Försvarsmaktens helikopterresurser

Slutbetänkande av Militärhelikopterutredningen

Stockholm 2010

SOU 2010:50

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Elanders Sverige AB

Stockholm 2010

ISBN 978-91-38-23420-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Försvarsdepartementet

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 9 oktober 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska bibehållas respektive förbättras, samt vilka krav det ställer på dimensionering och organisation av helikopterförbanden.

Regeringen beslutade den 18 december 2008 och den 29 april 2009 om tilläggsdirektiv till utredningen.

Utredaren har i delbetänkande, som lämnades till regeringen den 30 juni 2009, föreslagit att helikoptersystem 4 bör avvecklas.

Regeringen beslutade den 11 mars 2010 i tilläggsdirektiv till utredningen att ändra det ursprungliga uppdraget i ovan angivna del (Dir. 2010:13). Utredaren ska i stället beskriva och analysera förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar för att förstärka Försvarsmaktens medeltunga helikopterkapacitet.

Utredaren ska även analysera flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder (Dir. 2008:118).

Utredaren ska också utvärdera erfarenheterna av genomförda upphandlingar av helikoptersystem (Dir. 2008:118).

Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 18 december 2008 överdirektören, numera generaldirektören vid Försvarets forskningsinstitut, Jan-Olof Lind som särskild utredare.

Samma dag förordnades byråchefen Thomas Wallander som sekreterare i utredningen.

Som sakkunnig att ingå i utredningen förordnades den 13 feb- ruari 2009 departementssekreteraren Olof Andersson. Som expert- er i utredningen förordnades brigadgeneral Johan Svensson och överste John Stjernfalk. Den 2 juni 2009 förordnades kommen- dörkapten Jim Andersson att fr.o.m. den 13 februari 2009 och flyg- inspektör Lars-Åke Wester att fr.o.m. den 15 maj 2009 vara experter i utredningen. Den 20 november 2009 förordnades brigadgeneral

Micael Bydén att fr.o.m. den 1 november 2009 var expert i utred- ningen.

Utredningen, som har antagit namnet Militärhelikopterutred- ningen, får härmed överlämna slutbetänkandet Försvarsmaktens helikopterresurser (SOU 2010:50). Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i juni 2010

Jan-Olof Lind

/Thomas Wallander

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

13

Sammanfattning ................................................................

15

1

Inledning...................................................................

23

1.1

Bakgrund ..................................................................................

23

1.2

Omsättning av helikopterparken ............................................

23

 

1.2.1 Anskaffning av nya helikoptersystem .........................

23

 

1.2.2

Modifiering av helikoptersystem.................................

24

1.3

Uppdraget.................................................................................

25

 

1.3.1

Bakgrund .......................................................................

25

 

1.3.2

Det ursprungliga uppdraget .........................................

26

 

1.3.3 Delbetänkandet Försvarsmaktens helikopter 4 –

 

 

 

frågan om vidmakthållande eller avveckling? ...............

27

 

1.3.4

Tilläggsdirektivet ..........................................................

27

1.4

Utredningsarbetet, m.m. .........................................................

28

1.5

Frågor som behandlas i delbetänkandet .................................

32

1.6

Betänkandets disposition.........................................................

32

2

Utgångspunkter .........................................................

35

2.1

Inledning...................................................................................

35

2.2

Utgångspunkter för det fortsatta arbetet...............................

37

 

2.2.1

Militärhelikopterutredningens delbetänkande

 

 

 

Försvarsmaktens helikopter 4 – vidmakthållande

 

 

 

eller avveckling?.............................................................

37

 

2.2.2 Remissinstansernas svar på delbetänkandet................

37

 

 

 

5

Innehåll SOU 2010:50

 

2.2.3 Del I: Förutsättningar att förbättra den medel-

 

 

 

tunga helikopterkapaciteten .........................................

37

 

2.2.4

Del II: Flygsäkerhet......................................................

41

 

2.2.5 Del III Erfarenheter av anskaffnings- och

 

 

 

modifieringsprocesserna, m.m. ....................................

43

3

Det nya försvarets inriktning, m.m................................

47

3.1

Inledning...................................................................................

47

3.2

2010 års budgetproposition .....................................................

48

 

3.2.1

Mål och uppgifter..........................................................

48

 

3.2.2 Krav på operativa förmåga............................................

48

 

3.2.3 Pågående och planerade insatser ..................................

50

 

3.2.4 Den nordiska stridsgruppen 2011................................

51

 

3.2.5

Materielförsörjning.......................................................

51

3.3

Regleringsbrevet för budgetåret 2010.....................................

52

 

3.3.1

Operativ förmåga ..........................................................

52

 

3.3.2

Materielförsörjning.......................................................

53

3.4

Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010 – 2014 ...............

53

 

3.4.1

Bakgrund .......................................................................

53

 

3.4.2

Insatsorganisation 2014 ................................................

53

 

3.4.3

Materielförsörjning.......................................................

53

3.5

Försvarsmaktens perspektivstudie 2009 .................................

54

 

3.5.1

Inledning........................................................................

54

 

3.5.2 Frågor av betydelse för helikopterverksamheten........

54

3.6

Helikopterbataljonens framtida inriktning.............................

56

 

3.6.1 Helikopterbataljonen i 2010 års budget-

 

 

 

proposition ....................................................................

56

 

3.6.2 Bemyndigande att anskaffa ett medeltungt

 

 

 

helikoptersystem...........................................................

57

 

3.6.3

Försvarsutskottets yttrande .........................................

58

3.7

Överväganden...........................................................................

59

4

Begreppet förmåga, m.m. ............................................

61

4.1

Inledning...................................................................................

61

4.2

Regeringens styrning................................................................

61

6

 

 

 

SOU 2010:50 Innehåll

4.3

Försvarsmaktens interna styrning ..........................................

63

4.4

Förmåga och ambitionsnivå ....................................................

65

 

4.4.1

Inledning .......................................................................

65

 

4.4.2

Förmåga.........................................................................

66

 

4.4.3

Förmågebaserad planering ...........................................

66

 

4.4.4

Unik förmåga................................................................

69

 

4.4.5

Ambitionsnivå...............................................................

70

5

Helikopterbataljonen ..................................................

71

5.1

Helikopterbataljonens utveckling...........................................

71

 

5.1.1

Inledning .......................................................................

71

 

5.1.2

1998 års helikopterutredning .......................................

71

 

5.1.3 Anskaffning av ny medeltung helikopter (HKP 14) ..

73

 

5.1.4

2006 års helikopterutredning .......................................

74

5.2

Helikopterbataljonens uppgifter, m.m. ..................................

75

 

5.2.1

Inledning .......................................................................

75

 

5.2.2

Markoperativ helikopterkapacitet ...............................

76

 

5.2.3

Sjöoperativ helikopterkapacitet ...................................

76

 

5.2.4

Helikopterräddningsunderstöd ...................................

76

 

5.2.5

Helikoptertransporter..................................................

77

 

5.2.6

Ledning av helikopterförbanden..................................

77

 

5.2.7

Bas- och underhållstjänst .............................................

78

5.3

Helikopterenhet.......................................................................

79

 

5.3.1

Inledning .......................................................................

79

 

5.3.2

Organisation .................................................................

79

5.4

Preliminär förbandsmålsättning (PTOEM)...........................

81

 

5.4.1

Inledning .......................................................................

81

 

5.4.2

Bakgrund .......................................................................

81

 

5.4.3

Typinsatser....................................................................

82

 

5.4.4

Huvuduppgifter och deluppgifter ...............................

86

 

5.4.5

Funktioner ....................................................................

87

 

5.4.6

Resursorganisation .......................................................

89

6

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga

 

 

helikopterkapaciteten .................................................

91

6.1

Inledning...................................................................................

92

7

Innehåll SOU 2010:50

6.2

Utgångspunkter, m.m..............................................................

92

 

6.2.1

Försvarsmaktens utredningar, m.m...........................

92

 

6.2.2

Försvarets materielverks underlag.............................

94

 

6.2.3

Behovet av kravställning ............................................

95

6.3

Helikoptersystem 4..................................................................

97

 

6.3.1

Inledning .....................................................................

97

 

6.3.2

Nuvarande status........................................................

97

 

6.3.3

Behov av modifiering .................................................

97

 

6.3.4

Personal.......................................................................

98

 

6.3.5

Utbildning...................................................................

99

 

6.3.6

Drift...........................................................................

100

 

6.3.7

Flygtidsproduktion ..................................................

100

 

6.3.8

Operativ effekt .........................................................

101

 

6.3.9

Flygsäkerhet..............................................................

101

 

6.3.10

Risker ........................................................................

102

 

6.3.11

Påverkan på övrig verksamhet .................................

103

 

6.3.12

Ekonomi....................................................................

104

6.4

Helikoptersystem 10..............................................................

104

 

6.4.1

Inledning ...................................................................

104

 

6.4.2

Nuvarande status......................................................

104

6.5

Alternativ A ............................................................................

105

 

6.5.1

Behov av modifiering ...............................................

105

 

6.5.2

Anskaffning av ytterligare fem helikoptrar ............

106

 

6.5.3

Personal.....................................................................

107

 

6.5.4

Utbildning.................................................................

108

 

6.5.5

Drift...........................................................................

108

 

6.5.6

Flygtidsproduktion ..................................................

109

 

6.5.7

Operativ effekt .........................................................

109

 

6.5.8

Flygsäkerhet..............................................................

111

 

6.5.9

Risker ........................................................................

111

 

6.5.10

Påverkan på övrig verksamhet .................................

113

 

6.5.11

Upphandling .............................................................

114

 

6.5.12

Ekonomi....................................................................

114

6.6

Alternativ B.............................................................................

114

 

6.6.1

Behov av modifiering ...............................................

114

 

6.6.2

Operativ effekt .........................................................

115

 

6.6.3

Flygsäkerhet..............................................................

116

8

SOU 2010:50 Innehåll

 

6.6.4

Risker........................................................................

116

 

6.6.5

Påverkan på övrig verksamhet.................................

117

6.7

Helikoptersystem 14..............................................................

117

 

6.7.1

Inledning...................................................................

117

 

6.7.2

Reviderat leveransavtal.............................................

117

 

6.7.3

Driftsättning.............................................................

118

 

6.7.4

Ytterligare anskaffning av helikopter 14.................

118

6.8

Anskaffning av nytt medeltungt helikoptersystem .............

120

 

6.8.1

Inledning...................................................................

120

 

6.8.2

På marknaden förekommande helikoptersystem...

120

 

6.8.3

Kravställning.............................................................

121

 

6.8.4

Förutsättningar för driftsättning ............................

121

 

6.8.5

Driftssättning ...........................................................

122

 

6.8.6

Personal ....................................................................

123

 

6.8.7

Utbildning ................................................................

125

 

6.8.8

Operativ effekt.........................................................

126

 

6.8.9

Risker........................................................................

126

 

6.8.10

Påverkan på övrig verksamhet.................................

128

 

6.8.11

Ekonomi, m.m..........................................................

129

6.9

Upphandling...........................................................................

130

6.10

Överväganden och slutsatser.................................................

132

 

6.10.1

Några utgångspunkter .............................................

132

 

6.10.2

Förutsättningar att öka den medeltunga

 

 

 

helikopterkapaciteten...............................................

138

 

6.10.3

Olika ambitionsnivåer..............................................

140

 

6.10.4

Sammanfattande analys............................................

142

6.11

Dimensionering, m.m............................................................

145

 

6.11.1

Försvarsmakten........................................................

145

 

6.11.2

Försvarets materielverk ...........................................

146

7

Flygsäkerhet ............................................................

153

7.1

Inledning.................................................................................

153

7.2

Bakgrund ................................................................................

154

7.3

Det fortsatta arbetet efter delbetänkandet...........................

154

 

7.3.1

Försvarsmaktens inriktning Flygsäkerhet..............

155

9

Innehåll SOU 2010:50

7.4

Verksamhetssäkerhet .............................................................

155

7.5

Flygvapnets ledning och organisation...................................

156

 

7.5.1

Flygvapeninspektören (FVI)...................................

156

 

7.5.2

Flygtaktisk stab (FTS) .............................................

156

 

7.5.3

Försvarsmaktens flygoperatör (FMFO).................

156

7.6

Försvarsmaktens flygoperatör...............................................

158

 

7.6.1

Styrdokument för flygtjänsten ................................

158

 

7.6.2

Ansvarig företrädare (AF) .......................................

158

 

7.6.3

Flygchef (CF)...........................................................

159

 

7.6.4

Lokal flygchef (L CF)..............................................

160

 

7.6.5

Chefpilot...................................................................

161

 

7.6.6

Divisionschef ............................................................

161

 

7.6.7

Flygsäkerhetsofficer.................................................

162

7.7

Ledning av flygtjänsten..........................................................

162

 

7.7.1

Ledning av flygtjänst ................................................

162

7.8

Insatsledning...........................................................................

163

 

7.8.1

Luftoperativ insatsledare vid flygtaktiska staben ...

163

7.9

Tillsyn av militär luftfart........................................................

164

 

7.9.1

Inledning ...................................................................

164

 

7.9.2

Säkerhetsinspektionen .............................................

165

 

7.9.3

Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör och

 

 

 

militära flyginspektionen .........................................

166

7.10

Vision och verksamhetsidé ....................................................

169

 

7.10.1

Vision ........................................................................

169

 

7.10.2

Deklaration ...............................................................

169

 

7.10.3

Flygsäkerhetspolicy..................................................

169

 

7.10.4

Uppgifter och ansvar................................................

171

 

7.10.5

Flygsäkerhetsprogrammet .......................................

173

 

7.10.6

Regelgivning .............................................................

175

 

7.10.7

Tillsyn........................................................................

177

 

7.10.8

Militära luftfartsregistret..........................................

188

7.11

Överväganden.........................................................................

188

8

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av

 

 

helikoptersystem ......................................................

193

8.1

Inledning.................................................................................

193

10

 

 

 

SOU 2010:50 Innehåll

8.2

Helikoptersystem 14..............................................................

196

 

8.2.1

Bakgrund .....................................................................

196

 

8.2.2 Inträffade leveransförseningar och myndig-

 

 

 

heternas åtgärder .........................................................

202

 

8.2.3

Iakttagelser och erfarenheter .....................................

208

8.3

Helikopter 15 .........................................................................

214

 

8.3.1

Bakgrund .....................................................................

214

 

8.3.2

Inträffade leveransförseningar och

 

 

 

myndigheternas åtgätrder ...........................................

214

 

8.3.3

Iakttagelser och erfarenheter .....................................

220

8.4

Helikopter 10 .........................................................................

220

 

8.4.1

Inledning .....................................................................

220

 

8.4.2

Bakgrund .....................................................................

221

 

8.4.3 Inträffade förseningar och myndigheternas

 

 

 

åtgärder ........................................................................

222

 

8.4.4 Internrevisorernas iakttagelser och erfarenheter......

224

 

8.4.5 Utredningens iakttagelser och erfarenheter..............

227

8.5

Sammanfattning .....................................................................

228

9

Kostnads- och konsekvensanalys................................

235

9.1

Inledning.................................................................................

235

9.2

Ekonomiska konsekvenser....................................................

235

9.3

Övriga konsekvenser .............................................................

236

Referenser

......................................................................

237

Bilagor

 

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2008:118)...............................

241

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ...................................(Dir. 2008:148)

249

Bilaga 3 Tilläggsdirektiv .....................................(Dir. 2009:27)

251

Bilaga 4 Tilläggsdirektiv .....................................(Dir. 2010:13)

253

11

Innehåll SOU 2010:50

Bilaga 5

Sammanfattning av Militärhelikopterutredningens

 

 

delbetänkande ”Försvarsmaktens helikopter 4 –

 

 

frågan om vidmakthållande eller avveckling” (SOU

 

 

2009:67)..........................................................................

255

Bilaga 6

Försvarsmakten Inriktning – Flygsäkerhet..................

263

Bilaga 7

Sammanställning av Försvarsmaktens åtgärder med

 

 

anledning av Statens haverikommissions

 

 

rekommendationer ........................................................

269

Bilaga 8

Försvarets materialverks redogörelse för

 

 

anskaffnings- och modifieringsprocesserna.................

273

12

Förkortningar

AF

Ansvarig Företrädare

ASW

Anti Submarine Warefare

BOF

Beslut om flygning

CASEVAC

Casualty Evacuation

CF

Flygchefen

CVR

Cockpit Voice Recorder

DGA

Délégation Générale pour l’Armement

EDA

European Defence Agency

EMAAG

European Military Aviation Authority Group

FARP

Forward Arming and Refueling Point

FBS

Flygbefälsskolan

FEM

Försvarsmaktens ekonomistyrningsmodell

FDR

Flight Data Recorder

FLYGI

Militära flyginspektionen

FM ArbO

Försvarsmaktens arbetsordning

FMFO

Försvarsmaktens flygoperatör

FMV

Försvarets materielverk

FMUP

Försvarsmaktens utvecklingsplan

FOM

flygoperationell manual

FSI

Flygsäkerhetsinspektör

FTS

Flygtaktisk stab

FVI

Flygvapeninspektören

HKP

Helikopter

ISAF

International Security Assistance Force

13

Förkortningar

SOU 2010:50

L CF

Lokala flygchefen

LSS

Luftstridsskolan

MSI

Materielsystemintyg

MEDEVAC

Medical Evacuation

MTC

Militärt typcertifikat

NAHEMA

NATO Helicopter Management Agency

NHI

NATO Helicopter Industries

NBG

Nordic Battle Group/Nordiska stridgruppen

OPS

Offentlig Privat Samverkan

PR

Personnel Recovery

PTOEM

Preliminär taktisk, organisatorisk och ekono-

 

misk målsättning

RML

Regler för militär luftfart

TTT

Taktisk trupptransport

UTOEM

Utkast taktisk, organisatorisk och ekonomisk

 

målsättning

VMS

Varnings- och motmedelsystem

14

Sammanfattning

Uppdraget

Militärhelikopterutredningen har inledningsvis haft regeringens uppdrag att se över Försvarsmaktens förmåga att understödja insatsförbanden med helikoptrar för olika uppgifter. Det ursprung- liga uppdrag ändrades genom tilläggsdirektiv till utredningen i mars 2010. Det ändrade uppdraget innebär att utredningen ska istället med utgångspunkt i regeringens styrdokument samt aktuella och långsiktiga behov kartlägga Försvarsmaktens förmåga att under- stödja insatsförbanden med medeltunga helikoptrar för olika uppgifter och kartlägga eventuella begränsningar hänförliga till helikopterbataljonen. Utredningen ska vidare utifrån kartlägg- ningen analysera och lämna förslag på hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan ökas och inom vilka tidsramar samt beskriva olika ambitionsnivåer för en eventuell kapacitetsökning. I uppdraget ingår även att klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja insatsförbanden med medeltunga helikoptrar ställer på dimensionering och organisation av helikopterbataljonen samt stödjande myndigheter och funktioner.

I utredningens uppdrag ingår också att göra en samlad och övergripande analys av flygsäkerhetsrelaterade frågor inom Försvars- maktens helikopterverksamhet. Därutöver ska utredningen beskriva och analysera anskaffningsprocessen av helikoptersystem 14 respek- tive 15 samt modifieringsprocessen av helikoptersystem 10.

Försvarsmaktens helikoptrar

Försvarsmaktens helikoptersystem är för närvarande föremål för omsättning. Målet för omsättningen är främst att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. Syftet är att myndig- heten härigenom ska kunna utforma en mer rationell och effektiv

15

Sammanfattning

SOU 2010:50

helikopterverksamhet, bl.a. genom att minska drifts- och under- hållskostnaderna.

Flertalet av de tidigare helikoptersystemen har redan avvecklats eller är föremål för avveckling. För närvarande pågår avveckling av helikoptersystem 4 och helikoptersystem 9. Av de tidigare heli- koptersystemen är det endast helikoptersystem 10 som planeras att vidmakthållas tills vidare. Som ersättning till avvecklade system pågår anskaffning – enligt tidigare beslut – av ett nytt medeltungt helikoptersystem och lätt helikoptersystem. Omsättningen av helikopterparken innebär enligt hittillsvarande planering att antalet helikoptrar mer än halveras. Från att tidigare ha uppgått till ett hundratal helikoptrar i slutet av 1990-talet beräknas antalet uppgå omkring 40 helikoptrar år 2020.

Militärhelikopterutredningens delbetänkande

Militärhelikopterutredningen konstaterade i ett delbetänkande, som lämnades till regeringen i juni 2009, att det relativt den nu gällande preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen finns brister i förbandets mark- och sjöoperativa förmåga under perioden fram till 2020 och angivna brister återfinns framförallt avseende medeltung helikopterkapacitet. Utredningen konstatera- de även att det vid en samlad bedömning inte framkom skäl att vidmakthålla helikoptersystem 4 utan förslog att helikoptersyste- met ska fortsatt avvecklas.

Leveransförseningar av helikoptersystem 14 respektive 15

Militärhelikopterutredningen konstaterar att enligt den ursprung- liga planeringen skulle de nya helikoptersystemen levereras under 2005–2009. Införandet av helikoptersystemen har emellertid drabbats av förseningar på grund av leveransproblem inom industrin, främst vad avser helikoptersystem 14. Det medför att helikoptersystem 14 efter nödvändig uppbyggnadsperiod bedöms uppnå efterfrågad markoperativ förmåga omkring 2017 och sjö- operativ förmåga omkring 2020, då helikopterbataljonen – enligt den förbandsmålsättning som hittills gällt – ska uppnå full operativ förmåga.

16

SOU 2010:50

Sammanfattning

Behovet av ytterligare medeltung helikopterkapacitet

Militärhelikopterutredningen konstaterar att omställningen till ett tillgängligt och användbart insatsförsvar ställer ökade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Helikopterbataljonens för- måga att understödja arméstridskrafter och marina stridskrafter vid nationella och internationella insatser med helikopterenheter är av stor betydelse för Försvarsmaktens framtida användbarhet. Utred- ningen bedömer att denna betydelse kommer att öka såväl vid nationella som internationella insatser.

Militärhelikopterutredningen noterar i detta sammanhang att såväl regeringen som försvarsutskottets majoritet också framhåller den stora betydelse som helikopterbataljonen har för att under- stödja armé- och marinstridskrafter, bl.a. vad gäller förmågan att under en längre tid stödja internationella fredsfrämjande insatser med en helikopterenhet.

Militärhelikopterutredningen bedömer att insatsförbandens behov av stöd med medeltung helikopterkapacitet är större än den hittills planerade nivån i den nu gällande förbandsmålsättningen, på såväl kort som på lång sikt. Samtidigt föreligger det redan nu allvarlig brist i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa för- måga till stöd för insatsförbanden, främst på grund av bakgrund av industrins oförmåga att leverera helikopter 14 enligt plan.

Militärhelikopterutredningen att bristen på medeltunga heli- koptrar för mark- och sjöoperativa ändamål nu är så stor, och kommer att bestå under så lång tid, att det är motiverat att skynd- samt förstärka helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapa- citet.

Militärhelikopterutredningen konstaterar att statsmaktens krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och krav på medeltung helikopterkapacitet innebär att en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten ska långsiktigt inriktas mot att kunna stödja insatser till stöd för territoriell integritet, specialförbandsinsatser och insatser med snabbinsatsförband, t.ex. den nordiska strid- gruppen, samtidigt som stöd ska kunna lämnas kontinuerligt över tiden till internationella insatser.

Militärhelikopterutredningen bedömer att den angivna inrikt- ningen medför att behovet av medeltung helikopterkapacitet är större än den hittills planerade nivån i den nu gällande förbands- målsättningen. Helikopterbataljonen måste därför förstärkas med ytterligare medeltunga helikopterresurser utöver vad som anges i

17

Sammanfattning

SOU 2010:50

förbandsmålsättningen. Utredningen delar Försvarsmaktens och Försvarets materielverks gemensamma bedömning att ett tillskott av minst femton medeltunga helikoptrar utöver vad som anges i förbandsmålsättningen krävs för att möta behovet av medeltung helikopterkapacitet.

Militärhelikopterutredningen har med stöd av Försvarsmakten och Försvarets materielverk analyserat förutsättningar och möjliga tillvägagångssätt för att skyndsamt förstärka den medeltunga heli- kopterkapaciteten. Utredningen kan därvid konstatera att varken ett vidmakthållande av helikoptersystem 4 eller helikoptersystem 10 i dess nuvarande konfiguration och omfattning möter kravet på tillräckligt antal helikoptrar för att säkerställa att det angivna behovet kan mötas. Utredningen har även analyserat alternativet att långsiktigt vidmakthålla samtliga helikoptrar i helikoptersystem 10 i modifierad version 10B och anskaffa ytterligare fem heli- koptrar till systemet för att nå upp till kravet på antal helikoptrar. Detta alternativ innebär dock att Försvarsmakten i praktiken skulle komma att långsiktigt operera tre medeltunga helikoptersystem. Helikoptersystem skulle dessutom mot bakgrund av behovet av modifiering kunna ge operativ effekt tidigast omkring 2015–2016. Utredningen gör därför bedömningen att inte heller detta alternativ möter kravet på en skyndsam förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten.

Militärhelikopterutredningen gör bedömningen att det alter- nativ som bäst möter angivna krav är att ett nytt medeltungt helikoptersystem anskaffas genom direktupphandling från en leverantör. En sådan lösning innebör att Försvarsmakten lång- siktigt endast skulle operera två medeltunga helikoptersystem. Enligt Försvarsmaktens bedömning kan ett nyanskaffat medeltungt helikoptersystem ge operativ effekt under senare delen av 2013, underförutsättning stöd med utbildning, underhåll, m.m. kan erhållas från leverantören.

Militärhelikopterutredningen konstaterar vidare att en förstärk- ning av den medeltunga helikopterkapaciteten förutsätter att Försvarsmakten och Försvarets materielverk tillför ytterligare resurser till helikopterverksamheten.

18

SOU 2010:50

Sammanfattning

Flygsäkerheten i helikopterverksamheten

Försvarsmakten har under 2000-talet drabbats av flera mycket allvarliga helikopterhaverier i verksamheten. Flera olika utredningar med anledning av haverierna och vid revision av verksamheten har pekat på allvarliga brister i flygsäkerheten i helikopterverksam- heten.

Statens haverikommission har i sina utredningar konstaterat att resultaten från dessa visar på omfattande problem och brister i flera av de förutsättningar som måste finnas för att Försvarsmakten ska kunna bedriva en säker helikopterverksamhet. Resultaten visar att förhållanden förvärrats under flera år och att myndigheten, trots flera allvarliga haverier, inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra säkerheten.

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att Försvars- makten under utredningstiden genomfört ett åtgärdsprogram – i allt väsentligt i enlighet med haverikommissionens rekommenda- tioner – som ska leda till ökad flygsäkerhet, bl.a. har organisa- toriska och andra förändringar genomförts såväl i Försvarsmaktens högkvarter som i helikopterverksamheten. Utredningen gör be- dömningen att vidtagna åtgärder medfört att vissa förhållanden stabiliserats inom helikopterverksamheten och att denna verksam- het har fått en högre prioritet i myndigheten. Den tidigare obalansen mellan uppgifter och resurser har också reducerats, även om utredningen bedömer att det råder en fortsatt ansträngd situation inom främst helikopterbataljonen.

Militärhelikopterutredningen anser att det alltjämt finns utrymme för förbättringsåtgärder i flygsäkerheten och lämnar därför förslag som syftar till att ytterligare stärka flygsäkerheten i helikopterverksamheten.

Militärhelikopterutredningen bedömer att en utökning av heli- kopterverksamheten med ytterligare ett medeltungt helikopter- system i och för sig väcker frågan om en sådan åtgärd kan anses förenlig med flygsäkerheten i helikopterbataljonen. Utredningen kan notera att Försvarsmakten bedömer att det föreligger över- vägande positiva skäl ur flygsäkerhetsaspekter och att införandet av systemet måste ske under flygsäkerhetsmässigt ordnade former där bl.a. uppgifter och resurser balanseras.

Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör har tidigare förklarat att han inte motsätter sig en utökad verksamhet under förutsätt- ning att Statens haverikommissions rekommendationer blir om-

19

Sammanfattning

SOU 2010:50

händertagna och att den utökade verksamheten i övrigt ör förenlig med flygsäkerheten i helikopterverksamheten.

Militärhelikopterutredningen bedömer att utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten inte utgör hinder mot att ytterligare ett medeltung helikoptersystem anskaffas och införs i verksamheten.

Militärhelikopterutredningen bedömer – i likhet med Statens haverikommission – att en oberoende tillsynsfunktion av flygverk- samheten i Försvarsmakten är av fundamental betydelse för att säkerställa flygsäkerhet i verksamheten och motverka haverier och allvarliga tillbud. Utredningen har under utredningstiden erhållit sådana indikatorer i helikopterverksamheten att det är befogat att allvarligt ifrågasätta i vilken utsträckning som Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör och den militära flyginspektionen kan anses ha en oberoende ställning i förhållande till tillsynsobjektet och utgöra en fungerande tillsynsfunktion av Försvarsmaktens heli- kopterverksamhet.

Utredningen har därför övervägt att föreslå en lösning som innebär att flygsäkerhetsinspektören och militära flyginspektionen ges en oberoende organisatorisk ställning utanför myndigheten eller inordnas i annan myndighet.

Militärhelikopterutredningen kan samtidigt konstatera att flyg- säkerhetsinspektören och militära flyginspektionen utgör del av myndighetens säkerhetsinspektion och att ett avskiljande av endast denna del medför vissa organisatoriska och andra svårigheter.

Militärhelikopterutredningen kan också konstatera att frågan om tillsynsfunktionen behandlas i departementspromemorian Statsluftfarten1 och att arbetsgruppen föreslagit att flygsäkerhets- inspektören och militära flyginspektionen ska ges en ställning i tillsynsfunktionen som motsvarar Försvarsmaktens generalläkare. Utredningen har också under utredningstiden noterat en ökat medvetenhet i myndigheten av betydelsen av en oberoende och fungerande tillsynsfunktion över helikopterverksamheten.

Utredningen anser att nu föreslagna åtgärder för att stärka flygsäkerhetsinspektörens och militära flyginspektionens oberoen- de och stärka tillsynsfunktionen bör utvärderas innan ett eventuellt förslag om organisatorisk förändring lämnas. Utredningen be- dömer dock att den fortsatta utvecklingen av tillsynsfunktionen

1 Ds 2009:56.

20

SOU 2010:50

Sammanfattning

måste följas löpande och att en ny oberoende utvärdering av flygsäkerheten och tillsynsfunktionen bör äga rum.

Upphandling av helikoptersystemen

Militärhelikopterutredningen har kartlagt anskaffnings- och modi- fieringsprocesserna av helikoptersystem 14 respektive 15 samt 10.

Militärhelikopterutredningen kan i fråga om helikoptersystem 14 notera att det gemensamma nordiska helikopterprojektet kom att utvecklas på ett sätt som väcker frågan om de svenska nationella intressena av en få tillgång till ett nytt medeltungt helikopter- system anpassat för svenska behov fick stå tillbaka för strävan att genomföra en samnordisk upphandling av en för de nordiska länderna gemensam enhetshelikopter.

Utredningen kan konstatera att den kraftiga leveransför- seningen av helikoptersystem 14 har sin grund i ett antal olika omständigheter och problemområden under den nu aktuella tioårs- perioden.

En grundläggande orsak är att helikopterprojektet är ett utveck- lingsprojekt som kantats av stora tekniska utmaningar och problem, bl.a. vad gäller i frågan om luftvärdighet och certifiering, vilket medför att industrin hittills inte förmått att fullgöra sina ingångna åtaganden. Härtill kommer att berörda svenska myndig- heter inte fullt ut insåg att projektet utgör ett högriskprojekt med stora risker för försenade leveranser. Utredningen gör bedöm- ningen att utvecklingen av det unika svenska ledningssystemet inte kan anses ha i någon mer avgörande mening medfört ytterligare förseningar av i leveranserna.

Utredningen bedömer att projektet alltjämt står inför ett antal tekniska utmaningar och att risken för ytterligare förseningar därför inte kan uteslutas.

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att även heli- koptersystem 15 drabbats av förseningar. I detta fall har för- seningarna till stor del sitt ursprung i problem med avioniken i och certifieringen av den ursprungshelikopter som beställdes. Utred- ningen bedömer att förseningarna i helikoptersystemet kan anses acceptabla mot bakgrund av att problembilden var identifierad.

Vad beträffar helikopter 10 delar utredningen de erfarenheter som internrevisorerna pekar på i sin rapport, bl.a. vad gäller att uppdragets komplexitet och omfattning underskattades. Det har

21

Sammanfattning

SOU 2010:50

inte kunnat undgå utredningen att de många och tillika mycket snabba och tvära förändringarna i beställningsprocessen bidragit till den situation som uppstått. Utredningen anser att på motsvarande sätt som i fråga om helikopter 14 har modifieringsprocessen präglats av bristande riskbedömning.

Sammantaget finner utredningen att erfarenheterna från anskaffnings- och modifieringsprocesserna visar på svårigheter för industrin att i rätt tid fullgöra sina åtaganden i utvecklingsprojekt. Vidare visar erfarenheterna på behovet av en adekvat krav – och riskhantering, en realistisk bedömning av leverantörens förmåga samt behovet av att berörda myndigheter avsätter erforderliga resurser vid högriskprojekt.

22

1 Inledning

1.1Bakgrund

Försvarsmakten har använt helikoptrar i verksamheten sedan mitten av 1950-talet. Helikoptrar är en förutsättning för att många av Försvarsmaktens olika förband ska kunna lösa sina uppgifter. Helikoptrar anskaffades från början för uppgifter inom respektive försvarsgren.

Den 1 januari 1998 inrättades den försvarsmaktsgemensamma helikopterorganisationen Försvarsmaktens helikopterflottilj, med en gemensam stab belägen på Malmen (Linköping). Helikopter- flottiljen ansvarar för organisation och produktion av insatsför- bandet helikopterbataljonen.1

1.2Omsättning av helikopterparken

1.2.1Anskaffning av nya helikoptersystem

Försvarsmaktens helikoptersystem är för närvarande föremål för omsättning. Målet för omsättningen är främst att skapa en ensad helikopterpark med färre helikoptertyper. Syftet är att myndig- heten härigenom ska kunna utforma en mer rationell och effektiv helikopterverksamhet, bl.a. genom att minska drifts- och under- hållskostnaderna, samtidigt som helikopterbataljonen utvecklas mot att uppnå kraven i förbandsmålsättningen.

Flertalet av de tidigare helikoptersystemen har redan avvecklats eller är föremål för avveckling. För närvarande pågår avveckling av

1 I regleringsbrevet för Försvarsmakten för budgetåret 1997 angavs att myndigheten skulle förbereda inrättandet av en helikopterflottilj. Syftet var främst att få samordningsvinster avseende produktionsledning, materielanskaffning, reservdelsförsörjning, utbildning, studier och utveckling samt prov och försök av bl.a. ny materiel.

23

Inledning

SOU 2010:50

helikoptersystem 42 och helikoptersystem 9. Av de tidigare helikoptersystemen är det endast helikopter 10 som planeras att vidmakthållas tills vidare. Som ersättning till avvecklade system anskaffas enligt tidigare beslut ett medeltungt helikoptersystem och ett lätt helikoptersystem. Omsättningen av helikopterparken innebär enligt Försvarsmaktens hittillsvarande planering att antalet helikoptrar mer än halveras. Från att tidigare ha uppgått till ett hundratal helikoptrar i slutet av 1990-talet beräknas antalet uppgå till 40 helikoptrar år 2020.

Enligt den ursprungliga planeringen skulle de nya helikoptrarna levereras och driftsättas under perioden 2003–2009. Leveranserna och införandet av de nya helikoptersystemen har emellertid blivit försenade, särskilt vad gäller helikoptersystem 14. Samtliga heli- koptrar i helikoptersystem 15 slutlevererades till Försvarsmakten 2009. Helikoptersystemen kommer, efter det att samtliga helikopt- rar i respektive system levererats, vara föremål för leveranser av kringutrustning fram mot år 2020, då helikopterbataljonen enligt gällande förbandsmålsättning ska uppnå full operativ förmåga.

1.2.2Modifiering av helikoptersystem

Försvarsmakten beslutade 2005 att modifiera delar av helikopter- system 10 för användning i den nordiska stridgruppen 2008 (NBG 08). Modifieringsprocessen är emellertid försenad och helikoptrarna blev inte klara i tid för att kunna ingå i stridsgruppen. I stället beslutades att helikoptrarna efter ytterligare anpassning ska stödja det svenska truppbidraget i Afghanistan (ISAF) med för- måga till medicinsk evakuering. Även i detta fall har ytterligare förseningar inträffat och den ursprungliga tidsplanen för när heli- koptrarna ska vara operativa har inte kunnat hållas. Enligt Försvars- makten bedöms helikopter 10B bli operativ i insatsområdet i Afghanistan fr.o.m. den 1 april 2011.

2 Regeringen har beslutat att tills vidare ska inga ytterligare åtgärder för avveckling av helikoptersystemet genomföras.

24

SOU 2010:50

Inledning

1.3Uppdraget

1.3.1Bakgrund

Försvarsberedningen uppmärksammade under år 2008 i sin rapport Försvar i användning3 att helikoptrar bidrar med en unik förmåga till taktisk rörlighet och är därför ofta avgörande för framgången i en insats. I rapporten framhålls att det är både i nationella och internationella insatser viktigt att markstridsförbanden har en anpassad inneboende taktisk rörlighet. Helikoptrar – både för transport och i form av attackhelikoptrar – anses helt centrala för att lyckas i dagens och morgondagens insatsmiljöer. I rapporten noteras vidare att vissa länder inte skulle göra insatser i områden där risk föreligger för allvarliga stridsaktiviteter utan en nationell tillgång till bl.a. attackhelikopter.4

Försvarsberedningen konstaterade att helikopterfunktionen i Försvarsmakten måste ges en ökad operativ tillgänglighet och att möjligheten att förstärka förbanden med helikoptrar därför bör förbättras. Försvarsberedningen tillkännagav som sin mening att svårigheten med att i tid få helikoptrarna operativa medför att en särskild översyn borde genomföras inom detta område.

Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för 2009 att den ursprungliga planeringen när det gäller helikopterförbandets avsedda operativa förmåga inte har kunnat följas.5 Detta berodde bl.a. på leveransförseningar av de nya helikoptersystemen, främst heli- kopter 14. Vidare hade modifieringen av helikopter 10 till förmåga att genomföra medicinsk evakuering (medevac) försenats. I pro- positionen konstaterade regeringen att det därför är fortsatta brister i helikopterbataljonen och dess operativa förmåga.

Regeringen beslutade den 9 oktober 2008 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda hur förmågan att stödja insats- förbanden med helikoptrar ska bibehållas respektive förbättras, m.m.6

3Ds 2008:48.

4A.a., s. 105.

5Prop. 2008/09:1, Utgiftsområde 6, s. 25.

6Fö 2008:07.

25

Inledning

SOU 2010:50

1.3.2Det ursprungliga uppdraget

Militärhelikopterutredningens uppdrag framgår av kommittédirek- tiven.7

I det ursprungliga direktivet8 anges att utredningen ska göra en allsidig översyn av hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska kunna bibehållas respektive förbättras. Utredningen ska med utgångspunkt i regeringens styr- dokument, och aktuella behov, kartlägga förmågan att understödja insatsförbanden med helikoptrar för olika uppgifter. Vidare anges att utredningen utifrån den angivna kartläggningen ska analysera förekomsten av eventuella brister i helikopterförbandet och ange på vilket sätt förmågan behöver förstärkas samt föreslå sådana åtgärder som förstärker förmågan.

I de ursprungliga direktiven anges vidare att utredningen som en del i arbetet ska analysera vilka av de operativa helikoptersystemen som kan och vid behov bör vidmakthållas. Det gäller bl.a. frågan om helikoptersystem 4 kan och bör behållas ytterligare en tid. Helikoptersystemet ska annars – i enlighet med tidigare beslut – avvecklas helt.

I direktiven anges vidare att utredningen ska, mot bakgrund av Statens haverikommissions rapporter om militära helikopter- haverier och andra relevanta utredningar, analysera flygsäkerhets- relaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder.

I direktiven anges slutligen att utredningen även ska utvärdera erfarenheterna av genomförda upphandlingar av helikoptersystem 14 respektive 15 samt modifieringen av helikoptersystem 10.

I de ursprungliga direktiven anges att frågor som rör heli- koptersystem 4 ska redovisas särskilt i ett delbetänkande innan utredningens slutbetänkande lämnas till regeringen.

Militärhelikopterutredningen skulle – enligt de ursprungliga direktiven – redovisa frågan om det helikoptersystem 4 senast den 31 december 2008. Uppdraget i dess helhet skulle slutredovisas senast den 1 december 2009. Regeringen fattade beslut om tilläggs- direktiv den 18 december 2008,9 som innebar att utredningstiden avseende frågan om helikoptersystem 4 förlängdes till den 31 mars 2009 och tidpunkten för slutredovisning av uppdraget flyttades fram till den 1 mars 2010.

7Dir. 2008:118, Dir. 2008:148, Dir. 2009:27 och Dir. 2010:13.

8Dir. 2008:118.

9Dir. 2008:148.

26

SOU 2010:50

Inledning

Mot bakgrund av att regeringen under våren 2009 aviserade att den avsåg att lägga fram en försvarspolitisk proposition för riks- dagen i maj 2009 och då nödvändigt underlag inte kunde erhållas från berörd myndighet vid en tidigare tidpunkt begärde utred- ningen att utredningstiden för frågorna om helikoptersystem 4 skulle förlängas till den 30 juni 2009.

Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv den 29 april 2009 att utredningstiden för frågorna om helikoptersystem 4 skulle för- längas till den 30 juni 2009.10 Regeringen har i senare tilläggsdirektiv delvis ändrat det ursprungliga uppdraget, beslutat att utredningstiden för övriga frågor i uppdraget ska förlängas och att uppdraget ska redovisas senast den 23 juni 2010 (se avsnitt 1.3.4).11

1.3.3Delbetänkandet Försvarsmaktens helikopter 4 – frågan om vidmakthållande eller avveckling?

Militärhelikopterutredningens delbetänkande Försvarsmaktens heli- kopter 4 – frågan om vidmakthållande eller avveckling? lämnades till regeringen den 30 juni 2009.12 En sammanfattning av delbetän- kandet finns i bilaga 5.

1.3.4Tilläggsdirektivet

Militärhelikopterutredningens ursprungliga uppdrag ändrades genom regeringens beslut den 11 mars 2010 om tilläggsdirektiv till utred- ningen13 I tilläggsdirektivet anges under rubriken ”Alternativ handlingsväg för utökad helikopterförmåga” att det av Militär- helikopterutredningens delbetänkande framgår att det finns brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga under perioden fram till 2020 och att det relativt den preliminära för- bandsmålsättningen för helikopterbataljonen återfinns brister framför allt rörande medeltung helikopterkapacitet. I tilläggs- direktivet anges att behovet av medeltung helikopterkapacitet för olika uppgifter bör kartläggas ytterligare. Vidare bör förutsätt- ningarna för en förstärkning av den medeltunga helikopter-

10Dir. 2009:27.

11Dir. 2010:113.

12SOU 2009:67.

13Dir. 2010:113.

27

Inledning

SOU 2010:50

kapaciteten analyseras, liksom tillvägagångssätten och tidsramar för en eventuell förstärkning. Enligt tilläggsdirektivet ändras utred- ningen uppdrag så till vida att punkterna 1–414 i det ursprungliga uppdraget utgår.

Enligt tilläggsdirektivet ska utredningen istället med utgångs- punkt i regeringens styrdokument samt aktuella och långsiktiga behov:

kartlägga förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsför- band med medeltunga helikoptrar för olika uppgifter,

kartlägga eventuella begränsningar hänförliga till helikopter- förbandet,

utifrån kartläggningen analysera och lämna förslag på hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan ökas och inom vilka tids- ramar,

beskriva olika ambitionsnivåer för en eventuell kapacitets- ökning,

klarlägga vilka krav en ökad förmåga att understödja insats- förbanden med medeltunga helikoptrar ställer på dimension- ering och organisation av helikopterförbandet samt stödjande myndigheter och funktioner, samt

lämna en konsekvensbeskrivning.

1.4Utredningsarbetet, m.m.

Militärhelikopterutredningen började sitt arbete i december 2008. Utredningens arbete har genomförts i två etapper. I den första etappen har utredningen analyserat helikoptersystem 4 och lämnat förslag på att helikoptersystemet bör fortsatt avvecklas. I den andra etappen beskriver och analyserar utredningen – i enlighet med det ändrade uppdraget – vilka förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar som finns för att kunna förstärka Försvarsmaktens helikopterkapacitet med medeltunga helikoptrar. Vidare analyseras frågan om flygsäkerheten i helikopterverksamheten ytterligare och förslag om åtgärder som syftar till att stärka flygsäkerheten lämnas. Avslutningsvis beskrivs och analyseras de angivna anskaffnings-

14 Dir. 2008:118.

28

SOU 2010:50

Inledning

och modifieringsprocesserna av helikoptersystemen samt erfaren- heterna av dessa processer.

Uppläggningen av arbetet

Militärhelikopterutredningen har inledningsvis analyserat, planlagt och genomfört utredningsarbetet med utgångspunkt i de ursprung- liga direktiven till utredningen. Enligt dessa direktiv skulle utred- ningen genomföra en allsidig genomlysning av Försvarsmaktens helikoptersystem och bl.a. kartlägga helikopterförbandets förmåga att stödja insatsförbanden med helikopterkapacitet samt lämna förslag på vilka helikoptersystem som kan och bör vidmakthållas över tiden.

Utredningen har inledningsvis i sitt arbete utgått från i ursprungsdirektiven ställda frågeställningar och bedrivit arbetet i syfte att kunna lämna underlag till regeringen i enlighet med vad som anges i direktiven. Utredningen har – i enlighet med de ursprungliga direktiven – i ett delbetänkande behandlat frågan om helikoptersystem 4 kan och bör vidmakthållas eller fortsatt avvecklas. Även om utredningen enligt dessa direktiv skulle be- handla den angivna frågeställningen i ett delbetänkande kunde utredningen i början av sitt arbete konstatera att Försvarsmaktens samlade helikopterverksamhet består av olika helikoptersystem. Varje enskilt helikoptersystem består av helikoptrar, materiel- systemledning, infrastruktur, personal, m.m. Utredningen kunde konstatera att ett ställningstagande i frågan om helikoptersystem 4 inte kunde göras utan att det även förelåg en samlad bedömning av Försvarsmaktens helikopterkapacitet och att en sådan bedömning var beroende av statusen och utvecklingen av övriga helikopter- system i myndighetens helikopterverksamhet. En kartläggning och analys av statusen på övriga helikoptersystem gjordes därför inom ramen för arbetet med delbetänkandet i syfte att klarlägga om det fanns behov av och förutsättningar för att vidmakthålla helikopter- system 4 ytterligare en tid.

Utredningen kunde också inledningsvis konstatera att i den inte minst viktiga frågan om flygsäkerheten i helikopterverksamheten väckte identifierade problem inom detta område frågan om heli- kopterverksamheten kan ges nya eller förändrade uppgifter, vilket ett beslut om vidmakthållande av helikoptersystem 4 skulle inne- bära. Utredningen konstaterade att problemen inom flygsäkerhets-

29

Inledning

SOU 2010:50

området krävde att även dessa frågor togs upp och analyserades inom ramen för arbetet med delfrågan om helikoptersystem 4.

Utredningen kunde även konstatera att erfarenheterna av pågående anskaffnings- och modifieringsprocesser av helikopter- systemen inte heller kunde lämnas utanför arbetet med delfrågan om helikoptersystem 4, eftersom hittillsvarande erfarenheter måste tas med i en analys och bedömning av hur berörda helikopter- system skulle kunna komma att utvecklas inom ramen för den samlade helikopterverksamheten.

Det ovan angivna blev således utgångspunkten för arbetet med delbetänkandet.

Utredningsarbetets genomförande

Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning med stöd av en utredningssekreterare samt en sakkunnig och experter. I ett senare skede av utredningsarbetet har en referensgrupp inom flygsäkerhetsområdet kopplats till utredningen.

Som utgångspunkt har utredningen inledningsvis inhämtat underlag i form av tidigare utredningar, propositioner, riksdags- beslut, regleringsbrev, budgetunderlag, årsredovisningar, olika stu- dier m.m.

Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utred- ningens sakkunnige och experter. Utredningen har sammanträtt gemensamt 14 gånger under tiden fram till huvudbetänkandet. Däremellan har separata möten hållits med den sakkunnige och experterna samt andra företrädare för de berörda myndigheterna.

Utredningsarbetet har också skett i nära kontakt och samverkan med Försvarsmakten och Försvarets materielverk som löpande tagit fram beskrivningar, uppgifter och sammanställningar för utredningens arbete. Utredningens experter har varit kontakt- personer för den omfattande informationsinsamling som skett från myndigheterna.

Utredningen har i det fortsatta utredningsarbetet inhämtat för- nyat skriftligt underlag, tagit del av Försvarsmaktens olika underlag till Regeringskansliet samt inhämtat uppgifter genom samtal med ytterligare ett antal berörda befattningshavare inom Försvars- makten och Försvarets materielverk. Utredningen har under hela utredningsarbetet eftersträvat att träffa och intervjua personer med kunskap och insikter om Försvarsmaktens helikopterverksamhet

30

SOU 2010:50

Inledning

för att skaffa sig en bild av verksamheten på plats. Utredningen har vid flera tillfällen intervjuat chefer och representanter för helikopterverksamheten och besökt de berörda arbetsställena. Utredningen har även samtalat med personer som kunnat lämna uppgifter kring anskaffnings- och modifieringsprocesserna för de aktuella helikoptersystemen.

Utredaren har under arbetet haft löpande kontakt med ledningen för Försvarsmakten och Försvarets materielverk för information och diskussion.

Utredningen har i syfte att erhålla en oberoende bild av flyg- säkerhetsrelaterade frågor inom Försvarsmaktens helikopter- verksamhet inhämtat Statens haverikommissions rapporter om inträffade haverier i verksamheten. Utredningen har fortsatt haft löpande haft kontakt med företrädare för haverikommissionen för att hålla sig informerad om dess fortsatta arbete med dessa frågor.

Till utredningen har knutits en referensgrupp med civila och militära experter med kunskap om flygsäkerhet. Referensgruppen har löpande följt arbetet med att utveckla flygsäkerheten i helikopterverksamheten.

Utredningen har under utredningsarbetet vid två tillfällen sam- manträffat med representanter för leverantören NATO Helicopter Industries och vid ett tillfälle besökt företagets produktions- anläggning i Frankrike i syfte att informera sig om utvecklingen av företagets leveransförmåga avseende helikoptersystem 14.

Utredningen har också besökt företagen Saab AB och Patria Helicopters AB samt erhållit underlag från företagen om offentlig- privat samverkan inom området materiel- och underhållsfrågor.

Utredningen har våren 2010 genomfört studiebesök vid heli- kopterförbanden i Nederländerna och Storbritannien i syfte att inhämta information om erfarenheterna av respektive förbands nationella och internationella verksamhet. Den information som lämnats till utredningen vid studiebesöken utgörs i viss utsträck- ning av sekretesskyddade uppgifter varför utredningen inte redo- visar information från studiebesöken i detta betänkande.

Utredningen har även besökt den internationella flygutställ- ningen i Paris, Frankrike, under våren 2009.

Utredningen har utöver tidigare två möten informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet vid ytter- ligare ett tillfälle och gett dem tillfälle att framföra synpunkter.

31

Inledning

SOU 2010:50

Utredningen har också samverkat med Regeringskansliets arbetsgrupp om översyn av den rättsliga regleringen av militär luftfart m.m.15

Utredningen har inom ramen för arbetet med delbetänkandet samverkat med Helikopterutredningen, som lämnade sitt betän- kande Helikoptern i samhällets tjänst16 i december 2008.

1.5Frågor som behandlas i delbetänkandet

Militärhelikopterutredningen har i delbetänkandet föreslagit att helikoptersystem 4 ska avvecklas. Utredningen har i delbetänkan- det behandlat och redovisat ett antal sakområden och uppgifter som legat till grund för utredningens ställningstagande i frågan om helikoptersystem 4. Det gäller exempelvis den övergripande beskrivningen av Försvarsmaktens uppgifter och organisation, helikopterflottiljens uppgifter, utveckling och organisation, nu- varande status på och utveckling av de olika helikoptersystemen samt statusen på flygsäkerheten i helikopterverksamheten. Flera av dessa områden och uppgifter berör även de frågställningar som utredningen nu har att ta ställning till i slutbetänkandet. Utred- ningen har strävat efter att i slutbetänkandet inte på nytt redovisa bakgrundsinformation och uppgifter som redan lämnats i delbetän- kandet. Utredningen kan samtidigt konstatera att den förändring av utredningsuppdraget som nu skett medför att delar av den tidigare lämnade informationen kan behöva redovisas på nytt i ett sammanhang även i slutbetänkandet för att möjliggöra analys och utveckling av resonemangen i de frågor som behandlas i slut- betänkandet.

1.6Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt:

I kapitel 2 redogörs för generella utgångspunkter och avgräns- ningar i det fortsatta utredningsarbetet.

15Den 5 juni 2008 beslutade regeringen att det inom Regeringskansliet skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att utreda den rättsliga regleringen av den militära luftfarten och annan luftfart för statsändamål. Arbetsgruppen lämnade departementspromemorian Stats- luftfarten (Ds 2009:56) i oktober 2009.

16SOU 2009:129.

32

SOU 2010:50

Inledning

I kapitel 3 redogörs för 2009 års försvarspolitiska inriktnings- beslut och andra beslut av regeringen som ligger till grund för utvecklingen och inriktningen av Försvarsmaktens framtida opera- tiva förmåga och krav på helikopterkapacitet.

I kapitel 4 lämnas en översiktlig beskrivning av Försvarsmaktens uppgifter och myndighetens styrning genom krav på förmågor hos insatsförbanden, m.m.

I kapitel 5 beskrivs insatsförbandet helikopterbataljonen och dess uppgifter och organisation.

I kapitel 6 redogörs för förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar för att förstärka Försvarsmaktens medeltunga heli- kopterkapacitet.

I kapitel 7 behandlas frågor som rör flygsäkerheten i helikopter- verksamheten.

I kapitel 8 lämnas en redogörelse för anskaffnings- och modi- fieringsprocesserna av nu aktuella helikoptersystem och vilka erfarenheter som kan göras av dessa processer.

I kapitel 9 redogörs för ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag.

Som bilaga till betänkandet fogas utredningens direktiv och tilläggsdirektiv i dess helhet (bilaga 1–4). Som bilaga 5 fogas även ett sammandrag av utredningens delbetänkande Försvarsmaktens helikopter 4 – fråga om vidmakthållande eller avveckling?17. I bilaga 6 åter finns Försvarsmaktens dokument Inriktning – Flygsäkerhet. I bilaga 7 återfinns en sammanställning över vidtagna åtgärder med anledning av Statens haverikommissions rekommendationer. För- svarets materialverks redogörelse för anskaffnings- och modifie- ringsprocesserna finns i bilaga 8.

17 SOU 2009:67.

33

2 Utgångspunkter

2.1Inledning

Militärhelikopterutredningen konstaterar i delbetänkandet att det föreligger brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga fram till år 2020 relativt den nu gällande förbandsmålsätt- ningen och aktuella behov.

Militärhelikopterutredningen ska nu med utgångspunkt i reg- eringens styrdokument, och aktuella och långsiktiga behov, kart- lägga behovet av medeltung helikopterkapacitet. Vidare ska förut- sättningarna för en förstärkning av en sådan kapacitet analyseras samt tillvägagångssätten och inom vilka tidsramar detta kan ske.

Militärhelikopterutredningen ska enligt direktiven – mot bak- grund av Statens haverikommissions rapporter om militära helikopterhaverier och andra relevanta utredningar – analysera flyg- säkerhetsrelaterade frågor i helikopterverksamheten och föreslå förbättringsåtgärder.

I direktiven anges slutligen att utredningen även ska utvärdera erfarenheterna av anskaffningsprocessen av de nya helikoptersyste- men och modifieringsprocessen av helikoptersystem 10.

Omständigheter som påverkat utredningsarbetet

Militärhelikopterutredningen skulle som uppdraget ursprungligen formulerades göra en allsidig översyn av frågor om hur förmågan att understödja Försvarsmaktens insatsförband med helikoptrar ska kunna bibehållas respektive förbättras. Utredningens ändrade uppdrag har medfört att inriktningen av utredningsarbetet delvis har förändrats. Statsmakternas ställningstaganden under utred- ningstiden i frågan om Försvarsmaktens framtida medeltunga helikopterkapacitet medför att utredningen delvis även har nya utgångspunkter och avgränsningar att beakta i utredningsarbetet.

35

Utgångspunkter

SOU 2010:50

Utredningen redogör i detta kapitel för dessa utgångspunkter och avgränsningar.

Militärhelikopterutredningens ändrade uppdrag berör tre delvis avgränsade sakområden, det vill säga frågan om Försvarsmaktens framtida medeltunga helikopterkapacitet, frågan om flygsäkerhet i myndighetens helikopterverksamhet och gjorda erfarenheter av anskaffnings- och modifieringsprocesserna av helikoptersystemen. Utredningen kan konstatera att olika förfaranden och inträffade händelser som huvudsakligen berör ett sakområde i många fall påverkar förutsättningarna inom ett annat område av helikopter- verksamheten. Som exempel kan nämnas att gjorda erfarenheter inom flygsäkerhetsområdet och av anskaffnings- och modifierings- processerna påverkar bedömningen av förutsättningar att inom vissa närmare angivna tidsramar kunna förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten.

Härtill kommer att såväl statsmakterna som berörda myndig- heter löpande tagit beslut och vidtagit olika åtgärder som antingen har en direkt påverkan på helikopterverksamheten eller som syftar till en förändring av denna verksamhet. Således har inte endast utredningens uppdrag förändrats under utredningstiden utan även utgångspunkterna för själva uppdraget och utredningsarbetets bedrivande har löpande förändrats, särskilt under den senare delen av utredningstiden. Ytterligare en omständighet som påverkat utredningens förutsättningar att genomföra arbetet är att flertalet av de skriftliga underlag som utredningen lagt till grund för analys och överväganden i de olika frågeställningar som utredningen har att besvara omfattas av försvars- och kommersiell sekretess, vilket medfört begränsningar av vilka uppgifter och sakförhållanden som rör helikopterverksamheten som kan redovisas i detta slutbetän- kande.

Härutöver kan utredningen konstatera att ett antal händelser inträffat under tiden för utredningen som i hög grad aktualiserat behovet av helikoptrar.

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att angivna om- ständigheter har påverkat förutsättningarna för utredningens arbete.

Nedan redogörs närmare för de utgångspunkter och avgräns- ningar av utredningsarbetet som utredningen har haft att förhålla sig till.

36

SOU 2010:50

Utgångspunkter

2.2Utgångspunkter för det fortsatta arbetet

2.2.1Militärhelikopterutredningens delbetänkande

Försvarsmaktens helikopter 4 – vidmakthållande eller avveckling?1

Militärhelikopterutredningen föreslog i delbetänkandet, som läm- nades till regeringen i juni 2009, att helikoptersystem 4 ska avvecklas.2 Regeringen har ännu inte fattat något beslut i frågan om helikoptersystem 4. Utredningen har därför under det fortsatta utredningsarbetet utgått från att helikoptersystemet alltjämt kan vidmakthållas under vissa närmare angivna antaganden och förut- sättningar.

2.2.2Remissinstansernas svar på delbetänkandet

Militärhelikopterutredningen har i det fortsatta arbetet efter utred- ningens delbetänkande beaktat synpunkter som lämnats i remiss- yttrandena över delbetänkandet i den utsträckning som synpunkt- erna har direkt beröring med de frågor som tas upp till förnyad behandling.3

2.2.3Del I: Förutsättningar att förbättra den medeltunga helikopterkapaciteten

Militärhelikopterutredningen kartlägger och analyserar i delbetän- kandet – med utgångspunkt i regeringens vid tidpunkten gällande styrdokument och aktuella behov - helikopterbataljonens förmåga att stödja insatsförbanden med helikopterkapacitet. Utredningens slutsats blev att helikopterbataljonen har brister i mark- och sjö- operativa förmåga att stödja insatsförbanden, bl.a. vad gäller för- måga att stödja den nordiska stridgruppen med medeltung helikopterkapacitet till beredskapsperioderna 2011 och 2014, förmåga till medicinsk evakuering (medevac) i internationella in- satser efter 2013 samt förmåga till sjöoperativ ytstrid och ubåtsjakt före 2020.

1SOU 2009:67.

2En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 5.

3För den som önskar en mer fullständig belysning av remissyttrandena över delbetänkandet finns Försvarsdepartementets remissammanställning att tillgå.

37

Utgångspunkter

SOU 2010:50

Militärhelikopterutredningen ska nu enligt det ändrade upp- draget med utgångspunkt i regeringens styrdokument – samt aktuella och långsiktiga behov – kartlägga Försvarsmaktens för- måga att understödja insatsförbanden med medeltunga helikoptrar för olika uppgifter och därvid kartlägga eventuella begränsningar hänförliga till helikopterförbandet. Utredningen ska utifrån den gjorda kartläggningen analysera och lämna förslag på hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan öka och inom vilka tids- ramar samt beskriva olika ambitionsnivåer för en eventuell för- mågeökning.

Utgångspunkter och avgränsningar för utredningens arbete i denna del behandlas närmare nedan.

Regeringens styrdokument

2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut innebär att omstruk- tureringen av Försvarsmakten fortsätter mot ett tillgängligt insatsförsvar. Beslutet innebär att riksdag och regering ger För- svarsmakten delvis nya uppgifter och ställer nya eller förändrade krav på myndighetens operativa förmåga, såväl nationellt som internationellt. Då statsmaktens krav på myndighetens operativa förmåga ligger till grund för utvecklingen av den framtida heli- kopterbataljonens operativa förmåga beskrivs och analyseras i ett första steg statsmaktens styrdokument i syfte att kartlägga vilka krav statsmakten kan anses ställa på myndighetens framtida heli- kopterkapacitet på lång och kort sikt.

Den preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen

Helikopterbataljonen är målsatt med utgångspunkt i statsmakter- nas tidigare försvarsbeslut med uppgifter för Försvarsmakten och krav på operativ förmåga. Den preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen ligger till grund för helikopterbataljonens utveckling. I den preliminära förbandsmålsättningen framgår upp- gifter och krav på förmåga, såväl nationellt som internationellt. Utredningen har tidigare i delbetänkandet kartlagt och identifierat olika brister i helikopterbataljonens förmåga att stödja insats- förbanden. Enligt direktiven till utredningen ska dessa brister analyseras ytterligare.

38

SOU 2010:50

Utgångspunkter

I ett första steg beskrivs och analyseras därför den nuvarande preliminära förbandsmålsättningen i syfte att ytterligare kartlägga brister i helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapacitet rela- tivt kraven i denna förbandsmålsättning. Utredningen konstaterar samtidigt att Försvarsmakten i enlighet med vad som anges i regleringsbrevet för myndigheten 2010 har påbörjat ett arbete med att ta fram nya förbandsmålsättningar för insatsförbanden, bl.a. helikopterbataljonen. Utredningen gör bedömningen att den nu gällande förbandsmålsättningen i allt väsentligt kan komma att ligga till grund även för den nya förbandsmålsättningen som är under framtagande, varför gällande förbandsmålsättning bedöms kunna utgöra utgångspunkt för analys av helikopterbataljonens framtida förmåga att stödja insatsförbanden.

Försvarsmaktens utredningar, m.m.

Samtidigt med att utredningen fortsatt sitt arbete har Regerings- kansliet (Försvarsdepartementet) vid olika tillfällen anmodat4 Försvarsmakten att utreda förutsättningarna att öka den medel- tunga helikopterkapaciteten inom viss närmare angiven tid. För- svarsmakten har, med stöd av Försvarets materielverk, tagit fram underlag som beskriver förutsättningarna och olika alternativ för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten från 2013.

Militärhelikopterutredningen har i det fortsatta arbetet med att klarlägga och beskriva förutsättningar att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten tagit del av Försvarsmaktens sekretesskydda- de skriftliga underlag5 till Försvarsdepartementet samt begärt ytterligare underlag från Försvarets materielverk till utredningen.6

Försvarsmaktens utredningar berör de frågeställningar som utredningen haft att utreda, bl.a. förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten. Utredningen har i dessa delar – för att åstadkomma en rationell arbetsform och inte belasta myndigheterna med dubbelarbete – bedömt det som nödvändigt att avvakta med att för egen del begära in motsvarande underlag som myndigheterna samtidigt tagit fram

4Regeringskansliets (Försvarsdepartementet) skrivelser (anmodan) till Försvarsmakten i dessa fall omfattas av sekretess.

5Försvarsmaktens svar på anmodan [-] den 18 december 2009, HKV H/S 23 320:81967; Försvarsmaktens underlag [-] den 16 januari 2010, HKV H/S 23 320:80200; Försvars- maktens svar på anmodan [-] den 1 mars 2010, HKV H/S 23 383:80210.

6Försvarets materielverks skrivelse ”Svar på begäran om uppgifter från Militärhelikopter- utredningen” den 17 maj 2010 (10FMV210-4:12).

39

Utgångspunkter

SOU 2010:50

för Regeringskansliets räkning. Det har medfört att utredningen först i ett sent skede av utredningstiden kunnat ta del av myndig- heternas skriftliga underlag, vilket också påverkat förutsättningarna för utredningens arbete i denna del.

Försvarsmakten har bedömt att många uppgifter i de angivna skriftliga underlagen omfattas av försvars- och kommersiell sekre- tess, vilket ytterligare påverkat utredningens förutsättningar att i detta slutbetänkande kunna redovisa Försvarsmaktens respektive Försvarets materielverks uppgifter och bedömningar i nu berörda frågeställningar.

Utgångspunkten för utredningen, såvitt avser frågan om sek- retesskyddade uppgifter, har varit att i det fortsatta arbetet begränsa beskrivning och analys till uppgifter kring sakförhållan- den som utredningen bedömt erforderliga för att kunna besvara i direktiven givna frågeställningar och samtidigt öppet kunna redo- visa uppgifterna i detta slutbetänkande. Detta har naturligen medfört att utredningen inte kan lämna uppgifter i den utsträck- ning som i och för sig vore önskvärt i en utredning av denna beskaffenhet. De uppgifter som redovisas i slutbetänkandet och som är hämtade från angivna sekretesskyddade skriftliga underlag har granskats av Försvarsmakten som förklarat sig inte ha någon erinran mot att uppgifterna redovisas i slutbetänkandet.

Vissa andra utgångspunkter för det fortsatta arbetet

Det fortsatta utredningsarbetet i denna del har haft som utgångs- punkt att beskriva och analysera vilka av Försvarsmaktens heli- koptersystem som kan bidra till att möta statsmaktens krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och på ökad helikopter- kapacitet, både på kort och lång sikt. Utgångspunkten har också varit att analysera förutsättningarna för en eventuell anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem.

Militärhelikopterutredningen lämnar i delbetänkandet en redo- görelse för statusen på Försvarsmaktens nuvarande och framtida helikoptersystem. Redogörelsen avser läget i juni 2009. Utred- ningen utgår från den lämnade beskrivningen samtidigt som uppgifterna har uppdaterats med de nya uppgifter som Försvars- makten och Försvarets materielverk lämnar i sina respektive underlag och som återger statusen på helikoptersystemen i maj 2010.

40

SOU 2010:50

Utgångspunkter

Helikoptersystem 4

Militärhelikopterutredningen föreslår i delbetänkandet att heli- koptersystem 4 ska fortsatt avvecklas. Regeringen har ännu inte fattat beslut i frågan. Militärhelikopterutredningen konstaterar att regeringen i propositionen med tilläggsbudget för 2010 anger att äldre helikoptersystem ska avvecklas om regeringen fattar beslut att anskaffa ett nytt medeltungt helikoptersystem. Utredningen tolkar detta som att helikoptersystem 4 inte utgör ett alternativ för att förstärka den efterfrågade omfattningen på medeltung helikopter- kapacitet om ett nytt medeltungt helikoptersystem samtidigt anskaffas.

Helikoptersystem 14

Regeringen anger i budgetpropositionen för 2010 bl.a. att heli- kopterverksamheten inom Försvarsmakten långsiktigt ska baseras på helikopter 14 och helikopter 15.

Med anledning av inträffade leveransförseningar av helikopter- system 14 inledde Försvarets materielverk ånyo förhandlingar med leverantören under hösten 2009 i syfte att omförhandla leverans- villkoren. Ett omförhandlat avtal undertecknades i januari 2010.

Mot denna bakgrund utgår utredningen i det fortsatta arbetet från att helikopterverksamheten långsiktigt ska baseras på heli- koptersystem 14 i enlighet med statsmakternas beslut.

2.2.4Del II: Flygsäkerhet

Militärhelikopterutredningen ska även analysera flygsäkerheten i Försvarsmaktens helikopterverksamhet och föreslå förbättrings- åtgärder. Utredningen redovisar i delbetänkandet utvecklingen av flygsäkerheten i myndighetens helikopterverksamhet och de åtgärder som den vidtagit för att stärka flygsäkerheten vid tid- punkten för delbetänkandet.

41

Utgångspunkter

SOU 2010:50

Problemområde

Utgångspunkten för utredningens arbete är de haverirapporter som Statens haverikommission lämnat och Säkerhetskulturutredningens rapport om bristerna på flygsäkerhetsområdet7 En annan utgångspunkt utgör de konstaterade brister i flygsäkerheten som framkommit genom Försvarsmaktens egna utredningar och revi- sioner av helikopterverksamheten. Utredningen har i delbetänkan- det redogjort för bristerna och de förslag på åtgärder som lämnats i angivna utredningar och rapporter. Utredningen har som utgångs- punkt för det fortsatta arbetet i denna del haft statusen på flyg- säkerheten som den beskrivs i delbetänkandet.

Militärhelikopterutredningen har sedan delbetänkandet lämna- des till regeringen fortsatt att följa utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten, bl.a. med stöd av utredningens expert på flygsäkerhet och utredningens referensgrupp inom flygsäker- hetsområdet. Utredningen har löpande analyserat den fortsatta utvecklingen av flygsäkerheten i syfte att kunna bedöma statusen på flygsäkerheten och identifiera eventuella behov av ytterligare förbättringsåtgärder på området. Försvarsmakten har i maj 2010 skriftligen redovisat för Statens haverikommission vilka åtgärder som myndigheten vidtagit med anledningen av haverikommis- sionens rekommendationer.

”Statsluftfarten” (Ds 2009:56)

En annan utgångspunkt för utredningens ställningstaganden inom flygsäkerhetsområdet är de bedömningar och förslag till åtgärder som arbetsgruppen för statsluftfarten lämnade i departements- promemorian Statsluftfarten i oktober 2009. Promemorian har remissbehandlats.

Militärhelikopterutredningen har i det fortsatta arbetet beaktat synpunkter som lämnats i remissyttrandena över den angivna departementspromemorian i den utsträckning som utredningen bedömt att synpunkterna har direkt beröring med de frågor som tas upp till förnyad behandling.8

7Se delbetänkandet, kapitel 6.

8För den som önskar en mer fullständig belysning av remissyttrandena finns Närings- departementets remissammanställning att tillgå.

42

SOU 2010:50

Utgångspunkter

2.2.5Del III Erfarenheter av anskaffnings- och modifieringsprocesserna, m.m.

Militärhelikopterutredningen ska enligt direktiven analysera anskaff- nings- och modifieringsprocesserna av nu aktuella helikopter- system. I analysen ingår att kartlägga hur de berörda myndigheter- na har hanterat olika skeden av anskaffnings- och modifie- ringsprocesserna, de förseningar som uppstått, vad förseningarna berott på och vad myndigheterna vidtagit för åtgärder med anledning av förseningarna, m.m. Utredningen ska vidare utvärdera erfarenheterna av anskaffnings- och modifieringsprocesserna.

Kartläggningen av anskaffnings- och modifieringsprocesserna

Militärhelikopterutredningen har tolkat uppdraget i denna del som att utredningen ska avgränsa utredningsarbetet till att försöka klarlägga bakgrunden till anskaffnings- och modifieringsprocesser- na, inträffade förseningar och vidtagna åtgärder från myndig- heternas sida med anledning av inträffade förseningar. Utredningen har haft som en utgångspunkt att försöka klarlägga mer betydande orsaker till förseningarna och har därför varken försökt utreda eller beskriva varje mindre händelse eller tekniskt problem som kan ha påverkat leveranstiden, om inte händelsen eller problemet allvarligt påverkat utvecklingen av processen.

Militärhelikopterutredningen har haft som utgångspunkt i arbetet med att kartlägga angivna anskaffnings- och modifierings- processer att låta berörda myndigheter, Försvarsmakten och Försvarets materielverk, lämna skriftliga underlag med erforderliga uppgifter om anskaffnings- och modifieringsprocesserna, bl.a. vilka bedömningar och åtgärder som myndigheterna gjort vid olika tidpunkter med anledning av inträffade förseningar.

Försvarsmakten har i ett sent skede av utredningstiden meddelat utredningen att myndigheten har svårigheter att tillmötesgå utred- ningens begäran i angivet avseende eftersom myndigheten saknar en heltäckande diarieförd dokumentation om vilka åtgärder som vidtagits och vilka bedömningar som legat till grund för olika beslut med anledning av inträffade händelser under processernas gång. Försvarsmakten har samrått med Försvarets materielverk i arbetet med att kartlägga anskaffnings- och modifieringsprocesser- na och därvid i allt väsentligt hänvisat till den senare myndighetens

43

Utgångspunkter

SOU 2010:50

uppgifter i det egna underlaget. Försvarsmakten har även meddelat utredningen att myndigheten saknar förmåga att inhämta even- tuella muntliga uppgifter från den egna personalen som deltagit eller fattat beslut i anskaffnings- och modifieringsprocesser. Myndigheten har istället hänvisat utredningen till att intervjua nuvarande och tidigare anställd personal för att inhämta uppgifter kring processerna.

Försvarets materielverk har å sin sida redovisat en mycket omfattade dokumentation över anskaffnings- och modifieringspro- cesserna under en tioårsperiod. Dokumentationen berör inträffade händelser, olika förfaranden och beslut under den nu aktuella perioden.

Internrevisorernas rapport

Militärhelikopterutredningen påbörjade arbetet i denna del under hösten 2009. Utredningen blev samtidigt informerad om att Försvarsmaktens respektive Försvarets materielverks interrevisor hade påbörjat ett gemensamt granskningsarbete med att kartlägga och analysera bakgrunden och orsaken till leveransförseningar i helikoptersystem 10, främst vad avser helikoptrar till den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG 08) och insatsen i Afghanistan 2011 (ISAF).

Internrevisorerna lämnade sin gemensamma rapport den 4 maj 2010.9 Revisionsrapporten bygger på en omfattande dokumen- tation och uppgifter som lämnats av berörda befattningshavare inom såväl Försvarsmakten som Försvarets materielverk.

Militärhelikopterutredningen har i ett tidigt skede hållit sig underrättad om internrevisionernas arbete. Utredningen har haft som en utgångspunkt att inte upprepa samma utredningsåtgärder som interrevisorerna genomför, utan har haft för avsikt att kunna lägga internrevisorernas kartläggning till grund för utredningens fortsatta arbete. En utgångspunkt vid utredningens granskning av modifieringsprocessen av helikoptersystem 10 är således vad som framkommer om modifieringsprocessen i den myndighetsgemen- samma granskningsrapporten. Utredningen har tagit del av granskningsrapporten och även sammanträffat med revisorerna för att ytterligare informera sig om deras arbete och slutsatser.

9 Granskning av modifiering och anpassning av HKP 10, rapport den 4 maj 2010, HKV 23 800:58014.

44

SOU 2010:50

Utgångspunkter

Försvarsmaktens respektive Försvarets materielverks inter- revisor har båda upplyst utredningen om att det i den genomförda granskningen av helikoptersystem 10 inte framkommit några omständigheter som motsäger att de bedömningar och slutsatser om brister i myndigheterna organisation och handläggningsrutiner som lämnas i rapporten även kan göras vad avser problemen med försenade leveranser av helikoptersystem 14. Utredningen har mot den bakgrunden anpassat utredningsåtgärderna även vad avser helikoptersystem 14 till att omfatta endast sådana ytterligare åtgärder som krävs för att kunna besvara i utredningsdirektiven angivna frågeställningar.

Riksrevisionen granskning av helikoptersystem 14

Riksrevisionen har informerat utredningen om dess beslut att inleda en granskning av försvarets internationella materielsam- arbeten. Riksrevisionen bedömer att det finns flera problem förknippade med internationellt försvarsmaterielsamarbete som kan leda till förseningar av stora materielprojekt, som i sin tur kan få stora konsekvenser för Försvarsmaktens operativa förmåga. Riksrevisionen anger att det övergripande syftet med den beslutade granskningen är att undersöka om det internationella materielsam- arbetet genomförs på ett effektivt sätt av regering och ansvariga myndigheter.

Riksrevisionen har även informerat utredningen om att den avser att inom ramen för granskningen granska bl.a. anskaffnings- processen av helikoptersystem 14 och att granskningen beräknas vara avslutad i november 2010.

Konstitutionsutskottets granskning, m.m.

Militärhelikopterutredningen har noterat att riksdagens konstitu- tionsutskott10 och Justitiekanslern11 tidigare granskat vissa frågor med beröring till anskaffningsprocessen av helikoptersystem 14. Utredningen har tagit del av konstitutionsutskottets betänkanden och Justitiekanslerns rapport. Utredningen har noterat att Justitie- kanslern i sin rapport anger att han utvidgat sin granskning till att

10Konstitutionsutskottets betänkanden 2001/02:KU20, s. 80 ff. och 2002/03:KU30, s. 44 ff.

11Justitiekanslerns beslut den 15 januari 2003, dnr 2529-02-90.

45

Utgångspunkter

SOU 2010:50

även omfatta upphandlingsprocessens förenlighet med vid tidpunkten gällande upphandlingsbestämmelser, bl.a. vad avser frågan om valet av helikopter påverkades av obehöriga hänsyns- taganden. Utredningen har noterat att Justitiekanslern i sitt beslut anger att han sammanfattningsvis inte funnit något stöd för miss- tanken att valet av helikopter påverkades av obehöriga hänsyns- taganden. Vad som framkommer av angivna betänkanden och rapport har inte föranlett utredningen att ytterligare granska de sakförhållanden och uppgifter som varit föremål för granskning i dessa instanser. Utredningen har vidare tolkat uppdraget som att det inte ingår att granska själva upphandlingsprocessen utifrån ett rättsligt perspektiv och har därför inte heller närmare granskat upphandlingens förenlighet med vid tidpunkten gällande upphand- lingsbestämmelser.

46

3Det nya försvarets inriktning, m.m.

Militärhelikopterutredningens bedömning:

Statsmakternas krav på Försvarsmakten utveckling och krav på operativ förmåga medför ökade krav på myndigheten att understödja armé- och marinstridskrafter med medeltung helikopterkapacitet vid såväl nationella som internationella insatser.

Insatsförbandens behov av stöd med helikopterkapacitet, särskilt vad avser medeltunga helikoptrar, är dock större än den hittills planerade nivån, på såväl kort som på lång sikt, samtidigt som det redan nu föreligger allvarlig brist i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga till stöd för insatsförbanden.

3.1Inledning

I detta kapitel lämnas inledningsvis en översiktlig redogörelse vad som anges i statsmakternas styrdokument om Försvarsmaktens framtida uppgifter och operativa förmåga. Utredningen har i del- betänkandet redogjort för 2009 års försvarspolitiska inriktnings- beslut.1 I detta kapitel redogörs för statsmakternas krav på Försvarsmaktens operativa förmåga i budgetproposition för 20102 och 2010 års ekonomiska vårproposition3, regleringsbrevet för myndigheten för 20104 och i regeringens inriktningsbeslut för

1Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

2Prop. 2009/10:1.

3Prop.2009/10:100.

4Regeringens beslut den 21 december 2009, Fö2007/2616/MIL(slutligt), Fö2008/1515/MIL(H), Fö2008/2236/MIL m.fl.

47

Det nya försvarets inriktning, m.m.

SOU 2010:50

myndigheten 2010–20145. Vidare redogörs för vissa frågor i myndighetens perspektivstudie 20096. Avslutningsvis redovisas statsmakternas styrning av helikopterverksamheten i angivna budgetproposition och ekonomiska vårproposition samt riksdagens försvarsutskotts yttrande7 med anledning av den ekonomiska vår- propositionen.

3.22010 års budgetproposition

3.2.1Mål och uppgifter

Den nya inriktningen för försvaret

I propositionen konstaterar regeringen att riksdagen8 har godkänt inriktningen för insatsorganisationens utformning 2014. I propo- sitionen framhålls att reformeringen av insatsorganisationen påbörjas under 2010 och ska utvecklas i enlighet med de krav på operativ förmåga som riksdagen har beslutat. Den utformning av insatsorganisationen för 2010 och 2012 som regeringen redovisar i propositionen ska ses som successiva steg mot intagandet av insatsorganisationen 2014. De nya kraven på operativ förmåga understryker behovet av att fullfölja utvecklingen mot ett tillgäng- ligt och flexibelt försvar som är användbart här och nu. Det ställer förändrade krav på dagens förbandsstruktur med en tydligare fokusering på den operativa effekten.

3.2.2Krav på operativa förmåga

I proposition konstaterar regeringen att Försvarsmakten har god- tagbar förmåga att lösa flertalet av de krav som ställts men i flera fall med begränsad uthållighet. Regeringen framhåller att från 2010 ökar kraven på Försvarsmaktens förmåga i enlighet med den inriktning som angavs i regeringens försvarspolitiska inriktnings- proposition. Försvarsmakten ska från och med 2010 ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra omvärlds- bevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. För-

5Regeringens beslut den 14 januari 2010, Fö2009/1354 /MIL.

6Försvarsmaktens rapport den 29 januari 2010 från perspektivstudien 2009 – Det militärstrategiska utfallsrummet, HKV 23 382:51673.

7Försvarsutskottets yttrande den 25 maj 2010, 2009/10:FöU2y.

8Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

48

SOU 2010:50

Det nya försvarets inriktning, m.m.

svarsmaktens operativa förmåga ska möta kraven på ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar för insatser i Sverige, i och utanför närområdet. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och till- sammans med andra. Försvarsmakten ska, med delar av insatsorga- nisationen, kunna påbörja genomförandet av en insats omedelbart efter beslut.

I propositionen anger regeringen att Försvarsmakten ska ha förmåga att bland annat:

upptäcka och hantera kränkningar av Sveriges territorium,

hantera incidenter i Sverige och i närområdet, eller överträdelser mot nationell eller internationell rätt,

genomföra underrättelse- och säkerhetsoperationer,

med tillgängliga resurser stödja andra myndigheter och det övriga samhället vid kriser, katastrofer och andra händelser inklusive bidra med stöd till polisen i samband med bekämpning av terrorism.

I propositionen anges vidare att Försvarsmakten ska ha förmåga att bland annat:

påbörja insats omedelbart efter beslut,

verka självständigt och tillsammans med andra civila och militära aktörer för att förebygga och hantera konflikter och krig nationellt, i närområdet och utanför närområdet,

genomföra strid i hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer,

möta såväl kvalificerade som okvalificerade aktörer, samt i en och samma insats hantera strid, stabiliseringsuppgifter och bidra med stöd till humanitära insatser,

genomföra kortvariga insatser samt uthålligt deltaga i långvariga insatser,

hantera såväl reguljära som irreguljära motståndare och verka nationellt och internationellt,

uppträda stridskraftsgemensamt i samtliga typer av insatser,

över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt,

49

Det nya försvarets inriktning, m.m.

SOU 2010:50

kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek,

över tiden genomföra snabba räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer med markförband upp till kompani- storlek och stödjande resurser ur andra stridskrafter,

periodvis ansvara för ledningen av en större multinationell insats (brigadnivå),

periodvis upprätthålla en planerad snabbinsatsberedskap mot- svarande ramnationsansvaret i EU:s stridsgruppskoncept,

efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot,

ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer för att försvara landet mot väpnat angrepp,

ge militärt stöd till andra, och

förändra beredskapen på insatsorganisationens förband för att kunna hantera förändrade behov, såsom ökad hotnivå och ökat behov av snabbinsatsberedskap.

Försvarsmakten ska också kunna hantera förändrade krav eller en förändrad säkerhetspolitisk situation. Detta ska ske genom att myndigheten kan utveckla befintliga och nya förband, nya kom- petenser och förändrade krav på operativ förmåga. En sådan utveckling av operativ förmåga ska ske genom att förbanden deltar i övningar och insatser, bedriver studier och försök samt genom forskningsuppdrag till andra myndigheter, organisationer och institut.

3.2.3Pågående och planerade insatser

I proposition anges att det militära försvaret ska genomföra de insatser som riksdag och regering beslutat eller som i övrigt följer av Försvarsmaktens uppgifter. I propositionen anger regeringen att särskild uppmärksamhet ska ägnas sjukvårdskedjan i insats- förbanden under 2010. Förmågan till förebyggande hälso- och sjukvård omfattande åtgärder före, under och efter en insats i syfte att bevara personalens hälsa och stridsduglighet bör utvecklas. Den

50

SOU 2010:50

Det nya försvarets inriktning, m.m.

påbörjade utvecklingen avseende förmågan till avancerad vård av skadade och sjuka (Role 2) samt omhändertagande och medicinsk evakuering (medevac) ska fortsätta.

3.2.4Den nordiska stridsgruppen 2011

I budgetpropositionen framhåller regeringen att Sverige har, tillsammans med Estland, Finland, Irland och Norge, till EU anmält sin avsikt att ställa den nordiska stridsgruppen till EU:s förfogande för en ny beredskapsperiod under det första halvåret 2011 med Sverige som ramnation. Förberedelserna för denna beredskapsperiod har också inletts. Det svenska bidraget till den nordiska stridsgruppen 2011 kommer att utgöra kärnan av strids- gruppen och omfatta 1 600 personer. Beroende på uppdragets art ska strategiska och operativa resurser kunna tillföras.9

3.2.5Materielförsörjning

Regeringen understryker i propositionen att kopplingen mellan utvecklingen av operativ förmåga och materielförsörjningen bör öka. Omedelbart användbara förband bör prioriteras framför högsta modernitet och spetsprestanda. Det är viktigare att mate- rielen är interoperabel, tekniskt mogen, funktionssäker och tillgänglig än att den har allra högsta tekniska prestanda. Fokus bör läggas på anskaffning av materiel som krävs för att göra system och förband kompletta och användbara eller för att ersätta uttjänt materiel. I fråga om större investeringar bör dessa även fortsätt- ningsvis baseras på antaganden om insatsorganisationens utform- ning i ett längre perspektiv.

Regeringen framhåller i propositionen att överväganden om materiell förnyelse ska vägas mot möjligheterna att till en lägre kostnad vidmakthålla befintliga system. Eventuella möjligheter att sänka materielkostnaderna genom att livstidsförlänga äldre system bör därmed ställas mot behovet av ny materiel för att realisera de operativa kraven. Omsättningstakten av Försvarsmaktens materiel- system kommer därmed att minska och nyttan av redan genom- förda investeringar att öka.

9 Sverige har till EU också anmält avsikten att bidra till den brittiska stridsgrupp som anmälts att stå i beredskap för EU:s krishantering det andra halvåret 2013. Utformningen av det svenska bidraget kommer att beslutas av regeringen i ett senare skede.

51

Det nya försvarets inriktning, m.m.

SOU 2010:50

Regeringen anger att följande principer bör tillämpas i materiel- försörjningen:

vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det över tid är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning,

nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel och

utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodo- ses enligt ovan.

3.3Regleringsbrevet för budgetåret 2010

3.3.1Operativ förmåga

I regleringsbrevet för 2010 ställer regeringen i allt väsentligt samma krav på Försvarsmaktens operativa förmåga som tidigare angetts i 2010 års budgetproposition.

Regeringen anger också att Försvarsmakten ska utveckla sin förmåga för att på några års sikt ha förmågan att:

över tiden hålla cirka 2000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt samt

kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek.

Regeringen anger vidare att Försvarsmakten ska – inom ramen för utvecklingen av insatsorganisationen – under 2010 fastställa för- bandsmålsättningar för alla de insatsförband som planeras att ingå i insatsorganisationen 2014. Förbandsmålsättningarna ska utarbetas med utgångspunkt från bl.a. att befintlig materiel alternativt mate- riel som med säkerhet levereras före 2014.

52

SOU 2010:50

Det nya försvarets inriktning, m.m.

3.3.2Materielförsörjning

I regleringsbrevet anger regeringen att materielförsörjningen ska prioritera anskaffning av materiel som krävs för att göra förband insatsberedda. Försvarsmaktens materiel ska vara tekniskt mogen, funktionssäker och tillgänglig.

3.4Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010 – 2014

3.4.1Bakgrund

Regeringen fattade den 14 januari 2010 ett inriktningsbeslut för Försvarsmakten om bl.a. insatsorganisation 2014, personalförsörj- ning, logistik, materielförsörjning, ekonomiska förutsättningar, m.m. för perioden 2010–2014. I inriktningsbeslutet framhåller regeringen att för att införandet av det användbara och tillgängliga försvaret ska kunna ske så effektivt och snabbt som möjligt behövs ett långsiktigt inriktningsbeslut som tillsammans med instruk- tionen och de årliga regleringsbreven anger regeringens över- gripande inriktning av förändringsarbetet.

3.4.2Insatsorganisation 2014

I inriktningsbeslutet anges att Försvarsmakten ska senast till utgången av 2014 ha utvecklat en insatsorganisation och en för- bandsreserv som framgår beslutet. Insatsorganisationen ska utveck- las så att delar av den kontinuerligt är omedelbart tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. I frågan om helikopterbataljonens utveckling anger regeringen att förmågan inom helikopter- bataljonen att i samverkan med svenska och utländska förband verka utanför närområdet ska utvecklas.

3.4.3Materielförsörjning

I inriktningsbeslutet framhåller regeringen att materielförsörj- ningen av förbanden i insatsorganisation 2014 ska ske i enlighet med den strategi för materielförsörjning som riksdagen har fastställt.

53

Det nya försvarets inriktning, m.m.

SOU 2010:50

Upprättandet av användbara och tillgängliga stående förband och kontraktsförband ska prioriteras före materiel förnyelse som inte är nödvändig för att upprätthålla förbandens grundläggande förmåga under perioden 2010–2014.

3.5Försvarsmaktens perspektivstudie 2009

3.5.1Inledning

Regeringen gav i regleringsbrevet för 2009 i uppdrag åt Försvars- makten att lämna en första perspektivstudierapport för perioden 2010–2030.10 Försvarsmakten lämnade den begärda perspektiv- studierapporten till regeringen den 29 januari 2010.

3.5.2Frågor av betydelse för helikopterverksamheten

I perspektivstudien konstateras att det försvarspolitiska inrikt- ningsbeslutet innebär på två punkter väsentligt förändrade upp- gifter för Försvarsmakten, dels en ökad betoning på att kunna agera tillsammans med andra, dels ökade krav på användbarhet och tillgängligheten inom insatsorganisationen.

Insatsorganisationen

I perspektivstudien konstateras att Försvarsmaktens insatsorga- nisation ska i sin helhet ha en väsentligt större tillgänglighet och högre beredskap än tidigare. I den framtida insatsorganisationen bör därför huvuddelen av förbanden normalt vara tillgängliga inom tre månader och inget förband normalt ha en beredskap över- stigande sex månader. Vidare kommer Försvarsmaktens användbar- het att öka i och med att huvuddelen av insatsorganisationen kommer att kunna utnyttjas såväl nationellt, regionalt som globalt, såväl i fred, som i kris och krig. Insatsorganisationen bedöms i framtiden i huvudsak att bestå av samma förbandstyper och unge- fär samma volym som tidigare.

10 Perspektivstudien utgör ett av regeringens och Försvarsmaktens redskap för att tidigt identifiera viktiga vägvalsfrågor för Försvarsmaktens utformning och utveckling i ett tjugo- årigt perspektiv. Detta innebär att alternativ utanför nu gällande inriktningar och regelverk kan belysas. Perspektivstudien ska tillgodose såväl behov av underlag för politiska beslut som underlag för Försvarsmaktens interna planering.

54

SOU 2010:50

Det nya försvarets inriktning, m.m.

Att kunna agera tillsammans med andra

I perspektivstudien görs bedömningen att kriser eller konflikter som berör Sverige också kan komma att beröra andra stater eller organisationer och dessutom fler myndigheter än Försvarsmakten. I de allra flesta fall kommer därför krishantering att behöva genom- föras gemensamt med andra. Det innebär också att kriser som berör andra stater i Sveriges närområde kommer att beröra även Sverige. Som en följd av detta ska myndigheten kunna genomföra samtliga försvarsuppgifter tillsammans med andra nationer, myn- digheter och organisationer.

Att kunna agera enskilt

I perspektivstudien konstateras samtidigt att regeringen samtidigt inte utesluter att Sverige enskilt behöver kunna hantera hot mot vår säkerhet där det militära försvaret berörs. Perspektivstudiens slutsats är att detta i första hand gäller avseende uppgifterna att hävda Sveriges territoriella integritet genom att övervaka vårt territorium samt upptäcka och avvisa kränkningar, men att det också kan gälla initialskedet av en väpnad konflikt i närområdet som direkt eller indirekt berör Sverige. Försvarsmakten måste därför kunna agera med enbart svenska militära resurser som också ska kunna samordnas med civila resurser.

I perspektivstudien konstateras att för att kunna agera enskilt och möta oväntade framtida utvecklingar i en oviss och föränderlig värld krävs en kvalificerad förmåga att genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konflikter. Förmågan till väpnad strid tillsammans med andra mot en kvalificerad mot- ståndare behöver därför upprätthållas. Detta kräver att Försvars- makten disponerar en bredd av operativa förmågor i mark-, sjö-, luft- och ledningsarenan samt inom logistikfunktionen.

Principer för materielförsörjning

I perspektivstudien görs bedömningen att det i dag råder en obalans i många förband. Samtidigt som resurser satsats på materielsystem på teknikens framkant finns det ofta brister i den operativa tillgängligheten. Dessa brister kan röra personal och utbildning, att delsystem saknas eller att materielen ännu inte är

55

Det nya försvarets inriktning, m.m.

SOU 2010:50

operativ. Såväl begränsade resurser som angivna brister bidrar till ett behov av förändringar inom materielförsörjningen. De nya principerna för materielförsörjningen förväntas ge en bättre balans och tillgänglighet i insatsorganisationen.

En balanserad helhet

I perspektivstudien dras sammanfattningsvis slutsatsen att det är viktigt att kommande investeringsbeslut fattas med utgångspunkt från en helhetssyn på Försvarsmaktens förmågor och dess lång- siktiga utveckling, särskilt då beslut beträffande ett materielsystem kan få avgörande påverkan på möjligheterna att genomföra åtgärder inom andra materielsystem. Det är även väsentligt att undvika tvära kast avseende myndighetens långsiktiga behov, eftersom detta riskerar att försvåra produktionen och försämra produktiviteten. I studien framhålls att det därför är angeläget med avvägningar i ett 20-årigt perspektiv som präglas av långsiktighet och bygger på myndighetens framtida förmågebehov. Framtida beslut bör därför fattas med utgångspunkt från en samlad översyn av Försvars- makten och dess långsiktiga utveckling.

3.6Helikopterbataljonens framtida inriktning

3.6.1Helikopterbataljonen i 2010 års budgetproposition

Regeringen framhåller i budgetpropositionen för år 2010 att helikopterbataljonens förmåga att understödja arméförband och marina förband med helikopterenheter i flera fall är av stor betydelse för Försvarsmaktens användbarhet. Helikopterbataljonen bör därför utveckla förmågan att i samverkan med svenska och utländska förband verka i en internationell miljö till stöd för pågående och planerade insatser.11 Regeringen framhåller vidare att helikopterverksamheten inom Försvarsmakten ska långsiktigt baseras på helikopter 14 och helikopter 15. I propositionen gör regeringen vidare bedömningen att vissa exemplar av helikopter 14 kommer – enligt nuvarande planering – att levereras under året i en grundversion för påbörjande av utbildning. Helikopter 10 kommer att vidmakthållas fram till dess att helikopter 14 är fullt operativ

11 Prop. 2009/2010:1 Utgiftsområde 6, s. 38.

56

SOU 2010:50

Det nya försvarets inriktning, m.m.

eller längre. Förbandssättning av helikopter 10B, med förmåga till medicinsk evakuering, bedöms komma att genomföras under 2010. Ytterligare modifiering av två stycken helikopter 10 kommer enligt nuvarande planering att genomföras under året.

Anmälan av helikopterenhet till styrkeregister, m.m.

I propositionen framhåller regeringen att ambitionerna avseende förmåga att genomföra insatser internationellt bör fortsatt vara höga. Sammansättningen av anmälda förband till internationella styrkeregister bör vara sådan att den bidrar till Försvarsmaktens förmåge- och interoperabilitetsutveckling samt vad som kan komma att efterfrågas och som Sverige kan komma att bidra med. Detta måste dock vägas mot kostnaderna för att åstadkomma och upprätthålla beredskap för detta ändamål. Försvarsmakten ska kunna delta i insatser internationellt med en bredd av olika förbandstyper. De förband som är anmälda till olika styrkeregister ska kunna användas i olika insatser internationellt, t.ex. inom ramen för FN, EU och Nato. De delar av insatsorganisation som i framtiden ska kunna nyttjas såväl nationellt som internationellt kommer därför på sikt kunna anmälas till styrkeregistren.

I propositionen anger regeringen att inriktningen är att under 2010 nyanmäla bl.a. ett helikopterförband till EU:s militära styrkeregister, till FN (UNSAS) och Nato (PARP) med 90 dagars beredskap.

3.6.2Bemyndigande att anskaffa ett medeltungt helikoptersystem

I 2010 års ekonomiska vårpropositionen12 anför regeringen att i enlighet med vad som tidigare anfördes i budgetpropositionen för 2010 är helikopterförbandens förmåga att understödja arméstrids- krafter och marina stridskrafter med helikopterenheter av stor betydelse för Försvarsmaktens användbarhet. Vidare är förmågan att uthålligt över en längre tid stödja pågående insatser med en helikopterenhet av stor betydelse. Åtgärder har vidtagits för att öka tillgången till medeltung helikopterkapacitet i Afghanistan fram till och med andra kvartalet 2013. Därefter uppstår en brist i Försvars-

12 Prop. 2009/10:99 Vårtilläggsbudget för 2010, s. 26..

57

Det nya försvarets inriktning, m.m.

SOU 2010:50

maktens tillgång till medeltunga helikoptrar till följd av förseningar i leveransen av helikoptersystem 14. Behovet av medeltunga heli- koptrar bedöms också vara större än den hittills planerade nivån, på kort såväl som på lång sikt.

Regeringen anför vidare att för att finansiera ett framtida beslut om anskaffning av ett nytt helikoptersystem och drift, utbildning m.m., med en rimlig säkerhetsmarginal bedöms ett utrymme uppgående till cirka 4,7 miljarder kronor behöva frigöras inom nuvarande investeringsplan. Regeringen bedömer att dessa medel kan frigöras bl.a. genom avveckling av äldre helikoptersystem och avbrytande av vissa modifieringar av helikopter 15 samt ett antal andra åtgärder.

Regeringen anger att konsekvenserna för omställningen till ett tillgängligt och användbart insatsförsvar av de planerade senare- läggningarna bedöms uppvägas väl av den ökade förmåga och användbarhet som ett nytt medeltungt helikoptersystem skulle medföra. Senareläggningarna bedöms inte heller leda till några för- sämringar i materielförsörjningen av de svenska förband som deltar i insatser internationellt.

I propositionen begär regeringen om riksdagens bemyndigande att besluta om anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem under 2010.

3.6.3Försvarsutskottets yttrande

Försvarsutskottets majoritet anför i yttrande13 över regeringens hemställan om bemyndigande att anskaffa ett nytt medeltung helikoptersystem att utskottet delar regeringens bedömning av den stora betydelse som helikopterförbanden har för att understödja armé- och marinstridskrafter. Utskottet framhåller att förmågan att under en längre tid stödja internationella fredsfrämjande insatser med en helikopterenhet är av stor betydelse. Utskottet noterar att regeringen har vidtagit åtgärder för att öka tillgången till medeltung helikopterkapacitet i Afghanistan till och med andra kvartalet 2013. Därefter uppstår en brist i Försvarsmaktens tillgång till medeltunga helikoptrar till följd av de betydande förseningarna i leveransen av helikoptersystem 14. Utskottet konstaterar att behoven är stora och tillgången, i synnerhet i Europa, är ytterst begränsad. Ut- skottet konstaterar – i likhet med regeringen – att antalet heli-

13 Försvarsutskottets yttrande 2009/10:FöU2y.

58

SOU 2010:50

Det nya försvarets inriktning, m.m.

koptrar i Försvarsmakten är för litet. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att antalet medeltunga helikoptrar bör vara större än den hittills planerade nivån, såväl på kort som på lång sikt.

Utskottet bedömer att den nuvarande situationen är synnerligen besvärande mot bakgrund av oförmågan att leverera helikopter 14 enligt plan. Bristen på helikoptrar för mark- och sjöoperativa ändamål är så stor, och kommer att bestå under så lång tid, att det är motiverat att skyndsamt inleda en anskaffning för att kunna avhjälpa bristen. Mot den angivna bakgrunden tillstyrker utskottet regeringens förslag om bemyndigande att skyndsamt anskaffa ett nytt medeltungt helikoptersystem.

3.7Överväganden

Den nya försvarspolitiska inriktningen

Militärhelikopterutredningen konstaterar att förändrade mål och uppgifter samt strukturella förändringar innebär att en modern försvarsmakt skapas som ska kunna hantera de framtida säkerhets- politiska utmaningarna. Målet för det militära försvaret är att självständigt eller tillsammans med andra, inom eller utom landet, aktivt värna våra grundläggande värden och intressen genom att förebygga och hantera konflikter och krig, säkerställa landets suveränitet samt skydda samhället och dess funktionalitet.

Försvarsmaktens uppgifter ställer krav på tillgång till förband med förmåga att genomföra snabba insatser med begränsad varaktighet, men också med förmåga att uthålligt och kontinuerligt kunna bidra till långvariga såväl större som mindre insatser. Dessa förband ska kunna verka, och genomföra väpnad strid, i för uppgiften behovssammansatta förband. Förmåga ska även finnas att efter beslut öka myndighetens medverkan i krishantering och att förstärka och avlösa insatta förband. Myndighetens resurser ska också kunna ställas till förfogande för samhällets skydd mot våld, terroristhandlingar och sabotageverksamhet, samt i övrigt kunna bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrest- ningar. Stödet till samhället ska dock inte vara dimensionerande utan hanteras med de resurser som finns tillgängliga mot bakgrund av kraven på operativ förmåga i övrigt.

De nya kraven på operativ förmåga medför att det militära försvarets genomförande av insatser i Sverige, i närområdet och

59

Det nya försvarets inriktning, m.m.

SOU 2010:50

utanför närområdet sätts i centrum för Försvarsmaktens verksam- het. Insatsorganisationen ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. Insatsförbanden ska att vara beman- nade, materiellt uppfyllda och samövade för att vara fullt använd- bara.

Konsekvenser för helikopterverksamheten

Militärhelikopterutredningen konstaterar att omställningen till ett tillgängligt och användbart insatsförsvar ställer ökade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Helikopterbataljonens för- måga att understödja arméstridskrafter och marina stridskrafter vid nationella och internationella insatser med helikopterenheter är av stor betydelse för Försvarsmaktens framtida användbarhet. Utred- ningen bedömer att denna betydelse kommer att öka såväl vid nationella som internationella insatser.

Militärhelikopterutredningen noterar i detta sammanhang att såväl regeringen som försvarsutskottets majoritet också framhåller den stora betydelse som helikopterbataljonen har för att under- stödja armé- och marinstridskrafter, bl.a. vad gäller förmågan att under en längre tid stödja internationella fredsfrämjande insatser med en helikopterenhet. Utredningen delar regeringens och försvarsutskottets bedömning att insatsförbanden behov av stöd med helikopterkapacitet, särskilt vad avser medeltunga helikoptrar, är större än den hittills planerade nivån, på såväl kort som på lång sikt, samtidigt som det redan nu föreligger allvarlig brist i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga till stöd för insatsförbanden. Utredningen noterar att såväl regeringen som utskottet anser att den nuvarande situationen är synnerligen besvärande mot bakgrund av oförmågan att leverera helikopter 14 enligt plan. Enligt utskottet är bristen på helikoptrar för mark- och sjöoperativa ändamål nu så stor, och kommer att bestå under så lång tid, att det är motiverat att skyndsamt inleda en anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem för att kunna avhjälpa bristen. Utredningen noterar att utskottet tillstyrkt regeringens begäran om bemyndigande att anskaffa ett nytt medeltungt heli- koptersystem. Utredningen beskriver och analyserar i kapitel 6 förutsättningar, tillvägagångssätt och tidsramar för en sådan anskaffning.

60

4 Begreppet förmåga, m.m.

4.1Inledning

Regeringen styr Försvarsmakten genom att ställa krav på myndig- hetens operativa förmåga och insatsförmåga. Helikopterbataljonen bidrar till olika insatsförmågor. I detta kapitel lämnas en översiktlig beskrivning av statsmakternas styrning av Försvarsmakten med krav på olika förmågor. Vidare beskrivs översiktligt Försvars- makten interna styrning och metod för att identifiera behov av insatsförmågor hos insatsförbanden.

4.2Regeringens styrning

I förordningen med instruktion för Försvarsmakten1 anges att myndigheten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för myndighetens verksamhet ska vara förmåga till väpnad strid. Vidare anges att myndigheten ska kunna

försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt,

upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet,

utföra angivna uppgifter självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer.

Försvarsmakten ska även med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet.

1 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

61

Begreppet förmåga, m.m.

SOU 2010:50

Krav på förmågor i insatsorganisationen

Regeringen styr från och med budgetåret 2007 Försvarsmakten genom att i regleringsbrevet ange vilken operativ förmåga och där- emot svarande insatsorganisation som myndigheten ska ha.

Regeringens styrning av Försvarsmakten sker i följande termer:

krav på förmågor i insatsorganisationen inom ramen för myndig- hetens huvuduppgifter.

krav på en häremot svarande insatsorganisation över tiden.

Regeringen styr Försvarsmakten med mål- och resultatstyrning. Det innebär styrning mot mål med krav på resultat och en resurs- tilldelning i form av en ekonomisk ram. Det är verksamhetens resultat i form av förmågor som är det centrala.2

Regeringens styrning av myndigheten kan sägas ske i två dimen- sioner. Den första dimensionen är vad som ska uppnås. Den anger vilka förmågor Försvarsmakten ska besitta med bl.a. ett häremot svarande antal insatsförband.3 Den andra dimensionen är hur detta ska uppnås. För att styra detta har regeringen ett antal styr- instrument, bl.a. genom årliga regleringsbrev4 ger regeringen Försvarsmakten uppdrag med krav på resultat och redovisning. Dessa krav på resultat och redovisning utgör sedan grunden för myndighetens resultatvärdering och rapportering.

I regleringsbrevet för 2010 anges att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra

omvärldsbevakning

insatser

utveckling av insatsorganisationen.

Vidare anges att denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.

Regeringen ställer även krav på vilka produkter som myndig- heten ska leverera inom ett antal verksamhetsgrenar och på resurs- användningen samt tilldelar myndigheten dispositionsrätt över de

2Försvarsmakten redovisar sitt resultat till regeringen i kvalitativa och kvantitativa termer samt ekonomiska (anslagsförbrukning). Styrformen ger myndigheten frihet att välja sätt att uppnå sina mål. Ansvaret för genomförandet är därmed delegerat till myndigheten, vilket ställer krav på hur den uttrycker mål för verksamheten samt hur detta resultatredovisas.

3Regeringen reglerar även Försvarsmaktens beredskap.

4Till grund för det årliga regleringsbrevet ligger bl.a. av riksdagen fattade försvarsbeslut, riksdagens budgetreglering, Försvarsmaktens insända budgetunderlag, m.m.

62

SOU 2010:50

Begreppet förmåga, m.m.

ekonomiska resurserna som krävs för att genomföra verksamheten

(produktionen).5

Regeringen fokuserar mera på de resultat som myndigheten ska åstadkomma i form av produkter, främst insatser och insatsför- band, än hur produktionen genomförs för att uppnå dessa resultat.

4.3Försvarsmaktens interna styrning

Försvarsmaktens interna styrning av planering, genomförande och uppföljning av verksamheten har sin utgångspunkt i instruktionen för myndigheten och regeringens styrning som den kommer till uttryck i regleringsbrevet för Försvarsmakten.6

Försvarsmakten använder sig av en spårbarhetsmodell med operativa uppgifter och insatsförmågor i syfte att tydliggöra sam- bandet mellan i regleringsbrevet angivna krav på operativ förmåga och den leverans som sker i form av förband och materielsystem. I ett första steg identifieras mot bakgrund av kraven på operativ förmåga i regleringsbrevet ett antal deluppgifter och försvars- uppgifter.7 I nästa steg kopplas insatsförmågor till respektive för- svarsuppgift. I det avslutande steget relateras respektive insatsför- måga till befintliga eller planerade resurser. Helikopterbataljonen utgör en sådan resurs.

Insatsförmågor

Helikopterbataljonen bidrar till följande insatsförmågor:

Förmåga att påverka mål under ytan.

Förmåga att påverka mål på havsytan.

Förmåga att påverka mål på marken

Förmåga att genomföra specialoperationer

5Begreppet ”produkt” är synonymt med ”prestation”. De viktigaste produkterna (output) är insatser, insatsförband och resultaten från forsknings- och utvecklingsarbetet. Resurserna utgörs av personal, materiel, anläggningar samt mark och lokaler (input). Begreppet verk- samhetsgren är i regleringsbrevet för 2009 ersatt av begreppet verksamhet, Försvarsmakten har dock beslutat att internt tills vidare behålla begreppet verksamhetsgren med samma betydelse som det av regeringen använda begreppet verksamhet.

6Försvarsmaktens interna styrning regleras i en ekonomistyrningsmodell (FEM), som utgår från regeringens styrning i instruktionen och regleringsbrevet.

7I 2009 års försvarspolitiska inriktningsproposition saknas denna indelning av de operativa kraven. Försvarsmakten har påbörjat ett arbete tillsammans med Försvarsdepartementet där målbilden är att ställda operativa krav i regleringsbrevet ska anges i termer av deluppgifter och försvarsuppgifter.

63

Begreppet förmåga, m.m.

SOU 2010:50

Förmåga till inmätning och överföring av målinformation

Förmåga till luftlandsättning

Förmåga att skydda objekt på och under havsytan mot angrepp

Förmåga att evakuera skadad personal (medevac).

Förmåga att genomföra transporter inom ett operationsområde.

Försvarsmaktens utvecklingsplan

Av 4 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) följer att Försvars- maktens ledning ska besluta en verksamhetsplan. Verksamhets- planen benämns internt i myndigheten för Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). FMUP utformas med beaktande av de krav regeringen ställer på myndighetens verksamhet i reglerings- brev och anvisningar.8

Generella operativa ramvillkor

FMUP ligger till grund för framtagande av generella operativa ram- villkor, vilka gäller på en övergripande nivå inom hela myndigheten. De utgör ett komplement till FMUP och ligger till grund för operativa ramvillkor för typförbandet, bl.a. helikopterbataljonen.

Operativa ramvillkor

Operativa ramvillkor innehåller en övergripande beskrivning av vilka typinsatser ett specifikt typförband ska utformas mot. De används för att styra arbetet med spelkort och målsättningar i framtagande av taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för förbandet (TOEM) och anger ramarna för vad som kan vara rimliga nivåer i spelkort eller TOEM. Syftet är att typförbandet, till exempel helikopterbataljonen, ska utvecklas med rätt ambitions- nivå, förutsättningar, förmåga, och interoperabilitet (se kapitel 5).

8 Överbefälhavarens årliga avvägningsbeslut ligger till grund för verksamhetsplanen, som omfattar de kommande tio åren.

64

SOU 2010:50

Begreppet förmåga, m.m.

Taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för förbandet (TOEM)

Om bristande förmåga eller resurs identifieras kan detta ligga till grund för i korrigering eller nyskrivning. Innan korrigering eller nyframtagande av TOEM påbörjas sker en kontroll gentemot FMUP.

Typinsatser

Typinsatserna utgör de operativa kraven och grund för dimension- ering, planering och produktion av typförband, bl.a. för typför- bandet helikopterbataljonen.

Figur 4.1 Försvarsmaktens modell för framtagande av TOEM

 

 

Generella

 

Operativa

 

 

FMUP

 

operativa

 

 

TOEM

 

 

ramvillkor

 

 

 

ramvillkor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I kapitel 5 redogörs närmare för helikopterbataljonens uppgifter och utvecklingen av typinsatserna.

4.4Förmåga och ambitionsnivå

4.4.1Inledning

Att planera med begreppet förmåga innebär krav på ett gemensamt språkbruk. Utredningen noterar dock att begreppet förmåga kan variera i betydelse. Begreppet kan innebära inte bara den fastställda definitionen (nedan) utan används även i uttryck som operativ förmåga och insatsförmåga. I vissa fall avses även förband eller för- bandstyper, till exempel ”helikopterförmåga” Då de olika ”för- mågorna” innebär olika saker är det viktigt att hålla isär betydelser- na men också att hitta ett sammanhang mellan delarna. Nedan berörs begreppet förmåga och dess betydelse i försvarsmakts- planeringen.

65

Begreppet förmåga, m.m.

SOU 2010:50

4.4.2Förmåga

Med förmåga avses att ha kompetens och tillgängliga resurser i erforderlig mängd, t.ex. personal, materiel, infrastruktur, logistik- stöd, m.m., för att kunna lösa en given uppgift under vissa givna betingelser. En förmåga kan endast bedömas i förhållande till givna betingelser så som insatsområde, insatsens operativa mål och motståndarens kapacitet.

Operativ förmåga

Som ovan anges kommer begreppet operativ förmåga till uttryck i regleringsbrevet till Försvarsmakten för år 2010. I regleringsbrevet anges att myndigheten ska ha angivna operativa förmågor. Därefter följer specificeringar av den operativa förmågan inom olika om- råden.

Insatsförmåga

Med insatsförmåga avses specifik verksamhet för vilken resurser, till exempel förband med personal och materiel, anskaffats och tränats i syfte att uppnå en efterfrågad effekt som varierar beroende på scenario och ambitionsnivå.9

En beskrivning över vad begreppet ”förmåga” innebär kan – mot bakgrund av hur begreppet används – sammanfattas som att de operativa förmågorna ställs som krav på Försvarsmakten utifrån givna uppgifter och inom ramen för ett antal scenarier och som identifierar behov av insatsförmågor. Insatsförmågorna konkretise- ras och leder till att Försvarsmakten innehar en specifik förmåga.

4.4.3Förmågebaserad planering

Förmågor som styrmedel har diskuterats under många år men det har inom försvarsmaktsplaneringen inte funnits en tydlig relation mellan kraven på operativ förmåga som ställs till Försvarsmakten och den utveckling av förband och materiel som sker. Inte heller har det funnits kostnader och utgifter relaterat till de olika för-

9 Definierades första gången i HKV 2006-11-06, 23 383:76960 Spårbarhetsmodell – version 2.

66

SOU 2010:50

Begreppet förmåga, m.m.

mågorna. När förmågor används som begrepp innebär det ofta olika saker för olika individer.

Förmågebaserad avvägning inom försvarsplaneringen bidrar att flytta fokus från enskilda system och förband till förmån för en diskussion om förmågor, inte minst eftersom förmågorna sällan uppfylls av ett enskilt förband eller system. Därmed ökar förut- sättningarna för att beslut fattas med ett helhetsperspektiv som grund snarare än med utgångspunkt från förband eller materiel- system.

En förmågebaserad avvägning förutsätter dock att planeringen baseras på förmågor, dvs. en förmågebaserad planering. Principiellt kan en förmågebaserad avvägning sägas innebära att prioritering och avvägning tar sin utgångspunkt i fastställda förmågor och att beslut om vilken utveckling som ska respektive inte ska ske rela- teras till dessa förmågor.

Val av scenarier

Prioritering av förmågor utgår från scenarier. Scenarier kan vara av olika typer, allt från mycket övergripande scenarier av generisk karaktär till en beskrivning av detaljerad verksamhet. Att använda generiska scenarier innebär ett lägre behov av arbete för att ta fram scenarierna. Det innebär också att diskussioner och resultat inte blir beroende av exempelvis specifika geografiska områden. Nack- delen är att det i vissa situationer kan behövas ytterligare information för att kunna avgöra en förmågas relevans i en viss situation. Fördelen med detaljerade scenarier är att det finns en tydlig relation mellan specifika krav på verksamhet och enskilda förmågor.10

För att undvika låsningar till specifika situationer, geografiska platser, m.m. genomförs prioritering inom försvarsmaktsplane- ringen mot de planeringsscenarier som finns fastställda i FMUP. Dessa scenarier baseras på de del- och försvarsuppgifter som åter- finns i spårbarhetsmodellen.

10 Ett sätt att lösa valet mellan generella eller specifika scenarier är att genomföra prio- riteringen med generella scenarier där mer specifika kan finnas i bakgrunden för att vid behov exemplifiera verksamhet.

67

Begreppet förmåga, m.m.

SOU 2010:50

Gemensam uppsättning förmågor

För att arbeta med förmågor som grund krävs att det finns en överenskommen uppsättning förmågor. Den gemensamma upp- sättning förmågor som används i samband med förmågeavvägning och övrig försvarsmaktsplanering är de insatsförmågor som åter- finns i Försvarsmaktens spårbarhetsmodell. Syftet med spårbar- hetsmodellen är – som framgår ovan – att skapa en tydligare rela- tion mellan krav som ställs på Försvarsmakten och de förband och system som utvecklas för att möta dessa krav. I modellen beskrivs deluppgifter, försvarsuppgifter och insatsförmågor.11 Deluppgifter och försvarsuppgifter baseras på styrningar till Försvarsmakten, exempelvis i regleringsbrev eller planeringsanvisningar. Förutom de enskilda delarna finns också en sammanställning av vilka förband som kan bidra till respektive insatsförmåga. Modellen som sådan säger inte att förbanden ska bidra till en specifik insatsförmåga eller till vilken ambitionsnivå, utan endast att de kan bidra.

Genom sammanställningen av vilka förband som kan bidra till olika insatsförmågor skapas, utifrån möjligheten att förband i de flesta fall bidrar till flera insatsförmågor, också en utgångspunkt för att inom de olika förbanden kunna prioritera vilka insatsförmågor som bör ligga till grund för förbandets utveckling. Den relation som i dag finns mellan insatsförmåga och förband bygger på en generell bedömning och inte på en relation baserad på scenarier eller händelseförlopp.12

Prioritering av förmågor

Eftersom resurser för att utveckla de olika förmågorna är begrän- sade måste det ske dels en prioritering av de olika förmågorna och dels en uppskattning om ambitioner för respektive förmåga. Att genomföra dessa steg och fastställa resultatet av dem kan samman-

11 I Försvarsmaktens spårbarhetsmodell används inte begreppet operativ förmåga utan i stället används återfinns begreppen deluppgifter och försvarsuppgifter. Detta har sin grund i att när modellen togs fram fanns ett behov att tydligare uttrycka uppgifter samtidigt som de operativa förmågorna var uttryckta på ett sätt som försvårar uppbyggandet av en modell som är tänkt att gälla under varierande förhållanden.

12 Införandet av Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM) och arbete med att skapa producerbara verksamhetsgrenar med ingående produkter förutsätter styrande ingångs- värden. Förmågeavvägningen med prioriterade förmågor och ambitionsnivåer utgör en sådan styrning som ger vägledning för prioritering av respektive verksamhetsgrens produkter och utformning av produktspecifikationer.

68

SOU 2010:50

Begreppet förmåga, m.m.

fattas inom begreppet förmågeavvägning.13 En sätt att identifiera tänkbara förändringar av förmågorna är att inbördes prioritera förmågorna. Ett annat sätt är att beskriva ambitionsnivåer. Genom att komplettera prioriteringen av förmågor med ambitionsnivåerna fås en bättre utgångspunkt för att identifiera de möjliga för- ändringarna Därmed skulle det också kunna konstateras att en högt prioriterad förmåga har en överkapacitet vilket möjliggör redu- cering medan en lågt prioriterad förmåga har en brist vilket trots prioriteringen medför en satsning.

I stort innebär den använda metoden att prioriteringen sker genom att bedöma förmågornas relevans mot ett antal scenarier med tillhörande uppgifter och därefter prioritera scenarierna. På det sättet sker en prioritering av förmågorna som varierar beroende på hur viktiga eller relevanta scenarierna bedöms vara. Genom att göra en prioritering av förmågor i olika tidsperspektiv är det möjligt att även se om prioriteringen förändras över tiden. En på lång sikt förändrad prioritering kan exempelvis påverka de val som görs i närtid.

4.4.4Unik förmåga

En unik förmåga är vid ett nationellt scenario en förmåga som endast Försvarsmakten kan bidra med. Vid ett internationellt scenario är förmågan unik när den måste återfinnas hos de svenska enheter som deltar i insatsen, till exempel egen förmåga till medicinsk evakuering med helikopter. Prioriteringen av förmågor utgår från de uppgifter som återfinns i respektive scenario. En förmåga som återfinns i en lägre prioriterad kategori kan av andra skäl, exempelvis risken av att inte ha förmågan hos de egna förbanden, innebära att förmågan är av stor vikt Detta kommer då att påverka vad som är en rimlig ambitionsnivå för respektive förmåga. En tanke med prioriteringen av förmågor är att den ska ske i flera tidsperspektiv för att kunna jämföra och få en bild av hur utveckling kan ske på sikt.

13 Förmågeavvägningen sker med hänsyn till hela planeringsperioden för försvarsmakts- planeringen. Fokus kan vid behov läggas vid en specifik tidpunkt.

69

Begreppet förmåga, m.m.

SOU 2010:50

4.4.5Ambitionsnivå

Som ett komplement till prioritering av förmågor bör även fogas en beskrivning av ambitionsnivåerna för de olika förmågorna. Ambitionsnivåerna uttrycker vad som ska kunna genomföras, inte hur det ska genomföras, dvs. ambitionsnivåerna innehåller inte någon beskrivning av vilka förband som används för respektive förmåga. Genom att beskriva ambitionsnivåer för olika förmågor är det möjligt att, precis som när det gäller prioritering av förmågor, identifiera möjliga områden för förändringar inom ett förband, t.ex. helikopterbataljonen.

En grundförutsättning för att kunna arbeta med ambitions- nivåer är dock att det är känt vad olika ambitionsnivåer innebär. De ambitionsnivåer som minst bör uttryckas är nuvarande nivå och rimlig nivå. Nuvarande ambitionsnivå motsvaras av den nivå som nås med känd planering. Detta kan innebära att nuvarande ambi- tionsnivå inte nås vid just den tidpunkt nivån beskrivs men den kommer att nås vid en känd tidpunkt som återspeglar känd planering. En rimlig ambitionsnivå bör däremot utgå från de krav och uppgifter Försvarsmakten ska kunna möta nu och i framtiden och kan innebära att i ett givet scenario är ambitionen högre än nödvändigt medan den i ett annat scenario kan medföra en risktagning. Genom att jämföra den ambitionsnivå som nås med känd planering och en rimlig ambitionsnivå uppstår antagligen en skillnad i ambition. Skillnaden kan vara i form av en brist som kan påverka planeringen.

Militärhelikopterutredningen tar i kapitel 6 upp frågan om för- utsättningar att förstärka Försvarsmaktens medeltunga helikopter- kapacitet och olika ambitionsnivåer för en sådan förstärkning.

70

5 Helikopterbataljonen

5.1Helikopterbataljonens utveckling

5.1.1Inledning

Frågan om behovet och utvecklingen av Försvarsmaktens heli- kopterkapacitet har varit föremål för olika studier under åren. Under 1990-talet genomfördes flera olika studier inom Försvars- makten som syftade till att bygga upp kunskapen om helikopterns användbarhet i det svenska försvaret. Under 2000-talet har ytter- ligare analyser och studier genomförts av den framtida helikopter- förmågan. En översikt över dessa studier lämnas i utredningens delbetänkande Försvarsmaktens helikopter 4 – frågan om vidmakt- hållande eller avveckling?1 I delbetänkandet beskrivs också utveck- lingen av helikopterbataljonen under perioden 1998–2009.2 Det finns dock skäl att i detta betänkande återge vad som i tidigare utredningar anges om utvecklingen av och kraven på Försvars- maktens framtida helikoptersystem.

5.1.21998 års helikopterutredning

Under våren 1998 genomförde Försvarsmakten en utredning om krav på och inriktning av myndighetens framtida helikopter- förmåga.3 Av utredningen framkom att helikopterförmåga är en efterfrågad förmåga och spelar en viktig roll i framtiden. Heli- kopterförband ska kunna ingå i olika typer av sammansatta styrkor inom ett brett spektra av förmågor och ha en hög anpassnings- förmåga. Den ökade effekten som eftersträvas skulle uppnås genom en modern helikopterpark och ett reducerat antal heli-

1SOU 2009:67, s. 27 ff.

2A.a., s. 61 ff.

3Försvarsmaktens utredning ”Försvarsmaktens helikoptersystem – Långsiktig idéplan” den

28maj 1998 (HKV H 35 800:90701).

71

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

koptertyper. Helikoptersystem som inte uppfyllde framtidens krav skulle avvecklas.

I utredningen konstaterades att det krävs flexibilitet för att uppnå kraven på framtida förmågor. Helikoptersystemen måste ges en inneboende flexibilitet och kunna utnyttjas för flera olika typer av uppdrag. Det ställer krav på kvalitativt innehåll i enskilda helikoptersystemen så att förmåga till tillväxt och ominriktning skapas.

Utredningen konstaterade att eftersträvade förmågor kan erhållas på olika sätt. Ett sätt är att anskaffa olika typer av helikopter- system, där systemet är optimerat för en viss typ av uppgift, men har begränsningar vad avser andra uppgifter. Detta kräver ett antal helikoptersystem, och inom varje helikoptersystem krävs viss kvantitet för att uthållighet ska uppnås. En sådan lösning med flera olika helikoptersystem är – enligt utredningen – förbehållet större nationer. Utredningen noterade att ett annat sätt att säkerställa tillgång till önskade förmågor var att utgå från en grundhelikopter och till den foga olika typer av tillsatsmoduler och därigenom erhålla olika typer av helikopterkonfigurationer. Detta talade för – enligt utredningen – att framtida helikoptrar bör utgöras av enhets- helikoptrar med olika typer av tillsatsmoduler.

Utredningen konstaterade vidare att helikoptersystemets moduluppbyggnad gör systemet även lämpligt för anpassning efter hand. Utredningen framhöll samtidigt att det kvantitativa inne- hållet i helikoptersystemen kommer att påverka förmågan att kunna bedriva såväl nationell beredskap som stödja grundorga- nisationens verksamhet och samtidigt genomföra internationella insatser.

Utredningen konstaterade vidare att lättare helikoptersystem har låg nyttjandegrad medan de tyngre systemen utnyttjas i större utsträckning. Detta talade – enligt utredningen – för en förskjut- ning mot tyngre system.

Sammanfattningsvis gjorde utredningen bedömningen att fram- tidens helikoptersystem bör ha förmåga till tillväxt och ominrikt- ning samt att det enskilda helikoptersystemet bör ges en stor grad av flexibilitet så att de kan utnyttjas för många olika typer av uppgifter. Utredningen drog slutsatsen att framtida helikopter- systemen bör utgöras av en medeltung enhetshelikopter och en lätt enhetshelikopter med tilläggsmoduler för olika uppgifter.

1998 års helikopterutredning kom därefter att ligga till grund för anskaffningen av helikoptersystem 14 och 15. Upphandling av

72

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

nya helikoptersystem påbörjades med inriktning att de nya heli- koptersystemen skulle vara fullt operativa 2008.

Sedan arbetet med att utveckla helikopterbataljonen inleddes 1998 har de huvuduppgifter som statsmakterna tilldelat Försvars- makten delvis förändrats.

5.1.3Anskaffning av ny medeltung helikopter (HKP 14)

Under 1999–2001 genomfördes inom ramen för det nordiska samarbetet en gemensam anskaffning av medeltung helikopter av typen NH 90 (se kapitel 8).

I den operativa kravbilden som låg till grund för anskaffningen angavs att helikoptern ska kunna användas för följande uppgifter:4

Markoperativ verksamhet:

taktiska trupptransporter,

materieltransporter,

sjuktransporter,

räddningstjänst.

transport- och understödsenhet för specialförband

Sjöoperativ verksamhet

ubåtsjakt,

ytmålspaning,

transporter,

räddningstjänst,

transport- och understödsenhet för specialförband.

För Sveriges del utmynnade upphandlingen i att sammanlagt 18 helikoptrar beställdes, varav 13 helikoptrar i markoperativ kon- figuration5 och fem helikoptrar i sjöoperativ konfiguration6. Vidare beställdes underhållsutrustning för uppdragsutrustningar samt ledningssystem.

4PTTEM för HKP den 20 december 1999, HKV 01 641:75230.

5HKP 14TTT/SAR.

6HKP 14ASW.

73

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

Enligt den ursprungliga leveransplanen skulle helikoptrarna levereras under perioden 2003–2009. Leveranserna är dock kraftigt försenade och ett omförhandlat avtal har fastställts mellan parterna (se kapitel 8).

Anskaffning av ny lätt helikopter

Försvarsmakten genomförde under 2000–2001 en upphandling av ett nytt lätt helikoptersystem, främst för att utgöra en skol- helikopter. Upphandlingen utmynnade i att 20 helikoptrar av typen Agusta A109 anskaffades, där enligt gällande planer tolv heli- koptrar ska konfigureras för markoperativa uppgifter och åtta helikoptrar för sjöoperativa uppgifter.

5.1.42006 års helikopterutredning

Under 2006 genomförde Försvarsmakten ett en utredning som syftande till att utveckla det då föreliggande utkastet till taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för insatsförbandet helikopterbataljonen.7 Målsättningen var att utredningen skulle lämna förslag till inriktning av utvecklingsarbetet i syfte uppnå en långsiktigt hållbar utveckling av helikopterbataljonen, varvid särskilt skulle beaktas att balans ska råda mellan uppgifter och resurser samt att optimal operativ effekt ska erhållas med före- slagna resurser. Underlaget skulle även ligga till grund för direktiv om det fortsatta arbetet med att ta fram en preliminär taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för helikopterbataljonen (PTOEM). Inom ramen för utredningen genomfördes en analys av det framtida behovet av helikoptrar, bl.a. fick företrädare för de olika stridskrafterna ange vilket behov av helikopterstöd som bedömdes föreligga vid genomförande av olika typer av uppgifter.

Genom utredningen framkom att det föreligger ett tydligt framtida behov av stöd med helikopter för bland annat:

medicinsk evakuering,

taktisk trupptransport,

spaning,

övervakning,

7 Försvarsmaktens utredning ”Förslag till långsiktig inriktning för utveckling av Försvars- maktens helikopterförmåga” den 12 december 2006 (HKV H/S 35 800:82110).

74

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

”combat recovery”8,

stöd till specialförbanden,

bekämpning av punktmål,

ytmålsstrid,

undervattensstrid.

Ett omfattande modellerings- och simuleringsarbete genomfördes i syfte att omsätta de definierade kraven på helikopterstöd till en kostnadseffektiv volym på helikopterresursen i materiella och personella termer. En slutsats av detta arbete blev att i den framtida helikopterfunktionen minimera antalet helikoptersystem och heli- kopterversioner samt eftersträva flerfunktionskapacitet hos platt- formar och besättningar.

Mot bakgrund av resultaten från analysarbetet valdes inrikt- ningen att fortsatt långsiktigt dimensionera helikopterbataljonen mot ett medeltungt helikoptersystem (helikopter 14) och ett lätt helikoptersystem (helikopter 15).

2006 års helikopterutredning konstaterade avslutningsvis att de slutsatser som drogs i 1998 års helikopterutredning och som låg till grund till anskaffningen av helikopter 14 respektive 15 var i allt väsentligt fortsatt giltiga. Utredningen konstaterade samtidigt att vid anskaffningstidpunkten av de nya helikoptersystemen frångicks de principer som fastslogs i 1998 års utredning avseende antal helikopter, funktionalitet, versioner och förmågan till flexibilitet.

5.2Helikopterbataljonens uppgifter, m.m.

5.2.1Inledning

Militärhelikopterutredningen redogör i delbetänkandet för heli- kopterflottiljens och helikopterbataljonens nuvarande uppgifter, organisation, m.m. Mot bakgrund av utredningens delvis ändrade uppdrag finns skäl att ytterligare beskriva helikopterbataljonens uppgifter, organisation, m.m.

Försvarsmaktens helikopterbataljon är utvecklad och målsatt för att kunna lösa olika typer av uppgifter. Uppgifterna kan mer all- mänt delas in i funktioner avseende

8 ”Combat Recovery” är samlingsbegreppet för flera olika typer av åtgärder och operationer med syftet att återföra personal som isolerats i samband med en nödsituation och där det råder en förhöjd hotbild.

75

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

markoperativ helikopterkapacitet,

sjöoperativ helikopterkapacitet,

helikopterräddningsunderstöd,

helikoptertransporter.

Dessa fyra typer av flyguppdrag stöds av verksamhet avseende:

ledning inom helikopterförbanden och

bas- och underhållstjänst inom helikopterförbanden.

5.2.2Markoperativ helikopterkapacitet

Markoperativ helikopterkapacitet omfattar de kompetenser och förmågor som möjliggör insats med helikoptrar som har kvalifice- rad förmåga att inhämta, värdera och förmedla (strids)under- rättelser och måldata9 för bekämpning av främst markmål och till viss del även luftmål samt har förmåga att bekämpa identifierade mål med egna och/eller andra stridsplattformars vapensystem.

5.2.3Sjöoperativ helikopterkapacitet

Sjöoperativ helikopterkapacitet omfattar insats med helikoptrar som har kvalificerad förmåga att inhämta, värdera och förmedla underrättelser och/eller måldata10 för främst undervattensstrid och sjömålsbekämpning samt har förmåga att bekämpa identifierade mål med egna och andra plattformars vapensystem. Sjöoperativ helikopterkapacitet kan delas in i uppgifter för ytstrid respektive undervattensstrid.

5.2.4Helikopterräddningsunderstöd

Helikopterräddningsunderstöd är en mångfasetterad funktion. I sin enklaste form utövas funktionen genom att, under optimala betingelser över land, genomföra transport av sittande passagerare, eller materiel, mellan två landningsplatser. En sådan uppgift kan lösas av samtliga Försvarsmaktens helikoptertyper. I sin mest kom- plexa utövning rymmer funktionen uppgifter som att, under

9Med hjälp av eget ledningssystem och egna sensorer.

10Med hjälp av eget ledningssystem och egna sensorer.

76

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

extremt dåliga väderförhållanden, genomföra en massevakuering av nödställda under stark tidspress.

Till sin natur kan insatser inom ramen för helikopterräddnings- understöd inte planeras. Funktionen utövas genom att först uppnå och vidmakthålla en tillräcklig nivå av förmåga, och därefter upp- rätthålla beredskap för att lösa uppkomna räddningsuppdrag, med hjälp av denna förmåga.

Det som normalt gränssätter den volym räddningsberedskap som en helikopterenhet kan upprätthålla är inte förmågan att utveckla tillräcklig kompetens eller mängden räddningsuppdrag som genomförs. Begränsningen ligger normalt i hur många heli- koptrar och/eller besättningar som samtidigt kan hållas i bered- skap.

5.2.5Helikoptertransporter

Helikoptertransporter innebär att förflytta personal, förband och och/eller förnödenheter i operativa eller taktiska syften. Transport- erna kan vara av många olika karaktärer som exempelvis enskilda transporter (materiel- eller sjuktransporter) liksom omfattande förbandstransporter (luftlandsättning). Uppgiften innefattar även lednings- och transportunderstöd av taktisk chefs ledningsplats med hjälp av helikopter där helikoptern är utrustad med ledningsoperatörsplats.

För understöd av insats med specialoperationsförband krävs helikopterförband med särskild förmåga.

Uppgiften helikoptertransporter kan delas in i uppgifter rörande specialoperationsunderstöd, personal, trupp och materieltransport och sjuktransport.

5.2.6Ledning av helikopterförbanden

Uppgift ledning av helikopterförbanden omfattar de kompetenser och förmågor11 som krävs för att leda helikopterinsatser inom ramen för helikopterbataljonens uppgifter. Så långt som möjligt ska helikopterbataljonen metodmässigt ledas på samma sätt såväl vid förbandsproduktion som vid insats.

11 Ledningsorganisation, ledningsmetoder, ledningsteknik och ledningspersonal.

77

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

5.2.7Bas- och underhållstjänst

Bas- och underhållstjänsten omfattar all bas- och logistikverksam- het som syftar till att skapa uthållighet hos helikopterförbanden. Funktionen är en förutsättning för att en helikopterenhet ska kunna vara fullt operativ.

Bastjänst är de delar av verksamheten inom ett helikopter- förband som inte finns inom underhållstjänsten12 men som ändå krävs för att förbandet ska kunna lösa sina uppgifter. Bastjänsten ska utvecklas mot att kännetecknas av flexibilitet och möjlighet till rörelse för att uppnå största möjliga handlingsfrihet med förbandet.

Underhållstjänst omfattar förnödenhetsförsörjning och teknisk tjänst. Underhållstjänsten ska utvecklas mot en flexibel organisa- tion med hög grad av rörlighet vilket innebär att kraven på autonoma underhållsenheter inom organisationen kommer att öka. Funktionen ska främst utvecklas genom att befintlig materiel och system utnyttjas och anpassas mot helikoptersystemets behov. Utöver detta ska civil teknik såväl för ledning, genomförande som för uppföljning, anskaffas och utnyttjas.

Funktionen ska kunna lösa sina uppgifter inom Försvars- maktens huvuduppgifter i samverkan med övriga enheter inom myndigheten. För att möjliggöra en snabb och rationell utveckling av basorganisationen eftersträvas att nyttja de redan ingående gemensamma materielsystemen alternativt de som är under fram- tagande.

Vid internationella insatser är inriktningen att kunna uppträda i multinationella förband. För att undvika de stora kostnader som är förknippade med ett helt igenom nationellt basmaterielsystem eftersträvas internationellt samarbete. I praktiken innebär detta i de flesta fall nyttjande av NATO-termer, definitioner och begrepp samt anpassning av vår basmateriel och system till internationella och gemensam standarder.

Förmågan att understödja övriga delar av Försvarsmakten och samhället är beroende av att funktionen utvecklas i takt med övriga funktioner inom helikopterförbanden.

Den fastställda preliminära taktiska, organisatoriska och ekono- miska målsättningen (PTOEM) för helikopterbataljonen beskriver de förutsättningar och den målsättning som för närvarande gäller för helikopterbataljon.

12 Förnödenhetsförsörjning och teknisk tjänst.

78

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

5.3Helikopterenhet

5.3.1Inledning

Helikopterenheten är den organisatoriska enhet som bildas och genomför en insats. Helikopterenheten bedriver den verksamhet som krävs för att lösa uppgifterna inom ramen för en insats. Externa aktörer kan stödja denna verksamhet med tjänster och resurser.

5.3.2Organisation

Insatsförbandet benämns helikopterenhet och indelas i de fyra huvudfunktionerna:

Ledningsfunktion

Flygfunktion

Flygunderhållsfunktion

Basfunktion

Ledningsfunktionen

Ledningsfunktionen hanterar helikopterenhetens förbandsledning, insatsplanering och stridsledning.

Ledningsfunktionens uppgifter indelas i de övergripande upp- gifterna:

förbandsledning,

personalledning,

underrättelseledning,

operationsledning,

logistikledning,

samverkansledning,

ledningssystemledning.

Flygfunktionen

Flygfunktionens uppgifter är ledning av flygtjänst samt planering, genomförande och utvärdering av flyguppdrag. Den ansvarar även för detaljplanering, genomförande och utvärdering av flyguppdrag.

79

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

Flygfunktionen inom helikopterenheten innefattar divisionschef samt en eller flera besättningar.

Divisionschef leder flygtjänsten enligt order givna av chefen för helikopterenheten och har flygsäkerhetsansvaret. Ledning av flyg- tjänst innebär att divisionschefen:

fördelar personalresurser inför uppdrag,

tillser att verksamheten bedrivs inom ramen för gällande be- stämmelser och instruktioner,13

utarbetar och delger beslut om flygning,

följer upp den flygande personalens flygtrim,

genomför kontinuerlig utvärdering av flygtjänsten,

En besättning innefattar besättningskategorierna:

pilot,

taktisk officer

sensorofficer,

besättningstekniker,

operatör,

övrig besättningsmedlem.

Varje besättningskategori kan inneha en eller flera olika roller under genomförandet av ett flyguppdrag såsom uppdragschef, befälhavare och helikopterprickskytt. Specialfall kan dock före- komma. Exempelvis kan en operatör ha sjukvårdsutbildning och även inneha rollen som sjukvårdare.

Flygunderhållsfunktionen

Flygunderhållsfunktionen ansvarar för klargöring, service och repa- ration av enhetens helikoptrar samt för hantering av helikopter- specifik materiel.

13 Försvarsmaktens flygoperationella manual (FOM).

80

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

Flygunderhållsfunktionen indelas i delfunktionerna:

flygunderhållsledning

klargöring

materiel

service

flygsystemstöd

Basfunktionen

Basfunktionen ansvarar för helikopterenhetens räddningstjänst, tekniska tjänst, förnödenhetsförsörjning, sjukvård och närskydd. Funktionen omfattar all bas- och logistikverksamhet som syftar till att skapa uthållighet hos helikopterförbanden.

5.4Preliminär förbandsmålsättning (PTOEM)

5.4.1Inledning

I detta avsnitt redogörs för bakgrunden till den nu gällande preliminära förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen samt de huvuduppgifter och deluppgifter som förbandet ska kunna lösa i olika typinsatser.

5.4.2Bakgrund

Ett utkast till taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning (UTOEM) för helikopterbataljonen fastställdes den 21 december 2005.

Arbetet med att utveckla den preliminära taktiska, organisa- toriska och ekonomiska målsättningen (PTOEM) för helikopter- bataljonen påbörjades i januari 2006 och dokumentet fastställdes i december 2009.

I syfte att realiserbarhetspröva de operativa ramvillkoren mot de resurser som utgjorde ingångsvärde för utarbetande av UTOEM genomfördes ett omfattande modelleringsarbete för att fastställa dimensionerande typinsatser. Vidare genomfördes simulering och beräkning av tillgänglighet av helikoptrar. Samtidigt utredde och

81

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

beräknade helikopterflottiljen antalet besättningskategorier som krävs för att genomföra olika uppgifter och typinsatser.

5.4.3Typinsatser

Helikopterbataljonen är ett typförband som genomgår en planerad genomgripande förändring under perioden fram till 2020.14 Utvecklingen av insatsförbandet helikopterbataljonen pågår och ska enligt tidigare planering vara genomförd år 2020. Målsättningen är att helikopterbataljonen ska vara ett insatsförband med både mark- och sjöoperativ förmåga.15

I den preliminära förbandsmålsättningen16 för helikopter- bataljonen anges att vid upprättande av taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning för krigsförbandet har en normerande motståndarbeskrivning tidigare varit dimensionerande för för- bandets utformning. I förbandsmålsättningen bedöms detta synsätt dock inte vara lika relevant vid upprättande av insatsförband. Istället är de typer av insatser förbandet ska medverka i som är styrande för förbandets utformning. Dagens och morgondagens insatser ska kunna genomföras inom hela konfliktskalan, såväl nationellt som internationellt. Insatser ska – beroende av insatsens art och omfattning – kunna göras med behovssammansatta delar av förbandet. Förbandet ska med taktiska enheter kunna uppträda såväl självständigt som ingå i en annan förbandsenhet och efter kort förberedelsetid kunna sättas in i en insats. Insatsenhetens storlek och sammansättning ska också kunna variera över tiden.

På motsvarande sätt har grundorganisationens storlek och sammansättning varierat. Det har således funnits en interaktion mellan insatsorganisationen (IO) och grundorganisationen. Detta har även medfört att i den nya insatsorganisationen har gränserna mellan denna och grundorganisation överlappat varandra.

Målsättningsarbetet utgår nu från insatserna och hur dessa dimensionerar huvudfunktionerna inom helikoptersystemet, vilket i sin tur blir dimensionerande för helikopterbataljonens utformning (figur 5.1).

14Tidigare bestod helikopterförbandet av ett stort antal krigsförband inom alla tre försvars- grenarna. Från 2000 till 2004 omorganiserades verksamheten till att omfatta två försvars- grensoberoende helikopterbataljoner. Dessa är satta som ramförband från 2005.

15Insatsförbandet helikopterbataljonen benämns även i den preliminära förbandsmålsätt- ningen som Insatsorganisation Helikopter (IO HKP).

16Preliminär Taktisk Organisatorisk Ekonomisk Målsättning för insatsorganisation heli- kopter, HKV beteckning 01 630:76607, 2008-12-10.

82

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

Figur 5.1 Dimensionering från insats till insatsförbandet helikopterbataljon

Dimensionerar

Huvud-

Dimensionerar

10 Hkp

Insats

 

 

funktion

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

 

 

Operativa ramvillkor

De viktigaste dimensionerande parametrarna vid utformningen av helikopterbataljonen är operativa ramvillkor, ekonomiska realiteter samt arvet i form av personal, materiel och tidigare fattade beslut.

De operativa ramvillkoren inom vilket förbandet ska verka är dimensionerande för helikopterbataljonen. De anger vad förbandet ska kunna användas för, vilket anges i form av ett så kallat utfalls- rum inom vilket helikopterbataljonen ska kunna verka. Insats- förbandens utfallsrum är större och mer komplex än vad som gällde tidigare. Faktorer som tidigare var väl kända, stabila och statiska över så gott som hela förbandets livslängd och som kunde ligga till grund för förbandets dimensionering är i dag att betrakta som dynamiska storheter. Detta gäller faktorer såsom hotbild, bered- skap, uthållighet, ledningsförhållanden, miljö, med mera.

Helikopterbataljonen är målsatt med utgångspunkt i de över- gripande kraven på operativ förmåga och kraven på ett antal opera- tiva delförmågor.

Typinsatserna utgör de operativa kraven och grund för dimen- sionering, planering och produktion av helikopterbataljonen. Det är dock inte praktiskt möjligt att definiera alla typer av insatser som kan förekomma, vilket medför att ett mindre antal representativa och dimensionerande insatser så kallade typinsatser har tagits fram. Syftet med att formulera typinsatser är att sätta insatserna i centrum och därmed vara dimensionerande för helikopter- bataljonen.

Typinsatserna utgör samtidigt adekvata kravställare på ingående funktioner i helikopterbataljonen. Helikopterbataljonen ska inne- hålla en sådan grad av flexibilitet att resurserna utgående från vald typinsats kan anpassas till aktuellt behov vid specifik insats. I

83

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

förbandsmålsättningen anges att helikopterbataljonen ska utvecklas mot sex typinsatser.17

Typinsats 2 (territoriell integritet)

I typinsats 2 ska helikopterbataljonen kunna avdela helikopterenhet för att stödja mark-, luft- och sjöstridskrafter vid hävdande av territoriell integritet. Helikopterenheten ska kunna ingå i, och samverka med, andra insatsförband i en sjöstridsstyrka längs den svenska kustlinjen. Vidare ska helikopterenheten samtidigt kunna understödja andra insatsförband med Combat Recovery18 i två riktningar såväl nationellt som i vårt närområde. Dessutom ska understöd till markstridsförband kunna ges.

Insatsen ska med såväl medeltunga som lätta helikoptrar och kunna påbörjas omgående med tillgängliga resurser. Full effekt ska kunna erhållas inom ett år. Insatsen ska fullföljas med en uthållig- het av [-] dygn. Forward Arming and Refueling Point (FARP)19 ska upprättas med en uthållighet om [-] dygn. Typinsatsen är dimensionerad för sju medeltunga och tre lätta helikoptrar samt har en personalstyrka på omkring 300 personer.

Typinsats 3 (internationell sjöstyrkeinsats)

I typinsats 3 ska helikopterbataljonen kunna avdela helikopterenhet för att understödja sjöstridsstyrka vid internationella insatser. Helikopterenheten, eller delar av den, ska tillfälligt kunna baseras ombord på svenskt eller annan nations fartyg. Styrkan ska ha [-] dagars beredskap med en uthållighet på [-] månader, där del av styrkan ska kunna verka [-] timmar. Insatsen stöds med två medeltunga och två lätta helikoptrar. Styrkan har en personalstyrka på omkring 60 personer.

17Tidigare typinsats 1 har utgått.

18Evakuering av militär, eller civil, personal från insatsområde.

19Framskjutet fältmässigt baserings- och stödförband.

84

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

Typinsats 4 (specialförbandsinsats)

I typinsats 4 ska helikopterbataljonen kunna avdela en helikopter- enhet för att understödja specialförband vid nationella och inter- nationella insatser. Helikopterenheten ska innehålla en mycket hög grad av rörlighet och hög skyddsnivå. Helikopterenheten ska ha förmåga att verka samgrupperat med andra enheter.20

Typinsats 5 (internationell snabbinsats)

I typinsats 5 ska helikopterbataljonen kunna avdela helikopterenhet för att kunna stödja en snabbinsatsstyrka inom ramen för inter- nationella insatser. Typinsatsen innebär att en helikopterenhet ingår som en integrerad del i en snabbinsatsstyrka vid en internationell insats. Graden av befintlig militär infrastruktur att erhålla stöd från, utöver vad som ingår i snabbinsatsstyrkan, är i det närmaste obefintlig, varför höga krav ställs på helikopterför- bandets basdelar att kunna verka autonomt. Insatsen stöds med åtta medeltunga och åtta lätta helikoptrar. Styrkan har en personal- styrka på omkring 60.

Typinsats 6 (internationell stabiliseringsinsats)

I typinsats 6 ska helikopterbataljonen kunna avdela helikopterenhet för att utgöra en operativ stödresurs vid internationella insatser. Viss militär infrastruktur har etablerats i området. Helikopter- enheten ska ha en hög grad av förmåga till autonomt uppträdande. Detta innebär att förmåga till skydd och bevakning av egna grupperingsplatsen och ansvar för egen förnödenhetsförsörjning omhändertas av flygbasbataljon.

Insatsen stöds med åtta medeltunga och åtta lätta helikoptrar. Styrkan har en personalstyrka på omkring 430 personer.

20 Till exempel Special Operations Task Group (SOTG). Helikopterenheten ska även ha förmåga att verka skilt från SOTG och kunna avdela ledningsresurser och FARP till SOTG för att under begränsad tid kunna verka från SOTG gruppering.

85

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

Typinsats 7 (internationell fredsbevarande insats)

I typinsats 7 ska helikopterbataljonen kunna avdela helikopterenhet för att utgöra en operativ stödresurs under en internationell insats, syftande till återuppbyggnad av nationen efter en stabiliserings- operation. Omfattande militär infrastruktur anats finnas etablerad i området. Läget i området är stabiliserat, men hotnivån kan variera. Insatsen är långvarig vilket kräver rotation av förbandet. Insatsen stöds med lätta eller medeltunga helikoptrar. Styrkan har en personalstyrka på omkring 45 alternativt 55 personer.

Helikopterbataljonens dimensionering

Helikopterbataljonen är enligt förbandsmålsättningen dimensione- rad för att kunna genomföra samtliga typinsatser var för sig samt genomföra typinsatserna 2, 4 och 5 samtidigt, dock kan den insats som startar sist ges en lägre ambitionsnivå. Vidare anges att typinsats 2 ska kunna påbörjas omedelbart efter order, typinsats 4 ska kunna genomföras med en insats per år och typinsats 5 med en insats var tredje år.

5.4.4Huvuduppgifter och deluppgifter

I förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen anges att bataljonen ska kunna lösa ett antal närmare angivna huvuduppgifter. Varje huvuduppgift består av ett antal deluppgifter.

Huvuduppgifterna ingår i de olika typinsatserna och en typ- insats kan inkludera en eller flera av de beskrivna huvuduppgifterna och deluppgifterna, se nedanstående tabell.

86

SOU 2010:50 Helikopterbataljonen

Tabell 5.1

Helikopterbataljonens huvuduppgifter och deluppgifter kopplat

 

 

 

till respektive typinsats

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Huvuduppgift

 

Deluppgift

 

 

Typinsats

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

3

4

5

6

7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ytmålsstrid (YMS)

Understödja vapeninsats mot

X

X

 

 

 

 

 

 

ytmål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Undervattenssstrid (AWS)

Undervattensmålspaning

X

X

 

 

 

 

 

 

Vapeninsats mot undervattensmål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Övervaknings- och

Ytövervakning

 

 

 

 

 

 

underrättelseinhämtning

Punktmålsövervakning

 

 

 

 

 

 

 

 

Rekognosering

X

X

X

X

X

X

 

 

Sjötrafikkontroll

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Eldledning

 

 

 

 

 

 

 

 

Utgöra ledningsplattform

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Markmålsbekämpning

Vapeninsats mot yt- och punktmål

 

X

X

X

X

 

 

 

Eskort av mark- och marinförband

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Taktisk transport

Transport av trupp/materiel

X

X

X

X

X

X

 

 

inkluderande CASEVAC

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Specialförbandsunderstöd

Understöd av specialförband

 

 

X

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Combat Recovery

Undsättning av personal i hotmiljö

X

X

X

X

X

X

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MEDEVAC

 

Transport av skadade med

 

 

 

 

 

 

 

 

möjlighet till kvalificerad vård

X

X

X

X

X

X

 

 

ombord på helikopter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

 

 

 

 

 

 

5.4.5Funktioner

Helikopterbataljonens verksamhet består av fyra huvudfunktioner:

ledningsfunktion,

flygfunktion,

flygunderhållsfunktion,

basfunktion.

Dessa funktioner konstituerar tillsammans helikopterbataljonen. Av typinsatserna framgår ingångsvärden, behov och krav som ligger till grund för dimensionering av respektive huvudfunktion (figur 5.2).

87

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

Figur 5.2 Typinsatser och huvudfunktioner

Källa: Försvarsmakten.

Vid dimensionering av funktioner för en viss insats är förbandets uppgifter/kravställning tillsammans med förutsättningar i övrigt avgörande för hur många helikoptrar som ska ingå i insatsen. Avgörande för dimensioneringen blir kraven på vilken grad av autonomitet den taktiska helikopterenheten ska innehålla, det stöd förbandet kan erhålla i operationsområdet och helikopterenhetens plats i ett större sammanhang.

Styrande för vilka krav som ställs på angivna huvudfunktioner är bland annat:

uppgifter,

hotbild,

tillgänglighet,

uthållighet,

beredskap,

materiel,

personal,

rörlighet,

verkan,

skydd, m.m.

88

SOU 2010:50

Helikopterbataljonen

Flerfunktionsförmåga

För att uppfylla operativa och taktiska krav med de begränsade resurser som står till buds utvecklar helikopterbataljonen en så kallad flerfunktionsförmåga. De dimensionerande komponenterna för att uppnå denna förmåga är helikopterplattformarna och besättningar, framförallt flygförare, då övriga besättningsmedlem- mar kan variera beroende på uppdrag. Detta innebär bl.a. att helikopterplattformarna ska utvecklas mot flerfunktionsförmåga med kapacitet att bära alla typer av funktionsmoduler som är aktuella för respektive plattform.

Strävan är att besättningarna, främst flygförare, ska utveckla denna så att grundläggande förmåga i samtliga huvuduppgifter erhålls och all personal som utbildas på de nya systemen ska vara villiga att genomföra internationell tjänst.

5.4.6Resursorganisation

Det är inte endast de operativa kraven som styr dimensioneringen av helikopterbataljonen. Vid utformningen av den preliminära för- bandsmålsättningen har hänsyn tagits även till gällande produk- tionsförutsättningar. Generellt gäller att de typinsatser som är framgenererade och som utgör grund för dimensionering av heli- kopterbataljonen ligger inom ramen för fattade beslut samt beslutsinriktningar avseende helikopterorganisationens utform- ning.

Utgående från typinsatserna dimensioneras helikopterbataljonens funktioner och samlade resursbehov. Syftet är att undvika sub- optimering av vissa funktioner på bekostnad av andra, vilket ger den mest kostnadseffektiva uppbyggnaden av förbandet.

Helikopterbataljonen utgör den resursorganisation ur vilken helikopterenheter avdelas till typinsatserna. Av typinsatserna fram- går de taktiska krav som ställs på respektive helikopterenhet och ingående funktioner vid de olika typinsatserna. Helikopterenheter- na utgör således de taktiska enheter mot vilka de olika operativa och taktiska kraven ställs. Helikopterenheten betraktas som den verksamhet (personal, organisation, metoder och teknik) som krävs för att lösa uppgifterna inom ramen för en insats.

Helikopterbataljonen ska kunna avdela resurser för att genom- föra graderad insats, från insats med större helikopterenhet till

89

Helikopterbataljonen

SOU 2010:50

insats med enskild helikopter. Helikopterbataljonen ska kunna verka i flera riktningar parallellt med behovssammansatta heli- kopterenheter, vilket bl.a. ställer krav på modularitet. Helikopter- bataljonen ska också kunna hantera insatsförbandets samtliga skeden, insats – återhämtning – utbildning – vidmakthållande, med i huvudsak egna resurser och bibehållna ledningsförhållanden. Förbandet ska kunna verka från flottiljflygplats, civil flygplats/bas eller tillfällig bas (T-bas).

90

6Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Militärhelikopterutredningens bedömning:

Försvarsmaktens helikopterbataljon har för närvarande och för de närmaste åren allvarliga brister i hela dess förmågebredd.

Med utgångspunkt i statsmakternas krav och det långsiktiga behovet bör därför den medeltunga helikopterkapaciteten förstärkas.

Utredningen analyserar möjliga utvecklingsalternativ och därefter tre olika ambitionsnivåer för hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan förstärkas.

Utredningen bedömer att ett helt nytt medeltungt heli- koptersystem kan ge operativ effekt tidigast 2013, under förutsättning att ett helhetsåtagande kan erhållas och att relevant upphandlingsform kan tillämpas.

Utredningen bedömer att ett modifierat och utvecklat helikoptersystem 10 med fem nya helikoptrar kan ge operativ effekt tidigast 2015.

Utredningen bedömer att ett modifierat helikoptersystem 10 kan ge operativ effekt tidigast 2015, dock möter helikopter- systemet inte kravet på att kontinuerligt kunna stödja inter- nationella insatser med en helikopterenhet.

Utredningen bedömer att övriga alternativ inte möter angivna krav på tillgänglighet och operativ effekt.

Utredningen bedömer att en anskaffning av ett nytt medel- tungt helikoptersystem kräver investeringar i Försvars- maktens infrastruktur och att ytterligare personella resurser tillförs helikopterverksamheten hos berörda myndigheter, särskilt inom flygunderhållsfunktionen.

91

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.1Inledning

Militärhelikopterutredningen ska enligt direktiven till utredningen beskriva och analysera förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten i olika ambitionsnivåer. Inledningsvis anges i detta kapitel några generella utgångspunkter för det fortsatta arbetet i denna del. Därefter redogörs för de olika förutsättningar som utredningen bedömer kan påverka förutsätt- ningarna att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten. En förstärkning av denna kapacitet kan uppnås genom att antingen utveckla eller komplettera ett befintligt helikoptersystem eller genom att anskaffa ett nytt medeltung helikoptersystem. Utred- ningen redogör först för förutsättningarna att vidmakthålla och utveckla helikoptersystem 4 respektive 10 samt utveckla heli- koptersystem 14. Därefter redogörs för förutsättningar att anskaffa ett nytt medeltungt helikoptersystem. Redogörelsen bygger i allt väsentligt på skriftliga underlag som Försvarsmakten, med stöd av Försvarets materielverk, lämnat till Regeringskansliet (Försvars- departementet) och skriftligt underlag som Försvarets materielverk lämnat till utredningen.

6.2Utgångspunkter, m.m.

Som framgår av kapitel 3 anger regeringen att helikopterbataljonens framtida medeltunga helikopterkapacitet ska baseras på helikoptersystem 14. Utredningen utgår i den fortsatta analysen från angivna förhållande.

En annan utgångspunkt är frågan om statusen på flygsäkerheten i helikopterverksamheten och dess påverkan på förutsättningar att utöka verksamheten med ytterligare medeltung helikopterkapa- citet.

6.2.1Försvarsmaktens utredningar, m.m.

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) har vid olika tillfällen anmodat Försvarsmakten att beskriva hur myndighetens medel- tunga helikopterförmåga kan öka. Nedan lämnas en översiktlig redogörelse över skriftväxlingen i denna fråga mellan Regerings- kansliet och Försvarsmakten.

92

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) anmodade den 25 november 2009 Försvarsmakten att, i samråd med Försvarets materielverk, redovisa hur en förstärkning av förmågan till insatser med helikoptrar kan ske för nu pågående och planerade insatser.1

Försvarsmakten redovisade den 18 december 2009 svar på anmodan avseende förstärkt helikopterkapacitet för pågående och planerade insatser.2 I svaret lämnade myndigheten bl.a. rekommen- dationer avseende planering för helikopter 10B samt olika alternativ för förmåga från 2013. I underlaget lämnades även en bedömning av hur många helikoptrar som krävs för att bedriva insats över tiden för att uppfylla insats-, utbildnings- och under- hållskrav. Vidare angav myndigheten tidsförhållanden för förmåge- uppbyggnad med helikoptersystem 14 samt lämnade förslag på fortsatt hantering av helikoptersytemet.

Försvarsmakten redovisade den 26 januari 2010 en fördjupad analys av ett av alternativen som tidigare studerats i underlaget från i december 2009 för att förstärka helikopterkapaciteten från 2013.3 Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) anmodade åter För- svarsmakten den 15 februari 2010 att, i samråd med Försvarets materielverk, i budgetunderlaget för budgetåret 2011 komplettera sina tidigare redovisningar avseende åtgärder för en förstärkt

helikopterförmåga på medellång till lång sikt.4

Försvarsmakten redovisade den 1 mars 2010 i budgetunderlaget för 2011 sitt svar på anmodan att komplettera tidigare redovisning avseende åtgärder för en förstärkt helikopterförmåga.5

Regeringen begärde den 8 april 2010 i tilläggsbudgeten för 2010 om riksdagens bemyndigande att under 2010 besluta om anskaff- ning av ett nytt medeltungt helikoptersystem.6 Av skälen för reg- eringens förslag framgår bl.a. att:

I enlighet med vad som anfördes i budgetpropositionen för 2010 anser regeringen att helikopterförbandens förmåga att understödja armé- stridskrafter och marina stridskrafter med helikopterenheter är av stor betydelse för Försvarsmaktens användbarhet (prop. 2009/10:1 utg.omr. 6). Vidare anser regeringen att förmågan att uthålligt över en

1Anmodan den 25 november 2009, Fö2009/2334/MIL.

2Försvarsmaktens svar på anmodan den 18 december 2009 avseende förstärkt helikopter- kapacitet för pågående och planerade insatser, FM HKV H/S 23 320:81967.

3Försvarsmaktens underlag den 26 januari 2010 avseende [-], FM HKV H/S 23 320:80200.

4Anmodan den 15 februari 2010, Fö2009/2334/MIL.

5Försvarsmaktens budgetunderlag för 2011 med särskilda redovisningar (bilaga 2), FM HKV H/S 23 383:80201.

6Regeringens proposition 2009/10:99 Vårtilläggsbudget för 2010, 2010-04-08.

93

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

längre tid stödja pågående insatser med en helikopterenhet är av stor betydelse.

Regeringen har vidtagit åtgärder för att öka tillgången till medeltung helikopterkapacitet i Afghanistan fram till och med andra kvartalet 2013. Därefter uppstår en brist i Försvarsmaktens tillgång till medeltunga helikoptrar till följd av förseningar i leveransen av heli- koptersystem 14. Därtill bedömer regeringen att behovet av medel- tunga helikoptrar är större än den hittills planerade nivån, på kort såväl som på lång sikt.

– – –

För att finansiera ett framtida beslut om anskaffning av ett nytt helikoptersystem samt drift, utbildning m.m., med en rimlig säkerhets- marginal, bedömer regeringen att ett utrymme uppgående till ca 4 700 000 000 kronor skulle behöva frigöras inom Försvarsmaktens nuvarande investeringsplan.

Försvarsmakten lämnade i kompletterande budgetunderlag den 21 maj 2010 ytterligare underlag för hur en förstärkt helikopter- förmåga kan uppnås.7

6.2.2Försvarets materielverks underlag

Militärhelikopterutredningen har efter att ha tagit del av reg- eringens ställningstaganden såsom det kommer till uttryck i budgetpropositionen för 2010 och propositionen med tilläggs- budget under våren 2011samt myndigheternas samlade underlag till regeringen för egen del funnit skäl att komplettera lämnade under- lag med ytterligare beskrivning och analys av förutsättningarna att ur ett materiellt perspektiv kunna förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten.

Militärhelikopterutredningen har därför begärt att Försvarets materielverk i skriftligt underlag besvarar följande frågeställningar:

Beskriv utifrån materiella utgångspunkter vilka materiella, organisa- toriska, ekonomiska och andra förutsättningar som föreligger och vilka åtgärder som krävs för att för förstärka Försvarsmaktens medel- tunga helikopterförmåga vad avser:

A.Vidmakthållande och modifiering av helikoptersystem 4

B.Modifiering och utveckling av helikoptersystem 10

C.Anskaffning av fler helikoptrar i helikoptersystem 14

D.Anskaffning/upphandling av nytt medeltungt helikoptersystem

7 Försvarsmaktens komplettering till budgetunderlag för 2011 kolla? FM HKV 23 383:81172.

94

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Redogörelsen bör utöver det ovan angivna även omfatta en beskriv- ning av anskaffnings/upphandlingsformen i olika alternativ och be- dömda tidsramar samt uppskattad livscykelkostnad.

Försvarets materielverk lämnade den 17 maj 2010 det begärda skrift- liga underlaget. Myndigheten anger i underlaget till utredningen att vad som anges i ovan angivna anmodan och proposition om tilläggsbudget samt analyser och rekommendationer från Försvars- makten utgör bakgrunden till hur myndigheten uppfattar att den bör beskriva och bedöma de materiella förutsättningar som bedöms föreligga för att förstärka Försvarsmaktens medeltunga helikopter- förmåga.

6.2.3Behovet av kravställning

Erfarenheterna från tidigare genomförda anskaffningar och modifieringar av helikoptersystem visar att kravställningen är av fundamental betydelse för ett genomförande av en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten. För att kunna redovisa möjligheterna från materiella utgångspunkter att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten krävs att kravställningen är känd.

Militärhelikopterutredningen kan, i likhet med Försvarets materielverk, konstatera att Försvarsmaktens fastställda kravställ- ning för en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten saknas, bl.a. vad avser planerad långsiktig användning, förmågekrav, tidsförhållanden för förmågeuppbyggnad, krav på tillgänglighet, kapacitets- och antalsfrågan samt teknisk kravställning. Utred- ningen erfar att Försvarsmakten nu påbörjat ett sådant arbete.

Försvarets materielverk framhåller att myndigheten utgår från följande antaganden för att för att kunna redogöra för materiella förutsättningar för en förstärkning av den medeltunga helikopter- kapaciteten:

att den medeltunga helikopterkapacitet som efterfrågas i första hand avser en helikopter som möjliggör en internationell insats i markoperativ roll i en förhöjd hotmiljö,8

att den förmåga som efterfrågas i andra hand är medeltung helikopterkapacitet i markoperativ roll för nationellt bruk,

8 Försvarets materielverk konstaterar att myndigheten och Försvarsmakten i dag har be- gränsade kunskaper och erfarenhet av vad som krävs materiellt för att verka med ett helikoptersystem i en insats med förhöjd hotmiljö.

95

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

att frågan om uppbyggnad av ubåtsjaktkapacitet baserad på medeltung helikopter är underordnad ovanstående två för- mågor,

de materiella åtgärder som vidtas för att förstärka medeltung helikopterkapacitet ska stödja en sådan ökad förmåga från och med andra halvåret 2013 och samtidigt utgöra en lösning i ett långsiktigt perspektiv,

att den medeltunga helikopterkapaciteten främst avser personal och materieltransporter samt möjlighet till omhändertagande av skadade,

att teknisk kravställning som hittills varit vägledande inte behöver vara tillämplig vid en ökning av den medeltunga heli- kopterkapaciteten, utan att en inskränkning av tekniska krav till vad som är möjligt att anskaffa med måttlig samlad projektrisk kan övervägas,

den tekniska kravställningen på konfigurationer som hittills har varit vägledande för pågående anskaffningar och modifieringar gäller,

att den medeltunga helikopterkapaciteten inte avser stridsheli- koptrar eller attackhelikoptrar,

att upphandling av civila helikoptertjänster inte har bedömts vara ett ändamålsenligt sätt att lösa Försvarsmaktens behov av medeltung helikopterkapacitet.

Militärhelikopterutredningen delar Försvarets materielverks ovan angivna bedömning och utgår i det fortsatta arbetet i denna del från angivna utgångspunkter.

Militärhelikopterutredningen redogör i delbetänkandet för Försvarsmaktens olika helikoptersystem.9

9 Se kapitel 5 i delbetänkandet.

96

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

6.3Helikoptersystem 4

6.3.1Inledning

Helikoptersystem 4 är sedan tidigare beslut föremål för avveckling. Genom regeringens beslut har vidare åtgärder för avvecklingen stoppats tills vidare.

Militärhelikopterutredningen föreslår i delbetänkandet att heli- koptersystemet avvecklas enligt plan (se bilaga 5).

6.3.2Nuvarande status

Militärhelikopterutredningen redogör i delbetänkandet närmare för helikoptersystem 4, bl.a. vad avser uppdragstyper, prestanda, utrustning, materielstatus, m.m.

6.3.3Behov av modifiering

Försvarets materielverk anger att myndigheten tidigare har beskrivit och analyserat de materiella förutsättningarna för ett återinförande av helikoptersystem 4 och att myndigheten har överlämnat sin bedömning i denna fråga till Försvarsmakten den 12 februari 2010.10

Försvarets materielverk bedömer alltjämt att modifiering och driftsättning av helikoptersystemet i syfte att möjliggöra inter- nationella insatser i förhöjd hotmiljö är realiserbart ur ett materiellt perspektiv. Antalet helikoptrar som kan driftssättas begränsas dock av helikoptrarnas luftvärdighetsstatus, vilket gör att beroende av vilken uppgift som ska lösas kan antalet helikoptrar vara för litet. Att genomföra modifiering och driftsättning bedöms alltjämt vara förenat med stora risker och stora kostnader.11 Myndigheten påpekar dessutom att för det fall en modifiering och fortsatt drift av helikoptersystemet ska genomföras krävs dessutom att Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör beviljar ett fortsatt avsteg från reglerna för militär luftfart avseende bl.a. militärt typcertifikat och militärt systemintyg.12

10FMV bedömning av den materiella förutsättningen för insats av HKP 4-systemet den 12 februari 2010, 10FMV16-4:1.

11Försvarets materielverk framhåller att analysen av det angivna grundas bland annat på erfarenheter av modifieringar av helikopter 10 samt flygplan AJ 37, JA 37 och TP 84.

12Se kapitel 7.

97

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

Försvarets materielverk påpekar att ett utökat antal helikoptrar utöver de åtta tidigare angivna kräver ett särskilt analysarbete. En modifiering av ytterligare två helikoptrar kan dock påbörjas tidigast när de åtta första har erhållit full luftvärdighet. Myndigheten anger att driftsättning av tio helikoptrar är praktiskt möjligt men att en driftsättning av ytterligare fyra, dvs. sammanlagt 14 helikoptrar mer är en ”teoretisk” möjlighet.

6.3.4Personal

Försvarsmakten anger att befintliga personalramar i allt väsentligt täcker behoven för tre helikoptersystem. Eventuella mindre per- sonalökningar kan komma att krävas för att bemanna materiel- systemkontor och materielsystemansvariga. Att försörja heli- koptersystemet med personal över tiden bedöms dock vara en kritisk faktor, bl.a. måste hänsyn tas till redan ställda uppgifter i helikopterbataljonens planering. Genom att sänka ambitionen med helikoptersystem 15 kan besättningar överföras från det systemet till helikoptersystem 4.

Försvarsmakten framhåller att planerad rekrytering måste infrias och att ett mindre behov av ytterligare rekrytering kan på sikt förutspås. På kort sikt då helikoptersystem 4 driftsätts samtidigt som helikoptersystem 10 genomför insats kan det ökade personal- behovet innebära att ambitionen på införandet av helikoptersystem 14 momentant behöver nedgå innan det senare helikoptersystemet har avvecklats. På längre sikt bedöms uppbyggnaden av helikopter- system 4 och helikoptersystem 14 sammanfalla i ett nära tids- perspektiv vilket gör det svårt att bedöma vilket system en kraft- samling bör ske mot. Med nuvarande uppgifter och organisation ställs särskilda krav – inte minst med tanke på de osäkerheter som både helikoptersystem 4 och14 är behäftade med – på personal- planeringen inom helikopterflottiljen och övriga berörda organisa- tionsenheter.

Försvarsmakten bedömer att följande åtgärder måste vidtas i detta alternativ för att hantera det angivna problemområdet:

resursfördelningen mellan helikoptersystem 4 och 14 bör säker- ställas så att båda systemen kan utvecklas samtidigt,

98

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

flygtiden mellan helikoptersystemen bör omfördelas utgående från antalet operativa besättningar på respektive helikopter- system,13

helikoptersystem 10 bör avvecklas efter genomförd insats 2013,

ambitionen avseende insatser med helikoptersystem 15 bör minska efter genomförda planerade insatser till förmån för heli- koptersystem 4 och helikoptersystem 14,14

möjligheten att omfördela personal inom flygstridskrafterna för att täcka behovet av främst tekniker bör ytterligare analyseras.

6.3.5Utbildning

Försvarsmakten anger att utbildningsbehovet är stort när ett nästan helt avvecklat system åter driftsätts. Helikoptersystemet är så pass "avvecklat" så att det i dessa sammanhang räknas som nytt system. För att så tidigt som möjligt erhålla tillräcklig operativ förmåga för insats bör utbildning av flygförare ske med stöd av extern leverantör. Utbildning av flygunderhållspersonal måste analyseras djupare men antas inte kunna genomföras av extern leverantör. Förmåga att kunna genomföra utbildning i Sverige för flygförare kommer på sikt att behöva byggas upp. Denna kompetens finns redan i myndigheten men arbetar i dag med andra uppgifter på geografiskt spridda platser.

Försvarsmakten anger följande åtgärder för att hantera problem- området:

en analys behöver genomföras av behovet av utbildning utöver typinflygning och hur denna ska genomföras,

en analys behöver genomföras av tillgången på redan utbildad personal och vilka konsekvenser nu liggande verksamhet får om denna personal omfördelas för utbildning,

13En effekt av detta är att den relativt sett kostnadsdrivande flygtiden på helikopter 14 nedgår till förmån för helikopter 4 och helikopter 15. En omfördelning av flygtid kommer dessutom att bättre motsvara kraven på operativ förmåga kopplat till antalet helikopterindi- vider per system.

14Detta medför dessutom att värdefull och kostnadseffektiv flygtid för besättningars grundläggande flygslagsutbildning och vidmakthållande frigörs.

99

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

en analys behöver genomföras av möjligheterna att på medellång och lång sikt genomföra delar av den grundläggande utbild- ningen för besättningar genom extern leverantör,

en analys behöver genomföras av möjligheterna till att åter- uppbygga den tekniska utbildningen på helikoptersystemet,

resurserna mellan helikoptersystem 4 och 14 bör fördelas så att en tillräcklig handlingsfrihet uppnås för att kunna prioritera resurserna mot det system som uppnår operativ effekt tidigast.

6.3.6Drift

Försvarsmakten framhåller att för att erhålla optimal utbildning och uppbyggnad av helikoptersystemet bör redan modifierade heli- koptrar driftsättas tidigt. Därefter bör övriga helikoptrar modifie- ras enligt den föreslagna modifieringsplanen. Planering och genom- förande av modifieringarna förutsätter ett nära samarbete mellan myndigheter, Försvarets materielverk och industrin.

Försvarets materielverk bedömer att rent tekniskt kan åtta helikoptrar – i avvaktan på modifiering – driftsättas i nuvarande konfiguration inom tio-tolv månader. Myndigheten bedömer att dessa åtta helikopterindivider kan modifieras och driftsättas med säkerställd tillgänglighet. Den första helikoptern kan levereras tidigast efter drygt tre år. Därefter kan en helikopter levereras per månad. Det innebär att leveransplanen för leverans av åtta helikoptrar till Försvarsmakten omfattar cirka fyra år.15 Myndig- heten bedömer att det kommer att föreligga stora projektrisker, främst vad avser installation av varnar- och motmedelsystem, IR- supressorer och partikelfilter. Leveranser av modifierade heli- koptrar bedöms därför kunna ske tidigast 2014.

6.3.7Flygtidsproduktion

Försvarsmakten bedömer att flygtidsuttaget per helikopter kan uppgå till cirka 275 flygtimmar per helikopter och år. Bedömningen grundas på det faktum att det är fråga om ett äldre helikopter- system som genomfört och i detta alternativ kommer att genom-

15 För att inte låsa helikoptrar under framtagning av modifieringsunderlag tilldelas industrin en helikopter för arbetet med kvalificering och validering. Härigenom säkerställs att utbild- ning kan genomföras med övriga driftsatta helikoptrar.

100

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

föra ytterligare en komplicerad och omfattande modifiering samt att en femtedel av helikoptrarna är bundna till insatsområdet under en långvarig insats.

6.3.8Operativ effekt

Försvarsmakten anger att den planerade modifieringen av heli- koptersystem 4 bedöms ge operativ effekt under senare delen av 2015 eller i början av 2016. Detta innebär att helikoptersystemet bedöms ge operativ effekt strax före helikoptersystem 14 bedöms ge operativ effekt. Myndigheten påpekar att de osäkerheter som driftsättning av båda helikoptersystemen är behäftade med medför att det föreligger en uppenbar risk att resurser kraftsamlas på fel system. Kraftsamlas resurserna på ett tidigt stadium mot heli- koptersystem 4 kan det i ett senare skede visa sig att myndigheten borde ha lagt dessa resurser på det andra systemet.

6.3.9Flygsäkerhet

Försvarsmakten påpekar att under de senaste tio åren har inrikt- ningen av helikoptersystem 4 varierat i stor omfattning, allt från avveckling till fortsatt drift. Detta har skapat ett trovärdighets- problem hos personal inom helikoptersystemet och hos övrig personal inom helikopterflottiljen. Om helikoptersystemet åter ska driftsättas blir en av de viktigaste åtgärderna att skapa en trovärdig långsiktig inriktning för systemet. En driftsättning av helikopter- systemet kommer att innebära en hög belastning på främst personalen inom helikopterflottiljen eftersom tillgänglig personal sedan tidigare har fördelats på andra uppgifter. En återinsättning av helikoptersystemet underlättas samtidigt av att systemet tidigare varit i drift i myndigheten. Dokumentation, processer, avvikelse- hantering och driftuppföljningssystem har vidmakthållits. Personal som tidigare hanterat systemet finns till viss del kvar inom myndig- heten vilket innebär att tidigare vunna erfarenheter och kunskaper kan överföras.

Försvarsmakten bedömer att der föreligger ett antal positiva konsekvenser för helikopterflottiljen om helikoptersystemet vid- makthålls. Helikopterflottiljen får bl.a. tillgång till ett en mångsidig och stabilt helikoptersystem för såväl operativ verksamhet som

101

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

utbildning och träning. Helikoptersystemet är dessutom efter många års verksamhet inom myndigheten ett beprövat system utan större kända flygsäkerhetsbrister, vilket bedöms initialt underlätta en driftssättning av systemet. Dessutom finns manualer och flyg- operationella profiler sedan tidigare framtaget vilket minskar belastningen under driftsättningen. Vidare finns ackumulerad flyg- tid i systemet varför utbildning kan påbörjas när drifttillstånd erhållits. Det bedöms vidare finnas goda möjligheter att anskaffa utbildningsstöd. Ett återinsättandet underlättas samtidigt av att både myndigheten och Försvarets materielverk samt industrin har vidmakthållit förmågan att driftsätta systemet.

Försvarsmakten påpekar att häremot ska ställas att ett åter- insättande av helikoptersystemet medför ytterligare en förändring av nuvarande inriktning med de negativa effekter det medför för helikopterflottiljen. Alternativet medför på kort sikt en risk för obalans mellan uppgifter och resurser. Bland annat måste organisa- tioner för flygunderhåll och tekniskt systemstöd återtas eller återuppbyggas. Nuvarande organisation bedöms inte ha tillräcklig kapacitet för samtidig drift och utveckling av övriga helikopter- system och avveckling av äldre system. Om tillräckliga resurser inte finns att tillgå för att hantera alla frågor inom tekniskt systemstöd för pågående verksamhet kan flygsäkerheten komma att påverkas negativt. Ett återinsättande av helikoptersystemet måste därför vara en långsiktig åtgärd då konsekvenserna av ytterligare en ominrikt- ning bedöms ha stora negativa konsekvenser för flygsäkerheten inom helikopterverksamheten. Ett återinsättande av helikopter- systemet kommer därför att ställa stora krav på helikopterverk- samheten inom myndigheten och Försvarets materielverk. det kommer att krävas en tydlig inriktning för helikoptersystemet för att motivera personalen så att flygsäkerhet och luftvärdighet inte riskeras.

6.3.10Risker

Försvarsmakten har analyserat och identifierat risker i genom- förandet av detta alternativ. Myndigheten påpekar att bl.a. utgör de snäva tidsförhållanden som råder mellan leverans efter modifiering och förväntad insats en risk. På längre sikt bedöms riskerna vara mindre och de huvudsakliga anledningarna till detta är att myndig- heten opererat helikoptersystemet under en lång tid. Manualer och

102

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

flygoperationella profiler finns till stor del framtagna och är fast- ställda. Myndigheten påpekar att införande av helikoptersystemet innebär att flera aktiviteter måste genomföras parallellt. Åtgärder för att minimera risker måste vidtas tidigt och företrädesvis i förebyggande syfte. Nedan angivna åtgärder bör vidtas för att tidigt kunna nå operativ effekt med helikoptersystemet. Åtgärderna innefattar bland annat:

framtagande av modifieringsplan,

driftsättning,

plan för personalförsörjning,

planering och verifiering av utbildningar,

förbandsuppbyggnad.

Försvarsmakten påpekar att åtgärder med validering, verifiering, m.m. är andra exempel på aktiviteter som är förknippat med risker. Dessa processer är normalt tidskrävande och kräver ett utvecklat samarbete, vilket inte bara gäller åtgärder för modifiering utan även eventuella tillkommande uppdragsutrustningar som levereras.

6.3.11Påverkan på övrig verksamhet

Försvarsmakten bedömer att det pågående stödet med teknisk personal till Norge under perioden 2010–2011, stödet till special- förbanden med helikopter 15, den planerade insatsen med heli- kopter 10B i Afghanistan(ISAF), den planerade insatsen med helikopter 15 till NBG 11 och helikopter 15 till pågående insats ATALANTA inte påverkas om helikoptersystem 4 återinförs. Myndigheten konstaterar samtidigt att en förlängning av det plane- rade bidraget med medeltung helikopter till Afghanistan (heli- kopter 10B) inte möjliggörs genom en driftsättning av helikopter- systemet, eftersom det bedöms vara operativt först i slutet av 2015 eller i början av 2016.

Försvarsmakten framhåller att prioritering och fördelning av personalresurser ska genomföras på sådant sätt att införandet av och driftsättningen av helikoptersysmet inte påverkar införandet av helikoptersystem 14. Myndigheten bedömer vidare att helikopter- system 15 inte påverkas då systemet i allt väsentligt redan är infört. Om helikoptersystemet återinförs frigörs flygtid på helikopter- system 15 för utbildning av nya besättningar, vilket underlättar vidmakthållandet av övriga system. Dessutom kan denna flygtid

103

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

användas att vidmakthålla besättningar på de medeltunga systemen vilket frigör flygtid för insats.

Försvarets materielverk bedömer att en driftssättning och modi- fiering av helikoptersystem 4 kommer att få påtagliga konsekvenser för myndighetens pågående och planerade produktion och därmed stöd till Försvarsmaktens förmågeuppbyggnad.

6.3.12Ekonomi

Försvarsmakten beräknar att den totala anslagsbelastningen för alternativet att återinsätta helikoptersystem 4 och uppnå operativ effekt uppgår till cirka 1,5 miljarder kronor fördelat på perioden 2011–2020.16

6.4Helikoptersystem 10

6.4.1Inledning

Helikoptersystem 10 är ett medeltungt helikoptersystem som i dag är i operativ drift i Försvarsmakten. Helikoptersystemet utgör – enligt hittillsvarande planering – myndighetens medeltunga heli- kopterkapacitet till dess helikoptersystem 14 är infört.

6.4.2Nuvarande status

Militärhelikopterutredningen redogör i delbetänkandet närmare för helikoptersystem 10, bl.a. vad avser uppdragstyper, prestanda, ut- rustning, materielstatus, m.m.17

Försvarsmakten förfogar i dag över fem helikopter 10A, varav fyra är i luftvärdigt skick, tre helikopter 10B och två helikopter 10D18. En helikopter har skador som innebär att den inte är i luftvärdigt skick.

Helikopter 10A har inte genomgått modifiering på senare år och dess avionik behöver därför modifieras om den ska opereras långsiktigt. Helikopter 10B är den version som har modifierats för

16I försvarsmaktens budgetunderlag för 2011 och materielplan är 500 miljoner inplanerade för helikoptersystemet på anslag 1.3 för perioden 2011-2013.

17Se kapitel 5 i delbetänkandet.

18Helikopter 10D som saknar uppdragsutrustning för en internationell insats.

104

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

att ingå i den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG 08) och därefter för att ingå i helikopterenheten i Afghanistan (ISAF) från den 1 april 2011.

6.5Alternativ A

Försvarsmakten bedömer att det finns flera olika varianter avseende val av modifieringar och anskaffning av nya helikoptrar inom helikoptersystemet för att nå de operativa kraven. Myndigheten anger att detta alternativ bygger på att samtliga helikoptrar i systemet genomgår modifiering och att ytterligare fem för helikoptersystemet anpassade helikoptrar anskaffas. Det framtida helikoptersystemet kommer därför i detta alternativ att bestå av åtta helikopter 10B och två helikopter 10D samt fem nyanskaffade helikoptrar.

6.5.1Behov av modifiering

Försvarsmakten bedömer att det finns goda förutsättningar att ur ett tekniskt perspektiv utöka den operativa förmågan inom heli- koptersystemet genom ett modifieringsprogram av tidigare inte modifierade helikoptrar. Ett problem är dock att helikoptersyste- met består av ett begränsat antal helikoptrar. Ett modifierings- program innebär att helikoptrarna utgår från förbandsproduktion under en period, vilket påverkar tillgängligheten på helikoptrar för insatser.

Försvarsmakten framhåller att i den planerade modifieringen ingår återuppbyggnad av den helikopter som tidigare som varit utsatt för hård landning på vatten. Fördelen med att nyttja denna helikopter som första helikopter för modifiering är att detta inte påverkar förmågan att producera flygtid och kan ske oberoende av pågående insatser. Denna återuppbyggnad för luftvärdigt skick bör genomföras av ursprungstillverkaren. Det råder i dag dock osäker- het kring företagets leveranstider. Enligt den planerade modifie- ringsplanen bör en återuppbyggnad av helikoptern dock ske senast 2013.

Försvarsmakten framhåller vidare att enligt den angivna planen bör samtliga helikopter 10A modifieras till version 10B i syfte att

105

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

uppnå motsvarande kravställning som nu gäller för modifierade helikopter 10B.

Försvarsmakten påpekar att vissa system inte inrymdes i den genomförda modifieringen av helikopter 10B för insatsen i Afghanistan (ISAF). De begränsningar som detta medför med tillhörande risker bedöms dock vara accepterbara. Dessa system kan dock komma att krävas i annan insats.

Försvarets materielverk bedömer att den totala tiden för modi- fiering av fem helikoptrar från det uppdrag ges till slutförd leverans till Försvarsmakten uppgår omkring tre år.19 Helikopterbataljonens kapacitet bedöms nedgå i större omfattning vid en sammanhållen modifieringsperiod och mindre, men under längre tid, vid en utdragen modifieringsperiod. Myndigheten konstaterar att den nu modifierade helikopterversionen 10B ännu inte är prövad i någon insats, varken nationellt eller internationellt, vilket gör det svårt att bedöma om helikoptertypens design är tillräcklig för att återupp- repa på de fem kvarvarande helikoptrarna. Korrigerande åtgärder kan därför behöva vidtas med tillhörande projektrisker.

6.5.2Anskaffning av ytterligare fem helikoptrar

Försvarsmakten anger att detta alternativ bygger på att ytterligare fem helikoptrar anskaffas till helikoptersystemet. Myndigheten bedömer att förutsättningarna att inkludera en eventuell ny heli- koptertyp inom ramen för materielsystemintyget för helikopter- system 10 är goda. Myndigheten framhåller att organisatorisk kompetens och resurser finns till del att bygga på från tidigare anskaffning av helikoptrar, dock behöver ytterligare resurser tillföras helikoptersystemet vid anskaffning av ytterligare heli- koptrar.

Försvarets materielverk anger att om en anskaffning av ytter- ligare fem helikoptrar sker bedöms leveranstiden – baserat på uppgifter från en potentiell leverantör – uppgå till mellan två år och sex månader och tre år, beroende på konfiguration och krav. Den bedömda leveranstiden påverkas också av om ledig produktions- kapacitet finns hos leverantören. Myndigheten påpekar att det är svårt att utan genomförd förhandling och eventuella mellanstatliga

19 Försvarets materielverk bedömer att tidsåtgången för upphandling till tre månader, tidsåtgång för industrins modifiering till sex månader per helikopter samt tidsåtgången för verifiering och överlämning av en helikopter till två månader. Utöver detta tillkommer tid för beställning av ”long lead item” vilket måste ske ett år månader innan inleverans.

106

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

överenskommelser alternativt överenskommelser med privata kunder kunna genomföra en djupare analys och bedömning av leveranstider. Den totala tiden från det uppdrag ges till slutförd leverans till Försvarsmakten bedöms dock uppgå till omkring fyra år.

6.5.3Personal

Försvarsmakten framhåller att befintliga personalramar – på motsvarande sätt som i alternativet med helikoptersystem 4 – i allt väsentligt täcker behoven för tre helikoptersystem. Eventuella mindre personalökningar kan krävas för att bemanna materiel- systemkontor och materielsystemansvariga. Orsaken till att per- sonalbehovet i detta alternativ generellt inte ökar är i huvudsak att det totala behovet av flygtid inte ökar då helikopterorganisationen fokuserar mot insatser, främst långvariga internationella insatser. Genom att sänka ambitionen med helikoptersystem 15 kan besätt- ningar överföras från det systemet till helikoptersystem 10. En kritisk tillväxtfaktor blir dock att kunna försörja helikopter- systemet med personal, eftersom man inte har möjlighet att genomföra nyutbildning på helikoptersystemet under insats- perioden 2011–2013.

Försvarsmakten framhåller vidare att planerad rekrytering måste infrias och att ett mindre behov av ytterligare rekrytering kan på sikt förutspås. På kort sikt då helikoptersystemet genomför insats samtidigt som modifiering sker av helikoptrar och anskaffning av fem nya helikoptrar äger rum kan det ökade personalbehovet innebära att ambitionen på införandet av helikoptersystem 14 tillfälligt måste nedgå. På längre sikt bedöms – på motsvarande sätt som i fråga om helikoptersystem 4 – uppbyggande av operativ effekt i helikoptersystem 10 och helikoptersystem 14 sammanfalla i ett nära tidsperspektiv, vilket gör det svårbedömt att avgöra vilket system som en kraftsamling bör ske mot. Det finns även i detta alternativ en risk för att denna kunskap inte erhålls förrän sent i processen.

107

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.5.4Utbildning

Försvarsmakten anger att det föreligger ett stort utbildningsbehov i detta alternativ, dels på grund av att helikoptersystemet inte har kunnat nyutbilda besättningar under pågående insats och dels på grund av en utökad helikopterpark. För att tidigt möjliggöra operativ förmåga för insats krävs att utbildning av flygförare och tekniker sker med stöd av extern aktör samt att denna utbildning påbörjas i samband med modifieringar av befintliga helikopter 10 och leveranser av nya helikoptrar. Förmåga att kunna genomföra utbildning på befintliga helikoptrar finns inom helikopterflottiljen och måste även på sikt byggas upp för den nya helikoptertypen.

6.5.5Drift

Försvarsmakten framhåller att detta alternativ innebär att redan uppnådd erfarenhet av att ha opererat helikopter 10 under en längre tid kan användas för att införa nya anpassade helikoptrar i helikoptersystemet. De nya helikoptrarna är dock att betrakta som ett delvis nytt system som ska driftsättas och införas i drift- uppföljningssystemet. Jämfört med att införa ett beprövat och enhetligt helikoptersystem försvåras driftsättningen av att heli- koptersystemet bygger på olika modifieringar och versioner. Samtidigt finns likheter mellan helikopter 10 och den helikopter som i detta alternativ planeras anskaffas, vilket underlättar införan- det av de nya helikoptrarna. Den fortsatta driften av helikopter- systemet underlättas också av att personal finns utbildad inom helikopterorganisationen.

Försvarsmakten bedömer att övning och vidmakthållande av personalens operativa status kan ske i Sverige genom rotation av besättningar. Ett flygtidsuttag om cirka 300 flygtimmar per helikopter bedöms som realistiskt då cirka en femtedel av helikoptrarna under en långvarig insats är bundna till insatsområde.

Försvarsmakten påpekar att en nyanskaffning av ytterligare fem helikoptrar till helikoptersystemet innebär att organisationen för genomförande av flygunderhåll vid helikopterflottiljen och tekniskt systemstöd vid materielsystemkontoret behöver förstärkas i jäm- förelse med nuvarande volymer.

108

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Försvarsmakten påpekar också att två olika, om än snarlika system i insatsområdet, för med sig ett ökat krav på logistik, då systemen inte är kompatibla med varandra.

6.5.6Flygtidsproduktion

Försvarsmakten påpekar att flygtidsproduktionen med helikopter 10 påverkas av pågående modifieringsprogram. Myndigheten påpekar att tillräcklig erfarenhet på systemet är avgörande för att flygtid ska kunna produceras på både kort och lång sikt för uppnå förmågetillväxt. Vidare föreligger vissa flygoperativa som logistiska och tekniska skillnader mellan helikopter 10 och potentiella nya helikoptrar. Om olikheterna är betydande kan detta innebära begränsningar avseende nyttjandet av systemen.

Försvarets materielverk bedömer – från materiella utgångs- punkter – att en årlig flygtidsproduktion om 3 000 till 4 000 flyg- timmar är möjlig att uppnå med helikoptersystemet. Den bedömda flygtidsproduktion är baserad på en fredsrationell drift i Sverige och att ytterligare åtgärder för vidmakthållande och tillgänglighet vidtas såsom till exempel samgruppering av helikopterverksamhet och underhållsproduktion med flerskift. Då helikoptersystemet används i internationella insatser nedgår möjligheten till flygtids- produktion samtidigt som tillgänglighetskravet för insatsmöjlighet i enskilt uppdrag ökar. Det nuvarande beslutsläget, som innebär att helikopterparken modifieras och därmed delas i tre olika konfigu- rationer, bedöms som ogynnsamt från materiella utgångspunkter och kommer att innebära begränsningar på tillgänglighet och flygtidsproduktion. Den förmåga som skapas är skör från mate- riella utgångspunkter och tål endast små störningar. En enskild ogynnsam störning kan få till konsekvens att förmågan påverkas eller helt utgår. En följd av detta är att det kommer att råda inskränkningar och risker i möjligheten att genomföra den plane- rade insatsen med helikopter 10B i Afghanistan.

6.5.7Operativ effekt

Försvarsmakten bedömer att den planerade modifieringen av heli- koptersystemet och anskaffningen av nya helikoptrar kan ge operativ effekt i slutet av 2015 eller i början 2016.

109

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

Försvarsmakten framhåller att om samtliga helikoptrar i detta alternativ erhåller den utrustningsnivå som efterfrågas når systemet upp till samtliga operativa krav som ställs utom de delar av typinsats 2 som rör sjöoperativa uppgifter. Ett en förstärkning av helikoptersystemet medger att även typinsats 7 kan genomföras kontinuerligt och parallellt med typinsatserna 2, 4 och 5, vilket inte är möjligt med helikopterbataljonens nuvarande resurser. En insats inom ramen för typinsats 7 ställer nämligen krav på ett visst minsta antal besättningar för att kunna rotera dessa under tiden för insats. Detta ställer i sin tur krav på en viss volym flygtid för att vidmakthålla en tillräcklig kompetensnivå hos besättningarna. Detta kräver ett visst antal helikoptrar för produktion av flygtid. Myndigheten bedömer att det krävs minst femton helikoptrar i helikoptersystemet för att kontinuerligt möjliggöra typinsats 7. Eftersom typinsats 7 inte binder upp fler än tre till fyra helikoptrar i insatsområdet finns det drygt tio helikopter att använda för andra uppgifter parallellt med att dessa nyttjas för att vidmakthålla besättningarnas operativa status. Den ökade volymen skapar därmed även ökad handlingsfrihet och effekt i övriga typinsatser eftersom långvarig rotationsinsats kan genomföras samtidigt med uppgifter i typinsats 2 (territoriell integritet) typinsats 4 (special- förbandsinsats) och typinsats 5 (internationella snabbinsatser).

Försvarsmakten påpekar samtidigt att även i detta alternativ kommer myndigheten inledningsvis att operera flera olika medel- tunga helikoptersystem. Detta leder till en komplex situation eftersom varje helikopter kräver stöd. Ett litet antal enhetliga helikoptertyper bör istället på sikt eftersträvas, eftersom det för- enklar växling mellan helikoptersystem samt säkerställer ledning avseende flygtjänst och luftvärdighet. En anskaffning av ytterligare fem helikoptrar till helikoptersystemet innebär att systemet kommer att bestå av flera olika helikoptertyper eftersom de nya helikoptrarna – trots likheterna med de befintliga helikoptrarna – ändå får betraktas som en ny typ både vad gäller flygtjänst och teknisk tjänst. Dessutom bedöms det finnas en begränsad inter- nationell erfarenhet av den aktuella helikoptertypen. Vid en tidig insats kommer därför myndigheten att ha en relativt liten erfaren- het av den nya helikoptertypen. Detta kan innebära en risk för begränsningar vid lösande av framtida operativa uppgifter.

Försvarsmakten påpekar vidare att modifieringar av helikopter- systemet i förening med en eventuell nyanskaffning av ytterligare fem helikoptrar kommer att ställa stora krav på såväl myndigheten

110

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

som Försvarets materielverk. Myndigheten påpekar att olika versioner inom samma helikoptersystem innebär en begränsning i handlingsfriheten. Att verka med olika versioner, om än av samma system, i ett insatsområde för med sig ett ökade krav på logistik, då systemen inte är kompatibla med varandra. Vidare kan det antas att personal på ett enkelt sätt inte kan operera båda systemen, vilket medför ökat krav på personalvolym i insatsområdet alternativt minskad redundans och flexibilitet.

Alternativet medför samtidigt att helikoptersystem 15 frigörs från vissa operativa uppgifter och i större utsträckning kan nyttjas för flygträning.

6.5.8Flygsäkerhet

Försvarsmakten bedömer att det i detta alternativ på kort sikt uppstår vissa negativa konsekvenser för helikopterflottiljen. Ett vidmakthållande av helikoptersystemet genom ytterligare modifie- ringsåtgärder och anskaffning av ytterligare fem helikoptrar till systemet innebär en förändring av gällande planer och ställer krav på ny planering i helikopterverksamheten. Andra uppgifter inom helikopterverksamheten kommer att behöva nedprioriteras, för- ändras eller skjutas på framtiden. Alternativet innebär på kort sikt en risk för obalans mellan uppgifter och resurser. Samtidigt medför alternativet stora personella påfrestningar på helikopterflottiljen, men även på myndighetens och Försvarets materielverks möjlig- heter att lämna systemstöd. Samtidigt skulle ett vidmakthållande av helikoptersystemet innebära att ett långsiktigt beslut fattas vad avser inriktning för helikopterfunktionen, vilket ur ett flyg- och verksamhetssäkerhetsmässigt perspektiv är positivt på både kort och lång sikt.

6.5.9Risker

Försvarsmakten påpekar att de risker som är identifierade i detta alternativ är till del beroende av de korta tidsförhållanden som råder mellan leverans till myndigheten och eventuell insats. Vidare föreligger osäkerhet vad avser handhavade av flera versioner av helikoptrar inom samma helikoptersystem. Flera versioner medför t.ex. olika flygoperationella underlag och olika logistiska/tekniska

111

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

lösningar. Befintliga manualer och flygoperationella profiler för en tänkbar ny helikoptertyp är ännu inte analyserade. Flera aktiviteter måste genomföras parallellt om nya helikoptrar ska anskaffas. Myndigheten planerar att vidta åtgärder i ett tidigt skede – före- trädesvis i förebyggande syfte – för att minimera riskerna, särskilt mot bakgrund av de korta tidsförhållanden som kan förutses.

Försvarets materielverk påpekar att flera av de problem som erfarits under införande och modifieringar av nuvarande heli- koptersystem, vilket medfört förseningar och bristande insats- förmåga, torde kunna undvikas om helikopter 10A modifieras till version 10B, eftersom modifieringen redan är genomförd och godkänd. Myndigheten bedömer att en modifiering av helikopter 10 A till version 10B är förenat med låg risk från materiella och projektmässiga utgångspunkter, eftersom det skulle innebära en upphandling av en modifiering som redan är utvecklad och genomförd. Ett modifieringsprogram medför dock samtidigt en påverkan på tillgängligheten av helikoptrar under den period som insatsen i Afghanistan (ISAF) genomförs. Myndigheten har även analyserat möjligheten att återuppbygga den havererade heli- koptern som inte är i luftvärdigt skick och att därefter modifiera den till en HKP 10B. Myndigheten bedömer att det är ett omfattande arbete att återuppbygga helikoptern och att det tar mer än två år i anspråk från beslut. Kostnaden bedöms uppgå till minst 120 miljoner kronor. Därtill krävs ytterligare tid och ekonomiska resurser för modifiering till version 10B. Den tekniska risken att återuppbygga och modifiera den havererade helikopter bedöms dock som låg. En återuppbyggnad av helikoptern bedöms kunna göras utan att det påverkar Försvarsmaktens möjligheter att genomföra den planerade insatsen i Afghanistan eftersom heli- koptern för närvarande inte tillför någon operativ förmåga.

Försvarets materielverk bedömer att det sätt som sammantaget bedöms vara förenat med minst risk från materiella utgångspunkter för att utöka den medeltunga helikopterförmågan från 2013 och till dess helikopter 14 är operativ är vidmakthålla helikoptersystem 10 och att skapa ett modifieringsprogram för att skapa en enhetlig och numerärt större helikopterpark.

112

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Alternativet med anskaffning av begagnade helikoptrar

Försvarets materielverk har analyserat möjligheten att på marknaden upphandla begagnade helikoptrar av typen Super Puma för att modifiera till helikopter 10 B. Myndigheten bedömer att den svenska versionen av Super Puma har ett antal unika egenskaper och system i jämförelse med de helikoptrar som bedöms kunna anskaffas på marknaden. Möjligheten att anskaffa begagnade Super Puma av tillräcklig konfiguration och kvalitet för ombyggnation är därför osäker. Vidare bedöms riskerna vara stora vid en ombygg- nation av 20 till 30 år gamla helikopterindivider i oklar kon- figuration till helikopter 10B. Myndigheten bedömer att detta alternativ innehåller stora risker, bl.a. vad avser beräknad tid för iordningsställande och modifiering av helikoptrarna. Alternativet bedöms därför inte kunna generera någon kapacitet förrän tidigast under 2014.

6.5.10Påverkan på övrig verksamhet

Försvarsmakten bedömer att varken det pågående stödet med teknisk personal till Norge under perioden 2010–2011, stödet till specialförbanden med helikopter 15, den planerade insatsen med helikopter 10B i Afghanistan, (ISAF), den planerade insatsen med helikopter 15 till NBG 11 eller insatsen med helikopter 15 i opera- tion ATALANTA påverkas av en modifiering av helikopter- systemet i förening med anskaffning av fem nya helikoptrar. Myndigheten bedömer dock att NBG 14 kan komma att påverkas på grund av behovet att frigöra personal för utbildning på helikoptersystemet. Myndigheten framhåller samtidigt att det kan finnas en möjlighet att använda redan modifierade helikopter 10B i NBG 14, men att detta medför en risk för att det kan påverka utbildning och förbandsuppbyggnad inför en kommande långvarig insats.

Försvarsmakten påpekar samtidigt att en förlängning av det planerade bidraget med medeltung helikopter till Afghanistan inte möjliggörs av en modifiering av helikopter 10, detta oavsett om ytterligare fem nya helikoptrar anskaffas, eftersom helikopter- systemet bedöms vara modifierat, infört och operativt tidigast under andra halvåret 2015. Myndigheten påpekar också att den eventuella handlingsfrihet som föreligger att förlänga den planerade

113

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

insatsen i Afghanistan med ytterligare några månader – under förutsättning att de personella och materiella förutsättningarna är gynnsamma – går förlorad om detta alternativ väljs eftersom modifieringsplanerna då troligtvis är fastställda mot industrin.

6.5.11Upphandling

Försvarsmakten anger att det föreligger behov av ett målsätt- ningsdokument för helikoptersystemet i detta alternativ och att behovet av ett ordinarie TTEM i syfte att kunna påbörja arbetet med en eventuell kontraktsskrivning bör övervägas.

Försvarets materielverk bedömer att en anskaffning av fem nya helikoptrar till helikoptersystemet utgör en upphandling av ett befintligt helikoptersystem.

6.5.12Ekonomi

Försvarsmakten beräknar att den totala anslagsbelastningen för detta alternativ uppgår till cirka 4 miljarder kronor fördelat på perioden 2011–2020. Vid en realisering av alternativet frigörs medel ur anslaget 1.3 med cirka 770 miljoner kronor relaterat till framtida investeringar för helikopter 4 och helikopter 10.

6.6Alternativ B

6.6.1Behov av modifiering

Försvarsmakten anger att detta alternativ utgörs av befintlig helikopterpark i helikoptersystem 10 samt att det inte sker någon ytterligare anskaffning av helikoptrar. I alternativet planeras dock för modifiering av samtliga helikopter 10 till version 10B i syfte att skapa en enhetlig helikopterpark.

Försvarets materielverk har analyserat förutsättningar för att modifiera två helikopter 10D till version 10B i syfte att öka den medeltunga helikopterkapaciteten och att minska skörheten i de materiella förutsättningarna att genomföra en insats i Afghanistan. Myndigheten anger att en modifiering av helikopter 10D till version 10B tidsmässigt kommer att vara av samma storleksordning som en modifiering från helikopter 10A till version10B, dvs. cirka

114

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

två och ett halvt år, vilket främst beror på långa ledtider för delsystem. En första leverans av en modifierad helikopter till Försvarsmakten bedöms därför kunna ske cirka två och ett halvt år efter beställning och leveranstakten kommer därefter att vara beroende av vilken tillgänglighet till helikopter 10 som produktion av modifieringar ska balanseras gentemot. Myndigheten uppskattar att kostnaden för modifiering av fyra helikopter 10A till version 10B uppgår till cirka 400 miljoner kronor.

Försvarets materielverk har även analyserat möjligheten att som ett alternativ modifiera ett antal helikopter 10 till en gemensam markoperativ konfiguration version 10C, i syfte att välja en lösning från ursprungstillverkaren och öka möjligheten för systemstöd. Myndigheten bedömer dock att detta inte är ett ändamålsenligt sätt att öka den medeltunga helikopterkapaciteten, eftersom den numerär som kan byggas om till denna konfiguration skulle vara alltför begränsad.

Försvarets materielverk påpekar att i det fall helikoptersystem 10 avses att nyttjas långsiktigt, men utan att någon ensning av helikopterparken sker genom modifieringar, så kommer version 10A att behöva genomgå en modifiering av avioniksystemet. Om denna version modifieras till version 10B kommer de samtidigt att genomgå den nödvändiga avionikmodifieringen.

6.6.2Operativ effekt

Försvarsmakten bedömer att i detta alternativ så minskar möjlig- heten – i jämförelse med alternativ A ovan – att kunna genomföra en långvarig insats utan avbrott. Detta alternativ – där helikopter- systemet består av tio helikopter 10B - medför att man kan genomföra en insats under två år för att därefter återhämta och nyutbilda inom helikoptersystemet under två år. Därefter kan man genomföra en internationell insats igen. Detta motsvarar i allt väsentligt vad helikoptersystemet förmår i dag, dock ökar säker- heten i genomförandet eftersom alla helikoptrar i detta alternativ modifieras till version (10B).

Försvarsmakten framhåller att om nya helikoptrar inte anskaffas kommer antalet operativa flygförare att minska vilket innebär en reducering av operativ effekt. Om den operativa effekten tillåts minska nedgår behovet av besättningar och fler besättningar kan behållas på övriga system. Myndigheten konstaterar att med nu-

115

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

varande uppgifter och organisation ställs särskilda krav på personalplaneringen inom helikopterflottiljen och övriga berörda organisationsenheter, inte minst med tanke på de osäkerheter som helikoptersystem 10 och helikoptersystem 14 är behäftade med.

Försvarsmakten anger att i detta alternativ bör samtliga heli- kopter 10B utrustas med flottörer för att erhålla operativ förmåga att genomföra insatser över hav.

6.6.3Flygsäkerhet

Försvarsmakten framhåller de begränsade flexibiliteten som tidigare påvisats med olika helikopterversioner i ett helikoptersystem inte återfinns inom ramen för ett renodlat alternativ med endast helikopter 10B. Därmed minskar även de flygsäkerhetsrisker som är behäftade med flygning med olika versioner inom samma helikoptersystem.

6.6.4Risker

Försvarsmakten bedömer att alternativet med endast tio helikopter 10B minskar riskerna, säkerheten och införandet blir mindre komplext jämfört med att anskaffa ytterligare fem nya helikoptrar till helikoptersystemet. Tiden för att nå operativ effekt bedöms inte påverkas då utbildning och modifieringar är de begränsande faktorerna.

Försvarets materielverk bedömer att de sammantagna riskerna att modifiera nuvarande helikopter 10A för att uppnå en ensning av helikopterparken är mindre än övriga analyserade alternativ för att uppnå ökad medeltung helikopterkapacitet. Det beror dels på att fortsatta modifieringar innebär att produktionsmässigt genomföra modifiering till en känd konfiguration, dels att helikoptersystemet i dag är certifierat och opereras i Försvarsmakten. Begränsningarna i denna lösning ligger främst i antalet helikoptrar, i den påverkan på Försvarsmaktens tillgänglighet på helikoptrar som blir följden av pågående modifiering och i leverantörens möjlighet att erbjuda systemstöd.

116

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

6.6.5Påverkan på övrig verksamhet

Försvarets materielverk bedömer att en modifiering och ensning av helikoptersystem 10 får begränsade effekter på myndighetens på- gående och planerade produktion.

6.7Helikoptersystem 14

6.7.1Inledning

Militärhelikopterutredningen ger i delbetänkandet en översiktlig beskrivning av bakgrunden till anskaffningen av helikopter- system 14. Vidare beskrivs inträffade förseningar i leveranserna av helikoptrarna. Utredningen behandlar anskaffningsprocessen ytter- ligare i kapitel 8.

6.7.2Reviderat leveransavtal

I januari 2010 överenskom Försvarets materielverk och leveran- tören Nato Helicopter Industries om en ändring av leveransavtalet för helikopter 14 som en följd av inträffade leveransförseningar. Enligt det reviderade avtalet ska leverans av helikoptrar ske enligt följande. Nio helikoptrar av i två versioner ska enligt plan levereras under 2010. Under 2012 och 2013 planeras en anpass- ning/uppgradering av dessa helikoptrar för internationella insatser samtidigt som ytterligare fyra helikoptrar av versionen TTT, anpassade för internationella insatser (TTT/IM), ska levereras. Under 2014 och 2015 sker uppgradering till den slutliga versionen helikopter 14A samtidigt som fem helikopter 14 B ska levereras. Under hela perioden kommer redan levererade helikoptrar kon- tinuerligt att modifieras till helikopter 14A. Modifieringarna med- för ett behov av validering, verifiering och operativ evaluering av respektive konfiguration, vilket negativt påverkar möjligheten till flygtidsproduktion och utbildning.

117

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.7.3Driftsättning

Försvarsmakten har ytterligare analyserat förutsättningarna för en driftsättning av helikoptersystem 14 och vid vilken tidpunkt systemet kan vara operativt.20 Myndigheten gör nu bedömningen att en insats med helikopter 14 med markoperativ inriktning, t.ex. motsvarande insatsen i Afghanistan (ISAF), kan påbörjas tidigast 2017. Denna bedömning förutsätter att leverans sker enligt den reviderade leveransplanen, att förutsättningarna för flygtidspro- duktion utvecklas positivt samt att beräknat personal- och utbild- ningsbehov tillgodoses. Efter hand som helikoptrar levereras och modifieras ökar också tillgången till flygtid. Myndigheten fram- håller möjligheterna till utveckling av helikoptersystemet under perioden 2010–2012 blir avgörande för att uppnå operativ effekt med helikoptersystemet till 2017. Ett särskilt problemområde är dock att flygtiden per helikopter ska räcka till både vidmakthål- lande för influgna flygförare och validering av systemet. Detta påverkar styrketillväxten då antalet flygförare inte kan öka på grund av bristen på tillgänglig flygtid. Vidare påverkas utvecklingen av funktionen flygtjänstledning då det krävs 500 flygtimmar i systemet för att tjänstgöra som befälhavare i en insats.

6.7.4Ytterligare anskaffning av helikopter 14

Försvarets materielverk bedömer att Försvarsmakten på sikt kom- mer att erhålla en kvalificerad helikopter som i allt väsentligt kommer att lösa de operativa krav som ställdes då helikopter- systemet beställdes.21 Fördelarna med att utöka kapaciteten genom att anskaffa ytterligare helikopter 14 är att Försvarsmakten lång- siktigt skulle få ett större antal helikoptrar i en ensad helikopter- park. Detta kan ge synergier för framtida vidmakthållande, vidareutveckling, underhåll och tillgänglighet. Ytterligare ett antal helikoptrar av en helikoptertyp som redan opereras ger även ett större tillskott till den operativa tillgängligheten än motsvarande tillskott av en ny helikoptertyp.

Försvarets materielverk bedömer dock att beställning och leve- rans av ytterligare helikopter 14 inte är relevant förrän leverans och

20Försvarsmaktens anger att analysen grundar sig på Försvarets materielverks uppgifter om avtalad leverans av helikoptersystem 14.

21Provisorisk taktisk, teknisk och ekonomisk målsättning (PTTEM) den 20 december 1999, HKV 01 641:75230.

118

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

driftssättning av hittills beställda helikoptrar har genomförts.22 Den beställda svenska konfigurationen av helikoptern med förhöjd kabin och ledningssystem medför även att det finns små möjlig- heter att kunna överta en annan kunds beställning i produktionen av helikoptrar. Om Försvarsmakten i dag skulle beställa ytterligare helikoptrar bedöms leverans av dessa sannolikt inte kunna påräknas förrän tidigast omkring år 2020. En beställning av fler helikoptrar, oavsett när denna görs, innebär endast att de kommer att kunna levereras vid en senare tidpunkt. Detta innebär att en beställning nu inte skulle lösa ett behov av närtida ökning av medeltung helikopterkapacitet.

Försvarets materielverk påpekar är utvecklingen av helikoptern ännu inte är slutförd av leverantören. Erfarenhetsmässigt innebär utveckling av komplexa materielsystem och förbandsintroduktion av dessa att ett antal problem identifieras som kräver åtgärder bl.a. i form av modifieringar av produkten. Myndigheten påpekar att ingen av de helikoptrar som är beställda har ännu levererats till Försvarsmakten. Det innebär att det i dag inte finns någon operativ erfarenhet av helikoptersystemet i Försvarsmakten samt att de risker och problem som är förknippade med förbandsintroduk- tionen ännu inte är identifierade och åtgärdade.

Försvarets materielverk konstaterar sammantaget att det är fördelaktigt att utöka den medeltunga helikopterkapaciteten genom ytterligare anskaffning av helikopter 14. Den främsta fördelen är att den operativa tillgängligheten ökar som en följd av ett större antal helikoptrar av samma typ. En nackdel är dock att en utökad medeltung helikopterkapacitet inte kan skapas under de närmaste åren genom en sådan lösning. Om en lösning ska till- skapas som främst innebär att den medeltunga helikopterkapa- citeten ska ökas under de närmaste åren, är en utökad numerär av helikoptersystem 14 inte en lämplig lösning.

22 Den 26 oktober 2007 beslutade Försvarsmakten att avbryta upphandlingsprocessen av ytterligare fyra stycken helikopter 14B.

119

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.8Anskaffning av nytt medeltungt helikoptersystem

6.8.1Inledning

Försvarsmakten har med stöd av Försvarets materielverk, genom- fört en fördjupad analys avseende av förutsättningar för anskaff- ning av ytterligare ett medeltungt helikoptersystem.

6.8.2På marknaden förekommande helikoptersystem

Försvarets materielverk har tidigare lämnat skriftlig underlag med redogörelse för nu aktuella tillgängliga alternativa helikoptersystem på marknaden.23,24 De helikoptersystem som översiktligt beskrivits är Agusta Westland AW101, Agusta Westland AW 139/149, CH-47 (Chinook), Eurocopter EC725, Mi-17, Sikorsky S-92 samt UH-60 Black Hawk.

Försvarets materielverk anger att med antagen kravbild bedöms från materiella utgångspunkter främst Agusta Westland AW101, Bell 412, Eurocopter EC725, Mi-17, Sikorsky S-92 samt UH-60 Black Hawk, vara möjliga och ändamålsenliga helikoptertyper att basera en utökad medeltung helikopterförmåga på. Dessa helikoptertyper skiljer sig dock åt på ett antal avgörande punkter avseende vilka förmågor de kan stödja. Myndigheten påpekar att en reviderad kravbild skulle kunna innebära att även andra helikoptertyper kan bedömas vara ändamålsenliga såsom till exempel Agusta Westland AW 139/149, Bell UH-1, CH-47 Chinook, Eurocopter AS532, Eurocopter AS565 (Panther), HH- 60M Black Hawk samt Sikorsky S-76.

Försvarets materielverk påpekar också att för den militära helikoptermarknaden finns en påverkan från den civila helikopter- marknaden. Denna påverkan är större än för många andra militära produkter. Skälet är att det för vissa helikoptersystem finns en civil variant. Konjunkturcykler i världsekonomin samt inom branscher med stor användning av helikoptrar, kan därmed påverka möjliga leveranstider för såväl nya helikoptrar som modifieringsprogram för militära ändamål.

23Försvarets materielverks skrivelse den 6 maj 2009, FMV 21781/2009.

24Försvarets materielverks skrivelse den 15 maj 2009, FMV 23799/2009.

120

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

6.8.3Kravställning

Försvarets materielverk påpekar att avsaknad av en i dag fastställd kravställning och de tidsförhållanden som kan förutses vid en nyanskaffning innebär att det kommer att vara förknippat med stor tidsmässig risk att en upphandling av ett nytt medeltungt heli- koptersystem inte kommer att kunna ge en operativ förmåga från andra halvåret 2013. Detta gäller även i det fall ett beprövat helikoptersystem anskaffas och som kan bedömas ha en lägre projektrisk, eftersom certifiering och driftsöverlämning till Försvarsmakten bedöms komma att ta betydande tid i anspråk.

6.8.4Förutsättningar för driftsättning

Försvarsmakten bedömer att en förutsättning för att ett nyanskaffat system ska kunna driftsättas under 2013 är att leverantören kan leverera helikoptrar enligt åtagande och att Försvarets materielverk skyndsamt kan avdela resurser. Leverantören bör ha ett helhets- åtagande, vilken bl.a. innebär förmåga att ge stöd i verksamheten. Myndigheten pekar på följande förutsättningar för att ett nytt medeltungt helikoptersystem ska vara operativt under senare delen av 2013. Anskaffningen bör innehålla utbildning av såväl besätt- ningar som helikoptertekniker och att denna utbildning om möjligt tillgodoser behovet även för taktisk flygutbildning samt praktik- skede för teknisk personal. Denna del, tillsammans med de mate- riella förutsättningarna, bedöms vara avgörande för tidpunkten då systemet kan ge effekt. Vidare förutsätts att leverantören kan ge ett omfattande stöd under såväl driftsättningsfasen som under den fortsatta driften vad avser flygtidsproduktionen och den kontinuer- liga luftvärdigheten för att härigenom öka tillväxttakten i flyg- tidsproduktionen. Försvarsmakten och Försvarets materielverk bör tillsammans analysera regelverken och se över processerna i sam- band med driftsättning, bl.a. vad avser leveranskontroller, certi- fiering, validering, systemsäkerhetsarbetet, ackreditering, överläm- ning, beslut om användning (BOA), m.m., så att processerna blir enklare och mindre tidskrävande utan att det ger avkall på säkerheten. Vidare bör ansvarsfördelningen mellan aktörerna klar- läggas och nationella särkrav undvikas.

Försvarets materielverk påpekar att en nyanskaffning av ett medeltungt helikoptersystem innebär anskaffning av ett nytt

121

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

materielsystem. Det innebär att myndigheten troligen inte har tidigare erfarenheter av leverantören eller helikoptersystemet. Detta medför att en ny projektstruktur måste byggas, vilket kan medföra resursproblem på kort sikt. Om nyanskaffningen avser ett befintligt operativt medeltungt helikoptersystem, innebär det att systemet kan antas vara väl prövat och att systemet kan verifieras innan ett avtal undertecknas. Myndigheten bedömer att en leveran- tör i detta fall kan ha en stor precision i leveransåtagandet och en hög förmåga att hantera uppkomna problem. Efter fördjupad analys ser myndigheten även möjligheterna att kunna bära det militära typcertifikatet (MTC) och materielsystemintyget (MSI) om detta skulle krävas. Myndigheten ser inte heller hinder för en certifiering av ett ny beprövad operativ helikopter och avser vid en eventuell anskaffning att föreslå att myndigheten bär de nödvän- diga certifikaten.

6.8.5Driftssättning

Försvarsmakten påpekar att av erfarenhet har ansvarsfördelning mellan myndigheten och Försvarets materielverk tidigare inte varit fullt klarlagd. En fungerande driftssättning av ett nytt helikopter- system är dock helt beroende av att myndigheternas verksamhet är fullt ut synkroniserad. Myndigheten påpekar vidare att risker innan leverans till myndigheten ofta är förknippade med bristande eller ofullständig dokumentation. Manualer, checklistor, och flygopera- tionella procedurer är exempel på sådan dokumentation. Valide- ring, verifiering och operational evaluation25 utgör andra exempel på kritiska aktiviteter som normalt är tidskrävande och som kräver ett utvecklat samarbete. Detta gäller även eventuell uppdragsutrust- ning som levereras med helikoptersystemet. Efter leverans är tillgången på godkända utbildningsplaner, utbildningsreglemente och flygoperationella procedurer avgörande för fortsatt för- mågetillväxt. Behovet är stort av en samordnad utbildning och förbandsuppbyggnad som vilar på en gemensam uppfattning av hur systemet ska opereras. En sammanhållen målsättning för vad som ska uppnås innan den inledande insatsen är avgörande för en effektiv och säker verksamhet.

25 Operationell Evaluation.

122

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Försvarsmakten anger att det föreligger behov av ett målsätt- ningsdokument motsvarande ett förenklat målsättningsdokumentn (TTEM) för att kunna påbörja upphandlingsförfarandet. På sikt, för fortsatt förmågetillväxt, är ett TTEM nödvändigt för att helikoptersystemet eventuellt ska kunna kompletteras med upp- dragsutrustningar för framtida krav.

Försvarsmakten har identifierat behov av följande åtgärder för att minska angivna risker:

en fastställd ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk,

en analys av möjligheten att nyttja redan befintliga manualer och operativa procedurer,

en undersökning av möjligheten att genomföra OPEVAL till del eller helt på redan befintliga helikoptrar hos leverantören,

en analys av behovet av anpassning av basmateriel,

processen avseende beslut om användning bör påbörjas avseende all nödvändig materiel för att möjliggöra parallella aktiviteter under driftsättningen,

utbildning och träning av besättningar och teknisk personal bör genomföras tidigt med stöd av leverantören innan driftsätt- ningen för att förbandsuppbyggnad ska kunna starta vid tid- punkten för driftsättning.

6.8.6Personal

Försvarsmakten bedömer att det generellt inte föreligger behov av mer personal för att operera ett nytt medeltung helikoptersystem än vad som dimensioneras av gällande förbandsmålsättning. Tillgången på besättningar räknat från nu och framåt med hänsyn tagen till planerad rekrytering och nuvarande tillgång i helikopter- organisationen bedöms svara upp mot kraven på antal besättningar som krävs för att operera tre system. En utmaning är dock den nuvarande geografiska spridningen av besättningar med hänsyn tagen till helikopterflottiljens spridning på tre verksamhetsställen.

Försvarsmakten anger att avseende tillgången på tekniker förut- spås behov av rekrytering av nya tekniker för insats, det vill säga i huvudsak specialistofficerare. Dessa behöver rekryteras i tids-

123

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

perioden 2012–2015 för att öka flygtidsproduktionen på ett nytt medeltungt system. Antalet tekniker på helikoptersystem 15 kan minskas då de operativa behovet minskar, vilket frigör tekniker till ett nytt medeltungt helikoptersystem. För den flygtidsproduktion på helikoptersystem 15 som används till utbildning och vidmakt- hållande kan civila tekniker eller civil leverantör användas. Samtidigt finns en generell brist på tekniker inom helikoptersyste- men, varför en rekrytering måste påbörjas, oavsett om ytterligare ett helikoptersystem anskaffas. En temporär lösning kan vara att anlita civil leverantör av flygtidsproduktion. Det bedöms finnas goda möjligheter att av en leverantör av ett nytt medeltungt helikoptersystem även upphandla den tekniska tjänsten och drift av systemet, såväl när det gäller utbildning som när det gäller operativ verksamhet.

Försvarsmakten påpekar att försörja systemet med personal bedöms vara en kritisk faktor. Härvid måste hänsyn tas till redan ställda uppgifter i krigsförbandets planering. Befintliga personal- ramar täcker i allt väsentligt behoven för tre helikoptersystem. Eventuella mindre personalökningar kan krävas för att bemanna materielsystemkontor och materielsystemansvariga. Orsaken till att personalbehovet generellt inte ökar är i huvudsak att det totala behovet av flygtid inte ökar då helikopterorganisationen fokuserar mot insatser, främst långvariga internationella insatser, som ett resultat av förändrade operativa krav.

Försvarsmakten påpekar att det planerade flygtidsuttaget ansågs möjligt eftersom de drivande insatserna inte påverkade möjligheten att producera erforderlig flygtid. Med anledning av fokuseringen mot att genomföra internationella insatser inbegripet långvariga rotationsinsatser bör snarare möjligt flygtidsuttag ta hänsyn till de erfarenheter som andra länder erfarit. Erfarenheten säger att för helikoptersystem som genomför insatser i missionsområden med hotbild är flygtidsuttaget avsevärt mindre. Detta medför att det finns reserver för momentana effektökningar. Orsaken till detta är att det under insats i aktuella insatsområden generellt endast är skarpa uppdrag som genomförs. Övning och vidmakthållande av personalens operativa status sker i Sverige genom rotation av besättningar. För myndighetens förhållanden är ett flygtidsuttag om cirka 300 flygtimmar per helikopter realistiskt då omkring en femtedel av helikoptrarna under en långvarig insats är bundna till missionsområdet.

124

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Försvarsmakten konstaterar att nuvarande uppgifter och orga- nisation ställer särskilda krav på personalplaneringen inom heli- kopterflottiljen och övriga berörda organisationsenheter. Myndig- heten har identifierat följande åtgärder för att minska riskerna i verksamheten vid en anskaffning av ett nytt medeltungt helikopter- system:

en omfördelning bör inledningsvis ske av personal till det nya medeltunga helikoptersystemet från helikoptersystem 14,

helikoptersytem 10 bör avvecklas efter genomförd insats 2013,

en minskad ambitionen avseende insatser med helikopter 15 efter genomförda planerade insatser till förmån för det nya medeltunga helikoptersystemet och helikoptersystem 14, vilket även medför att värdefull och kostnadseffektiv flygtid för besättningars grundläggande flygslagsutbildning och vidmakt- hållande frigörs,

en omfördelning av flygtid mellan systemen bör ske utgående från antalet operativa besättningar på respektive helikopter- system, vilket medför att den relativt sett kostnadsdrivande flygtiden på helikoptersystem 14 nedgår till förmån för det nya medeltunga helikoptersystemet och helikoptersystem 15,26

en analys bör ske av möjligheten att omfördela personal inom flygstridskrafterna för att täcka behovet av främst tekniker.

6.8.7Utbildning

Försvarsmakten framhåller att utbildningsbehovet ät stort när ett nytt helikoptersystem införs. Om en tidig operativ effekt ska uppnås under 2013 bör utbildning av flygförare och tekniker ske med stöd av extern aktör. Utbildningen bör påbörjas innan leverans av de nya helikoptrarna äger rum. Förmågan att kunna genomföra utbildning i egen regi behöver dock på sikt byggas upp. På kort sikt är dock förmågan att utbilda instruktörer för utbildning av olika flygoperationella procedurer gränssättande. Att nå tillräcklig erfarenhet av ett nytt helikoptersystem är avgörande för att flygtid ska kunna produceras för förmågetillväxt på både kort och lång sikt.

26 Flygtidsbehovet kommer dessutom att bättre motsvara kraven på operativ förmåga kopplat till antalet helikopterindivider per system.

125

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.8.8Operativ effekt

Det nya medeltunga helikoptersystemet är, liksom helikopter- system 14, en medeltung helikopter vilket medför ett brett använd- ningsområde inom samtliga typinsatser, men även vid behov av stöd till samhället (t.ex. livräddning, brandbekämpning och efter- sök av försvunnen person).

Försvarsmakten framhåller att under förutsättning att det nya medeltunga helikoptersystemet erhåller den utrustningsnivå som efterfrågas i form av bl.a. VMS, IR-supressor, patrikelseparator, m.m. bidrar helikoptersystemet till att lösa samtliga uppgifter som ställs, undantaget de delar av typinsats 2 som rör sjöoperativa uppgifter (undervattensstrid). Det totalt utökade antalet helikopter medger att även typinsats 7 kan genomföras parallellt med 2, 4 och 5, vilket med nuvarande resurser inte är möjligt. Vidare bedöms det finnas ett ökat behov, även nationellt, att nyttja denna resurs för taktisk trupptransport för såväl övningar som insatser. Bakgrunden till detta ligger i förhållandet mellan ett minskat antal förband och en konstant geografisk yta att försvara, vilket medför ökade krav på medeltung helikopterkapacitet för taktiska transporter.

Ett införande av ett nytt medeltungt helikoptersystem med minst 15 helikoptrar medför ett resurstillskott som bidrar till att möta de ökade operativa krav som i dag kan förutses. Förutom typinsatserna 2, 4 och 5 enligt nuvarande PTOEM kan en långvarig insats enligt typinsats 7 med efterföljande rotationer genomföras utan att personalramarna ökar.

6.8.9Risker

Försvarsmakten har genomfört en analys av genomförandesäker- heten i anskaffningen av ett nytt medeltungt helikoptersystem. I begreppet genomförandesäkerhet innefattas möjligheterna att kunna realisera införande och förmågeuppbyggnad av specificerat helikoptersystem inom stipulerade tids- och uppgiftsramar. Analysen av genomförandesäkerheten omfattar tiden från kon- traktsskrivning till fullt operativ förmåga. Särskilda områden som belyses är möjligheten att genomföra utbildningar, produktion av erforderlig flygtid och möjligheten att ta fram erforderlig dokumentation för driftsättning.

126

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Försvarsmakten framhåller att myndigheten är väl medveten av de risker och utmaningar som ett införande av ett nytt helikopter- system medför. Risker identifierade i den angivna analysen är uteslutande beroende av de snäva tidsförhållanden som råder mellan leverans till myndigheten och eventuell insats. På längre sikt är dessa risker dock avsevärt mindre och de huvudsakliga anled- ningarna till detta är flera. En anskaffning av ett beprövat operativt medeltungt helikoptersystem innebär en anskaffning av ett utvecklat helikoptersystem som används av flera användare med erfarenheter av insatsverksamhet. Flera av de problem som erfarits under införande och modifieringar av nuvarande helikoptersystem, vilket medfört förseningar och bristande insatsförmåga, kan med stor sannolikhet undvikas om ett beprövat operativt medeltungs helikoptersystem anskaffas och införs i en konfiguration så som den levereras till och opereras av andra andvändare.

Försvarsmakten påpekar att driftsättningen av ett helikopter- system är erfarenhetsmässigt och jämförelsevis förknippat med de största riskerna, frånsett risker med leveransförseningar från industrin. En av två framgångsfaktorer för att nå målet med ett införande är helikoptersystemets och leverantörens erfarenhet och mognadsgrad, vilket endast kan påverkas vid valet av helikopter- system. Den andra framgångsfaktorn är att driftsättningen leds centraliserat och koordinerat med enkla beslutsvägar där mandat, ansvar och krav på resultat är tydligt formulerat såväl inom Försvarsmakten som mellan Försvarsmakten och andra aktörer. Den senare framgångsfaktorn är direkt beroende på egna vägval och möjligheterna att ta tillvara erfarenheter från tidigare drift- sättningar.

Försvarsmakten anger att under ett införande ska flera akti- viteter genomföras parallellt. Åtgärder för att minimera risker ska vidtas tidigt och företrädesvis i förebyggande syfte. Detta är inte på något sätt unikt för denna situation men är kanske tydligare accentuerat med anledning av de snäva tidsförhållanden som gäller. Myndigheten har identifierat ett antal aktiviteter som i oberoende ordning tillsammans ger förutsättning för att kunna nå operativ effekt med ett nytt helikoptersystem:

driftsättning och översyn av erforderlig dokumentation

personalförsörjning

planering och verifiering av utbildningar med efterföljande förbandsuppbyggnad

127

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

Försvarsmaktens bedömning är att de föreslagna åtgärderna minskar riskernas konsekvenser och/eller dess uppkomst.

6.8.10Påverkan på övrig verksamhet

Påverkan på införande HKP14

Försvarsmakten framhåller att en tydlig målsättning vid anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem är att tidigt uppnå operativ effekt. Driftsättningen av helikoptersystem 14 har begränsningar avseende möjlig flygtidsproduktion under perioden fram till 2014 eller 2015. Anledningen till detta är i huvudsak systemets låga mognadsgrad. En kraftsamling på ett nytt medeltungt helikopter- system tidigt i perioden är därmed inte avgörande för införande- takten av helikoptersystem 14. När systemet mognar och flygtids- produktionen ökar från år 2015 och framåt har tekniker frigjorts från helikoptersystem 10 och helikoptersystem 15 bedöms ha en väl utvecklad civil leverantörslösning för den flygtid som avsätts för utbildning och träning. Det går dock inte att utesluta att resurs- konflikter kan uppstå mellan de medeltunga helikoptersystemen men det är ett aktivt val mellan pågående och kommande insatsverksamhet, vilket får värderas i varje enskilt fall.

Påverkan på NBG11

Försvarsmakten bedömer att anskaffning av ytterligare ett medel- tungt helikoptersystem inte har någon negativ påverkan på den planerade verksamheten med helikopter 15 för NBG 11.

Påverkan på NBG14

Försvarsmakten bedömer att ett eventuellt nyttjande av heli- kopter 15 i NBG 14 kan medföra negativa konsekvenser för utbildningen för de medeltunga systemen, vilka dock kan minskas om i första hand helikopter 15 i sjöoperativ konfiguration används för ändamålet. Ett nytt medeltungt helikoptersystem skulle, vid ett optimalt införande, även kunna nyttjas för NBG 14.

128

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Påverkan på Försvarets materielverk

Försvarets materielverk påpekar även att en anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem kommer att medföra påtagliga konse- kvenser för myndighetens pågående och planerade produktion och därmed Försvarsmaktens förmågeuppbyggnad. Statsmakterna och Försvarsmaktens långsiktig strategi har baserats på att helikopter- bataljonen ska operera ett lätt och ett medeltungt helikopter- system. Detta innebär att helikoptersystem 14 är det helikopter- system som skapar förutsättningar för myndighetens operativa förmåga med medeltunga helikoptrar såväl nationellt som inter- nationellt. Myndigheten anger att detta innebär att utgångspunkten är – då möjligheter till förstärkning av den medeltunga helikopter- kapaciteten analyseras – att inte nedprioritera pågående anskaffning av helikoptersystem 14. Vidare är utgångspunkten att inte heller nedprioritera pågående modifiering av helikoptersystem 10 eller vidmakthållandet av helikoptersystem 15. Myndigheten påpekar samtidigt att det långsiktiga perspektivet har analyserats och berörts i begränsad omfattning eftersom den saknar kunskap om hur det långsiktiga behovet av medeltung helikopterkapacitet kan komma att utvecklas. Myndigheten konstaterar samtidigt att Försvarsmakten långsiktigt istället för två helikoptersystem kan komma att operera tre helikoptersystem med ett ökat antal heli- koptrar. Detta kommer att innebära påverkan på den samlade operativa förmågan, kostnader, dimensionering av resurser med mera. Myndigheten påpekar att inte heller detta har analyserats närmare i myndighetens underlag till utredningen.

6.8.11Ekonomi, m.m.

Försvarsmakten beräknar att den totala anslagsbelastningen för detta alternativ uppgår till cirka 4,7 miljarder kronor fördelat på perioden 2011–2020. Vid en realisering av alternativet frigörs medel ur anslaget 1.3 med cirka 1, 3 miljarder kronor relaterat till framtida investeringar för helikoptersystemen 4, 10 och 15.

129

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.9Upphandling

Försvarsmaktens medeltunga helikopterkapacitet kan som ovan framgår förstärkas antingen genom att ett befintligt medeltungt helikoptersystem utvecklas och moderniseras eller genom att ett nytt medeltung helikoptersystem anskaffas. I båda fallen aktua- liseras frågan om bestämmelserna för upphandling och vilka tidsramar som kan bli aktuella vid olika former av upphandling. I detta avsnitt redovisas översiktligt regelsystemet för upphandling av försvarsmateriel.

Initiering av upphandling

Av Försvarsmaktens regleringsbrev framgår normalt att myndig- heten ska inhämta regeringens medgivande för beställning av verksamheter som får större betydelse för insatsorganisationens utveckling, viktig inhemsk försvarsindustriell förmåga och kompe- tens eller Sveriges relationer till andra nationer. Försvarsmakten ska även inhämta regeringens medgivande då beställning av verksam- heter som medför stora ekonomiska bindningar eller som påverkar regeringens handlingsfrihet. I regleringsbrevet anges vanligen även ett antal planerade beställningar definierade som investeringar och där myndigheten ska inhämta regeringens medgivande innan beställning sker.

Försvarsmakten kan initiera en upphandling då ett behov av materiel eller tjänster uppkommer för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. Utgående från det behov myndigheten har identifierat fastställs normalt en kravställning för det som ska anskaffas. En kravställning kan i ett tidigt skede snävas av i det fall specifika krav gör att endast ett urval av möjliga försörjnings- lösningar kan vara tillämpliga för att fylla behovet. En kravställning kan utformas så att olika försörjningslösningar är möjliga vid upphandling av materielsystem tjänster, m.m.

Bestämmelser om upphandling

Försvarets materielverk genomför normalt upphandlingar inom ramen för lagen (2007:1091) om offentligt upphandling (LoU). Utgångspunkten i LoU är att anskaffningar ska ske i konkurrens. LoU ger dock möjlighet att rikta en upphandling till en viss

130

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

leverantör bl.a. baserat på synnerliga skäl, tekniska skäl eller ensam- rätt samt vid ytterligare leveranser från den ursprungliga leveran- tören där ett byte av leverantör skulle medföra oskäliga tekniska eller ekonomiska olägenheter. Om det föreligger försvars- och säkerhetspolitiska skäl finns det en möjlighet för regeringen respektive att besluta om undantag från bestämmelserna i LoU.

Marknadsundersökning

Försvarets materielverk genomför initialt en marknadsanalys i syfte att identifiera möjliga lösningar och aktörer på marknaden. Utgående från den kravställning som fastställts följer myndigheten den gällande materielförsörjningsstrategin vid val av lämpliga lösningar.

Försvarets materielverk genomför därefter en annonsering av en upphandling efter att marknadsundersökningen har skett. Detta utgör den formella startpunkten som gör det möjligt för leveran- törer att lämna anbud. Annonseringen (anbudsinfordran) ska ange de krav som ställs på den vara eller tjänst som ska upphandlas, samt redovisa hur inkomna anbud kommer att utvärderas.

Handläggning

Då anbuden inkommer bereds dessa för att finna vilket anbud som är det mest förmånliga baserat på de urvalskriterier som angivits. Därefter kan, vid komplexa upphandlingar, förhandlingar med möjliga leverantörer genomföras. Vid komplexa upphandlingar är det vanligt förekommande att förhandlingar genomförs fram till dess ett färdigt avtal föreligger och är klart för att undertecknas, men med förbehåll av regeringens godkännande i det fall ett sådant godkännande krävs.

Tilldelningsbeslut

Försvarets materielverk fattar beslut om val av leverantör genom ett så kallat tilldelningsbeslut, där grunden för beslutet anges. Vid komplexa upphandlingar hemställer myndigheten normalt om regeringens bemyndigande att få beställa en anskaffning av det tänkta materielsystemet. På motsvarande sätt hemställer myndig-

131

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

heten om regeringens bemyndigande att få teckna avtal, i det fall ett sådant bemyndigande krävs. Därefter beställer Försvarsmakten den materiel som ska upphandlas av Försvarets materielverk, som avtalar slutligt med en leverantör. Leverantören har därefter att uppfylla sina åtaganden enligt det avtal som ingåtts och leverera varor och tjänster enligt detta avtal.

Leveransgodkännande, m.m.

Försvarets materielverk måste normalt även verifiera och validera funktionalitet och säkerhet i de system som överlämnas till Försvarsmakten, särskilt vad gäller komplexa materielsystem. Detta är normalt en förutsättning för överlämning av ett komplext flygmaterielsystem till Försvarsmakten. I samband med leveranser genomförs kontroller och leveransgodkännanden av Försvarets materielverk. För komplexa upphandlingar och materiel kan detta arbete vara omfattande. För ett flygmaterielsystem krävs bl.a. att leverantören kan uppvisa ett gällande militärt typcertifikat (MTC). Myndigheten måste vidare för att kunna ta ansvar för de olika ingående delarna i ett komplett materielsystem ansöka och erhålla ett materielsystemintyg (MSI),som utfärdas av Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör.

6.10Överväganden och slutsatser

6.10.1Några utgångspunkter

Betydelsen av 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut

Militärhelikopterutredningen har analyserat betydelsen av 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut för Försvarsmaktens fortsatta utveckling och krav på myndighetens framtida operativa förmåga. Utredningen har vidare analyserat vad som anges i regeringens styrdokument om kraven på myndighetens operativa förmåga och krav på medeltung helikopterkapacitet. Utredningen också analyse- rat aktuella och långsiktiga behov av sådan kapacitet. Av analyserna framkommer att det föreligger tydligt behov av en ökad medeltung helikopterkapacitet i myndighetens helikopterverksamhet om stats- maktens krav på Försvarsmakten förmåga att stödja armé- och

132

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

marinstridskrafterna samt internationella insatser med medeltung helikopterkapacitet ska mötas.

Oklar målbild

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att Försvarsmaktens, och till viss del även Försvarets materielverks, hantering av heli- kopterverksamheten tidigare präglats av en oklar målbild samt, i vissa fall, brist på långsiktig och stabil hantering av helikopterverk- samheten (se kapitel 8.) Hanteringen av helikopterverksamheten har istället – framförallt under andra hälften av 2000-talet – kommit att präglas av en påtaglig obalans mellan uppgifter och resurser, vilket i sig medfört kortsiktiga beslut och tvära kast mellan olika inriktningar av verksamheten. Utredningen anser därför att en grundläggande utgångspunkt vid fortsatta överväganden av möjliga handlingsvägar att förstärka Försvarsmaktens medeltunga heli- kopterkapacitet är att helikopterverksamheten nu måste ges förut- sättningar till en långsiktig stabil utveckling, där balans råder mellan uppgifter och resurser. Detta är inte minst viktigt mot bak- grund av utvecklingen inom flygsäkerhetsområdet och haveri- frekvensen under 2000-talet (se kapitel 7).

Ingen avveckling innan nytt helikoptersystem införts

Militärhelikopterutredningen anser vidare – mot bakgrund av visade erfarenheter – att den operativa medeltunga helikopterkapa- citet som Försvarsmakten idag förfogar över inte ska planeras för avveckling förrän en likvärdig eller bättre kapacitet baserad på ett annat helikoptersystem har tillskapats och validerats. Att skjuta upp beslut och förberedelser för avveckling av helikopter 10 innebär i och för sig extra kostnader, vilka dock ska ställas i relation till risken att den enda tillgängliga medeltunga helikopterkapa- citeten, där erfarenhet av operativ insats skapats med start 2011, avvecklas innan ett fullgod eller en större kapacitet har tillskapats. Mot bakgrund av tidigare erfarenhet bör därför planering och verksamhet ske för att säkerställa handlingsfrihet för fortsatt drift av helikoptersystemet väl bortom den tidpunkt då annan medel- tung helikopterkapacitet bedöms vara operativ i Försvarsmakten.

133

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

Detta är enligt utredningens mening en rimlig kostnad i förhållande till hittillsvarande erfarenheter som pekar på att det är lätt att underskatta de samlade riskerna, tidsåtgång, resursåtgång och påverkan på verksamhetssäkerhet vid anskaffning och intro- duktion av ett nytt helikoptersystem.

Krav på tydlig kravställning, m.m.

Militärhelikopterutredningen kan också konstatera att hittillsvaran- de erfarenheter av anskaffning av ett nytt helikoptersystem eller modifiering av ett befintligt helikoptersystem indikerar att en förutsättning för att nå framgång via nyanskaffning och modifie- ring av helikoptersystem är förekomsten av en klar, tydligt och hållbar kravställning, tillräcklig tid för förberedelser och genom- förande av anskaffningar samt en korrekt värdering av marknadens och leverantörers möjligheter att leverera. Vid vägval av hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan ökas, bör därför särskild vikt fästas vid nu angivna mer generella förutsättningar i syfte att minska riskerna vid utvecklingen av helikopterverksamheten.

Både långsiktiga och kortsiktiga behov

Militärhelikopterutredningen konstaterar att behovet av ökad medeltung helikopterkapacitet föreligger såväl långsiktigt som i det korta perspektivet. Vid övervägande av möjliga handlingsvägar för en förstärkning av den medeltunga helikopterkapaciteten måste därför såväl det långsiktiga som det kortsiktiga behovet av sådan kapacitet beaktas, vilket innebär att samtidigt som åtgärder vidtas för att möta det kortsiktiga behovet måste det långsiktiga behovet omhändertas på ett sådant sätt att helikopterbataljonens kan ges förutsättningar att uppnå en långsiktigt stabil utveckling för att möta den framtida målbilden och förbandsmålsättningen för helikopterbataljonen.

Brister relativt gällande förbandsmålsättning

Försvarsmakten helikopterbataljon ska enligt nu gällande prelimi- nära förbandsmålsättning på sikt operera två helikoptersystem, ett medeltungt helikoptersystem 14 och ett lätt helikoptersystem 15.

134

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Myndigheten har i dag dock endast ett operativt medeltungt helikoptersystem i form av helikoptersystem 10, vilket enligt för- bandsmålsättningen ska avvecklas när helikoptersysten 14 blir operativt. Helikoptersystem 4 ska enligt tidigare beslut avvecklas men avvecklingen har stoppats i avvaktan på regeringens ställnings- tagande till den framtida helikopterkapaciteten.

Helikopterbataljonen uppvisar i dag betydande brister i den operativa förmågan i förhållande till vad som anges i förbands- målsättningen. Bristerna återfinns både vad gäller mark- och sjö- operativ förmåga. Vad gäller den markoperativa förmågan finns brister särskilt vad gäller förmågan att med medeltung helikopter- kapacitet genomföra taktiska trupp- och materieltransporter i såväl nationella som internationella insatser.

Bristerna i den sjöoperativa förmågan finns främst i förmågan till ytstrid och ubåtsjakt med medeltung helikopter, där bristerna bedöms bestå till dess helikoptersystem 14 i sjöoperativ konfigura- tion blir operativ omkring 2020.

Brister i den medeltunga helikopterkapaciteten relativt den nu gällande förbandsmålsättningen bedöms kvarstå till dess heli- koptersystem 14 – enligt nu gällande planering – blir operativt om- kring 2017, om inte ytterligare medeltunga helikopterresurser tillförs innan dess.

Ny förbandsmålsättning

Försvarsmakten arbetar nu med framtagande av en ny förbands- målsättning för helikopterbataljonen. Denna målsättning ska i en första etapp beskriva målsättningen 2014. Utredningen anser att ett eventuellt beslut om att förstärka den medeltunga helikopter- kapaciteten inte kan enbart grundas på målsättningen 2014, som endast bör ses som ett delmål, utan bör ha en mer långsiktig inriktning, bl.a. mot bakgrund av kraven på en långsiktighet och stabilitet i helikopterverksamheten samt den beräknade livslängden på militära helikoptersystem, som i vissa fall kan uppgå till 30–40 år. Utredningen anser att åtgärder för att möta myndighetens lång- siktiga behov av ökad medeltung helikopterkapacitet därför bör ha som utgångspunkt en framtida målbild som sträcker sig minst 20–30 år framåt i tiden.

135

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

Det långsiktiga behovet

Som framgår av kapitel 3 medför statsmaktens inriktning av Försvarsmaktens utveckling och krav på operativ förmåga att insatsförbanden ska bli färre men mer lättrörliga och tillgängliga samtidigt som myndigheten ska ha beredskap att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser i förhöjd hotmiljö, varav minst en större insats och fyra mindre insatser. Helikopter- bataljonen ska därvid kunna stödja både armé- och marinstrids- krafter samt pågående internationella insatser under en längre period med medeltung helikopterkapacitet.

Utredningen bedömer att de uppgifter och deluppgifter som återfinns i nuvarande preliminära förbandsmålsättning för heli- kopterbataljonen i allt väsentligt motsvarar de långsiktigt över- blickbara framtida kraven på helikopterbataljonens uppgifter och deluppgifter. De är också i stort i överrensstämmelse med de krav som återfinns i den nuvarande förbandsmålsättningen.

Dock innebär den nya inriktningen av Försvarsmaktens del- tagande i internationella insatser att helikopterbataljonen kon- tinuerligt bör kunna stödja internationella insatser med medeltung helikopterkapacitet. Ytterligare helikopterresurser bör därför till- föras för att tillgodose de operativa behoven. Därutöver framträder även ett ökat långsiktigt nationellt behov att kunna nyttja medeltunga helikopterresurser för taktisk trupptransport vid såväl insats som övningar, särskilt efter 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut med inriktning på mer rörliga och tillgängliga insatsförband.

Utredningen kan samtidigt konstatera att Försvarsmaktens förmåga att stödja samhället med medeltunga helikopterresurser har nedgått väsentligt och idag är mycket begränsad. För det fall det civila samhällets resurser inte skulle räcka till skulle detta kunna få allvarliga konsekvenser vid en större naturkatastrof eller olycka där behov av större helikopterresurser föreligger. Utredningen bedömer att det långsiktigt alltjämt kommer att finnas behov av Försvarsmaktens medeltunga helikopterresurser när det civila sam- hällets resurser inte räcker till. En tillförsel av ytterligare medel- tunga helikopterresurser innebär därför att helikopterbataljonens förmåga att stödja samhället med helikoptertransporter kommer att öka betydligt.

136

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

Det kortsiktiga behovet

Militärhelikopterutredningen identifierar i delbetänkandet brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga. Bristerna får till följd att helikopterbataljonen på kort sikt kommer att sakna förmåga att stödja insatsförbanden med medeltung helikopter- kapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering, bland annat vad gäller under beredskapsperioden och vid en eventuell insats för den nordiska stridgruppen 2011 (NBG 11) respektive 2014 (NBG 14). Vidare kommer det svenska truppbidraget till Afghanistan att sakna egen förmåga till medicinsk evakuering efter andra kvartalet 2013.

Militärhelikopterutredningen lägger sammanfattningsvis följan- de till grund för de fortsatta överväganden som görs i frågan om förutsättningar att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten.

Statsmaktens beslut om ny försvarspolitisk inriktning med åtföljande krav på Försvarsmaktens operativa förmåga innebär ökade krav på helikopterbataljonen att stödja insatsförbanden med medeltung helikopterkapacitet vid såväl nationella som inter- nationella insatser. Den medeltunga helikopterförmågan ska därvid långsiktigt baseras på helikoptersystem 14. Försvarsmaktens behov av ökad medeltung helikopterkapacitet långsiktigt avser förmåga att understödja arméförband och marina förband med helikopter- enheter. Vidare finns ett särskilt behov av att över tiden kunna stödja markstridsförbanden i internationella insatser med medel- tung helikopterkapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering. Kortsiktigt finns behov av markoperativ helikopter- kapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering i den nordiska stridgruppen 2011 (NBG 11) respektive 2014 (NBG 2014) samt medicinsk evakuering i insatsen i Afghanistan efter 2013. Försvarsmaktens behov av sjöoperativ helikopter- kapacitet avser främst ökad förmåga till ytstrid och ubåtsjakt till dess helikoptersystem 14 blir operativ omkring år 2020.

Militärhelikopterutredningen gör sammantaget bedömningen att vad regeringen och riksdagens försvarsutskott nu anger i fråga om kraven på helikopterbataljonen innebär väsentligt ökade krav på medeltung helikopterkapacitet relativt den nu gällande preliminära förbandsmålsättning för helikopterbataljonen.

137

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.10.2Förutsättningar att öka den medeltunga helikopterkapaciteten

Militärhelikopterutredningen bedömer att angivna brister i den markoperativa förmågan och de ökade kraven kan avhjälpas genom att den medeltunga helikopterkapaciteten förstärks, antingen genom att befintliga helikoptersystem vidmakthålls , utvecklas och modifieras eller att ett nytt medeltungt helikoptersystem anskaffas.

Frågan om ett befintligt system ska utvecklas och modifieras eller om ett nytt medeltungt helikoptersystem bör anskaffas beror på vilken ambitionsnivå som bör gälla för helikopterbataljonens förmåga att stödja insatsförbanden med medeltung helikopter- kapacitet. Utredningen analyserar därför till en början olika möjliga ambitionsnivåer vid en förstärkning av den medeltunga helikopter- kapaciteten. Först måste emellertid förhållandet mellan antalet heli- koptrar och den operativa effekten beröras.

Antalet helikoptrar och den operativa effekten

Militärhelikopterutredningen vill framhålla att antalet helikopter- system och antalet konfigurationer i ett helikoptersystem i relation till det totala antalet helikoptrar är från materiella utgångspunkter avgörande för vilken operativ effekt som kan uppnås. Den opera- tiva effekt som kommer att kunna skapas är helt beroende av det antal helikoptrar som slutligen modifieras eller anskaffas. Ett blygsamt antal kan komma att ge långsiktiga strukturella begräns- ningar i den operativa effekt som eftersträvas och påverkar således även de uppgifter som kommer att kunna lösas.

Militärhelikopterutredningen erfar, bl.a. från besöken vid heli- kopterförbanden i Nederländerna och Storbritannien, att en heli- kopter som är insatt i en internationell insats kräver ytterligare fyra helikoptrar som brukas för utbildning, tillsyner och modifieringar. Det innebär att var femte helikopter i en homogen helikopterpark stadigvarande kan nyttjas i en internationell insats. Denna relation medför att ett helikoptersystem med 15–20 helikoptrar i ett utförande innebär att tre till fyra helikoptrar stadigvarande skulle kunna nyttjas i internationella operationer. Då insatsmiljöer med förhöjd hotnivå normalt innebär att ett roteuppträdande är nöd- vändigt medför detta att den beredskap och uppdragsfrekvens som kan genomföras blir starkt beroende av hur många helikoptrar som

138

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

totalt kan sättas in i en insats. Således är antalet helikoptrar i sig en kvalitativ egenskap för ett helikoptersystem avseende vilken operativ effekt som kan skapas.27

Baserat på andra länders erfarenheter bör numerären i ett medeltungt helikoptersystem därför uppgå till femton helikoptrar för att det ska utgöra en långsiktigt relevant lösning. Då en sådan lösning övervägs måste även haverireserv, m.m. beaktas. Inom ramen för antalet helikoptrar av en helikoptertyp kan tillgänglighet och flygtidsproduktion ökas, respektive sårbarheten för störningar minskas, om helikoptrarna har en och samma konfiguration. Därför bör om möjligt flera olika konfigurationer inom ett heli- koptersystem undvikas.

27 För att upprätthålla beredskap för medicinsk evakuering i ett insatsområde krävs två heli- koptrar (en rote) då man uppträder i förhöjd hotmiljö. Skälet till detta är att den ena helikoptern löser den medicinska evakueringen samtidigt som den andra utgör under- stödshelikopter i syfte att öka uppdragssäkerheten. Upprätthållande av beredskapen förut- sätter i materiella termer minst tre helikoptrar för att med rimlig säkerhet säkerställa att två helikoptrar är tillgängliga över tiden. På den tredje helikoptern genomförs under tiden antingen förebyggande eller avhjälpande underhållsåtgärder. Vidare krävs normalt tre besättningar i insatsområdet som över tiden roterar mellan beredskap och återhämtning/vila. Erfarenheten från andra länder som verkar i insatsområden, bl.a. Afghanistan, visar att om den reella flygtiden för helikoptrar i beredskap vid en insats i hotmiljö är relativt låg kommer besättningarnas färdighet att successivt minska varför det är nödvändigt att rotera besätt- ningarna med tre månaders intervall. Under tiden då besättningarna är i Sverige genomförs flygträning och övning i aktuella flygprofiler. Försvarsmaktens planering bygger på att helikopterenhetens sex besättningar upprätthåller beredskapen i insatsområdet under ett år, tre månaders rotationer. Samtidigt pågår uppbyggnad av de därpå följande sex besättningarna som ska avlösa de förstnämnda. Denna träning pågår i cirka 18 månader. Detta innebär att över tiden är det 15 besättningar som är antingen insatta i insatsområdet eller vidmakthåller sin flygfärdighet eller är i uppbyggnadsfasen. Varje besättning flyger omkring 250 flyg- timmar per år, vilket ger ett årligt flygtidsbehov på sammanlagt 3 750 flygtimmar. För att skapa en långsiktigt hållbar lösning så finns ytterligare nio besättningar som är i återhämtningsfasen och löser andra uppgifter vid förbandet. Under denna tid bedrivs i princip ingen aktiv flygtjänst. Således finns det sammanlagt fyra omgångar om sex besätt- ningar som roterar mellan de tre faserna insats (3+3 månader under ett år), uppbygg- nad/förberedelser och nationella insatser (cirka 18 månader) samt återhämtning/annan verksamhet (cirka 18 månader). Härutöver krävs en nyrekrytering över tiden av tre flyg- förare som genomför grundläggande flygutbildning på den aktuella helikoptertypen, vilket medför ett flygtidsuttag på sammanlagt 450 flygtimmar per år. Härutöver tillkommer behov av flygtid för personal i flygtjänstledande befattningar, t.ex. flygchef/lokal flygchef, chefs- pilot, flygsäkerhetsofficer och divisionschef, med ett årligt flygtidsuttag om totalt 500 flygtimmar per år. Sammantaget innebär detta att det åtgår omkring 4 700 flygtimmar per år för att över tiden kunna ha två helikoptrar (en rote) i beredskap i ett insatsområde. Försvarsmaktens moderna helikoptrar flyger cirka 275–325 flygtimmar per helikopter och år. 15 helikoptrar kan producera mellan 4 125 och 4 875 flygtimmar. Om tre helikoptrar ska vara insatta i ett insatsområde krävs således att helikoptersystemet omfattar minst 15 heli- koptrar för att kunna producera erforderlig flygtid.

139

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

6.10.3Olika ambitionsnivåer

Militärhelikopterutredningen bedömer – mot bakgrund av vad som anges i regeringens styrdokument samt aktuella och långsiktiga behov – att det finns skäl att beskriva tre olika ambitionsnivåer för utvecklingen av Försvarsmaktens medeltunga helikopterkapacitet. Samtliga nivåer har som utgångspunkt att helikopterbataljonen i framtiden långsiktigt ska kunna lösa huvuduppgifter och delupp- gifter som framgår av den nu gällande preliminära förbands- målsättning. I denna anges att helikopterbataljonen är dimensione- rad för att kunna genomföra samtliga typinsatser var för sig. Den är även dimensionerad för att kunna genomföra typinsatserna 2, 4 och 5 samtidigt, men den insats som startar sist ges en lägre ambi- tionsnivå.

Med det angivna som utgångspunkt kan utredningen samtidigt konstatera att de kortsiktiga behoven av medeltung helikopter- kapacitet kan uppfyllas på olika sätt och vid på olika tidpunkter beroende på ambitionsnivå och vid de olika tidpunkterna tillgänglig helikopterkapacitet. Avgörande för vilken ambitionsnivå man väljer blir kravet på när den medeltunga helikopterkapaciteten måste förstärkas.

Nivå 1

Denna ambitionsnivå innebär att helikopterbataljonen ska kunna lämna stöd vid hävdande av territoriell integritet (typinsats 2), lämna stöd till specialförbanden (typinsats 4) och lämna stöd till ett snabbinsatsförband (typinsats 5) samtidigt som helikopter- bataljonen kontinuerligt stöder minst en internationell insats med markoperativ tyngdpunkt med en helikopterenhet (3 medeltunga helikoptrar) (typinsats 7), till exempel den svenska insatsen i Afghanistan från 2013.

Varken helikoptersystem 4 eller helikoptersystem 10 möter kravet på antal helikoptrar i helikoptersystemet eller kan uppnå operativ effekt vid denna tidpunkt för att utgöra ett alternativ i denna ambitionsnivå (avsnitt 6.3 och 6.4). Helikoptersystem 14 bedöms ge operativ effekt omkring 2017. Det enda alternativ som kvarstår i denna ambitionsnivå för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten 2013 är att ett nytt medeltungt helikopter- system anskaffas. Utredningen har i avsnitt 6.8 redogjort för vilka

140

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

förutsättningar som råder i detta alternativ. Denna ambitionsnivå innebär att Försvarsmakten skulle långsiktigt opera två medeltunga helikoptersystem med ett begränsat antal olika konfigurationer från 2017.

Militärhelikopterutredningen utgår i denna ambitionsnivå från statsmaktens tidigare inriktning att den sjöoperativa förmågan kan tillåtas nedgå under en begränsad period till dess helikopter- system 14 i sjöoperativ konfiguration införs omkring 2017 och uppnår operativ förmåga omkring 2020.

I denna ambitionsnivå ökar samtidigt helikopterbataljonens förmåga att stödja samhället med medeltung helikopterkapacitet från 2013.

Nivå 2

I denna ambitionsnivå antas samma utgångspunkter gälla ifråga om typinsatsen 2,4 och 5 samt att helikopterbataljonen därutöver ska kunna stödja minst en internationell insatser med markoperativ tyngdpunkt med en helikopterenhet kontinuerligt över tiden, till exempel den svenska insatsen i Afghanistan, tidigast 2015.

Denna ambitionsnivå utgår från att helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapacitet utgörs av helikoptersystem 14 och ytterligare ett medeltungt helikoptersystem om minst 15 heli- koptrar, till exempel tio helikopter 10 i konfiguration 10 B. Härutöver behöver ytterligare fem nya helikoptrar anskaffas till helikoptersystemet. På grund av kraven på fortsatta modifieringar av helikoptersystem 10, behovet av anskaffning av fem nya helikoptrar och leveransförseningarna av helikoptersystem 14 bedöms en ökning av den medeltunga helikopterkapaciteten i denna ambitionsnivå kunna uppnås tidigast omkring 2015–2006 (se avsnitt 6.5.)

Militärhelikopterutredningen utgår även i denna ambitionsnivå från statsmaktens tidigare inriktning att den sjöoperativa förmågan kan tillåtas nedgå under en begränsad period till dess helikopter- system 14 i sjöoperativ konfiguration införs omkring 2017 och uppnår operativ förmåga omkring 2020.

I denna ambitionsnivå ökar också helikopterbataljonens för- måga att stödja samhället med medeltung helikopterkapacitet, dock inträffar denna förmåga två eller tre år senare än i ambitionsnivå 1.

141

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

Nivå 3

I denna nivå antas samma utgångspunkter gälla ifråga om typinsatsen 2,4 och 5 samt att helikopterbataljonen därutöver ska kunna stödja en internationell insatser intermittent med mark- operativ tyngdpunkt med helikopterenheter, t.ex. till exempel den svenska insatsen i Afghanistan från 2015.

Denna ambitionsnivå utgår från att helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapacitet – utöver helikoptersystem 14 – består av ytterligare 10 medeltunga helikoptrar i forma av modifie- rade helikopter 10, samtliga i version 10B.

Militärhelikopterutredningen utgår även i denna ambitionsnivå från statsmaktens tidigare inriktning att den sjöoperativa förmågan kan tillåtas nedgå under en begränsad period till dess helikopter- system 14 i sjöoperativ konfiguration införs omkring 2017 och uppnår operativ förmåga omkring 2020.

På motsvarande sätt som i ambitionsnivå 2 ökar helikopter- bataljonens förmåga att stödja samhället med medeltung heli- kopterkapacitet även i denna ambitionsnivå, om än med mindre kapacitet.

6.10.4Sammanfattande analys

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att det för närvarande föreligger betydande brister i helikopterbataljonens mark- och sjöoperativa förmåga. Bristerna gäller särskilt förmågan att stödja armé- och marinstridskrafterna med medeltung helikopterkapacitet samt att kontinuerligt över tiden kunna stödja insatsförbanden i internationella insatser.

Helikoptersystem 14 kommer enligt nuvarande planering att kunne ge operativ effekt 2017. Helikoptersystem 14 är dock inte dimensionerad för att helikopterbataljonen långsiktig ska kunna uppfylla statsmaktens ny krav på medeltung helikopterkapacitet i nu planerad omfattning. Inte heller helikoptersystem 4 eller heli- koptersystem 10 i nuvarande konfiguration möter de angivna resurs- och tidskraven.

Det föreligger därför ett behov av att förstärka helikopter- verksamheten med ytterligare medeltunga helikoptrar. En effekt av en förstärkning av helikopterbataljonen med ytterligare femton medeltunga helikoptrar är att det kommer att finnas drygt tio

142

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

helikoptrar i helikoptersystemet som – utöver att nyttjas för att vidmakthålla besättningarnas status – även kan nyttjas till andra uppgifter, eftersom en insats enligt typinsats 7 i sig inte binder upp fler än tre eller fyra helikoptrar i insatsområdet. En ökad volym helikoptrar skulle därmed långsiktigt även skapa ökad handlings- frihet och effekt i samtliga typinsatser, långsiktigt även sjöoperativ, genom att helikopter 14 i sjöoperativ konfiguration kan frigöras för sin huvuduppgift.

Differensen avseende helikopterkapaciteten med eller utan tillskott illustreras i tabell 6.1–6.2 sist i detta kapitel.

Utredningen har med utgångspunkt i vad regeringen anger om kraven på Försvarsmaktens framtida operativa förmåga och heli- kopterbataljonens medeltunga helikopterkapacitet samt tillgängliga ekonomiska resurser analyserat och identifierat tre ambitionsnivåer att öka helikopterbataljonens medeltunga helikopterkapacitet.

Ambitionsnivå 1 tillgodoser krav på att helikopterbataljonen kontinuerligt över tiden ska kunna stödja en internationell insats med medeltung helikopterkapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering. Vidare finns förutsättningar den förstärkta helikopterkapaciteten kan uppnås tidigt från 2013 och att heli- kopterbataljonen ges en långsiktigt ökad medeltung helikopter- kapacitet från denna tidpunkt.

Även ambitionsnivå 2 tillgodoser kravet på att helikopter- bataljonen kontinuerligt över tiden ska kunna stödja minst en inter- nationell insats med medeltung helikopterkapacitet för taktiska transporter och medicinsk evakuering. Denna förmåga uppnås dock inte förrän tidigast 2015. Denna nivå förutsätter också att helikoptersysten 10 modifieras fullt ut och att helikoptersystemet förstärks med ytterligare fem för systemet anpassade helikoptrar. Denna ambitionsnivå medför att Försvarsmakten i praktiken skulle komma att operera tre medeltunga helikoptersystem från 2017.

Ambitionsnivå 3 innebär att helikoptersystem 10 i nuvarande omfattning men i modifierad konfiguration vidmaktshålls över tiden tillsammans med helikoptersystem 14. Alternativet möter inte behovet att kortsiktigt förstärka den medeltunga helikopter- kapaciteten eftersom systemet måste modifieras efter att insatsen i Afghanistan avslutas 30 juni 2013. Helikoptersystemet bedömas därefter kunna ge operativ effekt 2015 eller 2016. Alternativet möter inte heller på grund av det begränsade antalet helikoptrar i helikoptersystem behovet att kontinuerligt över tiden kunna stödja

143

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

internationella insatser med medeltung helikopterkapacitet för taktiska transport och medicinsk evakuering.

Behov och risker om den medeltunga helikopterkapaciteten ska öka 2013

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att hanteringen av möjligheterna att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten, dvs. det forcerade tempot, avsaknad av en tydlig kravbild och förutsättningarna i övrigt för att skapa en ökad medeltung heli- kopterkapacitet, innehåller ett antal likartade omständigheter som bland annat föregick anskaffningen av helikoptersystem 14 och upphandlingen av modifiering av helikoptersystem 10. Utred- ningen anser att innan ett beslut tas om möjlig handlingsväg för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten bör det föregås av en genomgripande riskanalys. Det gäller dels för valet av hur den medeltunga helikopterkapaciteten kan ökas, dels de kompletteran- de åtgärder som kan behöva vidtas i den verksamhet som för närvarande genomförs.

Utredningen bedömer att följande måste uppfyllas för att möjliggöra att ett nytt medeltungt helikoptersystem ska kunna uppnå målsättningen med anskaffningen och bli operativt under 2013:

att anskaffningen även innehåller utbildning av såväl besätt- ningar som helikoptertekniker och att denna utbildning om möjligt tillgodoser behovet även för taktisk flygutbildning samt praktik skede för teknisk personal. Denna del (tillsammans med de materiella förutsättningarna) är avgörande för tidpunkten då systemet kan ge effekt,

att leverantören kan ge ett omfattande stöd under såväl drift- sättningsfasen som under den fortsatta driften vad avser flyg- tidsproduktionen och den kontinuerliga luftvärdigheten för att härigenom öka tillväxttakten,

att Försvarsmakten och Försvarets materielverk tillsammans ser över processerna och tillämpningen av regelverken i samband med driftsättning, t.ex. rörande leveranskontroller, certifiering, validering, systemsäkerhetsarbetet, ackreditering, överlämning,

144

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

indatering av förvaltningssystem, beslut om användning (BOA), m.m.

att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna klarläggs,

att upphandlingen och införandet aktivt följs upp även på högre nivåer inom båda myndigheterna, särskilt vad gäller riskbedöm- ning och behovet av korrigerande åtgärder över tiden.

att volymen helikoptrar som anskaffas står i proportion till den ambition som eftersträvas med anskaffningen, dvs. om ambi- tionen är att säkerställa en långvarig förmåga till medicinsk evakuering med helikopter bör antalet helikoptrar vara 15–20 stycken.

att nationella särkrav inte förekommer.

6.11Dimensionering, m.m.

6.11.1Försvarsmakten

Försvarsmakten har analyserat det infrastrukturella behovet vid anskaffning av ett nytt medeltungt helikoptersystem. Myndigheten har i analysen förutsatt ett behov av ny infrastruktur och har analyserat behoven vid anskaffning av ett nytt helikoptersystem bestående av 15 medeltunga helikoptrar. Analysen innefattar bygg- nation av hangarer med erforderlig säkerhets- och brandskydds- nivå, plattor samt lokaler för personal och säkerhetsmaterieltjänst. Data för miljöprövning har ej kunnat analyseras i detalj. Myndig- heten anger att det för närvarande finns viss överkapacitet när det gäller hangarplatser. Överkapaciteten beror på den försenade leveransen av helikoptersystem 14. Beroende på val av handlings- alternativ uppstår möjligen ytterligare kapacitet i samband med avyttring eller omdisponering av helikoptersystem 4. Vid en anskaffning av ett nytt helikoptersystem kommer inte samtliga helikoptrar kunna hangareras på samma plats. Eventuellt måste ytterligare åtgärder, t.ex. installation av brandskyddsutrustning, höjning av säkerhetsskyddsklass, m.m. samt en omdisponering av andra resurser och verksamheter att behöva genomföras. Detta kan även medföra negativ påverkan på annan verksamhet och ökade kostnader. Därefter krävs en investering i infrastruktur som resulterar i en ökad belastning på anslaget 1.1 totalt omfattande

145

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

SOU 2010:50

cirka 400 miljoner fördelat på perioden 2011–2020. Efter beslut om grundorganisationens utformning kan en säkrare bedömning av de infrastrukturella behoven fastställas varvid behovet av ytterligare en hangar inte kan uteslutas. En bedömd investeringskostnad för denna hangar bedöms idag till cirka 300 miljoner kronor.

6.11.2Försvarets materielverk

Försvarets materielverk påpekar att myndigheten har genomföra och hantera pågående upphandlingar, modifieringar samt vidmakt- hållande av helikoptersystem 10, 14 och 15. Att anskaffa och omhänderta ett nytt medeltungt helikoptersystem kommer att påverka myndighetens möjligheter att genomföra avtalade leve- ranser. Om ett nytt medeltungt helikoptersystem ska introduceras i den planerade tidsperioden så kommer ett stort antal funktioner att påverkas. Dessa är bland andra ackreditering, certifiering, initialt vidmakthållande, leveranser, löpande vidmakthållande, modifie- ringsprogram, projektledning, underlag för beslut om användning (BOA), underlag för MSI-deklaration, validering, verifiering och överlämning. De funktioner som påverkas kommer att bedrivas parallellt, eller nära parallellt med motsvarande funktioner/akti- viteter för helikoptersystem 14.

Försvarets materielverk påpekar att om anskaffning av ett nytt helikoptersystem genomförs, kommer sannolikt ett antal ingående delsystem behöva avmodifieras och ersättas med system som ska anskaffas, verifieras och godkännas med mera på grund av sekretess- skäl. Omfattningen av sådan verksamhet beror av kravställning och vald helikoptertyp samt möjligheten för exporterande land att tillhandahålla denna typ av system till Sverige.

Försvarets materielverk påpekar vidare att den samlade verk- samheten kommer att ske parallellt, eller nära parallellt, så innebär det att trånga resurser kommer att uppstå. Det leder till att väntetider/stillestånd kommer att uppstå och att verksamheter kommer att behöva genomföras sekventiellt. Således bedöms den största påverkan komma att bli avseende driftssättningen av heli- kopter 14 i Försvarsmakten eftersom resurser och fokus splittras. Myndigheten påpekar att Försvarsmakten prioriterar verksamhet förknippad med pågående och planerade insatser framför annan verksamhet. Om ett nytt medeltungt helikoptersystem skulle anskaffas så kommer den verksamheten att prioriteras framför

146

SOU 2010:50

Förutsättningar för att förstärka den medeltunga helikopterkapaciteten

fullföljandet av leveranser, driftssättning och förmågeuppbyggnad av helikopter 14. Baserat på att prioritering inte endast är att rangordna verksamhet, utan att ta bort verksamhet som kon- kurrerar om trånga resurser, så blir innebörden av detta att förutsättningarna för ett framgångsrikt fullföljande av helikopter 14 kraftigt försämras.

Försvarets materielverk påpekar att osäkerheten kring val av ytterligare medeltung helikoptertyp, ambitionsnivå och tidsför- hållanden samt förutsättningar i övrigt är stor, varför påverkan på myndighetens produktion är svår att kvantifiera. Man bedömer det inte som möjligt att genom omfördelning av resurser och rekryte- ring kunna möta detta behov utan att det får konsekvenser på övrig produktion. Konsekvenserna bedöms bli stora och påverka övrig produktion, inte bara inom helikopterområdet.

Försvarets materielverk framhåller att myndigheten kommer att löpande balansera det förändrade behovet av stöd med att genomföra rekryteringar, samt att tillföra resurser och kompetens från andra verksamheter inom myndigheten. Man kommer fortsatt att dimensionera den helikopterrelaterade verksamheten utgående från Försvarsmaktens krav. Att introducera ett nytt medeltungt helikoptersystem parallellt, eller nära parallellt med helikopter 14, innebär dock ett ökat behov av resurser och kompetens relativt dagens situation. Det bör noteras att den möjliga rekryteringsbasen i Sverige är begränsad avseende personal som har efterfrågad kompetens. Detta gör att det kommer att råda begränsningar att kunna genomföra en stor resursanpassning givet tidsförhållandena.

Försvarets materielverk gör sammantaget bedömningen att det inte är möjligt att anskaffa och/eller modifiera ett nytt medeltungt helikoptersystem utan att det kommer att få påtagliga konse- kvenser. Konsekvenserna kommer att vara olika beroende av valt alternativ. Konsekvenserna kommer i huvudsak uppstå i verksam- heter förknippade med upphandlingar, modifieringar, vidmakt- hållande och driftssättning av helikoptersystem 10, 14 och 15 i den tidsperiod som avses. Även annan produktion, främst vad avser flygrelaterad produktion vilken även innefattar åtaganden gentemot andra länder, kommer att påverkas.

147

148

Tabell 6.1 Nuvarande medeltung helikopterkapacitet - huvuduppgifter

 

 

 

 

 

 

IOC HKP14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År 20-

 

 

 

 

Huvuduppgifter

Beskrivning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.

Ytmålsstrid (YMS)

Understödja vapeninsats mot ytmål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.

Undervattensstrid (AWS)

Undervattensmålspaning och vapeninsats

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.

Övervakning och

Passiv undervattensspaning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Underrättelseinhätning

Ytövervakning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.

Punktmålsbekämpning

Vapeninsats mot punktmål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(Beväpnad HKP15)

Eskort av mark- och marinförband

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5.

Taktisk Transport

Transport av trupp/ materiel inkluderande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CASEVAC

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6.

Specialförbands-

Understöd av specialförband med

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

understöd

uppgifterna 3-5, 7-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7.

Combat Recovery

Undsättning av personal i hotmiljö

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8.

MEDEVAC

Transport av skadade med möjlighet till kvalificerad vård

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

 

 

Starkt Begränsad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Begränsat Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Delvis Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

helikopterkapaciteten medeltunga den förstärka att för Förutsättningar

2010:50 SOU

149

Tabell 6.2 Förstärkt medeltung helikopterkapacitet - huvuduppgifter

IOC HKP Ny

 

IOC HKP14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År 20-

 

 

 

 

Huvuduppgifter

Beskrivning

11

12

13

14

1 5

16

17

18

19

20

 

 

 

1.

Ytmålsstrid (YMS)

Understödja vapeninsats mot ytmål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.

Undervattensstrid (AWS)

Undervattensmålspaning och vapeninsats

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.

Övervakning och

Passiv undervattensspaning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Underrättelseinhätning

Ytövervakning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.

Punktmålsbekämpning

Vapeninsats mot punktmål

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Eskort av mark- och marinförband

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5.

Taktisk Transport

Transport av trupp/ materiel inkluderande

 

 

 

 

CASEVAC

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6.

Specialförbands-

Understöd av specialförband med

 

 

 

 

 

 

 

understöd

uppgifterna 3-5, 7-8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7.

Combat Recovery

Undsättning av personal i hotmiljö

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8.

MEDEVAC

Transport av skadade med möjlighet till kvalificerad vård

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

 

Starkt Begränsad

 

 

 

 

 

 

Begränsat Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Delvis Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2010:50 SOU

helikopterkapaciteten medeltunga den förstärka att för Förutsättningar

150

Tabell 6.3 Nuvarande medeltung helikopterkapacitet - typinsatser

 

 

 

 

 

 

 

 

IOC HKP14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År 20-

 

 

 

 

 

Typinsatser

Beskrivning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

11

12

13

14

 

15

16

17

18

19

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 2 Territoriell integritet

Hävda vår nationella integritet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 3 Sjöoperativ insats

Understödja sjöstridsstyrka vi internationella insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 4

Stöd till Specialförband

Stödja specialförband vid internationella som nationella

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 5

Snabbinsatsstyrka

Stödja snabbinsatsstyrka vid internationella insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 6

Internationell stabiliseringsinsats

Stödja med en autonom enhet vid internationell

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

stabilisering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 7

Långvarig internationell insats

Stödja internationellt vid en långvarig insats genom att

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

förbandet roterar i insatsområde

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

 

 

 

Starkt Begränsad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Begränsat Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Delvis Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

helikopterkapaciteten medeltunga den förstärka att för Förutsättningar

2010:50 SOU

Tabell 6.4 Förstärkt medeltung helikopterkapacitet - typinsatser

 

 

IOC HKP Ny

 

 

 

IOC HKP14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År 20-

 

 

 

 

 

 

 

Typinsatser

Beskrivning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

11

12

13

14

15

16

17

 

18

19

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 2 Territoriell integritet

Hävda vår nationella integritet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 3 Sjöoperativ insats

Understödja sjöstridsstyrka vi internationella insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 4 Stöd till Specialförband

Stödja specialförband vid internationella som nationella

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 5 Snabbinsatsstyrka

Stödja snabbinsatsstyrka vid internationella insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 6 Internationell stabiliseringsinsats

Stödja med en autonom enhet vid internationell

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

stabilisering

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TI 7 Långvarig internationell insats

Stödja internationellt vid en långvarig insats genom att

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

förbandet roterar i insatsområde

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

 

 

Starkt Begränsad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Begränsat Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Delvis Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Operativ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

151

2010:50 SOU

helikopterkapaciteten medeltunga den förstärka att för Förutsättningar

7 Flygsäkerhet

Militärhelikopterutredningens bedömning:

Utredningen anser att det alltjämt finns utrymme för förbättringsåtgärder i flygsäkerheten i helikopterverksam- heten.

Försvarsmakten har genomfört ett åtgärdsprogram som medför att förutsättningarna för att kunna åtgärda de tidigare problemen klart förbättrats.

Utvecklingen av flygsäkerheten utgör inget hinder mot att ytterligare helikopterresurser tillförs verksamheten.

Försvarsmakten har vidtagit åtgärder för att stärka tillsyns- funktionens oberoende.

Tillsynsfunktionens oberoende bör utvärderas vid senare tillfälle och innan ett eventuellt förslag om organisatorisk förändring på nytt övervägs.

7.1Inledning

Militärhelikopterutredningen har i uppdrag att analysera flygsäker- hetsfrågan i Försvarsmaktens helikopterverksamhet och föreslå förbättringsåtgärder Utredningen har i delbetänkandet lämnat en beskrivning över uppgifter och organisation inom det flygsäker- hetsrelaterade området. Vidare finns i delbetänkandet en redo- görelse för inträffade haverier i helikopterverksamheten under 2000-talet och efterföljande utredningar av Statens haverikommis- sion och Försvarsmaktens interna utredningar.

153

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

7.2Bakgrund

Utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten

Försvarsmakten har under 2000-talet drabbats av flera mycket allvarliga helikopterhaverier i verksamheten. Flera olika utredningar har med anledning av haverierna och vid revision av verksamheten pekat på allvarliga brister i flygsäkerheten i helikopterverksam- heten.

Statens haverikommission (SHK) har i sina utredningar konsta- terat att resultaten från dessa visar på omfattande problem och brister i flera av de förutsättningar som måste finnas för att Försvarsmakten ska kunna bedriva en säker helikopterverksamhet. Resultaten visar att förhållanden förvärrats under flera år och att myndigheten, trots flera allvarliga haverier, inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra säkerheten. SHK har i en rad rekom- mendationer lämnat förslag på åtgärder som ska öka flygsäkerheten i helikopterverksamheten.

Försvarsmakten har med anledning av dessa rekommendationer påbörjat ett arbete med att åtgärda identifierade flygsäkerhets- problem. Myndigheten har i skrivelse den 19 maj 2010 till SHK redovisat vilka åtgärder som myndigheten hittills vidtagit med anledningen av haverikommissionens rekommendationer (se bi- laga 7).1

7.3Det fortsatta arbetet efter delbetänkandet

Militärhelikopterutredningen har efter delbetänkandet fortsatt att följa utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten. Utredningens expert på flygsäkerhet och utredningens referens- grupp för flygsäkerhet har med utgångspunkt i Statens haveri- kommissions utredningar och rekommendationer samt Försvars- maktens interna åtgärdsprogram för att öka flygsäkerheten analyse- rat nuvarande status på flygsäkerheten och eventuella behov av ytterligare förbättringsåtgärder. Detta arbete har främst inriktats mot områdena organisation och ledning samt tillsynsverksamheten. I arbetet har även frågor som rör regler för militär luftfart behand- lats.

1 Försvarsmaktens kompletterande svar till SHK på rapport RM 2008:03 den 19 maj 2010, HKV 02 810:58585 och Försvarsmaktens kompletterande svar till SHK på rapport RM 2008:04 den 19 maj 2010, HKV 02 810:58409.

154

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

7.3.1Försvarsmaktens inriktning Flygsäkerhet

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att Försvarsmakten tillsatt en projektgrupp med uppgift att analysera tidigare olyckor. Projektgruppens rapport resulterade i att ett uppdrag formulerades, där en uppgift inom ramen för uppdraget var att formulera Försvarsmaktens flygsäkerhetsdoktrin. Dokumentet är omfor- mulerat till en inriktning för att passa in i Försvarsmaktens doku- mentstruktur. Inriktning Flygsäkerhet omfattar Försvarsmaktens syn på flygsäkerhetsarbetet utifrån perspektivet militär förmåga. Rollen som tillsynsmyndighet för militär luftfart omfattas inte av dokumentet, men det står heller inte i motsatsförhållande till ut- övandet av tillsyn. Dokumentförslaget behandlades i flygsäkerhets- rådet den 2 december 2009 och den 27 januari 2010. Försvars- maktens Inriktning Flygsäkerhet fastställdes av överbefälhavaren den 5 februari 2010.2

7.4Verksamhetssäkerhet

Inom Försvarsmakten avser arbetsmiljö- och verksamhetssäker- hetsarbete myndighetens förmåga att hantera risker vid all verk- samhet så att författningsenliga krav på arbetsmiljö och säkerhet för personal samt kraven på säkerhet för tredje man, yttre miljö och egendom uppfylls. Verksamhetssäkerheten ska motverka risken för olyckor och skador på personer, materiel och miljö.

Verksamhetssäkerheten indelas i militär marksäkerhet, militär sjösäkerhet och militär flygsäkerhet.

Överbefälhavaren är i egenskap av myndighetens chef ytterst ansvarig för arbetsmiljön i Försvarsmakten.3 Överbefälhavaren har även ansvar för den militära flygsäkerheten inom Sveriges territo- rium och för flygsäkerheten för svensk militär luftfart utomlands.

Chefen för ledningsstaben, produktionschefen och insatschefen är centrala verksamhetsutövare och ansvarar för verksamhetssäker- het och har skyddsansvar enligt arbetsmiljölagen, vilket omfattar arbetsmiljö- och säkerhetsuppgifter inkluderande säkerhet för miljö, informationssäkerhet och materiell säkerhet. Produktions- chefen har till uppgift att samordna verksamhetsutövningen samt arbetsmiljö- och verksamhetssäkerhetsarbetet i hela Försvars-

2Försvarsmaktens inriktning Flygsäkerhet (HKV 02 810:62674).

3I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns grundläggande föreskrifter om arbetsmiljön.

155

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

makten. Personaldirektören och Försvarsmaktens flygoperatör ska stödja produktionschefen i arbetet. Försvarsmaktens flygoperatör ska granska och, vid behov, samordna planer avseende flygsäkerhet samt till produktionschefen föreslår uppdrag och instruktioner ur flygsäkerhetssynpunkt. Försvarsmaktens flygoperatör ska även vidta de åtgärder och fatta de beslut som krävs för att regler och bestämmelser avseende militär flygsäkerhet ska efterlevas. Produk- tionschefen får besluta om inskränkningar i verksamheten som föranleds av händelser eller bedömningar av flygsäkerhet.

7.5Flygvapnets ledning och organisation

I detta avsnitt beskrivs flygvapnets ledning och organisation i de delar som berör myndighetens helikopterverksamhet och flyg- säkerhetsrelaterade frågeställningar.

7.5.1Flygvapeninspektören (FVI)

Flygvapeninspektören (FVI) är försvarsgrenens högsta företrädare.

7.5.2Flygtaktisk stab (FTS)

Den flygtaktiska staben (FTS) planerar och leder insatser och övningar.

7.5.3Försvarsmaktens flygoperatör (FMFO)

Försvarsmakten är luftfartsmyndighet för militär luftfart, men är samtidigt operatör, dvs. utövare av verksamhet styrd av Regler för militär luftfart (nedan). Försvarsmaktens flygoperatör (FMFO) ingår organisatoriskt i produktionsledningen från den 1 juli 2009. FMFO ansvarar under chefen för produktionsledningen för att myndighetens uppgifter som operatör inom det militära luftfarts- systemet fullgörs.4 FMFO sammanhåller också arbetet med den militära flygsäkerheten.

4 FFS 2009:2 Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO).

156

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

Chefen för flygvapenavdelningen i produktionsledningen har tilldelats ansvaret och uppgifter att verka som flygoperatör inom det militära luftfartssystemet.

Flygvapenavdelningens interna organisation framgår av figur 7.1 nedan.

Figur 7.1 Flygvapenavdelningens interna organisation

C FV-avd

AF

Rapportering

operationellt

PROD FLYG

FMFO

Rapportering administrativt

CF

CT

CS

CSIS

CMF

C Flygsäk

CQ

Källa: Försvarsmakten.

All flygtjänst och därtill hörande stödverksamhet i form av bibehållande av kontinuerlig luftvärdighet (inklusive flygmateriel- underhåll), stridsledning samt upprätthållande av sambands- och informationssystem ska ytterst övervakas och styras av flygope- ratören då det gäller flygsäkerhetspåverkan, s.k. operationella ansvaret. Ansvaret utövas under såväl förbandsproduktion som under insats. Ansvaret utövas i tillämpliga delar under förbandens och förmågornas utveckling, anskaffning, vidmakthållande samt avveckling.

157

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Den operativa ledning, dvs. utveckling och utnyttjande av försvarsförmågor, under förbandsproduktion respektive insats utövas av de organisationsenheter som har detta ansvar. Inom denna ram har flygoperatören uppgiften att övervaka och styra flygsäkerhetsfrågor.

7.6Försvarsmaktens flygoperatör

I detta avsnitt lämnas en översiktlig beskrivning över Försvars- maktens flygoperatör i de delar som organisationen och olika befattningshavare berörs av flygsäkerhetsrelaterade frågeställningar som utredningen behandlar.

7.6.1Styrdokument för flygtjänsten

Försvarsmaktens flygoperativa manual (FOM) föreskriver vad som gäller i flygverksamheten och är utarbetad i enlighet med kraven som anges i regler för militär luftfart (RML).

7.6.2Ansvarig företrädare (AF)

Chefen för flygvapenavdelning vid produktionsledningen (PROD FLYG) är tillika Ansvarig Företrädare (AF) för FMFO och har det övergripande ansvaret vad gäller flygsäkerhetsarbetet för den mili- tära luftfarten inom Försvarsmakten och därmed för denna del av verksamhetssäkerheten beträffande helikopterverksamheten. Den ansvarige företrädaren har det övergripande ansvaret för att i flygsäkerhetsrelaterade frågor balans råder mellan uppgifter och resurser i den militära luftfarten i Försvarsmakten.

Lokal verksamhetsledare

Chefen för helikopterflottiljen är lokal verksamhetsledare och lokal företrädare för den ansvarige företrädaren.

158

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

7.6.3Flygchef (CF)

Flygchefen (CF) har i uppgift att över tiden möjliggöra att flygförbanden kan leva upp till taktiska krav med en accepterad risknivå. Denne ansvarar bl.a. för:

att följa upp flygtjänsten på central nivå,

driften av det centrala haveriförebyggande flygsäkerhetsarbetet,

innehållet i flygoperationell manual (FOM),

flygtjänstorder,

avsteg från flygoperationell manual i operationella frågor,

all kontakt med den militära flyginspektionen i avstegs- och dispensfrågor som rör regler för militär luftfart (RML).

Flygchefen ska även avseende flygtjänsten säkerställa:

att en väl fungerande ledningsstruktur och arbetsmetod är implementerad, och

att balans föreligger mellan de uppdrag som ges från hög- kvarteret och de resurser som tilldelas respektive förband.

Flygchefen beslutar även i frågor om operationella begränsningar i flygtjänsten och ansvarar för att sådana distribueras till berörda befattningshavare.

Flygchef leder och övervakar flygtjänsten inom Försvarsmakten genom att:

tillsammans med lokala flygchefer och chefpiloter tillse att flygtjänsten genomförs med hög flygsäkerhet och professionell inställning,

utarbeta flygtjänstorder5,

följa verksamheten vid förbanden och delta i flygningar,

genomföra periodiska möten med lokala flygchefer minst en gång per kvartal,

5 I det militära luftfartssystemet finns för närvarande ingen behörighetshandling mot- svarande den civila luftfartens certifikat. Försvarsmaktens flygtjänstorder utgör en samman- ställning över personal som innehar behörighet att tjänstgöra ombord på militära luftfartyg. Dessa har i sin grundutbildning för flygtjänst givits kompetens minst motsvarande den civila luftfartens krav för motsvarande verksamhet. I flygtjänstorder kommenderas personal till flygtjänst efter genomförd utbildning Anvisningar för framtagande av underlag till flyg- tjänstorder utges av central flygchef. Lokala flygchefer lämnar underlag och förslag till förändringar. Försvarsmaktens flygtjänstorder fastställs av den ansvarige företrädaren.

159

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

genomföra periodiska möten med divisionschefer en gång per halvår,

ha ett nära samarbete med flygsäkerhetsfunktionen inom försvarsmaktens flygoperatör (FMFO),

ha uppföljning av den flygande personalens tjänstbarhet.

7.6.4Lokal flygchef (L CF)

Den lokala flygchefen vid helikopterflottiljen ansvarar under central flygchef för:

ledning och uppföljning av flygtjänsten inom tilldelat ansvars- område,

att formulera lokala flygsäkerhetsmål inom eget funktions- område,

att flygtjänsten bedrivs enligt gällande flygoperationell manual,

att detekterade avvikelser rapporteras i enlighet med gällande bestämmelser,

drift av ett haveriförebyggande flygsäkerhetsprogram på lokal nivå samt att korrigerande åtgärder vidtas vid detekterade avvikelser,

framtagande av åtgärdsplan efter haveri,

att säkerställa att uppkomna brister som orsakar obalans mellan resurser och uppgifter i flygsäkerhetsavseende rapporteras och åtgärdas.

Den lokala flygchefen ska även säkerställa att det finns en väl fungerande ledningsstruktur och arbetsmetod på förbandsnivå inom flygtjänsten samt att balans föreligger mellan de uppgifter som ges och de resurser som tilldelas.

Den lokala flygchefen har inom angivet ansvarsområde även följande uppgifter:

att kontrollera uppfyllnad av angiven kravnivå hos den flygande personalen och underrätta flygchefen vid avvikelser,

att vid behov fatta beslut om flygning (BOF) och därmed ta på sig flygsäkerhetsansvaret för de flygningar beslutet omfattar,

att hålla en regelbunden och nära kontakt med central flygchef,

160

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

Lokal flygchef tillsätts av flygchefen och ska vara accepterad av Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektören

Lokal flygchef genomför och övervakar flygtjänsten inom tilldelat ansvarsområde genom att bl.a. :

tillse att denna genomförs med hög flygsäkerhet och profes- sionell inställning,

följa flygverksamheten och delta i flygningar,

ha ett nära samarbete med underställd divisionschef,

ha ett nära samarbete med ansvariga för flygsäkerheten,

ha uppföljning av den flygande personalens tjänstbarhet.

Den lokala flygchefen ska vara väl insatt i förhållandena på underställda divisioner och har ett ansvar att begränsa eller avbryta verksamhet då flygsäkerhetsläget så kräver, exempelvis vid obalans mellan uppgifter och resurser.

7.6.5Chefpilot

Chefpiloten för ett helikoptersystem har i uppgift att kvalitetssäkra flygtjänsten. Chefpiloten ska även bidra med:

systemstöd (sakkunnig) till flygchef vid flygoperationella beslut på central nivå,

systemstöd (sakkunnig) till lokal flygchef och divisionschef beträffande frågeställningar på respektive flygsystem,

7.6.6Divisionschef

Divisionschefen ansvarar för all verksamhet vid divisionen, bl.a. för att verksamheten:

bedrivs med hög flygsäkerhet,

bedrivs enligt gällande bestämmelser,

når uppsatta mål på ett effektivt och kostnadsmedvetet sätt.

Divisionschefen planerar och leder den flygoperationella verksam- heten inom utpekad division. Detta innebär att divisionschefen under lokal flygchef ansvarar för att verksamheten bedrivs inom

161

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

ramen för flygoperationell manual. Divisionschefen ska anmäla till lokal flygchef om obalans råder mellan uppgifter och resurser. Divisionschefen fattar beslut om flygning (BOF) och har därmed flygsäkerhetsansvaret för flygningar som omfattas av detta BOF. Divisionschefen tillsätts av central flygchef och ska vara accepterad av flygsäkerhetsinspektören.

7.6.7Flygsäkerhetsofficer

Flygsäkerhetsofficeren svarar för flygsäkerhetsarbetet inom ut- pekad organisationsenhet. Flygsäkerhetsofficeren stödjer den lokala flygchefen och divisionschefen med insamlande, bearbet- ning, analys och delgivning av uppgifter om händelser som lett till driftstörningar. Flygsäkerhetsofficeren genomför vid behov även utredningar av flygsäkerhetspåverkande händelser.

7.7Ledning av flygtjänsten

7.7.1Ledning av flygtjänst

All flygtjänst i Försvarsmakten ska grundas på antingen:

verksamhetsuppdrag, eller

order om insats.

Verksamhetsuppdrag inklusive tilläggsuppdrag ges av högkvarteret till respektive förband. Vid beslut om tilläggsuppdrag som utmyn- nar i flygtjänst ska produktionsledningen/flyg delta i beslutet. Order om insats ges av flygtaktiska staben.

162

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

7.8Insatsledning

7.8.1Luftoperativ insatsledare vid flygtaktiska staben

Chefen för insatsledningen har det övergripande ansvarets för ledning av nationella och internationella insatser med flyg- och helikopterförband. Luftoperativ insatsledare vid flygtaktiska staben ansvarar för den taktiska insatsledning av flyginsatser. Den luft- operativa insatsledaren ska vara godkänd av chefen för flygtaktiska staben och accepterad av flygsäkerhetsinspektören.

Flygförband som lyder under den flygtaktiska staben vad gäller insatser ska följa bestämmelserna i den flygoperativa manualen. Luftoperativ insatsledare får dock göra avsteg från den flygopera- tiva manualen vid genomförande av insats under förutsättning att:

riskanalys är gjord och riskbeslut fattat av flygtaktiska staben,

avsteget rapporteras till central flygchef, lokal flygchef och flyg- säkerhetsinspektören,

avsteg ej görs från regler för militär luftfart (RML) utan flygsäkerhetsinspektörens godkännande,

När luftoperativ insatsledare beordrar avsteg från den flygoperativa manualen övertar denne flygsäkerhetsansvaret för gjort avsteg från chef som fattar beslut om flygning. Chef som fattar beslut om flygning bibehåller dock flygsäkerhetsansvaret för övriga delar av flygningen.

Utlandsuppdrag

Före ett flygande förbands deltagande i utlandsuppdrag ska central flygchef, efter samråd med flygtaktiska staben och det aktuella för- bandet, vid behov anpassa den flygoperativa manualen för aktuellt uppdrag.

163

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Figur 7.2

Flygtjänstens ledningskedja för insatta förband

Flygoperationellt

Operativt/Taktiskt

ansvar

 

ansvar

 

CF

C INS

 

LCF

C FTS

 

DC

LIL

 

 

Taktiskt ansvar

Befälhavare

inom ramen för

FOM

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

7.9Tillsyn av militär luftfart

7.9.1Inledning

Enligt den svenska luftfartslagen är svensk luftfart indelad i två luftfartssystem, ett för civil luftfart och ett för militär luftfart. Militär luftfart får endast bedrivas på villkor som anges i luft- fartslagen och de föreskrifter, förordningar och bestämmelser som följer därav.

Luftfartslagen ställer krav på att militär luftfart regleras med hänsyn till samhällets krav avseende liv, personlig säkerhet, hälsa och annan luftfart. Föreskrifter för militär luftfart och tillhörande verksamhet kungörs i Regler för militär luftfart (RML), som fast- ställs av chefen för Försvarsmaktens säkerhetsinspektion.

Överbefälhavaren har det odelade ansvaret för den militära flygsäkerheten inom Sveriges territorium och för flygsäkerheten för svensk militär luftfart utomlands. Försvarsmaktens flygsäker- hetsinspektör (FSI) beslutar i luftfartsärenden. Den militära

164

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

flyginspektionen, som är en stabsfunktion till flygsäkerhetsinspek- tören, ansvarar för erforderlig faktainsamling och beredning av ärenden. Arbetet vid inspektionen leds av chefen för den militära flyginspektionen. Inom den militära flyginspektionens ansvar faller bl.a. vidmakthållande av regler för militär luftfart och samt utfärdande av olika luftfartsdokument.

7.9.2Säkerhetsinspektionen

Organisation och ledning

Chefen för säkerhetsinspektionen är enhetschef i högkvarteret och lyder direkt under myndighetsledningen avseende eget ansvars- område. Chefen för säkerhetsinspektionen leder och fördelar arbetet på säkerhetsinspektionen, bl.a. vad avser prioritering och fördelning av ärenden inom enheten.

Uppgifter

Chefen för säkerhetsinspektionen6 har till uppgift att inspektera och utöva tillsyn över verksamhetssäkerheten, bl.a. militär flyg- säkerhet, och myndighetens systematiska arbetsmiljöarbete. I upp- gifterna ingår även att

besluta regelutveckling för flygsäkerhet,

genomföra till vissa delar tillsyn inom angivna områden,

lämna stöd inom arbetsmiljö- och säkerhetsområdet,

genomföra kontroll av systematiskt arbetsmiljöarbete på organi- sationsenheterna,

utfärda verksamhetstillstånd,

företräda Försvarsmakten gentemot Statens haverikommission.

Inom säkerhetsinspektionens ansvarsområde faller även bl.a. ansvar för regelverk och föreskrifter samt protokoll efter tillsyn vid myndighetens förband, skolor och centrum och de delar av den privata industrin som ingår i det militära luftfartssystemet.

6 Chefen för säkerhetsinspektionen förordnas av regeringen.

165

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

7.9.3Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör och militära flyginspektionen

Allmänt

Chefen för militära flyginspektionen (C FLYGI), är avdelnings- chef inom enheten säkerhetsinspektionen vid Högkvarteret. C FLYGI planerar, leder, och fördelar arbetet vid inspektionen. Vid inspektionen finns två sektioner, dels för certifiering av luftfartsprodukter och ärenden som rör luftvärdighet, och dels ärenden som gäller flygoperatörer, underhållsorganisationer och flygplatsoperatörer. I uppgifter som gäller luftvärdighetsfrågor får inspektionen stöd i form av externa resurser. För den flyg- medicinska verksamheten inom myndigheten finns en flygmedi- cinsk läkare, tillika rådgivare, som ansvarar för flygmedicinsk tillsyn.

Figur 7.3 FLYGI organisation och bemanning

Flygsäkerhetsinspektör

C FLYGI

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Certifieringssektionen

 

Operationella Sektionen

 

Flygmedicinsk

(7)

 

 

(7)

 

 

tillsyn

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

Certifieringssektionen

Certifieringssektionen ansvarar för:

handläggning av ansökningar för godkännande och acceptans av ansvarshavare inom organisationer,

granskningar och handläggning ärenden avseende kompletta flygmaterielsystem,

166

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

granskning och handläggning av större ändringar och kom- pletterande typcertifikat gällande luftfartsprodukter med MSI och MTC,7

handläggning av flyg- och systemutprovningstillstånd,8

handläggning av ansökningar om drifttillstånd för nya typer av obemannade luftfartyg, och förlängning av drifttillstånd,

handläggning av ansökningar gällande auktorisation för design-, provflyg- och produktionsorganisationer,9

genomförande av funktionskontroll av organisationer enligt ovan,

handläggning av ärenden som avser vidareutveckling och ändringar av RML,

handläggning av vissa ärenden angående flygtransport av farligt gods.

Operationella sektionen

Operationella sektionen ansvarar för:

handläggning av ansökningar om auktorisation för underhålls- organisationer, flygbaser och flygplatser, flygoperatörer, flyg- skolor, tekniska skolor och övriga verksamhet som levererar produkter och tjänster till luftfarten,

handläggning och genomförande av funktionstillsyn av verk- samhetsutövare enligt ovan,

handläggning av ansökningar gällande personcertifikat, och förlängning av dessas giltighet,

handläggning av ansökningar för godkännande och acceptans av ansvarshavare inom organisationer,

handläggning av vissa andra ärenden.10

7Ärenden enligt RML-V-5D och E.

8Ärenden enligt RML-V-5H.

9Ärenden enligt RML-V-5.

10Ärenden som avser utveckling av RML-V-1, V-2, V-4, V-6, V-7 och P-6.

167

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Flygmedicinsk tillsyn

Militära flyginspektionen ska utarbeta de föreskrifter som behövs avseende säkerheten inom till militär luftfart knuten flygmedicinsk verksamhet. I inspektionen ingår läkare med flygmedicinsk kom- petens, som tillika är flygsäkerhetsinspektörens rådgivare i flyg- medicinska frågor. Befattningshavaren utövar även tillsyn över de flygmedicinska undersökningar som genomförs inom det militära luftfartssystemet, samt utarbetar föreskrifter i RML.

Krav på verksamhetsledningssystem

Vid militära flyginspektionen ska finnas ett verksamhetslednings- system som uppfyller krav på en organisatorisk struktur och dokumenterade rutiner. Verksamhetsledningssystemet syftar till säkerställa att den militära flyginspektionen utvecklar, underhåller och tillhandahåller lämpliga tjänsteprodukter som är nödvändiga för att bibehålla och utveckla den militära flygsäkerheten i linje med luftfartslagen och överbefälhavarens inriktning av flygsäker- heten.11

Handläggning av ärenden

Vid handläggning av tillsynsärenden, till exempel handläggning av ärenden om militärt luftfartsdokument eller beslut om ålägganden och restriktioner, ska flygsäkerhetsinspektören agera självständigt i samband med handläggningen och beslut i det enskilda ärendet. Om flygsäkerhetsinspektörens blivande beslut kommer i konflikt med beslutsavsikt hos en chef som är direkt underställd myndig- hetens egen ledning, och tillika är verksamhetsutövare, ska flyg- säkerhetsinspektören – innan berörd chef fattar sitt beslut – anmäla detta till myndighetschefen (överbefälhavaren) för att redovisa sin avvikande mening och grunderna för denna.12

Flygsäkerhetsinspektören får uppdra och delegera befogenheter att utfärda luftfartsdokument i inspektionens namn till andra befattningshavare inom myndigheten, och Försvarets Materielverk

11De processer och rutiner som används av militära flyginspektionen har sin grund i olika bestämmelser som återfinns i Regler för militär luftfart (RML), Försvarets författnings- samling (FFS) inklusive Försvarsmaktens arbetsordning (FM ArbO), Högkvarterets arbetsordning (HKV ArbO) och Säkerhetsinspektionens arbetsordning (SÄKINSP ArbO).

12RML-G.7.3.

168

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

(FMV), som uppfyller kraven på kompetens och erfarenhet samt i övrigt bedöms lämpliga. Varje delegering ska ske skriftligen och efter skriftligt godkännande från chefen för Försvarsmaktens säkerhetsinspektion.13

7.10Vision och verksamhetsidé

7.10.1Vision

Militära flyginspektionen har antagit följande vision för det fram- tida arbetet:

Flyginspektionen ska genom proaktivt arbete förhindra flygsäkerhets- kritiska avvikelser som kan förutsägas, och genom reaktivt arbete förhindra upprepning av identifierade avvikelser.

7.10.2Deklaration

Militära flyginspektionens verksamhetsidé är i grunden densamma som säkerhetsinspektionens verksamhetsidé. Inspektionen har även antagit en deklaration14 som tillika utgör myndighetens flygsäker- hetspolicy, och som är en utveckling av säkerhetsinspektionens verksamhetsidé inom området flyg.

7.10.3Flygsäkerhetspolicy

Militära flyginspektionens har antagit följande flygsäkerhetspolicy för det fortsatta arbetet.15 I dokumentet anges att inspektionen ska:

13RML-G.7.4.

14I deklarationen anges att en innehavare av luftfartsdokument i det svenska militära luft- fartssystemet är skyldig att visa att dess ledningssystem i tillräcklig grad återspeglar en flygsäkerhetsstrategi. Det förväntade resultatet av denna strategi är förbättrad flygsäkerhets- ledning och rutiner för bibehållande av hög flygsäkerhet, inbegripet rapporteringssystem. Vidare anges att inspektionen ställer krav på alla flygoperationella verksamhetsledare inom den militära luftfarten att upprätta och vidmakthålla säkerhetsledningssystem och att inspektionen och också erbjuder stöd i detta arbete. Vidare anges att hos medlemmar i det svenska militära luftfartssystemet är alla nivåer i organisationen ansvariga för att högsta möjliga säkerhetsnivå inom systemet uppnås, även om huvudansvaret ligger hos verksam- hetsledaren i respektive organisation.

15Militära flyginspektionens beslut den 29 maj 2009.

169

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

utveckla generella regelverk och operativa strategier som bygger på säkerhetsledningssystemprinciper och baseras på analyser av det militära luftfartssystemet,

samråda med alla medlemmar i luftfartssystemet i frågor om regelverkets utveckling,

stödja hanteringen av säkerheten i den militära luftfarten genom effektiv säkerhetsrapportering och verkningsfull kommunika- tion,

effektivt och proaktivt samverka med medlemmar av luftfarts- systemet för att lösa säkerhetsproblem,

tillse att tillräckliga resurser avsätts inom myndigheten, samt att myndighetens personal har rätt kompetens och är utbildade för att kunna fullgöra sitt ansvar, både säkerhetsrelaterat och inom andra områden,

utföra tillsyn och revision, med stöd av analyser och prioriterad resursfördelning byggd på identifierade säkerhetsrisker och avvikelser,

samverka med andra militära luftfartsmyndigheter i syfte att främja gemensamma säkerhets- och kvalitetskrav och stan- darder,

samverka med Transportstyrelsen Luftfart i syfte att främja gemensamma krav och normer inom lämpliga områden för samarbete,

tillse att alla flygoperationella verksamhetsledare inom den mili- tära luftfarten upprättar och vidmakthåller säkerhetslednings- system,

stödja och uppmuntra utvecklingen och genomförandet av säkerhetsledningssystem i övriga organisationer inom den svenska militära luftfarten,

tillse att skyddet av säkerhetsdata samt system för insamling och bearbetning införs och upprätthålls,16

fastställa och underhålla flygsäkerhetsprogram,

fastställa flygsäkerhetsstandard och mäta efterlevnaden mot tydligt identifierade säkerhetsindikatorer och säkerhetsmål,

16 Syftet är att säkerställa att grundläggande säkerhetsrelaterad information om risker lämnas, och att det finns ett kontinuerligt flöde och utbyte av flygsäkerhetsrelaterad information mellan den militära flyginspektionen och organisationer inom det militära luftfartssystemet.

170

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

föra en policy som garanterar att ingen information som härrör från något säkerhetsrapporteringssystem etablerat inom det militära luftfartssystemet används som grund för bestraffning, utom vid grov vårdslöshet eller uppsåtlig avvikelse.

7.10.4Uppgifter och ansvar

Den militära flyginspektionens huvuduppgifter är indelade i följan- de sakområden:

Flygsäkerhetsprogram

Regelgivning

Tillsyn.

Figur 7.4 FLYGI huvuduppgifter

Flygsäkerhets-

program

Regelgivning

 

Tillsyn

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

Den militära flyginspektionens huvuduppgifter (flygsäkerhets- program, regelgivning och tillsyn) handläggs med stöd av ett antal processer i form av huvudprocesser, ledningsprocesser och stöd- processer.

I figuren nedan ges en översiktligt bild av huvuduppgifterna och huvudprocesserna för respektive huvuduppgift.

171

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Figur 7.5 FLYGI huvuduppgifter och huvudprocesser

 

 

VISION

 

 

 

MÅL

 

 

 

FLYGSÄKERHETSPROGRAM

 

 

 

Ledningsprocesser

 

 

 

REGELGIVNING

 

T

Inträdes-

MLD Kap.

 

kontroll

lista

 

I

 

 

 

 

L

 

Funktions-

Ändrings-

L

 

 

tillsyn

hantering

S

 

 

MLD

Y

Avvecklings-

 

 

N

 

 

kontroll

 

 

Stödprocesser

MLD = Militärt

Luftfartsdokument

 

Källa: Försvarsmakten.

 

Huvuduppgiften flygsäkerhetsprogram genomförs med stöd av en huvudprocess för etablering, vidmakthållande och utveckling av flygsäkerhetsprogrammet. I figuren ovan beskrivs översiktligt denna huvudprocess.

Huvuduppgiften regelgivning genomförs med stöd av en huvud- process för framställning och utveckling av regler.

Huvuduppgiften tillsyn genomförs med stöd av en huvud- process för inträdeskontroll, funktionstillsyn, ändringshantering och avvecklingskontroll.

172

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

7.10.5Flygsäkerhetsprogrammet

Flygsäkerhetsprogrammet17 etablerades den 1 januari 2010. Flyg- säkerhetsprogrammet är i överensstämmelse med

grundtankar och krav i RML, och innebär implementering av ett internationellt vedertaget sätt att samordnat beskriva strukturen i flygsäkerhetsarbetet.18

Flygsäkerhetsprogrammet innehåller:

beskrivning av flygsäkerhetsmål för hela den militära luftfarten och för på ett antal verksamhetsgrenar,

krav på flygsäkerhetsmål för tillståndshavare/verksamhets- utövare,

krav på säkerhetsledningssystem för alla flygoperationella orga- nisationer inom det militära luftfartssystemet,19

beskrivning av olika flygsäkerhetsfrämjande aktiviteter,

beskrivning av ansvar och processer för etablering, vidmakthåll- ande och utveckling av programmet.

Flygsäkerhetsprogrammet ska säkerställa att myndighetens resurser och aktiviteter styrs till de områden där riskerna bedöms som störst. Aktiviteterna utgörs av regelutveckling, tillsynsplaner, information, analyser, m.m. Programmet ska även beskriva hur de olika aktiviteterna är inbördes sammanlänkade och integrerade i verksamheten. Utvecklingen av flygsäkerheten ska löpade följas upp och utvärderas.

Flygsäkerhetsstandard

Flygsäkerhetsprogrammet syftar till att fastställa en flygsäkerhets- standard för det militära luftfartssystemet. I programmet anges att denna standard ska vara möjlig att jämföra med standarder i andra luftfartssystem. En verksamhetsplan för flygsäkerhetsprogrammet ska fastställas årligen. Av verksamhetsplanen ska framgå vilka akti- viteter, ansvar, m.m. Chefen för militära flyginspektionen ansvarar planering och ledning av flygsäkerhetsprogrammet. Inspektionens

17Military State Safety Program.

18Flygsäkerhetsprogrammet utformas med grundläggande principer från ICAO ”State Safety Program, SPP”, och anpassas för den militära luftfarten i Sverige.

19Safety Management System.

173

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

sektionschefer utser ansvariga för att upprätthålla, utveckla och utvärdera programmet. Uppföljning av vilka åtgärder som vidtagits sker enligt rutinerna för verksamhetsuppföljning. Genomförandet av programmet relateras till verksamhetsplan och fastställd budget för enskilda år.

Försvarsmakten ska enligt flygsäkerhetsprogrammet etablera en acceptabel flygsäkerhetsnivå20. Denna flygsäkerhetsnivå ska bedömas i termer av säkerhetsindikatorer och säkerhetsmål. Den militära flyginspektionen ska fastställa formen för rapportering, med syftet att utifrån inkomna rapporter sammanställa myndighetens års- rapport avseende flygsäkerhetsläget i den militära luftfarten. Aktörer inom det militära luftfartssystemet ska genom regel- bunden rapportering tillse att inspektionen har en tydlig bild av flygsäkerhetsläget. Rapporteringen till inspektionen ska ske kvartalsvis, och informationen ska därefter sammanställas i års- rapporter från respektive tillståndshavare i luftfartssystemet. Genom en analys av säkerhetsindikatorer och säkerhetsmål ska militära flyginspektionens verksamhet och resurser inriktas mot de områden där risker identifieras.

20 Acceptable Level of Safety (ALoS).

174

SOU 2010:50 Flygsäkerhet

Figur 7.6

Militära flyginspektionens flygsäkerhetsprogram

 

 

 

 

Erfarenheter från regelverk/branschdagar

 

 

 

 

Verksamhet (insatser etc.)

 

 

 

 

 

 

SHK-rekommendationer

 

 

 

 

 

 

Rapporter från VU

 

 

 

 

 

 

Omvärldsanalys

 

 

 

 

 

 

Mtrl-planer

 

 

 

 

 

 

”All indata”

 

 

 

LL

ÖB

VISION

Flyg-

Fokus-

DEL-

Handlings-

säkerhets-

FFS

styrning

 

områden

MÅL

planer

 

analys

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kat Sektion Etc.

 

Via Flygsäkerhetsrådet

FLYGI

 

 

 

 

 

 

Flygsäkerhets-

 

 

 

 

 

 

rapport

 

 

 

 

 

 

 

Aktiviteter

 

 

Källa: Försvarsmakten.

 

 

 

 

7.10.6Regelgivning

Inom området för regelgivning ansvarar militära flyginspektionen för:

framställning och vidareutveckling av Regler för militär luftfart (RML),

samverkan och kommunikation med medlemmar i luftfarts- systemet i frågor om regelverkets utveckling, samt med Tran- sportstyrelsen inom tillämpliga områden,

samordning av Försvarsmaktens luftfartsavtal med bland andra Transportstyrelsen,

samverkan med utländska myndigheter i frågor om regelgivning inom militär luftfart.

Huvuduppgiften regelgivning genomförs med stöd av huvudpro- cessen framställning och vidareutveckling av RML. I RML anges krav på verksamhetsutövare för att erhålla auktorisation, operativa bestämmelser, m.m. Processen hanterar skapande, utfärdande,

175

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

implementering och vidareutveckling av RML. RML utvecklas med hänsyn tagen till de förutsättningar som anges i svenska författ- ningsbestämmelser, Sveriges åtaganden enligt internationella luft- fartsavtal, m.m.

Av figuren nedan framgår översiktligt strukturen i regler för militär luftfart (RML) samt samband med internationella regelverk och standarder.

Figur 7.7. Regler för militär och sambanden med internationella regelverk och standarder

RML - G

Grunder

 

RML - V

 

 

RML - P

RML - M

 

RML - F

 

 

RML - T

RML - D

Verksamheter

Personal

Materielsystem

 

Mark,

 

 

Trafikregler

Specifika

 

 

 

 

 

 

och

anläggningar

 

 

 

 

driftskrav på

 

 

 

 

 

 

förnödenheter

och lokaler

 

 

ICAO annex 2

verksamheter

 

 

 

 

JAR FCL

 

 

ICAO annex 14

 

JAR OPS, ops

 

 

 

 

JAR OPS,delar

 

 

 

 

 

 

 

EASA P. 66

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

JAR 23, 25, 27, 29, 33

 

 

 

 

 

 

procedures m.m.

 

 

 

 

 

 

 

RML-V-1

 

 

 

 

 

 

AS9001

 

 

 

 

 

 

 

Ledning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

RML-V-2

RML-V-3

RML-V-4

RML-V-5

RML-V-6

 

RML-V-7

RML-V-8

RML-V-9

Flygdrift

Flygplats-

RML-V-4

Utveckling,

Flygunder-

Luftfarts-

Flygväder-

RML-V-9

Luftrums-

Fallskärms-

 

 

och

Luftrums-

certifiering

hållstjänst

 

Skolor

tjänst

Fallskärms-

 

 

systemtjänst

 

tjänst

 

 

bastjänst

systemtjänst

och

 

 

 

 

 

 

 

tjänst

 

 

ICAO

ICAO

produktion

EASA P. 145

EASA P. 147

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

annex 14

annex 11

JAR 21

EASA P. M

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försvarsmakten.

Samverkan

Militära flyginspektionen samverkar med Transportstyrelsen och med utländska militära luftfartsmyndigheter inom ramen för verksamheten för regelgivning. Samverkan med Transportstyrelsen Luftfart sker i syfte att främja gemensamma krav och normer inom tillämpliga områden. Samverkan med medlemmar i luftfartssyste- met sker i frågor om regelverkets utveckling.

Militära flyginspektionen samverkar även med övriga aktörer inom bl.a. European Military Aviation Authority Group (EMAAG)

176

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

och European Defence Agency (EDA) samt med utländska myndigheter när det gäller utveckling av regelverk för militär luftfart. Ett syfte är att i framtiden ömsesidigt kunna dra fördel av arbeten utförda i andra länder, genom inbördes acceptans av varandras regelverk för till exempel certifiering.

7.10.7Tillsyn

Inom området för tillsyn ansvarar militära flyginspektionen för:

regelbunden funktionstillsyn av verksamhetsutövare,21

utfärdande av obligatoriska militära flygsäkerhetsdirektiv

anvisningar nödvändiga för flygsäkerheten,

auktorisation eller förlängning av auktorisation för medlem i det militära luftfartssystemet,

godkännande av förändringar i godkända verksamhetsutövares organisation och verksamhetsledningssystem,

godkännande av verksamhetsutövares utökade eller ändrade arbetsområden,

godkännande respektive acceptans av utpekade ansvarshavare,

utfärdande av personliga certifikat för besättningsmedlemmar, teknisk personal, m.m.,

certifiering och utfärdande av MSI, MTC, luftvärdighetsbevis eller annat luftfartsdokument kopplat till materiel, efter gransk- ning av aktuell organisation och flygmaterielsystem och produkt,

godkännande av större ändringar och tillägg i befintliga tillstånd för flygmaterielsystem och produkter,

kontroll av avvecklingshantering av flygmaterielsystem och pro- dukt,

samverkan med Transportstyrelsen,

samverkan med utländska myndigheter i frågor som rör utveckling av bl.a. certifiering inom militär luftfart,

beredande av avstegsärenden vid flygtransport av farligt gods.

21 Som har av flygskerhetsinspektören utfärdad auktorisation.

177

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Huvuduppgiften tillsyn genomförs med stöd av processerna

inträdeskontroll,

funktionstillsyn,

ändringshantering,

avvecklingskontroll.

Inträdeskontroll

Alla medlemmar i det militära luftfartssystemet ska ha behörighets- handling utfärdad av Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör för att få verka inom systemet. Sådan behörighetshandling, kallad militärt luftfartsdokument, utfärdas efter att verksamhetsutövaren genomgått inträdeskontroll av personer (personliga certifikat), produkter (MTC), system (MSI) och organisation (design, opera- tör, m.m.). Inträdeskontroll sker genom auktorisation för orga- nisationer, certifikatsutfärdande för personer och certifiering av produkter respektive flygmaterielsystem.

Auktorisation

Alla verksamhetsutövare med integrerad verksamhet inom det militära luftfartssystemet ska ha någon form av auktorisation utfärdad av Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör (FSI). En verksamhetsutövare kan vara en eller flera operativa verksamhets- ledare med befogenheter och ansvar att leda verksamheten så att tillämpliga krav i RML uppfylls.

Nedan anges några olika typer verksamhetsutövare 22:

designorganisation,23

produktionsorganisation,24

underhållsorganisation,25

flygoperatör,26

flygplats- och flygbasoperatör,27

22Angiven med hänvisning till tillämpliga bestämmelser i RML.

23RML V-1, V-5.

24RML V-1, V-5.

25RML V-1, V-6.

26RML V-1, V-2.

27RML V-3.

178

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

luftrumssystemtjänst,28

luftfartskola,29

flygvädertjänst,30

medicin.31

Till varje militärt luftfartsdokument är knutet en kapabilitetslista, som anger särskilda villkor för respektive tillstånd.

För verksamhetsutövare inom Försvarsmakten beviljas aukto- risation när tillämpliga krav, vilka framgår av RML eller annars enligt beslut av flygsäkerhetsinspektören, är uppfyllda.

En verksamhetsutövare som inte tillhör Försvarsmakten kan endast beviljas auktorisation om det kan anses att myndigheten har ett behov dess tjänster och produkter.

För verksamhetsutövare utanför det svenska militära luftfarts- systemet, kan regler för import av vissa luftfartsprodukter tilläm- pas.32

Vid import av luftfartyg i enskilda fall kan flygsäkerhets- inspektören acceptera ett importförfarande om luftfartyget inte- greras i befintliga materielsystem för vilka en auktoriserad design- och /eller produktionsorganisation ansvarar.

Certifiering av luftfartsprodukter, m.m.

En av hörnstenarna i flygsäkerhetsarbetet och begreppet luftvärdig- het är typgodkännandet av luftfartsprodukter, till exempel kom- pletta flygplan eller helikoptrar samt motorer, propellrar, m.m. Ett typgodkännande av en specifik typ av luftfartyg innebär bl.a. att dess konstruktion har genomgått en granskning mot en specifi- cerad certifieringsbas med utpekande luftvärdighets- och flygsäker- hetskrav. Dessa krav har i förväg accepterats av flygsäkerhets- inspektören, liksom en överenskommelse med den sökande om ett verifieringsprogram för att visa överensstämmelse med nämnda krav.

Om avvikelser från den överenskomna certifieringsbasen kvar- står vid leverans av luftfartsprodukten, måste dessa avvikelser vara

28RML V-4 (under framtagande).

29RML V-1, V-7.

30RML V-8 (under framtagande).

31RML D.

32RML-V-5N.

179

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

omhändertagna med restriktioner alternativt begränsningar i använ- dandet för att luftfartyget ska kunna anses vara luftvärdigt.

I begreppet luftvärdighet ingår även att luftfartyget ska vara tillverkat och utrustat samt underhållet på sådant sätt och inneha sådana egenskaper att det kan anses säkert inom tänkt använd- ningsområde.

Den som ansöker om ett typgodkännande måste som underlag till sin ansökan dels beskriva sitt objekt i en typspecifikation och även bifoga ett underlag som definiera de ramar eller gränser luft- fartyget är avsett att användas inom. Det kan vara livslängd, maximal flygvikt, flygenvelopp, lastspektrum, prestandaklasser, typer av militära operationer m.m.

Detsamma gäller även flygmaterielsystem med typgodkännande, som genomgår en större ändring eller komplettering av typ- underlaget, vilket kräver en förnyad granskning vars omfattning avgörs från fall till fall.

Det individuella flygplanet kan följaktligen anses säkert att användas, om det kan visas att det är konstruerat, tillverkat, veri- fierat, utrustat och underhållet på ett sådant sätt samt har sådana egenskaper att säkerhetens krav är uppfyllda för tänkt användning. Luftfartyget kan därmed sägas vara luftvärdigt. Det formella beslutet på luftvärdighet är ett luftvärdighetsbevis, som utfärdas av flygsäkerhetsinspektören.33

Militärt typcertifikat (MTC)

Militära luftfartyg ska även typgodkännas genom att ett militärt typcertifikat utfärdas för det militära luftfartyget.

Innehavaren av ett typcertifikat har ett produktansvar och är därför skyldig att följa upp driftserfarenheterna av sin luftfarts- produkt och om fel eller brister upptäcks, informera alla operatörer och föreslå avhjälpande åtgärder eller begränsningar. Flygsäkerhets- inspektören följer kontinuerligt upp drifterfarenheterna, och kan i vissa fall utfärda obligatoriska direktiv om avhjälpande åtgärder eller restriktioner som alla operatörer inom luftfartssystemet är tvingade att följa. Innehavare ska därför hålla sig med teknisk kompetens för denna tjänst.

33 Befälhavaren är dock den som är ytterst ansvarig för att förvissa sig om att flygplanet är luftvärdigt innan en flygning påbörjas.

180

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

Till det kompletta flygplanet eller helikoptern hör en flyghand- bok. Handboken ska vara godkänd av flygsäkerhetsinspektören, och anger bl.a. vilka konfigurationer som tillåts eller kombinationer av påhängbara vapen, extra tankar och annan yttre utrustning som är tillåten. I de fall det inte framgår av skyltar och annan märkning, ska flyghandboken ange vilka restriktioner och permanenta eller tillfälliga begränsningar som gäller enligt certifieringsbasen.

Databladet för en luftfartsprodukt anger bl.a. villkoren, begräns- ningar och förutsättningar för vilken produktens certifieringen gäller. Exempel på uppgifter för en komplett helikopter kan vara: minimum antal besättning, maximalt antal passagerare, maximal tillåten massa, tillåtna typer av bränslen, VFR/IFR-operationer, gällande flyghandböcker, certifieringsnorm, uppgifter om miljö- certifiering (buller och emissioner), m.m.

En viktig del av denna process är att ta fram reparationsunderlag som innebär mindre men även större ändringar av en luftfarts- produkt. Andra områden att samverka inom kan vara livslängds- förlängningar och driftsuppföljning.

Materielsystemintyg (MSI)

Ett materielsystemintyg är en form av typgodkännande för flyg- materielsystem, i likhet med det som gäller luftfartyg. Skillnaden är att den designorganisation som ansöker om ett materielsystem- intyg ansöker om ett tekniskt specifikationsansvar med benäm- ningen nivå 2.

Det tekniska specifikationsansvaret för flygmaterielsystem på nivå 2 omfattar, utöver luftfartsprodukter som exempelvis heli- kopter 14, även till typen hörande stödsystem, påhängbara vapen, viss flygutrustning och gränssnitt mot andra materielsystem inom försvarssystemet.

Designorganisationen för flygmaterielsystem på nivå 2 har samma uppgifter som om denne vore innehavare av typcertifikat, men ansvaret är mer omfattande och sträcker sig över alla de luftfartsprodukter som ingår i flygmaterielsystemet. De under- liggande luftfartsprodukterna kan vara konstruerade av designorga- nisationer med tekniskt specifikationsansvar på nivå 3 och 4. Till detta kommer ansvar i fråga om handböcker, underhållsinstruk- tioner, designsäkring, driftuppföljning m.m. Vidare tillkommer ett

181

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

ansvar för tillsyn av underliggande designorganisationer och andra organisationer, ansvariga för nödvändiga produkter och tjänster.

Luftvärdighetsbevis

Luftvärdighetsbevis utfärdas i form av standard eller speciellt luftvärdighetsbevis. Exempel på luftvärdighetsbevis är flyg- och systemutprovningstillstånd. Villkor och ändamål för luftvärdig- hetsbevis framgår av RML.34

Samråd gällande centralt systemsäkerhetsbeslut

För varje system, nytt eller ändrat, som ska tas i bruk inom Försvarsmakten genomförs ett systemsäkerhetsarbete för att avgöra om systemet kan anses tillräckligt säkert för sin avsedda använd- ning under fastställda förutsättningar. Förutsättningarna kan gälla krav på utbildning, driftsinstruktioner och annan upplysning som erfordras för materielens vidmakthållande under hela dess livs- cykel.35

Certifiering av personal

Militära flyginspektionen utfärdar, förvaltar och återkallar certifikat och behörighetsbevis för personal som enligt RML kräver särskild behörighet. Utfärdandet av certifikat grundar sig på underlag från skolor auktoriserade inom det militära luftfartssystemet.

Air Maintenance Crew Licensing (AML)

Regler för militär luftfart innehåller föreskrifter och allmänna råd som riktar sig till sökande till och innehavare av certifikat för luftfartygsunderhåll och till personer som leder och ansvarar för verksamhetsutövare som bedriver motsvarande utbildning och examination.36 Varje verksamhetsutövare som underhåller luft-

34RML-V-5H.

35Militära flyginspektionens rutiner för samråd innan centralt systemsäkerhetsbeslut liksom samråd inför beslut om användning och samråd följer högkvarterets rutiner enligt processen inför Beslut om användning (BOA).

36RML P-6.

182

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

fartyg ska i samband med linjeunderhåll av luftfartyg förfoga över certifierad personal med lämplig typbehörighet för luftfartyg.37

Flight Crew Licensing (FCL)

Bestämmelser i RML38 för personal i flygtjänst är under fram- tagande och beräknas vara klar under 2010. I detta arbete ingår framtagandet av process som syftar till att beskriva certifiering av flygande personal, registerhållning, m.m.

Godkännande av ansvarshavare

Innehavare av verksamhetstillstånd ska utse särskilt utpekade befattningshavare för flygverksamhet, underhållssystem, utbildning av besättningar samt markbunden verksamhet. Operatören ska utse en verksamhetsansvarig chef, så kallad Ansvarig Företrädare och andra befattningshavare för verksamhet som omfattar flygopera- tioner, underhållssystem, utbildning av besättningar samt mark- bunden verksamhet. Militära flyginspektionens sammanfattande beteckning på verksamhetsansvarig chef och befattningshavare är utpekade ansvarshavare. Utpekade ansvarshavare ska – efter ansökan – godkännas av flygsäkerhetsinspektören. Övriga viktigare befattningshavare, angivna i verksamhetsutövares verksamhetsled- ningssystem, ska accepteras av flygsäkerhetsinspektören. Detta sker genom tyst godkännande genom att verksamhetsutövaren infor- merar flygsäkerhetsinspektören om nya personer på dessa befatt- ningar.

När flygsäkerhetsinspektören prövar en kandidat för befatt- ningar enligt ovan, är avsikten att bedöma kandidatens förmåga att utföra det uppdrag som RML beskriver med det ansvar som framgår av operatörens verksamhetsledningssystem. Vid bedöm- ning av en kandidats möjligheter att fullgöra rollen som utpekad ansvarshavare, måste hänsyn tas till den aktuella operatörens verk- samhet och förutsättningar.

37Kvalificerad för kategori B1 och B2 i enlighet med RML-P-6.

38RML P-2.

183

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Funktionstillsyn

Militära flyginspektionens funktionstillsyn delas in i:

verksamhetsuppföljning,

stödjande och korrektiva åtgärder,

avstegshantering.

Verksamhetsuppföljning

Militära flyginspektionens verksamhetsuppföljning sker genom tillsyn av verksamhetsutövares arbetssätt i det auktoriserade ledningssystemet. Verksamhetsuppföljningen består av periodisk rapportering och periodisk revisionsverksamhet.

Periodisk rapportering

Periodisk rapportering innebär att militära flyginspektionen begär in periodiska rapporter från auktoriserade verksamhetsutövare.

Inspektionen ställer även enligt RML krav på regelbundna rapporter från flygoperationella verksamhetsutövare. För dessa verksamhetsutövare inhämtas kvartalsvis rapportering.

Periodisk revision

Periodiska revisioner är periodiska besök hos auktoriserade verk- samhetsutövare där utvalda delar av verksamhetsutövarens arbets- sätt och ledningssystem revideras. Varje verksamhetsutövare ska ha genomgått en komplett revision (audit) i alla delar av dess verksamhet inom ett 36-månaders intervall.

Stödjande och korrektiva åtgärder

Militära flyginspektionen genomför korrektiva åtgärder genom utfärdande av militärt flygsäkerhetsdirektiv och anvisningar. Stöd- jande och korrektiva åtgärder utgör komplement till den verksam- hetsuppföljning som sker genom rapporter och revisioner.39

39 Exempel på andra stödjande åtgärder är informationsöverföring vid de av militära flyg- inspektionen arrangerade informationsträffar.

184

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

Stödjande åtgärder utförs vid behov genom direkta kontakter mellan inspektionen och verksamhetsutövare.

Flygsäkerhetsdirektiv, m.m.

Om flygsäkerhetsinspektören finner att en verksamhetsutövare inte vidtagit tillräckliga åtgärder efter luftfartshändelse kan denne besluta om åtgärder genom utfärdande av militärt flygsäker- hetsdirektiv.40 Detta direktiv är tvingande för berörda verksamhets- utövare. Flygsäkerhetsinspektören kan också ge ut de anvisningar som anses nödvändiga för flygsäkerheten.

Krav på säkerhetsledningssystem

Regler för militär luftfart ställer krav på att alla operationella verksamhetsledare ska upprätta och vidmakthålla ett lednings- system för flygsäkerhet.41 Säkerhetsledningssystemet ska vara inte- grerat i organisationens verksamhetsledningssystem. Militära flyg- inspektionen erbjuder stöd vid upprättande och vidmakthållande av säkerhetsledningssystemet. Inspektionen stödjer och uppmuntrar också utveckling och implementering av motsvarande system i övriga organisationer inom den svenska militära luftfarten.

Militära flyginspektionen normala tillståndsgivnings- och till- synsarbete innefattar granskning av tillståndshavarnas säkerhetsled- ningssystem och en verksamhetsutövare har skyldighet att ge inspektionen tillgång till hela verksamhetsledningssystemet.42

Acceptans av tillståndshavarnas flygsäkerhetsmål

Militära flyginspektionen ska acceptera de flygsäkerhetsmål som ska ingå i verksamhetsbeskrivningen för varje verksamhetsutövare i det militära luftfartssystemet. Granskning av tillståndshavarnas implementering och uppföljning av flygsäkerhetsmål ingår i inspektionens normala tillståndsgivnings- och tillsynsarbete.

40RML-V-2.3.6 eller RML-V-5.3.4.

41Militära flyginspektionens använder termen Säkerhetsledningssystem/Safety Management System (SMS).

42RML-V.1.C.33.2.4 och RML-G.5.2.9.

185

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Tillstånds-, tillsyns- och analysverksamhet

Militära flyginspektionens tillsynsverksamhet bidrar till genom- förandet av flygsäkerhetsprogrammet genom tillförsel av data i form av identifierade avvikelser och händelser. Programmet i sig bidrar till tillsynsverksamheten genom att programmets analys av avvikelser och händelser får påverkan inriktning och fördelning av resurser i tillsynsverksamheten.

Insamling, analys och utbyte av säkerhetsdata/avvikelsestatistik

Varje innehavare av ett militärt luftfartsdokument inom det mili- tära luftfartssystemet måste rapportera och utreda händelser som utgör en fara eller som, om de inte åtgärdas, skulle kunna utgöra en fara och förorsaka död, skada, arbetsskada eller skada på eller förlust av utrustning eller egendom eller skada på miljön. Verk- samheten ska ha system för att samla in, utvärdera, bearbeta och lagra information om händelser som rapporterats i enlighet med ovanstående.

Verksamhetsutövare ansvarar för uppföljning sker av verksam- heten. Uppföljningen ska omfatta procedurer för rapportering, avvikelsehantering, analys och värdering, förebyggande åtgärder och fortlöpande utveckling av verksamheten. Följande händelser som har lett eller kan leda till följande konsekvenser ska rappor- teras till den militära flyginspektionen:

haverier,

allvarligt tillbud,

händelser som kan medföra risker för militär luftfart,

händelser som av annan anledning behöver spridas och komma till militära flyginspektionens kännedom snabbare än med ordinarie rutiner.

Händelser som bedöms kunna bero på eller medföra en svaghet hos en luftfartsprodukt ska granskas av ansvarig designorganisation. Ansvarig designorganisation ska deklarera om ett osäkert tillstånd råder och vilka initiala åtgärder som ska vidtas för att återställa tillståndet till en acceptabel nivå.

Förutom vid tillsyn identifierade avvikelser ingår rapporterade händelser inom den militära luftfarten i inspektionens flygsäker-

186

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

hetsanalys. Inkommande rapporter om militära luftfartshändelser följs av utpekade handläggare på militära flyginspektionen. Inspektionen följer därefter vid behov utvecklingen av ärenden och av verksamhetsutövare tagna beslut.

Inkomna händelserapporter och undersökningsrapporter hand- läggs med syfte att föreslå åtgärder med anledning av den inträffade händelsen och kunna lärdom för att kunna öka flygsäkerheten. Exempel på åtgärder kan vara att genomföra fördjupade utred- ningar, initiera regelutveckling, vidta tillsynsåtgärder eller att utfärda militärt flygsäkerhetsdirektiv (nedan).

Rapporterade händelser inom den militära luftfarten och iden- tifierade avvikelser som uppmärksammas vid tillsyn ligger sedan till grund för inspektionens flygsäkerhetsanalys.

Uppföljning

Militära flyginspektionen ställer krav på regelbundna rapporter från flygoperationella verksamhetsutövare. Rapporteringen utförs på av inspektionen fastställd form för att underlätta sammanställning och jämförelser.

Analys. m.m.

Militära flyginspektionens flygsäkerhetsrapport består av en sam- manställning av verksamhetsutövarnas årsrapporter tillsammans med inspektionens flygsäkerhetsanalys. Uppfyllnad av såväl lång- siktiga som kortsiktiga mål mäts, analyseras och presenteras i flygsäkerhetsrapporten. Flygsäkerhetsrapporten, som utges varje år, föredras för Flygsäkerhetsrådet samt görs tillgänglig för samt- liga verksamhetsutövare i det militära luftfartssystemet.

Riskbaserad tillsyn

Militära flyginspektionen använder insamlade data och flygsäker- hetsanalysen till att anpassa tillsynsstrategi och tillsynsplaner. Med anledning av antingen en stor mängd rapporter från en tillstånds- havare, eller grupp av sådana, eller frånvaro av rapporter från en tillståndshavare, tar inspektionen initiativ till olika typer av mer djupgående analyser och/eller tillsynsåtgärder. Behovet av tillsyn

187

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

bedöms mot bakgrund av den befintliga mängden tillståndshavare, tillståndens komplexitet, tillståndshavarnas erfarenhet, förmåga och ekonomiska stabilitet, regeländringar, m.m. Inriktningen och omfattningen av tillsynsverksamheten sker mot bakgrund av kraven på frekvens och omfattning på tillsyn.

7.10.8Militära luftfartsregistret

Alla luftfartyg som avses flygas med ska tillhöra ett luft- fartsregister. Registrerings- och nationalitetsbeteckningar på ett luftfartyg anger till vilket luftfartsregister luftfartyget hör, och visar därmed också vilken myndighet som utövar tillsyn över luftfartyget. Luftfartsregistret har bl.a. även funktionen att peka ut ägare eller brukare av ett luftfartyg. Den som är ägare eller brukare av ett luftfartyg är den som har strikt ansvar i händelse av skada på tredje man. Med några undantag ägs och brukas de luftfartyg som står under militära flyginspektionens tillsyn av Försvarsmakten. Inspektionen förvaltar Försvarsmaktens luftfartsregister. På upp- drag av flygsäkerhetsinspektören förvaltas alla uppgifter om svenska militära luftfartyg ingående i nämnda luftfartsregister av enheten för luftvärdighet vid Försvarets materielverk.

7.11Överväganden

Flygsäkerheten i helikopterverksamheten

Utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten

Försvarsmakten har under 2000-talet drabbats av flera mycket allvarliga helikopterhaverier i verksamheten. Flera olika utredningar har med anledning av haverierna och vid revision av verksamheten pekat på allvarliga brister i flygsäkerheten i helikopterverksam- heten.

I militärhelikopterutredningens delbetänkande lämnades en mer ingående redogörelse av problemen inom flygsäkerhetsområdet.

Statens haverikommission har i sina utredningar konstaterat att resultaten från dessa visar på omfattande problem och brister i flera av de förutsättningar som måste finnas för att Försvarsmakten ska kunna bedriva en säker helikopterverksamhet. Resultaten visar att förhållanden förvärrats under flera år och att myndigheten, trots

188

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

flera allvarliga haverier, inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att förbättra säkerheten.

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att Försvars- makten under utredningstiden genomfört ett åtgärdsprogram – i allt väsentligt i enlighet med haverikommissionens rekommenda- tioner – som ska leda till ökad flygsäkerhet (se bilaga 7). Bland annat har organisatoriska och andra förändringar genomförts såväl i Försvarsmaktens högkvarter som i helikopterverksamheten. Vidare har Försvarsmaktens Inriktning för flygsäkerhet fastställts den 5 februari 2010 (se bilaga 6).Utredningen gör bedömningen att vidtagna åtgärder medför att förutsättningar för att kunna åtgärda de tidigare problemen klart förbättrats och att en mer stabil verksamhet kan erhållas i framtiden. Helikopterverksamheten har nu också en högre prioritet i myndigheten. Den tidigare obalansen mellan uppgifter och resurser har också reducerats, även om utred- ningen bedömer att det råder en fortsatt ansträngd situation inom främst helikopterbataljonen.

Militärhelikopterutredningen anser att det alltjämt finns utrym- me för förbättringsåtgärder i flygsäkerheten i helikopterverksam- heten. De föreslagna åtgärderna är dock av sådan karaktär att förslagen har lämnats direkt till representanter för flygoperatören och behandlas därför inte ytterligare i betänkandet. Utredningen konstaterar att vad gäller Regler för militär luftfart (RML) har ett arbete påbörjats i avsikt att revidera regelsystemet och utveckla de delar som i dag saknas. Utredningen anser att Försvarsmakten i det fortsatta arbetet bör utforma regelsystemet mer som rambestäm- melser och därefter omsätats av flygoperatören till mer detaljerade regler och anvisningar i den flygoperationella manualen (FOM).

Militärhelikopterutredningen bedömer att en utökning av heli- kopterverksamheten med ytterligare ett medeltungt helikopter- system i och för sig väcker frågan om en sådan åtgärd kan anses förenlig med flygsäkerheten i helikopterbataljonen. Utredningen noterar dock att Försvarsmakten bedömer att det föreligger övervägande positiva skäl ur flygsäkerhetsaspekter om ytterligare helikopterresurser tillförs verksamheten, främst avseende möjlig- heten till flygträning och att helikopter 15 kan återgå till sitt ursprungliga användningsområde med hänsyn tagen till dess begränsade prestanda/operativa förmåga. En förutsättning är dock att ett införande av systemet sker under flygsäkerhetsmässigt ordnade former där bl.a. uppgifter och resurser balanseras.

189

Flygsäkerhet

SOU 2010:50

Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör har tidigare förklarat att han inte motsätter sig en utökad verksamhet under förutsätt- ning att Statens haverikommissions rekommendationer blir omhändertagna och att en ny säkerhetskulturutredning genomförs för att bekräfta att avsedda resultat nåtts samt att den utökade verksamheten i övrigt är förenlig med flygsäkerheten i helikopter- verksamheten.

Militärhelikopterutredningen, som konstaterar att Försvars- makten i allt väsentligt vidtagit åtgärder i enlighet med haveri- kommissionens rekommendationer, bedömer att utvecklingen av flygsäkerheten i helikopterverksamheten inte utgör hinder mot att ytterligare helikopterresurser i form av ett medeltungt helikopter- system tillförs verksamheten.

Frågan om tillsynsfunktionens oberoende

Militärhelikopterutredningen bedömer – i likhet med Statens haverikommission – att en oberoende tillsynsfunktion av flyg- verksamheten i Försvarsmakten är av fundamental betydelse för att säkerställa flygsäkerhet i verksamheten och motverka haverier och allvarliga tillbud. Utredningen har under utredningstiden erhållit tecken som ger anledning att allvarligt ifrågasätta i vilken utsträckning som Försvarsmaktens flygsäkerhetsinspektör och den militära flyginspektionen kan anses ha en oberoende ställning i förhållande till tillsynsobjekten och kan anses utgöra en fungerande tillsynsfunktion av Försvarsmaktens helikopterverksamhet.

Utredningen har därför övervägt att föreslå en lösning som innebär att flygsäkerhetsinspektören och militära flyginspektionen ges en oberoende organisatorisk ställning utanför myndigheten eller inordnas i annan myndighet, t.ex. transportstyrelsen.

Militärhelikopterutredningen kan samtidigt konstatera att flygsäkerhetsinspektören och militära flyginspektionen utgör del av myndighetens säkerhetsinspektion och att ett avskiljande av endast denna del kan medföra vissa organisatoriska utmaningar samt vissa negativa följder, t.ex. förlust av samordningsvinster.

Militärhelikopterutredningen kan också konstatera att frågan om tillsynsfunktionen behandlas i departementspromemorian Statsluftfarten43 och att arbetsgruppen föreslagit att flygsäkerhets- inspektören och militära flyginspektionen ska ges en ställning i

43 Ds 2009:56.

190

SOU 2010:50

Flygsäkerhet

tillsynsfunktionen som motsvarar Försvarsmaktens generalläkare44. Utredningen har också under utredningstiden noterat en ökat medvetenhet i myndigheten av betydelsen av en oberoende och fungerande tillsynsfunktion. Försvarsmakten har också vidtagit organisatoriska åtgärder i syfte att stärka tillsynsfunktionens oberoende. Utredningen anser att de vidtagna åtgärderna för att stärka flygsäkerhetsinspektörens och militära flyginspektionens oberoende i tillsynsfunktionen bör utvärderas innan ett eventuellt förslag om organisatorisk förändring på nytt övervägs.

Militärhelikopterutredningen föreslår dock att den fortsatta utvecklingen av tillsynsfunktionen måste löpande följas upp och att en oberoende utvärdering av flygsäkerheten och tillsynsfunktionen genomförs vid ett senare tillfälle.

44 Departementspromemorian har remissbehandlats och remissinstanserna delar i allt väsent- ligt arbetsgruppens förslag. Statens haverikommission föreslår dock att tillsynsfunktionen bryts ut från Försvarsmakten och överförs till Transportstyrelsen.

191

8Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

Militärhelikopterutredningen bedömning:

Erfarenheterna från genomförda anskaffnings- och modifie- ringsprocesser av helikoptersystem visar på

behovet av en tydlig och anpassad kravställning

att nationella särkrav i det längsta bör undvikas,

behovet av en adekvat riskhantering,

svårigheter för industrin att i rätt tid fullgöra sina åtaganden i utvecklingsprojekt,

behovet av en realistisk bedömning av leverantörens förmåga att uppfylla ingångna leveransavtal,

behovet av att berörda myndigheter avsätter erforderliga resurser vid högriskprojekt,

nödvändigheten av ökad samverkan mellan berörda myndig- heter och andra aktörer, särskilt i högriskprojekt.

8.1Inledning

Militärhelikopterutredningen ska enligt direktiven analysera anskaff- nings- och modifieringsprocesserna av nu aktuella helikopter- system. I analysen ingår att kartlägga hur de berörda myndig- heterna har hanterat olika skeden av anskaffnings- och modifie- ringsprocesserna, de förseningar som uppstått, vad förseningarna berott på och vad myndigheterna vidtagit för åtgärder med

193

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

anledning av förseningarna, m.m. Utredningen ska vidare utvärdera erfarenheterna av anskaffnings- och modifieringsprocesserna.

Kartläggningen av anskaffnings- och modifieringsprocesserna

Som inledningsvis anges (avsnitt 2.2.5) har utredningen tolkat uppdraget i denna del som att utredningen ska avgränsa utred- ningsarbetet till att försöka klarlägga bakgrunden till anskaffnings- och modifieringsprocesserna, inträffade förseningar och vidtagna åtgärder från myndigheternas sida med anledning av inträffade förseningar. Utredningen har haft som en utgångspunkt att försöka klarlägga mer betydande orsaker till förseningarna och har därför varken försökt utreda eller beskriva varje mindre händelse eller tekniskt problem som kan ha påverkat leveranstiden, om inte händelsen eller problemet allvarligt påverkat utvecklingen av pro- cessen.

Militärhelikopterutredningen har givit Försvarsmakten och Försvarets materielverk i uppdrag att lämna skriftliga underlag med erforderliga uppgifter om anskaffnings- och modifieringsprocess- erna, bl.a. vilka bedömningar och åtgärder som myndigheterna gjort vid olika tidpunkter med anledning av inträffade förseningar. Försvarets materielverk har, som framgår av bilaga 8, redovisat en mycket omfattade dokumentation över anskaffnings- och modi- fieringsprocesserna under den nu aktuella tioårsperioden. Redo- visningen omfattar bakgrunden till anskaffnings och modifierings- processerna inträffade händelser, inträffade förseningar, vidtagna åtgärder och beslut. Utredningen finner att redovisningen i allt väsentlig möter det i direktiven angivna kravet på redovisning av anskaffnings- och modifieringsprocesserna. Som tidigare angetts har Försvarsmakten emellertid haft svårigheter att lämna en motsvarande redogörelse över myndighetens egna åtgärder och beslut utan har i stor utsträckning lagt Försvarets materielverks underlag till grund för den egna redogörelsen till utredningen.

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att i många fall kan av det skriftliga underlaget inte utläsas vilka bedömningar och överväganden som lagts till grund för olika åtgärder och beslut i dem angivna processerna. Utredningen har därför även begärt att båda myndigheterna ska redovisa de bedömningar och över- väganden som lagts till grund för åtgärder och beslut i processerna. Utredningen kan dock konstatera att båda myndigheterna, men

194

SOU 2010:50

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

särskilt Försvarsmakten, haft svårighet att fullt ut skriftligen redovisa bedömningar och överväganden bakom varje åtgärd och beslut. Försvarsmakten och Försvarets materielverk har båda hänvisat utredningen till att inhämta information i dessa delar från nuvarande och tidigare anställda i myndigheterna. Utredningen har vid samtal med berörda personer kunnat konstatera att det föreligger olika uppfattningar om bakgrunden och skälen för olika åtgärder som vidtagits och beslut som fattats i anskaffnings- och modifieringsprocesserna samt vad som orsakat de olika för- seningarna av leveranser. Utredningen har mot den bakgrunden begränsat utredningsåtgärderna i dessa delar till att främst få olika problemområden belysta av nuvarande och tidigare anställda i myndigheterna. Utredningen har därför valt att största möjliga utsträckning lägga den skriftliga dokumentationen samt Försvarets materielverks omfattande och detaljerade skriftliga underlag till grund för kartläggningen och beskrivningen av nu aktuella anskaff- nings- och modifieringsprocesser.

Internrevisorernas rapport

Som framgår av avsnitt 2.5.5 har utredningen också tagit del av den gemensamma granskningsrapport som Försvarsmaktens respektive Försvarets materielverks interrevisor har lämnat i maj 2010 angående bakgrunden och orsaken till leveransförseningar i helikoptersystem 10, främst vad avser helikoptrar till den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG 08) och insatsen i Afghanistan 2011 (ISAF)1.

Utredningen kan konstatera att rapporten bygger på en om- fattande dokumentation och uppgifter som lämnats av berörda befattningshavare inom såväl Försvarsmakten som Försvarets materielverk. Utredningen har som tidigare anges haft som en utgångspunkt att inte upprepa samma utredningsåtgärder som interrevisorerna genomför, utan har haft för avsikt att kunna lägga internrevisorernas kartläggning till grund för utredningens fort- satta arbete. Utredningen, som har att självständigt kartlägga och beskriva den angivna modifieringsprocessen, anser dock att granskningsrapporten kan tjäna som utgångspunkt för utred- ningens egna åtgärder med att kartlägga modifieringsprocessen.

1 Granskning av modifiering och anpassning av HELIKOPTER 10, rapport den 4 maj 2010, HKV 23 800:58014.

195

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

Försvarsmaktens respektive Försvarets materielverks inter- revisor har båda upplyst utredningen att det i genomförda gransk- ningen av helikoptersystem 10 inte framkommit några omstän- digheter som motsäger att de bedömningar och slutsatser om brister i myndigheterna organisation och handläggningsrutiner som lämnas i rapporten även kan göras vad avser problemen med försenade leveranser av helikoptersystem 14. Utredningen har mot den bakgrunden anpassat utredningsåtgärderna även vad avser helikoptersystem 14 till att omfatta endast sådana ytterligare åtgärder som krävs för att kunna besvara i utredningsdirektiven angivna frågeställningar.

Utgångspunkter för redogörelsen av uppgifter

Utredningen kan konstatera att en redogörelse över anskaffnings- och modifieringsprocesserna under en så lång tidsperiod som det nu är fråga om medför att en mängd olika uppgifter skulle kunna redovisas. Med detta avses framförallt händelseförlopp, vidtagna åtgärder och fattade beslut under perioden. Utredningen bedömer att en mer översiktlig redogörelse kan ligga till grund för över- väganden och slutsatser. För mer detaljerad information hänvisas till bilaga 8.

8.2Helikoptersystem 14

8.2.1Bakgrund

I maj 1998 fastställde Försvarsmakten en långsiktig idéplan för Försvarsmaktens helikoptersystem.2 Med detta som utgångspunkt fattade Försvarsmakten samma år ett beslut om att ändra inrikt- ningen för den framtida utformningen av den för myndigheten gemensamma helikopterorganisationen och dess utrustning med helikoptrar. (Se även avsnitt 5.1.2. samt 5.1.3). En förundersök- ningsgrupp bildades samma år med försvarsmaktsrepresentanter från Danmark, Finland, Norge och Sverige. Inom ramen för gruppens uppgifter blev en konklusion att det fanns förutsättningar för en samnordisk upphandling.

2 Försvarsmaktens helikoptersystem – Långsiktig idéplan, FM HKV H 35 800:90701, 1998- 05-28.

196

SOU 2010:50

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

Det nordiska helikopterprogrammet (NSHP)

Under 1999 undertecknades ett samförståndsavtal avseende NSHP mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige.3 Detta syftade till att utgöra grunden, och reglera förutsättningarna, för en samnordisk upphandling. Samma år trädde ett projektavtal i kraft inom NSHP.4 Detta reglerade bl.a. former för framtagande av en gemensam anbudsinfordran, organisering och arbetssätt inom styrkommitté och programkontor, budget, tull och skatter, industrisamverkan (”motköp”), konfigurationshantering, m.m. En uppgift var att ta fram och harmonisera en gemensam kravkatalog för den samnordiska helikopterupphandlingen.

Anbudsinfordran

Försvarets materielverk skickade i november 1999, för NSHP:s räkning, ut anbudsinfordran för en samnordisk upphandling av medeltung helikopter i viktklassen 9–15 ton.5 Anbud skulle inläm- nas senast i april 2000.

Försvarsmakten fastställde strax därefter i december 1999 en preliminär taktisk teknisk ekonomisk målsättning (PTTEM) för det nya svenska medeltunga helikoptersystemet.6 Den gemen- samma nordiska kravbilden utgjorde en bilaga till PTTEM.

Anbud

I april 2000 inkom anbud från ett antal anbudsgivare för ny medel- tung helikopter. Försvaret materielverk fastställde i juni samma år en anskaffnings- och upphandlingsstrategi för helikopteranskaff- ningen.7 Som bilaga till detta beslut bifogades även anskaffnings- strategin för det nordiska standardhelikopterprogrammet. Strategin förutsatte en gemensam samnordisk konkurrensupphandling samt

3Memorandum of Understanding concerning the Nordic Standard Helicopter Program, 1999-08-13.

4Program Agreement concerning the Nordic Standard Helicopter Program, 1999-08-13.

5NSHP – Request for quotation, Försvarets materielverk MDIV 35 954:29242/99, 1999-11-

6PTTEM helikopter 14, FM HKV 01 641:75230, 1999-12-20.

7Helikopter 14. Anskaffnings- och upphandlingsstrategi, Försvarets materielverk SYST 35 954:14378/00, 2000-06-16.

197

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

att nationella kontrakt skulle slutas och att dessa även skulle tillgodose specifika nationella behov.

Utvärderingsrapport

Den 30 augusti 2000 lämnade programkontoret en utvärderings- rapport i vilken angavs att fyra kandidater hade utvärderats så långt. De utvärderade kandidaterna var Cougar Mk2+ (Eurocopter), EH 101 (EH Industries), NH90 (NH Industries) och S-92 (Sikorsky). Programkontoret rekommenderade styrkommittén i NSHP att förhandlingar skulle inledas med en av kandidaterna. Två av de övriga var också kandidater för förhandling, medan man avrådde från att inleda förhandlingar med en av kandidaterna.

Ny förhandlingsplan, m.m.

I september 2000 utarbetades inom programkontoret en ny förhandlingsplan som endast omfattade två kandidater.8 Samtidigt fattade Danmark ett beslut om att genomföra förhandlingar med tre kandidater.

I april 2001 begärde programkontoret uppdaterade offerter. Dessa förändrade dock inte situationen och tidigare presenterade utvärderingar bedömdes vara fortsatt giltiga. I detta skede av upp- handlingen hade konfigurationerna för kandidaterna ändrats från att vara ”gemensam” till att vara ”nationella”. Vid denna tidpunkt startades också parallella förhandlingar med de två återstående kandidaterna. Danmark hade vid denna tidpunkt redan startat egna förhandlingar.

Försvarets materielverks rekommendation den 24 april 2001

Den 24 april 2001 översände Försvarets materielverk en rekom- mendation till Försvarsmakten att i turordning inleda slutförhand- ling med i rekommendationen angivna leverantörer.9 Försvarets materielverk hade kännedom om att övriga deltagande länder hade

8The NSHP Program Office Report and Recommendation to the Steering Committee Concerning Selection of the Nordic Standard Helicopter, Program Office, 2001-09-07.

9Helikopter 1-Försvarets materielverk rekommendation, Försvarets materielverk PROD H35 800:2264/01, 2001-04-24.

198

SOU 2010:50

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

bestämda uppfattningar om möjliga, respektive lämpliga, val av helikopter och leverantör. De övriga nordiska ländernas positionering gjorde att Försvarets materielverk bedömde det som svårt att vid denna tidpunkt kunna finna en tillfredsställande gemensam samnordisk lösning. Mot denna bakgrund bedömde myndigheten att det fanns anledning att göra en svensk utvärdering och rekommendation till Försvarsmakten. Syftet var att denna information skulle kunna användas så att Försvarsmakten skulle kunna tillvarata svenska intressen i den samnordiska upphandlingen på bästa sätt. Försvarets materielverk genomförde utvärderingen av de två huvudkandidaterna baserat på de inlämnade offerterna och resultaten av de inledande förhandlingarna. Denna information värderades mot den svenska kravbilden.10 Resultatet blev att myndigheten fann att - utgående från ett strikt svenskt perspektiv – en av kandidaterna var sammantaget det bästa alternativet.

Med ovanstående som grund, och i syfte att erhålla det för Försvarsmakten mest kostnadsoptimala alternativet, rekommen- derade Försvarets materielverk att slutförhandlingar skulle genom- föras med de båda huvudkandidaterna, dock med kraftsamling på den ena.

Försvarsmakten fastställer förhandlingsriktlinjer

I maj 2001 fastställde Försvarsmakten förhandlingsriktlinjer för den svenska förhandlingsdelegationen i NSHP programkontor.11 Försvarets materielverk fastställde därefter en upphandlingsstrategi för anskaffning av helikopter 14.12

I juni 2001 valde Danmark att lämna den samnordiska upp- handlingen. Danmark. Danmark lämnade NSHP formellt i decem- ber 2001.

10De områden som värderades var avtal, leveransplan, pris, livscykelkostnad, konfiguration, logistik, utbildning, leverantörsåtagande, risker och offset.

11C KRI förhandlingsriktlinjer för helikopter 14 (NSHP), FM HKV PM, 2001-05-16.

12Helikopter 14. Upphandlingsstrategi för Försvarets materielverk i samband med den samnordiska helikopteranskaffningen (NSHP), Försvarets materielverk ProjC H 35 954:3698, 2001-05-29.

199

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

Offertförfrågan

Den 25 juni 2001 sände Försvarsmakten en offertförfrågan till Försvarets materielverk avseende helikopter 14.13 Försvarsmakten fastställde därefter i september 2001 det slutliga förhandlings- direktivet för Försvarets materielverk avseende helikopter 14.14

Rekommendation att välja NH90

Den 7 september 2001 rekommenderade programkontoret till styrkommittén att välja NH90 som Nordic Standard Helicopter. Programkontoret angav i sin rekommendation att de finska, norska och svenska konfigurationerna var snarlika. Vidare angavs att detta skulle ge länderna den mest kostnadseffektiva lösningen. Valet av NH90 som Nordic Standard Helicopter omfattade två olika versioner, vilka hade olika nationella uppdragskonfigurationer. Även om det finns skillnader mellan helikopterkonfigurationerna såg man ett flertal framtida möjligheter för samarbete inom olika områden, såsom logistik, utbildning samt möjliga krishanterings- operationer.

Offert

Den 11 september 2001 fastställdes beslutsdelegering för upphandlingsbeslut inom Försvarets materielverk avseende NSHP/helikopter 14.15 Samma dag sände Försvarets materielverk en offert till Försvarsmakten avseende anskaffning av helikopter 14.16 Offerten baserades på ett uppdrag från Försvarsmakten att anskaffa upp till 25 stycken medeltunga helikoptrar. Offerten avsåg tolv stycken TTT17-helikoptrar och fem stycken ASW-helikoptrar. Milstolpe för leverans av den första TTT-helikoptern var den 30 juli 2005. Milstolpe för leverans av den sjuttonde och sista heli- koptern var den 28 februari 2009.

13Kompletterande offertförfrågan avseende verksamhet inom MS 2A4, FM HKV H23 321:80715, 2001-06-25.

14Slutliga förhandlingsdirektiv för helikopter 14, FM HKV PM, 2001-09-03.

15NSHP/helikopter 14. Beslutsdelegering, Försvarets materielverk GD 214361, 2001-09-11.

162A4:2101 Anskaffning helikopter 14, Försvarets materielverk SYST 23 323:3627/01, 2001- 09-11.

17TTT = Tactical Troop Transport.

200

SOU 2010:50

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

Hemställan om regeringens bemyndigande

Den 12 september 2001 insände Försvarsmakten framställan till regeringen om att få beställa NH90-helikoptrar från tillverkaren NH Industries.18 Av framställan framgick att helikopter 14- systemet anskaffades med ett ledningssystem som uppfyllde kraven inom Försvarsmaktens framtida nätverksbaserade ledningssystem- struktur. Samma dag fattade Försvarets materielverk upphandlings- beslut avseende helikopter 14 med ILS.19

Samtida förfaranden

Slutförhandlingen med NHI genomfördes parallellt med För- svarets materielverks offerering till Försvarsmakten. I samband med slutförhandlingen lyckades Försvarets materielverk i ett sent skede förändra prisläget för hela den offererade kalkylen. Detta innebar att Försvarets materielverk på detta sätt kunde inrymma ytterligare en helikopter i leverantörens åtagande inom den givna budgetramen.

Kontrakt tecknas

Den 26 september 2001 undertecknades leveransavtalet mellan Försvarets materielverk och NHI. Avtalet innebar att den första certifierade trupptransporthelikoptern (TTT-helikopter) skulle levereras till Försvarets materielverk den 30 november 200520 I november 2001 offererade Försvarets materielverk anskaffning av helikopter 14 till Försvarsmakten.21 Leverans av den första TTT- helikoptern skulle ske den 15 januari 2006. Leverans av den sista helikoptern skulle ske den 10 april 2009.

18Hemställan om att få beställa regeringsobjekt Medeltung helikopter, Helikopter 14 (helikopter 14), FM HKV H 35 900:80972, 2001-09-12.

19Upphandlingsbeslut Anskaffning av helikopter 14 med ILS, Försvarets materielverk 214361-LB538202, 2001-09-12.

20Contract 214361 – LB 538202 between Försvarets materielverk and NHI dated 12-09- 2001 concerning Swedish helikopter 14, Försvarets materielverk 214361-LB538202, 2001-09-

212A4:2101 Anskaffning helikopter 14 (2.2), Försvarets materielverk SYST H 23 323:4410/01, 2001-11-06.

201

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

8.2.2Inträffade leveransförseningar och myndigheternas åtgärder

2003

I februari 2003 redovisade Försvarets materielverk projektläget för Försvarsmakten, varvid man angav att projektet bedömdes fortlöpa enligt plan. Ett år senare i april 2004 redovisades ånyo projektläget. Försvarets materielverk angav även då att aktiviteterna med NHI löpte i stort enligt planering.

2004

Försvarsmakten lämnade direktiv i juni 2004 till Försvarets materielverk om utveckling av ledningssystemet (TMS) och upp- dragssystemet (Mission Management System (MMS)) för heli- kopter 14.22

2005

Försvarets materielverk påbörjade under 2005 en omförhandling av avtalet till följd av den leveransförsening som NHI anmält Detta ledde till en förändring av kontraktet. Försvarets materielverk värderade den samlade kommersiella situationen i syfte att ta fram bästa möjliga handlingslinje. Bland annat värderades bedömda konsekvenser om Försvarets materielverk skulle välja att häva kontraktet. Denna värdering innefattade dels den kommersiella situationen, dels bedömning av alternativa handlingsvägar. Värderingen resulterade i att myndigheten beslutade att fortsatt agera inom ramen för det framförhandlade avtalet.

I februari 2005 begärde Försvarets materielverk en bekräftelse från NHI att den kontrakterade leveransplanen skulle kunna hållas.23 Skälet till den begäran var att myndigheten hade fått indikationer på förseningar hos NHI.

Den 28 februari 2005 besvarade NHI begäran och uppgav att leveransförseningar hade inträffat.24 Av uppgifterna framgick att

22Försvarsmaktens direktiv avseende TMS/MMS för helikopter 14, FM HKV 35 800:69509, 2004-06-16.

23Delivery schedule for Swedish NH90 helicopters - Request for confirmation, Försvarets materielverk VO Flyg&Rymd 35 954:7496, 2005-02-10.

24Delivery schedule for Swedish NH90 helicopters, NHI Nr 024/05/GM, 2005-02-28.

202

SOU 2010:50

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

den första certifierade TTT-helikoptern skulle levereras den 31 mars 2006 istället för den avtalade tidpunkten den 30 november 2005, det vill säga fyra månader senare än som avtalats. Mot bakgrund av den formellt anmälda leveransförseningen påbörjade Försvarets materielverk ett analysarbete av hur denna situation skulle hanteras gentemot NHI respektive Försvarsmakten. För- svarets materielverk orienterade Försvarsmakten om den anmälda förseningen.

I mars 2005 angav Försvarets materielverk att aktiviteterna mellan myndigheten och NHI i stort löpte enligt planering. Myndigheten angav att NHI deklarerade leveransförseningar för de första fyra helikoptrarna under 2005. Förseningen relativt den ursprungliga tidplanen angavs till mellan fem och tio månader per helikopterindivid.

I april 2005 angav NHI att en första leverans av en certifierad helikopter 14 skulle ske först den 30 november 2007.25 Detta innebar att den försening om fyra månader som NHI angav den 28 februari nu fem veckor senare anmäldes som en försening om 24 månader, dvs. ytterligare 20 månaders försening. Vidare angav NHI att det största hindret för leveranser utgjordes av förseningar i utvecklingen av TMS samt kvalificeringsprocessen.

Den 18 april 2005 undertecknades ännu en kontraktsändring26. Denna kontraktsändring omfattade bl.a. integration av GPS, hjälmar med NVG27 samt projektsäkerhetsinstruktion. Vidare ut- löstes option för utökad omfattning av initial besättningsutbild- ning.

I maj 2005 begärde Försvarsmakten att Försvarets materielverk skulle lämna förslag på leveransalternativ med anledning av förseningen av helikopter 14.28 Försvarets materielverk behandlade i juni samma år frågan om hantering av uppkomna viten inom helikopter 14- projektet i29. Bedömningen var att viten ska tas ut gentemot leverantören och inte bytas mot tillkommande funk- tionalitet/materiel.

Den 23 juni 2005 angav Försvarsmakten att man önskade ytterligare åtagande avseende besättningsutbildning och att det så

25Försvarets materielverk-NHI meeting 7th April 2005 presentation, 2005-04-06.

26Försvarets materielverk NHIndustries Contract Amendment no 2 to 214361 LB 538202, 214361 LB 538202, 2005-04-18.

27NVG = Night Vision Goggles.

28Leveransalternativ av helikopter 14 pga försening, FM HKV 35 814:68228, 2005-05-10.

29Protokoll kommersiella rådet, Försvarets materielverk Op VL Kom H 09 710:44247/05, 2005-06-15.

203

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

kallade ”leveransalternativ 2” för helikopter 14 som skulle väljas, vilket innebar att helikoptrar i ”Basic +”-utförande (helikopter 14eBasic) skulle levereras innan det var möjligt att få leveranser av TTT-utförande. Detta leveransalternativ innebar även att leveranser av ASW-helikoptrar med TMS-funktionalitet senarelades relativt det som initialt planerats. ”Leveransalternativ 2” syftade till att minimera de negativa konsekvenserna i Försvarsmakten med anled- ning av de uppkomna förseningarna.

I 2005 föreslog NHI att leveranserna skulle förändras så att ett ökat antal helikopter 14 eBasic skulle avtalas i syfte att minska effekterna av förseningen.30 Försvarets materielverk meddelade NHI att ”leveransalternativ 2” var det som föredrogs, och att detta var utgångspunkten för de förhandlingar som planerades att äga rum.

I oktober 2005 accepterade Försvarets materielverk en leverans av den första helikopter 14 (BSWA001).31 Detta var en milstolpe mot industrin i kontraktet. Helikoptern disponerades dock fortsatt av leverantören. Den avtalade lösningen syftade till att denna helikopter skulle användas i det fortsatta utvecklingsarbetet av den svenska funktionaliteten för ubåtsjakt.

I november 2005 föreslog Försvarets materielverk för NHI att en oberoende part skulle tillsättas i syfte att undanröja de för- handlingspunkter som blockerade slutförandet av förhandlingen. NHI avböjde dock detta förslag.

2006

Det tredje tilläggsavtalet från april 2006 omfattade bl.a. en reviderad leveransplan, där den första certifierade TTT-helikoptern skulle levereras den 15 december 2008. För att mildra konse- kvenserna av leveransförseningarna avtalades om leveranser av en förenklad konfiguration kallad enhanced Basic (eBasic) som avsågs kunna användas för SAR32-uppgifter. Parterna avtalade om en första leverans av en certifierad eBasic till den 31 augusti 2007. De viten som uppstått omsattes i omförhandlingen till större åtaganden från leverantören avseende tekniskt innehåll i heli- koptern samt besättningsutbildning.

30Letter Nr NHI 093/05/GM, 2005-06-24.

31Certificate of Conformity, Certificate reference No: 51/05 Försvarets materielverk 214361 – LB538202, 2005-10-27.

32SAR = Search and Rescue.

204

SOU 2010:50

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

I april 2006 redovisade Försvarets materielverk att NHI meddelat leveransförseningar för Basic TTT-helikoptrar med upp till tolv månader på grund av förseningar i kvalificeringsarbetet och förseningar på upp till 22 månader för TMS systemet.

2007

I juni 2007 levererades ytterligare en helikopter (BSWA002) av NHI till Försvarets materielverk med ett antal förbehåll i samband med acceptansen.33 Den 5 juli 2007 utfärdade FSI ett interimistiskt militärt typcertifikat för helikopter 14 till NHI.34

Den 5 september 2007 utfärdade FSI ett interimistiskt militärt luftvärdighetsbevis för den tredje helikoptern (BSWA 003)35, som därefter levererades till Försvarets materielverk, även denna med förbehåll i samband med acceptansen.36 Denna helikopter har där- efter endast flugit cirka tolv timmar på grund av tekniska fel och brister i dokumentationen. Strax därefter under oktober 2007 beslutade Försvarsmakten att avbryta den pågående upphandlingen av ytterligare fyra stycken helikopter14B enligt optionen i ursprungskontraktet.

Försvarets materielverk meddelade i november 2007 NHI att myndigheten avvisade leverans av den fjärde helikoptern (BSWA004) till följd av bl.a. avsaknad av komplett dokumentation.37

2008

I april 2008 annonserade NHI ytterligare förseningar.38

Den 6 maj 2008 utfärdade Militära flyginspektionen ett militärt flygsäkerhetsdirektiv (MFD) som klassade den aktuella dokumen- tationen som inte luftvärdig.39 Detta innebar i praktiken flygförbud för helikopter 14 i Sverige.

33Certificate of Transfer, NHI 0062/07/QA, 2007-06-20.

34Provisional Military Type Certificate and Data Sheet for helikopter 14 Basic TTT, FM HKV 02 810:715503, 2007-07-05.

35Helicopter 141043. Provisional Military Airworthiness Certificate, FM HKV 35 814:72856, 2007-09-05.

36Certificate of Transfer, NHI 0063/07/QA, 2007-09-06.

37Helikopter 14. Försvarets materielverk response to Notifaction ”Ready for CoT”, Försvarets materielverk AK Flyg&Rymd 35 814:50335, 2007-11-15.

38Helikopter 14. NHI information beträffande försenade leveranser, Försvarets materielverk AK Flyg&Rymd 35 814:16418, 2008-04-08.

39MFD – Military Flight Safety Directive, FM HKV 02 810:68017, 2008-05-06.

205

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

I maj 2008 angav Försvarsmakten att man önskade att lägga till VMS40, partikelseparatorer, IR-suppressorer och ballistiskt skydd i helikopter 14 eBasic, med leverans senast under 2010. Vidare angav myndigheten att man önskade att modifiera helikopter 14A till helikopter 14B i samband med inplanerade uppgraderingar.

I maj 2008 ansökte NHI om Militära flyginspektionen beslut om godkännande den tekniska dokumentationen för helikopter 14 (Basic TTT)41 i syfte att undanröja det gällande flygförbudet.

I juni 2008 beslutade FSI om ett tillfälligt uppehåll i pågående flygutbildning för svensk personal vid Eurocopter Training Services (ETS) tills oklarheter kring status på den angiva doku- mentationen var undanröjd.42

Den 11 juni 2008 utfärdade FSI ett militärt flygsäkerhetsdirektiv (MFD) vilket förbjöd flygning med helikopter 14 (Basic TTT) på grund av ofullständigheter i dokumentationen.43

Den 19 juni 2008 återkallade FSI det tidigare utfärdade interimistiska luftvärdighetsbeviset för den tredje helikoptern med anledning av brister i de tekniska publikationerna för helikopter 14 Basic TTT.44

Militära flyginspektionen avslog den 26 juni 2008 NHI ansökan om en stor ändring.45 Det innebar att det då rådande flygförbudet fortsatte att gälla.

I september 2008 godkände FSI den giltiga certifieringsbasen för helikopter 14 Basic TTT respektive helikopter 14 eBasic.46

Den 8 oktober 2008 angav NHI att första leverans av en certifierad TTT-helikopter skulle ske den 30 september 2010.47

Den 3 december 2008 initierade Försvarets materielverk en fjärde förhandling med NHI.48 Syftet var dels att erhålla en tro- värdig och kontrakterad leveransplan från NHI, dels att i samband med denna omförhandling utöka kontraktsåtagandet till att

40VMS = Varnar- och motmedelssystem.

41Application för Approval of major change of Technical Publication. Helicopter BSWA Basic TTT, NHI 0145/08/TA, 2008-05-27.

42Militärt Flygsäkerhetsdirektiv avseende flygutbildning för helikopter 14, FM HKV 02 810:70048, 2008-06-03.

43MFD – Military Flight Safety Directive, FM HKV 02 810:70924, 2008-06-11.

44Helikopter 14.043. Withdrawal of provisional Certificate of Airworthiness, FM HKV 35 814:70908, 2008-06-19.

45FSI answer to application of Major Change of the Technical Publications for helicopter BSWA Basic TTT, FM HKV 02 810:72252, 2008-06-26.

46FSI approval of extended Certification Basis for the Basic TTT and e-Basic configurations of SWE NH90/helikopter 14, FM HKV 02 810:74930, 2008-09-01.

47Managemantmöte Försvarets materielverk – NHI presentationsunderlag, 2008-10-08.

48Brainstorming CA4 – Minutes of Meeting, 2008-12-03.

206

SOU 2010:50

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

inkludera utrustning för internationella operationer (IR-supp- ressorer, sandfilter, ballistiskt skydd samt ytterligare varnar- och motverkanssystem). Försvarets materielverk meddelade vidare att myndigheten önskade att NHI redovisade en trovärdig plan för att leverera åtta stycken TTT-helikoptrar i en konfiguration som möjliggör internationella insatser som kan levereras till Försvarets materielverk senast den 31 mars 2012.

2009

Den 13 februari 2009 redovisade NHI sin planering för inför de fortsatta omförhandlingarna. NHI meddelade att man kunde leve- rera åtta helikopter 14 (TTT)med bl.a. sandfilter, IR-suppressorer, begränsat ballistiskt skydd och varnar- och motverkanssystem med början den 30 juni 2011. Den åttonde helikoptern kunde levereras den 31 mars 2012. NHI:s planering byggde på att ett antal av dessa helikoptrar först levererades i eBasic-utförande under 2009 och 2010, och helikoptrarna därefter genomgick modifiering till TTT- utförande. NHI presenterade inte någon sammanhållen riskanalys, men angav att relationen mellan NHI och underleverantören av TMS utgjorde den största utmaningen de kunde se avseende förmågan att innehålla denna tidplan.

FSI underrättade i februari 2009 NHI om kraven på krav- ställning och formell hantering av ändringar.49 NHI en ansökte i juni 2009 om större ändring för BSWA Basic TTT.50

Försvarets materielverk lämnade i juni 2009 en rekommendation till MILITÄRA FLYGINSPEKTIONEN om hanteringen av den bristfälliga dokumentationen.51 FSI godkände därefter en större ändring av dokumentationen för helikopter 14 (BSWA Basic TTT)52 och återkallade det tidigare utfärdade flygförbudet.53 Den 26 juni 2009 utfärdade FSI ett interimistiskt luftvärdighetsbevis för

49Answer to NHI Letter 0015/09/TA/-CA, ”Approval process for BSWA Technical Management Plan”, FM HKV 02 810:53149, 2009-02-26.

50Application for Approval of major change of Technical Publication. Helicopter BSWA Basic TTT, Letter 0053/09/TA-CA, 2009-06-11.

51Helikopter 14. Försvarets materielverk confirmation of IETP 1.4 for BSWA Basic TTT configuration, Försvarets materielverk AK Flyg&Rymd 35 814:27843/2009, 2009-06-18.

52FSI approval of Major Change of the Technical Publications for helicopter BSWA Basic TTT, FM HKV 02 810:58805, 2009-06-24.

53Cancellation of MFD 02 810:70924, dated 2008-06-11, due to FSI approval of updated IETP, FM HKV 02 810:59593, 2009-06-24.

207

Anskaffnings- och modifieringsprocessen av helikoptersystem

SOU 2010:50

den fjärde helikoptern (BSWA004).54 Den 19 augusti 2009 levererades BSWA004 till Försvarets materielverk.55

Försvarets materielverk meddelade den 15 september 2009 NHI att myndighetens ståndpunkt var att NHI begått kontraktsbrott. Vidare angav Försvarets materielverk att myndigheten övervägde alternativ inom, eller utom, ramen för kontraktet i syfte att tillförsäkra Försvarsmakten nödvändiga förutsättningar för medel- tung helikopterkapacitet för internationella insatser Försvarets materielverk angav vidare att en förutsättning för ett ställnings- tagande var att NHI deltog med underlag och medverkade i en förhandling om en principöverenskommelse. Därefter inleddes förhandlingar mellan parterna.

I november 2009 avvisade Försvarets materielverk en leverans- anmälan av ytterligare en helikopter (BSWA007) med anledning av myndigheten fått kännedom om att ett nödvändigt certifikat inte fanns för denna helikopter.56

8.2.3Iakttagelser och erfarenheter

Militärhelikopterutredningen kan konstatera att den kraftiga leveransförseningen av helikoptersystem 14 har sin grund i ett antal olika omständigheter och problemområden under den nu aktuella tioårsperioden. Utredningen redogör nedan för mer framträdande omständigheter och problemområden som kunnat iakttas under utredningens arbete med att kartlägga anskaffningsprocessen.

Samnordiskt helikopterprojekt

Militärhelikopterutredningen kan notera att det gemensamma nordiska helikopterprojektet kom att utvecklas på ett sätt som väcker frågan om de svenska nationella intressena av en få tillgång till ett nytt medeltungt helikoptersystem anpassat för svenska behov fick stå tillbaka för strävan att genomföra en samnordisk upphandling av en för de nordiska länderna gemensam enhets- helikopter. Utredningen kan notera att de övriga nordiska länder-

54Helicopter 141044. Provisional Military Airworthiness Certificate, FM 35 814:59835, 2009-06-26.

55Certificate of Transfer NHI 0023/09/QA, 2009-08-19.

56Helikopter 14. Acceptance of BSWA007, Försvarets materielverk AK Flyg&Rymd 35814:49820/2009, 2009-11-09.

208

SOU 2010:50