sou 2010 91 d1

Planering på djupet

– fysisk planering av havet

Betänkande av Havsplaneringsutredningen

Stockholm 2010

SOU 2010:91

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslagsbild: Sveriges geologiska undersökning (SGU)

Tryckt av Elanders Sverige AB

Stockholm 2010

ISBN 978-91-38-23491-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 19 november 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå ett system för fysisk planering av territorialhavet och Sveriges ekonomiska zon samt föreslå nöd- vändiga författningar. Chefen för Miljödepartementet, statsrådet Andreas Carlgren förordnade samma dag generaldirektören Axel Wenblad att vara särskild utredare. Utredningen antog namnet Havsplaneringsutredningen.

Statsrådet förordnade den 22 januari 2010 dels departements- sekreterarna Claes Pile och Richard Vesterberg som sakkunniga i utredningen, dels folkrättsrådgivaren Marie Jacobsson, militär- sakkunnige Hans Norman samt departementssekreterarna Anders Hermansson, Sten Jerdenius, Anna Kessling, Sophia Laurin och Anna Ryttberg som experter. Den 26 april 2010 entledigades Richard Vesterberg och departementssekreteraren Kristina Bram förordnades som sakkunnig.

Som huvudsekreterare förordnades den 27 november 2009 utredaren Mikael Cullberg. Den 15 januari 2010 förordnades arkitekten SAR/MSA Micaela Schulman och kammarrättsassessorn Petra Lundin som sekreterare i utredningen. Slutligen förordnades som sekreterare kammarrättsassessorn Åsa Ståhl den 3 september 2010.

Havsplaneringsutredningen har samrått med och lämnat underlag till Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor (dir. 2009:64) och Utredningen om att inrätta den nya myndigheten (dir. 2010:68). Utöver dessa utredningar, har Havsplaneringsutredningen samrått med Utredningen om ny fiskelagstiftning (dir. 2007:125) och Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m. (dir. 2009:62).

Utredningen yttrade sig den 1 april 2010 över Miljöprocess- utredningens slutbetänkande Områden av riksintressen och

miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) vad avser den del som rörde riksintressen (dnr M2009/1840). Vidare yttrade sig utredningen över Miljödepartementets promemoria om att genom- föra EU:s marina direktiv (dnr M2010/3188) den 16 september 2010.

Den 12 maj 2010 lämnade utredaren en skrivelse till regeringen angående behovet av att se över och digitalt definiera Sveriges havsgränser (dnr UF2010/30928).

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Planering på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91). I och med detta är utredningens uppdrag slutfört.

Göteborg i december 2010

Axel Wenblad

/Mikael Cullberg

Micaela Schulman

Petra Lundin

Åsa Ståhl

Innehåll

Förkortningar och förklaringar .............................................	15
Sammanfattning ................................................................	19
Summary ..........................................................................	29
Författningsförslag .............................................................	37
Förslag till havsplaneringslag............................................................	37
Förslag till havsplaneringsförordning ..............................................	44
Följdändringar .................................................................................	47
Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)......................	47
Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) ........	50
Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om
kontinentalsockeln...................................................................	56
Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa
rörledningar..............................................................................	58
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges
ekonomiska zon .......................................................................	59
Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ..............................	61
Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)...................	62
Förslag till lag om ändring i lagen (2006:304) om
rättsprövning av vissa regeringsbeslut ....................................	63

Innehåll	SOU 2010:91
	Förslag till förordning om ändring i
	kontinentalsockelförordningen (1966:315)............................	64
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon .............................	69
	Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:896)
	om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ...........	71
	Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899)
	om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ............................	73
	Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:905)
	om miljökonsekvensbeskrivningar..........................................	76
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1388) om vattenverksamhet m.m. ................................	80
	Myndighetsinstruktioner ................................................................	82
	Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:825)
	med länsstyrelseinstruktion.....................................................	82
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1118) med instruktion för
	Energimarknadsinspektionen ..................................................	83
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska
	kraftnät......................................................................................	83
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1153) med instruktion för Statens
	energimyndighet.......................................................................	84
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket ....................	84
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1184) med instruktion för Riksantikvarieämbetet ......	85
	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.................	86

SOU 2010:91		Innehåll
Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska
	undersökning............................................................................	87
Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen............	88
Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974)
	med instruktion för Sveriges meteorologiska och
	hydrologiska institut................................................................	88
Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket..............	89
Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2009:1482) med instruktion för Boverket ............................	89
Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185)
	med instruktion för Trafikverket............................................	90
Angränsande zon .............................................................................		92
Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om
	Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning........	92
Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om
	kulturminnen m.m. ..................................................................	94
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges
	ekonomiska zon .......................................................................	95
1	Varför behöver staten planera havet? ............................	97
1.1	Regeringens uppdrag till utredningen ....................................	99
1.2	Havsplanering och havsförvaltning – en definition.............	100
1.3	Utredningens arbetssätt – samråd och kunskapsunderlag ..	102
1.4	Läsanvisning ...........................................................................	103

Innehåll		SOU 2010:91
2	Samlad och helhetlig fysisk havsplanering...................	105
2.1	Havsplanens grundläggande uppgifter..................................	106
2.2	Ekosystembaserad havsplanering ..........................................	109
2.3	Sammanhängande och helhetlig havsplanering ....................	116
2.4	Ny lag och förordning om havsplanering .............................	120
2.5	Havsplanens innehåll och utformning ..................................	121
2.6	Allmänna intressen i havsplaneringen...................................	125

2.7Havsplanernas betydelse vid tillståndsprövning och

	förvaltning...............................................................................		128
3	Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i
	havsplaneringen .......................................................		135
3.1	Planeringsprocessen i sex steg ...............................................		136
	3.1.1	Programskedet (underlagsskedet) .............................	137
	3.1.2	Planförslagsskedet.......................................................	143
	3.1.3	Granskningsskedet......................................................	146
	3.1.4	Beslutsskedet...............................................................	148
	3.1.5	Tillämpningsskedet .....................................................	151
	3.1.6	Uppföljningsskedet.....................................................	155
3.2	Miljöbedömning, samverkan och delaktighet.......................		158

3.3Samspelet mellan havsplaneringen och EU-direktiv om

hav och vatten.........................................................................

162

3.4Riksintressenas hantering i havsplaneringen inom

	territorialhavet ........................................................................	166
3.5	Överprövning av beslut om planer........................................	173
	3.5.1 Rättsprövning av regeringens beslut om en
	havsplan .......................................................................	173
	3.5.2 Överklagande av Havs- och vattenmyndighetens
	beslut............................................................................	178
3.6	Länsstyrelsens roll i havsplaneringen....................................	181
3.7	Aktörerna i processen – ansvarsfördelning...........................	185

SOU 2010:91		Innehåll
4	Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan-
	och bygglagen..........................................................	191

4.1Lagreglering i havsplaneringslagen och i plan- och

bygglagen................................................................................

191

4.2Kustkommunernas medverkan i

	havsplaneringsprocessen........................................................	192
4.3	Översiktsplanen ska samordnas med havsplanen ................	194
4.4	Regionplanen ska samordnas med havsplanen.....................	199

4.5Detaljplaner och områdesbestämmelser ska samordnas

	med havsplanen ......................................................................	200
4.6	Bygglov inom område med bestämmelser i havsplan ..........	201
4.7	Stöd till kommunal planering av kust och hav .....................	202
5	Särskilda frågor om ekonomisk zon och
	kontinentalsockeln ...................................................	205

5.1Bestämmelserna om riksintresse ska inte tillämpas i den

ekonomiska zonen .................................................................

205

5.2Tillståndsbeslut för den ekonomiska zonen och

	kontinentalsockeln.................................................................	211
	5.2.1 Tillstånd för verksamheter ska följa havsplanen.......	211
	5.2.2 Myndigheterna ska handlägga och besluta om
	tillstånd........................................................................	212
	5.2.3 Myndigheternas tillståndsbeslut ska kunna
	överklagas....................................................................	217
5.3	Skydd av kulturminnen i en angränsande zon......................	219
5.4	Äganderätten till allmänt vatten............................................	224
6	Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och
	statens roller............................................................	229
6.1	Statliga insatser och initiativ som rör havsplanering............	229
	6.1.1 Tidigare utredningar m.m. om havsplanering ...........	229
	6.1.2 Myndighetsuppdrag om kust- och havsplanering ....	230
		9

Innehåll SOU 2010:91

	6.1.3 Miljöbalkens bestämmelser om allmänna
		intressen och områden av riksintresse .......................	232
6.2	Kust och hav i kommunal planering .....................................		234
6.3	Regionalt utrednings- och planeringssamarbete ..................		242
6.4	Statliga myndigheters nuvarande uppgifter ..........................		245
	6.4.1	Riksintressemyndigheterna ........................................	246
	6.4.2 Övriga berörda centrala myndigheter........................		254
7	Ekosystemansatsen och fysisk havsplanering ...............		263
7.1	Ekosystemansatsen som grund för planering.......................		263
7.2	Vad är ett ekosystem? ............................................................		265
7.3	Människans roll ......................................................................		266
7.4	Vad är ekosystemtjänster? .....................................................		267
7.5	Ekosystemansatsens principer...............................................		268
7.6	Att formulera mål...................................................................		271
7.7	Att tillämpa ekosystemansatsen i fysisk planering ..............		272
	7.7.1 Bygg vidare på den fysiska planeringens metoder.....		273
	7.7.2 Bedömningar av följderna för ekosystemen och
		samhället ......................................................................	274
	7.7.3	Planeringens olika skalor ............................................	275
8	Svensk rätt samt regler och åtaganden inom EU och
	internationellt ..........................................................		277
8.1	Svenska regler som gäller havet ut till territorialgränsen .....		277
8.2	Särskilda svenska regler för ekonomisk zon.........................		289
8.3	Rättsakter, åtaganden och överenskommelser inom EU.....		291

8.4Internationella bestämmelser och internationellt

samarbete ................................................................................	299
8.5 Regionala internationella åtaganden......................................	303

SOU 2010:91		Innehåll
9	Havsplanering i grannländerna...................................	309
9.1	Sammanfattande bedömning.................................................	309

9.2Norge arbetar med förvaltningsplaner för havet sedan år

	2002.........................................................................................	312
9.3	Danmark har endast sektorsplanering i havet......................	316
9.4	Tyskland och dess delstater har infört havsplanering..........	317

9.5Polen förbereder ny lagstiftning om fysisk planering av

	havet........................................................................................	324
9.6	I Finland planerar landskapsförbunden territorialhavet......	326
9.7	Nederländernas nordsjöplan .................................................	329
9.8	Havsplanering håller på att införas i Storbritannien............	333
10	Följder av utredningens förslag ..................................	339
10.1	Samhällsekonomisk analys ....................................................	340
10.2	Statsfinansiella kostnader och besparingar...........................	341
10.3	Den kommunala nivån...........................................................	348
10.4	Företag, civilsamhället och enskilda .....................................	350
10.5	Besparingar och kostnadsminskningar .................................	351
10.6	Särskilt om följderna för miljön............................................	352
Författningskommentar.....................................................		353
Förslaget till havsplaneringslag ......................................................		353
Förslaget till havsplaneringsförordning.........................................		372
Följdändringar ...............................................................................		375
Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808).................		375
Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)...		378
Förslaget till lag om ändring i lagen (1966:314) om
	kontinentalsockeln.................................................................	382
		11

Innehåll	SOU 2010:91
	Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa
	rörledningar ............................................................................	384
	Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges
	ekonomiska zon......................................................................	385
	Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) .........................	387
	Förslaget till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)..............	387
	Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:304) om
	rättsprövning av vissa regeringsbeslut...................................	388
	Förslaget till förordning om ändring i
	kontinentalsockelförordningen (1966:315)..........................	388
	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon ...........................	390
	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:896) om hushållning med mark- och
	vattenområden m.m. ..............................................................	392
	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.......	393
	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.....................	394
	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1388) om vattenverksamhet m.m. ..............................	396
	Myndighetsinstruktioner ..............................................................	397
	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2007:825) med länsstyrelseinstruktion................................	397
	Övriga förslag till ändringar i förordningar med
	myndighetsinstruktion...........................................................	398

SOU 2010:91		Innehåll
Angränsande zon ...........................................................................		399
Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:395) om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning......		399
Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m. ................................................................		400
Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges
ekonomiska zon .....................................................................		401
Referenser	......................................................................	403
Bilagor............................................................................		407
Bilaga 1 .......................................	Kommittédirektiv 2009:109	407
Bilaga 2 .......	Rapport av Said Mahmoudi och David Langlet	415
Bilaga 3 .......................................	Rapport av Andrew Merrie	469

Förkortningar och förklaringar

allmänt vatten	den del av sjöterritoriet som inte är enskilt vatten
	(se förklaring)
art- och	Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992
habitat-	om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och
direktivet	växter
baslinjen	strandlinjen, eller om det finns vikar och öar, en
	linje längs vikarnas mynning och de yttersta öarna
CBD	FN:s konvention om biologisk mångfald
	(Convention on Biological Diversity)
COPUCH	Uppförandekoden för förvaltningen av
	kulturarvet i Östersjön
ekonomiska	området utanför territorialgränsen, ut
zonen	till mittlinjen mot grannländernas zoner
enskilt vatten	vattenområdet ut till 300 meter från strandkanten,
	eller tre meters djupkurva om den går längre ut;
	öar större än 100 meter räknas också, liksom hela
	vikar om mynningen är högst 300 meter
	(fastighetsindelat område)
Esbokonven-	Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i
tionen	ett gränsöverskridande sammanhang
Europa-	Europeiska konventionen om skydd för de
konventionen	mänskliga rättigheterna och de grundläggande
	friheterna
fågeldirektivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	2009/147/EG av den 30 november 2009 om
	bevarande av vilda fåglar
GIS	geografiskt informationssystem
Havsrätts-	Förenta nationernas havsrättskonvention
konventionen	(UNCLOS)
Helcom	Helsingforskommissionen
	15

Förkortningar och förklaringar SOU 2010:91

hushållnings-	förordning (1998:896) om hushållning med mark-
förordningen	och vattenområden m.m.
IMO	Internationella sjöfartsorganisationen
	(International Maritime Organisation)
inre vatten	vattnen innanför baslinjen
Inspire-	Europaparlamentets och rådets direktiv
direktivet	2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande
	av en infrastruktur för rumslig information i
	Europeiska gemenskapen
IOC/Unesco	Mellanstatliga oceanografiska kommissionen vid
	Unesco (Intergovernmental Oceanographic
	Commission)
kulturminnes-	lag (1988:950) om kulturminnen m.m.
lagen
kustvatten	vattenområdet ut till en nautisk mil utanför
	baslinjen
Malta-	Europeisk konvention om skydd för det
konventionen	arkeologiska kulturarvet
marina	Europaparlamentets och rådets direktiv
direktivet	2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande
	av en ram för gemenskapens åtgärder på
	havsmiljöpolitikens område
MKB-	Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985
direktivet	om bedömning av inverkan på miljön av vissa
	offentliga och privata projekt
Naboavtalet	Överenskommelsen av den 19 december 1966
	med Danmark och Norge om ömsesidig rätt till
	fiske i Skagerrak och Kattegatt
Natura 2000	Det område som skyddas i enlighet med art- och
	habitatdirektivet samt fågeldirektivet
Natura 2000-	art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet
direktiven
naturresurs-	lag (1987:12) om hushållning med naturresurser
lagen	m.m.
Ospar-	Konventionen om skydd av Östersjöområdets
konventionen	marina miljö, Oslo-Pariskonventionen
PBL, nya PBL	plan- och bygglagen (1987:10) resp. (2010:900)
Rio-	Förenta Nationernas konferens om miljö och
deklarationen	utveckling, 1992
16

SOU 2010:91 Förkortningar och förklaringar

SEA-direktivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning
	av vissa planers och programs miljöpåverkan
SEA-	Protokoll om strategiska miljöbedömningar till
protokollet	konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i
	ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo)
sektorslagar	lagar som reglerar tillstånd för åtgärder och
	verksamheter inom skilda sektorer, t.ex. lagen
	(1978:160) om vissa rörledningar
sjöterritoriet	inre vatten och territorialhavet
territorialgräns	en linje som vid varje punkt ligger tolv nautiska
	mil utanför baslinjen
territorialhavet	havet från baslinjen till territorialgränsen
VASAB	Visions and Strategies around the Baltic Sea
vatten-	Europaparlamentets och rådets direktiv
direktivet	2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upp-
	rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på
	vattenpolitikens område
vatten-	förordning (2004:660) om förvaltning av
förvaltnings-	kvaliteten på vattenmiljön
förordningen
Världsarvs-	Konventionen om skydd för världens kultur- och
konventionen	naturarv, UNESCO-konventionen
Århuskonven-	FN:s konvention om tillgång till information,
tionen	allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och
	tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor

Kursiverat = se uppslagsord i listan.

Vissa havsområden och havsgränser definieras också i 1 kap. 6 § lagförslaget med författningskommentar samt beskrivs i bilaga 2.

Sammanfattning

Havsplaneringsutredningen föreslår ett nytt system för statlig fysisk planering av havet. Bestämmelser om planeringen ska tas in i en ny lag, havsplaneringslagen.

Miljötillståndet i haven är inte långsiktigt hållbart och försämras delvis fortfarande, medan anspråken samtidigt ökar på att använda haven. Nya användningar och anspråk tillkommer, exempelvis vind- och vågkraft, vattenbruk och koldioxidlagring. Ökad kunskap om havet som ekosystem visar också på stora behov av olika former av skydd för den marina miljön. Anspråken på haven överstiger således i många fall havets förmåga att förse människan med de varor och tjänster som hon är beroende av. Fysisk havsplanering är det främsta tillgängliga verktyget för att avgöra hur nyttigheterna och utrymmet i havet ska fördelas.

Med ökande anspråk och skyddsbehov, följer också fler och tydligare konflikter mellan konkurrerande intressen. Fysisk planering kan förebygga konflikter och kan bidra till att lösa dem som uppstår. Planeringen ska vara framåtsyftande; den ska förutse och förebygga risker för skador och konflikter. Den ska också leda till att användningen är effektiv, så att belastningen på resurserna och behovet av utrymme blir så litet som möjligt.

Mot den bakgrunden har intresset för fysisk planering av haven vuxit de senaste åren. Norge, Nederländerna, Tyskland och Belgien är föregångare i Europa. Australien, Kanada och vissa stater i USA ligger också långt framme.

Havsplanering är ett tydligt nationellt intresse och ansvar. I hög grad rör det sig om nationella och internationella intressen och anspråk som ska avvägas emot varandra. Sverige gör internationella åtaganden och har dessutom särskilda skyldigheter inom EU som behöver tillgodoses. Det är också staten som i första hand har möjlighet att styra verksamheterna i havet, genom tillståndsgivning och olika skydds- och bevarandeåtgärder.

Sammanfattning

SOU 2010:91

Haven planeras inte i dag

I Sverige bedrivs ännu inte någon sammanhållen fysisk planering av havsområdena, varken på kommunal eller statlig nivå. Däremot har kust- och skärgårdsområdena sedan senare hälften av 1900-talet varit föremål för vissa planeringsinitiativ från statens sida, inte minst inom ramen för den s.k. fysiska riksplaneringen som huvudsakligen bedrevs under 1970-talet. Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen lades bland annat till grund för bestämmelser om allmänna intressen och riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken, som kan sägas innehålla inslag av en statlig planering för havs- områdena. Andra statliga insatser och initiativ, framför allt inom ramen för förvaltningsmyndigheternas arbete, har oftast haft karaktären av sektorsunderlag som naturligtvis kommer att ha betydelse för framtida havsplanering.

De kommunala översiktsplanerna behandlar i regel inte havs- områdena och ger därför i dag svag planeringsberedskap för anspråk på nyttjande eller skydd av havsområden. Endast fyra kust- kommuner av 80 behandlar i dag havsområdet som helhet i översiktsplaneringen. De kommunala planeringsinsatserna i havet aktualiseras i regel av direkta anspråk och problem, där drivkraften ofta är att kommunen ska kunna påverka kommande ställnings- taganden eller tillståndsprövningar på statlig nivå. Det främsta exemplet är de senaste årens anspråk på havsbaserad vindkraft som har inneburit planeringsinsatser i havet i ett antal kustkommuner.

Det mellankommunala och regionala samarbetet om kust- och havsområden växer i omfattning, liksom det gränsöverskridande samarbetet. Resultaten är emellertid framför allt av intresse för framtida metodutveckling. Än så länge saknas varaktiga strukturer och gemensamma metoder för planeringssamarbete.

Vad är havsplanering?

Fysisk havsplanering är grunden för havsförvaltningen, som bland annat kan bygga på åtgärdsplaner och åtgärdsprogram. Havs- planerna kommer att ha likheter med både översiktsplaner och detaljplaner enligt plan- och bygglagen. Havsplaneringsprocessen kommer därmed att delvis likna PBL-processen. Förutsättningarna skiljer sig dock åt, det finns t.ex. inga fastighetsägare i havsplane- områdena.

SOU 2010:91

Sammanfattning

Avsikten är att havsplaneringen ska förena utveckling och bevarande i en process, där hänsynen till de ramar som eko- systemen sätter är överordnad. På så vis kopplar den för havets del ihop såväl plan- och bygglagstiftningen som miljöbalken och olika sektorslagar. Syftet är att uppnå helhet och samstämmighet i havsförvaltningen.

Havsplanerna riktar sig till statliga myndigheter, kommuner och övriga kommunala organ. Planerna ska tillämpas när de prövar tillstånd för verksamheter och beslutar om åtgärder i havet. Planerna ska också ge övergripande ramar för den kommunala planeringen.

EU:s marina direktiv förutsätter enligt utredningens upp- fattning fysisk planering, för att kunna genomföras effektivt och verkningsfullt. Fysisk planering av havet är ett grundläggande verktyg för att förvalta havsmiljön och de havsanknutna verksamheterna. I praktiken bör tillämpningen av det marina direktivet och havsplaneringen vara fråga om i huvudsak en och samma process.

En effektiv och konsekvent tillämpning av folkrättens regler, främst FN:s havsrättskonvention, kommer att underlättas av havs- planeringen.

Syftet med en ny lag om havsplanering

Utredningen föreslår en lag om havsplanering som sätter ramarna för planeringssystemet – för hela havsområdet. Ekosystemansatsen är grundläggande för utredningens förslag till system för havs- planeringen. Ansatsen utgör ett led i hållbar utveckling, men också ett ramvillkor för utvecklingen. Syftet med havsplaneringen ska vara att bidra till hållbar utveckling. För att det ska vara möjligt måste ekosystemens struktur och funktion bibehållas eller vid behov återställas. Därigenom upprätthålls ekosystemens förmåga att förse människan med de varor och tjänster som hon är beroende av.

Planeringen ska, inom ramen för hållbar utveckling och eko- systemets struktur och funktion, leda till att havsområden används för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov.

Vidare ska försiktighetsprincipen tillämpas. Vissa bestämmelser i miljöbalken är också tillämpliga när en havsplan tas fram, inte

Sammanfattning

SOU 2010:91

minst kapitlen om allmänna intressen (de s.k. hushållningsbestäm- melserna).

Planerna måste också beakta att folkrätten sätter gränser för vad som kan regleras i havet och hur det kan regleras, särskilt i den ekonomiska zonen som inte är en del av Sveriges territorium.

Sammanhängande, helhetliga och uppdaterade planer

Havsplaneringen ska vara ekosystembaserad. Därför måste planeringen ta hänsyn till hela ekosystem och följaktligen omfatta så heltäckande havsområden som möjligt. För att nå det målet behöver det i planeringssystemet också ingå mellanstatligt samarbete. Utredningen föreslår att havsplaner ska tas fram för tre planområden; Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Deras geografiska område täcker alla svenska vatten utanför en linje som ligger en nautisk mil från baslinjen (som går längs kusten eller vikarnas mynningar och de yttersta öarna). Sinsemellan avgränsas havsplanerna av de havsområdesgränser som närmast motsvarar berörda vattendistrikt.

Tanken är att strategiska havsplaner i utgångsläget ska tas fram samtidigt för de tre planområdena, inte för ett område i taget. Annars riskerar planeringen att dra ut på tiden, innan planerna täcker hela det svenska havsområdet. Vidare är samordningen planerna emellan väsentlig. Därför är också regional samverkan särskilt betydelsefull.

En havsplan ska enligt utredningens förslag kunna innehålla såväl vägledande som styrande och bindande delar. Alla för- djupningar och tematiska tillägg till planen ska innebära en ändring av själva planen. Genom att det ska finnas en och endast en plan för varje havsplaneområde, kommer varje ändring att behöva ta hänsyn till helheten. Därmed ges förutsättningar för enhetlighet och samordnad planering.

Havsplanens grundläggande uppgifter, innehåll och utformning

Havsplanen ger ett samlat underlag för att pröva anspråk och skyddsbehov. Den kan rationalisera tillståndsprövningen och för- valtningen. Planen är också ett verktyg för kommunikation och information och planeringen bidrar till det gränsöverskridande havssamarbetet.

SOU 2010:91

Sammanfattning

Havsplanen ska ange den mest lämpliga användningen av havsområdena, baserat på avvägningar mellan allmänna intressen. Planen ska bestå av plankartor, tillsammans med ställningstaganden om grunddragen för hur havsområden ska nyttjas, skyddas och förvaltas, liksom om vilka allmänna intressen som ska beaktas. Områden av riksintresse är en del av de allmänna intressena. Inom territoriet ska planen särskilt ange vilka riksintressen som ska gälla för olika områden.

Tillsammans med havsplanen ska det underlag som behövs för att förstå planen också redovisas. Här ingår beskrivningar av

1)planeringsförutsättningarna, såsom beskrivningar av miljö- tillståndet, naturgivna förutsättningar och befintliga verksamheter,

2)planens syfte och 3) de överväganden som legat till grund för planens utformning. Övervägandena rör avvägningar mellan motstående intressen och en konsekvensbedömning av planen ur miljömässig, ekonomisk och social synpunkt. Havsplanerna får betydelse vid tillståndsprövning och förvaltning genom att de blir vägledande beslutsunderlag. Havsplanens ställningstaganden till riksintressen ska därutöver styra tillståndsprövningen. Slutligen får tillstånd inte ges i strid mot de bindande bestämmelser som också ska kunna finnas i planen. Bestämmelserna, som även berör vissa andra beslut, ska innebära att ett havsområde inte får användas för de verksamheter och åtgärder som anges i planen. En viss verksamhet kan därigenom uteslutas eller villkoras. Om det bedöms nödvändigt kan till och med alla tillståndspliktiga verksamheter förbjudas inom ett område.

Planeringsprocessen ska bedrivas i samarbete mellan alla berörda

Havs- och vattenmyndigheten ska ha ansvaret för planerings- processen, med bistånd från kustlänsstyrelserna. Ekosystem- ansatsen ska genomsyra alla steg i planeringen och förvaltningen. Planeringsunderlag ska lämnas av alla berörda myndigheter och kommuner. Det första steget innebär att ett program tas fram som anger utgångspunkterna och målen för planen. Samråd ska genomföras i arbetet med att ta fram programmet, liksom själva förslaget till havsplan (steg 2). Förslaget ska tas fram tillsammans med alla berörda.

Sammanfattning

SOU 2010:91

Figur 3.1 Sammanfattande bild av planeringsprocessens sex skeden

	6.	1.
	Uppföljnings-	Program-
	skedet	skedet
	5.	2.
	Tillämpnings-	2.
	Tillämpnings-	Planförslags-
	skedet	Planförslags-
	skedet	skedet
		skedet
	4.	3.
	Besluts-	Gransknings-
	skedet	skedet

När samrådet är avslutat och det finns ett slutligt förslag till havsplan, ska de berörda få granska förslaget (steg 3). Havs- och vattenmyndigheten samt berörda kommuner och länsstyrelser ska hålla förslaget och underlagsdokumenten tillgängliga. Efter granskningstiden ska Havs- och vattenmyndigheten lämna över förslaget, med en sammanfattning av alla yttranden, till regeringen (steg 4). Myndigheten ska också lämna sitt eget yttrande, med förslag kopplade till synpunkterna från granskningen. Alla yttrande som har kommit in ska bifogas. Regeringen tar ställning till planen, mot bakgrund av yttrandena, underlagen och konsekvens- beskrivningen. Efter beredning i departementen, antar regeringen planen och den får därmed laga kraft.

Utredningen bedömer, bland annat mot bakgrund av erfaren- heterna i Norge och Tyskland, att planeringsprocessen kommer att ta runt fyra år. I första vändan kan processen ta längre tid, inte minst i egentliga Östersjön.

Den antagna planen ska tillämpas i efterföljande beslut på statlig och kommunal nivå (steg 5). Den berör såväl tillståndsgivning och förvaltningsåtgärder i havet, som kommunernas planering enligt plan- och bygglagen. En havsplan ska få ändras genom fördjupade planer för vissa områden eller genom tematiska tillägg, exempelvis när det uppstår nya intressen. Havs- och vattenmyndigheten får

SOU 2010:91

Sammanfattning

besluta om de ändringar i havsplanerna som behövs. Sådana beslut får överklagas hos regeringen. Om en ändring innebär nya avvägningar mellan allmänna intressen, eller om ändringen är av principiell betydelse, ska dock regeringen besluta om den.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att planerna följs upp och att det minst vart fjärde år görs en bedömning av om planerna behöver ersättas med nya (steg 6). Även om planerna alltid ska vara uppdaterade, kan nya anspråk och målsättningar, eller utvecklingen i övrigt, innebära att helt nya planer behöver tas fram. Utifrån erfarenheterna i Norge, räknar utredningen med att det kan behövas en helt ny plan efter 12–20 år.

Länsstyrelsens roll i havsplaneringen

Utredningen föreslår att de 14 länsstyrelserna längs kusten ska medverka aktivt i planeringsprocessen. De ska bistå Havs- och vattenmyndigheten med att leda och samordna planeringsprocessen på regional nivå. Länsstyrelserna ska samarbeta inom havsplane- området och en av dem ska samordna arbetet. Länsstyrelsen ges även i uppgift att verka för och bevaka att den kommunala planeringen av kust och hav samordnas med havsplanen.

Sambanden mellan den statliga havsplaneringen och kommunernas planering enligt plan- och bygglagen

Havs- och vattenmyndigheten ska särskilt samråda med kom- munerna under hela planeringsprocessen. Kommunernas planering är central för att havs- och kustplaneringen ska hänga samman. Under hela planeringsprocessen – från samrådet om programmet och samrådet om planförslaget, till granskningen av det slutliga förslaget – har kommunen möjlighet att delta aktivt. När planerna ska tillämpas har kommunen också en viktig roll i att förverkliga den ekosystembaserade planeringen av kust och hav. Utredningen utgår från att såväl samråds- som granskningsyttranden blir föremål för en bred politisk diskussion. Det är angeläget att kommunen tar ställning på politisk nivå. Kommunernas synpunkter på det slutliga förslaget till havsplan ska framgå av de handlingar som lämnas till regeringen för prövning.

Sammanfattning

SOU 2010:91

Kommunen ska se till att det av översiktsplanen framgår hur den har samordnat planen med gällande havsplan. Under samrådet om ett förslag till översiktsplan ska länsstyrelsen särskilt verka för att översiktsplanen samordnas med havsplanen. I gransknings- yttrandet ska länsstyrelsen redovisa om översiktsplaneförslaget motverkar syftet med havsplanen. Motsvarande ska gälla för sam- rådet om detaljplaner eller områdesbestämmelser. Om kommunens beslut om sådana innebär att syftet med havsplanen motverkas, ska länsstyrelsen upphäva beslutet. Kommunen får inte heller ge bygg- lov i havet för en åtgärd som strider mot bestämmelser i en havs- plan. Det gäller dock inte om avvikelsen är liten och syftet med bestämmelserna inte motverkas.

Utredningen föreslår att det sätts av särskilda medel till stöd för kommunal och mellankommunal planering av kust- och havs- områden. Likaså föreslår utredningen att utbildningsinsatser görs såväl för kommunerna som berörda myndigheter.

Utredningen bedömer att den statliga havsplaneringen kommer att innebära att kommunerna får betydligt bättre underlag för sin planering av kust och hav.

Särskilda frågor om Sveriges ekonomiska zon och om kontinentalsockeln

Utredningen föreslår att bestämmelserna om riksintresse inte längre ska tillämpas i den ekonomiska zonen. 3 och 4 kap. miljö- balken som i dag gäller över hela havsområdet omfattar både allmänna intressen och riksintressen. Systemet med riksintressen har inte någon egentlig funktion i den ekonomiska zonen, eftersom det i första hand riktar sig till den kommunala planeringen och myndigheters tillståndsprövning. I den ekonomiska zonen finns ingen kommunal planering och tillståndsprövningen är uteslutande en statlig angelägenhet.

Havsplanerna kommer däremot att ange vilka allmänna intressen som ska beaktas i området. Myndigheternas uppgift kommer enligt utredningens förslag således att bli att peka ut allmänna intressen i den ekonomiska zonen i stället för områden av riksintresse.

Utredningen föreslår vidare att Havs- och vattenmyndigheten ska handlägga och besluta om tillstånd i ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Beredning av ärenden och beslut enligt

SOU 2010:91

Sammanfattning

lagen om kontinentalsockeln ska i större utsträckning än i dag delegeras till SGU. Myndigheternas tillståndsbeslut ska kunna överklagas hos regeringen, som också ska fatta beslut i viktigare ärenden.

Sverige bör enligt utredningens mening utnyttja den möjlighet som havsrätten ger att inrätta en angränsande zon inom den ekonomiska zonen (ut till 24 nautiska mil från baslinjen). Ett av syftena är att kunna skydda kulturarvet även i området närmast utanför territorialgränsen. På havsbotten inom internationellt vatten utanför Sveriges territorium, inte minst i Östersjön, finns ett unikt kulturarv.

All planering och alla beslut som gäller Sveriges ekonomiska zon måste hållas inom de folkrättsliga förutsättningarna. Planer och beslut får inte medföra någon inskränkning av rättigheter enligt folkrätten eller havsrätten, såsom rätten till fri sjöfart, eller andra rättigheter som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.

Summary

The Government Commission on Marine Spatial Planning proposes a new system for national planning of the sea. Provisions for the planning system will be included in the new Marine Spatial Planning Act.

The marine environment is not in a sustainable state, and is still in part deteriorating, while claims on use of the sea are ever increasing. New uses and claims are arising, such as wind and wave power, mariculture and carbon capture storage. Increased knowledge of the sea as an ecosystem also shows that the marine environment needs a range of different kinds of protection. Often, the claims on the sea to provide the goods and services on which mankind depends are beyond its capacity. Marine spatial planning is the main tool available to settle how the marine resources and marine space should be allocated.

Increasing claims and the need for protection also lead to more conflicts between competing interests, and bring such conflicts more into the open. Spatial planning can prevent conflict and help solve conflicts that do arise. Planning should be forward-looking; it should anticipate and prevent risks of damage and conflict. It should also lead to an effective use, so that the pressure on resources and space is minimised.

In view of this, the interest in marine spatial planning has increased in recent years. Norway, the Netherlands, Germany and Belgium are forerunners in Europe. Australia, Canada and some states in the US also offer good examples.

Marine spatial planning is a clear national interest and responsibility. To a large extent, national and international interests and claims need to be balanced. Sweden has made international commitments and has obligations within the EU. It is also primarily the national level that has the means to manage

Summary

SOU 2010:91

activities in the seas, by permits and licences, as well as through protection and conservation measures.

The seas are not planned today

In Sweden there is no comprehensive system for marine spatial planning, at local or national level. However, since the mid- twentieth century, some national planning initiatives have targeted coastal and sea areas, especially the national spatial planning that was set up during the 1970s. Its guidelines were the basis of the provisions on public and national interests in the Environmental Code of 1998, which includes some basic elements of national marine spatial planning. Apart from this, activities at national level have mostly involved sectoral decision support produced by the responsible national agencies, which will of course be valuable in future marine spatial planning.

Although the municipalities (local councils) cover the sea out to twelve nautical miles from the base line and are responsible for spatial planning in Sweden, their general spatial plans do not usually deal with the sea. Hence, the planning system is poorly prepared to tackle claims on use and need for protection of the sea. A mere four municipalities, out of a total of 80 along the coast, have a general plan covering the entire sea area in their territory. Municipal planning of the seas is generally prompted by immediate claims or issues, and motivated by a desire to influence future decisions or licensing at the national level. The main example is recent claims for sea-based wind power.

Inter-municipal, regional and international collaboration on coastal and marine areas is growing. The results so far are however mainly of methodological interest. No common procedures, structures or methods for collaboration on planning are yet in place.

What is marine spatial planning?

Marine spatial planning is the basis of marine management, which includes action plans or programmes. Marine spatial plans will resemble both the general plans and land use or urban plans drawn up at municipal level. The planning process for the sea will thus be

SOU 2010:91

Summary

partially similar to the established process on land. However, the conditions are vastly different, and for instance there are no private property rights to consider.

Our purpose is to bring together development and conservation into one process, where respect for the limits set by the ecosystem comes first. The marine spatial planning system and legislation will link the Environmental Code, the Planning and Building Act, and various sectoral laws. The aim is to achieve a holistic and harmonised system of marine management.

The marine spatial plans mainly target national and municipal authorities, and should be applied when examining applications for licences and permits, or deciding on measures concerning the sea. The marine plans will also set the framework for municipal spatial planning.

Effective and efficient implementation of the EU Marine Framework Directive presupposes the introduction of marine spatial planning. Marine spatial planning is a basic tool for marine environmental management and marine activities. In practice, the implementation of the Directive and of marine spatial planning will mainly be one and the same process.

Effective and consistent implementation of international law, especially the UN Convention on the Law of the Sea, will also be facilitated by marine spatial planning.

The objective of the Marine Spatial Planning Act

We propose a Marine Spatial Planning Act that will set the framework for a planning system for the whole sea area. The ecosystem approach is fundamental to the proposed system. This approach is a part of sustainable development, but also a framework condition for development. The objective of marine spatial planning should be to contribute to sustainable development. For this to be possible, the structure and functioning of ecosystems must be maintained, or restored where necessary. In this way, the ability of the ecosystems to provide mankind with the goods and services on which it depends will be maintained.

Within the framework of sustainable development and maintaining the structure and functioning of ecosystems, planning should lead to sea areas being allocated to the uses that are most suitable in view of their nature, location and requirements.

Summary

SOU 2010:91

Furthermore, the precautionary principle should be applied. The relevant provisions of the Environmental Code are applicable to the marine planning process, not least the section on public and national interests.

The plans must also respect the fact that international law sets limits on what can be regulated concerning the sea, especially in the exclusive economic zone which is not part of the national territory.

Comprehensive and holistic plans

For planning to be ecosystem-based, it must take into consideration entire ecosystems and hence as far as possible cover entire sea areas. Therefore, international cooperation must be included in the planning system.

We propose that marine spatial plans should be elaborated for three areas, the Gulf of Bothnia, the Baltic Sea main basin and the ‘Western Seas’ (Skagerrak and the Kattegat). The geographic coverage consists of all Swedish waters seawards of a line one nautical mile outside the baseline (i.e. the coastline, or a line along the mouths of bays and the outer islands). The three areas correspond to established sea area boundaries and the water districts established out to one nautical mile beyond the baseline, according to the EU Water Framework Directive.

Initial planning will start simultaneously for all three areas, so as to cover the entire Swedish sea area as soon as possible. This will also facilitate coordination between the areas.

The tasks, contents and design of marine spatial plans

The marine spatial plans will give comprehensive support for decisions concerning activities or protection, and can therefore make the decision process and sea management more efficient. The plans will also be instruments for communication and information, and will contribute to international and EU cooperation on the sea.

The plans will identify the most appropriate use of sea areas, based on a balanced appraisal of public and national interests. They will consist of maps accompanied by guidelines on the use, protection and management of sea areas, as well as directions on which interests should be given priority in each area.

SOU 2010:91

Summary

Under our proposal, the marine spatial plans will give guidelines for licensing and management, but will also specify which areas are of public or national interest and for what purpose. They may also contain binding provisions that exclude certain or all activities that are subject to licensing or permits, in certain areas (or certain activities in all areas except where indicated). The provisions may also set conditions for certain activities in certain areas.

Detailed plans for certain areas, as well as thematic supplements, will be an integral part of each plan. Hence, there will be a single plan for each planning area, and all amendments will be made in this context. This will enable a holistic view and coordination to be the guiding principles of planning.

The plans will be accompanied by the supporting documents needed, including 1) the planning conditions, such as descriptions of environmental status, natural conditions and existing activities, 2) the objectives of the plan, and 3) the considerations on which the design of the plan is based. Considerations include striking a balance between conflicting interests, and environmental, economic and social assessments.

Planning in cooperation with all parties concerned

The Swedish Marine and Water Management Agency will be responsible for the planning process, with the assistance of the Government County Offices in all the counties along the coast. The ecosystem approach should be the basis for all planning stages and for subsequent sea management. Basic planning data should be provided by all agencies and municipalities concerned. The first step is to draw up a programme document, giving the bases and objectives of the plans. There should be continuous consultations with all interested parties while the programme is being drawn up, as well as when the draft plan is being elaborated (step 2). The plan will be drafted in collaboration with all concerned agencies and other interested parties.

Summary		SOU 2010:91
Figure	The six Planning Stages
	6.	1.
	Follow-up	Programme
	stage	stage

5.	2.
Implementation	Plan proposal
stage	stage
4.	3.
Decision	Examination
stage	stage

When the consultation process has been concluded, a final proposal for a marine spatial plan will be prepared and made available for examination (step 3). The Marine and Water Management Agency , the Government County Offices and the local councils (municipalities) concerned will make the proposal and supporting documents available. After examination, the Marine and Water Management Agency will submit the proposal, together with the opinions given, to the Government (the Ministry of Environment) (step 4). The Agency will also give its own opinion, including proposals in response to the opinions from interested parties. The Government will consider the proposed plan, taking account of the opinions, supporting documents and impact assessments. When all Ministries have agreed on a final version of the plan, the Government will adopt it, and it will gain legal force.

Based on experiences in Norway and Germany, we estimate that this process will be completed within four years. The first time, the process might take longer, especially in the Baltic Sea main basin.

After being adopted, the plans will be applied by national and municipal authorities in subsequent decisions (step 5), in licensing and management measures concerning the sea, and in municipal spatial planning. Plans can be amended for certain areas, or

SOU 2010:91

Summary

supplemented thematically, for instance when a new interest arises. The Marine and Water Management Agency can decide on necessary amendments; appeals against its decisions can be addressed to the Government. If an amendment or supplement implies a new position on public or national interests, or if it is of fundamental importance, the decision will be taken by the Government.

The Marine and Water Management Agency will be responsible for following up plans, keeping them updated and, at least every four years, deciding whether they need to be replaced (step 6). Even if the plans are always kept up to date, new claims or objectives, or new developments, may give rise to the need for a new plan. Based on experiences in Norway, the plans may need to be replaced after about 12 to 20 years.

Government Offices in the planning process

The 14 Government Offices in the counties along the coast will participate actively in the planning process. They will assist the Marine and Water Management Agency in leading and coordinating the planning process at regional level. The Government County Offices will cooperate within the area covered by the plan, with one of them coordinating the work. They will also provide support and coordination to municipalities in planning of marine and coastal areas, and ensure that municipal spatial plans are in line with the marine spatial plan.

Connections between national marine spatial planning and municipal planning

The Marine and Water Management Agency is to consult the municipalities in all stages of the planning process. The municipalities play an essential part in coordinating marine and coastal spatial planning, and will be able to participate actively throughout – from consultations on the programme and the draft plan, to the examination of the final proposal. The opinion of the municipalities concerned will be conveyed to the Government. When the plans are applied, the municipalities will also play a part

Summary

SOU 2010:91

in putting ecosystem-based planning of the coasts and the sea into practice.

The municipality must make sure that its general spatial plan indicates how it has been coordinated with the marine spatial plan. The Government County Office will monitor that a proposed general plan is coordinated with the marine plan and state whether there is any contradiction between them. The same will apply to land use plans and other municipal planning provisions. If a land use plan or provision is in conflict with the marine spatial plan, the Government County Office will cancel the municipal decision.

Furthermore, a municipality will not be allowed to issue a building permit which fails to comply with binding provisions in the marine spatial plan. This does not apply in the case of a minor discrepancy, or if the objective of the provision is not compromised.

It is proposed that funds are made available to support municipal and regional spatial planning of coastal and sea areas. Information and training should also be made available to municipalities and to relevant agencies.

We believe that national marine spatial planning will considerably improve the conditions for municipal spatial planning in coastal and sea areas.

Specific issues concerning the Exclusive Economic Zone and the continental shelf

Sweden should make use of the possibility provided by the Law of the Sea to introduce a contiguous zone within the economic zone (out to 24 nautical miles from the base line). One purpose is to be able to protect the cultural heritage. In the area, especially in the Baltic Sea, there are a large number of archaeological and historical sites, mainly well-preserved ancient shipwrecks and remnants of prehistoric settlements.

Planning and decisions concerning the exclusive economic zone must comply with international law. They must not involve any restriction of rights under international law and the Law of the Sea, such as the right to innocent passage, or other rights that follow from generally acknowledged principles of international law.

Författningsförslag

Förslag till havsplaneringslag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens innehåll och syfte

1 § I denna lag finns bestämmelser om fysisk planering av havet. Bestämmelserna ges i följande ordning

–inledande bestämmelser (1 kap.),

–havsplaner (2 kap.),

–planeringsprocessen (3 kap.),

–uppföljning (4 kap.), och

–överklagande m.m. (5 kap.).

2 § Planeringen ska avse det svenska territorialhavet från en nautisk mil utanför baslinjen och Sveriges ekonomiska zon.

3 § Syftet med planeringen av havet är att bidra till hållbar ut- veckling. För att det ska vara möjligt, måste ekosystemens struktur och funktion bibehållas eller vid behov återställas. Därigenom upprätthålls ekosystemens förmåga att förse människan med de varor och tjänster som hon är beroende av.

Den fysiska planeringen ska, inom ramen för första stycket, leda till att havsområden används för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov.

Författningsförslag SOU 2010:91

Planering och prövning enligt andra lagar

4 § I plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om fysisk planering av det svenska territoriet.

I 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon finns bestämmer om hänsyn till folkrättsliga grundsatser.

5 § Planering enligt denna lag som avser en användning av ett havsområde som också prövas eller planläggs enligt en annan lag, ska samordnas med den prövningen eller planläggningen, om det är lämpligt.

Definitioner

6 § Följande begrepp används i samma betydelse som i angivna författningar:

baslinje: den linje som definieras i 2 och 4 §§ lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium,

Sveriges ekonomiska zon: de havsområden som anges i 1 § förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon, och

territorialhav: den del av en Sveriges sjöterritorium som ligger utanför Sveriges landområden och inre vatten enligt 3 § lagen om Sveriges sjöterritorium.

7 § I denna lag avses med:

havsområde: havsyta, vattenmassor, botten och lagren under botten, och

riksintressemyndigheter: Boverket och de myndigheter som ska lämna uppgifter enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

2 kap. Havsplaner

Allmänna bestämmelser

1 § En havsplan ska förutse och förebygga skador på eko- systemens struktur och funktion. Redan risken för skada ska beaktas.

Planeringen ska baseras på bästa möjliga kunskap.

SOU 2010:91

Författningsförslag

2 § När en havsplan tas fram ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken ska följas.

Bestämmelserna om områden av riksintresse i 3 och 4 kap. ska dock inte tillämpas vid planering av den ekonomiska zonen.

En havsplans utformning och innehåll

3 § En havsplan riktar sig till statliga myndigheter, kommuner och övriga kommunala organ. Den ska

1.ange inriktningen för användningen av havsområden och av havets resurser, och

2.vara vägledande, styrande eller bindande för beslut om havsområden enligt andra författningar.

4 § En havsplan ska bestå av en karta över det havsområde som planen omfattar (havsplanekarta) och redovisa

1.grunddragen för hur havsområden ska nyttjas, skyddas och förvaltas, och

2.de allmänna intressen som ska beaktas vid beslut om användningen av havsområden.

Vid redovisningen av allmänna intressen inom territorialhavet

enligt första stycket 2 ska anges vilka riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken som ska gälla för olika havsområden.

5 § I en havsplan får bestämmelser tas in om att ett havsområde inte får användas för viss verksamhet eller åtgärd.

Bestämmelserna får inte vara mer omfattande än vad som krävs för att uppnå syftet med planen.

6 § Havs- och vattenmyndigheten ska se till att det tillsammans med planen finns beskrivningar av

1.planeringsförutsättningarna,

2.planens syfte, och

3.de överväganden som legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.

Författningsförslag

SOU 2010:91

7 § Redovisningen enligt 6 § 3 ska i fråga om miljökonsekvenserna uppfylla de krav på innehåll som följer av 6 kap. 11 §, 12 § och 13 § första stycket miljöbalken.

Havsplanens giltighet

8 § En havsplan gäller till dess den upphävs.

3 kap. Planeringsprocessen

Ansvaret för planeringsprocessen

1 § Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för och samordna arbetet med att ta fram och sammanställa underlag till en havsplan samt att upprätta ett förslag till havsplan. Berörda länsstyrelser ska bistå Havs- och vattenmyndigheten i det arbetet.

Underlag för havsplanearbetet

2 § I 6 kap. 19 och 20 §§ miljöbalken finns bestämmelser om planer och planeringsunderlag.

3 § Förutsättningarna och målen för planen ska anges i ett särskilt program.

Samråd

4 § I arbetet med att ta fram ett program och ett förslag till havsplan ska Havs- och vattenmyndigheten samråda med berörda kommuner, regionplaneorgan och riksintressemyndigheter. Övriga myndigheter, kommunala organ, berörda länder, sammanslutningar och allmänhet som har intresse av programmet eller förslaget ska ges tillfälle till samråd.

5 § Samrådet ska syfta till att komplettera beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

Under samrådet om ett förslag till havsplan ska Havs- och vattenmyndigheten redovisa programmet och övrigt underlag av

SOU 2010:91

Författningsförslag

betydelse, planförslaget, skälen för förslaget och en bedömning av förslagets konsekvenser.

6 § Havs- och vattenmyndigheten ska beakta de synpunkter som har kommit fram i samrådet och upprätta ett slutligt förslag till havsplan. Myndigheten ska redovisa synpunkterna samt de kommentarer och förslag som myndigheten har med anledning av dessa (samrådsredogörelse).

Granskning

7 § Havs- och vattenmyndigheten ska kungöra det slutliga förslaget till havsplan och låta det granskas under viss tid

(granskningstid).

8 § Under granskningstiden ska Havs- och vattenmyndigheten samt berörda kommuner och länsstyrelser hålla förslaget tillgängligt för alla som vill granska det. Programmet, samråds- redogörelsen och det planeringsunderlag i övrigt som har betydelse för bedömningen av förslaget ska också finnas tillgängliga.

9 § Efter granskningstiden ska Havs- och vattenmyndigheten med ett eget yttrande överlämna förslaget till havsplan till regeringen för beslut. I yttrandet ska finnas en sammanfattning av de skriftliga synpunkter som kom in under granskningstiden och en redo- visning av myndighetens förslag med anledning av synpunkterna. De skriftliga synpunkterna och det underlag som har betydelse för bedömningen av förslaget ska bifogas.

Att ändra en havsplan

10 § En havsplan får ändras för en viss del av planområdet. En sådan ändring får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för planen i övrigt. Planen får också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse.

Författningsförslag

SOU 2010:91

11 § Bestämmelserna i 1–9 §§ ska också gälla när en havsplan ändras.

Ett program krävs dock bara om Havs- och vattenmyndigheten bedömer att det behövs.

Beslut om en havsplan

12 § Beslut att anta, ändra eller upphäva en havsplan ska fattas av regeringen.

Havs- och vattenmyndigheten får dock besluta om en ändring av en havsplan om den inte innebär en ny avvägning mellan allmänna intressen och inte heller har principiell betydelse.

Beslutet ska tillkännages på Havs- och vattenmyndighetens webbplats. Senast en dag efter det att beslutet tillkännagavs ska ett meddelande om detta skickas till berörda kommuner, regionplane- organ och övriga som har yttrat sig under granskningen eller särskilt berörs.

Miljöbedömning

13 § Planeringsprocessen ska utformas så att också kraven i 6 kap. 11 §, 13 § andra stycket och 14–16 §§ miljöbalken uppfylls.

4 kap. Uppföljning

1 § När en havsplan har antagits ska Havs- och vattenmyndighet- en följa utvecklingen i det havsområde som omfattas av planen.

Uppföljningen ska utformas så att den uppfyller kraven i 6 kap. 18 § miljöbalken.

2 § Havs- och vattenmyndigheten ska minst en gång vart fjärde år pröva om en havsplan behöver ersättas av en ny plan. Berörda kommuner, regionplaneorgan och statliga myndigheter ska ges tillfälle att yttra sig före prövningen.

SOU 2010:91

Författningsförslag

5 kap. Överklagande m.m.

1 § Havs- och vattenmyndighetens beslut om ändring av en havs- plan enligt 3 kap. 12 § andra stycket får överklagas hos regeringen. Myndighetens övriga beslut får inte överklagas.

Bestämmelser om överklagande finns i 23–25 §§ förvaltnings- lagen (1986:223). Tiden för överklagande ska dock räknas från den dag då beslutet tillkännages på Havs- och vattenmyndighetens webbplats.

2 § Havs- och vattenmyndighetens beslut om ändring av en havs- plan får överklagas av

1.en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses

i16 kap. 13 § miljöbalken,

2.berörda kommuner och regionplaneorgan,

3.en riksintressemyndighet om det påverkar myndighetens verksamhetsområde, och

4.Transportstyrelsen om det påverkar styrelsens verksamhets- område.

3 § Havs- och vattenmyndighetens beslut att ändra en havsplan gäller först sedan beslutet har fått laga kraft.

4 § Regeringen meddelar föreskrifter om hur havsområdet ska delas in i havsplaneområden och andra föreskrifter för tillämpning- en av lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

ska omfatta havsområdena utanför

vattendistrikten Bottenviken och Bottenhavet samt Öregrunds kustvatten

vattendistrikten norra och södra Östersjön förutom Öregrunds kustvatten vattendistriktet Västerhavet.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till havsplaneringsförordning

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Termer och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse som i havsplaneringslagen (0000:000).

2 § En havsplan ska upprättas för vart och ett av områdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Uppdelningen av havsområdet mellan de olika planerna framgår av följande uppställning.

Havsplanen för

Bottniska viken

Östersjön

Västerhavet

3 § Berörda länsstyrelser ska samarbeta i uppgiften att bistå Havs- och vattenmyndigheten med havsplaneringen. Vilken länsstyrelse som ska samordna länsstyrelsernas arbete framgår av följande uppställning.

Länsstyrelsen i	samordnar arbetet med havsplan för
Västernorrlands län	Bottniska viken
Kalmar län	Östersjön
Västa Götalands län	Västerhavet.

4 § När Havs- och vattenmyndigheten har upprättat ett program, ska myndigheten redovisa programmet för regeringen.

5 § En havsplan ska utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår.

6 § Kungörelse om granskning av ett slutligt förslag till havsplan ska publiceras på Havs- och vattenmyndighetens webbplats och föras in i ortstidningar. Av kungörelsen ska framgå

1.vilket havsområde som planen omfattar,

2.var förslaget finns tillgängligt för granskning och hur lång granskningstiden är,

3.att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under granskningstiden, och

SOU 2010:91

Författningsförslag

4. till vem synpunkter på förslaget ska lämnas.

Bestämmelser om kungörande finns i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

7 § När Havs- och vattenmyndighetens beslut om ändring av en havsplan har blivit gällande, ska myndigheten meddela det på sin webbplats.

8 § När Havs- och vattenmyndigheten har prövat om det behövs en ny havsplan enligt 4 kap. 2 § havsplaneringslagen (0000:000), ska myndigheten för regeringen redovisa bedömningen och underlaget för denna.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Följdändringar

Förslag till

lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 2 kap. 6 §, 6 kap. 19 § och 7 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 3 kap. 11 § och 4 kap. 9 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 kap.
	6 §1

För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

Vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning enligt 9 och 11 kap., regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och prövning av verksamheter enligt 9 kap. 6 §, 11 kap. 9 a § och 12 kap. 6 § ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas endast i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.

Ett tillstånd eller en dispens			Ett tillstånd eller en dispens
får inte ges i strid med en			får inte ges i strid med
detaljplan	eller	områdes-	1. en detaljplan	eller	om-
bestämmelser enligt plan- och			rådesbestämmelser	enligt	plan-
bygglagen (2010:900).			och bygglagen (2010:900), eller
			2. bestämmelser i en havsplan
			enligt 2 kap. 5 § havsplanerings-
			lagen (0000:000).

Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

1 Senaste lydelse 2010:902.

Författningsförslag

SOU 2010:91

3kap.

11 §

Om det finns en havsplan enligt havsplaneringslagen (0000:000), ska planens redo- visning av riksintressen enligt detta kapitel gälla.

En ny prövning får dock göras om det finns särskilda skäl och Havs- och vattenmyndigheten medger det.

4kap.

9 §

Om det finns en havsplan enligt havsplaneringslagen (0000:000), ska planens redo- visning av riksintressen enligt detta kapitel gälla.

En ny prövning får dock göras om det finns särskilda skäl och Havs- och vattenmyndigheten medger det.

				6 kap.
				19 §2
Varje myndighet som ska					Varje myndighet som ska
tillämpa denna balk ska se till					tillämpa denna balk ska se till
att sådana planer enligt plan-					att sådana planer enligt plan-
och	bygglagen		(2010:900)	och	och bygglagen (2010:900) eller
sådant planeringsunderlag				som	havsplaneringslagen (0000:000)
behövs för att belysa frågor om					och sådant planeringsunderlag
hushållning		med mark		och	som behövs för att belysa frågor
vatten finns tillgängliga i målet					om hushållning med mark och
eller ärendet. Myndigheten ska					vatten finns tillgängliga i målet
också se till att sådana beslutade					eller ärendet. Myndigheten ska
åtgärdsprogram			och förvalt-		också se till att sådana beslutade
ningsplaner som avses i 5 kap.					åtgärdsprogram	och	förvalt-
och	som	har	betydelse	för	ningsplaner som	avses	i 5 kap.

2 Senaste lydelse 2010:902.

SOU 2010:91 Författningsförslag

prövningen finns tillgängliga i	och som har betydelse för
målet eller ärendet.	prövningen finns tillgängliga i
	målet eller ärendet.

Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhanda- hålla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget

till dessa.
	7 kap.
		8 §3
Beslut i frågor om bildande		Beslut i frågor om bildande
eller ändring av naturreservat får		eller ändring av naturreservat får
inte strida mot en detaljplan		inte strida mot
eller	områdesbestämmelser	1. en detaljplan	eller	om-
enligt plan- och bygglagen		rådesbestämmelser	enligt	plan-
(2010:900).		och bygglagen (2010:900), eller
		2. bestämmelser i en havsplan

enligt 2 kap. 5 § havsplanerings- lagen (0000:000).

Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

3 Senaste lydelse 2010:902.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att 3 kap. 5, 10 och 16 §§, 5 kap. 14 och 22 §§, 7 kap. 7 §, 11 kap. 10, 13 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 12 § och

9 kap. 32 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

2 kap.

12 §

I havsplaneringslagen (0000:000) finns bestämmelser om fysisk planering av det svenska havsområdet från en nautisk mil utanför baslinjen.

3 kap.

5 §

Av översiktsplanen ska framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riks- intressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4.hur kommunen har sam- ordnat översiktsplanen med en havsplan enligt havsplanerings- lagen (0000:000),

4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna över- siktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom

5. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna över- siktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom

SOU 2010:91

Författningsförslag

kommunen, och

5. sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

kommunen, och

6. sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

10 § Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden,

3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt,

5.verka för att översikts- planen samordnas med en havs- plan enligt havsplaneringslagen (0000:000) på ett lämpligt sätt, och

6.verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

16 §

Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett gransknings- yttrande över planförslaget.

Av yttrandet ska det framgå om

1. förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

Författningsförslag

SOU 2010:91

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3.redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

4. sådana	frågor	rörande		4. sådana		frågor	rörande
användningen av mark- och				användningen av mark- och
vattenområden	som	angår	två	vattenområden		som	angår	två
eller flera kommuner inte sam-				eller flera kommuner inte sam-
ordnas på ett lämpligt sätt, och				ordnas på ett lämpligt sätt,
				5.	förslaget	motverkar syftet
				med en havsplan enligt havs-
5. en bebyggelse		eller	ett	planeringslagen (0000:000), och
				6. en bebyggelse			eller	ett
byggnadsverk	blir	olämpligt		byggnadsverk		blir	olämpligt
med hänsyn	till människors			med	hänsyn	till människors
hälsa eller säkerhet eller till				hälsa eller säkerhet eller till
risken för olyckor, över-				risken för olyckor, över-
svämning eller erosion.				svämning eller erosion.

5 kap.

14 § Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.ge råd om tillämpningen av 2 kap.,

3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt,

5.verka för att detaljplanen samordnas med en havsplan enligt havsplaneringslagen (0000:000) på ett lämpligt sätt, och

6.verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir

SOU 2010:91

Författningsförslag

olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

22 §

Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över plan- förslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte till- godoses,

2.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller

5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

4.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt,

5.syftet med en havsplan enligt havsplaneringslagen (0000:000) motverkas, eller

6.en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

7kap.

7 §

Regionplanen ska utformas så att innebörden och konsekven- serna av den tydligt framgår.

Av regionplanen ska framgå hur den har samordnats med en havsplan enligt havsplanerings- lagen (0000:000).

Författningsförslag

SOU 2010:91

9 kap.

32 a §

För en åtgärd som strider mot bestämmelser i en havsplan enligt 2 kap. 5 § havsplaneringslagen (0000:000), får bygglov ges endast om avvikelsen är liten och syftet med bestämmelserna inte motverkas.

11 kap.

10 §

När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3.syftet med en havsplan enligt havsplaneringslagen (0000:000) motverkas,

3. en	miljökvalitetsnorm		4. en	miljökvalitetsnorm
enligt 5 kap. miljöbalken inte			enligt 5 kap. miljöbalken inte
följs,			följs,
4. strandskydd enligt 7 kap.			5. strandskydd enligt 7 kap.
miljöbalken upphävs i strid med			miljöbalken upphävs i strid med
gällande bestämmelser, eller			gällande bestämmelser, eller
5. en	bebyggelse	blir	6. en	bebyggelse	blir
olämplig	med hänsyn	till	olämplig	med hänsyn	till
människors hälsa eller säkerhet			människors hälsa eller säkerhet
eller till risken för olyckor,			eller till risken för olyckor,
översvämning eller erosion.			översvämning eller erosion.

SOU 2010:91 Författningsförslag

13 §

När regeringen enligt 7 kap. 9 § har fått ett meddelande om ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan, ska regeringen inom tre månader besluta om den ska överpröva regionplane-

beslutet eller inte.
Regeringen	får	överpröva		Regeringen		får	överpröva
regionplanebeslutet		endast	om	regionplanebeslutet			endast	om
beslutet kan antas innebära att				beslutet kan antas innebära att
ett riksintresse enligt 3			eller	ett	riksintresse	enligt 3		eller
4 kap. miljöbalken		inte	till-	4 kap. miljöbalken inte tillgodo-
godoses.				ses eller att syftet med en havs-
				plan	enligt havsplaneringslagen
				(0000:000) motverkas.
				14 §
Regeringen	får upphäva ett			Regeringen får			upphäva ett
beslut att anta, ändra eller upp-				beslut att anta, ändra eller upp-
häva en regionplan i dess helhet				häva en regionplan i dess helhet
eller i en viss del, om beslutet				eller i en viss del, om beslutet
innebär att ett riksintresse enligt				innebär att ett riksintresse enligt
3 eller 4 kap. miljöbalken inte				3 eller 4 kap. miljöbalken inte
tillgodoses.				tillgodoses eller att syftet med en
				havsplan enligt		havsplanerings-
				lagen (0000:000) motverkas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1966:314) om kontinental- sockeln

dels att 3 a och 15 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a §4

Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den tillämpas 2 kap. och 5 kap. 3 § miljöbalken. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

Vid prövning av tillstånd att Vid prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln tillämpas kontinentalsockeln tillämpas dessutom 3 och 4 kap. miljö- dessutom

balken.

1. 3 och 4 kap. miljöbalken innanför territorialgränsen, och

2. 3 kap. 1–4 §§ samt de första styckena i 5–9 §§ miljöbalken utanför territorialgränsen.

En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinental- sockeln eller att utvinna naturtillgångar från den. I fråga om förfarandet, kraven på miljö- konsekvensbeskrivningar samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken.

3 c §

Tillstånd får inte meddelas i strid mot

1. en detaljplan eller områdes- bestämmelser enligt plan- och

4 Senaste lydelse 2010:883.

SOU 2010:91

Författningsförslag

bygglagen (2010:900), eller

2. bestämmelser i en havsplan enligt 2 kap. 5 § havsplanerings- lagen (0000:000).

Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

15 §5

Beslut av Sveriges geologiska undersökning i ärenden som avses i 7 § och i ärenden om återkallelse av tillstånd på grund av att föreskrifter eller villkor för tillståndet har åsidosatts samt tillsyns- myndigheters beslut enligt 12 § och 15 c § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Annat beslut av myndighet enligt denna lag överklagas hos

regeringen.

Beslutet gäller även om det överklagas, om inte annorlunda förordnats.

En sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut om tillstånd att

1.genom borrning eller sprängning utforska kontinental- sockeln,

2.utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln, och

3.lägga ut rörledningar på kontinentalsockeln.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

5 Senaste lydelse 1996:522.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar


Härigenom föreskrivs att 4 §		lagen (1978:160) om vissa
rörledningar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 §6

Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är

lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.
Koncession	får	inte	strida	Koncession	får	inte	strida
mot en detaljplan eller områdes-				mot
bestämmelser. Om		syftet med		1. en detaljplan eller om-
planen eller bestämmelserna inte				rådesbestämmelser		enligt	plan-
motverkas, får	dock		mindre	och bygglagen (2010:900), eller
avvikelser göras.				2. bestämmelser i en havsplan
				enligt 2 kap. 5 § havsplanerings-
				lagen (0000:000).
				Om syftet med planen eller
				bestämmelserna	inte	motverkas,
				får dock mindre avvikelser göras.

Vid koncessionsprövning ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 § miljö- balken tillämpas.

En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om koncession. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken. Vad som där föreskrivs om tillstånds- myndighet ska gälla regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

6 Senaste lydelse 2010:885.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

dels att 6 och 18 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 6 a, 19 och 20 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 §7
Vid prövning av tillstånd ska	Vid prövning av tillstånd ska
2–4 kap. och 5 kap. 3 § miljö-	2 kap., 3 kap. 1–4 §§ och de
balken tillämpas.	första styckena i 5–9 §§ samt
	5 kap. 3 § miljöbalken tillämpas.

En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd. I fråga om förfarandet, kraven på miljökonsekvens- beskrivningar samt planer och planeringsunderlag ska 6 kap. miljöbalken tillämpas på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige. Det som sägs om länsstyrelsen ska då gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas.

6 a §

Tillstånd får inte meddelas i strid mot bestämmelser i en havs- plan enligt 2 kap. 5 § havs- planeringslagen (0000:000).

Om syftet med bestämmelser- na inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

7 Senaste lydelse 2010:891.

Författningsförslag

SOU 2010:91

			18 §8
Andra beslut i särskilda fall			Beslut i särskilda fall enligt
än sådana som regeringen eller			denna lag eller enligt före-
allmän domstol	har	meddelat	skrifter som har meddelats med
enligt denna lag eller enligt			stöd av lagen får överklagas hos
föreskrifter som	har	meddelats	allmän förvaltningsdomstol.
med stöd av lagen får överklagas
hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd		krävs vid	Prövningstillstånd krävs			vid
överklagande till kammarrätten.			överklagande till kammarrätten.
			Första stycket gäller inte
			1. regeringens eller allmän
			domstols beslut, och
			2. beslut om tillstånd som har
			meddelats	av	annan myndighet
			än regeringen.
			19 §
			Beslut om tillstånd som har
			meddelats	av	annan myndighet
			än regeringen får överklagas hos
			regeringen.
			Beslutet gäller även om det
			överklagas, om inte annat anges i
			beslutet.
			20 §
			En sådan ideell förening eller
			annan juridisk person som avses i
			16 kap.	13 §	miljöbalken	får
			överklaga beslut om tillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

8 Senaste lydelse 1995:94.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § ellagen (1997:857) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			2 kap.
En	nätkoncession för		linje	8 §9
En	nätkoncession för		linje	En nätkoncession för		linje
får inte strida mot en detaljplan				får inte strida mot
eller områdesbestämmelser. Om				1. en detaljplan	eller	om-
syftet	med	planen	eller	rådesbestämmelser	enligt	plan-
bestämmelserna		inte motverkas,		och bygglagen (2010:900), eller
får dock mindre avvikelser göras.				2. bestämmelser i en havsplan
				enligt 2 kap. 5 § havsplanerings-
				lagen (0000:000).
				Om syftet med planen eller
				bestämmelserna inte	motverkas,
				får dock mindre avvikelser göras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

9 Senaste lydelse 1998:854.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § naturgaslagen (2005:403) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		2 kap.
			6 §
Koncession	får inte	strida	Koncession		får	inte	strida
mot en detaljplan eller mot			mot
områdesbestämmelser.		Om	1. en	detaljplan			eller
syftet med planen eller bestäm-			områdesbestämmelser				enligt
melserna inte	motverkas, får		plan- och bygglagen (2010:900),
dock mindre avvikelser göras.			eller
			2. bestämmelser i en havsplan
			enligt 2 kap. 5 § havsplanerings-
			lagen (0000:000).
			Om syftet med planen eller
			bestämmelserna		inte	motverkas,
			får dock mindre avvikelser göras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:304) om rätts- prövning av vissa regeringsbeslut att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				2 §
En	miljöorganisation		som	En	miljöorganisation				som
avses i 16 kap. 13 § miljöbalken				avses i 16 kap. 13 § miljöbalken
får ansöka om rättsprövning av				får ansöka om rättsprövning av
sådana		tillståndsbeslut	av	1. sådana			tillståndsbeslut av
regeringen		som omfattas	av	regeringen			som	omfattas	av
artikel 9.2 i konventionen den				artikel 9.2 i konventionen den
25 juni 1998 om tillgång till				25 juni 1998 om tillgång till
information, allmänhetens			del-	information,			allmänhetens		del-
tagande	i	beslutsprocesser	och	tagande	i	beslutsprocesser			och
tillgång till rättslig prövning i				tillgång till rättslig prövning i
miljöfrågor.				miljöfrågor, och
				2. regeringens				beslut om	att
				anta, ändra eller upphäva en
				havsplan		enligt		havsplanerings-
				lagen (0000:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315)

Härigenom föreskrivs i fråga om kontinentalsockelförordningen (1966:315)

dels att 4, 4 a och 5 §§, ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas två nya paragrafer, 5 a och 9 §§, samt närmast före 4, 4 a, 5, 5 a och 9 §§ nya rubriker av följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas nya rubriker med följande placering och lydelse, närmast före 1 § ”Tillämpningsområde”, närmast före 2 § ”Tillsyn”, närmast före 3 § ”Undantag”, närmast före 6 § ” Villkor och utforskning” och närmast före 7 § ”Avgifter och böter”.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Undersökning och utforskning

Tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från denna meddelas av regeringen, om ej annat följer av 5 §.

Ansökan ska ges in till Regeringskansliet (Närings- departementet) och ska innehålla

4 §10

Tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från denna meddelas av Sveriges geologiska undersökning, om ej annat följer av sista stycket.

Ansökan ska innehålla

1.uppgift om sökandens hemvist och postadress samt, när sökanden är utländskt företag, om filial som sökanden har eller avser att inrätta i Sverige för den tillämnade verksamheten,

2.uppgift om den tillämnade verksamhetens art och omfattning samt om det område och den tid ansökningen avser,

3.arbetsprogram för verksamheten,

4.de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken iakttas,

10 Senaste lydelse 2007:952.

SOU 2010:91

Författningsförslag

5.uppgift om de åtgärder sökanden anser nödvändiga för att förebygga vattenförorening och intrång på sjöfart, fiske samt andra allmänna och enskilda intressen,

6.uppgift om sökandens tekniska och ekonomiska förut- sättningar för verksamheten,

7.karta, upprättad enligt Sveriges geologiska undersöknings anvisningar, jämte beskrivning över det område som avses med ansökningen,

8.intyg som sökanden vill åberopa för att styrka uppgifter som avses i 3–6.

Enligt 3 a § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ska en ansökan om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.


Ansökningshandlingarna ska	Sveriges			geologiska		under-
ges in i minst sex exemplar.	sökning		ska	inhämta	yttrande
	från	Naturvårdsverket,				Havs-
	och	vattenmyndigheten,				läns-
	styrelsen,		kommunen och			andra
	berörda myndigheter.
	Sveriges			geologiska		under-
	sökning		ska	med eget	yttrande

överlämna ärendet till regeringen om

1.tillståndet som avses med ansökningen är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar, eller

2.Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär det.

		Undervattenskablar och
		rörledningar
	4 a §11
Tillstånd enligt 15 a § lagen		Tillstånd enligt 15 a § lagen
om	kontinentalsockeln	om	kontinentalsockeln
meddelas av regeringen.		meddelas av	Sveriges geologiska

11 Senaste lydelse 2007:952.

Författningsförslag

SOU 2010:91

undersökning, om inte annat följer av sista stycket.

Ansökan ska ges in till Ansökan ska innehålla

Regeringskansliet (Närings- departementet) och innehålla

1.uppgift om undervattenskabelns eller rörledningens sträckning på kontinentalsockeln och

2.uppgift om de åtgärder som sökanden anser behövs för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörledningen.

				Sveriges			geologiska			under-
				sökning		ska	inhämta			yttrande
				från	Naturvårdsverket,					Havs-
				och vattenmyndigheten och andra
				berörda myndigheter.
				Sveriges			geologiska			under-
				sökning ska med eget yttrande
				överlämna ärendet till regeringen
				om
				1. tillståndet				som avses			med
				ansökningen				är	av		större
				omfattning			eller		kan	medföra
				betydande skadeverkningar, eller
				2. Naturvårdsverket							eller
				Havs-	och		vattenmyndigheten
				begär det.
				Täkt
Tillstånd till sand-, grus- eller				5 §12
				Tillstånd till sand-, grus- eller
stentäkt på område som i sin				stentäkt på område meddelas av
helhet är beläget inom allmänt				Sveriges		geologiska				under-
vattenområde i		havet meddelas		sökning, om ej annat följer av
av Sveriges geologiska under-				sista	stycket.			Ansökan			ska
sökning, om ej annat följer av				innehålla		de		uppgifter			som
sista stycket.		Ansökan	ska	behövs för att bedöma hur de
innehålla	de	uppgifter som		allmänna		hänsynsreglerna i
behövs för att bedöma hur de				2 kap.		miljöbalken				iakttas.
allmänna	hänsynsreglerna		i	Enligt		3 a §			lagen		om

12 Senaste lydelse 2007:952.

SOU 2010:91 Författningsförslag

2 kap.		miljöbalken		iakttas.	kontinentalsockeln ska ansökan
Enligt		3 a §	lagen	om	innehålla en miljökonsekvens-
kontinentalsockeln ska ansökan					beskrivning.
innehålla en miljökonsekvens-
beskrivning.			Ansöknings-
handlingarna ska ges in i minst
sex	exemplar.		Undersökningen
ska	i	tillståndsärende inhämta

yttrande från Naturvårdsverket,
kommunen och andra	berörda
myndigheter.	Sveriges			geologiska	under-
	sökning		ska	inhämta yttrande
	från	Naturvårdsverket,			Havs-
	och	vattenmyndigheten,			läns-
	styrelsen,		kommunen och		andra
	berörda myndigheter.

Tillstånd ska meddelas för viss tid, högst tio år, och avse visst område. I tillstånd ska anges i vilken omfattning sand, grus eller sten får tas samt de villkor anges som behövs för att i skälig omfattning tillgodose andra intressen såsom sjöfarten, fisket och naturvården eller som annars påkallas av bestämmelserna i havs- rättskonventionen. I tillstånd ska erinras om den prövning av verksamheten som kan fordras enligt annan lagstiftning.

För tillstånd ska utgå avgifter enligt 4 b § andra stycket lagen om kontinentalsockeln, om företagets ringa omfattning eller annat särskilt skäl ej föranleder annat. Avgifterna bestäms av Sveriges

geologiska undersökning.
Om täkt som avses med				Sveriges		geologiska		under-
ansökningen	är	av	större	sökning ska med eget yttrande
omfattning	eller	kan	medföra	överlämna ärendet till regeringen
betydande skadeverkningar eller				om
annars om	Naturvårdsverket			1. tillståndet			som avses med
begär det, ska Sveriges geologiska				ansökningen är av större om-
undersökning med		eget	yttrande	fattning	eller		kan	medföra
hänskjuta ärendet till regeringen.				betydande skadeverkningar, eller
				2. Naturvårdsverket				eller
				Havs-	och	vattenmyndigheten
				begär det.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Säkerhetszon

5 a §

Sveriges geologiska under- sökning får meddela föreskrifter om en säkerhetszon enligt 6 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.

Ansökan

9 §

Ansökan om tillstånd enligt 4, 4 a eller 5 § ska ges in i två exemplar eller elektroniskt till Sveriges geologiska undersökning.

Denna förordning träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon ska införas fyra nya paragrafer, 6 a, 6 b, 6 c och 10 §§, samt närmast före 6 a, 6 b och 10 §§ tre nya rubriker av följande lydelse.

Skydd för den marina miljön

6 a §

Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön enligt 2 § andra stycket lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Utnyttjande av naturtillgångar m.m.

6 b §

Havs- och vattenmyndigheten får, om inte annat följer av sista stycket, meddela tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Havs- och vattenmyndigheten ska inhämta yttrande från Natur- vårdsverket, Sveriges geologiska undersökning och andra berörda myndigheter.

Havs- och vattenmyndigheten ska med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen om

1. tillståndet som avses med ansökningen är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar, eller

Författningsförslag

SOU 2010:91

2. Naturvårdsverket eller Sveriges geologiska undersökning begär det.

6 c §

Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om en säkerhetszon enligt 7 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Ansökan

10 §

Ansökan om tillstånd enligt 6 b § ska ges in i två exemplar eller elektroniskt till Havs- och vattenmyndigheten.

Denna förordning träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

dels att 1 och 5 §§, samt rubriken närmast före 5 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 8 §, samt närmast före 8 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §13

De statliga myndigheter som anges i denna förordning har var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Myndigheterna ska i samverkan med länsstyrelserna följa utvecklingen av frågor om hushållningen med mark- och vattenområden. Tyngdpunkten i denna verksamhet ska läggas på frågor som har stor betydelse i ett nationellt perspektiv och frågor vars utveckling Sverige enligt internationella åtaganden ska följa.

Boverket har uppsikten över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. miljö- balken. Bestämmelser om att Boverket ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap. 19–21 §§ miljöbalken finns i förordningen (2007:1065) med instruktion för Boverket. Boverket har dessutom allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden.

Länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden.

Havs- och vattenmyndigheten har enligt 4 kap. 1 § havsplaneringslagen (0000:000) ett särskilt ansvar för uppföljningen av havsplaner.

13 Senaste lydelse 2008:232.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Regionplan och översiktsplan	Fysiska planer som bedöm-
som bedömningsunderlag	ningsunderlag

Den myndighet, som skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende, skall i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksam- heten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.

5 §

Den myndighet, som ska tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende, ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksam- heten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen, kommunala översiktsplanen eller havsplanen.

Översyn när en havsplan blir gällande

8 §

När en havsplan enligt havs- planeringslagen (0000:000) har blivit gällande ska de myndigheter som avses i 2 § snarast inleda en översyn av underlagen för områden av riksintresse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att 5, 6 och 21 §§ samt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §14

Det är förbjudet att, om verksamheten eller åtgärden har beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning, utan tillstånd enligt miljöbalken

1.anlägga eller driva fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet,

2.släppa ut avloppsvatten, eller

3.släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen. Det är också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken

anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen, som enligt vad som anges i avdelning 4 i bilagan innebär en miljöfarlig hantering, ingår eller avses ingå i verksamheten.

Första och andra styckena gäller även vid ändring av verksamheten. Tillstånd krävs dock inte om ändringen är mindre och inte innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Tillstånd krävs inte heller om ändringen endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära vattentäkter, om lagringen behövs med anledning av storm eller orkan och virket hålls väl avgränsat från annat virke.

Första och tredje styckena gäller även verksamheter och åtgärder som har beteckningen C i bilagan till denna förordning om verksamheten eller åtgärden strider mot en sådan bestämmelse i en havsplan som avses i 2 kap. 5 § havsplaneringslagen (0000:000).

14 Senaste lydelse 2005:180.

Författningsförslag SOU 2010:91

	6 §15
Tillståndsfrågor som avses i	Tillståndsfrågor som avses i
5 § prövas av mark- och miljö-	5 § prövas av mark- och miljö-
domstolen när det gäller miljö-	domstolen när det gäller miljö-
farlig verksamhet som i bilagan	farlig verksamhet som i bilagan
till denna förordning har	till denna förordning har
beteckningen A och av läns-	beteckningen A och av läns-
styrelsen när det gäller miljö-	styrelsen när det gäller miljö-
farlig verksamhet som i bilagan	farlig verksamhet som i bilagan
har beteckningen B.	har beteckningen B eller C.

Om en verksamhet anges under rubriken ”Farliga ämnen som innebär en miljöfarlig hantering som ska tillståndsprövas enligt 9 kap. 6 § miljöbalken” i avdelning 4 i bilagan, ska tillståndsfrågor prövas av mark- och miljödomstolen om verksamheten har beteckningen A och av länsstyrelsen om verksamheten har beteckningen B eller C eller inte anges med någon beteckning.

21 §16

Det är förbjudet att utan anmälan enligt miljöbalken

1.anlägga eller driva fabriker eller andra inrättningar eller bedriva annan miljöfarlig verksamhet som i bilagan till denna förordning har beteckningen C,

2.bedriva sådan verksamhet som avses i 1 om inrättningen eller verksamheten ändras och ändringen är av betydelse från störningssynpunkt, eller

3.ändra en inrättning eller verksamhet av sådant slag som i bilagan har beteckningen A eller B, om ändringen inte medför att tillstånd krävs enligt 5 § tredje stycket.

För en sådan verksamhet med beteckningen C som avses i 5 § fjärde stycket

1. gäller inte första stycket 1 och 2, och

2. ska första stycket 3 tillämpas om ändringen inte medför att tillstånd krävs enligt 5 § tredje stycket.

15Senaste lydelse 2010:954.

16Senaste lydelse 2001:555.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Bilaga17

Förteckning över verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga

Denna förteckning innehåller beskrivningar av verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 5 eller 21 §.

De bokstavsmarkeringar som anges framför varje verksamhets- beskrivning har följande innebörd.

A:Tillstånd krävs för verksamheten. Tillstånd söks hos mark- och miljödomstolen.

B:Tillstånd krävs för verksamheten. Tillstånd söks hos länsstyrelsen.

C: Verksamheten	är	C: Verksamheten	är
anmälningspliktig. Anmälan ska		anmälningspliktig. Anmälan ska
göras till den	kommunala	göras till den	kommunala
nämnden.		nämnden. Av 5 § fjärde stycket
		framgår dock att tillstånd i vissa
		fall krävs för verksamhet i havs-

områden. I sådana fall söks tillstånd hos länsstyrelsen.

e: Den tillstånds- eller anmälningsplikt som gäller för verksamheten följer av ett EG-direktiv.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

17 Senaste lydelse 2010:954.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar

Härigenom föreskrivs att 4, 6, 9 och 14 §§ förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §18

Vid tillämpningen av 6 kap. 11 § miljöbalken ska genomförandet av en plan, ett program eller en ändring i en plan eller ett program antas medföra en betydande miljöpåverkan om

1.genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas innefatta en verksamhet eller åtgärd som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, eller

2.planen, programmet eller ändringen anger förutsättningarna för kommande tillstånd för sådana verksamheter eller åtgärder som anges i 3 § första stycket eller i bilaga 3 till denna förordning och är a) en översiktsplan enligt 4 kap. plan- och bygglagen (1987:10), b) en plan för tillförsel, distribution och användning av energi

enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering, c) en avfallsplan enligt 15 kap. 11 § miljöbalken,

d) ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § miljöbalken,

e) en länsplan enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur, eller

f) en annan plan eller ett annat program som utarbetas för jord- eller skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, fysisk planering eller markanvändning.

Första stycket gäller inte en havsplan enligt havsplanerings- lagen (0000:000). En ny havs- plan ska alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ändringar av en havsplan ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om

18 Senaste lydelse 2009:864.

SOU 2010:91 Författningsförslag

1. genomförandet

ändringen kan antas innefatta en

verksamhet

eller

åtgärd

som

kräver

tillstånd

enligt

7 kap.

28 a § miljöbalken, eller

2. ändringen

anger

förutsättningarna

för

kommande

tillstånd för sådana verksamheter

eller

åtgärder

som

anges

3 §

första stycket eller i bilaga 3 till

I fråga om detaljplaner enligt

denna förordning.

I fråga om detaljplaner enligt

5 kap.

plan-

och

bygglagen

5 kap.

plan-

och

bygglagen

(1987:10) eller andra planer och

program som avses i första

program som avses i första eller

stycket och som enbart avser

andra stycket och som enbart

användningen av små områden

avser

användningen

små

på lokal nivå ska, trots första

områden på lokal nivå ska, trots

stycket,

genomförandet

antas

första och andra styckena,

medföra en betydande miljö-

genomförandet antas

medföra

påverkan

endast

betydande

miljöpåverkan

myndigheten

eller

kommunen

endast

myndigheten

eller

med beaktande av de kriterier

kommunen med

beaktande

som anges i bilaga 4 till denna

de kriterier som anges i bilaga 4

förordning finner att så är fallet.

till denna förordning finner att

Detsamma

gäller

när

så är fallet. Detsamma gäller när

myndigheten

eller

kommunen

myndigheten

eller

kommunen

endast gör mindre ändringar i

sådana planer och program som

avses i första stycket.

avses i första eller andra stycket.

6 §19

Vid

bedömningen

Vid

bedömningen

genomförandet av en plan eller

ett program som

avses

i 4 §

ett

program

som

avses

4 §

andra

stycket

eller

5 §

skall

tredje stycket eller 5 § ska antas

antas

medföra en

betydande

medföra en betydande miljö-

miljöpåverkan

skall

myndig-

påverkan ska myndigheten eller

heten eller kommunen ge den

kommunen

den

eller

19 Senaste lydelse 2005:356.

Författningsförslag

SOU 2010:91

eller de länsstyrelser, kommuner				länsstyrelser,			kommuner och
och	andra myndigheter		som	andra myndigheter som berörs
berörs av planen eller program-				av planen			eller		programmet
met tillfälle att yttra sig. För				tillfälle att yttra sig. För planer
planer och program på nationell				och program på nationell nivå
nivå skall samråd i stället ske				ska samråd i stället ske med
med	Naturvårdsverket		och	Naturvårdsverket					och	andra
andra	berörda	centrala		berörda		centrala			förvaltnings-
förvaltningsmyndigheter.				myndigheter.
Myndighetens eller kommu-				Myndighetens eller kommu-
nens bedömning i frågan om en				nens bedömning i frågan om en
plan eller ett program kan antas				plan eller ett program kan antas
medföra en betydande miljö-				medföra en betydande miljö-
påverkan skall redovisas i plan-				påverkan ska redovisas i plan-
eller programärendet och göras				eller programärendet och göras
tillgänglig för allmänheten.				tillgänglig för allmänheten.
				9 §20
Naturvårdsverket är ansvarig				Naturvårdsverket är ansvarig
myndighet enligt 6 kap. 6 och				myndighet enligt 6 kap. 6 och
15 §§	miljöbalken	och	enligt	15 §§	miljöbalken				och	enligt
Esbokonventionen		om	miljö-	Esbokonventionen					om	miljö-
konsekvensbeskrivningar			i	konsekvensbeskrivningar						i
gränsöverskridande				gränsöverskridande
sammanhang (SÖ 1992:1), om				sammanhang (SÖ 1992:1), om
inte regeringen efter anmälan av				inte	Havs-			och		vatten-
verket i ett visst ärende beslutar				myndigheten			ska	vara ansvarig
att den ansvariga myndighetens				myndighet enligt				andra		stycket
uppgifter skall fullgöras av en				eller regeringen efter anmälan av
annan myndighet.				Naturvårdsverket					i ett	visst
				ärende beslutar att den ansvariga
				myndighetens uppgifter ska full-
				göras av en annan myndighet.
				Havs- och vattenmyndigheten
				är den ansvariga myndigheten om
				uppgiften		gäller ett			havsområde.
				Det gäller dock inte om uppgiften

gäller både ett havsområde och ett annat område.

20 Senaste lydelse 2005:356.

SOU 2010:91 Författningsförslag

		14 §21
Naturvårdsverket får		efter	Naturvårdsverket får			efter
samråd med Boverket, Riks-			samråd med Boverket, Havs-
antikvarieämbetet	och	Social-	och	vattenmyndigheten,		Riks-
styrelsen meddela	föreskrifter		antikvarieämbetet		och	Social-
för tillämpningen	av	denna	styrelsen meddela		föreskrifter
förordning.			för	tillämpningen	av	denna
			förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

21 Senaste lydelse 2005:356.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs att 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

19 §22

I stället för tillståndsplikt enligt 11 kap. 9 § miljöbalken gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär

1.anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar,

2.uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

3.uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

4.grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

5.grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

6.byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,

7.omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,

8.nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett vattenområde,

22 Senaste lydelse 2007:168.

SOU 2010:91

Författningsförslag

9.bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,

10.bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,

11.utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en verksamhet enligt 1-10,

12.ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1-10, eller

13.ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1-10.

Första stycket gäller inte om verksamheten strider mot en sådan bestämmelse i en havsplan som avses i 2 kap. 5 § havs- planeringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Myndighetsinstruktioner

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 8 §, av följande lydelse.

8 §23

Länsstyrelserna i de län som har territorialhav ska

1. verka för att syftet med en havsplan enligt havsplanerings- lagen (0000:000) uppnås,

2. ta fram regionala planeringsunderlag, och

3. i övrigt bistå Havs- och vattenmyndigheten i havspla- neringen.

Länsstyrelserna ska samarbeta i uppgiften att bistå Havs- och vattenmyndigheten enligt första stycket. Länsstyrelsen i Väster- norrlands län, Länsstyrelsen i Kalmar län och Länsstyrelsen i Västra Götalands län ska samordna länsstyrelsernas arbete i respektive havsplaneområde.

23 Tidigare 8 § upphävd genom 2008:1346.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1118) med instruktion för Energimarknadsinspektionen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1118) med instruktion för Energimarknadsinspektionen ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.

1 a §

Energimarknadsinspektionen ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havs- planering enligt havsplanerings- lagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

Svenska kraftnät ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 a §

Statens energimyndighet ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havs- planering enligt havsplanerings- lagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket

dels att 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 9 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		8 §
Sjöfartsverket ska	inom sitt	Sjöfartsverket ska	inom sitt
verksamhetsområde	tillhanda-	verksamhetsområde	tillhanda-
hålla underlag för tillämpningen		hålla underlag för tillämpningen
av 3–5 kap. miljöbalken och		av 3–5 kap. miljöbalken, plan-
plan- och bygglagen (1987:10).		och bygglagen (1987:10) samt
		havsplaneringslagen (0000:000).

SOU 2010:91

Författningsförslag

9 §24

Sjöfartsverket ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1184) med instruktion för Riksantikvarieämbetet

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1184) med instruktion för Riksantikvarieämbetet ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

Riksantikvarieämbetet ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havs- planering enligt havsplanerings- lagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

24 Tidigare 9 § upphävd genom 2008:1357.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

dels att 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 §

Försvarsmakten ska samordna beredskapsplanläggningen och den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande

planläggning inom övriga delar av totalförsvaret.
Försvarsmakten ska		till-	Försvarsmakten ska		till-
handahålla	underlag	för	handahålla	underlag	för
tillämpningen av 3–5 kap. miljö-			tillämpningen av 3–5 kap. miljö-
balken och plan- och bygglagen			balken, plan- och bygglagen
(1987:10) i fråga om militärt			(1987:10)	samt havsplanering-
försvar.			slagen (0000:000) i fråga om
			militärt försvar.

Försvarsmakten får ta del av planläggningen för höjd beredskap hos de myndigheter som enligt 18 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap har ett ansvar inför och vid höjd beredskap.

7 a §

Försvarsmakten ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde tillhanda- hålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken, plan- och bygglagen (1987:10) samt havsplaneringslagen (0000:000).

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning

dels att 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Sveriges geologiska undersökning handlägger ärenden enligt minerallagstiftningen, lagstiftningen om kontinentalsockeln och rennäringslagen (1971:437) samt tar emot uppgifter enligt lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäkts- undersökning och brunnsborrning.

Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde tillhanda- hålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10).

5 a §

Sveriges geologiska under- sökning ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ska införas en ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse.

12 a §

Transportstyrelsen ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

5 a §

SMHI ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

Naturvårdsverket ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1482) med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2009:1482) med instruktion för Boverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Boverket ska särskilt

1.bygga upp och sprida kunskap om sektorns miljöpåverkan och utveckling,

2.beakta de konsekvenser som verkets beslut och verksamhet kan få för funktionshindrade, barn, ungdomar, äldre och personer med utländsk bakgrund samt för boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet,

3.i förhållande till myndigheter, allmänheten och andra berörda aktivt ge råd och stöd,

4.utöva tillsyn och ha uppsikt i enlighet med lagar och förordningar,

5.följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden,

Författningsförslag

SOU 2010:91

6.följa och analysera tillämpningen av plan- och bygglag- stiftningen,

7.utveckla verifierbara funktionskrav i byggreglerna samt följa och analysera tillämpningen av dessa,

8. följa	utvecklingen	av	8 följa utvecklingen av frågor
frågor inom verkets verksam-			inom	verkets	verksamhets-
hetsområde	och vid behov		område och vid behov föreslå
föreslå åtgärder för att syftet			åtgärder för att syftet med
med regler och andra styrmedel			regler och andra styrmedel ska
ska nås, och			nås,
9. samordna, utveckla,		följa	9.	samordna,	utveckla,	följa
upp och utvärdera de statliga			upp och utvärdera de statliga
stöd och bidrag som Boverket			stöd och bidrag som Boverket
har ett centralt administrations-			har ett centralt administrations-
ansvar för, redogöra för resultat			ansvar för, redogöra för resultat
och fördelning samt informera			och fördelning		samt informera
om stöden och bidragen.			om stöden och bidragen, och
			10.	inom sitt verksamhets-
			område medverka i arbetet med
			havsplanering		enligt	havs-
			planeringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket

dels att 10 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a §

Trafikverket ska inom sitt verksamhetsområde medverka i arbetet med havsplanering enligt

SOU 2010:91

Författningsförslag

havsplaneringslagen (0000:000).

Trafikverket ska inom sitt verksamhetsområde tillhanda- hålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken och av plan- och bygglagen (1987:10).

10 §

Trafikverket ska inom sitt verksamhetsområde tillhanda- hålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken, plan- och bygglagen (1987:10) samt havsplaneringslagen (0000:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:91

Angränsande zon

Förslag till

lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §25

Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller

1.skyddsobjekt och militära skyddsområden,

2.jakt,

3.fiske,

4.bevarande av den marina miljön och annan naturvård,

5.trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,

6.åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg,

7.dumpning av avfall i vatten,

8.kontinentalsockeln,

9.fornminnen och sjöfynd,

10.fartygs registrering och identifiering,

11.skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder än sådana som avses i 6 och 7,

12.märkning och användning av oljeprodukter,

13.utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i Sverige,

14.åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter och

15.sjöfartsskydd.

Lagen tillämpas i fråga om	Lagen tillämpas även
övervakning enligt punkterna 2–	1. inom Sveriges	ekonomiska
8, 10–12 och 14 även inom	zon i fråga om	övervakning

25 Senaste lydelse 2006:264.

SOU 2010:91 Författningsförslag

Sveriges ekonomiska zon.	enligt punkterna 2–8, 10–12 och
	14, och
	2. inom den angränsande
	zonen i fråga om övervakning
	enligt punkten 9 såvitt avser
	fornminnen.

Lagen tillämpas även när Kustbevakningen till havs och i kustvattnen, i Vänern och Mälaren samt inom den ekonomiska zonen bedriver övervakning för att hindra brott mot lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen.

Vidare tillämpas lagen när Kustbevakningen till havs och i kustvattnen, i Vänern och Mälaren samt i hamnar bedriver övervakning för att hindra brott mot lagen (2006:263) om transport av farligt gods eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

Denna lag träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2010:91

Förslag till

lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1988:950) om kultur- minnen ska införas en ny paragraf, 1 kap. 4 a §, samt närmast före 1 kap. 4 a § en ny rubrik av följande lydelse.

1 kap.

Tillämpning i Sveriges angränsande zon

4 a §

I lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon finns bestämmelser om en angränsande zon.

Bestämmelserna i 2 kap. 1– 3 §§, 4 § första och andra styckena, 5–8 §§, 10–16 §§, 18– 23 §§, 24 § andra och tredje stycket och 25 § ska tillämpas även i den angränsande zonen.

Bestämmelser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Det som sägs om länsstyrelsen i de bestämmelser som anges i andra stycket, ska gälla läns- styrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området.

Denna lag träder i kraft den…

SOU 2010:91

Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 1 a och 1 b §§, samt närmast före 1 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Angränsande zon

1 a §

Inom Sveriges ekonomiska zon finns en angränsande zon.

Sveriges angränsande zon omfattar det havsområde som ligger närmast utanför territorial- gränsen och som sträcker sig ut till en linje, på vilken varje punkt ligger tolv nautiska mil utanför territorialgränsen. Zonen får dock inte utsträckas över den avgränsningslinje eller mittlinje som avses i 1 §.

1 b §

Lagar och andra författningar som rör tullar, skatter, invandring, hälsoskydd och skydd av fornminnen ska tillämpas inom den angränsande zonen enligt vad som föreskrivs särskilt.

Sådana bestämmelser finns i [tull], [skatt], [invandring], [hälsoskydd] och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Denna lag träder i kraft den…

1Varför behöver staten planera havet?

Samtidigt som miljötillståndet i haven inte är långsiktigt hållbart och i flera avseenden försämras, ökar anspråken på att använda haven. Inte minst ambitionen att bygga ut vindkraften, mot bakgrund av målet att öka andelen förnybar energi, kan ställa krav på utrymme i havet. Nya användningar och anspråk tillkommer, som vågkraft, vattenbruk och koldioxidlagring. Samtidigt ställer rekreation och turism krav både på miljöförhållanden och estetiska värden, särskilt i de kustnära områdena. Ökad kunskap om biologisk mångfald och om havet som ekosystem innebär nya anspråk på olika former av skydd av den marina miljön. På motsvarande sätt kommer olika former av områdesskydd att bli viktigare för den framtida förvaltningen av fiskbestånden.

Anspråken på haven, i form av varor och tjänster som livsmedel och energi, överstiger således i många fall havets förmåga att uppfylla alla anspråk samtidigt. Havsresurserna är dock ”allmän egendom”, eller annorlunda uttryckt: det finns ingen enskild äganderätt. Tillgången är ofta fri eller gratis. Fri tillgång leder ofta, om inte alltid, till överanvändning av resurserna, t.ex. överfiske, och till slut att resurserna töms ut. Eftersom det inte finns något enskilt ägande och allt det som havet producerar inte kan uttryckas i pengar, kan inte marknaden klara att fördela resurserna och utrymmet. En offentlig process behövs för att avgöra hur nyttigheterna och utrymmet i havet ska fördelas. Fysisk havs- planering är det främsta tillgängliga verktyget för att fylla den uppgiften. Planering är dock endast en del av havsförvaltnings- processen. Här ingår också tillämpning, tillsyn, övervakning, utvärdering, forskning, allmänhetens delaktighet, vilket alltså måste ingå i processen för att uppnå en effektiv förvaltning över tiden.

Med ökande anspråk och skyddsbehov, följer också fler och tydligare konflikter mellan konkurrerande intressen. Fysisk

Varför behöver staten planera havet?

SOU 2010:91

planering kan förebygga att konflikter uppstår och kan bidra till att lösa befintliga. Planeringen ska vara framåtsyftande; den ska förutse och förebygga risker för skador och konflikter. Ett exempel är att beakta möjliga följder av klimatförändringarna. Mot den bakgrunden har intresset för fysisk planering av haven vuxit de senaste åren. Norge, Nederländerna, Tyskland och Belgien är föregångare i Europa, med lite olika inriktningar. Australien, Kanada och vissa stater i USA ligger också långt framme. Nyligen tillkännagav USA:s president att havsplanering ska införas i hela det amerikanska havsområdet ut till 200-milsgränsen. Ett federalt, tvärsektoriellt havsråd (National Ocean Council) bildas som ska samordna alla departement och myndigheter som berör havet (och de stora sjöarna).1

Havsplanering är ett tydligt nationellt intresse och ansvar, varför det är naturligt att staten tar ledningen i det avseendet. I hög grad rör det sig om nationella och internationella intressen och anspråk som ska avvägas emot varandra. I flera fall har Sverige gjort och gör internationella åtaganden och har skyldigheter genom sitt medlemskap i EU, som behöver tillgodoses och säkerställas i den fysiska planeringen av havet. Ett sådan åtagande inom EU är de Natura 2000-områden som Sverige har pekat ut. Det är också staten som i första hand har möjlighet att styra verksamheterna i havet, genom tillståndsgivning och olika skydds- och bevarande- åtgärder.

Behovet av att planera haven sätter också ljuset på hur bristande kunskaperna är om förhållandena i havet. När havsplaneringen skulle införas i Norge, konstaterades att man visste mer om månens yta, än om havsbottnen utanför den egna kusten. Utredningen har inte haft i uppdrag att se över kunskapsläget eller att komma med förslag i det avseendet, men det är uppenbart att planeringsunderlagen och kunskapsförsörjningen kommer att bli en avgörande fråga när havsplanering också införs i Sverige. Fysisk planering av havet ställer nya krav på ett anpassat kunskaps- underlag, inte minst när det gäller geografisk täckning och indelning.

Fysisk planering kräver helhetssyn och tvärsektoriellt arbetssätt. Underlagen och analyserna måste vara tvärvetenskapliga.

1 ,

Executive Order “Stewardship of the Ocean, our Coasts, and the Great Lakes” July 19, 2010;

Final Recommendations of the Interagency Ocean Policy Task Force, the White House Council on Environmental Quality, July 19, 2010.

SOU 2010:91

Varför behöver staten planera havet?

Helhetlighet måste balansera sektoriell ansats och sektoriserad förvaltning. Liknande tankar ligger bakom de nya havsmyndigheter som bildas i Storbritannien och USA. Regeringen har konstaterat att förvaltningen av havet är fragmenterad i Sverige, varför den nya Havs- och vattenmyndigheten ska inrättas. Utredningens ambition har varit att bidra till att ”skapa ordning i staten” genom att de sektoriella anspråken, besluten och åtgärderna samlas och samordnas i en gemensam process som leds av den nya Havs- och vattenmyndigheten.

1.1Regeringens uppdrag till utredningen

Utredningen har regeringens uppdrag (dir. 2009:109) att föreslå ett statligt planeringssystem för det svenska territorialhavet från en nautisk mil utanför baslinjen och för den svenska ekonomiska zonen. Systemet ska utgå från ekosystemansatsen och vara uppbyggt så att det kan tillämpas i förvaltningen av havet. Syftet med havsförvaltningen är enligt direktivet att bevara och restaurera de marina ekosystemen, samtidigt som havsbaserade verksamheter fortsatt ska kunna utvecklas.

Det nya systemet för fysisk planering av havet innebär nya roller och uppgifter för en rad myndigheter och för kustkommunerna. För Havs- och vattenmyndigheten kommer det att innebära ett kraftfullt verktyg i arbetet med havsmiljöförvaltningen.

Inledningsvis kan det behöva betonas att utredningen föreslår ett system för fysisk planering av havet, inte hur havsförvaltningen ska bedrivas. Vi ägnar oss således åt den process som ska leda fram till färdiga havsplaner för Sveriges havsområden. Havsplanerna kommer sedan att utgöra ett grundläggande verktyg i havs- förvaltningen, alltså myndigheternas verksamhet för att förvalta haven och havsmiljön. Att bedriva förvaltning kräver också planering av verksamheten, men det är inte sådana sektorsplaner som vi avser. Detta är också en väsentlig skillnad gentemot vatten- förvaltningen enligt EU:s vattendirektiv, som syftar till att ta fram åtgärdsplaner och inte fysiska planer för hur områdena ska nyttjas.

Vidare är det viktigt att komma ihåg att havsplanerna inte är genomförandeinriktade, utan förutses vara strategiska, översiktliga planer som i första hand riktar sig till statliga och kommunala myndigheter. De ska vara vägledande och i vissa fall även styrande för deras beslut och åtgärder. Grunden blir fortfarande att det är

Varför behöver staten planera havet?

SOU 2010:91

gällande lagstiftning – miljöbalken, plan- och bygglagen (PBL) samt olika sektorslagar – som ska tillämpas för att tillgodose planens syften. Havsplanerna riktar sig således inte till enskilda aktörer. Däremot är planerna och framför allt planprocessen utmärkta instrument för att kommunicera och informera en vidare krets av intressenter.

Havsplanerna kommer slutligen att bli oundgängliga verktyg för att genomföra EU:s marina direktiv (2008/56/EG) som syftar till att uppnå god miljöstatus i alla europeiska havsområden till år 2020.

1.2Havsplanering och havsförvaltning – en definition

Internationella samarbetsorgan, EU och enskilda länder använder olika definitioner för att beskriva innebörd och syfte med en fysisk planering av havsområden.2 Gemensamt för flera av dessa är att man utgår ifrån de begrepp som gäller för fysisk planering av landområden (land use planning) och att man betonar sektors- samordning och avvägningar inom geografiska områden. Samtidigt framhålls ofta de skilda förutsättningarna för planeringen av havsområden som måste beaktas. Det gäller främst att havet måste planeras i tre dimensioner, att vattenmassorna är rörliga och att verksamheter och aktiviteter till havs kan vara både permanenta (såsom vind- och vågkraft) och rörliga (såsom fiske och sjöfart), dvs. inte knutna till en viss, bestämd plats eller fast anläggning. Ytterligare en väsentlig skillnad är att havet saknar enskilda rättigheter knutna till fastighetsinnehav (för Sveriges del, utanför enskilt vatten). Havsplaneringsutredningen anser att den definition av begreppet Maritime Spatial Planning som härrör från UNESCO:s mellanstatliga oceanografiska kommission (Inter- governmental Oceanographic Commission, IOC)3 bäst beskriver havsplaneringens övergripande syfte och innebörd:

Havsplanering är en process för att analysera och fördela utrymme i tredimensionella havsområden för angivna användningar, i syfte att uppnå ekologiska, ekonomiska och sociala målsättningar som vanligtvis fastställs i en politisk process. Havsplaneringsprocessen ger

2Legal Apects of Spatial Planning, Final Report to DGMare, October 2008, s. 1–4.

3Maritime Spatial Planning Initiative, .

100

SOU 2010:91

Varför behöver staten planera havet?

vanligen som resultat en övergripande plan eller vision för ett havsområde. Fysisk havsplanering är en del av havsförvaltningen.4

På sin webbplats, utvecklar IOC denna definition mer konkret, vad som avses med havsplanering och vad det inte är, på ett användbart sätt. Särskilt framhålls att havsplanering inte ersätter sektorsvis planering och förvaltning, men att dessa kan vägledas av havs- planeringen så att intressen balanseras och konflikter minimeras. Vidare slås fast att havsplanering inte är detsamma som bevarande eller att skydda områden, även om det ingår som komponenter i planeringen.

Begreppet havsförvaltning eller havsmiljöförvaltning, (på engelska ofta ”marine management” eller ”sea management”), används generellt som ett samlingsbegrepp för att beskriva offentliga organs insatser för att vidmakthålla eller förbättra havs- miljön, såsom olika former av reglering eller restriktioner, skydd och restaureringsåtgärder. Förvaltningen är i dag i hög grad sektorsanknuten och styrs genom internationella konventioner, EU-direktiv, nationell lagstiftning eller politiskt satta mål på olika nivåer. I Sverige är ansvaret för havsförvaltningen uppdelat på flera statliga sektorsmyndigheter som var och en inom sitt område har uppgifter som rör nyttjande och skydd av havet och dess resurser. Det övergripande ansvaret för havsmiljöförvaltningen samlas dock den 1 juli 2011 i Havs- och vattenmyndigheten. Inom territorial- havet har kommunen ansvar för den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen (1987:10) och även vissa förvaltningsuppgifter, t.ex. när det gäller vattenkvalitet och miljöfarlig verksamhet. Till stöd för havsförvaltningen finns ofta olika typer av sektorsplaner eller åtgärdsprogram.

IOC har givit ut en handbok om havsplanering.5 Utredningen bedömer att den utgör en god utgångspunkt för hur havsplanering bör införas. Ekosystembaserad förvaltning ska enligt vägledningen innebära att ekosystemens strukturer, funktion och nyckel- processer skyddas. Den måste ta hänsyn till sambanden inom och mellan systemen, i luften, på land och i vattnet. Ekologiska, sociala, ekonomiska och institutionella perspektiv måste integreras i förvaltningen.

4Legal aspects of Maritime Spatial Planning, s. 2, egen översättning.

5Ehler, Douvere 2009.

101

Varför behöver staten planera havet?

SOU 2010:91

EU-kommissionen har i en s.k. färdplan föreslagit riktlinjer för fysisk planering av haven, som också har beaktats i utredningens förslag (KOM[2008] 791, se kapitel 8.3).

1.3Utredningens arbetssätt – samråd och kunskapsunderlag

Utredningen har samrått med dryga tjugotalet berörda myndigheter, dels i enskilda möten med var och en, dels genom ett seminarium dit alla myndigheterna bjöds in. Där gavs tillfälle att diskutera utredningens förslag. Åtskilliga myndigheter har också bidragit till utredningens kunskapsinhämtning, genom att lämna skriftliga underlag.

Utöver de centrala ämbetsverken, har utredningen samarbetat med länsstyrelserna. Utredaren och sekretariatet deltog vid ett möte med samtliga länsråd. Vidare har flera samråd hållits med de länsråd som samordnar berörda sakområden. Utredningen har vidare träffat samtliga vattendirektörer, dvs. cheferna för vatten- myndigheterna vid fem länsstyrelser. Slutligen hölls ett seminarium för samtliga 14 kustlänsstyrelser, där utredningens förslag diskuterades. Länsstyrelserna har bidragit med gemensamma skriftliga underlag och förslag till utredningen.

I samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bjöds en referensgrupp med kustkommuner in. Tre seminarier hölls om kommunernas planering av kust och hav, liksom kommunens roll i havsplaneringen i framtiden, där flera kust- kommuner deltog eller lämnade synpunkter: Göteborg, Kungälv, Lomma, Lysekil, Simrishamn, Sundsvall, Trelleborg, Umeå och Värmdö. Utredningen genomförde också en enkätundersökning om planeringsläget i samtliga kustkommuner som samtliga berörda länsstyrelser besvarade. Vidare har utredningen samrått med SKL:s kansli och dess samhällsbyggnadsberedning.

För att skapa sig en bild av läget i vattnen runt Sverige, liksom för att söka förebilder besökte utredningen samliga grannländer utom Baltikum. Ansvariga ministerier och myndigheter tog med intresse emot och diskuterade såväl den egna som svenska havs- planeringen i dag och framöver.

Utredningen bjöd också in berörda miljö- och branschorganisa- tioner att träffas och lämna synpunkter. Utredningen träffade företrädare för WWF, Baltic Sea 2020, Naturskyddsföreningen,

102

SOU 2010:91

Varför behöver staten planera havet?

Sveriges redareförening, Sveriges hamnar och Svensk vindenergi. Havsmiljörådet vid Naturvårdsverket, där en rad organisationer med anknytning till havet ingår, informerades också. Utredningen har haft experter och sakkunniga från samtliga berörda departe- ment.

Slutligen har kunskap inhämtats genom två omfattande konsult- uppdrag. Ett uppdrag gavs till landets främsta havsrättsexpertis om vilka de folkrättsliga och EU-rättsliga förutsättningarna och ramarna är för havsplanering. Ett uppdrag om ekosystembaserad fysisk havsplanering gavs till forskare vid Stockholm Resilience Centre. Utredningen har även samrått med forskare vid Havsmiljö- institutet och Blekinge tekniska högskola.

1.4Läsanvisning

Kapitlen 2–5 innehåller utredningens förslag. Först behandlas utgångspunkterna och principerna för utredningens förslag om en samlad och helhetlig fysisk havsplanering (kapitel 2). Därefter redovisas planeringsprocessen och den föreslagna ansvars- fördelningen enligt en ny lag och en ny förordning om havs- planering (kapitel 3). I samma kapitel tas särskilda aspekter upp: samråd och miljöbedömning, samspelet med tillämpningen av EU:s marina direktiv (2008/56/EG), vilken roll riksintressena föreslås spela i havsplaneringen samt frågor om överprövning av beslut om planer.

Sambanden mellan havsplaneringen enligt utredningens förslag och kommunala planer och beslut enligt plan- och bygglagen (2010:900) belyses sedan(kapitel 4). Våra förslag till ändringar avser nya plan- och bygglagen, som träder i kraft den 2 maj 2011. Ett avslutande förslagskapitel tar upp särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln (kapitel 5). Först behandlas frågan om allmänna intressen i den ekonomiska zonen. Vidare beskrivs betydelsen av utredningens förslag för tillstånds- givningen i dessa områden. Utredningen bedömer även att Sverige bör införa en angränsande zon, en fråga som dock behöver utredas ytterligare, då den berör flera frågor utanför utredningens uppdrag. Slutligen väcks frågan om äganderätten till det allmänna vattenområdet.

Efter de inledande förslagskapitlen följer ett antal kapitel som ger bakgrunden till utredningens förslag. Hur dagens planerings-

103

Varför behöver staten planera havet?

SOU 2010:91

system har hanterat frågor som rör havsområdenas användning beskrivs först (kapitel 6). Beskrivningen omfattar tidigare utredningar och myndighetsuppdrag samt hur kust- och havsområdena behandlas i den kommunala planeringen. Kapitlet avslutas med en beskrivning av myndigheternas uppgifter i dagsläget som rör havet och fysisk planering. Nästa kapitel beskriver ekosystemansatsen och diskuterar vad den innebär för fysiska planeringssystem, i synnerhet för havet (kapitel 7). Svensk rätt samt regler och åtaganden inom EU och inom internationellt samarbete redovisas därefter samlat (kapitel 8). Ett kapitel ägnas åt hur havsplanering bedrivs i grannländerna och i övriga Nordsjö- stater (kapitel 9). Slutligen görs en analys av följderna av utredningens förslag för miljön, samhällsekonomin, kommunerna och statsfinanserna (kapitel 10).

Utredningen föreslår en ny lag och en ny förordning om havs- planering. Vidare föreslås ändringar, som en följd av huvud- förslaget, i miljöbalken, plan- och bygglagen samt en rad andra lagar. Utredningen föreslår även ändringar i vissa utvalda förordningar, däribland i berörda myndighetsinstruktioner. Det kan därutöver bli fråga om ytterligare följdändringar i ett antal tillhörande förordningar, när havsplaneringen ska införas. Slutligen föreslås de ändringar i olika författningar som behövs om Sverige ska införa en s.k. angränsande zon (se kapitel 5). Dessa behöver utvecklas ytterligare, i det utredningsarbete inom andra berörda lagstiftningsområden (tull, skatt, invandring och hälsoskydd) som krävs.

104

2Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

Fysisk planering kan beskrivas som den samhälleliga process som syftar till att ta fram demokratiskt förankrade planer för hur mark- och vattenområden ska användas. Planerna får sin främsta tillämpning vid beslut om mark- och vattenanvändning.

Utredningens förslag till ett nytt system för havsplanering i Sverige har utgått från och inspirerats av befintliga planerings- system och ansvarsfördelning, liksom av erfarenheterna från andra länder. Plan- och bygglagens (1987:10, PBL) system för översikts- och detaljplanering har stått modell för det planeringssystem som föreslås. Därutöver har det enda statliga planeringssystemet, det som avser infrastrukturen, erbjudit referenser. Det föreslagna havs- planeringssystemet är dock inte helt jämförbart med PBL- systemet. Havsplanerna ska enligt utredningens förslag omfatta:

-vägledande ställningstaganden i form av målsättningar och riktlinjer,

-avvägda och avgränsade allmänna intressen, samt

-bindande planbestämmelser.

Inledningsvis redovisas havsplaneringens grundläggande uppgifter, utredningens slutsatser om vad ekosystembaserad havsplanering innebär samt skälen för att havsplaneringen bör vara samman- hängande och helhetlig. Vidare behandlas vilken lagteknisk lösning som bör användas. Därefter beskrivs havsplanens innehåll och ut- formning, liksom vilken betydelse den ska få för tillståndsprövning och förvaltning som rör havet.

105

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

2.1Havsplanens grundläggande uppgifter

Utredningens bedömning: Havsplanen ska ge statliga och kommunala myndigheter ett samlat underlag för att pröva anspråk och skyddsbehov. Planeringen kan därmed bidra till att rationalisera tillståndsprövningen och förvaltningen. Havs- planen kan också vara ett verktyg för kommunikation och information. Planeringen kommer dessutom att bidra till det gränsöverskridande havssamarbetet. Havsplanering är således ett verktyg för och ett led i en samordnad havsförvaltning.

Planen ger ett samlat underlag för att pröva anspråk och skyddsbehov

Fysiska planer har betydelse för statliga och kommunala myndigheters beslut som rör användningen av mark och vatten. Genom bestämmelser i olika lagar säkerställs att beslut inte får strida mot rättsverkande planer enligt plan- och bygglagen, dvs. detaljplaner och områdesbestämmelser. Också översiktsplanen har en viktig funktion som vägledande underlag vid prövning enligt en rad speciallagar, såsom vid tillståndsprövning enligt miljöbalken, beslut om att bygga vägar och järnvägar, ledningar, utvinning eller uttag av resurser enligt minerallagen etc.

Det är uppenbart att behovet av ett väl förankrat och samordnat underlag för beslut om nyttjande av havsområden är det främsta skälet för att det behövs fysisk planering av havsområden. Havs- planerna ska således i första hand syfta till att tillgodose statliga och kommunala myndigheters behov av ett samordnat underlag som, i olika delar, är vägledande, styrande eller bindande för tillstånds- prövning av sådana verksamheter och anläggningar som avser nyttjande och skydd av havsområden och av havets resurser. Det gäller t.ex. vind- och vågkraftslokalisering, rörledningar, utvinning av olja eller naturgas och beslut om olika former av områdesskydd för att skydda marina livsmiljöer. Planeringen ska också tillförsäkra utrymme för rörliga verksamheter som exempelvis sjöfart och fiske.

106

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

Havsplanen kan rationalisera tillståndsprövningen och förvaltningen

Genom sin funktion som vägledande, styrande och bindande underlag för regeringens, statliga myndigheters och kommunernas prövning, får havsplanen även betydelse för enskilda företag och verksamhetsutövare som har för avsikt att vidta en åtgärd som kräver tillstånd eller någon form av beslut för att nyttja havs- områden eller havets resurser för olika ändamål. Med nuvarande system är enskilda företag som avser att vidta en åtgärd som förutsätter tillstånd normalt skyldiga att svara för att sammanställa intressen och anspråk inför tillståndsprövningen, liksom att, i förekommande fall, utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning. Havsplanen med sitt samlade kunskapsunderlag kommer att ge en helhetsbild över intressen, anspråk och kvaliteter för havsområdena och därigenom underlätta och förbättra enskilda intressenters arbete med ansökningar. I den mån planen innehåller tydliga ställningstaganden om hur havsområdena eller havsresurserna ska användas, kan planen även ge ökad förutsägbarhet – och möjligen också projekteringstrygghet – inför framtiden för enskilda företag som avser att vidta en åtgärd som kräver tillstånd.

Även för staten, såväl de berörda statliga myndigheterna som regeringen, innebär naturligtvis en samordnad havsplan att tillståndsprövningen underlättas. I dagsläget måste de i varje enskilt ärende ta fram ett omfattande underlag, hämta in synpunkter från berörda myndigheter, intresseorganisationer och enskilda m.fl. I stället kan prövningen i framtiden inriktas mer på att bedöma förenligheten med planen, liksom följderna för de värden och kvaliteter som planen vill värna.

En samordnad havsplan kan ge stöd och vägledning också för förvaltningen. Den kan beröra verksamheter och åtgärder som inte kräver tillstånd, men som ändå på olika sätt påverkar havsmiljön. Exempel är sjöfart, turism och friluftsliv. Verktygen för att reglera, styra och påverka dessa aktiviteter handlar exempelvis om stöd till verksamheten, begränsningar för fisket, sjöfartsregleringar, farleds- normer, föreskrifter om vård och förvaltning av skyddade områden samt olika typer av informationsinsatser. En del av dessa beslut om regleringar fattas internationellt och inom EU. I förvaltnings- åtgärderna ingår även sektorsmyndigheternas tillsyn, miljö- övervakning och kontroll.

Planeringen kommer att kunna sätta upp mål för havs- förvaltningen, både för olika geografiska delområden och i form av

107

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

sektorsanknutna riktlinjer för förvaltningen, t.ex. för fiske, vatten- bruk, utvinning av resurser från havsbotten, restaureringsåtgärder, och annan verksamhet i området. Planen kan således i dessa avseenden utgöra ett betydelsefullt och grundläggande instrument för arbetet med ett samordnat åtgärdsprogram för havs- förvaltningen i syfte att bevara och återställa de marina eko- systemen. Förväntningar på en sådan funktion uttrycks i proposi- tionen En sammanhållen havspolitik (prop. 2008/09:170, s. 21), där regeringen framhåller att planering av havet skulle göra det möjligt att fastställa en tydlig och långsiktig inriktning för hur haven ska förvaltas och de marina resurserna användas. Havsplanering blir således också ett av de viktigaste verktygen för att införa och tillämpa EU:s marina direktiv i Sverige.

Planen är ett verktyg för kommunikation och information

Dagens uppdelade ansvar för havsförvaltningen innebär att processerna för kommunikation och information blir både splittrade och kostnadskrävande. En reglerad planerings- och beslutsprocess för havsplanering, med möjligheter till delaktighet och inflytande, kan erbjuda betydligt bättre förutsättningar för att kommunicera om havets tillstånd, långsiktiga användning och målsättningarna med havsförvaltningen.

Att kunskaperna om havsområdena ställs samman i den antagna planen och dess underlag kan även vara till fördel för enskilda som bedriver verksamheter som inte är tillståndspliktiga. Det gäller t.ex. fiske- och turismnäringarna. Detsamma gäller intresseorganisa- tioner och allmänheten.

Planeringen bidrar till gränsöverskridande havssamarbete

Sverige deltar i flera samarbeten med grannländerna som rör planering av gemensamma havsområden, såväl inom Helcom och Ospar (se kapitel 8), som Vision and Strategies around the Baltic Sea

(VASAB), ett samarbete mellan Östersjöländerna om den regionala utvecklingsplaneringen. Inom ramen för EU:s Östersjöstrategi driver Sverige också frågan om att utveckla långsiktigt samarbete om havsplanering i regionen. Regeringen skriver i den havs politiska propositionen (s. 43 och 44) att det är angeläget att

108

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

ländernas samarbete om havsplanering utökas och att planerings- insatserna för gemensamma havsområden samverkar. Vidare uttrycks förhoppningen att mer långsiktigt och fast samarbete kan utvecklas till en gemensam samordnad havsplanering.

Inom EU:s olika politikområden fattas beslut som har geografisk anknytning och som ställer rumsliga anspråk eller påverkar användningen av det fysiska rummet. Det kan röra sig om beslut och ställningstaganden på unionsnivå inom bland annat transportpolitiken, energipolitiken, miljöpolitiken och naturvården (såsom Natura 2000), liksom även besluten inom den gemensamma fiskeripolitiken (se även kapitel 8). Havsplanerna kommer att kunna underlätta svenska ställningstaganden inom dessa områden.

Sverige kommer, när havsplaneringen har utvecklats, få betydligt bättre underlag för såväl det gränsöverskridande planerings- och miljösamarbetet som EU:s gemensamma arbete med havsfrågor, liksom för samarbetet i internationella sammanhang, som t.ex. inom FN-organ som IOC (Mellanstatliga oceanografiska kommis- sionen vid Unesco) och IMO (Internationella sjöfartsorganisa- tionen).

2.2Ekosystembaserad havsplanering

Utredningens bedömning och förslag: Ekosystemansatsen ska prägla havsplaneringen. Syftet med planeringen av havet ska vara att bidra till hållbar utveckling. För att det ska vara möjligt, måste ekosystemens struktur och funktion bibehållas eller vid behov återställas. Därigenom upprätthålls ekosystemens för- måga att förse människan med de varor och tjänster som hon är beroende av. Planeringen ska leda till att havsområdena används till det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov.

För att tillämpa ansatsen behöver ekosystembaserade mål och strategier tas fram som grund för planeringen. Den ställer också krav på planeringsunderlag och arbetssätt. Miljö- bedömningar och andra verktyg behöver utvecklas.

Ekosystemansatsen ska enligt utredningens direktiv vara en grundläggande utgångspunkt för havsplaneringen. Utredningen utvecklar i kapitel 7 närmare vad ansatsen innebär. I bilaga 3 återges

109

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

en forskarrapport om ekosystemansatsen i fysisk havsplanering. I detta avsnitt redovisas utredningens slutsatser när det gäller hur lagstiftningen och planeringssystemet ska utformas för att tillgodose ekosystemansatsens grundläggande principer.

Utredningens slutsats är att ekosystemansatsen ska prägla havsplaneringen. Den ska vara vägledande såväl för hur planerna tas fram, som för hur förvaltningen utformas. Ansatsen är inte enbart ett sätt att skydda miljön och den biologiska mångfalden, utan den syftar även till att bevara ekosystemet som helhet, människan inbegripen, och att långsiktigt säkra de ekosystemtjänster som människan är beroende av. Med ekosystemtjänster avses de ”varor och tjänster” som ekosystemen ger genom naturliga processer.

Millennium Ecosystem Assessment (MA) som FN:s general- sekreterare kallade samman år 2000 delade in dem i fyra kategorier.1 Regeringen tar i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) sin utgångspunkt i denna indelning av ekosystemtjänsterna.

-Producerande är t.ex. livsmedel, kemikalier för läkemedel och bioteknik samt genetiska resurser.

-Stödjande är kretslopp som omsättningen av näringsämnen, kol och syre samt primärproduktion och näringsväven i eko- systemet (sambandet mellan producerande och förbrukande organismer).

-Reglerande innebär att ekosystemen påverkar klimat och luftkvalitet, reglerar översvämningar samt tar upp koldioxid och närsalter av mänskligt ursprung.

-Kulturella är friluftsliv, turism, estetiska värden, kulturarv, möjligheter till utbildning och forskning, inspirationskälla för konst, litteratur, musik m.m.

Ekosystemansatsen utgör ett led i hållbar utveckling

Utredningen ser ekosystemansatsen dels som ett komplement och förtydligande till begreppet hållbar utveckling, dels som ett ramvillkor för hållbar utveckling. Behovet kvarstår att balansera utvecklingen enligt de tre hållbarhetsaspekterna – ekologiskt, ekonomiskt och socialt. Detta förhållningssätt ingår i hög grad redan i den fysiska planeringens arbetssätt och regelverk. Vad som

1 , Millennium Ecosystem Assessment 2003.

110

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

tillkommer är att förutsättningen för hållbarhet förtydligas. Ekosystemens fortlevnad och människans behov av dem sätts främst. Det totala trycket från mänskliga verksamheter och åtgärder måste rymmas inom ramen för vad systemet medger.

I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete gör regeringen bedömningen att ökad kunskap om ekosystem- tjänsterna och deras värden är central för att nå miljökvalitets- målen. Det utgör grunden för det fortsatta arbetet med att utveckla etappmål och strategier inom miljömålssystemet.

Ekosystemet förser människan med ekosystemtjänster i samspel med det ekonomiska systemet. Planeringssystemen ska således inte endast vara ekosystembaserade, utan behöver utformas med hänsyn till det ekonomiska systemet och samhällsförutsättningarna. Det är också det ekonomiska systemet som i hög grad planeras. Således får ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling fortsatt grundläggande betydelse för den fysiska planeringen, om än kompletterat med ramvillkoret ”ekosystembaserat”.

Utredningens slutsatser om hur ekosystemansatsen ska tillämpas på havsplanering, kan ses i ljuset av hur synen på ekosystemen har utvecklats inom fysisk planering de senaste dryga 40 åren. Begreppet ”ekologisk grundsyn” började användas under det tidiga 70-talet. Ursprunget anses vara utredningsbetänkandet

Hushållning med mark och vatten (SOU 1971:75), med efter- följande proposition och riksdagsbeslut om den fysiska riks- planeringen.2 I betänkandet dras slutsatsen att den fysiska samhällsplaneringen bör ges ”en långsiktig inriktning som från ekologiska utgångspunkter ter sig rationell i ett längre tids- perspektiv”. Enligt betänkandet borde olika handlingsalternativ vid beslut om markanvändning helst prövas i ekologiska ”total- modeller” (s. 512). Samtidigt framhölls att kunskaperna inte var tillräckliga för det.

I propositionen anfördes att det var angeläget att en ekologisk grundsyn tillämpades på alla planeringsnivåer, vilket innebar att den fysiska planeringen skulle medverka till en samhällsutveckling ”inom de ramar som naturresurserna och naturmiljön anger och att mångformigheten inom naturliga ekosystem bevaras så att förutsättningar ges för rika biologiska utvecklingsmöjligheter i framtiden”. Vidare innebar det ”också restriktioner på en utveck- ling som medför att icke förnyelsebara naturresurser förbrukas och

2 .

111

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

naturmiljöns tillstånd försämras så att framtida handlingsalternativ försvinner” (prop. 1972:111, bilaga 2, s. 131).

Under 80-talet vidgades synen på vilka krav som samhälls- planeringen bör fylla. Begreppet hållbar utveckling fick bred tillämpning i och med FN-rapporten Vår gemensamma framtid år 1987, också kallad Brundtlandrapporten. Där förklarades begreppet som ”en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov”. I dag råder bred enighet om att en hållbar utveckling bör vara det övergripande målet för samhällsutvecklingen lokalt och globalt. Det slås fast i bland annat handlingsprogrammet Agenda 21 som antogs vid Riokonferensen 1992. Även om begreppet innebär en bredare syn än tidigare inriktning, framhålls ofta att naturen och ekosystemens bärkraft sätter ramar för vad som är långsiktigt hållbart. Samtidigt betonas behovet av ekonomisk tillväxt och goda livsvillkor.

År 1987 infördes ny lagstiftning om miljöskydd och samhälls- planering genom dels plan- och bygglagen, dels naturresurslagen (1987:12), som byggde på resultatet av den fysiska riksplaneringen och den breddade synen på hållbar utveckling. Naturresurslagens bestämmelser ingår sedan år 1998 i miljöbalken. Synen uttrycks i lagarnas portalparagrafer. Plan- och bygglagen syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhälls- utveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (lydelse enligt SFS 1993:419; det tillägg som gjordes då är markerat med kursiv stil). Miljöbalkens syfte är att ”främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälso- sam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.”

Miljöbalken, liksom riksdagens beslut år 1999 om de 15 miljö- kvalitetsmålen (prop. 1997/98:145) var således ytterligare steg i att omsätta begreppet hållbar utveckling i praktiken, främst den ekologiska hållbarheten. Tillsammans med plan- och bygglag- stiftningen utgör de grundläggande verktyg för att uppnå hållbarhet i samhällsutvecklingen.

Samtidigt inleddes dock nästa steg i begreppsutvecklingen. Inom ramen för FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD)

112

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

beslutade parterna år 1995 att använda ekosystemansatsen för åtgärder enligt konventionen (vid andra partsmötet, COP 2, beslut II/8). År 2000 rekommenderade de ekosystemansatsen som en strategi för integrerad förvaltning av land, vatten och levande resurser som gynnar bevarande och hållbart nyttjande på ett rättvist sätt (COP 5, beslut V/6).

Figur 2.1 Sambanden mellan förhållningssätten över tiden till ekosystemen i fysisk planering och förvaltning

2000-

Ekosystemansatsen

1981-

Hållbar utveckling

”	”
s	e
tr	k
u	o
k	l
k	o
t	i
u	i
r	g
r	s
”	k
	t
	”
”
f
u
n
k
	t
	i
	o
	n
	”

1971-

Ekologisk grundsyn

”ekonomiskt”

		c	i	a	l	t	”
	so		i	a
”
”

”ekosystemtjänster”

				”
				t
				f
				a
			r
		k
	å nd	s
	å nd
	t
	s
	t
m	o
m
”

Ekosystemansatsen bör genomsyra alla steg i planering och förvaltning

Alla steg i planeringsprocessen – från att samla kunskaper och formulera mål, att utforma planerna och att tillämpa dem i förvaltningen, till att sedan följa upp utvecklingen – är delar i en fortlöpande process. Det räcker därför inte att tillämpa ekosystem- ansatsen i antingen planering eller förvaltning; ansatsen måste finnas med hela vägen, annars är processen inte ekosystembaserad. Planering och tvärsektoriell samordning är självfallet en förut- sättning för framgångsrik förvaltning.

Den fysiska planeringens främsta syfte är att avväga mellan olika intressen och värden inom ett geografiskt område. Ett komplet- terande, överordnat syfte ska vara att se till att de grundläggande reglerande och stödjande ekosystemtjänsterna upprätthålls, såsom klimatreglerande funktioner och produktion av biomassa, samt att systemets motståndskraft och återhämtningsförmåga (resiliens)

113

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

bibehålls eller vid behov förbättras. Planeringen måste syfta till att hålla nyttjandet inom dessa gränser.

Kunskapen brister om hur olika aktiviteter påverkar ekosyste- mens struktur och funktion. Ekosystemen har gränser och kantringspunkter, bortom vilka oåterkalleliga, eller svårligen åter- ställbara, förändringar uppstår, som t.ex. förlusten av torskbestånd i Nordvästatlanten. Dessa gränser är inte kända i förväg. Man måste därför planera utifrån försiktighetsprincipen.3

Förvaltningen ska vara anpassningsbar och flexibel. Plane- ringens uppgift bör därför vara att ge handlingsberedskap för det oförutsedda och beakta osäkerhet samt att följa upp och utvärdera tillståndet; planerna behöver anpassas och förändras över tiden. Planeringen och efterföljande förvaltningsåtgärder måste också vara helhetliga och tvärsektoriella. Fysisk planering enligt plan- och bygglagen bedrivs redan enligt dessa förutsättningar. Det är den tydligare hänsynen till ekosystemets funktion som är en nyhet i den föreslagna havsplaneringen.

Ekosystemansatsen ska vara grundläggande för havsplaneringen

De grundläggande bestämmelserna i miljöbalken samt plan- och bygglagen, ger som sagt grunden för hänsynen till ekosystemen, men de behöver kompletteras. I miljöbalkens inledande bestäm- melser nämns en långsiktig, samhällsekonomiskt god hushållning, vilket kopplar miljön till ett fortsatt och utvecklat nyttjande av naturresurserna (1 kap. 1 §). Hänsynsreglerna i 2 kap. 2–6 §§ miljöbalken ställer krav på att verksamheter ska bedrivas och åtgärder vidtas med hänsyn till behovet av kunskap, försiktighet, skyddsåtgärder m.m. Också de s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. uttrycker relevanta krav. I 3 kap. 3 § miljöbalken anges exempelvis att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön.

Utredningen anser emellertid att dessa bestämmelser inte ställer tillräckligt tydliga krav på att planeringen ska vara ekosystem- baserad. Vi föreslår därför att ekosystemansatsen ska komma till uttryck i bestämmelserna om havsplaneringens syfte. Som ett

3 I Rio-deklarationens 15:e princip anges att staterna så långt möjligt ska tillämpa försiktighetsprincipen för att skydda miljön. Vid hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, ska inte brist på vetenskapliga säkerställda bevis vara skäl till att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring.

114

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

komplement till denna grundläggande bestämmelse föreslår utredningen vidare att planeringen ska utgå från försiktighets- principen. Det innebär att en havsplan ska förutse och förebygga skador på ekosystemens struktur och funktion.

Nya arbetssätt behöver utvecklas

Utredningen anser att ekosystembaserad planering delvis ställer krav på nya arbetssätt. Planering av områden måste kompletteras med tydliga målsättningar utifrån ekosystemens funktion. I nuläget har varje sektor sina visioner och mål för havet, som inte vägs samman inom ramen för en helhet. För planeringen (och förvalt- ningen) bör gemensamma ekosystembaserade mål formuleras, som är avgränsade och mätbara. Delaktighet och förankring bland alla berörda ska eftersträvas när målen formuleras, liksom när förvaltningsåtgärder beslutas. Planeringsprocessen erbjuder en arena för det.

Ekosystemtjänsterna måste ges ett samhällsekonomiskt värde, för att ge en grund för målsättningar och avvägningar. I förvaltningen ska de ekonomiska incitamenten anpassas så att syftena uppnås, t.ex. genom skatter, licensavgifter och bidrag.

Allt detta kräver en rad olika kompetenser, såväl natur- som samhällsvetenskapliga, liksom tvärvetenskapliga och nyskapande arbetssätt. All slags kunskap behöver beaktas i processen, även kunskap och erfarenhet hos de närmast berörda. Planerings- processen är ett redskap för att samla, bearbeta och tillgängliggöra kunskap.

Avvägningar i planeringen ska beakta värdet på ekosystem- tjänster och biologisk mångfald. Ett sätt att inordna miljöhänsynen och ekosystemansatsen i havsplanering, är att utveckla befintliga förvaltningsredskap, såsom miljöbedömningar av planer och miljökonsekvensbeskrivningar för efterföljande beslut om tillstånd för olika projekt.4 Alla användningar ska ingå i den fysiska planeringen och bedömas efter sina konsekvenser för miljön, liksom för samhällsekonomin.

En annan aspekt är att den fysiska planeringen måste bedrivas i alla geografiska skalor, inte som i dag enbart den kommunala skalan. För havet skulle det innebära planering av såväl hela det

4 Bygger på EU-direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar och strategiska miljö- bedömningar, de s.k. MKB- och SEA-direktiven, se kapitel 3 och 8.

115

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

svenska havsområdet, som mindre, avgränsade områden i havet, liksom hela havsområden som förvaltas av flera länder.

2.3Sammanhängande och helhetlig havsplanering

Utredningens förslag: Havsplanerna ska täcka alla havs- områden där Sverige har överhöghet eller rättsliga befogenheter från en nautisk mil utanför baslinjen.

Havet ska planeras områdesvis. En havsplan ska tas fram för vart och ett av tre havsområden – Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet.

Utredningen föreslår ett planeringssystem som ger en samman- hållen förvaltning av hela det svenska havsområdet. Med det avses territorialhavet, den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln. Enligt regeringens direktiv ska den statliga planeringen bedrivas från en nautisk mil utanför baslinjen. Ekosystemansatsen kräver helhetssyn och att hela ekosystem förvaltas samlat. Helhetlig fysisk planering av havet ska bedrivas på en strategisk, övergripande nivå. Kravet på helhetssyn gör att planeringen av hela havet måste samordnas, vilket talar för havsplaner som omfattar både territorialhavet och den ekonomiska zonen.

Folkrätten, främst FN:s havsrättskonvention men också sedvanerätt och andra konventioner, sätter ramarna för havs- planeringen. Statens rättsliga befogenheter (jurisdiktion) i den ekonomiska zonen täcker flera aspekter som bör hanteras i den fysiska planeringen, som att nyttja och bevara naturresurser, att ge tillstånd för fasta anläggningar samt skyddet av miljön. Inom sitt territorium har Sverige överhöghet (suveränitet) vilket ger full jurisdiktion. Sjöfartens rätt till s.k. oskadlig genomfart av territorialhavet måste dock alltid respekteras. Dess i det närmaste ovillkorliga rätt innebär en viss planeringsbegränsning även inom territorialhavet. Planeringen måste således också ta hänsyn till det fysiska utrymme som dessa rörliga verksamheter utnyttjar.

Inget hindrar att ett stat bedriver fysisk planering för hela havsområdet utanför sin kust. Exempelvis har Norge tagit fram vägledande förvaltningsplaner för Barents hav och Norska havet som täcker dels territorialhavet och den ekonomiska zonen, dels det fria havet inom dessa havsområden.

116

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

Även om möjligheterna att tillämpa planerna genom olika beslut i ekonomisk zon begränsas av folkrätten, inbegripet havsrätten, ger den således kontroll över väsentliga frågor ur planeringssynpunkt. Det innebär att den strategiska planeringen i princip kan ha samma karaktär i hela det havsområde som Sverige råder över. Den statliga havsplanen bör således utgöra en sammanhållen helhet för havet utanför kustvattnen (baslinjen plus en nautisk mil) ut till mittlinj- en, antingen det är den yttre gränsen för Sveriges ekonomiska zon, eller de ställen där Sveriges territorialgräns möter grannländernas.

I sammanhanget bör framhållas att havsplanerna i första hand kommer att rikta sig till myndigheterna och att de ska tillämpas i beslut enligt sektorslagar. Självfallet är det endast möjligt att fatta de beslut som sektorslagarna tillåter och enligt jurisdiktionen i den ekonomiska zonen enligt havsrätten (se 10 § lagen [1992:1140] om Sveriges ekonomiska zon).

Utredningens förslag i detta avseende bygger på slutsatserna i en rapport som utredningen har beställt om de folkrättsliga och EU- rättsliga förutsättningarna för fysisk planering av havet, i synnerhet ekonomisk zon. Rapporten redovisas i bilaga 2, som förklarar de olika begreppen.

Indelning i havsområden

Utredningen bedömer således att havet bör planeras i havs- områden, där både territorialhav och ekonomisk zon ingår. Den planeringsprocess som föreslås är tänkt att genomföras samtidigt för de olika havsområdena. Jämförelsevis kan nämnas att de vidsträckta norska havsområdena planeras i tre delar, Barents hav, Norska havet och Nordsjön. De olika slags dokument som ska tas fram under arbetets gång, såsom programdokument, planförslag och fastställd plan, ska alltså finnas för vart och ett av områdena.

En lämplig utgångspunkt är de ”övergripande marina eko- system” (Large Marine Ecosystems, LME) som har definierats globalt. Uppdelningen i havsområden i EU:s marina direktiv följer den indelningen. De havsområden som berör Sverige är Nordsjön (där Skagerrak och Kattegatt ingår) samt Östersjön. För att planeringen ska kunna bedrivas i lämpliga skalor, finns det anledning att dela in fler områden. SMHI:s indelning i havs- områden, som överensstämmer med avrinningsområdena på land, är etablerad och väl underbyggd. Om planområdena följer denna

117

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

indelning, kommer de i huvudsak att stämma överens med vatten- distrikten, så att förvaltning och planering av vatten och hav lättare kan kopplas ihop. Indelningen i mindre havsområden, än exempelvis hela Östersjön med Bottenhavet och Bottenviken, blir dessutom praktisk i förhållande till grannländerna, så att samordningen av planeringen över gränserna underlättas.

Egentliga Östersjön liksom Bottniska viken (Bottenhavet och Bottenviken) bör av ekosystemskäl utgöra var sitt havsplane- område. Inom vissa (mindre) områden kan fördjupade, mer detaljerade havsplaner behövas. Detta förutses i utredningens förslag till planeringssystem. Sådana områden kan vara Öresund, Ålands hav, Norra kvarken och Hanöbukten, liksom andra särskilt känsliga områden eller områden med starka konkurrerande intressen (såsom vindkraft kontra sjöfart och fiske m.fl. verksamheter). Planerna för varje havsområde måste självfallet samordnas med varandra.

Utredningen föreslår därför att en helhetlig, strategisk havsplan ska tas fram för vart och ett av havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet (Skagerrak och Kattegatt). I havs- området Östersjön ingår Ålands hav och Öresund, så att indelningen i huvudsak ska stämma överens med motsvarande vattendistrikt (norra och södra Östersjön). Indelningen föreslås se ut på följande sätt.

Havsplaneområde	Motsvarande	Ingående län	Berörda
	vattendistrikt		grannländer

Bottniska viken	Bottenviken och	Norrlands kustlän och Uppsala län	Finland
	Bottenhavet5
Östersjön	Norra och södra	alla kustlän från Uppsala län till	samtliga
	Östersjön	Skåne län	östersjöstater
Västerhavet	Västerhavet	Hallands och Västra Götalands län	Danmark och
		(mindre del av Skåne)	Norge

5 Även nordligaste delen av vattendistriktet för norra Östersjön berörs. Området utanför Öregrunds kustvatten ska av ekosystemskäl i stället tillhöra havsplaneområdet Bottniska viken.

118

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

Figur 2.2 Karta över havsområden och vattendistrikt

Bottniska vikens havsplaneområde

Västerhavets

havsplaneområde

Östersjöns

havsplaneområde

Källa: SOU 2008:48 s. 79, egen bearbetning.

119

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

2.4Ny lag och förordning om havsplanering

Utredningens förslag: Bestämmelser om fysisk planering av havet ska ges i en ny lag med tillhörande förordning.

Utredningen ska enligt regeringens direktiv lämna förslag till hur den fysiska planeringen av det svenska havsområdet (utanför baslinjen plus en nautisk mil) ska utformas och föreslå nödvändiga nya författningar. Syftet är en ökad samhällelig styrning av dessa havsområden.

I den del av havet som vårt uppdrag gäller finns inga enskilda rättigheter knutna till fastighetsinnehav att ta hänsyn till. Den fysiska planeringen av havet kommer därför inte att innebära något intrång i äganderätten. Planeringen ska vara övergripande och kommer att rikta sig till statliga myndigheter, kommuner och övriga kommunala organ. När en enskild ansöker om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd ska den myndighet som prövar ansökan utgå från havsplanen. Havsplanens olika delar är vägledande, styrande eller bindande. Påverkan på enskilda kan alltså beskrivas som indirekt. Effekterna för enskilda beskrivs i avsnitt 3.5 (om överprövning). Enligt utredningens bedömning är det inte uteslutet att bestämmelserna om havsplanering innefattar föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 3 § regeringsformen, jfr 8 kap. 2 § 2 i lydelsen från och med den 1 januari 2011).

I förhållande till kustkommunerna får en havsplan en mer direkt effekt. En översiktsplan ska samordnas med havsplanen. Detalj- planer och områdesbestämmelser som motverkar syftet med en havsplan kan i förlängningen upphävas (se kapitel 4). Det talar för att bestämmelserna om havsplanering bör betraktas som sådana föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden som enligt 8 kap. 5 § regeringsformen (jfr 8 kap. 2 § 3 i lydelsen från och med den 1 januari 2011) ska meddelas i lag.

Delegation till regeringen är möjlig inom de områden som anges i 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen, dvs. bl.a. föreskrifter om näringsverksamhet enligt punkten 3, föreskrifter om kultur- miljö, jakt, fiske, djurskydd samt natur- och miljövård enligt

120

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

punkten 4 samt föreskrifter om trafik enligt punkten 5.6 Rätten att meddela föreskrifter kan också överlåtas åt förvaltningsmyndighet (7 kap. 11 § regeringsformen, jfr 8 kap. 10 § i lydelsen från och med den 1 januari 2011).

Det kan – på motsvarande sätt som gäller för översiktsplan och detaljplan enligt plan- och bygglagen samt åtgärdsprogram enligt miljöbalken – diskuteras om en havsplan har karaktären av föreskrifter (prop. 1985/86:1, bilagedel s. 210–215 och prop. 1997/98:45 del 2, s. 464). Hur man ser på den frågan får ingen avgörande betydelse i detta sammanhang, eftersom delegation är möjlig till såväl regeringen som Havs- och vattenmyndigheten.

Utredningen föreslår att de grundläggande bestämmelserna om planeringen av havet ska ges i lag. Som angetts ovan kräver sannolikt regeringsformen det. Havsplaneringen är dessutom en principiellt viktig fråga som bör få långsiktiga och stabila förutsättningar. Erfarenheten från andra länder, liksom behovet av delaktighet och samråd, talar för lagstiftning i frågan. Riksdagens ställningstaganden kommer att utgöra en grund för den demokratiska förankringsprocessen. Det är enligt utredningens bedömning därför lämpligt att riksdagen tar ställning till de grundläggande bestämmelserna om denna planering. Utredningen föreslår att bestämmelserna tas in i en ny lag, havsplaneringslagen. Till lagen behövs en förordning med ytterligare bestämmelser om tillämpningen.

2.5Havsplanens innehåll och utformning

Utredningens förslag: En havsplan ska leda till att havsområden används för det eller de ändamål som de är mest lämpade för, med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov.

Havsplanen ska bestå av en plankarta över det havsområde som den omfattar. Den ska redovisa dels grunddragen för hur havsområden ska nyttjas, skyddas och förvaltas, dels de allmänna intressen som ska beaktas vid beslut om användningen av havsområden.

Havsplaneringen ska bedrivas på olika geografiska nivåer; en havsplan ska kunna ändras genom en fördjupad havsplan för ett

6 Utrymmet för delegation minskar inte genom ändringen av regeringsformen, men den lagteknisk lösningen ändras, 8 kap. 3 §.

121

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

visst område eller genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse.

Mest lämpliga användningen av havsområden, baserad på avvägningar mellan allmänna intressen

Plan- och bygglagen ställer krav på att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål, för vilka de är mest lämpade med hänsyn till ”beskaffenhet och läge samt föreliggande behov”. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Denna lämplighetsbedömning ska i första hand göras vid planeringen. De generellt formulerade intressena ska således tolkas och framför allt avvägas mot varandra i den fysiska planeringen. På så vis kommer också olika möjliga användningar att jämföras med varandra, vilket alltså innebär att alternativa lösningar bedöms (jfr miljöbalkens regler om miljö- bedömningar av planer och program, 6 kap. 12 § första stycket). Genom en hänvisning till de s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ställs även krav på att de värden, kvaliteter och anspråk beaktas som är knutna till geografiska områden.

Motsvarande principer, som ställer krav på att planeringen ska beakta och avväga allmänna intressen och samhällskrav, bör ingå i planeringssystemet för havet. Utredningen föreslår därför att det i havsplaneringslagen läggs fast att planeringen ska leda till att havs- områden används för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (1 kap. 3 § andra stycket i förslaget till havsplaneringslag). Vidare ska det av lagen framgå att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas när en havsplan tas fram (2 kap. 2 § i lagförslaget). Allmänna intressen beskrivs i följande avsnitt (2.6). Frågan om havsplanens innebörd för områden av riksintresse och hushållnings- bestämmelsernas räckvidd behandlas mer utförligt i avsnitten 3.4 och 5.1. Av förslagen i kapitel 5 framgår att bestämmelserna om riksintressen inte ska tillämpas i den ekonomiska zonen.

122

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

Grunddragen för hur havsområden ska användas och vilka allmänna intressen som ska beaktas vid beslut

En förutsättning för att en antagen havsplan ska kunna läggas till grund för tillståndsprövning och beslut om olika skyddsåtgärder, är att planen redovisar grunddragen för hur havsområden ska nyttjas, skyddas och förvaltas. Planen ska också redovisa vilka olika allmänna intressen som ska beaktas vid beslut om användningen av olika havsområden (2 kap. 4 § första stycket i lagförslaget, allmänna intressen i havsplaneringen behandlas i avsnitt 2.6).

För olika geografiska delområden eller delar av havsområdena ska så långt möjligt finnas långsiktiga ställningstaganden till den framtida användningen. De ska bygga på avvägningar mellan olika allmänna intressen. Hur sådana ställningstaganden ska redovisas och underbyggas blir en central fråga i havsplaneringen. Här kan erfarenheterna från såväl den kommunala översiktsplaneringen som från havsplaneringen i andra länder (jfr kapitel 9) ge vägledning.

Inledningsvis kan konstateras att havets tredimensionalitet innebär att havsplanens ställningstaganden kan behöva redovisas för:

-havsytan (t.ex. leder, vindkraft),

-vattenmassorna, eller ”vattenpelaren”, (t.ex. fiske, skydd),

-havsbotten (t.ex. rörledningar, trålning) och

-lagren under havsbotten (t.ex. utvinning).

Utredningen föreslår att begreppet ”havsområde” ska definieras i havsplaneringslagen så att detta framgår (1 kap. 7 § i lagförslaget).

Till skillnad från översiktsplanen, som även utgör kommunens instrument för att styra beslut om markanvändning och bebyggelseutveckling, är havsplanen i första hand strategisk; den ger en långsiktigt övergripande inriktning som ska ge handlings- beredskap för att i framtiden pröva såväl aktuella, kända anspråk som anspråk på längre sikt. Planen kan därför komma att behandla och redovisa ställningstaganden till anspråk som rör:

-natur- och kulturvård (marinarkeologi),

-friluftsliv, fritidsfiske och turism,

-areella näringar, fiske och fångst, vattenbruk (såväl fisk och skaldjur som växter och alger),

-utvinning och produktion av energi (gas, olja, vind- och vågkraft),

123

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

-utvinning av material, bland annat sand, grus och sten,

-transport, navigation och övervakning (luftfart, sjöfart, terminalanläggningar, fyrar, plattformar och master),

-totalförsvarets verksamheter och anläggningar,

-vetenskaplig verksamhet och forskning,

-teknisk service (tunnlar, rörledningar och kablar),

-skydd mot erosion och högvatten,

-att ta emot avloppsvatten,

-dumpning av muddermassor,

-att hantera dumpat miljöfarligt avfall och krigsmateriel, samt

-koldioxidlagring.

Planen kan peka ut såväl avsedda och lämpliga områden för en viss verksamhet (med hänsyn till naturgivna förutsättningar, intressen, bottenförhållanden m.m.), som mer eller mindre olämpliga områden för vissa verksamheter. Planen ska också kunna ange att ett havsområde inte får användas för en viss verksamhet eller åtgärd (2 kap. 5 § i lagförslaget).

Utredningen vill betona att havsplanens redovisning av grund- dragen ofta kan innebära att flera användningar eller intressen kan samexistera. Samlokalisering är möjlig när verksamheterna inte konkurrerar eller stör varandra på ett avgörande sätt. Inte minst den tredimensionella aspekten innebär att samma havsområde samtidigt kan nyttjas för flera användningar. I vissa fall kan olika användningar och verksamheter också påverka varandra positivt eller samverka på annat fördelaktigt sätt, varför de om möjligt bör förläggas till samma områden. I den nederländska Nordsjöplanen har sådana möjligheter pekats ut, se avsnitt 9.7.

Havsplanen ska bestå av kartor och ställningstaganden

Som vi beskriver ovan, ska havsplanen redovisa grunddragen för den framtida användningen av havsområden, liksom för de allmänna intressena inom olika geografiska områden, som således behöver redovisas på en karta (2 kap. 4 § första stycket i lag- förslaget). För att havsplanen ska kunna ge vägledning för olika typer av beslut, kommer redovisningen att behöva kompletteras med beskrivningar av ställningstaganden om hur havsområdena ska användas. Plankartan och övriga ställningstaganden ska, i olika

124

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

avseenden, vara vägledande, styrande eller bindande för beslut om tillstånd och förvaltning på det sätt som närmare beskrivs i avsnitt 2.7 nedan.

Havsplaneringen ska bedrivas i olika geografiska skalor

Planer för havsområden bör i första hand upprättas på en övergrip- ande och strategisk nivå, men även kunna detaljeras och bedrivas för olika geografiska delområden (3 kap. 10 § i lagförslaget). Behovet av mer detaljerade, samlade beslutsunderlag varierar från område till område, inte minst beroende på havsmiljöns tillstånd och värden samt omfattningen av konkurrerande anspråk. Sådana områden bör normalt kunna identifieras i den övergripande planen. I likhet med översiktsplanen bör havsplanen även kunna ändras genom ett tematiskt tillägg, som avser att tillgodose ett särskilt intresse. Denna möjlighet bör kunna utnyttjas då nya anspråk och intressen aktualiseras, som inte var kända då havsplanen togs fram. Som exempel kan nämnas framtida anspråk på att utnyttja havet för vågkraft eller att utnyttja lagren under havsbottnen för koldioxid- lagring.

Utöver den statliga planeringen av havet, ska kommunerna fortsatt ha ansvaret att planera sina territorier ända ut till tolvmils- gränsen (se kapitel 4 om sambanden med plan- och bygglagen). På så vis tillförsäkras ytterligare geografiska nivåer i planeringen, liksom sambandet med den fysiska planeringen av kustvattnen och landområdena.

2.6Allmänna intressen i havsplaneringen

Utredningens förslag: Bestämmelserna om allmänna intressen i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas när havsplanen tas fram. Hänsyn ska även tas till andra allmänna intressen.

I havsplanen ska redovisas de allmänna intressen som ska beaktas vid beslut om hur havsområden ska användas.

Det grundläggande syftet med havsplaneringen (1 kap. 3 § andra stycket i förslaget till havsplaneringslag) gör tydligt att havsplaneringen ska baseras på avvägningar mellan olika intressen.

125

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

I havsplanen görs avvägningar mellan olika allmänna intressen

Havsplanen ska ge besked om vilka allmänna intressen (grund- läggande samhällsintressen) som ska beaktas vid beslut om användningen av havsområden (2 kap. 4 § första stycket 2 i lag- förslaget). Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ställer grundläggande krav på att tillståndsprövning och planering, som avser att ändra mark- eller vattenanvändningen, ska grundas på en avvägning av olika allmänna intressen. Intresset av att bevara ett mark- eller vattenområde för framtiden ska vägas mot värdet av att ta det i anspråk för något visst ändamål. Vid denna avvägning har den kommunala översiktsplanen enligt plan- och bygglagen en särskild betydelse. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas och kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur de allmänna intressena ska tillgodoses. De myndigheter som ska tillämpa miljöbalkens bestämmelser vid sin tillståndsprövning ska se till att planer enligt plan- och bygglagen och det planeringsunderlag, som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten, finns tillgängliga i målet eller ärendet (6 kap. 19 § miljöbalken).

Utredningen anser att det är lämpligt att havsplaneringen i likhet med översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen utgår från miljöbalkens grundläggande regler om hänsyn och avvägningar mellan olika allmänna intressen, inom ramen för de allmänna bestämmelserna i havsplaneringslagen. Havsplanens ska, såväl i territorialhavet som i den ekonomiska zonen, vara vägledande, styrande eller bindande för beslut om tillstånd och skydd. Utredningens strävan att havsplanen ska utgöra en samman- hängande helhet talar även för att planeringen bör utgå från enhetliga principer. Gemensamma utgångspunkter om de allmänna intressen och värden som ska beaktas är vidare en förutsättning för samordningen mellan havsplanen och översiktsplanen.

Utredningen föreslår därför att det i havsplaneringslagen ska anges att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas när en havsplan tas fram (2 kap. 2 § i lagförslaget). I 3 kap. 1 § miljöbalken anges att företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. I efterföljande bestämmelser (2–9 §§) anges vilka allmänna intressen som så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön eller påtagligt kan skada övriga intressen eller försvåra nyttjande. Dessa avser stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast

126

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

obetydligt är påverkade samt mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Därutöver anges vattenområden som har betydelse för yrkesfisket eller vatten- bruket, områden med natur- eller kulturvärden eller av betydelse för friluftslivet samt områden med betydelse för totalförsvaret. Vidare är vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material samt som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer m.m. av allmänt intresse.

Miljöbalkens 4 kap. reglerar uteslutande särskilt utpekade områden av riksintresse. Kapitlet ger en lista över områden som ska skyddas mot påtaglig skada. Bland de utpekade områdena finns ett antal kuststräckor och Natura 2000-områden. Övriga områden berör inte havet.

Utredningen föreslår ingen uttömmande uppräkning av vilka allmänna intressen som ska beaktas i havsplaneringen. Av hänvisningen till 3 och 4 kap. miljöbalken framgår att hänsyn ska tas till de allmänna intressen som de ovan beskrivna s.k. hushållningsbestämmelserna avser att skydda. Uttrycket allmänna intressen ska i havsplaneringen dock användas i en vidare bemärkelse. I likhet med de allmänna intressen som anges i plan- och bygglagen ska inte enbart sådana intressen som avser havs- områdenas egenskaper och värden omfattas, utan även ekologiska, sociala och ekonomiska hänsyn inom ramen för en hållbar utveckling. De allmänna intressen som anges i 2 kap. 3 § plan och bygglagen (2010:900, nya PBL) visar på sådana intressen som kan ha betydelse för havsplaneringen: klimataspekter, god livsmiljö från social synpunkt samt god ekonomisk tillväxt och effektiv konkurrens.

En havsplan antas av regeringen, varför det enligt utredningens bedömning ska finnas utrymme för att beakta allmänna intressen som har formulerats och kommer att formuleras inom olika politikområden, inte minst miljöpolitiken. Syftet med havs- planeringen sätter ramarna för vilka allmänna intressen som kan beaktas (1 kap. 3 § i förslaget till havsplaneringslag). Av bestämmelsen framgår också direkt att ett allmänt intresse i havsplaneringen är att bevara och vid behov återställa ekosystemens struktur och funktion.

127

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

Områden av riksintresse är en del av de allmänna intressena

Vissa allmänna intressen i 3 kap. miljöbalken kan också vara områden av riksintresse. Det innebär att lagstiftaren har infört starkare skydd; sådana områden ska skyddas. Intressen som berörs i havet är bland annat yrkesfiske, natur- och kulturmiljövård, friluftsliv, mineraler, energiproduktion, kommunikationer samt totalförsvarets anläggningar. Anspråk på områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken pekas ut av ett antal statliga myndigheter, som bestäms i förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vatten (hushållningsförordningen). Utredningens förslag hur områden av riksintresse ska hanteras i havsplaneringen inom territoriet finns i avsnitt 3.4.

Utredningen redovisar i kapitel 5.1 (om den ekonomiska zonen m.m.) bakgrunden till nuvarande bestämmelser i 3 och 4 kap. miljöbalken. I det kapitlet föreslår utredningen att de bestämmelser i 3 och 4 kap. som avser riksintressen inte längre ska tillämpas vid tillståndsprövning i den ekonomiska zonen. Dessa bestämmelser ska därför inte heller tillämpas vid planering av den ekonomiska zonen.

2.7Havsplanernas betydelse vid tillståndsprövning och förvaltning

Utredningens förslag: Havsplanen ska beroende på innehållet vara vägledande, styrande eller bindande för beslut om tillstånd och förvaltning.

Den styrande funktionen innebär att tillståndsprövande myndigheter ska vara skyldiga att följa havsplanens avgränsning av områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, liksom planens avvägningar av motstående riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken. En ny prövning förutsätter särskilda skäl och att Havs- och vattenmyndigheten medger det.

I en havsplan ska bestämmelser få tas in om att ett havs- område inte får användas för en viss verksamhet eller åtgärd. Den bindande funktionen innebär därför att beslut om tillstånd inte får strida mot bindande bestämmelser i havsplanen för ett visst område.

Havsplanens övriga delar ska vägleda myndigheternas beslut.

128

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

Havsplanerna ska, beroende på innehållet, vara vägledande, styrande eller bindande för myndigheternas tillståndsprövning och andra beslut som rör havet (2 kap. 3 § 2 i lagförslaget). Förslaget har således vissa likheter med det tyska planeringssystemet, se avsnitt 9.4. Besluten ska, på samma sätt som i dag, fattas med stöd av de lagar som rör användning, resursutnyttjande och bevarande av havsområdena. För tydlighetens skull kan man beskriva planens funktioner i två olika grupper. Planen ska dels vara underlag för tillståndsprövning och andra myndighetsbeslut gentemot företag och enskilda, dels vägleda myndigheternas åtgärder och insatser i andra avseenden.

Havsplanerna riktar sig således i första hand till de myndigheter som fattar beslut om hur havsområdena ska användas och hur utrymmet ska fördelas i tid och rum. Planen ska även vägleda de olika förvaltningsåtgärder som de statliga myndigheterna vidtar. Det kan vara att bevara och återställa den marina miljön (såsom åtgärdsplaner, i synnerhet enligt EU:s marina direktiv), eller att utveckla ekonomiska verksamheter i havet. Planen kan även bli ett värdefullt beslutsunderlag för åtgärder som vidtas på regional och lokal nivå, såsom insatser för att utveckla näringar (exempelvis regionala utvecklings- eller tillväxtmedel).

De statliga myndigheter som planerar och förvaltar inom sin sektor ska beakta och anpassa sina beslut till havsplanens ställningstaganden. De förutsätts även aktivt bidra för att uppfylla dess målsättningar. För myndigheterna bör även planernas vägledande delar tillmätas stor betydelse i beslutsfattandet.

Havsplanen som vägledande beslutsunderlag

Havsplanen ska tillgodose behovet av ett samordnat underlag för beslut som rör havet. Den kommer att ge en helhetsbild av intressen, anspråk och kvaliteter för havsområdena. I sin väg- ledande roll har havsplanen således tydliga likheter med den kommunala översiktsplanen. Grundläggande bestämmelser om översiktsplanens funktion vid prövningen finns i miljöbalken. Av 6 kap. 19 § miljöbalken framgår att varje myndighet som ska tillämpa balken ska se till att de planer enligt plan- och bygglagen som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i ett mål eller ett ärende, liksom även det planeringsunderlag som behövs. Myndigheten ska enligt 5 §

129

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

hushållningsförordningen i sitt beslut ange om den verksamhet eller åtgärd som prövas går att förena med översiktsplanen. Havsplanens vägledande funktion vid tillämpningen ska enligt utredningens förslag ges ett motsvarande lagtekniskt stöd i miljö- balken och hushållningsförordningen. Beslutsmyndigheterna ska, i de fall en prövning avser ett havsområde utanför baslinjen plus en nautisk mil, således vara skyldiga att dels se till att havsplanen finns tillgänglig i målet eller ärendet, dels i sitt beslut ange hur den prövade åtgärden förhåller sig till havsplanens ställningstaganden.

Havsplanen ska även ge vägledning för myndigheternas för- valtningsåtgärder och för verksamheter som inte tillståndsprövas. Förvaltningsåtgärderna kan avse hur verksamheter ska bedrivas eller hur havsområden ska skötas, t.ex. åtgärder för att återställa vissa områden. Verktygen för att reglera eller styra dessa aktiviteter finns i annan lagstiftning, exempelvis begränsningar för fisket, farledsnormer, föreskrifter om vård och förvaltning av skyddade områden, stöd till att utveckla näringslivet samt olika typer av informationsinsatser. I förvaltningsåtgärderna ingår även myndigheternas tillsyn, miljöövervakning och kontroll.

Att ansvariga förvaltningsmyndigheter ska följa en havsplan som beslutas av regeringen, behöver inte regleras särskilt, utan får anses självklart. Även om havsplanerna riktar sig till berörda myndigheter, kommer företag och verksamhetsutövare, t.ex. inom fiske- och turistnäringarna, samt allmänheten att ha intresse av att ta del av planens kunskapsunderlag och ställningstaganden.

Havsplanens ställningstagande till riksintressen ska styra tillståndsprövningen

De områden av riksintresse som planen enligt 2 kap. 4 § andra stycket i förslaget till havsplaneringslag avgränsar, eller de avvägningar mellan olika riksintressen som görs i planen, ska vara styrande när en myndighet prövar tillstånd för verksamheter i territorialhavet. I princip ska ingen annan avgränsning eller avvägning få göras. I 3 och 4 kap. miljöbalken om hushållning med mark- och vattenområden föreslås därför nya bestämmelser om områden av riksintresse (ny 11 § resp. 9 §). En ny prövning får endast göras om det finns särskilda skäl och Havs- och vatten- myndigheten medger det. Denna aspekt behandlas i ett särskilt avsnitt (se 3.4).

130

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

Den styrande funktionen innebär således att myndigheten ska följa de avvägningar eller avgränsningar som görs i planen. Inom dessa ramar, kommer det dock att finnas utrymme för avvägningar i övrigt, när myndigheten fattar beslut om tillstånd eller åtgärder.

Tillstånd får inte ges i strid mot havsplanens bindande bestämmelser

Utredningen ser behov av att vissa bestämmelser i en plan ska kunna vara bindande för efterföljande prövning (2 kap. 5 § i lagförslaget). I synnerhet fördjupade planer för avgränsade delområden kan behöva innehålla bindande bestämmelser, som reglerar att ett havsområde inte får användas för en viss verksamhet eller åtgärd. Sådana bindande bestämmelser i en havsplan ska ha samma rättsverkan som detaljplaner och områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen.

Möjligheten att införa bindande bestämmelser i en havsplan kan framför allt behöva utnyttjas, om det bedöms nödvändigt att förbjuda eller att begränsa omfattningen av en viss verksamhet eller åtgärd inom ett angivet område, där ekosystemets struktur eller funktion hotas, eller där starka bevarandeintressen talar för begränsningar av vissa verksamheter. Det kan t.ex. handla om att helt förbjuda vindkraftverk inom ett område, att enbart tillåta vindkraftverk under viss höjd eller att ange en högsta nivå på störningar från vindkraftverken.

Att införa bindande bestämmelser kan ställa större krav på ett gott beslutsunderlag, jämfört med vägledande. Samtidigt bör man komma ihåg att det är fråga om att förbjuda och inte att tillåta en verksamhet. Dessutom kan försiktighetsprincipen vara ett skäl att införa bindande bestämmelser när kunskapsunderlaget är bristande.

Utredningen föreslår därför att miljöbalken och övriga lagar som reglerar tillståndsgivning och dylikt i havet ska kompletteras med regler som anger att ett tillstånd inte får ges i strid mot bestämmelser i en havsplan. I likhet med vad som gäller för prövningen gentemot detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (rättsverkande kommunala planer), ska dock små avvikelser från bestämmelserna kunna göras, under förutsättning att syftet med bestämmelsen inte motverkas.

De bindande bestämmelserna i en havsplan får alltså effekt genom tillämpning av andra författningar som anger att tillstånd eller dylikt inte får ges i strid mot bestämmelserna. Tillämpnings-

131

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

området för dessa författningar kommer därmed också att utgöra gränsen för vilken användning som en havsplanebestämmelse kan förbjuda; endast åtgärder som kräver tillstånd, anmälan eller annan prövning kan förbjudas.

Utredningen föreslår att en rad författningar anpassas:

Enligt 2 kap. 6 § miljöbalken får tillstånd eller dispens inte ges i strid med rättsverkande kommunala planer. Utredningen föreslår att detsamma ska gälla för bindande bestämmelser i en havsplan enligt 2 kap. 5 § havsplaneringslagen. På motsvarande sätt som för detaljplaner och områdesbestämmelser, får små avvikelser från bestämmelserna i havsplanen göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.

I miljöbalkens 7 kap. som gäller skydd av områden, föreslås att reglerna om naturreservat, kulturreservat och naturminne (8 §7) ska ändras på motsvarande sätt. Beslut i frågor om bildande eller ändring av sådana områden eller naturföremål ska, utöver rätts- verkande kommunala planer, inte få strida mot bestämmelser i en havsplan. Även här får små avvikelser göras om syftet inte motverkas.

I lagen (1966:314) om kontinentalsockeln finns i dag inga regler om att tillstånd inte får ges som strider mot rättsverkande kommunala planer. En sådan bestämmelse är motiverad även i denna lag, eftersom tillstånd i havet bör ges med samma planerings- förutsättningar oavsett regelverk. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen införs även här, såväl för rättsverkande kommunala planer som för bestämmelser i havsplaner.

Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon har av naturliga skäl inga regler om rättsverkande kommunala planer, eftersom områdena ligger utanför Sveriges territorium och inte omfattas av kommunal indelning. Tillstånd enligt lagen föreslås här inte få ges i strid mot bindande bestämmelser i en havsplan.

Motsvarande ändringar föreslås även i lagen (1978:160) om vissa rörledningar, ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403), så att tillstånd (koncession) för kablar och rörledningar inte ska få ges i strid mot bestämmelser i en havsplan.

I 9 kap. nya PBL föreslås slutligen en ny paragraf, 32 a §, enligt vilken bygglov för en åtgärd som strider mot bestämmelser i en havsplan endast får ges om avvikelsen är liten och syftet med bestämmelserna inte motverkas.

7 Ändringen görs i 7 kap. 8 § miljöbalken som gäller naturreservat, men får genom hänvisningar i 9 och 10 §§ betydelse även för kulturreservat och naturminne.

132

SOU 2010:91

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

För vissa miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter av mindre ingripande art krävs en anmälan i stället för ett tillstånd (9 kap. 6 § och 11 kap. 9 a § miljöbalken).8 Anmälan görs till kommunen eller länsstyrelsen. En bindande bestämmelse i en havs- plan ska kunna skydda ett område. Det kan därför inte uteslutas att även verksamheter som är anmälningspliktiga i undantagsfall kan komma i konflikt med havsplanebestämmelsens syften. För- delningen mellan tillståndspliktiga och anmälningspliktiga verksamheter kan också komma att förändras på ett sådant sätt att fler verksamheter, som kan strida mot en havsplanebestämmelse, inte längre kräver tillstånd utan endast anmälan. För att säkerställa att havsplanebestämmelsen får genomslag, bör verksamheter som omfattas av en bindande bestämmelse i en havsplan inte omfattas av anmälningsplikt utan kräva tillståndsprövning. En sådan prövning kommer normalt att resultera i ett avslag. Det ska dock som ovan konstateras finnas utrymme för att tillåta små avvikelser från havsplanens bestämmelser. Det kan i dessa fall vara så att verksamheten därför kan tillåtas. Frågan måste dock prövas inom ramen för det mer formaliserade förfarande som en tillstånds- prövning innebär.

Den författningstekniska lösning som utredningen har valt, är att föra in generella undantag i förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd och förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. Undantagen innebär att tillståndsplikt i stället för anmälningsplikt gäller för en verksamhet eller åtgärd i havet (utanför baslinjen plus en nautisk mil) som strider mot bindande bestämmelser i en havsplan. Enligt utredningens bedömning måste tillståndsplikten i dessa fall följa direkt av författning och inte vara beroende av föreläggande eller andra myndighetsåtgärder. För den som avser att bedriva verksamhet i havet ska havsplanen vara en given utgångspunkt. Om havsplanen innehåller bestämmelser enligt vilka vissa avgränsade områden inte får användas för viss verksamhet, ska givetvis i första hand annan plats väljas. Havsplanen kommer att ge ett tydligt besked i detta avseende. Den som ändå vill få prövat om verksamheten är en sådan mindre avvikelse som kan tillåtas, får ansöka om tillstånd. Enligt utredningens bedömning är den valda regleringen utifrån enskildas perspektiv den enklaste och tydligaste.

8 Vilka verksamheter som är anmälningspliktiga framgår av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

133

Samlad och helhetlig fysisk havsplanering

SOU 2010:91

Utredningen är dock medveten om att den föreslagna regleringen avviker från systematiken i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Ett sätt att uppnå motsvarande resultat med bibehållen systematik är att ändra bilagan till förordningen, så att det för alla anmälningspliktiga verksamhets- typer som kan komma att omfattas av bindande bestämmelser i en havsplan anges att tillståndsplikt i stället gäller, om verksamheten ska bedrivas i ett havsområde där sådan verksamhet enligt havsplanens bestämmelser inte är tillåten. Nackdelen med en sådan lösning är att det är svårt att förutse vilka verksamheter som i framtiden kan komma att omfattas av bindande bestämmelser. Dessutom innebär det att bilagan blir än mer komplex och omfattande. Man bör också ta hänsyn till att antalet aktörer så långt ut i havet är begränsat jämfört med kustområdet och på land.

134

3Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Utredningen föreslår en ny lag och en ny förordning om havs- planering. Här beskrivs planeringsprocessen i sex skeden. Beskrivningen redovisar ansvarsfördelning och arbetsuppgifter för olika aktörer i respektive skede, liksom vilka aktiviteter och produkter som förutses.

Därefter tas några centrala aspekter av planeringsprocessen upp: Först behandlas samråd och miljöbedömning enligt gällande EU- regler och internationella överenskommelser. Därefter drar utredningen slutsatser om sambandet med tillämpningen av EU:s marina direktiv (2008/56/EG) och vattendirektivet (2000/60/EG). Vidare redovisar utredningen ett fördjupat resonemang om vilken roll riksintressena bör spela i havsplaneringen. Ytterligare en aspekt som behandlas är frågor om överprövning av beslut om planer.

Vi beskriver avslutningsvis aktörernas roller och uppgifter i havsplaneringen uppdelat i kategorier, först i ett särskilt avsnitt om länsstyrelsen som föreslås bistå Havs- och vattenmyndigheten i planeringsarbetet, sedan för övriga aktörer.

Den valda uppdelningen leder visserligen till överlappningar mellan avsnitten, men utredningen vill för tydlighetens skull beskriva såväl processen och väsentliga aspekter av den, som varje aktörs roll för sig, så att det blir tydligt hur arbetsfördelning och arbetssätt föreslås se ut.

135

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

3.1Planeringsprocessen i sex steg

Vårt förslag till planeringsprocess har sex steg, eller skeden. För varje planeringsskede anges vilka arbetsmoment som ingår, vilka roller som de olika aktörerna har, liksom sambanden med havsmiljöförvaltningen enligt EU:s marina direktiv. Processen, från planeringsunderlag och planförslag till beslut och tillämpning, är tänkt att återkomma med de mellanrum som krävs för att planerna ska kunna hantera de anspråk och behov som uppkommer och ständigt ha den vägledande, styrande och bindande funktion som är avsedd. Utredningen bedömer, inte minst utifrån erfarenheterna i Norge och Tyskland, att det normalt bör ta fyra år att genomföra de första fyra stegen. Hela processen kommer att behöva upprepas efter uppskattningsvis 12–20 år, förutsatt att planerna löpande hålls uppdaterade.

Figur 3.1 Sammanfattande bild av planeringsprocessens sex skeden

	6.	1.
	Uppföljnings-	Program-
	skedet	skedet
	5.	2.
	Tillämpnings-	2.
	Tillämpnings-	Planförslags-
	skedet	Planförslags-
	skedet	skedet
		skedet
	4.	3.
	Besluts-	Gransknings-
	skedet	skedet

136

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

3.1.1Programskedet (underlagsskedet)

Utredningens bedömning och förslag: Planeringen ska inledas med att underlag för planeringen tas fram, som läggs till grund för mål och utgångspunkter i ett programdokument.

Havs- och vattenmyndigheten ska ha det övergripande ansvaret för planeringsunderlag, nulägesbeskrivning och förslag till mål och utgångspunkter. Myndigheten bör också ta in underlag och synpunkter från grannländerna.

Samråd ska genomföras med berörda kommuner, region- planeorgan och riksintressemyndigheter. Övriga myndigheter, kommunala organ, berörda länder, sammanslutningar och allmänhet som har intresse av programmet ska också ges tillfälle till samråd.

Riksintressemyndigheterna, liksom övriga myndigheter om tillämpligt, ska bidra med underlag och delta i arbetet med nulägesbild och mål.

Länsstyrelserna ska ta fram regionala planeringsunderlag och bistå Havs- och vattenmyndigheten i programarbetet inom respektive havsområde.

Programmet ska redovisas för regeringen så att den kan ta ställning till föreslagna mål och vid behov ge riktlinjer för arbetet.

Havs- och vattenmyndigheten ska ha ansvar för att ta fram förslag till mål för havsplaneringen, tillsammans med berörda länsstyrelser och övriga myndigheter. Myndigheten ska också leda arbetet med att ta fram, samla in och sammanställa planeringsunderlag. Läns- styrelsen ska bistå Havs- och vattenmyndigheten (3 kap. 1 § i förslaget till havsplaneringslag). Berörda myndigheter ska delta i att ta fram ett gemensamt kunskapsunderlag och en gemensam nulägesbeskrivning, liksom i att identifiera vilka kunskapsbehov som finns. En aspekt kan vara att identifiera särskilt känsliga och skyddsvärda områden.

Programdokument ska tas fram för vart och ett av havsplane- områdena (enligt utredningens förslag tre områden). Det måste dock ta hänsyn till förhållandena i angränsande områden, särskilt längre in mot kusten. Utredningen bedömer att programskedet kan ta drygt ett till halvannat år i anspråk, bland annat med hänsyn till erfarenheterna från motsvarande arbete i Norge.

137

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Att samla in underlag för havsplaneringen

Arbetet med havsplaneringen kommer inledningsvis att kräva ett omfattande kunskapsunderlag som belyser en mängd aspekter – såsom havsmiljötillståndet, topografi och djupdata, allmänna intressen och anspråk på utnyttjande m.m. Berörda myndigheter förutsätts bidra till planeringen med underlag om allmänna intressen inom respektive verksamhetsområde (inkl. riksintressen i territorialhavet), eventuella sektorsplaner, liksom med annat planeringsunderlag som behövs. I havsplaneringen finns det anledning att lyfta fram behovet av underlag från Sveriges geologiska undersökning (SGU) och SMHI, liksom från nuvarande Fiskeriverket och Naturvårdsverket.

Utredningen utgår från att nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning för kunskapsförsörjningen för tillämpningen av miljöbalken (enligt 6 kap. 19 och 20 §§ miljöbalken) också ska gälla för havsplaneringen. Detta innebär att Havs- och vattenmyndighet- en ska ha det grundläggande ansvaret för att planer och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med vatten finns tillgängliga. Länsstyrelsen ska ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen i länet och som finns hos statliga myndigheter.

Havsplaneringen kommer med all sannolikhet att innebära att det regionala planeringsunderlag som finns tillgängligt hos läns- styrelsen behöver kompletteras och utvecklas. Det är lämpligt att detta arbete hålls samman av den länsstyrelse som enligt ut- redningens förslag (se 3 § i förslaget till havsplaneringsförordning och avsnitt 3.6) ska samordna länsstyrelsernas arbete så att det kan tas fram ett samlat planeringsunderlag för varje havsområde.

Det bör framhållas att kustkommunerna ofta besitter värdefulla kunskaper och underlag som har särskild betydelse för havs- planeringen. Utredningen utgår därför ifrån att kommunerna till- handahåller sådana kommunala planer och eget planeringsunderlag.

Havs- och vattenmyndigheten bör vidare tillfråga ansvariga myndigheter i grannländerna om befintliga planer och planerings- underlag, liksom om de har synpunkter som bör beaktas i planeringsprocessen.

138

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Behovet av underlag behöver utredas vidare

För fysisk havsplanering krävs faktaunderlag och kunskap avseende historiska, aktuella och kommande påverkansfaktorer. Detta fakta- underlag bör innefatta såväl naturliga respektive aktuella fysiska (oceanografiska, geologiska m.m.) och biologiska förhållanden och processer i havet och kustzonen, som ekonomiska och sociala kunskaper (verksamheter, företag, utvecklingsmöjligheter). Kunskapsunderlag kan bland annat hämtas från miljöövervakning- en och tillämpningen av olika EU-direktiv (marina direktivet, vattendirektivet m.fl.).

Myndigheternas bedömningar av vilka allmänna intressen som finns i havsområdet, liksom av vilka områden av riksintressen som bör pekas ut i territorialhavet, kommer att utgöra en väsentlig del i det samlade underlag som ska lämnas till Havs- och vatten- myndigheten under programskedet. Utredningen utgår från att myndigheten tillsammans med berörda länsstyrelser och övriga myndigheter kommer att kunna utveckla ett fungerande samspel, när det gäller underlaget inom ramen för denna grundläggande ansvarsfördelning.

Utredningen har inte i uppdrag att se över kunskapssituationen inför att havsplaneringen införs. Vi kan konstatera att myndigheterna och aktörerna besitter en stor mängd kunskap som bör ligga till grund för planeringen, men också att kunskaperna enligt de berörda brister i flera avseenden. Inledningsvis kommer det att vara ett angeläget utredningsområde att identifiera befintlig kunskap och sammanställa den, liksom att analysera och tydliggöra kunskapsbristerna. Planeringen får bedrivas utifrån bästa tillgängliga kunskap och planerna kompletteras efter hand som kunskaperna förbättras. På sikt kan man förvänta sig att informa- tionsbehoven för havsplaneringen och havsmiljöförvaltningen enligt det marina direktivet kommer att driva fram förbättrade underlagsdata.

Flera myndigheter som utredningen har varit i kontakt med understryker dessa behov. En sådan aspekt är bristen på digitala, samlade och strukturerade underlagsdata av lämplig detaljerings- grad. Exempelvis saknas ett samlat, någorlunda detaljerat baty- metriskt underlag över det svenska havsområdet.1 Ett hinder som framförs i det sammanhanget är att försvarssekretess omfattar

1 Batymetri beskriver terrängens fysiska form under vatten och är motsvarigheten till topografi på land.

139

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

detaljerad information om havsbotten inom det svenska territorial- havet. Motsvarande hinder finns inte avseende havsbotten- förhållanden inom den ekonomiska zonen. Där är informations- bristen snarare kostnadsrelaterad.

Myndigheterna framför också att havsplanering förutsätter goda underlag i form av digitala kartor (GIS) över bevarandevärden och verksamheter samt information om bevarandevärdenas känslighet för olika påverkansfaktorer. Denna kunskap ligger i dag på en alltför låg nivå. Även rumsliga analysmetoder behöver utvecklas. Med dessa analyser kan konfliktområden identifieras och alterna- tiva paneringsscenarier jämföras.

Ytterligare en synpunkt är att det, i än större utsträckning än i dag, kommer att finnas behov av kombinerad ”miljö- och samhälls- övervakning” som inte enbart inriktar sig på miljötillståndet, utan även på aktiviteter och förändringar i samhället som är relevanta för havets förvaltning och tillstånd. Bäggedera kräver fortlöpande metod- och kompetensutveckling samt att välfungerande system för kunskapsförsörjning byggs upp, liksom nätverk för kommunikation mellan kunskapsproducenter och -användare. Myndigheterna och forskningen bör självfallet samarbeta. Havs- miljöinstitutet kan verka som pådrivare för metodutveckling och som kunskaps- och kontaktförmedlare. Havs- och vatten- myndigheten och Boverket med sin planerarkompetens bör arbeta nära forskningen i detta avseende.

Nyligen lade regeringen en proposition (prop. 2009/10:224) om att genomföra det s.k. Inspire-direktivet (2007/2/EG) som gäller infrastruktur för rumslig miljöinformation (se även kapitel 8). Ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk miljöinformation i elektronisk form ska byggas upp inom EU. Myndigheter, kommuner och organ ska göra informationen, liksom tjänster som gör det möjligt att hantera den, tillgängliga för varandra och för allmänheten. Utredningen bedömer att detta system kommer att förstärka tillgängligheten till miljödata för havsplaneringen.

Underlag enligt marina direktivet

EU:s marina direktiv, som kommer att omsättas i svensk rätt genom en ny förordning om havsförvaltning, föreskriver att miljö- tillståndet i havet ska bedömas, att god miljöstatus för havet ska

140

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

definieras samt att miljömål ska fastställas. För varje marin region, för Sveriges del västerhavet och Östersjön, ska det enligt direktivet göras en inledande bedömning av miljötillståndet. Grundläggande egenskaper och förhållanden samt aktuellt miljötillstånd ska analyseras. Även en ekonomisk och social analys ska göras av nyttjandet av havsområdet och de kostnader som förstöringen av den marina miljön för med sig.

Havs- och vattenmyndigheten kommer att få ansvar för arbetet med marina direktivet. Underlaget för den marina strategin blir således också en del av planeringsunderlaget för havsplanen. Det blir i praktiken inte fråga om två parallella processer som ska samordnas, utan i huvudsak en samlad process. Detta resonemang utvecklas under följande processkeden i de kommande avsnitten nedan. (Marina direktivet behandlas även under kommande plane- ringsskeden, liksom i en samlad bedömning nedan i avsnitt 3.3).

Förslag till mål och utgångspunkter

Det samlade kunskapsunderlaget bör läggas till grund för sammanfattande analyser och en nulägesbeskrivning, som ger en gemensam bild av kunskapsläget, miljötillståndet, bevarande- intressen, verksamheter och nyttjandeanspråk i varje havsområde. Således är syftet att Havs- och vattenmyndigheten, riksintresse- myndigheterna och andra berörda myndigheter i det här skedet ska vara överens om beskrivningen av den marina miljöns tillstånd och olika anspråk i havet. Det är en viktig utgångspunkt för arbetet med mål och strategier, liksom i den fortsatta planeringsprocessen.

Som tidigare har redovisats (avsnitt 2.2), ska planering som utgår från ekosystemansatsen bygga på gemensamma mål- sättningar. Förslag på mål och strategier för havsplaneringen ska tas fram utifrån gällande nationella politiska mål (såväl miljömålen som inom andra politiska fält) och med utgångspunkt i lagstiftningens övergripande målsättningar.

Den inledande bedömningen enligt marina direktivet ska också ligga till grund för att fastställa en allsidig uppsättning miljömål och tillhörande indikatorer för varje havsområde. De ska visa vad som krävs för att uppnå god miljöstatus i havsmiljön.

141

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Arbetet med programdokumentet

Samarbetet mellan myndigheterna i detta skede och nästa kan beskrivas som ett ”gemensamt projekt”, med Havs- och vatten- myndigheten som ”projektledare”. Även om myndigheten och länsstyrelserna kommer att bidra med flest deltagare, kommer en rad andra myndigheter att ingå med företrädare i samarbetet.

Programskedet ska utmynna i ett förslag till programdokument för havsområdet, som innehåller den gemensamma nuläges- beskrivningen samt förslag till mål och strategier. Dokumentet ska samrådas med alla intressenter (3 kap. 4 § i lagförslaget). Frågan om samråd och miljöbedömningar tas upp i beskrivningen av följande steg, liksom i ett eget avsnitt nedan (3.2). Havs- och vattenmyndigheten ska göra det färdiga programdokumentet tillgängligt, så att alla som är intresserade ska kunna lämna syn- punkter. Det ska sedan ligga till grund för den fortsatta processen.

Regeringen ska informeras, så att den vid behov kan ta ställning till målsättningarna med planeringen och ange eventuella ytterligare riktlinjer som den bedömer nödvändiga (4 § i förordningsförslaget).

Figur 3.2 Schematisk bild av programskedet (steg 1)

Havs- och vattenmyndigheten

-leder och samordnar

-programdokumentet

Kustlänsstyrelser
Kustlänsstyrelser	Planeringsunderlag,
– lämnar underlag, bistår	Planeringsunderlag,
– lämnar underlag, bistår	nulägesbeskrivning,


Riksintressemyndigheter	mål och syften	Grannländer
- lämnar underlag		Grannländer
- lämnar underlag		Kustkommuner
- medverkar i planeringen		Kustkommuner
- medverkar i planeringen		Regionala organ
		Regionala organ
		Organisationer
Övriga berörda myndigheter		Organisationer
Övriga berörda myndigheter	Program-	Allmänheten
- vissa lämnar underlag,		Allmänheten
- vissa lämnar underlag,		- underlag
- medverkar i planeringen,	samråd	- underlag
- medverkar i planeringen,	samråd	- samråd
eller deltar vid behov
eller deltar vid behov

Program- dokument

Regeringen

– riktlinjer vid behov

Förklaring figur 3.2–3.7: Det skuggade området anger vilka aktiviteter och dokument som Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för (mörkare skuggat anger regeringen). Rundlar symboliserar aktiviteter och fyrkanter dokument. Pilar från andra aktörer anger att dessa deltar i aktiviteterna, eller bidrar med underlag och synpunkter m.m.

142

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

3.1.2Planförslagsskedet

Utredningens bedömning och förslag: Havs- och vatten- myndigheten ska ansvara för att förslag till havsplaner tas fram, tillsammans med berörda myndigheter och i samråd med kommunerna. Berörda länsstyrelser ska bistå myndigheten i planeringsarbetet inom respektive havsområde.

Riksintressemyndigheterna ska medverka i planerings- processen och yttra sig över förslag till havsplaner. Övriga myndigheter medverkar och yttrar sig i mån av behov och intresse.

Förslagen ska så långt möjligt samordnas med grannländerna. Delaktighet ska tillförsäkras intresse- och miljöorganisationer samt allmänheten. Havs- och vattenmyndigheten ska även göra konsekvensbedömningar av planerna.

Det är önskvärt att kommunerna och regionala organ medverkar aktivt i den statliga planeringsprocessen och ges möjlighet att redovisa sina synpunkter på förslaget till havsplan.

Under program- och planeringsskedena ska samrådet bedrivas fortlöpande. Havs- och vattenmyndigheten ska dokumentera processen i en samrådsredogörelse.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för och samordnar plane- ringsprocessen. Utifrån programmet, underlaget och redovisade anspråk, ska den upprätta ett planförslag för samråd, vilket innebär att tillsammans med berörda myndigheter och kommuner i en stegvis process svara för analyser och bearbetningar fram till ett förankrat, färdigt planförslag. Förslaget ska vara samordnat med grannländernas havsplaner eller andra planer.

Ett planförslag tas fram för varje havsområde; enligt utredningens förslag ska det svenska havsområdet delas in i tre havsplaneområden (2 § i förordningsförslaget). Arbetet med havsplanering i Norge, som också har delats in i tre havsområden, kan här tas som jämförelse. Även om områdena där är mycket större, är tillvägagångssättet jämförbart. I motsats till det norska upplägget, föreslår dock utredningen att arbetet med att ta fram planerna ska inledas samtidigt. Inte minst därför föreslås att arbetet organiseras regionalt. Vi anser att det vore orimligt att hantera havsområdena ett efter ett; alltför lång tid skulle då förflyta innan hela det svenska havsområdet är täckt av planer och innan det

143

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

tänkta planeringssystemet får genomslag. Mot bakgrund av erfarenheterna i Norge och Tyskland, uppskattar utredningen att planförslagsskedet kan ta ungefär två år.

Planernas innehåll och funktioner beskrivs utförligt i föregående kapitel. I planprocessen ingår således bland annat att ta fram förslag till hur olika allmänna intressen (gemensamma samhällsintressen) ska redovisas och avgränsas samt hur motstående intressen ska vägas av emot varandra. Förslagen ska också avse riktlinjer för hur havet ska förvaltas och vilka bindande bestämmelser för vissa områden som behövs för att planens syften ska uppnås. En väsentlig aspekt är att beakta att flera användningar som inte konkurrerar kan tillåtas inom ett och samma område (jfr avsnittet 9.7 om Nederländernas havsplanering). Vissa användningar kan till och med samverka och bör därför om möjligt förläggas till samma områden.

Myndigheten ska göra strategiska miljöbedömningar enligt SEA-direktivet (2001/42/EG) och SEA-protokollet till Esbo- konventionen. Den ska också göra andra konsekvensbedömningar (samhällsekonomiska m.m.) av havsplanen. Den samlade bedömningen ska således avse alla dimensioner av hållbarheten, miljömässig, ekonomisk och social (”hållbarhetsbedömning”). Utredningen bedömer att bestämmelserna om miljöbedömning av planer och program bör tillämpas i enlighet med kommissionens riktlinjer. Frågan om miljöbedömningar, SEA-direktivet och rikt- linjerna för det behandlas mer utförligt i avsnitt 3.2 nedan. Strategiska konsekvensbedömningar förutses ge en övergripande ram för det gränsöverskridande samrådet.

Alla berörda myndigheter medverkar i planeringsprocessen, utifrån sitt uppdrag och ansvarsområde. Projektformen är tänkt att fortsätta. Länsstyrelserna ingår i planeringsarbetet inom respektive havsområde. Arbetet kan förslagsvis bedrivas i regionala planeringsgrupper, med företrädare för Havs- och vatten- myndigheten och de berörda länsstyrelserna, med alla relevanta kompetensområden som finns företrädda där, såväl samhälls- planering som fiske, natur- och kulturmiljövård samt miljöskydd. En länsstyrelse per havsplaneområde ska samordna länsstyrelsernas arbete (3 § i förordningsförslaget). Den kan bistå myndigheten i att leda arbetsgrupperna. Grupperna bör samarbeta och samråda med berörda myndigheter.

Kommunerna och regionala organ ska ges möjlighet att om de önskar medverka i den statliga planeringsprocessen. Länsstyrelser-

144

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

na, som har uppgiften att främja mellankommunal samverkan inom samhällsplaneringen, bör svara för kontakterna och samverkan med dessa.

Civilsamhället och allmänheten ska göras delaktiga i planeringen, så att planeringssamrådet blir en fortlöpande, öppen process. En möjlighet är att bjuda in organisationer och andra intresserade att delta vid lämpliga tillfällen i de regionala planeringsgruppernas arbete. Länsstyrelserna bör havsområdesvis bistå i samrådet i övrigt, då de har erfarenhet av liknande processer såsom inom vattenförvaltningen. Länsstyrelsen kan bland annat använda sig av de vattenråd som har inrättats i vattendistrikten. Även kommunerna skulle kunna medverka i och bidra till dialogen, t.ex. med kustsamhällena och intresserade enskilda. Den regionala planeringsgruppen skulle kunna ordna en regional konferens inom varje havsområde för avslutande samråd, innan förslaget slutförs. Webbplatsen är vidare en uppenbar väg för fortlöpande kommunikation och samråd.

Att planerna tas fram områdesvis underlättar samarbetet med grannländerna om gemensamma havsområden. Havs- och vatten- myndigheten bör ha kontakt med ansvariga myndigheter i grannländerna fortlöpande under planeringsprocessen.

Det fortlöpande planeringssamrådet ger således möjligheter för olika former av samverkan och dialog med myndigheter och olika berörda aktörer. När ett planförslag har tagits fram, ska berörda kommuner, myndigheter m.fl. ges tillfälle att yttra sig i ett avslutande, formellt plansamråd (3 kap. 5 § andra stycket i lag- förslaget). Det bör normalt pågå under minst tre månader. Inte minst kommunerna behöver ges tillräcklig tid för att bereda frågan.

När samrådet är avslutat ska Havs- och vattenmyndigheten, med bistånd av berörda länsstyrelser, slutföra planeringsarbetet genom att ta fram ett slutligt planförslag. Ambitionen bör vara att samrådet ska leda till att planförslaget kan bearbetas, så att de flesta synpunkterna och förslagen från olika myndigheter, kommuner och andra berörda kan tillgodoses.

Utredningen vill särskilt betona värdet av att alla kust- kommunerna tar ställning till och yttrar sig över förslaget till havs- plan. Även om de i mån av intresse och resurser ska ha möjlighet att delta aktivt i hela planeringsprocessen, bör kommunerna tillförsäkras möjligheten att var och en lämna ett samlat ställnings- tagande till planförslaget inför att det slutliga förslaget ska tas fram. Utredningen utgår från att kommunen tar ställning på politisk nivå.

145

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Även andra kommunala organ, såsom regionala självstyrelse- och samverkansorgan, ska ha möjlighet att yttra sig över planförslaget.

Samrådet under program- och planförslagsskedena ska doku- menteras och beskrivas i en samrådsredogörelse, som Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för. Här ska framgå hur myndigheten i förslaget till havsplan har tagit hänsyn till framförda synpunkter (3 kap. 6 § i lagförslaget).

Figur 3.3 Schematisk bild av planförslagsskedet (steg 2)

Havs- och vattenmyndigheten

-leder och samordnar

-ansvarar för samråd

-slutligt planförslag

Kustlänsstyrelser

- bistår i planeringen

Riksintressemyndigheter

- medverkar i planering

Övriga berörda myndigheter

-vissa medverkar,

-övriga deltar vid behov

*)tillsammans med underlag:

-program, miljöbedömning

-samhällsekonomisk bedömn.

-samrådsredogörelse (med slutligt förslag)

Programdokument, ev. riktlinjer från regeringen

Planeringsarbete Löpande samråd

Kustkommuner

- deltar i planeringen

- samråd

Planförslag för

samråd *) Grannländer

Regionala organ Organisationer Allmänhet

Plansamråd

- samråd

Slutligt plan- förslag *)

3.1.3Granskningsskedet

Utredningens förslag: Det slutliga planförslaget ska granskas av alla berörda och intresserade inför regeringens beslut. Havs- och vattenmyndigheten ska ta emot yttrandena och sedan avge ett eget yttrande till regeringen efter avslutad granskning.

Det slutliga planförslaget ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning (3 kap. 7 § i lagförslaget). Syftet med granskningen är att få in slutliga synpunkter inför regeringens beslut. Gransknings- tiden bör vara minst tre månader, enligt utredningens bedömning.

146

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Slutliga planförslag ska finnas tillgängliga hos Havs- och vattenmyndigheten samt hos berörda länsstyrelser och kommuner (3 kap. 8 § i lagförslaget). Med tillgänglig avses såväl tryckta exemplar hos myndigheterna som nedladdningsbara dokument på webbplatserna. Granskningen ska kungöras dels på Havs- och vattenmyndighetens webbplats, dels i ortstidningarna (6 § i förordningsförslaget). Under granskningen ska också alla de underlag som behövs finnas tillgängliga, i synnerhet samråds- redogörelsen och hållbarhetsbedömningen, där miljöbedömningen är en väsentlig del. Berörda myndigheter, kommuner och andra kommunala organ samt organisationer och allmänheten, liksom grannländerna ska i granskningsskedet kunna lämna slutliga synpunkter i ett yttrande över det slutliga planförslaget. Utredningen förutsätter att granskningstiden sätts så att alla som vill får skälig tid att lämna synpunkter. Inte minst måste hänsyn tas till de kommunala beslutsformerna.

När granskningen är avslutad ska Havs- och vattenmyndigheten i ett yttrande till regeringen sammanfattande redogöra för de skriftliga synpunkter som har kommit in och för sina förslag med anledning av synpunkterna (3 kap. 9 § i lagförslaget).

Figur 3.4 Schematisk bild av granskningsskedet (steg 3)

Havs- och vattenmyndigheten

-slutligt förslag

-tar emot yttrande

-yttrar sig efter granskning

	Slutligt planförslag
	med underlag


		Kustkommuner
		Grannländer
Länsstyrelsen		Grannländer
Länsstyrelsen	Granskning	Regionala organ
Övriga myndigheter		Regionala organ
Övriga myndigheter		Organisationer
- yttrar sig		Organisationer
- yttrar sig		Allmänhet
		Allmänhet
		- yttrar sig

Yttrande

Underlag till planförslaget:

-program

-miljöbedömning

-samhällsekonomisk bedömn.

-samrådsredogörelse

Yttrande till regeringen

147

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

3.1.4Beslutsskedet

Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska tillsammans med ett eget yttrande lämna förslaget till havsplan till regeringen för beslut. Yttrandena och det underlag som har betydelse för bedömningen av förslaget ska också bifogas.

Regeringen ska anta en havsplan för varje havsplaneområde. Havs- och vattenmyndigheten ska besluta om sådana ändringar av en havsplan som inte innebär en ny avvägning mellan allmänna intressen och inte heller har principiell betydelse. Ändringar kan innebära såväl rättelser, kompletteringar och uppdateringar, som fördjupningar och tematiska tillägg. Sådana beslut ska få överklagas hos regeringen. De ändringar som inte myndigheten ska besluta om, beslutas av regeringen.

När det slutliga förslaget till fysisk plan för ett havsområde har granskats av alla berörda, ska Havs- och vattenmyndigheten lämna över det till regeringen för beslut, tillsammans med inkomna yttranden och ett eget sammanfattande yttrande. Av materialet ska framgå om det finns några delar eller punkter där myndigheterna inte är eniga, eller om det har framförts andra starka invändningar mot planförslaget. Redovisningen till regeringen ska således fånga upp och dokumentera alternativ och avvikande meningar av betydelse i processen. Det underlag som har betydelse för be- dömningen av förslaget ska också bifogas, i synnerhet en strategisk miljöbedömning av planen, liksom andra lämpliga konsekvens- analyser, ”hållbarhetsbedömning” (3 kap. 9 § i lagförslaget).

Ställningstaganden i havsplanen kommer ofta att innebära avvägningar mellan nationella – och i vissa fall även internationella eller gränsöverskridande – intressen och anspråk. Havsplanen ska även utgöra ett led i att uppfylla Sveriges internationella åtaganden och EU-krav. Vidare innebär planeringen att olika allmänna intressen behöver vägas emot varandra, dvs. intressen som pekas ut av en rad statliga myndigheter. En sådan avvägning kräver politiska ställningstaganden, vilka bör göras på högsta nivå, eftersom det är fråga om nationella intressen som ska få genomslag i myndigheter- nas beslut. Dessa intressen bör vara överordnade myndigheternas ställningstaganden i olika frågor. Utredningen anser därför att det är naturligt och nödvändigt att regeringen tar slutlig ställning till havsplanerna och att den således fattar beslut om att anta planerna

148

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

på förslag från Havs- och vattenmyndigheten (3 kap. 12 § första stycket i lagförslaget).

Avsikten är alltså att regeringen ska få ett färdigt ”paket” per havsplaneområde att ta ställning till. Planeringen för de tre plan- områdena bör inledas samtidigt, men förslagen kommer sannolikt att bli färdiga för regeringens beslut vid olika tillfällen. Havs- och vattenmyndigheten har genom granskningen berett ärendet för regeringens räkning. Att en myndighet bereder ett ärende för regeringen är ingen nyhet, jfr Trafikverkets beredning av ett ärende som ska tillåtlighetsprövas av regeringen (23 b § vägkungörelsen [1971:954] och 1 a § förordningen [1995:1652] om byggande av järnväg). Någon ytterligare remissbehandling ska inte behövas.

En tvärsektoriell beredning i Regeringskansliet, t.ex. genom en arbetsgrupp med alla berörda departement, förutses inför regeringens beslut. Regeringen kan också komma till slutsatsen att beslutsunderlaget inte är tillräckligt, att förslaget behöver kompletteras, eller att inriktningen ska ändras. Regeringen bör dock normalt ge de riktlinjer som kan behövas tidigare i processen. I annat fall kan den självfallet ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att, tillsammans med övriga berörda myndigheter, komplettera förslaget eller bearbeta det ytterligare. Delar av processen kan då behöva upprepas från planförslagsskedet och framåt. Vidare förutser utredningen att beredningen inför regeringsbeslutet kan komma att innebära att ställningstagandena i planerna delvis förändras. Beredningen inför regeringsbeslutet att anta en havsplan förväntas ta upp till ett år i anspråk, åtminstone vid de första beslutstillfällena.

Enligt utredningens bedömning bör regeringen, för att ytterligare stadfästa planerna och ge dem demokratisk förankring på nationell nivå, redovisa arbetet och resultaten i en skrivelse till riksdagen. En sådan publikation skulle kunna samla de slutliga ställningstagandena och göra dem tillgängliga för alla berörda, med mål, strategier och planer för varje område. Slutresultatet av beredningen, den plan som regeringen har antagit, bör under alla omständigheter offentliggöras samlat. Riksdagsbehandlingen ger också möjlighet till en bredare politisk diskussion om målen med havsplaneringen.

Utredningen förutser att det, utöver ändringar för att rätta, uppdatera eller komplettera en havsplan, även kommer att finnas behov av fördjupade planer för vissa delområden och av tematiska tillägg (3 kap. 10 § i lagförslaget). Havs- och vattenmyndigheten

149

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

bör ta fram sådana fördjupningar och tillägg till planerna inom områden respektive teman där det är motiverat, efter samråd med berörda enligt i princip samma faser som ovan (3 kap. 11 § i lagförslaget). Myndigheten bör ges ett visst utrymme att besluta om fördjupningar och tillägg inom ramen för den strategiska havsplanen. Detsamma bör gälla andra ändringar av en havsplan. Utredningen föreslår att myndigheten ges befogenhet att besluta om alla typer av ändringar av en havsplan, så länge ändringen inte innebär en ny avvägning mellan allmänna intressen och inte heller har principiell betydelse (3 kap. 12 § andra stycket i lagförslaget). I andra fall ska regeringen, efter förslag från myndigheten, besluta om ändringar. Myndighetens beslut om ändring av en havsplan ska få överklagas hos regeringen (5 kap. 1 § i lagförslaget).

Figur 3.5 Schematisk bild av beslutsskedet (steg 4)

Havs- och vattenmyndigheten lämnar över:

-slutligt förslag m. underlag

-samtliga yttrande

-eget yttrande

Regeringen

-bereder i berörda departement

-antar havsplanen

-lämnar skrivelse till riksdagen

-ger uppdrag och instruktioner

-beslutar viktigare fördjupade planer, tematiska tillägg och ändringar

Slutligt planförslag med underlag och yttrande

Beredning och beslut

Havsplan

Havs- och vattenmyndigheten beslutar övriga:

-fördjupade planer

-tematiska tillägg

-ändringar

Beredning

Ändrad havsplan

150

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

3.1.5Tillämpningsskedet

Utredningens förslag: Planerna ska i olika delar vara väg- ledande, styrande eller bindande. Samtliga myndigheter ska tillämpa planen i tillståndsprövning och förvaltningsåtgärder samt verksamheten i övrigt.

Riksintressemyndigheterna ska utifrån planen se över under- laget om riksintressen i territorialhavet. Boverket samordnar och vägleder, tillsammans med länsstyrelsen.

Länsstyrelserna ska samordna tillämpningen i länet och verka för att den kommunala planeringen av kust och hav samordnas med havsplanen. De ska bevaka att syftet med havsplaneringen inte motverkas.

Kommunerna planerar havsområdet inom ramen för havs- planen. De medverkar till att kustplaneringen samordnas och tillämpar planen i beslut enligt plan- och bygglagen, miljöbalken och ev. annan lagstiftning.

Planerna tillämpas som ett verktyg i den samlade havsförvaltning- en, såväl när det gäller tillståndsprövning som förvaltningsåtgärder (se även avsnitt 2.1 om planens funktion). De förutses bli ett väsentligt verktyg i Sveriges arbete att uppfylla EU:s marina direktiv (se även avsnitt 3.3 nedan).

Myndigheternas och kommunernas verksamhet

Genom de författningsändringar som utredningen föreslår blir havsplanen i olika avseenden vägledande, styrande eller bindande för tillståndsprövning, se avsnitt 2.7.

Havs- och vattenmyndigheten bör bereda ärenden åt regeringen som hänger samman med tillämpningen av planen, i synnerhet ärenden i frågor som rör den ekonomiska zonen (se även kapitel 5.2).

Länsstyrelsen har enligt förordningen (1998:896) om hushåll- ning med mark- och vattenområden (hushållningsförordningen) uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vatten- områden. Länsstyrelserna i kustlänen ska samordna tillämpningen av havsplanen i länet, framförallt genom att samverka med kust- kommunerna i deras översiktsplanering enligt plan- och bygglagen. Länsstyrelserna ska samarbeta inom ramen för vattendistrikten och

151

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

havsplaneområdena. De ska verka för att de kommunala planerna samordnas med havsplanen. Länsstyrelsen har enligt plan- och bygglagen ett särskilt ansvar för att de kommunala planerna samordnas med varandra. Den ska också bevaka att detaljplaner och områdesbestämmelser inte motverkar en havsplans syften. Läns- styrelsen ska därutöver, i likhet med övriga statliga myndigheter, tillämpa planen i sin egen verksamhet.

Regeringens beslut om havsplanen kommer att innebära ställningstaganden till hur olika områden av allmänt intresse ska avgränsas, som kan avvika från de anspråk och det underlag som sektorsmyndigheten har redovisat. I territorialhavet kommer regeringen att kunna ta slutlig ställning till hur motstående riks- intressen – t.ex. vindkraft och naturvård – ska avvägas mot varandra. Hur riksintressena ska hanteras i förhållande till havsplanerna behandlas i avsnitt 3.4 nedan.

Kommunernas planering i havet behöver samordnas med den övergripande statliga havsplaneringen. Av bestämmelserna i plan- och bygglagen följer att kommunernas planering även ska samordnas med andra berörda kommuner. Avsikten med utredningens förslag är skapa förutsättningar för att planeringen av havet ska bli ”sömlös”, att hela havet ska täckas av samordnad fysisk planering. Sambanden med den kommunala planeringen enligt plan- och bygglagen behandlas vidare i kapitel 4.

Länsstyrelserna har i princip redan i uppdrag att vägleda kommunerna och att förse dem med underlag även om havet. Även Boverket har en roll att spela i vägledning och metodutveckling för kommunerna. Utredningen utgår från att kommunerna kommer att planera i ett växelspel med staten, beroende på i vilken takt som planering bedrivs. Det gäller inte minst att bygga upp kunskap, genom att den statliga havsplanen med sitt samlade kunskaps- underlag kommer att kunna läggas till grund för kommunernas översiktsplanering, men också genom att kommunerna ofta besitter värdefull kunskap som kan läggas till grund för den statliga havsplanen.

Havsplanerna är en del av tillämpningen av marina direktivet

Enligt marina direktivet ska medlemsstaterna fastställa och genom- föra åtgärdsprogram som är utformade för att uppnå eller upp- rätthålla en god miljöstatus i havet. För varje havsområde ska de

152

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

åtgärder identifieras som behövs för att uppnå eller upprätthålla god miljöstatus. Åtgärderna ska utformas på grundval av den inledande bedömningen och miljömålen. Utredningen anser att åtgärdsprogrammet ska bygga på havsplanen, liksom att planen ska förutse, främja och underlätta åtgärdsprogrammens syften.

I direktivet nämns s.k. förvaltningsåtgärder som ska reglera den tillåtna omfattningen av en mänsklig aktivitet, den tillåtna graden av störning av ekosystemet samt var och när en aktivitet är tillåten. Utredningen vill framhålla att detta i allt väsentligt kan hanteras i de fysiska havsplanerna. Den tillåtna omfattningen av en mänsklig aktivitet samt var och när en aktivitet (inte) är tillåten kan och bör regleras genom bestämmelser i planen. Den tillåtna graden av störning av ekosystemet kan regleras dels i planen i allmängiltiga fall, dels i den efterföljande tillståndsgivningen för särskilda verksamhetsutövare.

Vidare ska åtgärder vidtas för att säkerställa en samordnad förvaltning. Ekonomiska incitament bör ingå, så att de som nyttjar de marina ekosystemen har ekonomiskt intresse av att agera på sätt som bidrar till att god miljöstatus uppnås (angående möjligheten att ta ut avgifter i havet, se avsnitt 5.4 om äganderätten till allmänt vatten). Verktyg bör enligt direktivet införas för att förbättra och återställa miljöstatusen, som vägleder mänskliga aktiviteter för att återställa skadade komponenter i de marina ekosystemen. Slutligen ingår kommunikation, medverkan av berörda parter och informa- tion till allmänheten. Även i dessa avseenden är fysisk planering, i utredningens mening, en väsentlig grund för förvaltningen.

Åtgärderna ska enligt direktivet samlas i ett åtgärdsprogram. Utredningen vill framhålla att det inte hindrar att åtgärds- programmet i direktivets mening genomförs dels i havsplanen, dels i ett åtgärdsprogram i miljöbalkens mening. När programmen tas fram, föreskriver direktivet att hänsyn ska tas till hållbar utveckling och särskilt till de planerade åtgärdernas sociala och ekonomiska effekter. Medlemsstaterna ska göra konsekvensanalyser, inbegripet kostnadsnyttoanalyser, innan nya åtgärder vidtas. Utredningen vill framhålla att planeringsprocessen är betydelsefull för att utforma programmen, eftersom den ger möjligheter till samlade bedömningar och avvägningar. Inom ramen för havsplaneringen måste ändå miljöbedömningar och andra konsekvensbedömningar göras.

153

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Tillsyn och sanktioner enligt befintliga regler

Utredningen bedömer att de bestämmelser om tillsyn m.m. som finns enligt miljöbalken och övrig tillämplig lagstiftning inte behöver kompletteras. Tillsynen kommer fortsatt att bedrivas över verksamheter som bedrivs i havet enligt befintliga regelverk, eftersom planerna ska tillämpas genom efterföljande beslut om till- stånd enligt bestämmelser i redan gällande lagstiftning. Behövliga tillsynsbestämmelser finns således redan. Nuvarande bestämmelser om sanktionsmedel, såsom enligt fiskelagen och miljöbalken, kan därför också anses tillräckliga.

Figur 3.6 Schematisk bild av tillämpningsskedet (steg 5)

Havs- och vattenmyndigheten

-vägleder

-tillämpar planen i beslut

-rättar, uppdaterar planen

Kustlänsstyrelser

-tillämpar planen i beslut

-främjar och bevakar kommunernas tillämpning

Riksintressemyndigheter - ser över riksintressen

- tillämpar planen i beslut

Övriga berörda myndigheter

- tillämpar planen i beslut

Havsplan

Tillämpning

Tillämpning		Kustkommuner
		- samordnar planering
		- tillämpar i beslut
Tillståndsbeslut,	Kommunala
förvaltnings-		planer
åtgärder	(ÖP m.m.)

154

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

3.1.6Uppföljningsskedet

Utredningens bedömning och förslag: Ett väsentligt syfte med planeringsprocessen är att lära av tillämpningen och ta fram underlag för en ny planeringsomgång.

Havs- och vattenmyndigheten ska följa upp och utvärdera planerna, tillsammans med berörda myndigheter. Den ska leda arbetet med att förbättra kunskapen och att utveckla planerings- underlaget. Utifrån detta tas förslag till nya planer fram. Planerna ska också löpande hållas uppdaterade och ändras vid behov. Myndigheten ska vidare bevaka hur övriga myndigheter tillämpar planerna.

Riksintressemyndigheterna ska se över riksintressena regel- bundet med anledning av samhällsutvecklingen och anmäla eventuella nya eller ändrade anspråk. De ska, liksom övriga sektorsmyndigheter i behövlig mån, delta i arbetet med att utvärdera och bygga kunskap.

Länsstyrelserna följer och utvärderar tillämpningen i länet samt bidrar med ny kunskap och nytt underlag.

Havs- och vattenmyndigheten ska pröva om en havsplan behöver ersättas av en ny plan minst en gång vart fjärde år. Bedömningen och underlaget för denna ska redovisas för regeringen. Regeringen kan utifrån redovisningen ta ställning till om planen behöver ses över.

Havs- och vattenmyndighetens uppgift blir att samordna uppföljningen och utvärderingen av hur planerna tillämpas (4 kap. 1 § i lagförslaget). Alla berörda myndigheter har en roll att spela här. Samarbetet och arbetsformerna som byggs upp under tidigare skeden bör fortsätta i uppföljningen av planerna. Havs- och vattenmyndigheten bör också leda arbetet med att hålla kunskap och underlag aktuella och att ständigt förbättra kunskapen. Löpande omvärldsbevakning behövs för att fånga upp nya företeelser och nya eller ändrade anspråk. Myndighetsgemensamma system bör byggas upp för det, så att olika befintliga kompetenser och resurser utnyttjas så väl som möjligt. Andra länder har samma behov, varför svenska myndigheter bör söka samarbete med sina motsvarigheter även om kunskapsunderlag och uppföljning. Vidare bör Havs- och vattenmyndigheten, tillsammans med länsstyrelser-

155

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

na och Boverket, följa upp hur myndigheterna och kommunerna tillämpar planerna.

Erfarenheterna och resultaten från kommunernas planering av kust och hav kan ge värdefullt underlag när planerna ska följas upp, liksom inför en översyn och ny planeringsrunda. Länsstyrelsen bör arbeta in denna kunskap i de regionala planeringsunderlagen.

Samordna uppföljning med marina direktivet

I EU:s marina direktiv föreskrivs att program ska tas fram för att övervaka och utvärdera havets tillstånd. Övervakningsprogrammen ska vara enhetliga inom havsområdena. De ska grundas på och vara förenliga med bestämmelser om bedömning och övervakning som anges i annan unionslagstiftning, bland annat Natura 2000-direk- tiven (92/43/EEG och 2009/147/EG) eller i internationella avtal. När ett övervakningsprogram utarbetas för havsområden som delas av flera medlemsstater, ska de försöka säkerställa att metoderna är enhetliga och att gränsöverskridande påverkan beaktas.

Enligt den svenska tillämpningen av vattendirektivet (7 kap. 1 § andra stycket förordningen [2004:660] om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön) ska övervakningsprogrammen genomföras i samarbete med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt. Ett sådant sam- arbete kan även krävas för att genomföra övervakningsprogrammen enligt det marina direktivet.

Planerna ska hållas uppdaterade och ses över regelbundet

Planerna ska hållas uppdaterade. System bör finnas för att uppdaterade versioner av planerna ska finnas tillgängliga på Havs- och vattenmyndighetens webbplats. Havs- och vatten- myndighetens rätt att besluta om ändringar av planer, innebär att myndigheten kan rätta, komplettera och uppdatera planerna. Det kan t.ex. vara när nya farleder har inrättats, trafikregleringar för sjöfarten har införts, när nya underlag och ny kunskap blir tillgänglig, eller när tillstånd har getts för olika verksamheter. Vidare kan exempelvis nya skyddade områden överenskommas internationellt, eller stängda områden för fisket, som behöver föras in i planerna.

156

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Mindre ändringar och uppdateringar kan normalt inte antas medföra betydande miljöpåverkan, varför miljöbedömningar eller samråd internationellt då inte kommer att krävas. Sådana bedömningar och samråd kan också ha genomförts i andra besluts- sammanhang (som för sjöfarten), när det rör sig om att endast föra in ett redan fattat beslut i planen.

Planerna ska regelbundet bedömas som helhet, utifrån erfarenheterna i uppföljningen av planen, nya anspråk och intressen eller ny kunskap. Utredningen föreslår att Havs- och vatten- myndigheten minst vart fjärde år ska pröva om en ny havsplan behöver tas fram för ett havsplaneområde och rapportera till regeringen om sin bedömning (4 kap. 2 § i lagförslaget och 8 § i förordningsförslaget). En helt ny plan behöver tas fram, när det inte längre är möjligt att tillgodose nya behov och ny kunskap inom ramen för ändringar i den befintliga planen. Planen kan behöva en ny inriktning, målsättningarna kan behöva ses över, eller ett nytt samlat underlag kan behövas. En ny samlad planerings- runda är då påkallad. Prövningen kan naturligtvis å andra sidan, utmynna i slutsatsen att planen inte behöver ersättas med en ny.

Avsikten med att myndigheten ska rapportera till regeringen vart fjärde år om sin prövning, är också att varje ny regering ska få möjligheten att ta ställning till planernas inriktning och vid behov få underlag att ge nya riktlinjer. Detta kan jämföras med den aktualitetsprövning av kommunala översiktsplaner som ska göras vart fjärde år enligt plan- och bygglagen.

När omständigheterna kräver det, eller när regeringen ger nya riktlinjer, kan myndighetens bedömning utvecklas till ett nytt programdokument – och planeringsstegen tas om på nytt. Utredningen bedömer mot bakgrund av erfarenheterna från grannländerna, inte minst Norge, att helt nya havsplaner kommer att behöva tas fram efter ett antal fyraårsperioder, uppskattningsvis efter mellan 12 och 20 år.

157

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Figur 3.7 Schematisk bild av uppföljningsskedet (steg 6)

Tillstånd, beslut, planer

Omvärldsutveckling

	Havs- och vatten-
	myndigheten
	- följer upp
Kustlänsstyrelser	- samordnar
Kustlänsstyrelser	- prövar plan		Kustkommuner
Riksintresse-	Uppföljning		Kustkommuner
myndigheter	Uppföljning		Grannländer
myndigheter			Grannländer
- följer upp			- nya planer, underlag
- uppdaterar underlag
Övriga myndigheter	Behövs ny
- följer upp vid behov	plan?
	plan?
Regeringen
- riktlinjer vid behov	Gällande	Ny plan
	Gällande	Ny plan
	plan räcker	behövs
	Fortsatt	Nytt program
	tillämpning och	(ny planerings-
	uppföljning	runda)

3.2Miljöbedömning, samverkan och delaktighet

Utredningens bedömning: Miljöbedömningen är väsentlig för att miljöaspekterna och ekosystemansatsen ska kunna integreras i havsplaneringen.

Havsplaneringen ska bedrivas så öppet som möjligt. Inom ramen för flexibla bestämmelser om samråd kan olika former för delaktighet utvecklas.

Ekosystembaserad havsplanering förutsätter att miljöaspekterna integreras i planeringsprocessen. Den metodik som i allmänhet används för att åstadkomma detta för planer är miljöbedömning. I SEA-direktivet (Strategic Environment Assessment, strategisk miljöbedömning, 2001/42/EG) och SEA-protokollet till Esbo- konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i gränsöver- skridande sammanhang (se kapitel 8 och bilaga 2) finns bestäm- melser om miljöbedömning av planer och program. Århuskonven- tionen (se kapitel 8) innehåller bestämmelser om allmänhetens

158

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

deltagande i utarbetandet av planer och program. I svensk rätt finns bestämmelser om miljöbedömning i 6 kap. 11–18 §§ miljöbalken, där SEA-direktivet införlivats i svensk rätt.

Miljöbedömningar ska enligt SEA-direktivet göras för planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. När det gäller fysisk planering, där förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilaga I eller II till MKB- direktivet, eller om planen kan antas påverka Natura 2000- områden, krävs alltid miljöbedömningar (artikel 3.2). Det innebär att en ny havsplan och många ändringar av en havsplan kommer att kunna antas medföra betydande miljöpåverkan. Undantag görs endast för planer som gäller användningen av små områden på lokal nivå eller mindre ändringar i planer. I sådana fall ska en miljöbedömning göras om medlemsstaten finner att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Sådana ändringar av havsplaner får således bedömas från fall till fall.

Miljöbedömningen är en process. Följande huvudmoment ingår i processen: 1) upprätta en miljökonsekvensbeskrivning2, 2) samråd, 3) beakta miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samrådet i beslutsprocessen, samt 4) informera om beslutet.

EU-kommissionen har gett ut riktlinjer för SEA-direktivet, som har tagits fram tillsammans med medlemsstaterna.3 De ger enligt utredningens bedömning god vägledning för miljöbedömningen och bör tillämpas av Havs- och vattenmyndigheten i planarbetet. Eftersom planerna kan täcka ett brett spektrum av aspekter och bestämmelser, måste enligt riktlinjerna bedömningen framför allt inriktas på de delar som kan antas medföra betydande miljö- konsekvenser. Alla delar av tillämpningen måste dock utredas, eftersom de sammantaget kan ha en betydande påverkan. Frågan om huruvida olika delar av planen kommer att genomföras i verkligheten är inte något som ska beaktas i bedömningen, enligt kommissionen.

När det gäller kravet att beakta olika alternativa lösningar, kan det enligt riktlinjerna i praktiken bedömas inom ramen för en viss plan. En ”alternativ lösning” kan innebära ett annorlunda sätt att uppnå målen med planen. När det gäller fysiska planer är uppenbara alternativa lösningar att områden som har avdelats för

2I SEA-direktivet och SEA-protokollet till Esbokonventionen används termen miljörapport.

3Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljö- påverkan, .

159

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

bestämda verksamheter eller ändamål utnyttjas för annat, liksom att alternativa platser väljs för sådana verksamheter och ändamål.

Vikten av att miljöbedömningen ska vara strategisk framhålls.4 Skrivningen i direktivets artikel 5.2 ”med hänsyn till ... planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad” är enligt riktlinjerna ett klargörande av att en miljöbedömning för en plan av övergripande karaktär inte nödvändigtvis behöver innehålla detaljerade uppgifter och analyser. Det kan t.ex. gälla en plan i toppen av ett hierarkiskt plansystem, som startar på en övergripande, generell nivå och går neråt till allt mer detaljerade nivåer. Däremot bör enligt riktlinjerna miljöbedömningen vara mer detaljerad i fråga om en plan med högre detaljeringsgrad. För havsplaner innebär detta enligt utredningens bedömning att miljöbedömningen inte behöver gå in på alla mindre områden, utan inriktas på samlade och övergripande följder. Eventuella fördjupade planer kommer däremot att kräva mer detaljerade bedömningar.

En aspekt av miljöbedömningen som enligt utredningen särskilt bör uppmärksammas är samrådet. Perspektivet bör också vidgas till att omfatta samråd i vid bemärkelse, dvs. all kommunikation med omvärlden under arbetet med att ta fram en havsplan.

Utredningen vill framhålla att arbetet med att ta fram havsplaner bör bedrivas så öppet och inbjudande som möjligt. Kommuner, myndigheter, allmänheten, miljöorganisationer och andra intressenter behöver få insyn i och delta i planeringsprocessen. På så sätt kan olika intressen beaktas, samtidigt som beslutsunderlaget kan bli fullständigare. En havsplan kommer dessutom att få betydelse för kommunens planering, särskilt planeringen av de kustnära områdena. Det är därför av särskild vikt att kommunen deltar aktivt i havsplaneringen. Näringslivet och allmänheten kommer också i ett senare skede att påverkas på olika sätt av en antagen havsplan. Det kan t.ex. gälla förutsättningarna för frilufts- liv i kustbandet eller möjligheterna att utveckla havsbaserade verksamheter. En öppen planeringsprocess är därför viktig även av demokratiskäl.

Som ovan nämnts innehåller SEA-direktivet och SEA- protokollet till Esbo-konventionen bestämmelser om samråd som ett led i miljöbedömning av planer och program. Direktivet och protokollet ger, tillsammans med Århuskonventionen, uttryck för

4 ”Strategisk” innebär enligt ordboken att något anger ett långsiktigt övergripande tillvägagångssätt.

160

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

vikten av samråd med myndigheter och allmänheten (inbegripet relevanta organisationer som t.ex. miljöorganisationer).

SEA-direktivet kräver samråd vid minst två och högst fyra tillfällen under planeringsprocessen. Samråd om avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen ska alltid genomföras med myndigheter som har särskilt miljöansvar (artikel 5.4). Det är också obligatoriskt att på ett tidigt stadium samråda med allmänheten och miljömyndigheter om utkastet till en plan eller ett program och miljökonsekvensbeskrivningen (artikel 6.2). Om behovet av miljö- bedömning ska avgöras genom en bedömning i det enskilda fallet (behovsbedömning), ska samråd genomföras med miljömyndighet- er (artikel 3.6). Kan genomförandet av en plan eller ett program antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan medlemsstat, ska gränsöverskridande samråd genomföras (artikel 7). SEA- protokollet till Esbo-konventionen har i huvudsak samma bestämmelser som SEA-direktivet. Skillnader som bör nämnas är att protokollet anger att varje part i lämplig utsträckning ska sträva efter att ge även den berörda allmänheten tillfälle att delta även i samråden om behovsbedömning och avgränsning av en miljö- konsekvensbeskrivning (artikel 5.3 och 6.3). Skyldigheten att samråda med andra länder är enligt protokollet inte begränsad till EU-medlemsstaterna. Det finns vidare en bestämmelse om vad en underrättelse ska innehålla vid gränsöverskridande samråd (artikel 10.2). I Århuskonventionen finns en relativt allmänt hållen bestämmelse om att varje part ska vidta praktiska eller andra åtgärder för att allmänheten inom öppna och rimliga ramar ska kunna delta i utarbetandet av planer och program avseende miljön (artikel 7).

Samrådskraven har i svensk rätt genomförts genom bestämmelser i 6 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB-förordningen). I 6 § MKB-förordningen finns bestämmelser om samråd vid behovs- bedömningen. Bestämmelser om samråd om avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen finns i 6 kap. 13 § andra stycket miljöbalken. 6 kap. 14 § miljöbalken föreskriver samråd om förslaget till plan eller program och miljökonsekvensbeskrivningen. I 6 kap. 15 § finns bestämmelser om gränsöverskridande samråd. Dessa bestämmelser bör enligt utredningens bedömning gälla som minimikrav för havsplaner som i normalfallet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Lagtekniskt har utredningen valt att följa den metod som används i plan- och bygglagen, dvs. att kombinera

161

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

en för lagen speciell och tydlig planeringsprocess med hänvisningar till miljöbalkens bestämmelser. En fördel med den tekniken är att det blir tydligt att miljöbedömningen är mer än en miljö- konsekvensbeskrivning, nämligen en process som består bl.a. av samråd. Samtidigt kan regleringen av samrådet lämna stort utrymme för aktörerna att i samverkan utveckla förfarandet och även anpassa det till förhållandena i det enskilda fallet. Särskilt med hänsyn till att det här handlar om en helt ny planeringsprocess som ska ledas av en ny myndighet, Havs- och vattenmyndigheten, är en flexibel reglering betydelsefull. Utredningen vill dock betona vikten av att utgångspunkten ska vara att en aktiv medverkan från så många olika intressenter som möjligt, för att processen ska resultera i kvalitativa planer med bred förankring.

3.3Samspelet mellan havsplaneringen och EU-direktiv om hav och vatten

Marina direktivet förutsätter enligt utredningens uppfattning fysisk planering, för att kunna genomföras effektivt och verkningsfull. Direktivet nämner inte planering, men det bör enbart vara av befogenhetsskäl, eftersom fysisk planering uteslutande är medlemsstaternas beslutsområde. Fysisk planering av havet är ett grundläggande verktyg för att förvalta havsmiljön och de havs- anknutna verksamheterna. I den logiska kedjan miljöbedömning – miljömål – åtgärdsprogram – övervakning – uppföljning, som marina direktivet föreskriver, behövs således ytterligare ett steg. Planering passar underförstått in efter de förberedande åtgärderna (bedömning och målformulering).

Programskedet i planeringsprocessen innebär enligt vårt förslag att en nulägesbeskrivning och förslag till målsättningar för planeringen ska tas fram. Dessa samlas i ett programdokument som blir föremål för samråd. Marina direktivet föreskriver en inledande bedömning av miljötillståndet, att god miljöstatus definieras samt att miljömål och indikatorer fastställs. Underlaget för den marina strategin blir således en del av planeringsunderlaget för havsplanen

– och tvärtom.

Planeringsskedet i den föreslagna processen syftar till att ta fram planförslagen och samråda dem. Havsplaneringen är nödvändig för att marina strategins åtgärdsprogram ska bli så effektiva och verkningsfulla som möjligt. Programmen ska utformas till 2015, så

162

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

myndigheterna bör ha hunnit komma tillräckligt långt med planeringen för att den ska stödja arbetet med åtgärdsprogrammet. De konsekvensbedömningar och ekonomiska analyser som krävs enligt marina direktivet, kommer också att ingå i den föreslagna planeringsprocessen. Samordningsmöjligheterna bör enligt utredningens bedömning vara mycket goda. Kraven på samråd med berörda inom riket och i andra länder sammanfaller också till stor del och bör kunna uppfyllas samordnat.

Tillämpningsskedet för havsplanerna innebär att myndigheterna ska omsätta planerna i sina beslut och åtgärder. Åtgärds- programmet enligt marina direktivet är naturligtvis en central del av tillämpningen, inte minst som det enligt miljöbalken är bindande för såväl myndigheter som kommuner. Programmet kan också i sig delvis genomföras i planen.

Uppföljningsskedet syftar till att hålla planerna aktuella och ge underlag för ändringar och översyn. Övervakningsprogrammet enligt marina direktivet blir en självklar del av uppföljningen.

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska pröva om havsplanen behöver ersättas av en ny plan vart fjärde år, för att ge möjlighet till samordning med den politiska processen och med kommunernas planering enligt plan- och bygglagen (4 kap. 2 § i lagförslaget). Man bör komma ihåg att prövningen inte nödvändigtvis behöver innebära att en ny plan måste tas fram, utan att den gällande planen bedöms kunna tillämpas under ytterligare en fyraårsperiod. Utredningen anser att den politiska förankringen av planering, såväl på land som till havs, är ett överordnat mål. Varje ny regering måste få möjlighet och tillräckligt underlag att ge politisk vägledning och ange nya prioriteringar och målsättningar. Att marina direktivet förutser sexåriga intervall för översyn av de marina strategierna, bör inte innebära några större svårigheter i arbetet. Havsplanerna ska främst ha en strategisk karaktär och kan dessutom ändras vid behov. Inget hindrar heller att åtgärds- programmen uppdateras oftare än vart sjätte år, om det är påkallat.

Tidsplanen för de två rättsliga grunderna åskådliggörs i nedanstående tabell. För havsplaneringen är det en uppskattning. Det är viktigt att komma ihåg att samma innehåll ofta finns på två ställen i tabellen, vilket illustreras med pilar. Miljöbedömningen m.m. enligt marina direktivet år 2012 ingår således i program- dokumentet för havsplanen år 2013.

163

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Figur 3.8 Förenklad tidsplan för havsplaneringen och tillämpningen av EU:s marina direktiv. Enkla pilar anger samband mellan stegen i arbetet. Dubbla pilar anger att det rör sig om samma innehåll.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Havs-	ny lag om	program-	plan-	fastställd	tillämp-	uppfölj-	ompröv-	ev. plan-	ny
planering	havs-	dokument	förslag	havsplan	ning	ning	ning,	förslag	havsplan
	planering						ev.
							program-
							dokument
Marina	miljöbe-			beslut	åtgärds-		delrapport		översyn
direktivet	dömning,			åtgärds-	program				åtgärds-
	god miljö-			program	i kraft				program
	status,
	miljömål
			övervakningsprogram
		Vattendirektivet

EU:s ramdirektiv för vatten (vattendirektivet), som omfattar ytvatten, grundvatten och kustvatten, har också betydelse för havs- planeringsprocessen. Arbetet med vattenförvaltningen är organi- serat i så kallade vattenförvaltningscykler. En cykel omfattar en rad olika arbetsmoment som delvis bedrivs parallellt. Varje cykel inleds med kartläggning och övervakning, som ligger till grund för en bedömning av vattnets status. Utifrån statusklassificeringen beslutas en miljökvalitetsnorm, vilken beskriver vilket kvalitetskrav som ska gälla för vattenkvaliteten i framtiden. För att uppnå eller upprätthålla denna norm utformas ett åtgärdsprogram.

En vattenförvaltningscykel tar sex år, varefter en ny påbörjas. Den sexåriga cykeln innebär regelbundna kontroller av i vilken utsträckning miljökvalitetsnormerna har nåtts och om nya normer krävs. Dessutom upptäcks om förändringar i miljötillståndet har gjort gamla bedömningar inaktuella och om de åtgärder som satts in har varit framgångsrika.

Vattenförvaltningen ska inte genomföras enbart av myndigheterna. Både EU:s vattendirektiv och den svenska vattenförvaltningsförordningen förutsätter att berörda intressen ska göras delaktiga i samtliga steg i förvaltningscykeln.

Vattenförvaltningens olika moment, främst åtgärdsprogram och förvaltningsplaner, kommer att kunna utgöra underlag även för havsplaneringen. Åtgärdsprogrammen ska bland annat redovisa hur myndigheter och kommuner ska gå till väga för att säkerställa uppsatta krav på vattenkvalitet och ska ses som ett underlag för

164

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

strategisk planering. Förvaltningsplanen är en sammanställning av kunskap om vattnen i vattendistriktet och en analys av vad som behöver göras för att nå ramdirektivets mål om god vattenstatus. De samrådsformer som har utvecklats inom vattenförvaltningen kan också utnyttjas i samrådet om havsplanerna.

Vattendirektivet är tillämpligt ut till en nautisk mil utanför baslinjen, dvs. ut till gränsen för det havsområde som enligt utredningens förslag ska täckas av havsplaner. Kustvattnen bör självfallet också bli föremål för sammanhängande fysisk planering, som samordnas med havsplaneringen. På EU-nivån har ansvariga ministrar antagit en rekommendation om kustzonsförvaltning (2002/413/EG, se även kapitel 8.3). Utredningens förslag om sam- band mellan kommunernas planering enligt plan- och bygglagen, å ena sidan, och den statliga havsplaneringen, å den andra, är tänkt att så långt möjligt tillgodose det behovet (se kapitel 4). Således kan den kommunala planeringen få stor betydelse för att samordna och stödja både havs- och vattenförvaltningen på det lokala planet. Länsstyrelserna, särskilt de som också är vattenmyndigheter, bör stödja kommunerna i att ta hänsyn till resultaten från de statliga myndigheternas arbete i sin fysiska planering.

En förutsättning för att vattenförvaltningen och havs- planeringen ska kunna integreras med den kommunala fysiska planeringen är att planeringen av kustområdena samordnas över de administrativa gränserna. I Sverige finns i dag ingen institutionell struktur för detta, med undantag för i Stockholms län och Göteborgsregionen (jämför bland annat kapitel 4 om regional planering samt kapitel 6 om planeringsläget i dag). Utredningen föreslår i avsnitt 4.7 att det avsätts särskilda medel för att utveckla sådan mellankommunal planering.

165

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

3.4Riksintressenas hantering i havsplaneringen inom territorialhavet

Utredningens bedömning och förslag: Vid redovisningen av allmänna intressen inom territorialhavet ska anges vilka områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken som ska gälla för havsplaneområdena.

Havsplanens redovisning av riksintressen enligt 3 och 4 kap. ska gälla vid efterföljande prövning enligt balken. Om områden av riksintresse enligt 3 kap. har avgränsats eller om intressena har avvägts mot varandra inom ett visst område i en havsplan, ska ingen ny avgränsning eller avvägning göras. Det ska heller inte göras någon ny avgränsning av områden som omfattas av bestämmelserna enligt 4 kap. miljöbalken. I bägge fallen ska dock en ny prövning få göras, om det finns särskilda skäl och Havs- och vattenmyndigheten medger det.

När en havsplan har blivit gällande, ska ansvariga myndigheter snarast inleda arbetet med att se över underlaget om områden av riksintresse.

Nuvarande ansvarsfördelning för uppsikt över bestäm- melserna i 3 och 4 kap. miljöbalken behålls. Havs- och vatten- myndighetens särskilda ansvar för uppföljningen av havsplaner ska framgå.

Utredningen redovisar i avsnitt 6.1.3 den närmare bakgrunden till nuvarande bestämmelser om områden av riksintresse i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken ger skydd för områden med särskilda värden och kvaliteter, som avser såväl bevarande- intressen som exploateringsintressen. Bestämmelserna, som ska tillämpas vid beslut som innebär ändrad användning av mark- och vattenområden, ställer krav på avvägningar mellan allmänna intressen och de anspråk som prövas. Bestämmelserna innebär även ett starkare skydd för de områden som är av riksintresse, som innebär att de ska skyddas mot åtgärder som kan innebära skada för naturområden och påtaglig skada för övriga intressen. Denna bedömning görs i samband med detaljplaneläggning enligt plan- och bygglagen, vid prövning av tillstånd för olika verksamheter samt i förslag till skydd enligt miljöbalken och ett antal sektorslagar. Enbart det förhållandet att ett område är utpekat som

166

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

riksintressant för exempelvis ett exploateringsintresse innebär således inte med automatik att etableringen får komma till stånd. Inte heller innebär ett område av riksintresse för bevarande något automatiskt hinder mot ett konkurrerande exploateringsanspråk. Vid prövningen ska i stället frågan om huruvida riksintresset skadas påtagligt vara avgörande. När det uppkommer konflikt mellan olika riksintressen ska företräde ges till det ändamål som bäst främjar en långsiktig hushållning (3 kap. 10 § miljöbalken).

I 4 kap. miljöbalken anges direkt i lagtexten de områden som i sin helhet är av riksintresse på grund av sina samlade natur- och kulturvärden. Bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken omfattar även vissa kustvattenområden. De geografiska bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken kan sägas innebära att riksdagen redan har bestämt att natur- och kulturvärdena ska ges företräde, när andra konkurrerande anspråk prövas. Bestämmelserna hindrar dock inte att befintliga tätorter och det lokala näringslivet utvecklas, eller anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl, utgör bestämmelserna i inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller mineral som avses i 3 kap. 7 §. De angivna undantagen gäller inte för riksintressena nationalstadspark (4 kap. 7 §) och Natura 2000 (4 kap. 8 §).

Havsplanen ska ange vilka områden som är av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken

I kapitel 2.6 tar vi upp hur de allmänna intressena i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas i havsplaneringen. Vidare föreslår utredningen i kapitel 5.1 om den ekonomiska zonen att bestäm- melserna om riksintressen bara ska tillämpas inom territoriet.

En havsplan ska i olika delar vara vägledande, styrande eller bindande för beslut om havsområden enligt andra författningar. Den ska bl.a. redovisa de allmänna intressen som ska beaktas vid beslut om användningen av havsområden. Denna lämplighets- bedömning ska i första hand göras vid planeringen. De generellt formulerade intressena ska således tolkas och framför allt avvägas mot varandra i den fysiska planeringen. Mot den bakgrunden och då planen antas av regeringen, är det enligt utredningens bedömning följdriktigt att den avgör vilka riksintressen som ska gälla för olika områden inom territorialhavet.

167

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Av planen ska enligt utredningens förslag framgå vilka riks- intressen som ska gälla för olika områden inom territorialhavet och hur dessa områden är avgränsade (2 kap. 4 § andra stycket i lag- förslaget). Det innebär ett krav på att riksintressena redovisas uttömmande. Av planen ska alltså framgå vilka områden olika intressen enligt 3 och 4 kap. ska omfatta. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, får planen ange vilket som enligt 3 kap. 10 § miljöbalken ska ges företräde. Ibland kommer dock underlaget inte att vara tillräckligt för att göra en slutlig avvägning mellan motstridiga intressen. I så fall kan flera riksintressen anges i ett område, även om de kan vara oförenliga med varandra. Om planen inte gör den slutliga avvägningen, kommer den att behöva göras vid själva tillståndsprövningen.

Berörda myndigheter ska lämna underlag som läggs till grund för en öppen planprocess

Bestämmelserna om allmänna intressen i 3 kap. miljöbalken är allmänt hållna och förutsätter att de konkretiseras med underlag från berörda sektorsmyndigheter. Dessa f.n. tolv myndigheter har enligt 2 § hushållningsförordningen ett utpekat ansvar att, efter samråd med Boverket, länsstyrelsen och övriga riksintresse- myndigheter, lämna uppgifter till länsstyrelsen om de områden som bedöms vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Myndigheternas underlag ska sedan förmedlas till bl.a. kommunerna, att läggas till grund för främst översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen. Boverket ska samordna de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken. Utredningen anser att denna ansvarsfördelning också ska gälla i havsplaneringen. Underlaget kan utnyttjas även här.

Myndigheternas bedömningar av områden av riksintresse i territorialhavet kommer att bli föremål för samråd under program- och planförslagsskedena. Nya kunskaper och synpunkter från såväl kommuner som intresseorganisationer och andra myndigheter kommer att kunna påverka bedömningarna av myndigheternas underlag. Det slutliga planförslag som Havs- och vatten- myndigheten lämnar till regeringen kommer därför att kunna ange de områden som efter en samlad bedömning i ett nationellt perspektiv kan anses utgöra områden av riksintresse. Den antagna

168

SOU 2010:91 Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

havsplanens redovisning av områdena kan således innebära ändringar och preciseringar i förhållande till myndigheternas underlag.

Havsplanens redovisning av områden av riksintresse enligt 3 kap. är styrande för efterföljande prövning

Havsplanen får enligt utredningens förslag till stor del en väg- ledande funktion som liknar översiktsplanens. De bedömningar som de tillståndsprövande myndigheterna ska göra ska således grundas på havsplanens ställningstaganden och avvägningar mellan olika allmänna intressen. Av myndighetens beslut ska framgå hur den prövade åtgärden eller verksamheten går att förena med havsplanen (se 5 § hushållningsförordningen och avsnitt 2.7).

Utredningen föreslår emellertid att havsplanens redovisning av områden av riksintresse i territorialhavet ska ges en styrande funktion för de myndigheter som ska tillämpa 3 och 4 kap. miljöbalken. En havsplan ska ge uttömmande besked om vilka områden som i ett samlat nationellt perspektiv är av riksintresse. Dessa ställningstaganden bör inte utan vidare kunna ifrågasättas vid tillämpningen av havsplanen, varför ingen ny avgränsning ska göras, om områden av riksintresse har avgränsats i en havsplan. Bestämmelserna i 3 kap. 5–9 §§ andra styckena i miljöbalken ska således tillämpas vid efterföljande tillståndsbeslut och i rätts- verkande planer enligt havsplanens redovisning. De myndigheter som ska svara för prövningen av ansökningar ska i princip vara bundna av planens avgränsning av områden av riksintresse och inte utan mycket starka skäl kunna göra en egen bedömning av denna. Däremot kan ett mer detaljerat underlag, t.ex. i form av värde- beskrivningar, som tas fram i samband med prövningen av enskilda ärenden, kunna leda till att områdesgränserna preciseras. Samhällsutvecklingen, t.ex. utvecklingen av nya tekniska metoder, kan även innebära att bedömningarna av områden av riksintresse kan ändras. I sådana fall bör prövningsmyndigheten kunna göra en ny bedömning av vilka områden som ska anses vara av riksintresse. Utredningen anser samtidigt att det är angeläget att en ny bedömning görs med Havs- och vattenmyndighetens medgivande, som ju har ansvaret för att följa upp havsplanens tillämpning.

Också havsplanens ställningstaganden till områden som anses vara av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska enligt

169

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

utredningens förslag vara styrande vid efterföljande tillämpning. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 10 § ska företräde då ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelsen blir kanske främst aktuell vid motstående exploaterings- och bevarandeintressen i havet. Det är inte alltid möjligt att slutgiltigt avväga mellan motstående riksintressen i en översiktlig havsplan, utan avvägningen får i sådana fall göras vid efterföljande tillståndsprövning. När det är lämpligt och möjligt ska dock en sådan avvägning göras i havsplanen, som då styr prövningen enligt planens ställningstaganden. Det kan t.ex. handla om att ett havsområde som anses vara av riksintresse både för en farled och för naturvården ska säkerställas för farleden, eller att fiskets intressen ska ges företräde framför utvinning av havets bottenlager.

Havsplanens styrande funktion för tillämpningen av bestäm- melserna om riksintresse ska enligt utredningens förslag regleras i 3 kap. miljöbalken. Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse som lägger fast att havsplanens redovisning av riksintressen ska gälla. Utredningen föreslår dock att en ny prövning ska kunna göras om det finns särskilda skäl och Havs- och vattenmyndigheten medger det, se förslaget till 3 kap. 11 § miljöbalken.

Havsplanens närmare avgränsning av områden av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken ska vara styrande

Som konstaterats ovan berör bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken stora delar av Sveriges kustområden. Avgränsningen av dessa bygger på de översiktliga kartredovisningar som togs fram i den fysiska riksplaneringen under 1970-talet. Lagstiftaren förutsatte att de närmare skulle avgränsas i den kommunala översiktsplaneringen. I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 113) anges som utgångspunkt att kustområdenas gräns ut mot havet borde bestämmas inom en zon om en till tre nautiska mil utanför baslinjen. Denna bedömning byggde på underlaget i Förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m. (Ds Bo 1984:3, s. 101) som konstaterade att kustområdenas avgränsning ut mot havet inte närmare hade behandlats i den fysiska riksplaneringen. Det ansågs dock givet att det område som faller innanför baslinjen (inre vatten) skulle omfattas av bestämmelserna. Vidare framhölls att riskerna för

170

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

motsättningar mellan olika anspråk, liksom det förhållandet att också verksamheter och anläggningar i vattenområdet kan motverka de bestämmelser som föreslås för områdena, innebar att det borde läggas fast hur långt ut från kusten som bestämmelserna skulle gälla. Ett lämpligt avstånd borde enligt promemorian bestämmas bl.a. utifrån bedömningar av hur störande olika verksamheter, som bedöms kunna bli aktuella, skulle bli för själva kustområdet. Gränsen ut mot havet borde därför anpassas efter de olika förutsättningar som gäller för skilda kust- och skärgårdsområden. I kartbilagan har gränser både en och tre nautiska mil utanför baslinjen markerats. I promemorian sägs:

Hur gränsen för olika områden bör bestämmas inom denna zon bör närmare övervägas av berörda kommuner, länsstyrelser och ämbets- verk i samband med den kommunala planeringen. Vid behov bör regeringen kunna ta ställning i frågan med utgångspunkt i syftet med bestämmelserna för de skilda områdena.

Som Boverket konstaterar (Vad händer med kusten?, Boverket 2006) har kommunerna i sin översiktsplanering i regel inte redo- visat förslag till närmare avgränsning av de områden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. De beskriver oftast de geografiska hushållningsbestämmelserna kortfattat och över- siktligt. Utredningen föreslår därför att de närmare gränserna för områdena i havet ska behandlas i havsplaneringsprocessen och redovisas i havsplanen.

Den antagna havsplanen kommer således att innebära ett ställningstagande till de närmare gränserna för områdena som inte ska kunna frångås vid efterföljande prövning. Utredningen föreslår därför att det i 4 kap. miljöbalken förs in en bestämmelse, som innebär att havsplanens redovisning av riksintressen ska gälla. Detta innebär att ingen ny avgränsning ska göras, om områdena har avgränsats i en havsplan. Det kan dock inte uteslutas att nytt underlag, t.ex. om värdebeskrivningar eller kommunala invente- ringar, kan innebära att gränsen behöver frångås. Bestämmelserna ska därför ge möjligheten att göra en ny prövning om det finns särskilda skäl för det och Havs- och vattenmyndigheten medger det, se förslaget till 4 kap. 9 § miljöbalken.

171

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Översyn av myndigheternas underlag om områden av riksintresse

En följd av utredningens förslag är att havsplanen kan innebära av- vikelser och preciseringar i förhållande till myndigheternas under- lag om områden av riksintresse. Inte minst eftersom myndigheter- nas underlag kan beröra även kustvattnen innanför havsplane- området, är det angeläget att det ses över i förhållande till havsplanens ställningstaganden. Detta är angeläget för att inte orsaka oklarheter i förhållande till kommunernas översikts- planering och att underlätta samordningen med denna. Utredning- en föreslår att det i en ny 8 § hushållningsförordningen ska regleras att myndigheterna, när en havsplan har blivit gällande, snarast ska inleda arbetet med att se över underlagen för områden av riksintresse. Översynen ska genomföras enligt den ansvars- fördelning som anges i hushållningsförordningen. Av hushållnings- förordningen följer att ansvariga myndigheter ska samråda med länsstyrelsen och Boverket. Utredningen utgår från att Havs- och vattenmyndigheten, i egenskap av ansvarig havsplanemyndighet, medverkar i översynen.

Boverket har påpekat problemen med tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse. I en särskild skrivelse till regeringen den 20 december 2006 gjordes en genomgång av bestämmelserna om riksintresse i 3 och 4 kap. miljöbalken. I Boverkets årsredovisning 2006 (s. 48–49) finns en sammanfattande problembeskrivning med slutsatser. Boverket betonar att bestämmelserna om riksintresse fyller en viktig funktion för att angelägna statliga intressen ska få genomslag i kommunernas fysiska planering, men att problemen är av sådan karaktär och omfattning att det behövs en samlad översyn av bestämmelserna så att mandat, ansvar och processer tydligt slås fast.

Frågan har därefter hanterats genom ett uppdrag till Miljö- processutredningen som lämnade ett betänkande med bland annat förslag om riksintressen (SOU 2009:45). Betänkandet har remiss- behandlats, men några åtgärder har ännu inte vidtagits.

Myndigheternas ansvar för uppsikt ska följa nuvarande ansvarsfördelning

Utredningen bedömer att havsplaneringen kan och bör bedrivas inom ramen för den ansvarsfördelning som anges i hushållnings- förordningen. Det gäller såväl myndigheternas ansvar att lämna

172

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

uppgifter om de områden som bedöms vara av riksintresse, som ansvaret för uppsikt. Förordningen innebär bl.a. att myndigheterna var och en inom sitt verksamhetsområde har uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Myndigheterna ska i samverkan med länsstyrelserna följa utvecklingen av frågor om hushållningen med mark- och vattenområden. Boverket har upp- sikten över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. Boverket har dessutom allmän uppsikt över hushållningen med mark och vatten. Länsstyrelsen har ansvar för uppsikten inom länet.

Utredningens förslag innebär således ingen förändring av denna ansvarsfördelning. Havs- och vattenmyndigheten har enligt utredningens förslag ansvar att följa utvecklingen i det område som omfattas av havsplanen (4 kap. 1 § i förslaget till havsplanerings- lag). Detta ansvar innebär framför allt att följa hur havsplanen tillämpas i kommunernas planering enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövning enligt de lagar som är knutna till 3 och 4 kap. miljöbalken. Uppföljningsansvaret anknyter därigenom till det uppsiktsansvar som länsstyrelsen och berörda myndigheter har enligt hushållningsförordningen. Utredningen föreslår att det i 1 § hushållningsförordningen förs in en hänvisning till havsplanerings- lagens bestämmelser om Havs- och vattenmyndighetens upp- följningsansvar.

3.5Överprövning av beslut om planer

Utredningen bedömer att det behövs bestämmelser om hur beslut om planer ska kunna överprövas. Det gäller dels rättsprövning av regeringens beslut om en havsplan, dels möjligheten att överklaga Havs- och vattenmyndighetens beslut att ändra i planen.

3.5.1Rättsprövning av regeringens beslut om en havsplan

Utredningens bedömning och förslag: Det kan inte uteslutas att regeringens beslut om en havsplan enligt havsplaneringslagen i undantagsfall kan komma att innefatta en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter, i den mening som avses i artikel 6.1 Europakonventionen. Regeringsrätten får i det

173

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

enskilda fallet pröva om en enskild har rätt att ansöka om rättsprövning.

De miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken ska få ansöka om rättsprövning av regeringens beslut om en havsplan.

Allmänt om rättsprövning

Det regelverk som finns för domstolsprövning av regeringens beslut är lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut (rättsprövningslagen). En ansökan om rättsprövning prövas av Regeringsrätten (3 § rättsprövningslagen).

Enligt 7 § rättsprövningslagen ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som den sökande har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69, s. 23–25 och 234).

Regeringens beslut gäller även om det har gjorts en ansökan om rättsprövning. Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte ska gälla (5 § rättsprövningslagen).

Kan enskilda ansöka om rättsprövning av regeringens beslut om en havsplan?

En havsplan avser området från en nautisk mil utanför baslinjen. Det finns således inga enskilda fastighetsägare inom eller i direkt anslutning till planområdet och därmed inte heller några enskilda rättigheter knutna till fastighetsinnehav att ta hänsyn till. Den största sakägarkretsen i förhållande till en detaljplan – ägare till en fastighet som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till

174

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

detta – kommer alltså inte att få någon motsvarighet i havs- planeringen.

En havsplan riktar sig till statliga myndigheter, kommuner och övriga kommunala organ, men inte till enskilda (2 kap. 3 § första stycket förslaget till havsplaneringslag). Enskilda får inte några rättigheter eller skyldigheter genom planen. Planen kommer däremot att få indirekta effekter för enskilda. Vid tillstånds- prövningen enligt miljöbalken eller en sektorslag är havsplanen en viktig utgångspunkt för den prövande myndigheten. Störst effekt har bestämmelser enligt 2 kap. 5 § havsplaneringslagen, dvs. rättsverkande bestämmelser om att ett havsområde inte får användas för viss verksamhet eller åtgärd. Sådana bestämmelser är, enligt bestämmelser i miljöbalken och sektorslagar, bindande för den prövande myndigheten. En enskild som söker om tillstånd att bedriva en verksamhet inom ett havsområde som enligt havsplanen inte får användas för sådan verksamhet, kommer att få avslag på sin tillståndsansökan om det inte är fråga om en mindre avvikelse från bestämmelserna som inte motverkar bestämmelsernas syfte. Ett sådant avslagsbeslut som fattas av länsstyrelsen eller mark- och miljödomstolen enligt miljöbalken, kan i vanlig ordning överklagas. Är det i stället regeringen som fattar beslut enligt en sektorslag, kan beslutet rättsprövas enligt 1 § rättsprövningslagen (se t.ex. Regeringsrättens avgörande i mål nr 3771–3772-095). Den över- prövande myndigheten kan dock inte pröva mer än vad som omfattas av det beslut som ska prövas. Den enskilde kommer därför inte genom överklagande av tillståndsbeslutet att kunna få en prövning av de bindande bestämmelserna i havsplanen.

Havsplanens avgränsningar och avvägningar av riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken kommer också att begränsa utrymmet för bedömningar vid en tillståndsprövning och därmed också överprövningen av tillståndsbeslutet.

De indirekta effekter för enskilda som beskrivs ovan gäller främst den som avser att söka tillstånd till verksamhet i havet. Även en ägare till en fastighet som omfattar strandnära vatten kan dock komma att beröras indirekt av ett beslut att anta en havsplan. Om planen t.ex. anger att ett område är av riksintresse för såväl anläggningar för energiproduktion som för naturvården och anger att det förstnämnda riksintresset ska ges företräde, kan havsplanens

5 Målet gäller en ansökan om tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln. Regeringsrätten prövade med hänvisning till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om beslutet var oproportionerligt.

175

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

avvägning vara bindande vid efterföljande tillståndsprövning (se förslaget till 3 kap. 11 § miljöbalken). Detta innebär att fastighets- ägarens möjligheter begränsas att angripa ett senare beslut om tillstånd till en vindkraftspark med argumentet att verksamheten påtagligt kan skada riksintresset naturvård. Styrkan av de indirekta effekterna begränsas dock av det relativt stora avståndet från fastigheten (och eventuellt område med enskild fiskerätt) till havsplaneområdet.

Enligt 1 § rättsprövningslagen får en enskild ansöka om rätts- prövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Europadomstolen har ansett att artikel 6.1 är tillämplig på förfaranden som rör rätten att bedriva viss ekonomisk verksamhet eller att få myndighetstillstånd av betydelse för att bedriva sådan verksamhet. I praxis har också närboendes civila rättigheter ansetts vara i fara vid tillståndsprövning angående avfallsanläggning och tillstånd till bebyggelse (Danelius, s. 139 och 140).

De indirekta effekter för enskilda som beskrivs ovan rör således frågor som kan bedömas som civila rättigheter. Det är dock svårt att avgöra om effekterna är alltför avlägsna och indirekta för att beslutet att anta en plan ska anses innefatta en prövning av den enskildes civila rättigheter. Det är således inte möjligt att ge ett generellt svar på den frågan eftersom det kommer att variera hur stor betydelse havsplanen får för enskilda. En havsplan som för området närmast kustvattnen endast innehåller vägledande bestämmelser och inte avväger olika riksintressen mot varandra, kan knappast anses ha tillräckligt stark effekt för ägaren till den närmaste fatigheten, för att dennes civila rättigheter ska anses hotade. I andra fall, dvs. då havsplanen tydligt väger motstående riksintressen mot varandra eller innehåller bindande bestämmelser för ett område, kan bedömningen vara svårare att göra. En enskild som bedriver verksamhet i havet med ett tillfälligt tillstånd, kan påverkas betydligt av en havsplan som genom bindande bestäm- melser anger att det aktuella området inte ska få användas för den aktuella typen av verksamhet. Det innebär att nytt tillstånd inte kan påräknas.

Enligt utredningens bedömning kan det inte uteslutas att de indirekta effekterna för en enskild i något fall kan anses vara så betydande att denne har rätt att ansöka om rättsprövning. Frågan får i de enskilda fallen prövas av Regeringsrätten.

176

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Miljöorganisationer ska få ansöka om rättsprövning av regeringens beslut

Enligt Århuskonventionens artikel 9.2 ska vissa miljöorganisa- tioner ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 i konventionen prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ har som inrättats genom lag. De miljöorganisa- tioner som ska ges talerätt enligt konventionen är icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt. De beslut som ska kunna prövas gäller tillstånd för vissa större verksamheter.

I svensk rätt har miljöorganisationernas rätt till domstols- prövning av tillståndsbeslut av regeringen tillgodosetts inom ramen för rättsprövningssystemet. En miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får enligt 2 § rättsprövningslagen ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Det innebär att miljö- organisationer kan ansöka om rättsprövning av bl.a. beslut om tillstånd enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och naturgaslagen (2005:403).

Århuskonventionen innehåller även bestämmelser om planer och program, men ställer inte krav på domstolsprövning av beslut om sådana. Konventionen kräver alltså inte att miljöorganisationer ska få ansöka om rättsprövning av regeringens beslut om en havsplan. Det finns däremot inget som hindrar att svensk rätt går längre än vad konventionen fordrar och ger miljöorganisationer rätt till domstolsprövning även av andra beslut än tillståndsbeslut (jfr 13 kap. 13 § nya PBL om beslut om detaljplan som innebär att ett område inte längre ska omfattas av strandskydd).

En havsplan kommer att få stor betydelse för utvecklingen av havsmiljön. Det är därför viktigt att planen får en så allsidig prövning som möjligt. Miljöorganisationer bör därför enligt utredningens bedömning ges rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut om en havsplan. Det innebär, vid sidan av samråds- och granskningsförfarandet, en ytterligare kvalitets- garanti. Ett av Århuskonventionens mål är att ge miljöorganisa- tioner omfattande tillgång till rättslig prövning; förslaget bidrar därför också på ett positivt sätt till ett förbättrat genomförande av konventionen (jfr prop. 2008/09:119 s. 81–83).

Förslaget föranleder en ändring av 2 § rättsprövningslagen.

177

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

3.5.2Överklagande av Havs- och vattenmyndighetens beslut

Utredningens bedömning och förslag: Havs- och vatten- myndighetens beslut att ändra en havsplan ska få överklagas hos regeringen.

I havsplaneringslagen ska införas bestämmelser om att besluten får överklagas av sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken samt berörda kommuner och region- planeorgan. Detsamma gäller en riksintressemyndighet och Transportstyrelsen om myndighetens verksamhetsområde påverkas.

Enskilda kommer sannolikt inte att beröras av Havs- och vattenmyndighetens beslut på ett sådant sätt att de har rätt att överklaga beslutet. Regeringen får i det enskilda fallet pröva om en enskild har rätt att överklaga myndighetens beslut.

Förvaltningslagens bestämmelser om överklagande i 23– 25 §§ ska tillämpas. Tiden för överklagande ska dock räknas från den dag då beslutet tillkännages på Havs- och vattenmyndig- hetens webbplats.

Beslut som ska få överklagas

Havs- och vattenmyndigheten ska enligt utredningens förslag få besluta om vissa ändringar av en havsplan (se avsnitt 3.1.4 och 3 kap. 12 § andra stycket havsplaneringslagen). Även i de fall myndigheten beslutar bör det vara möjligt att få till stånd en prövning av regeringen. Myndighetens beslut att ändra en havsplan ska därför få överklagas hos regeringen.

Havs- och vattenmyndigheten kommer även att fatta andra beslut under havsplanearbetet, t.ex. beslut om ett program enligt 3 kap. 3 § och beslut vid prövning av om det behövs en ny havsplan enligt 4 kap. 2 §. Sådana beslut ska inte få överklagas. Det kan diskuteras om en särskild reglering behövs, eftersom besluten sannolikt saknar sådana fristående effekter som enligt praxis krävs för överklagbarhet. För att det inte ska uppstå några tveksamheter i detta avseende, föreslås ett uttryckligt överklagandeförbud för andra beslut av myndigheten än beslut att ändra en plan.

178

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Rätten att överklaga

Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) har den som beslutet angår rätt att överklaga beslutet om det har gått honom emot. Som konstaterats i föregående avsnitt innebär ett beslut om havsplan bara indirekta effekter för enskilda, men att det inte kan uteslutas fall då en enskild har rätt att begära rättsprövning. Havs- och vattenmyndighetens beslut om en havsplan får bara avse ändringar av en plan som inte innebär en ny avvägning mellan allmänna intressen och inte heller har principiell betydelse. Det innebär att myndighetens beslut kommer att påverka enskilda i än mindre utsträckning än regeringens. Det bör därför inte finnas några enskilda sakägare i förhållande till Havs- och vattenmyndighetens beslut att ändra en havsplan. Om en enskild anser sig ha rätt att överklaga myndighetens beslut, finns det emellertid inget som hindrar ett överklagande. Regeringen får då pröva om den klagande berörs av beslutet på det sätt som krävs för att få överklaga enligt 22 § förvaltningslagen. Om regeringen bedömer att så inte är fallet ska den avvisa överklagandet.

Utredningen föreslår i föregående avsnitt att miljöorganisationer ska få begära rättsprövning av regeringens beslut om en havsplan. I konsekvens härmed bör miljöorganisationer även få rätt att över- klaga Havs- och vattenmyndighetens beslut att ändra en havsplan.

Myndighetens beslut att ändra en havsplan ska också få överklagas av berörda kommuner och regionplaneorgan samt särskilt berörda statliga myndigheter. De statliga myndigheter som utredningen anser ska få överklaga är Boverket och övriga riksintressemyndigheter (dvs. de myndigheter som ska lämna uppgifter enligt 2 § hushållningsförordningen) samt Transport- styrelsen. Skälen för att ge riksintressemyndigheterna rätt att överklaga är att de i olika avseenden har uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Transportstyrelsen svarar bl.a. för internationella trafikregleringsåtgärder för sjöfarten. Internationell samordning har stor betydelse för havsplaneringen varför det finns skäl att ge styrelsen rätt att överklaga beslut som rör dess verksamhetsområde.

179

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Bestämmelser om hur beslut överklagas

Bestämmelser om hur beslut överklagas finns i 23–25 §§ förvaltningslagen. Enligt 23 § andra stycket förvaltningslagen ska ett överklagande ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Det ska ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet. Om det inte finns avvikande regler i annan författning tillämpas bestämmelserna även vid överklagande hos regeringen (3 § förvaltningslagen). För det allmännas företrädare finns i 23 § andra stycket en specialregel enligt vilken överklagandetiden räknas från den dag då beslutet meddelas. Denna bestämmelse gäller dock bara överklagande till förvaltningsdomstol.

Med ett undantag är det enligt utredningens bedömning lämpligt att förvaltningslagens bestämmelser om hur beslut över- klagas tillämpas vid överklagande av Havs- och vattenmyndighet- ens beslut om ändring av en havsplan. Undantaget gäller utgångspunkten för beräkning av klagotid. Som ovan konstaterats bör det inte finnas några enskilda sakägare i förhållande till myndighetens beslut att ändra en havsplan. De som har talerätt är berörda kommuner och regionplaneorgan, särskilt berörda statliga myndigheter och miljöorganisationer. Enligt utredningens mening är det inte motiverat att ställa krav på delgivning till dem. På motsvarande sätt som gäller för det allmännas överklagande till förvaltningsdomstol, bör i stället överklagandetiden räknas från en gemensam tidpunkt.

Havs- och vattenmyndighetens webbplats bör enligt utredningens bedömning användas för att förmedla information under hela planeringsprocessen. Beslut om att anta, ändra eller upphäva en havsplan ska enligt utredningens förslag tillkännages genom att publiceras på webbplatsen (se 3 kap. 12 § tredje stycket i lagförslaget). Enligt utredningens mening är det lämpligt att den dag när förslaget tillkännages får utgöra utgångspunkten för överklagandetiden.

Byggprocessutredningen föreslog en liknande ordning för beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser liksom för beslut om lov och förhandsbesked (SOU 2008:68 s. 188 och 189). I förarbetena till den nya plan- och bygglagen bedömdes förslaget om internetpublicering som intressant ”eftersom det skulle snabba upp processen och göra den mer transparent och lättillgänglig”. Förslaget avvisades dock främst

180

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

med hänvisning till att förslaget var begränsat till plan- och bygglagen och att det är olämpligt med olika processuella förfaranden inom olika delar av den kommunala verksamheten (prop. 2009/10:170, del 1, s. 239 och 296).

Beslut om en havsplan skiljer sig från andra myndighetsbeslut. Det finns därför ingen anledning att avstå från en effektiv reglering med argumentet att motsvarande inte gäller för andra beslut av statliga myndigheter. I sammanhanget kan också nämnas att myndigheters webbplats har fått en allt större betydelse i för- fattningar (se t.ex. 3 kap. 1 § lagen [2008:962] om valfrihetssystem och 5 kap. 9 d § förordningen [2007:481] om stöd för landsbygds- utvecklingsåtgärder).

3.6Länsstyrelsens roll i havsplaneringen

Utredningens bedömning och förslag: De 14 länsstyrelserna längs kusten bör medverka aktivt i planeringsprocessen i det havsplaneområde som berör dem. De ska bistå Havs- och vattenmyndigheten med att leda och samordna planerings- processen regionalt.

Länsstyrelserna ska samarbeta inom havsplaneområdet. En av länsstyrelserna inom planområdet ska samordna arbetet.

Länsstyrelsen ges även i uppgift att verka för att den kommunala planeringen av kust och hav samordnas med havs- planen.

Länsstyrelsen ska enligt instruktionen ”utifrån ett statligt helhets- perspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser”. Länsstyrelsen har vidare enligt plan- och bygglagen ansvaret att ta till vara och samordna statens intressen i länet och att medverka i planeringsprocessen. Detta sammantaget med länsstyrelsernas roll inom miljö- och vattenområdena enligt miljöbalken och hushållningsförordningen samt i tillämpningen av EU:s vattendirektiv, talar för en aktiv roll i havsplaneringen. Genom sitt tvärsektoriella uppdrag, besitter länsstyrelsen också kompetens inom andra områden som är av betydelse för havs- planeringen, som kulturarv och fiske, liksom om tvärsektoriella arbetsmetoder. Alla dessa kompetensområden behövs i arbetet med

181

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

havsplanerna. Genom att dra nytta av dem undviks kompetensbrist när havsplanering ska införas och att dubbla kompetenser byggs upp över tiden.

Länsstyrelserna ansvarar för det regionala vattenförvaltnings- arbetet som följer avrinningsområdesgränser i stället för admini- strativa gränser. Landet är indelat i fem vattendistrikt där en länsstyrelse är utsedd till vattenmyndighet för att samordna arbetet inom distriktet. Vattenmyndigheten inom respektive vattendistrikt ansvarar bland annat för att, i enlighet med ramdirektivet för vatten, ta fram förvaltningsplaner och åtgärdsprogram med syfte att uppnå god vattenstatus. Utredningen föreslår att den statliga havsplaneringen ska bygga på samma vatten- och havsområdes- indelning, för att utnyttja samordningsmöjligheter med vatten- förvaltningen.

En regionalt organiserad planeringsprocess

Att havsplaneringen organiseras regionalt, är en förutsättning för att den ska kunna bedrivas samtidigt inom de tre planområdena. Likaså är det nödvändigt för att processen ska komma igång så snart regelverket finns på plats. Att låta havsplaneringen följa strukturen för arbetet med vattendirektivet, bör underlätta inte minst när planeringsprocessen ska påbörjas.

Utredningen anser att länsstyrelsen i havsplaneringsprocessen bör ges liknande uppgifter på regional nivå inom havsplaneringen, som den redan har inom en rad andra sakområden av vilka flera berörs av havsplaneringen. Det är också i enlighet med regeringens förvaltningspolitiska riktlinjer. I regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) görs bedömningen att principen om den samordnade länsförvaltningen ska ligga fast. Principen innebär att statlig sektorspolitik samordnas på regional nivå, att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall då det är lämpligt och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna (se även prop. 2001/02:7). Samordningen underlättas enligt regeringen av att det inom länsstyrelserna bedrivs verksamhet inom ett tjugotal sektorer. Regeringen bedömer i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1, utgiftsområde 1, s. 48) att länsstyrelserna erbjuder en unik möjlighet till statlig samverkan och samordning på regional nivå.

182

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Utredningen föreslår, mot bakgrund av länsstyrelsens tvär- sektoriella uppdrag och relevanta kompetenser för havsplanering, att de 14 länsstyrelserna längs kusten (kustlänsstyrelserna) ska ges i uppgift att medverka aktivt i planeringsprocessen i sina respektive havsområden, genom att bistå Havs- och vattenmyndigheten (3 kap. 1 § i lagförslaget). Länsstyrelsen ska delta i arbetet med att ta fram nulägesbeskrivning och programdokument samt medverka i planeringsprocessen och samrådet för planområdet. En aktiv medverkan från länsstyrelserna underlättar att havsplaneringen samordnas med vattenförvaltningen och att sambanden med den kommunala översiktsplaneringen kan utvecklas. De nya upp- gifterna föreslås också föras in i särskilda bestämmelser i läns- styrelseinstruktionen (2007:825).

Kustlänsstyrelserna ska samarbeta inom havsplaneområdet. För vart och ett av de tre planområdena föreslår utredningen att en länsstyrelse som också är vattenmyndighet ska samordna länsstyrelsernas arbete (3 § i förordningsförslaget). I Västerhavet berörs endast ett vattendistrikt, varför Länsstyrelsen i Västra Götalands län är given. I Östersjön finns två vattenmyndigheter, men den som samtidigt är kustlänsstyrelse, nämligen Länsstyrelsen i Kalmar län, bör väljas. I Bottniska viken utgör länsstyrelserna i Västernorrland och Norrbotten vattenmyndighet. Utredningen föreslår att Länsstyrelsen i Västernorrland ska väljas som samordnare, då den är något mer centralt placerad geografiskt.

En grundläggande uppgift är att bidra med regionala planeringsunderlag

Länsstyrelserna har enligt såväl plan- och bygglagen som miljö- balken i uppdrag att bistå med regionala planeringsunderlag och bör ges motsvarande uppgift i havsplaneringen. De ska enligt utredningens förslag sammanställa och analysera befintliga kommunala planer, program och planeringsunderlag av betydelse för havsplanering. Länsstyrelsen ska också bistå Havs- och vatten- myndigheten med sektorsmyndigheternas underlag om områden som bedöms vara av riksintresse i territorialhavet. Riksintresse- myndigheterna ska redan rapportera dessa till länsstyrelsen, varför riksintressena också bör ingå i det regionala planeringsunderlaget.

Utredningen konstaterar att det i dag finns ett begränsat regionalt och lokalt underlag i området en nautisk mil utanför baslinjen. Länsstyrelserna kommer att kunna bistå Havs- och

183

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

vattenmyndigheten genom att utifrån ett regionalt perspektiv identifiera kunskapsluckor samt att samordna arbetet med underlag på regional nivå, framför allt som grund för myndighetens beställning av kompletterande underlag. Utredningen vill i sammanhanget påpeka att arbetet med att ta fram planerings- underlag om bottengeologi, fornlämningar, miljöfarliga deponier, vattendata och havets biologi kräver omfattande specialistinsatser och därmed särskilda resurser.

Planeringsarbetet på regional nivå

Vi ser framför oss att tre regionala planeringsgrupper, som består av företrädare för kustlänsstyrelserna och Havs- och vatten- myndigheten, tar fram planerna för området och arbetar med samrådet regionalt. Grupperna leds av myndigheten, medan läns- styrelsernas arbete samordnas av en länsstyrelse i respektive havsplaneområde.

Varje länsstyrelse svarar för att underlätta samrådet med kommunerna och att dialogen åt båda håll är levande och öppen. Utöver uppgiften att sammanställa och förmedla information och underlag om riksintressen, kommunala planer och planeringsunder- lag samt regionala planeringsförutsättningar, kan länsstyrelsen underlätta samrådet med – och att inhämta kompletterande underlag och synpunkter från – kommuner, näringar och intresse- organisationer. Detta kan innebära att sammanställa underlag i form av planer och program, men också att organisera och bidra till att förankra planeringsarbetet i olika skeden. Arbetet i detta avseende påminner således om arbetet i vattenråden, som har utnyttjats för att förankra förvaltningsplanerna och åtgärds- programmen enligt vattendirektivet. Särskilt angeläget är att den nulägesbild som formas finner bred acceptans hos aktörerna på regional nivå.

Ytterligare en uppgift för alla kustlänsstyrelser kommer att vara att aktivt verka för att kommunerna samarbetar sinsemellan i planeringen av kust och hav enligt plan- och bygglagen. Om det visar sig behövas, kan de erbjuda en arena för detta.

När beslut har fattats om den fysiska planen för ett havsområde, är det länsstyrelsens uppgift att ha uppsikt över att det egna länets kommuner på lämpligt sätt tar hänsyn till havsplanens syften i sin

184

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

planering enligt plan- och bygglagen. Dessa frågor behandlas i kapitel 4.

Tillämpning, uppföljning och uppdatering

Länsstyrelserna ska, i likhet med övriga myndigheter, tillämpa den beslutade planen vid prövning och tillsyn, liksom i andra relevanta förvaltningsbeslut. Vidare ska länsstyrelsen bistå Havs- och vatten- myndigheten med uppföljning och uppdatering inom havsplane- området. En särskilt viktig uppgift blir att sammanställa erfarenhet- er av tillämpningen i den kommunala planeringen enligt plan- och bygglagen, som underlag för myndighetens bedömning av havsplanens genomslag och behovet av att ändra i planen, eller att ta fram en ny.

3.7Aktörerna i processen – ansvarsfördelning

Utredningens bedömning och förslag: En rad statliga myndig- heter berörs av havsplaneringen. I instruktionerna för riks- intressemyndigheterna och ett antal andra berörda myndigheter ska anges att de i förekommande fall ska lämna underlag för och medverka i planeringen.

Utbildningsinsatser bör genomföras för berörda myndig- heter.

En rad andra aktörer ska ges möjlighet att delta i processen, såväl berörda myndigheter i grannländerna, som kommunerna och andra kommunala organ, allmänheten samt miljö- och intresseorganisationer.

I detta avsnitt redogörs för hur ansvaret ska fördelas mellan de olika aktörerna, inte minst statliga sektorsmyndigheter och regeringen, som en sammanfattning av den föreslagna uppgifts- och ansvarsfördelningen. I de sex planeringsskedena ovan beskrivs deras uppgifter steg för steg i arbetet, medan detta avsnitt beskriver arbetet ”sektorsvis” för de olika myndighetskategorierna. Före- slagna uppgifter för länsstyrelsen behandlas dock i föregående avsnitt.

Vilken roll grannländernas myndigheter förutses spela beskrivs också sammanhållet, liksom hur andra kommunala aktörer än

185

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen SOU 2010:91

primärkommunerna och civilsamhället (organisationer och enskilda) görs delaktiga i processen.

Utredningen bedömer det som särskilt viktigt att kommunerna tillförsäkras inflytande och ges möjligheten till att delta aktivt i planeringsprocessen, samtidigt som den kommunala planeringen som sagt påverkas. Deras föreslagna roll i havsplaneringen behandlas i kapitel 4.

Nya uppgifter för myndigheterna samt utbildningsinsatser

Utredningen föreslår ändringar i regeringens instruktioner till myndigheterna, så att deras uppgifter i havsplaneringen framgår tydligt. Man kan säga att tre ”nivåer” införs: Länsstyrelserna ska bistå i arbetet. De sektorsmyndigheter som har hushållnings- eller planeringsansvar och särskilt ansvar att bidra med underlag (riks- intressemyndigheter) ska, liksom några få övriga myndigheter, lämna underlag och medverka i planeringen. Övriga berörda myndigheter förutsätts delta i arbetet i den mån som deras verksamhet ger anledning till det.

Utredningen om inrättande av en myndighet för havs- och vattenmiljö (dir. 2010:68, 2010:100) har regeringens uppdrag att lämna förslag till instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. Vi lämnar därför inget sådant förslag.

Utredningen vill framhålla behovet av olika former av utbildningsinsatser för berörda myndigheter i samband med att havsplaneringen införs. Sådana insatser skulle kunna genomföras dels av en särskild utredning, dels av Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med länsstyrelsen. Utredningen berör även i avsnitt 4.7 behovet av insatser för kommunerna.

Grannländerna

De myndigheter i grannländerna som ansvarar för havsplanering (eller liknande) ska bjudas in att på lämpligt sätt delta i planerings- processens olika steg. De förutses få möjligheten att lämna underlag för planeringen när processen inleds, såsom egna planer för havsområden som angränsar till svenska, eller kunskaps- underlag som man har tagit fram för dessa områden. När programdokumentet är färdigt, ska de få lämna synpunkter inför

186

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

själva planeringen. De ska sedan få delta i samråden om havs- planerna. Grannländerna ska beredas tillfälle att slutligen yttra sig inför regeringens beslut att anta havsplanen (granskningsskedet). När regeringen har fattat sitt beslut ska de informeras om de antagna planerna. Det kommer således uppstå behov av översättningar i flera steg i arbetet.

Regeringen

I början av processen ska regeringen ha möjlighet att ta ställning till inriktningen av havsplaneringen och föreslagna mål. Det uppnås genom att programdokumentet lämnas till regeringen, så att den kan göra de ställningstaganden som den anser lämpligt. När plan- processen sedan är genomförd, antar regeringen en havsplan för varje havsområde. Den fastställer också de ändringar, bl.a. de fördjupade havsplaner för delområden och de tematiska tillägg, som inte ska beslutas av Havs- och vattenmyndigheten. Beslut om ändringar (bl.a. fördjupningar och tillägg) som myndigheten fattar, ska kunna överklagas till regeringen. Regeringen kan vidare i behövlig mån besluta om instruktioner och regeringsuppdrag till myndigheterna i anslutning till planeringsprocessen och tillämpningen.

Havs- och vattenmyndigheten

Myndigheten leder och samordnar planeringsprocessen, inte minst samråd och förankring. I det ingår regeringens uppdrag att samråda med grannländernas myndigheter i planeringsprocessen. Den ansvarar övergripande för att planeringsunderlag, nuläges- beskrivning och konsekvensbedömningar tas fram samt att dessa samlas i ett programdokument. Den överlämnar förslag till havs- plan och vid behov förslag till ändrad plan till regeringen, tillsammans med samrådsredogörelsen. Myndigheten beslutar om ändringar av havsplaner, bland annat fördjupningar och tematiska tillägg om besluten inte innebär nya avvägningar eller har principiell betydelse. Besluten kan överklagas hos regeringen. Havs- och vattenmyndigheten tar vid behov fram råd och riktlinjer om tillämpningen. Slutligen ska myndigheten bevaka att planerna är aktuella och uppdatera dem löpande samt följa upp tillämpningen

187

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

av planerna. Det ska utmynna i regelbundna bedömningar om planerna behöver ersättas med nya, som också ska ge underlag till regeringen för eventuella nya ställningstaganden under varje mandatperiod.

Riksintressemyndigheterna

Riksintressemyndigheternas nuvarande verksamhet som berör havet beskrivs i avsnitt 6.4.1. Dessa myndigheter tillhandahåller planeringsunderlag som de tar fram inom sina respektive sektorer inom ramen för sitt sektorsansvar och särskilda hushållnings- uppdrag. I princip är det en befintlig uppgift. Myndigheterna ska liksom i dag anmäla anspråk på områden av riksintresse i territorialhavet samt ta fram underlag för allmänna intressen i hela havsområdet. Enligt utredningens förslag ska de inte längre utpeka områden av riksintresse i den ekonomiska zonen.

Riksintressemyndigheterna ska medverka när nuläges- beskrivningarna och programdokumenten tas fram och i själva planeringsarbetet. När planeringsskedet är klart, tar myndigheterna ställning till föreslagen havsplan och yttrar sig inför regeringens prövning.

Myndigheterna tillämpar också planen i sin verksamhet, vid tillståndsprövning och förvaltningsbeslut. De medverkar i upp- följningen och uppdateringen av planerna, liksom i underlag för att eventuellt ompröva planerna.

Boverket får en särskild roll som förvaltningsmyndighet för fysisk planering, genom att via vägledning och tillsyn verka för att planeringen enligt plan- och bygglagen samordnas med havs- planeringen. Boverket kan här framför allt bidra genom att utveckla arbetssätt och samordningsmöjligheter. Vidare ska Boverket samordna och vägleda övriga riksintressemyndigheter, när de ska se över underlaget om områden av riksintresse i havsområdena utifrån den av regeringen beslutade planen. Verket har också en roll att spela i vägledning och metodutveckling för kommunerna, liksom i att följa upp hur myndigheterna och kommunerna tillämpar planerna.

188

SOU 2010:91

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

Övriga berörda centrala myndigheter

Flera andra centrala förvaltningsmyndigheter än dem som pekas ut i hushållningsförordningen, kommer att få uppgifter både i planeringsprocessen och vid tillämpningen av planen. Deras uppdrag berörs på olika sätt och deras verksamheter är av olika karaktär. Vissa har planeringsuppgifter, utan att vara utpekade i hushållningsförordningen. Exempelvis har Sjöfartsverket det operativa ansvaret för sjöfartsleder och Svenska kraftnät planerar ledningsdragningar i havet. Transportstyrelsen har uppgifter som påverkar hur sjöfartsleder dras i havet. Några myndigheter har stor betydelse för kunskapsinhämtningen. Andra berörs i mer begränsad omfattning. Därför kommer de övriga berörda myndigheternas engagemang i processen att variera i omfattning. Utredningen har identifierat en rad berörda myndigheter som beskrivs i avsnitt 6.4.2.

De berörda centrala myndigheternas roller kan således variera beroende på myndighet. I tillämpliga fall tillhandahåller de planeringsunderlag och medverkar i planeringen, eller deltar i arbetet vid behov. Myndigheterna tar också ställning till föreslagen havsplan i samråd och granskning. Liksom riksintressemyndig- heterna ska de tillämpa planen i verksamheten, i förekommande fall (tillståndsprövning och förvaltningsbeslut).

Övriga kommunala organ

Utöver primärkommunerna kan regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan samt andra kommunala organ ha intresse att delta i processen. Det kan också finnas kommunalförbund som berörs av havsplaneringen.

Även om det vanligtvis inte finns någon regional fysisk planering enligt plan- och bygglagen i Sverige, tas för alla län fram såväl länsplaner för transportinfrastrukturen, som regionala utvecklings- eller tillväxtplaner. Den regionala nivån är organiserad på olika sätt i länen; i flertalet har antingen landstingen (i Skåne, Hallands, Gotlands och Västra Götalands län, de s.k. regionala självstyrelseorganen) eller regionala samverkansorgan fått ansvaret för infrastrukturplaneringen i länet och regional utveckling, men i fem län är det fortfarande länsstyrelsen som har dessa uppgifter.

189

Planeringsprocessen och ansvarsfördelning i havsplaneringen

SOU 2010:91

Landstingen, de regionala självstyrelse- och samverkansorganen, liksom andra kommunala organ (t.ex. kommunalförbund) bör ges möjlighet att medverka i den statliga planeringsprocessen i havsområdet. De ska beredas tillfälle att ta ställning till föreslagen havsplan för respektive havsområde och att yttra sig över planen. Vid behov förutsätts de utveckla den regionala planeringen av kust och hav, främst med avseende på infrastruktur samt regional ut- veckling och tillväxt, med hänsyn till havsplanen. Det förtjänar att påpekas att den regionala planering som de regionala självstyrelse- och samverkansorganen bedriver i dag inte är fysisk planering.

Regionplaneorgan som regeringen utser enligt plan- och bygg- lagen bedriver däremot fysisk planering. Sådana organ har hittills endast utsetts i Stockholms län och i Göteborgsregionen. De bör yttra sig över havsplanen och ska vara skyldiga att ta hänsyn till den i sin planering. Självfallet bör de ges möjlighet att delta i planeringsprocessen.

Miljö- och intresseorganisationer samt allmänheten

Som framgår av bl.a. avsnitt 3.2 bedömer utredningen att det är av grundläggande betydelse att civilsamhället i olika former är del- aktigt i planeringsprocessen. Organisationer och allmänheten ska få möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på såväl program- dokumenten som förslagen till havsplaner. De ska också få tillträde till processen under arbetets gång.

Utredningen bedömer, som vi redovisar i beskrivningen av planeringsprocessen (avsnitt 3.1) ovan, att flera olika samrådsvägar bör utnyttjas. Samrådet ska vara en öppen och fortlöpande process. Det bör organiseras regionalt för varje havsplaneområde. De tänkta regionala planeringsgrupperna bör hålla samrådstillfällen under pågående planeringsarbete för alla organisationer och enskilda som vill delta. I slutet av processen kan större konferenser ordnas. Såväl länsstyrelsen som kommunen bör på lämpligt sätt bidra till att kanaler byggs upp eller befintliga vägar utnyttjas för samrådet. Utredningen vill dock inte ange i detalj hur samrådet ska gå till, utan detta bör utvecklas av Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen i samverkan med övriga berörda.

Miljöorganisationer föreslås också få talerätt i domstol, vad avser beslut om planer, se avsnitt 3.5 om överprövning.

190

4Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

Utredningens förslag utgår från att kommunernas översikts- planering även fortsättningsvis ska omfatta hela territoriet, dvs. ända ut till den ekonomiska zonen. Detta innebär att havsplanen i den del som rör territorialhavet kommer att kunna överlappa med den kommunala översiktsplanen. Utredningens bedömning är att den statliga havsplaneringen, som ska bedrivas i samråd med berörda kommuner, kommer att underlätta och stimulera till kommunal planering för kust- och havsområdena. En samman- hängande och samordnad planering av hela havet förutsätter emellertid att den statliga planeringen bedrivs med hänsyn till kommunernas planer, liksom att kommunernas planering och beslut samordnas med havsplanen. De ömsesidiga sambanden behöver säkerställas genom tydliga regler i såväl havsplanerings- lagen som plan- och bygglagen (2010:900, nya PBL).

4.1Lagreglering i havsplaneringslagen och i plan- och bygglagen

Utredningens förslag: Sambanden mellan den statliga havs- planeringen och kommunernas fysiska planering ska tydliggöras genom ömsesidiga hänvisningar i havsplaneringslagen och i plan- och bygglagen.

Utredningens förslag innebär att det för samma havsområde innanför territorialgränsen kommer att finnas såväl en statlig havs- plan som en kommunal översiktsplan. Utredningen föreslår att

191

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

SOU 2010:91

sambanden mellan de olika planeringsformerna säkerställs genom regler såväl i havsplaneringslagen som i plan- och bygglagen. Genom en upplysning om att det finns bestämmelser om planering av det svenska territorialhavet i den andra lagen, görs tydligt att territorialhavet kan bli föremål för beslut enligt båda lagarna.

Syftet är att uppnå en sammanhängande och ekosystembaserad planering av havet. Hur planeringsprocesserna ska anpassas och de olika planformerna samordnas regleras i respektive lagstiftning. På vilket sätt som utredningen föreslår att det ska uppnås utvecklas i följande avsnitt.

4.2Kustkommunernas medverkan i havsplaneringsprocessen

Utredningens bedömning och förslag: Att kommunerna kan medverka i den statliga havsplaneringen säkerställs genom att Havs- och vattenmyndigheten särskilt ska samråda med kommunerna under hela planeringsprocessen. I länsstyrelsens uppgift att bistå Havs- och vattenmyndigheten ingår att svara för den regionala samordningen och att samverka med kommunerna. Kommunernas synpunkter på det slutliga förslaget till havsplan ska framgå av de handlingar som lämnas till regeringen för prövning.

Även om havsplanen i första hand ska läggas till grund för en samlad statlig havsförvaltning, är det angeläget att havsplanen utformas med hänsyn till lokala förutsättningar och behov. I territorialhavet kan det finnas kommunala ställningstaganden och önskemål som behöver beaktas. Dessa framgår normalt av den kommunala översiktsplanen, men även av andra planer och program som rör olika politikområden. Också kommunalt underlag i form av kartläggningar och inventeringar av befintliga förhållanden eller intressen kan vara av värde för den statliga havsplaneringen. Under utredningsarbetet har det exempelvis framkommit att några kustkommuner har tagit fram eget underlag som rör havet, som delvis är baserade på kartläggningar och inventeringar, bland annat om havsmiljötillstånd och djupdata. Arbetet måste således bedrivas så att de berörda kommunerna tidigt ges möjligheter att bidra med kunskaper och sedan garanteras

192

SOU 2010:91

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

insyn och inflytande under hela planeringsprocessen. Utredningen föreslår därför att det i havsplaneringslagen införs regler om att Havs- och vattenmyndigheten ska samråda med kommunerna i arbetet med att ta fram ett program och ett förslag till en havsplan. En sådan bestämmelse lägger grunden för samråd och andra former av kontakter under hela planeringsprocessen, från det att planarbetet inleds till dess att ett slutligt planförslag redovisas och lämnas till regeringen för prövning.

Hur samrådet med berörda kommuner ska bedrivas behöver inte regleras närmare, utan arbetet bör kunna anpassas efter olika förutsättningar och behov. Utredningen utgår från att läns- styrelsen, i sin roll att bistå Havs- och vattenmyndigheten, tar ansvar för samrådet med kommunerna, både genom fortlöpande direktkontakter med enskilda kommuner och genom att bjuda in till särskilda möten med kommunerna och statliga myndigheter på regional nivå. Hur Havs- och vattenmyndigheten deltar vid samrådet med kommunerna kommer därmed att variera.

I programskedet bör det kommunala inflytandet framför allt säkerställas genom att kommunen ges möjlighet att medverka i utformningen av programmet, i syfte att påverka målen och utgångspunkterna för havsplaneringen. Det är i detta skede exempelvis lämpligt att kommunen överlämnar gällande översikts- planer och annat kommunalt underlag av betydelse för havs- planeringen såsom lokala naturinventeringar och utvecklings- program för kustområdena, till länsstyrelsen för sammanställning och förmedling till Havs- och vattenmyndigheten.

Kommunen bör därefter ges möjligheter att delta aktivt och att fortlöpande lämna synpunkter under arbetet med att ta fram ett planförslag. Under samrådet om ett planförslag ska kommunen, i likhet med berörda statliga myndigheter m.fl., ges möjligheten att lämna synpunkter på planförslaget, framför allt när det gäller förslag till ställningstaganden och avvägningar mellan olika anspråk.

När samrådet är avslutat och ett slutligt planförslag finns tillgängligt för granskning, ska kommunen ges tillfälle att granska förslaget och att yttra sig. Utredningen utgår från att såväl samråds- som granskningsyttranden blir föremål för politisk diskussion. Det är angeläget att kommunen tar slutlig ställning på politisk nivå vid granskningen.

Utredningen föreslår vidare att de berörda kommunerna – utöver Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen – ska hålla

193

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen SOU 2010:91

planförslaget med tillhörande handlingar tillgängligt för granskning.

Av Havs- och vattenmyndighetens samrådsredogörelse ska framgå både vilka synpunkter som kommit in och de kommentarer och förslag som myndigheten har med anledning av dessa (3 kap. 6 § i utredningens förslag). Dessutom ska kommunens slutliga synpunkter under granskningen, liksom en redovisning av myndighetens förslag med anledning av dessa, sammanfattas i Havs- och vattenmyndighetens yttrande som ingår i de handlingar som överlämnas till regeringen för beslut. Kommunens yttrande ska också bifogas i sin helhet (jfr avsnitt 3.1.4).

4.3Översiktsplanen ska samordnas med havsplanen

Utredningens förslag: Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen har samordnat översiktsplanen med gällande havsplan.

Under samrådet om ett förslag till översiktsplan ska läns- styrelsen särskilt verka för att översiktsplanen samordnas med havsplanen på ett lämpligt sätt. I granskningsyttrandet ska länsstyrelsen redovisa om översiktsplaneförslaget motverkar syftet med havsplanen.

Översiktsplanen ska samordnas med havsplanen

Som framgår av avsnitt 6.2, har endast några få kustkommuner redovisat tydliga avsikter i fråga om den framtida användningen av havsområdena i sina översiktsplaner. Av övriga kommuner har flertalet, utöver vissa områden av riksintresse, överhuvudtaget inte redovisat havsområdena i planen. Att översiktsplanen sällan behandlar havsområden förklaras främst av bristen på tydliga anspråk som kräver kommunala ställningstaganden, men också av att det saknas planeringsanpassade kunskaper och utvecklade metoder för att bedriva havsplanering. Den statliga havsplaneringen kommer att kunna undanröja dessa brister, främst genom att lämpliga metoder för samordnad och gränsöverskridande planering efter hand utvecklas i samarbete mellan Havs- och vatten- myndigheten, berörda kommuner och statliga myndigheter. Arbetet kommer även att innebära att kunskaper och underlag

194

SOU 2010:91

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

byggs upp, vilka även kommer att kunna nyttjas i den kommunala planeringen. En antagen havsplan kommer att ge en samlad bild av anspråk och avvägningar samt vägledning om den på lång sikt mest lämpliga användningen av havsområdena. Det finns därmed goda förutsättningar för att åstadkomma ett gott, ömsesidigt samspel mellan den statliga havsplaneringen och kustkommunernas över- siktsplanering, genom att kommunerna kommer att kunna dra nytta av havsplanen i sin översiktsplanering, liksom den statliga havsplaneringen av den kommunala planeringen.

Utredningen utgår således från att den statliga havsplanen med sitt samlade kunskapsunderlag kommer att läggas till grund för kommunernas översiktsplanering i havet. Den kommer också att ge underlag för planeringen i kustvattnen. För att planeringen av hela havsområdet ska hänga samman, behöver emellertid kommunernas planering samordnas med den statliga havsplanen. Utredningen föreslår därför att det i bestämmelserna om översiktsplanens innehåll förs in ett uttryckligt krav på att det av kommunens översiktsplan ska framgå hur planen har samordnats med havsplanen. Hur samordningen ska göras och redovisas i översikts- planen beror på hur den kommunala viljeinriktningen förhåller sig till havsplanens innehåll och detaljeringsgrad. I det enklaste fallet, då kommunen helt ställer sig bakom havsplanen och inte har egna, kompletterande önskemål, kan översiktsplanen återge havsplanens ställningstaganden. För vissa områden kan det dock finnas behov att göra egna ställningstaganden i lokala frågor. Beroende på havsplanens detaljeringsgrad, kommer kommunen normalt att ha utrymme att tillföra egna, mer detaljerade ställningstaganden till havsplanens översiktliga ställningstaganden, med utgångspunkt i kommunala mål samt lokala intressen och anspråk. Kommunens handlingsutrymme kommer naturligtvis att bli störst i områden utan starka motstående intressen, där havsplanen inte innehåller tydliga ställningstaganden eller avvägningar. Havsplanens ställ- ningstaganden till områden av riksintresse, liksom till avvägningar mellan motstående riksintressen, medger i regel mindre utrymme för kompletterande kommunala ställningstaganden. I likhet med övriga myndigheter som ska tillämpa 3 och 4 kap. miljöbalken, är kommunen skyldig att följa de bindande havsplanebestämmelserna.

Det bör påpekas att behovet av samordning inte begränsas till det område som omfattas av havsplanen, utan normalt även kommer att aktualiseras i kustvattnet (inom en nautisk mil från baslinjen). Exempelvis ett område som i havsplanen redovisas som

195

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

SOU 2010:91

framtida farled eller framtida bevarandeområde behöver naturligtvis ges sin fortsättning utanför. Det kan heller inte uteslutas att åtgärder på land eller förslag till åtgärder på landområdena, åtminstone i kustlinjen, kan komma att behöva ta hänsyn till och samordnas med havsplanen.

Utredningen vill betona att kommunen genom att medverka i havsplaneringsprocessen, lägger grunden för att kunna samordna översiktsplaneringen med havsplanen. Samordningen kommer även att underlättas genom samrådet med länsstyrelsen i översikts- planeringen.

Utredningens förslag innebär inget krav på en total överens- stämmelse mellan havsplanen och den kommunala översiktsplanen. Man kan dock inte utesluta att det kommer att finnas områden, där kommunen i översiktsplanen redovisar ställningstaganden till havs- områdenas användning eller avvägningar mellan motstående intressen som står i strid med havsplanens ställningstaganden på sätt som innebär att havsplanens syften motverkas. Det kan exempelvis handla om kommunala önskemål att skydda ett havs- område, som i havsplanen är angett som lämpligt för utbyggnad av vindkraft eller farleder. På motsvarande sätt kan havsplanens syften motverkas om kommunen i översiktsplanen redovisar utbyggnads- områden för en verksamhet där havsplanen tydligt har tagit ställning för ett skydd. I dessa fall ska länsstyrelsen markera detta i sitt granskningsyttrande vid utställningen. Den ska också ingripa med stöd av bestämmelserna om statlig tillsyn vid efterföljande planläggning, om det blir aktuellt. Länsstyrelsens uppgifter och innehållet i den statliga tillsynen behandlas nedan.

Samordning i tiden mellan havsplaneringen och kommunens översiktsplanering

Utredningen föreslår att den statliga havsplanen ska kunna ändras bl.a. genom fördjupningar eller tematiska tillägg och att planen ändras när nya anspråk eller intressen aktualiseras eller andra förändringar inträffar. Planen ska således löpande hållas aktuell. Dessutom ska Havs- och vattenmyndigheten minst en gång vart fjärde år pröva om planen behöver ersättas av en ny. Kommunernas översiktsplaner kommer att utgöra underlag, såväl vid ändringar av havsplanen, som vid prövningen av om det behövs en ny plan, vilket således sammantaget ger förutsättningar för att havs-

196

SOU 2010:91

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

planeringen löpande ska kunna ta hänsyn till kommunens över- siktsplanering.

Plan- och bygglagens bestämmelser ger motsvarande för- utsättningar för att kommunen fortlöpande ska kunna anpassa översiktsplanen utifrån ändringar och omarbetningar av havs- planen. Det grundläggande kravet på en aktuell översiktsplan tillgodoses på olika sätt i kommunerna, beroende på aktuella anspråk, planeringsuppgifter och tillgängliga resurser. Den kommunomfattande översiktsplanen hålls ofta aktuell genom s.k. fördjupningar för delområden, t.ex. tätortsområden, eller genom s.k. tematiska tillägg som behandlar ett intresse, såsom vindkraft. Den samlade översiktsplaneringen kan därför så småningom bestå av flera delar. Detta innebär i flertalet kommuner att den kommun- omfattande översiktsplanen omarbetas med relativt långa tids- intervaller, ofta med åtta till tolv års mellanrum. Som framgår av avsnitt 3.1.6 är utredningens bedömning att även havsplanerna kommer att ersättas med nya planer efter motsvarande, eller ibland till och med längre, tidsintervaller. Det är därför inte rimligt att förvänta sig att den kommunomfattande översiktsplanen vid varje givet tillfälle ska vara helt samordnad med den gällande havsplanen, men däremot över tiden.

Även om översiktsplanen inte alltid kommer att kunna om- arbetas med samma tidsintervall som den statliga havsplanen, finns bestämmelser i plan- och bygglagen som underlättar att översikts- planen ändras och anpassas. Bestämmelserna i 3 kap. 27 § nya PBL ställer krav på att kommunfullmäktige minst en gång under mandattiden ska pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till de krav på innehåll som regleras i 3 kap. 5 §. Genom utredningens förslag till komplettering av bestämmelserna om översiktsplanens innehåll, kommer aktualitetsprövningen även omfatta förhållandet till havsplanen. Prövningen underlättas av att kommunen inför beslutet kan begära att länsstyrelsen, i en sammanfattande redogörelse, ger sina synpunkter i fråga om statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet (3 kap. 28 § första stycket nya PBL).

Fullmäktiges ställningstagande kan således ge möjlighet för såväl medborgare som statliga myndigheter att få en samlad bild av det aktuella översiktsplaneläget. Prövningen kan också, på det sätt som görs i flera kommuner, innebära att fullmäktige beslutar om utgångspunkter för den fortsatta översiktsplaneringen. I sådana fall kan prövningen fungera som ett program för att ändra planen

197

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

SOU 2010:91

genom en fördjupning eller ett tematiskt tillägg eller, om det bedöms lämpligt, genom att helt arbeta om den.

Att kommunen bedömer översiktsplanens aktualitet med utgångspunkt i havsplanen säkerställs dessutom genom att läns- styrelsen numera minst en gång under mandattiden, i en samman- fattande redogörelse, på eget initiativ ska ge kommunen syn- punkter om statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet (3 kap. 28 § andra stycket nya PBL).

Trots dessa bestämmelser, kan det uppstå situationer där det råder oklarhet om hur kommunen har samordnat översiktsplanen med den gällande havsplanen, främst tills dess kommunen tar ställning till översiktsplanens aktualitet. Utredningen vill här peka på att bestämmelserna i 6 kap. 21 § miljöbalken ger en möjlighet för regeringen att begära att kommunen redovisar hur man i sin planering enligt plan- och bygglagen avser att tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap.

Utredningen utgår således från att dessa bestämmelser, tillsammans med utredningens lagförslag, kommer att ge förut- sättningar för att översiktsplanerna efter hand samordnas och samverkar med havsplanen.

Länsstyrelsen ska verka för att översiktsplanen samordnas med havsplanen och bevaka att den inte motverkar syftena

För att ytterligare underlätta samordningen mellan havsplanen och kommunens översiktsplanering för havsområden, bör bestäm- melserna om länsstyrelsens uppgifter under samrådet om översikts- planen (3 kap. 10 § nya PBL) förtydligas, så att det framgår att länsstyrelsen även ska verka för att översiktsplanen samordnas med havsplanen på ett lämpligt sätt. Med stöd av denna bestämmelse kan kommunen således förvänta att länsstyrelsen tidigt under över- siktsplanarbetet tillhandahåller planeringsunderlag till kommuner- na om havet samt löpande ger råd om hur havsplanens ställningstaganden kan behandlas. Havs- och vattenmyndigheten bör på lämpligt sätt hållas informerad om planarbetet, särskilt i de fall nya sakfrågor eller väsentliga avvikelser från havsplanen aktualiseras under planarbetet.

Det är vidare angeläget att kommunen, när den ska anta en översiktsplan, får ett slutligt besked om statens syn när det gäller förhållandet till havsplanen. Som redovisats ovan ska

198

SOU 2010:91

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

bestämmelserna om samordning med havsplanen inte innebära krav på att översiktsplanen helt och hållet stämmer överens med havsplanen. Det grundläggande kravet på samordning bör enligt utredningens bedömning ge kommunerna handlingsutrymme för ställningstaganden, så länge havsplanens syften inte motverkas. Utredningen föreslår därför en ändring i 3 kap. 16 § nya PBL som innebär att det av länsstyrelsens granskningsyttrande vid ut- ställningen ska framgå om förslaget motverkar havsplanens syften (jfr ovan). Det bör i sammanhanget påpekas att även översikts- planens redovisning av områden utanför havsplaneområdet kan innebära att havsplanens syften motverkas på sådant sätt att detta bör markeras i länsstyrelsens granskningsyttrande.

Utredningen vill också återigen framhålla länsstyrelsens nya uppgift enligt plan- och bygglagen, att en gång per mandatperiod lämna en sammanfattande redogörelse till kommunen med synpunkter om statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Det är som sagt naturligt att länsstyrelsen redovisar i vad mån en ny eller ändrad havsplan bör leda till att översiktsplanen ändras eller omarbetas för att samordnas med havsplanen.

4.4Regionplanen ska samordnas med havsplanen

Utredningens förslag: Av regionplanen ska framgå hur den har samordnats med havsplanen. Regeringen får överpröva ett beslut att anta en regionplan, om det kan innebära att havs- planens syften motverkas.

Enligt bestämmelserna i 7 kap. 1 § nya PBL får regeringen under vissa förutsättningar utse ett regionplaneorgan. Ett sådant organ får anta en regionplan för hela eller del av regionen som ska vara vägledande för kommunernas planbeslut och bl.a. ange grund- dragen för användningen av mark- och vattenområden (7 kap. 6 § nya PBL).

Mellankommunal och regional samverkan är enligt utredningens bedömning särskilt angelägen i planeringen av kust- och havs- områden. Inte minst ekosystemansatsen förutsätter att större sammanhängande områden planeras samlat, oberoende av admini- strativa gränser. Jämför bl.a. den regionala planeringen i Finland, se

199

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

SOU 2010:91

avsnitt 9.6. För närvarande bedrivs regionplanering endast i Stockholms län (med landstinget som utpekat regionplaneorgan). I den gällande regionplanen, Regional utvecklingsplan för Stockholms- regionen, RUFS 2010 (maj 2010), redovisas vissa ställningstaganden till havs- och kustvattenområdena. I övriga delar av landet bedrivs endast i vissa områden mer informella mellankommunala utred- nings- och planeringssamarbeten som delvis berör havsområden.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till regionplanens betydelse som vägledande underlag för översiktsplaneringen, bör bestämmelserna om regionplanens innehåll anpassas till havs- planeringslagen. Utredningen föreslår att det av regionplanen ska framgå hur den är samordnad med havsplanen. I likhet med översiktsplanen (se ovan) bör det finnas utrymme i regionplanen för kompletterande ställningstaganden i förhållande till havsplanen.

Då en regionplan tas fram, ska de bestämmelser om samråd, utställning och granskning som gäller för översiktsplanen tillämpas. Därigenom säkerställs att regionplaneorganet, i de fall region- planeringen berör havsområdet, samråder med Havs- och vatten- myndigheten och att länsstyrelsen verkar för och bevakar att planeringen samordnas på lämpligt sätt under hela processen.

Enligt bestämmelserna om tillsyn i 11 kap. 13 och 14 §§ nya PBL får regeringen upphäva ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan, om beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. Utredningen föreslår att mot- svarande prövningsmöjlighet ska gälla om syftet med en havsplan motverkas.

4.5Detaljplaner och områdesbestämmelser ska samordnas med havsplanen

Utredningens förslag: Under samrådet om detaljplaner eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen särskilt verka för att de samordnas med havsplanen.

Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över plan- förslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att syftet med en havsplan motverkas. Om kommunens beslut om detaljplan eller områdesbestämmelse innebär att syftet med havsplanen motverkas, ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut.

200

SOU 2010:91

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

Utredningen utgår från att kommunen normalt kommer att sam- ordna sin översiktsplan med havsplanen. Dock kan det inte uteslutas att det ändå kommer att kunna uppstå situationer, då kommunen har en motstående uppfattning och att kommunen upprättar rättsverkande detaljplaner eller områdesbestämmelser, eller fattar beslut om bygglov eller förhandsbesked, som motverkar havsplanens syften. För att undvika motstridiga planer, föreslår utredningen att det i 11 kap. 10 § nya PBL införs bestämmelser om att länsstyrelsen ska kunna överpröva ett kommunalt planbeslut, om beslutet innebär att havsplanens syften motverkas. Som en följd av detta ska regeringen eller länsstyrelsen, med stöd av bestäm- melserna i 11 kap. 12 § nya PBL genom ett särskilt förordnande för ett visst geografiskt område, även kunna efterhandspröva kommunens beslut om bygglov eller förhandsbesked.

Följaktligen bör även bestämmelserna i 5 kap. 14 § nya PBL om länsstyrelsens uppgifter vid samråd om detaljplan eller områdes- bestämmelser liksom bestämmelserna i 5 kap. 22 § nya PBL om länsstyrelsens yttrande vid granskningen kompletteras, så att det framgår att länsstyrelsen under arbetet med rättsverkande planer har i uppgift både att verka för en samordning med havsplanen och att vid granskningen bevaka att havsplanens syften inte motverkas.

Det kan i sammanhanget konstateras att bestämmelserna om planföreläggande i 11 kap. 15 § nya PBL ger regeringen en möjlig- het att förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser om det behövs för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

4.6Bygglov inom område med bestämmelser i havsplan

Utredningens förslag: Kommunen får inte ge bygglov för en åtgärd som strider mot bestämmelser i en havsplan. Det gäller dock inte om avvikelsen är liten och syftet med bestämmelserna inte motverkas.

Som framgår av avsnitt 2.5 ska det i havsplanen kunna tas in bindande bestämmelser om att ett havsområde inte får användas för viss verksamhet eller åtgärd. Bestämmelserna medger exempelvis att vindkraftverk helt förbjuds inom ett angivet område, eller att de

201

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

SOU 2010:91

begränsas till en viss höjd eller vissa störningsnivåer. Avsikten är att bestämmelsen ska binda all tillståndsprövning, dvs. även anläggningar som kräver bygglov enligt föreskrifter meddelade med stöd av plan- och bygglagen. I dessa avseenden har bestämmelser i havsplanen således samma rättsverkan som bestämmelser i detalj- plan eller områdesbestämmelser, vilket bör framgå av regleringen om förutsättningarna för bygglov. I 9 kap. 32 a § nya PBL föreslås en ny bestämmelse enligt vilken bygglov inte får ges för en åtgärd som strider mot bestämmelser i en havsplan. På motsvarande sätt som gäller i förhållande till en detaljplan eller områdesbestäm- melser, bör det finnas visst utrymme för avvikelser. Utredningen föreslår att bygglov ska kunna ges om avvikelsen är liten och inte motverkar syftet med bestämmelsen. 1

4.7Stöd till kommunal planering av kust och hav

Utredningens förslag: Det bör avsättas särskilda medel till stöd för kommunal och mellankommunal planering av kust och hav.

En återkommande fråga i utredningsarbetet har varit hur kommunernas planering av land- och kustområden (inkl. territorialhavet) ska utvecklas och samordnas med havsplaneringen. Den statliga havsplaneringen ska bedrivas i det svenska havs- området, utanför en linje som ligger en nautisk mil från baslinjen. Ett förhållandevis stort havsområde kommer således fortsatt att helt vara kommunernas ansvar. För att havet ska kunna förvaltas sammanhållet, enhetligt och i enlighet med ekosystemansatsen, kommer planeringssamarbete att krävas mellan Havs- och vatten- myndigheten och kommunerna, liksom kommunerna sinsemellan.

Att kommunernas planering av kust och hav utvecklas och bedrivs gränsöverskridande kan många gånger vara en förutsättning för att havsplaneringens grundläggande syften ska kunna uppnås. En grundläggande aspekt är naturligtvis också de starka sambanden mellan mark- och vattenanvändningen på land och havsmiljö- tillståndet. Särskilt i kustzonerna, med sin omfattande tätorts- och fritidsbebyggelse och sitt starka exploateringstryck, är behoven av

1 Jfr 9 kap. 31 § 3 som dock anger att avvikelsen ska vara förenlig med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte. Vi har valt att använda rekvisitet inte motverkar syftet i likhet med 2 kap. 6 § miljöbalken, 2 kap. 8 § ellagen (1997:857) m.fl. lagar.

202

SOU 2010:91

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

en utvecklad och gränsöverskridande planering stora. ”Samman- hängande fysisk planering på land och i havsområden – kopplingen till den integrerade förvaltningen av kustområden” är en av tio principer i EU-kommissionens Färdplan för fysisk planering i kust- och havsområden (KOM [2008] 791). Färdplanen betonar särskilt faktorer som avrinningsområden och landbaserade effekter av verksamheter som jordbruk och urbanisering som motiv. I sammanhanget bör också nämnas EU-rekommendationen om integrerad kustförvaltning (2002/413/EG) som också omfattar sammanhållen fysisk planering. Medlemsstaterna uppmanas att utveckla en integrerad förvaltning av kustområdena. Utredningens förslag bör få positiv verkan även i det här avseendet.

Som redovisas i kapitel 6.2 är den kommunala översikts- planeringen förhållandevis outvecklad när det gäller dessa samband. Boverket konstaterar i en rapport (Vad händer med kusten?, 2006) att kustrelaterade problem och frågor om fiskenäringens utveckling, igenväxning och andra följder av lantbrukets omstrukturering samt övergödning, oljeutsläpp och andra havs- anknutna miljöproblem sällan behandlas i den kommunala planeringen. Boverket anser i sina slutsatser att samhälls- planeringen behöver utvecklas och att det behövs nationella initiativ för att stärka planering och samverkan.

Också kustlänsstyrelserna, som i en skrivelse (System för regional och lokal samordning och samverkan i kustnära områden, september 2007) pekar på behovet att utveckla ett samordnat kunskapsunderlag för planering av kust och hav, föreslår pilot- projekt i samarbete med kommuner för att utveckla stöd och verktyg för besluts- och planeringsprocesser.

Kustkommunerna visar också ökat intresse för fysisk planering av kustzonerna. Samtidigt ökar insikten om att arbetet är resurskrävande och, för att få full effekt, ofta behöver bedrivas i samverkan med berörda kommuner i ett större område. I samman- hanget kan nämnas att regeringen sedan år 2007 har avsatt medel som stöd för planeringsinsatser för vindkraft. Boverket, som har ansvaret att fördela stödet efter ansökan från kommuner m.fl. uppger att närmare 200 kommuner och 13 länsstyrelser arbetar med planeringsinsatser för vindkraft med hjälp av stödet.

Utredningen föreslår därför att det avsätts särskilda medel för planeringsstöd till kustkommunerna. Stödet bör ges för att utveckla såväl planeringen av havsområden inom kommunerna, som planeringssamarbetet dem emellan i havet och längs kusten.

203

Havsplaneringen och kommunal planering enligt plan- och bygglagen

SOU 2010:91

Boverket och länsstyrelserna bör få i uppdrag att utveckla hur ett sådant stöd bör utformas och föreslå vilken omfattning det bör få (se även utredningens finansieringsförslag i kapitel 10.3).

Avslutningsvis vill utredningen betona att såväl politiker som tjänstemän i landets kustkommuner behöver erbjudas olika former av utbildningsinsatser i samband med att havsplaneringslagen träder i kraft. Utredningen tar även i avsnitt 3.7 och 10.2 upp behovet av resurser för informations- och utbildningsinsatserna.

204

5Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

Ett antal frågor som särskilt rör Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockel bör regleras i samband med att havsplanering införs. Utredningens ställningstaganden i fråga om allmänna intressen, inbegripet riksintressen, i den ekonomiska zonen föranleder ändringar i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomisk zon. Vidare föreslås ändringar i dessa lagar, så att tillståndsgivningen ska ta hänsyn till havsplanerna. Utredningen anser också att det är lämpligt att förändra reglerna för beredning, beslut och överklagande enligt dessa två lagar.

Därutöver tar utredningen upp frågan om att införa en angränsande zon utanför Sveriges sjöterritorium. Förutom ett antal andra tillämpningsområden som ligger utanför utredningens upp- drag, kommer en sådan göra det möjligt att skydda kulturarvet på havsbottnen ut till 24 nautiska mil från baslinjen, inte minst de välbevarade skeppsvraken på Östersjöns botten.

Slutligen behandlas frågan om äganderätten till det allmänna vattenområdet, vilken har viss bäring på havsplanering och havsförvaltning.

5.1Bestämmelserna om riksintresse ska inte tillämpas i den ekonomiska zonen

Utredningens förslag: Bestämmelserna om områden av riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken ska inte tillämpas i den ekonomiska zonen.

205

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

Som framgår av avsnitt 2.6 ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, de s.k. hushållningsbestämmelserna, tillämpas när havsplanen tas fram och de allmänna intressen som ska beaktas vid beslut om användningen av havsområden redovisas i havsplanen.

Enligt utredningens bedömning har de delar av bestämmelserna som avser riksintresse ingen egentlig funktion i den ekonomiska zonen. Utredningen föreslår därför att dessa bestämmelser inte ska tillämpas där.

3 och 4 kap. miljöbalken gäller i dag över hela havsområdet

Hushållningsbestämmelserna, som år 1998 fördes över till miljöbalken från naturresurslagen (1987:12), bygger på arbetet med den fysiska riksplaneringen, som påbörjades under 1970-talet. Såvitt utredningen kan bedöma, har det aldrig förts någon närmare diskussion om hur långt ut i havsområdet bestämmelserna gäller. Lagregleringen av de s.k. sektorsriktlinjerna i den fysiska riks- planeringen, som motsvaras av de grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. miljöbalken, utgick i första hand från anspråk och intressen på landområdena, som – med undantag av fiske och farleder – endast undantagsvis berörde kustvattenområden. De s.k. geografiska riktlinjerna, som regleras i de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. miljöbalken, omfattar däremot vissa havsområden ut till en gräns mellan en och tre nautiska mil från baslinjen. Det kan i sammanhanget konstateras att Sverige vid tiden för lagregleringen inte hade inrättat någon ekonomisk zon. Det får därför anses underförstått att avsikten i naturresurslagen var att bestämmelserna skulle tillämpas inom det svenska territoriet, dvs. ut till tolv nautiska mil från baslinjen (territorialvattnet utökades från sex till tolv nautiska mil år 1979).

Bestämmelserna gjordes emellertid genom senare lagändringar uttryckligen tillämpliga också utanför territorialgränsen. År 1990 kopplades prövning av ärenden för att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln enligt kontinentalsockellagen till bestäm- melserna, i likhet med vad som tidigare införts för prövningen enligt ett antal sektorslagar. En gemensam strävan i dessa förändringar var att prövningar som rör användningen av mark- och vattenområden ska grundas på enhetliga principer för intresse- avvägningen (jfr bl.a. prop. 1988/89:92 s. 46 och 57). I förarbetena

206

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

till lagen om Sveriges ekonomiska zon, som trädde i kraft år 1993, ansågs det naturligt och förenligt med Havsrättskonventionen att de bärande elementen, dvs. hushållningsbestämmelserna, i dåvaran- de naturresurslagen också skulle tillämpas vid prövningen enligt lagen (prop. 1992/93:54, s. 50 och 51). Tillståndsprövningen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon är därför numera kopplad till bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Genom regleringen i såväl lagen om kontinentalsockeln som lagen om Sveriges ekonomiska zon, gäller således bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken vid tillståndsprövning enligt dessa lagar. Detta innebär att även bestämmelserna om områden av riksintresse kan aktualiseras inom både svenskt territorium och den ekonomiska zonen. Miljöprocessutredningen drar i sitt betänkande

Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45, s. 89) samma slutsats om bestämmelsernas tillämpningsområde:

Det bör anmärkas att uttrycket ”riksintresse” inte har den innebörden att de ifrågavarande områdena måste vara belägna på svenskt territorium. Det räcker att områdena omfattas av svensk jurisdiktion vad gäller områdesanvändningen. Som exempel på detta kan nämnas hänvisningarna i 6 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och 3 a § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.

Frågan om miljöbalkens tillämpningsområde och om anpassningen av lagen om Sveriges ekonomiska zon till miljöbalken har därefter även behandlats i två propositioner, dels i Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. (prop. 1997/98:90, s. 233–237), dels i Miljö- skyddet i Sveriges ekonomiska zon (prop. 2007/08:154, s. 9 ff.). Dessa bekräftar att svensk lag gäller i den ekonomiska zonen endast om så är särskilt föreskrivet och i den utsträckning det är förenligt med den jurisdiktion som Sverige har i den ekonomiska zonen enligt Havsrättskonventionen.

Allmänna intressen och riksintressen

I detta sammanhang bör särskilt påpekas att grunden i 3 kap. miljöbalken är bestämmelser om områden av allmänt intresse som så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena. Bestämmelserna om områden av riksintresse i kapitlet (de andra styckena i 5–9 §§ och 10 §) innebär att de allmänna intressen som finns i kapitlet i vissa fall ges ett starkare skydd. Riksintresse-

207

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

bestämmelserna för däremot inte in några ytterligare allmänna intressen. Det finns således inga riksintressen som inte samtidigt är allmänna intressen enligt övriga bestämmelser i 3 kap.

Enligt vad utredningen har erfarit, framför allt genom kontakter med berörda statliga myndigheter, ligger en övervägande del av nuvarande områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken inom svenskt territorium. Några myndigheter har emellertid angett områden i den ekonomiska zonen som riksintresse. Det gäller bl.a. områden av riksintresse för vindkraft (Energimyndigheten), farleder (Trafikverket) och yrkesfiske (Fiskeriverket), se även kartan på s. 196 i En utvecklad havsmiljöförvaltning (SOU 2008:48).

4 kap. miljöbalken innehåller endast bestämmelser om utpekade områden som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet är av riksintresse. Bestämmelserna i 4 kap. 1–7 §§ är geografiskt avgränsade på ett sådant sätt att de inte berör den ekonomiska zonen.1 Bestämmelsen i 4 kap. 8 § gäller Natura 2000- områden, dvs. områden som är skyddade enligt bestämmelserna i 7 kap. 28–29 b §§ miljöbalken. Sådana områden förekommer i den ekonomiska zonen och är enligt nuvarande systematik områden av riksintresse.

Systemet med riksintressen kommer inte att behövas i den ekonomiska zonen

Som redovisas i avsnitt 2.6 om allmänna intressen, anser utredningen att det är naturligt att havsplaneringen i sin helhet utgår från de grundläggande kraven på avvägningar mellan olika allmänna intressen. De generella bestämmelserna i 3 kap. miljö- balken är därför i hög grad relevanta för planeringen av den ekonomiska zonen. Det gäller t.ex. stora oexploaterade vatten- områden (3 kap. 2 § miljöbalken), områden av betydelse för yrkesfisket eller vattenbruk (3 kap. 5 § första stycket miljöbalken) och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energiproduktion (3 kap. 8 § första stycket miljöbalken). När nu utredningen föreslår en statlig planering som ska omfatta den ekonomiska zonen, är regelverket för dessa allmänna intressen en given utgångspunkt.

1 De kustnära intressenas gräns ut mot havet förutsätts bestämmas inom en zon om en till tre nautiska mil utanför baslinjen, se avsnitt 6.1.

208

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

Bland bestämmelserna om områden av riksintressen i 4 kap. miljöbalken är det endast en som skulle kunna ha betydelse inom ekonomisk zon. Det gäller 4 kap. 8 § miljöbalken. Enligt den bestämmelsen är Natura 2000-områden i sin helhet av riksintresse. När bestämmelsen kom till var 3 och 4 kap. miljöbalken redan tillämpliga vid tillståndsprövning enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Inga överväganden gjordes av om – och i så fall hur – 4 kap. 8 § miljöbalken var tänkt att tillämpas i förhållande till den ekonomiska zonen (prop. 2000/01:111). I ett senare lag- stiftningsärende bedömdes den indirekta hänvisningen till Natura 2000-områdena via 4 kap. 8 § miljöbalken vara otillräcklig (prop. 2007/08:154). Numera anges därför i 7 kap. 32 § miljöbalken att balkens bestämmelser om Natura 2000-områden ska tillämpas även i den ekonomiska zonen. Det är således klarlagt inte bara att ett område inom den ekonomiska zonen kan förklaras som Natura 2000-område, utan också att det krävs tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken för att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inom den ekonomiska zonen om den på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område (oberoende av om Natura 2000-området finns inom territoriet eller den ekonomiska zonen). Eftersom övriga riksintressen i 4 kap. som sagt är geografiskt begränsade till inlandet eller kustområdet och regleringen av Natura 2000 i 7 kap. miljöbalken enligt utredningens bedömning är tillräcklig, finns det inget behov av att tillämpa 4 kap. miljöbalken inom den ekonomiska zonen.

Systemet med riksintressen utanför territoriet kan enligt utredningen ifrågasättas från principiella utgångspunkter. Jurisdik- tionen inom den ekonomiska zonen är begränsad och de allmänna intressen som finns där är såväl nationella som gränsöverskridande. Att tala om riksintressen utanför Sveriges territorium framstår därför inte som helt naturligt. Om riksintressen i den ekonomiska zonen regleras i en havsplan – på motsvarande sätt som föreslås inom territorialhavet – skulle de komma att förändras från att vara sektorsanspråk till att bli beslutade av regeringen. Det framstår inte som lämpligt att betona riksintressen på det viset i den ekonomiska zonen.

Dessutom är det svårt att i den ekonomiska zonen se behovet av det särskilda skydd som riksintressesystemet innebär. Systemet kan något förenklat sägas innebära att staten ställer specifika krav både på den kommunala planeringen och på myndigheternas tillstånds- prövning, som ska göras med utgångspunkt i kommunens

209

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

översiktsplan. Till skillnad från områden inom territoriet, ska den ekonomiska zonen bara planeras av staten. Dessutom är det i regel regeringen som, inom ramen för svensk jurisdiktion, svarar för tillståndsprövningar inom den ekonomiska zonen. Regeringen kan bemyndiga en myndighet att besluta om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 3 § lagen om kontinentalsockeln. Tillstånd till åtgärder inom ett Natura 2000-område inom ekonomisk zon prövas av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området. I den ekonomiska zonen är alltså såväl planering som tillståndsprövning en statlig angelägenhet.

Mot den bakgrunden finns det enligt utredningens bedömning inget behov av att specificera områden av allmänt intresse genom bestämmelser om riksintresse. Det är tillräckligt att havsplanen redovisar de allmänna intressen som ska beaktas vid beslut om användningen av den ekonomiska zonen. Dessutom är det enligt den föreslagna 2 kap. 5 § havsplaneringslagen möjligt att meddela bindande bestämmelser om att ett havsområde inte får användas för en viss verksamhet eller åtgärd. Sådana bestämmelser kan t.ex. utformas på ett sådant sätt att ett område skyddas (se avsnitt 2.7 och kommentaren till 2 kap. 5 § havsplaneringslagen).

Utredningen föreslår alltså att bestämmelserna om områden av riksintresse i 3 och 4 kap. miljöbalken inte längre ska tillämpas i den ekonomiska zonen. Det innebär ändringar av 6 § första stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon och 3 a § andra stycket lagen om kontinentalsockeln. I konsekvens härmed föreslår utredningen i avsnitt 2.6 att det i havsplaneringslagen tydligt ska framgå att bestämmelserna om områden av riksintresse inte ska tillämpas vid planeringen inom den ekonomiska zonen.

Utredningens förslag innebär ingen förändring i inriktningen av myndigheternas arbete med planeringsunderlag, utan enbart att underlaget för den ekonomiska zonen inte ska innehålla någon särskild redovisning av riksintressen. Dessa kommer att utgöra en del av myndigheternas samlade underlag för tillämpningen av 3 kap. miljöbalken. Utredningens förslag får därför i praktiken inte heller någon avgörande betydelse för de områden i den ekonomiska zonen som några myndigheter har angett som riksintresse. Det befintliga underlaget får betraktas som en redovisning av allmänna intressen enligt 3 kap. miljöbalken.

210

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

5.2Tillståndsbeslut för den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln

Utredningen lägger förslag till författningsändringar som innebär att lagstiftningen om ekonomisk zon och om kontinentalsockeln anpassas till att havsplanering införs. Utredningen föreslår att tillhörande förordningar ska ändras, så att myndigheterna beslutar i ärenden om tillstånd inom ramen för havsplanen. Myndigheternas tillståndsbeslut ska kunna överprövas av regeringen.

Det är utredningens uppfattning att regeringen bör överväga om en och samma lag ska reglera verksamheter i såväl den ekonomiska zonen som kontinentalsocken. Ett sådant förslag, som vi bedömer skulle innebära förenklingar, ligger emellertid utanför utredningens uppdrag och berörs därför inte närmare i betänkandet.

5.2.1Tillstånd för verksamheter ska följa havsplanen

Utredningens förslag: Beslut om tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln får inte strida mot bestämmelser i havsplanen.

Lagen om Sveriges ekonomiska zon och lagen om kontinental- sockeln föreslås ändras, så att det framgår att beslut om tillstånd inte får meddelas i strid mot bestämmelser i havsplanen (se avsnitt 2.7). Motsvarande bestämmelse föreslås i flera lagar, se t.ex. 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken, 2 kap. 8 § ellagen (1997:857) och 2 kap. 6 § naturgaslagen (2005:403). I dessa lagar finns redan bestämmelser om att tillstånd inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Någon sådan bestämmelse finns inte i lagen om kontinentalsockeln, trots att tillstånd enligt den lagen kan avse ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser. Den bestämmelse som nu föreslås ska därför inte bara gälla bestämmelser i en havsplan utan också detaljplaner och områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen.

Självfallet måste detaljplaner och områdesbestämmelser som gäller territorialhavet hållas inom de folkrättsliga förutsättningarna, vilka i territorialhavet främst gäller rätten till s.k. oskadlig genom- fart. Samma kommer att gälla för bestämmelser i en havsplan. Inom den ekonomiska zonen gäller starkare begränsningar. Havsplanen

211

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

kommer där inte att kunna innehålla något förbud mot eller begränsning av marinvetenskaplig forskning, eller att lägga ut kablar eller rörledningar, utöver vad som uttryckligen anges i Havsrättskonventionen. Av lagen om Sveriges ekonomiska zon framgår att tillämpningen av lagen, liksom av föreskrifter och andra beslut med stöd av lagen, inte får medföra någon inskränkning av de enligt folkrätten gällande rättigheterna till fri sjöfart och inte heller av några andra rättigheter som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser (10 §). Någon sådan begränsning anges inte i lagen om kontinentalsockeln. De folkrättsliga begränsningar- na gäller dock lika fullt när den lagen ska tillämpas.

Det föreslagna förbudet mot tillstånd i strid mot en plan eller bestämmelse är inte absolut. Om inte syftet med planen eller bestämmelserna motverkas, får mindre avvikelser göras i tillstånds- givningen.

Dessutom förutsätter utredningen att besluten även i övrigt följer planens riktlinjer och ställningstaganden om allmänna intressen (se även avsnitt 2.6). Beslut som gäller Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockeln fattas enligt de två lagarna endast av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

5.2.2Myndigheterna ska handlägga och besluta om tillstånd

Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska bereda och fatta beslut i ärenden om tillstånd om att utnyttja naturtillgångar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. I särskilt betydelsefulla ärenden ska dock regeringen fatta beslut.

Havs- och vattenmyndigheten ska även kunna utfärda föreskrifter om att skydda och bevara den marina miljön i den ekonomiska zonen.

Ärenden enligt lagen om kontinentalsockeln ska fortsatt beredas av Sveriges geologiska undersökning (SGU). Även beslut enligt den lagen ska fattas av SGU, annat än i särskilt betydelsefulla fall. Havs- och vattenmyndigheten ska delta i beredningen.

I uppdraget anger regeringen att utredningen ska överväga om den planerande myndigheten ”kan vara lämplig som beredande

212

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

myndighet av ärenden åt regeringen i frågor som rör den ekonomiska zonen”. I huvudsak två slags ärenden förekommer som rör den ekonomiska zonen, dels enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, dels enligt lagen om kontinentalsockeln. Att en myndighet ska bereda ärenden åt regeringen behöver dock inte regleras i författning. Regeringen kan i varje givet fall besluta om att lämna över ett ärende för beredning till en myndighet.

Utredningen bedömer att beslut om tillstånd enligt de båda lagarna bör kunna fattas av Havs- och vattenmyndigheten respektive SGU, så länge verksamheterna eller åtgärderna inte är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar. Regeringen ska alltid pröva ett tillståndsärende om Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten eller SGU begär det. Om ansökan avser en verksamhet som regeringen redan tagit ställning till i havsplanen, bedömer utredningen att myndigheten normalt bör kunna fatta beslut.

Förslaget innebär därmed en förenkling, i och med att ansökningarna lämnas till myndigheterna som bereder frågan. Regeringen behöver inte i varje enskilt fall avgöra vem som ska bereda ärendet och sedan eventuellt besluta om uppdrag till en myndighet, för att överlämna ärendet till den. Utredningens förslag innebär att regeringen ändå kommer att ha avgörandet i sin hand, i de ärenden som har större betydelse eller är av principiell natur. Myndigheterna får en mer enhetlig hantering av ärendena. Enligt den ordning som gäller i dag, berörs SGU av alla ärenden om kontinentalsockeln, antingen genom att myndigheten bereder ärendet, eller genom att den yttrar sig. Antalet ärenden bör således inte öka, inte heller det utredningsarbete som krävs.

Ärenden och beslut enligt lagen om den ekonomiska zonen

Enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon har regeringen möjlighet att delegera föreskriftsrätten om skyddet för den marina miljön, liksom beslut om tillstånd för att utnyttja naturtillgångar. Hittills har regeringen inte utnyttjat den möjligheten. Beslut om tillstånd för marinvetenskaplig forskning i den ekonomiska zonen har dock delegerats till Kustbevakningen. Det bör noteras att sådana beslut ska fattas inom ramen för folkrättsliga regler. Det kan inte införas något förbud mot eller begränsning av marinvetenskaplig forskning

213

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

i den ekonomiska zonen, utöver vad som uttryckligen anges i Havsrättskonventionen.

Tillståndsplikten enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon gäller inte fiske i den ekonomiska zonen och inte heller för att utforska kontinentalsockeln eller för att utvinna tillgångar ur den. I de fallen gäller i stället fiskelagen (1993:787) eller lagen om kontinentalsockeln.

Utredningen bedömer, mot bakgrund av den föreslagna havs- planeringslagen, att regeringen kan överlåta såväl beredning som beslut om tillstånd enligt gällande lagstiftning till Havs- och vattenmyndigheten, annat än i särskilt betydelsefulla ärenden. Om det behövs kan myndigheten efter sin beredning lämna över ärendet till regeringen för avgörande.

Havsplanerna kommer innebära att regeringen tar övergripande ställning till hur ett havsområde ska användas. Planerna kommer därför att ge vägledning till och i vissa avseenden vara bindande för beslut enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det minskar behovet av att regeringen fattar beslut i enskilda ärenden som rör den ekonomiska zonen.

Utredningen föreslår därför att regeringen bemyndigar Havs- och vattenmyndigheten att meddela tillstånd om att utnyttja natur- tillgångar m.m. enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Myndigheten bör även få rätt att meddela föreskrifter om säker- hetszoner runt konstgjorda öar, anläggningar eller andra in- rättningar som har tillkommit med stöd av denna lag.

Om den verksamhet eller åtgärd som avses med ansökningen är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar, ska dock Havs- och vattenmyndigheten med eget yttrande över- lämna ärendet till regeringen för beslut. Ärendet ska också överlämnas till regeringen om Naturvårdsverket eller SGU begär det. Om regeringen redan har tagit ställning till verksamheten i havsplanen, kommer ärendet normalt inte att behöva lämnas över till regeringen.

Beslut som Havs- och vattenmyndigheten fattar med stöd av lagen och förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon ska kunna överklagas hos regeringen.

Vidare föreslår utredningen att regeringen ger Havs- och vattenmyndigheten rätten att meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön i den ekonomiska zonen. Myndigheten inrättas just i syftet att samla ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågorna. Det ansvaret bör motsvaras av bland annat

214

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

befogenheten att utfärda föreskrifter. Sådana föreskrifter i den ekonomiska zonen kan endast utfärdas inom ramen för vad Sveriges folkrättsliga förpliktelser tillåter.

Beredning av ärenden och beslut enligt lagen om kontinentalsockeln

Parallellt med lagen om den ekonomiska zonen, tillämpas lagen om kontinentalsockeln i ekonomisk zon. Tillstånd för verksamheter och åtgärder i ekonomisk zon lämnas således enligt antingen den ena eller den andra lagen (förutom fiske som regleras i annan ordning). En verksamhet kan dock innehålla flera delar som var och en prövas enligt olika lagar. Ett vindkraftverk i den ekonomiska zonen skulle således prövas enligt lagen om ekonomisk zon, medan kablarna från kraftverket prövas enligt lagen om kontinental- sockeln och ellagen.

Emellertid tillämpas lagen om kontinentalsockeln i hela det svenska havsområdet utanför enskilt vatten. Regelverket täcker således även delar som inte kommer att omfattas av havsplaner enligt utredningens förslag.

Enligt lagen får regeringen bestämma att en myndighet får besluta om tillstånd för att utforska kontinentalsockeln och att utvinna naturtillgångar från den. Likaså får beslut om säkerhets- zoner runt anläggningar delegeras, på samma sätt som enligt lagen om ekonomiska zonen.

Vidare kan regeringen delegera beslut om tillstånd att lägga ut undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen. I det fallet gäller lagen om kontinentalsockeln således endast i ekonomisk zon. Inom territoriet tillämpas annan lagstiftning för rör och kablar i havet.2 I sammanhanget måste man komma ihåg att andra stater och deras medborgare har en långtgående rätt att nyttja en stats ekonomiska zon för utläggande och efterföljande skötsel av rörledningar och undervattenskablar (artikel 58 och 79 i havsrättskonventionen, se även bilaga 2). När tillståndsplikten infördes i lagen om kontinentalsockeln betonades att tillståndsgivningen måste hålla sig inom ramen för havsrätts- konventionen (prop. 1995/96:140, s. 184).

I dagsläget har beslut om tillstånd till sand-, grus-, eller stentäkt på område som i sin helhet är beläget inom allmänt vattenområde delegerats. SGU fattar enligt kontinentalsockelförordningen

2 Lagen (1978:160) om vissa rörledningar, ellagen (1997:403) och naturgaslagen (2005:403).

215

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

(1966:315) beslut i dessa ärenden, om inte verksamheten eller åtgärden som avses med ansökningen är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar. Då ska SGU med eget yttrande hänskjuta ärendet till regeringen. Naturvårdsverket kan också begära att ärendet lämnas över till regeringen.

SGU utövar tillsyn över hur föreskrifter och villkoren för tillstånd enligt lagen efterlevs, med bistånd från Sjöfartsverket, Kustbevakningen och polisen. Kustbevakningen svarar dock för tillsyn som gäller rörledningar och kablar i ekonomiska zonen.

Tillstånd till annat än täkt enligt lagen om kontinentalsockeln har inte delegerats till SGU, men myndigheten biträder regeringen i tillståndsärendena. I de flesta ärenden ger regeringen SGU i upp- drag att bereda ansökan genom att inhämta underlag och remittera ansökan samt avge ett eget yttrande med förslag till beslut till regeringen. Uppdragen ges i form av regeringsbeslut. I vissa fall har emellertid ärendet beretts i Näringsdepartementet, bl.a. NordStreams ansökan om tillstånd till utläggande av rörledning.

Det resonemang som vi för om tillståndsgivningen i förhållande till riktlinjer och bestämmelser i havsplanen, när det gäller lagen om ekonomisk zon, är till stor del tillämpligt även för tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln. Havsplanerna – och därmed regeringens ställningstaganden – kommer att täcka större delen av det område som kan beröras av ett ärende om tillstånd enligt lagen. I det område som inte täcks av en havsplan, innanför baslinjen plus en nautisk mil, ansvarar kommunen för att den fysiska planeringen är tillräcklig.

Utredningen bedömer att det är lämpligt att ärenden enligt den lagen fortsatt hanteras av SGU. Myndigheten har den kunskap och erfarenhet som behövs i ärendena. Utredningen föreslår att regeringen delegerar beslut om tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln till SGU, med samma inskränkningar som föreslås för beslut enligt lagen om den ekonomiska zonen. Havs- och vattenmyndigheten ska delta i beredningen av dessa ärenden. SGU ska enligt utredningens förslag också meddela föreskrifter om säkerhetszoner runt anläggningar.

216

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

5.2.3Myndigheternas tillståndsbeslut ska kunna överklagas

Utredningens bedömning och förslag: Havs- och vatten- myndighetens beslut om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska få överklagas hos regeringen.

Miljöorganisationer ska få överklaga dels Havs- och vatten- myndighetens beslut om tillstånd till verksamheter och åtgärder i den ekonomiska zonen, dels SGU:s beslut om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln, att utvinna naturtillgångar från den samt att lägga ut rör- ledningar.

Utredningen föreslår i föregående avsnitt att SGU ska bemyndigas att i fler fall än i dag fatta beslut om tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln och att Havs- och vattenmyndigheten ska bemyndigas att fatta beslut om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Myndigheternas beslut ska få överklagas hos regeringen. I fråga om SGU:s beslut krävs ingen lagändring, eftersom det redan följer av 15 § tredje stycket lagen om kontinentalsockeln. I 19 § lagen om Sveriges ekonomiska zon föreslås en ny bestämmelse som anger att tillståndsbeslut som har meddelats av annan myndighet än regeringen får överklagas.

Enligt Århuskonventionens artikel 9.2 ska miljöorganisationer ha rätt till domstolsprövning av tillståndsbeslut avseende verksamheter som är angivna i bilaga I till konventionen. Förutom de särskilt uppräknade verksamheterna i bilaga I anges i punkt 20 i bilagan: ”All verksamhet som inte anges i punkterna 1–19, men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lag- stiftningen.”

Detta innebär att reglerna i konventionen om tillgång till domstolsprövning av tillståndsbeslut ska tillämpas för tillstånds- processer enligt lagar som innehåller en hänvisning till miljöbalkens krav på samråd och miljökonsekvensbeskrivning.

Vid tillståndsprövning enligt lagen om ekonomisk zon krävs en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken (6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon). Enligt 3 a § lagen om kontinental- sockeln gäller detsamma vid ansökan om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att

217

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

utvinna naturtillgångar från den. Kravet på miljökonsekvens- beskrivning innebär att miljöorganisationer ska ha rätt att få de angivna tillståndsbesluten domstolsprövade. I de fall regeringen har fattat beslutet om tillstånd, kan miljöorganisationer få en domstolsprövning till stånd genom att ansöka om rättsprövning av beslutet enligt 2 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen). När nu Havs- och vatten- myndigheten respektive SGU ska besluta om tillstånd, måste miljöorganisationerna ges möjlighet att överklaga myndighetens beslut till regeringen, för att därefter kunna begära rättsprövning av regeringens beslut. Detsamma gäller de tillstånd som SGU och Kustbevakningen redan enligt gällande bestämmelser beslutar om enligt 5 § kontinentalsockelförordningen respektive 7 § förordningen om Sveriges ekonomiska zon. Bestämmelser om miljöorganisationers överklaganderätt föreslås i 15 § femte stycket lagen om kontinentalsockeln och 20 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

För tillstånd enligt 15 a § lagen om kontinentalsockeln att lägga ut undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen finns inget krav på miljökonsekvens- beskrivning. Det innebär att sådana beslut inte omfattas av punkt 20 i bilagan till Århuskonventionen. Rörledningar för transport av gas, olja eller kemikalier med en diameter av mer än 800 mm och en längd av mer än 40 km finns dock med i punkt 14 i bilagan. Miljö- organisationer ska således ha rätt till domstolsprövning av sådana beslut.

Enligt utredningens bedömning finns det inte skäl att, i fråga om tillståndsbeslut för rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen, begränsa miljöorganisationernas rätt att över- klaga till vissa av de angivna besluten. Miljöorganisationer bör alltså få överklaga samtliga beslut enligt 15 a § lagen om kontinental- sockeln som gäller rörledningar hos regeringen. En sådan bestämmelse föreslås i 15 § femte stycket punkt 3 lagen om kontinentalsockeln. Det bör noteras att miljöorganisationernas rätt att överklaga de angivna besluten inte per automatik innebär att organisationerna också har rätt att ansöka om rättsprövning av det beslut som regeringen kommer att meddela med anledning av överklagandet. Den frågan avgörs enligt 2 § rättsprövningslagen av huruvida beslutet omfattas av Århuskonventionens krav.

Utredningen konstaterar att såväl MKB-direktivet som Esbo- konventionen i vissa fall kräver att en miljökonsekvensbeskrivning

218

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

upprättas innan tillstånd ges till rörledningar. Kraven på miljö- konsekvensbeskrivning bör enligt utredningens bedömning framgå av lagen om kontinentalsockeln. Sådan lagstiftning måste givetvis utformas med hänsyn till folkrättsliga åtaganden. Frågan kräver särskilda överväganden i ett annat sammanhang. Därvid kan det också finnas skäl att överväga om miljöorganisationernas rätt att överklaga tillståndsbeslut enligt 15 a § ska begränsas till att avse tillståndsbeslut i ärenden där en miljökonsekvensbeskrivning krävs.

5.3Skydd av kulturminnen i en angränsande zon

Utredningens förslag och bedömning: Sverige bör inrätta en angränsande zon, inom vilken kulturminnen ska skyddas. Lämpliga delar av lagen om kulturminnen m.m. ska därför tillämpas där.

Utredningen bedömer att en sådan ändring är påkallad för att bättre skydda det värdefulla kulturarv som skrovhela vrak utgör främst i Östersjön, liksom även andra fornlämningar.

Utredningen har i uppdrag att överväga om Sverige kan införa en s.k. angränsande zon. Regeringen har dock redan tagit ställning i principfrågan. Huvudskälen till en sådan åtgärd är att viss lagstiftning som inte rör fysisk planering skulle kunna tillämpas i ett område utanför territorialgränsen. Frågan ligger således till stor del utanför utredningens uppdrag.

Emellertid kan även kulturarvet ges skydd i en angränsande zon, ett skydd som i dag saknas. Utredningen kan vidare konstatera att den rättsliga analysen tydligt talar för att Sverige har alla möjligheter och goda skäl att införa en angränsande zon. Mot den bakgrunden, föreslår utredningen att en angränsande zon införs genom en ändring i lagen om Sveriges ekonomiska zon och att lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) i lämpliga delar ska gälla där.

Sverige bör inrätta en angränsande zon för att skydda kulturarvet

Regeringen har redan tagit ställning i frågan om att inrätta en angränsande zon. När lagen om Sveriges ekonomiska zon infördes, bedömde regeringen att ”en angränsande zon bör inrättas runt

219

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

Sveriges kuster utanför det svenska sjöterritoriet”. Regeringen avsåg återkomma med förslag om att inrätta en sådan zon (prop. 1995/96:140, s. 158).

Såvitt utredningen kan bedöma finns det flera skäl som talar för att införa en sådan zon, som dock ligger utanför utredningens upp- drag eftersom det gäller tillämpningen av bestämmelser om tullar, skatter, invandring och hälsoskydd. Det bör därför utredas i annan ordning. Sedan regeringens ställningstagande har folkrätten utvecklats ytterligare på området, på ett sätt som ytterligare stärker skälen för en angränsande zon, vilket redovisningen i bilaga 2 visar.

I underlagsmaterialet till nämnda proposition hänvisas till en promemoria daterad 1995-10-15 som innehöll förslag om att införa en angränsande zon. Promemorian remissbehandlades och sammanställningen av yttrandena redovisades i propositionen, liksom även lagförslagen. Remissinstanserna instämde i att en angränsande zon skulle inrättas. Övervägandena i promemorian redovisas dock inte. I propositionen anges tyvärr ingen referens till promemorian, varför den inte har gått att finna i Regeringskansliets arkiv.

Även koordinaterna för en angränsande zon behöver utredas. Utredningen har i en skrivelse till regeringen påtalat behovet av att se över hur Sveriges havsgränser definieras (dnr UF2010/30928), något som även Sjöfartsverket tidigare har framfört. I budget- propositionen för 2011 föreslår regeringen att anslaget 2:4 Lantmäteriet inom utgiftsområde 18 (samhällsplanering m.m.) ska tillföras 8 miljoner kronor 2011 och 7 miljoner kronor vardera åren 2012 och 2013 för arbete med en havsgränsutredning (prop. 2010/11:1, uo 18, s. 61).

Utredningens uppdrag om havsplanering berör skyddet av kulturarvet inom en angränsande zon. Folkrätten medger ett visst skydd. Utredningen bedömer att det är angeläget att skydda kulturminnen på havsbottnen så långt möjligt även utanför Sveriges sjöterritorium.

Utredningens författningsförslag om angränsande zon behöver således kompletteras, med resultaten från det arbete som den kommande havsgränsutredningen ska bedriva, liksom med analys och författningsförslag inom andra berörda lagstiftningsområden.

220

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

Havsrättskonventionen och skyddet av kulturarvet

Enligt FN:s havsrättskonvention artikel 33 har en kuststat möjlighet att hävda en angränsande zon som sträcker sig högst 24 nautiska mil ut från baslinjen. Inom denna zon kan kuststaten utöva nödvändig kontroll för att: (a) hindra överträdelser av författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård inom dess territorium eller territorialhav och (b) bestraffa över- trädelser av ovan nämnda lagar vilka begåtts inom dess territorium eller territorialhav. Kuststaten har enligt artikel 303 samma kontrollmöjligheter av att arkeologiska och historiska fynd i den angränsande zonen inte avlägsnas utan tillstånd.

Enligt Havsrättskonventionens artikel 303:2 kan en stat reglera och kontrollera vissa aktiviteter riktade mot kulturarvet under vatten i den angränsande zonen. Norge, som hävdar en angränsande zon sedan år 2004, har lagstiftning som avspeglar havsrättskonventionens bestämmelser. Den norska lagen om territorialvattnen och den angränsande zonen från år 2003 (lov om Norges territorialfarvann og tillstøtende sone, territorialfarvanns- loven) föreskriver i 4 § att: ”Den tilstøtende sone likstelles med territorialfarvannet for så vidt gjelder lovgivning om fjerning av gjenstander av arkeologisk og historisk art.”

I samband med att Sverige ratificerade havsrättskonventionen 1996 infördes en regel i 2 kap. 4 § kulturminneslagen som innebär att fornfynd eller hela skeppsvrak (äldre än 100 år) som påträffats på havsbottnen eller dess underlag utanför territorialgränsen och som bärgats av svenskt fartyg eller förts till Sverige tillfaller staten. Denna regel infördes till följd av artikel 149 i konventionen enligt vilken föremål av arkeologisk och historisk art som påträffas på ”havsbottnen och dess underlag utanför gränserna för nationell jurisdiktion, det s.k. området”, ska bevaras eller överlåtas till mänskligheten. Regeln ger emellertid inte föremål eller skeppsvrak det skydd på plats som är så viktigt för möjligheten till vetenskaplig tolkning och upplevelse.

Skydd av kulturminnen utanför Sveriges territorium

Utredningen föreslår att delar av 2 kap. kulturminneslagen ska tillämpas i en angränsande zon, med den ansvars- och roll- fördelning mellan berörda myndigheter som föreskrivs i lagen.

221

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

Syftet är att skyddet för det kulturarv som finns i den angränsande zonen i enlighet med folkrätten ska skyddas på liknande sätt som innanför territorialgränsen. Folkrätten sätter dock gränser för vilka åtgärder som är möjliga i den angränsande zonen. Det kulturarv som berörs är skeppsvrak där minst 100 år har gått sedan skeppet blev vrak, samt lämningar från äldre stenålder. De senare kan i dag, på grund av de strandlinjeförskjutningar som pågått sedan sten- åldern, påträffas på ned till 40 meters djup.

För att kulturarvet ska ges ett nödvändigt skydd i den angränsande zonen föreslås skyddet av fornminnen i 2 kap. kultur- minneslagen utsträckas till denna zon, i den mån som folkrätten tillåter. Alla de fornlämningskategorier som räknas upp i 2 kap. 1 § är inte aktuella i det här sammanhanget.

Utredningen föreslår att tillämpliga delar av de grundläggande bestämmelserna i 2 kap. om fasta fornlämningar och fornfynd ska gälla i den angränsande zonen. Begreppen fornlämningar och fornfynd i svensk lagstiftning motsvarar enligt utredningens bedömning det som i havsrättskonventionen kallas ”föremål av arkeologisk och historisk art”. Vidare ska bestämmelser om skydd, vård och undersökning av fornlämningar och platser där fornfynd påträffats tillämpas. Utredningen föreslår dock inte att möjligheten ska ges att meddela föreskrifter om vad allmänheten ska iaktta på sådana platser, t.ex. vad gäller dykning (9 §), i den angränsande zonen. Utredningen är medveten om att det kan bli svårare att utöva tillsyn över hur regelverket tillämpas, men bedömer att folk- rätten för närvarande inte tillåter att en sådan bestämmelse införs i den angränsande zonen.

Därutöver föreslår utredningen att reglerna om ingrepp i fast fornlämning, om inlösen och hittelön, om metallsökare samt om ansvar och överklagande, i tillämpliga delar ska gälla i en angränsande zon.

Regelverket måste alltid tillämpas inom de gränser som folk- rätten ger. Bestämmelser om det finns redan i lagen om Sveriges ekonomiska zon, vilka är tillämpliga även i detta fall. Därutöver föreslår utredningen en bestämmelse i kulturminneslagen som erinrar om de folkrättsliga begränsningarna.

222

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

Ett unikt kulturarv hotas

Utanför Sveriges kuster finns ett närmast unikt kulturarv bestående av främst förlista fartyg, men även av boplatser från en tid under äldre stenålder då delar av nuvarande havsbotten var fast land. Östersjöns skeppsvrak har en bevarandegrad utan egentlig motsvarighet i något annat hav. Avsaknaden av tränedbrytande organismer till följd av låg salthalt i kombination med låg vattentemperatur har resulterat i att det finns månghundraåriga skrovhela skeppsvrak av trä på dess botten. Att farvattnen utanför den svenska kusten under historisk tid varit ett av världens mest trafikerade områden bidrar till den stora mångfalden av skeppsvrak.

Stenåldersboplatserna finns på ner till 40 meters djup i Södra Östersjön och Kattegatt. Boplatserna låg kustnära, vid åutlopp och skyddade vikar, men har till följd av vattennivåförändringar kommit att hamna under vatten.

Det vetenskapliga värdet minskar i regel drastiskt om ett föremål tas ur sitt sammanhang. Därmed minskar också mänsklig- hetens möjligheter att utvinna historisk kunskap ur föremålen. Kulturarvet under vatten hotas dels av naturlig nedbrytning till följd av is, strömmar, erosion och biologisk påverkan, dels till följd av vattenverksamhet. Den senare kan vara rör och ledningar, vindkraft, muddring samt fartygsverksamhet såsom ankring, och trålning. Även barlastvattendumping, plundring av skeppsvrak och slitage till följd av sportdykning utgör hot mot det marina kultur- arvet. I takt med teknikutvecklingen inom industri, fiske och dykning samt det stigande intresset för att exploatera havsbottnen ökar också hoten mot kulturarvet.

Ett aktuellt exempel som beskriver hotbilden är den analys som gjordes av data från förberedelsearbetet för den gasledning som ska läggas ned på Östersjöns botten mellan Ryssland och Tyskland. I den svenska ekonomiska zonen påträffades tolv skeppsvrak av vilka nio, enligt bestämmelserna i kulturminneslagen, skulle bedömas som fasta fornlämningar om de hade påträffats inom svenskt territorium. Flera av de nio vraken bedöms även ha mycket höga kulturvärden. De är skrovhela och tycks innehålla helt orörda historiska sammanhang. Det finns inga lagliga möjligheter att skydda vraken. Det är upp till exploatören om vraken ska förbli intakta efter gasledningens nedläggning. Nu när skeppsvraken har blivit kända är det i princip inte möjligt att hindra ett interna- tionellt skattjaktsföretag från att exploatera vraken.

223

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

Analysen visar också på trålfiskets påverkan. De två skeppsvrak som ligger grundast – på under 100 meters djup – har ursprunglig- en varit intakta men är kraftigt skadade av trålning. De ligger nu utspridda på en större yta.

Uppgiftsfördelningen mellan myndigheter i angränsande zon

Utredningen anser att arbetsfördelningen mellan Riksantikvarie- ämbetet och länsstyrelsen vad gäller kulturminnen bör vara densamma utanför som innanför territorialgränsen. Länsstyrelsen får således enligt utredningens förslag uppgifter även i den angränsande zonen. Eftersom zonen inte är länsindelad ska uppgifterna fullgöras av länsstyrelsen i det län som ligger närmast. Motsvarande ansvar finns i 7 kap. 32 § miljöbalken om skydd av områden i Sveriges ekonomiska zon samt i 5 b och 6 §§ lagen om Sveriges ekonomiska zon.

5.4Äganderätten till allmänt vatten

Utredningens bedömning: Frågan om äganderätten till allmänt vatten bör utredas. Staten bör kunna ta ut avgifter eller ersättning för att nyttja naturresurserna i havet, som ett medel att göra havsförvaltningen ekosystembaserad.

Utredningen har uppmärksammats på att äganderätten till allmänt vatten har förblivit oavgjord, trots försök sedan 1920-talet och fram till 1960-talet att lösa frågan. Frågan om äganderätt är betydelsefull bland annat för möjligheterna att ta ut avgifter eller ersättning för att utnyttja naturresurserna i territorialhavet, exempelvis enligt lagen om kontinentalsockeln. För att förvaltning- en av havsresurserna ska vara ekosystembaserad, behöver det finnas möjligheter att införa tillräckliga ekonomiska incitament för att styra verksamheter i havet (jfr beskrivning av Polen i kapitel 9).

Kammarkollegiet har lämnat en särskild skivelse i frågan till regeringen (Näringsdepartementet, dnr N2010/6584), som också ligger till grund för utredningens bedömning.3 I Kammarkollegiets

3 Kammarkollegiets dnr 4.1-5982-10.

224

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

skrivelse finns en intressant och uttömmande bakgrund om rättsläget. En sammanfattning ges sist i detta avsnitt.

Allmänt vatten avser den del av territorialhavet som ligger utanför en linje som går 300 meter från strandlinjen (eller utanför tre meters djupkurva om den ligger längre ut). Området där innanför ingår i fastigheter och kallas enskilt vatten. Regelverket finns i lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde. Till skillnad från enskilt vatten ingår inte det allmänna vattenområdet i fastighetsindelningen.

Statens rätt till allmänt vatten

Att staten har rätt att genom lag reglera hur det allmänna vatten- området används är oomstritt. Miljöbalken gör inte skillnad mellan prövning inom enskilt och allmänt vattenområde. När det gäller statens rätt att bestämma över dispositionsrätten inom området och att ta ut ersättning för det, är rättsläget betydligt mer oklart. Någon uttrycklig reglering av frågan finns inte.

Kammarkollegiet ska enligt regeringens instruktion (förordning 2007:824) företräda allmänt vattenområde, i den utsträckning någon annan myndighet inte har till uppgift att göra det. Denna skrivning infördes i instruktionen 1972 (SFS 1972:643). Kammar- kollegiets uppdrag har av verksamhetsutövare och myndigheter tolkats som att s.k. rådighetsmedgivande krävs av kollegiet för att få disponera det allmänna vattenområdet. Kollegiet har åtminstone sedan 1950-talet efter ansökan från enskilda beslutat om sådana medgivande. Kollegiet hanterar i dag ett 30-tal ansökningar om året. De vanligaste verksamheterna som man söker medgivande för är vindkraftverk, musselodlingar, kablar och dumpning av mudder- massor. Giltigheten av kollegiets rådighetsmedgivanden villkoras med att övriga erforderliga tillstånd lämnas.

Beslut om rådighetsmedgivande fattats utan att ansökan remitteras. Enligt Kammarkollegiet har det, såvitt man har kunnat utreda, inte avslagits någon ansökan om rådighet sedan 1960-talet. De avslagna ansökningarna då avsåg dumpning av uttjänta fordons- delar. Kollegiet har inte heller hittat något fall, där ett rådighets- medgivande har överklagats eller där en ansökan om vatten- verksamhet inom allmänt vattenområde har avvisats för att Kammarkollegiet inte hade gett sitt medgivande. Inte heller verkar det finnas fall där en tillsynsmyndighet eller åklagare har upp-

225

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

SOU 2010:91

märksammats på och drivit vidare att en åtgärd har vidtagits inom det allmänna vattenområdet utan rådighetsmedgivande.

Kammarkollegiet har inte närmare kunnat utröna vad som ligger i begreppet att företräda det allmänna vattenområdet, eller vilka intressen som ska beaktas. Inte heller har man kunnat utläsa med stöd av vilken bestämmelse som regeringen har överlåtit skyldig- heten på Kammarkollegiet. Kollegiet har dock haft uppgiften under en lång tid. Vare sig myndigheter eller enskilda har såvitt känt ifrågasatt att kollegiet är behörig som företrädare. Den närmare innebörden av denna behörighet och gränserna för denna har inte lagreglerats och verkar inte heller på annat sätt ha varit föremål rättslig prövning.

Frågan har inte hanterats sedan 1960-talet, men bör utredas på nytt

Frågan om allmänt vattenområdes avgränsning fick uttrycklig lag- reglering under 1940-talet, en bestämmelse som ersattes 1950 genom den ännu gällande lagen om gräns mot allmänt vatten- område. Lagberedningen uttalade i betänkandet till förslaget till ny jordabalk 1947 att ”uppfattningen om området utanför de enskilda vattenområden såsom en kronan tillhörig fast egendom torde vara för svensk rättsåskådning främmande”.

År 1951 meddelade vattendomstolen tillstånd till ett privatägt bolag att suga sand på allmänt vattenområde utanför Skanör och Falsterbo. Efter en framställan från Kammarkollegiet, lade regeringen propositionen Förslag till lag om rätt till sand-, grus- och stentäkt inom allmänt vattenområde (prop. 1953:212). Regeringen ansåg att allmänt vattenområde kunde anses tillhöra kronan, men att man måhända också kunde hävda, ”att det på annat sätt är en det allmännas tillhörighet eller att det icke tillhör någon.” Starka skäl talade enligt regeringen emellertid för att rätten till sandtäkt borde tillkomma kronan. ”Det kan nämligen av flera orsaker ej vara rimligt att naturtillgångar, belägna på områden undandragna enskild äganderätt, skall kunna tillgodogöras av enskilda i betydande omfattning.”

Man nöjde sig därför med en provisorisk lösning – en särskild lag om täkt. I anslutning riksdagsbeslutet om lagen (1953:379) om rätt till sand-, grus- och stentäkt, uppdrogs åt Kammarkollegiet att

226

SOU 2010:91

Särskilda frågor om ekonomisk zon och kontinentalsockeln

utreda äganderätten till de allmänna vattenområdena.4 Kollegiet utredde frågan åren 1953–65. Betänkandet skrevs av mot propositionen om förslag till lag om kontinentalsockeln (prop. 1966:114). Där säger departementschefen att förslagen om statens rätt till allmänt vatten hade mött stark kritik, varför det inte var möjligt att lösa frågan vid det tillfället. Han tillägger följande:

Om den nu föreslagna lagstiftningen om kontinentalsockeln genom- förs, synes i varje fall f.n. inte något behov föreligga av en lagstiftning om rätten till allmänt vattenområde. Frågan kan emellertid senare få upptagas till förnyad prövning.

Någon sådan förnyad prövning har inte gjorts, varför utredningen föreslår att frågan åter tas upp.

4 Lagen ersattes sedermera dels, med lagen (1966:319) om rätt till sand-, grus- och stentäkt inom vissa allmänna vattenområden – som gäller allmänt vatten i de stora sjöarna, dels med lagen om kontinentalsockeln – som omfattar täkt inom det allmänna vattenområdet i havet.

227

6Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

I detta kapitel beskrivs översiktligt på vilket sätt dagens planerings- system har hanterat frågor som rör havsområdenas användning. Beskrivningen omfattar tidigare utredningar och myndighets- uppdrag samt hur kust- och havsområdena behandlas i den kommunala planeringen.

Ett betydande antal statliga myndigheter har i dag uppgifter som har betydelse för havet och ett kommande system för havs- planering. Kapitlet avslutas därför med en beskrivning av myndig- heternas uppgifter i dagsläget som rör havet och fysisk planering.

6.1Statliga insatser och initiativ som rör havsplanering

Utöver infrastrukturplaneringen bedrivs i dag ingen statlig fysisk planering. Havsplanering förekommer i stort sett inte Sverige. Regeringen har emellertid genom uppdrag till myndigheter och utredningar uppmärksammat behovet av att utveckla en samordnad havsplanering.

6.1.1Tidigare utredningar m.m. om havsplanering

Havsmiljöutredningen (M 2006:05) fick år 2007 regeringens uppdrag att föreslå en modell för planering av de svenska havs- områdena. I direktiven (dir. 2007:67) erinrades om att havsbaserade aktiviteter växer i antal och omfattning och därmed även konkurrensen om användningen av havsområdena, liksom mellan användningen och behovet av olika skyddsåtgärder. Vidare hänvisades till Havsmiljökommissionens förslag att Sveriges

229

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

territorialvatten borde indelas i zoner för olika typer av nyttjande i betänkandet Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72).

Havsmiljöutredningen föreslog i betänkandet En utvecklad havsmiljöförvaltning (SOU 2008:48) att regionala organ (dvs. regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan) skulle ges ansvaret att planera territorialhavet och havsområden innanför baslinjen, medan en statlig myndighet skulle svara för planering i den svenska ekonomiska zonen med ett övergripande ansvar för planering i hela det svenska havsområdet.

I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170 s. 37) tog regeringen, mot bakgrund av en omfattande remiss, ställning till hur arbetet med att införa havsplanering skulle gå vidare. Regeringen bedömde att planering av havet bör införas och att arbetet med att utveckla en ny planeringsmodell bör bedrivas samlat. Planeringsprocesser som utvecklas för territorial- vattnet och för den ekonomiska zonen bör så långt möjligt vara samordnade.

6.1.2Myndighetsuppdrag om kust- och havsplanering

På senare år har regeringen lagt ett antal uppdrag till myndigheter- na som har bäring på havsplanering. Här redovisas slutsatserna från några uppdrag av betydelse för utredningens arbete.

Boverkets uppdrag om integrerad kustplanering

Regeringen gav ett särskilt uppdrag om läget i landet vad gäller kustplanering till Boverket, som redovisades 2006 i rapporten Vad händer med kusten?. Uppdraget innebar bland annat att redovisa hur samhällsplanering för hållbar utveckling i Sveriges kust- områden stämde överens med principerna i EU:s rekommendation om integrerad kustzonsförvaltning (se avsnitt 8.3). Boverket drog slutsatsen att samhällsplaneringen behöver utvecklas och att det behövs nationella initiativ för att stärka planering och samverkan. Vidare framhölls att de geografiska hushållningsbestämmelserna (bestämmelserna om riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken) behövde ses över, liksom att det fanns behov av tydligare koppling mellan planering och förvaltning.

230

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

Naturvårdsverkets uppdrag om ekosystemansatsen i havsförvaltning

Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för år 2006 ett uppdrag om havsförvaltning baserad på ekosystemansatsen, som också innebar att ta fram förslag till pilotprojekt. I sin redovisning, Ekosystem- ansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av natur- resurser (rapport 5782, 2007) föreslog Naturvårdsverket en för- valtningsstruktur som bygger på ett brett deltagande från olika nivåer och förankring i en öppen process. Dagens struktur är enligt rapporten inte anpassad för att hantera människan, samhället och ekosystemet i ett integrerat perspektiv.

Naturvårdsverket anser i sin analys att det behövs en starkare tvärsektoriell och nivåövergripande samordning för att ekosystem- ansatsens principer ska kunna uppfyllas. Bland annat bör hänsyn i större utsträckning tas till ekosystemets gränser än till de traditionellt administrativa. En central del i tillämpningen av eko- systemansatsen är att utveckla instrument för dialog och kunskaps- utbyte.

Bland rapportens förslag till insatser kan nämnas att förbättra kunskapen om kopplingarna mellan ekosystem och samhälls- ekonomiska faktorer samt att utveckla både bindande och icke- bindande regleringsinstrument på alla nivåer. Havets tre- dimensionalitet, rörlighet och föränderlighet bör beaktas.

Uppdrag till kustlänsstyrelser om samordning och samverkan längs kusten

Regeringen gav i regleringsbrevet för år 2007 de 14 kust- länsstyrelserna i uppdrag att lämna förslag till hur ett system för regional och lokal samordning och samverkan i kustnära områden kan utformas och genomföras inom ramen för vattendistrikten.

Kustlänsstyrelserna föreslog i sin redovisning, System för regional och lokal samordning och samverkan i kustnära områden, att nuvarande förvaltningsstruktur skulle vara utgångspunkten, i vilken länsstyrelserna svarar för den regionala samordningen medan kommunerna för den lokala. Det förutsätter dock enligt länsstyrelserna en tydlig nationell samordning och samverkan.

Ett centralt förslag var att utreda ett utvidgat ansvar för vattenförvaltningen i distrikt som även omfattar havet ut till mitt- linjen. Regeringen föreslogs också tydliggöra kustlänsstyrelsernas

231

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

ansvar och roll med en långsiktig resursförstärkning för att utveckla ett samordnat kunskapsunderlag för planering av kust och hav. Vidare föreslogs pilotprojekt i samarbete med kommuner för att utveckla stöd och verktyg för besluts- och planeringsprocesser. När det gäller kommunernas översiktsplanering ansåg läns- styrelserna att det borde övervägas att ge översiktsplanen en rättsligt bindande verkan för myndigheter.

6.1.3Miljöbalkens bestämmelser om allmänna intressen och områden av riksintresse

Den fysiska riksplaneringen lade grunden för bestämmelserna i miljöbalken

Ökande anspråk på kusterna – utvecklingen av industriell verksamhet med storskaliga, miljöstörande verksamheter (såsom raffinaderier och massafabriker), planerna för lokalisering av kärn- kraftverk, sjöfart etc. – under slutet av 1960-talet, blev startskottet för ett mångårigt arbete med den s.k. fysiska riksplaneringen. Arbetet innebar en omfattande inventering, kartläggning och analys av Sveriges mark- och vattenområden, som även berörde kust- och havsområden. I arbetet kartlades och definierades värden, kvaliteter och anspråk hos mark- och vattenområden, genom en dialogprocess som främst berörde centrala myndigheter, läns- styrelser och kommuner. Nya, frivilliga översiktliga planerings- former för att hantera dessa anspråk och värden utvecklades, där kommunerna gavs huvudansvaret för att i en öppen process avväga intressen mot varandra och ta ställning till den framtida mark- och vattenanvändningen. Arbetet ledde bl.a. fram till att det ut- vecklades ett samspel om nationella intressen mellan kommunerna och de nationella myndigheterna med länsstyrelsen som nav i planeringssamarbetet.

Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen, som avsåg såväl områden av allmänt intresse som områden av riksintresse, lagfästes genom naturresurslagen (1987:12). Samtidigt lagreglerades genom plan- och bygglagen (1987:10) kommunernas ansvar för att i en kommunomfattande översiktsplan bl.a. hantera naturresurslagens s.k. hushållningsbestämmelser inklusive bestämmelserna om områden av riksintresse. Bestämmelserna i naturresurslagen knöts till flera andra sektorslagar, för att säkerställa att tillstånd för att

232

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

ändra mark- och vattenanvändningen skulle prövas med hänsyn till dessa bestämmelser. Vidare infördes i förordningen (1986:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållnings- förordningen) krav på att myndigheterna vid sin tillståndsprövning ska ange om den prövade anläggningen går att förena med den kommunala översiktsplanen. Hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen fogades senare in i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Formerna för att behandla områden av riksintresse utgör ett embryo till statlig planering

Enligt den ansvarsfördelning som följer av bestämmelserna i miljöbalken, hushållningsförordningen samt plan- och bygglagen, ska statliga myndigheter ange sin bedömning av vilka områden som bedöms vara av riksintresse som underlag för den kommunala översiktsplaneringen. Kommunernas ställningstagande i översikts- planen ska avse såväl hur områdena avgränsas som hur de är tänkta att tillgodoses. I den mån länsstyrelsen, i egenskap av statens företrädare i planeringsprocessen enligt plan- och bygglagen, inte delar kommunens ställningstaganden till avgränsning och tillgodoseende av riksintressena, ska detta framgå av länsstyrelsens granskningsyttrande vid utställningen. Länsstyrelsens invändningar ska framgå av den antagna översiktsplanen och gransknings- yttrandet ska fogas till planen.

Bestämmelserna om riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken innebär sammanfattningsvis både uttryckliga krav och vissa begränsningar i utrymmet för kommunernas planering enligt plan- och bygglagen. Man kan således påstå att bestämmelserna i någon mening utgör en statlig fysisk planering, om än sektorsvis, som också omfattar havsområdena.

Natur- och kulturvärden ges företräde i de kustområden som anges i 4 kap. miljöbalken

Bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken anger områden som har bedömts särskilt viktiga i ett nationellt perspektiv på grund av sina natur- och kulturvärden. Större delar av landets kust- och skärgårdsområden omfattas av bestämmelserna i 4 kap. 2–4 §§. De geografiska områden som berörs har avgränsats grovt i lagen (med

233

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

hjälp av ortsnamn), men avgränsningen förutsattes i förarbetena preciseras i kommunernas översiktsplaner. Som en utgångspunkt för kustområdenas gräns ut mot havet angavs enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 113) en zon på 1–3 nautiska mil utanför baslinjen.

Som en grundläggande bestämmelse gäller för alla de områden som anges i 4 kap. att exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön endast får komma till stånd, om det kan göras på ett sätt så att de inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden (4 kap. 1 § miljöbalken). Därutöver finns för olika typer av områden uttryckliga bestämmelser som innebär specifika restrik- tioner, t.ex. avseende vissa miljöfarliga anläggningar och fritids- bebyggelse. Bestämmelserna gör dock undantag för en utveckling av befintliga tätorter och av det lokala näringslivet.

Bestämmelserna om riksintresse i 4 kap. miljöbalken innebär således också en ansats till statlig fysisk planering för bl.a. kust- och havsområden. Till skillnad från bestämmelserna om områden av riksintresse i 3 kap. miljöbalken, innebär bestämmelserna i 4 kap. att områdena pekas ut direkt i lagtexten och att det uttryckligen anges vilka intressen som ska ges företräde såväl i den kommunala planeringen som vid tillståndsprövning och andra beslut som är knutna till miljöbalken.

Också Natura 2000-områdena behandlas i 4 kap. miljöbalken, men dessa har snarast karaktär av förbudsområden, vars av- gränsning inte diskuterats i samband med den kommunala fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen. För områdena gäller enligt 7 kap. 28 a § krav på särskild tillståndsprövning.

6.2Kust och hav i kommunal planering

Utredningen har kartlagt och analyserat erfarenheterna av fysisk planering av havsområden. Kartläggningen har främst avsett kommunernas fysiska planering enligt plan- och bygglagen, men även olika informella former av mellankommunalt planerings- samarbete som ofta bedrivs tillsammans med länsstyrelser, regionala organ och statliga myndigheter. Utöver de beskrivningar som finns i tidigare utredningar och rapporter har kartläggningen av dagens planeringssituation genomförts dels genom en enkät till landets 14 kustlänsstyrelser, dels genom diskussioner i utredningens särskilda referensgrupp med kustkommuner samt vid

234

SOU 2010:91 Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

särskilda möten med kustlänsstyrelser och berörda centrala myndigheter.

Endast ett fåtal kustkommuner behandlar havsområden i sin översiktsplan

Utredningen har med stöd av en enkät till landets kustlänsstyrelser kartlagt översiktsplaneläget i de 80 av landets 290 kommuner som är kustkommuner (läget i april 2010). Inledningsvis kan konsta- teras att kustkommunerna har vitt skilda planeringsförutsättningar. Det gäller inte minst kustområdenas karaktär (skärgård eller öppet hav) och värden, den andel av kustkommunernas territorium som utgörs av hav, som i vissa kommuner är betydligt större än land- ytan samt exploateringstrycket som en faktor av läget i förhållande till storstadsregionerna. I flertalet kommuner råder exploaterings- tryck på kustområdena genom krav på både permanentbostäder och fritidsbebyggelse, liksom i många fall en pågående omvandling av permanentbostäder till fritidshus. Framför allt storstads- regionerna har det omvända problemet att fritidshus omvandlas till permanentboende, med bl.a. avloppsproblem som följd. I kommunernas planering står därför ofta bebyggelseutvecklingen i kustområdena i fokus. Dessa förhållanden påverkar naturligtvis även översiktsplaneringens inriktning och innehåll.

Flertalet kustkommuner har antagit en andra översiktsplan sedan år 1987, då plan- och bygglagen trädde i kraft, och några en tredje. Majoriteten av kustkommunerna har en kommun- omfattande översiktsplan som är antagen år 2001 eller senare, eller har en ny plan på gång (samråd eller utställning). Ett drygt 10-tal av översiktsplanerna är emellertid från första hälften av 1990-talet.

Resultatet av enkäten visar att en majoritet av kommunerna (49 kommuner) överhuvudtaget inte har redovisat uttryckliga ställningstaganden eller avvägningar för havsområdena i sin kommunomfattande översiktsplan. De kommunomfattande över- siktsplanerna redovisar dock normalt områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken, liksom de områden som i sin helhet är av riksintresse enligt 4 kap. 2–4 §§ miljöbalken. Redovisningen kan anses som ”passiv”, dvs. områdena återges med något undantag utan preciserade ställningstaganden om kommunens syn på utvecklingen eller hur värdena ska bevaras.

235

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

Endast fyra kommuner (Lomma1, Kungälv, Göteborg och Torsås) har på ett heltäckande sätt behandlat hela havsområdet ut till territorialvattengränsen i sina översiktsplaner. Därutöver har 27 kommuner delvis redovisat ställningstaganden till havs- områdenas framtida användning. De har i regel gjort avvägningar mellan enstaka exploateringsanspråk och motstående allmänna intressen, oftast bevarandeintressen. Vanligast förekommande är ställningstaganden till vindkraftslokalisering och farleder, men även områden för yrkesfiske, muddring, vågkraft och vattenbruk förekommer. De redovisade ställningstagandena utgör ofta sådana områden som berörda statliga myndigheter har angett som område av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Några kommuners översiktsplaner redovisar även översiktliga ställningstaganden till användningen av mindre delområden närmast kusten, såsom hamn- områden och hamninlopp, områden med höga naturvärden eller områden för småbåtshamnar eller särskilt värdefulla frilufts- livsområden.

Även om flertalet kommuners kommunomfattande översikts- planer inte närmare har behandlat havsområdena, omfattas havs- områden ibland av antagna ändringar av översiktsplanen, genom dels s.k. fördjupning för ett geografiskt delområde(tio kommuner), dels s.k. tematiskt tillägg för ett enstaka intresse, oftast vindkraft (ett tiotal kommuner). Förhållanden som påverkar möjligheterna att bebygga strandområden, såsom risken för översvämning och erosion, skydd av värdefulla biotoper i strandområden, är inte sällan ett motiv för planering av kustvattenområden. Detsamma gäller konflikter mellan kustnära friluftslivsverksamheter, såsom surfning eller vattenskoter, och boende eller andra verksamheter.

1 Förslag till översiktsplan.

236

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

Figur 6.1 Förslag till översiktsplan för Lomma, kustvattendelen, utställd sommaren–hösten 2010

237

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

Sammantaget innebär detta att planerna, med några få undantag, inte ger beredskap för att pröva framtida, oförutsedda anspråk på nyttjande eller skydd av havsområden.

Inriktningen av kommunernas planering styrs framför allt av de anspråk som kan förutses. Utredningen har i olika sammanhang – främst med den särskilda referensgruppen bestående av nio kustkommuner och med berörda länsstyrelser – diskuterat orsakerna till bristerna när det gäller den kommunala fysiska planeringen för havsområden:

Bristen på tydliga anspråk i havsområdena

Den främsta orsaken till bristerna i översiktsplaneringen anses vara att det saknas tydliga anspråk på nyttjande eller skydd som kräver att kommunen tar ställning i översiktsplanen. Resursinsatserna och tidsåtgången för att ta fram en kommunomfattande översiktsplan är betydande. Översiktsplaneringen har därför främst fokuserats på att behandla de anspråk som aktualiseras eller kan förutses vid tiden för planläggningen och där det ”krävs” kommunala ställnings- taganden. Utan tydliga anspråk baserade på ett aktuellt, planerings- anpassat underlag är det således knappast realistiskt att förvänta sig en heltäckande kommunal planering för havsområdena i territorial- havet. Erfarenheterna från de senaste årens relativt omfattande planering för havsbaserad vindkraft, som delvis finansierats med statligt planeringsstöd, talar för att det även skulle behövas stimulans i form av både metodutveckling och särskilda medel.

Det saknas planeringsanpassat underlag för kommunal havsplanering

Också bristen på anpassat underlag för planeringen av havs- områden, såsom djupdata, maringeologiska inventeringar och kunskap om värden under vattenytan, framhålls som skäl för att översiktsplaneringen är bristfällig. Företrädare för flera av de kommuner som har genomfört särskilda planeringsinsatser för havet vittnar om svårigheter att via länsstyrelsen eller berörda statliga myndigheter få tillgång till underlag som är användbart i den fysiska planeringen. De insatser som ändå har gjorts har därför ofta fått genomföras med stöd av nya inventeringar och analyser, bekostade med egna, kommunala medel eller statliga bidrag, t.ex.

238

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

med projektmedel från Naturvårdsverkets s.k. LONA-projekt (lokala naturvårdsprojekt). Sekretessbeläggningen av vissa djupdata liksom de höga kostnaderna för tillgången till dessa framhålls som ett stort problem av flertalet av kommunernas företrädare. En annan framförd uppfattning är slutligen att det saknas utvecklade planeringsmetoder för havsområden.

Begränsade möjligheter för kommunerna att påverka nyttjandet av havsområden

Drivkraften för den kommunala översiktsplaneringen för land- områdena är i huvudsak att styra bebyggelseutveckling och infrastruktur. Huvudansvaret för bebyggelseutvecklingen, i form av detaljplaner och bygglov, ligger på kommunen. Med undantag av kustvattnet har användningen av havsområdena inte samma uppenbara betydelse för kommunens utveckling som helhet. Kommunens möjlighet att genomföra översiktsplanens intentioner är dessutom mer begränsad när det gäller havet, eftersom ansvaret för tillståndsprövning och förvaltning av havsområdena till över- vägande del åvilar statliga myndigheter. Denna omständighet uppges av många kommuner som en bidragande orsak till det svaga intresset för planering av havsområdena. Såsom framgår av bl.a. Boverkets rapport Vindkraft till havs (2006) tenderar dessutom i många kommuner tilltron att minska till att de via översiktsplanen ska kunna påverka statliga myndigheters beslut och ageranden. Detta kan även har en viss betydelse för kommunernas vilja att bedriva havsplanering.

Insikt om att havsplanering är en gränsöverskridande fråga

De kommunala administrativa gränserna är uppenbart olämpliga för havsplanering; planeringen behöver vara gränsöverskridande, dvs. bedrivas i någon sorts varaktigt och långsiktigt samarbete mellan kommuner (och med staten). Att upprätta former för ett sådant mellankommunalt och statligt samarbete är både kostsamt och komplicerat för enskilda kommuner. De mellankommunala och regionala samarbeten som har förekommit under senare år har bedrivits i projektform med stöd av medel från statliga myndigheter eller EU-kommissionen. Erfarenheterna av

239

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

mellankommunala samarbeten hittills visar att det är svårt att få till stånd en varaktig mellankommunal planeringssamverkan, vilket för övrigt även gäller planeringen på land, vare sig det gäller med särskilda medelstillskott eller i form av projekt.

Utvecklingen av kustzonen är en strategisk, kommunal planeringsuppgift

På uppdrag av regeringen kartlade Boverket planeringsläget i landets kustzoner2 år 2005 (Vad händer med kusten?, 2006). Rapporten visar att de kommunala översiktsplanerna så gott som alltid behandlar användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen i de kustnära landområdena. Planerings- insatserna föranleds av koncentrationen av tätorter, bebyggelse och verksamheter, liksom de ofta starka motstående anspråken och intressena vid kusterna. Kustzonen utgör endast 6,5 procent av Sveriges landareal, men står för närmare 40 procent av landets befolkning och 97 procent av befolkningsökningen under den senaste tioårsperioden. Kustområdena har samtidigt stora natur- och kulturvärden och är attraktiva för rekreation och turism. Mot den bakgrunden är det huvudsakliga syftet i kustkommunernas översiktsplanering att avväga behovet av tätorts- och bebyggelse- utveckling mot anspråken att bevara värdefulla områden för naturvård, kulturmiljövård, friluftsliv och turism. Andra frågor som behandlats i kustkommunernas översiktsplaner är utbyggnad av fritidsbebyggelse, anläggningar för turism och friluftsliv (camping, båthamnar m.m.), nya vägar och järnvägar samt omvandlingen av fritidsbebyggelse till permanentbostäder (med krav på kommunal service, vatten- och avloppsproblem, risk för saltvatteninträngning bl.a.).

Boverket konstaterar att övriga kustrelaterade problem och utvecklingstendenser endast berörs sektorsvis och med bristfällig eller ingen vägledning om hur kommunen avser att behandla dem. Hit hör frågor om fiskenäringens utveckling, igenväxning och andra följder av lantbrukets omstrukturering samt övergödning, oljeutsläpp och andra havsanknutna miljöproblem.

Med stöd av redovisningar från länsstyrelserna drar Boverket i sin rapport några slutsatser om planeringsläget i de 79 kust- kommuner som berörs av bestämmelserna om riksintresse i 4 kap.

2 Alla öar samt fastlandet 5 km in från strandlinjen.

240

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

2–4 §§ miljöbalken. Flertalet översiktsplaner beskriver de geo- grafiska hushållningsbestämmelserna kortfattat och översiktligt, oftast genom att enbart hänvisa till de aktuella bestämmelserna. Brist på s.k. värdebeskrivningar anges som skäl för varför områdena inte behandlas närmare. Några få kommuner uppges ha utvecklat sin syn på hur områdenas värden ska bevaras.

Planering för vindkraft till havs– en aktuell kommunal planeringsfråga

Nya anspråk till följd av de senaste årens samhällsutveckling har bidragit till kommunala översiktliga planeringsinsatser för delar av kommunernas kustvatten- och havsområden. Drivkraften för planeringen är oftast att få ett samlat underlag för kommunens ställningstaganden för kommande tillståndsprövning eller att påverka andra myndigheters beslut i lokaliseringsfrågor. Det gäller inte minst planering för havsbaserad vindkraft som har lett till omfattande planeringsarbete i en betydande andel av kust- kommunerna. Förutsättningarna för havsbaserad vindkraft har enligt en rapport från Boverket (Vindkraft till havs – Brister och möjligheter vid planering och projektering, 2010) exempelvis behandlats i 23 av 26 studerade kustkommuner med utpekade riks- intresseanspråk för vindkraft i territorialhavet. Tretton kommuner har uppgivit att man under arbetet med fördjupningar av och tillägg till översiktsplanen, eller när planeringsunderlag tagits fram för havsbaserad vindkraft, samarbetat över kommungränserna. Samtidigt är variationerna stora mellan kommunerna när det gäller vindkraftens behandling i planeringen. Boverket konstaterar att kommunernas intresse av att planera för havsbaserad vindkraft avtar i takt med att avståndet till kusten ökar. Störst betydelse för att fånga kommunernas intresse att planera för vindkraft till havs är i hur hög grad vindkraftsanläggningen är synlig från kommunens markområde. Också frågor om hur kablarna ska dras tilldrar sig kommunernas intresse, framför allt effekterna vid landfästena samt kabeldragningen fram till anslutningen till stamnätet.

Arbetet har i 19 av de 23 kommuner som har genomfört planeringsinsatser för havsbaserad vindkraft bedrivits med stöd av de särskilda statliga medel för planering av vindkraft som Boverket ansvarade för under åren 2007–20093. Resurs- och kompetensbrist

3 Planeringsstödet fortsätter även under år 2010.

241

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

är annars enligt Boverket den vanligaste orsaken till varför flera kommuner helt eller delvis utelämnar havet, när de behandlar vindkraftsfrågan i planeringen. En annan orsak kan vara osäkerhet om vilken betydelse översiktsplanen kommer tillmätas för såväl projektörer som tillståndsprövande myndigheter, varför några kommuner har valt att avvakta med en mer ingående analys tills det finns ett konkret exploateringsintresse för området.

6.3Regionalt utrednings- och planeringssamarbete

Även om huvudansvaret för den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen ligger på de enskilda kommunerna, förekommer i vissa delar av landet mellankommunalt utrednings- och planerings- samarbete som delvis berör havsområden. Under framför allt de senaste åren har kommuner, kommunala samverkansorgan, självstyrelseorgan samt länsstyrelser medverkat i en rad samarbeten som rör kust- och havsområden, där ibland även centrala statliga myndigheter har ingått. En stor del av insatserna har gjorts inom ramen för EU:s informella planeringssamarbete och med stöd av de s.k. Interreg-programmen om gränsöverskridande och trans- nationellt samarbete som finansieras av den Europeiska regionala utvecklingsfonden. Arbetet har i regel bedrivits i projektform under en begränsad tid och har sällan resulterat i konkreta planer med tydliga ställningstaganden eller avvägningar som rör kust- och havsvattenområden. Resultaten av dessa har ofta karaktär av planerings- eller kunskapsunderlag, med sin främsta betydelse för kunskapsuppbyggnad och en ökad förståelse för planerings- problematiken.

Det är enligt utredningens uppfattning varken möjligt eller relevant att göra en heltäckande beskrivning av dessa samarbets- projekt. Mot bakgrund av utredningens direktiv att analysera bristerna i dagens planering och att beskriva olika aktörers roller, finns dock anledning att särskilt nämna några samarbeten som bedrivits inom ramen för plan- och bygglagens bestämmelser eller som har haft särskild fokus på att ta fram underlag för en fysisk planering. Deras främsta betydelse är kanske att erfarenheterna kommer att kunna läggas till grund för den metodutveckling som Havs- och vattenmyndigheten ska svara för.

242

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

”Plan Bothnia” – planering av Bottenhavet

EU-kommissionen godkände i september 2010 projektansökan för det svensk-finska projektet Plan Bothnia som gäller försöks- planering av Bottenhavet. Helcom-sekretariatet stod för ansökan, men det svenska miljödepartementet samarbetade med dem om att utforma den. Svenska parter är Boverket och Fiskeriverket. Övriga parter är Helcom, Vasab, Nordregio, Center för maritima studier vid Åbo universitet och det finska miljöinstitutet (SYKE). Medel tas bl.a. från havsmiljöanslaget. Länsstyrelserna i Uppsala, Gävleborg, Västernorrland och Västerbotten ska delta liksom deras finska motsvarigheter.

Projektet, som löper under halvannat år med avslut i mitten av år 2012, är tänkt som ett första exempel på havsplanerings- samarbete mellan två länder, där relevanta planeringsmyndigheter deltar. Kommunerna kommer även att tillfrågas och engageras.

”Balance” – metodutveckling knutet till Östersjön

År 2005 fick en sammanslutning av 27 nationella myndigheter, forskningsinstitutioner, universitet, regionala myndigheter och icke-statliga organisationer i åtta Östersjöstater projektmedel från Östersjöprogrammet inom EU:s Interreg-program. Syftet var att utveckla verktyg för att främja gränsöverskridande och tvär- sektoriella arbetssätt för havsplanering i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak. Projektet som kallades Balance beskrivs i bilaga 3.

Gränsöverskridande regionalt samarbete i Öresund

Ett vattensamarbete finns etablerat i Öresund mellan västra Skåne och den danska sidan. Öresundsvattensamarbetet är benämningen på ett samarbetsavtal mellan danska och svenska kommuner, län och regioner vid Öresund. Avtalet slöts år 1995 och samarbetet ska verka för en god vattenmiljö i Öresund. Samarbetet är en fortsättning, på regionalt plan, av det dansk-svenska samarbete som har bedrivits i nästan 50 år – först i Öresundsvattenkommittén 1960–1974 och sedan i Öresundskommissionen 1974–1993.4

4 Se .

243

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

Integrerad kustzonsplanering och landsbygdsutveckling i norra Bohuslän

I projektet, som inleddes år 2007, utvecklas metoder för samverkan mellan fem kommuner i norra Bohuslän med stöd från Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Västra Götalandsregionen och Tillväxtverket. Det övergripande syftet för projektet har varit att – med utgångspunkt i en samordning av besöksnäringen och turismens utveckling – koppla ihop regional utveckling och tillväxt, översiktsplanering och miljöpolitik samt att skapa gemensamma strategier för kustzonen som kunskaps- underlag och stöd för kommunernas planering. Fokus låg inledningsvis på kustområdena och särskilt besöksnäringen, men arbetet kom att omfatta även havet. Inom ramen för projektet har kommunerna sammanställt gemensamma kunskapsunderlag om havsområden, bl.a. när det gäller djupdata, geologi, naturvärden etc. En gemensam strukturbild har också tagits fram för de fem kommunerna.

Delregional utvecklingsplan för Stockholms kust och skärgård

Landstinget i Stockholms län bedriver sedan 1960-talet region- planering enligt plan- och bygglagen med stöd av särskilda bestäm- melser. I den gällande regionplanen, Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2010, godkänd av landstingsfullmäktige i maj 2010, behandlas havs- och kustvattenområdena delvis i den fördjupning, Delregional utvecklingsplan för Stockholms kust och skärgård (rapport 15:2008), som antogs av fullmäktige år 2008. Syftet är att ange en översiktlig inriktning för regionens långsiktiga utveckling, som sedan kommunernas översiktliga planering förutsätts konkretisera.

Utvecklingsplanen för kust- och skärgårdsområdet hanterar samlat det förändringstryck som finns i kust- och skärgårds- området i förhållande till de höga natur-, kultur- och rekreations- värdena, liksom bostadsförsörjning, förutsättningar för närings- livet, transporter och kollektivtrafik, landskapet och kultur- miljöerna samt turism. När det gäller vattenområden redovisas områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken samt skyddade områden. Påverkan på kust- och skärgårdsvattnen och den marina miljön behandlas i ett särskilt avsnitt, men utan att

244

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

läggas till grund för tydliga ställningstaganden utöver generella uttalanden om hänsyn till vattenkvaliteten.

Integrerad kustzonsförvaltning i Skåne

Under åren 2002–2004 bedrevs ett skånskt kustzonsprojekt (slutrapport Integrated Coastal Zone Management, 2005) med sex skånska kommuner under ledning av Region Skåne, som studerade hur gränslandet mellan hav och land kan utvecklas. Den skånska satsningen ingick som en del i ett större, internationellt kustzons- projekt. Regionen deltar också i Baltic Master II, ett treårigt projekt med start i januari 2009. Kartläggning av Östersjöregionens kustzoner med identifiering av känsliga och prioriterade områden för att kunna planera skötsel och förebyggande åtgärder är en viktig del av projektet.

6.4Statliga myndigheters nuvarande uppgifter

Ett betydande antal statliga myndigheter har i dag uppgifter som rör havet och ett kommande system för havsplanering. Utredning- en har varit i kontakt och samrått med ett tjugotal centrala förvaltningsmyndigheter. Till det kommer länsstyrelserna längs den svenska kusten och på Gotland; fyra av dem utgör också vattenmyndighet, medan den femte finns vid Länsstyrelsen i Västmanlands län. Sammanlagt alltså 15 berörda länsstyrelser.

I utredningens förslag förutses att dessa myndigheter kommer att beröras av det nya planeringssystemet. Flera av dem kommer på olika sätt att spela en väsentlig roll i arbetet och aktivt delta i planeringen, medan andra främst förutses beröras som remiss- instanser eller uppgiftslämnare. Vi har därför grupperat myndig- heterna i tre kategorier: riksintressemyndigheterna, länsstyrelserna och övriga myndigheter. Den sista gruppen är mest heterogen.

I detta avsnitt beskrivs myndigheternas nuvarande uppgifter av särskild relevans för en framtida havsplanering. Länsstyrelsernas uppgifter behandlas dock i avsnitt 3.6.

245

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

6.4.1Riksintressemyndigheterna

Med riksintressemyndigheter avser vi myndigheter som i hushållningsförordningen utpekas som ansvariga inom sitt verksamhetsområde att ha uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden samt lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Detta ansvar kan sägas vara ett nationellt, sektorsvis planeringsuppdrag, som även gäller för havsområdena. Till gruppen räknar vi också Boverket som samordnar och svarar för samlad uppsikt över hushållningen med mark och vatten. Riksintressen i havet berör främst nio av dessa myndigheter.

Boverket	– samordning och rådgivning
	– uppsikt över riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken
Fiskeriverket (övergår till	riksintresse för yrkesfisket
Havs- och vattenmyndigheten)

Naturvårdsverket	riksintresse för naturvården och friluftslivet

Riksantikvarieämbetet	riksintresse för kulturmiljövården

Sveriges geologiska	fyndigheter av ämnen eller material som är av riks-
undersökning (SGU)	intresse

Statens energimyndighet	riksintresse för anläggningar för energiproduktion och
	energidistribution
Trafikverket	riksintresse för anläggningar för kommunikationer
Försvarsmakten, Myndigheten	riksintresse för totalförsvarets anläggningar
för samhällsskydd och bered-
skap (MSB)

I princip har myndigheterna enligt utredningens bedömning redan i uppdrag att ta fram planeringsunderlag inom ramen för sitt sektorsansvar och särskilda hushållningsuppdrag. I uppdraget ingår bland annat att anmäla anspråk på riksintressen enligt miljöbalken som ligger till grund för kommunernas planeringsprocess enligt plan- och bygglagen. Således tillhandahåller dessa myndigheter redan i dag planeringsunderlag, eftersom de har ansvar att försörja riksintressesystemet med underlag. Mottagare är länsstyrelsen, som samordnar statens intressen enligt plan och bygglagen.

246

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

Boverket

Boverket är den nationella förvaltningsmyndigheten för frågor om hushållning med mark- och vattenområden och för fysisk planering enligt förordningen med instruktion för Boverket (SFS 2009:1482). Boverket ska bland annat verka för ökad kunskap hos kommuner, statliga myndigheter och andra berörda samt samordna de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpning av 3–5 kap. och 6 kap. 19–21 §§ miljöbalken och av plan- och bygglagen. Vidare ska Boverket delta i planeringssamarbete som regeringen bedriver inom EU och internationellt, bidra med underlag och expertkunskap och samverka med myndigheter och organisationer i andra länder. Boverket samarbetar i den nuvarande rollen med länsstyrelser, nationella myndigheter och med nordiska planmyndigheter samt deltar i arbetet inom ramen för EU som rör planering. Boverket har också aktivt deltagit i det planeringsarbete som bedrivits mellan Östersjöländerna.

På uppdrag av regeringen har flera insatser gjorts som är av intresse, bl.a. rapporterna Vad händer med kusten? – Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden år 2006, och Vindkraft till havs – Brister och möjligheter vid planering och projektering år 2010.

Sedan en tid har Boverket ökat bevakningen av utvecklingen inom samhällsplaneringen i ett systematiskt uppsiktsarbete.

Boverket bedriver tillsammans med länsstyrelserna en kompe- tenssatsning för bättre tillämpning av plan- och bygglagen sedan år 2007. I Språngbräda för ny plan- och bygglag – kompetenssatsning 2007–2010 för bättre PBL-tillämpning (2010) konstateras att det i dag inte finns något samlat underlag av nationella mål och strategier som tillgodoser länsstyrelsernas, kommunernas och de regionala samverkansorganens behov.

Fiskeriverket

Fiskerireglering är i huvudsak en fråga om förvaltning. I planeringen ställs dock frågan hur fiskeintresset berör andra intressen. I det syftet pekar Fiskeriverket ut riksintressen och bevakar det allmänna fiskeintresset enligt miljöbalken (t.ex. vid vindkrafts- och ledningsbyggen).

247

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

Förordningen (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket anger att Fiskeriverket har ett sektorsansvar för miljömålsarbetet och ska medverka vid Sveriges strävan efter ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske. Verket ska bistå regeringen i internationella fiskefrågor och förhandlingar. Fiskeriverket står för kunskapsunderlag om marina levande resurser, främst genom sin FoU-avdelning.

För fiskets del spelar miljömålen in i hög grad. Förvaltnings- instrument är t.ex. fiskefria områden, vilket också är en planerings- fråga. EU:s gemensamma fiskeripolitik, liksom de bilaterala avtalen styr dock i stor utsträckning planeringen.

Riksintresset för fisket har hittills haft ett näringsperspektiv, men det kommer sannolikt att förändras till att mer gälla ”riksintresse för fiskevården”, t.ex. uppväxtområden. Miljöprocess- utredningen har lämnat förslag i den riktningen (SOU 2009:45).

Inom Fiskeriverkets ansvarsområde finns en rad frågor med koppling till fysisk planering av betydelse:

-områden av riksintresse för fisket enligt 3 kap. miljöbalken,

-områden av riksintresse för natur- och kulturvården och det rörliga friluftslivet enligt 4 kap. miljöbalken,

-områden som omfattas av områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken (exempelvis Naturreservat och Natura 2000-områden),

-fiskefria områden,

-trålgränsen,

-skyddsvärda områden enligt 3 kap. miljöbalken,

-skyddsvärda arter och stammar av fisk, och

-vattenbruket.

Fiskeriverket har ansvar för att ange områden av intresse för fiskesektorn. Verket har under år 2010 påbörjat en översyn av de riksintressen för yrkesfisket som fastställdes år 2005. Fritidsfiskets intressen förutses för närvarande vara tillgodosedda genom att Naturvårdsverket utpekar områden av riksintresse för det rörliga friluftslivet. Områden med förekomst av skyddsvärda fiskarter och fiskstammar ska täckas av områden av riksintresse för naturvården.

Som ett led i arbetet med att uppnå miljömålet ”Levande sjöar och vattendrag” har skyddsvärda miljöer för fisk och fiske också fastställts i nationella strategier för skydd och restaurering av värdefulla vattenområden.

Större delen av Fiskeriverket ska ingå i Havs- och vatten- myndigheten.

248

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

Naturvårdsverket

Förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket innebär att verket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Verket har ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor och samordningsansvar vad gäller miljökvalitetsmålen. Vidare ska det samordna vattenmyndigheterna för att genomföra förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. I och med att Havs- och vattenmyndigheten inrättas den 1 juli 2011, kommer Naturvårdsverkets uppgifter som rör havs- och vattenmiljön i huvudsak att flyttas över.

Ett verksamhetsmål i regleringsbrevet innebär att Naturvårds- verket ska verka för att säkra och förstärka ekosystemtjänster och se till att deras värden integreras i samhällsplaneringen (2010 års regleringsbrev).

Naturvårdsverket deltar i flera gränsöverskridande samarbeten, som havsmiljökonventioner och olika expert- och arbetsgrupper inom EU, som rör havsplanering. Verket har också deltagit i flera projekt med anknytning till havsplanering. För närvarande är Naturvårdsverket svensk partner i Interreg-projektet BaltSeaPlan (2009–2012) som syftar till att ta fram havsplaner för pilotområden i södra Östersjön. Verket deltar vidare i den föreskrivande kommittén för det marina direktivet, i den marina strategiska samordningsgruppen och i ett antal olika arbetsgrupper för samma direktiv. Delar av de kunskapsunderlag som kommer att behöva tas fram för att uppnå kraven i det marina direktivet ingår i pågående arbeten som verket deltar i.

I enlighet med ett antal regeringsuppdrag har verket arbetat med frågan om planeringsunderlag. Naturvårdsverket arbetar därför med att kartlägga, sammanställa och tillgängliggöra planeringsunderlag om marina livsmiljöer, djup och geologi, likaväl som mänskliga aktiviteter (t.ex. fartygstrafik, fiske, strandexploatering).

Verket är vidare expertmyndighet i ärenden enligt miljöbalken. I rollen som expertmyndighet efterfrågas Naturvårdsverkets kompetens i ärenden som bl. a. rör gasledningar och farleds- dragningar till havs. Det kan vara fråga om verkets bedömning av miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som planeras i havsmiljö, t.ex. gasledningar på havsbotten.

Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (jfr 9 § förordning 1998:905 om miljökonsekvens-

249

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

beskrivningar) vilken aktualiseras om en verksamhet får påverkan i en annan konventionspart.

Enligt miljöbalken har Naturvårdsverket talerätt, när det är fråga om verksamheter eller anläggningar till havs. Det gäller t.ex. etablering av vindkraftsanläggningar och fiskodlingar.

Verket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning i tillämpningen av miljöbalken. Denna vägledning gäller exempelvis kommunernas planering av kust- och strandmiljöer vid hantering av strandskyddet. Naturvårdsverket ger även tillsynsvägledning för områdesskydd till havs. Verket har vidare tillsynsvägledningsansvar för bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken. Vid planering och planläggning ska kommunerna iaktta miljö- kvalitetsnormerna, även i kustvatten.

Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet har överinseende över lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen), medan länsstyrelserna har tillsynsansvaret i länet. Ämbetet ger stöd till länsstyrelsen i frågor som rör kulturminneslagen, plan- och bygglagen samt miljö- balken. Det yttrar sig i frågor om kulturmiljöer och kultur- lämningar som berörs av vindkraft, vågkraft, fiske samt kabel- och ledningsdragningar. Ämbetet får remisser från SGU som rör ekonomisk zon, främst om vindkraft, enligt lagarna om ekonomisk zon och kontinentalsockeln.

Som planeringsunderlag finns fornminnesinformationssystemet (FMIS), eller ”fornsök”. Det samlar ämbetets fornminnesregister och det vrakregister som Statens maritima museer (SMM) håller. Fornsök finns tillgängligt på ämbetets webbplats. SMM och Sjöfartsverket står för att registret uppdateras. Sjöfartsverket får nya uppgifter i samband med sjömätningen. Uppgifterna är således lättillgängliga, men däremot långtifrån heltäckande. Ungefär 15 000 förlisningar är kända, av kanske uppemot 100 000 under historiens lopp. Av de kända är de flesta inte besiktigade.

250

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

SGU bedriver, sedan slutet av 1960-talet, kartering av de svenska havsbottnarnas geologiska sammansättning och uppbyggnad. Syftet är att ta fram den information som behövs som underlag för samhällsplanering och beslut om nyttjande och skydd av havs- områden. Informationen ska också kunna användas för mer detaljerade undersökningar och undersökning av sådana aspekter av havsbotten som ligger utanför SGU:s ansvarsområde.

SGU kan för fysisk planering av havet bidra med kunskap och information om bland annat havsbottens och kustens samman- sättning och uppbyggnad samt halter av näringsämnen och miljögifter. I den maringeologiska undersökningsverksamheten tillämpas i huvudsak två undersökningsmodeller:

Mer detaljerade undersökningar görs med en kilometer mellan mätlinjerna. Information med högre detaljeringsgrad omfattas av militär sekretess. Hittills har större delen av vattnen längs västkusten undersökts, liksom merparten av vattnen utanför Skåne och kustområdet från Bråviken till Roslagen. Förutom några mindre områden längs Norrlandskusten och en stor ruta norr om Gotland, har resten av de svenska havsområdena inte undersökts detaljerat ännu.

Därutöver görs s.k. regionala, översiktliga undersökningar med mätlinjemellanrum på ca 13 km. Sådana, betydligt mindre detaljer- ade, undersökningar har genomförts i stort sett över resterande svenska havsområden. För ett stort område öster om Gotland och norrut längs mittlinjen i Östersjön finns dock endast information hämtad från en översiktskarta, baserad på material som samman- ställts i samarbete mellan SGU och Litauens geologiska undersökning.

För närvarande styrs SGU:s maringeologiska kartering av en plan som omfattar åren 2007–2012. Planen bygger i stor utsträckning på behoven inom havsmiljöarbetet och avser sådana områden där motstående intressen bedöms vara vanliga, följ- aktligen områden i kustzonen.

Parallellt med den anslagsfinansierade maringeologiska karteringen utför SGU maringeologiska uppdrag som kartering för kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Svensk Kärnbränsle- hantering AB och vindkraftsföretag med flera.

Kunskapsunderlagen kommer att få avgörande betydelse för havsplanering. Kartering, uppdrag och stöd till SGU:s myndighets-

251

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

utövning enligt kontinentalsockellagen och remissbehandling har byggt upp en omfattande kunskap om såväl svenska havsbottnar som faktorer som påverkar havsbottenmiljön som:

-utbredning av olika typer av bottenmaterial,

-föroreningssituationen i havet över tid,

-muddring och mudderdeponering,

-täkt av bottenmaterial, samt

-förläggning av marina kablar och rörledningar.

Förvaltningsuppgifterna innebär att SGU handlägger ärenden som avser täkt av bottenmaterial inom allmänt vatten enligt kontinental- sockellagen (SFS 1966:314) och kontinentalsockelförordningen (SFS 1966:315). Myndigheten biträder också regeringen (närings- departementet) i ärenden om att utforska havsbotten och anläggning av kablar och rörledningar inom svensk ekonomisk zon. SGU är också remissinstans i frågor som regleras av lagen om Sveriges ekonomiska zon (SFS 1992-1140) och andra lagar som gäller havsbotten och kustzonen.

Statens energimyndighet

EU och den svenska riksdagen har satt upp mål för effektivare energianvändning och större andel förnybar energi. Energi- myndigheten ska bidra till att Sverige och industrin uppfyller dessa mål, med lönsamhet och stärkt konkurrenskraft som resultat. Myndigheten har uppdrag inom en rad frågor som rör energi, såsom energimarknad, energieffektivisering, förnybar energi, energiforskning, klimat och försörjningstrygghet.

Myndigheten arbetar med analyser och utredningar. Dessa utgör beslutsunderlag till regeringen samt underlag för myndighetens arbete med till exempel forskningsfinansiering, förnybar energi och försörjningstrygghet. Utredningsverksamheten bidrar även till att öka kunskapen om energisystemets alla delar och hur de samverkar.

Energimyndigheten ska enligt hushållningsförordningen peka ut riksintresse för anläggningar för energiproduktion och energi- distribution.

252

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

Trafikverket

Trafikverket ansvarar bland annat för trafikslagsövergripande, långsiktig planering av det samlade transportsystemet för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar.5 Med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv ska Trafikverket skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrens- kraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem.

Verket har ansvaret för den strategiska planeringen av alla fyra trafikslagen, liksom för den operativa planeringen av väg och järnväg. För sjöfarten är således ansvaret delat, så att den långsiktiga planeringen finns hos Trafikverket, medan Sjöfarts- verket har hand om operativ planering.

Trafikverket har till huvuduppgift att planera och utveckla ett effektivt och hållbart transportsystem, som omfattar alla trafikslag. Det trafikslagsövergripande synsättet ska ge en samlad, långsiktig infrastrukturplanering för samtliga trafikslag, som ska tas fram i nära dialog med regioner och kommuner. I detta ingår även att ta fram kriterier för de områden av riksintresse som myndigheten ansvar för. Trafikverket har tagit över ansvaret för riksintressena inom trafik, alltså för väg, järnväg samt sjö- och luftfart. Att Trafikverket har ansvar för såväl långsiktig planering som riksintressen för sjöfarten gör det särskilt intressant för havsplaneringen. Farleder ingår också som riksintressen.

Försvarsmakten

Områden av riksintresse för totalförsvaret kan pekas ut av såväl Försvarsmakten som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Båda myndigheterna är också remissinstanser för tillståndsgivning och förvaltningsbeslut i havet.

Försvarsmakten har flera betydande intressen i havsområdena grundade på statsmakternas krav på att myndigheten ska kunna försvara Sverige och främja säkerheten genom insatser på eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Som exempel kan nämnas övningsområden och tekniska installationer såsom radarsystem. Därav följer myndighetens behov av att dessa intressen tillvaratas vid fysisk planering. Försvarsmaktens uppgifter

5 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

253

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

SOU 2010:91

har i flera avseenden betydelse för havsplanering och –förvaltning, såsom sjöövervakning, tillståndsgivning, remissinstans och sam- verkansmyndighet. En betydande uppgift för Försvarsmakten i dag är att som en del i att bevaka totalförsvarets riksintressen och andra intressen, att besvara inkommande remisser. Antalet yttrande som rör havet har ökat markant.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

MSB ansvarar som sagt tillsammans med Försvarsmakten för att peka ut anspråk på områden av riksintressen för totalförsvaret. Emellertid har MSB inte beslutat om några sådana områden, utöver dem som Försvarsmakten har pekat ut.

De havsanknutna verksamheterna vid MSB rör främst genom- förandet av EU:s översvämningsdirektiv, där problemet med stigande havsnivåer är av särskilt intresse. Vidare arbetar myndigheten tillsammans med länsstyrelserna och kommunerna med risk- och sårbarhetsanalyser. En särskild fråga är hur deras geografiska områdesansvar kan kopplas till havsplaneringen.

Ytterligare en fråga av betydelse är förhållandet mellan kommunal och statlig räddningstjänst och hur detta hanteras i ”gränszonen” mellan land och hav.

6.4.2Övriga berörda centrala myndigheter

Flera andra centrala förvaltningsmyndigheter än dem som pekas ut i hushållningsförordningen, har uppgifter som är relevanta för havsplanering. Deras uppdrag berörs på olika sätt och deras verksamheter är av olika karaktär. Vissa har planeringsuppgifter, utan att vara utpekade i hushållningsförordningen. Exempelvis har Sjöfartsverket det operativa ansvaret för sjöfartsleder och Svenska kraftnät planerar ledningsdragningen i havet. Några har stor betydelse för kunskapsinhämtning. Andra berörs i mer begränsad omfattning. Utredningen har samrått eller haft kontakt med följande statliga myndigheter:

254

SOU 2010:91

Fysisk planering av havet i dag – kommunernas och statens roller

Energimarknadsinspektionen

Energimarknadsinspektionen är tillsynsmyndighet över nät- verksamhet avseende el, naturgas och fjärrvärme. Bland de huvudsakliga uppgifterna återfinns att pröva eller utfärda tillstånd, s.k. koncessioner för el- och gasledningar. Myndigheten övervakar och analyserar också utvecklingen av el-, gas- och fjärrvärme- marknaden. För själva planeringen av nätet i havet svarar Svenska kraftnät eller nätföretagen.

Regeringen ger koncession för gasledningar och för utlands- kablar, medan myndigheten ansvarar för andra elkablar. Koncessioner för el och gas som rör havet ska prövas enligt miljöbalken. Koncession ska ges före den prövningen, vilket det innebär att ärendet måste handläggas så att man undviker dubbel- prövning. Endast om mer väsentliga hänsyn och frågor finns i ärendet, kan det påverka beslutet om koncession. Regeringen kan ta över prövningen av elkablar i viktigare ärenden.

EU:s medlemsstater har beslutat om en ny europeisk tillsynsmyndighet för energi, ACER (Agency for the Cooperation of Energy Regulators) som ska komplettera och samordna medlems- staternas nationella tillsynsmyndigheter. Energimarknadsinspek- tionen kommer att representera Sverige i den nya myndigheten.

I samband med att myndigheten bildas ska också ett nytt europeiskt regelverk träda i kraft, som ska ge möjlighet att styra investeringarna i gränsöverskridande infrastruktur. Varje medlems- stat har därmed fått ett planeringsuppdrag som i högsta grad rör havet för Sveriges del.

Havsmiljöinstitutet

Institutet, som inrättades år 2009, är ett samarbete mellan fyra lärosäten. Institutet består av kansliet i Göteborg och regionala enheter vid universiteten i Göteborg, Stockholm och Umeå samt vid Linnéuniversitetet (i Kalmar).

Havsmiljöinstitutet bildades med uppdrag att vara en enhetlig källa för råd till förvaltningen av den svenska havsmiljön. En viktig uppgift är att ge en heltäckande bild av miljötillståndet i havet. Genom att initiera och organisera analyser och synteser kan Havsmiljöinstitutet bistå regeringen och myndigheter med aktuell och tvärvetenskapligt baserad kunskap om miljötillståndet i havet,

255