljödepartementet (M)	3	3
Näringsdepartementet (N)	4	16
Nuvarande regeringen
Statsrådsberedningen (SB)	1	0
Justitiedepartementet (Ju)	5	8
Utrikesdepartementet (UD)	4	3
Försvarsdepartementet (Fö)	4	5
Socialdepartementet (S)	7	8
Finansdepartementet (Fi)	15	14
Utbildningsdepartementet (U)	14	21
Landsbygdsdepartementet (L)ª	1	0
Miljödepartementet (M)	5	2
Näringsdepartementet (N)	12	13
Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ)ª	2	1
Kulturdepartementet (Ku)	9	17
Arbetsmarknadsdepartementet (A)	4	2

Kommentar: Uppgifterna avseende den förra regeringen gäller perioden från den 1 januari 2001 t.o.m. regeringsskiftet den 6 oktober 2006. Uppgifterna avseende den nuvarande regeringen gäller perioden från regeringsskiftet den 6 oktober 2006 t.o.m. den 30 september 2011.

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. I tabellen redovisas uppgifter avseende det nya Utbildnings- och kulturdepartementet under Utbildningsdepartementet (U).

ª Den 1 januari 2011 bytte Jordbruksdepartementet namn till Landsbygdsdepartementet och Integrations- och jämställdhetsdepartementet (som inrättades den 1 januari 2007) avvecklades och dess ärenden fördes över till Justitie-, Utbildnings- och Arbetsmarknadsdepartementen.

Av tabell 8.5 framgår även antalet utnämnda kvinnliga och manliga myndighetschefer per departement under den nuvarande regeringen. Antalet utnämningar utgör numera ett statistiskt sett mer omfattande material än tidigare (jämfört med den förra granskningen om utnämningsmakten, se bet. 2009/10:KU10 s. 129 f.), vilket möjliggör en analys på departementsnivå. En framträdande trend är att de utnämnda kvinnorna vid flertalet departement numera är fler än de utnämnda männen.

Av tabellen framgår att 2 av 10 departement (dvs. 20 %) under den förra regeringen hade fler utnämnda kvinnor än utnämnda män och att samma förhållanden gäller vid 4 av 10 departement^{3 [ Här undantas Statsrådsberedningen, Landsbygdsdepartementet samt Integrations- och jämställdhetsdepartementet mot bakgrund av det låga antalet utnämningar och den korta tiden det sistnämnda departementet verkade.]} (dvs. 40 %) under den nuvarande regeringen. Exempelvis kan det noteras att den nuvarande regeringens chefsutnämningar av kvinnor till myndigheter som sorterar under en majoritet av de här analyserade departementen (Utrikes-, Försvars-, Social-, Finans-, Utbildnings- och Näringsdepartementen) var inom ramen för vad som kan betraktas för jämställt (mellan 40 och 60 %, jfr prop. 2007/08:95 s. 503 och 540). Andelen kvinnor är lägst vid den nuvarande regeringens chefsutnämningar till myndigheter som sorterar under Justitie- och Kulturdepartementen (38 respektive 35 %), även om andelen i dessa departement har kommit närmare det ovannämnda s.k. jämställdhetsintervallet om 40-60 % jämfört med den föregående granskningsperioden som omfattade tiden oktober 2007–september 2009 (då låg Justitie- och Kulturdepartementen på 23 respektive 31 %).

Vid Miljö- och Arbetsmarknadsdepartementen var kvinnorna i klar majoritet bland de utnämnda myndighetscheferna (71 respektive 67 %). Vad gäller övriga departement är antalet utnämningar för begränsat för att motivera en analys.

Öppna rekryteringsförfaranden

Mot bakgrund av de ändringar som regeringen genomfört i rekryteringsförfarandet för myndighetschefer, bl.a. intresseannonsering, systematiskt upprättande av kravprofiler och anlitande av externt rekryteringsstöd (se skr. 2009/10:43), har utskottet i sin granskning av utnämningsmakten fortsättningsvis uppmärksammat dessa nya inslag kring öppna rekryteringsförfaranden.

Av Socialdepartementets svarspromemorior från den 6 och den 31 oktober 2011 framgår bl.a. vid vilka genomförda rekryteringar av myndighetschefer som regeringen har använt sig av ett rekryteringsförfarande som inneburit ett öppet ansökningsförfarande med annonsering av den tilltänkta befattningen samt i förekommande fall information om den utnämnda personen lämnat en intresseanmälan, om fler än den som utnämndes kallades till intervju i slutskedet av rekryteringsprocessen och om externt rekryteringsstöd har använts. Uppgifterna i promemoriorna har lagts till uppgifterna från tidigare granskningar (se tabell 9.6 i bet. 2009/10:KU10 s. 130) och sammanfattas i tabellen nedan.

Av regeringens skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43) framgår att regeringens målsättning i fråga om intresseannonsering, att annonsering ska vara huvudregel, bör ligga fast. Vidare anges i skrivelsen bl.a. att regeringen, som en generell utgångspunkt, har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattningar som landshövding, ordförande för Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen), Högsta domstolen, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare.

Tabell 8.6 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer per departement oktober 2007–september 2011

Departement	Antal öppna rekryteringar	varav den som fått tjänsten även anmälde intresse†	varav intresserade kandidater ingick i slutskedet†	varav externt konsultstöd användes
SB	1	1	1	0
Ju	4²	2	4	2
UD	5	3	5	5
Fö	3	3	3	3
S	11¹	7	10	11
Fi	9²	5	8	5
U	8¹	5	8	7
Jo	1	0	1	1
M	5²	3	4	4
N	18²	12	11	16
IJ	2	2	2	0
Ku	17²	14	17	15
A	3	3	2	3
Tot. (okt 2007–sept 2009)	50	33	40	40
Tot. (okt 2009–sept 2011)	37	27	36	32
Totalt	87	60	76	72

Not: I denna tabell har utnämningar av rektorer undantagits. Regeringen utser rektorer efter förslag av lärosätets styrelse, och rektorsrekryteringar inleds normalt med en intresseannonsering i lärosätets regi.

¹ Varav två rekryteringar resulterade i att personer med politisk bakgrund utnämndes.

² Varav en rekrytering resulterade i att en person med politisk bakgrund utnämndes.

† Med ”den som fått tjänsten även anmälde intresse” avses de kandidater som lämnat in intresseanmälan innan ansökningstidens utgång (under den senaste granskningsperioden lämnade 2 utnämnda generaldirektörer in intresseanmälan efter ansökningstidens utgång, men innan regeringsbeslutet skulle fattas, och dessa har således inte tagits med i tabellen ovan). Med ”intresserade kandidater som ingick i slutskedet” avses att andra kandidater än den som fick anställningen kallades till anställningsintervju e.d.

Av svarspromemorian från Socialdepartementet framgår även att rektorsrekryteringar normalt inleds med en intresseannonsering i lärosätets regi och att regeringen i sådana anställningsbeslut utser rektorer på förslag av lärosätets styrelse. Regeringen har under perioden oktober 2007–september 2011 sammanlagt beslutat om 152 utnämningar av myndighetschefer. Undantar man de ovannämnda befattningarna (inkl. rektorer) där regeringen haft som uttalad avsikt att avstå från annonsering återstår 111 utnämningsbeslut^{4 [ Inklusive utnämningen av ordföranden för Försvarsunderrättelsedomstolen som inte ingår i kretsen av befattningar där regeringen enligt dess skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43) inte avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden. Under perioden okt 2007–sept 2009 utnämndes 12 rektorer, 8 landshövdingar, överbefälhavaren och riksåklagaren. Under perioden okt 2009–sept 2011 utnämndes 12 rektorer, 5 landshövdingar, justitiekanslern och ordföranden i Högsta domstolen.]} under den nämnda perioden. Av tabell 8.6 framgår att andelen öppna rekryteringar ökat. För perioden oktober 2007–september 2009 utnämnde regeringen 69 myndighetschefer ur kretsen där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringar, varav 50 av dessa var öppna (dvs. 72 %). För perioden oktober 2009–september 2011 var motsvarande siffror 37 av 42 (dvs. 88 %).

Av tabellen ovan framgår att totalt 87 myndighetschefer under perioden oktober 2007–september 2011 anställts efter ett förfarande där regeringen annonserat efter intresseanmälningar. Detta motsvarar drygt 78 % av de utnämningsbeslut som enligt regeringens uttalade avsikt kunde komma att omfattas av ett öppet rekryteringsförfarande. En jämförelse av hur dessa ovannämnda 111 utnämningsbeslut fördelar sig bland departementen ger vid handen att endast Försvarsdepartement avviker från det generella mönstret vad gäller användningen av öppna rekryteringsförfaranden. Vid Försvarsdepartementet har öppna rekryteringsförfaranden tillämpats i 3 av 8 utnämningar (ca 38 %) av myndighetschefer som omfattas av den krets där regeringen avsett att använda intresseannonsering.

Av tabell 8.6 framgår vidare skillnader i hur de öppna rekryteringsförfarandena utfallit vid de olika departementen. Utskottet konstaterade vid sin föregående granskning av regeringens utnämningsmakt att den samlade erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden än så länge var liten och det statistiska underlaget på departementsnivå således var knapphändigt (bet. 2009/10:KU10 s. 131). Även om den samlade erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden vuxit under ett antal år och det statistiska underlaget på departementsnivå därför utvidgats får skillnaderna mellan departementen alltjämt tolkas varsamt, särskilt i de fall antalet rekryteringsförfaranden är litet. Med detta sagt kan konstateras att det vid Justitie- och Finansdepartementen är vanligare än vid övriga departement att den som slutligen fick den annonserade befattningen inte återfanns bland dem som lämnade in en intresseanmälan före sista anmälningsdagen. Att inga fler intresserade än den som slutligen utnämndes kallades till intervju i slutskedet av rekryteringsprocessen är vanligast inom Näringsdepartementet. Externt rekryteringsstöd användes i betydligt mindre omfattning vid Justitie- och Finansdepartementen än vid övriga departement.

Under perioden oktober 2009–september 2011 förekom inte något externt rekryteringsstöd vid utnämningar där befattningen inte hade annonserats. Under perioden oktober 2007–september 2009 skedde detta vid tre rekryteringar (se bet. 2009/10:KU10 s. 131).

Av de 87 myndighetschefer (exkl. rektorer) som hittills utnämnts genom öppna rekryteringsförfaranden är 42 kvinnor och 45 män. Sex av dessa har politisk bakgrund som statssekreterare i socialdemokratiska regeringar, en som statssekreterare åt ett moderat statsråd, en som centerpartistisk statssekreterare och en som folkpartistisk ungdomsförbundsordförande.

Chefer vid utlandsmyndigheterna

Politisk bakgrund

Enligt den förteckning som överlämnats över utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna under oktober 2009–september 2011 har 4 av 65 politisk bakgrund, vanligtvis som statssekreterare. I två fall rör det sig om personer med s.k. bottentjänst i Utrikesdepartementet.

Av tabell 8.7 framgår samtliga utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna mellan den 1 januari 2003 och den 30 september 2011. Av totalt 252 utnämnda ambassadörer m.fl. hade 22 politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 9 %. Under den nuvarande regeringen har andelen med politisk bakgrund varit högre än tidigare, ca 11 % jämfört med 6 %.

Tabell 8.7 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2011 och deras politiska bakgrund

År	Antal utnämnda	varav politisk bakgrund
2003	35	3
2004	21	0
2005	38	2
2006 t.o.m. 6 okt	21	2
2006 fr.o.m. 6 okt	3	0
2007	25	6
2008	36	2
2009	8	3
2010	40	2
2011 t.o.m. 30 sept	25	2
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	115	7
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	137	15
Totalt	252	22

Av de 15 med politisk bakgrund som utnämnts av den nuvarande regeringen har samtliga utom 4 en bakgrund som kabinettssekreterare, statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Dessa 4 har i två fall en bakgrund som politiskt sakkunniga och i de övriga fallen som statsråd respektive vice talman. Som regel har de 15 utnämnda utlandsmyndighetscheferna haft en bottentjänst i Utrikesdepartementet. Drygt en tredjedel av dem (6) har socialdemokratisk bakgrund, 4 har moderat bakgrund, 3 har folkpartistisk bakgrund, 1 har centerpartistisk bakgrund och 1 har vänsterpartistisk bakgrund.

Av de 7 med politisk bakgrund som utnämndes av den förra regeringen från 2003 fram till regeringsskiftet hade 5 socialdemokratisk bakgrund, 3 i form av statsråd och 2 i form av statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Dessutom hade 1 av de utnämnda en bakgrund som riksdagsledamot för Vänsterpartiet och andre vice talman och 1 som riksdagsledamot för Centerpartiet och förste vice partiordförande i samma parti.

Kön

Andelen kvinnor bland de chefer vid utlandsmyndigheterna som utnämndes av den nuvarande regeringen under perioden den 6 oktober 2006–30 september 2011 var ca 39 %.

Av tabell 8.8 framgår även andelen kvinnor bland dem som utnämndes 2003–2005, uppgifter som begärts in i samband med utskottets tidigare granskning. Bland de ambassadörer m.fl. som utnämndes under dessa år var ca 33 % kvinnor.

Tabell 8.8 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003–september 2011

År	Antal kvinnor	Andel kvinnor (%)	Antal män	Andel män (%)
2003	12	34	23	66
2004	6	29	15	71
2005	13	34	25	66
2006 t.o.m. 6 okt.	7	33	14	67
2006 fr.o.m. 6 okt.	1	33	2	67
2007	10	40	15	60
2008	9	25	27	75
2009	5	63	3	37
2010	17	43	23	57
2011 t.o.m. 30 sept	11	44	14	56
Totalt t.o.m. 6 okt 2006	38	33	77	67
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006	53	39	84	61
Totalt	91	36	161	64

Öppna rekryteringsförfaranden

Vad gäller ambassadörsbefattningar m.m. i utrikesrepresentationen ligger, enligt vad Regeringskansliet nu redovisat för utskottet, grunden för processen vid chefsrekrytering i utrikesförvaltningen i riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011. Även om dessa riktlinjer har ersatt Utrikesförvaltningens chefspolicy (se avsnittet Rekryteringsförfarandet m.m. ovan) framgår det av Utrikesdepartementets svarspromemoria från den 6 oktober 2011 att chefskriterierna i princip är oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn.

Av Utrikesdepartementets svarspromemorior framgår att av samtliga 65 utnämningar till chef för utlandsmyndigheter under oktober 2009–september 2011 har alla utlysts internt inom Regeringskansliet utom en, ambassadörsbefattningen i Lusaka (Zambia).

Av promemoriorna framgår vidare att vid utnämningarna av utlandsmyndighetschefer under perioden oktober 2009–september 2011 ingick den person som fick tjänsten i den grupp som lämnat in en intresseanmälan utom vid 24 tillfällen (vilket motsvarar 37 % av utnämningarna och är en ökning jämfört med föregående granskningsperiod^{5 [ Under perioden oktober 2007–september 2009 utnämndes 45 utlandsmyndighetschefer, varav 11 (ca 24 %) av dessa inte hade lämnat in en intresseanmälan.]}). Dessa fall gällde chefsbefattningar vid följande utlandsmyndigheter: representationen i New York (FN), generalkonsulaten i Mariehamn (Finland) samt ambassaderna i Belgrad (Serbien), Bukarest (Rumänien), London (England), Pyongyang (Nordkorea), Tel Aviv (Israel), Oslo (Norge), Harare (Zimbabwe), Dhaka (Bangladesh), Chisinau (Moldavien), Prag (Tjeckien), Skopje (Makedonien), Buenos Aires (Argentina), Riyadh (Saudiarabien), Madrid (Spanien), Lusaka (Zambia), Brasilia (Brasilien), Vilnius (Litauen), Kinshasa (Kongo) och Mexico (Mexiko). Vidare gällde det även utnämningarna av Stockholmsbaserade sändebud till följande ambassader: Dublin (Irland), Baku (Azerbajdzjan) och Bryssel (Belgien).

Av dessa 24 utnämningar utnämndes en utlandsmyndighetschef (ambassadören i London) med en politisk bakgrund (moderat).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i detta avsnitt fortsatt sin numera regelbundet återkommande granskning av utnämningsmakten. Som tidigare är granskningen inriktad på politisk bakgrund respektive kön vid de utnämningar som har beslutats av regeringen. Utskottet har även för andra gången granskat de s.k. öppna rekryteringsförfaranden som enligt regeringen numera är huvudregeln vid utnämningsärenden. Den grundläggande frågan i granskningen är om regeringen lever upp till regeringsformens bestämmelse om att avseende endast får fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.

Utskottet kan konstatera att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund under senare år minskat ytterligare, från tidigare 25–30 % per år till knappt 10 % under de senaste två åren. Den dominerande politiska bakgrunden har liksom tidigare varit statssekreterare.

Bland dem som har utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna är andelen med politisk bakgrund oftast lägre, även om så inte varit fallet under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 % per år har sedan 2007 andelen legat på i genomsnitt 11 % per år. I de fall cheferna har politisk bakgrund är det som regel som kabinetts- eller statssekreterare. I botten har dessa ofta sedan tidigare en fast opolitisk tjänst i Utrikesdepartementet.

Utskottet vill i sammanhanget framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Förekomsten av politisk erfarenhet kan vara en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Vad gäller kön noterar utskottet att något fler av dem som utnämns till myndighetschef vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt är män. Utskottet kan dock konstatera att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige ökat på ett tydligt sätt. Sedan 2007 är denna andel strax under 50 % i stället för, som tidigare, omkring eller strax under 40 %. En liknande om än svagare utveckling kan noteras vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen utnämnda kvinnor sedan 2007 börjat närma sig 40 %. De stora skillnader mellan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga och manliga chefer för myndigheter i Sverige har jämnats ut under senare år.

Beträffande de åtgärder som vidtagits av regeringen för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige kan konstateras att i 60 fall av de 87 öppna rekryteringsförfaranden som genomförts sedan oktober 2007 har personer som lämnat in intresseanmälningar innan ansökningstidens utgång fått den utannonserade tjänsten. Denna andel har under senare år ökat något.

Vad som framkommit i granskningen ger sammanlagt enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten har skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar ska fästas avseende endast vid sakliga grunder. Beträffande andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer vill utskottet särskilt framhålla att det ser positivt på den utveckling som framkommit i granskningen.

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

Bilaga 2.1

Bilaga 3.1

Bilaga 4.1

Bilaga 4.2

Bilaga 5.1

Bilaga 6.1

Bilaga 6.2

Bilaga 7.1

Bilaga 7.2

Bilaga 7.3

Bilaga 8.1

Bilaga 8.2

Sakregister 2000/01–2010/11