Med fiskevård i fokus

– en ny fiskevårdslag

Slutbetänkande av Fiskelagsutredningen

Stockholm 2010

SOU 2010:42

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Elanders Sverige AB

Stockholm 2010

ISBN 978-91-38-23403-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Jordbruksdepartementet

Regeringen beslutade den 4 oktober 2007 att tillkalla en utredare för att lämna förslag till en ny fiskelagstiftning. Den 15 novem- ber 2007 förordnade statsrådet Erlandsson ämnessakkunnige Mats Denninger som särskild utredare.

Utredningen antog namnet Fiskelagsutredningen.

Experter har biträtt utredningen. Experter har varit projekt- ledaren Bengt Almkvist (Skärgårdarnas Riksförbund), kanslirådet Magnus Blümer (Näringsdepartementet), fiskevårdskonsulenten Håkan Carlstrand (Sveriges Sportfiske- och fiskevårdsförbund), chefsjuristen Bengt Högberg (Fiskeriverket), kommittéordföranden Reine J. Johansson (SFR), vice förbundsordförande Tore Johnsson (SFR), ämnessakkunnige Ingela Sundelin (Miljödepartementet), ämnesrådet Anna Larson (Jordbruksdepartementet), fiskeridirek- tören Olof Lessmark (Länsstyrelsen), biträdande koordinatorn Inger Näslund (WWF), marinbiologen Ingemar Olsson (SKIFO), kammarrättsassessorn Marika Pock (Jordbruksdepartementet), ställ- företrädande generaldirektören Bengt Strömblom (Fiskeriverket), länsfiskekonsulenten Ivar Sundvisson (Länsstyrelsen), verksjuristen Sara Thörngren (Kustbevakningen), förbundsdirektören Börje Waldebring (Sveriges fiskevattenägareförbund), juristen Helen Lindgren (Naturvårdsverket) och departementssekreteraren Rickard Vesterberg (Försvarsdepartementet). Från sommaren 2009 har fiske- vårdschefen Anders Karlsson ersatt Håkan Carlstrand och fisk- ekologen Jacob Hagberg Helen Lindgren samt ämnessakkunnige Lars-Erik Langman Richard Vesterberg.

Hovrättsassessorn Nina Nordengren förordnades som huvud- sekreterare den 1 januari 2008. Därutöver har avdelningsdirektören Martin Rydgren samt hovrättsassessorerna Marie Wettersten och Maria Broberg varit sekreterare i utredningen under olika perioder

under 2008 och våren 2009. Hovrättsassessorn Sofia Tollgerdt för- ordnades som sekreterare från den 10 augusti 2009.

Utredningen publicerade i juni 2009 ett delbetänkande, Fiskevård i enskilt vatten – en översyn av lagen om fiskevårdsområden.

Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande, Med fiske- vård i fokus – en ny fiskevårdslag, SOU 2010:42.

Stockholm i juni 2010

Mats Denninger

/Nina Nordengren

Sofia Tollgerdt

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		29
Författningsförslag .............................................................		47
1	Förslag till lag (2012:00) om fiskevård...................................	47
2	Förslag till förordning (2012:00) om fiskevård .....................	63
Bilaga 1 till Förslag till förordning om fiskevård ............................		84
Bilaga 2 till Förslag till förordning om fiskevård ............................		88
3	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket .....................	94
4	Förslag till lag om ändring i lag (1992:1140) om Sveriges
	ekonomiska zon .......................................................................	96
5	Förslag till lag om ändring i lag (1994:1776) om skatt
	på energi....................................................................................	97
6	Förslag till lag om ändring i inkomstskattelag
	(1999:1229)...............................................................................	99
7	Förslag till lag om ändring i lag (2006:924)
	om Antarktis ..........................................................................	100

8Förslag till förordning om ändring i förordning (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren

	att förordna om väckande av åtal i vissa fall .........................	102
9	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(1997:969) om import- och exportreglering........................	103
		5

Innehåll SOU 2010:42

10	Förslag till förordning om ändring i
	artskyddsförordning (2007:845) ...........................................		104
1	Utredningens uppdrag och uppläggning ......................		107
1.1	Analys av direktiven...............................................................		107
	1.1.1	Bakgrund .....................................................................	107
	1.1.2	Utredningsbehov ........................................................	109
	1.1.3	Uppdraget....................................................................	111
	1.1.4	Arbetsformer och konsekvensanalys.........................	112
	1.1.5	Sammanfattning/analys ..............................................	112
	1.1.6	Tilläggsdirektiv............................................................	114
1.2	Utredningens uppläggning ....................................................		115
1.3	Betänkandets disposition.......................................................		115
2	Allmän bakgrund ......................................................		117
2.1	Yrkesfiske och fritidsfiske .....................................................		117
	2.1.1	Yrkesfiske i havet ........................................................	118
	2.1.2	Yrkesfiske i sötvattensområden .................................	125
2.2	Fritidsfiske..............................................................................		126
2.3	Fisketurism .............................................................................		128
	2.3.1	Fritidsfiskebaserat företagande ..................................	129
2.4	Beståndssituationen ...............................................................		131
3	Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella
	konventioner ............................................................		133

3.1EU-lagstiftningen och den gemensamma

fiskeripolitiken........................................................................		133
3.1.1	Bevarandestrategin......................................................	136
3.1.2	Ny reviderad kontrollförordning...............................	149
3.1.3	Strukturåtgärder..........................................................	182
3.1.4 En utvärdering av den gemensamma
	fiskeripolitiken ............................................................	183
3.1.5	Lissabonfördraget .......................................................	194
3.1.6	IUU-förordningen......................................................	196

SOU 2010:42 Innehåll

3.2	Internationella konventioner ................................................		197
	3.2.1	Havsrättskonventionen..............................................	197
	3.2.2	Internationella havsforskningsrådet..........................	199
	3.2.3	Helsingforskonventionen ..........................................	199
	3.2.4	OSPAR-konventionen...............................................	201
	3.2.5	Esbokonventionen......................................................	201
	3.2.6	Konventionen om biologisk mångfald ......................	201
	3.2.7	Bernkonventionen ......................................................	202
	3.2.8	Konventionen om internationell handel med
		utrotningshotade arter av växter och djur,
		SÖ 1974:41, 1980:72, 1993:78, (CITES)...................	202
	3.2.9	Bonnkonventionen .....................................................	203
	3.2.10	Ramsarkonventionen..................................................	204
	3.2.11 Analys..........................................................................		204
4	Den nationella lagstiftningen .....................................		205
4.1	Myndighetsstrukturen...........................................................		205
	4.1.1	Fiskeriverket ...............................................................	205
	4.1.2	Kustbevakningen ........................................................	210
	4.1.3	Länsstyrelserna ...........................................................	212
	4.1.4	Naturvårdsverket........................................................	214
4.2	Fiskelagen och fiskeförordningen.........................................		215
	4.2.1	Rätten till fiske............................................................	215
	4.2.2	Enskilt vatten ..............................................................	216
	4.2.3	Allmänt vatten ............................................................	220
	4.2.4	Analys – vem får fiska?...............................................	221
	4.2.5	Närmare om resursfördelningen................................	223
	4.2.6	Fiskevård .....................................................................	231
	4.2.7	Naturvården ................................................................	234
	4.2.8	Särskilt om stödåtgärder.............................................	237
	4.2.9	Kontroll och tillsyn ....................................................	237
	4.2.10 Sanktionssystemet ......................................................		268
4.3	Föreskrifter ............................................................................		329
	4.3.1	Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om
		resurstillträde och kontroll på fiskets område..........	331
	4.3.2	Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:37) om
		fiske i sötvattensområdena.........................................	341

Innehåll	SOU 2010:42
5 Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m	..........345

5.1Utredningen om Kustbevakningens befogenheter –

förslagen och den fortsatta beredningen ..............................

345

5.2Regeringens landsbygdsstrategi och det miljöpolitiska

	arbetet .....................................................................................	348
5.3	Ny lagstiftning om överlåtbara fiskerättigheter...................	352
5.4	Regional och lokal samförvaltning........................................	356

5.5Att vända skutan – ett hållbart fiske inom räckhåll,

	Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2008:1 ............		367
5.6	Fiskeriverkets förslag om modernisering av fiskelagen .......		368
	5.6.1	Krav för att erhålla yrkesfiskelicens...........................	369
	5.6.2	Redskapsbegränsningar ..............................................	371
5.7	Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet...................		374

5.8Riksrevisionens rapport Statens insatser för ett

	hållbart fiske ...........................................................................		381
	5.8.1	Insatser inom fiskeripolitiken ....................................	383
	5.8.2	Oklar prioritering av mål och styrmedel ...................	383
	5.8.3	Övergripande analys av Sveriges nationella
		handlingsutrymme saknas ..........................................	384
	5.8.4	Det nationella handlingsutrymmet kan användas
		mer effektivt................................................................	384
	5.8.5	Väsentliga brister i analys och återrapportering........	385
	5.8.6	Stöden motverkar måluppfyllelsen ............................	385
	5.8.7	Brister i genomförandet av fiskerikontrollen............	386
	5.8.8	Återkommande brister i uppfyllandet av
		lagstiftningen...............................................................	387
	5.8.9	Rekommendationer till regeringen och
		Fiskeriverket................................................................	387
	5.8.10 Utredningens analys ...................................................		389
6	Jämförelse med annan lagstiftning .............................		393
6.1	Miljöbalken – en presentation ur fiskerättsligt
	perspektiv................................................................................		393
	6.1.1 Något om miljöbalkens historia, struktur och
		koppling till internationella bestämmelser ................	394

SOU 2010:42 Innehåll

	6.1.2	En hållbar utveckling och miljöbalkens mål .............	399
	6.1.3	De allmänna hänsynsreglerna – miljörättsliga
		principer ......................................................................	401
	6.1.4	Hushållning med mark och vatten – fisket som
		riksintresse ..................................................................	407
	6.1.5	Miljökvalitetsnormer och en vattenförvaltning
		utgående från vattnets ekologiska kvalitet ................	409
	6.1.6	Miljökonsekvensbedömningar och
		miljökonsekvensbeskrivningar ...................................	412
	6.1.7	Skyddade områden ......................................................	415
	6.1.8	Skydd av vilda djur och växter ...................................	419
	6.1.9	Krav på tillstånd och anmälan för vissa
		verksamheter ...............................................................	421
	6.1.10 Andra bestämmelser...................................................		426
	6.1.11 Slutkommentarer om miljöbalken och fisket ...........		427
	Bilaga 1 Indelningen av miljöbalken..................................		430
6.2	Jaktlagstiftningen...................................................................		432
	6.2.1 Analys jaktlagen – fiskelagen .....................................		433
6.3	Skogsvårdslagstiftningen .......................................................		434
	6.3.1	Analys ..........................................................................	435
7	Jämförelse med andra länder.....................................		437
7.1	Norge	......................................................................................	437
	7.1.1 ........................................................	Allmän bakgrund	437
	7.1.2 ............................................................	Havressurslova	438
	7.1.3 ..................................................................	Fritidsfiske	442
	7.1.4 .......................................................................	Kontroll	442
	7.1.5 ..............................................	Sanktionssystemet m.m	443
7.2	Danmark.................................................................................		445
	7.2.1 ........................................................................	Allmänt	445
	7.2.2 ..................................	Lagregleringen och yrkesfisket	445
	7.2.3 ..................................................................	Fritidsfiske	447
	7.2.4 ................................................	Kontrollverksamheten	447
8	En sammantagen ...........................................analys		449
8.1	Vad utgör ......problemet med den gällande lagstiftningen?		449
8.2	Kontrollverksamheten...........................................................		457
			9

Innehåll SOU 2010:42

9	Utredningens överväganden och förslag.......................		463
9.1	Fiskevård i centrum................................................................		463
	9.1.1	Det nationella handlingsutrymmet ............................	465
	9.1.2	En portalparagraf ........................................................	467
	9.1.3	Miljörättsliga principer i en ny fiskevårdslag ............	468
	9.1.4	Resursfördelningen.....................................................	475
	9.1.5	Yrkesfisket...................................................................	477
	9.1.6	Redskapsbegränsningen för fritidsfiske på
		allmänt vatten..............................................................	491
	9.1.7	Särskilt om fisketurism...............................................	496
	9.1.8	Vad ska gälla för fiske med enskild rätt? ...................	499
	9.1.9	Handredskapsfisket ....................................................	509
	9.1.10	Det övriga s.k. frifisket...............................................	513
	9.1.11	Regionala råd...............................................................	518
	9.1.12	Överlåtbara fiskerättigheter .......................................	520
	9.1.13	Producentorganisationer ............................................	521
	9.1.14 Den ansvariga myndighetens uppdrag och
		bemyndiganden m.m...................................................	524
	9.1.15 Anknytningen .............................................................		539
	9.1.16 Avgränsningen mellan miljöbalken och
		fiskevårdslagen ............................................................	548
	9.1.17 Svenskt fiske................................................................		549
	9.1.18 Övriga frågor...............................................................		558
9.2	Kontroll och tillsyn................................................................		558
	9.2.1	Landningskontrollen...................................................	558
	9.2.2	Bestämmelser om tillsyn.............................................	561
	9.2.3	Vitesföreläggande och rättelse på den felandes
		bekostnad.....................................................................	572
	9.2.4	Blankettstraffstadganden............................................	574
	9.2.5	Överträdelser av EU-förordningar ............................	581
	9.2.6	Olovligt fiske...............................................................	599
	9.2.7	Grova brott m.m. ........................................................	601
	9.2.8	Normerade böter ........................................................	605
	9.2.9	Straffbestämmelser angående hindrande av
		kontroll m.m. ..............................................................	607
	9.2.10 Övriga straffbestämmelser .........................................		610
	9.2.11 Bestämmelser om tvångsmedel ..................................		611
	9.2.12 Förverkande av fisk m.m. ...........................................		616
	9.2.13 Sanktionsavgifter.........................................................		619
10

SOU 2010:42		Innehåll
	9.2.14 Återkallelse av fiskelicens m.m..................................	631
	9.2.15 Överklagande..............................................................	637
10	Konsekvensanalys ....................................................	639
10.1	Konsekvenserna av utredningens förslag om bättre
	fiskevård m.m.........................................................................	639
	10.1.1 Utredningens bedömning av rapporten och
	förslag till finansiering................................................	640
10.2	Konsekvenserna av utredningens förslag avseende
	kontroll- och tillsynsverksamheten ......................................	644
	10.2.1 En förändrad straffskala .............................................	644
	10.2.2 Brott begångna i näringsverksamhet .........................	645
	10.2.3 Ändrad straffbestämmelse om överträdelse av
	EU-förordningar.........................................................	646
	10.2.4 Ny straffbestämmelse om hindrande av tillsyn
	och kontroll.................................................................	647
	10.2.5 Sanktionsavgifter ........................................................	647
	10.2.6 Återkallelse av fiskelicens...........................................	648
	10.2.7 Övriga förslag som kan få konsekvenser ..................	648
	10.2.8 Sammanfattande bedömning......................................	649
	10.2.9 Andra konsekvenser ...................................................	651
11	Författningskommentar .............................................	653
11.1	Förslaget till lag (2012:00) om fiskevård..............................	653
11.2	Förslaget till förordning (2012:00) om fiskevård ................	700
	1 kap. Inledande bestämmelser .............................................	701
	2 kap. Fisket och vattenbruket..............................................	701
	3 kap. Marknadsreglering på fiskets område........................	709
	4 kap. Stöd till vattenbruket och fiskerinäringen m.m. .......	710
	5 kap. Uppgiftsskyldighet, tillsyn och kontroll ...................	717
	6 kap. Övriga frågor...............................................................	722
Kommentar till Bilaga 1 till Förslag till förordning (2012:00)
	om fiskevård ...........................................................................	728
Kommentar till Bilaga 2 till Förslag till förordning (2012:00)
	om fiskevård ...........................................................................	733

Innehåll		SOU 2010:42
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2007:125...........................................	741
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2009:44.............................................	749
Bilaga 3 Fiskelagen och miljöbalken i skyddade områden –
	behovet av en lagvalsbestämmelse ................................	751
Bilaga 4 Förteckning över EU-förordningar ..............................		767
Bilaga 5 Ekonomiska konsekvenser av en ny fiskelag................		771

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag kan delas upp i tre delar. Huvuduppgiften är att föreslå en ny fiskelag som fokuserar på fiskevård, inte fiskerätt. Det ingår särskilt att beakta regelförenklingar. Vidare ska jag se över kontrollverksamheten och effektivisera lagföring av fiskebrott. Slut- ligen skulle jag se över lagstiftningen om fiskevårdsområden m.m. Mina överväganden i den delen har jag redan presenterat i delbetän- kandet, Fiskevård i enskilt vatten – en översyn av lagen om fiske- vårdsområden, SOU 2009:53. Regeringen har med delbetänkandet som grund under våren 2010 utformat en lagrådsremiss med förslag till ny lagstiftning.

Bakgrund

Den nuvarande fiskelagen är komplicerad och oklar. Regelverket är betungande inte minst för yrkesfisket. För alla brukare gäller att det är svårt att få en uppfattning om vad som gäller genom att enbart läsa lagen. Ett skäl för komplexiteten är EU-rätten. Den nationella rätten är sammanvävd med den. En förståelse av fiskelagen kräver därför insyn i den svårtillgängliga EU-rätten. Det har saknats material som tydliggjort gränsen mellan nationell lag och EU-rätten. Så länge den gränsdragningen är oklar leder det till en osäkerhet om rätts- läget. Jag har därför gjort en egen analys om det nationella handlings- utrymmet. Slutsatserna har granskats och godkänts av Ulf Bernitz, professor i europarätt vid Stockholms Universitet. Det ska dock noteras att tolkningen endast utgör en ögonblicksbild, EU-rätten förändras ständigt. Den är inte heller ensamt ansvarig för att fiske- lagstiftningen är komplicerad och krånglig. Lagen är i sig otydlig.

Sammanfattning

SOU 2010:42

Jag föreslår förändringar i lagen på fem viktiga delområden för att få en bättre och tydligare lagstiftning som fokuserar på fiske- vård.

•En portalparagraf med miljörättsliga principer

•En förtydligad resursfördelning

•Enklare tillståndskrav för yrkesfiske

•Tillstånd och näringsfrihet

•Regionalt inflytande

Utredningens uppdrag när det gäller kontrollfrågor är att överväga hur lagföringen av fiskebrott ytterligare kan effektiviseras, eftersom EU-kommissionen vid upprepade tillfällen har riktat kritik mot Sverige om att fiskekontrollen inte är tillräcklig. Mycket har dock redan gjorts. Utredningen har också haft till uppdrag att identifiera eventuella otillåtna blankettstraffstadganden i fiskelagen och i det sammanhanget överväga författningsändringar. Jag har även när det gäller kontroll och tillsyn strävat efter en enklare och tydligare reg- lering. Mina förslag i denna del kan sammanfattas i dessa punkter:

•Straffbestämmelserna i fiskevårdslagen – blankettstraffstadgan- den och fängelse bort från straffskalan

•Brott begångna i näringsverksamhet ska bestraffas med norme- rade böter

•Hindrande av tillsyn och kontroll blir straffbart

•Beslag och förverkande utvidgas

•De allvarligaste överträdelserna återförs till det straffrättsliga syste- met

•Återkallelse av fiskelicens kan ske för brott begångna i den verk- samhet licensen avser

•Kontrollförordningen och fiskevårdslagen

En portalparagraf med miljörättsliga principer

Målkonflikt

Fiskepolitiken har som många andra politikområden inneboende mål- konflikter, framförallt i det korta tidsperspektivet. Fisket ska bedrivas hållbart, men hänsyn ska tas till fiskenäringen, fritidsfisket och det ska dessutom göras regionalpolitiska avvägningar. Den nuvarande fiskelagen tar inte alls ställning till detta. I stället har det överlåtits åt Fiskeriverket att göra avvägningar från fall till fall. Detta har enligt

SOU 2010:42

Sammanfattning

min uppfattning bidragit till att fiskepolitiken upplevs som onödigt konfliktfylld.

En portalparagraf, försiktighetsprincipen, kunskapskrav och konsekvensbedömning

På lång sikt finns det inga målkonflikter mellan hållbart fiske och yrkesfiske eller fritidsfiske. Fisket måste bedrivas hållbart och utgå från ekosystemansatsen för att det i framtiden ska finnas kvar en fiskenäring med levande kustsamhällen. I stället ligger konflikten mellan hållbart fiske och kortsiktigt överutnyttjande av fiskresur- serna. Jag föreslår därför en portalparagraf som har skogsvårdslag- stiftningen som förebild, där miljöintressen och näringens intressen ska avvägas lika. Innebörden är att fiskevården i framtiden kommer att väga tyngre än vad som har varit fallet tidigare.

Mitt uppdrag är att föreslå en ny fiskelagstiftning och att denna ska innehålla en avvägning mellan miljö och näringens intressen. Det ska dock vidare noteras att regeringen i september 2009 beslutade att en ny havsmiljömyndighet skulle bildas för att stärka och effek- tivisera arbetet med hav och vatten. I första hand är det delar av Naturvårdsverket, Fiskeriverket och de fem vattenmyndigheterna som ska läggas samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. Regeringens utgångspunkt är att Fiskeriverket ska upphöra. De verksamheter inom Fiskeriverket som inte ska föras över till den nya myndigheten ska förläggas till mest lämplig myndighet.

Portalparagrafen utgör en programförklaring. Denna ges sedan ett innehåll genom att jag inför miljöprinciper i mitt förslag. För att klarlägga vilka principer som är nödvändiga för att uppnå ett hållbart fiske har jag låtit miljörådet Anna-Lena Rosengardten genomföra en analys, Miljöbalken – en presentation ur ett fiskerättsligt per- spektiv. Jag föreslår att försiktighetsprincipen, ett kunskapskrav och en konsekvensbedömning för miljön införs i mitt förslag till fiske- vårdslag.

Försiktighetsprincipen innebär att alla som fiskar framöver blir skyldiga att vidta försiktighetsmått för att undvika risker för skada. Principen ska omfatta såväl yrkesfiskare som fritidsfiskare. Det in- förs också ett kunskapskrav för yrkesfiskare. Innebörden ska vara att den som bedriver yrkesmässigt fiske med fartyg ska ha genom- gått utbildning om det akvatiska ekosystemet. Jag integrerar också

Sammanfattning

SOU 2010:42

ett krav om en konsekvensbeskrivning och efterföljande bedömning för miljön i det befintliga, men förenklade tillståndssystemet för yrkesfiskare. Detta ska påminna om kravet om miljökonsekvens- beskrivning med bedömning i miljöbalken, men ska vara mindre om- fattande. Jag vill så långt det är möjligt undvika att ytterligare belasta fiskenäringen med fler regler och krav.

En förtydligad resursfördelning

Den nuvarande resursfördelningen mellan olika kategorier fiskande är i dag dold i fiskelagen. Min ambition är att denna klart ska fram- gå av den nya lagstiftningen. Mitt förslag till resursfördelning utgår från den gällande med vissa nödvändiga anpassningar.

Inledningsvis inför jag flera legaldefinitioner för underlätta för- ståelsen. Jag definierar yrkesmässigt fiske respektive fritidsfiske samt vad som är fasta eller rörliga redskap respektive handredskap.

Yrkesfisket

Yrkesfisket ska liksom tidigare ha tillgång till fisk på allmänt vatten och möjlighet att använda fasta redskap. Tillgången inskränks av fiskevårdsbegränsade föreskrifter från såväl EU som den ansvariga nationella myndigheten.

Fritidsfiske på allmänt vatten

I den gällande fiskelagen har i huvudsak endast svenska medborgare haft rätt till fritidsfiske på allmänt vatten. Den gemensamma fiskeri- politiken omfattar dock allt fiske. Det finns visserligen kvar en be- tydande nationell kompetens att reglera fritidsfisket, men dessa regler måste vara nationsneutrala. Jag föreslår därför att även andra EU- medborgare än svenska får fritidsfiska på allmänt vatten.

Redskapsbegränsning

För fritidsfiskare på allmänt vatten gäller liksom tidigare huvudregeln om högst sex redskap. Denna rätt kan inskränkas av den nationella myndigheten om fiskevårdsskäl föreligger. För hummertinor finns

SOU 2010:42

Sammanfattning

det i dag dock ett undantag från redskapsbegränsningen om sex, det är nu tillåtet att använda 14 hummertinor per person. Rapporter har dock visat att detta generösa undantag har fått konsekvensen att ca 80 % av hummerfisket utförs av fritidsfiskare. För det småskaliga yrkesfisket på västkusten är detta olyckligt. Det ska också beaktas att det framöver enligt EU:s kontrollförordning kommer att gälla ett försäljningsförbud för fisk och skaldjur som fiskats av fritids- fiskare. Det betyder menar jag att fritidsfiske av hummer rimligen bör minska, eftersom det endast kommer att bli tillåtet att fiska för eget bruk. Sex hummertinor per person bör enligt min uppfattning då täcka behovet för fritidsfiske av hummer för eget bruk. Jag föreslår därför att det nu gällande undantaget för hummer tas bort.

Sötvattenkräfta

Jag har även uppmärksammats på att det föreligger ett problem med kräftfisket på allmänt vatten i den befintliga fiskelagen. Jordbruks- utskottet framförde i betänkandet 1992/93:JOU23 Fiskelag m.m. att kräftfisket på allmänt vatten i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland borde reserveras för det yrkesmässiga fisket. Någon sådan bestämmelse fördes dock inte in i fiskelagen. Där- emot följer av fiskeförordningens 2 kap. 8 § att om det behövs får Fiskeriverket föreskriva att kräftfiske på allmänt vatten i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland endast får bedrivas efter tillstånd av verket. Tillstånd ska i första hand lämnas den som ägnar sig åt yrkesmässigt fiske. Situationen för kräftfisket har dock för- ändrats sedan den tidigare fiskelagens tillkomst. Tillgången på kräftor är nu god. Det saknas därför enligt min uppfattning anledning att förbehålla just detta fiske för yrkesfisket. Jag föreslår därför att Fiskeriverkets möjlighet att tillståndsbelägga kräftfisket i dessa vatten tas bort. Jag uppnår därmed en enhetlig reglering av fritidsfisket som i framtiden även kommer att omfatta hummer och kräfta.

Fisketurism

De som bedriver fisketurism kommer även fortsättningsvis att ingå i kategorin fritidsfiskare. Jag menar dock att det är fel att fritidsbase- rade redskapsbegränsningar ska gälla för denna kategori. Turist- verksamhet främjar företagande, tillväxt och sysselsättning och kan

Sammanfattning

SOU 2010:42

bidra till att kustsamhällen hålls levande. Jag föreslår därför att fiske- turism får tillgång till behövligt antal redskap. Jag menar också att EU:s försäljningsförbud inte utgör hinder för att bedriva fiske- turism.

Enskild rätt

Det enskilda vattnet ska liksom tidigare fastighetsägaren eller fiske- rättsägaren förfoga över. Denne ska även framöver kunna fritidsfiska på sitt vatten utan redskapsbegränsningar. Tidigare har fiskerätts- ägaren kunnat bedriva yrkesfiske på sitt vatten utan krav om licens. Jag måste dock föreslå att det för yrkesmässigt fiske med fartyg i havet framöver krävs tillstånd, eftersom det sedan lång tid tillbaka varit ett tvingande EU-krav. Övrigt yrkesmässigt fiske kan dock bedrivas fritt av fastighetsägaren/fiskerättsägaren.

Den omfattande frifiskerätten på det enskilda vattnet behåller jag i huvudsak oförändrad. För att förtydliga vad som redan anses gälla lägger jag till att redskapsbegränsningar gäller för fritidsfiske och att yrkesfiske förutsätter fiskelicens. De japanska jätteostronen ska dock inte längre vara förbehållna fastighetsägaren/fiskerättsägaren. Av samma skäl som för fritidsfiskare på allmänt vatten utsträcker jag rätten till frifiske inte bara till svenska medborgare utan även till andra EU-medborgare.

Handredskap

Bestämmelserna om handredskap är särskilt oklara i fiskelagen, efter- som handredskapfiske på enskilt vatten varit en del av frifiskerätten. För att förtydliga vad som gäller har jag därför särreglerat handred- skapsfisket i mitt förslag. Alla har liksom tidigare rätt till handred- skapsfiske på allmänt vatten och på enskilt vatten längs kusterna och i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. Vid södra ostkusten och i sjöarna är handredskapsfisket konfliktfyllt. För att minska dessa konflikter föreslår jag att handredskapsfisket där inte får omfatta fler än två redskap. Liksom tidigare får fiske- metoden som sådan där inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske.

SOU 2010:42

Sammanfattning

Enklare tillståndskrav för yrkesfiske

Nuläge

För att bedriva yrkesfiske finns det i dag flera olika tillståndskrav. För det första krävs det yrkesfiskelicens för att bedriva yrkesmässigt fiske. Sådant tillstånd beviljas av Fiskeriverket och kan endast ges till fysiska personer. Syftet med yrkesfiskelicensen är att förbehålla resursen fisk för ett begränsat antal yrkesfiskare, garantera anknyt- ningen till Sverige och beakta regionala aspekter. Begränsningen av antalet yrkesfiskare uppnås nu genom ett krav om att fisket ska vara av väsentlig betydelse för försörjningen. Detta krav har satts till netto 20 000 kr om året. Vidare innehåller i dag kravet om yrkesfiske- licens krav om föryngring av fiskekåren och jämställdhetsaspekter.

Därutöver finns det ett krav om fartygstillstånd. Detta är ett EU- krav. Även detta ges av Fiskeriverket. Innebörden är att fartyg med största längd av fem meter eller mer endast får användas för yrkes- mässigt fiske i havet efter tillstånd av Fiskeriverket. Kravet om far- tygstillstånd ska också garantera att resursen förbehålls ett begränsat antal yrkesfiskare, anknytningen till Sverige och regionalpolitiska aspekter. Därutöver ska kravet bl.a. beakta EU:s lagstiftning om inträde/utträde ur fiskeflottan. Medlemsländerna är skyldiga att anpassa fiskekapaciteten för sina flottor så att en stabil och varaktig balans uppnås mellan denna fiskekapacitet och deras fiskemöjlig- heter.

Fysiska och juridiska personer

Problemet med denna dubbla lagstiftning är att även om kraven delvis är samma är de annorlunda utformade. För att förenkla föreslår jag att det bara ska finnas ett grundläggande tillståndskrav. Det är allt- för komplicerat med två olika tillståndskrav som går in i varandra. Jag förenar de båda tillståndskraven till ett och benämner detta fiske- licens. Bäraren av tillståndet kan vara fysisk eller juridisk person. Tillståndet ska inte innehålla fler krav än nödvändigt. Exempelvis utgår kraven om föryngring av fiskarkåren och jämställdhetsaspek- terna.

Sammanfattning

SOU 2010:42

F-skattesedel

Den viktigaste frågan är dock vem som ska få bedriva yrkesfiske. Genom att definieras som yrkesfiskare följer tillgång till fiskeresur- sen. I gengäld kommer lagstiftningen framöver att ställa krav om exempelvis kunskap. Det är viktigt att det upprätthålls en klar gräns mellan yrkesfisket och fritidsfisket.

En avgörande skillnad som redan finns i regelsystemet, men i annan lagstiftning än fiskelagen är den skatterättsliga skillnaden. Med näringsverksamhet avses enligt 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999: 1229) förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Det innebär att det redan finns ett fungerande system som skiljer det yrkesmässiga fisket från hobbyverksamheten. Det finns också redan en myndighet (Skatteverket) som gör denna pröv- ning och dessutom tillhandahåller den som bedriver den yrkesmässiga verksamheten med ett bevis om prövningen utfaller positivt, näm- ligen F-skattesedeln. Min utgångspunkt är att samma borde gälla för det yrkesmässiga fisket som för annan yrkesverksamhet. Jag före- slår att den som önskar bedriva yrkesmässigt fiske ska ha en F- skattesedel. Denna ersätter det tidigare inkomstkravet.

Tillstånd och näringsfrihet

Särskilda fisketillstånd

Yrkesfiskare behöver i dag utöver yrkesfiskelicens och fartygstill- stånd även ett tredje tillstånd, det särskilda tillståndet. Kraven om de särskilda tillstånden finns i dag inte i fiskelagen eller fiskeför- ordningen utan i Fiskeriverkets föreskrifter. De särskilda tillstånden används i två typfall. Dels för att fördela EU-kvoter dels för att fördela även det oreglerade fisket.

Många fiskarter är kvoterade av EU. Dessa kvoter fördelas genom de särskilda tillstånden. Kriterierna för fördelningen utgörs av det historiska fisket. Det betyder att den som tidigare fiskat mest får störst tilldelning. Vidare krävs det särskilda tillstånd för annat yrkes- mässigt fiske, alltså även sådant som inte är kvoterat av EU. Skälet för det är såväl resursfördelningsskäl som fiskevårdsskäl. Den yrkes- fiskare som vill fiska i ett visst område måste ha ett särskilt tillstånd för det. På så sätt kan Fiskeriverket styra att inte alltför många fiskar inom ett område. Om alla som ville yrkesfiska inom området skulle göra det skulle fisket bli olönsamt för alla, vilket i sin tur

SOU 2010:42

Sammanfattning

riskerar att leda till hårdare fiske. I stället måste yrkesfiskaren som vill fiska varje år ansöka om ett särskilt tillstånd. Om exempelvis 50 yrkesfiskare skulle vilja fiska och ansöka om att få fiska, beviljas bara tillstånd för så många att fisket för dem bedöms vara lönsamt och försvarbart ur fiskevårdssynpunkt. De som i första hand be- viljas tillstånd är de som kan visa att de bedrivit samma fiske året innan.

Jag är i grunden tveksam till att fiskeflottan även fortsättnings- vis ska vara så hårt reglerad. Jag anser egentligen att den enskilde yrkesfiskaren är bättre lämpad att bedöma om hans fiske kan bli uthålligt lönsamt än en myndighet. Samtidigt är jag väl medveten om att en övergång från en hårt reglerad näring till en mer mark- nadsanpassad kan få svåra följder som bl.a. skulle kunna få allvarliga konsekvenser för fiskevården. Problemet är också att de fria mark- nadskrafterna genom olika bidrag försvagats. Min slutsats är därför att eftersom fisket utgör en begränsad resurs är det nödvändigt att fiskekapaciteten begränsas.

Det anförda har dock inte bara politiska dimensioner utan även formella. Enligt regeringsformen gäller näringsfrihet i Sverige. Jag har analyserat vad detta kan innebära för fisket. Min slutsats är att fiskevårdsskäl och regionala hänsyn kan inskränka näringsfriheten. Däremot är det inte förenligt med grundlagen att begränsa fiske- rätten för att garantera att lönsamheten för vissa yrkesfiskare ska vara acceptabel. Likhetsprincipen är en del av näringsfriheten och den innebär att ingen ekonomiskt får gynnas på annans bekostnad. Det är inte tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade.

Utifrån detta föreslår jag att den ansvariga myndigheten vid för- delningen av fisket särskilt får ta hänsyn till fiskevård och regional- politiska aspekter. Därvid måste myndigheten förstås ingående analysera vilka effekter långtgående fiskevårdsåtgärder får för yrkes- fisket. Det måste som följer av portalparagrafen ske en avvägning så att yrkesfiskets konkurrenskraft inte försämras.

Den ansvariga myndigheten ska därför ha långtgående bemyndi- gande som möjliggör en bra fiskevård. Den ska också kunna med- dela samtliga de föreskrifter som EU kräver.

Sammanfattning

SOU 2010:42

Regionalt inflytande

Fisket i Sverige är av tradition geografiskt starkt varierande. Jag menar dock att det är nödvändigt med en nationellt sammanhållen lag som är möjlig att förstå. Samtidigt är det dock enligt min uppfattning ange- läget med ett utökat samråd mellan brukare, intressenter och myn- digheter.

Fiskförvaltningen är i dag konfliktfylld och det finns inte sällan olika uppfattningar om beståndssituationen. Det krävs en gemensam syn på de problem som behöver lösas. Ett utökat samråd kan bidra till att det växer fram en sådan gemensam syn. Ett sådant samråd skulle behöva ha regional förankring. Jag föreslår att det till den ansvariga myndigheten knyts regionala råd med representanter från berörda myndigheter och intresseorganisationer. Rådet har till upp- gift att bistå myndigheten vid handläggning av regionala frågor.

Det fria handredskapsfisket

En viktig uppgift skulle vara att finna frivilliga lösningar för fiske- vården i de områden där det fria handredskapsfisket bedrivs. Jag ser ingen möjlighet att lösa det ekonomiska problemet med det fria hand- redskapsfisket och fiskevård. Det finns redan betydande underlag för regeringen att föreslå exempelvis en allmän fiskevårdsavgift. Jag föreslår därför frivilliga lösningar. Jag vet att det bland berörda parter som t.ex. Sveriges Sport- och fiskevårdsförbund och Fiskerätts- ägarna finns ett intresse för fiskevård och avgifter. Jag menar att de regionala råden i hög grad kan utgöra en plattform för frivilliga, regionala överenskommelser utan stöd av lagstiftning. Erfarenheter- na från sådana framgångsrika åtgärder bör på sikt kunna utgöra grund för lagstiftning. Från Fiskeriverkets sida har anförts att ett antal om fem regionala råd skulle kunna spegla de olika regionerna i Sverige.

Straffbestämmelserna i fiskevårdslagen

Blankettstraffstadganden

Jag har identifierat blankettstraffstadganden i fiskelagen. Ett blankett- straffstadgande är en straffbestämmelse som inte ensam innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan kompletteras genom hänvisning till andra regler. Enligt en dom

SOU 2010:42

Sammanfattning

från Högsta domstolen, NJA 2005 s. 33, tillåter regeringsformen inte alltid att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan kompletteras av myndighetsföreskrifter. Det som inte är tillåtet är att gärningen som straffbeläggs beskrivs helt och hållet eller i väsent- liga delar i myndighetsföreskrifter. Ett sådant blankettstraffstad- gande blir otillåtet. Bakgrunden till utgången i Högsta domstolen är grundtanken att den enskilde medborgaren ska skyddas mot fri- hetsberövande. Det är därför viktigt att den enskilde lätt kan bedöma vilka beteenden som kan leda till frihetsberövande.

De straffbestämmelser i fiskelagen som straffbelägger EU- förordningar är också utformade som blankettstraffstadganden. EU- förordningar är direkt tillämpliga i Sverige. Det innebär att de inte ska göras om eller tas in i svensk lagtext. Däremot innehåller EU- förordningarna inga straffbestämmelser utan förutsätter att vissa beteenden straffbeläggs i nationell lag. För att kunna straffbelägga EU-förordningar i svensk lag måste straffbestämmelserna utformas som blankettstraffstadganden.

Fiskevårdslagens straffsanktionering av EU-bestämmelser måste alltså utformas som ett blankettstraffstadgande. För att öka tydlig- heten föreslår jag att det i fiskevårdslagen införs en ny bestämmelse som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer i föreskrifter ska förteckna vilka EU-förordningar som avses.

Huvuddelen av de nationella detaljföreskrifterna om fiske är ut- färdade av Fiskeriverket och finns samlade i verkets författnings- samling. Detta är en ordning som uppges fungera väl och som jag vill behålla. Något annat är inte heller praktiskt möjligt när det gäller fiskebestämmelser. Detta förutsätter att straffbestämmelserna utfor- mas som blankettstraffstadganden. Sådana straffbestämmelser får, för att vara förenliga med grundlagen, inte innehålla fängelse i straff- skalan. För att detta ska vara möjligt måste därför straffskalan ändras.

Fängelse bort från straffskalan

Otillåtna blankettstraffstadgandena är alltså ett problem i fiskelagen. Ett annat problem med straffbestämmelserna i fiskelagen är att de är svårtillgängliga och olika. Samma straffbestämmelse har t.ex. skilda straffskalor beroende på var överträdelsen begås.

För att lösa de problem som jag har funnit föreslår jag att straff- skalan för fiskebrott inte längre ska innehålla fängelse utan endast böter. Den förändrade straffskalan ska gälla både överträdelser av

Sammanfattning

SOU 2010:42

nationella bestämmelser och överträdelser av EU-förordningar samt för hindrande av internationell fiskekontroll. Detta bidrar till för- enkling och enhetlighet och underlättar för den som ska tillämpa lagen. Fängelse har dessutom efter vad jag har kunnat se aldrig ut- dömts som påföljd för fiskebrott.

Genom mitt förslag om borttagande av fängelse i straffskalan blir det tillåtet enligt regeringsformens regler om normgivning att Fiskeri- verket kompletterar blankettstraffstadgandet med verkets föreskrifter i samma utsträckning som sker nu. Förslaget löser alltså problemet med de otillåtna blankettstraffstadgandena.

Förslaget om borttagande av fängelse i straffskalan löser också problemet med olika straffskalor. Sverige är nämligen bundet av FN:s havsrättskonvention enligt vilken straffskalan för brott begångna i Sveriges ekonomiska zon inte får innehålla fängelse. I fiskelagen finns därför undantag från huvudregeln för sådana brott. Jag anser inte att en sådan skillnad är rimlig. Genom borttagandet av fängelse i straff- skalan skapas en reglering som är tydlig och enhetlig genom att straff- skalan kommer att vara densamma om överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten.

Mitt förslag om borttagande av fängelse motiveras endast av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering och att straff- bestämmelserna ska vara grundlagsenliga. Avsikten med mitt förslag är inte att sänka överträdelsernas straffvärde. Det ska tvärtom finnas en möjlighet att döma ut i praktiken mer kännbara straffrättsliga sank- tioner än som sker i dag. Jag föreslår därför att tillämpningsområdet för normerade böter utvidgas och att beräkningsgrunderna för dessa böter skärps. Förslaget innebär enligt min mening förbättrade möj- ligheter att uppfylla EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken. Min avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott.

För att förbättra fiskerikontrollen ska även oaktsamhet som inte är grov kunna leda till straffansvar vid överträdelser av EU:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Detta bidrar också till enhetlighet, eftersom det redan gäller för brott mot nationella bestäm- melser. Jag har också kompletterat straffbestämmelsen om EU-be- stämmelser med ett antal beteenden. Främst på grund av förord- ning (EG) nr 1005/2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-förordningen), men även på grund av den nya kontrollförordningen (om denna se nedan under rubrik kontroll- förordningen och fiskevårdslagen).

SOU 2010:42

Sammanfattning

Brott begångna i näringsverksamhet ska bestraffas med normerade böter

Jag föreslår att en särskild bestämmelse för vissa överträdelser be- gångna i näringsverksamhet införs. Här placeras bestämmelsen om grovt brott. Grovt brott kommer därför endast att vara brott be- gångna vid yrkesmässigt fiske. För brott begångna i yrkesmässigt fiske om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg med motor ska påföljden vara normerade böter, detta gäller både brott av normalgraden och grova brott. Med normerade böter menas böter som bestäms enligt en särskild beräkningsgrund som är angiven för brottet, i fiskevårdslagen är denna knuten till an- talet kilowatt i motorerna på fartyget. Detta innebär att bötesbe- loppet blir högre med stora motorer än med små. Mitt förslag i denna del innebär att tillämpningsområdet för normerade böter ut- vidgas i förhållande till fiskelagen och att beräkningsgrunderna för sådana böter skärps. Regleringen förtydligas genom att det särskilt anges vad som gäller för beräkning av böterna vid grovt brott. Utvidgningen av de normerade böterna innebär att straff kan ges önskad skärpa i de situationer där det bäst behövs och bidrar till att Sverige uppfyller EU:s krav om en strängare syn på fiskebrott.

Hindrande av tillsyn och kontroll blir straffbart

Jag föreslår att det införs en ny straffbestämmelse som straffbelägger hindrande av tillsyn och kontroll. Införandet av bestämmelsen inne- bär en viss utvidgning av det straffbara området. Genom detta visar Sverige att man ser allvarligt på överträdelser och att det är av högsta vikt att de som utför kontroll och tillsyn ges möjlighet att sköta sitt arbete på bästa sätt.

I den nya fiskevårdslagen bör införas en särskild bestämmelse som möjliggör husrannsakan även om påföljden för gärningen endast kan bestämmas till böter. Bestämmelsen om husrannsakan i rättegångs- balken är nämligen endast tillämplig om straffskalan innehåller fängelse.

Sammanfattning

SOU 2010:42

Beslag och förverkande utvidgas

Beslagsbestämmelsen i fiskevårdslagen motsvarar i huvudsak den i fiskelagen. Jag återinför dock möjligheten att ta i beslag redskap som utsatts i vatten och som använts för brott mot lagen.

Mitt förslag innebär också att förverkandebestämmelserna ändras så att det klart framgår att förverkande av fisk kan ske inte enbart vid brott bestående i otillåtet fiske utan även vid andra brott mot fiskeregleringen. Detta bidrar till att skärpa reaktionen på ett be- gånget brott.

De allvarligaste överträdelserna återförs till det straffrättsliga systemet

Systemet med sanktionsavgifter är relativt nytt och fungerar enligt uppgift i huvudsak bra. Det har därför i princip överförts till fiske- vårdslagen oförändrat med en viktig skillnad. Vid tillämpning av bestämmelserna har framkommit att vissa överträdelser som är att anse som allvarliga har kommit att falla under systemet med sank- tionsavgifter. Följden har blivit att vissa allvarliga brott bara kan straffas med en avgift. Detta är inte acceptabelt. För att rätta till det föreslår jag en lösning som innebär att de allvarliga överträdelserna av den gemensamma fiskeripolitiken som i dag är belagda med sank- tionsavgift återförs till det straffrättsliga systemet.

Återkallelse av fiskelicens kan ske för brott begångna i den verksamhet licensen avser

Mitt förslag till fiskevårdslag innehåller precis som fiskelagen en bestämmelse som ger möjlighet till återkallelse av fiskelicens, såväl permanent som på viss tid. Denna har dock fått en något annor- lunda utformning i fiskevårdslagen vilket beror på fiskevårdslagens annorlunda terminologi och systematik.

Eftersom fiskevårdslagens fiskelicens kan vara knuten till både fysisk person och juridisk person föreslår jag att möjligheten till återkallelse knyts till om brott är begånget i den verksamhet vilken licensen avser. Det innebär att en innehavare av en fiskelicens kan få sin licens återkallad på grund av fiskebrott begånget av t.ex. en anställd om brottet skett i den verksamhet som licensen avser.

SOU 2010:42

Sammanfattning

Jag föreslår också att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer ska ha möjlighet att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiskelicensen för den verksamhet som tilldelats dagarna har återkallats eller begränsats. Detta ger ytterligare skärpa till en återkallelse vilket ligger i linje med tanken att det ska vara en strängare syn på fiskebrott.

Kontrollförordningen och fiskevårdslagen

EU:s nya kontrollförordning (förordning (EG) nr 1224/2009) trädde i kraft den 1 januari 2010. Kontrollförordningen är direkt tillämplig och varken ska eller får implementeras genom lag. Däremot har jag gjort en noggrann genomgång av förordningen och analyserat behovet av lagändringar som den kan medföra. Mitt förslag till fiskevårdslag ska vara förenlig med kontrollförordningen och har i vissa delar direkt påverkats av förordningen.

Övriga frågor

Utöver det anförda har jag utrett en mängd andra frågor av mer juridisk karaktär. Det är bl.a. fråga om anknytningen till Sverige för det yrkesmässiga fisket och gränsdragningen mellan miljöbalken och fiskevårdslagen. Jag har också övervägt om lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter ska utvecklas. Den kom till så sent som i augusti 2009. Syftet var att främja fartygsstrukturen i det pelagiska yrkesfisket. Lagstiftningen kan förväntas att ge positiva effekter på fartygsstrukturen. Den leder dock till stora förändringar för de enskilda yrkesfiskarna. Min slutsats är därför att det är lämpligt att reformen för det pelagiska fisket utvärderas innan det kan vara aktuellt att föreslå motsvarande lagstiftning för det övriga fisket.

Ikraftträdande

Jag föreslår att fiskevårdslagen börjar gälla 1 januari 2012.

Summary

The remit of the Commission of Inquiry

The remit of the Commission of Inquiry can be divided into three parts. The Inquiry’s principal task is to propose a new Fishery Act focusing not on fishing rights but on fishery conservation. This in- cludes in particular paying attention to regulatory simplification. In addition, I have been asked to review control activity and make the prosecution of fishery offences more effective. Finally I was asked to review the legislation on fishery conservation areas etc. I have presented my thoughts on this part of my remit in the interim re- port Fishery Conservation in Private Waters – a Review of the Fishery Conservation Areas Act, SOU 2009:53. On the basis of this interim report, in the spring of 2010 the Government formulated a proposal for new legislation referred to the Council on Legislation.

Background

The current Fishery Act is complicated and unclear. The rules contained in the Act are particularly burdensome for commercial fishing. It is difficult for all users to gain an idea of what applies by simply reading the Act. One reason for this complexity is EU law, with which national law is intertwined. It is therefore necessary to have an insight into obscure EU law in order to understand the Fishery Act. There has been a lack of material to clarify the boun- dary between national law and EU law. While this dividing line remains unclear, there will continue to be uncertainty over the legal situation. I have therefore conducted my own analysis of the scope for national action. The conclusions have been examined and approved by Ulf Bernitz, Professor of European Law at Stockholm University. It should be noted, however, that the interpretation merely represents a snapshot, as EU law is constantly changing.

Summary

SOU 2010:42

Furthermore, EU law does not bear sole responsibility for fishery legislation being complicated and intricate. The Act is unclear in itself.

I propose changes to the Act in five important areas in order to bring about better and clearer legislation focusing on fishery con- servation.

•An introductory section containing principles of environmental law

•Clearer allocation of resources

•Simpler permit requirements for commercial fishing

•Permits and freedom of trade

•Regional influence

The Inquiry’s remit with regard to control issues is to consider how the effectiveness of prosecution for fishery offences can be further improved, as the European Commission has repeatedly criticised Sweden for having inadequate fishery control. However, a great deal has already been done. The Inquiry has also been asked to identify any non-permitted blanket penal provisions in the Fishery Act and to consider statutory amendments in this context. I have also aimed for simpler and clearer regulation with regard to control and en- forcement. My proposals in this section can be summarised in the following bullet points:

•The penal provisions in the Fishery Conservation Act – blanket penal provisions and remove imprisonment from the scale of penalties

•Offences committed in business activity should be penalised by imposition of standardised fines

•Obstruction of enforcement and control should be made a crimi- nal offence

•Confiscation and forfeiture should be expanded

•The most serious contraventions should be returned to the crimi- nal system

•It should be possible for fishing licences to revoked for offences committed in the activity to which the licence relates

•The Control Regulation and the Fishery Conservation Act

SOU 2010:42

Summary

An introductory section containing principles of environmental law

Conflicting aims

Like many other policy areas, fisheries policy has inherently con- flicting aims, particularly in the short-term perspective. Fishing has to be carried on sustainably, but account has to be taken of the fishing industry and recreational fishing, and regional policy considerations have to be weighed up. The current Fishery Act does not address this at all. Instead it has been left to the Swedish Board of Fisheries to balance different considerations on a case-by-case basis. In my view this has contributed to fisheries policy being regarded as un- necessarily conflict-ridden.

An introductory section, the precautionary principle, knowledge requirements and impact assessment

There are no conflicts of aims between sustainable fishing and com- mercial fishing or recreational fishing in the long term. Fishing must be carried on sustainably and be based on the ecosystems approach if there is to continue to be a fishing industry with vibrant coastal communities in the future. The conflict instead is between sustainable fishing and short-term overexploitation of fish resources. I there- fore propose an introductory section modelled on forest conserva- tion legislation, where equal weight is given to environmental and business interests. This implies that fishery conservation in the future will weigh more heavily than has been the case to date.

My remit is to propose new fishery legislation, in which a balance is struck between environmental and business interests. It should also be noted that in September 2009 the Government decided that a new marine environment authority should be created to strengthen and improve the effectiveness of work concerned with the seas and water. It is primarily parts of the Swedish Environmental Protection Agency, the Swedish Board of Fisheries and the five water authori- ties that are to be merged to form a government agency which will be responsible for issues relating to the management of the marine and aquatic environment. The Government’s starting point is that the Swedish Board of Fisheries should cease to exist. Those activities of the Swedish Board of Fisheries that cannot be transferred to the

Summary

SOU 2010:42

new government agency are to be assigned to the most appropriate authority.

The introductory section represents a programme declaration. This is then given content by the introduction of environmental principles into my proposal. In order to clarify what principles are necessary to achieve sustainable fishing, I have asked Anna-Lena Rosengardten, environmental advisor for the Environmental Court of Appeal, to conduct an analysis, The Environmental Code - A Pre- sentation from a Fishing Rights Perspective. I propose that the pre- cautionary principle, a knowledge requirement and an impact assess- ment for the environment be introduced into my proposal for a Fishery conservation Act.

The precautionary principle means that everyone who fishes will in future be obliged to take precautions to avoid risks of harm. This principle will cover both commercial and recreational fishermen. A knowledge requirement is also introduced for commercial fishermen. The significance of this will be that anyone who carries on commer- cial fishing with vessels must have undergone training on the aquatic ecosystem. I also integrate a requirement for an impact assessment for the environment into the existing, but simplified, permit system for commercial fishermen. This will be reminiscent of the require- ment for an environmental impact assessment in the Environmental Code, but will be less extensive. I wish as far as possible to avoid additionally burdening the fishing industry with more rules and requirements.

A clearer allocation of resources

The present-day allocation of resources between different categories of fishing is concealed in the Fishery Act. I intend this to be clearly apparent from the new legislation. My proposed allocation of re- sources is based on that which applies at present, with some necessary adaptations.

I initially introduce several legal definitions to facilitate under- standing. I define commercial fishing and recreational fishing and what constitutes fixed or mobile gear and hand-held gear.

SOU 2010:42

Summary

Commercial fishing

Commercial fishing, as previously, should have access to fish in public waters and be able to use fixed gear. Access is restricted by regula- tions on fishery conservation from both the EU and the responsible national authority.

Recreational fishing in public waters

In the current Fishery Act only Swedish citizens are entitled to carry on recreational fishing in public waters. However, the Common Fisheries Policy covers all fishing. Although significant national power to regulate recreational fishing remains, these rules have to be natio- nally neutral. I therefore propose that EU citizens other than Swedes also be allowed to engage in recreational fishing in public waters.

Limitation of fishing gear

The principal rule of a maximum if six items of fishing gear applies, as previously, to recreational fishermen in public waters. This right can be restricted by the national authority if there are fishery con- servation reasons for doing so. There is at present an exception to the limitation on gear to six items for lobster traps, with each person now being permitted to use 14 traps. Reports have, however, shown that this generous exception has led to a situation where around 80% of lobster fishing is done by recreational fisherman. This is unfortunate for small-scale commercial fishing on the west coast. It should also be borne in mind that in future under the EU Control Regulation there will be a ban on the sale of fish and shellfish caught by recreational fishermen. This means, in my view, that recreational fishing for lobster is likely to decrease, as it will only be permissible to fish for one’s own use. Six lobster traps per person should, in my view, meet the need for recreational fishing for lobster for one's own use. I therefore propose that the exception for lobster which now applies should be removed.

Summary

SOU 2010:42

Freshwater crayfish

It has also been drawn to my attention that there is a problem with fishing for crayfish in public waters under the existing Fishery Act. The Committee on Agriculture argued in Report 1992/93:JOU23 Fishery Act etc. that fishing for crayfish in public waters in Lakes Vänern, Vättern, Hjälmaren and Storsjön in Jämtland ought to be reserved for commercial fishing. However, no such provision was introduced into the Fishery Act. On the other hand, it follows from Chapter 2 Section 8 of the Fishery Ordinance that the Swedish Board of Fisheries may, if necessary, specify that fishing for crayfish in public waters in Lakes Vänern, Vättern, Hjälmaren and Storsjön in Jämtland may only be carried on with permission from the Board. Permits are primarily to be issued to those who engage in commer- cial fishing. However, the situation regarding fishing for crayfish has changed since the earlier Fishery Act came into existence. Availability of crayfish is now good. There is therefore, in my view, no reason to reserve this type of fishing for commercial fishermen. I therefore propose that the possibility of the Swedish Board of Fisheries making fishing for crayfish in these waters subject to a permit be removed. In so doing I bring about uniform regulation of recreational fishing which in future will also cover lobster and crayfish.

Fishing tourism

Those who carry on fishing tourism will continue to be included in the category of recreational fishermen. However, I consider it wrong that recreation-based restrictions on gear should apply to this cate- gory. Tourist activity promotes enterprise, growth and employment and can contribute to keeping coastal communities alive. I therefore propose that fishing tourism should have access to the necessary quantity of fishing gear. I am also of the opinion that the EU ban on sales does not pose an obstacle to carrying on fishing tourism.

Private fishing rights

Private waters, as previously, should be at the disposal of property owners or owners of fishing rights. The latter should in future con- tinue to be able to engage in recreational fishing in their waters

SOU 2010:42

Summary

without restrictions on gear. Owners of fishing rights have previous- ly been able to carry on commercial fishing in their waters without being required to hold a licence. I must, however, propose that permits be required in future for commercial fishing with vessels at sea, as this has long been a mandatory EU requirement. Other com- mercial fishing can, however, be freely carried on by the property owner/owner of fishing rights.

I retain the extensive public right to fish in private waters prin- cipally unchanged. To clarify what is already considered to apply, I add that restrictions on gear apply to recreational fishing and that commercial fishing is conditional on a fishing licence. The giant Pacific oyster, however, will no longer be reserved for the property owner/owner of fishing rights. For the same reason as for recrea- tional fishermen in public waters, I extend the public right to fish not just to Swedish citizens but to other EU citizens as well.

Hand-held gear

The provisions on hand-held gear are particularly unclear in the Fishery Act, as fishing with hand-held gear in private waters has been part of the public right to fish. To clarify what applies, I have therefore regulated fishing with manual gear separately in my pro- posal. Everyone, as previously, has the right fish with hand-held gear in public waters and in private waters along the coasts and in Lakes Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren and Storsjön in Jämtland. On the southern part of the east coast and in the lakes, fishing with hand- held gear is a source of conflicts. To reduce these conflicts, I propose that fishing with hand-held gear there should not comprise more than two items of fishing gear. As previously, the fishing method as such employed there must not require the use of a boat or consist of fishing with the winter fishing rig known as an 'angeldon'.

Simpler permit requirements for commercial fishing

Current situation

There are several different permit requirements today to carry on commercial fishing. Firstly a commercial fishing licence is required to carry on commercial fishing. These permits are granted by the Swedish Board of Fisheries and can only be issued to physical per-

Summary

SOU 2010:42

sons. The purpose of the commercial fishing licence is to preserve the fish resource for a limited number of commercial fishermen, guarantee attachment to Sweden and take account of regional aspects. Restriction of the number of commercial fishermen is now achieved through a requirement that the fishing has to be of essen- tial significance to supply. This requirement has been set at a net amount of SEK 20 000 per year. In addition, the requirement for a commercial fishing licence contains requirements on rejuvenation of the fishing profession and gender equality aspects.

In addition, there is a requirement for vessel permits. This is an EU requirement. This too is granted by the Swedish Board of Fisheries. The significance of the requirement is that the vessels with a maximum length of five metres or more may only be used for commercial fishing at sea with a permit from the Swedish Board of Fisheries. The requirement for vessel permits is also intended to guarantee that the resource is reserved for a limited number of com- mercial fishermen and ensure attachment to Sweden and considera- tion of regional policy aspects. In addition, the requirement is in- tended to comply with EU legislation on entry to/exit from the fishing fleet. The Member States are obliged to adapt the fishing capacity of their fleets so that a stable and sustainable balance is achieved between this fishing capacity and their fishing opportuni- ties.

Physical persons and legal entities

The problem with this dual legislation is that although the require- ments are partially identical they are formulated differently. To simplify, I propose that there should only be one fundamental per- mit requirement. Having two different permit requirements which overlap is too complicated. I combine the two permit requirements into one and give this the name fishing licence. The holder of the permit may be a physical person or a legal entity. The permit must not contain more requirements than necessary. The requirements on rejuvenation of the fishing profession and gender equality aspects, for example, are omitted.

SOU 2010:42

Summary

Corporation tax certificates

The most important issue, however, is who is to be allowed to carry on commercial fishing. Access to the fishing resource follows from definition as a commercial fisherman. In return, legislation in future will lay down requirements relating for example to knowledge. It is important that a clear dividing line is retained between commercial and recreational fishing.

A decisive difference that already exists in the regulatory system, but in legislation other than the Fishery Act, is in tax law. Business activity is defined in Chapter 13 Section 1 of the Income Tax Act (1999:1229) as gainful employment carried on professionally and independently. This means that there is already a functioning system that distinguishes commercial fishing from the hobby activity. There is also already an authority (the Swedish Tax Agency) which does this appraisal and in addition provides those who carry on the pro- fessional activity with a certificate if the outcome of the appraisal is positive, namely the corporation tax certificate (F-skattesedel). My basic position is that the same ought to apply to commercial fishing as to other professional activity. I propose that anyone wishing to carry on commercial fishing should have to hold a corporation tax certificate. This would replace the previous income requirement.

Permits and freedom of trade

Special fishing permits

As well as a commercial fishing licence and vessel permit, commer- cial fishermen today need a third permit, the special permit. The re- quirements for these special permits today are not contained in the Fishery Act or Fishery Ordinance but in Swedish Board of Fisheries regulations. Special permits are used in two typical cases: to allocate EU quotas and also to allocate unregulated fishing.

Many fish species are subject to EU quotas. These quotas are allocated through the special permits. The criteria for quota allo- cation are based on historical fishing. This means that someone who has previously fished most receives the largest allocation. In addition, special permits are required for other commercial fishing, that is to say fishing not subject to EU quotas. The reason for this relates to both resource allocation and fishery conservation considerations. A commercial fisherman wishing to fish in a particular area must have

Summary

SOU 2010:42

a special permit to do so. In that way the Swedish Board of Fisheries is able to ensure that too many fishermen do not fish within an area. If everyone who wanted to carry on commercial fishing in the area were to do so, fishing would become unprofitable for every- one, which would in turn lead to harder fishing. Commercial fisher- men wishing to fish every year must instead apply for a special permit. If, for example, 50 fishermen wanted to fish and applied to be allowed to fish, permits would only be granted to such a number that fishing is estimated to be profitable for them and justifiable from the point of view of fishery conservation. Those who are prin- cipally granted permits are those who are able to show that they have carried on the same fishing in the previous year.

I have fundamental doubts over whether the fishing fleet should continue to be so strictly regulated. I consider the individual com- mercial fishermen in fact to be better suited to assessing whether his fishing can be sustainably profitable than a government agency. At the same time I am well aware that a change-over from a strictly regulated industry to a more market-adapted one may have severe consequences, which might have a serious impact on fishery con- servation. Another problem is that free market forces have been weakened by various subsidies. My conclusion is, therefore, that as fishing represents a limited resource it is necessary for fishing capa- city to be limited.

However, the situation outlined above does not only have political dimensions but also formal aspects. Under the Instrument of Govern- ment freedom of trade applies in Sweden. I have analysed what this may signify for fisheries. The conclusion I have reached is that fishery conservation factors and regional considerations may limit freedom of trade. On the other hand, it is incompatible with the Consti- tution to limit the right to fish in order to guarantee that profita- bility for certain commercial fishermen will be acceptable. The principle of equality is an element of freedom of trade, and signifies that no one may be financially favoured at the expense of anyone else. It is not permissible to introduce rules which mean new business set-ups in a particular industry or a particular profession are pre- vented as this represents protection for those whose businesses are already established.

On this basis I propose that the competent authority should take account of fishery conservation and regional policy aspects in parti- cular in allocating fisheries. The authority must obviously analyse in depth what effects far-reaching fishery conservation measures

SOU 2010:42

Summary

have for commercial fishing. As follows from the introductory section of the law, a balance must be struck so that the competitiveness of commercial fishing is not adversely affected.

The competent authority therefore has to have far-reaching powers which make good fishery conservation possible. It must also be able to issue all the regulations required by the EU.

Regional influence

Fishing in Sweden by tradition is highly varied in geographical terms. However, I consider there to be a need for a nationally coherent law which is possible to understand. At the same time, it is crucial, in my view, to have expanded consultation between users, stake- holders and authorities.

Fish management today is a conflict-ridden area, and there are commonly different views on the situation regarding fish stocks. A common view is required on those problems that need to be resolved. Expanded consultation can contribute to the emergence of such a common view. Such consultation would need to have a regional con- sensus. I propose that regional councils should be attached to the competent authority containing representatives of affected authori- ties and stakeholder organisations. The task of the councils would be to assist the authority in addressing regional issues.

Right to fish with hand-held gear

An important task would be find voluntary solutions for fishery conservation in those areas where the right to fish with hand-held gear is exercised. I do not see any prospect of solving the economic problem with recreational fishing with hand-held gear and fishery conservation. There is already a significant basis for the Government to propose a general fishery conservation charge, for example. I therefore propose voluntary solutions. I know that there is interest in fishery conservation and charges among all the parties concer- ned, for example the Swedish Association for Recreational Anglers and the Federation of Fishing Rights Owners. My view is that the regional councils could, to a great extent, represent a platform for voluntary, regional agreements without the support of legislation. Experience of such successful measures could, in the longer term,

Summary

SOU 2010:42

form the basis for legislation. It has been stated by the Swedish Board of Fisheries that five regional councils could reflect the different regions of Sweden.

The penal provisions in the Fishery Conservation Act

Blanket penal provisions

I have identified blanket penal provisions in the Fishery Act. A blanket penal provision is a penal provision which does not, on its own, contain all the information needed to decide what is a crimi- nal offence but is supplemented by reference to other rules. Under a Supreme Court judgment, NJA 2005, p. 33, the Instrument of Government does not always permit blanket penal provisions with imprisonment in the scale of penalties to be supplemented by regu- lations issued by government agencies. What is not permitted is for the act which is punished to be fully or substantially described in authority regulations. Such a blanket penal provision is not permitted. The background to the Supreme Court judgment is the fundamental idea that the individual citizen has to be protected against being deprived of his or her liberty. It is therefore important that the individual can easily assess what behaviour can lead to a custodial sentence.

The penal provisions in the Fishery Act which impose penalties under EU Regulations are also worded as blanket penal provisions. EU Regulations are directly applicable in Sweden. This means that they are not to be recast or incorporated into the text of a Swedish statutory instrument. On the other hand, EU Regulations do not contain any penal provisions and assume that certain forms of beha- viour will be punished under national law. To enable EU Regulations to be subject to penalties under Swedish law, the penal provisions must be worded as blanket penal provisions.

The penal sanctions relating to EU provisions in the Fishery Con- servation Act will therefore have to be worded as a blanket penal provision. To increase clarity, I propose that a new provision be in- troduced into the Fishery Conservation Act which states that the Government or the authority designated by the Government in regu- lations must list which EU Regulations are referred to.

Most of the national detailed regulations on fisheries are issued by the Swedish Board of Fisheries and are collated in the Board's

SOU 2010:42

Summary

Code of Statutes. This is an arrangement which is reported to work well and which I wish to retain. Nor is anything different possible in practice with regard to fishing regulations. This necessitates wording the penal provisions as blanket penal provisions. Such penal provi- sions, in order to be compatible with the Constitution, must not contain imprisonment in the scale of penalties. The scale of penalties must therefore be amended for this to be possible.

Remove imprisonment from the scale of penalties

Non-permitted blanket penal provisions are thus a problem in the Fishery Act. Another problem with the penal provisions in the Fishery Act is that they are obscure and variable. The same penal provisions may, for example, have different scales of penalties depen- ding on where the contravention occurred.

To resolve the problems I have identified, I propose that the scale of penalties for fishing offences should no long contain imprison- ment and should solely consist of fines. The amended scale of penal- ties should apply both to contraventions of national provisions and contraventions of EU Regulations as well as obstruction of inter- national fisheries control. This would contribute to simplification and uniformity and facilitate the work of those charged with im- plementing the law. As far as I have been able to ascertain, imprison- ment has, in addition, never been handed down as a sanction for a fishing offence.

Under my proposal for the removal of imprisonment from the scale of penalties it would become possible in accordance with the rules contained in the Instrument of Government on standard setting for the Swedish Board of Fisheries to supplement the blanket penal provision with its regulations to the same extent as happens now. This proposal thus solves the problem of the non-permitted blanket penal provisions.

The proposal for removal of imprisonment from the scale of penalties also solves the problem of different scales of penalties. Sweden is bound by the United Nations Convention on the Law of the Sea, according to which the scale of penalties for offences com- mitted in Sweden’s exclusive economic zone is not allowed to include imprisonment. There are therefore exceptions to the principal rule for such offences in the Fishery Act. I do not consider such a dif- ference to be reasonable. The removal of imprisonment from the

Summary

SOU 2010:42

scale of penalties creates a regulation which is clear and uniform, as the scale of penalties will be the same whether the offence is com- mitted in the Swedish exclusive economic zone or in other waters.

My proposal for the removal of imprisonment is justified solely by the endeavour to create clearer and more uniform regulation and by the need for the penal provisions to be constitutional. The inten- tion behind my proposal is not to lower the penalty value of offences. On the contrary, it is to be possible in practice to impose stiffer penal sanctions than happens today. I therefore propose that the scope for standardised fines be broadened and that the basis for calculation of these fines be tightened up. The proposal in my opinion entails improved opportunities to fulfil EU requirements for tougher sanc- tions for serious infringements of common fisheries policy. My intention is a general tightening of penalties for fishing offences.

To improve fishery control, it should be possible for negligence which is not gross also to lead to criminal liability in the case of EU regulations on the Common Fisheries Policy. This would also contribute to uniformity, as it already applies to contraventions of national provisions. I have also added a number of types of behaviour to the penal provision on EU rules. This has been done primarily on the basis of Regulation (EC) No 1005/2008 establishing a Com- munity system to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing (the IUU Regulation), but also on the basis of the new Control Regulation (see below under the heading of Control Regulation).

Offences committed in business activity should be penalised by imposition of standardised fines

I propose that a special provision be introduced for certain offences committed in business activity. The provision on gross contraven- tions is placed here. Gross offences will therefore only be offences committed in commercial fishing. The sanction for offences com- mitted in commercial fishing if the offence relates to activity which involves use of fishing vessels with engines must be standardised fines, and this applies to both simple and gross offences. Standardised fines mean fines which are determined solely according to a special basis of calculation indicated for the offence; in the Fishery Con- servation Act this is related to the number of kilowatts of engines on the vessel. The level of the fine is therefore higher in the case of

SOU 2010:42

Summary

large engines than small ones. My proposal in this area means that the scope for standardised fines is expanded in relation to the Fishery Act and that the basis of calculation for such fines is tightened. The rules are clarified by specific statement of what is applicable to the calculation of penalties for a gross offence. The broadening of the standardised fines means that penalties can be given the desired strict- ness in those situations where this is most needed and can contri- bute towards Sweden fulfilling the EU requirement to adopt a more stringent approach to fishery offences.

Obstruction of enforcement and control to be made a criminal offence

I propose that a new penal provision be introduced which specifies penalties for obstruction of enforcement and control. Introduction of the provision signifies some expansion of the area of criminal liability. In this way Sweden shows that it takes a serious view of contraventions and that it is very important that those who exer- cise control and enforcement are given an opportunity to carry out their work as well as possible.

A new provision should be introduced into the new Fishery Conservation Act which makes searches of premises possible even if the sanction for the act committed can only consist of fines. The provision on searches of premises in the Code of Judicial Procedure is only applicable if the scale of penalties contains imprisonment.

Expansion of confiscation and forfeiture

The provision on confiscation in the Fishery Conservation Act principally corresponds to that in the Fishery Act. However, I re- introduce the possibility of confiscating fishing gear which has been deployed in water and used to commit offences contrary to the Act.

My proposal also means that the provisions on forfeiture are amended so that it is clearly apparent that forfeiture of fish can take place not only in the event of offences consisting of illegal fishing but also in the case of other offences contrary to fishery regulations. This contributes to heightening the response to a com- mitted offence.

Summary

SOU 2010:42

The most serious contraventions should be returned to the criminal system

The system of sanction charges is relatively new and is said in the main to work well. It has therefore in principle been transferred to the Fishery Conservation Act unchanged with one important dif- ference. It has emerged in application of the provisions that some offences which are to be regarded as serious have come under the system of sanction charges. The consequence of this has been that certain serious offences can only be penalised by payment of a charge. This is not acceptable. To deal with this, I propose a solution where- by the serious contraventions of common fisheries policy which today are subject to payment of a sanction charge be returned to the criminal system.

It should be possible for fishing licences to be revoked for offences committed in the activity to which the licence relates

My proposal for a Fishery Conservation Act, just like the Fishery Act, contains a provision enabling a fishing licence to be revoked, both permanently and for a particular period of time. This has, how- ever, been formulated somewhat differently in the Fishery Conser- vation Act, due to the differing terminology and systematic classi- fication in the Fishery Conservation Act.

As a fishing licence under the Fishery Conservation Act may be attached to both a physical person and legal entity, I propose that the possibility of revoking a licence be attached to whether an offence has been committed in the activity to which the licence relates. This means that a fishing licence can be revoked on the basis of a fishing offence committed for example by an employee if the offence has taken place in the activity to which the licence relates.

I also propose that the Government or the authority designated by the Government should be able to withdraw or limit the number of days of fishing if the fishing licence for the activity for which the days have been allocated has been revoked or limited. This adds further stringency to the revoking of a licence, which is consistent with the notion that a stricter approach to fishery offences should be adopted.

SOU 2010:42

Summary

The Control Regulation and the Fishery Conservation Act

The EU’s new Control Regulation (Regulation (EC) No 1224/2009 came into force on 1 January 2010. The Control Regulation is directly applicable and neither has to be, nor may it be, implemented through national law. On the other hand, I have closely examined the Regulation and analysed the need for statutory amendments which it may signify. My proposal for a Fishery Conservation Act has to be compatible with the Control Regulation and certain parts of it have been directly influenced by the Regulation.

Other issues

As well as the items stated above, I have investigated a number of other issues of a more legal nature. These include the issue of attach- ment to Sweden for commercial fishing and the demarcation between the Environmental Code and the Fishery Conservation Act. I have also considered whether the legislation on transferable fishing rights should be developed. It came as recently as August 2009. The pur- pose was to promote the vessel structure in pelagic commercial fishing. The legislation can be expected to have a positive impact on the vessel structure. However, it leads to great changes for indivi- dual commercial fishermen. My conclusion is therefore that it is appropriate for the reform of pelagic fishing to be evaluated before it can be appropriate to propose equivalent legislation for other fishing.

Entry into force

I propose that the Fishery Conservation Act should come into effect on 1 January 2012.

Författningsförslag

1Förslag till

lag (2012:00) om fiskevård

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förvaltning av fisk och vattenlevande blöt- och kräftdjur. Lagen ska inte tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter om Torne älvs fiskeområde. Om samebymedlemmars rätt till fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen gäller särskilda bestämmelser. Fiskevårdsområden är särskilt reglerade i lag (1981:533) om fiskevårdsområden.

Utöver vad som följer av denna lag, kan rätt till fiske också be- gränsas genom bestämmelser utfärdade med stöd av 7 eller 8 kap. miljöbalken. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksam- heter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

2 § Lagen gäller utöver Sveriges territorium även inom Sveriges ekonomiska zon med de begränsningar som följer av lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och för svenskt fiske utanför den ekono- miska zonen i den mån det anges särskilt. Bestämmelser om den ekonomiska zonen finns i lagen (1992:1140) om Sveriges ekono- miska zon.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Lagens målsättning m.m.

3 § Vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur är en till- gång och en förnybar resurs som ska nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mång- falden och ekosystemfunktionerna behålls.

4 § Alla som fiskar ska i den mån det inte är orimligt utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighets- mått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att fisket medför skada för miljön.

Definitioner

5 § Med yrkesmässigt fiske avses fiske som bedrivs i näringsverk- samhet med syfte att fånga och sälja fisk och vattenlevande blöt- och kräftdjur. Det som inte är yrkesmässigt fiske är fritidsfiske.

6 § Med fast redskap avses redskap med ledarm, som är fastsatt vid strand eller botten och som är högre än 1,5 meter, eller fiskebyggnad. Med handredskap avses spö, pilk och liknande redskap utan maskinell driftsanordning som är utrustade med lina och högst tio krokar. Andra redskap är rörliga.

7 § Fiske kan bedrivas på allmänt eller enskilt vatten. Vad som ut- gör enskilt och allmänt vatten framgår av lag (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde.

Rätt att fiska på allmänt vatten

8 § Yrkesmässigt fiske på allmänt vatten får bara bedrivas med fiskelicens. Den ska gälla under högst en femårsperiod. Fiskelicens ska beviljas av den myndighet som regeringen bestämmer under följ- ande förutsättningar:

1.Fysisk eller juridisk person som innehar F-skattesedel.

2.Fisket ska ha anknytning till Sverige.

3.Det ska finnas en konsekvensbeskrivning för miljön av fisket. Av denna ska följa att fisket bedrivs enligt försiktighetsprincipen som anges i 4 § i denna lag.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Om fisket bedrivs med fartyg gäller därutöver att befälhavaren ska ha genomgått utbildning om det akvatiska ekosystemet.

Om inte samtliga krav är uppfyllda ska ansökan avslås. Där- utöver ska ansökan avslås om Sveriges fiskekapacitet överskrids.

9 § Den som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens på allmänt vatten har rätt att använda fasta och rörliga redskap samt handred- skap.

10 § Den som är medborgare i eller har hemvist i Sverige eller annan stat inom Europeiska unionen får fritidsfiska på allmänt vatten med nät, långrev, ryssja, bur eller håv. Endast sex redskap får användas.

Nätens sammanlagda längd får inte överstiga 180 meter och långrev får vara försett med högst 100 krokar.

11 § Alla har rätt till fiske med handredskap på allmänt vatten.

12 § Det som enligt paragraferna 10–11 gäller för allmänt vatten gäller också havet vid sådana stränder, skär och holmar som den 30 juni 1986 ägdes av staten utan särskilda villkor.

Rätt att fiska på enskilt vatten

13 § På enskilt vatten har fastighetsägaren rätt att fiska med fasta och rörliga redskap samt med handredskap. För sådant yrkesmässigt fiske med fartyg i haven på enskilt vatten krävs fiskelicens enligt 8 §.

Annan än fastighetsägaren som är medborgare i eller har hem- vist i Sverige eller annan stat inom Europeiska unionen har också rätt att fiska på enskilt vatten längs kusterna och i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland på de platser och med de redskap som närmre anges av regeringen. För yrkesmässigt fiske krävs fiskelicens enligt 8 §. För fritidsfiske gäller de redskaps- begränsningar som följer av 10 § om inte annat anges särskilt.

14 § Alla har rätt till fiske med handredskap på enskilt vatten längs kusterna och i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. I dessa sjöar är handredskapsfiske av kräftor inte tillåtet för annan än fastighetsägaren.

Författningsförslag

SOU 2010:42

15 § Vid handredskapsfiske på enskilt vatten vid kusten i Östham- mars kommun i Uppsala län, Stockholms och Södermanlands län, Östergötlands län, Kalmar län, Blekinge län och Gotlands län samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland får andra än fastighetsägaren använda högst två redskap samtidigt. Fiske- metoden som sådan får där av andra än fastighetsägaren inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknande metod.

16 § Fiskerätt som hör till sådan allmänning som avses i lagen (1952:166) om häradsallmänningar eller lagen (1952:167) om all- männingsskogar i Norrland och Dalarna får nyttjas av allmänningens delägare. Delägarna får arrendera ut fiskerätten för gemensam räk- ning. Ett sådant beslut fattas i enlighet med föreskrifterna för all- männingens förvaltning.

17 § För samfällt fiske som inte omfattas av lagen om fiskevårds- område och inte heller av bestämmelsen i 16 § gäller lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.

För en fastighet som innehas med samäganderätt får länsstyrelsen, på ansökan av någon av delägarna besluta om hur fisket ska bedrivas på fastigheten. Detta gäller inte om fiskerätten är gemensam med en annan fastighet eller om fastigheten bara består av en sådan rätt.

18 § Vid jordbruksarrende får arrendatorn nyttja den fiskerätt som hör till jorden, om inte något annat har avtalats.

Avser upplåtelsen endast en del av en fastighet skall reglerna i 17 § andra stycket för fastighet som innehas med samäganderätt tillämpas, om inte omfattningen av fiskerätten har avtalats. Mark- arealen skall utgöra delningsgrund om inte någon annan delnings- grund är lämpligare.

Överlåtbara fiskerättigheter

19 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för den som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens bestämma en överlåtbar andel (fiskerättigheter). Andelen ska bestämmas av den del av den nationella fiskekvoten eller andra fiskemöjligheter som görs tillgänglig för fiske av arterna sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis (pelagiskt fiske) genom individuella kvoter.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Andelens storlek ska fastställas med ledning av omfattningen av det yrkesmässiga fisket under en referensperiod.

20 § Fiskerättigheter som avser pelagisk fisk får överlåtas mellan dem som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens om det främjar fartygsstrukturen i den svenska fiskeflottan efter tillstånd av reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

21 § Innehavet av fiskerättigheter får motsvara högst tio procent av den del av den nationella fiskekvoten som görs tillgänglig för pela- giskt fiske genom individuella kvoter om det inte finns särskilda skäl.

22 § Fiskerättigheter gäller i tio år från dagen för beslutet om att fastställa fiskerättigheterna.

Fiskerättigheter som fastställs i ett beslut om att godkänna en överlåtelse gäller endast under den tid som återstår av de ursprung- liga fiskerättigheternas giltighetstid.

23 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att dra in eller begränsa fiskerättigheter om innehavarens fiskelicens har återkallats eller begränsats. Regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur fiskerättigheterna ska beräknas.

24 § Fiskerättigheter som har dragits in får tilldelas annan som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens. Sådana fiskerättigheter gäller under den tid som återstår av de ursprungliga fiskerättig- heternas giltighetstid. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om grunderna för för- delningen av indragna fiskerättigheter.

25 § Regeringen får bestämma att överlåtbara fiskerättigheter ska gälla även för annat fiske än vad som anges i 19 §. Regeringen får bestämma särskilda föreskrifter om överlåtbara fiskerättigheter.

Om fiskådra m.m.

26 § Den som fiskar ska visa hänsyn till andra som vistas i områ- det. Fiske skall bedrivas så att andra fiskande inte onödigtvis hindras.

Om flera fiskande vill fiska i samma vatten och det inte kan ske samtidigt, ska de få fiska i den ordning de kommit till platsen.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Det egna fiskeredskapet ska användas så att det inte snärjs ihop med eller skadar andras redskap.

Efter avslutat fiske får inte någonting lämnas kvar som kan hindra andra fiskande.

Första–fjärde styckena ska även tillämpas vid svenskt havsfiske utanför Sveriges ekonomiska zon i internationellt vatten och i andra vatten där fisket bedrivs med stöd av internationella överenskom- melser.

27 § I varje gren av ett vattendrag eller ett sund där fisken har sin gång ska det finnas en fiskådra i det djupaste vattnet. Fiskådran ut- gör en sjättedel av vattnets bredd vid vanligast förekommande lågt vattenstånd. Vid vattendragets inlopp och mynning och vid ett sunds ändpunkter sträcker sig fiskådran med oförändrad bredd vidare tre- hundra meter ut i det djupaste vattnet.

Länsstyrelsen får besluta att fiskådran ska gå i en annan del av vattnet än vad som sägs i första stycket. Berörda rättsägare skall få tillfälle att yttra sig i saken innan beslut fattas. Om ändringen inne- bär ett påtagligt men för någon berörd rättsägare, fordras dennes sam- tycke till åtgärden.

28 § Fiskådran ska lämnas fri från fiskeredskap som kan hindra fiskens gång. Någon annan anordning än fiskeredskap får inte heller sättas ut i eller vid fiskådran i syfte att hindra fisken att gå fram i ådran.

Länsstyrelsen får medge undantag från vad som sägs i första stycket, om det kan antas att det inte leder till påtagligt men för någon som inte samtyckt till åtgärden.

Bemyndiganden om fiskevård m.m.

29 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för att komplettera eller verkställa EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som avser

1.åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna,

2.strukturåtgärder för fiskenäringen

3.marknadsreglering av fisk och fiskprodukter

Föreskrifterna ska falla utanför tillämpningsområdet för livs- medelslagen (2006:804). Sådana föreskrifter får även meddelas för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Vid meddelandet av föreskrifter får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ta regional hänsyn.

30 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om fiskevård i havet och i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland till första vandringshinder samt för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon. Därvid får regio- nal hänsyn tas.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om fiskevård på annat vatten än vad som anges i första stycket för att skydda hotade arter eller stammar av natio- nellt intresse.

I bemyndigandet om fiskevård ingår bl.a. att helt förbjuda fiske eller att begränsa tillträdet till fiske genom särskilda tillståndskrav.

31 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om vad som utgör anknytning till Sverige, konse- kvensbeskrivning för miljön och om utbildning enligt 8 §.

32 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- ge undantag från redskapsbegränsningen i 10 § för den som be- driver fisketurism.

33 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till natur- vårdens intressen. Sådana föreskrifter får även meddelas för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon i internationellt vatten och i andra vatten där fisket bedrivs med stöd av internationella överens- kommelser.

34 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas.

35 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om utsättning och sträckning av fasta redskap samt om andras fiske nära fasta redskap.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Tillsyn och kontroll

36 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska genom tillsyn kontrollera efterlevnaden av denna lag, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillsyn och kontroll.

För tillsyn och kontroll över sådana bestämmelser som gäller fiske får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utse fisketillsynsmän. En fisketillsynsman får, när det gäller brott mot be- stämmelser om fiske, ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 49 §.

Rätt till upplysningar och tillträde

37 § En befattningshavare som är anställd vid en tillsynsmyndig- het och har till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fiskprodukter har vid tillsynen rätt till

1.tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk, fiskprodukter eller utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att göra nödvändiga undersök- ningar och ta prover, och att

2.på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Första stycket gäller även fisketillsynsman som har förordnats att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, samt för EU:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer vid tillsyn för kontroll av efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken.

Den som är föremål för tillsyn ska ge den hjälp som behövs. Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs

vid tillsynen.

Internationell fiskekontroll

SOU 2010:42

Författningsförslag

ländska myndigheter som anges i föreskrifter som meddelas av reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

En sådan företrädare för utländsk myndighet har rätt till till- träde till svenska fiskefartyg för att undersöka redskap, fångst och lastutrymmen samt att ta del av handlingar av betydelse. Finner en sådan företrädare att det skett en allvarlig överträdelse av en fiske- bestämmelse får den föra fartyget till hamn.

Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att bistå vid kontrollen.

Föreläggande, förbud, vite och rättelse

39 § Tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att denna lag, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska följas.

Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.

Om någon inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag, de före- skrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, eller de beslut som meddelats med stöd av reglerna i EU:s förordningar, får myndigheten besluta om rättelse på hans eller hennes bekostnad. I brådskande fall får ett beslut om rättelse meddelas utan att sådant föreläggande som avses i första stycket först har meddelats.

Straffbestämmelser

40 § Till böter döms, om inte annat följer av 44 §, den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.bryter mot denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen genom att bedriva otillåtet fiske, om inte gärningen är belagd med straff i 41 §, eller

2.hindrar fiskens gång i fiskådran enligt 28 §.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

Har flera medverkat till en gärning som avses i första stycket, ska 23 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken tillämpas.

41 § Till böter döms, om inte annat följer av 44 §, den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 29, 30 eller 33 §.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Till samma straff döms, om inte annat följer av 44 §, den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom

1.otillåtet fiske,

2.att i strid mot bestämmelserna behålla eller bearbeta fisk om- bord, medföra utrustning ombord, anlöpa eller lämna hamn, hindra kontroll, förvara, lagra, transportera, omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst, eller

3.att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap om- bord, om märkning av redskap, om tillhandahållande av hamntjänst- er, om skyldighet att medföra dokument ombord eller bevara doku- ment eller information, om angiven maskinstyrka i motorcertifikat eller fiskelicens, om kvalitetsnormer, eller om anmälnings-, rappor- terings- eller uppgiftsskyldighet.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar enligt första eller andra stycket.

Har flera medverkat till en gärning som avses i första eller andra stycket, ska 23 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken tillämpas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska

iföreskrifter ange vilka EU-förordningar som avses i andra stycket och, i fråga om EU-förordningar som gäller i mer än ett år, även ange vilka artiklar som avses.

42 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.bryter mot föreskrifter som meddelats enligt 35 §, eller

2.sätter ut fisk, flyttar fisk eller odlar fisk utan tillstånd eller i strid med annan föreskrift enligt 34 §.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

43 § Till böter döms den som

1.försöker hindra sådan internationell fiskekontroll som avses i 38 § andra stycket, om inte gärningen är belagd med straff i brotts- balken, eller

2.försöker hindra sådan tillsyn som avses i 37 § första stycket eller som inte fullgör sina skyldigheter enligt 37 § tredje stycket, om inte gärningen är belagd med straff i 41 §.

Till samma straff döms befälhavare som bryter mot 38 § tredje stycket.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

SOU 2010:42 Författningsförslag

Brott begångna vid yrkesmässigt fiske

44 § Om någon vid yrkesmässigt fiske har begått brott enligt 40 eller 41 § ska, om gärningen avser verksamhet som innefattar an- vändning av fiskefartyg försett med motor, böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst 10 och högst 500 gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är 2 000 kronor.

Om brott i första stycket är att anse som grovt ska böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst 400 och högst 1 000 gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är 60 000 kronor.

Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betyd- ande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd.

Vissa undantag från straff

45 § Den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud enligt 39 § får inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Till ansvar enligt 41 § ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 55 §.

Förverkande

46 § Om det inte är uppenbart oskäligt, ska följande egendom för- klaras förverkad:

1.Fisk som har varit föremål för, eller på annat sätt haft sam- band med, brott enligt denna lag eller dess värde,

2.utbyte av brott enligt denna lag, och

3.vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i sam- band med brott enligt denna lag, eller värdet av det mottagna, om mottagandet utgör brott enligt denna lag.

Om bara en del i ett parti fisk varit föremål för brott enligt denna lag, får hela partiet förklaras förverkat om det inte kan ut- redas hur stor del av partiet som omfattas av brottet.

Författningsförslag

SOU 2010:42

47 § Fiskeredskap som använts eller medförts vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkade, om det inte är oskäligt. Detsamma gäller fiskefartyg och andra hjälpmedel om det behövs för att före- bygga brott.

Utöver vad som sägs i första stycket får egendom förklaras för- verkad, om egendomen har varit avsedd att användas som hjälp- medel vid brott enligt denna lag och brottet har fullbordats och förverkandet behövs för att förebygga brott.

I stället för redskapet eller den egendom som annars använts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Kan bevisning om värdet inte alls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.

48 § I mål om förverkande enligt denna lag är befälhavaren på ett fiskefartyg som använts vid brott mot lagen behörig att, i fråga om egendom som ägs av någon annan, föra talan på ägarens vägnar.

Om brott enligt denna lag innefattar intrång i enskild fiskerätt, tillfaller förverkad fisk eller dess värde fiskerättshavaren.

Beslag

49 § Om någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt denna lag eller anträffas redskap som använts vid sådant brott utsatt i vattnet får beslag göras av fisk, redskap, fiskefartyg eller andra föremål som

1.skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller

2.kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Befogenheter enligt första stycket har befattningshavare hos Kust-

bevakningen, Fiskeriverket eller länsstyrelsen i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, struktur- åtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fisk- produkter.

När det gäller brott mot bestämmelser om fiske har även de fiske- tillsynsmän som getts förordnande om beslag enligt 36 § tredje stycket sådan befogenhet.

SOU 2010:42

Författningsförslag

50 § Om egendom har tagits i beslag enligt 49 § första stycket ska detta skyndsamt anmälas till polismyndigheten eller åklagare. Den som tar emot anmälan ska hantera beslaget på samma sätt som om han eller hon själv hade gjort beslaget.

Fisk som tagits i beslag och som uppenbarligen bör förklaras för- verkad ska omedelbart efter beslaget släppas ut i det vattenområde där den fångats, om den är levnadsduglig och det kan ske utan särskilda kostnader eller besvär.

51 § Om fisket kränker enskild fiskerätt har den som innehar fiske- rätten eller den som företräder honom eller henne sådan befogen- het som framgår av 49 § första stycket.

Om beslaget grundar sig på denna lag får fisk som tagits i beslag av innehavaren av enskild fiskerätt, eller den som företräder honom eller henne, behållas av fiskerättshavaren utan anmälan.

Husrannsakan

52 § Husrannsakan får genomföras i anledning av brott enligt denna lag även om påföljden för gärningen endast kan bestämmas till böter.

Domsrätt

53 § Den som har begått brott enligt denna lag döms vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken inte är tillämplig.

54 § Om ett brott mot denna lag eller mot någon föreskrift som meddelats med stöd av lagen har förövats i den ekonomiska zonen, får åtal för brottet väckas vid den tingsrätt vars domkrets är närmast den plats där brottet förövades eller vid den tingsrätt inom vars dom- krets den hamn är belägen dit den misstänkte anländer med sitt fartyg.

Sanktionsavgifter

55 § Regeringen får meddela föreskrifter om att den som bedriver yrkesmässigt fiske ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot någon av de föreskrifter eller EU-förordningar som avses i 41 § första eller andra stycket.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 30 000 kronor. När regeringen bestämmer avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur all- varlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som över- trädelsen avser.

Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

56 § Sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.

Sanktionsavgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt. Vid pröv- ningen av denna fråga ska särskilt beaktas

1.om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det,

2.om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller

3.vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträd- else skulle inträffa.

57 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om sanktionsavgift.

Innan sanktionsavgift åläggs någon ska han eller hon ges tillfälle att yttra sig. Har sådant tillfälle inte getts inom två år från det att förutsättningarna att besluta om avgift var uppfyllda får beslut om sanktionsavgift inte längre fattas.

58 § Ett beslut om sanktionsavgift får, när det har vunnit laga kraft, verkställas enligt utsökningsbalken.

En beslutad sanktionsavgift faller bort, om beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

59 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av före- läggandet eller förbudet.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Återkallelse av fiskelicens och varning

60 § En fiskelicens får återkallas om

1.den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan,

2.innehavaren av licensen inte längre uppfyller de krav som ställs

i8 §, eller

3.innehavaren av licensen eller någon i den verksamhet vilken licensen avser vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för brott mot bestämmelser om fiske.

61 § En fiskelicens får återkallas på viss tid, lägst fjorton dagar och högst sex månader. Detta får ske om innehavaren av licensen eller någon i den verksamhet vilken licensen avser

1.har begått ett allvarligt brott enligt denna lag, eller

2.genom upprepade överträdelser som har lett till sanktionsavgift

iväsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser.

I stället för återkallelse på viss tid får varning beslutas, om det kan anses vara en tillräcklig åtgärd.

Om det på sannolika skäl kan antas att licensen kommer att återkallas på grund av ett allvarligt brott enligt denna lag får åter- kallelse ske tills vidare, lägst fjorton dagar och högst sex månader, i avvaktan på ett slutligt avgörande.

62 § Ett beslut enligt 60 eller 61 § meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer och gäller omedelbart, om inte annat beslutas. Tiden för återkallelse räknas från den dag som anges i beslutet, dock tidigast från delgivning av beslutet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiske- licensen för den verksamhet som tilldelats dagarna har återkallats eller begränsats.

Landningsavgift

63 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som landar en otillåten fångst ska åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften ska beslutas av den myndighet som regeringen bestämmer och bestämmas till ett belopp som mot-

Författningsförslag

SOU 2010:42

svarar den otillåtna fångstens värde. Om det finns särskilda skäl, får avgiften sättas ned eller efterges.

Avgifter

64 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om avgifter för en myndighets verksamhet enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Överklagande

65 § Länsstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt de före- skrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos den myn- dighet som regeringen bestämmer.

Övriga myndigheters beslut enligt denna lag eller enligt bestäm- melser som meddelats med stöd av lagen överklagas hos allmän för- valtningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs i kammarrätten.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. Samtidigt upphör fiske- lag (1993:787) och lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken samt lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter att gälla.

2.För den som beviljats yrkesfiskelicens under tiden 1 januari 2008–

31december 2011 enligt tidigare 30 § fiskelagen börjar 8 § gälla först den 1 januari 2014.

3.För tiden fram till den 1 januari 2014 kan fartygstillstånd som alternativ ersätta fiskelicens i 19–20 och 23–24 §§.

4.För tiden fram till den 1 januari 2014 kan yrkesfiskelicens även ersätta kravet om fiskelicens i 9 §.

5.I fråga om överträdelser som skett före ikraftträdandet ska bestäm- melser i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken tillämpas.

6.Förbud, förelägganden och andra beslut om skyldigheter för en- skilda som har meddelats med stöd av äldre föreskrifter ska anses beslutade enligt denna lag.

SOU 2010:42

Författningsförslag

2Förslag till

förordning (2012:00) om fiskevård

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter om

1.fiske och vattenbruk inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon,

2.svenskt fiske utanför den ekonomiska zonen,

3.fiskerinäringens marknadsreglering, och

4.stöd till vattenbruket och fiskerinäringen.

I förordningen ges föreskrifter som behövs för att EU:s gemen- samma fiskeripolitik ska kunna genomföras i Sverige.

2 kap. Fisket och vattenbruket

1 § I detta kapitel finns föreskrifter om fisket och vattenbruket. I bilaga 1 till förordningen anges också de platser och de redskap som den som anges i 13 § andra stycket fiskevårdslagen (2012:00) har rätt att fiska med på enskilt vatten.

Detta kapitel ska inte tillämpas i den utsträckning det strider mot särskilda föreskrifter om Torne älvs fiskeområde. Sådana föreskrif- ter finns i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde och förordningen (FIFS 1997:12) om fisket i Torne älvs fiskeområde.

Detta kapitel ska inte heller tillämpas i den utsträckning det strider mot bestämmelserna i artskyddsförordningen (2007:845)eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den förordningen.

Fasta redskap m.m.

2 § Länsstyrelsen ger tillstånd att sätta ut fasta redskap på allmänt vatten.

Vidare ger länsstyrelsen tillstånd att sträcka fast redskap från en- skilt vatten ut i allmänt vatten för den som har rätt till fisket på enskilt vatten. Sådant tillstånd ska ges om det inte medför olägenhet för andra fiskande.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Tillstånd för att sträcka ut redskap behövs inte vid kusterna i Norrbottens län, Kalmar län söder om Kråkelund, östra och södra Skåne samt vid östra kusten i Blekinge län (norr om Torhamnsudde) och öster om en linje dragen från Torhamnsudde över Videskärs nordspets och Ungskärs sydspets till Utlängans sydspets.

3 § Annat fiske får inte bedrivas närmare än 100 meter från fast redskap på allmänt vatten. Detsamma gäller för fiske enligt 13 § 2 stycket på enskilt vatten.

4 § Fiske får inte bedrivas närmare än 100 meter från en vattenbruks- anläggning.

Föreskrifter för fisket

5 § Fiskeriverket får meddela föreskrifter om konsekvensbeskriv- ning för miljö och utbildning enligt 8 § fiskevårdslagen (2012:00).

6 § Fiskeriverket får meddela föreskrifter om fiskevård för havet och Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland till första vandringshinder samt för svenskt fiske utanför Sveriges eko- nomiska zon. Därvid får regional hänsyn tas.

Fiskeriverket får meddela föreskrifter om fiskevård för annat vatten än vad som anges i första stycket för att skydda hotade arter eller stammar av nationellt intresse.

I bemyndigandet om fiskevård ingår bl.a. att helt förbjuda fiske eller att begränsa tillträdet till fiske genom särskilda tillståndskrav.

7 § Fiskeriverket får meddela föreskrifter för att komplettera eller verkställa EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som avser

1.åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna,

2.strukturåtgärder för fiskenäringen,

3.marknadsreglering av fisk och fiskprodukter.

Föreskrifterna ska falla utanför tillämpningsområdet för livs- medelslagen (2006:804).Sådana föreskrifter får även meddelas för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon.

Vid meddelandet av föreskrifter får verket ta regional hänsyn.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Kräftpest

8 § Det är förbjudet

1.att utan föregående desinfektering använda redskap för kräft- fiske i ett vatten om redskapet tidigare använts för fiske i ett annat vatten,

2.att förvara eller kasta kräftor eller delar av kräftor i annat vatten än det där de fångats, och

3.att i ett vatten rengöra eller kasta emballage i vilket kräftor från ett annat vatten har förvarats.

9 § För att hindra spridningen av kräftpest får länsstyrelsen besluta att ett visst område skall anses kräftpestsmittat eller utgöra skydds- område för flodkräfta.

Ett beslut om skyddsområde skall vara grundat på en av länssty- relsen upprättad och av Fiskeriverket godkänd förvaltningsplan för flodkräfta.

10 § Inom ett område som har förklarats kräftpestsmittat är det förbjudet att

1.fånga kräftor,

2.saluhålla, sälja, köpa eller transportera okokta kräftor,

3.använda fisk som betesfisk i ett annat vatten än det där den fångats.

Fiskeredskap, båtar, maskiner eller andra föremål som har använts

iett vatten inom ett område som har förklarats kräftpestsmittat får inte transporteras till någon annan sjö eller något annat vattendrag inom området eller föras ut ur området utan föregående desinfek- tering.

Inom ett område som har förklarats utgöra skyddsområde är det förbjudet att

1.saluhålla, sälja, köpa eller transportera okokta kräftor som inte härrör från området,

2.använda fisk som betesfisk i ett annat vatten än det där den fångats,

3.utan föregående desinfektering använda fiskeredskap, båtar, maskiner eller andra föremål som har använts i vatten utanför om- rådet,

4.utplantera signalkräfta.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Länsstyrelsen får föreskriva sådana undantag från bestämmelser- na i första till tredje styckena som inte ökar risken för smittsprid- ning eller som behövs av vetenskapliga skäl.

Hänsyn till naturvården

11 § Fiskeriverket meddelar föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske skall tas till naturvårdens intressen.

Märkning och utmärkning av fiskeredskap

12 § Fiskeriverket meddelar föreskrifter om märkning av redskap som används vid fiske och om märkning av fisksump. Genom märk- ningen ska det framgå vem som använder redskapet eller sumpen, om användaren av redskapet är yrkesfiskare eller fritidsfiskare och om användaren fiskar med enskild fiskerätt.

13 § Fiskeriverket meddelar de föreskrifter som behövs för utmärk- ning av fiskeredskap och vattenbruksanläggningar.

Utplantering av fisk m.m.

14 § För att sätta ut fisk eller flytta fisk från ett vattenområde till ett annat eller för att anlägga och driva en fiskodling krävs tillstånd av länsstyrelsen. Ett tillstånd får förenas med villkor.

Tillstånd till fiskodling får meddelas för viss tid.

Tillstånd får inte ges för sådana fiskarter eller fiskstammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart. Tillstånd får inte heller ges om det finns risk för spridning av smittsamma sjukdomar.

Om någon i en dom eller ett beslut i ett mål eller ärende om vattenverksamhet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestäm- melser är ålagd att vidta en åtgärd som kräver tillstånd enligt första stycket, ska tillståndsprövningen endast omfatta de villkor som be- hövs för att förebygga spridning av smittsamma sjukdomar.

Bestämmelser om att en särskild tillståndsprövning krävs i vissa fall finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

SOU 2010:42

Författningsförslag

15 § Länsstyrelsen får helt eller delvis återkalla ett tillstånd att be- driva fiskodling

1.om den som har sökt tillståndet har vilselett länsstyrelsen genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av bety- delse för tillståndet,

2.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse,

3.om det genom verksamheten har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

4.om verksamheten medför avsevärd risk för skyddsvärda fisk- bestånd,

5.om tillståndet inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas,

6.om verksamheten slutligt har upphört,

7.om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd, eller

8.om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.

16 § Länsstyrelsen får ändra eller upphäva villkor eller andra bestäm- melser eller meddela nya sådana i ett tillstånd att bedriva fiskodling

1.om den som har sökt tillståndet har vilselett länsstyrelsen genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av be- tydelse för tillståndet eller villkoren,

2.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

3.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

4.om en från smittskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan upp- nås med användning av någon ny odlingsteknik, eller

5.för att förbättra en anläggnings rymningssäkerhet.

Villkor eller bestämmelser enligt första stycket får inte vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

17 § Lax eller öring som har sina uppväxtområden i havet eller i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren eller Storsjön i Jämtland får sättas ut endast om den är märkt genom att dess fettfena är bort- klippt.

Författningsförslag

SOU 2010:42

18 § Ytterligare föreskrifter om utsättning och flyttning av fisk samt om fiskodling och slakt av odlad fisk får meddelas av Fiskeriverket.

Fiskeriverket får föreskriva om undantag från 17 § om det finns vetenskapliga eller andra särskilda skäl.

Fiskelicens

19 § Frågor om fiskelicens enligt 8 § fiskevårdslagen (2012:00) prövas av Fiskeriverket. Till omständigheter som visar att fisket har anknytning till Sverige hör

1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i Sverige,

2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller

3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här

ilandet, eller

4.att sökanden har ett fast driftställe i Sverige.

Fiskeriverket ska vid sin prövning beakta också andra omstän- digheter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är anknutet till Sverige.

Dispenser

20 § Fiskeriverket får medge undantag från redskapsbegränsningen i 10 § fiskevårdslagen (2012:00) för den som bedriver fisketurism eller om det finns vetenskapliga eller andra särskilda skäl.

Om fisket bedrivs på uppdrag av Fiskeriverket får verket före- skriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i §§ 2, 10 första och andra styckena och 14.

Fiskeriverket prövar frågor om tillstånd till fiske av vetenskapliga skäl enligt EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Överlåtbara fiskerättigheter

21 § Fiskeriverket fastställer den överlåtbara andelen (fiskerättig- het) enligt 19 § fiskevårdslagen (2012:00) och godkänner över- låtelsen enligt 20 § samma lag. I sitt beslut om godkännande ska verket fastställa parternas innehav av fiskerättigheter.

SOU 2010:42

Författningsförslag

22 § Fiskeriverket får besluta att dra in eller begränsa fiskerättig- heter om innehavarens fiskelicens har återkallats eller begränsats.

23 § Fiskeriverket får meddela närmare bestämmelser om hur fiske- rättigheter beräknas och grunderna för fördelningen av indragna fiskerättigheter samt verkställigheten av lagen om överlåtbara fiske- rättigheter.

3 kap. Marknadsreglering på fiskets område

1 § I detta kapitel ges föreskrifter för att den marknadsreglering av fisk och fiskprodukter som ingår i EU:s gemensamma fiskeripolitik ska kunna genomföras i Sverige.

2 § Frågor om godkännande av producentorganisationer och om återkallelse av ett sådant godkännande samt om stöd inom mark- nadsregleringen av fisk och fiskprodukter prövas av Fiskeriverket.

Beslut eller underrättelse om beslut om stöd inom marknads- regleringen av fisk och fiskprodukter skall innehålla en upplysning om innehållet i 2 a §. Stödet betalas ut av Jordbruksverket.

3 § Före utbetalning av stöd inom marknadsregleringen av fisk och fiskprodukter som Fiskeriverket beslutat om, ska Jordbruksverket kontrollera att utbetalningen är förenlig med gemenskapsreglerna.

Om Jordbruksverket finner att en utbetalning skulle strida mot gemenskapsreglerna, ska verket besluta att inte betala ut stödet och sända tillbaka stödärendet till Fiskeriverket. Jordbruksverkets beslut innebär att Fiskeriverkets beslut förfaller.

4 § Om det behövs får Fiskeriverket meddela föreskrifter om att en producent som inte är medlem i en producentorganisation ska omfattas av en sådan organisations regler för produktion, avsättning, återtagande från marknaden och förädling.

Fiskeriverket får föreskriva att en producentorganisation får ta ut en avgift av andra fiskare än medlemmar för att täcka administra- tionskostnaderna för sådant återtagande som avses i första stycket.

Författningsförslag

SOU 2010:42

4 kap. Stöd till vattenbruket och fiskerinäringen m.m.

1 § Detta kapitel kompletterar

1.rådets förordning (EG) nr 1198/2006 av den 27 juli 2006 om Europeiska fiskerifonden (EFF), och

2.kommissionens förordning (EG) nr 498/2007 av den 26 mars

2007 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1198/2006 om Europeiska fiskerifonden.

2 § Stöd får i mån av tillgång på medel lämnas enligt detta kapitel till

1.åtgärder för anpassning av gemenskapens fiskeflotta,

2.åtgärder inom vattenbruket, insjöfiske, beredning och salu- föring av fiskeri- och vattenbruksprodukter,

3.åtgärder av gemensamt intresse,

4.åtgärder för hållbar utveckling i fiskeområden,

5.tekniskt stöd, och

6.isbrytarhjälp.

Stöd lämnas i form av ekonomiskt bidrag.

Beslut i fråga om stöd enligt detta kapitel, med undantag för stöd enligt 31 § (isbrytarhjälp), ska vara förenliga med de gemenskaps- regler och det operativa program som ligger till grund för EU:s med- finansiering.

Stöd som avses i första stycket och som regleras i de EG-förord- ningar som anges i 1 §, lämnas högst i enlighet med de stödnivåer som följer av rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Om stöd lämnas enligt bestämmelser som går utöver bestämmel- serna i rådets förordning (EG) nr 1198/2006 ska artiklarna 87, 88 och 89 i EG-fördraget tillämpas.

3 § Fiskeriverket ska besluta sådana nationella planer för anpassning av fiskeansträngningen som avses i artiklarna 21 och 22 i rådets för- ordning (EG) nr 1198/2006.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Definitioner

4 § I detta kapitel förstås med

beslutande myndighet: den myndighet som prövar frågor om stöd,

operativt program: det operativa programmet för fiskerinäringen i Sverige 2007–2013 som avses i artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 1198/2006,

fiskeområdesgrupp: en lokal utvecklingsgrupp för hållbar utveck- ling av fiskeområden som avses i artikel 43 i rådets förordning (EG) nr 1198/2006 (FOG-grupp).

Allmänt om stöd

5 § Stöd till fiskeföretag får lämnas endast till den som bedriver yrkesmässigt fiske.

Stöd till investeringar i fiskodlingsföretag som får anslutas till hälsokontroll enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. lämnas endast till den som är ansluten till sådan kontroll.

6 § Den beslutande myndigheten får prioritera mellan inkomna ansökningar om stöd.

7 § Stöd till investeringar får lämnas endast om verksamheten be- döms vara eller kunna bli lönsam från företagsekonomisk synpunkt.

Den beslutande myndigheten kan dock, om det är av avgörande betydelse ur bl.a. ett miljöperspektiv eller ett regionalt konkurrens- kraft- och sysselsättningsperspektiv, medge att stöd lämnas även i annat fall.

8 § Åtgärder som med finansieras av Europeiska fiskerifonden får inte medföra ökad fiskeansträngning.

9 § Ett beslut om stöd förfaller om stödet inte tas i anspråk inom sex månader efter dagen för beslutet eller, om den beslutande myn- digheten fastställt en lyftningsplan för stödet, detta inte tas i anspråk enligt planen. Om det finns särskilda skäl kan den beslutande myn- digheten förlänga den tid inom vilken stödet ska tas i anspråk.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Förvaltande och attesterande myndighet

10 § Fiskeriverket ska vara förvaltande och attesterande myndighet för det operativa programmet och fullgöra de uppgifter som i detta hänseende framgår av rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Övervakningskommitté

11 § För det operativa programmet ska det finnas en övervaknings- kommitté som inrättas av regeringen. Övervakningskommitténs upp- gifter framgår av artikel 65 i rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Beslut av övervakningskommittén kräver enhällighet. Regeringskansliet beslutar om kommitténs sammansättning. Ord-

förande, ledamöter och ersättare i övervakningskommittén utses av Regeringskansliet för en bestämd tid.

Revisionsmyndighet

12 § Ekonomistyrningsverket ska vara revisionsmyndighet för det operativa programmet och fullgöra de uppgifter som i detta hänse- ende framgår av rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Inrättande av fiskeområdesgrupper

13 § Hos Fiskeriverket kan man ansöka om att bilda en FOG- grupp. FOG-gruppen ska i sin ansökan föreslå avgränsningen av ett sådant fiskeområde som avses i artikel 43 i rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Fiskeriverket beslutar, efter samråd med berörda myndigheter, kommuner och organisationer, i varje enskilt fall om inrättande av sådana fiskeområden och om godkännande av FOG-grupper och lokala utvecklingsstrategier. Om ett fiskeområde avses omfatta flera län ska Fiskeriverket efter samråd med berörda länsstyrelser utse den länsstyrelse som enligt 16 § ska pröva frågor om stöd.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Förfarandet i stödärenden

Ansökan om stöd

14 § Ansökan om stöd ska, om inte annat anges i denna paragraf, lämnas in till länsstyrelsen i det län där åtgärden är avsedd att genom- föras. I de fall Fiskeriverket är beslutande myndighet ska länsstyrel- sen med eget yttrande överlämna ansökan till verket.

En ansökan om stöd som avser ett länsöverskridande projekt ska lämnas in till Fiskeriverket. Om ansökan avser en fråga som läns- styrelsen beslutar om ska Fiskeriverket efter samråd med berörda länsstyrelser utse den länsstyrelse som ska pröva frågan om stöd och översända ansökan dit.

En ansökan om stöd enligt 29 § (hållbar utveckling i fiskeom- råden) ska lämnas in till FOG-gruppen i det område där verksam- heten ska bedrivas. FOG-gruppen ska, så snart den tagit emot en ansökan, sända en kopia av ansökan till länsstyrelsen.

En ansökan om stöd som avses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) ska lämnas in till Sveriges fiskares arbetslöshetskassa.

En ansökan enligt 31 § (isbrytarhjälp) lämnas in till Fiskeriverket.

15 § Ansökan om stöd ska ske skriftligen. Sökanden ska lämna myn- digheten eller, i förekommande fall, Sveriges fiskares arbetslöshets- kassa de uppgifter och göra den utredning som myndigheten eller kassan bestämmer.

Beslutande myndighet

16 § Länsstyrelsen prövar frågor om stöd enligt denna förordning i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1198/2006 i fråga om

1.småskaligt kustfiske (art. 26.1, 26.3, 26.4 EFF),

2.åtgärder för produktiva investeringar i vattenbruket (art. 29 EFF),

3.miljövårdande åtgärder inom vattenbruket (art. 30 EFF),

4.insjöfiske (art. 33 EFF),

5.investeringar i beredning och saluföring (art. 34 EFF),

6.åtgärder avsedda att skydda och utveckla den akvatiska faunan och floran (art. 38 EFF),

7.fiskehamnar och landningsplatser (art. 39 EFF), och

8.hållbar utveckling i fiskeområden (art. 43 EFF).

Författningsförslag

SOU 2010:42

Frågor om stöd enligt 29 § (hållbar utveckling i fiskeområden) prövas av länsstyrelsen efter beredning av FOG-gruppen. Om om- rådet för en FOG-grupp omfattar mer än ett län prövas frågor om stöd av den länsstyrelse som utsetts enligt 13 §.

Frågor om annat stöd än som avses i första och andra styckena eller i 17 § prövas av Fiskeriverket.

17 § Sveriges fiskares arbetslöshetskassa prövar frågor om stöd som avses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) i förhållande till de enskilda stödmottagarna inom ramen för Fiskeriverkets beslut om sådant stöd.

Kassan ska vid sin prövning, utöver de bestämmelser som anges i lagen (1976:447) om rätt för erkänd arbetslöshetskassa att pröva frågor om statsbidrag till fiskeföretag, tillämpa 11, 12, 16, 20, 21 och 26–28 §§ i förvaltningslagen (1986:223).

Utbetalning av stöd

18 § Ansökan om utbetalning av stöd ska, om inte annat följer av 21 §, lämnas in till länsstyrelsen i det län som följer av 14 §.

Länsstyrelsen ska granska ansökan om utbetalning och därefter översända ansökan till Fiskeriverket.

Ansökan om utbetalning av stöd ska ske skriftligen. Sökanden ska lämna myndigheten de uppgifter och göra den utredning som framgår av de föreskrifter som myndigheten meddelar med stöd av 33 § eller som myndigheten begär i varje enskilt fall.

19 § Fiskeriverket ska besluta om och utbetala stöd ur Europeiska fiskerifonden.

Innan stöd betalas ut ska Fiskeriverket kontrollera att utbetal- ningen är förenlig med gemenskapsreglerna.

Om kontrollen visar att en utbetalning skulle strida mot gemen- skapsreglerna ska Fiskeriverket besluta att inte betala ut stödet och, för det fall länsstyrelsen beslutat i stödärendet, sända tillbaka stöd- ärendet till länsstyrelsen.

Fiskeriverkets beslut att inte betala ut stödet och att, i förekom- mande fall, sända tillbaka stödärendet till länsstyrelsen innebär att den beslutande myndighetens beslut om stöd förfaller.

Beslut eller underrättelse om beslut om stöd som till någon del finansieras med gemenskapsmedel och som betalas ut av annan än

SOU 2010:42

Författningsförslag

den som beviljar stödet ska innehålla en upplysning om innehållet i andra–fjärde styckena.

20 § När Fiskeriverket fattar beslut om villkoren för sådant stöd som avses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) ska verket samtidigt fatta beslut om utbetalning av förskott med hela det be- viljade beloppet till Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. Fiskeri- verket ska kontrollera att beslutet om utbetalning är förenligt med gemenskapsreglerna.

21 § Sveriges fiskares arbetslöshetskassa ska besluta om utbetalning av stöd som avses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) och betala ut sådant stöd till de enskilda stödmottagarna. Utbetal- ningarna sker av medel som förskotterats av Fiskeriverket. Kassan ska därefter översända alla uppgifter om utbetalat stöd till Fiskeri- verket.

Sveriges fiskares arbetslöshetskassa ska återbetala outnyttjade förskotterade medel till Fiskeriverket.

22 § Fiskeriverket får utöver vad som anges i 20 §, om det finns särskilda skäl och efter prövning av projektets ekonomiska bärkraft, besluta om förskottsutbetalning av stöd.

Förskott får lämnas endast om stödmottagaren är en ideell för- ening, en ekonomisk förening i form av ett lokalt kooperativ, en allmännyttig stiftelse eller en lokal utvecklingsgrupp som drivs av stödmottagaren.

Förskott får lämnas med högst hälften av det beviljade beloppet, dock högst 250 000 kronor.

Stödåtgärder

Anpassning av gemenskapens fiskeflotta

23 § Stöd får lämnas till ägare av fiskefartyg för vilket det finns gällande fiskelicens

1. vid definitivt upphörande av fiskeverksamhet när fartyget skrotas eller när det ställs om till annan verksamhet än fiske, under förutsättning att ett sådant upphörande ingår i en plan för anpass- ning av fiskeansträngningen enligt artikel 21 a i rådets förordning (EG) nr 1198/2006,

Författningsförslag

SOU 2010:42

2.vid tillfälligt upphörande av fiskeverksamhet, även i samband med att fartyg drabbas av dumpade kemiska stridsmedel eller andra kemiska ämnen,

3.för investeringar ombord på fiskefartyg som syftar till förbätt- ring av säkerheten ombord, arbetsvillkor, hygien, produktkvalitet, energieffektivitet och selektivitet, och

4.för kollektiva åtgärder i småskaligt kustfiske i fråga om tekniska innovationer för selektivt fiske, utbildning, förbättring av förvaltning och kontroll av villkoren för tillträde till vissa fiske- områden.

24 § Stöd får lämnas som socioekonomisk kompensation för diver- sifiering, fortbildning, omskolning, lärlingsutbildning och förvärv av fartyg samt i form av avgångsvederlag för yrkesfiskare som lämnar fisket.

Vattenbruk, insjöfiske, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter

25 § Stöd får lämnas till vattenbruksföretag för

1.produktiva investeringar,

2.miljövårdande åtgärder,

3.åtgärder för folkhälsa, och

4.åtgärder för djurhälsa.

26 § Stöd till förmån för insjöfiske får lämnas till fiskare med yrkes- fiskelicens och ägare till fiskeföretag, om fartyget uteslutande nyttjas i inlandsvatten och är registrerat som fiskefartyg i fartygsregistret hos Sjöfartsverket.

27 § Stöd får lämnas till företag för åtgärder inom beredning och saluföring.

Åtgärder av gemensamt intresse

28 § Stöd får lämnas till åtgärder av gemensamt intresse för fiskeri- näringen för

1.gemensamma insatser,

2.skydd och utveckling av den akvatiska faunan och floran,

SOU 2010:42

Författningsförslag

3.investeringar i fiskehamnar och landningsplatser, inklusive muddring en gång under perioden 2007–2013 per fiskehamn eller landningsplats,

4.utveckling av nya avsättningsmöjligheter och reklamkampanjer,

5.pilotprojekt av tydligt innovativ karaktär och med icke kom- mersiellt syfte, och

6.ändring av fiskefartyg för omställning till utbildnings- och forskningsändamål eller annan verksamhet än fiske.

Hållbar utveckling i fiskeområden

29 § Stöd inom ramen för hållbar utveckling i fiskeområden får lämnas till aktörer vilkas verksamhet bedrivs inom ett område som avses i 13 § för projekt som bidrar till att genomföra den lokala utvecklingsstrategi som beskrivits för området av en FOG-grupp.

Begagnad utrustning

30 § Stöd för utgifter för köp av begagnad utrustning lämnas endast om stödmottagaren styrker att utrustningen inte förvärvats med bidrag från offentliga medel. Priset för den begagnade utrustningen får inte överstiga marknadsvärdet och måste vara lägre än kostnaden för motsvarande ny utrustning samt ha minst de tekniska egenskaper som behövs för insatsen.

Isbrytarhjälp

31 § Stöd får lämnas för isbrytning för fiskets och fiskarbefolk- ningens behov.

Rapportering av oegentligheter

32 § Fiskeriverket ska ansvara för rapporteringen av oegentligheter i enlighet med kommissionens förordning (EG) nr 498/2007.

Författningsförslag

SOU 2010:42

Bemyndigande

33 § Fiskeriverket får meddela ytterligare föreskrifter om stöd en- ligt detta kapitel.

5 kap. Uppgiftsskyldighet, tillsyn och kontroll

Uppgiftsskyldighet

1 § Fiskeriverket meddelar föreskrifter om att fiskefartyg ska ha ut- rustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget.

2 § Fiskeriverket ska till Kustbevakningen lämna sådana uppgifter om fiskefartyg och fiskelicenser som Kustbevakningen behöver för sin verksamhet inom fiskerikontrollen.

Kustbevakningen ska till Fiskeriverket lämna sådana uppgifter om brott och om kontroll och tillsyn som Fiskeriverket behöver

1.för sin verksamhet inom fiskerikontrollen, eller

2.för handläggning av frågor om sanktionsavgift, licenser och tillstånd.

3 § Fiskeriverket ska till Livsmedelsverket lämna sådana uppgifter om landningar som Livsmedelsverket kan antas behöva för att be- döma om anmälan bör göras enligt 4 a § förordningen (2002:569) om utförsel av fisk från Östersjöområdet.

4 § Fiskeriverket får till behöriga myndigheter i andra medlems- stater i Europeiska unionen samt till behöriga myndigheter i tredje- land lämna sådana uppgifter om fiskefartyg som de behöriga myndig- heterna behöver för fiskerikontroll och som framgår av skyldighet i avtal med annan stat inom Europeiska unionen eller mellan Euro- peiska unionen och tredjeland.

5 § Har beslut enligt 61 § tredje stycket fiskevårdslagen (2012:00) meddelats ska Fiskeriverket snarast underrätta polismyndigheten och åklagare om beslutet.

6 § Polismyndigheten ska till Fiskeriverket lämna sådana uppgifter som Fiskeriverket kan antas behöva vid prövning av ärenden om administrativa sanktioner enligt 55, 60 och 61 §§ fiskevårdslagen (2012:00).

SOU 2010:42

Författningsförslag

7 § En allmän domstol ska snarast sända en kopia av en dom som avser brott enligt fiskevårdslagen (2012:00) till Fiskeriverket och Kustbevakningen.

Har någon åtalats för ett brott enligt fiskevårdslagen och har be- slut enligt 61 § tredje stycket fiskevårdslagen (2012:00) meddelats ska domstolen, om åtalet läggs ned eller ogillas, snarast underrätta Fiskeriverket om det.

Om Fiskeriverket lämnat en sådan underrättelse som avses i 5 § och har det därefter beslutats att förundersökning om brott som legat till grund för beslut enligt 61 § tredje stycket fiskevårdslagen lagts ned eller avslutats utan att åtal har väckts, ska den myndighet som meddelat beslutet snarast underrätta Fiskeriverket om det.

Tillsyn och kontroll

8 § Följande myndigheter ska, var och en inom sitt verksamhets- område, genom tillsyn kontrollera efterlevnaden av fiskevårdslagen (2012:00), de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken:

1.Fiskeriverket,

2.Kustbevakningen,

3.Länsstyrelsen, och

4.Polismyndigheterna.

9 § Fisketillsynsman förordnas av länsstyrelsen.

10 § Fiskeriverkets tillsyn innefattar kontroll av efterlevnaden av bestämmelser om fiske vid landning av fisk samt kvalitetskontroll av fisk och fiskprodukter. Fiskeriverket har det övergripande an- svaret för sådan kontroll även om annan myndighet utför viss del av denna i enlighet med bemyndigandet i 5 kap. 11 §.

11 § Länsstyrelsen på Gotland får kontrollera efterlevnaden av be- stämmelser om fiske vid landning av fisk samt i samband med sådan kontroll motta landningsanmälan och landningsdeklaration.

Tullverket får kontrollera transportdokument.

12 § Fiskeriverket får meddela föreskrifter om att den som tar emot stöd eller betalar avgift enligt EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken ska föra anteckningar om mottaget stöd och

Författningsförslag

SOU 2010:42

betalda avgifter samt att dessa anteckningar ska bevaras under viss tid.

13 § Fiskeriverket får efter samråd med Kustbevakningen meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillsynen och kontrollen av efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken och nationella föreskrifter på området.

Fiskeriverket meddelar efter samråd med Kustbevakningen sådana föreskrifter om inspektion och kontroll som är grundade på inter- nationella överenskommelser och rekommendationer.

Fiskeriverket får föreskriva att länsstyrelsen ska kontrollera att förutsättningarna för utbetalning av stöd är uppfyllda.

6 kap. Övriga frågor

Behörig myndighet

1 § Fiskeriverket ska, om inte annat följer av andra föreskrifter, utföra de uppgifter som enligt EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken ankommer på en behörig myndighet eller en medlemsstat.

2 § Fiskeriverket ska ansvara för upprättandet av en sådan lista som avses i 41 § femte stycket i fiskevårdslagen (2012:00).

Sanktionsavgifter

3 § Sanktionsavgift enligt 55 § fiskevårdslagen (2012:00) ska tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i bilagan till denna förordning.

Fiskeriverket beslutar om sanktionsavgift och får meddela närmare föreskrifter om hur sanktionsavgifter ska betalas.

4 § Om ett beslut om sanktionsavgift efter överklagande upphävs, ändras eller fastställs genom en dom som har vunnit laga kraft, ska domstolen snarast sända en kopia av domen till Kammarkollegiet och ange vilket datum domen vann laga kraft.

Domstolen ska på motsvarande sätt snarast underrätta Kammar- kollegiet, om den beslutar att ett överklagat beslut om sanktions-

SOU 2010:42

Författningsförslag

avgift tills vidare inte får verkställas, eller om ett sådant beslut om verkställighetsförbud upphävs.

Landningsavgift

5 § Den som landar en otillåten fångst ska betala en särskild avgift. Avgiften ska motsvara den otillåtna fångstens värde och ska beräk- nas med utgångspunkt i det pris som är högst av det faktiska för- säljningspriset och det marknadspris som vid tiden för landningen gällde på landningsorten för fångster av motsvarande slag.

Avgiften får sättas ned eller helt efterges, om det med hänsyn till andra följder av den otillåtna fångsten skulle framstå som oskäligt att ta ut full avgift eller det annars finns särskilda skäl.

Fiskeriverket beslutar om avgiften.

Fiskeriverket får meddela ytterligare föreskrifter om uttag av avgiften.

Avgifter

6 § I ärenden enligt fiskevårdslagen (2012:00) och denna förordning får ansökningsavgift tas ut enligt föreskrifter som meddelas av Fiskeriverket för

fiskelicens,

tillstånd för visst fiske,

tillstånd att bedriva fiskodling, och tillstånd att flytta eller sätta ut fisk.

Fiskeriverket får besluta att det ska tas ut avgift för tillsynen över efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken.

Återkallelse av fiskelicens och varning

7 § Fiskeriverket meddelar de beslut som avses i 62 § fiskevårds- lagen (2012:00).

Författningsförslag

SOU 2010:42

Återkrav av stöd m.m.

8 § En stödmottagare är återbetalningsskyldig om

1.stödet beviljats på grund av oriktiga eller ofullständiga upp- gifter av den sökande,

2.stödmottagaren på ett allvarligt sätt bryter mot villkor som gäller för stödet,

3.utbetalningen skett på grundval av oriktiga uppgifter, eller

4.något annat inträffar som innebär att stödmottagaren med hänsyn till syftet med stödet inte bör få ha detta kvar.

Den beslutande myndigheten får upphäva ett beslut om stöd helt eller delvis om någon av förutsättningarna i 1–4 är uppfyllda.

9 § Fiskeriverket får besluta att inte betala ut stöd om någon av förutsättningarna i 8 § 1–4 är uppfyllda.

10 § Fiskeriverket får besluta att helt eller delvis kräva tillbaka ett utbetalt stöd om det finns en återbetalningsskyldighet enligt 8 §. Det belopp som ska krävas tillbaka får sättas ned om det är fråga om en mindre avvikelse från de villkor som gäller för stödet eller om det av någon annan anledning kan anses oskäligt att kräva till- baka hela beloppet.

Om ett utbetalt stöd krävs tillbaka ska även ränta krävas. Återbetalning får krävas inom tio år från det att beloppet beta-

lades ut.

Verkställbarhet

11 § Fiskeriverkets beslut enligt denna förordning eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av denna förordning får verk- ställas enligt utsökningsbalken.

Fiskeriverket får bestämma att ett beslut i särskilt fall enligt denna förordning eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna förordning ska gälla omedelbart.

Överklagande m.m.

12 § Länsstyrelsens beslut enligt fiskevårdslagen (2012:00) eller en- ligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos Fiskeriverket.

SOU 2010:42

Författningsförslag

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om över- klagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än Fiskeri- verkets beslut i enskilda fall enligt 2 kap., 3 kap., 4 kap. 19 §, 5 kap. samt 6 kap. 8 § andra stycket och 9 § får dock inte överklagas.

13 § Beslut av länsstyrelsen eller av Sveriges fiskares arbetslöshets- kassa om stöd enligt denna förordning får överklagas hos Fiskeri- verket.

Fiskevårdsområden

14 § Länsstyrelsen ska föra register över sina beslut enligt lagen (1981:533) om fiskevårdsområden. Ytterligare föreskrifter om verk- ställigheten av lagen om fiskevårdsområden får meddelas av Fiskeri- verket.

Verkställighetsföreskrifter

15 § Fiskeriverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012. Samtidigt upphör förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen och förordning (2009:867) om överlåtbara fiskerättigheter att gälla.

2.För tiden fram till 1 januari 2014 kan fartygstillstånd som alter- nativ ersätta fiskelicens i 2 kap. 24 §.

3.För tiden fram till den 1 januari 2014 kan yrkesfiskelicens och far- tygstillstånd ersätta kravet om fiskelicens i 4 kap. 5 § och fartygs- tillstånd ersätta kravet om fiskelicens i 4 kap. 23 §.

4.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om stöd som har beviljats före ikraftträdandet.

5.Ärenden om stöd som vid ikraftträdandet finns hos en myndig- het ska handläggas enligt äldre föreskrifter.

Författningsförslag SOU 2010:42

Bilaga 1 till

Förslag till förordning om fiskevård

Område	Tillåtna	Tillåtna	Särskilda bestämmelser
Område	redskap	fiskslag	Särskilda bestämmelser
	redskap	fiskslag
Vid kusten i	Rörligt redskap	Alla utom lax,	Undantaget för lax gäller inte vid
Norrbottens,		se dock	långrevsfiske i vatten som är minst
Västerbottens,		särskilda	20 meter djupt. Fiskevattnet skall
Västernorrlands		bestämmelser	antingen ha förbindelse med öppna
och Gävleborgs län			havet eller vara beläget vid en ö
samt i Uppsala län			som är skild från fastlandet genom
utom Östhammars			en sådan förbindelse. Denna skall i
kommun			båda fallen vara bredare än en kilo-
			meter, räknat från fastlandet eller
			från en ö som är minst 100 meter
			lång.
Vid kusten i	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
Östhammars			vatten som är minst 20 meter djupt.
kommun i Uppsala			Fiskevattnet skall antingen ha för-
län och vid kusten			bindelse med öppna havet eller vara
i Stockholms och			beläget vid en ö som är skild från
Södermanlands län			fastlandet genom en sådan förbin-
			delse. Denna skall i båda fallen
			vara bredare än en kilometer, räknat
			från fastlandet eller från en ö som
			är minst 100 meter lång.
	Rörliga redskap	Strömming och	Fisket får bara bedrivas i vatten med
	som utgörs av	skarpsill	större djup än sex meter. I Hölö och
	skötar och sillnät		Mörkö församlingar i Stockholms
			län och i Södermanlands län är
			under tiden 1 april–30 september
			strömmings- och skarpsillfisket för-
			behållet innehavaren av den enskil-
			da fiskerätten intill 200 meter från
			fastlandet eller från en ö av minst
			100 meters längd.
Vid kusten i	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
Östergötlands län			vatten som är minst 20 meter djupt.
och i Kalmar län			Fiskevattnet skall antingen ha
norr om Kråkelund			förbindelse med öppna havet eller
			vara beläget vid en ö som är skild
			från fastlandet genom en sådan
			förbindelse. Denna skall i båda
			fallen vara bredare än en kilometer,
			räknat från fastlandet eller från en
			ö som är minst 100 meter lång.

SOU 2010:42 Författningsförslag

	Rörliga redskap	Strömming och	Fisket får bara bedrivas i vatten
	som utgörs av	skarpsill	med större djup än sex meter och
	skötar och sillnät		på ett avstånd av minst 200 meter
			från fastlandet eller från en ö av
			minst 100 meters längd. Ström-
			mings- och skarpsillfisket är förbe-
			hållet innehavaren av den enskilda
			fiskerätten inom följande områden;
			Slätbaken, Tränöfjärden och Grop-
			viken samt angränsande vatten
			innanför räta linjer från Djursö
			norra udde till fastlandet över sydli-
			gaste udden av Lilla Rimmö och
			vidare från Djursö till Yxnö och
			Norra Finnöfastlandet över sundens
			smalaste ställen; Valdemarsviken
			innanför en rät linje från Stora Ålö
			till Kvädö, där inloppet är smalast;
			Syrsan och Bågviken samt Gudinge-
			fjärden innanför räta linjer från
			Björkö till fastlandet över smalaste
			delen av sundet, från Björkö södra
			udde till sydligaste udden av lilla
			Rätö samt från västligaste udden
			av lilla Rätö till närmaste ställe på
			fastlandet, och vidare Gamleby-
			viken och Lucernafjärden innanför
			en linje från södra udden av Gränsö-
			landet rätt mot söder.
Vid kusten i Kalmar	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
län söder om			vatten som är minst 20 meter djupt.
Kråkelund och			Fiskevattnet skall antingen ha
Blekinge läns östra			förbindelse med öppna havet eller
kust (norr om			vara beläget vid en ö som är skild
Torhamnsudde)			från fastlandet genom en sådan
			förbindelse. Denna skall i båda
			fallen vara bredare än en kilometer,
			räknat från fastlandet eller från en
			ö som är minst 100 meter lång.
	Rörliga redskap	Strömming
	som utgörs av	(sill) och
	skötar och sillnät	skarpsill
	samt tobisnot
Vid kusten i Gotlands	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
län			vatten som är minst 20 meter djupt.
	Rörligt redskap	Alla
	som utgörs av
	nät samt tobis-
	not
			85

Författningsförslag

SOU 2010:42

Vid Blekinge läns	Rörligt redskap	Alla
södra kust (väster	som utgörs av
om Torhamnsudde)	nät, långrev
	och tobisnot
	Snörpvad	Alla
	Rörligt redskap	Alla
	i övrigt

Vid Skånes östra och	Rörligt redskap	Alla
södra kuster
Vid Skånes västra	Alla redskap	Alla, se dock
kust och vid kusten i		särskilda
Hallands län samt		bestämmelser
Göteborgs och Bohus
län
I Vänern	Rörligt redskap	Siklöja och
	som utgörs av	nors
	finmaskat nät
	Ålrev med dött	Ål
	agn

I Mariestadsfjärden	Rörligt redskap	Alla utom
och Östersundet		kräftor

I Vättern	Utter och drag	Alla utom
	samt agnnot	kräftor

Fisket är tillåtet i vatten som har ett större djup än sex meter.

Fisket skall bedrivas på ett avstånd av minst 300 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. Om kurvan för högst tre meters djup går längre ut, skall fisket dock bedrivas utanför den djupkurvan.

Fiske efter svenska ostron (ostrea edulis) är förbehållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. För fiske med fast redskap krävs fiske- licens enligt 8 § fiskevårdslagen.

Fisket får bedrivas utanför öppen strand på ett större djup än åtta meter, bestämt efter rådande vattenstånd.

Fisket får bedrivas under tiden 16 juli–15 oktober efter tillstånd av regeringen eller den myndighet

regeringen bestämmer. Ett tillstånd kan begränsas till att avse visst område och får endast meddelas den som fiskar yrkesmässigt.

Fisket får endast bedrivas utanför öppen strand.

SOU 2010:42 Författningsförslag

I Mälaren
I Norra Björkfjärden,	Rörligt redskap	Alla utom	Fisket skall bedrivas på ett avstånd
Prästfjärden, Södra		kräftor	av minst 300 meter från fastlandet
Björkfjärden och			eller från en ö av minst 100 meters
Hovgårdsfjärden.			längd. Om kurvan för högst tre meters
Fjärdarna skall anses			djup går längre ut, skall fisket dock
begränsade mot			bedrivas utanför den djupkurvan.
Gripsholmsviken av
räta linjer från
Hagskär till närmaste
ställen på fastlandet,
mot Gränsöfjärden av
räta linjer Ringsö-
kalven–Bastlagnö–
Ytterholmen över
sundens smalaste
ställen, mot Ekol-
sundsviken av räta
linjer från Tallholmen
till närmaste ställen
på fastlandet, mot
Kalmarviken av räta
linjer från Knuten till
närmaste ställen på
fastlandet, mot Säby-
holmsviken av Smidö-
sunds smalaste del
samt mot Långtarmen
av en rät linje
Dävensö västspets–
Munsö nordspets.
I Hjälmaren
Mellanfjärden	Rörligt redskap	Alla utom	Fisket skall bedrivas på ett avstånd
		kräftor	av minst en kilometer från fastlandet
			eller från en ö av minst 100 meters
			längd.
I Storsjön i Jämtland	Rörligt redskap	Sik	Sikfisket skall bedrivas på ett
	som utgörs av		avstånd av minst 300 meter från
	nät		fastlandet eller från en ö av minst
			100 meters längd.
	Hängryssja	Lake
	(lakstrut)

Författningsförslag

SOU 2010:42

Bilaga 2 till

Förslag till förordning om fiskevård

Sanktionsavgifter med stöd av 55 § fiskevårdslagen (2012:00)

När en avgift anges med flera belopp ska följande gälla:

För överträdelser enligt punkt 1, 2, 4 eller 5

-1 000 kr betalas vid fiske med fartyg med en längd understigande 12 meter,

-3 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 12 meter eller mera men understigande 24 meter och

-5 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 24 meter eller mera.

För överträdelser enligt punkt 3 eller 6:

-5 000 kr betalas vid fiske med fartyg med en längd understigande 12 meter,

-10 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 12 meter eller mera men understigande 24 meter och

-25 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 24 meter eller mera.

1. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artiklarna 1 och 1a i, samt bilaga 4 till, kommissionens förord- ning (EEG) nr 2807/83 av den 22 september 1983 om närmare bestämmelser för registrering av uppgifter om medlemsstaternas fångster av fisk,

b.artiklarna 14, 15 och 16 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemen- samma fiskeripolitiken efterlevs,

c.artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 2347/2002 av den 16 decem- ber 2002 om särskilda tillträdeskrav och därmed förbundna vill- kor vid fiske efter djuphavsbestånd,

d.artikel 14.2 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

SOU 2010:42

Författningsförslag

e.artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 1098/2007 av den 18 septem- ber 2007 om upprättande av en flerårig plan för torskbestånden i Östersjön och det fiske som utnyttjar de bestånden, om änd- ring av förordning (EEG) nr 2847/93 och upphävande av förord- ning (EG) nr 779/97,

f.artikel 5 i kommissionens förordning (EG) nr 1542/2007 av den 20 december 2007 om landning och vägning av sill och ström- ming, makrill och taggmakrill,

g. artikel 22 i rådets förordning (EG) nr 1006/2008 av den 29 september 2008 om tillstånd till fiskeverksamhet för gemen- skapens fiskefartyg i vatten utanför gemenskapens vatten och om tillträde för fartyg från tredjeland till gemenskapens vatten, om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93 och (EG) nr 1627/94 och om upphävande av förordning (EG) nr 3317/94,

h.artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 2791/1999 av den 16 decem- ber 1999 om att upprätta vissa kontrollåtgärder som ska tillämpas i det område som avses i konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordostatlanten, eller

i.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–i ska bestå i att

-inte föra fiskeloggbok, kustfiskejournal eller sötvattensjournal,

-inte i rätt tid föra in uppgifter i sådana dokument,

-inte i rätt tid sända eller lämna in sådana dokument, eller

-lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i sådana doku- ment.

Uppräknade överträdelser bestraffas med sanktionsavgift så länge överträdelsen inte har lett till skada som överstiger ett halvt pris- basbelopp. Vid beräkning av sådan skada ska hänsyn tas till försälj- ningsvärde av fångsten eller allvarlig skada som uppstått på grund av överträdelsen. För sådana överträdelser som faller under angivet belopp ska sanktionsavgift betalas med 1 000, 3 000 eller 5 000 kr.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Författningsförslag

SOU 2010:42

2. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artiklarna 2 och 3 i förordning (EEG) nr 2807/83,

b.artiklarna 23, 24 och 25 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

c.artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 septem- ber 2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att före- bygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreg- lerat fiske,

d.artikel 22 i förordning (EG) nr 1098/2007, eller

e.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–e ska bestå i att

-inte upprätta landnings- eller omlastningsdeklaration,

-inte i rätt tid sända eller lämna in sådana dokument, eller

-lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i sådana doku- ment.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

3. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artiklarna 17, 18 och 20 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

b.artikel 17 i förordning (EG) nr 1098/2007,

c.artikel 3 i förordning (EG) nr 1542/2007,

d.artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008,

e.artikel 27.1 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009, eller

f.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–f ska bestå i att

-inte göra förhandsanmälan,

-inte i rätt tid göra förhandsanmälan,

-utan medgivande anlöpa hamn före den tid som angetts i för- handsanmälan,

-utan medgivande anlöpa hamn mer än en timme efter den tid som angetts i förhandsanmälan,

-inte påbörja landning i anslutning till ankomst till hamn eller vid annan anmäld tidpunkt, eller

-inte göra anmälan om redskap.

Uppräknade överträdelser bestraffas med sanktionsavgift så länge överträdelsen inte har lett till skada som överstiger ett halvt prisbas- belopp. Vid beräkning av sådan skada ska hänsyn tas till försäljnings- värde av fångsten eller allvarlig skada som uppstått på grund av över- trädelsen. För sådana överträdelser som faller under angivet belopp ska sanktionsavgift betalas med 5 000, 10 000 eller 25 000 kr.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

4. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artikel 3 och 5.2 i förordning (EG) nr 1542/2007,

b.artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008, eller

c.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–c ska bestå i att lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i förhandsanmälan.

Uppräknade överträdelser bestraffas med sanktionsavgift så länge överträdelsen inte har lett till skada som överstiger ett halvt prisbas- belopp. Vid beräkning av sådan skada ska hänsyn tas till försälj- ningsvärde av fångsten eller allvarlig skada som uppstått på grund av överträdelsen. För sådana överträdelser som faller under angivet belopp ska sanktionsavgift betalas med 1 000, 3 000 eller 5 000 kr.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Författningsförslag

SOU 2010:42

5. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artikel 28 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

b.artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 2791/1999 av den 16 decem- ber 1999 om att upprätta vissa kontrollåtgärder som ska tillämpas i det område som avses i konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordostatlanten,

c.artikel 22 i förordning (EG) nr 1006/2008,

d.punkt 4.2 i bilaga IIA till förordning (EG) nr 53/2010, eller

e.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–e ska bestå i att

-inte lämna andra rapporter eller underrättelser eller göra annan anmälan än förhandsanmälan, eller

-lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i andra rap- porter, underrättelser eller anmälningar än förhandsanmälan.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

6. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artiklarna 17 och 18 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 och artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008,

b.artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008,

c.artikel 7 i förordning (EG) nr 2347/2002,

d.artikel 9 i förordning (EG) nr 811/2004,

e.artikel 18 i förordning (EG) nr 1098/2007,

f.artikel 2 i förordning (EG) nr 1542/2007,

g.artikel 25 i förordning (EG) nr 1342/2008,

h.artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008, eller

i.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

SOU 2010:42

Författningsförslag

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–i ska bestå i att inte anlöpa utsedd hamn.

Sanktionsavgift ska betalas med 5 000, 10 000 eller 25 000 kr.

7. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artikel 32 i rådets förordning (EG) nr 850/98 av den 30 mars 1998 för bevarande av fiskeresurserna genom tekniska åtgärder för skydd av unga exemplar av marina organismer,

b.artikel 10 i förordning (EG) nr 1098/2007, eller

c.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–c ska bestå i att inte medföra fisketillstånd, fiskelicens, certifikat eller fiskeloggbok ombord.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

8. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.	artikel 6 i förordning (EG) nr 2347/2002,
b.	artiklarna 11 och 23 i kommissionens förordning (EG)
	nr 2244/2003 av den 18 december 2003 om närmare föreskrifter
	för det satellitbaserade övervakningssystemet för fartyg, eller

c.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–c ska bestå i att inte rapportera position på föreskrivet sätt när VMS (Vessel Moni- toring System) är ur funktion.

Sanktionsavgift ska betalas med 2 000 kr per utebliven positions- angivelse.

Författningsförslag

SOU 2010:42

3Förslag till

förordning om ändring i förordning (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket

Härigenom föreskrivs att 2 och 8 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
Myndigheten ska						2 §

1. verka för ett rikt och vari-						1. verka för att vild fisk och
erat	fiskbestånd,		en	ekologiskt		vilda vattenlevande blöt- och kräft-
hållbar förvaltning av fiskresurs-						djur nyttjas och förvaltas så att de
erna samt ett ekologiskt hållbart						uthålligt ger en god avkastning för
och	miljöanpassat			fiske	och	yrkesfisket samtidigt som den bio-
vattenbruk,						logiska mångfalden och ekosystem-
						funktionerna behålls,
						2. verka för ett ekonomiskt och
2. ha ett särskilt sektorsansvar						ekologiskt bärkraftigt vattenbruk,
						3. ha ett särskilt sektorsansvar
för miljömålsarbetet,						för miljömålsarbetet,
3. medverka i Sveriges strävan						4. komplettera	eller verkställa
att	inom	den	gemensamma			EU:s förordningar om den gemen-
fiskeripolitiken uppnå ett eko-						samma fiskeripolitiken som faller
logiskt och		ekonomiskt hållbart				utanför tillämpningsområdet för
fiske,						livsmedelslagen (2006:804),
4. bidra till en livskraftig och						5. bidra till en livskraftig och
miljöanpassad livsmedelsproduk-						miljöanpassad livsmedelsproduk-
tion till nytta för konsument-						tion till nytta för konsument-
erna,						erna,
5. följa,		utvärdera		och	hålla	6. följa, utvärdera		och	hålla
regeringen informerad om fisk-						regeringen informerad om ut-
resursernas tillstånd och ut-						vecklingen av punkt 1,
vecklingen inom fiskerinäringen,
6. bistå regeringen och med-						7. bistå regeringen och med-
verka i arbetet med internatio-						verka i arbetet med internatio-
nella fiskefrågor och förhand-						nella fiskefrågor och förhand-
lingar,						lingar,
7. medverka			till	att	stärka	8. medverka	till	att	stärka
fisketurismen samt öka allmän-						fisketurismen,
94

SOU 2010:42

Författningsförslag

hetens fiskemöjligheter,

8.främja och bedriva forsk- ning och utvecklingsverksamhet inom fiskets område,

9.medverka i genomförandet av politiken för regional tillväxt, samt

10.ha det övergripande an- svaret för fiskerikontrollen.

Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

9.öka allmänhetens fiske- möjligheter,

10.främja och bedriva forsk- ning och utvecklingsverksamhet inom myndighetens område,

11.medverka i genomför- andet av politiken för regional tillväxt, samt

12.ha det övergripande an- svaret för fiskerikontrollen.

Vid fördelning av fiskemöjlig- heter får myndigheten utöver fiske- vårdsskäl även ta regionala hänsyn.

8 §

Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter. Vidare ska det finnas regionala råd. De regionala råden ska ledas av en företrädare för myndigheten och ha högst sex andra ledamöter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:42

4Förslag till

lag om ändring i lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

Härigenom föreskrivs att 4 § lag (1992:1140) om Sveriges eko- nomiska zon ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

I fråga om fiske i den ekono- miska zonen gäller fiskelagen (1993:787). I fråga om rätten att i zonen utforska kontinental- sockeln och utvinna dess natur- tillgångar gäller lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.

Föreslagen lydelse

4 §

I fråga om fiske i den ekono- miska zonen gäller fiskevårds- lagen (2012:00). I fråga om rätten att i zonen utforska kontinental- sockeln och utvinna dess natur- tillgångar gäller lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

SOU 2010:42

Författningsförslag

5Förslag till

lag om ändring i lag (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 9 §, 6 a kap. 1 § första stycket punkt 4 och 9 kap. 3 § lag (1994:1776) om skatt på energi ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

9 §

Bränsletank som förser motor	Bränsletank som förser motor
på motordrivet fordon eller båt	på motordrivet fordon eller båt
med bränsle får inte innehålla	med bränsle får inte innehålla
oljeprodukt som är försedd med	oljeprodukt som är försedd med
märkämne eller från vilken märk-	märkämne eller från vilken märk-
ämnet har avlägsnats. Detta gäller	ämnet har avlägsnats. Detta gäller
dock inte båtar för vilka fartygs-	dock inte båtar för vilka fiske-
tillstånd har meddelats enligt	licens har meddelats enligt fiske-
fiskelagen (1993:787).	vårdslagen (2012:00).

Första stycket gäller inte om oljeprodukten har förts in till Sverige i bränsletanken och har fyllts på i ett land där bränsletanken får inne- hålla en sådan produkt.

Beskattningsmyndigheten kan medge att bränsletank på båt som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Kustbevak- ningen eller annan statlig myndighet får innehålla oljeprodukt som är försedd med märkämne. Om det finns särskilda skäl kan sådant medgivande också lämnas för annan båt.

Beslut om ett medgivande enligt tredje stycket får återkallas, om förutsättningarna för det inte längre finns. Beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

6 a kap.

1 § första stycket punkt 4

4. Förbrukning i båt för vilken	4. Förbrukning i båt för vilken
medgivande enligt 2 kap. 9 § eller	medgivande enligt 2 kap. 9 § eller
fartygstillstånd enligt fiskelagen	fiskelicens enligt fiskevårdslagen
(1993:787) meddelats, när båten	(2012:00) meddelats, när båten
inte används för privat ändamål	inte används för privat ändamål
	97

Författningsförslag

SOU 2010:42

9 kap.

Beskattningsmyndigheten medger efter ansökan återbetal- ning av skatten på bränsle om någon har förbrukat bensin i skepp, när skeppet inte använts för privat ändamål, förbrukat bensin i båt för vilken fartygs- tillstånd meddelats enligt fiske- lagen (1993:787), när båten inte använts för privat ändamål, för- brukat annat bränsle än sådant som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 a i båt utan fartygs- tillstånd, när båten inte använts för privat ändamål, förbrukat annat bränsle än flygfotogen (KN-nr 2710 19 21), dock inte annan bensin än flygbensin (KN-nr 2710 11 31), i luftfartyg, när luftfartyget inte använts för privat ändamål.

3 §

Beskattningsmyndigheten medger efter ansökan återbetal- ning av skatten på bränsle om någon har förbrukat bensin i skepp, när skeppet inte använts för privat ändamål, förbrukat bensin i båt för vilken fiskelicens meddelats enligt fiskevårdslagen (2012:00), när båten inte använts för privat ändamål, förbrukat annat bränsle än sådant som av- ses i 2 kap. 1 § första stycket 3 a i båt utan fiskelicens, när båten inte använts för privat ändamål, förbrukat annat bränsle än flyg- fotogen (KN-nr 2710 19 21), dock inte annan bensin än flyg- bensin (KN-nr 2710 11 31), i luftfartyg, när luftfartyget inte använts för privat ändamål.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. För tiden fram till den 1 januari 2014 kan fartygstillstånd ersätta fiskelicens.

SOU 2010:42

Författningsförslag

6Förslag till

lag om ändring i inkomstskattelag (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 20 § inkomstskattelag (1999:1229) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

Producentorganisationer är undantagna från skattskyldighet för inkomst som avser mark- nadsreglering enligt lagen (1994:1709) om EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

20 §

Producentorganisationer är undantagna från skattskyldighet för inkomst som avser mark- nadsreglering enligt fiskevårds- lagen (2012:00).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

Författningsförslag

SOU 2010:42

7Förslag till

lag om ändring i lag (2006:924) om Antarktis

Härigenom föreskrivs att 6 § andra stycket i lag (2006:924) om Antarktis ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 § andra stycket

Första

stycket 2 gäller inte

Första

stycket 2 gäller inte

fångst som är tillåten enligt kon-

ventionen

bevarande

ventionen

bevarande

marina

levande

tillgångar

marina

levande

tillgångar

Antarktis,

daterad

i Canberra

Antarktis,

daterad

i Canberra

den

20 maj 1980 (SÖ 1984:21).

den

20 maj 1980 (SÖ 1984:21).

För sådan fångst finns bestäm-

melser i rådets förordning (EG)

nr 600/2004 av den 22 mars 2004

om fastställande av vissa tek-

niska åtgärder för fiskeriverk-

samhet i det område som om-

fattas av konventionen om be-

varande av marina levande till-

gångar i Antarktis, rådets för-

ordning

(EG)

nr 601/2004

ordning (EG) nr 601/2004 av

den

22 mars 2004

om fastställ-

den

22 mars 2004

om fastställ-

ande

vissa

kontrollåtgärder

ande

vissa

kontrollåtgärder

för fiskeriverksamhet i det om-

råde som omfattas av konven-

tionen om bevarande av marina

levande tillgångar i Antarktis och

om upphävande av förordning-

arna

(EEG) nr 3943/90, (EG)

arna

(EEG) nr 3943/90, (EG)

nr 66/98 och (EG) nr 1721/1999

samt i fiskelagen (1993:787) och

samt i fiskevårdslagen (2012:00)

i bestämmelser som har med-

och i bestämmelser som har med-

delats med stöd av den lagen.

100

SOU 2010:42

Författningsförslag

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012.

101

Författningsförslag

SOU 2010:42

8Förslag till

förordning om ändring i förordning (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall

Härigenom föreskrivs att 1 § punkt 4 i förordning (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					1 § punkt 4
4. ett		brott	mot	fiskelagen		4. ett brott mot fiskevårds-
(1993:787) som har begåtts av						lagen (2012:00) som har begåtts
en	utländsk		medborgare		i	av en utländsk medborgare i
Sveriges		ekonomiska		zon eller		Sveriges ekonomiska zon eller
ett brott mot lagen (1980:424)						ett brott mot lagen (1980:424)
om	åtgärder		mot	förorening		om åtgärder mot förorening från
från fartyg som har begåtts av						fartyg som har begåtts av en
en	utländsk		medborgare		i	utländsk medborgare i Sveriges
Sveriges		ekonomiska		zon eller		ekonomiska zon eller inom inre
inom	inre vatten, territorialhav					vatten, territorialhav eller ekono-
eller ekonomisk zon som tillhör						misk zon som tillhör en annan
en	annan		medlemsstat		i	medlemsstat i Europeiska union-
Europeiska unionen eller på det						en eller på det fria havet.
fria havet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

102

SOU 2010:42

Författningsförslag

9Förslag till

förordning om ändring i förordning (1997:969) om import- och exportreglering

Härigenom föreskrivs att 1 § andra stycket i förordning (1997:969) om import- och exportreglering ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			1 § andra stycket
Förordningen gäller dock inte				Förordningen gäller dock inte
sådana varor som import- eller				sådana varor som import- eller
exportregleras enligt de författ-				exportregleras enligt de författ-
ningar	som	anges	i bilaga 1.	ningar	som	anges	i bilaga 1.
Förordningen gäller			inte heller	Förordningen		gäller	inte heller
import- eller exportregleringar i				import- eller exportregleringar i
de förordningar som avses i lagen				de förordningar som avses i lagen
(1994:1710) om EG:s förord-				(1994:1710) om EG:s förord-
ningar	om	jordbruksprodukter		ningar	om jordbruksprodukter
och lagen (1994:1709) om EG:s				och fiskevårdslagen (2012:00).
förordningar om den gemensamma
fiskeripolitiken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

103

Författningsförslag

SOU 2010:42

10Förslag till

förordning om ändring i artskyddsförordning (2007:845)

Härigenom föreskrivs att 3 §, 4 § tredje stycket och 5 § andra stycket i artskyddsförordning (2007:845) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bestämmelserna i denna för- ordning gäller utöver bestäm- melserna i rådets förordning (EG) nr 338/97 och kom- missionens förordning (EG) nr 865/2006. Bestämmelser som innebär artskydd finns också i jaktlagen (1987:259) och fiske- lagen (1993:787) samt i före- skrifter som har meddelats med stöd av de lagarna.

Föreslagen lydelse

3 §

Bestämmelserna i denna förordning gäller utöver bestäm- melserna i rådets förordning (EG) nr 338/97 och kom- missionens förordning (EG) nr 865/2006. Bestämmelser som innebär artskydd finns också i jaktlagen (1987:259) och fiske- vårdslagen (2012:00) samt i före- skrifter som har meddelats med stöd av de lagarna.

	4 § tredje stycket
Första stycket gäller inte jakt		Första stycket gäller inte jakt
efter fåglar och däggdjur. I fråga		efter fåglar och däggdjur. I fråga
om sådan jakt finns bestämmelser		om sådan jakt finns bestämmelser
med motsvarande	innebörd i	med motsvarande	innebörd i
jaktlagen (1987:259) och jakt-		jaktlagen (1987:259) och jakt-
förordningen (1987:905). Första		förordningen (1987:905). Första
stycket gäller inte heller fiske. I		stycket gäller inte heller fiske. I
fråga om fiske finns bestäm-		fråga om fiske finns bestäm-
melser med motsvarande inne-		melser med motsvarande inne-
börd i förordningen (1994:1716)		börd i förordning (2012:00) om
om fisket, vattenbruket och fiskeri-		fiskevård.
näringen.
	5 § andra stycket
Första stycket	gäller inte	Första stycket	gäller inte
fångst eller dödande av fåglar		fångst eller dödande av fåglar
eller däggdjur. I fråga om medel		eller däggdjur. I fråga om medel
104

SOU 2010:42

Författningsförslag

och metoder för fångst eller dödande av sådana djur finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). Första stycket gäller inte heller fiske. I fråga om fiske finns bestämmelser med motsvarande innebörd i förordningen (1994:1716) om fisket, vatten- bruket och fiskerinäringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012.

105

1Utredningens uppdrag och uppläggning

1.1Analys av direktiven

Syftet med detta avsnitt är att analysera de långa och omfattande kommittédirektiven. Därmed kan uppdraget avgränsas och tonvikt läggas på de väsentligaste uppgifterna. En viktig uppgift är att defi- niera termer och begrepp. När det gäller juridiska termer kommer

vifrämst att söka ledning i svensk lagstiftning och dess rättskällor. Under 1.1.1 analyseras vad som anförs under rubriken bak-

grund, under 1.1.2 vad som sägs under utredningsbehov. 1.1.3 och 1.1.4 analyserar på motsvarande sätt själva uppdraget och arbets- formerna. Slutligen görs under 1.1.5 en sammanfattning/analys. I 1.1.6 analyserar vi vårt tilläggsdirektiv.

1.1.1Bakgrund

I bakgrunden presenteras EU:s gemensamma fiskeripolitik. Den om- fattar bevarande, förvaltning och utnyttjande av akvatiska levande (vattenlevande) resurser. Det är det som har betydelse för denna utredning. I den gemensamma fiskeripolitiken omfattas även vatten- bruket samt beredning och avsättning av produkter från fiske och vattenbruk. Detta bör sannolikt ligga utanför vårt uppdrag. Vatten- bruk är den gemensamma benämningen på odling av fisk, skaldjur, musslor och ostron. Jordbruksdepartementet har i december 2007 fattat beslut om att tillsätta en annan utredning för att analysera förutsättningarna för hur ett ekonomiskt och ekologiskt svenskt vattenbruk ska kunna utvecklas. I uppdraget ingår även att lämna förslag till författningsändringar (direktiv 2007:170). Ett frågetecken är dock att det under utredningsbehov i våra direktiv anges att det finns behov av en ny fiskelagstiftning som ska reglera verksamheter

107

Utredningens uppdrag och uppläggning

SOU 2010:42

inom fiske och vattenbruk. Lagen ska reglera dessa verksamheter så att de ger bästa möjliga långsiktiga avkastning. Det är inte möjligt att två utredningar behandlar samma fråga. Vår slutsats är därför att dessa formuleringar, efter tillsättande av den särskilda utredningen om vattenbruk, inte längre är aktuella. Vi kommer därför inte att be- handla vattenbruksfrågorna.

Syftet med den gemensamma fiskeripolitiken är att nyttjandet ska ske på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. För att uppnå detta ska förvaltningen utgå från eko- systemansatsen. Det sistnämnda är en viktig princip. Ekosystem- ansatsen innebär ett helhetsperspektiv på havsmiljön. Vidare ska man utgå från försiktighetsprincipen och utnyttja bästa tillgängliga teknik. Dessa två begrepp återfinns i miljöbalken. I 2 kap. 3 § miljöbalken anges att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de för- siktighetsmått som behövs för att förhindra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det är enligt miljöbalkspropo- sitionen (prop. 1997/98:45, del 2 s. 209 f.) naturligt att den osäker- het som kan råda beträffande t.ex. ett ämnes farlighet inte ska gå ut över allmänheten. Detta innebär samtidigt att en tillsynsmyndighet inte behöver vänta med ett ingripande till dess skador har inträffat. Redan risken för skada eller olägenhet medför alltså att skyldig- heten att vidta nödvändiga försiktighetsmått inträder. Avsaknaden av full vetenskaplig bevisning får inte användas som en ursäkt för att underlåta att vidta åtgärder (jfr Miljöbalken, Den nya miljö- rätten, Stefan Rubenson, andra upplagan, s. 25). I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Tek- niken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen ifråga. Den behöver dock inte finnas allmänt tillgänglig, men måste vara så utvecklad att den lämnat experimentstadiet (a.a. s. 26). Slutligen ska förvaltningen utgå från vetenskapliga bedömningar.

I bakgrunden anges vidare endast den lagstiftning som i dag reglerar fisket. Det är i huvudsak fiskelagen (1993:787), förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen, Fiskeri- verkets föreskrifter samt EG:s förordningar. I lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken anges vad som i lagen avses med EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Det anges att miljöbalken ger möjlighet att reglera fisket, men att som princip gäller att fiskelagstiftningen bör användas vid för-

108

SOU 2010:42

Utredningens uppdrag och uppläggning

valtning av fisket. Det bör i sin tur betyda att gränsdragningen mellan miljöbalken och fiskelagstiftningen behöver klarläggas.

Under rubriken uppdraget framgår vidare att utredningen även ska beakta den internationella havsrätten, EU:s miljö- och vatten- politik, regeringens arbete med landsbygdsstrategin, det miljöpolitiska arbetet, särskilt havsmiljöarbetet och miljömålsarbetet samt politiken för global utveckling.

1.1.2Utredningsbehov

Behovet kan delas upp i flera delar.

a. Fiskevård – inte rätt att fiska

Det största problemet tycks vara att den nuvarande fiskelagen i första hand reglerar rätten till fiske. I stället efterlyses en fiskevårdslag, som speglar gemenskapsrättens krav (jfr 1.1.1). Det anges att den svenska fiskeripolitiken redan är tydligt inriktad mot ett ekologiskt hållbart nyttjande, men att även målen om ekonomiskt och socialt hållbart nyttjande måste beaktas. Det skulle kunna möjliggöra en ekonomisk lönsam näringsverksamhet vilket kan bidra till regional utveckling.

Som förebild skulle skogsvårdslagen (1979:429) och miljöbalken kunna tjäna. Båda har portalparagrafer som klargör att målsättningen är ett hållbart nyttjande.

Det anges också att lagen ska reglera fisket så att det ger bästa möjliga långsiktiga avkastning. Det långsiktiga målet är gemensamt för en framtida lönsam näringsverksamhet, fritidsfiske och hållbar utveckling.

b. Kontrollverksamheten

Den ökade miljöhänsynen kräver bättre kontrollverksamhet av med- lemsstaterna. Europeiska kommissionen har riktat kritik mot att över- trädelser av fiskelagstiftningen inte beivras i tillräcklig hög grad av svenska myndigheter.

Det skulle också vara troligt att det finns behov av att i en ökande utsträckning behöva ingripa även mot verksamheter som har be- röring med fisket men inte är en del av den direkta fångstverk-

109

Utredningens uppdrag och uppläggning

SOU 2010:42

samheten. Det skulle därför krävas en mer flexibelt utformad fiske- lagstiftning. Det som kan avses är att kommissionen har föreslagit en ny strategi för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, icke-rapporterat och oreglerat fiske (IUU fiske). Eftersom tidigare handlingsplaner har visat sig vara otillräckliga föreslås nu en om- fattande och ingripande plan i syfte att säkra och uppnå spårbarhet i fiskens hela leveranskedja (fiske, omlastning, bearbetning, land- ning, handel osv.). Förslaget innebär att man inte enbart fokuserar på fiskeverksamheten utan integrerar kontroll av handelsledet vid import av fisk. Det kan därför finnas behov av att i en ökande utsträckning behöva ingripa även mot verksamheter som har beröring med fisket men inte är en del av den direkta fångstverksamheten.

Högsta Domstolen har slagit fast att det enligt regeringsformen inte är tillåtet att överträdelser som kan ge fängelse helt eller i väsent- liga delar anges i föreskrifter och inte i lag. Utredningen ska klar- lägga om det i fiskelagstiftningen finns brister som på det sättet skulle strida mot regeringsformen och i så fall åtgärda detta.

c. Fokus på samverkan och brukaransvar

Fokus ska läggas på en ökad samverkan mellan förvaltare, forskare, olika kategorier fiskande och andra intressenter samt ett ökat in- flytande för brukare och intressenter. Det finns enligt Fiskeriverket ett antal juridiska frågeställningar som först måste analyseras. För brukaransvar och den enskilde fiskarens möjlighet att själv styra sitt fiske gäller vissa skattemässiga konsekvenser och lagens systematik avseende licenser, fartygstillstånd och andra tillstånd samt kopp- lingarna mellan fiskeföretagen och innehavaren av fartygstillstånd, vilken i dag måste vara en fysisk person.

En viktig fråga är även hur stort inflytande som kan eller bör ges till ett samförvaltningsorgan.

d. Regelförenklingar

Den svenska regeringen har satt som mål att de svenska företagens administrativa kostnader ska minska med minst 25 % under en period om fyra år. Det är därför angeläget att förhindra att nya, kostnads- krävande regler ersätter de gamla. Syftet är att skapa ett bättre före- tagsklimat vilket gör det mer lönsamt och mindre krångligt att vara

110

SOU 2010:42

Utredningens uppdrag och uppläggning

företagare. Ett liknande arbete med regelförenklingar bedrivs i EU:s regi. Det syftar till att minska företagens administrativa kostnader med 25 % till år 2012.

1.1.3Uppdraget

Utredningen ska:

1.Utarbeta en ny fiskevårdslag som ger ett långsiktigt hållbart nyttjande. Det gynnar näringsverksamheten och fritidsfisket. Prin- cipen om bästa tillgängliga teknik och miljökonsekvensbedöm- ningar ska användas. I likhet med de begrepp som nämnts i av- snitt 1.1.1 kommer termen miljökonsekvensbedömning från miljö- balken. I 6 kap. miljöbalken anges att den som exempelvis an- söker om att bedriva miljöfarlig verksamhet måste upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Om verksamheten kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan ska ett förfarande med miljö- konsekvensbedömning genomföras. Innebörden är att den som ska genomföra verksamheten måste samråda med myndigheter, kommuner, allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet ska avse verksamhetens eller åtgärdens lokali- sering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt innehåll och utformning av miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 5 § miljöbalken). Därefter sker en prövning.

Utredningen ska vidare:

2.Ta ställning till om bestämmelserna i lagen (1994: 1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kan överföras till den nya fiskevårdslagen (fr. punkt a ovan).

3.Undersöka möjligheter att ta större regional hänsyn vid för- delning av fiskerättigheter (jfr punkt d ovan).

4.Säkra lokalt inflytande i fiskeriförvaltningen (punkt d).

5.Skapa skilda former av samförvaltning samt nya samarbets- områden (punkt d).

6.Utreda hur utbildningskrav kan anges för fiskelicens. Denna fråga har även utretts av Havsmiljöutredningen (M 2006:05) som över- lämnat sitt betänkande våren 2008.

111

Utredningens uppdrag och uppläggning

SOU 2010:42

7.Utreda hur licens kan införas för fisketurism.

8.Ändra författningen så att det inte förekommer otillåtna blankett- straffstadganden (punkt c).

9.Effektivisera lagföringen av brott mot fiskelagstiftningen (punkt b). Här ska noteras att det redan finns ett förslag som lämnats av utredningen om Administrativa sanktioner på yrkesfiskets om- råde, SOU 2007:20, vilket har lett till att bl.a. bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter har införts från den 1 juli 2008.

1.1.4Arbetsformer och konsekvensanalys

Utredningen ska beakta Fiskeriverkets förslag om olika frågor. Vidare ska utredningen samråda med Näringslivets regelnämnd, Utred- ningen om Kustbevakningens befogenheter (Fö 2007:02), Havsmiljö- utredningen (M 2006:05) samt berörda organisationer och myndig- heter, framförallt Fiskeriverket, Naturvårdsverket och Kustbevak- ningen. Det anges inte att jämförelser ska göras med regelverk i andra länder. Utredningens uppdrag ska redovisas senast den 31 mars 2010.

En viktig uppgift för utredningen är att analysera konsekvenserna av samtliga förslag. Det är fråga om att analysera såväl de sam- hällsekonomiska och finansiella konsekvenserna som konsekvenserna för uppfyllelsen av miljömålen.

1.1.5Sammanfattning/analys

Sammantaget framgår att utredningen har två huvuduppgifter. Det ena är att göra om den nuvarande fiskelagstiftningen till en fiske- vårdslag med hållbart nyttjande som utgångspunkt. Nyttjandet ska ske på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hän- seende. Hur de olika målen förhåller sig till varandra anges inte. En huvudfråga är också i vilken utsträckning utredningen ska eller kan på ett reellt sätt förändra fisket så att det sker mer miljömässigt. Det kan finnas två hinder. Det ena är att det enligt direktiven i huvudsak skulle kunna vara fråga om att anpassa lagstiftningen till vad som redan gäller på grund av EU:s gemensamma fiskeripolitik. I praktiken sägs också att inriktningen mot ett ekologiskt hållbart nyttjande redan skulle vara genomförd i den svenska fiskeripolitiken (s. 2 längst ner på sidan). En sådan tolkning skulle dock enligt vår

112

SOU 2010:42

Utredningens uppdrag och uppläggning

uppfattning vara orimlig. Det andra hindret skulle kunna vara att Sverige i vissa avseenden är bundet av EU:s gemensamma fiskeri- politik. I vilken utsträckning Sverige är bundet får den juridiska analysen i kapitel 3 visa. Först därefter kommer utredningens hand- lingsutrymme att stå klart. En viktig uppgift är att klart visa vad som utgör Sveriges handlingsutrymme, så att enighet kan uppnås om detta.

Det hela betyder att vi anser att uppdraget innebär att så långt som möjligt förändra den nationella lagstiftningen så att fisket fram- över sker på ett mer hållbart sätt i miljömässigt hänseende. En begränsning kan ligga i formuleringarna om att det även ska ske på ett hållbart sätt ur ett ekonomiskt och socialt perspektiv. Avgörande är förstås om de tre olika målsättningarna är i konflikt med var- andra. Det anges dock att en bästa möjliga långsiktiga avkastning är gemensamt för en framtida lönsam näringsverksamhet, fritidsfiske och hållbar utveckling. Vidare kan förstås gemenskapsrätten begränsa Sveriges utrymme.

Den andra huvuduppgiften är att effektivisera lagföringen av brott mot fiskelagen. När det gäller denna kontrollverksamhet förutspår vi att det i huvudsak handlar om tre olika delar. Det ena är att se över myndigheternas hantering av överträdelser och att i möjligaste mån genom lagstiftning effektivisera denna hantering. Ett led i detta är det uppdrag som utförts av Utredningen om Kustbevakningens befogenheter (Fö 2007:02). Den har fått i uppdrag att utreda möjlig- heten för Kustbevakningen att bedriva förundersökning i fråga om vissa fiskebrott. Betänkandet är för närvarande under beredning i regeringskansliet.

Det andra delen av denna huvuduppgift skulle vara att se över de straffbestämmelser och förverkanderegler som gäller vid överträdelser. Med förverkande avses att exempelvis fisk som varit föremål för brott konfiskeras. Det som skulle kunna komma i fråga skulle vara att ändra dessa bestämmelser. Slutligen är det även fråga om sank- tionsavgifter. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av ett rättsstridigt beteende. Den kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Redan i mars 2007 lämnade Fiskesanktions- utredningen ett förslag om att införa sanktionsavgifter på yrkesfiskets område. Förslaget har lett till lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 2008.

Sammantaget betyder detta att frågan om sanktionsavgifter redan är utredd och att frågan om myndigheternas hantering delvis redan

113

Utredningens uppdrag och uppläggning

SOU 2010:42

kommer att vara utredd. Samtidigt är det dock viktigt att notera att det pågår ett arbete med sanktionsavgifter inom EU. Dessa regler kan i framtiden behöva införlivas i de nationella reglerna. Likväl bör vi dock lägga fokus på är att se över straffbestämmelserna, förverkande- reglerna och reglerna om återkallelse av fartygstillstånd.

De två huvudspåren skulle därmed till stor del beröra yrkes- fisket. Indirekt berörs fritidsfisket, eftersom ett hållbart yrkesfiske även gynnar fritidsfisket.

En fråga är hur dessa två huvudspår ska utredas, om det ska ske efter varandra eller parallellt. Vår slutsats är att vi börjar utreda frågan om att skapa en fiskevårdslag. Under tiden kan parallella förslag om att effektivisera lagföringen bli färdiga respektive beredas. Sedan kan vi utreda de kvarstående problemen med kontrollverksam- heten.

Som framgått ska utredningen enligt direktiven även beakta Fiskeriverkets olika förslag. Ett av dessa förslag är en ändrad reg- lering av det pelagiska fisket. Med pelagiskt fiske avses i huvudsak fiske av sill/strömming, skarpsill och makrill. Förslaget har lett till lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter. En kvarstående upp- gift för utredningen kan möjligen vara att utreda möjligheten av överlåtelser mot vederlag även för annan fisk.

Slutligen ska utredningen även ändra författningen så att det inte förekommer otillåtna blankettstraffstadganden, utreda hur utbild- ningskrav kan anges för fiskelicens och utreda hur licens kan in- föras för fisketurism. Det ska noteras att vi ska utreda hur utbild- ningskravet kan anges och hur licens kan införas, inte om så ska ske.

När det gäller tänkbara lösningar ska fokus ligga på samverkan och brukaransvar samt regelförenklingar.

En särskilt viktig uppgift utgör konsekvensanalysen. Vi anser att konsekvensanalysen måste utföras parallellt med att förslagen ut- arbetas. Skälet är att konsekvenserna kan komma att vara styrande för om en viss åtgärd kan föreslås eller inte.

1.1.6Tilläggsdirektiv

Utredningen fick den 13 maj 2009 tilläggsdirektiv. Skälet var att det då inom EU diskuterades en ny förordning om reglerna för fiskeri- kontroll och sanktioner. Beslut förväntades under 2009. Detta borde enligt regeringen beaktas i förslaget till ny fiskelagstiftning. En EU-förordning blir direkt gällande i Sverige och varken ska eller får

114

SOU 2010:42

Utredningens uppdrag och uppläggning

inkorporeras särskilt. Utredningens kommer dock att behöva anpassa sitt förslag till nationell lagstiftning till förordningen. Vidare finns det krav i EU-förordningar som riktar sig mot medlemsländerna, där dessa ska verkställa förordningens krav. Utredningen kommer att behöva undersöka och vid behov föreslå åtgärder.

1.2Utredningens uppläggning

Ett mycket stort antal experter biträder utredningen. Vi har haft 14 dagslånga sammanträden, varav ett i internatform. Därutöver har jag haft en stor mängd separata möten med olika experter, särskilt många med Fiskeriverket. Jag har vidare på olika sätt haft kontakt med en mängd andra intressenter och samrått med ett stort antal myndigheter och andra utredningar. Utredningen har också besökt Norge och Danmark och där tagit del av erfarenheterna i de länderna. Slutligen har tre olika konsulter bistått mig. Miljörådet Anna-Lena Rosengardten har biträtt utredningen i miljörättsliga frågor och professor Ulf Bernitz i EU-rättsliga frågor. Slutligen har AgriFood Economics Centre beräknat de ekonomiska konsekvenserna av utred- ningens förslag.

1.3Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. Kapi- tel 2–7 innehåller en bakgrundsbeskrivning. Kapitel 2 ska ge en över- siktlig introduktion till fiske. I kapitel 3 analyserar jag EU-rätten för att få fram vilket utrymme Sverige har för nationell lagstiftning. Innehållet i kapitlet har granskats och godkänts av professor Ulf Bernitz. Kapitel 4 är en beskrivning och analys av det befintliga regelverket. I kapitel 5 analyserar jag tidigare utredningar och på- gående arbeten om fiske. Kapitel 6 innehåller en jämförelse mellan den nu gällande fiskelagen och annan relevant lagstiftning. Syftet är att närmare analysera vilka brister den nuvarande fiskelagstift- ningen har. Under 6.1 analyseras miljöbalken i förhållandet till fiskelagen. Avsnittet har på uppdrag av utredningen författats av miljörådet Anna-Lena Rosengardten. Slutligen redovisar jag erfaren- heterna från Norge och Danmark i kapitel 7.

Kapitel 8–10 innehåller utredningens överväganden. I kapitel 8 gör jag en sammanhållen analys och sammanfattning om vad som

115

Utredningens uppdrag och uppläggning

SOU 2010:42

utgör problemen i den nu gällande fiskelagen. Kapitel 9 innehåller överväganden och kapitel 10 en analys över vilka konsekvenser utred- ningens förslag medför. Förslag till författningsändringar med lag- kommentarer finns i kapitel 11.

116

2 Allmän bakgrund

Sverige har en lång kuststräcka och omges av flera havsområden i vilka svenskt yrkesfiske och fritidsfiske sker. De havsområden som angränsar till Sveriges kust är Skagerrak, Kattegatt och Östersjön. Svenskt fiske har även tillträde till Nordsjön och Norska havet. Även i sötvattensområdena bedrivs yrkesmässigt fiske. Sverige har också stora möjligheter till fritidsfiske och fisketurism. Kapitlet bygger på uppgifter från Fiskeriverket, där även tabeller och figurer är hämtade.

2.1Yrkesfiske och fritidsfiske

Med yrkesmässigt fiske avses enligt 6 § fiskelagen (1993:787) fiske som bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjö- territorium eller i Sveriges ekonomiska zon. Sveriges sjöterritorium omfattar inre vatten och territorialhavet (Lag [1966:374] om Sveriges sjöterritorium). Det begränsas mot det fria havet eller annan stats territorium av territorialgränsen. Sveriges ekonomiska zon omfattar det havsområde utanför territorialgränsen som regeringen föreskriver (Lag [1992:1140] om Sveriges ekonomiska zon).

Fiske med stöd av enskild rätt kan bedrivas i yrkesmässig om- fattning men om det inte bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens är det i lagens mening inte yrkesfiske.

Allt fiske som inte sker med stöd av yrkesfiskelicens eller en- skild rätt betecknas som fritidsfiske. Detta fiske kan bedrivas med såväl handredskap som med en begränsad mängd redskap av annan typ, i första hand nät och burar. Begreppet fritidsfiske har av hävd delats upp i sportfiske, som sker med handredskap, och husbehovs- fiske, som sker med mängdfångande passiva redskap, t.ex. nät, ryssjor, burar och mjärdar.

117

Allmän bakgrund

SOU 2010:42

2.1.1Yrkesfiske i havet

Den svenska fiskeflottan bestod den 1 oktober 2008 av totalt 1 479 svenska fartyg som hade tillstånd att bedriva yrkesmässigt fiske till havs. 1 807 personer hade yrkesfiskelicens. Den totala sysselsättningen var dock högre eftersom alla som arbetar ombord på fiskfartyg inte har licens.

Fångsterna i saltsjöfisket under 2007 uppgick till ca 237 000 ton i levande vikt och värdet av landningarna uppgick till 1 083 mil- joner kr. Sill/strömming för konsumtion var den viktigaste ekono- miska arten. Foderfisk utgjorde cirka 53 procent av den totala fångsten och värdet av denna uppgick till 216 miljoner kr. Andelen motsvarar alltså 20 procent av det totala värdet.

Flottan

Den svenska flottan kan grovt indelas i följande tre huvudgrupper:

•Fiske med trål/not efter pelagiska arter (pelagiskt trål/notfiske)

•Fiske med trål efter torsk och andra bottenlevande arter som rödtunga, räka och havskräfta (demersalt trålfiske)

•Övrigt fiske med passiva redskap, dvs. nät, ryssjor, burar och långrev, efter främst torsk, lax, sik, havskräfta, ål, sjurygg, pigg- haj, piggvar, rödspätta, flundra, gös, gädda, abborre, makrill och sill/strömming

Fiskeredskap brukar indelas i två huvudkategorier, baserade på deras sätt att fånga fisken. Dels finns aktiva redskap, det vill säga redskap som med människans hjälp förs genom vattnet och söker upp målarten, t.ex. trålar och vadar, och dels passiva redskap där målarten söker upp redskapet, t.ex. garn och burar.

Flottan består av många små fartyg som fiskar med passiva red- skap och ett mindre antal större fartyg som främst fiskar med någon typ av trål. De flesta demersala trålare har sin hemmahamn på väst- kusten. Bland de pelagiska trålarna med hemmahamn på ostkusten utgörs nästan alla trålare av siklöjetrålare. Fartyg som fiskar med passiva redskap är mera jämt utspridda på västkusten, sydkusten och ostkusten.

Med pelagiska trålare avses fartyg som huvudsakligen fiskar efter sill/strömming, skarpsill, makrill, siklöja och blåvitling. Siklöja fiskas

118

SOU 2010:42

Allmän bakgrund

med skötar i delar av Bottenviken och små områden längs kusten av Bottenhavet under höstmånaderna. Fångsten används i huvudsak för romframställning. Huvuddelen av de övriga arterna fiskas av större pelagiska fartyg (>24 meter) som använder trål och ringnot.

Den svenska fiskeflottan är grupperad i fem segment, se Tabell 1. Två av dessa består av fartyg som fiskar med passiva redskap och tre som fiskar med aktiva redskap. Segment ett innehåller båtar under 12 meter som fiskar med passiva redskap. Segment två om- fattar räktrålare, segment tre pelagiska båtar och segment fyra demersala trålare. Segment fem omfattar båtar över 12 meter som fiskar med passiva redskap.

Tabell 1		Länsvis fördelning av fartygen i de skilda segmenten år 2006

	Län		Passiva	Räktrål	Pelagisk	Demersal	Passiva	Totalt
			<12 meter		trål	trål	>12 meter
			1	2	3	4	5
	Stockholm		30	0	1	0	1	32
	Uppsala		33	0	0	0	2	35
	Södermanland		6	0	3	1	0	10
	Östergötland		16	0	0	0	0	16
	Kalmar		110	0	4	3	7	124
	Gotland		32	0	4	1	3	40
	Blekinge		133	0	6	10	9	158
	Skåne		174	0	4	15	6	199
	Halland		62	1	8	38	1	110
	V Götaland		361	66	48	86	2	563
	Gävleborg		63	0	6	0	2	71
	Västernorrland		39	0	1	1	0	41
	Västerbotten		40	0	0	0	0	40
	Norrbotten		67	0	0	38	1	106
	Totalt		1166	67	85	193	34	1545

119

Allmän bakgrund

SOU 2010:42

Mellan åren 1997 och 2006 har antalet fartyg minskat från 2134 st. till 1545 st., dvs. med 28 procent. Fartygen inom segment ett har minskat från 1683 st. till 1166 st., dvs. med 31 procent. Inom trål- segmenten har flottan minskat från 381 till 345 fartyg, dvs. med 9 pro- cent. På västkusten har trålflottan ökat från 237 till 247 fartyg, dvs. med 4 procent, samtidigt som de östersjöbaserade trålfartygen minskat från 144 st. till 98 st., dvs. med 32 procent. Inom segment fem, de större garnfartygen, har flottan minskat från 70 till 34 far- tyg, dvs. med 49 procent.

Utvecklingen av antalet fartyg per län under perioden 2000-2007 framgår av Tabell 2. (Uppgifterna är hämtade från Fiskeriverket)

Tabell 2 Utvecklingen av antalet fartyg per län under perioden 2000–2007

LÄN	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	Procent
Stockholm	49	38	37	38	35	35	33	31	-37
Uppsala	35	36	37	37	37	35	34	34	-3
Södermanland	21	18	17	16	13	10	10	8	-62
Östergötland	29	25	24	23	19	16	16	14	-52
Kalmar	178	174	168	162	143	133	123	111	-38
Gotland	63	58	53	48	43	45	41	39	-38
Blekinge	232	215	217	199	173	169	156	147	-37
Skåne	229	217	214	215	203	202	197	189	-17
Halland	127	122	115	107	108	111	109	116	-9
Västra
Götaland	701	673	669	594	574	573	576	566	-19
Gävleborg	79	69	73	75	64	68	71	69	-13
Västernorrland	43	44	39	44	41	43	40	40	-7
Västerbotten	34	35	36	35	38	37	37	39	15
Norrbotten	118	113	110	111	104	109	107	103	-13
Total	1 938	1 837	1 809	1 704	1 595	1 586	1 550	1 506	-22

En tydlig utveckling i fisket är att antal fartyg inom kustfiske- segmentet minskar. Denna utveckling gäller samtliga län. Den pro- centuellt största nedgången finns i Södermanlands och Östergötlands län följt av Blekinge och Gotlands län. Även antalet fartyg >12 meter som fiskar med passiva redskap har minskat kraftigt. Förklaringen till denna utveckling är att det ekonomiska utbytet i framförallt det kustnära, småskaliga fisket är för lågt.

En annan trend är att trålfiskeflottan alltmer koncentreras till västkusten, medan den östersjöbaserade flottan minskar. Samtidigt kan man skönja en förskjutning av flottan från de norra regionerna

120

SOU 2010:42

Allmän bakgrund

av västkusten till Göteborgsregionen. Den totala ökningen av väst- kusttrålflottan kan bl.a. förklaras med bättre flexibilitet i fisket och därmed bättre möjlighet att parera svängningar i beståndsutveck- lingen.

Sysselsättning

Yrkesfiske, vattenbruk och förädlingsindustri sysselsatte knappt 4 000 personer i Sverige år 2004, vilket motsvarar ca 0,1 procent av den totala sysselsättningen i Sverige. Av dessa arbetade ca 1 900 inom yrkesfisket, ca 1 800 inom förädlingsindustrin och ca 200 inom vatten- bruket. Sedan dess har antalet yrkesfiskare och anställda inom bered- ningsindustrin minskat, medan antalet anställda inom vattenbruket har ökat (Operativt program för fiskerinäringen i Sverige 2007–2013, Fiskeriverket).

År 2008 fanns det, som framgått ovan 1 807 yrkesfiskare med yrkesfiskelicens. Den totala sysselsättningen var dock högre efter- som alla som arbetar ombord på ett fiskefartyg inte har yrkesfiske- licens. Medianåldern i kåren 2006 var 55 år, medan den 2001 var 48 år. Av det totala antalet yrkesfiskare år 2006 var 44 procent 55 år eller äldre. Utvecklingen under de senaste åren har alltså känne- tecknats av allt färre fiskare med en stigande medelålder.

Tabell 3 Antal licensierade yrkesfiskare i Sverige åren 2000–2006. (Uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet, 2007/08 RFR3)

År	Män	Kvinnor	Summa
2000	2 297	18	2 315
2001	2 219	16	2 235
2002	2 211	16	2 227
2003	2 050	16	2 066
2004	1 896	17	1 913
2005	1 883	19	1 902
2006	1 859	21	1 880
Förändring under
perioden i procent	-19	+17	-19

121

Allmän bakgrund

SOU 2010:42

Av de yrkesfiskare som fiskar i havet finns ca 51 procent på väst- kusten, 22 procent på sydkusten och 27 procent på ostkusten. Ut- vecklingen av antalet yrkesfiskare per län under perioden 2000-2007 framgår nedan.

Tabell 4	Yrkesfiskare per län 2000-2007

LÄN	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	Procent

Stockholm	54	49	51	48	41	40	39	40	-26
Uppsala	36	35	32	31	31	31	31	31	-14
Södermanland	46	45	45	44	41	40	37	35	-24
Östergötland	37	35	34	32	27	26	26	25	-32
Jönköping	7	10	10	10	8	8	8	8	14
Kronoberg	6	6	6	6	3	4	4	4	-33
Kalmar	191	177	176	168	149	147	136	131	-31
Gotland	77	69	67	65	60	55	53	50	-35
Blekinge	240	225	219	207	169	164	160	157	-35
Skåne	244	238	237	236	207	211	206	204	-16
Halland	193	192	186	157	160	161	163	166	-14
Västra
Götaland	915	905	913	813	778	775	781	782	-15
Värmland	25	26	25	23	23	19	19	18	-28
Örebro	17	17	17	19	17	16	18	16	-6
Västmanland	25	26	26	25	23	24	25	27	8
Dalarna	1			1	1	1	1	1	0
Gävleborg	60	50	56	57	50	51	49	47	-22
Västernorrland	34	31	31	31	30	30	31	28	-18
Jämtland	2	2	2	2	3	2	1	1	-50
Västerbotten	27	26	25	22	24	24	23	25	-7
Norrbotten	78	71	69	67	67	68	68	69	-12
Total	2 315	2 235	2 227	2 064	1 912	1 897	1 879	1 865	-19

Av det operativa programmet för fiskerinäringen i Sverige 2007-2013 framgår att sysselsättningen i beredningsindustrin till följd av löpande rationaliseringar och minskad omsättning har minskat de senaste åren, främst i industrin i de kommuner som huvudsakligen är baserade på importerad råvara (Sotenäs och Lysekil). Minskningen i sysselsätt- ningen rör företag med fler än 20 personer. De fem största före- tagen svarar dock fortfarande för ca 46 procent av den totala omsätt- ningen och för 51 procent av sysselsättningen. Den geografiska koncentrationen är stark: Västra Götalands län svarar för 65 pro-

122

SOU 2010:42

Allmän bakgrund

cent av hela sektorn räknat i antal sysselsatta. Det näst största länet är Blekinge som står för 11 procent. I Sotenäs kommun finns 33 procent av Sveriges totala fiskberedningsindustri räknat i andel sysselsatta.

Tabell 5 Länsvis fördelning av antalet anställda inom beredningsindustrin år 2006.

(För enskild firma räknas ägare inte som anställd)

År 2006	Antal arbetsställen	Antal anställda
Stockholms län	13	39
Södermanlands län	4	5
Kalmar län	7	4
Gotlands län	5	15
Blekinge län	17	211
Skåne län	17	64
Hallands län	12	83
Västra Götalands län	75	1 108
Västernorrlands län	14	33
Västerbottens län	5	26
Norrbottens län	18	86
Övriga län	30	50

Biologiska resurser

Sedan år 1970 har den landade fångsten per år varierat mellan ca 203 000 ton (år 1976) och 396 000 ton (år 1995). De mest betydelse- fulla fiskarterna i det yrkesmässiga saltsjöfisket är torsk, sill och strömming, foderfisk samt kräft- och blötdjur. Avkastningen för salt- sjöfisket var år 2008 ca 1 083 miljoner kr. När det gäller ilandföring av svenskfångad fisk i utlandet sker detta i första hand i Danmark, och den dominerande produkten är foderfisk.

Svenskt fiske begränsas väsentligen av kvoter. Cirka 95 procent av landningsvärdet kommer från kvoterade arter, varav torsk, sill, skarpsill, havskräfta och räka svarar för ungefär 75 procent. Samman- lagt bedrivs svenskt fiske på 29 olika bestånd, omfattande 12 arter, i havsområden från Norska havet till Östersjön. Samtliga kvoter ut- nyttjas inte fullt ut, eftersom fiskeflottan i vissa områden inte är tillräckligt stor för att utnyttja kvoterna till fullo. I andra områden föreligger dock viss överkapacitet.

123

Allmän bakgrund

SOU 2010:42

Figur 1 visar geografisk fördelning av totala fångstvärdet i svenskt yrkesfiske och fördelningen av värdet mellan skaldjur, pelagiska arter och övriga arter. Värdet baseras på genomsnittliga landningspriser år 2007. (Uppgifterna har hämtats från Fiskeriverket)

Figur 1 Geografisk fördelning av totala fångstvärdet i svenskt yrkesfiske och fördelningen av värdet på olika arter

Värde (milj kr)

700
600
600			Skaldjur
			Övriga arter
			Övriga arter
500			Pelagiska arter
500			Pelagiska arter

400

300

200
100
0
Nordsjön	Skag/Katt	Östersjön

Sett till de arter som fiskas svarar torsk tillsammans med de pelagiska arterna för cirka tre fjärdedelar av fångstvärdet. Bland de nio viktigaste arterna är det bara ål och rödtunga som inte är kvoterade. Figur 2 ger fördelningen artvis för dessa nio värdemässigt dominerande arter, vilket år 2007 svarade för mer än 90 procent av infiskningen. Resterande infiskning är fördelad på 56 olika arter.

124

SOU 2010:42

Allmän bakgrund

Figur 2 Fördelning av de 90 procent av fångstvärdet som kom från de nio viktigaste arterna år 2007. Samtliga arter utom rödtunga och ål är kvoterade

Skarpsill	Makrill
	Havskräfta

Nordhavsräka

Sill/Strömming

Torsk

Övrigt

Ål Rödtunga

2.1.2Yrkesfiske i sötvattensområden

Det svenska insjöfisket är ett småskaligt fiske som bedrivs på ett flertal arter med passiva redskap. För fiske på allmänt vatten i de fem stora sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön krävs yrkesfiskelicens, medan fisket i de övriga sjöarna bedrivs med stöd av enskild fiskerätt, där licens inte är ett krav. Många fiskare i dessa sjöar har dock ändå valt att ansöka om yrkesfiskelicens. Licensierat yrkesfiske förekommer därför förutom i de stora sjöarna i 21 sjöar i Syd- och Mellansverige samt i 13 sjöar och reglerings- magasin i norra Sverige.

Det finns inget samlat register över fartyg som används i insjö- fiske. Storleken på fartygen varierar dock mellan fyra och tolv meter, där de största fartygen fiskar i Vänern. Besättningen består av en till två personer per fartyg. Under 2006 uppgick det totala antalet licensierade yrkesfiskare i sötvatten till 188 stycken varav ett sjuttio- tal i Vänern, ett tjugotal i Vättern och cirka fyrtio i vardera Mälaren och Hjälmaren.

I sjöarna i norra Sverige och i Vättern är attraktiva arter i första hand röding och sik, medan främst gös, ål, gädda och abborre är arter som fiskas i de övriga sjöarna. I Vänern fiskas dessutom sik- löja (för löjrom) och sik.

125

Allmän bakgrund

SOU 2010:42

Fångsterna i det yrkesmässiga sötvattensfisket uppgick år 2007 till totalt 1 546 ton och uppgick i första handelsledet till ett värde om 69,2 miljoner kr. De ekonomiskt mest betydelsefulla fiskarterna i det yrkesmässiga sötvattensfisket år 2007 var gös, kräfta och ål. Värdet av gös uppgick till 31,1 miljoner, av kräfta till 15,5 miljoner och av ål till 8,0 miljoner. Fångsten av gös uppgick år 2007 till 537 ton, av kräfta till 134 ton och av ål till 111 ton.

Tabell 6	Det yrkesmässiga fisket i sötvatten 2007, mängd i ton

Fiskslag m.m.	Vänern	Vättern	Mälaren	Hjälmaren	Övriga sjöar	Totalt 2007
Lax	15	5	0,1	-	-	20
Öring	6	3	0	-	1	10
Röding	-	3	-	-	3	6
Sik	111	5	0	-	2	117
Siklöja	208	1	11	-	1	221
varav löjrom	12	-	1	-	-	12
Gädda	37	1	35	33	12	118
Gös	111	0,01	188	166	72	537
Abborre	43	4	9	74	11	141
Ål	19	-	41	20	31	111
Kräfta	0	114	-	17	3	134
Övriga	50	10	3	1	66	131
Totalt 2007	601	145	287	312	201	1 546

2.2Fritidsfiske

Enligt Fiskeriverkets rapport ”Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet” fiskade totalt en miljon svenskar i åldern 16 till 74 år vid åtminstone något tillfälle under år 2006. I åldersgruppen under 16 år fiskade ytterligare 450 000 svenskar enligt Sportfiskarnas rapport ”Barns och ungdomars fiske” från 2008. Sammantaget fritidsfiskar alltså ca 1,5 miljoner svenskar. (Barns och ungdomars fiske är dock inte inräknat i statistikuppgifterna nedan.)

Antalet fiskedagar uppgick till närmare 13,8 miljoner. Det är fler män än kvinnor som fritidsfiskar och i genomsnitt fiskar också männen fler dagar per år. Störst andel fiskande bland befolkningen finns i Norrlands inland följt av Norrlandskusten, Norra Götalands och Svealands inland.

Syftet med fritidsfisket tycks för de flesta vara rekreation och fångst av fisk för egen konsumtion. Huvuddelen av utövarna fiskar enbart med handredskap medan ca en femtedel också använder

126

SOU 2010:42

Allmän bakgrund

mängdfångande passiva redskap, t.ex. nät, burar, eller tinor. Mindre än 10 procent av de fiskande använder enbart mängdfångande, passiva redskap.

Tabell 7 Totala antalet fritidsfiskare och andelen fritidsfiskare av befolkningen i åldrarna 16-74 år

Fiskande år 2006	Antal som fiskat	Andel av
	i tusental	befolkningen som
		fiskar i procent

Totalt	1000	15
Män	650	19
Kvinnor	350	11
16-44 år	530	15
45-74 år	470	15
Norrlandskusten	130	22
S. Ostkusten, Öland
o Gotland	190	13
Sydkusten	60	9
Västkusten	90	12
S. Götalands inland	110	14
Götaland o Svealands
slättbyggd	280	16
N. Götalands o
Svealands inland	60	20
Norrlands inland	80	27
Stad (> 300 000 inv.)	160	12
Landsbygd	840	16

Fångsterna i fritidsfisket mätt i behållen vikt, uppskattades år 2006 till totalt ca 18 100 ton, varav ungefär hälften fiskats i havet. Totalt uppgick antalet fiskedagar i havet till knappt fem miljoner. Fritids- fisket i mellersta Östersjön och Skagerrak svarade för både de största kvantiteterna och flest antal fiskedagar. Antalet fiskedagar i inlandsvatten uppgick till nästan åtta miljoner. Handredskapsfisket stod för 60 procent av totalfångsten. Fångsten per fiskedag är med andra ord betydligt lägre vid fiske med handredskap. Av hand- redskapsfiskets fångster kom merparten från inlandsvatten. De generellt viktigaste arterna räknat i fångstmängd är gädda och abborre. Andra viktiga arter är öring, sill/strömming, torsk och makrill, plattfisk samt sik, harr, lax och röding. Sik och sill/strömming samt

127

Allmän bakgrund SOU 2010:42

kräfta är särskilt viktiga arter för fisket med mängdfångande passiva

redskap.
De samlade utgifterna för fritidsfisket	år 2006 uppgick	till
1,7 miljarder kr, vilket motsvarar ca 125 kr	per fiskedag eller	ca

1 700 kr per fiskande individ och år. Den enskilt största utgifts- posten vid fiske avsåg fiskeutrustning. Andra stora utgiftsposter av- såg resor, båt, fiskeavgifter samt kostnader för turbåt/guidning.

2.3Fisketurism

Det mesta fritidsfisket bedrivs i vatten i närheten av hemmet. Mer än hälften av fiskedagarna sker inom tre mil från hemmet och mer än 80 procent inom tio mil från bostadsorten, s.k. lokalt fiske. Det betyder att det största fisketrycket finns i anslutning till befolk- ningscentra dvs. storstadsområdena. Fisketurism däremot är koncen- trerad till framför allt Norrlands inland.

Totalt uppskattades antalet dagar som fritidsfiskarna bedrivit fiske- turism under år 2006 till 1,1 miljoner dagar, vilket motsvarar ca tio procent av totala antalet fiskedagar. Inlandsvattnen inklusive fjäll- regionen står för mer än 80 procent av fisketurismen räknat i dagar. I framför allt fjällregionen och inom kategorin övriga rinnande vatten svarar fisketurismen för en stor andel av det totala antalet fiske- dagar.

128

SOU 2010:42 Allmän bakgrund

Tabell 8		Fisketurism, dagar samt andel per område

	Totalt		Fisketurism	Fisketurism	Totala	Andel av	Andel av de
			med fiske	med annat	antalet	fiskedagar	totala
			som	syfte i	dagar av	i området i	dagarna av
			huvudsyfte	tusental dagar	fisketurism i	procent	fisketurism
			i tusental		tusental		i procent
			dagar		dagar

	Totalt		915	196	1 110	9	100
	Skagerrak		64	7	71	6	6
	Kattegatt		3	<1	3	1	<1
	Öresund		9	5	14	3	1
	S. Östersjön		10	1	11	2	1
	M. Östersjön		31	29	60	3	5
	Bottenhavet		30	9	39	5	3
	Bottenviken		7	3	10	6	1
	De stora
	sjöarna		76	15	91	7	7
	Rinnandevatten		221	11	232	19	21
	Övriga sjöar		207	72	279	5	25
	Fjällregionen		259	42	301	47	27

2.3.1Fritidsfiskebaserat företagande

I Fiskeriverkets rapport ”Fritidsfiskebaserat företagande i Sverige, Finfo 2008:2”, redovisas statistik över den fritidsfiskebaserade verk- samheten i Sverige 2006. Rapporten bygger på en vidarebearbetning av den statistik som redovisas i Fiskeriverkets rapport ”Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet (2008)”. Statistiken bygger på en enkätundersökning som gick ut till 5 000 företag. Resultaten visar att det i Sverige under 2006 fanns drygt 1 300 företag med helt eller delvis fritidsfiskerelaterad verksamhet och de hade en sammanlagd omsättning på knappt 500 miljoner kr. En uppföljningsstudie visar dock att den verkliga omfattningen troligtvis är den dubbla.

Fritidsfiskebaserad verksamhet innefattar i rapporten varor och tjänster som säljs i anslutning till en fisketur. De verksamheter som flest företag angett att de bedriver är mat och logi, guidning, uthyr- ning av båtar och uthyrning av fiskevatten. Många av företagen har inte bara fritidsfiskerelaterad verksamhet utan även annan turismverk- samhet eller jord- eller skogsbruk. Företagen hade generellt en posi- tiv syn på de framtida utvecklingsmöjligheterna. Drygt 50 procent angav att de tror att omsättningen kommer att öka under de när- maste tre åren.

129

Allmän bakgrund

SOU 2010:42

Den region som har flest företag med fritidsfiskebaserad verk- samhet är övre Norrland (257), följt av mellersta Norrland (245), samt Stockholm och östra Mellansverige (220). Minst antal företag finns i Sydsverige (96).

Tabell 9 Antal företag med fritidsfiskebaserad verksamhet per region

Företagens gäster utförde totalt ca 1,3 miljoner fiskedagar 2006. I figur 3 presenteras hur stor andel av de genomförda fiskedagarna som ingått i olika typer av fisken. I jämförelsen är det viktigt att observera att en fiskedag kan innebära olika saker vid olika tillfällen, allt från uthyrning av en båt under en dag till en tur med guide inklusive mat och logi. Den typ av fisken som dominerar bland företagen är fiske i sjöar och rinnande vatten efter lax, havsöring, öring, röding och harr, gädda och abborre. Även put & take, dvs. fiske med kontinuerligt utsatt fisk, är vanligt förekommande.

Olika typer av fisken följer i stor utsträckning de naturliga förut- sättningarna i regionen. Exempelvis är fisket efter öring, röding och lax i rinnande vatten och sjöar stort i mellersta och övre Norrland, medan det är betydligt mindre förekommande i de övriga regionerna. Fiske efter torsk förekommer endast i större omfattning i Sydsverige och Västsverige. Även i dessa regioner är emellertid torskfiskets betydelse begränsat med 6 respektive 7 procent av det totala antalet genomförda fiskedagar.

Två typer av fisken är stora i så gott som samtliga regioner. Dessa är fiske efter gädda, abborre och gös i sjöar, samt fiske med kontinuerligt utsatt fisk (put & take). Abborre och gädda är arter som är tillgängliga över i stort sett hela riket, med undantag av delar av Norrland och det är också i övre Norrland som fisket efter dessa arter inte är lika vanligt som i övriga riket. Put & take är inte be-

130

SOU 2010:42

Allmän bakgrund

roende av naturliga bestånd utan entreprenören kan själv utforma fisket utifrån de förutsättningar fiskevattnen medger och utifrån de krav kunderna ställer på produkten.

Stockholm och östra Mellansverige skiljer sig åt jämfört med övriga landet vad gäller fiske efter kräfta samt gädda och abborre i havet. I båda fallen har regionen betydligt högre andelar av sitt fiske i dessa kategorier än vad övriga regioner har.

Figur 3 Andel fiskedagar i olika typer av fisken

2.4Beståndssituationen

Sett till landningsvärdet är torsk, sill, skarpsill, havskräfta och räka de viktigaste arterna för svenskt yrkesfiske. I Bottenviken före- kommer också ett ekonomiskt betydelsefullt fiske efter siklöja. De viktigaste arterna för fritidsfisket och fisketurismen är lax, öring, torsk, gädda, abborre och sik. Andra viktiga arter för svenskt fiske är hummer, kräfta, röding, gös och ål.

Tillståndet är bekymmersamt för flera av dessa fiskbestånd. Under de senaste åren har mängden lekmogen fisk legat utom säkra bio- logiska gränser för många bestånd. Beståndens möjlighet att åter- hämta sig, dvs. att återfå sin karaktäristiska struktur, funktion och

131

Allmän bakgrund

SOU 2010:42

produktivitet begränsas och känsligheten för andra miljöstörningar, som t.ex. syrebrist, ökar. På längre sikt kan detta innebära att fisk- bestånden inte längre återfinns i hela sitt naturliga utbrednings- område och att den genetiska variationen minskar. Detta är inte bara ett problem för bestånden som sådana utan också för fiske- näringen då detta resulterar i försämrade fångster. För att nå största möjliga avkastning i fisket ska fiskbestånden generellt ligga en bra bit över de biologiskt säkra gränserna. För fritidsfisket som vanligen bedrivs i närheten av hemmet är det också viktigt att fisken finns inom hela sitt naturliga utbredningsområde.

Det är inte bara fiske som påverkar fiskbestånden. Fysisk exploa- tering av fiskens livsmiljö, miljögifter, övergödning och klimat- effekter är också faktorer som påverkar fiskbeståndens status.

För flera arter som inte är kvoterade ger ICES ingen rådgivning, men de är emellertid viktiga för det småskaliga yrkesfisket och fritidsfisket. Därför ger Fiskeriverket ut en årlig miljö- och resurs- översikt där man, förutom ICES bedömningar och förvaltningsråd, även presenterar bedömningar av tillstånd och utveckling för dessa arter. Bedömningarna baseras på analyser av data från Fiskeriverkets provfisken och på loggboksstatistik från yrkesfisket. För arter där det saknas tillräckliga dataunderlag ges dock inga biologiska råd.

132

3Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

I detta kapitel ska den gemensamma fiskeripolitiken och interna- tionella konventioner presenteras. Det finns två avgörande syften. Det ena är att ge kunskap om den i dag gällande lagstiftningen. Det andra är att analysera det nationella handlingsutrymmet. Som fram- gått av avsnitt 1.6 är Sverige bundet av EU:s gemensamma fiskeri- politik. Denna bundenhet skulle kunna hindra utredningen från att förslå vissa åtgärder. En viktig uppgift för utredningen är därför att klart visa på vad som utgör Sveriges handlingsutrymme, så att enig- het kan uppnås om detta.

Under 3.1 presenteras EU-lagstiftningen och den gemensamma fiskeripolitiken. Framställningen bygger i huvudsak på rättsläget fram till december 2009. Den 1 december 2009 trädde Lissabonfördraget i kraft. Vad det kommer att innebära är i viss mån oklart. Vi redovisar de framtida möjliga förändringarna särskilt under 3.1.5. Internatio- nella konventioner anges under 3.2.

3.1EU-lagstiftningen och den gemensamma fiskeripolitiken

Fiske ingår i det övergripande begreppet jordbruk. EG-fördraget inne- håller inte några särskilda regler för fisket utan fördragets bestäm- melser om jordbruket, artiklarna 38–47 gäller även för fisket, jfr regeringens prop. 1994/95:19, Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, del 1, s. 314.

Den gemensamma fiskeripolitiken är en s.k. fullt utvecklad gemen- skapspolitik, vilket innebär att alla EU:s medlemsländer omfattas av samma bestämmelser. Enligt grundläggande EU-rättsliga principer

133

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

får Sverige inte meddela bestämmelser som strider mot EU:s bestäm- melser om den gemensamma fiskeripolitiken. Däremot får Sverige meddela bestämmelser för att komplettera eller verkställa EU:s regel- verk (jfr för hela stycket Den svenska fiskeripolitiken – en utvärde- ring, SOU 2005:27, s. 31).

EU har i princip exklusiv kompetens när det gäller fisket, liksom jordbruket. Utgångspunkten är att medlemsstaterna inom ramen för EU utformar och tillämpar en gemensam fiskeripolitik, som bygger på principerna om gemensam förvaltning av fiskresurserna och, som huvudregel, lika tillgång till fiskevattnen för alla EU-fiskare. Lagstift- ningen om fisket utformas därför inom EU enligt den beslutsordning som gäller för detta. Tillsyn och kontroll, liksom arbetet med vidare- utveckling av EU:s policy på fiskeområdet, ankommer i första hand på kommissionen, i praktiken på dess generaldirektorat för fiske. EU:s fiskeripolitik hade till en början närmast ett syfte att främja ökad produktion av fisk. Under senare år har EU:s fiskeripolitik allt- mer kommit att präglas av de problem som sammanhänger med minskande fiskbestånd och risk för utfiskning. Detta har lett till en stark utbyggnad av regelsystemet med inriktning på begränsningar och kontrollåtgärder samt att bygga upp förvaltningsplaner.

Till skillnad från jordbruket har dock inte EU:s fiskeripolitik helt tagit över ansvaret från medlemsstaterna. EU har låtit medlemsstater- na ha kvar viss nationell kompetens genom att låta vissa områden vara oreglerade. Därutöver har EU uttryckligen lämnat tillbaka eller överlämnat viss kompetens till medlemsländerna. Hur dessa kom- petensgränserna är utformade kommer att behandlas närmare i det följande.

Därtill kommer dock att medlemsländerna alltid är skyldiga att följa EU-rättens grundläggande principer som diskrimineringsförbu- det i artikel 12.1 EG-fördraget och lojalitetsprincipen i artikel 10.1. Diskrimineringsförbudet innebär att det är förbjudet med olika be- handling av EU-medborgare på grund av nationalitet.

Vi vill i sammanhanget även hänvisa till avsnitt 5.8 om Riks- revisionens rapport om Statens insatser för ett hållbart fiske från november 2008. Riksrevisionen påtalar att det nationella handlings- utrymmet inom den gemensamma fiskeripolitiken inte har klarlagts. Regeringen och Fiskeriverket har inte utifrån målen och intentioner- na med lagstiftningen genomfört någon övergripande rättslig analys av vilka skyldigheter och möjligheter Sverige har att använda olika styrmedel. Avsaknaden av rättslig analys skulle enligt Riksrevisionen medföra att det saknas överblick över vad som är möjligt för rege-

134

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

ringen eller Fiskeriverket att styra på nationell nivå och vad som endast kan påverkas via förhandlingar i EU. Den medför också en brist på transparens för yrkesfiskarna ifråga om vilka regler som följer av EU:s regelverk respektive vilka regler som riksdagen, rege- ringen och Fiskeriverket har beslutat. Riksrevisionen påpekar vidare att det i den allmänna debatten oftast påstås att olika insatser inom fiskeripolitiken bestäms av EU. Riksrevisionen menar att deras juri- diska analys visar att det finns ett betydande nationellt handlings- utrymme inom den gemensamma fiskeripolitiken.

Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar i princip alla aspekter på fisket, från havet till konsumenten. Politiken innehåller fyra s.k. politikområden. Det är bevarandestrategier, strukturstrategier, mark- nadsstrategier och strategier för förbindelser med tredje land.

Bevarandestrategier (eller resursstrategier) syftar till att skydda fiskresursen. I den ingår regleringen om fiskets bedrivande och kon- trollen av fisket. Strukturstrategiernas uppgift är att anpassa medlems- ländernas fiskeflottor. Avsikten är att den sammanlagda fiskekapa- citeten ska stå i proportion till mängden fisk i havet. Marknads- strategiernas syfte är att underlätta för en gemensam marknad. För utredningens del är det främst bevarandestrategier och struktur- strategierna som är av intresse.

I huvudsak regleras den gemensamma fiskeripolitiken genom förordningar. Av artikel 189 i Romfördraget (numera artikel 249 i EG-fördraget) följer att en förordning till alla delar är bindande och direkt tillämplig utan någon särskild inkorporeringsåtgärd. Detta betydde enligt regeringens bedömning 1994 att den inhemska reg- leringen av fiskerinäringen i stor utsträckning kommer att ersättas av EU:s förordningar. (Jfr beträffande hela stycket prop. 1994/95:75, Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i Europeiska unionen, s. 27.)

EU:s förordningar om fiske är direkt tillämpliga i Sverige. Där- utöver finns det en svensk lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Syftet med den svenska lagen är tre. Det första är att fylla ut EU:s förordningar med komplet- terande bestämmelser. I lagens 2 § anges också att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som kompletterar förordningarna eller som behövs för verkställighet av förordningarna. Undantag gäller enligt 2 § 2 st. för frågor som avses i fiskelagen. Det andra är att lagen ger regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva en uppgiftsskyl- dighet för näringsidkare som fiskar att lämna uppgifter till kom-

135

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

missionen och andra EU-organ. Slutligen innehåller lagen bestäm- melser om tillsyn och kontroll (se a.a.). I propositionen anges också att det lagstiftningsbehov som den föreslagna lagen om EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken skulle kunna fylla i och för sig delvis skulle kunna tillgodoses genom ändringar i fiske- lagen (a.a. s. 27). Det anges vidare att regeringen har för avsikt att återkomma i denna fråga. Det kan noteras att det i direktiven till vårt uppdrag anges att vi ska ta ställning om bestämmelserna i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kan överföras till en ny fiskevårdslag.

Analys

Som redan framgår av den senast nämnda propositionen och våra direktiv kan det vara ett problem att det finns en fiskelag och en lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Att ha delvis olika lagregleringar trots att de ytterst måste motsvara samma EU-rättsliga regleringar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken innebär en uppenbar risk för motstridiga regleringar eller dubbelregleringar. Den nuvarande gränsdragningen i 2 § 2 st. om att möjligheten att meddela föreskrifter inte skulle gälla fiske- lagens frågor framstår också som fel. Eftersom en mängd frågor i fiskelagen berör frågor om den gemensamma fiskeripolitiken kan denna begränsning inte vara riktig. Vi kommer att återkomma till den frågan i kapitel 9.

3.1.1Bevarandestrategin

Den grundläggande EU-förordningen är rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (den s.k. grundförordningen). Den ersatte den tidigare förordningen 3760/92 och har kompletterats genom kommissionens förordning (EG) nr 1042/2006 av den 7 juli 2006 om fastställande av närmare bestämmelser för tillämpning av artikel 28.3-4 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Kontrollen regleras i en egen förordning, rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införandet av ett kontroll-

136

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

system för den gemensamma fiskeripolitiken (EU:s kontrollförord- ning). I oktober 2009 antogs en ny reviderad kontrollförordning, rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs. Denna trädde i kraft den 1 januari 2010, med vissa i förordningen angivna undantag, och ersatte då kontrollförordningen från 1993.

EG-förordningen om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna

I artikel 1 anges den gemensamma fiskeripolitikens räckvidd. Den ska omfatta bevarande, förvaltning och utnyttjande av levande akva- tiska resurser, vattenbruk samt beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter, när sådana verksamheter bedrivs inom medlemsstaternas territorier eller i gemenskapens fiskevatten eller av gemenskapens fiskefartyg eller medborgare i medlemsstaterna, utan att det påverkar flaggstatens primära ansvar. Sammanfattnings- vis kan fiskeripolitiken sägas omfatta alla vatten inom ett medlems- lands sjöterritorium och ekonomiska zon. Vidare omfattas gemen- skapsfartygens fiske i det fria havet och, inom ramen för träffade fiskeöverenskommelser, även fisket i vatten under tredje lands juris- diktion. Alla gemenskapens fiskefartyg ska ha samma villkor när det gäller tillträde och nyttjande av medlemsstaternas havsområden. Svenska fiskefartyg får som en följd av dessa överenskommelser fiska i andra länders territorialhav inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och dess regelverk. Regleringen har direkt betydelse för det fiske som bedrivs inom det finska territorialhavet och på danskt territorialvatten i Öresund.

Den gemensamma fiskeripolitiken ska vidare tillhandahålla sam- ordnade åtgärder för bevarande, förvaltning och utnyttjande av de levande akvatiska resurserna, begränsning av fiskets inverkan på miljön, villkor för tillträde till fiskevatten och resurser, struktur- politik och förvaltning av flottkapacitet, kontroll och tillsyn, vatten- bruk, den gemensamma organisationen av marknaderna och inter- nationella förbindelser.

Målet med den gemensamma fiskeripolitiken anges i artikel 2. Den ska säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. I det syftet ska gemenskapen tillämpa försiktighetsmetoden genom

137

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

att vidta åtgärder för att skydda och bevara levande akvatiska re- surser, arbeta för ett hållbart utnyttjande av dem samt minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen. Den ska sträva efter att gradvis genomföra ett synsätt i fiskeriförvaltningen som grundar sig på ekosystemen. Den ska vidare bidra till en effek- tiv fiskeverksamhet inom ramen för en ekonomiskt lönsam och konkurrenskraftig fiske- och vattenbruksnäring som ger en rimlig levnadsstandard till dem som är beroende av fisket samt hänsyn till konsumenternas intressen. Det har framförts att ordet utnyttjas i artikel 2 är viktigt. Utgångspunkten skulle kunna vara nyttjande av resursen, inte bevarande. Om syftet i stället skulle vara miljöskydd skulle frågorna kunna falla utanför den gemensamma fiskeripolitiken.

I artikel 3 finns ett antal definitioner. Av stor betydelse är att levande akvatiska resurser definieras som tillgängliga och åtkomliga levande marina akvatiska arter, inklusive anadroma och katadroma arter under deras marina liv. Det skulle betyda att den gemensamma fiskeripolitikens räckvidd enligt artikel 1 bara är bevarande, förvalt- ning och utnyttjande av arter i haven, inte i sjöarna. På samma sätt är enligt ordalydelsen målet med den gemensamma fiskeripolitiken i artikel 2 bara att säkerställa att levande akvatiska resurser i haven utnyttjas på ett hållbart sätt. Enligt gängse tolkning betyder detta att den gemensamma fiskeripolitiken i nuläget bara reglerar fiske i haven (jfr Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering, betänkan- de av Utredningen om fiskerikontroll s. 31 och riksdagens rapport 2007/08:RFR3 Uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet s. 30). Den nya reviderade kontrollförordningen innebär ingen ändring i detta avse- ende. Anadroma fiskarter är arter som vandrar från lekområden i sötvatten till tillväxtområden i havet, till exempel lax och havsöring, medan katadroma arter är fiskarter som vandrar från lekområden i havet till tillväxtområden i sötvatten, till exempel ål.

Innan den nya kontrollförordningen antogs var en vidare tolkning att EU:s regelverk i vårt område bara omfattade den yrkesmässiga fiskeverksamheten (jfr även här Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering, betänkande av Utredningen om fiskerikontroll s. 31 och riksdagens rapport 2007/08 :RFR3 Uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet s. 30). Med den nya kontrollförordningen ändras detta. Medlems- staterna ges nämligen genom denna en allmän skyldighet att tillse att fritidsfisket på deras territorium bedrivs på ett sätt som är för- enligt med målen och reglerna i den gemensamma fiskeripolitiken.

138

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Vidare införs ett saluförbud för fångster från fritidsfisket i havet, se vidare det särskilda avsnittet om den nya kontrollförordningen, 3.1.2. Även Lissabonfördraget som trädde i kraft den 1 december 2009 innebär ändringar, se vidare nedan det särskilda avsnittet om Lissabonfördraget, 3.1.5.

I artikel 4 finns de åtgärder som står till EU:s förfogande angivna. För att uppnå målet med den gemensamma fiskeripolitiken får rådet bl.a. begränsa fångsterna, fastställa antal och slag av fiskefartyg som har rätt att fiska, anta tekniska bestämmelser om exempelvis fiske- redskaps struktur eller fångstmetoder. Åtgärderna ska fastställas med beaktande av tillgängliga vetenskapliga, tekniska och ekonomiska rön, särskilt de rapporter som utarbetats av den vetenskapliga, tek- niska och ekonomiska kommitté för fiskerinäringen (STECF). Begränsningar för varje fisksort fastställs ofta genom högsta tillåtna fångstmängder (TAC = Total Allowable Catch). Fördelningen av tillgängliga fiskresurser på medlemsländerna sker sedan genom en uppdelning av TAC i nationella kvoter. Beslut om kvoterna fattas av ministerrådet (fiskeri- eller jordbruksministrarna) efter förslag av kommissionen. Kommissionen ska, enligt fördraget, basera sina för- slag på vetenskaplig rådgivning och begär därför årliga råd från Inter- nationella havsforskningsrådet (ICES) angående beståndsstatus för en stor mängd fisk- och skaldjursbestånd. Dessa råd granskas av kommissionens Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommitté (STECF).

Kommissionen presenterar därefter förslag på nästa års fångst- begränsningar (total allowable catch, TAC) och tekniska regleringar (hur fisket får bedrivas). Kommissionens förslag vad gäller Östersjön presenteras i september och vad gäller Västerhavet i november. För- slagen behandlas av rådsarbetsgrupper som tillhandahåller socioeko- nomiska aspekter, exempelvis de konsekvenser som förslagen kan tänkas medföra för fiskerinäringen. Ministerrådet beslutar därefter om den största tillåtna fångstmängden för påföljande år. Beslutet för Östersjön brukar tas på oktoberrådet och för Västerhavet i december. Denna fångstmängd delas sedan upp till nationella kvoter enligt den ”relativa stabilitetsprincipen”, som innebär en fixerad procentuell fördelning av respektive bestånd mellan medlemsstaterna. Denna procentuella fördelning ligger fast över tiden. Kvotfördelningen be- räknas efter historiska fångstuppgifter. Hur sedan de enskilda län- derna fördelar den nationella kvoten är i huvudsak en nationell ange- lägenhet.

139

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Av artikel 17 följer att gemenskapens fiskefartyg ska ha lika till- träde till vatten och resurser i alla gemenskapens vatten. Undantag gäller för följande:

Medlemsstaterna får under tiden 1 januari 2003-31 december 2012 begränsa fisket upp till 12 sjömil från baslinjen. Det får inte påverka befintliga avtal mellan medlemsstater på sätt som anges i bilaga 1. I den bilagan anges för Sveriges kustvatten att Danmark har rätt att fiska i Skagerrak 4-12 sjömil från baslinjen samt i Kattegatt 3-12 sjö- mil från kustlinjen dvs. in till 3 nautiska mil, utanför strandlinjen eller utanför liggande holmar och skär. Danmark och Finland har rätt att fiska i Östersjön 4-12 sjömil från baslinjen. På motsvarande sätt har Sverige rätt till fiske i Skagerrak, Kattegatt och i Östersjön upp till 4 respektive 3 sjömil från den danska baslinjen. Dessvärre är formuleringarna i denna bilaga möjligen inte helt korrekta. För att ytterligare komplicera bilden förhåller det sig nämligen på det sättet att det finns ett avtal mellan Danmark och Sverige från 1932. Av- talet avser Kattegatt, Öresund, vatten längs kusten från Falsterbo till Simrishamn samt vatten kring Bornholm och Kristiansö. I Kattegatt gäller att vardera lands fiskare får fiska upp till tre sjömil från varje kust. I Öresund är fisket gemensamt, dock gäller att innanför ett djup invid stranden av sju meter får det andra landets fiskare inte driva annat fiske än sillfiske med garn samt krokfiske under vissa tider. Vid Bornholms och ögruppen Kristiansös kuster samt från Falsterbo fyr till Simrishamns fyr ska sillfisket med drivgarn vara gemensamt för båda ländernas fiskare från och med den 1 maj till och med den 31 augusti. Detta avtal är inte intaget i bilagan, men ska enligt uppgift från Fiskeriverket förstås gälla och vara en del av den gemensamma fiskeripolitiken. Avtalet tillämpas av såväl Sverige som Danmark. Vi kommer att återkomma till den frågan i 9.1.1.

I artiklarna 8-10 anges medlemsstaternas eget handlingsutrym- me. Artikel 9.1 lyder så här:

En medlemsstat får vidta icke-diskriminerande åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeriresurserna och för att minimera fiskets inverkan på bevarandet av de marina ekosystemen inom en gräns på 12 sjömil från dess baslinjer förutsatt att gemenskapen inte har antagit åtgärder för bevarande och förvaltning särskilt för detta område. Medlems- statens åtgärder ska vara förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 och får inte vara mindre stränga än gällande gemenskapslagstiftning.

Om de åtgärder som en medlemsstat ska vidta kan påverka en annan medlemsstats fartyg får inte de vidtas förrän efter samråd med kommis- sionen, medlemsstaterna och de berörda regionala rådgivande nämn- derna om ett utkast till åtgärderna tillsammans med en motivering.

140

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Åtgärder som gäller fiskefartyg från andra medlemsstater får kom- menteras av kommissionen. Den ska godkänna, upphäva eller ändra åtgärden. De berörda medlemsstaterna får hänskjuta kommissionens beslut till rådet. Detta får med kvalificerad majoritet fatta ett annat beslut.

Artikel 8 reglerar medlemsstaternas rätt till nödåtgärder. Om det finns tecken på ett allvarligt och oförutsett hot mot bevarandet av levande akvatiska resurser eller mot det marina ekosystemet på grund av fiskeriverksamhet i vatten under en medlemsstats överhöghet eller jurisdiktion, och då onödigt dröjsmål skulle leda till skador som skulle vara svåra att avhjälpa, får den medlemsstaten vidta åtgärder som får tillämpas under högst tre månader. Även denna åtgärd kan över- prövas av kommissionen.

Artikel 10 lyder så här:

Medlemsstaterna får vidta åtgärder för bevarande och förvaltning av bestånd i vatten under deras överhöghet eller jurisdiktion under förut- sättning att

a.de endast tillämpas på fiskefartyg som för den berörda medlems- statens flagg och är registrerade i gemenskapen eller, om det gäller fiskeverksamhet som inte bedrivs av ett fiskefartyg, på personer som är etablerade i den berörda medlemsstaten, och

b.de är förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 och inte är mindre stränga än den gällande gemenskapslagstiftningen.

(Medlemsländernas överhöghet och jurisdiktion avser i detta sam- manhang territorialvatten och ekonomisk zon).

Analys – det nationella handlingsutrymmet för bevarandet

Det har framgått att den gemensamma fiskeripolitiken i princip om- fattar allt fiske. Det betyder att EU har totalkompetens för allt fiske på samma sätt som för jordbruket. En annan sak är dock att EU inom fisket hittills valt att begränsa de områden och frågor man sköter själv i olika hänseenden och lämnat annat att hanteras av medlems- staterna. Detta betyder att gränsdragningen inte är fördragsmässigt given utan kan ändras i utökande eller krympande riktning över tid genom EU-förordningar, dvs. sekundärrätt. Sammantaget betyder det att den nationella lagstiftningen i huvudsak bara får fylla ut eller verkställa och komplettera den EU-rättsliga lagstiftningen. Detta utrymme för utfyllnad kan dock vara stort. Ett exempel utgör kvot- systemet. Som framgått sätter EU fångstbegränsningar på vissa fisk- arter. Det betyder i sin tur att Sverige för vissa arter får en nationell

141

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

kvot. Hur denna nationella kvot fördelas inom det svenska fisket är dock i huvudsak en nationell angelägenhet.

Utrymme för renodlad självständig nationell lagstiftning finns det dock bara i två typfall. Det ena är om det för något område saknas EU-reglering. I de fallen kan och ska alltså det nationella regelverket komplettera EU-rätten. Den andra typsituationen är om det i EU:s förordningar direkt framgår att medlemsstaterna får bestämma i någon angelägenhet.

Det anförda innebär att det nationella handlingsutrymmet bara kan beskrivas utifrån nuläget. EU-rätten är under ständig utveckling. Eftersom det nationella handlingsutrymmet är beroende av att det finns ett område som inte är reglerat av EU eller att EU direkt över- lämnar något utrymme till medlemsstaterna kommer även det natio- nella handlingsutrymmet att ständigt vara under utveckling. Det är alltså helt beroende av lagstiftningen inom EU. En förändring inom EU kan ske snabbt genom förändrade förordningar. Därutöver kommer förutsättningarna att ändras genom Lissabonfördraget, jfr. vidare 3.1.5.

Det nationella handlingsutrymmet

I dagsläget kan det nationella handlingsutrymmet se ut som följer. (Som framhållits ovan kan detta förändras genom nya förordningar)

1.För sjöar och vattendrag behöver Sverige som huvudregel inte ta hänsyn till EU:s gemensamma fiskeripolitik, eftersom EU-rätten bara avser haven.

2.Inom hela vårt territorium och jurisdiktion, vilket även innebär hela vår ekonomiska zon i haven, kan Sverige vidta valfria åtgär- der för svenska objekt enligt artikel 10, under förutsättning att de är förenliga med EU:s mål och inte är mindre stränga än enligt EU-regleringen. Det innebär t.ex. att Sverige skulle kunna be- sluta om trålfiskeförbud för svenska fiskare i Östersjön inom hela vår ekonomiska zon. Däremot skulle det inte vara möjligt att ålägga fiskare från andra nationer inom EU samma förbud.

3.Inom 12 sjömil från baslinjen får Sverige vidta åtgärder för såväl svenska som utländska objekt under förutsättning att

142

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

a.åtgärderna är icke-diskriminerande

b.EU inte antagit några särskilda åtgärder för detta område

c.åtgärderna är förenliga med EU:s mål

d.åtgärderna inte är mindre stränga än gällande gemenskaps- lagstiftning

e.det saknas särskilda avtal

För Sveriges del finns det dock som framgått särskilda avtal i samtliga våra hav. I Skagerrak har Danmark rätt till fiske 4-12 sjö- mil från baslinjen, i Kattegatt har Danmark enligt EU:s förordning rätt till fiske 3-12 sjömil från baslinjen. Detta stämmer dock inte utan i realiteten har, enligt avtalet mellan Sverige och Danmark, Danmark rätt till fiske i Kattegatt intill ett avstånd av tre sjömil från kusten. I Östersjön har såväl Finland som Danmark rätt till fiske inom 4-12 sjömil från baslinjen. Enligt avtalet mellan Sverige och Danmark har danska fiskare vidare rätt till fiske i Öresund samt vidare rätt till sillfiske. Det betyder därmed att Sverige som huvud- regel bara inom 4 sjömil (3 sjömil i Kattegatt) från baslinjen/kust- linjen kan vidta åtgärder under förutsättningarna a–e ovan.

Slutligen finns det även utrymme för nödåtgärder enligt artikel 8. En kraftig begränsning tycks dock följa av ordalydelsen om att den endast avser oförutsedda hot. Därmed framstår den inte ändamåls- mässig för åtgärder mot överfiske, eftersom dessa knappast bör kunna beskrivas som oförutsedda hot.

Sammantaget skulle därmed det renodlade nationella handlings- utrymmet för Sverige vara begränsat till sjöarna och vattendragen. Vidare finns det som huvudregel ett tydligt nationellt handlingsutrymme upp till 3–4 sjömil från baslinjen i haven under vissa angivna för- utsättningar. Undantag gäller dock för Kattegatt och Öresund samt för sillfisket längs sydkusten. För enbart svenska objekt sträcks handlings- utrymmet ut till åtgärder inom hela vår ekonomiska zon. I övrigt handlar det om att fylla ut och verkställa den gemensamma fiskeri- politiken. Även bara utfyllnaden av den gemensamma fiskeripolitiken ger dock ett stort handlingsutrymme, exempelvis handlar det om att fördela den nationella kvoten för svenskt fiske. Genomgående gäller dock att de åtgärder Sverige inför inte får vara diskriminerande mot andra inom EU.

Det är vidare av stor vikt att sambandet mellan nationellt hand- lingsutrymme och diskriminering förstås på rätt sätt. Det finns en spridd missuppfattning om att Sverige inte skulle kunna använda sig av det nationella handlingsutrymmet, eftersom det skulle ”diskriminera”

143

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

de svenska yrkesfiskarna i förhållande till sina europeiska kollegor. Detta är dock fel. I de fall det föreligger nationellt handlingsutrymme gäller det fullt ut. Den enda begränsningen ligger i att de svenska be- stämmelserna inte ensidigt får utestänga någon eller några nationaliteter inom EU. De svenska bestämmelserna måste alltså vara nations- neutrala. Det betyder att Sverige inte får ha lagregler som exempelvis utestänger medborgare som vistas i ett EU-land från att fiska. Där- emot utgör det inte diskriminering om Sverige använder sig av sitt nationella handlingsutrymme för att exempelvis ha skärpta redskaps- krav. Att det inom vissa områden endast är möjligt med sådana skärpta krav för svenska objekt utgör inte diskriminering i juridisk mening. Självfallet skulle skärpta regler för svenska fiskare kunna vara en försvårande faktor i en internationell konkurrens. Detta utgör dock skäl för en politisk bedömning, men är inte ett juridiskt hinder.

Rent schematiskt skulle det se ut så här: (Trålgränsen motsvarar det tydliga nationella handlingsutrymmet vilket som huvudregel mot- svarar 4 sjömil).

144

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Teckenförklaring

Svensk baslinje

Trålgräns

145

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Vad betyder detta i praktiken?

För att ytterligare försöka klargöra det nationella handlingsutrymmet ska vi försöka åskådliggöra det som har anförts genom en rad exempel. Först ett exempel som förekommit i Sverige, nämligen det svenska försöket till torskfiskestopp. Enligt vår uppfattning är det nödvän- digt att noga analysera detta exempel. Skälet är förstås att detta skulle kunna ge ledning om hur det nationella handlingsutrymmet ser ut. I alla diskussioner om utrymmet nämns också exemplet. De slut- satser som kan dras om innebörden tolkas dock olika av olika aktörer.

Försök till svenskt torskfiskestopp 2002/2003

Under 2002 beslutade den dåvarande svenska regeringen under på- verkan av Miljöpartiet att försöka förbjuda det svenska torskfisket under perioden 1 mars 2003–29 februari 2004. Förbudet skulle om- fatta samtliga svenska fiskare som fiskar i områden i Östersjön, Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt. Kommissionen underrättades. Det lagstöd som den svenska regeringen åberopade var artikel 10.

Kommissionen, Generaldirektoratet för Fiske, framförde i en skri- velse av den 27 januari 2003 invändningar. Dessa var:

1.Artikel 10 omfattar bara de områden som Sverige har jurisdiktion över. Det saknas därför lagstöd för Sverige att besluta om torsk- stopp för svenska fiskare i hela Östersjön, Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt, eftersom vissa områden ligger under andra länders jurisdiktion. Här anmärker kommissionen också på att den i en skrivelse begärt kompletterande uppgifter om den exakta geo- grafiska omfattningen. Av svaret följde att den svenska regeringen inte avsåg att göra någon åtskillnad mellan vatten under svensk jurisdiktion och vatten utanför svensk jurisdiktion. Kommissionen betonar att alternativa åtgärder inte övervägdes.

2.När det gäller de områden som Sverige har jurisdiktion över och som därmed alltså omfattas av artikel 10 gjorde kommissionen invändningen att åtgärden inte var förenlig med artikel 2. Som framgår av artikel 10 andra stycket måste åtgärder enligt artikel 10 också vara förenlig med de mål som fastställs i artikel 2 och inte mindre stränga än den gällande gemenskapslagstiftningen. Kom- missionen förde följande resonemang. Om Sverige förbjuder torskfiske för svenska fiskare i sin egen jurisdiktion kan svenska fiskare fortsätta att bedriva torskfiske inom andra länders juris- diktion inom de kvoter som Sverige tilldelats. Omvänt kan fiskare

146

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

från andra länder fortsätta att bedriva fiske i vatten under svensk jurisdiktion enligt sin kvot. Därmed skulle åtgärden inte vara för- enlig med de mål som anges i artikel 2. Den kan inte heller anses stå i proportion till sitt syfte, eftersom den inte torde ha någon betydelse för beståndens bevarande. Däremot kan den leda till ”diskriminering mellan producenter” i den mening som avses i artikel 34.2 andra stycket i EG-fördraget.

3.Kommissionen anmärker att Sverige i stället för att använda artikel 10 skulle kunna tänkas ha åberopat artikel 8 om nödåt- gärder. Kommissionen menar dock att denna artikel inte hade kunnat tillämpas. Skälet är att artikel 8 bara får användas för oför- utsedda hot. Enligt kommissionen är de minskade torskbestånden inte en oförutsedd händelse. Kommissionen skriver att samtliga bestånd minskat generellt sedan 1980-talet och att ICES ( Inter- nationella havsforskningsrådet) sedan slutet av det decenniet rekommenderat kraftiga sänkningar av fiskeridödligheten beträf- fande bestånden i Nordsjön och Skagerack. Sedan början av 1990- talet har man dessutom rekommenderat samma sak för övriga bestånd. Därmed är hotet inte oförutsett.

4.Slutligen ansåg kommissionen att totala tillåtna fångstmängder och kvoter för år 2003 var väl avvägda och tillräckliga.

Analys

Inledningsvis är det viktigt att notera att en skrivelse från kommis- sionen inte tillhör EU-rättens källor utan en bedömning av kom- missionen där i sista hand talan kan väckas vid domstolen (jfr EU och EG-rätten, Olof Allgårdh och Sven Norberg, andra upplagan s. 141).

När det gäller kommissionens argumentation under punkterna 1 och 3 är de invändningarna ganska självklara. Det framstår som uppenbart att Sverige aldrig skulle kunna genomdriva ett torsk- förbud för svenska fiskare utanför sin jurisdiktion med stöd av arti- kel 10, det faller redan på ordalydelsen. Vidare verkar det också naturligt att minskade bestånd inte gärna kan anses vara oförut- sedda hot enligt artikel 8. Det som däremot skulle kunna diskuteras är argumentationen under punkt 2. Det kommissionen till stor del tycks hänga upp sitt resonemang på är att åtgärden skulle vara meningslös då andra länders fiskare skulle kunna gå in och med

147

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

stöd av sin kvot fiska torsk på vatten som är under svensk jurisdik- tion, samtidigt som svenska fiskare kan utnyttja svensk kvot i andra vatten. Mot den bakgrunden bedömer kommissionen att åtgärden inte skulle få avsedd effekt. Därmed är det inte bara en juridisk be- dömning utan också en biologisk.

Konstruerade exempel

För att förtydliga det nationella handlingsutrymmet har vi vidare konstruerat ett antal hårdragna exempel eller frågeställningar, som vi försöker besvara. En förutsättning är förstås att det skulle finnas skäl för åtgärden. Syftet är att få fram om EU-rätten utgör ett hinder. Det är viktigt att notera att svaren utgör bedömningar som grundar sig på en tolkning av EU-rätten. Självfallet kan det också föreligga andra svårigheter för åtgärden, exempelvis nationell lagstiftning eller klara politiska hinder. Från det bortser vi dock för närvarande.

1. Kan Sverige förbjuda fiske i de stora sjöarna och vattendragen?

Ja, EU-rätten berör bara haven. Däremot skulle ett förbud behöva omfatta alla nationaliteter, det är inte möjligt med diskriminering.

2.Skulle Sverige kunna genomföra ett torskfiskestopp innanför 12 sjömil från baslinjen enligt artikel 9?

Nej, eftersom vi har avtal med Danmark och/eller Finland i våra hav skulle andra länder beröras. Därmed skulle en sådan åtgärd på- verka annan medlemsstats fartyg enligt 9 artikel andra stycket. Det betyder att om dessa länder inte ville medverka till åtgärden skulle den i slutändan kunna hindras av kommissionen.

3.Skulle Sverige kunna förbjuda torskfiske för enbart svenska objekt enligt artikel 10?

Jämför analysen av det tidigare svenska försöket till torskfiskestopp.

4.Kan Sverige genomföra ett trålfiskeförbud upp till 4 sjömil från baslinjen (3 mil i Kattegatt)?

Ja, enligt artikel 9 får Sverige vidta icke-diskriminerande åtgärder upp till 4 eller 3 sjömil från baslinjen/kustlinjen. Svaret skulle där- med vara ja. Återigen utgör dock avtalet mellan Sverige och Danmark en komplikation. I Kattegatt och Öresund har danska fiskare rätt

148

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

att fiska närmare den svenska kusten. I det här fallet utgör dock Öresund inget bekymmer, eftersom avtalet även förbjuder allt slags fiske med trål och vad i Öresund (söder om en linje Ellekilde Hage– Lerberget). Sammantaget skulle därmed Sverige kunna genomföra ett trålfiskeförbud upp till 4 sjömil från baslinjen i alla våra hav utom i Kattegatt. Detta sker också i praktiken, jfr kartan.

5.Skulle Sverige kunna meddela ett torskfiskestopp upp till 3 eller 4 sjömil från baslinjen/kustlinjen?

Inte i Kattegatt eller Öresund, eftersom danska fiskare har rätt till fiske där. Däremot framstår det som juridiskt möjligt i Skagerrak och återstoden av Östersjön. Sverige kan som framgått meddela icke- diskriminerande åtgärder för alla andra inom detta område enligt artikel 9. Möjligen skulle kommissionen även för detta fall kunna hävda att åtgärden skulle kunna vara meningslös för bevarandet av torsken och därmed strida mot gemenskapens målsättning.

3.1.2Ny reviderad kontrollförordning

Den svenska fiskerikontrollen har nyligen utvärderats av Utred- ningen om fiskerikontrollen. Slutsatserna finns i deras betänkande Den svenska fiskerikontrollen, SOU 2005:27. I betänkandet finns också regelsystemet om kontroll noga beskrivet. Sedan slutsatserna från Utredningen om fiskerikontrollen presenterades och under vår utrednings arbete har EU antagit en ny reviderad kontrollförord- ning som trätt i kraft den 1 januari 2010. Den nya kontrollförord- ningen har fått namnet rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införandet av ett kontrollsystem i gemen- skapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningar- na (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (EUT L 343, 22.12.2009, s. 1–50, Celex 32009R1224). Kontrollför- ordningen och dess betydelse för nationell lagstiftning kommer redo- visats noga i detta avsnitt. Genom den nya kontrollförordningen upphävs den tidigare kontrollförordningen, rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införandet av ett kontroll-

149

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

system för den gemensamma fiskeripolitiken. De viktigaste bestäm- melserna om kontroll, inspektion och tillsyn av den gemensamma fiskeripolitiken fanns tidigare också i själva grundförordningen, rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om beva- rande och hållbart utnyttjande av fiskresurserna (alltså den förord- ning som vi tidigare redovisat noga i detta kapitel). Skälet till det var att EU ville förstärka gemenskapens kontroll- och tillsyns- system. En följd blev dock att det fanns en dubbelreglering, vissa bestämmelser fanns både i grundförordningen och kontrollförord- ningen. Detta har rättats till med den nya kontrollförordningen. I artikel 121 i den nya kontrollförordningen stadgas att artikel 21 i grundförordningen byts ut mot:

Tillträdet till vatten och resurser och den verksamhet som avses i arti- kel 1 ska kontrolleras och efterlevnaden av bestämmelserna i den gemen- samma fiskeripolitiken säkerställas. I det syftet ska ett gemenskapssystem för kontroll, inspektion och verkställighet av att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken följs upprättas.

Vidare utgår artikel 22 till 28 i grundförordningen genom den nya kontrollförordningen.

I detta avsnitt ska den reviderade kontrollförordningen beskrivas och analyseras. Först lämnas en beskrivning av hela kontrollförord- ningen och sedan analyseras vad förordningen betyder för utred- ningens förslag. Det vi ska ta ställning till är i vilken utsträckning kontrollförordningen ska leda till lagstiftningsförslag från vår sida. I grunden förhåller det sig så att en förordning som kontrollför- ordningen blir direkt gällande i Sverige. Så som beskrivits tidigare i detta kapitel behöver den inte och får inte heller införlivas genom särskild nationell lagstiftning. Däremot ankommer det på medlems- staterna att verkställa de krav som en förordningen ställer. Mer över- gripande krav skulle kunna kräva en lagreglering. När det gäller de mer detaljerade kraven är det den förvaltande myndighetens uppgift att verkställa dessa krav. Som kommer att framgå av avsnitt 9.1.6 är det min slutsats att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ha ett generellt bemyndigande att göra det som EU kräver. Därutöver är det förstås viktigt att den nya fiskevårdslagen inte står i strid med kontrollförordningen, utan tvärtom är så långt det är möjligt synkroniserad med denna. Det gäller såväl innehåll som terminologi. Av analysen ska framgå i vilken utsträckning kon- trollförordningen kräver lagstiftning eller andra åtgärder och i vilken utsträckning detta ska hanteras av utredningen.

150

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Beskrivning av den reviderade kontrollförordningen

Bakgrund

Den 1 januari 2010 trädde den nya kontrollförordningen, (EG) nr 1224/2009, i kraft och den ersatte då rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontroll- system för den gemensamma fiskeripolitiken.

Bakgrunden till arbetet med att skapa en ny kontrollförordning var enligt motiven att det dåvarande kontrollsystemet var ineffektivt, dyrt och komplicerat och inte gav de önskade resultaten. Den euro- peiska fiskerikontrollpolitiken är en viktig del av den gemensamma fiskeripolitiken eftersom en effektiv tillämpning av kontrollpolitiken är en förutsättning för att den gemensamma fiskeripolitiken ska vara trovärdig. Det sägs i motiven att vissa framsteg hade gjorts, men att det tidigare kontrollsystemet hade stora brister, vilket både Euro- peiska kommissionen och Europeiska gemenskapernas revisionsrätt hade påtalat. Avsikten med att skapa den nya kontrollförordningen var att i grunden reformera det kontrollsystem som den gemen- samma fiskeripolitiken bygger på. I det här avsnittet ska förord- ningens innehåll beskrivas närmare.

Förordningens upplägg

För att den gemensamma fiskeripolitiken ska fungera fordras ett effektivt kontrollsystem. Åtgärderna i den nya kontrollförordningen syftar till att införa ett gemenskapssystem för kontroll, inspektion och verkställighet med ett övergripande och integrerat synsätt. Syftet är att alla bestämmelser i den gemensamma fiskeripolitiken ska efter- levas. Det skulle möjliggöra ett hållbart nyttjande av levande akva- tiska resurser.

Vi kommer nedan att gå igenom de olika delarna i kontrollför- ordningen och vad de innehåller. Vi har följt förordningens dispo- sition.

Allmänna bestämmelser

Avdelning I innehåller allmänna bestämmelser (artiklarna 1–4 ). Här regleras syfte, tillämpningsområde, förhållande till internationella och nationella bestämmelser samt definitioner. Avsikten med den

151

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

nya kontrollförordningen är enligt artikel 1 att upprätta ett gemen- skapssystem för kontroll, inspektion och verkställighet (gemenska- pens kontrollsystem) för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. Förordningen ska enligt arti- kel 2.1 tillämpas på all verksamhet som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken och bedrivs på medlemsstaternas territorier eller i gemenskapens vatten eller av gemenskapens fiskefartyg eller, utan att det påverkar flaggmedlemsstatens primära ansvar, medlemsstater- nas medborgare.

I artikel 4 anges att de definitioner som finns i förordning (EG) nr 2371/2002 ska gälla och dessutom räknas ytterligare ett antal definitioner upp.

Bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken definieras som gemenskapslagstiftningen om bevarande, förvaltning och nyttjande av levande akvatiska resurser, vattenbruk och beredning, transport och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Med fiskelicens avses ett officiellt dokument som ger innehavaren rätt att i enlighet med nationella bestämmelser använda en viss fiskekapacitet för att yrkesmässigt nyttja levande akvatiska resurser. Licensen innehåller minimikrav för identifiering av, tekniska egenskaper hos och utrust- ning av gemenskapens fiskefartyg. Fisketillstånd definieras som ett tillstånd som har utfärdats för ett av gemenskapens fiskefartyg som komplement till fiskelicensen och som ger det rätt att bedriva en specifik fiskeverksamhet under en angiven period, i ett visst om- råde eller för ett visst fiskeri på särskilda villkor. Fritidsfiske är icke kommersiell fiskeverksamhet med nyttjande av levande akvatiska resurser för rekreation, turism eller sport. Med fiskefartyg avses varje fartyg som är utrustat för yrkesmässigt nyttjande levande akvatiska resurser.

Artikel 4 definierar också bl.a. vad som menas med inspektion, tjänsteman, automatiskt identifieringssystem, centrum för fiskerikontroll, omlastning, risk, riskhantering, landning, uppgifter från det satellitbasera- de kontrollsystemet för fartyg, certifierad maskinstyrka, gemenskaps- inspektörer, automatiskt identifieringssystem och kontrollobservatör.

Allmänna principer

I avdelning II finns de allmänna principerna (artikel 5).

Här sägs att medlemsstaterna ska kontrollera den verksamhet som bedrivs av fysiska och juridiska personer som omfattas av den

152

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

gemensamma fiskeripolitiken på deras territorier och i vatten som faller under deras överhöghet eller jurisdiktion, i synnerhet fiske, omlastning, överföring av fisk till burar eller vattenbruksanlägg- ningar inklusive gödningsanläggningar, landning, import, transport, bearbetning, saluföring och lagring av fiskeri- och vattenbrukspro- dukter. Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder, tilldela adekvata ekonomiska, mänskliga och tekniska resurser samt fastställa alla administrativa och tekniska strukturer som krävs för att sörja för kontroll, inspektion och verkställighet av verksamheten inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

I varje medlemsstat ska en enda myndighet samordna alla natio- nella kontrollmyndigheters verksamhet. Den ska också ansvara för att samordna insamling, behandling och certifiering av uppgifter om fiskeverksamhet samt för att rapportera till, samarbeta med och säkerställa överföring av uppgifter till kommissionen, Gemenskapens kontrollorgan för fiske som inrättats i enlighet med förordning (EG) nr 768/2005, andra medlemsstater och, i förekommande fall, tredje- länder.

Allmänna villkor för tillträde till vatten och resurser

Avdelning III innehåller de allmänna villkoren för tillträde till vatten och resurser (artiklarna 6–13).

I artikel 6 finns bestämmelser om fiskelicens. Här sägs att gemen- skapens fiskefartyg endast får användas för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser om de har en giltig fiskelicens. Som angetts ovan är fiskefartyg varje fartyg som är utrustat för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser. Här bör anmärkas att gemen- skapens fiskefartyg och levande akvatiska resurser definieras i grund- förordningen enligt följande. Gemenskapens fiskefartyg som varje fiskefartyg som för en medlemsstats flagg och är registrerat i gemen- skapen. Levande akvatiska resurser som tillgängliga och åtkomliga levande marina akvatiska arter, inklusive anadroma och katadroma arter under deras marina liv.

Det är flaggmedlemsstaten som ska utfärda och hantera fiske- licenser för gemenskapens fiskefartyg. Den ska se till att uppgifterna i fiskelicensen är korrekta och överensstämmer med uppgifterna i det register över gemenskapens fiskeflotta som avses i artikel 15 i förordning (EG) nr 2371/2002 (grundförordningen). Det är i arti-

153

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

kel 15 i grundförordningen som det anges att varje medlemsstat ska föra ett register över de gemensamma fiskefartyg som för dess flagg.

Här finns också regler om återkallelse av fiskelicens (artikel 6), bl.a. under vilka förhållanden flaggmedlemsstaten ska återkalla fiske- licensen tillfälligt eller slutgiltigt. I artikel 6.5 anges att flaggmed- lemsstaten ska utfärda, förvalta och dra in fiskelicensen i enlighet med de tillämpningsföreskrifter som antas i enlighet med förfarandet i artikel 119.

Fisketillstånd regleras i artikel 7. Här anges att ett gemenskapens fiskefartyg som är verksamt i gemenskapens vatten under vissa för- hållanden endast ska ha rätt att bedriva en specifik fiskeverksamhet om denna anges i ett giltigt fisketillstånd. Detta när fiskeriet eller de fiskezoner där verksamheten är tillåten omfattas av ett system för förvaltning av fiskeansträngning, en flerårig plan, ett område med fiskebegränsning, fiske i vetenskapligt syfte och andra fall som reg- leras i gemenskapslagstiftningen.

Vidare sägs att om en medlemsstat har infört en särskild nationell ordning för fisketillstånd ska den, på begäran, till kommissionen lämna in en sammanfattning av de uppgifter som lämnas i det utfär- dade tillståndet och de samlade uppgifterna om fiskeansträngningen i samband med detta. Dessutom finns en bestämmelse som säger att om flaggmedlemsstaten har antagit nationella bestämmelser i form av en nationell ordning för fisketillstånd för att kunna göra en indi- viduell fördelning till fartyg av de fiskemöjligheter som medlems- staten tilldelats ska den till kommissionen på dess begäran sända in vissa angivna uppgifter. Ett fisketillstånd får inte utfärdas om far- tyget i fråga inte erhållit en fiskelicens i enlighet med artikel 6 eller om dess fiskelicens tillfälligt eller slutgiltigt har återkallats.

Artikel 8 gäller märkning av fiskeredskap. Här slås fast att ett fiskefartygs befälhavare ska respektera villkor och begränsningar av- seende märkning och identifiering av fiskefartyg och deras redskap. Vidare sägs att närmare bestämmelser för märkning och identifiering av fiskefartyg och deras redskap ska antas i enlighet med förfaran- det i artikel 119.

I artikel 9, som gäller satellitbaserat kontrollsystem för fartyg, sägs att medlemsstaterna ska använda ett satellitbaserat kontroll- system för fartyg för att på ett effektivt sätt kunna övervaka den fiskeverksamhet som bedrivs av fiskefartyg som för deras flagg, oavsett var dessa fartyg befinner sig, samt fiskeverksamhet i medlems- staternas vatten. Ett fiskefartyg vars största längd är 12 meter eller mer ska ha en fullt fungerande anordning installerad ombord. Det

154

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

finns dock vissa undantag angivna. Varje medlemsstat ska inrätta och driva centrum för fiskerikontroll med uppgift att övervaka fiske- verksamheten och fiskeansträngningen.

I artikel 10 finns en bestämmelse om att ett fiskefartyg med en total längd på 15 meter eller mer ska vara utrustat med och ha i drift ett automatiskt identifieringssystem. Systemet ska införas i enlig- het med bilaga II del I punkt 3 i direktiv 2002/59/EG och det ska införas gradvis. Först för de största fartygen och för fartyg mellan 15 och 18 meter från och med den 31 maj 2014.

Artikel 11 gäller system för positionsbestämning. Medlemsstaterna ska använda ett sådant system om de har tydliga belägg för att ett sådant skulle medföra lägre kostnader än traditionella metoder för bestämning av fiskefartygens position.

I artikel 12 regleras dataöverföring i övervakningssyfte och i artikel 13 finns bestämmelser om ny teknik.

Kontroll av fiske

Avdelning IV innehåller bestämmelser om kontroll av fiske (artik- larna 14–55). Avdelningen är uppdelad i fem kapitel som i sin tur är indelade i olika avsnitt.

Kapitel I (artiklarna 14–37) gäller kontroll av utnyttjandet av fiskemöjligheter och består av fyra avsnitt.

Avsnitt 1 innehåller allmänna bestämmelser (artiklarna 14–25). Här finns bestämmelser om fiskeloggbok och vilka fartyg som omfattas av kraven på sådan, förhandsanmälan, omlastning och omlastnings- deklaration, landningsdeklaration och vilka fartyg som undantas från kraven på landningsdeklarationer.

I artikel 14 regleras vilka fartyg som ska föra fiskeloggbok och vilken information som ska finnas i denna.

I artiklarna 17, 18 och 19 finns regler om förhandsanmälan för vissa typer av gemenskapsfartyg. Befälhavare på gemenskapens fiskefartyg med en total längd på 12 meter eller mer som bedriver fiske på bestånd som omfattas av en flerårig plan, vilka är skyldiga att på elektronisk väg registrera fiskeloggboksuppgifter i enlighet med bestämmelserna i artikel 15, ska lämna vissa uppgifter till de behöriga myndigheterna i sin flaggmedlemsstat minst fyra timmar innan fartyget beräknas anlända hamnen. Vilka uppgifter som ska lämnas framgår av artikel 17.

155

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

I artikel 20 sägs att omlastning till havs är förbjuden i gemen- skapens vatten. Omlastning ska vara tillåten endast enligt de regler som slås fast i förordningen.

Artiklarna 21 och 22 innehåller regler om omlastningsdeklara- tioner. Befälhavare på gemenskapens fiskefartyg med en total längd på 10 meter eller mer och som deltar i en omlastning ska fylla i en omlastningsdeklaration med viss angiven information.

I artiklarna 23, 24 och 25 regleras landningsdeklarationer och vilka som är undantagna från bestämmelserna om landningsdekla- ration. Befälhavare på ett av gemenskapens fiskefartyg med en total längd på 10 meter eller mer ska fylla i en landningsdeklaration. Denna ska lämnas in så snart som möjligt och senast 48 timmar efter av- slutad landning. Varje medlemsstat ska genom provtagning övervaka den verksamhet som bedrivs av fiskefartyg som är undantagna från kraven på landningsdeklaration. Befälhavare på ett av gemenskapens fiskefartyg med en total längd på 12 meter eller mer ska ge in land- ningsdeklaration på elektronisk väg senast 24 timmar efter avslutad landning.

Avsnitt 2 (artiklarna 26–32) gäller kontroll av fiskeansträngning- en. Här kan nämnas att definitionen av fiskeansträngning i grund- förordningen är produkten av ett fiskefartygs kapacitet och aktivitet. För en grupp av fartyg är fiskeansträngningen summan av fiske- ansträngningen för alla fartyg i gruppen.

Medlemsländerna ska kontrollera efterlevnaden av fiskeansträng- ningssystem i de geografiska områden där högsta tillåtna fiske- ansträngning är tillämplig (artikel 26).

I avsnitt 3 (artiklarna 33–34) regleras medlemsstaternas registrering och utbyte av uppgifter. Här finns bestämmelser om registrering av fångstuppgifter och fiskeansträngning och uppgifter om uttömning av fiskemöjligheter.

Varje flaggmedlemsstat ska registrera alla relevanta uppgifter, speciellt de uppgifter som avses i artiklarna 14, 21, 23, 28 och 62, om de fiskemöjligheter som avses i detta kapitel, uttryckta både i landningar och, i förekommande fall, fiskeansträngning, och bevara originalen under en period om tre år eller längre i enlighet med nationella bestämmelser (artikel 33).

Medlemsstaterna ska informera kommissionen utan dröjsmål om de upptäcker att fiskemöjligheterna håller på att uttömmas (artikel 34).

I avsnitt 4 (artiklarna 35–37) regleras stängning av fiske. Stäng- ning av fiske från medlemsstaternas sida (artikel 35), stängning av

156

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

fiske från kommissionens sida (artikel 36) samt korrigeringsåtgärder (artikel 37).

Kapitel II (artiklarna 38–41) gäller kontroll av flottförvaltningen. Kapitlet är indelat i två avsnitt.

Avsnitt 1 (artikel 38) reglerar fiskekapacitet. Här fastslås att med- lemsstaterna ska ansvara för genomförandet av de kontroller som krävs för att säkerställa att den totala kapacitet som motsvarar de fiskelicenser som en medlemsstat har utfärdat, i GT och i kW, inte vid något tillfälle överstiger den maximala kapacitet för den med- lemsstaten som har fastställts i enlighet med bestämmelserna i vissa uppräknade förordningar.

I avsnitt 2 (artiklarna 39–41) regleras motorstyrka. Övervakning av maskinstyrka (artikel 39), certifiering av maskinstyrka (artikel 40) och verifiering av maskinstyrka (artikel 41).

Medlemsstaterna ska vara ansvariga för att certifiera maskin- styrka och utfärda maskincertifikat för gemenskapens fiskefartyg vars maskineffekt överstiger 120 kW, förutom fartyg som endast använder fasta redskap eller skrapredskap, hjälpfartyg och fartyg som endast används i vattenbruk. Tillämpningsbestämmelser för detta av- snitt ska antas i enlighet med förfarandet i artikel 119 (artikel 40).

Det ska vara förbjudet att fiska med fiskefartyg med en motor vars maskinstyrka överskrider den som anges i fiskelicensen (arti- kel 39). Medlemsstaterna ska se till att den certifierade maskinstyrkan inte överskrids.

I kapitel III (artiklarna 42–46) regleras kontroll av fleråriga planer. Här finns bestämmelser om omlastning i hamn, utsedda hamnar, separat förvaring av fångster av bottenlevande arter som omfattas av fleråriga planer, realtidsanvändning av kvoter och nationella kontroll- program.

Varje medlemsstat ska utse hamnar eller platser nära land där de landningar som avses i artikel 43.2 ska äga rum (artikel 43.4). Med- lemsstaterna ska också utarbeta ett nationellt kontrollprogram för varje flerårig plan (artikel 46).

Kapitel IV (artiklarna 47–54) gäller kontroll av tekniska åtgärder. Här hittar man bestämmelser om användning av fiskeredskap, kon- troll av områden med fiskebegränsning och realtidsstängning av fiskerier. Kapitlet är indelat i tre avsnitt.

Avsnitt 1 (artiklarna 47, 48 och 49) avser användning av fiske- redskap. I artikel 49 finns bestämmelser om fångsternas samman- sättning.

157

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

I avsnitt 2 (artikel 50) regleras kontroll av områden med fiske- begränsning. Fiskeverksamheten som gemenskapens fiskefartyg och tredjeländers fiskefartyg bedriver i fiskeområden där rådet har fast- ställt fiskebegränsning ska kontrolleras av kustmedlemsstatens centrum för fiskerikontroll.

Kustmedlemsstater ska ha ett system för att upptäcka och regi- strera att fartyg seglar in i, genom eller ut ur området med fiskebe- gränsning. Rådet ska fastställa ett datum från vilket fiskefartygen ska ha ett operativtsystem ombord för att underrätta befälhavaren om att fartyget seglar in i eller ut ur området med fiskebegränsning. Detta ska endast gälla fiskefartyg med en total längd på 12 meter eller mer.

I avsnitt 3 (artiklarna 51–54) finns bestämmelser om realtidsstäng- ning av fiskerier. Här regleras realtidsstängning av medlemsstaterna (artikel 53) och av kommissionen (artikel 54).

Kapitel V (artikel 55) reglerar kontroll av fritidsfiske.

Här anges att medlemsstaterna ska se till att fritidsfiske på deras territorier, och i gemenskapens vatten bedrivs på ett sätt som över- ensstämmer med målen och bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken (artikel 55.1).

Vidare slås fast att saluföring av fångster från fritidsfiske ska vara förbjuden (artikel 55.2).

Utan att det påverkar tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 199/2008 ska medlemsstaterna på grundval av en provtagnings- plan övervaka fångster av bestånd som omfattas av återhämtnings- planer vid fritidsfiske som utförs från fartyg som för deras flagg och från tredjeländers fartyg i vatten som faller under deras över- höghet eller deras jurisdiktion. Fiske från land ska inte omfattas (artikel 55.3).

Vidare slås fast att den vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen (STECF) ska utvärdera de biologiska effekterna av det fritidsfiske som avses i punkt 3. Om det fram- kommer att fritidsfisket har betydande effekter, får rådet i enlighet med förfarandet i artikel 37 i fördraget besluta att underställa det fritidsfiske som avses i punkt 3 sådana särskilda förvaltningsåtgär- der som fisketillstånd och fångstdeklarationer (artikel 55.4).

Slutligen sägs att tillämpningsföreskrifter för den här artikeln ska antas i enlighet med förfarandet i artikel 119 (artikel 55.6).

158

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Kontroll av saluföringen

Avdelning V (artiklarna 56–70) reglerar kontroll av saluföringen. Avdelning V är indelad i tre kapitel.

I kapitel I (artiklarna 56–58) finns de allmänna bestämmelserna. Här finns principer för kontroll av saluföringen (artikel 56), gemen- samma handelsnormer (artikel 57) och spårbarhet (artikel 58).

I artikel 56 anges att varje medlemsstat ska ansvara för att på sitt territorium kontrollera att bestämmelserna i den gemensamma fiskeri- politiken tillämpas i alla led av saluföringen av fiskeri- och vatten- bruksprodukter, från den första försäljningen till detaljhandelsför- säljningen, inklusive transporterna. Medlemsstaterna ska se till att alla fiskeri- och vattenbruksprodukter som fångas eller skördas delas upp i partier före den första försäljningen.

Medlemsstaterna ska se till att produkter som omfattas av gemen- samma handelsnormer endast utbjuds och säljs om de uppfyller dessa normer (artikel 57).

Utan att det påverkar tillämpningen av förordning (EG) nr 178/2002, ska alla partier med fiskeri- och vattenbruksprodukter vara spårbara i alla led av produktion, bearbetning och distribution från fångsten eller skörden till detaljhandelsskedet (artikel 58). Möj- lighet till undantag för produkter som säljs direkt från fiskefartyg till konsumenter finns förutsatt att dessa mängder inte överskrider ett värde på 50 EUR per dag.

I kapitel II (artiklarna 59–68) regleras verksamhet efter land- ningen. Här finns bestämmelser om första försäljningen av fiske- produkter (artikel 59), vägning av fiskeriprodukter (artiklarna 60 och 61), avräkningsnotor (artiklarna 62–65), deklaration om över- tagande (artiklarna 66 och 67) och transportdokument (artikel 68).

I artikel 59 anges att medlemsstaterna ska se till att alla fiskeri- produkter först saluförs eller registreras hos en auktionsinrättning, en registrerad köpare eller en producentorganisation. Dock är köp av upp till 30 kg som därefter inte släpps ut på marknaden utan en- bart används för privat konsumtion undantaget från bestämmelsen.

Registrerade köpare, registrerade auktionsinrättningar eller andra av medlemsstaterna auktoriserade organ eller personer med en årlig ekonomisk omsättning vid första försäljningar av fiskeriprodukter på under 200 000 EUR som ansvarar för det första utsläppandet på marknaden av fiskeriprodukter som landas i en medlemsstat, ska inom 48 timmar efter den första försäljningen översända en avräk- ningsnota till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat på vars

159

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

territorium den första försäljningen äger rum. Dessa köpare, auk- tioner, organ eller personer ansvarar för att avräkningsnotan är korrekt (artikel 62).

Enligt artikel 63 ska registrerade köpare, registrerade auktions- inrättningar eller andra av medlemsstaterna auktoriserade organ eller personer med en årlig finansiell omsättning vid första försäljningen av fiskeriprodukter på 200 000 EUR eller mer på elektronisk väg registrera de uppgifter som avses i artikel 64.1 och inom 24 timmar efter det att den första försäljningen avslutats på elektronisk väg översända dem till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat på vars territorium den första försäljningen sker.

I artikel 64 anges vad en avräkningsnota ska innehålla och i artikel 65 anges vissa undantag från kravet på sådan.

För fiskeriprodukter som är avsedda att säljas i ett senare stadium gäller följande. Registrerade köpare, registrerade auktionsinrätt- ningar eller andra organ och personer med en årlig finansiell omsätt- ning vid den första försäljningen av fiskeriprodukter på mindre än 200 000 EUR som ansvarar för den första saluföringen av fiskeri- produkter som landats i en medlemsstat ska inom 48 timmar efter avslutad landning tillställa de behöriga myndigheterna i den med- lemsstat där övertagandet sker en deklaration om övertagande (arti- kel 66). Här anges också vilken information som ska finnas med i en sådan deklaration om övertagande.

Om de i artikel 66 uppräknade ansvariga i stället har en årlig finansiell omsättning på 200 000 EUR eller mer ska deklarationen om övertagande ifyllas och överlämnas elektroniskt inom 24 tim- mar (artikel 67).

I artikel 68 finns regler om transportdokument och när sådana krävs. Här sägs att alla fiskeriprodukter som landas i gemenskapen och för vilka varken avräkningsnota eller deklaration om övertagande har lämnats och som transporteras till en annan plats än landnings- platsen ska åtföljas av ett transportdokument. Det anges vidare vad ett sådant dokument ska innehålla.

Kapitel III (artiklarna 69–70) gäller producentorganisationer samt prisregleringar och interventionsåtgärder.

Här finns bestämmelser om övervakning av producentorganisa- tioner (artikel 69) och övervakning av prisregleringar och inter- ventionsåtgärder (artikel 70). Medlemsstaterna ska i enlighet med artikel 6.1 i förordning (EG) nr 104/2000 med jämna mellanrum genomföra kontroller för att se till att producentorganisationer upp- fyller de krav som ställs på dem. Det anges också vilka områden

160

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

som särskilt ska kontrolleras av medlemsstaterna när det gäller övervakning av prisregleringar och interventionsåtgärder.

Övervakning

Avdelning VI (artiklarna 71–73) gäller övervakning.

I artikel 71 regleras iakttagelser till havs och upptäckter som görs av medlemsstaterna. Här slås fast att medlemsstaterna ska övervaka de gemenskapsfarvatten som faller under deras överhöghet eller juris- diktion på grundval av

•iakttagelser av fiskefartyg som görs av inspektionsfartyg och övervakningsflygplan,

•ett satellitbaserat kontrollsystem för fartyg i enlighet med artikel 9, eller

•andra metoder för positionsbestämning och identifiering.

Vid upptäckt ska medlemsstaten göra de undersökningar som krävs för att fastställa lämpliga uppföljningsåtgärder. Om iakttagelser eller upptäckter avser en annan medlemsstats eller ett tredjelands fiske- fartyg ska en rapport skickas till detta land utan dröjsmål.

När en flaggmedlemsstat får en sådan övervakningsrapport som nämns i artikel 71 ska den omgående vidta åtgärder och även göra fortsatta undersökningar om detta behövs (artikel 72).

Artikel 73 gäller kontrollobservatörer. Om ett gemenskaps- observationsprogram för kontroll har inrättats av rådet, ska kontroll- observatörer ombord på fiskefartyg kontrollera att fiskefartygen efterlever bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. De ska utföra alla uppgifter som ingår i observationsprogrammet och särskilt kontrollera och registrera fartygets fiskeverksamhet och rele- vanta dokument. Kontrollobservatörerna ska ha de kvalifikationer som fordras för att de ska kunna utföra sina uppgifter. De får inte stå i beroendeställning till ägaren, fiskefartygets befälhavare eller någon besättningsmedlem. De får inte ha någon ekonomisk koppling till aktören. En kontrollobservatör som upptäcker en allvarlig över- trädelse ska utan dröjsmål informera de behöriga myndigheterna i flaggmedlemsstaten. Befälhavare på gemenskapens fiskefartyg ska även ge kontrollobservatörerna tillträde till relevanta delar av fartyget, inklusive fångsten, och fartygets dokument, inklusive elektroniska arkiv.

161

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Inspektion och förfaranden

Avdelning VII (artiklarna 74–88) gäller inspektion och förfaranden. Avdelningen är uppdelad i fyra kapitel.

Kapitel I (artiklarna 74–79) innehåller de allmänna bestämmel- serna. Här finns bestämmelser om genomförande av inspektioner (artikel 74), aktörens skyldigheter (artikel 75), inspektionsrapport (artikel 76), prövning av inspektions- och övervakningsrapporter (artikel 77), elektronisk databas (artikel 78) och gemenskapsinspek- törer (artikel 79).

Varje medlemsstat ska enligt artikel 74 sammanställa en förteck- ning över tjänstemän med ansvar för att genomföra inspektioner och hålla den uppdaterad. Dessa tjänstemän ska utföra sina uppgifter i enlighet med gemenskapsrätten. De ska genomföra inspektionerna på ett icke diskriminerande sätt till havs, i hamnar, under transporter, i beredningsanläggningar och under saluföringen av fiskeriproduk- terna. I artikeln listas vad som tjänstemännen speciellt ska kontrollera och vilka områden de får kontrollera, t.ex. alla relevanta områden, däck och utrymmen. Inspektionerna ska utföras så de innebär minsta möjliga störning och olägenhet. Efter en inspektion ska tjänstemän- nen utarbeta en inspektionsrapport (artikel 76). Fartygsoperatören ska få en kopia av inspektionsrapporten senast 15 arbetsdagar efter avslutad inspektion.

Aktören ska enligt artikel 75 underlätta säkert tillträde till farty- get, transportfordonet eller rummet där fiskeriprodukterna lagras, bearbetas eller saluförs. Han eller hon ska värna om tjänstemännens säkerhet och inte hindra, hota eller störa dem i deras tjänsteutöv- ning.

Övervakningsrapporter och inspektionsrapporter som har ut- arbetats av gemenskapsinspektörer eller tjänstemän från en annan medlemsstat eller kommissionens tjänstemän ska utgöra tillåtna bevis- medel i varje medlemsstats administrativa eller rättsliga förfaranden (artikel 77).

Varje medlemsstat ska upprätta en elektronisk databas med alla inspektions- och övervakningsrapporter som utarbetats av deras tjänstemän och hålla den uppdaterad (artikel 78).

Regler om gemenskapsinspektörer och deras befogenheter finns i artikel 79.

Kapitel II (artiklarna 80–81) reglerar inspektioner utanför den inspekterande medlemsstatens vatten.

162

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Utan att det påverkar kustmedlemsstatens primära ansvar får en medlemsstat inspektera fiskefartyg som för deras flagg i alla gemen- skapsvatten utanför vatten som faller under en annan medlemsstats överhöghet (artikel 80). En medlemsstat får dessutom antingen efter tillstånd från den berörda kustmedlemsstaten, eller när ett särskilt kontroll- och inspektionsprogram har antagits i enlighet med artikel 95, genomföra inspektioner på en annan medlemsstats fiskefartyg i alla gemenskapsvatten utanför vatten som faller under en annan medlemsstats överhöghet. En medlemsstat får vidare in- spektera ett av gemenskapens fiskefartyg som bär annan medlems- stats flagg i internationella vatten. Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet som ska fungera som kontaktpunkt med avseende på artikel 80 och se till att denna myndighet är tillgänglig dygnet runt.

En sådan begäran om tillstånd som avses i artikel 80 ska enligt artikel 81 fattas av den berörda kustmedlemsstaten som huvudregel inom tolv timmar efter begäran. Begäran om tillstånd ska endast avslås om det är nödvändigt av tvingande hänsyn. Avslag med moti- veringar ska utan dröjsmål översändas till den ansökande medlems- staten och kommissionen eller det organ som den har utsett.

I kapitel III (artiklarna 82–84) finns bestämmelser om överträ- delser som upptäcks vid inspektionerna.

Enligt artikel 82 som gäller förfarandet vid överträdelser ska tjänstemannen, om den information som insamlas vid en inspektion eller andra relevanta uppgifter tyder på att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken har överträtts

•göra en anteckning om den misstänkta överträdelsen i inspek- tionsrapporten,

•vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkra bevis för denna miss- tänkta överträdelse,

•omedelbart vidarebefordra inspektionsrapporten till sin behöriga myndighet,

•informera den fysiska eller juridiska person som misstänks ha begått överträdelsen eller som tagits på bar gärning när överträ- delsen begicks om att överträdelsen kan leda till att ett lämpligt antal prickar kommer att påföras i enlighet med artikel 92. Infor- mationen ska noteras i inspektionsrapporten.

163

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Artikel 83 reglerar överträdelser som upptäcks utanför den inspek- terande medlemsstatens vatten. När en inspektion genomförs i enlig- het med artikel 80 ska den inspekterande medlemsstaten översända en fullständig inspektionsrapport till kustmedlemsstaten och flagg- medlemsstaten inom 15 dagar efter inspektionen.

I artikel 84 finns bestämmelser om viss utvidgad uppföljning av vissa allvarliga överträdelser. Här sägs att den flaggmedlemsstat eller kustmedlemsstat i vars vatten ett fiskefartyg misstänks ha

•felregistrerat fångster av bestånd som omfattas av en flerårig plan med mer än 500 kg eller 10 % beräknat som en procentuell an- del av siffrorna i fiskeloggboken, eller

•gjort sig skyldigt till någon av de allvarliga överträdelser som avses i artikel 42 i förordning (EG) 1005/2008 inom ett år efter den första allvarliga överträdelsen,

får kräva att fiskefartyget omedelbart går in i en hamn för en full- ständig undersökning, utöver de åtgärder som avses i kapitel IX i förordning (EG) 1005/2008. Kustmedlemsstaten ska omedelbart och i enlighet med förfarandena i nationell rätt underrätta flaggmedlems- staten om den undersökning som avses i punkten 1. Tjänstemän får stanna kvar ombord till dess att den fullständiga undersökningen har genomförts. Befälhavaren på det fiskefartyg som ombeds gå in i hamn ska avbryta all fiskeverksamhet och gå in i den angivna hamnen.

Kapitel IV (artiklarna 85–88) gäller förfaranden vid överträdel- ser som upptäcks under inspektionerna.

I artikel 85 finns bestämmelser om förfaranden. Här sägs att utan att det påverkar tillämpningen av artikel 83.2 och 86 ska de behöriga myndigheterna i den inspekterande medlemsstaten vidta lämpliga åtgärder i enlighet med avdelning VIII mot det berörda fartygets befälhavare eller mot någon annan fysisk eller juridisk person som är ansvarig för överträdelsen. Under vissa förutsättningar kan enligt artikel 86 förfaranden överföras till de behöriga myndigheterna i flaggmedlemsstaten eller den medlemsstat där lagöverträdaren är medborgare. Sådan överlåtelse får dock endast ske med den berörda medlemsstatens samtycke och under förutsättning att överföringen ökar sannolikheten att nå det resultat som avses i artikel 89.2.

Artikel 87 reglerar överträdelser som upptäcks av gemenskaps- inspektörer och säger att medlemsstaterna ska vidta alla relevanta åtgärder beträffande överträdelser som gemenskapens inspektörer

164

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

har upptäckt i vatten som faller under deras överhöghet eller juris- diktion eller på fiskefartyg som för deras flagg.

I artikel 88 anges korrigerande åtgärder vid uteblivna rättsliga förfaranden från landnings- eller omlastningsmedlemsstatens sida. Konsekvensen av att inte rättsligt följa upp överträdelser kan bli att den olovligt landade eller lastade fisken räknas av från landnings- eller omlastningsmedlemsstatens kvot.

Verkställighet

Avdelning VIII (artiklarna 89–93) gäller verkställighet.

Enligt artikel 89 ska medlemsstaterna se till att lämpliga åtgär- der, inbegripet administrativa åtgärder eller straffrättsliga förfaran- den i enlighet med nationell rätt, systematiskt vidtas mot fysiska eller juridiska personer som misstänkts ha överträtt någon av bestämmel- serna i den gemensamma fiskeripolitiken. De rättsliga åtgärdernas och tillhörande sanktioners totala omfattning ska i enlighet med tillämpliga bestämmelser i nationell rätt beräknas så att de effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av den överträdelse de begått, utan att det påverkar deras legitima rätt att utöva sitt yrke. Dessa sanktioner ska även framkalla effekter som står i proportion till överträdelsens allvar och därmed effektivt avskräcka från ytter- ligare överträdelser av samma slag. Medlemsstaterna får tillämpa ett system där sanktionsavgifterna står i proportion till en juridisk per- sons omsättningen eller den ekonomiska nytta som uppstod eller avsågs när överträdelsen begicks. De behöriga myndigheterna i den medlemsstat som har jurisdiktion i händelse av överträdelse ska utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell rätt underrätta flaggmedlemsstaten, den medlemsstat där lagöverträdaren är med- borgare, eller andra medlemsstater som berörs. Underrättelsen ska också avse antalet påförda prickar i enlighet med artikel 92.

Sanktioner för allvarliga överträdelser regleras i artikel 90. Där sägs att utöver de överträdelser som räknas upp i artikel 42 i för- ordning (EG) nr 1005/2008, ska i denna förordning också vissa andra beteenden efter beslut av behörig myndighet i varje med- lemsstat betraktas som allvarliga överträdelser:

165

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

•Underlåtenhet att översända en landningsdeklaration eller en avräkningsnota när fångsten har landats i en hamn i ett tredje- land,

•Manipulering av en motor så att effekten överstiger den maxi- mala kontinuerliga maskinstyrkan enligt motorcertifikatet,

•Underlåtenhet att landa en art som omfattas av en kvot och som fångats under en fiskeinsats, förutsatt att en sådan landning inte strider mot de skyldigheter som fastställs i bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken, i fiskerier eller fiskezoner där dessa bestämmelser är tillämpliga.

Medlemsstaterna ska se till att fysisk person som gjort sig skyldig till eller en juridisk person som hålls ansvarig för en allvarlig över- trädelse ska kunna bli föremål för sådana effektiva, proportionella och avskräckande administrativa sanktioner i överensstämmelse med de olika sanktioner och åtgärder som avses i kapitel IX i IUU-för- ordningen (EG nr 1005/2008).

Medlemsstaterna får också, eller alternativt, använda effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner.

Vidare sägs att sanktionerna i detta kapitel får åtföljas av andra sanktioner eller åtgärder, i synnerhet de som anges i artikel 45 i IUU-förordningen.

Enligt artikel 91 ska medlemsstaterna vidta omedelbara åtgärder för att förhindra att befälhavare på fiskefartyg eller andra fysiska eller juridiska personer som tagits på bar gärning med att begå en allvarlig överträdelse, enligt definitionen i artikel 42 i förordning (EG) nr 1005/2008, fortsätter med detta.

I artikel 92 införs ett pricksystem för allvarliga överträdelser. Innebörden av detta är att den som innehar en fiskelicens tilldelas lämpligt antal prickar vid en överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. När sedan det totala antalet prickar uppgår till eller överstiger ett fastställt antal prickar ska fiskelicensen automatiskt dras in under en period om minst två månader. Inne- havaren av fiskelicensen ska ha rätt till rättslig prövning i enlighet med nationell rätt. Tilldelade prickar ska överföras till en eventuell framtida innehavare av fiskelicensen för det berörda fiskefartyget om fartyget säljs, överförs eller på annat sätt byter ägare efter dagen för överträdelsen.

Medlemsstaterna ska också inrätta ett pricksystem som innebär att befälhavaren på ett fartyg tilldelas ett lämpligt antal prickar för en allvarlig överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeri-

166

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

politiken. Tillämpningsföreskrifter för den här artikeln ska antas i enlighet med förfarandet i artikel 119 och artikeln ska börja tilläm- pas sex månader efter dagen för tillämplighetsföreskrifternas ikraft- trädande.

Artikel 93 gäller nationella överträdelseregister och enligt denna artikel ska medlemsstaterna införa alla överträdelser av bestämmel- serna i den gemensamma fiskeripolitiken som fartyg som för deras flagg eller deras medborgare gör sig skyldiga till i ett nationellt register, inklusive de sanktioner som utdömts och det antal prickar som har påförts. Även överträdelser begångna av deras medborgare eller fartyg som för deras flagg i andra medlemsstater ska föras in i detta nationella register. Uppgifterna ska bevaras i minst tre kalen- derår.

Kontrollprogram

Avdelning IX (artiklarna 94–95) innehåller bestämmelser om kon- trollprogram.

Medlemsstaterna får inbördes och på eget initiativ genomföra kontroll-, inspektions- och övervakningsprogram för fiskeverksam- het (artikel 94). Särskilda kontroll- och inspektionsprogram för gemenskapen får fastställas av kommissionen i samförstånd med de berörda medlemsstaterna (artikel 95).

Kommissionens utvärdering och kontroll

Avdelning X (artiklarna 96–102) reglerar kommissionens utvärdering och kontroll.

Här regleras kommissionens kontroll och utvärdering av hur be- stämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken följs av medlems- staterna. För detta syfte får kommissionen själv utföra inspektioner. Medlemsstaterna ska samarbeta med kommissionen för att under- lätta för denna att genomföra sin uppgift. Medlemsstaterna ska också bistå kommissionen i den utsträckning som behövs för att den ska kunna utföra dessa uppgifter.

Vad kommissionens tjänstemän får göra och vad de ska ha till- gång till vid sina inspektioner regleras i artikel 97. Enligt artikel 98 får, närhelst kommissionen anser det nödvändigt, dess tjänstemän närvara vid de nationella kontrollmyndigheternas kontroller. I arti-

167

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

kel 99 finns bestämmelser om autonoma inspektioner. Här beskrivs när och hur kommissionen får utföra autonoma inspektioner.

Kommissionen får också genomföra granskningar av medlems- staternas kontrollsystem i enlighet med artikel 100. I artikel 102 anges att medlemsstaterna till kommissionen på dennas begäran ska överlämna all relevant information om tillämpningen av denna för- ordning.

Åtgärder för att se till att medlemsstaterna följer målen för den gemensamma fiskeripolitiken

Avdelning XI (artiklarna 103–108) innehåller åtgärder för att se till att medlemsstaterna följer målen för den gemensamma fiskeri- politiken. Avdelningen är indelad i fyra kapitel.

Kapitel I (artikel 103) gäller finansiella åtgärder. Här finns en möjlighet för kommissionen att besluta att under högst 18 måna- der, helt eller delvis, tillfälligt avbryta utbetalningarna av det eko- nomiska stöd från gemenskapen som ges i enlighet med förordning (EG) nr 1198/2006 och förordning (EG) nr 861/2006.

Kapitel II (artikel 104) stängning av fiskeri. I denna bestäm- melse ges kommissionen en möjlighet att stänga ett fiskeri om en medlemsstat inte fullgör vissa angivna skyldigheter.

Kapitel III (artiklarna 105–107) reglerar avdrag från och överfö- ring av kvoter och fiskeansträngning. När kommissionen konstaterat att en medlemsstat överskridit de kvoter den tilldelats ska kommis- sionen göra avdrag från denna medlemsstats framtida kvoter. Här finns även en tabell över hur stor procent som kvoten ska minskas med och ju större överfiskning ju större avdrag ska ske (artikel 105). Kommissionen kan också göra avdrag från fiskeansträngningen om en medlemsstat har överskridit den fiskeansträngning som tilldelats den (artikel 106). Om en medlemsstat inte följer bestämmelserna om bestånd som omfattas av fleråriga planer får kommissionen också besluta om avdrag från bl.a. kvoter (artikel 107).

Kapitel IV (artikel 108) innehåller nödåtgärder. Här finns möjlig- het för kommissionen att antingen på eget initiativ eller efter moti- verad begäran från en medlemsstat besluta om nödåtgärder under vissa angivna omständigheter. Sådana nödåtgärder ska i första skedet gälla i högst sex månader men kan förlängas. Nödåtgärder ska ha omedelbar verkan.

168

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Uppgifter och information

Avdelning XII (artiklarna 109–116) gäller uppgifter och informa- tion. Avdelningen är indelad i tre kapitel.

Kapitel I (artiklarna 109–111) reglerar analys och granskning av uppgifter. Medlemsstaterna ska senast den 31 december 2013 upp- rätta en datoriserad databas för validering av uppgifter som registre- rats i enlighet med denna förordning, samt ett valideringssystem (artikel 109).

Här finns angivet vilka områden medlemsstaterna speciellt ska granska genom att utföra korskontroller, analyser och verifikationer av vissa angivna uppgifter med hjälp av automatiserade datoriserade algoritmer och mekanismer. Även vilka uppgifter medlemsstaterna i förekommande fall ska korskontrollera, analysera och verifiera anges.

Medlemsstaterna ska etablera en nationell plan för genomföran- det av valideringssystemet, omfattande de uppgifter som anges i artikel 109. Planen ska föreläggas kommissionen för godkännande senast den 31 december 2011.

Kapitel II (artiklarna 112–113) innehåller bestämmelser om data- konfidentialitet. Artikel 112 gäller skydd för personuppgifter. Vidare sägs i artikel 113, som gäller tystnadsplikt och företagshemligheter, att medlemsstaterna och kommissionen ska vidta alla åtgärder som krävs för att se till att de uppgifter som samlas in och erhålls inom ramen för denna förordning behandlas i enlighet med tillämpliga regler om tystnadsplikt och företagshemligheter.

Kapitel III (artiklarna 114–116) innehåller bestämmelser om offi- ciella webbplatser.

I artikel 114 föreskrivs att för tillämpningen av denna förordning ska varje medlemsstat före den 1 januari 2012 upprätta en officiell webbplats tillgänglig via Internet som innehåller de uppgifter som avses i artiklarna 115 och 116. Medlemsstaterna ska meddela kom- missionen Internetadresserna till sina officiella webbplatser. Varje medlemsstats officiella webbplats ska bestå av en allmänt tillgänglig del och en säker del. På denna webbplats ska varje medlemsstat lägga in och upprätthålla de uppgifter som behövs för kontroller i enlig- het med denna förordning samt hålla dem uppdaterade. Vad som ska finnas på webbplatsen regleras i artiklarna 115–116.

169

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Genomförande

Avdelning XIII (artiklarna 117–119) gäller genomförande. Här regleras medlemsstaternas administrativa samarbete (artikel 117), rapporteringsskyldigheter (artikel 118) och kommittéförfarande (artikel 119).

Innebörden av artikel 119, till vilken det hänvisas i flera av de andra artiklarna, är att detaljerade regler kan eller ska antas inom gemen- skapsrätten. Det förfarande som då ska användas är ett med förvalt- ningskommitté vilket innebär att det är kommissionen och en kom- mitté för fiske och vattenbruk med företrädare för medlemsstaterna som genom röstningsförfarande fattar beslut.

Ändringar och upphävanden

Avdelning XIV (artiklarna 120–123) gäller ändringar och upphä- vanden. Här regleras ändringar i förordning (EG) nr 768/2005 (arti- kel 120), ändringar av andra förordningar (artikel 121), upphävande (artikel 122) och hänvisningar (artikel 123).

Slutbestämmelser

Avdelning XIV (artikel 124) innehåller slutbestämmelser. Här anges bl.a. att förordningen träder i kraft dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning och att den ska tillämpas från och med den 1 januari 2010. Dock ska bestäm- melserna i artiklarna 33.6, 33.9, 37, 43, 58, 60, 61, 63, 67, 68, 73, 78, 84, 90.2, 90.3, 90.4, 93, 117 och 121.3–121.11 tillämpas från och med den 1 januari 2011. Artiklarna 6, 7, 14, 21 och 23 ska tillämpas från och med dagen för tillämpningsföreskrifternas ikraftträdande. Artikel 92 ska tillämpas sex månader efter dagen för tillämpnings- föreskrifternas ikraftträdande. De artiklar där det anges att detalje- rade regler ska antas i enlighet med artikel 119 kommer inte träda i kraft den 1 januari 2010 utan först senare.

170

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Analys

Behörig myndighet

Fiskeriverket har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen i Sverige. Det innebär att de utövar den operativa tillsynen över att de regler som beslutas för EU:s gemensamma fiskeripolitik efter- levs. Precis som i den tidigare kontrollförordningen talas det på flera ställen i den nya kontrollförordningen om behörig myndighet eller behöriga myndigheter. Detta är alltså ingen nyhet mot vad som gällt tidigare. För Sveriges del är behörig myndighet Fiskeriverket. I framtiden blir det den myndighet som övertar förvaltningsansvaret för fisket. Enligt fiskevårdslagen kommer dessutom Fiskeriverket få ett allmänt bemyndigande att göra det som EU-rätten kräver.

I kontrollförordningen anges i flera artiklar att medlemsstaterna ska ha ett operativt centrum för fiskerikontroll. Definitionen av detta begrepp är enligt artikel 4 ”Ett operativt centrum som har upprättats av en flaggmedlemsstat och är utrustat med datorutrust- ning och program som möjliggör automatisk datamottagning, data- behandling och elektronisk dataöverföring”. Inte heller detta är någon nyhet. Den verksamhet som anges i definitionen utövas av Fiskeriverket. Sveriges operativa centrum för fiskerikontroll är alltså Fiskeriverket.

Enligt kontrollförordningen ska medlemsstaterna också utse en kontaktpunkt som ska vara tillgänglig dygnet runt. Även detta är en funktion som finns hos Fiskeriverket idag, nämligen hos Över- vakningsenheten. Denna ansvarar för frågor om samverkan med andra myndigheter i fiskerikontrollfrågor, rådgivning om kontrollfrågor, samordning av information för avdelningens verksamhetsområde, landningskontroll, fysisk och administrativ återtagskontroll, mark- nadsorganisationen och auktorisation av förstahandsmottagare. Till enheten hör Tångudden, som är Fiskeriverkets och Kustbevakningens gemensamma fiskerikompetenscenter (FKC) i Göteborg.

Innan den 15 januari 2010 gällde att Fiskeriverket bemannade centrat måndag–fredag under kontorstid med personal från avdel- ningen för fiskerikontroll och Kustbevakningen bemannade dess- utom dygnet runt, året om. Sedan den 15 januari är dygnet runt- bemanningen utlejd på Stockholms radio. Detta är dock en temporär lösning som endast gäller till och med april 2010. Från och med april månad kommer en permanent lösning innebärande att personal

171

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

från Fiskeriverket står för dygnet runt-bemanning. Hur detta system ska se ut arbetar Fiskeriverket med i skrivande stund.

Det nationella handlingsutrymmet

Utredningen har i avsnitt 3.1.1 analyserat det nationella handlings- utrymmet. Som framgår där omfattar den gemensamma fiskeripoli- tiken endast bevarande, förvaltning och nyttjande av arter i haven, inte i sjöarna. Enligt gängse tolkning betyder detta att den gemen- samma fiskeripolitiken i nuläget bara reglerar fiske i haven. Den nya kontrollförordningen innebär som nämnts ovan ingen ändring i detta avseende.

Som nämns i avsnitt 3.1.1 omfattade EU-rätten tidigare endast den yrkesmässiga fiskeverksamheten. En nyhet i kontrollförordningen är att den även reglerar fritidsfisket (artikel 55). Medlemsstaterna ges här en allmän skyldighet att tillse att fritidsfisket på deras terri- torium och i gemenskapens vatten bedrivs på ett sätt som överens- stämmer med målen och bestämmelserna i den gemensamma fiskeri- politiken. I Sverige gäller redan att fritidsfiskare som begår brott straffas. Sverige har därför möjlighet att på ett effektivt sätt tillse att fritidsfisket bedrivs på ett sätt som är förenligt med bestäm- melserna i den gemensamma fiskeripolitiken.

Fritidsfisket

Enligt kontrollförordningen är vidare saluföring av fångster från fritidsfiske förbjuden. Detta är en nyhet jämfört med vad som gällt tidigare. Svensk rätt innehåller inte någon motsvarighet. Vad inne- bär då detta för Sveriges del?

Saluförbudet i kontrollförordningen förbjuder endast saluföring av fångster från fritidsfiske och bör därför inte drabba de som fiskar med enskild rätt i yrkesmässig omfattning. Saluförbudet bör dessutom, i enlighet med att kontrollförordningen inte ändrar det faktum att gemenskapsrätten främst reglerar det marina fisket, inte gälla de som fritidsfiskar i inlandsvatten. Dessutom gäller ju salu- förbudet enligt sin definition fiske efter levande akvatiska resurser som är marina arter och vissa andra arter under deras marina liv vilket i sig utesluter inlandsfiske.

172

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Slutsatsen blir att saluförbudet drabbar de som fritidsfiskar i havet. Vi kommer att återkomma till betydelsen av det i kapitel 9.

Kontrollförordningen saknar definition av vad som är yrkes- mässigt fiske, men definierar fritidsfiske som icke kommersiell fiske- aktivitet. Motsatsvis måste detta innebära att yrkesfiske enligt kon- trollförordningen är kommersiellt nyttjande av levande akvatiska resurser vilket överensstämmer med definitionen av fiskefartyg som är varje fartyg som är utrustat för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser.

Fiskelicens

Fiskelicens regleras i kommissionens förordning (EG) nr 1281/2005 om förvaltning av fiskelicenser och de uppgifter som åtminstone måste ingå i sådana licenser och motsvarar vad som i Sverige benämns fartygstillstånd. I och med kontrollförordningen införs bestämmel- ser om fiskelicens i denna. Liksom tidigare är det ett krav för att få yrkesmässigt nyttja levande akvatiska resurser. Det är flaggmedlems- staten som ska utfärda och hantera fiskelicenser för gemenskapens fiskefartyg. Fiskelicens är ett officiellt dokument som ger inne- havaren rätt att i enlighet med nationella bestämmelser använda en viss fiskekapacitet för att yrkesmässigt nyttja levande akvatiska resurser. Utredningen kommer att föreslå att de tidigare bestäm- melserna om fartygstillstånd och yrkesfiskelicens upphävs och er- sätts av ett tillståndskrav, fiskelicens, jfr kapitel 9. Det tillståndskravet innehåller de nödvändigaste kraven, som i dag finns i yrkesfiske- licensen och fartygstillståndet. Frågan är nu om Sverige därigenom uppfyller kontrollförordningens krav om fiskelicens.

I kontrollförordningen anges följande:

1.Licensen ska innehålla minimikrav för identifiering, tekniska egen- skaper hos och utrustning av för gemenskapens fiskefartyg

2.Gemenskapens fiskefartyg får endast användas för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser om de har en giltig fiske- licens.

3.Medlemsstaten ska se till att uppgifterna i fiskelicensen är korrekta och överensstämmer med uppgifterna i det register över gemen- skapens fiskeflotta som avses i artikel 15 i grundförordningen. Där anges det att varje medlemsstat ska föra register över de gemensamma fiskefartyg som för deras flagg och att registret

173

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

ska innehålla minst de uppgifter om fartygens egenskaper och verksamhet som krävs för förvaltningen av de åtgärder som fast- ställts på gemenskapsnivå.

Vad som åtminstone måste ingå i fiskelicensen regleras liksom tidi- gare i kommissionens förordning (EG) nr 1281/2005. Dock anges i artikel 6.5 att flaggmedlemsstaten ska utfärda, förvalta och dra in fiskelicensen i enlighet med de tillämpningsföreskrifter som antas i enlighet med förfarandet i artikel 119. Min slutsats är att mitt förslag om fiskelicens överensstämmer med kontrollförordningens krav, jfr. vidare 9.1.4.

De särskilda tillstånden/fisketillstånd

Definitionen på fisketillstånd i kontrollförordningen (artikel 4) är som den beskrivits ovan främst för att ge en möjlighet att fördela de kvoter som tilldelas varje medlemsland, dvs. som det fungerar i Sverige idag med de särskilda tillstånden. Tillstånden ska enligt kontrollförordningen utfärdas som ett komplement till fiskelicen- sen för ett av gemenskapens fiskefartyg. Fisketillstånd får enligt kon- trollförordningen utfärdas endast om fartyget ifråga har en fiskelicens. Om flaggmedlemsstaten antar nationella bestämmelser i form av en nationell ordning för fisketillstånd för att kunna göra en individuell fördelning till fartyg av de fiskemöjligheter som medlemsstaten har tilldelats ska den på begäran av kommissionen sända in vissa angivna uppgifter. Det skulle betyda att systemet med de särskilda tillstånden i Fiskeriverkets föreskrifter skulle kunna fortsätta att gälla, jfr av- snitt 4.3.1. Det enda som skulle behöva förändras är namnet. I fram- tiden skulle de särskilda tillstånden behöva döpas om till fiske- tillstånd för att undvika begreppsförvirring. Det får ankomma på den förvaltande myndigheten att göra det och även sända in upp- gifter till kommissionen.

Återkallelse av fiskelicens

I artikel 6 finns också bestämmelser om när en flaggmedlemsstat ska återkalla fiskelicenser, tillfälligt eller slutgiltigt. Det finns också regler om återkallelse av fiskelicens i artikel 92.3 i förordningen som gäller pricksystemet. Här anges att när det totala antalet prickar

174

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

uppgår till eller överstiger ett visst fastställt antal ska fiskelicensen automatiskt dras in under en period om minst två månader vid första tillfället. Återkallelsetiden ökar sedan vid upprepade överträdelser för att till slut bli permanent. När det gäller pricksystemet (vilket beskrivs nedan) kommer detta att utarbetas inom gemenskapsrätten och då kommer troligen även att bestämmas vid vilket antal prickar som fiskelicensen automatiskt återkallas. Det innebär att utredningen inte behöver reglera den i kontrollförordningen angivna återkallel- sen eftersom denna är klart uttryckt i förordningen. Dock kommer det liksom tidigare finnas behov av en möjlighet att återkalla fiske- licens vid andra tillfällen än de som regleras i kontrollförordningen (se vidare i avsnitt 9.2.14). Pricksystemet i kontrollförordningen gäller ju nämligen endast allvarliga överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. Vidare påverkas utredningens förslag om återkallelse av fiskelicens genom att reglerna i kontroll- förordningen går före nationell rätt. Vi kan inte föreskriva om åter- kallelse för en överträdelse som faller in under pricksystemet eftersom samma överträdelse inte kan leda till återkallelse av fiskelicensen vid mer än ett tillfälle.

Märkning av fiskeredskap

Artikel 8 gäller märkning av fiskeredskap. Närmare bestämmelser ska antas i enlighet med förfarandet i artikel 119 vilket innebär att det ska ske inom gemenskapsrätten. Om det kommer krävas något ytterligare från medlemsstaternas sida med anledning av detta är det en sak som lämpligen är för detaljerad för att passa i ett ram- verk som fiskevårdslagen utan bättre hör hemma i den förvaltande myndighetens föreskrifter. Som kommer att framgå ska den förval- tande myndigheten ha ett generellt bemyndigande att göra allt det som EU-rätten kräver.

Kontroll av flottförvaltningen

Ett nytt område som omfattas är medlemsstaternas övervakning av fiskekapacitet och motorstyrka. Bestämmelser om fiskekapacitet och motorstyrka har funnits redan innan den reviderade kontrollför- ordningen. Det som är nytt är att det nu blir en tydligare reglering

175

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

som i större utsträckning kommer få konsekvenser för de enskilda fartygen och övervakningen av att dessa följer bestämmelserna.

I artikel 41 införs också ett system med verifiering av maskin- styrka. Om medlemsstaterna vid verifiering av vissa angivna upp- gifter finner att det finns tecken på att ett fiskefartygs motor har större effekt än den som anges i fiskelicenserna ska medlemsstaterna göra en fysisk kontroll av maskinstyrkan. I Sverige finns sedan den 1 januari 2009 Transportstyrelsen som bildats genom en sammans- lagning av flera olika myndigheter bl.a. Sjöfartsinspektionen från Sjöfartsverket. Transportstyrelsens sjöfartsavdelning utformar regler, prövar och utfärdar tillstånd samt utövar tillsyn främst över svenska och utländska fartyg i svenska farvatten. De har också rätt att ut- färda författningar. Fartygskrav är inget som ska regleras i fiskevårds- lagen. Den typ av fysiska kontroller som här avses bör falla under Transportstyrelsens bemyndigande och om ytterligare reglering krävs för att kravet i förordningen ska kunna uppfyllas är det en fråga som bör hanteras av dem.

Fiskekapaciteten är knuten till fiskelicenserna och i artikel 38 sägs att medlemsstaterna ska vara ansvariga för att genomföra de nödvän- diga kontroller som krävs för att säkerställa att den totala kapacitet som motsvarar utfärdade fiskelicenser inte överstiger den maximala kapaciteten som har fastställts för medlemsstaten. I vårt lagförslag sägs att ansökan om fiskelicens ska avslås om Sveriges totala fiske- kapacitet överskrids. Genom detta uppfyller Sverige kravet på att vi ska tillse att antalet utfärdade fiskelicenser inte överskrider vår maxi- mala kapacitet.

Medlemsstaterna ska för gemenskapens fiskefartyg vars maskin- effekt överstiger 120 kilowatt (kW) utfärda motorcertifikat (arti- kel 40.1). Införandet av krav på motorcertifikat är nytt. Certifiering av motorstyrka finns dock redan och utförs av Transportstyrelsen. Ett fartyg behöver ha ett antal certifikat ombord och flertalet av dessa utfärdas av Transportstyrelsen. Utredningen anser att det är lämpligast att samma myndighet som i dagsläget hanterar certifikat får utfärda även de motorcertifikat som kontrollförordningen kräver. Kravet på motorcertifikat är klart uttryckt i kontrollförordningen och ska inte regleras i svensk lag. Hur utfärdandet av sådana ska gå till regleras lämpligast i Transportsstyrelsens föreskrifter.

Motorstyrkan ska anges i fiskelicensen och det är förbjudet att fiska med ett fiskefartyg som har en motor vars maskinstyrka över- stiger den som angetts i fiskelicensen. Medlemsstaterna ska se till att den certifierade maskinstyrkan inte överskrids. Det innebär att

176

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

vi bör föra in detta i straffbestämmelserna, att det är ett brott att fiska med ett fiskefartyg vars motorstyrka överskrider den som angetts i fiskelicensen eller i motorcertifikat.

Övervakning

Bestämmelserna om kontrollobservatörer är nya (artikel 73). När rådet har etablerat ett gemenskapsobservationsprogram ska det finnas kontrollobservatörer ombord på fiskefartyg för att tillse att de följer bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. När rådet har etablerat ett sådant program som nämns i artikeln reglerar denna när och hur kontrollobservatörerna ska agera. Artikeln bör inte innebära någon lagreglering från utredningens sida.

Elektronisk databas

Varje medlemsstat ska upprätta en elektronisk databas med alla in- spektions- och övervakningsrapporter som utarbetats av deras tjänste- män och hålla den uppdaterad. Tillämpningsföreskrifter ska antas i enlighet med artikel 119 vilket innebär att skyldigheten för svensk del inte uppstår förrän så har skett. När det gäller register är ett grund- problem att det i dag inte framgår av lagstiftningen att Fiskeriverket ska och får föra ett register och det råder oklarhet om sekretessfrågor. Som kommer att framgå närmre av 9.1.4 föreslår jag att registret över fiskefartyg även fortsättningsvis förs av den förvaltande myndig- heten. Skälet är att ansökan om fiskelicens måste avslås om det tak EU har satt för fiskekapacitet överskrids. Denna hantering har tidi- gare skett inom fartygstillståndet och ska även fortsättningsvis precis som tidigare följa av föreskrifter. Bemyndigande ska finnas i fiske- vårdslagen. En grundförutsättning är dock förstås att myndigheten får föra register och att sekretessfrågorna är klara.

Fiskeriverket har begärt att Fiskelagsutredningen klarlägger frå- gan. En betydande faktor i sammanhanget är dock att regeringen i september 2009 har beslutat att en ny havsmiljömyndighet ska bildas för att stärka och effektivisera arbetet med hav och vatten. I första hand är det delar av Naturvårdsverket, Fiskeriverket och de fem vattenmyndigheterna som ska läggas samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. En utredning tillsattes om hur den nya myndigheten ska organiseras. Ut-

177

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

redaren lämnade sitt betänkande, En myndighet för havs- och vatten- miljö (SOU 2010:8), i februari 2010. Avsikten är att myndigheten ska kunna inrättas fr.o.m. 1 januari 2011. Regeringens utgångspunkt är att Fiskeriverket ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Avsikten är dock inte att några verksamheter inom Fiskeri- verket ska upphöra. De verksamheter inom Fiskeriverket som inte ska föras över till den nya myndigheten ska förläggas till mest lämplig myndighet. Regeringen kommer snarast att tillsätta en utredning som ska ta fram förslag på hur detta ska ske. Innebörden är alltså att annan myndighet än Fiskeriverket i framtiden kommer att ha förvaltningsansvar för fisket.

En slutsats är därmed att det i nuläget är oklart vilken myndig- het/myndigheter som ska förvalta fisket och vilka möjligheter den myndigheten har att föra register och i vilka sekretessregler som gäller. Därmed framstår det också oklart om register- och sekretess- frågan kommer att behöva utredas. Om så ska ske kan arbetet på- börjas först när det är klart vilken myndighet som ska överta för- valtningen av fisket.

Pricksystem

Med artikel 92 införs ett pricksystem för allvarliga överträdelser. Arti- kel 92 i kontrollförordningen säger att medlemsstaterna ska tillämpa ett pricksystem för allvarliga överträdelser enligt artikel 42.1 (a) i rådets förordning (EG) nr 1005/2008 enligt vilket den som innehar en fiskelicens ska tilldelas ett lämpligt antal prickar vid en överträ- delse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. I rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 september 2008 om upp- rättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-förord- ningen) står i artikel 42.1(a) ”I denna förordning avses med allvarlig överträdelse de verksamheter som anses utgöra IUU-fiske enligt artikel 3”.

När en fysisk person har gjort sig skyldig till eller en juridisk person hålls ansvarig för en allvarlig överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken ska innehavaren av fiskelicensen tilldelas ett lämpligt antal prickar till följd av överträdelsen. Tilldelade prickar ska överföras till en eventuell framtida innehavare av licensen för det berörda fiskefartyget om fartyget säljs, överförs eller på annat sätt byter ägare efter dagen för överträdelsen.

178

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

När det totala antalet prickar uppgår till eller överstiger ett fast- ställt antal prickar ska fiskelicensen automatiskt dras in under en period om minst två månader. Tiden ska vara fyra månader om det är andra gången, åtta månader om det är tredje gången och ett år om det är fjärde gången. Om innehavaren av fiskelicensen uppnår föreskrivet antal prickar en femte gång ska fisklicensen återkallas permanent.

Medlemsstaterna ska också inrätta ett pricksystem enligt vilket befälhavaren på ett fartyg tilldelas ett lämpligt antal prickar för en allvarlig överträdelse av bestämmelserna i den gemensamma fiskeri- politiken.

Innehavaren av fiskelicensen ska ha rätt till rättslig prövning i enlighet med nationell rätt.

Enligt artikel 93 ska medlemsstaten registrera alla överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken som fartyg som för deras flagg eller deras medborgare gör sig skyldiga till i ett nationellt register. I detta register ska sanktioner som utdömts och det antal prickar som påförts registreras.

Frågan är vad detta innebär för Sverige. Det pricksystem som nämns i artikel 92.1 ska enligt artikel 92.5 utarbetas på gemenskaps- nivå då det där hänvisas till artikel 119. Klart är ju att vi måste tillämpa detta pricksystem för allvarliga överträdelser när det kommer. Här är det dock så tydligt uttryckt i kontrollförordningen att det inte torde krävas ytterligare lagreglering i nationell lag. Det blir dock behörig nationell myndighet som ska göra bedömningen av vad som är att anse som en allvarlig överträdelse. Den behöriga myndigheten, vilket i dagsläget är Fiskeriverket, får anses ha den nödvändiga kom- petensen för att göra dessa bedömningar (jfr. resonemanget om sanktionsavgifter i avsnitt 9.2.13). Även här får förutsättas att det kommer tas fram riktlinjer för vilka överträdelser som normalt är att bedöma som allvarliga. Vi måste också tillse att innehavaren av fiskelicensen kan få en rättslig prövning enligt svensk lag av antalet påförda prickar. Det innebär att sex månader efter det att tillämp- ningsföreskrifterna trätt ikraft och pricksystemet för allvarliga över- trädelser ska börja tillämpas får den behöriga myndigheten tillse att deras beslut om att tillföra en innehavare av fiskelicens prickar blir möjliga att överklaga. Här krävs ju också att Sverige inrättar den databas som nämns i artikeln. Det sker lämpligast hos den förvaltande myndigheten. Även här bör väl möjligen register- och sekretess- frågor utredas i framtiden (jämför vad som anförts under rubriken Elektronisk databas).

179

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Ett problem utgör artikel 92.6 där det sägs att medlemsstaterna ska inrätta ett pricksystem som ger befälhavare lämpligt antal prickar när de gör sig skyldiga till en överträdelse av den gemensamma fiskeri- politiken. Artikel 92 är inte tillämplig förrän sex månader efter det att tillämpningsföreskrifterna trätt i kraft. Det innebär att prick- systemet för allvarliga överträdelser kommer att finnas innan det är dags att tillämpa artikel 92. Det rimligaste vore att systemet för befäl- havare korresponderar med pricksystemet för allvarliga överträdelser. Att utarbeta ett pricksystem för befälhavares överträdelser är en sak som lämpligen är för detaljerad för att passa in i ett ramverk som fiskevårdslagen. Möjligen skulle den kunna tänkas höra hemma i fiskeförordningen men eftersom det är lämpligast att invänta gemen- skapsrättens pricksystem innan detta utarbetas framstår det inte som möjligt att göra det inom ramen för utredningen. Troligen hör den bäst hemma i den förvaltande myndighetens föreskrifter. Som tidigare nämnts kommer den förvaltande myndigheten att ha ett generellt bemyndigande att göra allt det som EU-rätten kräver.

Kommissionens åtgärder

Nytt i kontrollförordningen är också att kommissionen ges möjlig- het att besluta om att avbryta utbetalningarna av ekonomiskt stöd från gemenskapen som en metod för att se till att medlemsstaterna följer målen för den gemensamma fiskeripolitiken. Kommissionen ges också en möjlighet att besluta om stängning av fiske om en medlemsstat inte fullgör vissa skyldigheter. Detta är dock reglerat i kontrollförordningen och innebär ingen lagändring för svensk del.

Uppgifter och information

Medlemsstaterna ska senast den 31 december 2013 upprätta en datori- serad databas för validering av uppgifter som registrerats i enlighet med kontrollförordningen (artikel 109).

Varje medlemsstat ska dessutom senast den 1 januari 2012 upp- rätta en officiell webbplats som är tillgänglig via Internet. Vad denna webbplats ska innehålla är utförligt reglerat i kontrollförordningen. Det innebär ju dock att Sverige måste inrätta en sådan webbplats för att uppfylla reglerna (artikel 114).

180

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Ytterligare nyheter

På ett antal ställen i kontrollförordningen talas det om att en enda myndighet ska samordna kontrollaktiviteterna från samtliga kontroll- myndigheters verksamhet. Det betyder att detta i framtiden måste anges i instruktionen till den myndighet som ska överta huvud- ansvaret för fiskefrågorna.

Vad gäller kontroll av skyddade fiskeområden så sägs att fiskeverk- samhet som gemenskapens fiskefartyg och tredje länders fiskefartyg bedriver i fiskeområden där rådet har fastställt fiskebegränsning ska kontrolleras av kustmedlemsstatens centrum för fiskerikontroll. Denna ska ha ett system för att upptäcka och registrera att fartyg seglar in, genom och ut ur området med fiskebegränsning (artikel 50).

Regler om omlastning har funnits redan i den förra kontroll- förordningen. Nu införs däremot ett förbud mot omlastning till havs (artikel 20).

Att det införs generella bestämmelser om realtidsstängning av fiskerier är nytt (artikel 51–54). Det finns dock sedan tidigare be- stämmelser om realtidsstängning av fiskerier för t.ex. Västerhavet. Fiskeriverket har pekat på att det här kan finnas ett potentiellt problem. Fiskeriverket har uppgett att de redan har ett problem när det gäller rådets förordning (EG) nr 43/2009 av den 16 januari 2009. Problemet är att det i artikel 53.2 i kontrollförordningen anges att medlemsstaterna ska besluta om realtidsstängning i det berörda området utan dröjsmål. Frågan är om detta är uppfyllt när beslutet inte blir gällande förrän det har kungjorts i Fiskeriverkets författ- ningssamling. Enligt uppgift från Jordbruksdepartementet har de lämnat frågan vidare till Justitiedepartementet där frågan för närva- rande utreds.

En annan nyhet är att alla partier med fiskeri- och vattenbruks- produkter ska vara spårbara i alla led (artikel 58).

Genom kontrollförordningen införs också större krav på väg- ningen av fiskeprodukter (artikel 60).

Med kontrollförordningen blir det något svårare för en medlems- stat att vägra en annan medlemsstat att utföra vissa inspektioner. Enligt artikel 81 får nämligen en medlemsstat endast avslå en be- gäran om detta är nödvändigt av tvingande anledning. Avslag med motivering ska utan dröjsmål översändas till den ansökande med- lemsstaten och till kommissionen.

181

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

3.1.3Strukturåtgärder

När EU:s fiskepolitik reviderades 2002 infördes ett nytt system för att begränsa EU-fiskeflottans kapacitet. Skälet till begränsningen är att den gemensamma fiskeflottans fångstkapacitet överstiger fiskens förmåga att föröka sig. Fartygskapaciteten uttrycks i bruttoton och motorstyrka. Målsättningen är att kapaciteten ska minska.

Av grundförordningens artiklarna 11–13 framgår följande: Med- lemsstaterna ska vidta åtgärder för att anpassa fiskekapaciteten för sina flottor så att en stabil och varaktig balans uppnås mellan fiske- kapacitet och fiskemöjlighet. Kommissionen beslutar enligt artikel 12 om varje medlemsstats tillåtna fiskekapacitet. Den uttrycks i brutto- ton och motorstyrka. Medlemsländerna får inte överskrida kapaci- teten. Utträde ur flottan med offentligt stöd ska endast tillåtas om kapaciteten inte ersätts. Inträde av ny kapacitet utan offentligt stöd ska kompenseras av ett tidigare tillbakadragande utan offentligt stöd av minst samma kapacitet. Som framgått innehåller även den nya kontrollförordningen bestämmelser om detta, jfr. rubriken kontroll av flottförvaltningen.

För att underlätta omstruktureringen av fiskeflottorna ger EU finansiellt stöd till medlemsländerna. Stöd kan utgå för skrotning av fartyg, för att förbättra arbetsmiljö och säkerhet på båtar, för mer selektiva fiskemetoder och till projekt som arbetar med att utveckla metoder som främjar avsättningen av fiskeprodukter. För perioden 2000–2006 har Sverige tilldelats 65 miljoner euro, eller ca 100 mil- joner kronor om året, i stöd från EU genom Fonden för fiskets ut- veckling. Medlen har använts som investeringsstöd för investeringar inom beredningsindustri, vattenbruk och ombord på fiskebåtar samt som projektstöd till nyskapande åtgärder som marinbiologiska ut- bildningar för fiskare, spårbarhet och flottleders återskapande (Tidi- gare nämnda Rapporter från riksdagen 2007/08: RFR3 s. 113 och SOU 2005:27 3.4.2).

Det förekommer att fiskeföretag inom gemenskapen flyttar över nationsgränserna för att kunna ta del av andra länders nationella kvoter. Medlemsländerna försöker på olika sätt skydda sina fiskresurs. Detta sker genom nationella regler om fartygstillstånd. Om dessa regler är förenliga med EU-rätten har prövats av EU-domstolen i ett stort antal mål. Vi återkommer till frågan om anknytning i 9.1.9.

182

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

3.1.4En utvärdering av den gemensamma fiskeripolitiken

Kommissionen har under 2009 påbörjat en utvärdering av den gemen- samma fiskeripolitiken, eftersom den i grunden ska förändras från år 2012. Kommissionen har gett ut en grönbok, reform av den gemen- samma fiskeripolitiken, rapport från april 2009.

Inledning

Rapporten inleds med ett konstaterande om att den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken inte fungerat tillräckligt bra. Den har i stället lett till överfiske, överdimensionerade fiskeflottor, stora subventioner, svag ekonomisk återhämtningsförmåga och minskade fångster för Europas yrkesfiskare. Kommissionen menar att det krävs en fullständig och genomgripande reform. Syftet med grönboken är att starta en diskussion om reformen. Debattinlägg ska ha läm- nats till kommissionen senast den 31 december 2009.

Den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken och dess resultat

De marina ekosystemen i europeiska vatten sägs i rapporten ha potential för fiskbestånd med hög produktivitet. De flesta bestån- den ska dock ha fiskats ned, 88 % av gemenskapens bestånd fiskas över maximal hållbar avkastning, 30 % av dessa bestånd ligger under säkra biologiska gränser.

De flesta av EU:s fiskeflottor går antingen med förlust eller ger mycket små vinster. Detta beror på en kronisk överkapacitet. De senaste årens kapacitetsminskning har inte åtgärdat detta. Igenom- snitt har flottorna minskat med endast 2 % om året. Detta har i princip omintetgjorts av den tekniska utvecklingen av fiskeeffektivi- teten som beräknas ha ökat till 2–3 % per år.

En konsekvens av den onda cirkeln av överfiske, överkapacitet och låg ekonomisk återhämtningsförmåga skulle vara att det ger ett starkt politiskt tryck om att öka fiskemöjligheterna på kort sikt på bekostnad av näringens framtida hållbarhet. Detta tryck har fått näringen och medlemsstaterna att begära oräkneliga avvikelser, undantag och särskilda åtgärder. I många fall har näringen hittat olika sätt att motverka dessa åtgärders kortsiktigt negativa ekono- miska effekter, vilket skapat ett behov av ännu mer detaljerade åtgär-

183

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

der. Det har lett till en komplicerad, dyr och svåröverskådlig förvalt- ning.

Därtill kommer det omfattande offentliga stödet till fiskenäringen. Utöver direktstöd från den Europeiska fiskerifonden och nationella stöd omfattas näringen av ett antal indirekta stöd där undantaget från bränsleskatt är det viktigaste. Till skillnad från andra sektorer skulle fisket också gynnas av fri tillgång till de naturresurser näringen nyttjar. Näringen behöver inte bidra till offentliga förvaltningskost- nader som är förknippade med dess verksamheter, t.ex. kontroll och säkerhet till havs. I de flesta medlemsstater har det beräknats att kostnaden för fisk som belastar den offentliga budgeten över- stiger det totala värdet på fisken. Det skulle förenklat betyda att de europeiska medborgarna betalar två gånger för fisken, en gång i affären och en gång via skattsedeln.

De strukturella felen

Kommissionen anser att problemen beror på följande fem struktu- rella fel:

•Överkapaciteten i flottorna

•Vagt formulerade politiska mål

•Beslutsfattandet uppmuntrar till kortsiktigt tänkande

•Regelverket ger inte näringen tillräckligt ansvar

•Bristande politisk vilja att se till att bestämmelserna följs. Näring- en efterlever inte bestämmelserna

Möjliga åtgärder mot överkapaciteten

Enligt rapporten måste framtidens gemensamma fiskeripolitik ha inbyggda mekanismer som säkerställer att fiskeflottorna står i pro- portion till de tillgängliga fiskbestånden. Detta skulle vara en förut- sättning för att andra delar av politiken skulle fungera.

Man har redan på olika sätt försökt åtgärda problemet. EU har upprepade gånger försökt genomföra strukturåtgärder som exem- pelvis bidragssystem för skrotning av fartyg. Erfarenheterna visar dock att ett permanent system för skrotning inte minskar kapaci- teten, eftersom verksamhetsutövarna tar med skrotningspremien i beräkningen vid framtida investeringsbeslut.

184

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

I rapporten anges vidare att användningen av marknadsinstru- ment som överförbara fiskerättigheter kan vara ett effektivare och mindre kostsamt sätt att minska överkapaciteten. Det skulle också lägga en större del av ansvaret på näringen. Flera medlemsstater har på senare år närmat sig användningen av sådana instrument. Det har i allmänhet lett till mer rationella investeringsbeslut och kapacitets- minskningar. Sådana system skulle kunna kompletteras med skydds- klausuler som förhindrar stor ägarkoncentration eller negativa effekter på det småskaliga fisket och kustsamhällen. I rapporten ställs där- efter följande frågor:

•Bör kapaciteten begränsas genom lagstiftning? Om ja, på vilket sätt?

•Är lösningen ett engångsbidrag för skrotning?

•Kan överförbara rättigheter (individuella eller kollektiva) använ- das mer för att stödja kapacitetsminskning för storskaliga flottor? Vilka skyddsklausuler bör införas om ett sådant system genom- förs? Kan andra åtgärder vidtas med samma verkan?

•Bör detta val överlåtas åt medlemsstaterna eller behövs det gemensamma standarder på regionsnivå eller EU-nivå?

Fokusering på politiska mål

I den nuvarande förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken anges att den ska säkerställa att levande akvatiska resurser nyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseen- de. Det saknas prioritering mellan dessa mål. Det finns egentligen inte någon konflikt mellan ekologiska, ekonomiska och sociala mål på lång sikt. De sociala målen som sysselsättning har dock ofta åbe- ropats för att motivera mer generösa kortsiktiga fiskemöjligheter. Resultatet har dock blivit att beståndens situation hotas ytterligare och därmed även framtiden för de fiskare som är beroende av dem. Det skulle därför vara viktigt att alla kompromisser är förenliga med den långsiktiga ekologiska hållbarheten. Det skulle innebära en övergång till fiske inom den maximalt hållbara avkastningen, ett avskaffande av bruket att kasta fångst överbord och ett säkerstäl- lande av ett fiske med begränsade negativa effekter för ekologin. Därefter ställs dessa frågor:

185

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

•Hur kan målen för ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet fastställas på ett entydigt sätt med tydliga prioriteringar som ger vägledning på kort sikt och säkrar fiskets långsiktiga hållbarhet och livskraft?

•Bör framtidens gemensamma fiskeripolitik syfta till att behålla sysselsättningen i fiskerinäringen eller bör den syfta till att skapa alternativa arbetstillfällen i kustsamhällena genom den integrerade havspolitiken och annan EU-politik?

•Hur kan indikatorer och mål för genomförandet fastställas som ger riktig vägledning för beslutsfattande och ansvarsfrågor? Hur ska tidsramarna för målen fastställas?

Fokusering på en beslutsram med långsiktiga kärnprinciper

I rapporten anges att beslutsramen för den gemensamma fiskeri- politiken inte skiljer mellan principer och genomförande utan att alla beslut fattas på högsta politiska nivå. Det skulle ha lett till en fokusering på kortsiktiga överväganden. Vidare skulle de detaljerade rådsförordningarna försvåra ett flexibelt genomförande.

Enligt Lissbonfördraget kommer medbeslutandeförfarandet (rådet och Europaparlamentet fattar gemensamma beslut) gälla för alla fiskebeslut utom för fastställandet av de årliga fiskemöjligheterna.

Ett alternativ skulle vara att delegera mer av dagens detaljerade förvaltning till ett kommittéförfarande. Ett annat skulle vara att förlita sig på särskilda regionala förvaltningslösningar. Bl.a. följande frågor ställs:

•Hur kan vi förtydliga den nuvarande fördelningen av ansvar mellan beslutsfattande och genomförande för att främja ett långsiktigt perspektiv och ett sätt att effektivt uppnå målen? Vad bör dele- geras till kommissionen, till medlemsstaterna och till näringen?

•Är det bra med decentraliserade beslut om tekniska frågor?

•Hur kan aktörernas rådgivande roll förbättras? Hur skulle den rådgivande kommittén för fiske och vattenbruk och de regionala rådgivande nämnderna kunna anpassas till ett regionaliserat an- greppssätt?

186

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Uppmuntra näringen till att ta mer ansvar för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken

Näringen skulle kunna ges mer ansvar genom självförvaltning. Resultatbaserad förvaltning är en möjlig väg i denna riktning. En resultatbaserad förvaltning skulle minska bördan av detaljerad för- valtning av tekniska frågor för både näringen och beslutsfattarna. Den skulle behöva kopplas till en omvänd bevisbörda, näringen skulle behöva bevisa att den bedriver sin verksamhet på ett ansvarsfullt sätt för att få tillgång till fiske.

Det finns enligt rapporten redan många exempel på självförvalt- ning i Europa. En del producentorganisationer förvaltar sina med- lemmars kvotutnyttjande och har infört privata påföljder för sådana som överskrider sina individuella kvoter på bekostnad av andra. Det finns exempel på grupper av fartyg som har tagit på sig bevisbördan genom att tillhandahålla uttömmande dokumentation av sina fångster, ofta som ett svar på trycket från beredningsföretag och återförsäljare för att förbättra spårbarheten.

Inom ramen för en gemensam fiskeripolitik som ger mer rättig- heter till fångstsektorn och lättar mikroförvaltningens börda för näringen kommer det att vara relevant att ta upp frågan om delade kostnader för fiskeförvaltningen. Hittills har fiskenäringen fått fri tillgång till en offentlig resurs och förvaltningskostnaderna har i princip burits av skattebetalarna. Bl.a. följande frågor ställs.

•Hur kan mer ansvar ges till näringen?

•Hur kan fångstsektorn bäst struktureras för att ta ansvaret för självförvaltning? Bör producentorganisationerna göras till organ genom vilka näringen tar på sig förvaltningsansvar? Hur garan- terar man att producentorganisationerna är representativa?

•Vilka skyddsmekanismer och övervakningsmekanismer krävs för att se till att fångstsektorns självförvaltning inte misslyckas?

•Bör fångstsektorn ta på sig ett ökat ekonomiskt ansvar genom att betala för rättigheter eller dela förvaltningskostnaderna, t.ex. kontroll? Bör detta endast gälla för storskaligt fiske?

187

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Efterlevnaden

I rapporten hänvisas till en rapport av revisionsrätten från november 2007. I den beskrevs bristerna i kontrollen av fisket i den Europeiska unionen. Kontrollen av fisket har i allmänhet varit svag, påföljderna är inte avskräckande och inspektionerna inte tillräckligt täta för att uppmuntra efterlevnad. Inga kontroller har heller byggts in i systemet för att säkerställa att medlemsstaterna endast får till- gång till gemenskapsfinansiering om de uppfyller sina grundläggande kontroll- och bevarandeskyldigheter. Detta skulle utöver överfiske lett till ett starkt motstånd mot politiken, eftersom den inte upp- fattats som enhetlig. Med anledning av den rapporten har därför kommissionen lagt fram ett nytt förslag till kontrollförordning. Avsnittet avslutas med följande frågeställningar:

•Hur kan systemet för datainsamling förbättras?

•Vilka tillsynsmekanismer är bäst, centraliserade eller decentrali- serade?

•Ska det finnas en koppling mellan medlemsländernas kontroll- skyldighet och tillgång till gemenskapsfinansiering?

•Kan en ökad självförvaltning från näringens sida bidra till för- bättrad efterlevnad? Kan förvaltning på de geografiska regionernas nivå bidra till samma sak?

Det småskaliga kustfisket

Enligt rapporten har fisket med sin stora andel små och medelstora företag en stor betydelse för samhällskulturen och den kulturella identiteten för många av Europas kustområden. Om fiskeflottornas kapacitet i framtiden ska anpassas till fiskemöjligheterna kommer det att leda till att den totala sysselsättningen inom fångstsektorn går ner. Det är enligt rapporten ett legitimt mål att försöka skydda de mest utsatta kustområden från denna trend. I rapporten anförs vidare följande:

Ett sätt skulle kunna vara att ha differentierade förvaltningssystem: ett för storskaliga flottor, där det centrala är kapacitetsanpassning och eko- nomisk effektivitet, och ett annat för mindre fiskeflottor i kustsam- hällen, där fokus bör ligga på sociala mål.

Arrangemangen för det storskaliga segmentet skulle då kunna inne- fatta ekonomiska incitament för anpassning av fiskeflottor (t.ex. mark- nadsbaserade tilldelningsmekanismer) medan det småskaliga kustfisket skulle kunna förvaltas genom direkt tilldelning av kvoter eller ansträng-

188

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

ningar eller genom kollektiva system. Strategin för offentligt finansiellt stöd skulle vara olika för de två segmenten: den storskaliga flottan skulle förväntas klara sig utan ekonomiskt stöd, medan offentlig finansiering kan hjälpa det mer småskaliga segmentet att anpassa sig till de ändrade villkoren efter GFP-reformen och därigenom stärka dess ekonomiska livskraft och bevara dess bidrag till kustsamhällenas liv.

Många fartyg är små och deras påverkan på miljön är begränsad, men även det småskaliga fisket kan skada känsliga livsmiljöer längs kusterna och den samlade effekten kan vara betydande med reella konsekvenser för bestånden. Det finns fall där små- och storskaliga flottor fiskar efter samma fiskbestånd. Ett differentierat system måste vara noga genom- tänkt för att kunna säkra ekologisk hållbarhet för de bestånd som dessa fiskesamhällen är beroende av. Samtidigt som övergripande principer och standarder måste gälla över hela EU, bör det fattas särskilda beslut för småskaliga flottor i så nära samarbete med kustsamhället som möjligt. (rapporten, avsnitt 5.1).

I rapporten anförs också att systemet med att fiskemöjligheterna 12 nautiska mil från kusten som huvudregel är förbehållet medlems- staternas egna nationella flottor fungerat väl. I framtiden skulle det möjligen kunna vara förbehållet fartyg för småskaligt fiske.

I rapporten anförs vidare bl.a. att principen om relativ stabilitet (medlemsstaternas andel av varje gemenskapskvot bör vara konstant över tiden) inte är en tillräckligt flexibel modell och därför möjligen bör avskaffas. Vidare fungerar inte marknadsmekanismerna för handel effektivt. Den gemensamma fiskeripolitiken måste också integreras i ett bredare havspolitiskt sammanhang, exempelvis kommer klimat- förändringen att få allvarliga konsekvenser för havsmiljön. Kun- skapsbasen för politiken bör också förbättras. Slutligen bör vatten- brukets roll inom den gemensamma fiskeripolitiken diskuteras.

Fiskeriverkets rapport i samråd med Naturvårdsverket ”Analyser av den gemensamma fiskeripolitiken och dess framtida utformning”

– maj 2009

Fiskeriverket har i samråd med Naturvårdsverket på regeringens uppdrag analyserat den gemensamma fiskeripolitiken och dess fram- tida utformning. Myndigheterna finner att den förda politiken inte lyckats förhindra överfiske, överdimensionerade fiskeflottor, bristande lönsamhet och minskade fångster för Europas yrkesfiskare. Orsa- kerna ligger huvudsakligen i grundläggande strukturella brister. Nedan presenteras huvuddragen i myndigheternas analys kring fiskeripolitikens brister och förslag till åtgärder.

189

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

Målen

Fiskeripolitikens mål måste, till skillnad från de nuvarande, vara tyd- ligt formulerade och inbördes prioriterade. Målen ska vara vägle- dande i förvaltningsbesluten. Ramen ska vara att ekosystemansatsen tillämpas. Fiskeripolitikens mål ska struktureras och prioriteras efter ekosystemtjänsternas huvudkategorier.

Fiskeripolitiken ska tillförsäkra konsumenter sunda livsmedel genom att nyttja det akvatiska ekosystemet så nära maximalt ut- byte som möjligt utan att riskera den biologiska mångfalden och systemets motståndskraft emot störningar.

Fiskeripolitiken ska bidra till den maritima politiken. Detta ska manifesteras genom att hänsyn tas till sektorns inverkan på det akvatiska ekosystemets reglerande och stödjande funktioner, såsom syreproduktion, närsaltsbalans och nedbrytning av miljögifter.

Fiskeripolitiken ska bidra till att fiskesektorn skapar sysselsätt- ning, inkomst, rekreationsmöjligheter och tjänar som bärare av ett kulturarv. Fiske ska ge rimlig levnadsstandard för sektorns utövare, vilket förutsätter att politiken säkerställer en kontinuerlig anpass- ning av fångstkapaciteten till tillgängligt resursutrymme.

Det vetenskapliga beslutsunderlaget

Den biologiska rådgivningen kan i huvudsak fortsätta med samma organisation som nu, men baseras på analys av fiskerier och hela fiskekosystemet, samt ge råd över längre tidshorisont.

Som ett nytt steg efter den biologiska rådgivningens redovisning av olika scenarier bör en vetenskapligt baserad ekonomisk- och sam- hällsvetenskaplig konsekvensanalys av alternativen göras.

Beslutsprocessen

För närvarande fattas allt för många beslut på högsta politiska nivå

– man skiljer inte mellan principer och genomförande och har en fokusering på kortsiktiga överväganden. En delegering av besluts- befogenheter från ministerrådet bör ske. Grundprincipen ska vara att en rådsförordning utgör en ram där mål och riktlinjer ställs upp för att sedan genomföras på en lägre nivå. Därutöver föreslås:

-Att en delegering av genomförande- och tillämpningsbestäm- melser sker till Europeiska kommissionen genom ett förstärkt kommittologiförfarande, i vilket medlemsstaterna ges ett starkare

190

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

inflytande över beslutsprocessen. En regionalisering kan i första hand ske genom att ett regionalt kommittologiförfarande inrättas.

-Att såväl medlemsstaterna som andra intressenter får ett ökat inflytande i beredningsförfarandet genom ett förstärkt samråds- förfarande. Kommissionen bör åläggas en strikt samrådsskyldig- het innan förslag presenteras.

Rättighetsbaserad förvaltning

Vanliga rättigheter som definieras i en rättighetsbaserad förvaltning är tillträde till ett begränsat område, rätt att fiska ett antal dagar och rätt att göra ett visst uttag från ett bestånd under en tidsperiod. Definierade fiskerättigheter kan vara ett instrument för att reducera flottkapaciteten. Myndigheterna gör följande överväganden:

-Man bör överväga att systematiskt införa tidsbegränsade dispo- sitionsrätter för delar av flottan och lägga en del av förvaltnings- kostnaderna på näringen, på liknande sätt som görs inom miljö- området.

-Om fiskeripolitiken förändras så att det blir möjligt att köpa och sälja rättigheter över nationsgränserna mister förhandlingarna om årliga kvotuttag sin nationella anknytning och den relativa stabi- liteten urholkas. Handel bör då vara möjligt endast med vissa rättigheter t.ex. fisket utanför ett definierat kustområde eller en- bart för vissa arter.

-Fiskerier har olika karaktär och olika stark koppling till lokala kustsamhällen. Myndigheterna föreslår att det utreds hur och om en viss kustnära zon kan avsättas för enbart fartyg med en viss specifikation och definierade anknytningsförhållanden.

Överkapaciteten i fiskeflottan

Det främsta problemet att beakta i en översyn av den gemensamma fiskeripolitiken är överkapaciteten, som har både biologiska och ekonomiska orsaker. För att få en långsiktigt lönsam fiskeflotta krävs en reduktion av kapaciteten. Skälen till att detta inte sker med nuva- rande instrument är flera. Minskade, icke-fullständigt fördelade och avgränsade, fiskemöjligheter ökar konkurrensen och driver fram ökad fångstkapacitet. De tak för motorstyrka och tonnage som finns medger flera undantag. Subventioner minskar fiskets kostnader och offentliga medel till skrotning uppmuntrar till större risktagande.

191

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

För att komma ur denna situation föreslår myndigheterna bl.a.:

-Att indikatorerna för fiskeflottan, BT och kW, bör kompletteras med andra indikatorer som bättre belyser fiskeflottans relation till befintliga resurser.

-Att tydligare dispositionsrättigheter för enskilda eller grupper av företag införs.

-Att varje medlemsstat åläggs en kapacitetsminskning av 2–4% per år, motsvarande den kontinuerliga tekniska effektiviseringen med ett oförändrat tonnage.

-Att mot bakgrund av subventionernas negativa effekter dessa av- skaffas i så stor utsträckning som möjligt.

Fiskerikontrollen

Fiskerikontrollen omfattas inte av översynen av den gemensamma fiskeripolitiken. I stället är fiskerikontrollen föremål för en pågå- ende översyn. Ett antal faktorer som är viktiga från kontrollper- spektiv behöver dock ses över när nya regler för förvaltningen av fisket utformas. I dag finns bestämmelser som är beslutade trots att de i princip är omöjliga eller mycket dyra att följa upp. Vid besluten om dessa regler har systematiken för kontroll inte analyserats i tillräcklig grad. Detta kan i en ny fiskeripolitik förbättras genom:

-Att konsekvensanalys för uppföljning och tillsyn sker vid all utformning av nya förvaltningsregelverk, så att regler blir kon- trollerbara och enkla att efterleva.

-Att mer regionala hänsyn tas i förvaltningsbestämmelser.

-Att proportionaliteten mellan kontrollregler och administrativ börda för fisket ses över.

-Att medlemsstaterna ges större frihet att, med utgångspunkt i riskanalysbaserade kontroller, reglera kontrollförfarandet nationellt utifrån uppställda målformuleringar.

-Att kommissionens inspektionsförfarande stärks och får ett revi- sionsperspektiv.

192

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

Den relativa stabiliteten

En övergång till mer insatsreglerad förvaltning innebär att fördel- ningen av fiskemöjligheter sannolikt kräver ett annat system än dagens relativa stabilitet. En framtida relativ stabilitet bör utformas som en konsekvens av en förvaltningsreform och inte vara en be- gränsande faktor.

Om den nya gemensamma fiskeripolitiken lämnar möjlighet till handel med kvoter eller fiskemöjligheter mellan medlemsländer finns ändå en möjlighet att behålla en relativ stabilitet för fisket i en kust- zon där endast fartyg med en starkare anknytning till området får tillträde.

De externa delarna av fiskeripolitiken

I den externa fiskeripolitiken samlas frågor med en internationell dimension. Det finns behov av att väga in såväl internationella havs- miljö- som utvecklingspolitiska konsekvenser även i beslut som nu betraktas som EU-interna. Detta kan ske genom:

-Att fastställa samstämmighetsmål för fiskesektorn och att besluta om riktlinjer för tillämpning av dessa.

Gemenskapens fiskepartnerskapsavtal med utvecklingsländer finan- sieras till två tredjedelar av gemenskapen. Avtalens överensstäm- melse med utvecklingspolitiken bör stärkas genom:

-Att avtalen grundas på ett fiske på ett verkligt resursöverskott inom ett långsiktigt hållbart fiske.

-Att övervakningen av gemenskapens fiske inom avtalen är av samma kvalitet som i EU:s egna vatten.

-Att inför förhandling, liksom kontinuerligt under genomförandet, utvärdering sker av de ekonomiska och sociala konsekvenserna av avtalet för kuststaten ifråga.

Vattenbruket

Vattenbruket bör fortsatt vara en del av den gemensamma fiskeri- politiken. Inom ramen för ekosystemansatsen bör även vattenbrukets bedrivande inkluderas genom att alternativen vildfångad och odlad fisk beaktas vid upprättande av förvaltnings- och återhämtnings- planer.

193

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

3.1.5Lissabonfördraget

EU:s nya fördrag, Lissabonfördraget, undertecknades i decem- ber 2007 av företrädare för EU:s regeringar (Lissabonfördraget av den 13 december 2007 om ändringar i fördraget om Europeiska Unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen [EU:s officiella tidning 2007 C 306/1]). Efter det började processen med att godkänna fördraget i de 27 medlemsländerna. Godkännande kan ske antingen genom folkomröstning eller beslut i nationellt parlament. Den svenska riksdagen godkände fördraget den 20 november 2008. Irland har som enda medlemsland genom- fört folkomröstning i frågan om godkännande av fördraget. Vid folkomröstningen, som ägde rum i juni 2008, fick nej-sidan en majoritet av de avgivna rösterna. En ny folkomröstning ägde rum i oktober 2009, då segrade ja-sidan. Den 1 december 2009 trädde Lissabonfördraget i kraft.

Lissabonfördraget innehåller till skillnad från det nuvarande EG-fördraget en fördragsmässig precisering av EU:s behörighet på fiskeriområdet. I det nya fördraget om EU:s funktionssätt förs nya bestämmelser in om EU:s kompetens som bl. a. anger artikel 3 att EU ska ha exklusiv befogenhet när det gäller bevarandet av havets bio- logiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. När det gäller fiskeripolitiken i övrigt ska däremot enligt artikel 4 EU och medlemsstaterna ha delad befogenhet. Vidare ändras i det nya fördraget avdelningsrubriken Jordbruk till Jordbruk och fiskeri och det slås fast att unionen ska fastställa en gemensam fiskeripolitik, som ingår i den inre marknaden (artikel 38). Det anges vidare att för- dragets bestämmelser om jordbruk och den gemensamma jordbruks- politiken även ska anses omfatta fiskerisektorn med beaktande av dess särskilda kännetecken. Enligt de nya reglerna kommer vidare Europaparlamentet att medverka såsom medbeslutande jämte rådet vid EU-lagstiftning på fiskeriområdet. (Se Prop. 2007/08:168 s 98 f, 186 f).

Lissabonfördraget innehåller därmed som framgått ingen begräns- ning av den kompetens som kan tillkomma EU vare sig till ”havet” eller till ”yrkesmässighet”. På områden där EU inte är ensamt behörig ska EU emellertid alltid iaktta den s.k. subsidiaritetsprincipen (artikel 5.2 EG-fördraget). Det innebär att EU ska agera endast om och i den mån den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Det ska därvid motiveras varför en

194

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

planerad åtgärd bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. EU:s åtgär- der får inte gå längre än nödvändigt.

Lissabonfördraget innebär också att den tredje pelaren – straff- rättsligt och polisiärt samarbete – integreras i det allmänna EU- samarbetet. Nedan ska kortfattat redogöras för Lissabonfördragets reglering av det straffrättsliga samarbetet i syfte att utröna om fiskeriområdet kan komma att beröras.

I Lissabonfördragets artikel 69 A anges att det straffrättsliga sam- arbetet inom unionen ska bygga på principen om ömsesidigt erkän- nande av domar och rättsliga avgöranden samt inbegripa tillnärmning av medlemsstaternas lagar. Den huvudsakliga beslutsregeln är kvali- ficerad majoritet inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfa- randet. I artikel 69 A föreskrivs vidare att om det är nödvändigt för att underlätta det ömsesidiga erkännandet av domar och rättsliga avgöranden samt polissamarbete och rättsligt samarbete i sådana straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande dimension, får minimiregler beslutas. I dessa minimiregler ska skillnaderna mellan medlemsstaternas rättsliga traditioner och rättssystem beaktas. Mini- mireglerna ska omfatta:

•ömsesidig tillåtlighet av bevis mellan medlemsstaterna,

•personers rättigheter vid det straffrättsliga förfarandet,

•brottsoffers rättigheter,

•andra specifika delar av det straffrättsliga förfarandet, vilka rådet i förväg har reglerat genom ett beslut; vid antagandet av detta beslut ska rådet besluta med enhällighet efter Europaparlamentets godkännande.

Vidare anges att antagande av minimiregler inte hindrar medlems- staterna från att behålla eller införa en högre skyddsnivå för personer.

De materiella straffrättsliga bestämmelserna finns i artikel 69 B. Detta stadgande anger att Europaparlamentet och rådet genom direk- tiv i enlighet med ordinarie lagstiftningsförfarande (dvs. kvalificerad majoritet) får fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottens karaktär eller effek- ter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder. Detta gäller följande områden av brottslighet: terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-brottslighet och organiserad

195

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

brottslighet. Det kan konstateras att fiskeriområdet inte ingår i denna uppräkning. Utöver det ovan angivna föreskrivs emellertid att med hänsyn till brottslighetens utveckling får rådet anta ett beslut där andra områden av brottslighet anges som uppfyller de kriterier som avses i denna punkt. I sådana fall ska dock enhällighet i rådet gälla. Genom ett sådant beslut synes även fiskeriområdet kunna bli föremål för införande av gemenskapsrättsliga minimi- regler avseende brottsrekvisit och påföljder.

I artikel 69 B stadgas därutöver att om en tillnärmning av med- lemsstaternas straffrättsliga lagar och andra författningar visar sig nödvändig för att säkerställa att unionens politik på ett område som omfattas av harmoniseringsåtgärder ska kunna genomföras effektivt, får minimiregler för fastställande av brottsrekvisit och påföljder på det berörda området meddelas i direktiv. I sådana fall ska dessa direk- tiv antas enligt samma ordinarie eller särskilda lagstiftningsförfarande som använts för beslutet om harmoniseringsåtgärderna i fråga. Även denna bestämmelser torde kunna ligga till grund för införandet av gemenskapsrättsliga minimiregler avseende brottsrekvisit och på- följder på fiskeriområdet.

3.1.6IUU-förordningen

Under hösten 2008 har tillkommit en ny EU-förordning på kontroll- området -rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 september 2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1936/2001 och (EG) nr 601/2004 samt om upphävande av förordningarna (EG) nr 1093/94 och (EG) nr 1447/1999 (EUT L 286, 29.10.2008, s. 1–32, Celex 32008R1005), härefter kallad IUU-förordningen. IUU-förord- ningen tillämpas från och med den 1 januari 2010.

IUU-förordningen syftar bl.a. till att garantera fiskbeståndens hållbarhet, förbättra situationen för gemenskapsfiskare som drabbas av illojal konkurrens genom olagliga produkter och stoppa importen av IUU-fiskeriprodukter (produkter som härrör från olagligt, orap- porterat och oreglerat fiske) till gemenskapen genom åtgärder som omfattar hela leveranskedjan (”från nät till fat”).

Bland de viktigaste regleringarna i IUU-förordningen kan nämnas följande:

196

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

•Införande av en EU-svartlista över fartyg som inte följer reglerna på fiskets område. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om upprättandet av en sådan förteckning och konsekvenserna av att befinna sig på denna.

•Upprättande av ett certifieringssystem avsett att omfatta all import av fiskeriprodukter, med undantag för fiskeriprodukter som här- rör från inlandsfiske och vattenbruk.

•En tillnärmning inom gemenskapen av sanktionsnivån för allvar- liga överträdelser, där det högsta sanktionsbeloppet ska vara minst fem gånger värdet på de fiskeriprodukter som erhållits genom de allvarliga överträdelser som begåtts.

IUU-förordningen redovisas närmare i avsnitt 4.2.9 och 4.2.10.

3.2Internationella konventioner

I detta avsnitt ska några av de konventioner som Sverige är bundet av och som gäller fiske beskrivas och analyseras. Syftet är att klar- lägga om och hur konventionerna binder Sverige när det gäller fisket. Inledningsvis beskrivs den mycket centrala havsrättskonventionen som reglerar de olika ländernas jurisdiktion över haven. Vidare redo- gör vi för det internationella havsforskningsrådets (ICES) arbete. Dess arbete utgör i dag grunden för uppskattningar av bestånden.

Det finns vidare centrala konventioner som skyddar havsmiljön. Dessa är Helsingforskonventionen, OSPAR-konventionen, och Esbokonventionen. Därutöver finns det konventioner som skyddar djur och växter. Dessa är bl.a. Konvention om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), Kon- ventionen om biologisk mångfald, Bernkonventionen och Bonn- konventionen.

3.2.1Havsrättskonventionen

Havsrättskonventionen, SÖ 2000:1, är en global FN-konvention. Den reglerar framförallt fördelningen av haven mellan de olika länderna, den anger alltså de olika ländernas jurisdiktion över haven. Havsrättskonventionen bygger på en uppdelning av olika slags vatten-

197

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

områden, nämligen inre vatten, territorialhav, den ekonomiska zonen, den angränsade zonen och det fria havet.

Med inre vatten avses de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna. Grundregeln är att baslinjen består av lågvattenlinjen utmed kusten. Till inre vatten räknas därmed insjöar, vattendrag, kanaler, vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vatten- områden innanför och mellan öar, holmar och skär.

Territorialhavet är beläget utanför det inre vattnet. Detta an- gränsande havsområde anses utgöra en del av kuststatens territorium. Till territorialhavet räknas med vissa undantag det vattenområde som sträcker sig med en bredd av tolv sjömil från baslinjerna. En sjömil är 1852 meter.

Angränsande zon: Enligt havsrättskonventionen kan stater också inrätta en angränsande zon till territorialhavet. En sådan får sträcka sig 24 sjömil från baslinjen. Inom den angränsande zonen kan kuststaterna utöva kontroll inom vissa områden. Sverige har inte inrättat någon angränsande zon. Tidigare har regeringen uttalat att frågan om att inrätta en angränsande zon bör utredas. Frågan om att tillsätta en sådan utredning bereds i Regeringskansliet.

Ekonomisk zon: Staterna har enligt havsrättskonventionen även möjlighet att inrätta en ekonomisk zon som får sträcka sig 200 sjö- mil från baslinjen. Den ekonomiska zonen anses inte utgöra en del av kuststatens territorium, men ger vissa suveräna rättigheter. Kust- staten har inom den ekonomiska zonen suveräna rättigheter när det gäller att utforska, utnyttja och förvalta naturtillgångar och att t.ex. framställa energi från vatten, strömmar och vindar. Vidare har staterna jurisdiktion över sådana konstgjorda öar, anläggningar och andra inrättningar som i enlighet med konventionen har uppförts i den ekonomiska zonen. Sverige har inrättat en ekonomisk zon genom lagen (1992: 1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Det fria havet: Vattenområdet som inte tillhör en stats inre vatten, territorialhav eller ekonomisk zon definieras som det fria havet. På det fria havet har alla stater samma rätt till fri genomfart, fiske, fri överflygning, vetenskaplig forskning och rätt att lägga ut under- vattenskablar och rörledningar samt att uppföra konstgjorda öar (jfr för hela avsnittet om havsrättskonventionen Betänkandet av Utred- ningen om kustbevakningens befogenheter, Kustbevakningens rätts- liga befogenheter, SOU 2008:55, s. 353–357).

198

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

3.2.2Internationella havsforskningsrådet

Internationella havsforskningsrådet (ICES, International Council for the Exploration of the Sea) bildades redan 1902. I dag är 20 länder anslutna, bl.a. Danmark, Norge, och Sverige.

Till grund för rådets nuvarande arbete ligger en konvention från 1964, vari de olika parterna uppmuntras till forskning och under- sökning av havet och då särskilt havets levande resurser. Den forsk- ning som bedrivs inom ramen för ICES är främst inriktad på norra Atlanten och angränsande havsområden. ICES är det viktigaste veten- skapliga organet för dessa områden om fiskresurser och havsmiljö- frågor.

ICES uppgifter framgår av konventionens fem första artiklar. Enligt den femte artikeln åtar sig de ingående parterna att lämna uppgifter till organisationen, vilka kan bidra till att konventionens syfte uppnås. Parterna ska vidare hjälpa till med att utföra under- sökningar. Åtskilliga data om fiske skickas från respektive part till ICES. Dessa data ligger sedan till grund för råd om uttag av fisk i olika havsområden.

I ICES arbete deltar biologer från alla kuststater runt Östersjön, Nordsjön och Nordostatlanten. Sverige har kvoter och fiskar i samt- liga nämnda områden. ICES gör årligen beståndsuppskattningar för ett antal internationellt förvaltade bestånd. De biologiska råden baseras på biologiska gräns- och referensvärden för försiktighets- principens tillämpande.

Forskarna arbetar bland annat med matematiska modeller som fylls med data från olika sorters provtagningar. Det handlar om provtagningar i hamn och ombord på båtar, loggböcker och data från forskningsfartygen. Tillsammans utgör dessa data grunden för arbetet med att försöka uppskatta hur mycket fisk det finns. En viktig förutsättning för bra rådgivning är att exempelvis underlaget från loggböcker är korrekt.

3.2.3Helsingforskonventionen

Helsingsforskonventionen, SÖ 1996:22, egentligen Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö, är tillämplig för alla svenska havsområden utom Skagerrak. Den kom till redan 1974 och omarbetades 1992. Omarbetningen trädde i kraft år 2000. Samtliga nio länder i Östersjöområdet samt EU är parter till konventionen.

199

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

En Kommission har tillsatts för genomförandet av konventionen (HELCOM). Målet är dels att återställa miljön i Östersjöområdet och dels att bevara dess ekologiska balans. Tonvikten i konventionen ligger på att minska föroreningar i havet. Grundläggande miljöprin- ciper såsom försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala samt att man ska använda bästa tillgängliga teknik ingår. Dessa är dock kopplade till att förhindra eller eliminera föroreningar. Även miljöeffekterna av fisket i Östersjön omfattas av konventionen, liksom att skydda och bevara den biologiska mångfalden i havet och längs kusterna. Naturvård och biologisk mångfald regleras särskilt i artikel 15. Det anges att parterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att bevara orörda miljöer och den biologiska mångfalden samt för att skydda ekologiska processer. Sådana åtgärder ska även vidtas för att säkerställa en uthållig användning av naturresurserna inom Östersjö- området. I detta syfte ska staterna sträva efter att anta bestämmelser som innehåller ändamålsenliga riktlinjer och kriterier. Av artikel 27 följer att ingenting i denna konvention får tolkas som ett intrång i friheten för sjöfart, fiske, marin vetenskaplig forskning eller annat behörigt utnyttjande av det fria havet och ej heller i rätten till genom- fart genom territorialhavet. En aktionsplan för Östersjön antogs vid Helcoms miljöministermöte i Krakow, Polen, den 15 november 2007. Där beslutades att utsläppsminskningar ska göras. Aktions- planens mål är att Östersjön ska ha god ekologisk status år 2021. Detta ska nås genom nationella åtgärdsprogram inom de fyra prio- riterade områdena övergödning, farliga ämnen, biologisk mångfald och sjöfartens miljöproblem.

Ett åtgärdsprogram ska fastställas år 2010 och åtgärderna i aktionsplanen ska vara införda år 2016. När det gäller biologisk mångfald träffades följande överenskommelse:

Skyddet av biologisk mångfald beror till stor del på de åtgärder som vidtas inom övriga områden.

•En rekommendation togs om att utarbeta principer för fysisk planering av havsområden.

•Ministrarna var överens om att införa fler skyddade områden och långsiktiga förvaltningsplaner för hotade arter och habitat (Med habitat avses miljön för växter eller djur).

•För kommersiellt utnyttjade arter som torsk, lax och ål, samt kustnära fisk, fanns stöd för förvaltningsplaner som utarbetats inom EU:s gemensamma fiskepolitik.

200

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

3.2.4OSPAR-konventionen

OSPAR-konventionen, SÖ 1994:25, egentligen Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten antogs år 1992 och ratificerades 1993. Konventionen omfattar nordöstra Atlanten in- klusive Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt. Konventionens parter ska arbeta för att hindra förorening av havet samt att vidta nödvän- diga åtgärder för att skydda havsmiljön. Även människors hälsa ska skyddas. Vidare ska havets ekosystem bevaras och om det är möjligt ska skadade havsområden återupprättas. Även denna konvention bygger på moderna miljöprinciper såsom försiktighetsprincipen, prin- cipen om att förorenaren betalar samt principerna om att främja användningen av bästa tillgängliga teknik. Tonvikten i även denna konvention ligger på att minska föroreningar i havet.

3.2.5Esbokonventionen

Esbokonventionen, SÖ 1992:1, egentligen Konventionen om miljö- konsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, är en regional miljöskyddskonvention för Europa samt för Kanada och USA. Syftet med konventionen är att förebygga gränsöverskridande miljöeffekter genom samarbete mellan länderna. Det finns krav på att grannländer och allmänheten ska informeras om planerade verk- samheter som kan orsaka miljöeffekter. Konventionen, som har ut- arbetats inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE), undertecknades 1991 och trädde i kraft 1997.

3.2.6Konventionen om biologisk mångfald

Konventionen om biologisk mångfald, SÖ 1993:77, (CBD) har under- tecknats och ratificerats av Sverige. Den trädde i kraft 1994. Målet för konventionen är bevarande och uthålligt nyttjande av den bio- logiska mångfalden samt rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid nyttjande av genetiska resurser. Med biologisk mångfald avses enligt artikel 2 i konventionen levande organismer av alla ursprung, bl.a. från marina och andra akvatiska ekosystem. Det betyder där- med att fisk skyddas av konventionen. Skydd av marin mångfald är en internationell fråga eftersom marina arter sprids mellan olika länders vattenområden och många fiskbestånd vandrar över stora havsområden. Fisket kan ha både direkta och indirekta effekter på

201

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

den biologiska mångfalden. Förutom direkta effekter på arten på- verkas även andra fisk- och skaldjursarter, liksom sjöfågel och marina däggdjur eftersom de bl.a. tas som bifångst eller påverkas som följd av förändringar i ekosystemet. Fisket kan också påverka den biolo- giska mångfalden genom att fiskeredskap kan föra med sig sjukdomar eller främmande arter. Enligt artikel 5 ska varje stat såvitt möjligt samarbeta med andra stater om hållbart nyttjande av biologisk mång- fald. Varje stat ska också enligt artikel 6 utveckla nationella strategier för hållbart nyttjande av biologisk mångfald och dessutom enligt artikel 8 bl.a. inrätta ett system med skyddade områden och främja skyddet av ekosystem.

3.2.7Bernkonventionen

Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, SÖ 1983.30, (Bernkonventionen) ratificerades av regeringen 1983. Konventionens mål är enligt artikel 1 att skydda vilda djur och växter och deras naturliga miljö. Särskild uppmärk- samhet ägnas utrotningshotade och sårbara arter. De avtalsslutande parterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att bevara bestånden av vilda djur och växter och deras miljöer. De växt- och djurarter som är skyddade är särskilt listade i bilagor till konventionen, med en uppdelning av strängt skyddade arter och skyddade arter. Fiskarter finns upptagna både som särskilt skyddade arter i bilaga II och som skyddade arter i bilaga III till konventionen. Ett flertal arter före- kommer i svenska vatten.

3.2.8Konventionen om internationell handel

med utrotningshotade arter av växter och djur, SÖ 1974:41, 1980:72, 1993:78, (CITES)

Konventionen är en global naturvårdskonvention om handel med vilda djur och växter som tillhör utrotningshotade arter. Konven- tionen arbetades fram på initiativ av Internationella naturvårds- unionen (IUCN, World Conservation Union) och sedan mellan de länder som först ställde sig bakom avtalet.

Konventionen undertecknades 1973 och trädde i kraft 1975. Två större ändringar har gjorts. Ändringen Bonn Amendment skrevs

202

SOU 2010:42

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

under 1979 och trädde i kraft 1987. Ändringen Gaborone Amend- ment skrevs under 1983 men har ännu inte trätt i kraft.

Konventionen har tre listor över arter. Appendix I gäller utrot- ningshotade arter som är eller kan bli påverkade av handel och där handel bara kan tillåtas under mycket speciella förhållanden. Appen- dix II gäller arter som inte är utrotningshotade men där handeln ändå måste kontrolleras så att arternas överlevnad inte äventyras. Appendix III gäller arter som är skyddade i minst ett land och där detta land ber andra om hjälp att kontrollera handeln med arten.

Sverige har ratificerat konventionen och ändringarna. Repre- sentanter för medlemmarna av konventionen möts vartannat eller vart tredje år i konferenser där beslut fattas.

Under 2007 fördes den europeiska ålen upp i appendix 2. Listningen innebär att handeln av ål kommer att kontrolleras och att det krävs exporttillstånd för att sälja ål (jfr naturvardsverket.se och pressmeddelande 15 juni 2007 från Miljödepartementet, www.regeringen.se).

3.2.9Bonnkonventionen

Bonnkonventionen, SÖ 1983:37, ger skydd för flyttande arter, där- ibland tumlare. Bonnkonventionen syftar till att skydda flyttande djurarter över hela deras utbredningsområden. Detta åstadkoms både genom listning av arter samt via avtal och andra former av samarbeten mellan berörda nationer. Inom konventionen kan en art listas på bilaga I eller II. På bilaga I listas flyttande arter som är utrotnings- hotade. Utbredningsstater ska sträva efter att bevara och där möjligt restaurera miljöer för arten samt att hindra, ta bort eller minimera den negativa inverkan av vissa aktiviteter som påverkar flyttningen negativt. Fångst är endast tillåten för främst vetenskapliga eller be- varandeändamål, jfr Regeringsuppdrag nr 15: Krav som internationella och nationella åtaganden ställer på skydd av arter och miljöer i svensk ekonomisk zon, 2007-02-15 Naturvårdsverket, Dnr 401-388-06,

ASCOBANS (Agreement on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and North Seas); ASCOBANS är ett avtal under Bonnkonventionen och syftar till att verka för att förhindra bifångster och försämringar av småvalarnas livsmiljöer samt öka kunskapen om och förståelsen för dessa djur. Inom ASCOBANS har en räddningsplan tagits fram för den akut hotade tumlaren i Östersjön och arbetet pågår för att ta fram en förvaltningsplan för

203

Den gemensamma fiskeripolitiken och internationella konventioner

SOU 2010:42

tumlarpopulationerna i Nordsjön. Dessa planer omfattar bland annat rekommendationer om begränsning av bifångster, forskning och red- skapsutveckling, analys av miljögifter, skydd av områden, information samt kartläggning av tumlarnas utbredning och antal, a.a. 2.1.2.

3.2.10Ramsarkonventionen

Ramsarkonventionen, SÖ 1975:76, 1986:74, 1991:78 syftar till att medverka till bevarandet av våtmarker, i första hand på grund av deras stora betydelse för våtmarksfåglar. Under senare år har syftet dock breddats till att omfatta i princip alla våtmarksberoende arter inklusive fiskar.

3.2.11Analys

Syftet med beskrivningen i 3.2 är att analysera om Sverige på något sätt är bundet av internationella överenskommelser när det gäller fiske. Det finns två typer av konventioner. Den första typen är de konventioner som skyddar haven. Formellt omfattar självfallet dessa konventioner även fisket. Beskrivningarna av konventionerna visar att konventionstexterna som sådana inte ställer några mer konkreta krav på Sverige när det gäller fiske, utan mer fungerar som ett ram- regelverk. De grundläggande miljöprinciperna är kopplade till utsläpp, inte till fiske. När det gäller konventionen om den biologiska mång- falden är kraven mycket allmänt hållna. Det framgår av konven- tionen att staterna ska vidta lämpliga åtgärder, vilka är inte defini- erade. Till detta kommer dessutom att det i Helsingforskonventionen uttryckligen är angivet att konventionen inte får tolkas som ett in- trång i det fria fisket. Den andra typen av konvention är de som reglerar djur och växter. Även dessa omfattar fisket. Det betyder att även denna typ av konvention ställer mer allmänt hållna krav för fisket, som att Sverige enligt konventionen om biologisk mångfald ska utveckla nationella strategier för hållbart nyttjande. Även om kraven är allmänt hållna är dock innebörden att Sverige internationellt gjort ett åtagande om att utveckla strategier för hållbart nyttjande även för fisk. Ett mer konkret exempel utgör också CITES. Inne- börden av CITES för ålen är att handeln kontrolleras.

204

4 Den nationella lagstiftningen

I detta avsnitt beskrivs och analyseras den nationella lagstiftningen. Inledningsvis kommer vi under 4.1 att förklara myndighetsstrukturen. Vi kommer att redovisa vilken myndighet som ansvarar för vad och vad som är respektive myndighets uppdrag. Under 4.2–4.3 fort- sätter vi med att återge och analysera innehållet i lag, förordning och föreskrifter.

4.1Myndighetsstrukturen

4.1.1Fiskeriverket

Fiskeriverket är central förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskresurserna. Verket har 300 anställda och anslaget för 2008 var 137 miljoner kr. Därtill kom 98 miljoner kr till struktur- stöd till fiske m.m. och 26 miljoner kr för fiskevård (jfr Reglerings- brev för Fiskeriverket, www.fiskeriverket.se). Myndigheten har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i för- hållande till övriga berörda parter (1 § förordningen [2007:1045] med instruktion för Fiskeriverket). Av instruktionen framgår vidare att myndigheten ska:

1.verka för ett rikt och varierat fiskbestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat fiske och vattenbruk,

2.ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet,

3.medverka i Sveriges strävan att inom den gemensamma fiskeri- politiken uppnå ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske,

205

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

4.bidra till en livskraftig och miljöanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna,

5.följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om fiskresurs- ernas tillstånd och utvecklingen inom fiskerinäringen,

6.bistå regeringen och medverka i arbetet med internationella fiskefrågor och förhandlingar,

7.medverka till att stärka fisketurismen samt öka allmänhetens fiskemöjligheter,

8.främja och bedriva forskning och utvecklingsverksamhet inom fiskets område,

9.medverka i genomförandet av politiken för regional tillväxt, samt

10.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen.

Instruktionen för Fiskeriverket har när det gäller uppgifter i princip varit oförändrad sedan år 1998. Den enda förändringen som skedde under de åren var att det år 2008 tillkom att myndigheten skulle medverka till att stärka fisketurismen. För tiden före år 1998 var dock instruktionen annorlunda utformad. Då var lydelsen bl.a. följ- ande (förordningen [1991:827]):

Fiskeriverket ska verka för en ansvarsfull hushållning med fisktill- gångarna på ett sätt som långsiktigt medverkar till livsmedelsförsörj- ningen och vårt välstånd i övrigt //…//

Fiskeriverket ska i sin verksamhet särskilt medverka till att förutsätt- ningar skapas för en livskraftig fiskenäring //…//

Analys

En analys av Fiskeriverkets instruktion under åren 1991–2007 ger klart vid handen att Fiskeriverket fram till år 1998 hade ett uppdrag att värna om fiskerinäringen. Därefter har dock uppdraget förändrats. Sedan 1998 har uppdraget i stället varit att bevara och nyttja fisk- resurserna. Myndigheten ska verka för ett rikt och varierat fisk- bestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat fiske och vattenbruk (punkten 1). Det direkta uppdraget beträffande fiskerinäringen har för tiden efter år 1998 i stället reducerats till att följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om fiskresursernas tillstånd och utveck- lingen inom fiskerinäringen (punkten 5). Vidare har myndigheten

206

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

för tiden efter år 1998 fått i uppdrag att medverka till att öka allmänhetens fiskemöjligheter (punkten 7) och att bidra till en livs- kraftig och miljöanpassad livsmedelsproduktion till nytta för kon- sumenterna. Därtill gäller från den 1 januari 2008 också att myn- digheten ska stärka fisketurismen (punkten 7).

Indirekt, genom EU:s gemensamma fiskeripolitik, åligger det dock fortfarande Fiskeriverket att värna om fiskenäringen. Enligt punkten 3 i instruktionen ska myndigheten medverka i Sveriges strävan att inom den gemensamma fiskeripolitiken uppnå ett eko- logiskt och ekonomiskt hållbart fiske.

Här föreligger en skillnad mot exempelvis instruktionen för Jordbruksverket. Av den instruktionens 1 § framgår att Statens jordbruksverk har som förvaltningsmyndighet inom jordbrukets område till uppgift att arbeta aktivt för en konkurrenskraftig och miljö- och djurskyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna (2007:1047). Till skillnad från Jordbruksverket har Fiskeriverket således sedan 1998 ett svagare stöd för att främja näringens utveckling.

Sammantaget följer av instruktionen för Fiskeriverket att upp- draget sedan år 1998 varit koncentrerat till en hållbar förvaltning av fiskresurserna, öka allmänhetens fiskemöjligheter och stärka fiske- turismen, men att det även ingår att inom den gemensamma fiskeri- politiken medverka till att uppnå ett såväl ekologiskt som ekono- miskt hållbart fiske.

Samtidigt är det dock så att Fiskeriverket även efter 1998 i hög grad gjort näringspolitiska avvägningar. En del av dessa beslut har varit omdiskuterade. Ett exempel är ålfisket. Av Fiskeriverkets hem- sida framgår följande om ål.

2006-12-28

Ålfisket förbjuds nästa år. Men bara delvis. Flertalet av de yrkesfiskare som är starkt beroende av ålen kommer att kunna fortsätta fiska. Bakom beslutet ligger en svår avvägning. I den här frågan har de småskaliga kust- och insjöfiskarnas intressen fått väga tyngst.

Innebörden av beslutet var att ålfisket förbjöds i svenska vatten. Förbudet gällde dock inte yrkesfiskare som under åren 2003–2005 fiskat minst 400 kg om året.

Enligt Fiskeriverkets föreskrifter gäller ett särskilt tillstånd för allt yrkesfiske. Syftet med detta är att fördela den fisk som kvoteras av EU. Det krävs dock även särskilda tillstånd för sådant yrkesfiske som inte är kvoterat. Skälen för det tycks vara en blandning av

207

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

fiskevårdsskäl och näringspolitiska avvägningar, jfr vidare 9.1.8. Den yrkesfiskare som vill fiska exempelvis räka i ett visst område måste ha ett särskilt tillstånd för det. På så sätt kan Fiskeriverket styra att inte alltför många fiskar räka inom det området. Om alla som ville yrkesfiska inom området skulle göra det skulle fisket bli olönsamt för alla, vilket skulle leda till konkurser. I stället måste yrkesfiskaren som vill fiska varje år ansöka om ett särskilt tillstånd. Om exempelvis 50 yrkesfiskare skulle vilja fiska och ansöka om att få fiska räka, beviljas bara tillstånd för så många att fisket för dem bedöms vara lönsamt. De som i första hand beviljas tillstånd är de som kan visa att de bedrivit samma fiske året innan. På det sättet värnar man om yrkeskåren.

Enligt vår uppfattning visar den tidigare analysen av regeringens instruktion till Fiskeriverket att det sedan år 1998 inte längre ingår i Fiskeriverkets uppdrag att värna om fiskerinäringen, utom då verket agerar inom ramen för EU:s gemensamma fiskepolitik. I stället handlar det nationella uppdraget entydigt om en hållbar förvalt- ning. Detta framstår inte som en idealisk situation, då delar av fisket regleras av både EU-regler och nationella regler. Ett skäl till detta kan vara att Fiskeriverket framfört att det av regeringens reglerings- brev klart framgår att verket ska göra socioekonomiska avvägningar.

Det har alltså utbildats en praxis där hållbarheten av fiskebestånd ställts i förhållande till näringspolitiken även i de fall där det saknas EU-krav. Vad som har getts företräde har bedömts från fall till fall. Förklaringen till detta tycks vara att det inom verket inte gjorts någon åtskillnad mellan uppdraget att inom den gemensamma fiskeri- politiken uppnå ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske och nationell förvaltning. Skyldigheten att verka för ett ekonomiskt håll- bart fiske inom den gemensamma fiskeripolitiken har förts över på den nationella förvaltningen. Det faktum att regeringen i reglerings- brev gett Fiskeriverket uppdraget att göra socioekonomiska över- väganden som delvis inte omfattas av myndighetens instruktion, bidrar till en påtaglig otydlighet i verkets samlade uppdrag. Att denna situation uppstått faller i första hand tillbaka på regeringen.

Utredningen har i detta sammanhang ingen anledning att värdera om det i sak är rätt eller fel att göra näringspolitiska avvägningar. Vi kommer att återkomma till det i kapitel 9. Det som däremot i detta sammanhang kan tyckas anmärkningsvärt är att detta inte framgår av regeringens instruktion till Fiskeriverket. Om syftet varit att de näringspolitiska avvägningarna genomgående skulle genomsyra för-

208

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

valtningen borde det klart kommit till uttryck i regelverket. Då hade överensstämmelsen mellan regelverket och praxis varit bättre.

Sammantaget menar vi att den nuvarande regleringen är otydlig, jämför här även våra slutsatser under fiskevård, avsnitt 4.2.6.

Utredningen om myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan (dir. 2007:166) har haft som särskilt uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Livs- medelsverket och Fiskeriverket. Syftet är att tydliggöra ansvars- fördelningen och effektivisera verksamheterna samt pröva omfatt- ningen av det offentliga åtagandet och konkurrensutsatt verksam- het. Uppdraget redovisades den 5 februari 2009 i betänkandet (SOU 2009:8) Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livs- medel och hållbar produktion.

Utredningen hade i uppdrag att se över ansvaret inom den svenska livsmedelskedjan och den nuvarande myndighetsstrukturen: Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Fiskeriverket och Statens veterinär- medicinska anstalt. Utredningen föreslog att dagens fyra myndig- heter ersätts av tre nya:

•Livsmedelssäkerhetsmyndigheten ska i samhällets och konsu- menternas intresse verka för säkra livsmedel, friska djur och sunda växter i hela livsmedelskedjan. Myndighetens huvudkontor lokaliseras till Uppsala.

•Myndigheten för havsresurser och fiske ska främja en hållbar för- valtning av havsresurserna och fisket samt ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vattenbruk. Myndighetens huvudkontor lokaliseras till Göteborg.

•Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling ska främja ett efterfrågestyrt, konkurrenskraftigt och miljöanpassat jord- bruk och en hållbar landsbygdsutveckling i hela landet. Den får också ett nationellt samordningsansvar för landsbygdsutveck- lingen. Myndighetens huvudkontor lokaliseras till Jönköping.

Syftet med förslaget var att den nya myndighetsstrukturen skulle lägga grunden för säkrare livsmedel för svenska konsumenter. Livs- medelssäkerhetsmyndigheten ska ha ett sammanhållet ansvar för att kontrollera att säkerhetskraven uppfylls i hela livsmedelskedjan från produktion, via beredning och distribution, till konsumtion – från jord till bord. Därmed skulle det ske en anpassning av de svenska myndigheterna till den nya livsmedelsslagstiftning som har

209

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

utvecklats inom EU och som är direkt tillämpbar i samtliga med- lemsstater.

Vidare skulle det skapas förutsättningar för en mer hållbar pro- duktion. Myndigheten för havsresurser och fiske ska ha ett inte- grerat ansvar för fiskeförvaltningen och förvaltning av havet som resurs. Det skulle möjliggöra en samordnad hantering av de olika verksamheter som påverkar havets ekosystem, vilket är en förut- sättning för en hållbar förvaltning. Myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling skulle främja en helhetssyn hos jordbruks- och landsbygdsföretagen för att upprätthålla en god produktions- kvalitet som värnar djurens hälsa och välfärd, miljön och kultur- landskapet.

Regeringen har dock därefter i september 2009 beslutat att en ny havsmiljömyndighet ska bildas för att stärka och effektivisera arbetet med hav och vatten. I första hand är det delar av Natur- vårdsverket, Fiskeriverket och de fem vattenmyndigheterna som ska läggas samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. En utredning har tillsatts om hur den nya myndigheten ska organiseras. Utredaren ska lämna sitt förslag den 1 februari 2010 och myndigheten ska kunna inrättas fr.o.m. 1 januari 2011. Regeringens utgångspunkt är att Fiskeri- verket ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Avsikten är dock inte att några verksamheter inom Fiskeriverket ska upphöra. De verksamheter inom Fiskeriverket som inte ska föras över till den nya myndigheten ska förläggas till mest lämplig myndighet. Innebörden är alltså att annan myndighet än Fiskeri- verket i framtiden kommer att ha förvaltningsansvar för fisket.

4.1.2Kustbevakningen

Kustbevakningen är en civil myndighet vars huvudsakliga uppgift är att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. Myndigheten har såväl brottsbekämpande uppgifter som kontroll- och tillsynsuppgifter. Vidare har den ett antal särskilda uppgifter och får bl.a. bedriva uppdragsverksamhet. Verksamheten styrs över- gripande genom de regleringsbrev som regeringen årligen utfärdar med stöd av riksdagens beslut om statsbudgeten och genom stor- leken av de anslag som beviljas myndigheten i denna. Dess upp- gifter regleras närmare dels i förordningen (2007:853) med instruk-

210

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

tion för Kustbevakningen dels i de särskilda lagar och förordningar som innehåller bestämmelser om verksamheten.

Kustbevakningen är, tillsammans med Fiskeriverket, huvudaktör inom den svenska fiskerikontrollen.

Fiskeriövervakningen riktas mot såväl det yrkesmässiga fisket som fritidsfisket.

Fram till den 1 januari 2007 ansvarade Kustbevakningen för landningskontrollen, varefter ansvaret övertogs av Fiskeriverket. Kustbevakningen har emellertid fortfarande ansvar för fiskerikon- trollen till sjöss och bedriver fiskeriövervakning inom sitt verksam- hetsområde.

Kustbevakningen är kontaktpunkt för fiskerikontroll enligt över- enskommelse med annan myndighet (7 § andra stycket förordningen med instruktion för Kustbevakningen).

I verksamheten med kontroll och tillsyn över fisket och fiskeri- näringen samverkar Kustbevakningen naturligt i stor utsträckning med Fiskeriverket. Ett led i denna samverkan är ett gemensamt Fiskerikompetenscenter (FKC). FKC bearbetar och analyserar upp- gifter om fisket samt följer upp och planerar det riskanalysbaserade arbetet. Centret är tänkt som en kontaktpunkt mot näringen, andra myndigheter med uppgifter inom fiskerikontrollen och kontroll- myndigheter i andra länder. Samarbetet innebär bl.a. att personal från Fiskeriverket och Kustbevakningen arbetar i gemensamma lokaler med att informera om gällande regler. Fiskeriverket och Kustbevakningsflyget samarbetar vidare vad gäller kontroll av fiske- flottan genom kartering, t.ex. för att kunna kontrollera VMS-infor- mation (VMS = Vessel Monitoring System). Myndigheterna ska dessutom enligt sina regleringsbrev i nära samverkan genomföra en riskanalysbaserad fiskerikontroll. Samarbetet och samverkan ställer stora krav på ett väl fungerande informationsflöde mellan myndig- heterna. Samarbetet mellan Kustbevakningen och Fiskeriverket upp- ges fungera väl. Generellt kan det dock finnas skäl att kritiskt granska samarbetet för att bedöma om det finns utrymme för effektivitets- vinster och förenklingar. Inte minst bör övervägas om det är möj- ligt att genom ändrade samverkansformer eller uppgifter möta de krav EU ställt i fråga om en effektivare fiskerikontroll.

211

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

4.1.3Länsstyrelserna

På regional nivå har länsstyrelserna ansvar för fiskefrågor. Inom yrkesfisket svarar länsstyrelserna för bl.a. ärendehantering av EU- stöden till fisket, förvaltning av fiskerilån och avskrivningslån, vattenbruksfrågor och fasta redskap. När det gäller yrkesfiske- licenser sker ansökan till länsstyrelsen, som yttrar sig över ansökan och därefter vidarebefordrar den till Fiskeriverket för prövning. Fiskevårdsärendena berör bl.a. frågor om fisketillsyn, fiskevårds- bidrag, tillstånd, fiskevårdsplaner och dispenser. Fritidsfisket handlar bl.a. om turistfiskeprojekt och fritidsfiske i sötvatten och i havet. Länsstyrelsernas målsättning är livskraftiga fiskbestånd, ett långsiktigt hållbart yrkesfiske och ett rikt varierat fritidsfiske. Länsstyrelserna ansvarar även för fysisk restaurering av länets vatten samt svarar för information om gällande fiskebestämmelser och fakta om fisket i länen i samråd med Fiskeriverket. Länsstyrelsernas arbete med fiske- åtgärder ska enligt regleringsbrevet bidra till fastställda mål i de EU-finansierade programmen för fiskenäringen. Vidare ska läns- styrelsernas arbete bidra till målet för den regionala utvecklings- politiken. Länsstyrelserna ska även aktivt medverka till en positiv utveckling av fisketurismnäringen. Länsstyrelserna ska vidare, inom ramen för miljömålsarbetet, arbeta med bl.a. fiskevård. Dess miljö- tillsynsarbete ska bidra till att miljökvalitetsmålen nås och att miljö- skador inte uppkommer (Miljö- och jordbruksutskottet, Rapporter från riksdagen 2007/08: RFR3 s. 41–42).

Från länsstyrelserna har vidare lämnats följande uppgifter om antalet anställda som sysslar med fiske och kostnaden för dessa:

På länsstyrelserna arbetar drygt 60 årsarbetskrafter inom sak- området fiske. Länsstyrelserna bedömer att samarbetet med Fiskeri- verket utgörs av drygt 10 årsarbetskrafter.

Länsstyrelsens kostnad för en årsarbetskraft är ca 600 000 kr. Kost- naderna för fiskefunktionerna samt deras samarbete med Fiskeriverket uppgår därmed till ca 30–40 årsarbetskrafter respektive ca 5–10 mil- joner kr.

212

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Fiskefunktionernas volym, innehåll och samarbete med Fiskeri- verket kan schematiskt beskrivas så här:

		Antal	Samverkan	Antal årsarb.
		årsarbetskrafter	med FIV

622	EU-stöd	10,6	50%	5,3
623	Fiskevård, fisketillsyn,	21,7	25%	5,4
	fritidsfiske
621	Fiskerinäringen	12,8	10%	1,3
620	Allmänt övergripande	14,4	5%	0,7
	fiske
	Landningskontroll	0,4	100%	0,4
	Fjällvatten	1,7	0%	0,0
Totalt		61,5		13,1

Analys

Vid en jämförelse mellan Fiskeriverkets och länsstyrelsernas upp- gifter framgår att de överensstämmer. En viktig skillnad är dock att Fiskeriverket är central myndighet, medan länsstyrelserna arbetar på regional nivå. När det gäller samarbetet har såväl från Fiskeriverket som länsstyrelserna anförts att det finns vissa gränsdragnings- problem. Från länsstyrelsernas sida har följande anförts:

Genomgående gäller att en mängd lagtekniska uttryck i fiske- lagen är oklara och att det försvårar övervakningen. Det är också oklart vilka skäl som får användas vid tillståndsgivning, när exem- pelvis beståndssituationen ska beaktas och när andra skäl ska ligga till grund för tillståndsgivningen. Det finns också en mängd speci- fikt regionala problem som inte är lämpade att lösas genom en nationell lagstiftning. Ett exempel är att allt fiske utmed Norrlands- kusten är samfällt. Det går därför inte där att kontrollera vem som har fiskerätt. Vissa länsstyrelser förordar därför en återgång till tidi- gare regional normgivningsrätt. Oklarhet råder om vilken lagstift- ning som ska användas för fisket vid bildandet av naturreservat, om det är miljöbalken eller fiskelagen som gäller. Ett ytterligare problem utgör den s.k. vanhävdsparagrafen, dvs. 29 § fiskelagen. Enligt den får länsstyrelsen förelägga dem som fiskar med enskild rätt, men som vansköter fisket genom att fiska för mycket eller för lite att bedriva fisket på ett sätt som avhjälper vanskötseln. Paragrafen är omodern och används inte.

213

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Från Fiskeriverket har påtalats att det stora gränsdragnings- problemet utgörs av oklarheten mellan när miljöbalken och när fiske- lagen ska användas. Problemet är att 3 § fiskelagen är oklar. Vi kommer att återkomma till dessa frågor i kapitel 9.

En möjlig arbetshypotes skulle också kunna vara att det för- hållandet att en central myndighet måste samarbeta med 21 läns- styrelser i en mängd olika frågor skulle kunna skapa onödig admini- stration. Från exempelvis Skärgårdarnas Riksförbund har anförts att det är alltför komplicerat att söka yrkesfiskelicens och att många fiskare i skärgården därför undviker detta. I utredningens arbete med att skapa en ny fiskelag borde det normalt ingå att göra en översyn av fördelningen av arbetsuppgifter. Ett syftet skulle vara att förenkla och effektivisera regelverket.

4.1.4Naturvårdsverket

Naturvårdsverket är central myndighet på miljöområdet och ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. I arbetet med att nå miljökvalitetsmålen har Naturvårdsverket ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor. Naturvårdsverket har flera uppgifter, däribland att vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsyns- arbetet, bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden och att ansvara för genomförandet av miljöövervakningen.

Naturvårdsverket är den myndighet som ansvarar för att sam- ordna och driva på Sveriges havsmiljöarbete. Arbetet ska bidra till att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skär- gård, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djur- liv.

När det gäller fiskefrågor har Naturvårdsverket inget utpekat ansvar enligt instruktionen. Däremot aktualiseras fiskefrågan inom de områden Naturvårdsverket har ansvar för. Detta gäller t.ex. om- rådesskyddet, där Naturvårdsverket har i uppdrag att ge vägledning och fördelar medel till länsstyrelserna i deras arbete med att bilda, förvalta och sköta skyddade områden. Här har Naturvårdsverket i samarbete med Fiskeriverket utarbetat en vägledning i frågan om hur fisket ska regleras inom skyddade områden (Skydd av marina miljöer med höga naturvärden. Rapport 5739). Naturvårdsverket får även de flesta förslag till ändringar i Fiskeriverkets föreskrifter för synpunkter.

214

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Ärenden om utsättning av fiskarter i skyddade områden får Naturvårdsverket för yttrande från länsstyrelser och miljödomstolar i sin egenskap av expertmyndighet för skyddade områden och som part enligt Miljöbalken. Även ärenden om fiskodling får verket för yttrande vad gäller frågan om lokaliseringens lämplighet i förhåll- ande till Miljöbalkens bestämmelser, t.ex. om övergödning och strand- skydd.

Naturvårdsverket bidrar också med underlag till och expertkun- skaper i EU och internationella konventioner. Verket arbetar till exempel med EU:s ramdirektiv för vatten och den marina strategin samt Natura 2000. Vidare arbetar verket i Helsingforskonventionen (HELCOM), Oslo-Pariskonventionen (OSPAR) och Bonnkonven- tionen. Naturvårdsverket sitter även med i ICES rådgivande kom- mitté och i flera undergrupper. Inom OSPAR deltar Naturvårds- verket i Biodiversitetskommittéen där miljöeffekter av fiske be- handlas. Frågan om hur fisket ska regleras i Natura 2000 områden är en fråga där Naturvårdsverket samarbetar med Fiskeriverket för att ge vägledning.

4.2Fiskelagen och fiskeförordningen

Den nuvarande fiskelagen (1993:787) trädde i kraft den 1 januari 1994. Det betyder alltså att lagen kom till innan Sverige var medlem i EU. Detta innebär vidare att lagen inte är anpassad för medlemskapet. Den ersatte då en fiskelag från 1950-talet som hade varit gällande under lång tid. Den ursprungliga fiskelagen var detaljrik och ålder- domlig samt utgjorde närmast en kodifiering av hur fisket bedrivits under lång tid. Syftet med den nya lagen var att åstadkomma en förenkling. Därför flyttades en mängd detaljbestämmelser till en fiskeförordning. I den nya lagen infördes också krav på licens för att yrkesmässigt bedriva fiske (prop. 1992/93:232).

4.2.1Rätten till fiske

De första paragraferna i lagen anger lagens tillämpningsområde. Den inleds med att det i 1 § anges att denna lag gäller rätten till fiske. Som framgår av våra direktiv är det vårt uppdrag att ersätta den nu- varande ”fiskerättslagen” med en ”fiskevårdslag”. En avgörande fråga är därför vad som ligger i den nuvarande lagens formulering om rätt

215

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

till fiske. Denna slutsats kan i sin tur belysa vilken reell skillnad övergången från en rättighetslagstiftning till en fiskevårdslag kan innebära.

Som framgått av analysen i avsnitt 3.1 ingår det svenska fisket i EU:s gemensamma fiskeripolitik. Det betyder i grunden att för- valtningen av allt svenskt fiske överlämnats till EU. Som dock närmare framgår av analysen omfattar EU-rätten i nuläget inte fisket i sjöar och vattendrag. Vidare finns det som huvudregel ett tydligt natio- nellt handlingsutrymme 3–4 nautiska mil från kusten. Det betyder i sin tur att det är Sverige som förvaltar fisket i sjöarna, vattendragen och vidare också det kustnära fisket. I förvaltningen ingår naturligt också att fördela rätten att fiska.

Grundtanken i den svenska fiskelagstiftningen är att den icke odlade fisken är en naturresurs som inte ägs av någon. Däremot är det möjligt att förfoga över fiskerätten. Fiskerätt är alltså ingen äganderätt utan en förfoganderätt.

Rätten till fiske följer av 8–18 §§ fiskelagen. Inledningsvis finns det en uppdelning i enskilt och allmänt vatten.

4.2.2Enskilt vatten

Enligt 9 § gäller att fisket i enskilt vatten som huvudregel tillhör fastighetsägaren. Från länsstyrelsen i Västernorrlands län har dock tillagts att detta inte alltid är rätt. Det skulle i grunden vara rätt att fiskerätten är bunden till fastigheter, men eftersom skiftet av fastig- heter historiskt utförts på olika sätt finns det fastigheter som ligger vid vatten utan att ha en fiskerätt och tvärtom.

Det finns dock flera undantag från huvudregeln om att fisket i enskilt vatten tillhör fastighetsägaren. Ett undantag gäller för hand- redskapsfiske. Svenska och utländska medborgare har rätt till hand- redskapsfiske på enskilt vatten längs kusterna och i de fem stora sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön. Det innebär att man får meta, spinnfiska, pilka och pimpla samt fiska med lina som har max 10 krokar (www.fiskeriverket.se).

Det fria handredskapsfisket infördes år 1985 när allmänheten gavs rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten i de fem stora sjöarna och på södra ostkusten. Redan tidigare gällde att allmän- heten hade tillträde till handredskapsfiske på övriga kuster. Syftet med utökningen var att ge allmänheten en ökad möjlighet till sport- fiske. Samtidigt trädde lagen (1985:139) om ersättning för intrång i

216

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

enskild fiskerätt (ersättningslagen) i kraft. Ersättningslagen gav innehavare av enskild fiskerätt rätt till ersättning av staten, men bara för eventuellt inkomstbortfall. Inkomstbortfallet var vidare enligt uttalande i förarbeten begränsad till 10 år. Innebörden var att fiskerättsinnehavaren skulle kunna få ersättning för den inkomst- förlust som denne kunde få genom att inte längre kunna upplåta sina vatten för handredskapsfiske mot ersättning. Däremot skulle markägaren inte kunna ersättas om handredskapsfisket skadade mark- ägarens fiske eller skada på fastigheten eller om fastighetens värde skulle komma att minska (jfr Utvärdering av det fria handredskaps- fisket, SOU 2001:82, s. 115 ff.). Enligt dåvarande departements- chefen var det naturligt att se det fria handredskapsfisket som en vidareutveckling av allemansrätten. Man antog också med stöd av uppgifter från dåvarande Fiskeristyrelsen att reformen inte skulle komma att inverka på fiskbestånden i sådan omfattning att fiske- rättshavarnas möjligheter att utöva fiske på de egna vattnen på- verkades (a.a. s. 115 ff.). Vid införandet av reformen diskuterades om det fria handredskapsfisket kunde ses som en expropriation av markägarens äganderätt. Denna bedömning var av stor betydelse. Om reformen var att se som en expropriation enligt 2 kap. 18 § regeringsformen skulle ersättningsreglerna behöva utformas gene- rösare. Departementschefen ansåg att reformen inte kunde ses som en expropriation i regeringsformens mening (prop. 1984/85: 107). Lagrådet anförde att den föreslagna fiskereformen innebar en för- mån för allmänheten, men att det inte som vid expropriation var fråga om att en markägares rätt frångick denne för att överföras till ett annat individualiserat rättssubjekt. Lagrådet fann därför att det inte var en expropriation i regeringsformens mening. Däremot an- sågs reformen ha beröringspunkter med rådighetsinskränkande lag- stiftning på andra områden, vilka ansetts falla utanför regerings- formens tillämpningsområde. Enligt Lagrådet fanns det en gråzon mellan vad som utgjorde expropriation eller annat sådant förfog- ande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen och rådighetsinskränkningar. Lagrådet föreslog därför att lagstiftningen ändå borde utformas enligt grunderna för den regleringen och att ersättningsrätten därför borde utvidgas. Departementschefen godtog dock inte Lag- rådets förslag och Jordbruksutskottet anslöt sig till departements- chefens uppfattning.

217

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

av ersättningslagen, bl.a. skulle ett minskat fastighetsvärde ersättas. De åberopade 2 kap. 18 § regeringsformen och menade att det var uppenbart att ersättningslagen stred mot regeringsformen (Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen gäller att en domstol bara får under- känna en lag om felet är uppenbart). Fastighetsägarna ville inte heller godta att ersättningen begränsades till 10 år, eftersom det inte följde direkt av lag utan endast framkom i förarbeten till den lagen. HD ansåg inte att ersättningslagen skulle underkännas. Däremot ansåg HD att begränsningen om 10 år inte kunde anses gälla, eftersom detta inte följde direkt av lagen, utan endast av uttalandena i för- arbeten.

Ytterligare flera undantag finns angivna i bilagan till fiskelagen. Enligt den har svenska medborgare utöver handredskapsfisket rätt att fiska i enskilt vatten enligt följande:

1.Vid kusten i Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Gävleborgs län samt i Uppsala län utom Östhammars kommun är det tillåtet att fiska allt utom lax med rörliga redskap. För lax finns särskilda bestämmelser.

2.Vid kusten i Östhammars kommun i Uppsala län, vid kusten i Stockholms och Södermanlands län, vid kusten i Östergötlands län och i Kalmar län norr om Kråkelund är det tillåtet att fiska allt med långrev och strömming och skarpsill med rörliga red- skap som utgörs av skötar och sillnät. Det finns därtill långt- gående särskilda bestämmelser. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att långrevsfisket bara får bedrivas i vatten som är minst 20 meter djupt och att fiskevattnet antingen ska ha förbindelse med det öppna havet eller vara beläget vid en ö.

3.Vid kusten i Gotlands län är det tillåtet att fiska allt med lång- rev och rörliga redskap som utgörs av nät samt tobisnot. Lång- revsfisket får bara bedrivas i vatten som är minst 20 meter djupt.

4.Vid Blekinge läns södra kust är det tillåtet att fiska allt med nät, långrev och tobisnot och snörpvad samt rörliga redskap i övrigt om det som huvudregel bedrivs på ett avstånd av minst 300 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd.

5.Vid Skånes östra och södra kuster är det tillåtet att fiska allt med rörliga redskap utan begränsningar.

218

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

6.Vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län är det tillåtet att utan inskränkning fiska med alla redskap. För fiske med fast redskap krävs dock tillstånd enligt 10 §. Fiske efter ostron är förbehållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd.

7.I Vänern är det tillåtet att fiska siklöja och nors med rörliga redskap som utgörs av finmaskiga nät. Fisket får bedrivas utan- för öppen strand på ett större djup än åtta meter, bestämt efter rådande vattenstånd. Det är också tillåtet att fiska ål med ålrev med dött agn. Fisket får bedrivas under tiden 16 juli–15 oktober efter tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer. Ett tillstånd kan begränsas till att avse ett visst område och får endast meddelas den som fiskar yrkesmässigt.

8.I Mariestadsfjärden och Östersundet i Vänern är det tillåtet att fiska allt utom kräftor med rörligt redskap. Fisket ska som huvudregel bedrivas på ett avstånd av minst 300 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd.

9.I Vättern är det tillåtet att fiska allt utom kräftor med utter, drag samt agnnot. Fisket får endast bedrivas utanför öppen strand.

10.I Mälaren gäller en mängd detaljbestämmelser. Det är tillåtet att fiska allt utom kräftor med rörligt redskap i norra Björk- fjärden, Prästfjärden, Södra Björkfjärden och Hovgårdsfjärden. Fjärdarna ska anses begränsade mot Gripsholmsviken av räta linjer från Hagskär till närmaste ställen på fastlandet, mot Gränsöfjärden av räta linjer Ringsökalven–Bastlagnö–Ytter- holmen över sundets smalaste ställen, mot Ekolsundsviken av räta linjer från Tallholmen till närmaste ställen på fastlandet, mot Kalmarviken av räta linjer från Knuten till närmaste ställen på fastlandet, mot Säbyholmsviken av Smidösunds smalaste del samt mot Långtarmen av en rät linje Dävensö västspets–Munsö nordspets. Fisket ska bedrivas på ett avstånd av minst 300 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd.

11.I Hjälmaren är allt fiske utom kräftor tillåtet med rörligt red- skap i Mellanfjärden. Fisket ska bedrivas på ett avstånd av minst en kilometer från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd.

219

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

12.I Storsjön i Jämtland är fiske av sik tillåtet med rörligt redskap som utgörs av nät. Sikfisket ska bedrivas på ett avstånd av minst 300 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd. Vidare är fiske av lake tillåtet med hängryssja.

4.2.3Allmänt vatten

På allmänt vatten är fisket enligt 8 § fritt för svenska medborgare. Vad som utgör enskilt eller allmänt vatten definieras i lag

(1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde. Vatten är allmänt om det inte tillhör en fastighet. Lagen är svårläst, eftersom den innehåller en mängd olika geografiska anvisningar. Följande skulle gälla: Enligt 1 § är vattenområde i havet allmänt vatten om det inte ingår i fastigheterna och därmed är enskilt vatten. I 2 § och 3 § finns huvudreglerna om vilket vatten i havet som ingår i fastigheterna och således är enskilt vatten. För det första är allt vatten inom 300 meter från fastlandet – eller från en ö med en längd om minst 100 meter – enskilt vatten. Om djupkurvan för högst 3 meters djup går längre ut än så, är vattnet inom denna kurva enskilt. För det andra är vatten som endast över enskilt vatten har förbindelse med öppna havet också enskilt vatten. Regeln gör att det inte bildas enklaver med all- mänt vatten i vikar med trång mynning. Den tredje regeln gäller Sveriges östra och södra kuster och anger att allt vatten som inte har förbindelse med öppna havet annat än genom ett sund av högst en kilometers bredd från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd också är enskilt vatten. I lagen finns undantag från de tre nämnda huvudreglerna.

I 5 § stadgas att det i annat vattenområde än havet finns allmänt vatten endast i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. De tre ovan nämnda gränsdragningsreglerna gäller även i dessa sjöar, dock med vissa modifikationer. I övriga vatten i inlandet – inklu- derat Mälaren – finns således endast enskilt vatten.

En avgörande skillnad mellan det ”fria” fisket på allmänt vatten och fisket som ”tillhör fastighetsägaren ”på enskilt vatten är frågan om fasta redskap. Av 10 § följer att fasta redskap bara får användas fritt på enskilt vatten. För att använda fasta redskap på allmänt vatten krävs tillstånd av den myndighet regeringen bestämmer. Av 2 § förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinär- ingen följer sedan att sådant tillstånd bara får lämnas till fiskare

220

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

som bedriver yrkesmässigt fiske eller om särskilda skäl finns. Det är länsstyrelsen som ger tillstånd.

Med fast redskap menas enligt 7 § fiskelagen fiskebyggnad eller fiskeredskap med ledarm, om redskapet är fastsatt vid bottnen eller stranden och avses stå kvar i mer än två dygn i följd.

En annan viktig bestämmelse finns i 13 § fiskeförordningen. Den anger redskapsbegränsningar för fritidsfisket. Följande gäller: Den som fiskar med rörliga redskap i vatten där fisket är fritt för var och en får endast använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får samman- lagt högst sex redskap användas samtidigt. Vid hummerfiske får där- utöver högst 14 burar (hummertinor) användas. En långrev får vara försedd med högst 100 krokar. Nätens sammanlagda längd får inte överstiga 180 meter. Detta gäller inte den som fiskar yrkesmässigt, innehar fisket med äganderätt eller har rätt till fisket på grund av nyttjanderätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en.

4.2.4Analys – vem får fiska?

Enskilt vatten tillhör som huvudregel fastighetsägaren. I grunden finns det en koppling i lagen mellan fastighetsägare och fiskerätt. Problemet är dock att det i praktiken inte alltid är så. Skälet till det är som framgått att skiftet av fastigheter historiskt utförts på olika sätt. Det har inneburit att det finns fastigheter som ligger vid vatten utan att ha fiskerätt och att någon kan ha fiskerätt utan att fastig- heten ligger vid vatten. Många gånger är fisket även samfällt. Det har uppgetts att problemen är särskilt vanliga i Norrland. Från olika håll har anförts att kopplingen mellan fastighetsägare och fiskerätt borde utgå. Från utredningens sida menar vi att det inte är lämpligt och möjligt att upphäva kopplingen fiskerätt och fastighetsrätt utan att närmre utreda konsekvenserna. Eftersom det i grunden är ett fastighetsrättsligt problem måste det enligt vår mening utredas i särskild ordning. Vi kommer därför framöver att bortse från att det finns undantag från kopplingen fastighetsägare–fiskerätt, i den mån dessa grundar sig på oklarheter i skiftet av fastigheter.

Enskilt vatten är till en början allt inlandsvatten utom vattnet i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön. Vidare är som huvudregel allt vatten inom 300 meter från fastlandet (samma gäller från öar

221

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

som är minst 100 meter långa) enskilt. Slutligen är också vattnet i haven inom samma sträckor enskilt.

På detta enskilda vatten får fastighetsägaren fiska obegränsat med såväl rörliga som fasta redskap.

På allmänt vatten, dvs. vatten utanför 300-metersgränsen i haven och i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön får svenska med- borgare fiska. Endast yrkesfiskare får efter tillstånd använda fasta redskap. Yrkesfiskare kan också i obegränsad utsträckning använda rörliga redskap. Det är dock viktigt att notera att yrkesfisket i hög grad begränsas genom kvoter. För övriga svenska medborgare gäller att de får använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får sammanlagt högst sex redskap användas samtidigt. Vid hummerfiske får därutöver högst 14 burar (hummertinor) användas. En långrev får vara försedd med högst 100 krokar. Nätens sammanlagda längd får inte över- stiga 180 meter.

Därutöver får svenska och utländska medborgare bedriva hand- redskapsfiske på allmänt vatten.

På enskilt vatten längs kusterna och i de fem stora sjöarna får svenska medborgare och utländska medborgare bedriva handredskaps- fiske. Därutöver har svenska medborgare inom Sverige rätt till fiske med bl.a. nät. Rätten varierar dock kraftigt inom Sverige. De detaljerade bestämmelserna finns i en bilaga till fiskelagen. Samtidigt måste också bestämmelsen i 13 § fiskeförordningen om begränsningar i antal redskap gälla.

Sammantaget är det alltså två kategorier av fiskare som får fiska utan redskapsbegränsningar. Fastighetsägare får fiska obegränsat med fasta och rörliga redskap på sina vatten. Yrkesfiskare får använda rörliga och fasta redskap i obegränsad utsträckning på allmänt vatten enligt den svenska lagstiftningen. Starka begränsningar finns dock genom EU:s kvotfördelning.

Enligt vår uppfattning kan formuleringen om att enskilt vatten tillhör fastighetsägaren möjligen vara missvisande, eftersom det är fråga om en förfoganderätt och inte en äganderätt. Förfogande- rätten är vidare begränsad av det fria handredskapsfisket samt det övriga fria fisket.

222

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

4.2.5Närmare om resursfördelningen

10 och 21 §§ fiskelagen

Av 10 § fiskelagen följer att vid fiske utan stöd av enskild fiskerätt får fasta redskap användas bara efter tillstånd av den myndighet som regeringen bestämmer. I 2 § fiskeförordningen anges sedan att länsstyrelsen prövar frågor om tillstånd att sätta ut eller sträcka ut fasta redskap. Tillstånd får endast beviljas fiskare som bedriver yrkes- mässigt fiske, om inte annat följer av 11 § fiskelagen (1993:787) eller särskilda skäl föranleder annat. Av 11 § följer att den som har fiskerätt i enskilt vatten inte får vägras tillstånd att sträcka fast red- skap från det enskilda vattnet vidare ut i allmänt vatten, om det kan ske utan skada för andra fiskande eller annat beaktansvärt intresse.

Av 21 § fiskelagen följer att regeringen får för fiske som är fritt för var och en meddela föreskrifter som begränsar redskapsanvänd- ningen för andra fiskande än sådana som

1.bedriver yrkesmässigt fiske

2.innehar fiske med äganderätt eller har rätt till fiske på grund av nyttjanderätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske.

I 2 kap. 13 § fiskeförordningen har sedan regeringen bestämt att den som fiskar med rörliga redskap i vatten där fisket är fritt för var och en får endast använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får sammanlagt högst sex redskap användas samtidigt. Vid hummerfiske får därut- över högst fjorton burar (hummertinor) användas. En långrev får vara försedd med högst 100 krokar. Nätets sammanlagda längd får inte överstiga 180 meter. Första och andra stycket gäller inte den som fiskar yrkesmässigt, innehar fisket med äganderätt eller har rätt till fisket på grund av nyttjanderätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en.

223

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Analys

Enligt vår uppfattning är regelverket i denna del oklart. Inlednings- vis ger paragraferna intryck av att bara innehålla bemyndiganden. I själva verket innehåller de ett grundläggande ställningstagande om resursfördelningen mellan olika kategorier fiskande. Av paragraferna följer nämligen för det första att det krävs tillstånd för att fiska med fasta redskap om man inte fiskar på enskilt vatten. För det andra får sådant tillstånd bara beviljas dem som bedriver yrkesmässigt fiske om inte särskilda skäl föreligger. Vad som skulle kunna utgöra särskilda skäl anges inte.

Syftet med 21 § var också enligt propositionen följande:

Bestämmelsen ska möjliggöra en fördelning av fiskresurserna mellan olika kategorier fiskande. Från föreskrifterna om redskapsbegränsning undantas endast de som bedriver yrkesmässigt fiske och de som inne- har fiske med äganderätt eller har rätt till fiske på grund av nyttjande- rätt som omfattar även annat fiske än det som är fritt för var och en. Genom att ange undantaget på det sättet förhindras att begränsnings- föreskrifterna kringgås genom upplåtelser begränsade till fiske med sådana redskap som omfattas av föreskrifterna.

(prop. 1992/93:232, specialmotiveringen)

Kontentan är att en yrkesfiskare har fri tillgång till fiske. Detsamma gäller den som fiskar på enskilt vatten. Det enda som kan begränsa deras fiske är inskränkningar med hänsyn till fiskevård eller natur- vården, jfr nedan. För övriga kategorier ransonerar lagstiftningen fisket genom olika redskapsbegränsningar. Det är dock viktigt att notera att oavsett om syftet 1993 var att yrkesfiskare skulle ha fri tillgång till fisk har detta förändrats genom EU-rätten. Som fram- går av kapitel 3 begränsas ju yrkesfisket i dag kraftigt genom de kvoter som EU bestämmer.

Syftet med 21 § fiskelagen är alltså att genom redskapsbegräns- ningar kunna fördela resursen fiske bland olika kategorier fiskare. I dag gäller som framgått den fördelningen att yrkesfisket är fritt medan fritidsfisket begränsas genom antal redskap. Resursfördel- ningen har gjorts av regeringen genom ett bemyndigande i fiske- lagen. Fiskeriverket saknar bemyndigande att göra resursfördelning mellan olika grupper.

224

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Från länsstyrelsernas sida har följande anförts: Länsstyrelserna får aldrig någon ansökan om fiske med fasta redskap av icke yrkes- mässiga fiskare. Det som möjligen skulle kunna tänkas utgöra sär- skilda skäl är exempelvis fiske av vetenskapliga skäl.

Yrkesfiskelicens och fartygstillstånd samt särskilt tillstånd

Enligt 6 § fiskelagen avses med yrkesmässigt fiske sådant fiske som bedrivs med yrkesfiskelicens enligt 30 § eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjö- territorium eller i Sveriges ekonomiska zon. Av 30 § fiskelagen följer sedan att yrkesfiskelicens får beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring. Licensen får avse visst fiske och får beviljas för viss tid. När en fråga om licens prövas första gången ska tillgången på fisk beaktas. Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer meddelar närmare föreskrifter om villkoret angående an- knytningen till svensk fiskenäring. I 32 § anges att frågor om licens prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 2 kap. 19– 20 §§ fiskeförordningen framgår sedan att det är Fiskeriverket som prövar frågor om yrkesfiskelicens och föreskrifter om krav på sär- skilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i fiskelagen hör

1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i Sverige.

2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller,

3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet.

Fiskeriverket ska vid sin prövning beakta också andra omständigheter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är knutet till svensk fiskerinäring. Licens kan meddelas för en tid om längst 5 år. Där- efter kan den förnyas.

En uppgift för utredningen kan vara att klarlägga om det är nöd- vändigt med såväl yrkesfiskelicens som fartygstillstånd. Från Fiskeri- verkets sida har också påtalats att den svenska anknytningen måste definieras bättre. Följande har anförts från Fiskeriverkets sida:

225

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Utredningen måste bestämma vad som är svenskt fiske. Frågan är av avgörande betydelse för vad som i övrigt bör vara Fiskeriverkets arbets- uppgifter, särskilt i fråga om administrationen av för Sverige tillgäng- liga fiskemöjligheter. Detta är en mycket komplicerad fråga vars förut- sättningar dessutom är under förändring bl.a. genom att en övergång i gemenskapsrätten har skett eller diskuteras från kvotregleringar till reg- lering genom effort - eller realtidsbegränsningar. Företrädare för fiskeri- näringen har förordat en övergång till realtidbegränsningar som kräver att åtgärder riktas mot flera medlemsstater samtidigt och varför EU- kommissionen förutsätts få en aktiv roll eller framhållit att möjlig- heten att låta producentorganisationer administrera fiskemöjligheterna bör undersökas. De olika fördelningssätten ger förmodligen skilda optimala lösningar för lagstiftningens begreppsapparat och systematik. Den danska lagstiftningen bör studeras på nytt som eventuell förebild för lagändringar.

Tillträdesbegränsningarna i gemenskapens fiskevatten och tilldelningen av nationella fiskekvoter och fiskemöjligheter strider mot idén med den gemensamma marknaden enligt EU-fördraget där det föreskrivs fri rörlighet från arbete och kapital. Frågan är vad som längre är svenskt fiske och som svenska myndigheter ska administrera. Näringen accep- terar inte en strikt tillämpning av de anknytningsfakta som anges i fiskeförordningen och som bygger på EU-domstolens praxis. De svenska kriterierna för resurstillträde är i praktiken verkningslösa som instrument för att förbehålla fiskemöjligheter för något som kan be- tecknas som svenskt.

Analys av det materiella innehållet

Inledningsvis kan slås fast att det i lagen saknas en definition av vad som är yrkesmässigt fiske, vilket skulle kunna ses som en brist. I stället anges bara att yrkesmässigt fiske är fiske som bedrivs med yrkesfiskelicens. Yrkesfiskelicensen tillkom för att kunna fördela resursen fiske bland olika kategorier fiskare. Syftet var att åstad- komma en bättre hushållning med fiskbestånden och att stärka det fiske som bedrivs av dem som är beroende av fisket för sin försörj- ning. Genom yrkesfiskelicensen skulle antalet yrkesfiskare balanseras mot tillgängliga resurser (prop. 2002/03:41 s. 16.) Ytterligare ett skäl var att kunna fördela bidrag bland yrkesfiskarna. Enligt 4 kap. 2 § fiskeförordningen framgår också att stöd till fiskeföretag endast lämnas till den som har yrkesfiskarlicens och därutöver, om det är en förutsättning för den avsedda verksamheten, fartygstillstånd. Som framgått av avsnitt 3.1 finns det ingen EU-rättslig reglering som är av direkt betydelse för yrkesfiskelicensen. Däremot följer av EU-medlemskapet att Sverige ska ha ett system med fartygstill-

226

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

stånd. Det kan diskuteras om det är rationellt att ha ett system med dubbla tillståndskrav. Yrkesfiskarlicensen har som tidigare framgått kritiserats från skilda grupper. En del av kritiken avser att det är komplicerat att söka licens. I dag söks licens hos länsstyrelsen, som vidarebefordrar ansökan med ett yttrande för beslut till Fiskeri- verket. Det är möjligt att förfarandet medför onödig administration. I en rapport från länsstyrelserna i Gävleborgs län, Uppsala län, Väster- norrland, Västerbotten och Norrbottens län från juni 2005, Utveck- lingen av Fiskerinäringen längs Norrlandskusten 1990–2004 och för- slag till åtgärder föreslås följande på s. 15:

För närvarande är det Fiskeriverket som beslutar om yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd. Beslut om licenser till de fiskare som bedriver ett småskaligt kustfiske bör fortsättningsvis överföras till respektive läns- styrelse som har den samlade kunskapen om regionala och lokala för- hållanden. Det behövs även en förenkling av den administrativa han- teringen av yrkesfiskelicenser. En viktig åtgärd blir att införa licenser som gäller tills vidare för etablerade fiskare. Genom en enkel uppfölj- ning via loggboksuppgifter och fiskejournaler kan licenserna sedan återkallas när fisket upphört. Till småskaligt fiske räknas enligt Fiskeri- verkets egen bedömning även fiskefartyg under 12 meters längd varför även besluten om fartygstillstånd för dessa bör läggas hos Länsstyrelsen. Den föreslagna ändringen innebär att Länsstyrelsen ges möjlighet att bättre vidmakthålla det småskaliga fisket samtidigt som Fiskeriverket reglerar det storskaliga fisket som svarar för 97 % av den landade samman- lagda fångstkvantiteten under år 2000.

Vi återkommer till denna fråga under 4.3.1. Som kommer att fram- gå där finns det även krav om ytterligare ett särskilt tillstånd utöver yrkesfiskelicens och fartygstillstånd.

Sammantaget innebär alltså en yrkesfiskelicens betydligt större tillgång till fisket, eftersom redskapsbegränsningar då saknas. Denna ordning har medfört att även andra grupper nu kräver en särskild licens. Skälet är inte att man eftertraktar en licens i sig, utan att man vill få möjligheter att kunna fiska med fler redskap. En sådan grupp är Sveriges Kust- och Insjöfiskares Organisation (SKIFO). En annan grupp är Sveriges Fisketuristföretagare (SeFF). Dessa grupper menar att redskapsbegränsningarna utgör ett hinder för deras utveckling. För SeFF handlar det dock främst om antalet hummerburar.

En grundläggande uppgift för utredningen är dock att undvika att ytterligare införa komplicerade och administrativt betungande regler. Ett utökat licenssystem skulle uppenbart riskera bli tungrott och administrativt betungande. Regelverket för fiske är redan nu

227

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

onödigt komplicerat och vårt syfte måste att vara att förenkla regel- verket i stället för att införa moment som ytterligare försvårar dagens ordning. Till detta återkommer vi nedan.

Eftersom det i grunden handlar om fördelningen av resursen bör utredningen diskutera om den nuvarande fördelningen är rimlig. Om vi skulle komma fram till att fördelningen bör förändras blir nästa steg att bestämma hur det ska lösas tekniskt. Det kan möj- ligen vara så att det finns andra fördelningsmetoder än licenser.

När det gäller själva fördelningen av resursen är grundproblemet att resursen i sig är för liten. Som framgått av 2 kap. är flera fisk- bestånd fiskade ner till sin gräns eller överfiskade. Genomgående gäller att fisketrycket inte får öka utan snarare måste minska för de flesta bestånden.

Medlemsländerna får inte överskrida den kapacitet som EU beslutar om. Det står däremot medlemsstaterna fritt att minska flottorna. Så har också skett i många länder. Regeringens uppfatt- ning är att den svenska fiskeflottan måste minskas.

Som framgått ska tillgången på fisk bara beaktas första gången frågan om licens prövas. Det betyder att den som en gång fått yrkesfiskarlicens även framöver har rätt till detta, oavsett hur resursen ser ut. Skälet till denna bestämmelse är yrkesfiskarens behov av att långsiktigt planera sin verksamhet. Vid lagens tillkomst föreslog Fiskeriverket och en del andra remissinstanser att en licens skulle kunna återkallas på grund av ändrade förhållanden, t.ex. en ändrad tillgång på fisk. Departementschefen anförde detta:

Åtskilliga fiskeföretag bedrivs med relativt stora kapitalinsatser för den enskilde fiskaren. Den varierande tillgången på fisk är ett bekymmer för varje fiskeföretag och lönsamheten kan skifta kraftigt. Detta kan få till följd att en fiskare tidvis får ändra inriktningen på sitt fiske eller avstå från ett alltför olönsamt fiske, för att återuppta verksamheten när tillgången på fisk och möjligheterna att få avsättning för fångsten för- bättrats. Jag är emellertid inte beredd att föreslå en ordning som skulle innebära att yrkesfiskelicensen och därmed rätten att yrkesfiska kan från- tas fiskaren vid sviktande fisktillgång. En sådan möjlighet att återkalla en licens skulle påverka fiskarens möjligheter att finansiera sin utrust- ning och i hög grad öka risken för kapitalförstöring. De medel som bör användas för att komma till rätta med följderna av variationerna i fisk- tillgången bör i stället vara kvotering och fiskevårdsföreskrifter.

(Prop. 1992/93:232 s. 45.)

228

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Utredningen bör diskutera om denna avvägning fortfarande är riktig. Från Fiskeriverkets sida har uppgetts att det även med dagens lag- stiftning är möjligt att åtgärda detta problem, men att det då måste ske indirekt. Om en fiskart skulle vara hotad går det genom fiske- vårdsåtgärder att begränsa detta fiske. En yrkesfiskare som inte kan fiska tillräckligt riskerar att mista sin licens, jfr Fiskeriverkets före- skrifter om yrkesfiskelicens som redovisas under 4.3.1.

Det förhållande att det i lagen saknas möjlighet att anpassa an- talet yrkesfiskelicenser efter resursen och bundenheten av EU-rätten har i sin tur medfört konsekvenser. Eftersom det finns ett behov av att minska fiskeflottan har man sökt andra vägar för att åstad- komma detta. En metod är att genom olika stödåtgärder, t.ex. skrot- ningsbidrag och avgångsvederlag, försöka minska antalet yrkesfiskare. Som kommer att utvecklas i avsnitt 5.3 har regeringen också före- slagit ett nytt system med överlåtbara fiskerätter.

En annan mycket viktig funktion för yrkesfiskelicensen är dock fördelningen mellan svenska yrkesfiskare och utländska yrkes- fiskare. Som framgått av avsnitt 3.1 förekommer det att fiskeföretag inom gemenskapen flyttar över nationsgränserna för att kunna ta del av andra länders nationella kvoter. Medlemsländerna försöker på olika sätt skydda sina fiskare. Detta sker genom nationella regler om licenser och fartygstillstånd. Om dessa regler är förenliga med EU-rätten har prövats av EU-domstolen i ett antal mål. Det strider enligt domstolen mot gemenskapsrätten, och då framförallt artikel 52 i Romfördraget, att ett medlemsland som villkor för registrering av fiskefartyg i nationella register kräver att ägaren eller annan ska vara medborgare i den medlemsstaten eller ett bolag som till minst 75 procent ägs av medborgare i landet eller har en styrelse som till lika stor del består av medborgare. Det skulle också vara oförenligt med gemenskapsrätten att kräva att ägare, besättningen m.fl. ska vara bosatta i landet. Däremot skulle gemenskapsrätten tillåta att ett medlemsland kräver att fartyget har en reell ekonomisk kopp- ling till landet om det enbart rör relationen mellan fartygets fiske- operationer och befolkningen som är beroende av fisket och an- knuten industri. Det kan vara fråga om krav på att ett fartyg måste administreras och dess operationer styras och kontrolleras från landet i fråga. Vidare skulle det också kunna vara krav om att viss andel av fartygets fångster landas i landet. Medlemslandet kan också kräva att besättningen och befälhavaren på något sätt bidrar till socialförsäkringssystemet i landet.

229

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Det som i viss mån är osäkert är hur det svenska nationella sys- temet om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd förhåller sig till var- andra, eftersom det finns ett krav om svensk anknytning i båda, jfr vidare 4.3.

Analys – lagtekniska aspekter

Syftet med den nu gällande lagen var att förenkla och förtydliga. Även det nu gällande regelverket är emellertid svårtillgängligt. Det är inte möjligt att få en klar uppfattning om vad som gäller genom att enbart läsa lagen. Det kan finnas skäl att försöka ytterligare för- bättra tydligheten och överskådligheten.

Ett grundläggande problem är att den grundläggande terminologin inte är genomarbetad. I lagstiftningen skiljer man på allmänt och enskilt vatten. Därtill kommer två andra grundläggande begrepp yrkesfiske och fritidsfiske. Yrkesfiske är dock bara det fiske som sker med licens på allmänt vatten. Samtidigt finns det dock även yrkesmässigt fiske på enskilt vatten. Detta framgår inte av lagen, vilket framstår som förvirrande.

Det finns också vissa termer som inte är definierade. Termen fritidsfiske förekommer i en rubrik i fiskeförordningen, men är inte definierad. I 21 § nämns termen ”fiske som är fritt för var och en”, utan att detta närmare förklaras. Samtidigt finns det flera olika fisken som är fritt för var och en. Inledningsvis fisket i allmänt vatten. Vidare är fisket i enskilt vatten fritt enligt detaljerade bestäm- melser.

Den mycket centrala bestämmelsen om redskapsbegränsningen för alla utom yrkesfiskare på allmänt vatten och de fastighetsägare som fiskar på eget vatten finns inte i lagen utan i stället i förord- ningen. Inte heller den viktiga begränsningen om att fasta redskap endast får användas av fastighetsägare och yrkesfiskare följer direkt av lagen.

Som tidigare nämnts kan termen tillhör också vara en missvisande formulering för fastighetsägare.

Ett stort problem utgör vidare det förhållandet att man för att klarlägga vad som är allmänt respektive enskilt vatten måste gå till den ytterst komplicerade och ålderdomliga lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde.

Enligt den mycket långa och omfattande bilagan till fiskelagen har svenska medborgare rätt att fiska i enskilt vatten enligt detaljerade

230

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

och geografiskt varierande förhållanden. Trots att det finns redskaps- begränsningar redan i denna gäller även för detta fiske 18 § fiskeför- ordningen om redskapsbegränsning. Samordning tycks saknas. Det utredningen vidare skulle kunna diskutera är om det är möjligt att förenkla dessa bestämmelser. Det skulle behöva ske på bekostnad av den geografiska variationen, men det kanske ändå skulle vara möjligt?

Ett juridiskt problem är att det i dag i fiskelagen finns olika regler för svenska och utländska medborgare. Med hänsyn till att tjänstedirektivet ska införlivas anses det inte vara acceptabelt.

Frågorna om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd måste klarläggas enligt vad som anförts tidigare.

4.2.6Fiskevård

Redovisningen ovan innehåller grundreglerna om hur fiskerättig- heterna är fördelade i Sverige mellan olika kategorier. Därutöver finns det också fiskevårdsbestämmelser som begränsar fisket. Dessa bestämmelser finns inte intagna i fiskelagen, utan följer av ett stort antal bemyndiganden i lagen för Fiskeriverket att meddela före- skrifter. 19 § fiskelagen innehåller följande bemyndiganden:

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar:

1.fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,

2.användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap,

3.fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål,

4.användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter för fiskevården som avser förbud mot att behålla fisk som fångats, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller att omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fisk.

Av 2 kap. 7 § fiskeförordningen framgår sedan att regeringen fört vidare bemyndigandet om fiskevård till Fiskeriverket. Förutsätt- ningarna för Fiskeriverket är samma som för regeringen med två skillnader. Det första är att Fiskeriverket inte får förbjuda eller begränsa fisket i andra vatten än havet och vattnen längs kusterna och Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt Storsjön i Jämtland

231

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

till första definitiva vandringshindret utom för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Syftet med den begränsningen är att ansvaret för fiskevårdande åtgärder i allt inlands- vatten utom de stora sjöarna ska vila på fiskerättsägarna. Som tidi- gare framgått är allt detta inlandsvatten enskilt. Undantag ska gälla för skydd av särskilt hotade arter eller stammar av nationellt in- tresse. Utredningen kommer att behöva diskutera om denna avgräns- ning är riktig. Därutöver gäller att regeringen utöver att föra över sitt bemyndigande till Fiskeriverket lagt till att Fiskeriverket får föreskriva att yrkesmässigt fiske inom ett område med användande av en viss fiskemetod får bedrivas endast efter tillstånd av verket.

Därutöver har regeringen i 2 kap. 5 § fiskeförordningen bestämt att det är förbjudet att fiska mal, flodpärlmussla och från 2007 även sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blöt- djur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845) har mar- kerats med N.

Vidare har regeringen även i 2 kap. 6 § fiskeförordningen beslutat att fiske inte får bedrivas med gift, sprängämnen eller andra be- dövande eller dödande ämnen, elektrisk ström, skjutvapen eller så- dana redskap som fisken kan spetsas med. Fiske med ålsax, vars tänder är högst sex millimeter, är dock tillåtet. Huggkrok får användas för att bärga fisk som har fångats med andra redskap.

När fiskelagen kom till 1993 var syftet att genomföra en regel- förenkling. I propositionen anför departementschefen följande under 2.3.1:

Fiskeriförordningens och myndigheternas föreskrifter utgör samman- taget ett svåröverskådligt regelverk. Svåröverskådligheten har sin grund i såväl i regelmassans omfång som det förhållandet att föreskrifterna i viss utsträckning överlappar varandra och att myndighetens föreskrifter i vissa fall träder i stället för fiskeriförordningens föreskrifter. Enligt min mening är det av flera skäl nödvändigt att genomföra en regel- förenkling på fiskets område. Om på grund av reglernas komplexitet varken allmänheten eller ens de tillämpande myndigheterna kan en- tydigt avgöra vad som är tillåtet eller otillåtet riskeras att föreskrifterna helt förlorar sin effekt. En regelreformering ligger dessutom i linje med statsmakternas ambition att på alla områden göra de regler som behövs enklare och klarare (jfr prop. 1983/84.119, bet.983/84: KU25, rskr. 1983/84:245). När jag nu går in på frågan på vilket sätt den nöd- vändiga regelreformeringen ska genomföras måste det först konstateras att det av praktiska skäl inte är möjligt att till alla delar reglera fiske- vården i lag eller ens i en regeringsförordning. Reglernas karaktär av detaljföreskrifter som i vissa avseenden måste kunna anpassas fort- löpande till ändrade förhållanden och skiftande förutsättningar i landet

232

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

gör att regelgivningen i stor utsträckning måste anförtros en myndig- het under regeringen. Den nya fiskelagen måste därför liksom den nuvarande lagen innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs. Av grundläggande betydelse för att åstadkomma den nödvändiga regelreformeringen är att bemyndigandet i den nya lagen utformas snävare och mer preciserat än vad som är fallet i fiskerättslagen.

19 § fiskelagen är den generella paragraf som ger regeringen möjlig- het att begränsa fisket. Detta kan som framgår av lagtexten ske genom att fisket helt förbjuds eller genom begränsningar av visst fiske, redskap, fiskemetoder eller fiske inom vissa områden. Det ska noteras att det inte finns några förutsättningar kopplade till möjligheten att förbjuda eller begränsa fisket. Det skulle betyda att regeringen på valfria grunder skulle kunna meddela sådana förbud eller begränsningar. Regeringen har dock valt att i sin helhet med undantag av allt inlandsvatten utom de stora sjöarna föra befogen- heten vidare till Fiskeriverket. Från Fiskeriverkets sida har uppgetts att vilka metoder som verket använder för att värna om resursen är beroende av en mängd faktorer, som exempelvis geografiska förhåll- anden. Självfallet använder verket alltid den metod som är mest effektiv.

Sammantaget saknar fiskelagen en särskild reglering om fiskevård. I förordningen finns enbart ett fåtal sådana bestämmelser. I stället har ansvaret för fiskevården helt överlåtits åt Fiskeriverket.

En försvårande omständighet för den som har att axla ansvaret för fiskevården är de målkonflikter som finns inom fiskepolitiken. Det är dels fråga om att värna om fiskerinäringen, dels regional- politiska avvägningar. Dessa målkonflikter är också nämnda i våra direktiv. Hur målen ska förhålla sig till fiskevården är en svår poli- tisk fråga. Den nu gällande fiskelagen berör inte dessa frågor. (Ett enda undantag utgör dock den tidigare nämnda 30 § i fiskelagen som anger att hänsyn till resursen ska bara tas första gången den enskilde ansöker om yrkesfiskelicens). Avsaknaden av lagreglering innebär att det överlåtits åt Fiskeriverket att göra dessa regional- politiska och näringspolitiska avvägningar om fiskevård från fall till fall. Ett sådant exempel är regleringen av ålfisket som nämnts ovan. Att så är fallet framgår emellertid inte ens av regeringens instruk- tion till verket. Däremot har regeringen på andra sätt gett uttryck för att det är verkets skyldighet att göra dessa avvägningar (jfr av- snittet 4.1 om myndighetsstrukturer).

233

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Till detta kommer självfallet även andra målkonflikter såsom att värna om fritidsfisket och fisketurism.

Enligt vår uppfattning kan en hypotes vara att den nu gällande lagen inte innehåller en tydlig politisk styrning. Det utredningen fram- över kan behöva diskutera är om det bör införas kriterier i lag- stiftningen om när fiskevårdsåtgärder/begränsningar ska aktualiseras och hur målkonflikterna ska behandlas.

I det sammanhanget vill vi hänvisa till det 11:e sammanträdet av FAO:s Underkommitté för handel med fisk som pågick 2–6 juni 2008 i Bremen, Tyskland. Femtiotvå medlemmar (51 medlemsländer plus Europeiska Unionen, EU) i FN:s livsmedels- och jordbruks- organisation, FAO, medverkade. Medlemmarna enades om ett antal riktlinjer som ska främja en hållbar internationell handel med fisk och fiskeprodukter.

De frivilliga riktlinjerna har som mål att hjälpa länder att se till att ”internationell handel med fisk och fiskeprodukter inte kompro- missar med en hållbar utveckling för fiske samt ett ansvarsfullt nyttjande av levande vattenresurser”.

Riktlinjerna uppmanar regeringarna att bland annat genomföra följande åtgärder:

•På lång sikt bevara resurser från havet och utnyttja dem på ett hållbart sätt, vilket är nödvändigt för en hållbar handel med fisk.

•Utveckla metoder för att mäta hållbarhet i fisket ur ett biologiskt, ekonomiskt och socialt perspektiv.

Det som är av särskilt intresse är om det är möjligt att utveckla metoder för att mäta hållbarhet i fisket ur ett biologiskt, ekono- miskt och socialt perspektiv. Är det möjligt för utredningen att bidra till att sådana metoder utvecklas? Hur skulle det kunna ske? Går det sedan att föra in det i en lagstiftning?

4.2.7Naturvården

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt 20 § fiskelagen meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.

Syftet med den bestämmelsen var att inom ramen för fiskelag- stiftningen skapa möjligheter att skydda känslig natur och harmo-

234

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

niera bestämmelserna på detta område med övrig lagstiftning för areella näringar (prop. 1992/93:232, specialmotiveringen).

Sedan 1998 gäller också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt denna lag ska finnas en analys av vilken inverkan fiskemetoder och utsätt- ande av fiskarter har på miljön. Föreskrifterna får innebära att en sådan analys ska göras av den som avser att använda metoder eller sätta ut fiskarter.

Av 2 kap. 12 § fiskeförordningen följer sedan att det är Fiskeri- verket som meddelar föreskrifter om vilka hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen.

Därutöver får såväl Fiskeriverket som länsstyrelsen besluta att det ska göras en analys av vilken inverkan en fiskemetod eller utsätt- ande av en fiskart har på miljön. Naturvårdsverket ska ges tillfälle att yttra sig över en sådan analys. Fiskeriverket eller länsstyrelsen får besluta att den som ska använda metoden eller sätta ut fiskarten ska göra och bekosta analysen. När en analys görs av någon av myndigheterna, får denna besluta att den som ska använda den nya metoden eller sätta ut fisken ska betala en avgift som helt eller delvis motsvarar kostnaden för analysen. Vid bedömningen av om den enskilde ska svara för kostnaderna för analysen ska hänsyn tas till omfattningen av dennes verksamhet.

Fiskeriverket har såväl vid verkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön som vid dess föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötvattensområdena hänvisat till bemyn- digandet om naturvårdens intressen. Samtidigt har det dock även hänvisats till bemyndigande om bl.a. fiskevård. FIFS 2004:36 inne- håller ca 60 olika paragrafer och FIFS 2004:37 ca 70 paragrafer.

Analys

Av intresse är att det redan i den nu gällande fiskelagen finns möj- ligheter att föreskriva att det ska finnas en analys av vilken inverkan fiskemetoder och utsättande av fiskarter har på miljön. Föreskrifterna får innebära att en sådan analys ska göras av den som avser att använda olika metoder eller sätta ut fiskarter. Denna regel har släkt- skap med miljökonsekvensbedömningar i miljöbalken, jfr vidare avsnitt 6.1. Som framgått av avsnitt 1.3 ingår det i vårt uppdrag att överväga om miljökonsekvensbedömningar ska ingå i en ny fiskelag- stiftning. En oklarhet i den nu gällande fiskelagen är vilken räck-

235

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

vidd kravet på analys har. Paragrafen är införd under 20 § som avser föreskrifter om naturvård. Ordalydelsen i paragrafen avser dock

ärenden enligt hela fiskelagen och inverkan på miljön. Det skulle kunna betyda att redan enligt den i dag gällande fiskelagen skulle myndig- heterna kunna kräva analys av dem som fiskar angående vilken verkan en viss fiskemetod exempelvis har på bestånden. Från Fiskeri- verkets sida har uppgetts att paragrafen aldrig tillämpats av verket. Skälet för det är att paragrafen tolkats som att den endast avser nya metoder, alltså fiskemetoder som kommit fram efter lagens till- komst 1998. Efter 1998 har enligt verket några nya fiskemetoder inte tillkommit.

Övriga bemyndiganden

Det finns vidare bemyndiganden i den under 3.1 redovisade lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskepoli- tiken.

Av den lagens 1 § följer att det i denna lag ges bestämmelser som behövs för att EG:s gemensamma fiskeripolitik ska kunna genom- föras i Sverige. Med EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken avses i sammanhanget EG:s förordningar om

1.åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna;

2.strukturåtgärder för fiskerinäringen

3.marknadsreglering av fisk och fiskprodukter

Av den lagens 2 § följer att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får i fråga om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken meddela föreskrifter som får finnas som kom- plettering till förordningarna eller som behövs för verkställighet av förordningarna. Enligt andra stycket gäller dock detta inte för före- skrifter angående frågor som avses i fiskelagen. Syftet med det undantaget var att fiskelagen skulle innehålla nödvändiga bemyn- diganden. Vi har tidigare under 3.1 kommenterat denna lag och hän- visat till att det är eftersträvansvärt att hela lagen integreras med övrig fiskelagstiftning.

Av lagens 3 § framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, för verksamhet som inte utgör yrkesmässigt fiske enligt fiskelagen, föreskriva att en näringsidkare som tar befatt- ning med fisk eller fiskprodukter som omfattas av EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskepolitiken, ska lämna uppgifter om

236

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

1.fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, inköp, försäljning, import och export, och

2.andra förhållanden av betydelse för tillämpningen av förord- ningarna.

Den paragrafen tar sikte på exempelvis olika fångstmottagare som fisk- handlare, transportörer osv.

Av lagens 8 § framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att den som mottar stöd eller betalar avgifter enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken ska föra anteckningar om mottaget stöd och betalda avgifter och att dessa anteckningar ska bevaras under viss tid.

I 9 § sägs att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om hur tillsynen och kontrollen ska bedrivas.

4.2.8Särskilt om stödåtgärder

Stödåtgärderna har beskrivits och analyserats av Riksrevisionen i dess rapport ”Statens insatser för ett hållbart fiske”, RiR 2008:23. Vi har redogjort för rapporten i avsnitt 5.8. Stödåtgärderna är be- skrivna under 5.8.1.

4.2.9Kontroll och tillsyn

Som ovan angetts är avsikten med framställningen under avsnitt 4.2 att återge och analysera innehållet i fiskelagen och fiskeförord- ningen. När det gäller fiskerikontrollen, varmed här avses tillsynen över att bestämmelserna om fiske efterlevs, innehåller fiskelagen och fiskeförordningen dock endast ett fåtal bestämmelser som uttryck- ligen avser denna fråga. (Sanktionsbestämmelserna, som är en del av kontrollsystemet, bortses här ifrån eftersom de behandlas i ett eget avsnitt, 4.2.10.) För yrkesfisket i havet finns dessutom om- fattande gemenskapsrättslig reglering som rör fiskerikontroll. För att sätta in bestämmelserna i fiskelagen och fiskeförordningen i deras sammanhang kommer i det här avsnittet att översiktligt redogöras för hur den svenska fiskerikontrollen är organiserad. (En mer detaljerad beskrivning finns i betänkandet från Utredningen om

237

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

fiskerikontrollen, Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering, SOU 2005:27. Observera dock att sedan betänkandet skrevs har den s.k. landningskontrollen den 1 januari 2007 övergått från Kust- bevakningen till Fiskeriverket.) Därefter beskrivs hur den kritik som riktats mot den svenska fiskerikontrollen har föranlett Fiskeri- verket att upprätta en nationell handlingsplan för fiskerikontroll. Även innehållet i denna återges. Slutligen berörs även rådets förord- ning (EG) nr 1005/2008 av den 29 september 2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undan- röja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske etc., härefter kallad IUU-förordningen. När det gäller beskrivning och analys av den nya reviderade kontrollförordningen (EG) nr 1224/2009 hänvisas till av- snitt 3.1.2.

Fiskerikontrollens organisation

Syftet med fiskerikontrollen är bl.a. att medverka till att förhindra överfiske (dvs. fiske som överskrider de kvoter som bestämts), att övriga fångstbegränsningar respekteras och att bestämmelser om minimimått, fiskemetoder och fiskeredskap följs. Kontrollen ska även medverka till att den gemensamma marknadsorganisationen och strukturåtgärderna på fiskeriområdet respekteras.

På EU-nivå regleras fiskerikontrollen framför allt i kontroll- förordningen. De aktuella bestämmelserna har beskrivits i avsnitt 3.1.2, vartill hänvisas. Vidare har det nyligen tillkommit en förordning som innehåller bestämmelser som också är centrala för fiskerikon- trollen, IUU-förordningen. Innehållet i IUU-förordningen har sammanfattats i avsnitt 3.1.6. Nedan görs en utförlig genomgång av förordningen utom såvitt avser sanktionsbestämmelserna, vilka redo- görs för i avsnitt 4.2.10. När det gäller de nationella bestämmel- serna om fiskerikontrollen finns dessa i princip i fyra olika författ- ningar. Bestämmelser som huvudsakligen rör fiske finns i fiskelagen och bestämmelser som rör EU:s struktur och marknadspolitik finns i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I fiskeförordningen och i Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område finns komplet- terande bestämmelser om såväl fiske- som struktur och marknads- frågor. Innehållet i nämnda föreskrifter från Fiskeriverket redogörs för nedan i avsnitt 4.3.1. De nationella bestämmelserna reglerar både det yrkesmässiga fisket i havet – vilket som tidigare nämnts

238

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

även regleras genom EU:s förordningar – och det fiske som faller utanför EU:s regelsystem, dvs. fiske i inlandsvatten.

Inför den fortsatta framställningen ska nämnas att i den mån gränsälvsöverenskommelsen med Finland innehåller särskilda bestäm- melser om fisket i Torne älvs fiskeområde, t.ex. avseende tillsyn och straff, tillämpas inte fiskelagen med följdförfattningar, se 3 § fiske- lagen. Denna paragraf innehåller även en erinran om att särskilda bestämmelser gäller för samernas rätt till fiske i vissa delar av landet.

Huvudaktörerna inom den svenska fiskerikontrollen är Fiskeri- verket och Kustbevakningen. Därutöver har även länsstyrelserna uppgifter i fråga om fiskerikontrollen.

Fiskeriverket

Fiskeriverket har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen (2 § förordningen med instruktion för Fiskeriverket).

I 5 kap. 4 § fiskeförordningen föreskrivs att Fiskeriverket utövar tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken, föreskrifter som meddelas med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella bestämmelser om fiske. I bestämmelsen anges att sådan tillsyn innefattar kontroll av efterlevnaden av bestämmelser om fiske vid landning av fisk samt kvalitetskontroll av fisk och fiskprodukter. Vidare föreskrivs att Fiskeriverket får överlåta åt en annan myndighet att kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiske vid landning av fisk, att vara mottagare av landningsanmälan och landningsdeklaration, och att kontrollera transportdokument. Av 6 kap. 1 § fiskeförordningen följer att Fiskeriverket ska, om inte annat följer av andra föreskrifter, utföra de övriga uppgifter som enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken an- kommer på en behörig myndighet eller en medlemsstat.

Enligt 5 kap. 7 § fiskeförordningen får Fiskeriverket efter samråd med Kustbevakningen meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillsynen och kontrollen av efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella föreskrifter på området. Efter samråd med Kustbevakningen får Fiskeriverket även, enligt samma bestämmelse, meddela sådana föreskrifter om inspek- tion och kontroll som är grundade på internationella överenskom- melser och rekommendationer.

239

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Fiskeriverket har även ett övergripande ansvar för uppföljning av sådan fisketillsyn som bedrivs av länsstyrelser och särskilt för- ordnade fisketillsynsmän.

Övervakning av fisket bedrivs i dag på flera olika sätt, men kan delas in i tre olika huvudgrupper, kontroller på land, kontroller till sjöss samt administrativa kontroller. Medan Kustbevakningens kon- troll- och tillsynsverksamhet främst bedrivs till sjöss, ansvarar Fiskeri- verket för den administrativa kontrollen och kontrollen på land. Till den sistnämnda hör bl.a. landningskontrollen. Denna syftar till att säkerställa att rätt kvantiteter inrapporteras till Fiskeriverket samt att inga otillåtna arter eller undermålig fisk landas. Ansvaret för den fysiska kontrollen av landningar har tidigare legat hos Kustbevak- ningen, men övergick den 1 januari 2007 till Fiskeriverket. Den administrativa kontrollen grundas främst på dokumentation från fiskerinäringen i form av loggboksblad, kustfiskejournaler, avräk- ningsnotor, landningsdeklarationer, omlastningsdeklarationer m.m. som registreras i Fiskeriverkets databas. Vid det löpande arbetet med registrering samt genom s.k. korskontroller av uppgifterna i de ingivna dokumenten kan brister uppmärksammas.

Fiskeriverket ansvarar även för och utför fysisk och administrativ återtagskontroll enligt rådets förordning (EG) nr 2406/96 av den 26 november 1996 om fastställande av gemensamma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter. Detta innebär fysisk kon- troll vid rapporterat överskott från mottagaren samt administrativ kontroll och korskontroll vid begäran om ekonomisk kompensation från producentorganisationen.

När Fiskeriverket utövar tillsyn för att kontrollera efterlevnaden av fiskelagen och föreskrifter som meddelats med stöd av fiskelagen samt föreskrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken har verkets tjänstemän enligt 34 § fiskelagen rätt att

•få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas,

•på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, och

•få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.

240

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

I lagen om EG:s förordningar om gemensamma fiskeripolitiken föreskrivs motsvarande befogenheter för tillsynsmyndigheten vid tillsyn enligt denna lag, se 6 §.

Enligt såväl fiskelagen som lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska polismyndigheten på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen (34 § fjärde stycket fiske- lagen respektive 6 § tredje stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken).

Mot bakgrund av att det hade uppstått viss osäkerhet om 47 § fiskelagen gav stöd för befattningshavare hos Fiskeriverket att ta fisk och annan egendom i beslag (se närmare härom i avsnitt 4.2.10), ändrades paragrafen från den 1 februari 2009 så att det numera klart anges att bl.a. sådan befattningshavare hos Fiskeriverket i vars upp- gifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske har sådan befogenhet (se prop. 2008/09:58).

Av 35 § fiskelagen och 5 kap. 3 § fiskeförordningen följer att Fiskeriverket, liksom länsstyrelserna, får meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen, före- skrifter som meddelats med stöd av fiskelagen eller föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efterlevas. Enligt 5 § lagen om EG:s gemensamma fiskeripolitik får tillsynsmyndighet enligt den lagen, dvs. Fiskeriverket och Kust- bevakningen, även meddela de förelägganden och förbud som be- hövs för att reglerna i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. I beslut om föreläggande eller förbud får vite sättas ut.

När Fiskeriverket vid kontroller på land och vid administrativa kontroller fattar misstanke om brott upprättar verket åtalsanmälan som inges till åklagarmyndigheten.

Fiskeriverkets och Kustbevakningens verksamheter bygger på samarbete och ömsesidigt informationsutbyte. I syfte att förbättra samarbetet och fiskerikontrollen upprättade myndigheterna den 1 maj 2005 ett gemensamt Fiskerikompetenscenter (FKC). FKC bearbetar och analyserar uppgifter om fisket samt följer upp och planerar det riskanalysbaserade arbetet. Centret är tänkt som en kontaktpunkt mot näringen, andra myndigheter med uppgifter inom fiskerikontrollen och kontrollmyndigheter i andra länder.

För att effektivisera och stärka fisketillsynen i Vänern har Kust- bevakningen, Fiskeriverket och Länsstyrelserna i Västra Götaland och Värmlands län bildat en samarbetsgrupp. Genom ett tvär- sektoriellt arbete, som involverar alla myndigheter med ansvar för

241

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

förvaltningen av Vänerns fiskresurser, eftersträvas en god och effektiv fiskevård. Det utökade samarbetet ska främja fisketillsynen och bl.a. ska kontrollen av dåligt märkta fiskeredskap prioriteras. Vad som har bedömts vara särskilt viktigt är att kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser som tillkommit för att skydda hotade arter och stammar.

Kustbevakningen

Som tillsynsmyndighet kontrollerar Kustbevakningen inom sitt verk- samhetsområde efterlevnaden av bestämmelser om fiske (5 kap. 5 § fiskeförordningen).

Sedan Fiskeriverket den 1 januari 2007 övertog ansvaret för land- ningskontrollen bedrivs Kustbevakningens fiskeriövervakning främst till sjöss. Övervakningen riktas mot såväl det yrkesmässiga fisket som fritidsfisket. Beträffande yrkesfisket sker övervakningen främst genom kontroller till havs samt observationer från flyget, medan övervakningen av fritidsfisket är en del av den allmänna rutin- patrulleringen, mestadels i kustnära områden och skärgårdar. För Kustbevakningens fiskeriövervakning till sjöss har deltagandet i s.k. Joint Deployment Plans (JDP) fått allt större betydelse. JDP inne- bär att gemenskapens medlemsländer, understödda av Community Fisheries Control Agency (CFCA), utför samordnade övervak- ningsinsatser. Koordinatorrollen är tänkt att rotera mellan medlems- länderna.

I egenskap av tillsynsmyndighet har Kustbevakningen, och därmed också en tjänsteman vid Kustbevakningen, enligt 34 § fiskelagen rätt att

•få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras, för att göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen,

•på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och

•få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.

Fiskelagen och fiskeförordningen ger ingen uttrycklig rätt att stoppa ett fartyg eller fordon för att genomföra åtgärder enligt första punkten ovan. Såväl svenska som utländska fartyg kan emellertid

242

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

kontrolleras med avseende på att fisket sker på tillåten plats och tid och inryms i tillåtna volymer samt att fisken fångas med tillåtna redskap. Därutöver kan bl.a. loggboksuppgifter och utländska fartygs tillstånd att fiska kontrolleras.

I kontrollverksamheten har Kustbevakningen vidare genom lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken rätt att utfärda de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. Myn- digheten får också besluta om vite (5 §). För tillsyn enligt lagen har Kustbevakningen motsvarande befogenheter som uppräknas i 34 § fiskelagen, t.ex. rätt att få tillträde till fartyg och att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen (6 §).

Tidigare har angetts att när Fiskeriverket fattar misstanke om brott upprättar verket en åtalsanmälan som ges in till Åklagar- myndigheten. Brottsmisstankar som uppkommer vid Kustbevak- ningens fiskerikontroll rapporteras av Kustbevakningen till polis- myndighet. Samtidigt noterar Kustbevakningen åtgärden i ett eget system för handläggningsrapportering och informerar Fiskeriverket. Fiskeriverket ska lämna Kustbevakningen sådana uppgifter om fiske- fartyg, yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd som myndigheten be- höver för sin fiskerikontroll. Fiskeriverket tillhandahåller också viss information om fiskefartygs positioner.

Förutom tillsynsuppgifter har Kustbevakningen även brotts- bekämpande uppgifter och befogenheter. Vid polisiär övervakning har en kustbevakningstjänsteman i princip samma befogenheter som en polisman att vidta vissa åtgärder om anledning förekommer att brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. fiske och bevarande av den marina miljön har begåtts (1 § lagen [1982:395] om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervak- ning, härefter LKP). Tjänstemannen kan då t.ex. hålla förhör, ta med någon till förhör, gripa någon, företa husrannsakan eller verk- ställa beslag (2 § LKP). Kustbevakningstjänstemannen har i vissa fall också samma befogenhet som polisman att avvisa, avlägsna eller omhänderta när det fordras för att avvärja vissa brott. Denna be- fogenhet gäller dock inte när det är fråga om fiskebrott (3 § LKP). Däremot har kustbevakningstjänsteman sådana befogenheter att av-

243

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

visa m.m. den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna (3 § LKP). Om det uppenbart behövs för att befogenheterna att ingripa mot brott och mot ordningsstörning enligt ovan ska kunna utövas, får kust- bevakningstjänsteman stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till svensk hamn (4 § LKP). Särskild befogenhet att föra fartyg ur hamn saknas.

En kustbevakningstjänsteman får, på motsvarande sätt som en polisman, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hän- syn till omständigheterna är försvarligt, i vissa fall använda våld för att genomföra en polisiär tjänsteåtgärd. Det kan vara fråga om fall när tjänstemannen möts av våld eller hot om våld, när någon som ska häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten för- söker undkomma eller tjänstemannen annars möts av motstånd när han ska verkställa ett sådant frihetsberövande, när det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön samt om tjänstemannen med laga stöd ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme (10 och 29 §§ polislagen [1984:387]).

Med stöd av 47 § fiskelagen har en kustbevakningstjänsteman rätt att ta egendom i beslag i de fall där någon ertappas på bar gärning när han begår brott mot fiskelagen. Då får en kustbevak- ningstjänsteman ta fisk, redskap, fiskefartyg eller andra föremål i beslag, under förutsättning att dessa skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt lagen. Om egendom har tagits i beslag ska detta skyndsamt anmälas till polismyndighet eller åklagarmyndighet, som ska pröva om beslaget ska bestå.

Till skillnad från en polismyndighet har Kustbevakningen inte till uppgift att lämna annan tillsynsmyndighet polisiärt biträde vid tillsyn (jfr 34 § fiskelagen och 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken).

Utredningen om kustbevakningens befogenheter har haft i upp- drag att bl.a. göra en översyn av regleringen av Kustbevakningens befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verk- samheten. I sitt betänkande Kustbevakningens rättsliga befogen- heter (SOU 2008:55) föreslår utredningen bl.a. en ny lag med reg- lering av Kustbevakningens och en kustbevakningstjänstemans rätts- liga befogenheter som omfattar de tre områdena brottsbekämp- ning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn. Enligt förslaget ska Kustbevakningen ges rätt att inleda förundersökning avseende

244

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

vissa brott, däribland brott som rör fiskelagstiftning. När Kust- bevakningen bedriver förundersökning föreslås samma regler gälla för myndigheten som för en polismyndighet och samma regler för en kustbevakningstjänsteman som för en polisman. Vad beträffar området för kontroll och tillsyn innefattar förslaget en generell regel om en kustbevakningstjänstemans rätt att preja (begreppet kan sägas vara synonymt med termen ”stoppa”), borda och, i sista hand, in- bringa fartyg till hamn för att genomföra kontroll. Betänkandets innehåll beskrivs närmare i avsnitt 5.1.

I fiskeregleringen finns ingen särskild geografisk avgränsning av var Kustbevakningen får verka. Tidigare gällde för fiskerikontroll att Kustbevakningen fick bedriva sådan kontroll ”till sjöss och vid landning av fisk”. Numera ska Kustbevakningen ”inom sitt verksam- hetsområde” kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiske (5 kap. 5 § fiskeförordningen). Det som avses är verksamhets- området enligt myndighetens instruktion, dvs. Sveriges sjöterri- torium, internationellt vatten i svensk ekonomisk zon, land i anslut- ning till dessa vatten samt Vänern och Mälaren (se 1 § förordningen med instruktion för Kustbevakningen).

Utanför sitt verksamhetsområde svarar Kustbevakningen också för sådan övervakning av fisket som åvilar svensk myndighet och som följer av vissa internationella åtaganden som binder Sverige (8 § förordningen med instruktion för Kustbevakningen). Följande konventioner och internationella överenskommelser avses:

1.konventionen av den 31 december 1932 mellan Sverige och Danmark angående fiskeriförhållandena i de till Sverige och Danmark gränsande farvattnen (SÖ 1933:13),

2.överenskommelsen av den 19 december 1966 med Danmark och Norge om ömsesidig rätt till fiske i Skagerack och Kattegatt (SÖ 1967:13),

3.gränsälvsöverenskommelsen av den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland (SÖ 1971:44), och

4.rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

Kustbevakningens och en kustbevakningstjänstemans verksamhets- område rörande fiskerikontroll har också vidgats genom att EU:s gemensamma fiskeripolitik ger kustbevakningstjänstemän rätt att som gemenskapsinspektörer utföra fiskerikontroll i andra medlems-

245

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

stater (8 § andra stycket förordningen med instruktion för Kust- bevakningen). Detta beskrivs närmare i avsnitt 3.1.2. Se även vad som anförts ovan om deltagande i JDP.

Kustbevakningen ansvarar för de kontrollåtgärder till sjöss som ankommer på Sverige och som EU genomför inom det område som regleras av Nordostatlantiska fiskerikommissionen, NEAFC. Av detta samarbete följer att Kustbevakningen vid vissa tidpunkter ska patrullera och utöva fiskerikontroll i det område i Nordost- atlanten där ingen enskild stat har jurisdiktion, det s.k. Smutthavet. Av överenskommelsen om NEAFC följer att Kustbevakningen har skyldighet att under vissa angivna tidpunkter söka efter och kon- trollera sådana fartyg som bedriver illegalt fiske samt vidare – om fartyget anträffas – att rapportera händelsen till fartygets flaggstat. Det finns flera kvoterade arter i området, bl.a. sill, blåvitling och rödfisk, och det bedrivs både legalt och illegalt fiske. Insatserna riktas främst mot att hitta de fartyg som fiskar illegalt. Myndigheten får för ändamålet utse behöriga tjänstemän att vara inspektörer och koordinatorer (9 § förordningen med instruktion för Kustbevak- ningen).

Beträffande Kustbevakningens samverkan med andra myndigheter inom området för fiskerikontroll hänvisas till vad som i avsnittet ovan om Fiskeriverket anförts om FKC och samarbetsgruppen av- seende fisketillsynen i Vänern.

Länsstyrelserna

På regional nivå har länsstyrelserna ansvar för vissa fiskefrågor, däribland fiskevårdsärenden vilka bl.a. berör frågor om fisketillsyn, fiskevårdsbidrag och tillstånd. En mer detaljerad redogörelser för de fiskefrågor som länsstyrelserna ansvarar för finns i avsnitt 4.1.3.

I förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion sägs i 3 § 7 p. att länsstyrelsen bland annat har uppgifter i fråga om fiske. I övrigt finns inget preciserat i instruktionen. Länsstyrelsernas upp- gifter inom fiskerikontrollen är i stället i huvudsak reglerade i fiske- lagen.

Enligt 34 § fiskelagen har fisketillsynsmän och befattningshavare vid länsstyrelsen rätt att

246

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

•på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och

•få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.

I 34 § tredje stycket fiskelagen föreskrivs att en fisketillsynsman även får ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 47 § fiskelagen.

Liksom beträffande befattningshavare hos Fiskeriverket hade det uppstått viss osäkerhet om 47 § fiskelagen gav stöd för befatt- ningshavare hos länsstyrelserna att ta fisk och annan egendom i beslag (se närmare härom i avsnitt 4.2.10). Från den 1 februari 2009 anges det dock uttryckligen i paragrafen att sådan befogenhet till- kommer befattningshavare hos länsstyrelsen i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske (se prop. 2008/09:58).

Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen (34 § fjärde stycket fiskelagen).

Av 35 § fiskelagen och 5 kap. 3 § fiskeförordningen följer att länsstyrelserna, liksom Fiskeriverket, får meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av fiskelagen eller föreskrifter om fisket i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efter- levas.

Enligt 29 § fiskelagen får länsstyrelserna förelägga personer som fiskar med stöd av enskild rätt och som vansköter fisket att bedriva fisket på ett sätt som behövs för att avhjälpa vanskötseln.

Länsstyrelserna förordnar enligt 5 kap. 2 § fiskeförordningen fiske- tillsynsmän. Länsstyrelserna utbildar även fisketillsynsmän. I sam- band med att en person förordnas som fisketillsynsman gör läns- styrelsen en bedömning av allmän skötsamhet, bl.a. genomför man en förfrågning i polisens brotts- och misstankeregister. Ett för- ordnande som fisketillsynsman löper på tre år. Varje länsstyrelse för ett eget register över de tillsynsmän som länsstyrelsen förordnat. Av registren framgår vem som är uppdragsgivare (fiskevårdsförening, sportfiskeklubb etc.) för de olika fisketillsynsmännen och de om- råden som dessa har att kontrollera (se SOU 2005:27 s. 112).

247

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Bestämmelser om fisketillsynsmän finns i Fiskeriverkets före- skrifter (FIFS 1985:3) om fisketillsynsmän.

En i praktiken viktig uppgift för fisketillsynsmännen är att in- formera fiskare om regelverket. Fisketillsynsmännen tillser att fisket följer befintliga regler. I betänkandet Den svenska fiskerikontrollen

– en utvärdering angavs att merparten av tillsynsmännen tillsåg fiske på enskilt vatten. Vidare redovisades att det år 2004, enligt upp- gifter från länsstyrelserna, fanns omkring 9 000 fisketillsynsmän totalt i Sverige samt att flertalet arbetade på ideell bas. Det fram- hölls att det enda gemensamma registret över fisketillsynen som fanns då var den databas som arbetats fram gemensamt av Fiskeri- verket och länsstyrelserna för åren 1997–2003. Kvaliteten på upp- gifterna i databasen varierade och all verksamhet som bedrevs av fisketillsynsmän som länsstyrelserna förordnat omfattades inte av databasen. (Ang. hela stycket, se SOU 2005:27 s. 112 f.)

I nämnda betänkande anfördes även att på flera av våra inlands- vatten med frifiskerätt och för vilka staten har ett tillsynsansvar, i praktiken saknas en organiserad kontroll över fisket. Vidare fram- hölls vikten av en god överblick över den totala fiskerikontrollen i Sverige – både det yrkesmässiga fisket och fritidsfisket – inte minst för att undvika att sötvattenbestånden skattas för hårt och för att kunna säkerställa ett skydd för särskilt hotade arter eller stammar. Enligt Utredningen om fiskerikontrollen krävde en sådan överblick bl.a. att länsstyrelsernas roll på området klargjordes. I betänkandet föreslogs därför att länsstyrelsernas ansvar inom fiskerikontrollen skulle förtydligas samt att Fiskeriverket, i rollen som övergripande ansvarig för fiskerikontrollen, skulle samla in, sammanställa och analysera uppgifter om den kontroll som bedrevs av fisketillsyns- män och i länsstyrelsens regi så att myndigheten fick en samlad överblick över den kontroll som bedrivs nationellt (Ang. hela stycket se a.a. s. 162 ff. och s. 239 f.).

Fiskeriverkets åtgärder med anledning av kritiken mot den svenska fiskerikontrollen

Kommissionen har vid ett flertal tillfällen riktat kritik mot hur Sverige genomför sin fiskerikontroll, vilket har redogjorts för i avsnitt 3.1.3. Detta ledde under hösten 2007 fram till en överens- kommelse med kommissionen om genomförande av en rad förbätt- ringar inom den svenska fiskerikontrollen. På uppdrag av regeringen

248

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

har därefter Fiskeriverket i samråd med Kustbevakningen utarbetat en nationell handlingsplan för fiskerikontrollen. Handlingsplanen tar sin utgångspunkt dels i kommissionens kritik av Sverige, dels överenskommelsen mellan kommissionen och Sverige men också i den formella underrättelse som tidigare meddelats Sverige för brister i fiskerikontrollen och som Sverige inte åtgärdat i tillräcklig ut- sträckning. Även utredningen Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) och regeringens skrivelse 2006/07:85 om fiske berörs i relevanta delar i handlingsplanen. I detta avsnitt redogörs för det huvudsakliga innehållet i nämnda handlingsplan (Nationell handlingsplan för fiskerikontroll 2008–2011, Fiskeri- verket).

Fiskeriverket uppger i handlingsplanen att verket, som en direkt följd av kommissionens kritik mot svensk fiskerikontroll under våren 2007, har vidtagit följande åtgärder under hösten samma år:

Antalet kontrollanter i Östersjön har sedan den 1 september 2007 fördubblats jämfört med situationen den 1 januari.

•Antalet tillåtna landningshamnar för landningar över 750 kg har reducerats med åtta stycken.

•En förbättrad metod för genomförandet av landningskontroll, särskilt vägning, har utarbetats.

•Utbildning i genomförande av landningskontroll har genom- förts och en förbättrad manual har tagits fram.

•En analys har genomförts avseende brister i fiskets rapportering. Denna ligger till grund för ett utbildnings- och informations- paket riktat mot fisket som ska genomföras under 2008.

•Ett arbete med att producera en vägledning för bedrivande av yrkesfiske i enlighet med gällande regler har påbörjats. Vägled- ningen vänder sig till såväl fiskare som myndigheter.

•Processen för rapportering och uppföljning av överträdelser har förtydligats.

•För att klargöra ansvaret för kvotuppföljning har all verksamhet avseende fiskets rapportering och kvotuppföljning samlats under en och samma enhet inom Fiskeriverket.

•IT-stöd samt rutiner är under utveckling för att automatiskt registrera fångstuppgifter med hjälp av skanning av fångstupp- gifter avseende avräkningsnotor och kustfiskejournaler i syfte

249

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

att frigöra resurser från registreringsarbete till att utföra kors- kontroller av uppgifter lämnade av fisket.

•IT-stöd är under utveckling för att utöka korskontrollerna gäll- ande uppgifter lämnade i avräkningsnotor, loggboksblad, kust- fiskejournaler och positionsrapporter inkomna via VMS.

Vidare uppger Fiskeriverket i handlingsplanen att man utöver ovan- nämnda punkter avser att genomföra följande förbättringar under 2008, vilka också ingår i den överenskommelse som Fiskeriverket och kommissionen ingått:

Vad beträffar landningskontrollerna ska det ske en fortsatt för- stärkning av kontrollresurserna för att förbättra såväl den geo- grafiska täckningen som täckningen över dygnet. Vidare förbättras kvaliteten i genomförandet av landningskontrollerna. Landnings- kontrollanterna ska också få tillgång till VMS-information.

När det gäller administrativa kontroller ska såväl genomförandet av korskontroller som uppföljning av resultatet utvecklas särskilt med avseende på den geografiska korskontrollen. Vidare ska den administrativa uppföljningen av transportdokument förbättras.

Avseende sanktionering av överträdelser anges att uppföljningen av överträdelser som konstateras i kontrollverksamheten ska för- bättras samt att ett system för administrativa sanktioner ska in- föras. (Utredningen noterar här att sådant system har införts från den 1 juli 2008, se avsnitt 4.2.10) Ett nytt ärendehanteringssystem för handläggning av överträdelser kommer att utvecklas.

Vid en närmare genomgång av de åtgärder som läggs fram i handlingsplanen anförs bl.a. följande.

Utökad analysverksamhet utgör en del i överenskommelsen med kommissionen om förbättrad svensk fiskerikontroll. Tidigare försök att införa ett riskbaserat kontrollurval har inte gett nämn- värda positiva resultat. Sedan 2007 bedriver Fiskeriverket därför ett projekt med syfte att utveckla en ny modell för riskbaserad fiskeri- kontroll. Även Kustbevakningen deltar i detta projekt. Inför 2009 bör arbetet ha kommit så långt att en fullskalig myndighets- gemensam operativ analysgrupp etableras med uppgift att värdera och analysera information för att kunna identifiera och underhålla indikatorer för identifiering av överträdelser. Vidare ska analysen ge inriktningsförslag på typer av fiskerier och tider samt också ge konkreta förslag på kontrollobjekt utifrån resultatet och den taktiska riskanalysen samt utifrån realtidsinformation som erhålls bl.a. från

250

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

VMS-systemet. En väsentlig del i det framtida analysarbetet är också att bättre utvärdera genomförandet av fiskerikontrollen med avseende på kvalitet och uppnådda effekter.

Beträffande den operativa kontrollen framhålls att landnings- kontrollen måste utökas, exempelvis i Kattegatt. Anledningen är att i dagsläget fiskar en stor flotta där medan kvoten för torsk är starkt begränsad, vilket skapar incitament för olika typer av orapporterat fiske. Ett annat exempel som anges är att kontrollen av fisket efter ål kommer att behöva förstärkas under kommande år till följd av ålplanen. Angående sjökontrollen anförs att Kustbevakningen under 2008–2009 kommer att ta i drift tre nya kombinationsfartyg vilka kommer att arbeta i Västerhavet och Östersjön. Fartygen ska arbeta med fiskerikontroll till 25 procent och kommer att arbeta med längre patruller och ha en betydligt större uthållighet och räckvidd än de nuvarande utsjöbevakningsfartygen. De nya fartygens effektivitet i kontroller till sjöss förväntas därför ge en märkbar effekt. Vidare anges att Kustbevakningen kommer att ta i bruk tre nya flygplan, vilka ska vara verksamma fullt ut 2009. De kommer att kunna upp- visa en ökad närvaro såväl i svenska vatten som i internationella vatten. Flygplanens högre närvaro och uthållighet samt dess längre räckvidd och mer sofistikerade utrustning väntas medföra en förbätt- rad fiskeriövervakning från luften och tillföra tillsyns- och kontroll- arbetet en effektiv resurs.

När det gäller administrativ kontroll anför Fiskeriverket att det finns stora möjligheter att genom handelskontroller komma åt delar av det orapporterade fisket. Detta genom att möjligheterna att av- sätta sådana fångster minskar om kontrollen hårdnar i handelsledet. Fiskeriverket avser därför att, genom upprättande av såväl strategisk som operativ samverkan med Skatteverket och Tullverket, förstärka handelskontrollerna. Beträffande administrativ kontroll i form av korskontroller kommer dessa att ökas genom införandet av geo- grafisk korskontroll.

I handlingsplanen framhålls att en av de mest avgörande för- ändringarna inom den svenska fiskerikontrollen är införandet av ett nytt sanktionssystem för hantering av överträdelser. Systemet inne- bär att Fiskeriverket kan besluta om sanktionsavgifter vid olika typer av överträdelser samt interimistiskt återkalla tillstånd. (Systemet, som infördes den 1 juli 2008, beskrivs nedan i avsnitt 4.2.10.)

Under 2007 och 2008 har Fiskeriverket inlett ett antal projekt för att utveckla IT-stödet för fiskerikontroll, däribland följande. Systemet LANDBAS, som togs i drift i början av 2007, hanterar

251

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

dels de olika typer av föranmälningar som fisket lämnar, dels resul- tatet av de landningskontroller som utförs. Även resultatet av Kust- bevakningens sjökontroller dataläggs i systemet. Systemet, som också tillhandahåller nödvändig fartygsinformation till kontrollant- erna inför genomförandet av en kontroll, är mobilt och förberett för installation på såväl Kustbevakningens fartyg som landnings- kontrollanternas bärbara datorer. Avsikten är att ytterligare utveckla systemet för att ge den operativa kontrollen tillgång till realtids- information avseende den elektroniska loggboken. Ett annat system som tagits i drift under 2007 avser elektronisk rapportering av kust- fiskejournaler, vilket vid slutet av 2007 användes av 14 personer. Under 2008 och delar av 2009 planeras ett pilotprojekt med e-logg- bok löpa. Syftet med projektet är dels att utarbeta ett ur teknisk synvinkel praktiskt fungerande system, dels att utreda de ekono- miska och juridiska förutsättningarna för en introduktion i större skala.

I handlingsplanen berörs slutligen även vissa åtgärder avseende utvecklande av kontrollmetodik, förebyggande insatser och myndig- hetsöverskridande samverkan. I fråga om sistnämnda anförs bl.a. att samverkan mellan Fiskeriverket och Kustbevakningen har förstärkts och ska fortsätta att fördjupas. Angående länsstyrelserna framhålls att dessa utgör en dåligt utnyttjad resurs för fiskerikontrollen. Det påpekas dock att en samverkansgrupp för samarbete kring fiskeri- kontroll i Vänern har etablerats, vari länsstyrelserna i Västra Göta- land och i Värmlands län ingår, vilken kommer att utökas till att omfatta även länsstyrelserna i Halland län och Jönköpings län. Det konstateras vidare att IUU-förordningen kräver att ett samarbete med Tullverket byggs upp. Ett sådant samarbete bedöms kunna inledas under 2009. Under inledningen av 2008 har Fiskeriverket och Skatteverket inlett ett strukturerat samarbete på fiskets område. Slutligen anförs att Fiskeriverket och Polismyndigheten under 2008 och 2009 bör utreda och utveckla ett operativt samarbete när det gäller fiskerikontroll avseende såväl spaningsmetoder som operativ kontroll samt att samarbetet i första hand bör inriktas på kontroll av transport av fisk.

252

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

IUU-förordningen

I avsnitt 3.1.6 har berörts att rådet under hösten 2008 har antagit en förordning (EG) nr 1005/2008 om upprättande av ett gemenskaps- system för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orappor- terat och oreglerat fiske (IUU-förordningen). Som där angetts är syftet med förordningen bl.a. att garantera fiskbeståndens hållbar- het, förbättra situationen för gemenskapsfiskare som drabbas av illojal konkurrens genom olagliga produkter och att stoppa importen av IUU-fiskeriprodukter till gemenskapen genom åtgärder som om- fattar hela leveranskedjan (”från nät till fat”). Förordningen, som trätt i kraft den 1 januari 2010, är en av de centrala när det gäller fiskerikontroll. I det här avsnittet ska förordningens innehåll beskrivas närmare, med undantag för bestämmelserna angående sanktioner m.m., vilka redogörs för i avsnitt 4.2.10.

Kapitel I innehåller allmänna bestämmelser (artiklarna 1–3). Det system som upprättas genom förordningen ska enligt artikel 1 gälla all IUU-fiskeverksamhet och all verksamhet i anslutning till denna som bedrivs på medlemsstaternas territorium där fördraget gäller eller i gemenskapens vatten, i marina vatten som omfattas av tredje- lands jurisdiktion eller överhöghet och på det fria havet.

I artikel 2 definieras bl.a. vad som menas med olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-fiske):

Med olagligt fiske avses fiskeverksamhet som bedrivs

•av nationella eller utländska fiskefartyg i marina vatten under en stats jurisdiktion, utan den statens tillstånd, eller i strid med dess lagar och andra författningar,

•av fiskefartyg som för flagg från stater som är parter i en berörd regional fiskeriorganisation, men som verkar i strid antingen med de bevarande- och förvaltningsåtgärder som har antagits av den organisationen och som är bindande för staterna, eller med tillämpliga bestämmelser i internationell rätt, eller

•av fiskefartyg i strid med nationella lagar eller internationella åtaganden, även dem som samarbetande stater har ingått inom ramen för en regional fiskeriorganisation.

253

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Med orapporterat fiske avses fiskeverksamhet som

•inte har rapporterats eller har rapporterats på felaktigt sätt till den behöriga myndigheten, i strid med nationella lagar och andra författningar, eller

•har bedrivits inom behörighetsområdet för en regional fiskeri- organisation, men som inte har rapporterats eller har rapporterats på felaktigt sätt, i strid med den organisationens rapporterings- förfaranden.

Med oreglerat fiske avses fiskeverksamhet som

•bedrivs inom en relevant regional fiskeriorganisations tillämp- ningsområde av fiskefartyg utan nationalitet, eller av fiskefartyg som för flagg från en stat som inte är part i organisationen, eller av en annan fiskeenhet, på ett sätt som inte är förenligt med eller står i strid med den organisationens bevarande- och förvalt- ningsåtgärder, eller

•bedrivs i områden eller efter fiskbestånd för vilka det inte finns några tillämpliga bevarande- eller förvaltningsåtgärder av fiske- fartyg på ett sätt som inte är förenligt med statens ansvar för bevarandet av levande marina resurser i enlighet med inter- nationell rätt.

Förordningens definition av fiskefartyg är mycket vidsträckt. Begreppet syftar på fartyg oavsett storlek som används eller som är avsett att användas för kommersiellt utnyttjande av fiskeriresurser, inklusive stödfartyg, fiskberedningsfartyg och fartyg som deltar i omlastning samt transportfartyg som är utrustade för transport av fiskeri- produkter, med undantag av containerfartyg.

Enligt förordningens artikel 3 ska ett fiskefartyg antas bedriva IUU-fiske om det kan visas att fartyget, i strid med bevarande och förvaltningsåtgärderna i det område där det bedrivit verksamheten,

•har fiskat utan giltig licens, godkännande eller tillstånd utfärdat av flaggstaten eller kuststaten i fråga, eller

•har underlåtit att fullgöra skyldigheten att registrera och rappor- tera fångst- eller fångstrelaterade uppgifter, inbegripet att sända in uppgifter till satellitbaserat fartygsövervakningssystem, eller förhandsmeddelanden enligt artikel 6, eller

254

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

•har fiskat i ett avstängt område, under fredningstid, utan kvoter eller efter det att kvoterna nyttjats eller under en fastställd djup- begränsning, eller

•har ägnat sig åt riktat fiske efter ett bestånd som omfattas av ett moratorium eller ett fiskeförbud, eller

•har använt förbjudna fiskeredskap eller fiskeredskap som inte uppfyller kraven, eller

•har ägnat sig åt förfalskning eller döljande av registrerings- eller identitetsuppgifter eller andra typer av märkningar, eller

•har ägnat sig åt döljande, förändring eller bortskaffande av bevis som behövs vid en undersökning, eller

•har hindrat befattningshavares arbete i samband med att de kon- trollerar att tillämpliga bevarande- och förvaltningsåtgärder efter- levs, eller hindrat observatörernas arbete i samband med att de kontrollerar att tillämplig gemenskapslagstiftning efterlevs, eller

•har ägnat sig åt ombordtagande, omlastning eller landning av fisk som inte uppfyller storlekskraven i strid med gällande lagstift- ning, eller

•har ägnat sig åt omlastning eller deltagande i gemensamma fiske- insatser med andra fiskefartyg som bevisligen har deltagit i IUU- fiske, främst fartyg som ingår i de förteckningar över IUU-fartyg som har upprättats av gemenskapen eller en regional fiskeri- organisation, eller stöd eller leveranser till sådana fartyg, eller

•har ägnat sig åt fiskeverksamhet i ett område som omfattas av en regional fiskeriorganisation på ett sätt som är oförenligt med eller står i strid med den organisationens bevarande- och förvalt- ningsåtgärder och för flagg från en stat som inte är part i eller samarbetar med den organisationen i enlighet med vad som fast- ställts av den organisationen, eller

•inte har någon nationalitet och därför är statslöst enligt inter- nationell rätt.

I kapitel II ställs upp villkor för att fiskefartyg från tredjeland ska få tillträde till medlemsstaternas hamnar (artiklarna 4–8) samt regleras hamninspektioner av sådana fartyg (artiklarna 9–11).

Enligt artikel 4 är tillträde till medlemsstaternas hamnar, tillhanda- hållande av hamntjänster och genomförande av landning eller om-

255

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

lastning förbjudet för fiskefartyg från tredjeland om de inte upp- fyller kraven i förordningen. Undantag gäller dock för force majeur eller nödsituationer. Vidare anges att omlastningar mellan fiske- fartyg från tredjeland eller mellan ett sådant fartyg och fiskefartyg som för en medlemsstats flagg är förbjudna i gemenskapens vatten och får endast äga rum i hamn och i enlighet med bestämmelserna i kapitlet. Av artikel 5 framgår att för fiskefartyg från tredjeland ska det bara vara tillåtet att få tillträde till hamntjänster och genomföra landning eller omlastning i av medlemsstaterna utsedda hamnar. Vilka de utsedda hamnarna är ska medlemsstaterna årligen meddela kommissionen genom att sända in en förteckning över dem. Enligt artikel 6 ska ett fiskefartyg från tredjeland som önskar utnyttja en utsedd hamn minst tre arbetsdagar innan fartyget beräknas anlöpa hamn till den behöriga myndigheten i medlemsstaten lämna ett för- handsmeddelande som ska innehålla ett antal uppgifter, däribland beräknat ankomstdatum och beräknad ankomsttid till hamnen, vilken kvantitet av varje art som medförs ombord och den fiskezon eller de fiskezoner där fångsten togs. Förhandsmeddelandet ska åtföljas av ett fångstintyg som har godkänts i enlighet med kapitel III (se närmare härom nedan) om fiskefartyget medför fiskeriprodukter ombord. I artikel 7 föreskrivs att endast om informationen i för- handsmeddelandet är fullständig och, om fartyget medför fiskeri- produkter ombord, åtföljs av fångstintyg, ska fiskefartyget beviljas tillstånd att anlöpa hamn. Fiskefartyg från tredjeländer behöver även tillstånd att påbörja landning eller omlastning i hamn. Sådant tillstånd ska ges på villkor att ovan nämnda information har kon- trollerats och, vid behov, villkor att en inspektion av fartyget har genomförts.

Beträffande hamninspektioner föreskrivs inledningsvis i artikel 9 att medlemsstaterna ska inspektera minst fem procent av alla landningar och omlastningar som utförs i deras utsedda hamnar av tredjelands fiskefartyg varje år. Därefter räknas upp vissa typer av fiskefartyg som alltid ska inspekteras, däribland fiskefartyg som har rapporterats inom ramen för gemenskapens varningssystem och fiskefartyg som enligt kommissionen förmodas ha ägnat sig åt IUU-fiske. Vad gäller själva inspektionerna föreskrivs bl.a. följande i artikel 10. Befattningshavare med ansvar för inspektioner ska ha möjlighet att undersöka alla fartygets utrymmen, fångster (beredda eller inte), nät eller andra redskap, utrustning och alla dokument som befattningshavarna anser behövs för att kontrollera om tillämp- liga lagar, förordningar eller internationella förvaltnings- eller beva-

256

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

randeåtgärder följs. Befattningshavarna får också ställa frågor till de personer som anses ha information om det som ska inspekteras. Inspektionerna ska omfatta övervakning av hela landningen eller omlastningen samt en korskontroll av de kvantiteter, per art, som angetts i förhandsmeddelandet av landningen mot de kvantiteter, per art, som landats eller lastats om. Befälhavaren ska samarbeta med och bistå vid inspektionerna av fiskefartyget och får inte hindra, trakassera eller störa befattningshavarna när de genomför sina upp- gifter.

Artikel 11 gäller förfarandet vid överträdelser. En inspektör ska anteckna överträdelser i inspektionsrapporterna och se till att det bevismaterial som ligger till grund för antagandet om överträdelsen skyddas, om den information som samlats in under inspektionen ger honom eller henne belägg för att anta att ett fiskefartyg har bedrivit IUU-fiske i enlighet med kriterierna i artikel 3. Om resul- tatet av en inspektion ger bevis för att fiskefartyget har bedrivit IUU-fiske ska hamnmedlemsstatens behöriga myndighet inte tillåta fartyget att landa eller omlasta sin fångst.

Genom bestämmelserna i kapitel III (artiklarna 12–22) upprättas ett fångstcertifieringssystem för import och export av fiskeriprodukter.

Enligt artikel 12 får fiskeriprodukter från IUU-fiske inte impor- teras till gemenskapen. I syfte att övervaka förbudet får fiskeri- produkter importeras till gemenskapen endast om de åtföljs av ett fångstintyg som har godkänts av en offentlig myndighet i flagg- staten och kontrollerats av den stat som produkterna ska importeras till. Syftet med intyget är att visa att fångsten har tagits i enlighet med tillämpliga lagar och förordningar samt internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder.

Artiklarna 13–15 innehåller bestämmelser om fångstdokumen- tation som har antagits och satts i kraft inom ramen för en regional fiskeriförvaltningsorganisation, om indirekt import av fiskeripro- dukter samt om export av fångster som gjorts av fiskefartyg som för en medlemsstats flagg.

Regler om inlämnade och granskning av fångstintyg samt om kontroller finns i artiklarna 16–17. Medlemsstaterna ska meddela kommissionen vilka myndigheter som är behöriga att granska och kontrollera fångstintyg. Senast tre arbetsdagar innan produkten beräknas anlända till införselplatsen i gemenskapen ska fångstintyget skickas till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat dit pro- dukten är avsedd att importeras, vilkas uppgift är att kontrollera att uppgifterna i fångstintygen är korrekta. Dessa behöriga myndig-

257

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

heter får därvid genomföra alla kontroller de anser nödvändiga för att verifiera att uppgifterna på fångstintygen är korrekta. Ett antal saker som kan kontrolleras listas. Utöver inspektionen av fiske- fartyg i hamn kan kontrollerna bestå av bl.a. revision av operatörers bokföring och andra uppgifter, kontroll av transportfordon och lagringsutrymmen för produkterna. Det anges att kontrollerna ska inriktas på risker som inom ramen för riskhanteringen har fast- ställts på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå och gemenskapsnivå. Därutöver uppräknas ett antal fall då kontroller alltid ska genomföras, exempelvis när medlemsstatens kontroll- myndighet har skäl att ifrågasätta fångstintygets äkthet eller den stämpel eller namnteckning genom vilken flaggstatens behöriga myn- dighet har lämnat sitt godkännande. Slutligen anges att medlems- staterna även får besluta om att genomföra slumpmässiga kon- troller. Produkterna får inte frisläppas innan resultat fås från under- söknings- och kontrollförfarandena.

I artikel 18 anges när den myndighet i medlemsstaten som kon- trollerar fångstintygen ska avslå import av fiskeriprodukter till gemen- skapen. Medlemsstaterna får beslagta och förstöra, göra sig av med eller sälja fiskeriprodukter i enlighet med nationella bestämmelser när import avslås. Medlemsstaterna ska se till att varje person som berörs av beslut om avslag kan överklaga beslutet enligt de natio- nella bestämmelserna.

I artikel 20 föreskrivs bl.a. att godtagandet av ett fångstintyg som har godkänts av en flaggstat förutsätter att kommissionen av den berörda flaggstaten har fått ett meddelande som innehåller vissa uppgifter, däribland uppgift om att flaggstatens behöriga myndig- heter har befogenhet att intyga att informationen i fångstintygen är äkta.

Utöver det ovan redovisade innehåller kapitel III bestämmelser om transitering m.m. (artikel 19), återexport (artikel 21) samt register- föring och informationsspridning (artikel 22).

Kapitel IV handlar om gemenskapens varningssystem. Kapitlets två artiklar (22–23) upptar bestämmelser om utfärdande av varningar och om åtgärder som följer på varningen. Kommissionen ska offent- liggöra ett varningsmeddelande på sin webbplats och i EUT (Euro- peiska unionens officiella tidning) när information som erhållits leder till välgrundande tvivel om att tillämpliga lagar eller förord- ningar inte följts av fiskefartyg eller för fiskeriprodukter från vissa tredjeländer. Kommissionen ska utan dröjsmål delge bl.a. medlems- staterna och den berörda flaggstaten informationen. När medlems-

258

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

staterna har mottagit informationen ska de i tillämplig fall och i enlighet med riskhantering bl.a. identifiera de för import avsedda sändningarna av fiskeriprodukter som omfattas av varningsmed- delandet samt därefter kontrollera fångstintyget. De åtgärder som föreskrivs tar även sikte på tidigare sändningar och framtida sänd- ningar som omfattas av varningsmeddelandet.

Kapitel V (artiklarna 25–30) handlar enligt dess rubricering om identifiering av fiskefartyg som bedriver IUU-fiske. Här finns bl.a. bestämmelserna om upprättandet av en ”EU-svartlista” över fartyg som inte följer reglerna på fiskets område.

Artikel 25 ger kommissionen eller ett organ som har utsetts av den rätt att sammanställa och analysera all information om IUU- fiske. Kommissionen, eller nämnda organ, ska föra ett register över varje fiskefartyg som påstås bedriva IUU-fiske.

Enligt artikel 26 ska kommissionen identifiera de fiskefartyg som på goda grunder kan förmodas bedriva IUU-fiske. Kommis- sionen ska kontakta de berörda flaggstaterna/flaggmedlemsstaterna med en officiell begäran om utredning av fartygens verksamhet, om åtgärder och om rapportering till kommissionen.

Bestämmelserna om förteckningen över IUU-fartyg finns i artiklarna 27–30.

Av artikel 27 följer att kommissionen ska föra upp de fartyg på förteckningen i fråga om vilka det slagits fast att de bedrivit IUU- fiske, utan att flaggstaten har hörsammat den officiella begäran om motåtgärder som avses i artikel 26 (se ovan). Innan ett fiskefartyg införs i förteckningen ska kommissionen tillhandahålla fartygsägaren en utförlig motivering till det planerade införandet i förteckningen med alla skäl för misstanken och ge fartygsägaren möjlighet att lägga fram sin åsikt. Kommissionen ska uppmana den berörda flagg- staten att meddela fartygsägaren om beslutet att föra upp fartyget på förteckningen och dess följder och vidta alla nödvändiga åtgärder för att stoppa detta IUU-fiske. Om så krävs ska åtgärderna innefatta att fartygets registrering eller fiskelicens dras in. Sist i artikel 27 anges att artikeln inte ska tillämpas på gemenskapens fiskefartyg om flaggmedlemsstaten har vidtagit åtgärder enligt ifråga- varande förordning och förordning (EEG) nr 2847/93 (kontroll- förordningen) med anledning av allvarliga överträdelser som avses i artikel 3.2 (se närmare under avsnitt 4.2.10 om allvarliga överträd- elser och sanktioner mot dessa). Sedan artikel 27 i IUU-förord- ningen skrevs har en ny kontrollförordning antagits som trätt i kraft den 1 januari 2010. Genom den nya kontrollförordningen införs ett

259

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

pricksystem där allvarliga överträdelser enligt IUU-förordningen och kontrollförordningen tilldelas ett visst antal prickar. När dessa prickar uppgår till ett visst bestämt antal ska medlemsstaten åter- kalla fiskelicensen. Prickarna ska följa fartyget även vid försäljning av detta. Den artikel som reglerar pricksystemet är dock inte tillämp- lig förrän ett år efter det att förordningen trätt i kraft (se närmare om den nya kontrollförordningen och pricksystemet i avsnitt 3.1.2).

Kommissionen ska avföra ett fiskefartyg från gemenskapens för- teckning över IUU-fartyg om fartygets flaggstat visar att fartyget inte har bedrivit det IUU-fiske som var skälet till att det fördes upp på förteckningen eller att proportionerliga, avskräckande och effek- tiva sanktioner har tillämpats mot IUU-fisket i fråga. Ägaren eller operatören till ett fartyg som är med på förteckningen kan begära att kommissionen ser över fallet, om flaggstaten inte vidtar några åt- gärder enligt ovan. Kommissionen ska överväga att avföra fartyget från förteckningen endast om minst två år har förflutit sedan fartyget fördes upp på förteckningen och det under denna tid inte har in- kommit ytterligare rapporter till kommissionen om påstått IUU- fiske där fartyget varit inblandat. Dessutom ska ägaren överlämna information om fartygets pågående verksamhet som visar att den följer lag. För att kommissionen ska överväga avförande ska den också anse att fartyget, dess ägare eller dess operatörer inte har några som helst kontakter med andra fartyg eller operatörer som misstänks eller har bevisats bedriva IUU-fiske. Även de fartyg som ingår i förteck- ningar över IUU-fartyg som antagits av regionala fiskeriorganisa- tioner ska automatiskt föras upp på gemenskapens förteckning.

Kapitel VI innehåller bestämmelser om icke-samarbetande tredje- länder (artiklarna 31–36).

Enligt artikel 31 ska kommissionen identifiera de tredjeländer den anser vara icke-samarbetande länder när det gäller bekämpning av IUU-fiske. Ett tredjeland kan identifieras som ett icke-sam- arbetande tredjeland, om det inte fullför sina skyldigheter enligt internationell rätt som flagg-, hamn-, kust- eller marknadsstat att vidta åtgärder i syfte att förebygga, hindra och undanröja IUU- fiske. I artikel 32 anges att kommissionen utan dröjsmål ska med- dela de berörda länderna om möjligheten att identifieras som icke- samarbetande länder samt redogöra för bl.a. skälen för och följderna av beslutet och om möjligheten att skriftligen svara kommissionen med anledning av beslutet. Av artikel 33 följer att det sedan är rådet som på förslag av kommissionen och med kvalificerad majoritet ska besluta om förteckningen över icke-samarbetande tredjeländer. Om

260

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

ett förtecknat land kan visa att den situation som motiverade införandet i förteckningen har rättats till, ska rådet i enlighet med samma förfarande avföra landet från förteckningen, se artikel 34. Förteckningen ska enligt artikel 35 offentliggöras i EUT och på kommissionens webbplats. I artikel 36 finns bestämmelser om att kommissionen får besluta om vissa nödåtgärder om det kan bevisas att ett tredjelands åtgärder underminerar de bevarande- och förvalt- ningsåtgärder som en regional fiskeriorganisation antagit.

I kapitel VII regleras åtgärder med avseende på fiskefartyg och stater som är inblandade i IUU-fiske, m.a.o. vilka konsekvenserna blir av att ett fiskefartyg eller en stat har förts upp på förteckning- arna över IUU-fartyg respektive över icke-samarbetande tredjeländer.

De åtgärder som ska gälla för de fiskefartyg som förts upp på gemenskapens förteckning över IUU-fartyg är enligt artikel 37 i huvudsak följande:

•Flaggmedlemsstaterna får inte skicka någon begäran till kom- missionen om fisketillstånd för IUU-fartyg.

•Gällande fisketillstånd eller särskilda fisketillstånd som har ut- färdats av flaggmedlemsstater för IUU-fartyg ska dras in.

•IUU-fartyg som för tredjelands flagg ska inte tillåtas att fiska i gemenskapens vatten eller chartras.

•Fiskefartyg som för en medlemsstats flagg får inte på något sätt bistå IUU-fartyg, bereda fisk eller delta i omlastning eller gemen- samma fiskeinsatser med IUU-fartyg.

•IUU-fartyg som för en medlemsstats flagg ska endast ges till- träde till sina hemmahamnar och inte till någon annan gemen- skapshamn, utom vid force majeure eller en nödsituation. IUU- fartyg som för tredjelands flagg ska inte tillåtas att anlöpa en medlemsstats hamn, utom vid force majeure eller en nödsitua- tion. Alternativt kan en medlemsstat tillåta ett IUU-fartyg att anlöpa medlemsstatens hamn på villkor att all fångst ombord och, om lämpligt, fiskeredskapen beslagtas, när dessa är förbjudna enligt bevarande- och förvaltningsåtgärder som har vidtagits av regionala fiskeriorganisationer. Medlemsstaterna ska också beslagta fångster och, om lämpligt, fiskeredskap som är förbjudna enligt dessa åtgärder ombord på IUU-fartyg som har fått tillåtelse att anlöpa medlemsstaternas hamnar på grund av force majeure eller en nödsituation.

261

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

•IUU-fartyg som för tredjelands flagg får inte ges förnöden- heter, bränsle eller tjänster i hamn, utom vid force majeure eller en nödsituation.

•IUU-fartyg som för tredjelands flagg får inte byta besättning, utom om det är nödvändigt på grund av force majeure eller en nödsituation.

•Medlemsstaterna får inte tillåta IUU-fartyg att föra deras flagg.

•Import av fiskeriprodukter fångade av IUU-fartyg är förbjuden, och fångstintyg som åtföljer sådana produkter ska följaktligen inte godtas eller godkännas.

•Export och återexport av fiskeriprodukter från IUU-fiskefartyg för beredning är förbjuden.

•IUU-fartyg som varken har fisk eller besättning ombord får an- löpa en hamn för skrotning, dock utan att det påverkar lagföring av eller sanktioner mot ett sådant fartyg och berörda juridiska eller fysiska personer.

Artikel 38 innehåller en lista över åtgärder som ska gälla för länder på förteckningen över icke-samarbetande tredjeländer, däribland följande. Import till gemenskapen av fiskeriprodukter fångade av fiskefartyg som för ett sådant tredjelands flagg ska vara förbjuden och fångstintyg som åtföljer sådana produkter ska följaktligen inte godtas. Gemenskapens operatörer får inte köpa ett fiskefartyg som för dessa tredjeländers flagg och omflaggning av ett fiskefartyg från en medlemsstat till dessa länder är förbjuden. Dessutom är också export av gemenskapens fiskefartyg till sådana länder förbjuden. Fartyg som för en medlemsstats flagg får inte delta i gemensamma fiskeinsatser med ett fartyg som för en icke-samarbetande stats flagg.

Kapitel VIII upptar bestämmelser om åtgärder som gäller med- lemsstaternas medborgare (artiklarna 39–40).

I artikel 39 föreskrivs att medborgare som omfattas av med- lemsstaternas jurisdiktion (”medborgare”) varken får stödja eller bedriva IUU-fiske, inbegripet verksamhet ombord på eller som operatörer för eller nyttjandeberättigade ägare till fiskefartyg som har uppförts på gemenskapens förteckning över IUU-fartyg. Med- lemsstaterna ska samarbeta med varandra och med tredjeländer och vidta alla lämpliga åtgärder i enlighet med den egna lagstiftningen och gemenskapslagstiftningen för att identifiera de medborgare som stöder eller bedriver IUU-fiske samt vidta lämpliga åtgärder när det

262

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

gäller medborgare som därvid har identifierats. Varje medlemsstat ska underrätta kommissionen om vika behöriga myndigheter som ska ha ansvaret för att samordna insamlingen och kontrollen av upp- gifter om medborgares fiskeriverksamhet enligt kapitlet samt för att rapportera till och samarbeta med kommissionen.

Det anges i artikel 40 att medlemsstaterna ska uppmuntra med- borgare att ge all information om nyttjanderätt eller juridiska eller finansiella intressen i, eller kontroll över, fiskefartyg som för ett tredjelands flagg och som de innehar samt namnen på de berörda fartygen. Artikeln innehåller även ett förbud för medborgare att sälja eller exportera fiskefartyg till operatörer som är inblandade i drift, förvaltning eller ägande av sådana fiskefartyg som har upp- förts på gemenskapens förteckning över IUU-fartyg. Vidare anges att medlemsstaterna ska sträva efter att erhålla information om huru- vida medborgare och ett tredjeland har överenskommelser som medger omflaggning av fiskefartyg från medlemsstaten till ett sådant tredjeland. De ska informera kommissionen om detta genom att lämna in en förteckning över berörda fiskefartyg.

I kapitel IX regleras omedelbara tillsynsåtgärder, sanktioner och kompletterande sanktioner (artiklarna 41–47). Som tidigare angetts redovisas dessa bestämmelser i avsnitt 4.2.10.

Kapitel X (artiklarna 48–50) avser genomförande av bestämmelser som har antagits inom vissa regionala fiskeriorganisationer avseende iakttagelser av fiskefartyg.

I kapitel XI (artikel 51) finns bestämmelser om samarbete (ömse- sidigt bistånd) mellan de myndigheter som ansvarar för genom- förandet av förordningen och om samarbete mellan dem och tredje- länders myndigheter och kommissionen. För detta ändamål ska det upprättas ett automatiskt informationssystem.

I slutbestämmelserna i kapitel XII (artiklarna 52–57) anges bl.a. att förordningen ska tillämpas från och med den 1 januari 2010.

Sammanfattningsvis kan konstateras att IUU-förordningen upptar ett stort antal bestämmelser som avser kontroll och tillsyn.

Analys

Som framgått av redogörelsen i detta avsnitt och i avsnitt 3.1.2 har kommissionen vid ett flertal tillfällen riktat kritik mot hur Sverige genomför fiskerikontrollen. Kritiken ledde under hösten 2007 fram till en överenskommelse med kommissionen om genomförande av

263

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

en rad förbättringar inom den svenska fiskerikontrollen. En del av överenskommelsen avsåg införandet av ett system för administrativa sanktioner. Förslag till ett sådant system presenterades i Fiskesank- tionsutredningens betänkande Administrativa sanktioner på yrkes- fiskets området (SOU 2007:20) och ledde till lagstiftning som började tillämpas från och med den 1 juli 2008, se närmare härom i av- snitt 4.2.10.

När det gäller kontrollfrågor anges i utredningens direktiv att uppdraget omfattar att överväga vilka åtgärder som ytterligare kan vidtas för att effektivisera lagföringen av brott mot fiskelagstiftningen utöver Fiskesanktionsutredningens ovan nämnda förslag och den fråga om möjlighet för Kustbevakningen att bedriva förunder- sökning i fråga om vissa fiskebrott som omfattas av uppdraget till Utredningen om Kustbevakningens befogenheter. Nämnda utredning har i sitt betänkande, Kustbevakningens rättsliga befogenheter (SOU 2008:55), vilket för närvarande bereds i regeringskansliet, föreslagit att Kustbevakningen i större utsträckning än i dag ska ges möjlighet att självständigt kunna inleda förundersökning om och utreda bl.a. fiskebrott.

När det gäller verksamheten med kontroll och tillsyn på fiske- området samverkar Kustbevakningen naturligt i stor utsträckning med Fiskeriverket. Ett led i denna samverkan är ett gemensamt Fiskerikompetenscenter (FKC). Myndigheterna ska dessutom enligt sina regleringsbrev i nära samverkan genomföra en riskanalys- baserad fiskerikontroll. Samarbetet och samverkan ställer stora krav på ett väl fungerande informationsflöde mellan myndigheterna. Sam- arbetet mellan Kustbevakningen och Fiskeriverket uppges fungera väl. Som konstaterats i avsnitt 4.1.2 kan det generellt finnas skäl att kritiskt granska samarbetet mellan Kustbevakningen och Fiskeri- verket för att bedöma om det finns utrymme för effektivitets- vinster och förenklingar. Som där angetts bör inte minst övervägas om det är möjligt att genom ändrade samverkansformer eller upp- gifter möta de krav EU ställt i fråga om en effektivare fiskeri- kontroll.

I sammanhanget ska också framhållas att Kustbevakningen, till skillnad från Fiskeriverket, är en brottsbekämpande myndighet. Detta innebär att Kustbevakningen, om brottsmisstanke uppkommer under ett kontroll- och tillsynsuppdrag, i vissa fall direkt kan över- gå till en brottsutredning. Om ovan nämnda förslag från Utred- ningen om kustbevakningens befogenheter leder till lagstiftning kommer Kustbevakningen dessutom att ges utökade möjligheter

264

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

inleda förundersökning om fiskebrott. Frågan är om detta medför att det finns anledning att ånyo se över vilken myndighet som ska ha ansvaret för landningskontrollen.

Den senaste översynen av den svenska fiskerikontrollen gjordes av Utredningen om fiskerikontrollen (SOU 2005:27). Vid tidpunkten för den utredningen ansvarade Kustbevakningen för landningskon- trollen. Utredningen fann i sitt betänkande att landningskontrollen inte borde flyttas (SOU 2005:27 s. 231 ff.). Trots denna slutsats resulterade översynen i att ansvaret för sådana kontroller övergick från Kustbevakningen till Fiskeriverket. Det främsta skälet till detta var att regeringen ansåg att det är mest ändamålsenligt och effektivt att en och samma organisation svarar för all landbaserad kontroll- verksamhet (skr. 2005/06:171 s. 76 f.).

Utredningen om kustbevakningens befogenheter pekade på de särskilda problem som med den nuvarande ordningen är förknippade med kontroller där det uppstår brottsmisstanke. Problemen angavs vara bl.a. följande. Beslagsregeln i 47 § andra stycket fiskelagen var oklar och kunde inte anses ge tjänstemän vid Fiskeriverket rätt att företa beslag. Även om beslagsregeln ändrades så att verkets tjänste- män fick en sådan rätt – detta har skett från 1 februari 2009 genom prop. 2008/09:58 – återstod ytterligare en fråga av betydelse för landningskontrollerna. Eftersom Fiskeriverket inte är en brotts- bekämpande myndighet har tjänstemän vid verket ingen möjlighet att på annat sätt ingripa straffrättsligt om det vid en landnings- kontroll uppstår misstanke om brott. Den nuvarande ordningen förutsätter att polisen har möjlighet att avsätta resurser för ett omedelbart ingripande. Av resursskäl har polisen ofta svårt att prioritera denna typ av brottslighet, vilket medför att det inte finns några garantier för ett straffrättsligt ingripande. Detta innebär att det finns risk för att effektiviteten i brottsbekämpningen minskar, eftersom någon utredning inte alltid kommer till stånd i omedelbar anslutning till brottet. Med hänsyn till det anförda ansåg Utred- ningen om kustbevakningens befogenheter att det kan finnas anled- ning att på nytt överväga om den nuvarande ordningen med Fiskeri- verket som ansvarig för landningskontrollen bör bestå, om Kust- bevakningen ska ansvara för sådana kontroller eller om någon annan ordning bör införas. Utredningen tog dock inte ställning i frågan eftersom man ansåg att den lämpligen måste avgöras utifrån hur andra frågor som rör fiskerikontrollen löses. I stället förordades att frågan om ansvaret för kontroller vid landning av fisk bör över-

265

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

vägas först på sikt, när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas. (Ang. hela stycket se SOU 2008:55 s. 581 ff.)

Från Kustbevakningen har framförts att det i sammanhanget är viktigt att beakta frågan om möjligheten att ingripa straffrättsligt om det vid landningskontroll uppstår misstanke om brott. Vidare har angetts att den föreslagna förundersökningsrätten för Kustbevak- ningen innebär att sådana fiskebrott som myndigheten upptäcker i större utsträckning kan utredas direkt på platsen, vilket även skulle gälla de brott som upptäcks vid en landningskontroll gjord av Kust- bevakningen. Det påpekas dock från Kustbevakningens sida att en del av de överträdelser som upptäcks vid en landningskontroll nu- mera har förts över till systemet med administrativa sanktioner, vilket enligt myndigheten talar för att behovet av att den myndig- het som utför landningskontrollerna har befogenheter att ingripa straffrättsligt har minskat jämfört med tidigare.

Beträffande EU-regleringen av fiskerikontrollen har nyligen till- kommit den s.k. IUU-förordningen. Frågan är vilken betydelse den får för vårt uppdrag när det gäller kontroll och tillsyn. I detta samman- hang ska redogöras för vissa svårigheter som Kustbevakningen upp- märksammat när det gäller myndighetens befogenheter gentemot ett s.k. IUU-fartyg (dvs. ett fartyg som har förts upp på gemen- skapens förteckning över IUU-fartyg) och mot den befälhavare som för ett sådant fartyg in i en svensk hamn.

Kustbevakningen har sammanfattningsvis anfört följande. Enligt förordningen är det i princip förbjudet att föra in ett fartyg i svensk hamn. Inom ramen för sin tillsynsverksamhet enligt 5 kap. 5 § fiske- förordningen kan Kustbevakningen upplysa befälhavare ombord på IUU-fartyg att de enligt förordningen är förbjudna att anlöpa svensk hamn. Myndigheten kan även uppmana befälhavaren att inte föra in fartyget respektive att föra ut fartyget ur den svenska hamnen. Kustbevakningen bör också genom beslut kunna förelägga befäl- havaren, även vid vite, att föra ut fartyget ur hamnen (jfr 5 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, 5 kap. 5 § fiskeförordningen och 35 § fiskelagen). Enligt Kustbevakningen är det däremot tveksamt om myndigheten med stöd av nuvarande lydelser av fiskelagen och LKP (lagen (1982:395) om Kustbevak- ningens medverkan vid polisiär övervakning) har befogenheter att vidta våld- eller tvångsåtgärder mot den befälhavare som bryter mot förbudet i EU-förordningen eller ett särskilt av tillsynsmyn- dighet beslutat förbud. Detta beror på att en förutsättning för att en kustbevakningstjänsteman ska kunna ingripa mot ett IUU-fartyg

266

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

eller dess befälhavare med brottsbekämpande/straffprocessuella befogenheter eller andra polisära åtgärder på grund av att fartyget förs in i en svensk hamn är att det förfarandet i sig utgör brott enligt fiskelagen eller lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Straffbestämmelsen i 40 § andra stycket fiske- lagen i sin nuvarande lydelse omfattar t.ex. den som för i land eller för in i landet fångst i strid med EU-förordningarna om den gemen- samma fiskeripolitiken. Den avser däremot inte egentligen brott mot förbud mot att föra in fartyg i gemenskapshamn oberoende av om det finns någon fisk ombord på fartyget som kan betraktas som fartygets fångst eller inte och inte heller oberoende av om fångst förs i land eller inte. Kustbevakningen konstaterar att även om myndighetens tjänstemän inte har befogenheter att i den angivna situationen använda våld eller tvång, så har Kustbevakningen i och för sig möjlighet att begära polismyndighets hjälp (34 § fjärde stycket fiskelagen och 6 § tredje stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken).

Inom Regeringskansliet bereds för närvarande ett betänkande som huvudsakligen avser just frågor om Kustbevakningens rättsliga befogenheter (SOU 2008:55). Mot bakgrund härav synes det inte finnas skäl att här vidare utreda de av Kustbevakningen påtalade svårigheterna med avseende på kustbevakningstjänstemans befogen- heter mot IUU-fartyg och dess befälhavare. Däremot faller det inom denna utrednings uppdrag att se över straffbestämmelserna på fiske- området så att dessa omfattar alla allvarliga överträdelser av gemen- skapsrätten (se närmare avsnitt 4.2.10). Vid denna översyn är Kust- bevakningens slutsatser beträffande 40 § andra stycket fiskelagen av betydelse.

I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om bestämmel- serna i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken kan överföras till den nya fiskevårdslagen. Det ska härvid påpekas att när det gäller regleringen av befogenheterna för tillsyns- myndigheterna finns det skillnader mellan fiskelagen och lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskeri- verket och länsstyrelsen, men inte Kustbevakningen, får med stöd av 35 § fiskelagen meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen och annan fiskereglering ska efterlevas. En sådan skillnad föreligger emellertid inte i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt sist- nämnda lag får tillsynsmyndighet, dvs. såväl Fiskeriverket som Kust- bevakningen, meddela förelägganden och förbud, även vid vite. En-

267

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

ligt utredningen finns det anledning att överväga en enhetligare reg- lering.

4.2.10Sanktionssystemet

I detta avsnitt beskrivs först det gällande sanktionssystemet på fiske- området. Därefter berörs frågan om otillåtna blankettstraffstadganden (termen förklaras närmare nedan i avsnittet Särskilt om blankett- straffstadganden) och redovisas Varbergs tingsrätts dom i ett nyligen avgjort mål om fiskebrott (det s.k. blekamålet). Slutligen tas frågan om IUU-förordningens betydelse för sanktionssystemet upp. När det gäller den nya kontrollförordningens eventuella betydelse för sanktionssystemet hänvisas till kapitel 3.1.2.

Överträdelser av både nationella och gemenskapsrättsliga fiske- bestämmelser sanktioneras genom bestämmelser i svensk lag jämte följdförfattningar. Sanktionssystemet är främst straffrättsligt. De straffrättsliga sanktionerna kompletteras dock av vissa administrativa sanktioner, exempelvis sanktionsavgifter och återkallelse av yrkes- fiskelicens och fartygstillstånd. I sanktionssystemet ingår även bestämmelser om särskild rättsverkan, såsom förverkande och före- tagsbot. Dessutom finns möjlighet för kontrollmyndigheten att med- dela vitesföreläggande och besluta om rättelse på den felandes be- kostnad.

Straff

De huvudsakliga bestämmelserna om straffrättsliga sanktioner på fiskets område finns i 37–44 §§ fiskelagen. En närmare genomgång av dessa följer nedan. Även lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och lagen (1981:533) om fiskevårds- områden innehåller straffbestämmelser, vilka avslutningsvis kommer att kort beröras.

Brott mot fiskelagen faller under allmänt åtal (20 kap. 2 och 6 §§ rättegångsbalken). Åtalsprövning och eventuell domstolsprövning sker normalt vid den åklagarkammare och tingsrätt inom vars geo- grafiska upptagningsområde brottet har begåtts. Detta gäller även för utländska fiskare som begår brott i Sveriges ekonomiska zon (49 § fiskelagen)(se prop. 1992/93:232 s. 77).

268

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

37 § fiskelagen – olovligt fiske

Enligt 37 § fiskelagen är det belagt med straff att med uppsåt eller av oaktsamhet:

•Utan lov fiska i vatten där annan har enskild fiskerätt.

•Utan någon myndighets tillstånd enligt fiskelagen fiska där sådant tillstånd behövs.

•Sätta ut eller placera ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra. (En fiskådra är en fri led för vandringsfisk i vattendrag eller sund, som regel en sjättedel av vattnets bredd i den djupaste delen. Bestämmelser om fiskådra finns i 17–18 §§ fiskelagen.)

Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse ett år.

Genom lagändring den 1 juli 2003 höjdes straffmaximum från att tidigare ha varit sex månaders fängelse. Samtidigt infördes en straffbestämmelse för grovt brott (prop. 2002/03:41).

Regeringen hade i lagrådsremissen, som inte innehöll någon sär- skild bestämmelse om grovt brott, föreslagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas till två års fängelse. Lagrådet framhöll i sitt yttrande att den höjning av straffskalan som före- slogs måste betraktas som mycket kraftig, inte minst mot bakgrund av att det inte syntes finnas något fall i praxis som föranlett fängelse- straff. Det efterfrågades vägledning om i vilka fall eller under vilka förhållanden som den förhöjda straffskalan skulle tillämpas. I lag- rådsremissen hade som ett skäl för att höja straffmaximum anförts att nivån på de svenska sanktionerna i jämförelse med andra EU- länders lagstiftning skulle framstå som låg. Lagrådet anförde att så- vitt framgick av den rapport från Fiskeriverket som låg till grund för förslaget syntes emellertid i de flesta av dessa länder fängelse över huvudtaget inte användas som sanktion. Och av de länder som hade fängelsestraff var det endast Danmark som hade ett högre straffmaximum än fängelse i sex månader och då endast för vissa svårare fall. En orsak till den ringa användningen av fängelsestraff skulle enligt Lagrådet kunna vara de begränsningar som FN:s havs- rättskonvention anger för användningen av frihetsstraff för brott begångna i den ekonomiska zonen. Den föreslagna höjningen av straffskalorna skulle på grund av dessa begränsningar i princip bara gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium. Enligt Lagrådet innebar detta att det kunde komma att uppstå anmärkningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts.

269

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Lagrådet konstaterade slutligen att det i remissen inte hade fram- förts tillräckliga skäl för den drastiska höjning av straffmaximum som föreslagits och förordade, om förslaget ändå lades till grund för lagstiftning, att höjningen begränsades till fängelse i högst ett år. (Ang. hela stycket se a.a. s. 49 f.).

Med hänsyn till vad Lagrådet hade anfört ändrade regeringen sitt förslag om straffskärpning på så sätt att straffmaximum höjdes till ett års fängelse. Därutöver föreslogs att en särskild straffbestämmelse om grovt brott med fängelse i högst två år som påföljd skulle in- föras (se a.a. s. 20 f.). Denna bestämmelse berörs närmare nedan.

Som skäl för höjningen av straffmaximum för normalbrott an- fördes i motiven följande. Maximistraffen för brott mot miljö- och jaktlagstiftningen var avsevärt strängare än motsvarigheterna på fiske- området, trots att det fanns stora likheter i syftet med lagstiftningen på dessa områden. Detta talade för att straffskalan för fiskebrott borde skärpas, vilket även diskrepansen mellan värdet på de olovligt landade fångsterna och de i praxis utdömda bötesbeloppen gjorde. Regeringen pekade även på att förhållandena under senare år ut- vecklats på ett sätt som innebar att fisktillgångarna hotades av olika orsaker och framhöll att det var nödvändigt med ett sanktions- system som skapar respekt för reglerna. Enligt regeringen framstod det som uppenbart att den dåvarande straffskalan, som överens- stämde med den som gällde för gärningar som snatteri, egenmäktigt förfarande, bedrägligt beteende och skadegörelse, inte speglade det förhållandet att vissa överträdelser av fiskelagstiftningen är allvarliga brott. Fiskebrott angavs kunna vara allvarliga dels med hänsyn till de värden de kan inbringa men också, och inte minst, genom den stora skada de kan förorsaka fiskbestånden. Det framgår av motiven att avsikten med ändringen av straffskalorna var att få till stånd en straffskärpning för brott som även i fortsättningen skulle komma att bestraffas med böter samt att de brott som ändringen tog sikte på var överträdelser i den yrkesmässiga verksamheten. (Ang. hela stycket se a.a. s. 20 f.)

För brott som begås i Sveriges ekonomiska zon innehåller straff- skalan endast böter, se 41 § första stycket fiskelagen. Detta hänger samman med att Sverige har ratificerat Förenta nationernas havs- rättskonvention av den 10 december 1982 (havsrättskonventionen). Enligt artikel 73 i konventionen får en kuststats straffpåföljd för överträdelser av föreskrifter om fisket i den ekonomiska zonen inte omfatta fängelse om inte berörda stater kommer överens om annat. Åtagandet enligt konventionen gäller endast utländska fiskare. Sverige

270

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

har dock valt att anpassa bestämmelsen i fiskelagen så att fängelse- straff inte kan användas för någon fiskares brott i den ekonomiska zonen, oavsett nationalitet (se a.a. s. 22).

Överträdelse enligt 37 § fiskelagen som begåtts vid fiske i närings- verksamhet ska i vissa fall föranleda s.k. normerade böter (41 § andra stycket fiskelagen). Med normerade böter menas böter som bestäms enligt en särskild beräkningsgrund som är angiven för brottet. Denna bötesform har i det närmaste avvecklats och före- kommer numera endast i ett par specialförfattningar, däribland alltså fiskelagen. Det vanliga är i stället att böter döms ut som dagsböter eller penningböter. Dagsböter innebär att böternas antal bestäms efter brottets svårighetsgrad, medan varje dagsbots storlek fastställs med hänsyn till den brottsliges ekonomiska förhållanden. Vid penning- böter döms ett fast belopp ut inom en i lagen föreskriven latitud.

Före den 1 juli 2003 tillämpades normerade böter endast vid otillåtet trålfiske. Genom prop. 2002/03:41 vidgades bestämmelsens tillämpningsområde så att påföljden nu gäller för de fall när någon bedriver otillåtet fiske eller brister i skyldighet att lämna uppgift om fisket och gärningen avser verksamhet som innefattar använd- ning av fiskefartyg försett med motor. Dessutom ska påföljden, vilket även föreskrevs i den ursprungliga bestämmelsen, kunna stanna vid böter. Samtidigt som tillämpningsområdet för normerade böter vidgades, ändrades beräkningsgrunden för böterna, dels som en an- passning till penningvärdet, dels som en markering av ett höjt straff- värde för fiskebrott och dels för att straffskalan skulle kunna om- fatta även upprepade överträdelser (se a.a. s. 22 ff.). Efter lagändringen gäller att de normerade böterna bestäms till ett krontal som mot- svarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Med fartygets motorer avses såväl huvudmotorn som eventuella hjälpmotorer (se a.a. s. 34). När det tal med vilket motorstyrkan ska multipliceras ska bestämmas bör faktorer såsom fångstens omfattning och värde liksom den inverkan fisket haft på bestånden bli bestämmande (se a.a. s. 24). Minsta bötesbelopp är 1 000 kr.

Om ett brott, med undantag av gärningar begångna i Sveriges ekonomiska zon, är att anse som grovt döms till fängelse i högst två år (40 a § fiskelagen). Som ovan nämnts, infördes bestämmelsen om grovt brott den 1 juli 2003. I paragrafen anges att vid be- dömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Det kan t.ex. vara fråga

271

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

om upprepade eller långvariga överträdelser som innebär en otillåten verksamhet i stor omfattning men också enskilda landningar som är värda hundratusentals kronor och därutöver (se a.a s. 33).

Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar (37 § fiskelagen). I förarbetena anges att ett handlande som syftar till att fånga fisk utan ekonomiskt värde för fiskerättshavaren och som inte heller på något annat sätt inkräktar på något egentligt fiskevårdsintresse kan vara att bedöma som ringa. Däremot bör ett fiske inte generellt undantas från straff bara därför att fisket sker med ett enkelt redskap eller resulterar i en tillfällig fångst (se prop. 1992/93:232 s. 74).

Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen). Regeln grundas på den allmänna prin- cipen att det inte bör vara möjligt att ingripa med både straff- och vitespåföljd för samma förfarande (se a.a s. 76).

38 § fiskelagen – Hindrande av internationell fiskekontroll m.m.

I 33 § fiskelagen finns bestämmelser om internationell kontroll av svenska fiskefartyg. Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterri- torium får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiskevård och fiskets bedrivande kontrolleras av de utländska myn- digheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den utländska myndig- heten ska lämnas tillträde till svenska fiskefartyg för att där under- söka fiskeredskap, fångst, lastutrymmen och utrustning i övrigt samt där ta del av de loggböcker och handlingar som har betydelse för fisket. Finner myndigheten att en bestämmelse för fisket över- trätts på ett allvarligt sätt får den föra fartyget till hamn. Med all- varliga överträdelser avses bl.a. fiske på otillåten plats eller tid, fiske utan licens, underlåtenhet att föra fiskeloggbok och användning av förbjudna redskap (se prop. 1997/98:139 s. 16). Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att underlätta åtgärdernas genomförande. Reg- lerna i 33 § är föranledda bl.a. av Sveriges godkännande av avtalet om genomförande av bestämmelserna i Förenta nationernas havs- rättskonvention av den 10 december 1982 om bevarande och förvalt- ning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd (jfr prop. 1997/98:139, bet. 1997/98:JoU24, rskr. 1997/98:242).

272

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Enligt 38 § fiskelagen döms befälhavare eller annan som med uppsåt försöker hindra sådan kontroll som avses i 33 § till böter eller fängelse i högst sex månader. Ansvar inträder dock inte om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

Av 38 § fiskelagen följer även att befälhavare som uppsåtligen försummar att underlätta genomförandet av den utländska myndig- hetens åtgärder kan dömas till böter eller fängelse i högst sex mån- ader.

Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen).

39 § fiskelagen – Överträdelse av hänsynsbestämmelser

I 25 och 26 §§ fiskelagen finns bestämmelser som reglerar för- hållandet mellan de som fiskar. Av den allmänna hänsynsbestäm- melsen i 25 § första stycket framgår att den som fiskar ska visa hänsyn till andra som vistas i området samt att fiske ska bedrivas så att andra fiskande inte onödigtvis hindras. Denna regel, som främst har ett pedagogiskt syfte, är inte sanktionerad (se prop. 1992/93:232 s. 75).

I paragrafens andra stycke anges att om flera fiskande vill fiska i samma vatten och det inte kan ske samtidigt, ska de få fiska i den ordning de kom till platsen. Av de följande två styckena framgår att det egna fiskeredskapet ska användas så att det inte snärjs ihop med eller skadar andras redskap samt att inte någonting får lämnas kvar efter avslutat fiske som kan hindra andra fiskande. I vatten där varje svensk medborgare har rätt att fiska får fiske enligt 26 § inte utan lov bedrivas närmare än 100 meter från ett fast redskap eller en vattenbruksanläggning, om redskapet eller anläggningen har märkts ut på föreskrivet sätt.

Enligt 39 § fiskelagen döms den som med uppsåt eller av oakt- samhet bryter mot 25 § andra till fjärde styckena eller 26 § till böter.

Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar. Inte heller den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vites-

förbud döms till ansvar för den gärning som omfattas av förelägg- andet eller förbudet (44 § fiskelagen).

273

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

40 § första stycket fiskelagen – Överträdelse av föreskrifter för fisket

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer med- delat med stöd av ett antal bemyndiganden i 19–23 §§ fiskelagen döms till böter eller fängelse i högst ett år, se 40 § första stycket fiskelagen. Straffskalan skärptes samtidigt med och i motsvarande mån som straffskalan i 37 § fiskelagen (prop. 2002/03:41).

De föreskrifter som meddelats med stöd av de aktuella bemyn- digandena kan avse:

•fiskevården och fiskets bedrivande (19 §),

•vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen (20 § första stycket),

•begränsning av redskapsanvändningen (21 § första stycket),

•krav på särskilt tillstånd för vissa fisken (21 § andra stycket),

•viss uppgiftsskyldighet (22 § första stycket),

•skyldighet att ha satellitutrustning (VMS) (22 § andra stycket),

•skyldighet att märka ut fiskeredskap, vattenbruksanläggningar och fisksump (23 §).

Har brott mot föreskrifterna begåtts i Sveriges ekonomiska zon, innehåller straffskalan endast böter (41 § första stycket fiskelagen).

Överträdelse enligt 40 § första stycket fiskelagen som begåtts vid fiske i näringsverksamhet ska i vissa fall föranleda normerade böter, se 41 § andra stycket fiskelagen.

Om ett brott, med undantag av gärningar begångna i Sveriges ekonomiska zon, är att anse som grovt döms till fängelse i högst två år (40 a § fiskelagen).

Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar (40 § tredje stycket fiskelagen).

Även försök eller förberedelse till brott mot nämnda föreskrifter är straffbelagda. I dess fall utkrävs ansvar enligt 23 kap. brottsbalken (40 § fjärde stycket brottsbalken).

Den 1 juli 2008 infördes ett system med administrativa sanktions- avgifter i fiskelagen, avsett för vissa mindre allvarliga överträdelser. Av 40 b § fiskelagen framgår att gärningar som kan leda till sanktions- avgift är undantagna från det straffbara området. Det är alltså inte nödvändigt att avgift har ålagts i det enskilda fallet. Bestämmelsen är motiverad av att dubbla sanktioner, dvs. straff och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning (se prop. 2007/08:107 s. 50).

274

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Inte heller den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vites- förbud döms till ansvar för den gärning som omfattas av före- läggandet eller förbudet (44 § fiskelagen).

40 § andra stycket fiskelagen – Överträdelse av EG-förordningar

Enligt 40 § andra stycket fiskelagen är det straffbart att med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryta mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldig- het. Straffskalan, som sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år, skärptes samtidigt med och i motsvarande mån som straffskalorna i 37 § och 40 § första stycket fiskelagen (prop. 2002/03:41).

Bestämmelsen har, med vissa kompletteringar, överflyttats från 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken (se prop. 1995/96:8 och 1995/96:JoU5). I otillåtet fiske inryms otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiske- metod eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller fiskered- skapet används är otillåten. Exempelvis omfattas att redskapet inte är korrekt märkt eller utmärkt, eller att fisket sker på otillåten plats eller vid otillåten tidpunkt eller i övrigt innefattar otillåten fångst av helt eller delvis fredade bestånd (se prop. 1994/95:75 s. 57). I prak- tiken innebär uppräkningen i 40 § andra stycket fiskelagen att samma beteenden som enligt paragrafens första stycke kan föranleda straff vid överträdelser av nationella bestämmelser även är straffsank- tionerade vad gäller ohörsamhet mot EU-regler. När det gäller det subjektiva rekvisitet föreligger dock en stor skillnad mellan bestäm- melserna. Överträdelser av nationella bestämmelser är straffbara redan om de begås av oaktsamhet, medan det krävs grov oakt- samhet för att döma för överträdelser av EU-förordningar. Av för- arbetena (prop. 1994/95:75 och prop. 1995/96:8) framgår inte varför det ställts upp olika subjektiva krav i de aktuella straffbestämmel- serna.

Om brott mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken begåtts i Sveriges ekonomiska zon, innehåller straffskalan endast böter (41 § första stycket fiskelagen).

275

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Brott som har begåtts vid fiske i näringsverksamhet ska i vissa fall föranleda normerade böter, se 41 § andra stycket fiskelagen.

Om ett brott, med undantag av gärningar begångna i Sveriges ekonomiska zon, är att anse som grovt döms till fängelse i högst två år (40 a § fiskelagen).

Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar (40 § tredje stycket fiskelagen).

Gärningar som kan leda till sanktionsavgift är undantagna från det straffbara området (40 § b fiskelagen).

Inte heller den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vites- förbud döms till ansvar för den gärning som omfattas av förelägg- andet eller förbudet (44 § fiskelagen).

42 § fiskelagen – Överträdelse av föreskrifter om utplantering och odling av fisk

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 28 § fiskelagen meddela föreskrifter om krav på särskilt till- stånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas. Den som bryter mot tillståndskravet och villkoren i övrigt kan enligt 42 § fiskelagen dömas till böter.

Överträdelser som är att anse som ringa medför inte ansvar. Med ringa avses att tillstånd skulle ha meddelats om ansökan gjorts eller att risken för skadeverkningar varit små. Mängden fisk är däremot inte av avgörande betydelse för bedömningen av om över- trädelsen är att anse som ringa. (Ang. hela stycket se prop. 1992/93:232 s. 75.)

Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen).

Straffbestämmelser utanför fiskelagen

Straffbestämmelser på fiskets område finns, som tidigare nämnts, även utanför fiskelagen. Enligt 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i

276

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

fråga om uppgiftsskyldighet, kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fisk och fiskprodukter dömas till böter eller fäng- else i högst ett år.

Straffmaximum höjdes samtidigt med och i överensstämmelse med ändringarna i straffbestämmelserna i 37 och 40 §§ fiskelagen. I motiven framhölls att den rapporteringsskyldighet för närings- idkare som föreskrivs med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är av avgörande betydelse för kontrollen av fisket. De skäl som åberopades för att skärpa påföljd- erna när det gällde fel och brister i fiskarnas rapportering gjorde sig därför också gällande vad beträffade uppgiftsskyldigheten enligt nämnda lag. (Ang. hela stycket se prop. 2002/03:41 s. 35.)

Av 12 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken följer att en person som begått ett brott enligt lagen inte ska fällas för det om gärningen är ringa eller belagd med straff enligt brottsbalken, lagen (2000:1254) om straff för smugg- ling eller fiskelagen. Inte heller den som har överträtt ett vites- föreläggande eller vitesförbud döms till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (12 § första stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken).

Beträffande ovannämnda straffbestämmelse kan anföras att den alltså inte reglerar fisket i egentlig mening, utan överträdelser av kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handel med fisk och fiskprodukter.

Tillämpning av straffrättsliga sanktioner

De allmänna domstolarna ska expediera samtliga avgöranden rörande tillämpning av straffbestämmelserna till Fiskeriverket. Fiskesanktions- utredningen redovisade i sitt betänkande Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20 s. 51) uppgifter från en genom- gång av de avgöranden meddelade mellan 2003–2006 som inkommit till verket. Fiskesanktionsutredningens genomgång hade, i enlighet med den utredningens uppdrag, begränsats till yrkesmässigt fiske och fiske, som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, i havet och de fyra största sjöarna (härefter yrkesmässigt fiske). För att möjliggöra en jämförelse avsåg redovisningen endast mål av- gjorda i tingsrätt. De uppgifter som Fiskesanktionsutredningen redovisade återges nedan. Därefter följer en redovisning av en genom- gång som denna utredning gjort av avgöranden meddelade under

277

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

2007 och första halvåret 2008 som ingetts till Fiskeriverket. Genom- gången omfattar dock alla slags fiske, alltså även fritidsfiske. För att kunna jämföra uppgifterna med Fiskesanktionsutredningens genom- gång redovisas uppgifter rörande fritidsfiske separat. Av samma skäl avser redovisningen endast mål avgjorda i tingsrätten.

2003–2006

Under åren 2003–2006 avgjordes drygt 80 fiskebrottmål avseende yrkesmässigt fiske. Något mer än hälften av dessa avsåg otillåtet fiske. De vanligaste överträdelserna i denna kategori var fiske trots förbud och fiske av art för vilken Sverige saknar kvot. Dessutom förekom ett flertal fall av fiske med otillåtna redskap och fiske utan fartygstillstånd, särskilt tillstånd eller yrkesfiskelicens.

I de resterande målen, dvs. i knappt hälften av alla mål, prövades frågan om ansvar för överträdelser av bestämmelser om anmäl- nings- och rapporteringsskyldighet. Åtalet avsåg i dessa fall antingen försenad, utebliven eller felaktig rapportering av fångst eller under- låten förhandsanmälan. I några mål avsåg åtalet såväl otillåtet fiske som brott mot bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet.

När tingsrätten prövade åtalen hade det förflutit mellan 3 och 37 månader från gärningen. Den genomsnittliga tiden var drygt 18 månader. Det var dock inte ovanligt att det vid tingsrättens prövning förflutit mer än två år från gärningen.

Tingsrätten ogillade cirka 10 procent av åtalen. I övriga mål bi- fölls åtalen helt eller delvis. I sistnämnda mål bestämdes påföljden till böter. Det lägsta bötesbeloppet var 900 kr och det högsta 240 000 kr.

Under 2003 meddelades dessutom 27 strafförelägganden. Av dessa avsåg 22 stycken överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet medan resterande avsåg otillåtet fiske. En lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2003 medförde att över- trädelser begångna efter detta datum inte kunde beivras genom strafförelägganden.

278

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

2007 och första halvåret 2008

Totalt avgjordes under angiven period 65 mål, varav 30 avsåg fri- tidsfiske. Avgörandena avseende fritidsfiske redovisas sist i detta avsnitt.

Av de mål som rörde yrkesmässigt fiske, 35 stycken, avsåg knappt hälften otillåtet fiske, medan drygt hälften avsåg brott mot bestäm- melser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. I ett par mål aktualiserades överträdelser av båda slagen. Bland överträdelserna i kategorin otillåtet fiske var fiske trots förbud den i särklass van- ligaste. Övriga överträdelser som förekom var fiske utan särskilt tillstånd eller yrkesfiskelicens, fiske med otillåtna redskap samt fiske av art för vilken Sverige saknar kvot.

Tiden från det att gärningen begicks till dess att tingsrätten prövade åtalet varierade mellan 5 och 30 månader. Den genomsnitt- liga tiden var 13 månader, alltså påtagligt lägre än för åren 2003–2006.

Liksom i Fiskesanktionsutredningens genomgång ogillade tings- rätten cirka 10 procent av åtalen. I övriga mål, där alltså åtalen bi- fölls helt eller delvis, bestämdes påföljden till böter. Lägsta och högsta bötesbelopp var i stort sett desamma som Fiskesanktions- utredningen redovisade, 1 000 kr respektive 250 000 kr.

Beträffande genomgången av avgörandena avseende fritidsfiske kan följande redovisas.

Av de 30 målen avsåg en dryg tredjedel fiske utan lov i vatten där annan har enskild fiskerätt, en knapp tredjedel fiske i fredat område eller under tid då fiskeförbud råder samt en knapp tredjedel fiske med otillåtna redskap. Därutöver förekom några fall av brott mot bestämmelserna om märkning och utmärkning av fiskeredskap.

Tiden från gärningen begicks till dess tingsrätten prövade åtalet sträckte sig från 5 månader upp till 30 månader. Genomsnittlig tid uppgick till 13 månader. I dessa avseenden förelåg alltså inga skill- nader jämfört med målen avseende yrkesmässigt fiske etc. under samma period.

Vad gäller utgången i målen ogillade tingsrätten i något högre grad åtalen avseende fritidfiske, närmare bestämt beträffande cirka 13 procent av dessa. I övriga mål bifölls åtalen helt eller delvis. Påföljden bestämdes till böter, lägst 600 kr och högst 15 000 kr.

279

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Särskild rättsverkan m.m.

I sanktionssystemet på fiskeområdet ingår bestämmelser om sär- skild rättsverkan av brott, såsom förverkande och företagsbot. Bestämmelserna beskrivs närmare nedan. Eftersom reglerna om be- slag hör nära samman med förverkandebestämmelserna, tas även de upp här.

Förverkande och beslag

Fisk som varit föremål för brott enligt fiskelagen ska, om det inte är uppenbart oskäligt, förklaras förverkad (45 § första stycket fiske- lagen). Detsamma gäller för annat utbyte av sådant brott. Med ut- byte ska förstås såväl egendom som har mottagits som värdet av det mottagna (se prop. 2004/05:135 s. 80 och 184). Vederlag till den som utför ett brott enligt fiskelagen på uppdrag av annan torde kunna förverkas (se a.a s. 184). Även vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med brott mot fiskelagen eller värdet av det mottagna ska förklaras förverkat, om mottagandet utgör brott och förverkandet inte är uppenbart oskäligt (45 § första stycket fiskelagen).

Påträffas ett parti fisk där endast en del av fångsten varit föremål för brott mot fiskebestämmelserna kan ändå hela partiet förklaras förverkat. Förutsättningen för ett sådant förverkande är att det inte kan utredas hur stor del av partiet som omfattas av brottet (45 § andra stycket fiskelagen).

Fiskeredskap som använts eller medförts vid brott enligt fiske- lagen ska förklaras förverkade, om det inte är oskäligt. Även fiske- fartyg och andra hjälpmedel ska förverkas, om ett förverkande be- hövs för att förebygga brott (45 § tredje stycket fiskelagen).

Egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott mot fiskelagen men inte kommit till sådan användning kan under vissa förhållanden också förverkas (45 § fjärde stycket fiske- lagen). För förverkande krävs att brottet har fullbordats eller att förfarandet utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse. En ytterligare förutsättning är att förverkandet behövs för att före- bygga brott.

I stället för fisken, redskapet eller den egendom som annars an- vänts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat (45 § femte stycket

280

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

fiskelagen). Om det är omöjligt eller förenat med svårigheter att bevisa vilket värde egendomen har, får värdet uppskattas till ett be- lopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.

Beträffande egendom som varit föremål för brott mot 25–26 §§ fiskelagen finns vissa begränsningar i fråga om förverkande (45 § sjätte stycket fiskelagen).

Angående tillämpningen av förverkandebestämmelserna noteras följande. Vid den genomgång av drygt 80 fiskebrottmål som Fiske- sanktionsutredningen gjorde (fritidsfiske omfattades ej) och som tidigare nämnts, fann nämnda utredning att tingsrätten hade med- delat beslut om förverkande i cirka 30 av målen. I ett flertal fall uppgick värdet av det som förverkades till femsiffriga belopp, i ett par fall till sexsiffriga belopp. (Ang. hela stycket se SOU 2007:20 s. 53.)

Vid denna utrednings genomgång av samtliga till Fiskeriverket inkomna avgöranden i fiskebrottmål (inklusive fritidsfiske) från 2007 och första halvåret 2008, totalt 65 stycken, kan däremot konsta- teras att beslut om förverkande endast meddelades i ett drygt tiotal mål. Drygt hälften av besluten meddelades i mål angående fritids- fiske och avsåg förverkande av fiskeredskap. Det högsta värde som förverkades uppgick till 12 000 kr (avsåg yrkesmässigt fiske).

Denna förändring synes bero på att det under en period rådde osäkerhet om det var förenligt med regeringsformen att besluta om förverkande på grund av brott mot ett blankettstraffstadgande, när den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges i myndighetsföreskrifter. Problematiken med blankettstraffstadganden belyses närmare i ett eget avsnitt nedan, vartill hänvisas. Här ska endast konstateras att i och med Högsta domstolens avgörande i NJA 2007 s. 918 är det emellertid klarlagt att förverkande får ske, även i nämnda situationer. Antalet beslut om förverkande torde så- ledes komma att öka igen.

I 47 § fiskelagen finns bestämmelser om beslag. Enligt paragrafens första stycket får, om någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt fiskelagen, beslag göras av fisk, redskap, fiskefartyg eller andra föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen av brottet eller kan antas bli föremål för förverk- ande enligt fiskelagen.

Vem som har befogenhet att beslagta fisk och annan egendom enligt fiskelagen regleras i 47 § andra och tredje styckena fiske- lagen. Tidigare föreskrevs i andra stycket att sådan befogenhet hade fisketillsynsman som förordnats därtill eller annan tjänsteman i

281

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

vars uppgifter det ingick att övervaka efterlevnaden av bestäm- melser om fiske och, om fisket kränkte enskild fiskerätt, den som innehade fiskerätten eller den som företrädde honom. I förarbetena angavs att med annan tjänsteman avsågs främst tjänsteman vid Kustbevakningen och polisen (se prop. 1992/93:232 s. 76 och prop. 1995/96:8 s. 25). Det rådde däremot osäkerhet om bestämmelsen även gav stöd för befattningshavare hos Fiskeriverket och läns- styrelsen att ta fisk och annan egendom i beslag. Med anledning härav ändrades paragrafen den 1 februari 2009 (se prop. 2008/09:58). Ändringen innebär att det i bestämmelsen numera uttryckligen an- ges att sådan befattningshavare hos Kustbevakningen, Fiskeriverket eller länsstyrelsen i vars uppgifter det ingår att övervaka efter- levnaden av bestämmelser om fiske har sådan befogenhet. Paragrafen avses innehålla en uttömmande reglering av de myndigheter vid vilka det finns befattningshavare som har en sådan befogenhet(se a.a. s. 1).

Enligt 47 § fjärde stycket fiskelagen ska den som har tagit egen- dom i beslag skyndsamt anmäla detta till polismyndigheten eller åklagare. Om innehavaren av enskild fiskerätt eller den som företräder honom har tagit fisk i beslag, får dock fiskerättshavaren behålla fisken utan att anmäla det, om beslaget bara grundar sig på fiske- lagen (47 § femte stycket fiskelagen).

I 47 § sjätte stycket föreskrivs att fisk som tagits i beslag och som uppenbarligen bör förklaras förverkad omedelbart efter beslaget ska släppas ut i det vattenområde där den fångats, om den är levnads- duglig och det kan ske utan särskilda kostnader eller besvär.

Om brott enligt fiskelagen innefattar intrång i enskild fiskerätt, tillfaller förverkad fisk eller dess värde fiskerättshavaren (48 § fiske- lagen).

Företagsbot

Bestämmelserna om företagsbot finns i 36 kap. brottsbalken. För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet ska, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren i vissa fall åläggas före- tagsbot. En första förutsättning är att det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Företagsbot ska vid sådan brotts- lighet åläggas om näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Sådan bot ska vidare åläggas om brottet begåtts av en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på

282

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

näringsidkarens vägnar eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn och kontroll i verksamheten. Företagsbot ska dock inte åläggas om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren (7 §).

Företagsbot ska fastställas till lägst fem tusen och högst tio mil- joner kr (8 §). När storleken av företagsboten bestäms ska, med be- aktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens om- fattning och förhållande till näringsverksamheten. Skälig hänsyn ska också tas till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företags- bot (9 §).

Företagsbot får sättas lägre än vad som annars bort ske om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng. Nedsättning får även ske om näringsidkaren efter förmåga försökt förebygga, avhjälpa eller be- gränsa de skadliga verkningarna av brottet, om näringsidkaren fri- villigt angett brottet eller om det annars finns särskilda skäl för jämkning. Om det är särskilt påkallat med hänsyn till angivna för- hållanden, får företagsbot efterges (10 §).

Om ett brott som kan föranleda företagsbot har begåtts av oakt- samhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får brottet åtalas av åklagare endast om åtalet är påkallat från allmän synpunkt (10 a §).

Enligt uppgift från åklagarmyndigheten torde företagsbot inte tillämpas på fiskebrott.

Administrativa sanktioner

De administrativa sanktionerna omfattar landningsavgift, sanktions- avgift, återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygslicens samt varning.

Landningsavgift

Den som landar en otillåten fångst ska betala en särskild avgift, s.k. landningsavgift (50 i § fiskelagen i förening med 6 kap. 2 a § fiske- förordningen). Med otillåten fångst avses fångster som strider mot bestämmelser i gemenskapsrätten eller nationell rätt, t.ex. fångster som överskrider en kvot eller av arter för vilka Sverige inte har tilldelats någon kvot. Det kan också röra sig om bifångster av arter

283

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

för vilka fiskeförbud råder. (Ang. hela stycket se prop. 2002/03:41 s. 30.)

Fiskeriverket beslutar om avgiften. Verket behöver inte visa att fiskaren haft uppsåt eller varit oaktsam för att kunna påföra denne avgift. För ett avgiftsbeslut är det tillräckligt att verket kan konsta- tera att en viss mängd fisk som inte får fångas har förts i land (se a.a. s. 31). Landningsavgiften ska motsvara den otillåtna fångstens värde och ska beräknas med utgångspunkt i det pris som är högst av det faktiska försäljningspriset och det marknadspris som vid tiden för landningen gällde på landningsorten för fångster av motsvarande slag (6 kap. 2 a § fiskeförordningen).

Fiskeriverket får i vissa fall sätta ned eller helt efterge avgiften. Det kan ske om det med hänsyn till andra följder av den otillåtna fångsten skulle framstå som oskäligt att ta ut full avgift eller det annars finns särskilda skäl (6 kap. 2 a § fiskeförordningen).

Beslut om landningsavgift fattat av Fiskeriverket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten (51 § fiskelagen).

Sedan möjligheten att ta ut landningsavgift infördes den 1 juli 2003 och fram till den 1 juli 2008 har Fiskeriverket meddelat beslut om avgift i tio fall. Avgiften har i dessa fall fastställts till 593, 986, 1 380, 42 660, 969, 5 053, 4 410, 15 078, 3 168 respektive 2 900 kr.

Sanktionsavgift

Den 1 juli 2008 infördes en ny sanktion på fiskeområdet i form av sanktionsavgift, se 50 a–g §§ fiskelagen (prop. 2007/08:107).

Bakgrunden till införandet av sanktionsavgifterna var följande. Regeringen hade i skilda sammanhang uppmärksammats på att sank- tionssystemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt. Bland annat hade allvarlig kritik vid flera tillfällen framförts av kommissionen, bl.a. i en s.k. formell underrättelse från den 1 febru- ari 2006. I den formella underrättelsen hade kommissionen bl.a. gjort gällande att det i Sverige är en mycket liten andel av över- trädelserna mot den gemensamma fiskeripolitiken som leder till påföljd. Vidare menade man att det rättsliga förfarandet är alltför långdraget och att fiskebrott är lågt prioriterade av polis och åklagare.

Nämnda kritik föranledde regeringen att tillsätta en utredning, Fiskesanktionsutredningen, med uppdrag att utreda vissa administra- tiva sanktioner på yrkesfiskets område. I uppdraget ingick bl.a. att

284

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

överväga om ett system med sanktionsavgifter borde införas på yrkesfiskets område och hur ett sådant system i så fall skulle vara utformat. Fiskesanktionsutredningen bekräftade i sitt betänkande Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20) bilden av ett ineffektivt sanktionssystem och lämnade ett antal för- slag som syftade till att på ett bättre sätt möta behovet av effektiva sanktioner. Ett av förslagen innebar att administrativa sanktions- avgifter i viss utsträckning skulle ersätta de straffrättsliga påföljderna på yrkesfiskets område. Förslaget grundades på slutsatsen att ett sådant system skulle leda till ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten.

Regeringen anammade förslaget och anförde i propositionen att det gällande straffprocessuella förfarandet innebar att resurser togs i anspråk hos såväl Fiskeriverket, Kustbevakningen, polis och åklagare som de allmänna domstolarna. Ett system med administrativa sank- tionsavgifter, där kontrollmyndigheten utredde och eventuellt också beslutade om administrativa sanktioner, innebar att färre myndig- heter blev inblandade i utredningsarbetet och beivrandet av över- trädelser. Regeringen framhöll vidare att flertalet överträdelser av fiskelagstiftningen upptäcktes av Kustbevakningen eller Fiskeriverket och att dessa myndigheter i allmänhet därför också hade bäst förut- sättningar för att utreda överträdelserna. Myndighetens utredning kunde dessutom genomföras i nära anslutning till överträdelsen. Enligt regeringens mening borde således en övergång till ett admini- strativt sanktionssystem kunna få till följd att överträdelser utreddes och beivrades snabbare och att fler överträdelser än tidigare beivrades, samtidigt som resurser frigjordes från polis och åklagare. En snabbare reaktion på överträdelser kunde även förväntas ge ökad preventiv effekt. Regeringen bedömde alltså att sanktionsavgifter i viss utsträck- ning borde ersätta straffrättsliga sanktioner. (Ang. hela stycket se prop. 2007/08:107 s. 17.)

Bestämmelserna om sanktionsavgift har utformats med mot- svarande bestämmelser i miljöbalken som förebilder (se a.a. s. 50). I 50 a § första stycket fiskelagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om att den som bedriver yrkesmässigt fiske eller annars fiske i näringsverksamhet ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot någon av de föreskrifter eller EU-förordningar som avses i 40 § första och andra styckena. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift preciseras alltså på förordningsnivå.

I motiven anförs att de överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera samt att det ska av

285

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

bestämmelserna klart och tydligt framgå vad som krävs av den en- skilde. Bestämmelser som kräver en viss tolkning och överträdelser som ofta kräver utredning och innefattar bedömningsmoment bör av rättssäkerhetsskäl ligga kvar i det straffrättsliga systemet. Utgångs- punkten bör vara att straffsanktionerna förbehålls de överträdelser som är att bedöma som mest allvarliga. (Ang. hela stycket se a.a. s. 18 f.)

Med stöd av bemyndigandet har i 6 kap. 2 a § fiskeförordningen föreskrivits att sanktionsavgift ska tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i bilagan till förordningen. De överträdelser som upptas i bilagan avser dels bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet, dels bestämmelser om särskilda landnings- hamnar och om medförande av vissa dokument på resa.

I anmälnings- och rapporteringsskyldigheterna ingår bl.a. att föra och lämna in fiskeloggbok, att föra och lämna in landningsdeklara- tion, att föra och lämna in omlastningsdeklaration, att förhandsanmäla landningar samt att föra och lämna in fångstjournal eller kust- fiskejournal. Bestämmelserna om anmälnings- och rapporterings- skyldighet är av administrativ art och syftar till att möjliggöra kon- trollmyndigheternas offentliga kontroll av fisket. De flesta av dessa bestämmelser är klara och enkla. I normalfallet krävs inte någon mer ingående utredning för att konstatera att en överträdelse har begåtts utan utredningen är huvudsakligen inriktad på dokument- kontroll. Bedömningsinslaget vid prövningen av om en överträdelse har begåtts är normalt mycket begränsat. Överträdelser av bestäm- melser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet är vanligt före- kommande och står för en betydande andel av anmälda och lagförda överträdelser. De utgör en relativt homogen grupp, vilket möjliggör en schablonisering av sanktionerna. Sanktionsavgift kan därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa, vilket ger en förutsebar påföljd. I dessa typer av ärenden finns vidare inte något, eller i vart fall ett högst begränsat behov av straffprocessuella tvångsmedel. Eftersom redskap eller fångst inte tas i beslag i dessa ärenden finns inte heller behov av förverkandeinstitutet. (Ang. hela stycket se a.a. s. 19 f.)

Bestämmelserna om särskilda landningshamnar uppvisar stora likheter med bestämmelserna om anmälnings- och rapporterings- skyldighet. Även dessa bestämmelser syftar till att möjliggöra offentlig kontroll av fisket, de är klara och tydliga och kräver inte någon ingående utredning. Detsamma gäller för bestämmelser om

286

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

att ett visst dokument ska medföras på fiskeresa. (Ang. hela stycket se a.a. s. 20.)

Till de överträdelser som inte bedömts som lämpade att hanteras i ett administrativt sanktionssystem hör otillåtet fiske samt övriga överträdelser av fiskelagstiftningen.

De brott som ryms i begreppet otillåtet fiske utgör till sin art de allvarligaste överträdelser som kan förekomma på fiskeområdet. Normalt sett krävs viss utredning och möjlighet att lägga fram skrift- lig och muntlig bevisning. Överträdelser i denna grupp kan vara av mycket skiftande svårhetsgrad. De sanktioner som påförs måste också kunna spegla denna skiftande svårhetsgrad. För att det ska vara möj- ligt krävs en straffskala och ett utrymme för bedömning vid på- förande av sanktion. Såväl behovet av utredning som behovet av bevisvärdering och bedömning vid påförande av sanktion talar så- ledes för att prövningen av dessa överträdelser bör ske i allmän domstol som första instans. I ärenden om otillåtet fiske finns det även behov av att kunna företa beslag och besluta om förverkande, bl.a. av fisk och redskap. Husrannsakan och frihetsberövande före- kommer mycket sparsamt i ärenden om fiskebrott, men i den mån dessa tvångsmedel används sker det i ärenden om otillåtet fiske. Om överträdelser i form av otillåtet fiske överförs till ett admini- strativt sanktionssystem bortfaller möjligheten att använda sig av tvångsmedel. (Ang. hela stycket se a.a. s. 20.)

Till övriga överträdelser av fiskelagstiftningen hör bl.a. över- trädelser av bestämmelser i EU-regelverket om att behålla fisk om- bord, bearbeta fisk ombord och förvara fisk i sump eller att underlåta att samarbeta med myndigheter. Eftersom antalet över- trädelser i dessa kategorier är mycket begränsat skulle det inte leda till någon märkbar effektivitetsvinst att överföra dem till ett system med administrativa sanktioner. Överträdelserna uppvisar dessutom i flera avseenden stora likheter med det otillåtna fisket, genom att det för dessa överträdelser finns behov av möjlighet till husrannsakan, beslag och förverkande. Även i övrigt gör sig de skäl som talar för ett straffrättsligt förfarande beträffande det otillåtna fisket gällande också beträffande dessa överträdelser. (Ang. hela stycket se a.a. s. 20 f.)

I 50 b § första stycket fiskelagen anges att sanktionsavgiften ska påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Strikt ansvar gäller således.

För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt

287

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Så har bedömts vara fallet i fråga om de överträdelser som från den 1 juli 2008 förts över från det straffrättsliga systemet. Av praxis från Europadomstolen framgår att presumtioner av straffrättslig karaktär är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta för att presumtionen ska anses leva upp till det krav på rättssäkerhet som den s.k. oskuldspresumtionen ger uttryck för. Med hänsyn dels till vikten av att skydda fiskbestånden och därmed miljön, dels till de befrielsegrunder som föreskrivs i 50 b § andra stycket fiskelagen (se nedan), har kravet enligt den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) bedömts som uppfyllt (se a.a. s. 23).

Enligt 50 b § andra stycket fiskelagen ska sanktionsavgift inte påföras om det är oskäligt att ta ut avgiften. Bestämmelsen moti- veras av att det med hänsyn till det strikta ansvaret bör finnas en möjlighet till befrielse från avgift när ett påförande skulle framstå som orättfärdigt (se ovan). Vid prövningen av om någon ska befrias från avgift ska hänsyn tas till både objektiva och subjektiva omstän- digheter. Enligt lagtexten ska särskilt beaktas:

•om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det,

•om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller

•vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.

Bristande betalningsförmåga, att en verksamhet är nystartad, okun- skap om gällande regler, glömska, tidsbrist eller dåliga rutiner bör inte medföra befrielse från avgift. Någon möjlighet till jämkning av sanktionsavgift finns inte. (Ang. hela stycket se a.a. s. 51.)

Gärningar som kan leda till sanktionsavgift är undantagna från det straffbara området, se 40 b § fiskelagen. Det är alltså inte nöd- vändigt att avgift har ålagts i det enskilda fallet. Bestämmelsen är

288

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

motiverad av att dubbla sanktioner, dvs. straff och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning (se a.a. s. 50).

Avkriminaliseringen har medfört att de med sanktionsavgift be- lagda överträdelserna inte längre kan leda till företagsbot. För att kunna ålägga en näringsidkare företagsbot krävs ju, enligt 36 kap. 7 § brottsbalken, att ett brott har begåtts i näringsverksamhet.

Däremot innebär avkriminaliseringen inte att sanktionsavgift och straff aldrig kan utgå samtidigt. Om flera olika överträdelser begås vid ett och samma tillfälle kan några leda till sanktionsavgift och andra till straff. En person som vid en och samma fiskeresa t.ex. gör sig skyldig till otillåtet fiske och samtidigt underlåter att göra en landningsanmälan, ska påföras sanktionsavgift för utebliven land- ningsanmälan och kan dessutom fortfarande straffas för det otillåtna fisket. (Ang. hela stycket se a.a. s. 25.)

I 50 e § fiskelagen föreskrivs att om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Även denna bestämmelse är motiverad av att dubbla sanktioner inte bör före- komma för samma gärning (se a.a. s. 50).

Av 50 a § andra stycket fiskelagen framgår att sanktionsavgiftens storlek ska fastställas av regeringen. I bestämmelsen anges att av- giften ska uppgå till minst 1 000 kr och högst 30 000 kr för en en- skild överträdelse. När regeringen bestämmer avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelser som överträdelsen avser.

Relativt låga avgifter är avsedda att utgå vid flertalet överträdelser, bl.a. vid underlåtenhet att i rätt tid inge fiskeloggboksblad, kust- fiske- eller fångstjournal till Fiskeriverket. I bilagan till fiskeförord- ningen har regeringen bestämt avgiften för dessa typer av överträd- elser till 2 000 kr. För de flesta överträdelser är avgiften enhetlig. Undantag gäller för bl.a. överträdelser av bestämmelser om förhands- anmälan och särskilda landningshamnar. Beträffande dessa överträd- elser är avgiften differentierad i förhållande till fiskefartygets storlek – 5 000 kr för fartyg under 12 meter, 10 000 kr för fartyg mellan 12 och 24 meter och 25 000 kr för fartyg längre än 24 meter (se bilagan till fiskeförordningen). De differentierade avgifterna moti- veras av att det för de aktuella överträdelserna är tydligt att fiske- fartygets storlek och motorstyrka påverkar den skada eller risk för skada på fiskbestånden som en överträdelse kan medföra (se a.a. s. 29 f.).

289

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Om sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den ålagde därefter upprepar en sådan överträdelse, leder den nya över- trädelsen inte till förhöjd avgift (se a.a. s. 28). Upprepade över- trädelser som lett till sanktionsavgift kan dock i förlängningen för- anleda att yrkesfiskelicens och fartygstillstånd återkallas på viss tid, se 50 h § andra stycket 3 fiskelagen.

I 50 c § fiskelagen föreskrivs att det är Fiskeriverket som be- slutar om sanktionsavgift. Enligt samma paragraf ska den som an- språket riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig innan sanktionsavgift åläggs honom eller henne. Om rättelse vidtas i detta skede innebär det inte att möjligheten att påföra sanktionsavgift bortfaller. Så snart förutsättningarna har uppkommit kan sanktionsavgift påföras även om omständigheterna ändras innan beslut meddelas. Det är inte fråga om någon skuldbedömning, eftersom ansvaret är strikt (se a.a. s. 51).

Fiskeriverkets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (51 § fiskelagen).

Ett beslut om sanktionsavgift får, när det har vunnit laga kraft, verkställas enligt utsökningsbalken (50 d § fiskelagen).

I 50 f–g §§ fiskelagen finns bestämmelser om preskription. Möjlig- heten att påföra sanktionsavgift faller bort om den som anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen skedde. Vidare ska en beslutad sanktionsavgift falla bort om beslutet om avgift inte har verkställts inom fem år från det att beslutet har vunnit laga kraft.

Eftersom bestämmelserna om sanktionsavgift infördes nyligen finns det ännu begränsat med uppgifter om deras tillämpning. Utred- ningen kan dock redovisa att under oktober 2008 beslutade Fiskeri- verket att påföra sanktionsavgift i drygt 30 fall. Bortsett från ett par fall som gällde utebliven förhandsanmälan, avsåg samtliga fall för sent ingivet loggblad eller för sent ingiven kustfiskejournal. Att i stort sett samtliga överträdelser avsåg sena loggblad/kustfiske- journaler beror, enligt vad Fiskeriverket upplyst, på att det för han- teringen av överträdelserna nödvändiga IT-stödet fortfarande är under utveckling, varför man har fått börja med de enklaste över- trädelserna. Under senare tid har dock även ärenden som rappor- teras från landningskontrollen börjat tas upp.

290

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd

I fiskeregleringen finns bestämmelser om återkallelse av yrkesfiske- licens och fartygstillstånd. Bestämmelserna avser permanent åter- kallelse, återkallelse på viss tid samt interimistiskt beslut om åter- kallelse vid misstanke om fiskebrott. I vissa fall finns möjlighet att besluta om varning i stället för återkallelse.

Enligt 50 h § fiskelagen får en yrkesfiskelicens återkallas perma- nent om den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i an- sökan. Vidare kan en sådan licens återkallas permanent om licens- innehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för över- trädelser av bestämmelser om fiske. En förutsättning för återkallelse i sistnämnda fall är att innehavaren har fällts till ansvar för de aktu- ella överträdelserna genom beslut som vunnit laga kraft. Även ett fartygstillstånd kan under vissa förutsättningar återkallas permanent (3 kap. 7 § och 4 kap. 10 § Fiskeriverkets föreskrifter om resurs- tillträde och kontroll på fiskets område). En permanent återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd till följd av överträdelser av fiskebestämmelserna är att anse som en extraordinär åtgärd som enligt förarbetena endast bör komma i fråga när överträdelserna är allvarliga och upprepade (se prop. 2002/03:41 s. 25).

Bland de omständigheter som har betydelse vid bedömningen av om överträdelsen har varit allvarlig är om den medfört en stor orättmätig vinning eller haft stor inverkan på fiskbeståndet (se a.a. s. 33 f.). Vidare ledning för vad som kan anses vara en allvarlig över- trädelse kan återfinnas i EU:s reglering av vad som utgör allvarliga överträdelser (se a.a. s. 29). Relevant rättsakt i detta avseende var tidigare rådets förordning (EG) nr 1447/1999 av den 24 juni 1999 om att upprätta en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestäm- melser, i vilken sex kategorier av överträdelser pekades ut som all- varliga. Denna förordning har dock upphävts i samband med an- tagandet av IUU-förordningen. Även i sistnämnda förordning finns bestämmelser om vad som ska anses som en allvarlig överträdelse.

291

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

De gärningar som enligt IUU-förordningen kan utgöra allvarliga överträdelser synes omfatta i stort sett samtliga de gärningar som ingick i förteckningen i rådets förordning (EG) nr 1447/1999 samt ett antal nya gärningar. Angående en närmare beskrivning vad som avses med allvarlig överträdelse, se avsnittet nedan om IUU-förord- ningen och sanktionssystemet. Även i den nya kontrollförordningen finns viss reglering av vad som ska ses som en allvarlig överträdelse (se avsnitt 3.1.2).

Vid bedömningen av hur lång tid återkallelsen ska gälla ska hän- syn tas till bl.a. hur lång tid överträdelsen har pågått, överträdelsens omfattning och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En fiskeresa som omfattar en vecka bör t.ex. motsvara en återkallelse om två veckor. Om fiskeresan innefattar ett stort antal överträdelser, bör indragningen kunna var längre. Detsamma gäller om överträdelser vid flera veckors fiske handläggs i samma ärende. Tidigare återkallelser bör även påverka längden på en eventuell ny återkallelse. (Ang. hela stycket se a.a. s. 29).

Beträffande möjligheten att återkalla licens och tillstånd vid all- varliga överträdelser som lett till sanktionsavgift anförs i motiven att de överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift normalt inte också bör medföra återkallelse av licens eller tillstånd, men att det dock kan finnas fall där en återkallelse framstår som befogad. Det rör sig om överträdelser som, även om de inte är allvarliga till sin art, är allvarliga antingen på grund av sin omfattning eller på grund av den skada de riskerar att medföra för fiskbestånden eller miljön. Som exempel på allvarliga överträdelser som bör leda till återkallelse nämns lämnande av oriktiga uppgifter om fisket eller vissa fall av utebliven förhandsanmälan, om innehavaren av licensen eller till- ståndet genom överträdelsen kunnat tillskansa sig betydande orätt- mätig vinning eller om det förelegat en risk för att överträdelsen kunnat leda till betydande skada för fiskbestånden eller miljön. (Ang. hela stycket se prop. 2007/08:107 s. 52.).

292

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Som angetts kan återkallelse också ske om innehavaren av licensen eller tillståndet har begått upprepade överträdelser som lett till sank- tionsavgift. Med begreppet upprepade bör förstås att överträdelser har begåtts vid minst tre tillfällen inom loppet av ett par år. För flertalet upprepade överträdelser bör en ny sanktionsavgift utgöra en tillräcklig sanktion. Endast om yrkesfiskaren genom de upprepade överträdelserna i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser, ska återkallelse ske. Återkallelse är i detta sammanhang att se som en skärpt reaktion för en yrkesfiskare som gång på gång åsidosätter gällande regler. (Ang. hela stycket se a.a. s. 52).

De tidsramar som gäller för övriga återkallelser, dvs. lägst fjorton dagar och högst sex månader, gäller även för återkallelse vid över- trädelser som lett till sanktionsavgift (50 § h andra stycket fiske- lagen).

I Fiskesanktionsutredningens uppdrag ingick att överväga om det var möjligt och lämpligt att införa administrativa sanktioner som ger möjlighet att för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, som en omedelbar reaktion på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande, ingripa med tillfälliga återkallelser av t.ex. yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd. I sitt betänkande drog utredningen slutsatsen att en ordning, enligt vilken Fiskeriverket fattar slutligt beslut om åter- kallelse innan det finns en lagakraftvunnen fällande dom skulle inne- bära att samma brott prövas i både det administrativa och det straffrättsliga förfarandet. Detta skulle strida mot förbudet mot dubbel prövning i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europa- konventionen. För att ändå uppnå syftet att kunna ingripa omedel- bart vid en överträdelse, föreslog utredningen att det i fiskelagen skulle införas en möjlighet för Fiskeriverket att fatta interimistiskt beslut om återkallelse på viss tid. (Ang. hela stycket se Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område, SOU 2007:20, s 17.)

Sedan den 1 juli 2008 gäller att Fiskeriverket får interimistiskt, dvs. i avvaktan på ett slutligt avgörande, återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid, se 50 h § fjärde stycket fiskelagen. Detta kan ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt enligt paragrafens andra stycke 1, dvs. på grund av att innehavaren i samband med yrkes- mässigt fiske har gjort sig skyldig till ett allvarligt brott enligt fiske- lagen. I motiven framhålls att ett interimistiskt beslut om återkallelse utgör en mycket ingripande åtgärd och därför bör användas med

293

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

försiktighet (se a.a. s. 53). Återkallelse kan som nämnts ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt. Begreppet sannolika skäl innebär att omständig- heterna måste vara sådana att de vid en objektiv bedömning får miss- tanken om brott att framstå som berättigad (se a.a. s. 39).

Det interimistiska beslutets giltighetstid ska begränsas till lägst fjorton dagar och högst sex månader.

I stället för att besluta om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd har Fiskeriverket i vissa fall en möjlighet att meddela en varning (50 h § tredje stycket fiskelagen). Det förutsätter dock att en varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Enligt förarbetena är bestämmelsen i första hand tänkt att användas för förstagångs- överträdelser och lindriga överträdelser (se prop. 2002/03:41 s. 30).

Fiskeriverkets beslut om återkallelse av yrkesfiskelicens och far- tygstillstånd eller om varning gäller omedelbart, om inte annat be- slutas. Tiden för återkallelse räknas från den dag som anges i be- slutet, dock tidigast från delgivningen av beslutet (50 h § femte stycket fiskelagen). Fiskeriverkets beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (51 § fiskelagen).

Tillämpning av bestämmelserna om återkallelse

Under tiden 1 januari 2004–1 juli 2008 fattade Fiskeriverket tretton beslut i frågan om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid. I ett fall, det sist meddelade, beslutades om återkallelse för en tid av en månad. Fallet avsåg en fiskare som under två års tid kontinuerligt bedrivit trålfiske med ett fartyg som saknat tillstånd att användas för yrkesmässigt fiske. I övriga tolv fall fann verket att det var en tillräcklig åtgärd att meddela varning. De gärningar som föranledde prövning i dessa fall var i beslutsordning följande;

•fiske med 19 hummertinor i fredningsområde

•underlåtenhet att föranmäla en landning

•fiske med 76 hummertinor utöver antalet tillåtna samt att 10 av tinorna saknade föreskriven flyktöppning

•underlåtenhet att vid 6 tillfällen inom 48 timmar efter landning sända in loggboksblad med fångstuppgifter till Fiskeriverket. Loggboksbladen inkom till verket mellan 8 och 54 dagar för sent

294

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

•underlåtenhet att vid 6 tillfällen inom 2 kalenderdagar efter varje månad när fiske bedrivits, sända kustfiskejournaler med fångst- uppgifter till Fiskeriverket. Loggbladen inkom till verket mellan 15 och 196 dagar för sent

•trålfiske vid 2 tillfällen med fiskefartyg som saknat tillstånd att användas för yrkesmässigt fiske

•underlåtenhet att vid 30 tillfällen i samband med yrkesmässigt trålfiske inom föreskriven tid sända in loggboksblad med fångst- uppgifter till Fiskeriverket

•underlåtenhet att vid 7 tillfällen i samband med yrkesmässigt trål- fiske inom föreskriven tid sända in loggboksblad med fångstupp- gifter till Fiskeriverket

•underlåtenhet att vid 13 tillfällen i samband med yrkesmässigt trålfiske inom föreskriven tid sända in loggboksblad till Fiskeri- verket

•överskridande av gällande ranson vid fiske av torsk i Östersjön, lämnande av felaktig fångstuppgift i landningsdeklaration och underlåtenhet att göra föreskriven förhandsanmälan

•bedrivande av fiske med trål som saknat föreskriven artsorterande rist innanför trålfiskegränsen

•underlåtenhet att under 3 månaders tid vid yrkesmässigt fiske inom 48 timmar efter månadernas slut rapportera fångstupp- gifter i kustfiskejournal

Vite

Fiskeriverket och länsstyrelsen får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efterlevas (35 § fiskelagen i förening med 5 kap. 3 § fiskeförordningen). I beslutet om före- läggande eller förbud får Fiskeriverket alternativt länsstyrelsen sätta ut vite.

Enligt 5 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att reglerna i EG:s förordningar om

295

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

den gemensamma fiskeripolitiken och föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. Även i dessa beslut får vite sättas ut.

De närmare bestämmelserna om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Vitet ska enligt 3 § fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhåll- anden och till omständigheterna i övrigt, kan antas förmå honom att följa föreläggandet. Normalt föreläggs ett engångsvite, men om det är lämpligt kan vitet i stället föreläggas som ett löpande vite (4 §). Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätten efter an- sökan av den myndighet som utfärdat vitesföreläggandet (6 §).

Vitessanktionen synes i praktiken inte tillämpas på yrkesfiskets område (se SOU 2007:20 s. 46). I vilken mån den tillämpas på fri- tidsfisket är oklart.

Rättelse på den felandes bekostnad

Om någon inte rättar sig efter fiskelagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller inte följer ett föreläggande, får Fiskeriverket eller länsstyrelsen besluta om rättelse på den felandes bekostnad (35 § andra stycket fiskelagen). I brådskande fall får ett sådant beslut meddelas utan föregående föreläggande.

I praktiken synes vare sig Fiskeriverket eller länsstyrelserna ha fattat några beslut om rättelse på den felandes bekostnad (se a.a. s. 46.)

Särskilt om blankettstraffstadganden

I NJA 2005 s. 33 fann Högsta domstolen (HD) att regeringsformen inte tillåter att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med myndighetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighets- föreskrifter. I utredningens direktiv anges att det därför finns an- ledning att se över fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan i syfte att identifiera eventuella otillåtna blankettstraff- stadganden och överväga behovet av författningsändringar.

I det här avsnittet kommer problemet med blankettstraffstadgan- den att beskrivas närmare. Först förklaras vad som menas med be- nämningen blankettstraffstadgande. Därefter redovisas ovannämnda rättsfall samt senare tillkomna rättsfall på området. Slutligen berörs

296

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

frågan om vilken betydelse rättsfallen har för fiskelagens bestäm- melser om straff och särskild rättsverkan.

Termen blankettstraffstadgande

Blankettstraffstadganden är en typ av straffrättsliga föreskrifter som kännetecknas av att brottsbeskrivningen utfylls genom hänvisning till en primär regel på ett annat ställe i regelverket. Ett typexempel är att det inom specialstraffrätten i en författnings avslutande bestämmelser finns en föreskrift som straffbelägger andra regler i författningen. Se t.ex. 30 kap. 1 § 1 aktiebolagslagen (2005:551) som föreskriver att till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen bryter mot 1 kap. 7 eller 8 § i samma lag. Sistnämnda paragrafer innehåller bestämmelser om förbud mot spridning av aktier m.m. i privata aktie- bolag. I andra fall kriminaliseras överträdelser som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns. Ett exempel härpå är ansvarsbestämmelsen i 20 kap. 3 § brottsbalken om brott mot tyst- nadsplikt. I bestämmelsen straffbeläggs bl.a. att röja uppgift som man är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller en- ligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Sekretesslagen (1980:100) innehåller föreskrif- ter om tystnadsplikt och förbud att lämna ut allmänna handlingar. I 1 kap. 13 § nämnda lag erinras därför om straffbestämmelsen i 20 kap. 3 § brottsbalken.

Rättsfall rörande blankettstraffstadganden

NJA 2005 s. 33 rörde straffbestämmelsen i 38 § skogsvårdslagen (1979:429). I denna föreskrivs bl.a. att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av 14 § samma lag döms till böter eller fängelse. I sistnämnda paragraf stadgas bl.a. att skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsvårdsstyrelsen om avverkning som ska äga rum på hans mark. Enligt 15 § 1 skogsvårdsförordningen (1993:1096) ska skogsmarkens ägare enligt de föreskrifter som med- delas av Skogsstyrelsen till Skogsvårdsstyrelsen anmäla bl.a. annan avverkning än sådan som innebär röjning och gallring. I anslutning till 14 § skogsvårdslagen föreskrivs i Skogsstyrelsens föreskrifter

297

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS) att anmälan ska göras minst sex veckor innan föryngringsavverkning som omfattar minst 0,5 hektar påbörjas. Med föryngringsavverkning avses enligt 10 § nämnda föreskrifter annan avverkning än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling och som inte har till syfte att skogs- marken ska tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion.

I rättsfallet hade skogsavverkning ägt rum på ett omkring fyra hektar stort område trots att inte minst sex veckor hade förflutit från den dag då avverkningsanmälan ingetts till skogsvårdsstyrelsen, i följd varav en person hade åtalats för oaktsam underlåtelse att fullgöra i skogsvårdslagen föreskriven anmälningsskyldighet, alternativt medhjälp till sådant brott. Den tilltalade dömdes av hovrätten i enlighet med sistnämnda till dagsböter samt ålades att betala avgift till brottsofferfonden. HD meddelade prövningstillstånd endast såvitt avsåg frågan om den tilltalade skulle utge avgift till brotts- offerfonden. I 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond föreskrivs att den som döms för ett eller flera brott ska åläggas att betala en avgift, om fängelse ingår i skalan för något av brotten. Den fråga som målet i HD gällde var således om fängelse kunde följa på det brott som den tilltalade hade dömts för.

HD anförde inledningsvis att 38 § skogsvårdslagen utgjorde exem- pel på båda ovan beskrivna fall av blankettstraffstadganden genom att den hänvisade till bestämmelser i lagen och till föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I det senare hänseendet avsåg hän- visningen föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag, nämligen föreskrifter av regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, av en förvaltningsmyndighet.

Härefter fördes, i sammanfattande drag, följande resonemang om den aktuella straffbestämmelsen var förenlig med grundlagen.

Ansvarsbestämmelser där fängelse ingår i straffskalan innebär en begränsning av det skydd mot frihetsberövande som ges i 2 kap. 8 § regeringsformen (RF). Av 2 kap. 12 § RF följer att en sådan begräns- ning kan ske genom lag (med vissa här inte aktuella undantag). Prin- cipen är alltså att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av riksdagen. Detta lagkrav kan i viss mån sägas lättas upp av bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket RF. Enligt denna bestäm- melse kan riksdagen i en lag, som innehåller ett bemyndigande med stöd av paragrafens första stycke, föreskriva en annan rättsverkan än böter för överträdelse av en föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Bestämmelsen tillåter alltså blankett- straffstadganden med fängelse i straffskalan. Den avser dock enligt

298

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

lagtextens ordalydelse bara hänvisning till föreskrifter som meddelas av regeringen. Varken i prop. 1973:90 med grundlagsförslaget eller i prop. 1975/76:209 med förslag till nuvarande lydelse av andra stycket i 8 kap. 7 § RF finns uttryck för någon avsikt att straffsank- tionera föreskrifter på lägre nivå än lag eller förordning genom blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan. Det är emellertid omdiskuterat om 8 kap. 7 § andra stycket RF utesluter eller in- skränker möjligheten att på angivet sätt sanktionera föreskrifter på lägre konstitutionell nivå än förordning. I praxis efter RF:s ikraft- trädande har förekommit bl.a. på områdena jakt, fiske och arbets- miljö att riksdagen, i lag som innehåller bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter i visst ämne, föreskrivit annan rättsverkan än böter vid överträdelse av föreskrift som meddelats med stöd av bemyndigandet, utan att skillnad därvid gjorts mellan fall då föreskriften meddelats av reger- ingen eller fall då den meddelats av myndighet som regeringen be- stämt. Det grundlagsstöd som skulle kunna finnas för denna typ av blankettstraffstadganden utgörs av 8 kap. 11 § RF som ger riksdagen möjlighet att, när den enligt bl.a. 8 kap. 7 § bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, därvid medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. En straffbestämmelse utgör som nämnts en begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten, om den inne- håller fängelse i straffskalan. Det är då själva frihetsberövandet genom fängelsestraffet som inskränker rörelsefriheten för den dömde. Det är dock inte bara föreskrifter om verkställigheten av straffet som utgör bestämmelser om en sådan begränsning, utan straffbestäm- melsen i sig är en föreskrift om begränsning av rörelsefriheten. Också beskrivningen av den straffbelagda gärningen ingår i det som i princip ska lagregleras. Det är därför som bestämmelsen i 8 kap. 7 § RF om blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan var motiverad. Rekvisiten för straffbarhet är alltså lika viktiga i detta sammanhang som frihetsstraffet. En långtgående möjlighet för för- valtningsmyndigheter och kommuner att fylla ut blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan skulle därmed var ett stort avsteg från principen att straffbestämmelser som kan medföra ett frihetsberövande ska beslutas genom lag. I varje fall bör ett sådant avsteg tydligt vara godtaget i grundlagen, eftersom rättighetsskyddet bör tillämpas på ett för den enskilde generöst sätt. Rättssäkerhets- skäl talar också för en restriktiv tolkning av grundlagen i det aktuella hänseendet.

299

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Med hänsyn till nämnda resonemang kom HD tills slutsatsen att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. HD fann vidare att bestämmelsen i 38 § skogsvårdslagen var partiellt grundlagsstridig och att det inte kunde anses förenligt med RF att tillämpa den på sådant sätt att fängelse ådömdes för ett åsidosättande av en av Skogsstyrelsen med- delad föreskrift. Av detta följde i sin tur att fängelse i förevarande fall inte kunde anses ingå i straffskalan för det brott som den till- talade dömts för. Någon avgift till brottsofferfonden skulle därför inte utgå.

Problematiken med blankettstraffstadgande har även berörts i några senare rättfall, NJA 2006 s. 293 (I och II) och NJA 2007 s. 918.

NJA 2006 s. 293 (I) gällde åtal för otillåten miljöverksamhet. Enligt 14 § Statens naturvårdsverks föreskrifter (SNFS 1997:2) om sprid- ning av kemiska bekämpningsmedel får bekämpningsmedel inte utan tillstånd av vederbörande kommunala nämnd yrkesmässigt användas bl.a. inom skyddsområde för vattentäkt. Föreskrifterna är meddelade med stöd av lag som gällde innan miljöbalken (MB) trädde i kraft, men ska sedan balken infördes anses meddelade med stöd av denna. Överträdelse av 14 § i Naturvårdsverkets nu aktuella föreskrifter kan medföra ansvar enligt 29 kap. 4 § MB. I denna bestämmelse stadgas bl.a. att den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller be- driver en verksamhet utan att ha inhämtat tillstånd som föreskrivs i balken döms för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse.

Omständigheterna i rättsfallet var följande. Ett bolag hade av den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden beviljats tillstånd jämlikt 14 § Naturvårdsverkets nämnda föreskrifter till att använda två olika preparat som bekämpningsmedel på frilansodlingar inom ett skyddsområde för vattentäkt. Nämndens beslut innebar att bo- laget samtidigt fick avslag på sin ansökan att få använda även två andra preparat. Trots detta använde bolaget samtliga fyra preparat. Åtal väcktes mot den miljöansvarige regionchefen för otillåten miljö- verksamhet. Sådan gärning är inte straffbar om den är att anse som ringa. Såväl tingsrätt som hovrätt bedömde gärningen som ringa och ogillade åtalet. HD delade inte denna uppfattning utan biföll åtalet. Samtidigt konstaterades att bestämmelsen i 29 kap. 4 § MB utgjorde ett blankettstraffstadgande. Liksom i NJA 2005 s. 33 uppkom då fråga om fängelse kunde anses ingå i straffskalan så att avgift till brotts- offerfonden skulle utgå.

300

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Riksåklagaren gjorde gällande att det inte fanns något stöd för att på grund av bestämmelserna i 8 kap. RF underlåta att fullt ut tillämpa straffskalan i 29 kap. 4 § MB. Anledningen var att bestäm- melsen i RF tar sikte på generella normer, vilket det inte var fråga om här eftersom bolaget hade brutit mot ett särskilt tillstånd att använda vissa bekämpningsmedel.

HD uttalade att den av riksåklagaren berörda distinktionen kunde få betydelse exempelvis i sådana fall då regeringen med stöd av bemyndigande i en lag har föreskrivit att viss verksamhet inte får bedrivas utan tillstånd av förvaltningsmyndighet. Om någon åsido- sätter en sådan av regeringen meddelad föreskrift antingen på det sättet att han bedriver verksamheten utan tillstånd av myndigheten eller också genom att han överträder villkor med vilka myndigheten har förenat ett tillstånd, avser överträdelsen inte några av myndig- het meddelade generella föreskrifter utan ett förvaltningsbeslut. Bestämmelserna i 8 kap. RF hindrar då inte att han döms till fäng- else för överträdelsen, under förutsättning att det i lag finns bestäm- melser om fängelsestraff för brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. HD konstaterade att i det aktuella fallet låg emellertid inte saken till på detta sätt. Det förbud som bolaget brutit mot – förbudet att använda bekämpningsmedel utan tillstånd inom skyddsområde för vattentäkt – reglerades uteslutande i Natur- vårdsverkets föreskrifter. Regeln som bolaget brutit mot fanns alltså varken i någon lag eller i någon förordning. Det innebar att en förvaltningsmyndighet genom föreskrifter fyllt ut blankettstraff- stadgandet i 29 kap. 4 § MB på ett sådant sätt att den gärning som åtalet avsåg helt hade angetts i dessa föreskrifter. Fängelse kunde därför inte anses ingå i straffskalan. Avgift till brottsofferfonden skulle således inte utgå.

NJA 2006 s. 293 (II) avsåg ett fall där den straffbara gärningen inte helt utan bara delvis hade angetts i myndighetsföreskrifter. Åtalet gällde försvårande av miljökontroll. Enligt 16 § Statens naturvårds- verks föreskrifter (SNFS 1992:16) om kyl- och värmepumpanlägg- ningar innehållande CFC, övriga CFC, haloner, HCFC och HFC (köldmediekungörelsen) ska resultaten av de i köldmediekungörel- sen föreskrivna återkommande kontrollerna av vissa stationära anläggningar årligen, dock senast den 31 mars varje efterföljande år, rapporteras till den lokala tillsynsmyndigheten. Naturvårdsverkets föreskrifter är meddelade med stöd av två förordningar, vilka i sin tur är meddelade med stöd av lag som gällde innan MB trädde i kraft och som därefter ska anses meddelade med stöd av denna balk. För-

301

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

ordningarna saknar föreskrifter om innehållet i den aktuella uppgifts- skyldigheten. Överträdelse av 16 § i Naturvårdsverkets köldmedie- kungörelse kan medföra ansvar enligt 29 kap. 5 § MB. Enligt denna bestämmelse döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet, i strid mot vad som föreskrivs i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, underlåter att lämna underrättelse eller uppgift eller lämnar en oriktig uppgift och därigenom försvårar en tillståndspröv- ning eller en tillsynsmyndighets verksamhet till böter eller fängelse.

Enligt gärningspåståendet i rättsfallet hade den tilltalade av oaktsamhet underlåtit att i tid lämna in rapport från 1998 års kon- troll av en köldmedieanläggning. Eftersom rapporten sänts in först efter en påminnelse från kommunen gjordes gällande att underlåten- heten hade medfört att tillsynsmyndighetens verksamhet hade för- svårats. Åtalet bifölls i såväl tingsrätt som hovrätt och påföljden bestämdes till böter.

Riksåklagaren överklagade till HD och yrkade bl.a. att avgift till brottsofferfonden skulle utgå. HD gjorde följande bedömning av om fängelse kunde anses ingå i straffskalan för den gärning som den tilltalade hade dömts för. Enligt 29 kap. 5 § MB är det inte en tillräcklig förutsättning för ansvar att den uppgiftsskyldighet som föreskrivits av Naturvårdsverket har åsidosatts eller att lämnade upp- gifter varit oriktiga, utan det krävs också att en tillståndsprövning eller tillsynsmyndighetens verksamhet har försvårats. Bestämmelsen i 29 kap. 5 § MB innehåller således dels ett rekvisit om en skyldig- het som i det nu aktuella fallet fyllts ut av en föreskrift meddelad av en förvaltningsmyndighet, dels ett rekvisit som begränsar omfatt- ningen av det straffbara området. Straffbestämmelsens konstruk- tion skiljer sig i det senare ledet från den som var aktuell i NJA 2005 s. 33. Det kan emellertid inte råda någon tvekan om att det är det materiella innehållet i Naturvårdsverkets föreskrifter om vilka upp- gifter som ska lämnas, till vem de ska lämnas och när det ska ske som i det väsentliga anger omfattningen av det straffbara området. I dessa delar framgår kriminaliseringen inte till någon del av MB eller av de ovan angivna förordningarna. Det innebär att en förvalt- ningsmyndighet har fyllt ut bestämmelsen i 29 kap. 5 § MB på ett sådant sätt att den gärning som åtalet avser får anses i det väsentliga ha angetts endast i myndigheters föreskrifter. Av detta följer att fängelse i förevarande fall inte kan anses ingå i straffskalan.

Åtalet ogillades eftersom, vid den bedömning som HD hade gjort i fråga om vilken påföljd som kunnat följa på gärningen, denna var preskriberad.

302

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

I NJA 2007 s. 918 behandlades frågan om förverkande kan ske på grund av brott mot ett blankettstraffstadgande, när den straff- belagda gärningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighets- föreskrifter.

Omständigheterna i rättsfallet var följande. Befälhavarna på två fiskefartyg åtalades för fiskebrott bestående i att de vid yrkesmässigt trålfiske i Östersjön parfiskat efter sill och skarpsill och därvid av oaktsamhet fångat, behållit ombord och landat fångster som över- skridit högsta tillåtna ranson av sådan fisk. Åklagaren yrkade för- verkande av ett belopp som motsvarade värdet av försåld fisk som åtkommits genom överfisket.

I målet aktualiserades bestämmelserna om straff och förverk- ande i fiskelagen i dess lydelse före den 1 juli 2003. Enligt 40 § fiskelagen döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av bl.a. 19 § i lagen, utom i ringa fall, till böter eller fängelse högst sex månader. I 45 § fiskelagen föreskrivs att om det inte är uppenbart oskäligt, ska fisk som varit föremål för brott enligt lagen förklaras förverkad. I stället för fisken kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. I 19 § anges det att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får bl.a. meddela föreskrifter för fiskevården som förbjuder eller begränsar fisket med avseende på vilken fisk som får fångas. Regeringen har delegerat föreskriftsrätten vidare till Fiskeriverket, bl.a. när det gäller fisket i havet och längs kusterna (se 2 kap. 7 § fiskeförordningen). Fiskeriverket har meddelat föreskrifter om bl.a. trålfiske efter sill och skarpsill i Östersjön (Fiskeriverkets före- skrifter [FIFS 2002:51]om fiske efter makrill, sill och skarpsill under år 2003, ändrad genom FIFS 2003:2 och 2003:6), vari anges högsta sammanlagda mängd som får fångas under en kalendervecka.

Tingsrätten dömde båda de tilltalade enligt åtalet till normerade böter samt biföll yrkandet om förverkande. Hovrätten, som också fann åtalet styrkt, bestämde de normerade böterna till ett lägre belopp samt ogillade yrkandet om förverkande. I domskälen hänvisade hovrätten till NJA 2005 s. 33 och anförde att det inte kunde anses förenligt med RF att med tillämpning av 45 § fiskelagen förordna om förverkande av fisk eller dess värde på grund av brott mot en av Fiskeriverkets föreskrifter. Riksåklagaren överklagade till HD och begärde bifall till yrkandet om förverkande.

HD konstaterade att det materiella innehållet i bestämmelserna om straff och förverkande fanns väsentligen i föreskrifter som hade meddelats av en förvaltningsmyndighet. Visserligen kunde det av

303

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

tillämplig lag och förordning utläsas att straff och förverkande tog sikte på överträdelse av bestämmelser som begränsade fisket, men den närmare innebörden av begränsningarna och därmed av det straff- bara området kunde inte fastställas utan Fiskeriverkets föreskrifter. Det var i dessa föreskrifter som det angavs om begränsningar fanns och vad som i så fall gällde i fråga om fångstområde, fisk, fiskemetod och högsta tillåtna fångst under en viss tid.

Den fråga som HD härefter hade att ta ställning till var om förverkande som en rättsverkan av brott kan följa av en föreskrift på lägre konstitutionell nivå än lag och förordning. I NJA 2005 s. 33 hade ju HD funnit att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den därigenom straffbelagda gär- ningen helt eller i det väsentliga anges i deras föreskrifter. HD ut- talade att skälen i 2005 års fall kunde till en del sägas ha bäring på förverkande och pekade på att i 8 kap. 7 § andra stycket RF görs med undantag för bötesstraff inte någon skillnad mellan olika rätts- verkningar av brott. Enligt HD måste emellertid samtidigt beaktas att förverkande är en ekonomisk påföljd och i detta avseende när- mast jämförbart med böter, något som inte kunde undgå att få betydelse för tolkningen. Vidare framhöll HD att det står klart att normgivning som rör fängelsestraff i hög utsträckning påverkas av RF:s särskilda skydd mot frihetsberövande och inskränkningar i rörelsefriheten. Det förhållandet att när fängelse ingår i straffskalan tillhör också beskrivningen av den straffbelagda handlingen det om- råde som principiellt ska lagregleras, menade HD måste ha haft stor betydelse för utgången i 2005 års fall. Enligt HD var emellertid den rättsliga situationen inte jämförbar vid förverkande, som inte om- fattas av några motsvarande särbestämmelser. Härvid pekades på att bestämmelserna om skydd för egendom i 2 kap. 18 § RF inte hindrar straffrättsliga regler om förverkande. Härefter fördes visst ytterligare resonemang. Bland annat konstaterade HD att det finns flera exempel i normgivningspraxis på att blankettstraffstadganden i lag sanktionerar föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyn- dighet också då ett förverkande kan bli aktuellt. Det framhölls också att Fiskeriverkets föreskrifter i detta fall var av mycket detaljerad natur och väl förenliga med de bakomliggande motiven till utform- ningen av delegationsbestämmelserna. Slutligen kom HD till slut- satsen att RF får anses tillåta – låt vara inte med den tydlighet som skulle ha varit önskvärd – att förvaltningsmyndigheter och kommuner med stöd av delegering fyller ut blankettstraffstadganden som läggs

304

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

till grund för ett förverkande också då den gärning som därigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges genom deras före- skrifter.

Av rättsfallen framgår sammanfattningsvis att när blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan fyllts ut av myndighets- föreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighetsföreskrifter, anses inte fängelse ingå i straffskalan. En domstol kan således inte döma till fängelse för dessa brott. Däremot torde domstolen vara oförhindrad att lägga sådana blankettstraffstadganden till grund för ett förverk- ande. Vid en tolkning av HD:s skäl synes skillnaden främst vara hänförlig till att RF:s skydd mot frihetsberövande och inskränk- ningar i rörelsefriheten är starkare än dess skydd för egendom.

Fiskeregleringen och blankettstraffstadganden

För fiskeregleringen innebär HD:s ovan redovisade avgöranden att fängelse inte kan ådömas när en straffbelagd gärning helt eller i det väsentliga anges i Fiskeriverkets föreskrifter. Eftersom en betydande andel av regelverket återfinns i verkets föreskrifter har förbudet stor betydelse på fiskets område.

Vilka straffbestämmelser i fiskeregleringen är det som kan tänkas utgöra otillåtna blankettstraffstadganden? En grundförutsättning är som framgått att bestämmelsens straffskala innehåller fängelse.

Av NJA 2007 s. 918 framgår klart att 40 § första stycket fiskelagen är ett otillåtet blankettstraffstadgande. Enligt denna bestämmelse döms den som av uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot före- skrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21–23 §§, utom i ringa fall, till böter eller fängelse i högst ett år. För överträdelser begångna i Sveriges ekonomiska zon innehåller straffskalan dock endast böter (41 § första stycket fiskelagen). De uppräknade paragraferna innehåller bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Om straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiskelagen i det enskilda fallet träffas av förbudet att döma till fängelse beror på om regeringen har fått delegera rätten att meddela föreskrifter samt, när delega- tionsmöjlighet finns, om regeringen i praktiken har utnyttjat denna. I de fall regeringen inte har fått vidaredelegera rätten att meddela föreskrifter eller ändå har valt att enbart själv meddela föreskrifterna, uppkommer inget problem med otillåtna blankettstraffstadganden.

305

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Sådant problem kan uppkomma först när hela eller delar av den materiella regleringen har delegerats till Fiskeriverket och verket har utnyttjat möjligheten att meddela föreskrifter. Om i dessa fall den straffbelagda gärningen helt anges i Fiskeriverkets föreskrifter tillåter inte grundlagen att fängelse ingår i straffskalan. Samma sak gäller om den straffbelagda gärningen i det väsentliga framgår av verkets föreskrifter. Vad som i praktiken menas med ”i det väsentliga” torde bli en bedömningsfråga.

För att belysa det ovan sagda ytterligare görs här en genomgång av de bemyndiganden som hänvisas till i 40 § första stycket fiske- lagen.

Med stöd av bemyndigandet i 19 § första stycket fiskelagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela före- skrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar

•fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,

•användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap,

•fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål,

•användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom.

Regeringen har använt sig av bemyndigandet på så sätt att man meddelat vissa materiella föreskrifter för fisket, t.ex. förbud mot att fiska mal, flodpärlmussla m.m., förbud mot att bedriva fiske med gift, sprängämne m.m. samt vissa regler som avser att förhindra spridning av kräftpest (se 2 kap. 5–6 och 9 §§ fiskeförordningen). Vid överträdelser av dessa föreskrifter uppkommer inte problemet med otillåtna blankettstraffstadganden. Regeringen har emellertid också utnyttjat delegationsmöjligheten genom att i 2 kap. 7 § fiske- förordningen bemyndiga Fiskeriverket att meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande i vissa avseenden. I den mån Fiskeriverket har använt sig av detta bemyndigande kan problemet med otillåtna blankettstraffstadganden aktualiseras. Ett exempel på detta är NJA 2007 s. 918. De föreskrifter om trålfiske efter sill och skarpsill i Östersjön (FIFS 2002:51 m.fl.) som där var aktuella hade meddelats med stöd av förevarande bemyndigande.

Enligt 19 § andra stycket fiskelagen får regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter för fiskevården som avser förbud mot att behålla fisk som fångats, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller att omlasta, föra i land, föra in i

306

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

landet eller saluhålla fisk. Vidare finns i 20 § första stycket fiske- lagen bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen. Sistnämnda föreskrifter får dock inte var så ingripande att fisket avsevärt försvåras. Regeringen, som inte har meddelat några materiella föreskrifter med stöd av dessa bemyndiganden, har vidaredelegerat föreskriftsrätten på områdena fullt ut till Fiskeriverket (se 2 kap. 7 § fjärde stycket och 2 kap. 12 § fiskeförordningen). Även här skulle alltså problemet med blankett- straffstadganden kunna bli aktuellt, om Fiskeriverket har meddelat föreskrifter.

Av 21 § första stycket fiskelagen följer att regeringen får med- dela föreskrifter som begränsar redskapsanvändningen för fritids- fisket, vilket också har skett (2 kap. 13 § fiskeförordningen). Bemyn- digandet innehåller inte någon delegationsmöjlighet för regeringen, varför Fiskeriverket inte kan meddela några föreskrifter på detta område.

I 21 § andra stycket fiskelagen anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Regeringen har med stöd av bemyndigandet föreskrivit att en ansökan hos utländsk myndighet om tillstånd att från ett svenskt fartyg fiska i utländsk ekonomisk zon eller fiskezon ska godkännas av Fiskeriverket och att endast den som innehar fartygstillstånd kan få sin ansökan godkänd (2 kap. 20 § andra stycket fiskeförord- ningen). I 2 kap. 20 § första stycket fiskeförordningen föreskrivs att Fiskeriverket meddelar föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Av Fiskeriverket med stöd av detta bemyndigande meddelade föreskrifter kan aktuali- sera problemet med otillåtna blankettstraffstadganden.

Enligt 22 § första stycket fiskelagen får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för den som innehar yrkesfiskelicens eller som utan stöd av sådan licens fiskar för att sälja fångsten att lämna uppgift om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlast- ning, landning, försäljning och andra förhållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I paragrafens andra stycke bemyndigas vidare regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva att ett fiskefartyg ska ha utrustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget. I 5 kap. 1 § första och

307

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

andra stycket fiskeförordningen ges Fiskeriverket rätt att meddela nämnda föreskrifter. Föreskrifter meddelade av Fiskeriverket kan aktualisera problemet med otillåtna blankettstraffstadganden.

Det sista av de bemyndiganden som hänvisas till i 40 § första stycket fiskelagen är 23 § fiskelagen. Genom denna bestämmelse bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur fiskeredskap och vattenbruks- anläggningar ska märkas ut samt hur fiskeredskap och fisksump ska märkas med innehavarens namn eller något annat igenkännings- tecken. I materiellt hänseende har regeringen föreskrivit beträffande märkning av fiskeredskap och sump att det genom märkningen ska framgå vem som använder redskapet eller sumpen, om användaren av redskapet är yrkesfiskare eller fritidsfiskare och om användaren fiskar med enskild fiskerätt, se 2 kap. 14 § fiskeförordningen. Där- utöver har rätten att meddela föreskrifter vidaredelegerats till Fiskeri- verket (2 kap. 14–15 §§ fiskeförordningen). Har Fiskeriverket använt sig av denna rätt är det möjligt att problemet med otillåtna blankett- straffstadganden aktualiseras.

Efter genomgång av Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS) kan utred- ningen konstatera dels att verket har meddelat en betydande mängd föreskrifter som fyller ut blankettstraffstadgandet i 40 § första stycket fiskelagen, dels att ett stort antal straffbelagda gärningar synes helt eller väsentligen anges i dessa föreskrifter.

Finns det några andra straffbestämmelser i fiskelagen som kan utgöra otillåtna blankettstraffstadganden?

I 40 § andra stycket fiskelagen straffbeläggs att med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryta mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller om- lasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om för- varing av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgifts- skyldighet. Ringa överträdelser medför inte ansvar. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år. Har brottet be- gåtts i Sveriges ekonomiska zon innehåller straffskalan dock endast böter (41 § första stycket fiskelagen). Denna straffbestämmelse är ett blankettstraffstadgande eftersom den kriminaliserar överträdelser som ligger utanför fiskelagen. Enligt ordalydelsen fylls blankett- straffstadgandet ut av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, alltså av regler som inte är av lägre konstitutionell valör än lag och förordning. Det kan därför tyckas att problemet

308

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

med otillåtna blankettstraffstadganden inte skulle bli aktuellt. EU:s förordningar innehåller emellertid inte bara bestämmelser som direkt riktar sig till den enskilde. Vissa bestämmelser riktar sig i stället till medlemsstaterna och förutsätter att ytterligare reglering sker på nationell nivå. Om sådan reglering på nationell nivå innefattar myndighetsföreskrifter, kan man fråga sig om inte bestämmelsen skulle kunna utgöra ett otillåtet blankettstraffstadgande. Frågan bör sannolikt besvaras jakande. Det är dock svårt att se att bestämmelsen skulle ha någon praktisk betydelse för utredningens arbete med att rensa bort otillåtna blankettstraffstadganden.

Straffskalan i bestämmelsen om olovligt fiske i 37 § fiskelagen sträcker sig från böter till fängelse ett år. De gärningar som straff- beläggs i paragrafen är att utan lov fiska i vatten där annan har enskild fiskerätt, att utan någon myndighets tillstånd enligt fiske- lagen fiska där sådant tillstånd behövs samt att sätta ut eller placera ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra. Innehållet i de överträdelser som kriminaliserats genom bestämmelsen synes helt följa av fiskelagen och inte av regler på lägre konstitutionell nivå. Bestämmelsen i 37 § fiskelagen torde där- för inte kunna utgöra ett otillåtet blankettstraffstadgande.

Straffbestämmelsen i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är uppbyggd som ett blankettstraff- stadgande. Enligt paragrafen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i fråga om uppgiftsskyldighet, kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fisk och fiskprodukter till böter eller fängelse i högst ett år. Av 12 § andra stycket samma lag följer att en person som begått ett brott enligt lagen inte ska fällas för det om gärningen är ringa eller belagd med straff enligt bl.a. fiskelagen.

Lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken innehåller flera bemyndiganden, däribland 2–3 §§.

Enligt 2 § får regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer i fråga om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken meddela föreskrifter som får finnas som komplettering till förordningarna eller som behövs för verkställigheten av förord- ningarna. I paragrafens andra stycke anges att bemyndigandet dock inte gäller föreskrifter angående frågor som avses i fiskelagen.

I 3 § föreskrivs vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, för verksamhet som inte utgör yrkes-

309

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

mässigt fiske enligt fiskelagen, föreskriva att en näringsidkare som tar befattning med fisk eller fiskprodukter som omfattas av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska lämna upp- gifter om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, inköp, försäljning, import och export samt andra förhållanden av betydelse för tillämpningen av förordningarna. Regeringen har i 5 kap. 1 § tredje stycket fiskeförord- ningen delegerat vidare rätten att meddela föreskrifter om nämnda uppgiftsskyldighet till Fiskeriverket. Har Fiskeriverket meddelat sådana föreskrifter, kan ett otillåtet blankettstraffstadgande föreligga.

Som inledningsvis anfördes har förbudet mot att döma till fäng- else för en straffbelagd gärning som helt eller i det väsentliga anges i Fiskeriverkets föreskrifter stor betydelse på fiskets område. Det är en viktig uppgift för utredningen att identifiera och rensa bort de otillåtna blankettstraffstadgandena från fiskeregleringen. Mot bak- grund av vad som framkommit vid genomgången ovan kommer arbetet med denna uppgift främst att inriktas på överträdelser som omfattas av 40 § första stycket fiskelagen.

Varbergs tingsrätts dom den 5 november 2008 i mål B2240-06 (blekamålet)

Varbergs tingsrätt har nyligen meddelat dom i ett omfattande mål om fiskebrott. I målet aktualiserades frågeställningar som kan vara av intresse för vår utredning. I detta avsnitt kommer därför domen först att refereras utförligt och därefter att kommenteras.

Åtalet m.m.

Målet avsåg brott mot fiskelagen, grovt brott, och medhjälp till sådant brott.

Åklagaren gjorde gentemot sexton yrkesfiskare gällande att de under perioden januari–maj 2005 uppsåtligen hade landat torsk men i fiskeloggboken antingen hade noterat fångsten som bleka/lyr- torsk (benämningarna är synonyma) eller inte hade noterat den alls. Fisket hade bedrivits med nio olika fiskefartyg. Det antal fisketill- fällen som åtalet mot varje enskild fiskare avsåg varierade kraftigt, från som minst ett tillfälle till som mest 38 tillfällen. Den påstådda fångstmängden per tillfälle varierade från 30 kg till över 7 ton.

310

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Sammanlagd fångstmängd enligt åtalet uppgick till närmare 110 ton och det totala värdet av fångsten beräknades till över 1,8 miljoner kr.

Brotten var enligt åklagaren att anse som grova eftersom de ut- gjort led i ett systematiskt förfarande som använts av ett flertal fiskare, avsett fångst av totalt sett betydande värde och fångst av en särskilt skyddsvärd art. De tilltalade påstods även ha visat på sär- skild förslagenhet genom att involvera efterföljande försäljningsled för att dölja brotten.

Beträffande de tilltalade som inte varit befälhavare ombord på fiskefartygen (sju personer) yrkade åklagaren alternativt ansvar för medhjälp till grovt fiskebrott.

Åtalet omfattade även en person som varit verksam som agent och förmedlat fångsterna från fiskare till uppköpare. Mot agenten gjordes gällande att han gjort sig skyldig till medhjälp till grovt fiske- brott.

De lagrum som åklagaren åberopade till stöd för åtalet var följande:

•40 § andra stycket fiskelagen, vari föreskrivs att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom att – såvitt här är av intresse – bryta mot bestämmelser om anmälnings- eller upp- giftsskyldighet ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år. (Är brottet begånget i den ekonomiska zonen följer dock av 41 § fiskelagen att straffskalan endast innehåller böter.)

•40 a § fiskelagen, varav följer att om brott som angetts ovan är att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. (Är brottet begånget i den ekonomiska zonen följer dock av 41 § fiskelagen att straffskalan endast innehåller böter.)

•Artikel 6 och 8 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 (kontroll- förordningen). I dessa artiklar föreskrivs om skyldighet att föra loggbok respektive att inom viss tid efter landning lämna in land- ningsdeklaration till behöriga myndigheter.

•Bilaga 1B i rådets förordning (EG) nr 27/2005 av den 22 decem- ber 2004 om fastställande för år 2005 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fisk- bestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs. Av denna bilaga fram- går bl.a. att Sveriges totala tillåtna fångstmängd (TAC) av torsk i Kattegatt under år 2005 uppgick till 370 ton.

311

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Åklagaren framställde även yrkande om förverkande av fångstens värde gentemot de tilltalade.

Beträffande fyra av de tilltalade omfattade åtalet i målet även annat brott, huvudsakligen fiskebrott men i ett fall även annan typ av brott.

Till utveckling av talan anförde åklagaren bl.a. följande. Vid Fiskeriverkets löpande kontroller av uppgiftslämnande från fiske och handel med fisk uppmärksammades att under tiden januari–maj 2005 hade anmärkningsvärt stora kvantiteter bleka/lyrtorsk rappor- terats fångade i Kattegatt. Fångsterna hade landats och försålts i första led av fiskare hemmahörande på Hallandskusten. Fiskeriverket genom- förde därför kontroller med de två huvudsakliga fångstmottagarna. Dessa är av Fiskeriverket auktoriserade fångstmottagare. Sådana ska enligt 11 kap. 1 § Fiskeriverkets föreskrifter om resurstillträde och kontroll på fiskets område senast 48 timmar efter avslutad för- säljning till Fiskeriverket lämna eller sända en avräkningsnota med uppgifter om varje dagligen försålt parti. Avräkningsnotan ska bl.a. innehålla uppgifter om namn på varje art och dess geografiska ursprungsområde, säljarens och köparens namn samt dag och plats för försäljningen. Vid genomgång av dokumentationen hos fångst- mottagarna visade det sig att stora kvantiteter bleka/lyrtorsk skulle ha mottagits där samtidigt som små kvantiteter bleka sålts vidare. Totalkvantiteten fisk av alla arter som sålts vidare stämde ganska väl, men en art som jämfört med inköpen var överrepresenterad vid försäljning var torsk. Fiskeriverket tog då kontakt med tre köpare i andra ledet som köpt huvuddelen av den aktuella fisken, vilka bekräftade att de hade köpt torsk och inte bleka. De fakturor som ställts ut till de tre köparna avsåg också torsk. Den tilltalade agenten hade förmedlat fiskfångsterna från fiskare till uppköpare. Vanligtvis kontaktades han av fiskare som redovisade till honom vilka fångster de hade till försäljning, varefter han tog kontakt med presumtiva köpare. Trots att fångstmottagarna formellt var förstahandsmottagare, hanterade deras personal egentligen inte fångsterna av fisk. Fisken anlände packad och isad i lådor och transporterades efter försälj- ning vidare utan att packas om. Fångstmottagarna fick sina upp- gifter om fångst från den levererande fiskaren och från agenten och dessa uppgifter lades till grund för avräkningsnotorna som skickades till Fiskeriverket. Sedan fiskaren landat sin fångst skickade denne loggboksblad med redovisning av fångsterna direkt till Fiskeri- verket eller lämnade loggboksbladen hos fångstmottagarna för vidare befordran till Fiskeriverket. Även agenten upprättade landnings-

312

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

rapport som han lämnade till fångstmottagarna. Samtidigt som agenten skickade sin landningsrapport till fångstmottagaren faxade han även en försäljningsrapport dit. Handlingarna avsåg samma kvantitet fångad fisk, men landningsrapporten avsåg bleka medan försäljningsrapporten innehöll uppgiften att det var fråga om torsk. Försäljningsrapporterna låg sedan till grund för faktureringen till köparna och fakturorna innehöll uppgiften att det var torsk som hade försålts. Anledningen till att olikheterna i innehållet i landnings- rapporter och försäljningsrapporter inte föranledde någon reaktion hos fångstmottagarnas personal var fördelningen av arbetsuppgifter i kombination med bristande intern kontroll.

Tingsrättens bedömning

Tre av de tilltalade erkände att det hade förhållit sig på det sätt som åklagaren gjort gällande. Övriga tilltalade i målet förnekade brott.

Tingsrätten fann genom utredningen styrkt att samtliga tilltalade som varit befälhavare ombord felaktigt hade rapporterat fångad torsk som bleka/lyrtorsk på det sätt som åklagaren påstått. Vidare kunde det hållas för visst att övriga tilltalade ombord hade känt till förfarandet och ändå deltagit i fisket. Beträffande agenten anförde tingsrätten att han, trots att det rimligen måste ha stått helt klart för honom vad som pågått, ändå fortsatt att uppsåtligen lämna olika uppgifter i landnings- och försäljningsrapporter, vilka i huvudsak skickats samtidigt till fångstmottagarna. Enligt tingsrätten måste hans agerande i förening med bristfälliga rutiner hos mottagarna anses ha bidragit till att förfarandet kunnat fortsätta under en längre tid än vad som skulle ha varit fallet om innehållet i loggboksblad och avräkningsnotor inte hade korresponderat vid ankomst till Fiskeri- verket.

I fråga om hur de tilltalades agerande skulle bedömas rättsligt kom tingsrätten fram till följande. Av såväl artiklarna 6 och 8 i kontrollförordningen som av Fiskeriverkets tillämpningsföreskrifter följde att det uteslutande var fiskefartygets befälhavare som hade ansvaret för innehållet i loggboken. Av de tilltalade kunde därför endast de som var befälhavare, nio personer, dömas som gärnings- män. Beträffande övriga fiskare prövade tingsrätten om de kunde dömas till ansvar för medhjälp till befälhavarnas brott, men fann att enbart deltagandet i fisket och landningen av fisken inte kunde ses som ett främjande av den felaktiga redovisningen, även om de till-

313

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

talade varit medvetna om den. Åtalet mot övriga ombordvarande, sju personer, ogillades därför. Beträffande åtalet mot agenten kom tingsrätten till slutsatsen att hans agerande inte kunde utgöra sådan omedelbar medverkan till befälhavarnas oriktiga rapportering som medförde ansvar för medhjälp. Detta till följd av att befälhavarnas brott redan hade varit fullbordade vid tidpunkten för agentens åt- gärder. Åtalet mot agenten ogillades därför, men tingsrätten fram- höll i domskälen att det torde ha funnits förutsättningar att lagföra honom för självständigt brott av annat slag med minst lika sträng straffskala.

När det gällde de nio fiskare som varit befälhavare på fiskefartygen förde tingsrätten ett långt resonemang angående vilka bestämmelser och vilka straffskalor som skulle tillämpas på deras gärningar. Resone- manget kan sammanfattas enligt följande.

Vid tidpunkten för gärningarna och åtalets väckande gällde fiske- lagens straffbestämmelser alltjämt i fråga om felaktiga uppgifter i fiskeloggbok och kustfiskejournal. Sedan åtalet väcktes hade vissa ändringar i fiskelagen av betydelse för målet trätt i kraft den 1 juli 2008. I syfte att effektivisera sanktionssystemet avkriminaliserades då vissa mindre överträdelser och belades i stället med administrativa sanktionsavgifter. De överträdelser som skulle föranleda sanktions- avgift skulle vara lätt konstaterbara och inte kräva någon omfatt- ande utredning eller ingående bedömning (se prop. 2007/2008:107 s. 1). Bland de överträdelser som överfördes från det straffrättsliga systemet till ett system med administrativa avgifter ingick sådan oriktig rapportering som åtalet i målet avsåg. En sådan överträdelse leder enligt den nu gällande lagstiftningen till en sanktionsavgift om 2 000 kr per tillfälle.

När bestämmelserna om sanktionsavgift infördes i fiskelagen föreskrevs samtidigt i punkten 2 i övergångsbestämmelserna till nämnda lag att äldre bestämmelser skulle tillämpas i fråga om över- trädelser som skett före ikraftträdandet, dvs. före den 1 juli 2008. Bakgrunden till övergångsbestämmelsens formulering var följande. Fiskesanktionsutredningen konstaterade i sitt betänkande Admini- strativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20), som de aktuella lagändringarna bygger på, att det skulle strida mot retro- aktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen att påföra sanktions- avgifter för överträdelser som begåtts före ikraftträdandet. De nya reglerna borde därför inte tillämpas på överträdelser som skett före deras ikraftträdande. Fiskesanktionsutredningen pekade vidare på att av betydelse för frågan om behandling av överträdelser som

314

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

begåtts före ikraftträdandet var även lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. I 5 § andra stycket nämnda lag framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Bestämmelsen, som gäller även utanför brottsbalken, ger uttryck för principen att den lindrigaste lagen bör tillämpas. Fiskesanktions- utredningen konstaterade att eftersom de förändringar som man föreslagit innebar straffrihet för de gärningar som kunde föranleda sanktionsavgift skulle, om frågan om hur överträdelser begångna före ikraftträdandet skulle behandlas lämnades oreglerad, dessa över- trädelser inte kunna beivras. Efter att ha anfört att den sanktions- avgift som enligt förslaget skulle ersätta straffet normalt var att anse som lindrigare och att detta normalt borde få genomslag bakåt i tiden, påpekade Fiskesanktionsutredningen att sanktionsavgifterna dock i praktiken i många fall skulle komma att vara högre än de bötesstraff som hade kommit i fråga enligt tidigare reglering. Med anledning härav ansågs inte den lindrigaste lagens princip göra sig särskilt starkt gällande och det föreslogs en övergångsbestämmelse som innebar undantag från regeln i 5 § andra stycket lagen om införande av brottsbalken. (Ang. hela stycket se SOU 2007:20 s. 181 f.).

Tingsrätten konstaterade att det av förarbetena inte framgick hur lagstiftaren hade tänkt sig att domstolen skulle hantera en situa- tion som den i blekamålet, dvs. när åklagaren åtalat för grovt brott och tillämplig straffskala i fiskelagen vid ett bifall till åtalet även i fråga om rubricering endast stadgar fängelse i tillämplig straffskala. En sanktionsavgift måste ju oavsett beloppets storlek anses vara en i förhållande till fängelse lindrigare påföljd. Tingsrätten framhöll även att påföljden i ett mål som förevarande, även om den skulle bestämmas till böter, i så fall skulle bestämmas till normerade böter och att bötesbeloppet då skulle komma att sluta på ett betydligt högre belopp än sanktionsavgiften. Vidare anfördes att gärningarna i målet knappast kunde sägas vara lätt konstaterbara eller inte krävde någon omfattande utredning eller ingående bedömning. Gärningarna kunde inte heller sägas vara mindre allvarliga överträdelser. Trots det anförda fann tingsrätten att det inte förelåg hinder mot att tillämpa den aktuella övergångsbestämmelsen på de åtalade gärning- arna. Gärningarna skulle därför inte anses straffria. Enligt tings- rätten ledde dock uttalandena i förarbetena inte till att domstolen kunde bortse från innehållet i och grunderna för bestämmelsen i

315

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

5 § andra stycket lagen om brottsbalkens införande. Detta innebar att det efter den nya lagstiftningens ikraftträdande inte under några förhållanden kunde komma i fråga att för överträdelser begångna före ikraftträdandet bestämma påföljden till något mer ingripande än böter. Gärningarna kunde därmed inte heller bedömas som grova brott. Tingsrätten fann att tillämplig straffskala i målet utgjordes av normerade böter och att domstolen vid bestämmandet av böter i det enskilda fallet måste göra en jämförelse med vad utfallet skulle blivit med sanktionsavgifter. Att gärningarna inte kunde bedömas som grova brott medförde även att preskription fick anses ha in- trätt för vissa av dem. För dessa kunde således inte ansvar utdömas.

För sju av de nio tilltalade som i egenskap av befälhavare dömdes för felaktig rapportering bestämdes påföljden till normerade böter mellan drygt 4 000 kr och drygt 54 000 kr. För de återstående två befälhavarna, vilka även dömdes för andra brott, bestämdes påföljden till normerade böter om 70 000 kr respektive fem månaders fäng- else. Fängelsestraffet motiverades av annan brottslighet än fiske- brottet. En av de tilltalade som friades för den felaktiga rapporteringen av bleka för att han inte hade varit befälhavare ombord, dömdes för andra fiskebrott till normerade böter om knappt 1 500 kr. Ytter- ligare en tilltalad fiskare, som alls inte omfattades av åtalet om fel- aktig rapportering av bleka, men som åtalats i målet för han ägnat sig åt otillåtet trålfiske i par med en av de andra tilltalade i målet, dömdes för detta brott till normerade böter om knappt 74 000 kr.

Som tidigare angetts yrkade åklagaren förverkande av värdet av den fisk som fångats och som den oriktiga redovisningen på logg- boksbladen hade avsett. Yrkandet grundade sig på 45 § fiskelagen. Enligt bestämmelsens första stycket ska fisk som varit föremål för brott enligt lagen förklaras förverkad om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller utbyte av sådant brott. I stället för fisken, redskapet eller den egendom som annars använts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan enligt bestämmelsens femte stycke dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Tings- rätten konstaterade att i förhållande till de tilltalade fiskare som hade frikänts kunde givetvis yrkandet om förverkande inte bifallas. Övriga som yrkandet riktade sig mot hade motsatt sig förverkande, under åberopande av bl.a. att det saknades förutsättningar för ett värdeförverkande eftersom fisken inte hade varit föremål för brott enligt fiskelagen samt att de hade haft rätt att fånga, landa och sälja den torsk som omfattades av åtalet. Trots ordalydelsen i 45 § första stycket fiskelagen fann dock tingsrätten att den omständigheten att

316

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

det inte hade varit fråga om ett otillåtet fiske inte behövde medföra hinder för ett förverkande motsvarande värdet av fisken. Till stöd för slutsatsen anförde tingsrätten bl.a. att sedan bestämmelsen tillkom – den motsvarar i huvudsak förverkandebestämmelsen i 1950 års lag om rätt till fiske (SFS 1950:596) – har regleringen på fiskets område utvecklats, inte minst efter Sveriges inträde i EU, så att det numera finns många brott som har sitt upphov i fiskelagen och utfyllande författningar utan att det måste vara fråga om ett otillåtet fiske i sig. Därtill påpekades att förarbetena till vissa av de ändringar i fiskelagen som utvecklingen föranlett inte alltid ger någon ledning för tillämpningen av lagens bestämmelser. Enligt tings- rätten kunde det dock i förevarande mål ändå inte komma i fråga att förverka fångstens värde. Sedan den nya lagstiftningen om sanktions- avgifter trätt i kraft finns beträffande felaktig rapportering av det aktuella slaget inte längre några förutsättningar för förverkande efter- som det inte längre är fråga om ett brott enligt fiskelagen. Enligt tingsrättens uppfattning fick, när det gällde förverkande i anslut- ning till gärningar begångna före den nya lagstiftningens ikraftträd- ande, grunderna för 5 § andra stycket lagen om brottsbalkens in- förande och den lindrigaste lagens princip betydelse även i frågan om förverkande. Åklagarens yrkande om förverkande ogillades därför i sin helhet.

Två av de tilltalade har överklagat domen, dock endast beträffande andra brott än felaktig rapportering av bleka. I övrigt har domen vunnit laga kraft.

Kommentar

Målet avsåg åtal för fiskebrott som hade begåtts före införandet av systemet med sanktionsavgifter, men som prövades av tingsrätten först efter nämnda lagändringar hade trätt i kraft. Sammanfatt- ningsvis medförde dels det förhållandet att felaktig rapportering numera har avkriminaliserats och i stället belagts med administra- tiva sanktioner, dels det förhållandet att de sanktionsavgifter som i dag påförs för denna typ av överträdelse (2 000 kr per tillfälle) är mycket lindrigare än de böter som skulle ha ådömts med tillämp- ning av de straffrättsliga regler som gällde före lagändringen, att tingsrätten ansåg sig böra beakta lindrigaste lagens princip vid tillämpningen av övergångsbestämmelserna. Detta resulterade i att tingsrätten fann att strängare påföljd än böter inte kunde komma i

317

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

fråga, att gärningarna därmed inte heller kunde bedömas som grovt brott samt att värdet av fångsten inte kunde förverkas.

En slutsats som kan dras av rättsfallet är att trots att det nyligen införda systemet med administrativa sanktionsavgifter är avsett för vissa mindre allvarliga överträdelser, synes det omfatta även vissa allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestäm- melser. I avsnitten nedan om IUU-förordningen berörs den när- mare innebörden av att ett beteende utgör en sådan allvarlig över- trädelse.

IUU-förordningen och sanktionssystemet

I EU:s nya kontrollförordning (artikel 89 och 90) och grundför- ordning (artikel 25) föreskrivs att medlemsstaterna är skyldiga att se till att lämpliga åtgärder vidtas när det står klart att de gemen- skapsrättsliga fiskebestämmelserna inte följs. Medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av regel- verket och se till att dessa tillämpas. De sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Som tidigare nämnts hade rådet i en särskild förordning, (EG) nr 1447/1999, upprättat en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. I förordningen pekades följande sex kategorier av överträdelser ut som allvarliga;

•underlåtenhet att samarbeta med myndigheter med ansvar för övervakningen,

•underlåtenhet att samarbeta med observatörer,

•underlåtenhet att iaktta villkor för att få fiska,

•underlåtenhet att iaktta bestämmelser under själva fisket,

•underlåtenhet att iaktta övervakningsresurserna,

•underlåtenhet att iaktta bestämmelser i samband med landning och saluföring av fiskeriprodukter.

Som redogjorts för i avsnitt 3.1.6 har rådet under hösten 2008 an- tagit en ny förordning (EG) nr 1005/2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske (IUU-förordningen). Sam- tidigt upphörde ovannämnda förordning (EG) nr 1447/1999 att gälla.

318

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Ett av syftena med IUU-förordningen, som trätt i kraft den 1 januari 2010, är att förbättra efterlevnaden av reglerna i den gemensamma fiskeripolitiken. I inledningen anförs att det fortsatt stora antalet allvarliga överträdelser mot bestämmelserna i den gemen- samma fiskeripolitiken till stor del beror på att medlemsstaternas sanktioner är för milda för att verka avskräckande samt att denna svaghet förvärras ytterligare av den stora variation som präglar sank- tionerna i de olika medlemsstaterna. För att åtgärda denna svaghet i grundförordningen och kontrollförordningen (som numera är upp- hävd sedan den nya kontrollförordningen trätt i kraft den 1 januari 2010) bör det inom gemenskapen ske en tillnärmning av sanktions- nivån för allvarliga överträdelser samt fastställas omedelbara tillsyns- åtgärder och kompletterande åtgärder.

IUU-förordningen kompletterar kontrollförordningen på så sätt att den innehåller föreskrifter om sanktioner som särskilt gäller IUU-fiskeverksamhet. I den nya kontrollförordningen anges inget om ändring i IUU-förordningen. Däremot införs det som beskrivs i kapitel 3.1.2 ett pricksystem för allvarliga överträdelser i kontroll- förordningen. Kontrollförordningen hänvisar här till IUU-förord- ningen. Med den nya kontrollförordningen har också ytterligare några överträdelser tillkommit som ska ses som allvarliga överträdelser av gemenskapsrätten.

Kapitel IX i IUU-förordningen innehåller bestämmelser om omedelbara tillsynsåtgärder, sanktioner och åtföljande sanktioner. Bestämmelserna ska enligt artikel 41 tillämpas på allvarliga över- trädelser

•som har begåtts på ett territorium eller i farvatten som lyder under medlemsstaternas suveränitet och jurisdiktion,

•som har begåtts av gemenskapens fiskefartyg eller gemenskapens medborgare,

•som har upptäckts inom ett territorium eller i farvatten som lyder under medlemsstaternas suveränitet och jurisdiktion men som har begåtts på det fria havet eller inom ett tredjelands jurisdiktion och som är föremål för sanktioner i enlighet med artikel 11.4 (avser situationer där flaggstaten respektive kust- staten i enlighet med internationell rätt uttryckligen har sam- tyckt till att överföra sin jurisdiktion).

319

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Med allvarliga överträdelser avses enligt artikel 42.1 de verksam- heter som anses utgöra IUU-fiske enligt artikel 3, affärsverksamhet i direkt samband med IUU-fiske, inklusive handel med eller import av fiskeriprodukter, samt förfalskning av handlingar som avses i förordningen eller användning av sådana falska eller ogiltiga hand- lingar. I artikel 42.2 föreskrivs vidare att huruvida en överträdelse är allvarlig ska fastställas av en medlemsstats behöriga myndighet med beaktande av kriterierna i artikel 3.2. Av denna bestämmelse framgår att kriterierna är den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den upprepats.

I artikel 3 ingår en beskrivning av de verksamheter genom vilka fiskefartyg gör sig skyldiga till IUU-fiske. Enligt bestämmelsen ska ett fiskefartyg antas bedriva IUU-fiske om det kan visas att far- tyget, i strid med bevarande- och förvaltningsåtgärderna i det om- råde där det bedrivit sin verksamhet,

•har fiskat utan giltig licens, godkännande eller tillstånd utfärdat av flaggstaten eller kuststaten i fråga, eller

•har fiskat i ett avstängt område, under fredningstid, utan kvoter eller efter det att kvoterna nyttjats eller under en fastställd djup- begränsning, eller

•har ägnat sig åt riktat fiske efter ett bestånd som omfattas av ett moratorium eller ett fiskeförbud, eller

•har använt förbjudna fiskeredskap eller fiskeredskap som inte uppfyller kraven, eller

•har ägnat sig åt förfalskning eller döljande av registrerings- eller identitetsuppgifter eller andra typer av märkningar, eller

•har ägnat sig åt döljande, förändring eller bortskaffande av bevis som behövs vid en undersökning, eller

320

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

•har ägnat sig åt ombordtagande, omlastning eller landning av fisk som inte uppfyller storlekskraven i strid med gällande lag- stiftning, eller

•har ägnat sig åt omlastning eller deltagande i gemensamma fiske- insatser med andra fiskefartyg som bevisligen har deltagit i IUU-fiske, främst fartyg som ingår i de förteckningar över IUU-fartyg som har upprättats av gemenskapen eller en regional fiskeriorganisation, eller stöd eller leveranser till sådana fartyg, eller

•inte har någon nationalitet och därför är statslöst enligt inter- nationell rätt.

Vid en jämförelse med förteckningen över allvarliga överträdelser i förordningen (EG) nr 1447/1999 kan konstateras att i stort sett samtliga beteenden som listades i den numera upphävda förord- ningen förefaller ingå i de verksamheter som kan utgöra allvarliga överträdelser enligt IUU-förordningen och därför omfattas av den sistnämnda. I förhållande till förordningen (EG) nr 1447/1999 upp- tar dessutom IUU-förordningen ett antal ytterligare beteenden/verk- samheter som kan utgöra allvarliga överträdelser. Exempel härpå är omlastning eller deltagande i gemensamma fiskeinsatser med andra fiskefartyg som bevisligen har deltagit i IUU-fiske, samt stöd eller leveranser till sådana fartyg. Andra exempel är fiske som bedrivs av ett fartyg som inte har någon nationalitet och därför är statslöst eller verksamhet där ett fartyg har bedrivit fiskeverksamhet i ett område som omfattas av en regional fiskeriorganisation på ett sätt som är oförenligt med den organisationens bevarande- och förvalt- ningsåtgärder och för flagg från en stat som inte är part i eller sam- arbetar med den organisationen. Ytterligare exempel är affärsverk- samhet i direkt samband med IUU-fiske, inklusive handel med eller import av fiskeriprodukter, samt förfalskning av handlingar som avses i förordningen eller användning av sådana falska eller ogiltiga handlingar. IUU-förordningen innebär således att fler beteenden

321

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

än tidigare kan utgöra allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. Å andra sidan är det inte meningen att varje överträdelse i de angivna hänseendena som ska anses som en allvarlig överträdelse, vilket synes ha varit fallet med de över- trädelser som förtecknades i förordningen (EG) nr 1447/1999. Huruvida en överträdelse är så allvarlig att den utgör en allvarlig överträdelse enligt IUU-förordningen ska i stället fastställas av den behöriga myndigheten i medlemsstaten med beaktande av vissa angivna kriterier. Frågan är vad som menas med detta. Möjligen åsyftas att vid domstolsprövade överträdelser är det domstolen som ska göra bedömningen av om den aktuella överträdelsen är allvarlig, medan det vid överträdelser som sanktioneras i annan ordning, t.ex. genom administrativa sanktioner som påförs av en förvaltnings- myndighet, ankommer på denna myndighet att göra prövningen. Det blir således först efter en prövning i varje enskilt fall som det fastställs om en allvarlig överträdelse föreligger.

Artikel 43 innehåller föreskrifter om omedelbara tillsynsåtgärder. Om en fysisk person misstänks ha begått eller tas på bar gärning med att begå en allvarlig överträdelse eller om en juridisk person misstänks vara ansvarig för en sådan överträdelse ska medlemsstaten inleda en fullständig utredning av överträdelsen och, i enlighet med sin egen lagstiftning och med beaktande av hur allvarlig överträdelsen är, omedelbart vidta tillsynsåtgärder. Som exempel på tillsynsåtgärder nämns följande:

•omedelbart förbud mot fiskeriverksamhet,

•omdirigering av fiskefartyget till hamn,

•omdirigering av transportfordonet till annan plats för inspektion,

•krav på ekonomisk säkerhet,

•beslagtagande av fiskeredskap, fångster eller fiskeriprodukter,

•tillfälligt förbud mot förflyttning av fiskefartyg eller transport- fordon,

•tillfälligt indragande av fisketillstånd.

Tillsynsåtgärderna ska vara utformade så att de förebygger fortsatt allvarliga överträdelser och gör det möjligt för de behöriga myndig- heterna att fullfölja utredningen.

Om sanktioner vid allvarliga överträdelser föreskrivs i artikel 44. Genom bestämmelsen åläggs medlemsstaterna att se till att en fysisk person som har begått, eller en juridisk person som befunnits ansvarig för, en allvarlig överträdelse kan bli föremål för effektiva,

322

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

proportionella och avskräckande administrativa sanktioner. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna ska tillämpa en högsta sanktion på minst fem gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga överträdelsen. Vid upprepade allvarliga över- trädelser inom en period på fem år ska medlemsstaterna tillämpa en högsta sanktion på minst åtta gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga överträdelsen. När dessa sanktioner tillämpas ska medlemsstaterna också beakta värdet av skadan på fiskeresurserna och den berörda marina miljön. Slutligen föreskrivs att medlemsstaterna får också, eller som ett alternativ, tillämpa effektiva proportionella och avskräckande straffrättsliga sank- tioner. Syftet med bestämmelserna är uppenbarligen att uppnå en tillnärmning inom gemenskapen av sanktionsnivån för allvarliga överträdelser. Det är rimligt att anta att regleringen för svenskt vidkommande innebär krav på skärpning av sanktionerna vid allvar- liga överträdelser.

Enligt artikel 45 får de sanktioner som föreskrivs i kapitlet åt- följas av andra sanktioner eller åtgärder, däribland följande:

•Kvarstadsbeläggande av det fiskefartyg som har använts i sam- band med överträdelsen.

•Åläggande om tillfälligt stillaliggande för fiskefartyget.

•Beslagtagande av förbjudna fiskeredskap, fångster och fiskeri- produkter.

•Tillfällig eller definitiv återkallelse av fisketillstånd.

•Inskränkning eller återkallelse av fiskerättigheter.

•Tillfällig eller permanent indragning av rätten att få nya fiske- rättigheter.

•Tillfälligt eller permanent förbud mot att erhålla offentligt stöd eller bidrag.

•Tillfällig eller definitiv återkallelse av den status som godkänd ekonomisk aktör som beviljats enligt artikel 16.3.

Genomsnittsnivån för sanktioner och kompletterande sanktioner ska enligt artikel 46 beräknas på ett sådant sätt att det säkerställs att de ansvariga faktiskt förlorar den vinst som härrör från de allvarliga överträdelserna de begått, utan att det påverkar den lagliga rätten till yrkesutövande. För detta ändamål ska hänsyn även tas till de omedelbara tillsynsåtgärder som vidtas i enlighet med artikel 43.

Kapitlet avslutas med en bestämmelse om juridiska personers ansvar, artikel 47. I denna föreskrivs att juridiska personer ska ställas

323

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

till ansvar för allvarliga överträdelser, vilka har begåtts till deras förmån av en fysisk person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och har en ledande ställning inom den juridiska personens organisation, grundad på

•befogenhet att företräda den juridiska personen, eller

•befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller

•befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen.

Vidare föreskrivs att en juridisk person kan hållas ansvarig, om en fysisk person som avses i förstnämnda punkt har brustit i tillsyn eller kontroll och det därigenom har blivit möjligt för en fysisk person som är underställd den juridiska personen att till dennas för- mån begå en allvarlig överträdelse. Slutligen anges att den juridiska personens ansvar inte ska utesluta åtgärder mot fysiska personer som har begått, anstiftat eller deltagit i överträdelserna.

Efter ovanstående redogörelse för IUU-förordningens bestäm- melser om sanktioner m.m. kan sammanfattningsvis konstateras att förordningen medför skärpta krav på medlemsstaternas sanktions- system, både vad gäller själva sanktionerna och vilka gärningar som ska omfattas av sanktionssystemet.

Analys

Det svenska sanktionssystemet har kritiserats från flera håll, däribland kommissionen, för att överträdelser av fiskelagstiftningen inte har beivrats i tillräckligt hög grad av svenska myndigheter. Nämnda kritik har föranlett lagstiftning genom vilken det på yrkesfiskets område införts administrativa sanktioner såsom sanktionsavgifter och interimistisk återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid. Genom att dessa sanktioner kan påföras respektive be- slutas av Fiskeriverket utan föregående domstolsförfarande förväntas de leda till en snabbare och effektivare hantering av överträdelser mot fiskebestämmelserna. Utredningen om Kustbevakningens be- fogenheter har vidare i sitt betänkande, Kustbevakningens rättsliga befogenheter (SOU 2008:55), föreslagit att Kustbevakningen ska ges rätt att bedriva förundersökning i fråga om vissa fiskebrott. Även detta förslag syftar till att påskynda och effektivisera han- teringen av överträdelser mot fiskebestämmelserna.

324

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Av våra direktiv framgår att vårt uppdrag omfattar att överväga vilka ytterligare åtgärder, utöver de ovan angivna, som kan vidtas för att effektivisera lagföringen vid överträdelser mot fiskelagstift- ningen. Det kan då finnas anledning att se över exempelvis straff- bestämmelsernas utformning.

I alla utom en av fiskelagens straffbestämmelse anges att såväl uppsåtlig som oaktsam gärning är straffbelagd. Undantaget är 38 § fiskelagen som avser hindrande av internationell kontroll m.m. För straffbarhet enligt denna bestämmelse krävs uppsåt. Beträffande öv- riga straffstadganden kan konstateras att det i samtliga fall utom ett är tillräckligt för straffbarhet att överträdelsen begåtts av oaktsam- het. För straffansvar vid brott mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken krävs emellertid att handlandet eller underlåtenheten har varit grovt oaktsam. Denna straffbestämmelse infördes ursprungligen 1995, på grund av Sveriges medlemskap i EU, i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken, men överfördes år 1996 till 40 § andra stycket fiskelagen. Av förarbetena (prop. 1994/95:75 och prop. 1995/96:8) framgår inte varför ett krav på grov oaktsamhet har uppställts för överträdelser av gemenskapsbestämmelser medan något sådant krav inte finns för överträdelser av nationella regler.

Fiskesanktionsutredningen föreslog att det straffbara området skulle utvidgas till att gälla brott mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som sker av oaktsamhet (se Admini- strativa sanktioner på yrkesfiskets område, SOU 2007:20, s. 177 ff.). I den proposition som betänkandet låg till grund för kom dock detta förslag inte att beröras alls (se prop. 2007/08:107). Enligt vår mening finns det anledning att på nytt diskutera en sådan ändring. EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken samverkar med nationella bestämmelser och föreskrifter, t.ex. genom att natio- nella bestämmelser och föreskrifter fyller ut gemenskapsbestäm- melser. Det medför svårigheter att tillämpa olika subjektiva rekvisit för ansvar beroende på den materiella regelns ursprung. Det är därför rimligt att överträdelser av EU:s förordningar och överträdelser av nationella bestämmelser och föreskrifter beivras på samma sätt. Förslaget innebär en viss utvidgning av det straffbara området. Detta ligger i linje med gemenskapsrättens krav på att överträdelser av EU:s förordningar i större utsträckning ska kunna beivras. Den primära avsikten med ändringen skulle dock vara att skapa mer en- hetliga bestämmelser i fråga om otillåtna beteenden av likartat slag.

325

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

I 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken finns en straffbestämmelse som bl.a. omfattar över- trädelser av kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handel med fisk och fiskprodukter. För ansvar enligt detta lagrum krävs att gärningen begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Bestäm- melsen reglerar inte fisket i egentlig mening. Eftersom det i direk- tiven till vårt uppdrag anges att vi ska att ta ställning till om bestämmelserna i nämnda lag kan överföras till en ny fiskevårdslag, bör vi emellertid även överväga om det finns anledning att för den aktuella straffbestämmelsen föreslå motsvarande ändring som för 40 § andra stycket fiskelagen.

När det gäller utformningen av fiskelagens straffbestämmelser har det påtalats från bl.a. Kustbevakningen att fiskelagen inte straff- sanktionerar hindrande av fiskekontroll till sjöss inom Sveriges sjö- territorium trots att detta är en allvarlig överträdelse mot den gemensamma fiskeripolitiken. Medan hindrande av internationell kontroll straffbeläggs i 38 § fiskelagen synes nationell kontroll förut- sättas täckas av brottsbalkens bestämmelser. Möjligen kan det finnas anledning för utredningen att se över om det finns behov av att i fiskeregleringen införa en bestämmelse som straffbelägger över- trädelser av reglerna om tillsyn i 34 § fiskelagen.

Utredningen måste givetvis även analysera och beakta de krav på sanktionssystemet som följer av IUU-förordningen. Som konsta- terades i föregående avsnitt medför förordningen skärpta krav på medlemsstaternas sanktionssystem, både vad gäller själva sanktionerna och vilka gärningar som ska omfattas av sanktionssystemet.

Begreppet allvarlig överträdelse ges i förordningen ett delvis annat innehåll än vad det haft enligt tidigare reglering. De verk- samheter som enligt IUU-förordningen kan utgöra allvarliga över- trädelser omfattar fler typer av gärningar än vad som fanns upp- taget i listan över allvarliga överträdelser i förordningen (EG) nr 1447/1999. Bland de nya verksamheter som kan utgöra allvarliga överträdelser finns t.ex. affärsverksamhet i direkt samband med IUU-fiske, inklusive handel med eller import av fiskeriprodukter. När det i direktiven påpekas att det är troligt att medlemsstaterna får behov av att i en ökande utsträckning ingripa även mot verk- samheter som har beröring med fisket men inte är en del av den direkta fångstverksamheten och att detta ställer krav på en mer flexibelt utformad lagstiftning, är det sannolikt bl.a. detta som avses. Det står klart att straffbestämmelsen i 40 § andra stycket fiskelagen inte omfattar alla de beteenden som enligt IUU-förordningen kan

326

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

utgöra allvarliga överträdelser. En annan skillnad jämfört med den tidigare regleringen av allvarliga överträdelser är att de uppräknade beteendena inte i sig utgör allvarliga överträdelser. Huruvida en överträdelse också är allvarlig ska fastställas av medlemsstatens be- höriga myndighet med beaktande av den skada som åsamkats, över- trädelsens värde, dess omfattning eller om den upprepats. Det ges alltså utrymme för en mer nyanserad bedömning i det enskilda fallet av om det föreligger en allvarlig överträdelse. En fråga är då om denna förändring får någon betydelse för straffbestämmelsens utform- ning.

I syfte att inom gemenskapen harmonisera sanktionsnivån för allvarliga överträdelser ställer IUU-förordningen också krav på de enskilda sanktionerna. Regleringen bygger på ett system med admini- strativa sanktioner. Det föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna ska tillämpa en högsta sanktion på minst fem gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga över- trädelsen. Denna reglering stämmer inte alls överens med vårt nu- varande sanktionssystem, vilket har beskrivits närmare ovan. Som där har angetts bygger vårt sanktionssystem på straffrättsliga sank- tioner och det är först nyligen som administrativa sanktioner har införts på fiskeområdet. De överträdelser där s.k. sanktionsavgifter har ansetts kunna komma i fråga har gällt mindre allvarliga, lätt konstaterbara överträdelser, för vilka behovet av utredning är be- gränsat. Det handlar till största delen om överträdelser av bestäm- melser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Vid dessa typer av överträdelser är relativt låga avgifter avsedda att utgå. Över- trädelser som belagts med sanktionsavgift har samtidigt avkriminali- serats, vilket innebär att möjligheterna att använda sig av tvångs- medel, att förverka och att döma ut företagsbot har försvunnit vid dessa typer av överträdelser. Att i vårt sanktionssystem införa admini- strativa sanktioner i den omfattning och med så höga belopp som IUU-förordningen föreskriver framstår inte som möjligt.

Genom Varbergs tingsrätts dom i det s.k. blekamålet, som avsåg felaktig fångstrapportering, har uppmärksammats att det nyligen införda systemet med administrativa sanktionsavgifter synes om- fatta vissa allvarliga överträdelser som dessutom kräver omfattande utredning. Som framgått ovan var detta inte avsikten. De sanktions- avgifter som påförs för felaktig rapportering, normalt 2 000 kr per tillfälle, är inte en tillräckligt kännbar sanktion för att kraven enligt IUU-förordningen ska vara uppfyllt. Möjlighet att förverka finns inte vid överträdelser som är belagda med sanktionsavgift. Visser-

327

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

ligen kan fiskaren drabbas av ytterligare sanktion i form av indrag- ning av fartygstillstånd och yrkesfiskelicens, men det är ändå tvek- samt om kommissionen skulle anse detta vara tillräckligt. I de fall nämnda tillstånd innehas av någon annan än den dömde är det dess- utom inte möjligt att använda sig av denna sanktionstyp. Mot bakgrund av det sagda bör det vara en fråga för utredningen att överväga hur systemet med sanktionsavgifter kan justeras, så att sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser återförs till det straffrättliga området.

Enligt IUU-förordningen får medlemsstaterna upptill de admini- strativa sanktionerna, eller som ett alternativ, tillämpa effektiva, pro- portionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner. Denna reglering stämmer bättre överens med det svenska sanktionssystemet. Ett antagande är att de straffrättsliga sanktionerna, för att godtas i stället för de angivna administrativa sanktionerna, måste vara tillräckligt kraftfulla för att upplevas som likvärdiga med dessa. Problemet är hur detta ska uppnås. Utrymmet för att höja straffmaximum för fiskebrott får bedömas som i stort sett obefintligt. Detta mot bakgrund av det motstånd som 2003 års höjningar av straffmaximum mötte hos Lagrådet (se avsnittet ovan om 37 § fiskelagen). Härvid ska särskilt framhållas att Lagrådet i sitt yttrande påpekade bl.a. att fängelsestraffet aldrig syntes ha tillämpats på fiskebrott. Såvitt framkommit av de genomgångar av domar på fiskets område som därefter dels Fiskesanktionsutredningen och dels denna utredning har gjort, är detta förhållande oförändrat.

Artikel 47 i IUU-förordningen innehåller, som har beskrivits ovan, krav på att juridiska personer ska ställas till ansvar för allvar- liga överträdelser. Detta ett vanligt krav i olika rättsakter inom den Europeiska unionen och i andra internationella konventioner. Frågan om huruvida Sverige uppfyller ett sådant krav har utretts vid ett fler- tal tillfällen (se t.ex. Ds 2005:6 s. 122 och SOU 2004:37 s. 149 ff.). I tidigare lagstiftningsärenden där frågan om ansvar för juridiska per- soner varit aktuell har regeringen och riksdagen gjort den bedöm- ningen att reglerna om företagsbot uppfyller sådana krav (se t.ex. prop. 2003/04:70 s. 22). Regleringen om företagsbot har beskrivits ovan på s. 72 vartill hänvisas. Genom ändringar som trädde i kraft den 1 april 2006 är dessutom systemet med företagsbot ändrat vilket har inneburit bl.a. att möjligheten att ålägga företagsbot har utvid- gats. Det finns ingen anledning att göra en annan bedömning av om huruvida svensk lagstiftning uppfyller kraven i artikel 47 i IUU- förordningen än vad som gjorts vid motsvarande krav i tidigare

328

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

utredningar och lagstiftningsärenden. Särskilt inte mot bakgrund av att regleringen om företagsbot har utvidgats i förhållande till de nämnda exemplen där reglerna om företagsbot har ansetts uppfylla krav på att juridiska personer ska kunna ställas till ansvar.

Vårt uppdrag när det gäller sanktionssystemet omfattar enligt direktiven även att identifiera eventuella otillåtna blankettstraff- stadganden i fiskelagen och i det sammanhanget överväga behovet av författningsändringar. Av den tidigare redogörelsen angående blankettstraffstadganden kan slutsatsen dras att det förekommer otillåtna blankettstraffstadganden i fiskeregleringen och att särskilt ett av dem, 40 § första stycket fiskelagen, rymmer ett stort antal gärningar som helt eller i det väsentliga anges i Fiskeriverkets före- skrifter. En viktig uppgift för utredningen är att se till att straff- beläggningen av dessa överträdelser blir grundlagsenlig. Frågan är hur detta ska gå till. Är det möjligt att spalta upp de allvarligaste överträdelserna, helst i lag, men i vart fall i förordning, och låta straffskalan för dessa omfatta fängelse, medan straffskalan för övriga överträdelser endast upptar böter?

4.3Föreskrifter

Det finns för närvarande totalt 16 olika grundförfattningar (FIFS). Det sammanlagda paragrafantalet är ca 400. Till det kommer ett stort antal bilagor. Föreskriftssamlingarna är i skrivande stund (sommaren 2008) dessa:

1.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

2.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön

3.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötvatten- områdena

4.Fiskeriverkets föreskrifter om förbud mot svenskt fiske av torsk i EG:s fiskevatten i Nordsjön under återstoden av 2008

5.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2008:5) om tillfälliga förbud mot svenskt trålfiske efter torsk i delar av EG:s fiskevatten i Östersjön under år 2008

329

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

6.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2008:7) om förbud mot svenskt fiske av torsk i Skagerrak och Kattegatt

7.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2008:9) om förbud mot svenskt fiske av gråsej i Skagerrak och Kattegatt samt EG: s fiskevatten i Nordsjön och Östersjön

8.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2000:1) om svenskt trålfiske efter nordhavsräka i Kattegatt, Skagerrak och Nordsjön

9.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 1994:14) om märkning och utmärkning av fiskeredskap och vattenbruksanläggningar

10.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2008:12) om ekonomiskt stöd för definitivt och tillfälligt upphörande av fiskeverksamhet

11.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2008:10) om ekonomiskt stöd till fiskerinäringen

12.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 1996:44) om producentorgani- sationer

13.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:2) om genetiskt modi- fierade vattenlevande organismer

14.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2001:3) om odling, utplantering och flyttning av fisk

15.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 1985:3) om fisketillsynsmän

16.Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 1982:3) om fiskevårdsområden

Nedan redogörs noggrant för innehållet i Fiskeriverkets föreskrifter om resurstillträde och kontroll på fiskets område. Även före- skrifterna om fiske i sötvattensområdena berörs i viss mån.

330

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

4.3.1Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25)

om resurstillträde och kontroll på fiskets område

Föreskrifterna innehåller bestämmelser om resursfördelningen och kontrollbestämmelser.

Resursfördelningen

Föreskrifterna innehåller bestämmelser om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd. Kraven angående licens finns i 2 kap. Följande gäller bl.a.: Ansökan om yrkesfiskelicens ska göras skriftligen på särskild blankett och ges in till länsstyrelsen. Av ansökan ska framgå att det fiske som licens söks för är av väsentlig betydelse för sökandens försörjning och har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som följer av fiskelagen och fiskeförordningen. För att fisket ska anses vara av väsentlig betydelse för försörjningen ska i normalfallet inkomsten av personligen bedrivet fiske under varje kalenderår inte understiga brutto två och netto ett halvt prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. För den som har annan inkomst än från fiske ska bruttoinkomsten från eget fiske, för att anses vara av väsentlig betydelse för försörjningen utgöra minst 20 procent av sökandens samlade bruttoinkomst av tjänst och närings- verksamhet i genomsnitt under de tre senaste kalenderåren. Även om värdet av fisket inte uppgår till belopp eller procentsats som anges kan licens beviljas av regionala hänsyn eller om särskilda skäl föreligger. Vid prövning av en ansökan om ny licens ska särskild vikt läggas vid vilket fiske sökanden uppger sig komma att bedriva. Särskild vikt ska också läggas vid det angelägna i en fortlöpande föryngring av fiskarkåren. Även regionala aspekter ska beaktas lik- som den förbättring av jämställdheten mellan könen inom fiskar- kåren som licensgivningen kan bidra till.

Bestämmelserna om fartygstillstånd finns i 3–4 kap. Som tidigare framgått av avsnitt 3.1 utgör systemet med fartygstillstånd ett EU-rättsligt krav. Av 3 kap. framgår bl.a. följande: Fartyg med största längd av fem meter eller mer får användas för yrkesmässigt fiske i havet endast efter tillstånd av Fiskeriverket. När en ansökan om fartygstillstånd prövas ska beaktas tillgången på fisk, bestäm- melserna i EU:s lagstiftning om system för inträde och utträde i flottan samt regionalpolitiska aspekter. Fartygstillstånd för skepp (fartyg vars skrov har en största längd av minst tolv meter och en

331

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

största bredd av minst fyra meter) beviljas i normalfallet om brutto- värdet av den sammanlagda fångsten vid fiske från fartyget under ett kalenderår kan beräknas uppgå till minst två prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring. När en tidigare till- ståndshavare vid tillståndsperiodens utgång ansöker om förnyat fartygstillstånd för skepp beviljas tillstånd i normalfallet om det kan visas att bruttovärdet av den sammanlagda fångsten vid fiske från fartyget under kalenderåret före ansökan uppgår till minst två prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring. Utgångs- punkt för beräkningen av bruttovärdet ska i sådant fall normalt vara vad som uppgetts i fiskeloggbok. Ett tillstånd kan begränsas av- seende giltighetsperioden, fångstområden, fångstsätt, redskap och fiskarter samt innefatta villkor om att fartygskapacitet ska föras ut från den svenska fiskeflottan. Som villkor gäller i övrigt:

1.Fartyget ska vara registrerat som fiskefartyg i det fartygsregister som avses i 1 kap. 2 § sjölagen.

2.Fartyget ska ha en reell ekonomisk anknytning till Sverige.

3.Tillståndshavare är en fiskare med yrkesfiskelicens.

4.Befälhavare på fartyget ska vid varje fisketillfälle vara en fiskare med yrkesfiskelicens.

5.Fångstuppgifter ska lämnas inom föreskriven tid.

6.Tillståndet ska i original eller fotostatkopia medföras ombord.

Enligt 4 kap. finns vidare krav om kompletterande fartygstillstånd i en mängd situationer. Bl.a. gäller följande:

Blåvitling får fiskas av ett svenskt fiskefartyg endast efter sär- skilt tillstånd av Fiskeriverket. Tillstånd beviljas i mån av kvot- utrymme och ska avse en bestämd fångstmängd som får behållas ombord, omlastas eller landas. Vid tillståndsgivningen beaktas tidi- gare bedrivet blåvitlingfiske.

Tobis får fiskas av ett svenskt fiskefartyg endast efter särskilt tillstånd av Fiskeriverket. Tillstånd beviljas i mån av kvotutrymme och ska avse en bestämd fångstmängd som får behållas ombord, omlastas eller landas. Vid tillståndsgivningen beaktas i vilken ut- sträckning fiske av tobis har bedrivits under referensperioden 1998– 2006. Tobisfiske ska ha bedrivits under minst fyra av referens- periodens kalenderår. Fiskeriverket kan i tillståndet föreskriva villkor.

Makrill. I fångstområdena Nordsjön, Skagerrak/Kattegatt och Östersjön får makrill fiskas av ett svenskt fiskefartyg med trål och vadredskap som har ett djup av 45 meter eller mer och en omkrets

332

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

av 225 meter eller mer endast efter särskilt tillstånd av Fiskeri- verket. Tillstånd beviljas i mån av kvotutrymme och ska avse en bestämd fångstmängd som får behållas ombord, omlastas eller landas. Vid tillståndsgivningen beaktas tidigare bedrivet makrill- fiske. Fiskeriverket kan föreskriva ytterligare villkor för tillstånd.

Sill och skarpsill. I Nordsjön får sill och skarpsill fiskas av ett svenskt fiskefartyg endast efter särskilt tillstånd av Fiskeriverket. Tillstånd beviljas i mån av kvotutrymme och ska avse en bestämd fångstmängd som får behållas ombord, omlastas eller landas. Vid tillståndsgivningen beaktas i vilken utsträckning fiske efter sill- eller skarpsill tidigare har bedrivits i Nordsjön. Fiskeriverket kan föreskriva ytterligare villkor för tillstånd. I Skagerrak, Kattegatt och Östersjön får under 2008, sill och skarpsill fiskas av ett svenskt fiskefartyg endast efter särskilt tillstånd av Fiskeriverket om fisket bedrivs med vadredskap som har ett djup av 35 meter eller mer och en omkrets av 360 meter eller mer, eller med trål av ett fartyg vars största längd är 12 meter eller mer. Tillstånd kan beviljas den som haft och nyttjat sådant tillstånd under 2007. Tillståndet ska gälla för kalenderår och avse en bestämd fångstmängd av sill och skarp- sill som får behållas ombord, omlastas eller landas. Fångstmängden beräknas på grundval av sådana för svenskt fiske tillgängliga fiske- möjligheter i de nämnda havsområden som inte avsätts för annat tillståndspliktigt fiske. Tilldelningen av fångstutrymme beräknas med utgångspunkt i den fördelning av sådant utrymme som, grundat på tidigare bedrivet fiske, gjordes vid tillståndsgivningen avseende 2007 års fiske. För fiske som bedrivs endast i Östersjön och med landning endast i östersjöhamnar kan av regionala hänsyn

1.en extra tilldelning göras

2.tillstånd med särskild tilldelning av fångstutrymme beviljas för nyetablering av sill- och skarpsillfiske med fartyg vars största längd är högst 24 meter och med vilket fiske inte bedrivs efter andra arter.

Torsk. I Östersjön får ett svenskt fiskefartyg vars största längd är åtta meter eller mer endast efter särskilt tillstånd av Fiskeriverket

1.ombord medföra eller använda trål, bottensatta nät, insnärjnings- nät eller grimgarn vilkas maskstorlek är 90 millimeter eller mer, eller

2.använda krokredskap vid fiske efter torsk.

333

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Tillstånd kan beviljas för fartyg som har haft och nyttjat sådant sär- skilt torskfisketillstånd som avses i första stycket under kalender- året före det år ansökan avser och vars fartygskapacitet därefter inte har ökats. För annat fartyg kan tillstånd beviljas för fiske och andra redskap än trål om på så sätt tidigare tillståndsgiven och nyttjad fartygskapacitet, mätt i kilowatt, motsvarande det i ansökan av- sedda fartyget förs ut. Trots bestämmelserna kan till och med den 31 juli 2008, särskilt torskfisketillstånd beviljas för fartyg med in- riktning på trålfiske efter torsk beträffande vilka Fiskeriverket har beslutat om fartygstillstånd före den 1 maj 2008. För sådana fartyg gäller att utförsel av fartygskapaciteten huvudsakligen ska avse kapa- citet som har använts i trålfiske. I mån av kapacitetsutrymme kan torskfisketillstånd även beviljas för andra redskap än trål om detta främjar det småskaliga kustfisket, regional utveckling eller en för- yngring av fiskarkåren eller om andra särskilda skäl föreligger. Fiskeri- verket kan föreskriva särskilda villkor.

Räka får fiskas av ett svenskt fiskefartyg endast efter särskilt tillstånd av Fiskeriverket. Tillstånd beviljas för kalenderår och i den utsträckning som beståndssituationen tillåter. Tillstånd som inte har nyttjats under kalenderåret förnyas inte. Vid tillståndsgivningen beaktas i vilken utsträckning fiske av räka tidigare har bedrivits. Tillstånd för 2008 kan beviljas fartygstillståndshavare som under åren 2003–2006 har redovisat räkfiske till Fiskeriverket. Även under år 2007 etablerat räkfiske av betydenhet kan beaktas. Vid ny- etablering efter år 2007 beaktas betydelsen av räkfisket i förhållande till annat fiske som den sökande bedriver samt behoven av regional utveckling och föryngring av fiskarkåren eller andra särskilda skäl. Fiskeriverket kan föreskriva särskilda villkor.

Ett tillstånd kan återkallas om tillståndet har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan, vid ändrade förutsättningar för fisket eller om villkoren för tillståndet inte följs.

Analys – resursfördelning enligt föreskrifterna

Som framgått tidigare är resursfördelningen en fråga som regleras av lag och förordning, det är inte en sak som överlämnats till Fiskeriverket att fastställa i föreskrifter. Redan av fiskelagen fram- går att det endast är yrkesfiskare som har fri tillgång till fiske på allmänt vatten. För övriga kategorier fiskare begränsas fisket genom redskapsbegränsningar. Även redskapsbegränsningen är uttryckligen

334

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

angiven i fiskeförordningen. Fiskelagen anger också ett system för hur kategorin yrkesfiskare ska skiljas från övriga kategorier. Detta ska ske genom yrkesfiskelicensen. I lagen anges också att yrkes- fiskelicens får beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskenäring. Av fiske- förordningen framgår att till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i fiskelagen hör att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i Sverige, att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller att minst hälften av del- tagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet.

Det som sedan överlämnats till Fiskeriverket är att frågor om yrkesfiskelicens prövas av Fiskeriverket. Fiskeriverket ska vid sin prövning beakta också andra omständigheter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är knutet till svensk fiskerinäring. Licens kan meddelas för en tid om längst 5 år. Därefter kan den förnyas. Med detta bemyndigande som stöd har Fiskeriverket i ovanstående före- skrift bestämt att vid prövning av en ansökan om ny licens ska sär- skild vikt läggas vid en fortlöpande föryngring av fiskarkåren samt att även regionala aspekter ska beaktas liksom jämställdheten mellan könen.

Det som framstår som tveksamt är att Fiskeriverket även lagt till andra kriterier för yrkesfiskelicens som regionalpolitik, kön och ålder. Det första problemet är om det finns bemyndigande för detta. En annan fråga är om det är förenligt med grundlagen. Bemyndig- andet för Fiskeriverket är som tidigare framgått utformat i fiske- förordningen till att pröva frågor om yrkesfiskelicens. Vidare får Fiskeriverket vid sin prövning beakta också andra omständigheter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är knutet till svensk fiskenäring. I bemyndigandet skulle därmed inte innefattas andra omständigheter än kopplingen till svensk fiskenäring. Från Fiskeri- verkets sida har uppgetts att verket föreslagit regeringen att bemyn- digandet vidgas, men att det också finns uttalanden från regeringen om att det skulle vara möjligt att ta regionalpolitiska hänsyn.

Ett vidgat bemyndigande måste dock prövas mot regerings- formen. I 2 kap. 20 § regeringsformen anges skyddet för närings- och yrkesfriheten. Enligt bestämmelsen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast införas för att skydda ange- lägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

335

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Yrkesfiskelicens är en begränsning i närings- och yrkesfriheten, eftersom det är omöjligt att bedriva yrkesmässigt fiske på allmänt vatten utan licens. Det skulle betyda att de ställda kraven för yrkes- fiskelicens måste vara till för att skydda angelägna allmänna in- tressen. Av förarbetena följer att syftet ska vara att ”skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse” och att tillåtna in- skränkningar i varje fall måste röra något som tar sikte på vissa intressen som nämnts i kommittéförslaget: säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen samt frågor om näringsidkarens kompe- tens eller ekonomiska förhållanden. I kommitténs betänkande nämns också bl.a. miljöhänsyn (prop. 1993/94:117 s. 16, 48 f, jfr SOU 1993:40 A s. 118, Konstitutionsutskottet hade inget att tillägga som här är av intresse, se 1993/94:KU 24 s. 29 och 34 f.).

Av detta skulle kunna följa att nuvarande krav om kön och ålder knappast kan vara ett sådant angeläget allmänt intresse som reger- ingsformen förutsätter. Däremot skulle hänsynen till resursen kunna vara det. Som framgått är det emellertid bara något som ska beaktas första gången en licensansökan prövas.

Sambandet yrkesfiskelicens, fartygstillstånd och särskilt tillstånd

Som framgått finns det tre olika tillståndssystem som styr resurs- fördelningen i fisket. Det är yrkesfiskelicens, fartygstillstånd och särskilda tillstånd. Som framgått återfinns kravet om yrkesfiskelicens i fiskelagen och kravet har specificerats i fiskeförordningen. När det gäller fartygstillstånd finns det i fiskeförordningen ett bemyndig- ande för Fiskeriverket att meddela krav på särskilt tillstånd för använd- ning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Hur detta ska ske har över- låtits till Fiskeriverket. En fråga är i vilken utsträckning detta bemyn- digande även täcker de krav om särskilda tillstånd som Fiskeriverket kräver. I vilket fall som helst finns det enligt verket det mer generella bemyndigandet i 2 kap. 7 § fiskeförordningen, som är tillämpligt.

De olika tillståndskraven har skilda syften. Yrkesfiskelicensen är personlig och har till syfte att fördela fiskresursen mellan olika kate- gorier fiskande. Fartygstillstånd är ett EU-krav med huvudsakligt syfte att utöka kontrollen inom gemenskapen. De särskilda tillstånd som finns har dels till uppgift att fördela den nationella kvoten som EU fastställt. En vidare uppgift är dock att fördela yrkesfisket när kvotering saknas, se vidare 9.1.8.

336

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Såväl fartygstillstånd som yrkesfiskelicens ställer dock krav om svensk anknytning. Kravet för yrkesfiskelicensen är att sökanden lan- dar minst hälften i värde räknat av den totala fångsten under ett kalenderår i Sverige, att minst hälften av sökandens fiskefärder ut- går från en svensk hamn, eller att minst hälften av deltagarna i sökan- dens fiske är bosatta i landet. För fartygstillstånd anges i föreskrifter- na bara att fartyget ska ha reell ekonomisk anknytning till Sverige. Därutöver gäller dock bestämmelserna om krav på svensk anknytning i yrkesfiskelicensen, eftersom såväl tillståndshavare som befälhavare på fartyget som krav för fartygstillstånd ska ha yrkesfiskelicens.

Enligt utredningens uppfattning framstår det nuvarande systemet med tre olika tillstånd som komplicerat och byråkratiskt. Det fram- står som angeläget att utreda om detta är möjligt att förenkla. Ut- gångspunkt skulle fartygstillståndet kunna vara, eftersom det är ett EU-krav. Det som dock kan vara nödvändigt är att samtliga syften

– om de fortfarande bedöms som väsentliga – kan inrymmas inom ett tillståndssystem.

Kontrollbestämmelserna

För att kunna följa upp fisket och för att underlätta övervakning och kontroll samt för att fullfölja Sveriges skyldigheter enligt EU:s förordningar om fiskerikontroll gäller vissa krav på dokumentation, anmälnings- och rapportskyldighet samt förbud mot att landa fisk i vissa situationer. Närmare föreskrifter härom finns i Fiskeriverkets föreskrifter om resurstillträde och kontroll på fiskets område.

I 6–7 kap. finns föreskrifter om fiskeloggbok, kustfiskejournal och fångstjournal. Av bestämmelserna framgår bl.a. följande. Befälhavaren på ett svenskt fiskefartyg med fartygstillstånd vars största längd är tio meter eller mer är skyldig att föra fiskeloggbok i vilken fångst- erna (en uppskattning av dem), fiskeredskap och fiskemetod m.m. ska redovisas när han bedriver yrkesmässigt fiske i havet. Skyldiga att föra fiskeloggbok är även befälhavare

•på fartyg vars största längd understiger tio meter i de fall far- tyget bedriver fiske med trål eller not-/vadredskap eller landar i annat land än Sverige,

•på fartyg vilket bedriver fiske utanför gemenskapens fiskevatten,

•vilken väljer att föra fiskeloggbok istället för kustfiskejournal, och

•på fartyg med en största längd av åtta meter eller mer men mindre än tio meter vid fiske i ICES-delområden 22–28 samt

337

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

om fartyget har torsk ombord som är fångad i ICES-delom- råden 29–32 vid fiske i dessa delområden.

Fiskare som bedriver yrkesmässigt fiske på inlandsvatten och fiskare som bedriver yrkesmässigt fiske i havet och som inte är skyldiga att föra fiskeloggbok är skyldiga att föra en fångstjournal eller en kustfiskejournal istället. Denna skyldighet gäller även för fiske som bedrivs utan stöd av yrkesfiskelicens om fångsten säljs eller uppgår till 10 kg fisk per dag eller mer.

Ifyllda blanketter av fiskeloggbok, kustfiskejournal och fångst- journal ska skickas till Fiskeriverket inom vissa specificerade tids- intervall.

I 6 kap. finns även bestämmelser om landningsdeklarationer och omlastningsdeklarationer. En landningsdeklaration ska fyllas i varje gång ett fiskefartyg landar sin fångst. I landningsdeklarationen ska den faktiska fångsten redovisas tillsammans med uppgifter om t.ex. i vilket område fisken är fångad och fiskens beredningsgrad. Ett fartyg får inte lämna hamnen innan landningsdeklarationen fyllts i. Vid omlastningar av fisk från ett fartyg till ett annat till sjöss ska en omlastningsdeklaration upprättas. Landningsdeklaration och omlast- ningsdeklaration ska skickas in till Fiskeriverket inom vissa speci- ficerade tidsintervaller.

I 10–11 kap. finns bestämmelser om auktorisering och registrering av auktionsinrättningar och andra förstahandsmottagare av fisk res- pektive bestämmelser om avräkningsnota, deklaration om övertag- ande och transportdokument. Huvudinnehållet i dessa bestämmelser kan beskrivas enligt följande.

Det finns i Sverige två kategorier mottagare/köpare av fisk. Så- dana som är auktoriserade och sådana som endast är registrerade. Den som köper och tar emot fisk för förmedling/försäljning i första handelsledet och är auktoriserad är skyldig att senast 48 timmar efter avslutad försäljning skicka in en avräkningsnota till Fiskeriverket med uppgifter om den fisk som köpts eller saluförts. Om förstahandsmottagaren inte är auktoriserad utan bara registrerad får fisken inte hämtas från hamnen innan en avräkningsnota/dekla- ration om övertagande eller transportdokument har lämnats till Fiskeriverket. Även den som säljer egenfångad fisk direkt till konsu- ment för privat konsumtion är skyldig att skicka in en avräk- ningsnota till Fiskeriverket om den totala försäljningen av fisk under dagen överstiger 10 kg. Avräkningsnotor ska bl.a. innehålla uppgifter om art, mängd, kvalitet och pris på fisken samt om det

338

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

fartyg som landat fisken liksom om hamn och datum för land- ningen. Om fisken inte bjuds ut till försäljning eller är avsedd att saluföras vid ett senare tillfälle ska en deklaration om övertagande skickas istället för en avräkningsnota. Deklarationen ska skickas till Fiskeriverket senast 48 timmar efter landning. En deklaration om övertagande ska i princip innehålla de uppgifter som en avräknings- nota innehåller men någon uppgift om pris behövs av naturliga skäl inte. Fisk som landas eller importeras till gemenskapen och transpor- teras till en annan plats än landnings- eller införselplatsen ska åtföljas av ett transportdokument. Transportdokumentet ska bl.a. innehålla uppgifter om vilket fartyg som landat fångsten samt art och mängd.

Utöver ovan nämnda krav gäller särskilda krav på dokumentation i vissa fall. Som exempel kan nämnas att det i 8 kap. 10 § finns en regel om redogörelse för försäljningsförsök samt att 12 kap. inne- håller bl.a. bestämmelser om anmälan om återtag av fisk och pris- rapportering.

Fiskaren är vidare skyldig att lämna olika typer av föranmäl- ningar (inom vissa tidsfrister) vid vissa typer av landningar, fisken och omlastningar av fisk. Närmare bestämmelser härom finns främst i 8 kap. Anmälningarna syftar till att ge kontrollmyndig- heten vetskap om var man avser att landa sin fångst, att man är på väg in i eller ut ur ett visst havsområde eller att man har för avsikt att påbörja eller avsluta ett visst fiske i ett visst havsområde. De anmälningar och rapporter som räknas upp i 8 kap. ska enligt före- skrifterna göras till Fiskerikompetenscenter. Enligt en överens- kommelse mellan Fiskeriverket och Kustbevakningen ska dock nämnda anmälningar och rapporter tas emot av Kustbevakningens personal vid Fiskerikompetenscenter.

Fisken och områden för vilka fiskaren åtminstone i vissa fall måste lämna någon form av rapport eller anmälan är bl.a. följande:

•Landningar av mer än 300 kg torsk från Östersjön.

•Landningar av andra arter än sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis, som har fångats eller förvarats ombord i Nordsjön, Skagerrak eller Kattegatt.

•Landningar av sammanlagt mer än fem ton sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis.

•Landningar av mer än 100 kg av vissa djuphavsarter.

•Landningar av fiskare från andra länder.

•Omlastningar av fångster från ett fartyg till ett annat.

339

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

•Fiske i Öresund.

•Fiske i NEAFC-området.

•Fiskeresor i Skagerrak, Kattegatt och Nordsjön med vissa red- skap ombord.

När det gäller kraven på att föranmäla landningar av vissa fångster följs kravet upp av ett förbud mot att anlöpa en hamn före den tid som angetts i anmälan eller senare än en timme efter den angivna tidpunkten, såvida inte Fiskerikompetenscenter medger detta. Till följd av ovan nämnda överenskommelse mellan Fiskeriverket och Kustbevakningen är det i praktiken Kustbevakningens personal vid Fiskerikompetenscenter som ger dessa medgivanden. Fiskaren är vidare skyldig att underkasta sig kontroll av fångsten ombord, även om han eller hon av någon anledning väljer att inte landa den föranmälda fångsten. För landning av fartyg från tredje land gäller även förbud mot att påbörja landningen innan tillstånd har lämnats. Nämnda förbud framgår av 8 kap. 5–9 §§. Vidare är det endast tillåtet att landa osorterad fångst vid mer än ett tillfälle om fiske, omlastning eller ombordtagning av fisk inte sker mellan landnings- tillfällena och samtliga landningar görs i svenska hamnar (15 kap. 5 §).

Förutom de anmälnings- och rapporteringsskyldigheter som redo- gjorts för ovan gäller ett krav på märkning av fisk eller fisk- produkter som landas. Fisk eller fiskeriprodukter som inte är märkta får inte säljas. Detta framgår av 12 kap.

Föreskrifterna innehåller även bestämmelser om särskilda land- ningshamnar (9 kap.). Som huvudregel är det i Sverige tillåtet att landa sin fisk var som helst. Vid landningar av fångster av vissa arter från vissa områden och vid direktlandningar av tredjelands- fartyg i svenska hamnar får fångsten dock endast landas i vissa särskilt utpekade hamnar. De fångster för vilka endast särskilda landningshamnar är tillåtna är bl.a. följande:

•Landningar av mer än två ton torsk eller kummel som är fångad eller förvaras ombord i Nordsjön, Skagerrak eller Kattegatt.

•Landningar av mer än 100 kg fisk av vissa djuphavsarter.

•Landningar av mer än tio ton makrill och taggmakrill.

•Landningar av sill som är fångad i andra områden än Östersjön.

•Landningar av mer än 750 kg torsk fångad i Östersjön.

340

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Analys – kontrollbestämmelserna

I 5 kap. 4 § fiskeförordningen stadgas att Fiskeriverkets tillsyns- verksamhet innefattar kontroll av efterlevnaden av bestämmelser om fiske vid landning av fisk samt kvalitetskontroll av fisk och fiskprodukter. Samma bestämmelser innehåller ett bemyndigande för Fiskeriverket att överlåta åt en annan myndighet att kontrollera efterlevnaden av bestämmelser om fiske vid landning av fisk, att vara mottagare av landningsanmälan och landningsdeklaration, och att kontrollera transportdokument.

4.3.2Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötvattensområdena

I 1 kap. finns allmänna bestämmelser. Dessa är bl.a. följande: Att fiska med krokredskap i avsikt att hugga eller rycka fast kroken eller krokarna utvändigt på fisken är förbjudet. Det är också för- bjudet att fiska havsnejonöga, majfisk, staksill, vårsiklöja, storskalle- sik, groplöja, skärkniv och ål. Från ålfiskeförbudet finns det ett stort antal undantag i olika vattenområden enligt en särskild bilaga. Fiskeriverket kan efter ansökan också medge den som haft tillstånd att fiska ål under år 2007 tillstånd att fiska ål under kalenderåret 2008. Ett tillstånd för ålfiske får omfatta högst 500 enkel- eller dubbelryssjor och avse endast fångst av ål med minsta mått av 65 centimeter. I fasta redskap och ryssjor ska det som huvudregel finnas flyktöppningar.

I 2 kap. finns bestämmelser för fisket i sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt Storsjön i Jämtland och de vattendrag som står i förbindelse med dessa sjöar till det första definitiva vandringshindret.

Inledningsvis anges att fiske efter lax, öring och asp är förbjudet inom vissa tider i vissa områden. Fiske efter kräftor på allmänt vatten i Vänern, Vättern och Hjälmaren får bedrivas endast efter tillstånd av länsstyrelsen. Tillstånd ska i första hand lämnas den som bedriver yrkesmässigt fiske och får förenas med de villkor som be- hövs från fiskevårdssynpunkt. Tillståndsplikten omfattar inte fiske i Vättern från fredag kl. 17.00 till söndag kl. 17.00 fr.o.m. den andra fredagen i augusti t.o.m. den andra söndagen i september. Vid så- dant fiske får fångst av kräftor inte ske vid dykning.

341

Den nationella lagstiftningen

SOU 2010:42

Det finns vidare bestämmelser om fiskemetoder. Bl.a. gäller följande: Trålfiske samt fiske med snurrevad, snörpvad och ringnot är förbjudet. Fast redskap, som i någon del är högre än 1,5 meter, får i enskilt vatten sättas ut endast efter tillstånd av länsstyrelsen. Om fast redskap utsättes på mer än fem meters vattendjup ska dess strut uppbojas så att den befinner sig högst fem meter under vatten- ytan. Tillstånd får förenas med de villkor som behövs från fiskevårds- synpunkt. Den som fiskar i allmänt vatten och i vatten där fisket är fritt för var och en får samtidigt använda en nätlängd om samman- lagt högst 100 meter i Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt 180 meter i Storsjön. Näten får ha ett största djup av tre meter mätt med maskorna sträckta i djupled. Fiske med drivlinor är förbjudet. Vid fiske med ryssjor får högst sex strutar användas samtidigt. Läns- styrelsen får efter ansökan medge den som bedriver yrkesmässigt fiske undantag från en del av bestämmelserna.

Därutöver finns det bestämmelser om minimimått. Fisk får endast fångas om de håller följande minimimått:

Lax	60 cm
Öring	35–60 cm beroende på område
Röding	50 cm
Ål	65 cm
Gös	40–45 cm beroende på område
Harr	35 cm
Kräfta	10 cm

Utöver dessa mer generella bestämmelser finns det särskilda och olika bestämmelser om fredningstider, fredningsområden och fiske- metoder för såväl Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Stor- sjön. Exempelvis är fiske efter lax, gös och öring förbjudet i Vänern i vissa områden under vissa perioder.

I 3 kap. finns särskilda bestämmelser om vattendrag som mynnar i Skagerrak och Kattegatt och i 4 kap. bestämmelser för vattendrag som mynnar i Östersjön. Även här finns det särskilda och olika bestämmelser om fiskemetoder, minimimått, fredningstider.

342

SOU 2010:42

Den nationella lagstiftningen

Analys

Föreskrifterna reglerar fisket i sjöar, vattendrag och kanaler. För dessa områden har Sverige som framgått fullt nationellt handlings- utrymme. EU-rätten berör därför inte dessa föreskrifter. Dessa grundar sig därför också på bemyndiganden i fiskeförordningen. Föreskrifterna avser bemyndiganden om fiskevård, naturvård och verkställighet.

När det gäller fiskevården sker hänsynen till den genom en mängd olika paragrafer. Skälet till den stora mängden är att Fiskeriverket använder olika redskap för att se till fiskevården. Det är fråga om totalförbud för visst fiske, förbud av vissa fiskemetoder, redskaps- begränsningar, tillståndsförfarande, minimimått, fredningstider, fred- ningsområden osv.

Till detta kommer den komplikationen att bestämmelserna i hög grad varierar geografiskt.

343

5Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

Fiske har under de senaste åren debatterats mycket. Det finns därför också en mängd utredningar/rapporter som pågår eller nyligen av- slutats och som berör vårt arbete. I detta kapitel ska dessa utred- ningar/rapporter analyseras. Vidare finns det vissa ställningstagan- den från regeringen som landsbygdsstrategin och det miljöpolitiska arbeten som ska beskrivas. Vi ska analysera om och hur dessa arbeten påverkar vårt.

5.1Utredningen om Kustbevakningens befogenheter

– förslagen och den fortsatta beredningen

Regeringen beslutade den 25 januari 2007 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av regleringen av Kustbevak- ningens befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten samt lämna förslag till en modernare och mer ända- målsenlig författningsreglering. Genom tilläggsdirektiv den 4 oktober 2007 fick utredningen i uppdrag att även utreda möjligheten att ge Kustbevakningen förundersökningsrätt när det gäller vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring.

I maj 2008 överlämnade utredningen betänkandet Kustbevak- ningens rättsliga befogenheter (SOU 2008:55).

Utredningen föreslår en ny lag med en samlad och enhetlig regle- ring av Kustbevakningens och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter som omfattar de tre områdena brottsbekämpning, ord- ningshållning samt kontroll och tillsyn. Den föreslagna lagen inne- håller tydliga och detaljerade regler för den geografiska avgränsningen av Kustbevakningens verksamhetsområde.

Utredningen konstaterar att brottsbekämpande verksamhet i första hand är en uppgift för polisen och åklagarväsendet. Dock

345

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

anser utredningen att Kustbevakningen, som redan i dag bedriver förundersökning om vissa brott, i ökad utsträckning bör utnyttjas som en resurs vid brottsbekämpning. Kustbevakningen föreslås där- för få en utökad självständig rätt att ingripa mot sådan brott som har ett naturligt samband med myndighetens uppdrag att bedriva sjö- övervakning. Samtidigt ska myndigheten och dess tjänstemän liksom i dag kunna biträda andra myndigheter med brottsbekämpande upp- gifter. Det anförda motiverar enligt utredningen att man delar in Kustbevakningens verksamhet i två skikt, dels ett direkt verksam- hetsområde, dels ett indirekt verksamhetsområde.

Det direkta verksamhetsområdet ska inrymma Kustbevakningens självständiga brottsbekämpande uppgifter med möjlighet att ingripa direkt, utan någon annan myndighets inblandning. Verksamheten ska bestå av att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verk- samhet, ingripa vid misstanke om brott, utreda brott och beivra brott. Inom detta verksamhetsområde ska Kustbevakningen ha rätt att in- leda och också bedriva förundersökning om vissa brott av enkel beskaffenhet. Enligt utredningens förslag ska Kustbevakningens rätt att inleda förundersökning omfatta

•vattenförorening och vissa andra brott som rör miljölagstift- ningen,

•brott som rör sjötrafik, sjösäkerhet och sjöfartsskydd,

•brott mot smugglingslagen och sådana författningar som denna lag hänvisar till,

•brott som rör fiske- och jaktlagstiftning m.m.,

•brott mot regler om särskilt skyddsvärda områden,

•brott som berör Sveriges ekonomiska zon och den svenska delen av kontinentalsockeln,

•samt några andra udda brottstyper, bl.a. transport av farligt gods.

Enligt förslaget ska, när Kustbevakningen bedriver förundersökning, samma regler gälla för myndigheten som för en polismyndighet och samma regler för en kustbevakningstjänsteman som för en polisman. Åklagare ska överta ledningen av förundersökningen så snart saken inte är av enkel beskaffenhet eller om det annars finns särskilda skäl. När det gäller kustbevakningstjänstemannens befogenheter innebär förslaget få förändringar jämfört med vad som gäller i dag. Där- emot föreslås regleringen av åtgärder under förundersökningen gälla generellt, dvs. det ska inte längre enbart bero på brottstypen om en viss åtgärd får vidtas eller inte. Vidare samlas regleringen, som i dag

346

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

är utspridd i flera olika lagar, i den nya lagen och anpassas dels till vad som gäller när en polisman eller tulltjänsteman vidtar motsvaran- de åtgärd, dels till att verksamheten huvudsakligen bedrivs till sjöss.

Med det indirekta verksamhetsområdet avses det område inom vilket Kustbevakningen och dess tjänstemän kan biträda en annan myndighet. När Kustbevakningen faktiskt befinner sig på eller i när- heten av en brottsplats ska myndigheten, som biträde åt en annan myndighet och med denna myndighets samtycke, kunna göra omedel- bara ingripanden mot brott som annars ligger utanför Kustbevak- ningens självständiga verksamhetsområde. Myndigheten och dess tjänstemän föreslås också kunna biträda förundersökningsledare i större utsträckning än i dag.

I utredningen framhålls att de utökade möjligheterna att inleda och bedriva förundersökning innebär att färre myndigheter engageras i varje enskilt ärende och att detta får särskild betydelse för fiskeri- kontrollen. Det resonemang som förs är följande. Förslaget innebär att sådana fiskebrott som Kustbevakningen upptäcker i större ut- sträckning kommer att kunna utredas direkt på platsen. I de fall där det krävs fortsatt utredning ökar förutsättningarna för att detta kan ske snabbt och effektivt. Kustbevakningen – i motsats till polisen – behöver inte lägga enklare brott åt sidan till förmån för bl.a. brott med frihetsberövande. Eftersom handläggningstiden hos åklagare normalt är ganska kort, finns det goda skäl att anta att fler fiskebrott kommer att leda till lagföring. En snabbare handläggning påverkar Fiskeriverkets möjligheter att ingripa genom återkallelser av licenser och tillstånd. Snabb lagföring minskar risken för att brott preskri- beras och ger också normalt mer adekvata påföljder.

Beträffande den ordningshållande verksamheten anges att detta område även fortsättningsvis i första hand ska vara en uppgift för polisen. Däremot anser utredningen att Kustbevakningen, som redan i dag har vissa uppgifter och befogenheter att ingripa mot ordnings- störningar och förhindra brott, i ökad utsträckning bör kunna ut- nyttjas som resurs. Liksom för den brottsbekämpande verksam- heten föreslår utredningen att den ordningshållande verksamheten skiktas i ett direkt verksamhetsområde, som innehåller Kustbevak- ningens självständiga uppgifter i ordningshållningen, och i ett indirekt verksamhetsområde, inom vilket Kustbevakningen får rätt att, efter överenskommelse i det enskilda fallet, biträda en polismyndighet med ordningshållning i en oförutsedd situation eller vid en planerad större insats.

347

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Inom området för kontroll och tillsyn konstaterar utredningen att det inte är möjligt att skapa en samlad befogenhetsreglering för Kustbevakningen och dess tjänstemän. Det främsta skälet till detta är att området berör många myndigheter och spänner över ett allt- för stort antal författningar av vitt skilda slag för att en samlad reg- lering ska vara rimlig. Enligt förslaget bör därför de närmare rättsliga förutsättningarna för kontroll och tillsyn även fortsättningsvis fram- gå av den särskilda författning som ligger till grund för åtgärden. Däremot föreslås att det i den nya lagen införs en särskild regel om proportionalitet mellan åtgärden och det intrång eller men som åt- gärden innebär för enskilda. Vidare innefattar förslaget en generell regel om en kustbevakningstjänstemans rätt att preja, borda och, i sista hand, inbringa fartyg till hamn för att genomföra kontroll.

Utredningens förslag bereds för närvarande inom Regerings- kansliet.

5.2Regeringens landsbygdsstrategi och det miljöpolitiska arbetet

I våra direktiv står det att vi bör beakta regeringens arbete med landsbygdsstrategin och det miljöpolitiska arbetet.

Landsbygdsstrategin

Regeringen överlämnade i juni 2006 en nationell strategi för lands- bygdsutvecklingen till Europeiska kommissionen. Strategin anger den övergripande inriktningen av det kommande landsbygdsprogram- met för 2007–2013. Följande framgår:

Regeringens övergripande mål för landsbygdspolitiken och för insatserna inom politikområdet är en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Detta är ett mål som också ska vara styran- de under nästa programperiod.

Regeringens förslag till det kommande landbygdsprogrammets över- gripande strategiska inriktning kan sammanfattas i fyra punkter:

•Fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsätt- ning på landsbygden och som stärker landsbygdens konkurrenskraft.

•En fortsatt hög miljöambition och fokus på åtgärder som bidrar till att miljömål med koppling till lantbruket och landskapets natur- och kulturvärden uppfylls.

348

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

•Programmet ska främja en god utveckling av landsbygden som hel- het. Detta förutsätter en ökad bredd av näringslivet och ett ökat fokus på landsbygdens resurser som till exempel attraktiva miljöer för boende och rekreation samt på lokal service och infrastruktur. Lokalt engagemang och deltagande från flera målgrupper ska stödjas.

•En helhetssyn på landsbygden ska eftersträvas i planering och genom- förande.

Det regionala inflytandet över hur åtgärderna tillämpas och genomförs bör öka.

Strategin anger några prioriterade utvecklingsområden som ska kunna stödjas genom programmets olika åtgärder.

Regeringen anser att produktionen av livsmedel med olika mervär- den bör utvecklas. Redan i dag finns det en ökad efterfrågan hos kon- sumenterna för ekologiskt producerade livsmedel. Den lokala, regionala och/eller småskaliga produktionen och förädlingen av livsmedel bidrar också till att öka företagandet på landsbygden.

För att öka tillväxten på landsbygden behöver nya varor och tjänster som har anknytning till jord- och skogsbruket utvecklas. Förnybar energi, turism och rekreation, servicetjänster och entreprenadverksamhet är områden som regeringen bedömer ha utvecklingsmöjligheter.

Det är även viktigt att stärka kunskapsförsörjningen från univer- sitet, högskola och forskning. Det behövs konkreta åtgärder som under- lättar för rådgivare och lantbrukare att ta del av relevanta forsknings- resultat. Innovation och entreprenörskap ska också stödjas.

I dag är flera grupper i samhället som unga, kvinnor och personer med utländsk bakgrund underrepresenterade inom jord- och skogsbruks- sektorn. Regeringen menar att dessa grupper behövs i de areella näring- arna. Både för att stärka jämställdheten och för att utveckla lands- bygdsområdenas ekonomiska och sociala liv.

De areella näringarna har en stor potential för en resurseffektiv production med minimal miljöpåverkan. De har också en nyckelroll i omställningen till en hållbar samhällsutveckling inklusive energiförsörj- ning. De har även en central roll som förvaltare av ett värdefullt natur- och kulturlandskap, där av tradition betesmarker är en viktig prioritering.

(Sveriges nationella strategi för landsbygdsutveckling, www.regeringen.se)

Analys

För vår del har landsbygdsstrategin den betydelsen att den betonar vikten av lokal/regional och småskalig produktion, vilket förstås kan vara det kustnära fisket eller fisket i sjöar. Vidare förespråkas ett regionalt inflytande, vilket exempelvis skulle kunna vara sam- förvaltning. Vi kommer att återkomma till det i avsnitt i 9.1.

349

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Det miljöpolitiska arbetet

År 1999 antog riksdagen 15 nationella miljökvalitetsmål. Målen beskriver hur samhällsutvecklingen ska vara miljömässigt hållbar. I november 2005 lades miljökvalitetsmålet ”Ett rikt växt- och djur- liv” till de redan antagna. Sedan dess bedrivs Sveriges miljöarbete utifrån dessa 16 uppsatta miljökvalitetsmål. Målen syftar till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och natur- miljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, be- vara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Målen är allmänt formulerade. Därför har de preciserats genom ett 70–tal delmål. Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv. För att få en tydlig ansvarsfördelning i miljömålsarbetet har regeringen utsett en ansvarig myndighet för vart och ett av de 16 målen. De 16 målen är :

1.Begränsad klimatpåverkan

2.Frisk luft

3.Bara naturlig försurning

4.Giftfri miljö

5.Skyddande ozonskikt

6.Säker strålmiljö

7.Ingen övergödning

8.Levande sjöar och vattendrag

9.Grundvatten av god kvalitet

10.Hav i balans samt levande kust och skärgård

11.Myllrande våtmarker

12.Levande skogar

13.Ett rikt odlingslandskap

14.Storslagen fjällmiljö

15.God bebyggd miljö

16.Ett rikt växt- och djurliv

Målen ska vara uppfyllda till år 2020. För vår del är målen 8, 10, och 16 av främsta intresse, dvs. målen om levande sjöar och vattendrag, hav i balans samt levande kust och skärgård och ett rikt växt- och djurliv av intresse. Fiskeriverket ansvarar delvis för målen levande sjöar och vattendrag och hav i balans samt levande kust och skär- gård. Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret.

Det är Miljömålsrådet som utvärderar hur arbetet med miljökva- litetsmålen bedrivs. Varje sektorsmyndighet utarbetar ett underlag som sedan analyseras av Miljömålsrådet. Utvärderingen ska ge under-

350

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

lag för regeringens arbete med miljömålspropositionen. En sådan proposition ska läggas fram under våren 2010. Miljörådet gjorde sin utvärdering i mars 2008. Slutsatsen blev att Miljömålsrådet bedömer att fler än hälften av miljökvalitetsmålen är mycket svåra eller inte möjliga att nå inom tidsramen. För flera mål brådskar det att vidta åtgärder, om den kvalitet i miljön som målet avser ska vara möjlig att nå inom överskådlig tid eller kanske över huvud taget (jfr Miljö- målsrådets rapport www.miljomal.nu). För målet Levande sjöar och vattendrag anfördes detta:

Miljömålsrådet bedömer att det är möjligt att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag till år 2020 om de areella näringarna (till exempel jordbruk och skogsbruk ) förstärker sin miljöhänsyn och om fler åtgärder sätts in för att nå delmålen. Det är också avgörande att länsstyrelsernas resurser för arbetet med miljömålet inte minskar.

Arbetet med att skydda naturmiljöer och restaurera vattendrag har förstärkts från och med 2006. Mer pengar har satsats på naturvård i sötvatten och det finns strategier och bättre kunskaper för arbetet. Sam- tidigt har vattenförvaltningen tagit form och åtgärder inom ramdirek- tivet för vatten kommer ge ökade möjligheter att nå Levande sjöar och vattendrag. Miljömålsrådet bedömer att det på sikt leder till en ökad biologisk mångfald och en ökad hänsyn till natur- och kulturmiljö- värden.

För målet hav i balans samt levande kust och skärgård var utvärde- ringen mer pessimistisk. Följande angavs:

Miljömålsrådet bedömer att det blir mycket svårt att nå miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård till år 2020 även om fler åtgärder sätts in. De marina ekosystemens återhämtningsförmåga är avgörande för när miljökvalitetsmålet kan vara uppnått i sin helhet. Möjligen kan förutsättningarna för en god havsmiljö vara uppfyllda till år 2020.

Trots stora insatser under de senaste trettio åren är miljötillståndet i Östersjön och Västerhavet fortsatt dåligt. Fortfarande är läget mycket allvarligt för flera fiskarter och bestånd. Ålen är rödlistad och akut hotad, och bifångster av fisk, fåglar och marina däggdjur är fortfarande ett problem. Orsaken till överexploateringen av fiskresurserna är i grun- den en alltför stor och effektiv fiskeflotta.

Samtidigt finns också trender i positiv riktning, till exempel att arbetet med att bilda marina naturreservat och fiskefria områden går framåt och att de illegala utsläppen av olja i Östersjön minskar.

Även för en levande kust och skärgård finns det stora svårigheter. Sommarstugeområden förvandlas till områden med permanent boende och trycket från bebyggelse, friluftsliv och turism ökar, samtidigt som andra områden avfolkas.

351

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Även om många åtgärder kan och ska vidtas på nationell basis är EU- samarbetet och det internationella samarbetet avgörande för att miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska kunna nås. Utsläppskällor i andra länder bidrar i hög grad till föroreningen av haven. Sverige är beroende av internationella överenskommelser för att utsläppen till haven av giftiga eller övergödande ämnen ska minska, för att nödvändiga regleringar inom fisket ska genomföras och för att höja säkerheten och öka miljöhänsynen inom sjöfarten.

(jfr www.miljomal.nu)

5.3Ny lagstiftning om överlåtbara fiskerättigheter

Som framgått tidigare är det såväl EU:s som svenska regeringens uppfattning att den svenska fiskeflottan måste minskas. Skälet skulle vara att med färre yrkesfiskare skulle lönsamheten inom fisket öka. Beräkningar från såväl Fiskeriverket som fiskenäringen pekar på att flottan, för att kunna konkurrera internationellt borde halveras. Vidare skulle en minskad fiskeflotta kunna innebära ett minskat fisketryck vilket skulle kunna ge ett hållbarare fiske. Som ett led i detta föreslog Fiskeriverket i en rapport under 2007 att det skulle införas ett system med överförbara individuella fiskemöjligheter inom det pelagiska fisket. Rapporten hade utarbetats i samråd med fiskenäringen. Följande framgår av rapporten:

Med pelagiskt fiske avses fiske efter sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis. Den pelagiska fiskeflottan består av 80 fartyg som erhållit s.k. årsransoner av pelagiskt fiske. Beståndssituationen är inte kritisk för dessa fiskslag. Den alltför stora flottkapaciteten i förhållan- de till tillgängligt fångstutrymme har dock bidragit till att lönsamheten har varit otillfredställande under senare år. Staten kan ge delvis EU- finansierad skrotningsbidrag för anpassning av fiskeflottan. De belopp som kan beviljas är inte tillräckliga för att möjliggöra ett utträde ur flottan på ett godtagbart ekonomiskt sätt. Det behövs därför ytterligare omstrukturering. Genom att införa ett system med individuella över- förbara fiskemöjligheter kan ekonomiska förutsättningar skapas som möjliggör för fiskefartyg att avveckla fartyg under godtagbara ekono- miska förhållanden. Utgångspunkten är att omstruktureringen av den pelagiska flottan på detta sätt kan finansieras av näringen.

Som framgått av kapitel 4 administreras fiskerinäringen i dag genom tre olika typer av tillstånd, yrkesfiskelicens, fartygstillstånd och sär- skilda tillstånd. För yrkesfiskelicens och fartygstillstånd gäller den begränsningen att de endast kan beviljas fysiska personer. Fiskeri-

352

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

verket föreslog i sin rapport att de individuellt överlåtbara kvoterna skulle tilldelas fartygstillståndshavaren, vilket därmed alltid skulle behöva vara en fysisk person. En svårighet skulle då vara att det inte alltid skulle finnas en direkt koppling mellan innehavaren av de indi- viduellt överlåtbara kvoterna och fartygsägaren, eftersom denne ofta skulle kunna vara en juridisk person. En farhåga i rapporten var också att en introduktion av överlåtbara fiskemöjligheter i Sverige skulle kunna leda till ägarkoncentration.

Fiskeriverkets rapport har remissbehandlats. Flertalet remiss- instanser inklusive Sveriges Fiskare Riksförbund (SFR) ställde sig bakom förslaget. Länsstyrelsen i Gävleborgs län ansåg att förslaget var behäftat med vissa risker och ansåg i stället att allmänna resurser bör fördelas som enskilda kvoter. Naturvårdsverket ansåg att en mer genomgripande miljökonsekvensbeskrivning av förslaget borde göras. Ekonomistyrningsverket (ESV) tillstyrkte förslaget, men anförde att det utifrån bolagsrättsliga, sakrättsliga och skatterättsliga aspekter skulle vara mer fördelaktigt om fiskerättigheten kunde fördelas direkt på juridisk person, t.ex. fartygsägaren, vilket dock skulle kräva en änd- ring av fiskelagen. ESV ansåg därför att frågan borde utredas vidare.

Regeringen utredde därefter i en departementsskrivelse frågan vidare. Uppdraget var detta:

Tilldelningen av kvot kommer att utgöra en form av egendom som är avsedd att överlåtas mellan enskilda och således medföra rätts- verkningar mellan dem. Det behöver utredas vilken typ av egendom som tilldelningen av kvot kan anses utgöra, liksom de sakrättsliga aspekterna på de överlåtbara kvoterna, vad som gäller vid konkurs och utmätning och om en tilldelning kan ställas till säkerhet för lån. Innebörden av förslaget i skatterättsligt hänseende borde också klar- läggas. Det borde vidare utredas om handeln med de överlåtbara kvoterna kräver ett rättsligt ramverk som garanterar att handeln kan ske på ett säkert sätt utan rättsförluster.

Uppdraget redovisades i Ds 2008:45. Av denna framgår följande:

Det föreslås en särskild lag om överlåtbara fiskerättigheter. Skälet till att förslaget ska lagregleras i en särskild lag och inte i fiskelagen är vår pågående utredning om fiskelagen och att ambitionen är att möjligheten till överlåtbara fiskerättigheter ska kunna gälla redan från 1 januari 2009. Det anges dock vidare att denna särskilda lag sedan ska kunna inarbetas i en ny fiskevårdslag på sätt som Fiske- lagsutredningen finner lämplig (jfr s. 56–57).

353

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Syftet med lagen är att få en struktur i den svenska fiskeflottan i det pelagiska yrkesfisket som främjar bevarandet av fiskeresurserna och ett i övrigt hållbart fiske. Enligt lagen ska de fiskerättigheter som följer av Fiskeriverkets särskilda fisketillstånd för en yrkesfiskare med fartygstillstånd att bedriva fiske helt eller delvis kunna över- låtas till en annan yrkesfiskare med fartygstillstånd. Fiskeriverket ska godkänna överlåtelsen. De överlåtbara fiskerättigheterna ska vara tidsbegränsade och gälla för en tid av tio år. Med hänsyn till osäker- heten om beståndsutvecklingen och andra händelser ska Fiskeriverket kunna besluta att rättigheterna tillfälligt inte ska gälla eller att de ska återkallas. Ett beslut angående överlåtbara fiskerättigheter i enskilda fall ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Den före- slagna lagen bedöms kunna träda i kraft den 1 januari 2009. Införan- det av en lag om överlåtbara fiskerättigheter bedöms inte fordra sär- skilda regler i lagen eller på annat håll om pantsättning, utmätning eller konkurs. Inte heller bedöms att fiskerättigheter ska kunna övergå till eller utnyttjas av ett dödsbo eller övergå genom annat familje- rättsligt fång. Överlåtbara fiskerättigheter förutsätter inte ändringar i skattelagstiftningen (jfr sammanfattningen).

Förslaget har remissbehandlats och svar har inkommit från 32 re- missinstanser. Överlag är de positiva till förslaget. De flesta tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Några har synpunkter på att under- laget inte är tillräckligt. Kustbevakningen menar att det saknas en djupare analys av hur förändringen kommer att påverka den svenska flottkapaciteten. Länsstyrelsen i Gotlands län menade att det sak- nades en analys om och hur de föreslagna förändringarna bidrar till att uppnå långsiktigt hållbara bestånd av de aktuella arterna. Utan att en sådan relation tydligt föreligger riskerar förändringen endast att leda till en ökad koncentration och kapacitetsökning. Om en sådan långsiktighet inte kan påvisas bör förslaget avvisas eller om- arbetas. Länsstyrelsen saknade också tydlighet om hur alltför stor koncentration och bristande regional balans skulle motarbetas. Läns- styrelserna i Blekinge och Skåne län instämde delvis i den kritiken. Även Uppsala universitet och WWF ansåg det vara oklart om hur de föreslagna åtgärderna automatiskt leder till ett minskat fisketryck. Fiskeriverket anser att frågan om att möjliggöra överlåtbara fiske- rättigheter även i andra fisken än det pelagiska snarast bör utredas. Verket delar uppfattningen om att fartygstillståndshavaren inom ramen för den nuvarande fiskelagen framstår som den legitimerade företrädaren för fiskeföretagens fartyg och att fiskerättigheterna därför bör tilldelas denne och inte fartygets ägare.

354

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

När det gällde frågan om att förslaget tillsvidare skulle återfinnas i en särskild lag påpekade länsstyrelsen i Skåne att även om det är lämpligt bör man beakta att Fiskelagsutredningens möjligheter att påverka införandet och utformningen begränsas.

Därefter har regeringen den 19 mars 2009 överlämnat en propo- sition till riksdagen på grundval av departementsskrivelsen. Lagen trädde i kraft den 1 augusti 2009, lag (2009: 866) om överlåtbara fiskerättigheter.

Innehållet är följande:

De överlåtbara fiskerättigheterna ska avse fiske efter sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis.

Av den del av den nationella fiskekvoten som görs tillgänglig för pelagiskt fiske genom individuella kvoter, får Fiskeriverket för yrkes- fiskare med fartygstillstånd bestämma en överlåtbar andel (fiske- rättigheter). Andelens storlek ska fastställas av Fiskeriverket med ledning av omfattningen av yrkesfiskarens tidigare fiske under en referensperiod. Fiskerättigheter får överlåtas till en annan yrkes- fiskare med fartygstillstånd, om överlåtelsen inte motverkar syftet med lagen. Fiskeriverket ska godkänna överlåtelserna.

För att motverka en alltför stor ägarkoncentration begränsas en yrkesfiskares högsta innehav av fiskerättigheter.

En överlåtbar fiskerättighet ska vara tidsbegränsad och ska gälla för en tid av tio år. Fiskeriverket ska kunna besluta att rättigheterna dras in eller begränsas om innehavarens fartygstillstånd återkallas eller begränsas.

Analys av sambandet mellan förslaget och vårt uppdrag

Förslaget innebär att den allmänna resursen fiske ställs till förfogan- de för privaträttslig handel med syfte att delar av fiskeflottan ska kunna avvecklas under godtagbara ekonomiska förhållanden. Det anges att en effekt av en minskad flotta skulle vara att fisketrycket totalt skulle minska och att det därmed skulle vara mer hållbart.

Eftersom förslaget har beretts i särskild ordning saknas det i grun- den skäl för oss att ha synpunkter på om förslaget är bra eller dåligt. Det är dock tänkbart att förslaget i vissa delar kan komma att strida mot ställningstaganden från oss. Nedan ska försöka benas ut vilka dessa kan vara.

Inledningsvis har vi i kapitel 4 analyserat att det inom fiskeför- valtningen krävs tre olika former av tillstånd, yrkesfiskelicens, far-

355

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

tygstillstånd och det särskilda tillståndet. Vår uppfattning är att det nuvarande systemet med tre olika tillstånd är komplicerat och byrå- kratiskt. Det framstår som angeläget att utreda om detta är möjligt att förenkla. Vi kommer att föreslå att yrkesfiskelicensen och fartygs- tillståndet förs samman till ett tillståndskrav, jfr. vidare 9.1.5. I den särskilda lagen är överlåtbara fiskerättigheter kopplade till fartygs- tillståndet. Det betyder att lagen om överlåtbara fiskerättigheter måste anpassas till vårt förslag om fiskelicens. Vidare måste även en hel del andra lagjusteringar göras för att den ska kunna arbetas in i den nya fiskevårdslagen, se vidare lagkommentaren, kapitel 11.

Genom den särskilda lagen tillkommer dock också ytterligare ett tillståndskrav, en fjärde form av tillstånd, i framtiden måste Fiskeri- verket godkänna överlåtelser om individuella kvoter. Att det i nu- läget tillkommer en tillståndsform skulle alltså kunna sägas strida mot våra ambitioner att förenkla tillståndskraven. En förändring av detta skulle dock behöva innebära en mer genomgripande föränd- ring av den nya lagstiftningen, vilket vi med hänsyn till att lagen utarbetats i särskild ordning och nyligen trätt i kraft inte bedömer som lämpligt.

Slutligen kan anföras att det är det en av våra huvuduppgifter att undersöka vilka möjligheter det finns att ta större regional hänsyn vid fördelning av fiskerättigheter. Hos remissinstanserna fanns far- hågor för att förslaget skulle kunna skapa en regional obalans. Vi kommer att återkomma till det.

5.4Regional och lokal samförvaltning

Regeringen uppdrog den 19 juni 2004 till Fiskeriverket att leda och samordna minst fem pilotprojekt som syftar till att utveckla en lokal eller regional samförvaltning av fisket. I uppdraget angavs att minst två av initiativen skulle vara i sötvatten, samt att uppdraget skulle genomföras och redovisas före utgången av år 2006.

Som skäl för detta anfördes följande:

I regeringens proposition Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (2003/04:51) framförs behovet av att skapa nya strukturer och sam- arbetsformer på nationell och regional nivå för att, inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och annan internationell förvaltning, möj- liggöra effektivare förvaltningsformer. I detta ligger ökat deltagande av företrädare för fiskerinäringen, miljö- och fiskevården, forskningen och andra intressenter såsom sport- och fritidsfisket samt fisketurism. En rad studier har visat hur lagar och regleringar har betydligt större

356

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

möjligheter att efterlevas om de uppfattas som legitima. För att detta skall kunna uppnås krävs att förvaltaren försöker skapa en gemensam syn på de problem som avses lösas, att involvera berörda, att det för- väntade utfallet av regleringarna uppfattas som rättvist och att resultatet av åtgärden uppfattas som effektivt och ger ett betydande bidrag till att lösa problemen. Erfarenheter har visat att en mer öppen dialog och ett utvecklat förankringsarbete är nödvändigt. På så vis kan berörda aktörers olika erfarenheter och kunskaper utnyttjas för att kunna ta hänsyn till de förhållanden som råder i ett specifikt vattenområde.

Regeringen anser att det finns väsentliga fördelar med att utveckla samarbetsformer och beslutsprocesser kring förvaltningen inom ramen för de möjligheter som finns för Sverige att reglera fisket i kustområ- dena. Försök pågår i några fall med bred lokal förankring, däribland kan nämnas Koster/Väderöfjorden och Gullmarsfjorden.

Det finns ingen tydlig definition av begreppet lokal eller regional samförvaltning och det har använts i en rad olika betydelser. Gemen- samt för dessa modeller är någon form av delat ansvar för förvaltningen mellan staten och olika nyttjandegrupper där dessa grupper påverkar och delar kontrollen över utvecklingsinitiativ och de beslut och resurser som påverkar dem. Syftet är att underlätta utformande och genom- förande av policy, mål och strategier vilket stärker legitimiteten för de beslut som fattas. Detta är även ett huvudtema i de regionala skärgårds- programmen och en försöksverksamhet föreslås även i betänkandet Levande skärgård (SOU 2000:67).

Eftersom yrkesfisket, vattenbruket och fritidsfisket endast utgör en del av de aktiviteter som bedrivs i kustområdena bör förvaltningen av dessa näringar samordnas med annan verksamhet, såsom exempelvis fisketurism, så långt det är möjligt. Exploateringen av kustmiljöerna har lett till både ekologiska störningar och samhällsekonomiska och kulturella problem. Med syfte att nå långsiktigt hållbar utveckling i de europeiska kustområdena har EU utarbetat en plan för integrerad kust- zonsförvaltning. En viktig del i denna plan är att undvika konflikter mellan bruk och värn. Problemet i fiskeriförvaltningen är därmed inte endast kopplat till de svårigheter som uppstår när man skall förvalta en resurs som tillhör alla, utan också när man skall förena målet ekono- misk avkastning med att upprätthålla livskraftiga bestånd.

Till detta kommer även den sociala dimensionen. Binäringar, fritids- aktiviteter, mänsklig samvaro, kulturella värden m.m. har mycket stor betydelse och såväl regionala som lokala sociala förhållanden kan utgöra mycket starka drivkrafter som påverkar det bedrivna fisket. En förvalt- ning som inte beaktar dessa sociala aspekter kommer att ha svårt att lyckas, även om den är rationell ur biologisk och/eller ekonomisk syn- vinkel. Det finns därför starka skäl till att på regional och lokal nivå stärka samarbetet mellan myndigheter, olika kategorier fiskande, forskare och andra berörda intressenter.

För att genomföra en lokal och regional förvaltning bör ett antal frågeställningar klaras ut, exempelvis vilka uppgifter som skall lämnas till samförvaltningen, vilka parter som skall ingå i samarbetet, om det

357

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

är ett vattenområde som regleras eller fisken på en eller flera utpekade fiskarter eller en kombination av dessa, i vilka former en reglering skall ske samt hur kontroll av efterlevnad skall bedrivas.

Den geografiska utbredningen av förvaltningen har betydelse för hur omfattande delegeringen av förvaltningen till en lokal nivå kan vara. Ju mindre området är, desto större påverkan har yttre faktorer som själv- förvaltningen inte råder över. Ju större det är, desto större är risken att fördelarna med lokalt anpassade regler går förlorade. Den lokala eller regionala fiskeriförvaltningen behöver inte grundas på den regionala och lokala administrativa uppdelning som finns i Sverige genom läns- styrelser och kommuner utan bör främst anpassas efter biologiska, sociala och ekonomiska kriterier. Valet av det geografiska området påverkas även av i vilka områden Sverige självt kan reglera fisket. Möjligheterna att, på helt frivillig grund, införa regler som gäller ut till 12 sjömil från baslinjen, bör kunna beaktas inom ramen för en lokal eller regional samförvaltning. Val av beslutsnivå kan bero på den kompetens och det engagemang som finns. Det kommer fortsatt att krävas att den centrala nivån (Fiskeriverket) och den regionala nivån (länsstyrelsen) respekterar Sveriges åtaganden inom den gemensamma fiskeripolitiken liksom andra internationella åtaganden såsom EU:s art- och habitatdirektiv samt övergripande nationella mål såsom miljökvalitetsmålen. Vidare måste konflikthantering fungera med exempelvis möjlighet till överklagande hos högre instans.

En annan viktig aspekt är att den lokala kunskapen om fisket och biologiska förhållanden ytterligare kan tas till vara. För att en funge- rande lokal och regional förvaltning skall kunna genomföras krävs ett gott biologiskt underlagsmaterial. Innan regleringar etc. kan fastställas måste det därför finnas tydliga krav på målsättningen för beståndsutveck- lingen med utgångspunkt i försiktighets- och ekosystemansatsen som de svenska miljömålen. I detta arbete skall hänsyn tas till såväl kvote- rade som okvoterade bestånd. Kompletterande socioekonomiska och kulturella indikatorer bör inkluderas.

Som beskrivits är utvecklingen av en lokal och regional samförvalt- ning en komplex process med ett flertal variabler att ta ställning till. Detta faktum får dock inte fördröja en sådan utveckling. Konkreta projekt skall genomföras utifrån tillgänglig kunskap, vilket leder till en uppbyggnad av erfarenheter som kan utnyttjas för att ytterligare utveckla samförvaltning runt om i landet.

I diskussionerna kring en regional och lokal samförvaltning av fiske- resurserna aktualiseras frågan om fördelning av den nationella resursen. Det kan exempelvis göras via kvoter för olika slag av fisken, regionala kvoter eller kvoter relaterade till det enskilda fiskeföretaget. Det kan också exempelvis göras genom kvoter för det lokala respektive det långväga fisket. Grunden i ett sådant förfarande är att tydligare nytt- janderättigheter kan främja ett hållbart fiske och skapa förutsägbarhet. Enskilda fartygsägare och yrkesfiskare kan förflytta fokus från att fånga så stor andel av kvoten som möjligt till att öka värdet på varje fångat kilo fisk. En stabil och långsiktig fördelning av kvoterna mellan

358

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

olika nyttjare kommer även att synliggöra den överkapacitet som finns inom vissa fisken. I ändringarna av fiskelagen (prop. 2002/03:41) vidgas bemyndigandet att meddela föreskrifter för fiskevården till att gälla också föreskrifter för fiskets bedrivande. Ett av skälen är Fiskeriverkets ansvar för den regionala utvecklingen. Regionala hänsyn kan göra det motiverat att meddela föreskrifter om särskild fördelning av fiskeresurser eller att fisket skall ske inom vissa bestämda områden. Således finns numera förutsättningar för en sådan fördelning och regeringen anser det lämpligt att detta beaktas i project rörande lokal eller regional för- valtning. Inom ramen för ett hållbart resursnyttjande är det angeläget att avvägningen mellan olika kategorier av fiskande bidrar till uppfyllan- det av de politiska målen.

(Jfr Regional och lokal samförvaltning av fiske, Fiskeriverket 2006, Bilaga 2. )

Verket överlämnade i december 2006 rapporten ”Regional och lokal samförvaltning av fiske” till regeringen.

Sex olika samförvaltningsinitiativ bildades. Dessa är:

1.Gotlands samförvaltningsinitiativ

2.Hallands samförvaltningsinitiativ

3.Kustlandets samförvaltningsinitiativ

4.Norra Bohusläns samförvaltningsinitiativ

5.Ume–Vindelälvens samförvaltningsinitiativ

6.Vätterns samförvaltningsinitiativ

Ett genomgående problem var att dessa initiativ helt saknade ramar. Eftersom det var försöksprojekt initierat av Fiskeriverket fanns inget regelverk tillgängligt för hur initiativen skulle organiseras. Initiativen hade därför inga möjligheter att fatta beslut med juridiska kon- sekvenser.

Följden blev att initiativen – med stöd från Fiskeriverket – orga- niserade sig efter vad som i de enskilda fallet ansågs lämpligt. De olika initiativen valde också själva ut de frågor de ville arbeta med. Eventuella slutsatser från initiativen lämnades vidare som förslag till Fiskeriverket.

Enligt Fiskeriverkets rapport arbetade initiativen med följande frågor:

•SFI Gotland har inkommit med förslag till Fiskeriverket om nya fredningstider och till Östersjö RAC om en ny förvaltningsform för piggvar.

359

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

•SFI Halland har aktivt deltagit i undersökningar med syfte att utforma en ny förvaltningsmodell.

•SFI Kustlandet har engagerat lokala brukare som tidigare inte samarbetat i en mängd varierande aktiviteter för att stärka fisk- bestånden. Man har också diskuterat fredningstider och uttags- begränsningar.

•SFI Norra Bohuslän har utbildat fiskare i marinekologi samt identifierat specifika frågor som man vill att Fiskeriverket, Kust- bevakningen, andra myndigheter och forskningscentra ska lägga fokus på för att fisket ska bli mer hållbart.

•SFI Vättern diskuterar tillsyns- och tillträdesformer och utformar för närvarande en förvaltningsplan.

•SFI Ume-Vindelälven har startat en omfattande förankringspro- cess, bildat ett råd för ett stort område och parallellt anordnat studiecirklar i fiskevård.

Fiskeriverket sammanfattar i sin rapport att det sätt att organisera fiskeriförvaltningen som samförvaltningsinitiativen visar bör vidare- utvecklas av myndigheten och andra berörda parter för att på sikt institutionaliseras. Verket föreslog vidare bl.a. att vår utredning skulle få i uppdrag att utreda vilka legala hinder och möjligheter som före- ligger för en samförvaltning av fiskeresurser som förenar kravet på en utökad intressentmedverkan med beaktandet av internationella åtaganden (t.ex. EU:s regler) och relaterade nationella mål. Vidare föreslog verket att regeringen ger Fiskeriverket i uppdrag att fort- satt följa gamla och nya samförvaltningsinitiativ och genomföra en utvärdering 2011.

Något sådant uppdrag har dock regeringen inte gett Fiskeriverket. Regeringen har inte heller gett oss i uppdrag att utreda de legala hindren osv. för en samförvaltning. Det som vi däremot fått i upp- drag att beakta är Fiskeriverkets förslag om bl.a. regional och lokal samförvaltning.

Utredningen sammanträffade under hösten 2008 med företrädare för samförvaltningsinitiativen Norra Bohuslän, Gotland och Halland. Följande framkom:

360

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

Samförvaltningsinitiativet Gotland

Initiativet bestod av företrädare för yrkesfiskarna, husbehovsfiskar- na, sportfiskarna, fiskevattenägare, Länsstyrelsen samt Fiskeriverket. Vidare deltog forskare. En viktig tanke var att man genom samtal och andra åtgärder skulle kunna få en gemensam syn på bestånds- situationen. Man avstod inom gruppen medvetet från att diskutera torsk och sill, eftersom det ansågs vara alltför konfliktladdat. I stället började man med att prata om piggvar. Arbetet påbörjades i januari 2005 och man hade fram till Fiskeriverket lämnade sin rapport i december 2006 möten månadsvis. Mötena var mycket givande, efter- som det gav en förståelse för parternas olika roller. Den man konkret åstadkom genom förslag till Fiskeriverket var en fredningstid för siken. Arbetsmässigt insåg man att ett fungerade arbete krävde ett sekretariat och därmed även en finansiering. Frustrerande var att ini- tiativet saknade verktyg för att åstadkomma förändringar. Ett genom- gående problem är att det är svårt att arbeta regionalt, eftersom lag- stiftningen är nationell. Efter rapporten färdigställts har det blivit svårare att arbeta, eftersom initiativets tillvaro är osäker. Fortfarande träffas gruppen några gånger per år.

Samförvaltningsinitiativet Halland

Initiativet i Halland påbörjade sitt arbete sommaren 2005. Initiativ- tagare var fiskenäringen i Halland, Länsstyrelsen Halland och Region Halland men också husbehovfisket och sportfisket m.fl. har deltagit i arbetet. Syftet var att i en bred sammansatt grupp arbeta med regional samförvaltning inom fisket för ökad hållbarhet och lönsamhet genom nya idéer och förädling. Därefter har initiativet arbetat i olika del- projekt med bl.a. produkt, marknad och lönsamhets frågor hav- dagsförsök, design av försöksfiske med kommersiella fiskefartyg för kompletterande beståndsuppskattningar, förslag till heltäckan- de fångstrapportering för fritidsfisket, nätverksbyggande och kom- petenshöjning. Ett övergripande mål var att få en uthållig förvalt- ning av fisket.

Det som var positivt var att samarbetet mellan fiskare och forskare var framgångsrikt, vilket medförde att man kunnat genomföra del- projekt tillsammans. Inledningsvis lades mycket kraft på för – försök med havdagar inför ett planerat storskaligt försök med havdagar i Kattegatt som på sikt skulle kunna ersätta dagens förvaltnings-

361

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

system baserat på kvoter. Utav orsaker som Samförvaltningsinitia- tivet i Halland inte kunde påverka så skrinlades senare det stor- skaliga havdagsförsöket. Initiativet har även arbetat med att skapa förutsättningar för att ge marknad/konsument kvalitetssäkrad och närfångad fisk och skaldjur. Initiativet har kunnat finansiera sig via EU-medel och regionala medel. Arbetet har fortsatt även efter Fiskeriverkets rapport. Det finns dock i dagsläget bara finansiering fram till 31 mars 2009. Det råder en mycket stor oro för att initia- tivet tvingas lägga ner sin verksamhet innan utredningens eventuella förslag om samförvaltning kunnat genomföras. En mycket stor del av det arbete som genomförts skulle då vara bortkastat.

Samförvaltningsinitiativet Norra Bohuslän

Initiativet i Norra Bohuslän skiljer från övriga. Här är initiativets arbete koncentrerat till yrkesfisket. Det var Sveriges Fiskares Riks- förbund avdelning Norra Bohuslän som ansökte om att tillsammans med andra intressenter få bilda ett samförvaltningsinitiativ. Området täcker Tanums och Strömstads kustvatten ut till fyra nautiska mil. De övriga intressenterna var bl.a. kommuner, forskare, länsstyrelse och Fiskeriverket (samt övriga). Visionen var att på ett långsiktigt hållbart sätt och i balans med biologisk mångfald skapa tillväxt och mervärde för fisket samt att attrahera nya generationer av yrkesfiskare. Initiativet har bl.a. arbetat för att skapa bättre redskap, exempelvis ökad selektering i räktrålen. Det har även skapats ett utbildnings- centrum om hur fiske bedrivs, där yrkesfiskare förmedlar sin kunskap till personer som arbetar med fiskefrågor. Omvänt har yrkesfiskare lärt sig mer om marinekologi av forskare. Vidare har ansträngningar gjorts för att förbättra egenkontrollen. Syftet är att kunna minska administrationen för såväl de enskilda yrkesfiskarna som Fiskeri- verket. Dessvärre har en del av förslagen fastnat hos Fiskeriverket. Inom initiativet har det även skapats en marknadsutvecklingsgrupp med ett varumärke, Njord. Varumärket ska garantera att fisken fångats med selektiva redskap i närområdet och fisken ska vara spårbar. Initiativet är i dag hotat, eftersom det saknas finansiering. Deltagarna fruktar att allt arbete som lagts ner varit förgäves.

362

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

Remissutfall

Fiskeriverkets rapport om lokal och regional samförvaltning har re- mitterats. Kommuner och länsstyrelser var i huvudsak positiva till samförvaltning. Det framfördes dock flera synpunkter om att för- söksperioden varit för kort och att projekten drivits så varierande att en fullständig utvärdering inte var möjlig.

Sportfiskarna avvisar förslaget. Förbundet menar att de problem avseende fiskbeståndens status som behöver lösas utmed kusterna och i de stora sjöarna i princip aldrig är lokala utan helt övervägan- de nationella och oftast dessutom transnationella. Sådana frågor måste lösas av en stark central förvaltning, som är lyhörd och sam- verkar med regionala myndigheter, kommuner och organisationer på såväl regional som central nivå. Krisen för fiskbestånden är på de flesta håll mycket allvarlig. För att klara av dessa frågor krävs en handlingskraftig och resursstark organisation. Förbundets bestämda uppfattning är att ett pluralistiskt samförvaltningsorgan enligt Fiskeri- verkets modell osvikligen kommer att bli en stoppkloss i hela fiske- förvaltningen. Av Fiskeriverkets rapport framgår att vissa initiativ fungerat bra, medan andra gynnat ekonomiska särintressen. Dess- utom kommer samförvaltningsorganen att vara resurstärande i en tid när alla tillgängliga resurser behövs till konkreta åtgärder som beståndsuppskattningar m.m. Den regionala förankringen bör om det är lämpligt ske genom ett samrådsförfarande.

WWF menade att samförvaltning i grunden är positivt, men att all fiskeförvaltning måste utgå från fiskebestånden. Av Fiskeriverkets rapport framgick att andra intressen styrt vissa initiativ. Vidare menade WWF att rapporten var ostrukturerad. Samförvaltning borde ha en stark statlig komponent.

Naturvårdsverket är positiv till Samförvaltningsinitiativet och an- ser att initiativet på lång sikt kan bidra till ett hållbart brukande av det akvatiska ekosystemen. Initiativen är till sin natur starkt präglade av näringen och brukarna. För att den ska leda till en hållbar förvalt- ning och ett hållbart utnyttjande krävs att den organiseras rätt samt ges nödvändiga förvaltningstekniska och rättsliga verktyg. Natur- vårdsverket anser att en framtida lokal förvaltning om möjligt bör baseras på populationsstrukturen hos de förvaltande bestånden vilket är en i stort sett förbisedd aspekt i rapporten.

SFR avstyrker förslaget. Det framhålles att det är viktigt med sam- arbete mellan olika intressenter och att detta bör ske genom infor-

363

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

mation, konsultation och samråd. SFR ser inte skäl till att reglera samförvaltning i lag.

SeFF anser att fiskefrågor är för stora för att överlämnas till lokala och regionala grupper bestående av olika särintressen. Risken är för stor att särintressen kan komma att styra inriktningen i de olika sam- förvaltningsgrupperna vid avsaknad av en nationell styrning. SeFF anser i stället att en central myndighet ges i uppdrag att ansvara för fiskevården.

SKIFO ser mycket positivt på försöket, eftersom den menar att ett ”underifrånengagemang” är av grundläggande betydelse för att nå ett hållbart fiske. Engagemanget leder till att benägenheten att följa regleringar ökar. SKIFO anser dock att försöksperioden borde varit längre och beklagar att finansieringen inneburit ett problem.

Analys

Fiskeförvaltningen är i dag omdebatterad och konfliktfylld. Flera fiskbestånd är hotade. Ett genomgående problem är att det inte finns en enighet om beståndssituationen mellan forskare och fiskare. Ett annat problem är att föreskrifter om fiske inte alltid följts.

Utifrån denna grundsyn framstår det som självklart att ett utökat samråd/samförvaltning mellan brukare, intressenter och myndig- heter framstår som något eftersträvansvärt. Därtill kan det ur en demokratisk synvinkel vara angeläget att föra besluten närmare dem som direkt berörs.

Regeringen anger också i sina skäl för uppdraget till Fiskeriverket just att en rad studier visat att lagar och regleringar har betydligt större möjligheter att efterlevas om de uppfattas som legitima. För att uppnå det krävs också en gemensam syn på de problem som be- höver lösas.

Från Fiskeriverkets pilotprojekt kan man dra slutsatsen att del- tagarna uppfattade samverkan som positiv. Det betonas att det genom samtalen mellan olika brukare/intressenter gick att uppnå en sam- syn. Det upplevdes meningsfullt att de mest berörda i viss mån fick ett ”eget” ansvar för förvaltningen. Därmed bekräftar alltså pilot- projektet regeringens syn.

Utifrån dessa utgångspunkter framstår det som angeläget att utredningen föreslår någon form av samverkan/samförvaltning i en ny fiskevårdslag. Även med denna utgångspunkt är det dock en

364

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

mycket svår kvarstående fråga att klarlägga på vilken nivå det är bra att lägga ett samråd/samförvaltning.

Fiskeriverket anger i sin rapport(s. 23) den klassiska stegen som är framtagen av forskare för att beskriva intressenters och brukares grad av inflytande :

För att åskådliggöra skillnaderna mellan olika grader av lokala intres- senter/brukares inflytande över fiske som resurs och verksamhet pre- senteras nedan ett antal olika former för samverkan.

1.Informationsspridning. Information som en mekanism för dialog mellan myndigheterna och brukare tillämpas ofta, men processen innebär vanligen att myndigheten informerar brukare om planerade beslut på den centrala nivån. Det finns dock inget som säger att det måste råda envägskommunikation mellan myndighet och aktörer. I praktiken torde det vara vanligt att brukarna förser myndigheten med olika typer av information, ofta i form av rapportskyldighet. (Se punkt tre nedan)

2.Konsultation. Även om alla beslut tas av myndigheten finns det meka- nismer för myndigheten att konsultera brukare. Konsultationen innebär att ansvarig myndighet lyssnar till olika anspråk som kan förekomma. I denna form av samverkan kommer ofta synpunkter från olika intressegrupper/brukare in sent i beslutsprocessen, t.ex. i ett remissförfarande.

3.Kommunikation. I avsaknad av lokal bestämmanderätt sker ofta kom- munikation på myndighetens villkor. Intressegrupper och brukares kunskaper efterfrågas men inflytandet begränsas ofta av att det är myndighetens behov som definierar agendan och formulerar pro- blemen.

4.Samarbete. Vid genuint samarbete sker informationsutbytet åt båda hållen. Det kan medföra att lokala anspråk börjar få genomslag i nya förslag, förvaltningsplaner, mm. Kommunikation och samarbete möjliggör att problem och lösningar identifieras gemensamt och konkreta förvaltningsaktiviteter börjar genomföras.

5.Rådgivande organ. Då särskilda rådgivande organ finns får intresse- gruppernas/brukarnas medverkan en formell funktion. Sådana organ kan ge råd om fiskets bedrivande. Myndigheten beaktar dessa råd, men det som föreslås och de råd man ger behöver inte nödvändigt- vis omvandlas till bindande myndighetsbeslut.

6.Beslutande organ. Om samverkan sker inom ramen för särskilda organ där intressegruppers och brukares beslutanderätt definieras, är sam- verkan formellt erkänd och institutionaliserad. Myndigheten delegerar rätten att fatta ett antal beslut kring fiskeriförvaltning i ett område till intressegrupper/brukare som i sin tur är skyldiga att informera myndigheten om sina beslut. Typiska beslut som delegeras är t.ex. utformningen av operativa regler i ett område men hur vidsträckt

365

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

delegationsrätten är beror på hur lagar och förordningar är utfor- made.

7.Lokal självförvaltning och kontroll. Lokal självförvaltning innebär att intressegrupper/brukare fattar beslut oberoende av de centrala myndigheterna eller med mycket begränsad myndighetsmedverkan.

Analys

Redan dagens fiskeförvaltning bör nå upp till den nivå som beskrivs under punkten 4, dvs. det sker redan i dag ett ömsesidigt informa- tionsutbyte mellan myndigheterna Fiskeriverket/länsstyrelserna och brukare/intressenter. En framtida samverkan/samförvaltning skulle alltså i framtiden behöva nå upp till nivåerna 5–7 för att en förändring skulle komma till stånd. Nivå 5 skulle lagtekniskt kunna uppnås genom att det skapades olika råd vid myndigheterna. För nivåerna 6–7 däremot skulle det krävas mer komplicerade juridiska lösningar.

Fiskeriverkets pilotprojekt ger ingen ledning om vilken nivå som är lämplig. Samtliga initiativ jobbade helt utan ramar, dvs. i prak- tiken nådde de under försöksperioden bara upp till samma nivå som redan gäller för all fiskeförvaltning nämligen nivå 4.

Av remissutfallet kan utläsas att det finns en viss skepsis mot framförallt en alltför långtgående samförvaltning. En farhåga är att särintressen får en för stor möjlighet att påverka besluten och att det skulle ta resurser i anspråk.

När det gäller resurser framgår tydligt av Fiskeriverkets pilot- projekt att en förutsättning för en fungerade samverkan är att den kan finansieras. En möjlig finansiering skulle vara att använda myn- dighetens budgetmedel.

En komplikation inom hela fiskeförvaltningen som även kompli- cerar frågan om samråd/samförvaltning är också förhållandet natio- nellt–regionalt och lokalt. Redan i kapitel fyra slår vi fast att en svårighet är att den nationella fiskelagen innehåller en stor mängd regionala särbestämmelser. Det gör att lagstiftningen blir oklar och omfattande. Vi har därför ifrågasatt om det är nödvändigt att behålla alla dessa särbestämmelser. Fiskeriverkets pilotprojekt har dock utgått från regionala samverkansgrupper.

En slutsats är att en framtida fiskevårdslag måste vara nationell, men att det vidare måste finnas regionala inslag. Ska samverkan- sgrupper utgöra ett sådant regionalt inslag ? Vilken beslutsnivå ska dessa då ha ? Vår slutsats redovisas i 9.1.

366

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

5.5Att vända skutan – ett hållbart fiske inom räckhåll, Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2008:1

Expertgruppen för miljöstudier har gett filosofie doktor Mark Brady och filosofie doktor Staffan Waldo, båda verksamma vid det tidigare Livsmedelsekonomiska institutet, i uppdrag att diskutera den svenska fiskeripolitikens nuvarande utformning samt föreslå förändringar som gör att de fiskeripolitiska målen lättare kan uppnås. Livsmedelseko- nomiska institutet avvecklades vid årsskiftet 2008/2009.

Av rapporten framgår följande.

Dagens fiskeripolitik har misslyckats med sin uppgift att skapa ett långsiktigt hållbart fiske. Frågan är därför vilka åtgärder som krävs för att fisket skall kunna utvecklas till en ekonomiskt oberoende sektor som vilar på väl vårdade fiskbestånd. En sådan hållbar utveckling har faktiskt blivit verklighet på många håll i världen med hjälp av så kallad rättighetsbaserad förvaltning.

Det grundläggande problemet i fisket är det fria tillträdet till resursen. Det kostar inget för den enskilde fiskaren att nyttja den gemensamma resursen, och ett lönsamt fiske kommer därför att locka till sig ytter- ligare fiskekapacitet i form av både nya fartyg och investeringar i gamla. På sikt leder detta till överfiske, överdimensionerad flotta och dålig lönsamhet. Även om dagens fiskerinäring är strikt reglerad, har man inte lyckats lösa den grundläggande problematiken. Detta framgår av att fisket uppvisar samma karaktäristika som ett fiske med fritt tillträde. Rättighetsbaserad förvaltning hindrar det fria tillträdet genom att vissa individer eller grupper av individer får en rättighet att nyttja ett be- stånd. Nyttjanderätter innebär inte att fiskbestånden kommer att priva- tiseras – staten är fortfarande ägare och har det yttersta förvaltnings- ansvaret för resursen. Nyttjanderätter kan jämföras med det system med utsläppsrättigheter som håller på att utformas inom klimatpolitiken.

Genom rättighetsbaserad fiskeriförvaltning skapas grundläggande institutionella förhållanden som ger enskilda fiskare möjlighet att ha en långsiktig planeringshorisont. Vidare skapas en återkoppling mellan storleken på beståndet och fiskarens privatekonomi genom att bättre beståndsförvaltning ger högre lönsamhet. Med andra ord får näringen som helhet en ekonomisk belöning om de strävar mot samma mål som samhället. Den energi och uppfinningsrikedom som i ett fritt fiske läggs på att tävla om fisken kommer i ett rättighetsbaserat system istället att läggas på kostnadsbesparingar, produktutveckling och beståndsförvalt- ning. Exempel finns att studera på nära håll: Räka i Gullmarsfjorden och Koster-Väderöområdet, siklöja i Bottenviken, och odling av kräftor på eget vatten runt om i landet. Inom dessa fisken läggs stor energi på produktutveckling och marknadsföring av specialiteter, liksom på fri- villiga åtgärder för att främja beståndsutvecklingen. Liknande exempel från hela världen redovisas i rapporten.

367

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Förvaltningen, dvs. beslut om den totala uttagen av fisk, bör ligga på en gemensam nivå eftersom fiskresursen är gemensam för hela sam- hället, inklusive ett stort antal företag inom fiskenäringen med skilda åsikter och behov. En dialog med myndigheter är därför lämplig genom någon form av samförvaltningsorgan. Detta kan tillkomma genom att en grupp av fiskare får en gemensam rättighet till ett avgränsat fiske (och fattar gemensamma beslut kring hur fisket ska fördelas mellan indi- viderna), eller genom ett system med individuella rättigheter där fiskarena organiserar sig kring gemensamma förvaltningsfrågor. Rättighetsbaserad förvaltning är inte det enda sättet att skapa ett hållbart fiske, men det har visat sig fungera i praktiken i ett stort antal fisken med olika ekolo- giska, sociala och juridiska förutsättningar. Att ta hänsyn till aspekter som förmögenhetsfördelning, flottans struktur, etc. kommer att vara centralt för att skapa en förvaltning med legitimitet inom fiskekåren och hos allmänheten. Det är därför viktigt att utformningen av ägande- rätter baseras på fiskets ekologiska och sociala förutsättningar. Exempel på frågor är om rättigheterna ska vara individuella eller tilldelas en grupp, om de ska avse andelar av de totala tillåtna fångsterna eller möjligheten att använda en viss fisketid (havdagar) eller vissa redskap. Vidare bör för- delningen av resursräntan (dvs. det ekonomiska överskottet från fisket) behandlas i samband med systemets utformning så att de ekonomiska förutsättningarna för fisket är klara från början.

Olika svenska fisken har olika förutsättningar och kan därför behöva olika lösningar för att vi ska nå en hållbar utveckling. I en del fisken fungerar förvaltningen bra redan idag. I rapporten föreslås därför en inventering av de institutionella förhållanden som präglar olika svenska fisken. Den övergripande frågan är om det fria tillträdet har stoppats eller inte. Om drivkrafterna för överfiske finns kvar är frågan hur detta kan lösas utifrån de aktuella fiskenas specifika förutsättningar.

Enligt våra direktiv ska vi beakta den ändrade regleringen av det pela- giska fisket. Denna handlar just om rättighetsbaserad förvaltning. Utredningen har redovisat lagstiftningen om om överlåtbara fiske- rättigheter i avsnitt 5.3. Frågan kommer att behandlas vidare i 9.1.

5.6Fiskeriverkets förslag om modernisering av fiskelagen

I våra direktiv står det att vi ska beakta Fiskeriverkets förslag om modernisering av fiskelagen.

Fiskeriverket föreslår vissa förändringar för att erhålla yrkesfiske- licens, och att det görs vissa justeringar om redskapsbegränsningar.

368

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

Under 5.6.1 redovisar vi förslagen rörande kraven för att erhålla yrkesfiskelicens och under 5.6.2 förslagen om justering av redskaps- begränsningarna.

5.6.1Krav för att erhålla yrkesfiskelicens

Fiskeriverket föreslår att krav på kunskaper om fiskets bedrivande och förvaltning bör införas i författningarna. Kraven bör kunna inne- fatta alltifrån den erfarenhet som sökanden redan besitter till krav på marinbiologisk och ekologisk grundkompetens vid licenspröv- ningen. Kraven bör kunna variera beroende på erfarenhet, ålder och övriga förutsättningar i det fiske som sökanden avser att bedriva, dvs. med hänsyn till fiskemetoder och de arter som fisket bedrivs på. Verket menar att ändringar bör göras i fiskelagen (1993:787) och förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen, så att verket medges rätt utfärda föreskrifter.

Många licenssökande är sedan länge yrkesfiskare. Ofta har sökan- den arbetat på ett fiskefartyg och har då en lång erfarenhet av fiske utan att ha haft licens. Till kunskapsfrågan gränsar frågan om sökan- dens möjligheter att bedriva ett uthålligt och miljövänligt fiske. I möjligheterna att bedriva ett sådant fiske ligger bl.a. att fisket kommer att bedrivas på vatten där bestånden bedöms goda på lång sikt, sökandens förmåga att förvalta fisket långsiktigt liksom att medverka i en hållbar förvaltning av fisket, t.ex. genom deltagande i samförvaltning. En sådan kompetens skulle underlätta förvaltningen och ge bättre möjligheter till en dialog mellan forskare, förvaltare och fiskare.

Som en bakgrund till sin begäran anger Fiskeriverket att man tidigare, tillsammans med fiskerinäringen, genomfört en studie om utbildningsbehovet inom fiskerinäringen kallad Utbildning för den framtida fiskerinäringen. I studien föreslås bl.a. biologisk utbildning för fiskare. En första utbildningskurs har därefter på frivillig basis genomförts på Tjärnö marinbiologiska station under hösten 2004 för fiskare i Koster/Väderö-området.

Fiskeriverket föreslår också att förutsättningarna för att bestämma inkomstgränser och att meddela andra närmare föreskrifter om den ekonomiska bedömningen bör integreras i bemyndigandena i 30 § fiskelagen och i 2 kap.19 § fiskeförordningen. Bakgrunden till detta är att uttrycket ”fiske av betydelse för försörjningen” kom till vid licenssystemets införande år 1978 för att begränsa antalet licenser.

369

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Yrkesfiskelicensen hade vid den tiden sin huvudsakliga betydelse för möjligheterna att erhålla statligt stöd. Senare blev det dock nöd- vändigt att tydliggöra att mycket små inkomstsummor, som närmast föreföll ligga på hobby- eller fritidsfiskenivå, inte kunde berättiga till yrkesfiskelicens. Därför lades år 1985 ordet ”väsentlig” till. Den individuella prövningen av vad som är väsentligt för varje fiskare är en återkommande problematik. Fiskeriverket tillämpar därför scha- blonregler som har beslutats med stöd av verkets bemyndigande i 6 kap. 8 § fiskeförordningen att meddela verkställighetsföreskrifter.

Det finns idag inga krav på vilken biologisk kompetens en fiskare ska besitta för att kunna erhålla yrkesfiskelicens. Havets resurser är en gemensam tillgång och den är begränsad. En fråga är då om det såsom Fiskeriverket föreslår är rimligt att ställa krav på lämplig kompetens hos den som önskar nyttja dessa resurser. Kraven skulle i så fall kunna omfatta såväl marinbiologisk och ekologisk grund- kompetens som kunskaper om fiskets förvaltning. En sådan kom- petens skulle enligt Fiskeriverket underlätta förvaltningen och bör dessutom ge bättre möjligheter till en dialog mellan forskare, för- valtare och fiskare.

Havsmiljöutredningen hade i sina direktiv, Dir. 2006:87, bland annat uppdraget att utreda vilka satsningar inom forskning och utbildning som kan användas för att lösa miljöproblemen i havet. Utredningen föreslog i sitt slutbetänkande, En utvecklad havsmiljö- förvaltning SOU 2008:48, att krav skulle ställas om genomgången certifierad utbildning i miljö och ekologi för att få yrkesfiskelicens. Fiskeriverket föreslogs få möjlighet att utfärda föreskrifter för en dylik certifierad utbildnings innehåll och att bevilja tillstånd till ut- bildningsanordnare att genomföra utbildningen. Utredningen gjorde bedömningen att de kortare kurser för yrkesverksamma fiskare som anordnats både på ost- och västkusten utgör en bra grund för att utveckla en certifierad kurs i miljö och ekologi. Denna kursverk- samhet föreslogs ges fortsatt stöd av Fiskeriverket. Det program med fiskeinriktning som ges vid Öckerö gymnasium ansågs kunna inkludera moment som uppfyller certifieringskraven. En sådan ut- bildning på gymnasienivå skulle enligt utredningen ge möjlighet för ungdomar att skaffa sig en yrkesutbildning i fiske som också ger en god teoretisk grund i miljö och ekologi. Utredningen menade också att det även kan finnas behov av liknande gymnasieprogram i någon annan del av landet eller en ett- eller tvåårig utbildning som vänder sig till vuxna.

370

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

Havsmiljöutredningen föreslog att en utbildning bör innehålla följande moment:

•Grundläggande kunskap om marina djur och växter.

•Den marina miljön och det marina ekosystemet, fiskens roll i

•systemet.

•Faktorer som påverkar det marina ekosystemet.

•Beståndsuppskattningar, grunderna för den vetenskapliga rådgiv- ningen.

•Skonsamma fiskemetoder, redskap.

•Fiskeripolitik och regelverk, inkl. EU och internationellt.

Av våra direktiv framgår att vi ska utreda hur utbildningskrav kan anges för yrkesfiskelicens. Frågan om hur en framtida yrkesfiske- licens ska utformas kommer att behandlas i kapitel 9. Där kommer också frågan om möjligt utbildningskrav samt vilka andra krav som ska kunna ställas för att erhålla yrkesfiskelicens att behandlas vidare.

5.6.2Redskapsbegränsningar

I en skrivelse till Jordbruksdepartementet, Jo2002/1494, samman- fattade Fiskeriverket vissa tidigare föreslagna författningsändringar och framförde dessutom kompletterande förslag rörande förordning- en (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (fiske- förordningen). De frågor som behandlades var skyddsområden för flodkräfta, redskapsbegränsningar samt återkallelse och ändring av villkor i tillstånd för fiskodling. Frågan om skyddsområden för flodkräfta och frågan om ändring av villkor i tillstånd för fiskodling är lösta genom ändringar i fiskeförordningen, SFS 2005:462 respek- tive SFS 2006:197.

Det som återstår är alltså redskapsbegränsningarna. Departe- mentet har begärt att frågan om redskapsbegränsningar ytterligare belyses av Fiskeriverket som därför utvecklat förslagen. Förslagen rör begränsningar av antalet hummertinor och långrevskrokar samt håvars storlek.

371

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Hummerfiske

Fiskeriverket anger i skrivelsen att man arbetar med olika åtgärder för att främja utvecklandet av ett lönsamt yrkesmässigt kustfiske. I detta syfte framstår det enligt verket, med ett ökande fisketryck och alltmer ökande konkurrens om fiskeresurserna, som nödvän- digt att i ökad utsträckning förbehålla hummer och andra högprisarter för det yrkesmässiga fisket. I rapporten Småskaligt kustfiske och insjöfiske – en analys har Fiskeriverket anfört att antalet för fritids- fisket tillåtna hummertinor, för att skapa ökat utrymme för det yrkes- mässiga kustfisket, borde begränsas till tio stycken. Verket föreslår att en sådan begränsning görs i fiskeförordningen.

Av skrivelsen framgår att storleken på de totala årliga svenska hum- merlandningarna (och även fiskeansträngningen) är mycket oviss eftersom en stor del av fångsterna sker av icke licensierade fiskare vars fångster inte redovisas i loggböcker eller annan officiell fångst- statistik. Yrkesfiskare anser att en under de senaste decennierna ökande andel av landningarna skett av icke rapporteringsskyldiga fiskare samtidigt som beståndet har minskat och priset ökat. En sådan utveckling kan ha medfört att försäljning utanför de officiella kana- lerna har ökat vilket kan förklara en del av den nedåtgående trenden. En grov uppskattning från en enkätundersökning som utfördes av Fiskeriverket år 1995 visar att 160 licensierade och 7 000 icke licen- sierade fiskare deltog i hummerfisket detta år. De licensierade fiskarna landade drygt 30 ton medan de icke licensierade landade omkring 150 ton.

Långrevsfiske

Fiskeriverket föreslår i skrivelsen att bestämmelsen i 2 kap. 13 § fiskeförordningen ändras så att i första stycket ordet ”bottensatt” läggs till före ”långrev”. Vid fiske med långrev bör dessutom samman- lagt högst 100 krokar få användas samtidigt. Skälet är att bestäm- melsen tillåter en fritidsfiskare att samtidigt använda 600 krokar vid revfiske vid såväl fiske med bottensatta linor som fiske med driv- linor. Fiskeriverket menar att även när det gäller långrevsfiske efter lax och öring framstår de för fritidsfiskare tillåtna redskapsmäng- derna som oproportionerligt stora i förhållande till vad yrkesfisket får använda. När det gäller drivlinefisket ska redskapsmängden jäm- föras med vad som för det yrkesmässiga fisket gäller enligt rådets

372

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

förordning (EG) nr 88/98 om fastställande av vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskresurserna i Östersjön, Bälten och Öresund. Där föreskrivs att det, vid fiske efter lax eller öring med drivande eller förankrade långrevar, samtidigt får användas högst 2 000 krok per fiskefartyg. Det borde enligt verket inte ges utrymme för fri- tidsfisket att kunna påverka resursen i en större omfattning utanför gällande kvotreglering. Eftersom det inte finns något traditionellt fritidsfiske med drivlinor föreligger heller inget hinder mot att låta denna redskapstyp vara förbehållen yrkesfisket. I och med att driv- garnsfisket efter lax förbjudits kan betydelsen för det yrkesmässiga fisket av fiske med flytande laxrevar komma att öka. Även mot denna bakgrund framstår det som mycket tveksamt om fritidsfisket skulle få använda stora redskapsmängder. I skrivelsen anges också den mycket svåra beståndssituationen för ål som ett skäl till att minska totalantalet i revfisket tillåtna krokar till 100.

Fiske med håv

Fiskeriverket föreslår att bestämmelsen i 2 kap. 13 § fiskeförord- ningen ändras så att i slutet av andra stycket läggs till meningen ”En håv får inte ha större diameter än 150 centimeter”. En olägen- het med bestämmelsen är nämligen att det i fiskerilagstiftningen saknas en definition av vad som avses med håv. I förarbetena till fiskelagen finns heller inte något övervägande särskilt om håvar. Enligt Fiskeriverkets uppfattning har dock avsikten med bestäm- melsen i första hand varit att fritidsfiske med små handhållna håvar inte ska vara förhindrat.

Håvars utformning kan variera avsevärt allt ifrån små ”mussel- skaver”, som har en kratta i anslutning till håven, till stora sänk- håvar. En stor håv skulle kunna användas för ett mängdfångande fiske av sådan omfattning att det bör vara förbehållet det yrkes- mässiga fisket. Vid en viss storlek kan en håv också sägas övergå till att utgöra någon form av vadredskap. Fiskeriverket anser det därför vara angeläget med en avgränsning av vilka håvar som får användas i allmänhetens fritidsfiske. Avslutningsvis framhåller Fiskeriverket att det i fiskerilagstiftningen i stor utsträckning saknas legaldefini- tioner av fiskeredskap.

Fiskeriverket anger som en bakgrund till skrivelsen att ett första och generellt skäl till att redskapsbegränsningar måste finnas är att fiskeresurserna i sig är hårt ansträngda och att fritidsfisket inte kan

373

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

tillåtas använda sådana redskap som typisk sett är ägnade att fånga stora mängder fisk i samma utsträckning som det yrkesmässiga fisket. Sverige förutsätts dessutom kunna kontrollera hur de av EG till- delade fiskekvoterna nyttjas och att inget överfiske sker. Eftersom det i den svenska fiskerilagstiftningen inte finns något förbud mot att sälja fisk som fångats i fritidsfiske skulle kontrollen av det natio- nella resursuttaget enlig Fiskeriverket äventyras om inte redskaps- begränsningarna fanns.

Fiskeriverket har också i rapporten Fritidsfiske och fritidsfiske- baserad verksamhet föreslagit att frågan om vilka redskapsmängder som ska tillåtas vid fritidsfiske bör utredas. Ett maximalt nyttjande av den tillåtna redskapsmängden anges i rapporten kunna påverka beståndssituationen, framför allt på lokal nivå.

Frågan om redskapsbegränsningar och hur fiskresursen ska för- delas mellan olika kategorier fiskare kommer att behandlas i av- snitt 9.1.

5.7Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet

Regeringen anger i sin skrivelse Vissa fiskeripolitiska frågor (2005/06:171) att det inom fiskeriförvaltningen och fiskevården i ökad utsträckning bör tas hänsyn till fisketurism, fisketuristiskt före- tagande och fritidsfiske. Områden av särskilt intresse för dessa verk- samheter bör identifieras i miljöbalken som områden av riksintressen. Regeringen anger vidare att de ekonomiska förutsättningarna för fisketurismföretagens utveckling bedöms som goda och kan förbätt- ras. Undersökningar visar att det finns avsevärda samhällsekonomiska vinster att hämta genom att satsa på fisketurism och sportfiske i Sverige. Fisketurismens, fisketuristiskt företagandes och sportfiskets samhällsekonomiska effekter är dock ofullständigt belysta i Sverige, varför fördjupade undersökningar är angelägna.

Regeringen har mot denna bakgrund gett Fiskeriverket ett fler- tal uppdrag (Jo2006/1876). Fyra av dessa uppdrag är direkt kopplade till fritidsfisket och den fritidsfiskerelaterade företagsamheten:

1.Ökad uppvandring av vildlax och öring i de svenska älvarna och utvecklingspotentialen av sportfiske och fisketurism

Fiskeriverket ska göra en översyn av behovet av åtgärder i syfte att förbättra uppvandringen av vildlax och havsöring och produktionen av smolt i de svenska älvarna där den tidigare produktionsförmågan

374

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

inte uppnåtts. I uppdraget ingår bl.a. att utvärdera fisketurismens, fisketuristiskt företagande och sportfiskets utvecklingspotential och även samhälls- och socioekonomiska värden liksom biologisk mång- fald i sammanhanget. Uppdraget ska ske efter samråd med Natur- vårdsverket och övriga berörda organisationer.

2.Fisketuristiskt företagande i relation till andra fiskeberoende näringar i fiskeriförvaltningen – jämställda i förhållande till den gemensamma fiskeripolitiken?

Enligt uppdraget ska Fiskeriverket utreda om det är optimalt att fisketuristiskt företagande jämställs med andra fiskeberoende näringar i fiskeriförvaltningen. Syftet är bl.a. att främja och analysera möjlig- heterna för fisketuristiskt företagande samt att säkerställa att för- valtningsbeslut får avsedd effekt. Uppdraget ska genomföras i samråd med Naturvårdsverket och övriga berörda organisationer.

3. Licens för fisketuristiskt företagande

Fiskeriverket har i uppdrag att utforma licenser för fisketuristiskt företagande i olika typer av vattenområden. Syftet är bl.a. att under- lätta utvecklingen av fisketuristiskt företagande samt att specificera företagares grundläggande rättigheter och skyldigheter gentemot samhälle och konsument. Uppdraget ska genomföras efter samråd med berörda organisationer.

4.Fisketurismens, fisketuristiskt företagandes och sportfiskets sam- hällsekonomiska effekter

Fiskeriverket har även i uppdrag att utreda fisketurismens, fiske- turistiskt företagandes och sportfiskets samhällsekonomiska effekter och verksamhetens ekonomiska betydelse. Inom ramen för detta uppdrag ska det även utarbetas en plan för hur utvecklingen av verk- samheten kan främjas och bedrivas. En ökad satsning på goda för- utsättningar för sportfiske med handredskap i eller i anslutning till storstadsområden bör beaktas såväl som möjligheten till utveckling på landsbygden. Planen ska även redovisa eventuella kunskaps- och forskningsbehov. Arbetet bör ske i samråd med Nutek, Livsmedels- ekonomiska institutet och efter samråd med Naturvårdsverket och andra berörda organisationer.

Fiskeriverket redovisade 2008 dessa fyra uppdrag i rapporten ”Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet”. I rapporten lämnar

375

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

fiskeriverket tolv förslag rörande fritidsfisket och fritidsfiske- baserad verksamhet. Åtta av dessa förslag rör fiskelagstiftningen.

•Fiskeriverkets ansvar för alla kategorier av fiskande bör förtyd- ligas.

För att kunna verka för en bättre förvaltning behöver regeringen förtydliga att Fiskeriverkets ansvar omfattar alla kategorier av fiskande. Av ett sådant förtydligande följer att vid uppföljning av förvaltningsbeslut ska effekter på såväl yrkesfiske, fritidsfiske som fiske med stöd av enskild rätt följas upp och redovisas. Ett för- tydligande av Fiskeriverkets ansvar för fritidsfiske kommer även att påverka fisketuristisk verksamhet genom att denna typ av företa- gande gynnas av åtgärder för att främja fritidsfisket. I en sådan upp- följning ska, där så är relevant, en genusanalys tillämpas som redo- visar effekterna för män och kvinnor.

I gällande instruktion för Fiskeriverket anges att verket bl.a. ska verka för ett hållbart och miljöanpassat fiske och vattenbruk samt medverka till att öka allmänhetens fiskemöjligheter. Fiskeriverket har i den pågående översynen av verkets instruktion lämnat förslag på hur ett tydliggörande av ansvaret skulle kunna formuleras.

•Fiskeriverket bör bemyndigas att fördela fiskemöjligheter mellan olika kategorier av fiskande.

Genom en ändring av fiskelagen år 2003 vidgades lagens bemyndi- gande att meddela föreskrifter för fiskevården till att gälla också föreskrifter om fiskets bedrivande. Av förarbetena framgår dock att bemyndigandet är begränsat till att omfatta yrkesfisket. För att kunna vidta åtgärder för att uppnå nationella förvaltningsmål och för att gynna fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet finns behov av ett utökat bemyndigande som möjliggör en fördelning av fiske- möjligheter mellan olika kategorier av fiskande. Ett sådant bemyndi- gande skulle t.ex. kunna möjliggöra begränsningar av användningen av vissa redskap i vissa områden och perioder av annat än fiske- vårdskäl i avsikt att gynna uppvandring av stor lax och havsöring i älvarna.

•Fiskeriverket ska kunna fastställa mer ambitiösa nationella för- valtningsmål än vad som krävs av den gemensamma fiskeripoliti- ken.

376

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

Långsiktig förvaltning och fiskevård är nödvändig för att bevara fiske- resursen och därigenom skapa förutsättningar för både yrkesfiske, fritidsfiske och fritidsbaserad verksamhet. Fritidsfiskets stora sam- hällsekonomiska värde liksom det ökade värde som skulle uppstå som en följd av förbättrade bestånd, understryker behovet av att nationella mål tas fram, där även hänsyn till fritidsfisket vägs in.

De krav och förväntningar som ställs på förvaltningen av olika grupper av fiskande varierar och därmed också uppfattningen om vilka åtgärder som bör vidtas. Aspekter som kvalitet i form av till- gång på stor fisk och en jämn geografisk spridning av bestånden har betydelse för fritidsfisket, medan däremot främst beståndsstorleken har betydelse för yrkesfisket. Bristen på stor fisk och bristen på fisk generellt uppges utgöra ett problem av en förhållandevis stor andel av de företag som bedriver fritidsbaserad verksamhet. Likaså visar den enkätundersökning riktad till fritidsfiskare som redovisas i rapporten att huvuddelen av fritidsfisket bedrivs inom 10 mil från bostadsorten, vilket understryker betydelsen av tillgång till lämpliga fiskevatten i närheten av befolkningscentra.

Förvaltningsåtgärder för att t.ex. påverka storleksfördelningen i lokala bestånd har hittills inte kunnat prioriteras, då de förvalt- ningsmål som fastställs genom den gemensamma fiskeripolitiken av naturliga skäl inte kan ta hänsyn till denna typ av lokala variationer. Det finns därför anledning att av fiskevårdsskäl, men även för att gynna fritidsfiske och fritidsbaserad verksamhet, tillämpa högre ställda nationella förvaltningsmål för vissa bestånd och för vissa områden än vad som följer av gemenskapens regelverk. Vid fastställande av nationella mål ska hänsyn tas bl.a. till ekosystemansatsen och önsk- värd storleksfördelning i bestånd. Dessa nationella mål ska också bidra till att möjligheterna att nå de fastställda miljökvalitetsmålen med relevans för fiske förbättras. Vid utformningen av nationella mål måste biologiska och miljömässiga övervägande prioriteras, även om andra hänsyn ska kunna vägas in. Det är dock väsentligt att dessa högre mål endast tillämpas i sådana fall där det inte kommer i konflikt med gemenskapslagstiftningen.

•Registrering av och krav på fångstrapportering i fiske med stöd av enskild rätt i yrkesmässig omfattning.

Fiskeriverket önskar, som redovisats tidigare i detta kapitel, fast- ställa nationella förvaltningsmål för vissa bestånd. För att säkerställa att inriktning och mål för förvaltningen är relevanta och effektiva

377

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

måste kunskapen om bestånden, framför allt för sådana bestånd där ett lokalt fisketryck kan antas ha en betydande inverkan på utveck- lingen, förbättras. Det fiske som bedrivs med stöd av enskild rätt är i dag bristfälligt dokumenterat och fiskerilagstiftningen ställer inga direkta krav på regelbunden fångstrapportering för denna grupp av fiskare. Det kan dock inte uteslutas att ett icke försumbart fiske av denna typ äger rum och att detta fiske kan ha betydelse för bestånds- utvecklingen lokalt. En positiv utveckling av fiskeresursen är en viktig faktor för att möjliggöra en positiv utveckling av fritidsfiske och fritidsbaserad verksamhet och då inte minst på lokal nivå.

För de vatten för vilka Fiskeriverket har ett förvaltningsansvar, dvs. havet och vattnen längs kusterna och Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt Storsjön i Jämtland till första definitiva vand- ringshindret, finns behov av att kunna kräva in uppgifter om det fiske som bedrivs för att möjliggöra en uppföljning av de förvalt- ningsbeslut som tas. Fiskeriverket menar därför att det bör finnas en möjlighet att ställa krav på registrering och fångstrapportering av de personer som bedriver fiske med stöd av enskild rätt med en redskapsmängd som överstiger den som är tillåten för allmänheten, och på att fångstuppgifter ska lämnas.

Enligt 5 kap. 1 § fiskeförordningen får Fiskeriverket meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter om fisket för den som innehar yrkesfiskelicens och den som, utan stöd av sådan licens, fiskar för att sälja fångsten i sådan omfattning och med sådan varaktighet att det är att anse som näringsverksamhet. Denna uppgiftsskyldig- het bör utvidgas att omfatta alla som bedriver fiske utan begräns- ning av den redskapsmängd som fritidsfisket maximalt får använda.

•Den maximala redskapsmängd som får användas vid fritidsfiske bör utredas.

Syftet med fritidsfiske är främst rekreation och fångst av fisk för egen konsumtion och inte för avsalu, vilket framgår av den under- sökning av fritidsfiske, Fiske 2005, som tidigare genomförts av Fiskeriverket i samarbete med SCB. Givet syftet med fritidsfiske bör det övervägas om inte försäljning av fisk som fångats vid fritidsfiske ska förbjudas. Ett sådant försäljningsförbud bedöms dock inte vara fullt kontrollerbart.

Fritidsfiskets fångstmöjligheter begränsas i dag av bestämmelserna i 2 kap. 13 § fiskeförordningen. Där anges vilka redskap och red- skapsmängder som får användas. Den redskapsmängd som i dag är

378

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

tillåten skulle kunna minskas utan att påverka rekreationsupplevelsen och möjligheten att fånga fisk för egen konsumtion. Enkätsvaren i Fiskeriverkets och SCB:s undersökning av fritidsfisket 2006 visar att det stora flertalet fritidsfiskare använder betydligt mindre red- skapsmängd än vad som maximalt är tillåtet.

Ett maximalt nyttjande av den tillåtna redskapsmängden kan antas kunna påverka beståndssituationen, framför allt på lokal nivå. Sam- tidigt bör det noteras att den nuvarande redskapsbegränsningen är generellt formulerad och inte tar hänsyn till olika redskaps selek- tivitet och placering och inte heller under vilken tid på året fisket bedrivs. Enligt Fiskeriverkets bedömning finns det därför skäl att se över den nuvarande begränsningen av redskapsmängd för fritids- fisket. Även möjligheten att differentiera redskapsbegränsningen beroende bl.a. på var redskapen placeras i förhållande till strandlinjen och geografiskt i landet liksom vilket fiske som bedrivs och hur selektivt det använda redskapet är bör utredas. Likaså bör möjlig- heterna till effektiv tillsyn av åtgärden vägas in.

•Fiskeriverket bör få ett tydligt angivet ansvar för samordning och uppföljning av fisketillsynen.

En effektiv tillsyn och kontroll liksom fungerande information om regelverket är av avgörande betydelse för en framgångsrik förvalt- ning och en positiv utveckling av bestånden. Kraven på tillsyn och information, framför allt på lokal och regional nivå, kommer att öka ytterligare med nationella förvaltningsmål. En av förutsättningarna för att dessa mål ska kunna uppnås är en god regelefterlevnad inom fritidsfisket och hos dem som fiskar med stöd av enskild rätt. Läns- styrelserna har i detta avseende en viktig funktion.

I regeringens skrivelse 2005/06:171 Vissa fiskeripolitiska frågor anges att Fiskeriverket får det övergripande ansvaret för uppföljning av sådan fisketillsyn som bedrivs av länsstyrelser och fisketillsyns- män. Detta uppföljningsansvar har dock inte tydliggjorts i t.ex. reg- leringsbrev.

Som en del i uppföljningen av fisketillsynen bör Fiskeriverket vidare få i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna och Kust- bevakningen kartlägga vilka insatser som gjorts avseende fisketillsyn i kustområdena, de stora sjöarna samt i de större laxälvarna samt vilka överträdelser som överlämnats till åtal.

Utöver uppföljning bör Fiskeriverket även ges ansvar för sam- ordning av fisketillsynen för att möjliggöra en bättre tillsyn och en

379

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

effektivare användning av tillgängliga kontrollresurser. Det finns redan i dag ett bra samarbete på kontrollområdet i vissa områden, men i andra delar av landet finns möjligheter att förbättra samarbetet mellan de myndigheter som har tillsynsansvar på fiskets område,. För att kunna följa upp de nationella förvaltningsmål som ska fast- ställas för vissa bestånd eller fisken, t.ex. för lax i laxproducerande älvar, och för att säkerställa att de åtgärder som vidtas för att uppnå dessa mål behövs en förbättrad samordning även av den tillsyn som utförs av länsstyrelserna och av de tillsynsmän som förordnas av dessa.

• Länsstyrelsernas ansvar för fisketillsynen bör förtydligas.

Det framgår i dag inte tydligt av länsstyrelsernas instruktion eller av gällande lagstiftning vilket ansvar länsstyrelserna har vad gäller fiske- tillsyn. Av rapporten framgår att länsstyrelserna kan förordna fiske- tillsynsmän, men i övrigt anges inte vilken inriktning eller målsättning denna tillsyn ska ha. I betänkandet Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) föreslogs bl.a. att regeringen förtyd- ligar länsstyrelsernas roll och uppgifter vid fisketillsynen. För att säkerställa en tillfredsställande tillsyn i hela landet och då främst i de områden där Kustbevakningen inte har något övervakningsansvar, finns det ett fortsatt behov av att ett sådant förtydligande görs. Genom sin regionala närvaro har länsstyrelserna en viktig funktion i detta avseende.

•Fiskeriverket bör bemyndigas att kunna medge särskilt tillstånd med undantag från redskapsbegränsningar för fiske till företrä- dare för fisketuristiska företag.

Huvuddelen av de hinder som begränsar de fisketuristiska företagens utvecklingsmöjligheter är generella företeelser, gemensamma för de flesta småföretag, som t.ex. kostnaden för arbetskraft, svårigheter att nå ut med information och att få lån för investeringar. Det finns dock även problem för dessa företagare som är direkt knutna till den gällande nationella fiskerilagstiftningen.

Som tidigare redovisats kan en yrkesfiskare erhålla licens för fiske och som licensierad fiskare ha möjlighet att bedriva fiske med fler redskap och under andra förutsättningar än en fritidsfiskare. Fisketuristisk företagande passar inte in i nuvarande regelverk rörande tillträde till fiskresursen, dvs. licenssystemet. För bedömningen om licens ska beviljas beaktas inkomsten av egenfångad fisk. Eftersom

380

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

inkomsten av fiske oftast endast utgör en liten del av företagens intäkter kan företagaren själv vanligen inte beviljas yrkesfiskelicens. För licens krävs vidare att utövarens huvudsakliga verksamhet är yrkesfiske men den fisketuristiska verksamheten är inte inriktad på detta.

Företag som bedriver fisketuristisk verksamhet i dag måste företa sitt fiske på samma sätt som en fritidsfiskare, vilket bl.a. innebär att redskapen måste läggas i och tas upp av samma person och hans namn ska anges på redskapen. Detta är försvårande för verksamheten i fall där redskapen inte kan läggas ut och vittjas under samma fiske- resa.

Troligt är att ytterligare fisketuristiska företag kommer att etablera sig inte bara längs kusterna utan även i de stora sjöarna och i större insjöar och älvar. De flesta sådana företag i insjöar och älvar kan bedriva sitt fiske på enskilt vatten och kommer därför inte att behöva särskilda regler. Rätten till fiske får då grunda sig på äganderätt eller arrenderätt till fastighet eller på bildande av fiskevårdsområden och då gäller inte redskapsbegränsningarna för fritidsfiske. Även trolling- fiske och turbåtfiske på allmänt vatten kan bedrivas fritt. Det kan antas att det fiske där företagare i första hand kommer att efterfråga särskilda regler som ger möjlighet till ett utökat fiske, är fiske efter hummer och sötvattenskräfta.

Fiskeriverket får, om det finns vetenskapliga skäl eller av andra särskilda skäl, medge dispens från redskapsbegränsningen. Denna dispensmöjlighet bör kompletteras med en möjlighet att genom tillståndsgivning medge undantag från redskapsbegränsning.

Fiskeriverkets olika förslag berör en mängd frågor som utredningen ska behandla. Vi kommer att återkomma till dem i kapitel 9 och i lagkommentaren i kapitel 11.

5.8Riksrevisionens rapport Statens insatser för ett hållbart fiske

Riksrevisionen har granskat om statens insatser har varit effektiva när det gäller att främja intentionerna med lagstiftningen inom fiskeripolitiken och om regeringen och myndigheterna har uppfyllt sina skyldigheter inom fiskeripolitiken i enlighet med lagstiftningen. Myndigheten lämnade sin rapport, Statens insatser för ett hållbart fiske, RIR 2008:23, den 17 november 2008. Nedan kommer en redo-

381

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

görelse för den rapporten, som är tagen ur sammanfattningen, s. 7–14 i rapporten.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att de samlade insatserna har varit ineffektiva. I flera väsentliga avseenden rör sig Sverige bort från målet, trots sedan länge väl kända problem, många styrmedel och stora offentliga utgifter. Regeringen och myndigheterna har inte heller sett till att lagstiftningen följs fullt ut.

Riksrevisionen konstaterar att målen för fiskeripolitiken förändrats under den senaste tiden. Från att ha varit näringspolitiskt inriktade är målen nu att säkerställa en långsiktigt utveckling, ekonomiskt, socialt och miljömässigt. Måluppfyllelsen minskar dock för det eko- nomiska målet om ett lönsamt fiske. För en stor del av yrkesfiskar- na minskar lönsamheten, totalt för yrkesfisket har nettovinsten minskat kraftigt de senaste åren. Måluppfyllelsen minskar också för det sociala målet som innebär att sysselsättningen inom det små- skaliga kustfisket ska främjas. Antalet dagar till sjöss i kustfisket minskade från knappt 78 000 år 2002 till knappt 62 000 år 2007. Inte heller målen om en miljömässigt hållbar utveckling nås. Enligt miljömålsrapporteringen är situationen för flera fiskbestånd kritisk och har i vissa fall blivit värre. Dessutom har arternas inbördes för- hållanden förändrats betydligt, vilka kan påverka hela ekosystemet.

Utöver detta övergripande ställningstagandet uttalar sig Riks- revisionen särskilt om följande:

1.Insatser inom fiskeripolitiken

2.Oklar prioritering av mål och styrmedel

3.Övergripande analys av Sveriges nationella handlingsutrymme saknas

4.Det nationella handlingsutrymmet kan användas mer effektivt

5.Väsentliga brister i analys och återrapportering

6.Stöden motverkar måluppfyllelsen

7.Brister i genomförandet av fiskerikontrollen

8.Återkommande brister i uppfyllandet av lagstiftningen

9.Rekommendationer till regeringen

10.Rekommendationer till Fiskeriverket

Vi kommer nedan under särskilda rubriker beskriva dessa.

382

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

5.8.1Insatser inom fiskeripolitiken

Riksrevisionen redovisar att förädlingsvärdet för det svenska saltsjö- fisket var 340 miljoner kronor år 2006. Samma år fanns det 1267 aktiva fiskefartyg med totalt 1601 yrkesfiskare. För att kunna styra och påverka yrkesfisket i riktning mot målen förfogar den svenska staten över ett antal styrmedel, främst bevarande-, struktur- och kontroll- åtgärder. Användningen av flertalet styrmedel är delegerade av rege- ringen till Fiskeriverket. Riksrevisionen menar att deras granskning visar att insatserna inte har används effektivt. Samhällets direkta och indirekta utgifter för olika styrmedel inom fiskepolitiken är dessutom större än yrkesfiskets förädlingsvärde. De är i huvudsak

•Utgifter för bevarandeåtgärder är enligt Fiskeriverket i det när- maste omöjligt att enkelt redovisa

•Utgifter för olika direkta och indirekta stöd till yrkesfiske i saltvatten är:

a.Strukturstöd 5,1 miljoner (2007)

b.A-kassa till yrkesfiskare vid fiskestopp 26,9 miljoner kronor (2007)

c.Fartygsbidrag till fiskeföretag vid fiskestopp 13,5 miljoner kronor (2007)

d.Befrielse från bränsleskatter 222,4 miljoner kronor (2006)

•Kostnader för fiskerikontroll (för både yrkes- och fritidsfiske i söt- och saltvatten) är totalt:

a.44,7 miljoner kronor för Fiskeriverket (2007)

b.101,5 miljoner kronor för Kustbevakningen (2007)

5.8.2Oklar prioritering av mål och styrmedel

Riksrevisionen slår fast att regeringen inte på ett tydligt sätt priori- terat mellan olika motstridiga mål, vilket bidragit till att statens insatser inte varit effektiva. Trots otydlig prioritering mellan målen har regeringen gett Fiskeriverket omfattande befogenheter med en långtgående föreskriftsrätt och en mängd olika styrmedel. Nya styr- medel har dessutom tillkommit när målen har ändrats. Fiskeriverket har i sin tur inte beslutat om någon tydlig prioritering av vad som ska uppnås med varje styrmedel som myndigheten förfogar över.

383

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

5.8.3Övergripande analys av Sveriges nationella handlingsutrymme saknas

Riksrevisionen påtalar att det nationella handlingsutrymmet inom den gemensamma fiskeripolitiken inte har klarlagts. Regeringen och Fiskeriverket har inte utifrån målen och intentionerna med lagstift- ningen genomfört någon övergripande rättslig analys av vilka skyl- digheter och möjligheter Sverige har att använda olika styrmedel. Avsaknaden av rättslig analys skulle enligt Riksrevisionen medföra att det saknas överblick över vad som är möjligt för regeringen eller Fiskeriverket att styra på nationell nivå och vad som endast kan på- verkas via förhandlingar i EU. Den medför också en brist på trans- parens för yrkesfiskarna i fråga om vilka regler som följer av EU:s regelverk respektive vilka regler som riksdagen, regeringen och Fiskeriverket har beslutat. Rikrevisionen påpekar vidare att det i den allmänna debatten oftast påstås att olika insatser inom fiskeri- politiken bestäms av EU. Riksrevisionen menar att deras juridiska analys visar att det finns ett betydande nationellt handlingsutrymme inom den gemensamma fiskeripolitiken.

5.8.4Det nationella handlingsutrymmet kan användas mer effektivt

Om detta anförs följande i rapporten:

Det finns ett betydande nationellt handlingsutrymme inom den gemen- samma fiskeripolitiken som regeringen och Fiskeriverket inte har an- vänt på ett effektivt sätt för att nå målen.

Sverige har möjlighet att införa egna, mer långtgående regler för svenska yrkesfiskare, vilket sällan har använts. Ett exempel på styr- medel som hade kunnat användas mer effektivt för att nå målet om en miljömässigt hållbar utveckling är minimimått på fisk och maskstorlekar i nät. De flesta av de svenska reglerna på detta område överensstämmer exakt med EU:s.

Fiskeriverket har vidare möjlighet att mer aktivt och i större utsträck- ning utnyttja sin föreskriftsrätt och sin tillståndsgivning. Exempelvis skulle fartygstillstånden kunna användas mer aktivt för att förändra fiske- flottans struktur och minska överkapaciteten i fiskeflottan. Fiskeri- verket kan också i högre grad fördela de svenska kvoterna på fartygsnivå för att främja sysselsättningen i det kustnära fisket och därmed bidra till att uppnå det sociala målet att främja sysselsättningen i det kust- nära fisket. Det finns också möjlighet att använda en större del av strukturstöden för skrotning av fiskefartyg i syfte att minska över- kapaciteten i fiskeflottan, vilket skulle bidra till att nå det ekonomiska

384

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

målet om lönsamhet. En minskad kapacitet i fiskeflottan skulle också bidra till att minska överfisket och nå målet om ett miljömässigt håll- bart fiske, eftersom hotade fiskbestånd då skulle få ökad möjlighet att återhämta sig.

Vissa regler är helt nationella. Sveriges regler om yrkesfiskelicens är helt nationella, vilket innebär att Sverige skulle kunna beakta kvoternas storlek när fiskelicenser omprövas. Denna prövning görs i dag bara vid utfärdandet av nya licenser. Regeringen avstod uttryckligen från att föreslå möjligheten att beakta fiskbeståndens status vid omprövning av yrkesfiskelicenser när reglerna infördes 1993.

Det finns också nationella styrmedel, vid sidan av fiskeripolitiken, som har stor betydelse för yrkesfisket. Svenska fiskeföretag är befriade från energi-, koldioxid- och svavelskatter. Skattebefrielsen motverkar målen om en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.

Skattebefrielsen motsvarar drygt 200 miljoner kronor per år. Sedan år 2004 finns ett nationellt handlingsutrymme att bestämma om yrkesfisket ska ha en sådan skattebefrielse eller inte. Regeringen har inte informerat riksdagen om denna möjlighet.

(rapporten s. 10)

5.8.5Väsentliga brister i analys och återrapportering

Riksrevisionen anför här att viktig analys och återrapportering för uppföljning av målen saknas. Det skulle försvåra prioriteringen av kostnadseffektiva styrmedel som ger önskad effekt på målen. Flera av de omfattande bristerna i Fiskeriverkets årsredovisning avser om- råden där regeringen inte på ett tydligt sätt har begärt återrappor- tering i regleringsbrev för Fiskeriverket. Regeringen skulle därmed inte heller ha rapporterat relevant information till riksdagen. Trots att Fiskeriverket är förvaltningsmyndighet för fiskeripolitiken skulle myndighetens rapportering inte ge en samlad överblick över statens insatser inom området. Det saknas bl.a. en fullständig redovisning av de direkta eller indirekta stödet till yrkesfisket, det är svårt enligt Fiskeriverket att urskilja kostnader för bevarandeåtgärder och man mäter inte heller de direkta effekterna av alla styrmedel.

5.8.6Stöden motverkar måluppfyllelsen

Följande anförs om detta:

Flera styrmedel motverkar varandra. Fiskeriverket har inte gjort någon övergripande analys av hur de olika styrmedlen påverkar varandra i för- hållande till måluppfyllelsen.

385

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

Möjligheten att använda skrotningsbidraget som ett kostnadseffek- tivt styrmedel för att uppnå balans mellan fiskeflottans kapacitet och kvoten försvåras av olika direkta och indirekta stöd till yrkesfisket. Ju större de direkta och indirekta stöden till fisket är, desto större måste skrotningsbidraget vara för att vara ett ekonomiskt fördelaktigt alter- nativ.

Befrielsen från energi-, koldioxid- och svavelskatter bidrar också till att det kostar betydligt mindre för yrkesfisket än det annars skulle ha gjort att öka fiskeansträngningen. Samtidigt är det inom flera segment önskvärt att i stället minska fiskeansträngningen för att nå fiskeri- politikens mål om ett miljömässigt hållbart fiske. Även målet om att stödja småskaligt kustfiske motverkas av skattebefrielsen.

Det är det storskaliga trålfisket som får störst värde av skattebefrielsen eftersom detta fiske använder mest bränsle. Den genomsnittliga skatte- befrielsen för de största fiskefartygen är över en miljon kronor per år och fiskefartyg.

Även andra styrmedel kan motverka varandra. Att överkapaciteten i fiskeflottan inte har åtgärdats i tillräcklig grad innebär ett ökat tryck även på andra styrmedel. Dålig lönsamhet på grund av överkapacitet kan öka incitamenten för yrkesfiskare att försöka kringgå olika be- stämmelser. Det kan i sin tur leda till ett ökat behov av kontroller. När Fiskeriverket förnyar yrkesfiskelicenser utan att beakta fiskbeståndens status och kvoternas utveckling, ökar det i sin tur trycket på ersättning vid fiskestopp.

(s. 11–12 i sammanfattningen)

5.8.7Brister i genomförandet av fiskerikontrollen

Om detta anförs följande:

Det finns ett antal luckor och brister i det svenska kontrollsystemet som medför att det är möjligt att undvika kontroller. Till exempel kan yrkesfiskare upprätta dokumentation i efterhand om de märker att en bordnings- eller landningskontroll är på väg att genomföras. Att det är tillåtet att landa de flesta arter av fisk i hela Sverige, att det finns ett relativt litet antal landningskontrollanter och att få kontroller utförs på helgerna medför också att det går att undvika att bli kontrollerad. Vissa typer av kontroller som handels- och transportkontroller genom- förs sällan av Fiskeriverket.

Det finns även brister i den kedja som ska säkerställa att överträ- delser av reglerna för yrkesfisket leder till sanktioner. Till exempel saknar Fiskeriverket befogenhet att beslagta fisk, redskap och fiskefartyg.

Kustbevakningen har inga egna förundersökningsledare för misstänkta brott mot fiskerilagstiftningen, vilket myndigheten har för miljöbrott. De misstänkta fiskeribrott som överlämnas till polisen för utredning blir dessutom ofta så lågt prioriterade av polisen att de hinner preskri-

386

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

beras innan de når domstol. I de fall ett åtal leder till fällande dom är straffen ofta mycket låga i förhållande till värdet av de olagliga fångsterna.

De riskanalyser som kontrollerna ska baseras på har hittills varit outvecklade. Det finns också brister i samordningen mellan Kust- bevakningens och Fiskeriverkets kontrollinsatser. Den ofullständiga uppföljningen av effekter och kostnader för olika typer av kontroller har medfört att det saknas beslutsunderlag för att prioritera fördel- ningen mellan olika kontroller.

(s. 12 i sammanfattningen)

5.8.8Återkommande brister i uppfyllandet av lagstiftningen

Om detta anförs följande:

Sverige har på flera områden fått kritik av kommissionen för att inte uppfylla kraven inom den gemensamma fiskeripolitiken. Huvudsak- ligen avser kritiken att kontrollsystemet i flera viktiga avseenden inte når upp till EU:s regler. Det ärende som nu ligger hos kommissionen är inte avslutat. Kommissionen har också kritiserat Sverige för att inte ha följt den gemensamma fiskeripolitikens regler om fisketillstånd. Det finns också allvarliga brister när det gäller Fiskeriverkets förvaltning av strukturstöden. Andelen felaktiga utbetalningar är betydligt högre än de två procent som kommissionen accepterar. Internrevisionen för EU:s strukturfonder har vid flera tillfällen riktat stark kritik mot Fiskeri- verkets hantering av strukturstöden.

(s. 13 i sammanfattningen)

5.8.9Rekommendationer till regeringen och Fiskeriverket

Riksrevisionen avslutar sin rapport med sju rekommendationer till regeringen och sex rekommendationer till Fiskeriverket, se samman- fattningen s. 13–14.

Rekommendationer till regeringen:

•Styr fiskeriförvaltningen genom tydliga prioriteringar av vad som ska uppnås inom de ekonomiska, sociala och miljömässiga målen för fiskeripolitiken. Säkerställ att den övergripande måluppfyllelsen inte minskar som följd av att olika styrmedel motverkar varandra.

•Överväg om yrkesfiskets befrielse från energi-, koldioxid- och svavelskatter kan reduceras eller avskaffas. Föreslå riksdagen de lagändringar som krävs.

387

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

•Använd styrmedlen samordnat och kostnadseffektivt så att far- tygssegment med överkapacitet minskar. Överväg om särskilda ersättningar och bidrag vid fiskestopp kan reduceras eller avskaffas samt om skrotningsbidraget bör ökas. Använd yrkesfiskelicen- serna för att anpassa antalet yrkesfiskare till tillgängliga kvoter. Föreslå riksdagen de lagändringar som krävs. Se till att över- kapaciteten minskas till minsta möjliga kostnader.

•Säkerställ att Sveriges nationella handlingsutrymme används effek- tivt för att nå målen. Utred rättsläget och klargör Sveriges möj- ligheter och skyldigheter inom fiskeripolitiken. Regeringen och myndigheterna behöver ett sådant underlag som grund för stra- tegisk styrning, förhandlingar och normgivning.

•Kräv att Fiskeriverket regelbundet analyserar och återrapporterar den grundläggande information som behövs för att kunna be- döma om olika styrmedel leder till ökad måluppfyllelse på ett kostnadseffektivt sätt.

•Se till att Fiskeriverket och Kustbevakningen samordnar sina rutiner och IT-system så att kontrollen blir effektiv. Utred om det finns rättsliga hinder för samarbetet mellan myndigheterna.

•Åtgärda brister i kedjan av kontroller, utredningar och sanktioner så att överträdelser i hög grad upptäcks, utreds och beivras. Följ upp och säkerställ att administrativa och straffrättsliga sanktioner skapar önskvärda ekonomiska incitament och har tillräckligt av- skräckande effekter. Föreslå riksdagen de lagändringar som krävs. När rättsläget har klarlagts och grundläggande samlad information om effekterna av statens insatser och utvecklingen i förhållande till målen har tagits fram, finns det även möjlighet att tillgodose riksdagen med det underlag som vid ett flertal tillfällen har efter- frågats.

Rekommendationer till Fiskeriverket:

•Använd Sveriges nationella handlingsutrymme mer effektivt för att nå ökad måluppfyllelse. Använd styrmedlen aktivt för att på ett kostnadseffektivt sätt nå de nuvarande övergripande målen för lagstiftningen.

•Överväg särskilt om skrotningsbidragen kan höjas eller differen- tieras för att minska de fartygssegment som har överkapacitet.

388

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

•Analysera vad olika typer av styrmedel, särskilt olika typer av kontroller, kostar och vad de ger för effekter.

•Fortsätt att utveckla och genomföra de projekt som är inriktade på att åtgärda brister i kontrollsystemet så att det effektivt av- skräcker från och upptäcker överträdelser.

•Förbättra årsredovisningen avseende överblick, grundläggande information och en redovisning av kostnader för olika styrmedel och vilka effekter de har på måluppfyllelsen.

•Åtgärda bristerna i administrationen och kontrollen av utbetal- ningar av strukturstöd.

5.8.10Utredningens analys

I detta avsnitt ska vi analysera på om och på vilket sätt Riksrevisionens rapport kan få betydelse för utredningens arbete och slutsatser.

Inledningsvis kan slås fast att Riksrevisionens analys i två viktiga frågor överensstämmer med utredningens slutsatser. Vi har i kapi- tel 4, i avsnitt 4.1.1, dragit den slutsatsen att regeringens uppdrag till Fiskeriverket är otydligt. Ansvaret för att hantera de olika mål- konflikterna har i stor utsträckning överlåtits åt Fiskeriverket. På samma sätt drar nu Riksrevisionen under 5.8.2 den slutsatsen att regeringen inte på ett tydligt sätt prioriterat mellan olika mål, vilket bidragit till att statens insatser inte varit effektiva.

Utredningen har också i kapitel 3 dragit den slutsatsen att det är en brist att det saknas en analys av det svenska nationella handlings- utrymmet och genomfört en sådan analys. Vår slutsats är att det natio- nella handlingsutrymmet är större än vad som anförs i den allmänna debatten. Riksrevisionen har under 5.8.3 dragit den slutsatsen att regeringen och Fiskeriverket inte genomfört någon övergripande rättslig analys av det nationella handlingsutrymmet och att det finns ett betydande sådant utrymme.

Sammantaget innebär det att utredningens slutsatser i dessa två viktiga frågor fått stöd.

Riksrevisionen drar dock därutöver slutsatser inom andra områden. Tonvikten i rapporten ligger på de stöd som yrkesfisket uppbär. Det anförs under 5.8.6 att stödet till fisket försvårar målsättningen att få en fiskeflotta i balans och ett hållbart fiske. Särskilt tydlig är rapporten när det gäller befrielsen från energi-, koldioxid och svavel- skatter. Riksrevisionen föreslår särskilt att regeringen bör överväga

389

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

SOU 2010:42

om yrkesfiskets befrielse från energi-, koldioxid- och svavelskatter kan reduceras eller avskaffas och föreslå riksdagen de lagändringar som krävs. Skälet är att denna skattebefrielse inte bara skulle motverka målet om att uppnå ett miljömässigt hållbart fiske utan även målet om att stödja kustfisket, eftersom det är det storskaliga trålfisket som får störst värde av skattebefrielsen eftersom detta fiske använder mest bränsle. Riksrevisionen anför att det sedan den 1 januari 1994 är möjligt för varje medlemsland att avgöra om yrkesfisket i såväl insjöarna som haven ska befrias från energi- och koldioxidskatter. I rapporten kritiserar Riksrevisionen regeringen för att detta inte har redovisats till riksdagen. Det som avses är att det inte är omnämnt i regeringens proposition Anpassningar av energibeskattningen till energidirektivet, m.m. (Prop 2006/2007:13) eller i regeringens pro- memoria 27 juni 2006, Anpassning av energibeskattningen till energi- skattedirektivet m.m. (rapporten, avsnitt 5.4.2).

Vi har i 4.2.9 redovisat dessa stödåtgärder. En fråga är dock om det ingår i vårt uppdrag att utreda och vid behov föreslå en för- ändring av dessa stödåtgärder.

I våra direktiv anges inte uttryckligen att så ska ske. Å andra sidan ingår det att ta ställning till de målkonflikter som finns inom fisket. Subventionerna framstår som en viktig del av dessa målkonflikter. Till detta ska det dock läggas det redan pågår lagstiftningsarbete som på andra sätt reducerar fiskeflottan. Ett exempel på det är förslaget om individuellt överlåtbara kvoter inom det pelagiska fisket, jfr av- snitt 5.3.

När det vidare gäller de brister som Riksrevisionen pekar på i fiskerikontrollen kan konstateras att det redan har vidtagits åtgärder beträffande flera av dem. Sålunda ändrades från den 1 februari 2009 bestämmelsen i 47 § fiskelagen, vari regleras befogenhet att ta fisk och annan egendom i beslag enligt fiskelagen, så att det numera ut- tryckligen anges att befattningshavare hos Kustbevakningen, Fiskeri- verket eller länsstyrelsen i vars uppgifter det ingår att övervaka efter- levnaden av bestämmelser om fiske har sådan befogenhet. Vad vidare gäller kritiken mot att Kustbevakningen inte har några egna för- undersökningsledare för misstänkta brott mot fiskerilagstiftningen kan hänvisas till betänkandet av Utredningen om kustbevakningens befogenheter, SOU 2008:55. Ett av förslagen som presenterades i betänkandet är att Kustbevakningen ska få rätt att inleda och bedriva förundersökning om vissa brott av enkel beskaffenhet, däribland brott mot fiskelagstiftningen (se närmare avsnitt 5.1). Beträffande övriga

390

SOU 2010:42

Tidigare utredningar och pågående arbeten m.m.

av Riksrevisionen påtalade brister finns det givetvis anledning för utredningen att analysera dessa och överväga förslag till förändringar.

391

6Jämförelse med annan lagstiftning

I detta kapitel ska den nu gällande fiskelagen jämföras med annan relevant lagstiftning. Syftet är att närmare analysera vilka brister den nuvarande fiskelagstiftningen har. Vidare är ambitionen att försöka finna förebilder till lösning inom annan lagstiftningen. Under 6.1 analyseras miljöbalken i förhållandet till fiskelagen. Avsnittet har på uppdrag av utredningen författats av miljörådet Anna-Lena Rosengardten. Författaren var huvudsekreterare i den utredning som föreslog den nu gällande miljöbalken.

I avsnitt 6.2 analyseras och jämförs fiskelagen med vår jaktlag- stiftning. Under 6.3 analyserar vi skogsvårdslagstiftningen. Såväl denna lagstiftning som miljöbalken är omnämnd i våra direktiv. Det anges särskilt att både skogsvårdslagen och miljöbalken har portal- paragrafer som klargör att målsättningen är hållbart nyttjande, vilket saknas i fiskelagen.

6.1Miljöbalken – en presentation ur fiskerättsligt perspektiv

Fiskelagsutredningen ska enligt sina direktiv skapa en fiskelag- stiftning som ger ett hållbart fiske. Miljöbalken och bestämmelser i den anges i vissa fall som modell för förändringar av den nuvarande fiskelagstiftningen. I direktiven diskuteras särskilt miljöbalkens portalparagraf om hållbar utveckling liksom begreppen försiktighets- principen, bästa tillgängliga teknik och miljökonsekvensbedömning. Det anges också att fiskeriförvaltningen ska utgå från ekosystem- ansatsen.

Miljöbalken innehåller också i övrigt bestämmelser som kan ha betydelse för utformningen av en fiskevårdslag.

393

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

Denna rapport inleds med en bakgrund som översiktligt redo- gör för miljöbalken som helhet. Därefter följer en genomgång och beskrivning av miljöbalken i de delar som kan vara av särskilt intresse vid utformningen av en ny fiskelagstiftning. I bilaga 1 åter- finns en innehållsförteckning för miljöbalken, där dessa delar är markerade. Rapporten avslutas med slutkommentarer som är avsedda som diskussionsunderlag.

Innehållet i rapporten baseras till stora delar på propositionen till miljöbalken, Miljöbalk, prop. 1997/98:45, samt på kommentaren till balken, Miljöbalk. En kommentar. Bertil Bengtsson m.fl. Norstedts blå bibliotek, senast uppdaterad juli 2008. Om inget annat anges är det dessa arbeten som avses med ”propositionen” respektive ”kommentaren” i texten nedan.

6.1.1Något om miljöbalkens historia, struktur och koppling till internationella bestämmelser

Historik

Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 och ersatte då sexton lagar som tidigare reglerat olika typer av miljöfrågor.

Miljöbalken har ett brett tillämpningsområde, bredare än vad de tidigare sexton lagarna hade sammantaget. Den är nämligen tillämplig på alla verksamheter och åtgärder som motverkar dess syfte – att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom- mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1 kap. 1 §).

Samtidigt som tillämpningsområdet breddades genom miljö- balkens tillkomst, fördjupades också kraven på vilka hänsyn som ska tas. Det framgår bland annat av miljöbalkens så kallade allmänna hänsynsregler.

Det tillkom också ytterligare instrument för miljöarbetet. Exempel på instrument som funnits redan i den tidigare lagstiftningen är krav på förprövning av vissa slag av verksamheter genom tillstånds- eller anmälningsplikt liksom möjligheter att skydda geografiska om- råden samt växt- och djurarter. Genom tillkomsten av miljöbalken gavs också möjligheter att fastställa miljökvalitetsnormer och att i större utsträckning tillämpa generella föreskrifter.

394

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Slutligen innebar miljöbalken en ny prövningsorganisation där miljödomstolar inrättades, liksom särskilda miljöprövningsdelega- tioner vid länsstyrelserna.

Struktur

Miljöbalken är indelad i sju avdelningar. De tre första avdelningarna, kapitlen 1 till och med 15, innehåller materiella bestämmelser och instrument som är direkt inriktade på skyddet av miljön, medan de fyra sista avdelningarna, kapitlen 16 till och med 33 innehåller bestäm- melser om förfarandet vid olika myndigheter (inklusive domstolar och regeringen), om tillsyn, sanktioner och ersättningar. Det är framför allt i miljöbalkens tre första avdelningar som det finns både enskilda bestämmelser och arbetsinstrument som kan bedömas vara av intresse vid en förändring av fiskelagstiftningen.

Den första avdelningen (kapitlen 1 till och med 6) innehåller över- gripande bestämmelser. Här återfinns miljöbalkens allmänna hänsyns- regler som tillsammans med portalparagrafen (1 kap. 1 § miljöbalken) är av central betydelse i balken och som ger uttryck för flera grund- läggande principer som försiktighetsprincipen, tillämpningen av bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques, BAT), produktvals- principen, principerna om hushållning och kretslopp samt principen om att det är förorenaren som betalar (Polluter Pays Principle, PPP). De allmänna hänsynsreglerna är materiella regler som utgör grund vid all prövning enligt balken – både vid tillståndsprövning med fastställande av villkor av olika slag, vid dispensprövningar och vid tillsyn.

Första avdelningen innehåller också planeringsbestämmelser om hushållning med mark och vatten. Dessa bestämmelser riktar sig till myndigheter som fattar beslut både enligt miljöbalken, plan- och bygglagen (1987:10) och viss annan lagstiftning (3 och 4 kap.). De fanns tidigare i naturresurslagen (lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser). Avdelningen innehåller vidare bestämmelser om miljökvalitetsnormer som fastställer kvalitetskrav på miljön och bestämmelser om hur dessa kvalitetskrav med hjälp av åtgärdsprogram ska kunna klaras (5 kap. miljöbalken). Slutligen ingår bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar, dvs. innehållet i beslutsunderlag samt förfarandet för att utarbeta detta (6 kap.).

Flera av bestämmelserna i miljöbalkens första avdelning ska tillämpas även i ett stort antal lagar utanför miljöbalken. Exempel-

395

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

vis ska både allmänna hänsynsregler i 2 kap., hushållningsbestäm- melser i 3 och 4 kap., bestämmelser om miljökvalitetsnormer i 5 kap. och om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. tillämpas även vid prövning av projekt enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning av och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och naturgaslagen (2000:599). I ytterligare andra lagar ska en del av dessa bestämmelser tillämpas.

Miljöbalkens andra avdelning (kapitlen 7 och 8) gäller skydd av naturen och innehåller arbetsinstrument som innebär skydd av olika slag av geografiska områden liksom av växt- och djurarter. En stor del av regleringen enligt dessa båda kapitel återfanns tidigare i natur- vårdslagen (1964:822).

Den tredje avdelningen (kapitlen 9 till och med 15) innehåller särskilda bestämmelser om vissa verksamheter. Där utgör förpröv- ning genom anmälan och tillståndsprövning ett viktigt arbetsinstru- ment som ska tillämpas för dels miljöfarlig verksamhet och dels vattenverksamhet. Avdelningen innehåller också regler om hälso- skydd, förebyggande och avhjälpande av miljöskador, om genteknik, om kemiska produkter och om avfall. Miljöfarlig verksamhet reg- lerades tidigare enligt miljöskyddslagen (1969:387), hälsofrågor en- ligt hälsoskyddslagen (1982:1080), vattenverksamhet enligt vatten- lagen (1983:291) och kemiska produkter enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter.

I den fjärde avdelningen (kapitlen 16 till och med 25) regleras prövningen av mål och ärenden enligt balken. Där framgår att det är regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, miljödomstolarna, Miljööverdomstolen och Högsta domstolen som prövar mål och ärenden enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. Där finns också regler om förfarandet vid dessa myndigheter. I 16 kap. finns vissa allmänna regler om tillstånd, godkännanden och dispenser, samt bestämmelser om vilka som har rätt att överklaga domar och beslut. Bestämmelserna i 24 kap. gäller bland annat tillstånds giltighet och förutsättningar för omprövning av tillstånd.

För vissa typer av projekt ska regeringen göra en särskild tillåtlig- hetsprövning innan miljöprövningen fortsätter vid den ordinarie tillståndsmyndigheten. Den obligatoriska tillåtlighetsprövningen gäller kärnteknisk verksamhet, vissa vägar, järnvägar och allmänna farleder. Regeringen kan också förbehålla sig att tillåtlighetspröva vissa slag av enskilda projekt. Likaså kan en miljödomstol eller

396

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Miljööverdomstolen i vissa fall överlämna ett mål till regeringen för tillåtlighetsprövning. (Se 17 kap.)

Den femte avdelningen (kapitlen 26 till och med 28) gäller till- syn, avgifter för tillsyn samt tillträde.

I den sjätte avdelningen (kapitlen 29 och 30) finns bestämmelser om straff och förverkande respektive om miljösanktionsavgifter.

Den sjunde och sista avdelningen (kapitlen 31 till och med 33) reglerar frågor om bland annat ersättning vid ingripanden av det allmänna, skadestånd för vissa miljöskador och försäkringsfrågor. Frågor om miljöskador hanterades tidigare i miljöskadelagen.

Det finns i flera avseenden kopplingar mellan miljöbalken och plan- och bygglagen. Kommunerna har ett ansvar för att i sina över- siktsplaner enligt plan- och bygglagen ange hur de riksintressen som utpekas genom 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillvaratas inom kom- munen. Skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken får inte ske och tillstånd enligt miljöbalken får inte lämnas i strid mot detaljplan.

Internationella bestämmelser

Den svenska miljörätten baseras i stor utsträckning på internatio- nella krav och åtaganden, särskilt EG-rätten. Genom miljöbalken har vissa internationella konventioner och ett stort antal EG-direk- tiv på miljöområdet genomförts. Det gäller bland annat följande konventioner och direktiv som är av central betydelse och som också är grunden för några av de delar av miljöbalken som är av intresse vid inför en förändring av fiskelagstiftningen.

Konvention eller direktiv	Något om innehåll och koppling till
	miljöbalken

Århuskonventionen
FN/ECE:s (Förenta Nationernas ekonomiska	Tillförsäkrar allmänheten rätt att delta
kommission för Europa) konvention om	i beslutsprocesser som gäller stora
tillgång till information, allmänhetens	projekt och rätt till rättslig prövning i
deltagande i beslutsprocesser och till-	sådana frågor (”access to justice”).
gång till överprövning i miljöfrågor	Århuskonventionen har också imple-
	menterats i EG-rätten.
	Konventionen har betydelse för bland
	annat miljöbalkens processuella
	bestämmelser.

397

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

Konvention eller direktiv	Något om innehåll och koppling till
	miljöbalken

Esbokonventionen

Konventionen om miljökonsekvens- beskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo 1991) med protokoll om strategiska miljö- bedömningar (Kiev 2003) [under FN/ECE]

Behandlar samarbete mellan grannländer när det gäller miljökonsekvensbeskrivningar för projekt och planer som har gräns- överskridande effekter.

Konventionen har betydelse för reglerna om miljökonsekvens- beskrivningar i 6 kap. miljöbalken

CITES-konventionen

Konvention den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotnings- hotade vilda djur och växter

Fågel- samt art- och habitatdirektiven

Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april om bevarande av vilda fåglar

Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livs- miljöer samt vilda djur och växter

MKB- och SMB-direktiven

Rådets direktiv 85/337/EEG av

den 27 juni 1985 om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt,

Rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktivet ovan,

Global naturvårdskonvention utarbetad på initiativ av Internationella natur- vårdsunionen (IUCN).

Konventionen har betydelse för artskyddsförordningen (2007:845)

Innehåller bestämmelser som innebär inrättandet av ett nätverk av skyddade områden – Natura 2000-områden – i Europa.

Direktiven ligger till grund för bestämmelserna om

Natura 2000-områden i 7 kap. och 4 kap. miljöbalken.

Direktiven innebär dels att det fordras miljöprövning (miljökonsekvens- bedömning) av vissa stora projekt och vid fastställandet av vissa planer och program, dels att allmänheten ska ges rätt att delta vid miljöprövningen. Direktiven implementerar delar av Århuskonventionen i EG-rätten. De ställer krav på beslutsunderlaget (miljökonsekvensbeskrivningen) och förfarandet vid miljöprövningen.

398

SOU 2010:42 Jämförelse med annan lagstiftning

Konvention eller direktiv	Något om innehåll och koppling till
	miljöbalken

Europaparlamentets och rådets direktiv	Direktiven ligger till grund för
2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åt-	bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken,
gärder för allmänhetens deltagande i	samt för bestämmelser i miljöbalken
utarbetandet av vissa planer och	och andra lagar om tillståndsprövning
program avseende miljön och om	av projekt av olika slag (i miljöbalken
ändring, med avseende på allmän-	9, 11, 16–25 kap.)
hetens deltagande och rätt till rättslig
prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG
och 96/61/EG

IPPC-direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, kodifierad version (omarbetning pågår)

Ramdirektivet för vatten

Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemen- skapens åtgärder på vattenpolitikens område

Ställer krav på en integrerad prövning av ett antal – främst industriella – verksamheter. Integrerad prövning innebär att alla typer av miljöpåverkan (som utsläpp till luft, utsläpp till vatten, buller, avfall) beaktas samlat. Direktivet ställer krav på tillämpning av BAT (Best Available Techniques, bästa tillgängliga teknik) och ger uttryck för försiktighetsprincipen.

Vissa av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. baseras på direktivet, liksom tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter i 9 kap. miljöbalken.

Ställer krav på förvaltning av yt- och grundvatten med fastställande av åtgärdsprogram som syftar till att så långt möjligt nå god ekologisk status i vattenområdena.

Direktivet har genomförts genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken.

6.1.2En hållbar utveckling och miljöbalkens mål

Begreppet hållbar utveckling (sustainable development) präglades i början av 1980-talet och fick sitt genombrott i den internationella miljöpolitiken genom den så kallade Bruntlandrapporten Our Common Future som presenterades 1987. Begreppet har sedan fått

399

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

spridning, och även EG-fördraget betonar nödvändigheten av en hållbar utveckling. (Se kommentaren, 1:3)

Begreppet infördes i svensk lagstiftning genom miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 §) som anger balkens mål och tillämpnings- område och som har följande lydelse.

1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar ut- veckling som innebär att nuvarande och kommande generationer till- försäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att för- ändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att

1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3.den biologiska mångfalden bevaras,

4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hus- hållning tryggas, och

5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.

En grundtanke i miljöbalken är att vi som lever nu inte får ägna oss åt en livsföring som skadar miljön och utarmar naturresurserna. Det är inte endast nu levande, utan även kommande generationer av människor som ska tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i. Naturen utgör inte bara en livsmiljö för människan utan har dess- utom ett eget skyddsvärde.

Detta utgör en del av vad som kan sägas utgöra en hållbar ut- veckling. Att skapa en hållbar utveckling innebär att en långsiktigt god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. I en sådan hushållning ingår i många fall att göra avvägningar mellan ett fler- tal, ofta motstridiga, intressen. Ekologiska, sociala och samhälls- ekonomiska intressen måste då vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Bland annat ska ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga bevaras.

Människans rätt att bruka naturen är förknippad med ett för- valtaransvar som innebär att varsamhet ska iakttas så att onödig olägenhet eller skada inte uppkommer. Planering avseende utnyttjade av resurser måste kombineras med skyddsåtgärder och i vissa fall rent reparativa åtgärder. (Se propositionen, del 2, s. 7–8)

400

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Paragrafens andra stycke är exempel på sådant som är av särskild betydelse för balkens mål och utgör därmed en viss precisering av hur begreppet hållbar utveckling ska tolkas. Att den biologiska mång- falden ska värnas (punkten 3) är en följd av att naturen tillerkänns ett självständigt skyddsvärde. I punkten avses både mångfald av eko- system och mångfald mellan och inom arter.

De sexton miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt, men som inte förekommer i någon lagstiftning, ger ytterligare ledning vid tolkningen av vad som är en hållbar utveckling. Bland miljökvali- tetsmålen är det särskilt de tre målen om Levande sjöar och vatten- drag, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ett rikt växt- och djurliv som är av betydelse för fisk och fiske. De nationella miljökvalitetsmålen har ytterligare konkretiserats genom att brytas ned till delmål och till mål på regional och lokal nivå (se www.miljomal.nu och Miljömålen – nu är det bråttom, Miljömåls- rådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008).

Samtliga bestämmelser i miljöbalken ska tolkas i ljuset av portal- paragrafen. Det framgår särskilt tydligt när det gäller tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna – bland annat försiktighetsprincipen och kravet på bästa teknik – i 2 kap. miljöbalken som har ett nära samband med portalparagrafen. I de fall bestämmelser hämtats från tidigare lagstiftning utan någon ändrad utformning, kan de efter införandet i miljöbalken komma att få en annan tillämpning än tidi- gare genom den roll som portalparagrafen har.

Begreppet ”ekosystemansats” som förekommer i utredningsdirek- tivet återfinns inte som något entydigt begrepp i miljöbalken. Det måste dock förstås som en ansats utgående från portalparagrafens innehåll med det grundläggande synsättet att naturen har ett själv- ständigt skyddsvärde, att den biologiska mångfalden ska bevaras och att människans rätt att bruka naturresurser är förknippad med ett förvaltaransvar så att en långsiktigt god hushållning främjas.

6.1.3De allmänna hänsynsreglerna – miljörättsliga principer

Detta avsnitt inleds med en orientering om reglerna i 2 kap. miljö- balken i de delar som bedöms vara av intresse från ett fiskevårds- rättsligt perspektiv. Orienteringen syftar till att visa hur de regler som kan vara av intresse i detta sammanhang samverkar – reglernas inbördes struktur – och utgör inte någon fullständig beskrivning av kapitlet. De miljörättsliga principer som är av störst betydelse för

401

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

fiskelagsutredningen ges därefter en noggrannare redovisning var för sig.

Orientering

Miljöbalkens andra kapitel innehåller de centrala materiella bestäm- melserna i balken. De kallas de allmänna hänsynsreglerna och bygger på grundläggande miljörättsliga principer. Reglerna riktar sig till alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd – i det följande kallade verksamhetsutövare – och är också grunden för avgöranden om tillstånd, godkännanden och dispenser samt för tillsyn enligt miljöbalken. De syftar till att motverka skada på människors hälsa och miljön och ska liksom miljöbalkens övriga regler tolkas i ljuset av balkens portalparagraf. Riksdagens sexton miljökvalitetsmål kan ge ledning vid tolkningen.

Kapitlet inleds med en bestämmelse som anger att det är verksam- hetsutövaren som har att visa att han eller hon iakttar de allmänna hänsynsreglerna, dvs. en bevisbörderegel (2 kap. 1 §).

Därefter följer i fyra paragrafer (2 kap. 2–5 §§) hänsynsreglerna. De ställer krav på verksamhetsutövaren i fråga om kunskap (2 §), skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt samt bästa möjliga teknik i yrkesverksamheter (3 §), val av de kemiska produkter som innebär minsta risk (4 §) och hushållning, åter- användning och återvinning (5 §). Hänsynsreglerna syftar gemen- samt till att så långt möjligt begränsa de negativa verkningarna av en verksamhet eller åtgärd.

Efter hänsynsreglerna följer en paragraf (2 kap. 6 §) som inne- håller bestämmelser om valet av plats för en verksamhet eller åt- gärd. Bland annat ska platsen vara lämplig och ge minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön – den bästa platsen ska väljas. Paragrafen innehåller också en koppling till reglerna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. samt en bestäm- melse om att tillstånd inte får meddelas i strid mot en detaljplan, beslutad enligt plan- och bygglagen.

Hänsynsreglerna och regeln om val av bästa plats gäller i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem (2 kap. 7§). Om verksamheten eller åtgärden, trots att alla rimliga hänsyn tagits och trots att den bästa platsen valts, ändå kan befaras ge upphov till oacceptabla skador får den enligt huvudregeln inte bedrivas. Reger- ingen kan dock i vissa fall lämna tillstånd (2 kap. 9 och 10 §§).

402

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Schematiskt kan systemet beskrivas på följande sätt.

Hänsynsregler		Val av plats
-kunskapskrav		-bästa plats
-krav på försiktighets-
mått och bästa
möjliga teknik
-produktval
-hushållning och
kretslopp

Rimlighetsavvägning

Slutavvägning

Kunskapskravet

Kunskapskrav uttrycks enligt följande i 2 kap. 2 §.

2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verk- samhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

Bestämmelsen riktar sig till var och en som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd av betydelse för miljöbalkens mål, oavsett om det är fråga om näringsverksamhet, myndighetsutövning eller en handling i det dagliga livet. Vilka krav som kan ställas skiljer sig åt med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, men det är den eventuella effekten av handlandet, inte vem som utför det, som är avgörande för vilken kunskap som behövs. Av den som exempelvis driver industriell verksamhet kan det krävas att den kunskap som finns inom och utom landet inhämtas, samt att egna utredningar och undersökningar görs så snart det finns skäl att anta att verk-

403

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

samheten inte saknar betydelse för hälsa eller miljö. Genom bestäm- melserna om miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. miljöbalken ställs det också krav på redovisning av sådana kunskaper. (Se propositionen, del 2, s. 13 f.)

Försiktighetsprincipen och kravet på bästa möjliga teknik

Försiktighetsprincipen uttrycks i miljöbalken genom 2 kap. 3 § som är balkens grundläggande hänsynsregel och som har följande lydelse.

3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägen- het för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkes- mässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.

Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Förenklat kan regeln uttryckas som att de försiktighetsmått ska vidtas som behövs för att undvika skada för människors hälsa eller miljön. Vid den bedömningen ska det dock ske en rimlighets- avvägning enligt 2 kap. 7 §. Syftet är inte bara att förebygga sådana skador och olägenheter som säkert kan förutses; även risken för skador och olägenheter ska leda till försiktighetsmått. Skyldigheten inträder så snart det finns skäl att anta att en skada eller olägenhet kan uppkomma.

Försiktighetsprincipen är internationellt vedertagen, bland annat genom Rio-deklarationen av 1992. Den finns också inskriven i flera av EG:s rättsakter. Den gällde redan tidigare i svensk rätt, bland annat i miljöskyddslagen som föregick miljöbalken. I förarbetena till miljöskyddslagen (prop. 1969:28, s. 122) sammanfattas inställ- ningen som att ”immissioner så långt möjligt ska förebyggas och att alltså redan risken för olägenheter skall beaktas”.

Det förhållandet att det är verksamhetsutövaren som ska bära kostnaderna för skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktig- hetsmått är också innebörden i den allmänna principen om att det är förorenaren som betalar (Polluter Pays Principle, PPP). Den prin- cipen har fastslagits i olika internationella sammanhang, bland annat tillsammans med försiktighetsprincipen i EG-fördraget (art. 174) där det anges att gemenskapens politik ska ”… bygga på försiktig-

404

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

hetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vid- tas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.”.

Förutom att verksamhetsutövaren ska bära kostnaderna för försiktighetsmåtten, är det också han eller hon som har bevisbördan när det gäller att bedöma vilka försiktighetsmått som behövs (jfr 2 kap. 1 §).

Kravet på användande av bästa möjliga teknik är också ett uttryck för försiktighetsprincipen. I yrkesmässig verksamhet ska bästa möj- liga teknik alltid användas, oavsett om det finns påvisbara effekter eller inte. Det är risken för skador och olägenheter som motverkas genom teknikvalet.

I miljöbalken används således begreppet bästa möjliga teknik. Begreppet bästa tillgängliga teknik (Best Available Technology, BAT) återfinns bland annat IPPC-direktivet som främst gäller olika slag av industrianläggningar (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, kodifierad version). Där definieras det enligt följande:

Det effektivaste och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra grunden för utsläpps- värden och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet. Med tek- nik avses både använd teknik och det sätt på vilken anläggningen ut- formas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas.

I bilaga IV till direktivet anges vilka överväganden som ska göras vid fastställandet av vad som är bästa tillgängliga teknik. Där anges också att hänsyn ska tas till nyttan av en skyddsåtgärd, till kost- naden av den och till försiktighetsprincipen samt till principen om förebyggande åtgärder. De överväganden som ska göras räknas upp i tolv punkter. I dessa ingår bland annat användning av ämnen som är mindre farliga och främjande av återvinning och återanvändning samt användning av avfallssnål teknik, det vill säga frågor som i miljöbalken även regleras genom egna hänsynsregler (produktvals- regeln i 2 kap. 4 § och hushållnings- och kretsloppsregeln i 2 kap. 5 §). Även i den svenska lagstiftningen omfattas dessa frågor också av försiktighetsprincipen och principen om bästa möjliga teknik så som de uttrycks i 2 kap. 3 §. Detta är också miljöbalkens grund-

405

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

läggande hänsynsregel; de andra hänsynsreglerna kan ses som hjälp- regler till den.

För att underlätta tolkningen av vad som enligt IPPC-direktivet ska anses som bästa tillgängliga teknik, BAT, ger EG:s IPPC-byrå i Sevilla ut referensdokument, så kallade BREF (Best Available Tech- niques Reference Documents) med sammanställningar över vad som kan anses vara BAT inom olika branscher och områden.

Kravet på tillämpning av bästa möjliga teknik enligt den svenska miljöbalken ska rimlighetsavvägas enligt bestämmelsen i 2 kap. 7 §. Resultatet efter rimlighetsavvägningen anses bli lika strängt eller stängare än IPPC-direktivets BAT-begrepp. (Se propositionen, del 2, s. 16 f.) Rimlighetsavvägningen tar hänsyn dels till vad som är rim- ligt att kräva av ett normalt företag i branschen, dels till kostnaderna för försiktighetsåtgärderna i förhållande till nyttan av dem. Det finns en diskussion i frågan om det ska ske en ekonomisk bedömning både i 2 kap. 3 § och i 2 kap. 7 §, eller om hela rimlighetsavväg- ningen ska ske i 2 kap. 7 §. Det finns starka skäl som talar för att hela den ekonomiska avvägningen ska göras i 2 kap. 7 §, både bedöm- ningen av vad ett normalt företag klarar av och avvägningen mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder.

Som framgår av vad som redovisats ovan har försiktighetsprin- cipen tidigare tillämpats i samband med prövning av industriella verksamheter. Genom miljöbalken har den dock fått en vidare tillämpning. Med skador och olägenheter för miljön avses således inte bara påverkan på grund av utsläpp eller andra störningar, utan även utarmande av värdefulla natur- eller kulturmiljöer eller den bio- logiska mångfalden, eller misshushållning med naturresurser, energi eller material.

Kravet på kunskap i 2 kap. 2 § hänger samman med försiktighets- principen i 2 kap. 3 § så att när kunskaperna om de faktiska effekt- erna av en verksamhet ökar, förbättras också möjligheterna att be- döma vilka försiktighetsmått som behövs för att skydda människors hälsa och miljön.

Hushållnings- och kretsloppsprinciperna

Hushållnings- och kretsloppsprinciperna kommer till uttryck i 2 kap. 5 § miljöbalken, förutom att de enligt ovan ska också ska beaktas vid avgörandet av vad ska anses vara bästa möjliga teknik.

406

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Hushållningsprincipen innebär att råvaror och energi ska användas så effektivt som möjligt samt att förbrukningen ska minimeras, och kretsloppsprincipen att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt och kretsloppsprincipen att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återanvändas, återvinnas och bort- skaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Det kan också uttryckas så att det är en princip som siktar mot slutna materialflöden. Det är viktigt att ändliga naturresurser kan räcka även för kommande generationer och att man kan minska avfallsmängderna. (Se propositionen, del 1, s. 221 f. och del 2, s. 20 f.).

6.1.4Hushållning med mark och vatten – fisket som riksintresse

Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vatten- områden i 3 och 4 kap. är hämtade från 2 och 3 kap. i den tidigare naturresurslagen. Regeringen har sammanfattat syftet med natur- resurslagens bestämmelser enligt följande (se propositionen del 1, s. 240).

Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen, NRL, är att uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som gäller mark- och vattenanvändning.

Avsikten är att genom 3 och 4 kap. miljöbalken tillvarata det all- männas intressen av hushållning med mark- och vattenområden. Bestämmelserna riktar sig till de myndigheter som arbetar med fysisk planering enligt plan- och bygglagen och med tillstånds- och miljö- prövning av enskilda verksamheter enligt miljöbalken och en rad andra lagar. De utgör en grund för att lösa konflikter mellan olika intressen, särskilt bevarandeintressen och exploateringsintressen, när det ställs krav på att få utnyttja mark- eller vattenområden som kan vara värdefulla från hushållningssynpunkt av olika skäl.

Bestämmelserna blir inte bindande för enskilda förrän de omsatts i rättsligt bindande beslut som detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen, beslut om områdesskydd enligt miljö- balken eller tillståndsbeslut för olika slag av verksamheter enligt miljö- balken eller någon av de andra lagar som tillämpar bestämmelserna.

407

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

I 3 kap. anges grundläggande bestämmelser som behövs för att främja en lämplig användning av mark- och vattenområden. En grund- läggande regel är att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. Av bestämmelserna framgår vidare att områden som är av betydelse för areella näringar och för vissa utpekade typer av verksamheter, eller som har särskilda värden, så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan för- svåra för den aktuella verksamhetstypen eller skada värdena.

En del av de värden och verksamheter som pekas ut är huvud- sakligen av bevarandekaraktär, som natur- och kulturvärden och fri- luftslivet. Andra har en tydligare exploateringsinriktning som fyndig- heter av ämnen eller material, industriell produktion, energiproduk- tion och kommunikationer. Yrkesfisket är också en av de verksam- heter som pekas ut.

Områden som är av riksintresse för de olika utpekade verksam- heterna eller värdena har ett ändå starkare skydd. De ska skyddas mot åtgärder åtgärder som påtagligt kan skada dem.

Det är olika centrala förvaltningsmyndigheter som inom sina respektive ansvarsområden ska peka ut vilka geografiska områden som ska anses vara av riksintresse i olika avseenden och redovisa detta till länsstyrelsen. (Se förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden m.m.) Det är exempelvis Naturvårds- verket som pekar ut områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet, medan Sveriges geologiska undersökningar anger om- råden av riksintresse för fyndigheter av ämnen eller material och Energimyndigheten anger områden av riksintresse för från energi- synpunkt, t.ex. vindkraftetablering. Fiskeriverket är den myndighet som anger vilka geografiska områden som är av riksintresse för yrkes- fisket.

När det uppkommer konflikt mellan olika riksintressen – ska en vindkraftpark få etableras i ett vattenområde som samtidigt är av riksintresse för både yrkesfisket och vindkraften? – ska företräde ges till det ändamål som bäst främjar en långsiktig hushållning (3 kap.

10§).

Det är viktigt att påpeka att det förhållande att ett område är

utpekat som riksintressant i ett visst avseende inte med automatik innebär att en etablering som motsvarar det intresset också får komma till stånd. En prövningsmyndighet kan komma till en annan uppfattning än den utpekande sektorsmyndigheten. Miljöbalkens övriga regler – särskilt reglerna om platsval och bästa möjliga tek-

408

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

nik i 2 kap. – måste också vara uppfyllda. Det är heller inte det geo- grafiska området i sig som är viktigt; det är i stället de utpekade intressena som ska skyddas. Om en etablering kan ske inom ett område som är utpekat som riksintressant från naturvårdssynpunkt utan att intressena – exempelvis en särpräglad geologi eller vissa slag av växtsamhällen – skadas lägger inte bestämmelserna hinder i vägen.

I direktiv till den arbetande Miljöprocessutredningen (dir. 2007:184) har regeringen konstaterat att mycket tyder på att det nu- varande systemet med hur riksintressen enligt 3 kap. anges och be- aktas inte i alla avseenden fungerar som avsett. Bland annat finns det oklarheter i hur myndigheterna ska interagera för att väga olika riksintressen mot varandra. Utredningen har därför fått i uppdrag att analysera dessa frågor och utreda behovet av ändringar.

I 4 kap. finns särskilda hushållningsbestämmelser. Där anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av riksdagen har bedömts vara av riksintresse. I dessa områden får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd bara om det inte möter hinder enligt bestämmelserna och om natur- och kulturvärdena inte påtag- ligt skadas.

Det är en lång rad uppräknade områden – angivna som exem- pelvis kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från Norska gränsen till Lysekil, Öland, Vänern med öar och strandområden – där turismen och friluftslivets intressen särskilt ska beaktas. Inom vissa namngivna områden får vissa slag av etableringar (bland annat viss tung industri) inte alls komma till stånd, och i andra fall bara i an- slutning till tidigare exploateringsområden. För vissa utpekade fjäll- områden gäller särskilda bestämmelser, liksom för vissa vatten- områden där det bland annat anges att vattenkraftverk m.m. inte får utföras i de fyra nationalälvarna.

6.1.5Miljökvalitetsnormer och en vattenförvaltning utgående från vattnets ekologiska kvalitet

Den traditionella regleringen på miljöområdet ger handlingsregler som riktas mot verksamheter, aktiviteter och produkter som på- verkar miljön. Reglerna syftar till att minska påverkan från de olika källorna, men säger inget om det sammanlagda resultatet för miljön. Genom miljöbalken infördes ett nytt arbetsinstrument – systemet med miljökvalitetsnormer – som har det motsatta perspektivet. En

409

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

miljökvalitetsnorm är en föreskrift om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Den anger alltså vilket resultat som ska åstadkommas, men ger inga anvisningar om hur det ska ske. Den traditionella regleringen med tillståndsprövning och tillsyn som riktar sig mot individuella verksamheter och systemet med miljökvalitets- normer som är inriktat på kvaliteten på miljön i ett avseende i taget är tänkta att komplettera varandra genom sina olika sätt att angripa miljöproblem.

När en miljökvalitetsnorm överskrids finns det oftast behov av att minska påverkan från ett stort antal olika källor av olika slag. Hur det ska ske bestäms av ett åtgärdsprogram. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram finns i 5 kap. miljöbalken. Förutom miljökvalitetsnormer för bland annat luft (exempelvis halten av stoft, kväveoxider och svaveldioxid i luft) och buller, finns ett system med miljökvalitetsnormer för vatten som innefattar en särskild förvaltningsorganisation och som baserar sig på EG:s ramdirektiv för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område). Detaljregleringen som gäller dessa normer och förvaltningen återfinns i förordningen (2004:660) om kvaliteten på vattenmiljön. Systemet finns också redovisat i Vattendistrikt och vattenmiljöförvaltning, prop. 2003/04:57.

Vattenförvaltningen sköts av fem Vattenmyndigheter, placerade på varsin länsstyrelse. Var och en svarar för ett vattendistrikt som följer avrinningsområden och således inte länens vanliga admini- strativa gränser. I varje vattendistrikt ingår förutom ytvattnet inom området, även grundvatten och kustvattenområdet upp till en nautisk mil utanför den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium.

Den vattenplanering som enligt ramdirektivet för vatten och den svenska lagstiftningen ska ske omfattar flera steg. Några av de viktigaste stegen för ett enskilt vattenområde är följande, där det inom parentes också anges vilket år steget senast ska vara fullföljt. Miljömålen ska i princip vara nådda år 2015.

1.undersökning och karaktärisering, samt inventering av vilken mänsklig påverkan som förekommer (2004)

2.fastställande av miljömål

3.fastställande av åtgärdsprogram (2009) och vidtagande av åt- gärder (2012)

4.övervakning och uppföljning

410

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Informationen om vattenområdena och vattenplaneringen samman- fattas i vattendistriktens förvaltningsplan. Planeringen som cykliskt ska upprepas vart sjätte år kan illustreras genom denna skiss.

1. karaktärisering

4. övervakning	förvaltningsplan	2. miljömål

3. åtgärdsprogram och åtgärder

Alla åtgärder ska vidtas som behövs för att förebygga en försäm- ring av den kemiska och den ekologiska statusen i alla ytvatten- förekomster. Det övergripande målet för ytvatten är att både god kemisk status och god ekologisk status ska nås. I ytvatten som är konstgjorda eller kraftigt modifierade – exempelvis reglerings- magasin för vattenkraft eller kanaler – är målet att nå en god eko- logisk potential och en god kemisk status. Vad god kemisk status respektive god ekologisk status eller potential ska innebära för ett enskilt vattendrag beror på hur vattnet karaktäriserats inlednings- vis. Den kemiska statusen bestäms utifrån haltvärden för ett antal kemiska ämnen. Den ekologiska statusen bestäms med hänsyn till flera olika slag av faktorer, både biologiska (förekomst av och för- hållande mellan olika arter m.m.), hydromorfologiska (vattenflöde, strandzonens struktur m.m.) och allmänna (temperatur, syreför- hållanden m.m.)

En motsvarande administration och reglering som nu gäller för ytvatten, grundvatten och kustvatten kommer enligt förslag som är under beredning i EG att också komma att gälla för havsmiljön.

411

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

6.1.6Miljökonsekvensbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar

Begreppet miljökonsekvensbedömning

I utredningsdirektiven till fiskelagsutredningen används begreppet miljökonsekvensbedömning. Det är ett begrepp vars innebörd inte är helt entydig och här förklaras inledningsvis hur begreppet an- vänds i detta sammanhang. (Se även Miljöbalkskommitténs delbetänk- ande En effektivare miljöprövning, SOU 2003:124, s. 127.)

Det EG-direktiv som heter Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offent- liga och privata projekt – som brukar kallas MKB-direktivet – handlar bland annat om krav på beslutsunderlag och samråd med allmän- heten samt krav på tillståndsprövning hos en tillståndsmyndighet för vissa utpekade projekt. I det EG-rättsliga sammanhanget inne- bär således begreppet miljökonsekvensbedömning (baserat på direk- tivets namn) hela miljöprövningsprocessen; både framtagandet av ett visst underlagsmaterial inför en ansökan och den därefter följande prövningen av ett projekt fram till ett slutligt avgörande.

I den svenska lagstiftningen har begreppet miljökonsekvens- bedömning i samband med projekt (dvs. det som regleras i direk- tivet ovan) kommit att avse enbart förfarandet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning inför en tillståndsansökan. Det framgick särskilt tydligt i lagstiftningen innan ändringar infördes år 2005.

Användningen av begreppet underlättas inte av att både miljö- konsekvensbedömning (Environmental Impact Assessment, EIA) och miljökonsekvensbeskrivning (Environmental Impact Statement, EIS) på svenska förkortas MKB.

I det följande används begreppet miljökonsekvensbedömning för hela miljöprövningsförfarandet från första samråd till slutligt av- görande, på samma sätt som i MKB-direktivet.

Begreppet miljökonsekvensbeskrivning används för det lagstadgade skriftliga underlagsmaterial som fordras för en tillståndsprövning och som ska utarbetas enligt ett visst förfarande.

412

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Flera lagar styrs av miljöbalkens krav på miljökonsekvens- beskrivningar

I den svenska lagstiftningen ställs det krav på miljökonsekvens- bedömningar av projekt genom flera olika lagar; det är alltså inte bara genom miljöbalken som MKB-direktivet har genomförts. I stora drag kan sägas att reglerna om vilket beslutsunderlag som ska finnas och hur detta ska tas fram efter samråd med myndigheter och enskilda är gemensamma för de olika lagarna. De återfinns i 6 kap. miljöbalken. Den efterföljande tillståndsprövningen regleras sedan i olika lagar för olika slag av projekt. De projekt som ska till- ståndsprövas enligt miljöbalken är miljöfarliga verksamheter (9 kap.) och vattenverksamheter (11 kap.), medan exempelvis vägar prövas enligt väglagen och naturgasledningar prövas enligt naturgaslagen.

En miljökonsekvensbedömning av ett projekt regleras således dels av 6 kap. miljöbalken, dels av regler om tillståndsprövning i miljöbalken eller annan lagstiftning. I avsnittet Krav på tillstånd och anmälan för vissa verksamheter nedan finns en skiss över pro- cessen som helhet.

En miljökonsekvensbeskrivning ska som huvudregel alltid ingå i en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken, både när det gäller miljöfarlig verksamhet (9 kap.), vattenverksamhet (11 kap.), verksam- heter och åtgärder i Natura 2000-områden (7 kap.) och vid reger- ingens tillåtlighetsprövning (17 kap.). Miljökonsekvensbeskrivningen

– den skriftliga dokumentationen som tagits fram efter ett sam- rådsförfarande – är en processförutsättning för den följande till- ståndsprövningen.

Miljökonsekvensbeskrivningens syfte och innehåll

Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva alla de effekter som ett projekt kan medföra på människor och miljö, både när det gäller direkt och indirekt påverkan. Det är både påverkan på djur och växter, mark, vatten och luft, klimat landskap och kulturmiljö som ingår, liksom hushållning med både mark, vatten och fysisk miljö i övrigt samt hushållning med material råvaror och energi. Miljökonsekvensbeskrivningen ska göra det möj- ligt att göra en samlad bedömning av effekterna.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska anpassas till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning och den ska alltid innehålla vad

413

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

som behövs för att uppfylla syftet. Vissa verksamheter antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Vilka det är anges i en bilaga till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, och läns- styrelsen kan också i enskilda fall besluta om detta. För sådana verksamheter ska miljökonsekvensbeskrivningen alltid innehålla följ- ande:

1.en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

2.en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verk- ningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds,

3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvud- sakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra

4.en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med en motivering varför ett visst alternativ valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

5.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–4.

Samråd vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen

Den som avser att söka tillstånd eller tillåtlighet ska också samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Om det gäller en verksamhet som antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samrådet också omfatta de övriga statliga myndigheter, samt de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet ska genomföras i god tid innan ansökan görs och miljökonsekvens- beskrivningen upprättas. Det ska avse verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning, miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskriv- ningens innehåll och utformning.

414

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

Miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program

Sedan år 2004 finns i 6 kap. också regler med krav på miljökonse- kvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedömningar för vissa planer och program. Det gäller då exempelvis kommunala avfallsplaner. För planer enligt plan- och bygglagen gäller särskilda regler om miljökonsekvensbeskrivningar i den lagen.

Framtida ändringar av reglerna

De olika regler som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedömningar för projekt (6 kap. 3–10 §§), för planer och program (6 kap. 11–18 §§) respektive för planer enligt plan och bygglagen är i dag svåröverskådliga. Som redan påtalats finns det också en osäkerhet i betydelsen av begreppet miljökonsekvens- bedömning. Den pågående Miljöprocessutredningen (dir. M 2007:04 och 2007:184) har i uppdrag att bland annat försöka samordna reg- lerna bättre och också göra en översyn av begreppsanvändningen.

6.1.7Skyddade områden

I 7 kap. miljöbalken finns regler som gäller olika slag av skydd för geografiska områden. Till skillnad mot reglerna i 3 kap. som utgör beslutsunderlag för myndigheter, utmynnar reglerna om skydd av områden i 7 kap. i rättskraftiga beslut. Förutom att bland annat portalparagrafen (1 kap. 1 §) och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ska tillämpas vid beslut om skydd av områden och vid beslut om dispenser och tillstånd, uttrycks också den så kallade proportio- nalitetsprincipen särskilt i kapitlet (7 kap. 25 §). Den anger att en inskränkning i en enskilds rätt inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.

Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten, får av reger- ingen förklaras som nationalpark (7 kap. 2 §) sedan riksdagen lämnat sitt medgivande. Syftet med en nationalpark är att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga till- stånd eller i väsentligt oförändrat skick. Nationalparker ska i första hand tillgodose hänsyn till naturmiljön. Genom beslutet om national- park får området ett särskilt kvalificerat skydd. Eftersom områdena ägs av staten uppkommer inte några konflikter med markägar- intressen. Naturvårdsverket utfärdar föreskrifter om vård och för-

415

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

valtning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att an- vända mark och vatten inom nationalparkerna. Det är möjligt att under vissa förutsättningar meddela dispens från föreskrifterna. Före- skrifterna kan innebära inskränkningar, bland annat i de rättigheter samerna har i området enligt rennäringslagen (1971:438). I vissa fall kan det utgå ersättning för inskränkning i rättigheterna (31 kap.).

Länsstyrelsen eller kommunen får förklara ett mark- eller vatten- område som naturreservat (7 kap. 4 §) i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livs- miljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. Naturreservat kan bildas för att tillgodose de krav som ställs genom fågel- respektive art- och habitatdirektiven.

Naturreservat kan till skillnad mot nationalparker förkomma på mark- eller vattenområde som tillhör någon annan än staten. Mark- ägarens samtycke är inte nödvändigt; i sista hand kan reservat bildas tvångsvis. Markägaren är i vissa fall berättigad till ersättning på grund av beslutet om naturreservat (31 kap.). Det måste före- ligga ett starkt allmänt intresse för att reservatbildning ska kunna ske; den enskildes (markägarens) intresse ska vägas mot miljö- hänsyn och andra allmänna intressen.

I beslutet om att bilda naturreservat ska anges vilka inskränk- ningar som behövs i rätten att använda mark och vattenområden. Det kan vara fråga om exempelvis förbud mot bebyggelse, upp- förande av stängsel, avverkning av skog, jakt, fiske eller förbud mot att beträda vissa områden under delar av året. Det kan också anges att vissa åtgärder får företas förs efter tillstånd. Inskränkningarna gäller inte bara markägaren utan även exempelvis arrendatorer, servitutshavare och andra som innehar särskild rätt. Även verk- samheter utanför reservatet kan förbjudas, om de påverkar reservatet på ett skadligt sätt. För varje naturreservat ska finnas en skötselplan för reservatets långsiktiga vård.

Det finns möjlighet till dispens från reservatsföreskrifter. För att dispens ska kunna lämnas fordras särskilda skäl. Dispens får bara ges om det är förenligt med reservatsföreskriftens syfte och dispens kan bara lämnas för begränsad tid. Den kan förenas med villkor. Vid dispenser och om reservatet begränsas, ska skäliga kom- pensationsåtgärder vidtas.

416

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

För att skydda mark- eller vattenområden i syfte att bevara värde- fulla kulturpräglade landskap kan kulturreservat bildas. För sådana gäller motsvarande regler som för naturreservat.

Det finns också möjlighet att skydda naturminnen (särpräglade naturföremål, 7 kap. 10 §) och att förklara områden som biotop- skyddsområden (7 kap. 11 §). Biotopskyddet avser vissa mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljöer för hotade djur eller växtarter eller som annars är särskilt känsliga. Vissa typer av bio- toper har givits ett generellt skydd – det gäller exempelvis alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, stenmurar i jord- bruksmark och åkerholmar. När det gäller andra biotopslag kan Skogsvårdsstyrelsen (exempelvis beträffande brandfält, mark med mycket gamla träd, strand- eller svämskogar) respektive länsstyrel- sen (exempelvis beträffande rik- och kalkkärr, naturliga bäckfåror, ängar eller naturbetesmarker) fatta beslut om skydd i enskilda fall.

Vidare finns möjlighet att ge särskilt skydd för en växt- eller djurart genom att avsätta ett område som djur- eller växtskydds- område (7 kap. 12 §). Bestämmelsen ger möjlighet att begränsa dels jakt- och fiskerätten utöver vad som är möjligt enligt jakt- och fiskelagstiftningarna dels rätten att uppehålla sig på området. Den riktar sig på så vis inte bara mot markägare och innehavare av särskild rätt, utan även mot allmänheten där den kan leda till in- skränkningar i allemansrätten och rätten till fritt fiske. Förbud kan meddelas också i förebyggande syfte, innan någon egentlig risk föreligger för arten i fråga. Om det fordras ett längre gående skydd för växt- och djurlivet får man använda sig av andra skyddsformer; främst reglerna om naturreservat.

Bestämmelsen syftar också till att underlätta genomförandet av fågeldirektivet samt art- och habitatdirektivet.

Den beslutande myndigheten – länsstyrelsen eller kommunen – får meddela dispens från föreskrifterna om det finns särskilda skäl och om det är förenligt med föreskrifternas syfte. Det finns inte någon rätt till ersättning vid beslut enligt bestämmelsen om djur- och växtskyddsområde, vilket antas innebära att beslutet inte får innebära att pågående markanvändning avsevärt får försvåras för vare sig markägare eller jakt- eller fiskerättsinnehavare. I så fall skulle naturreservat i stället övervägas.

Vid havet och vid insjöar och vattendrag råder strandskydd inom ett strandskyddsområde. Strandskyddsområdet omfattar normalt 100 m på vardera sida om strandlinjen; dvs. på land och i vatten, men kan i vissa fall utvidgas till 300 meter. Syftet med strand-

417

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

skyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Ett antal åtgärder är förbjudna inom strandskydds- området. Bland annat får nya byggnader inte uppföras, anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter inte utföras eller andra åtgärder vidtas som väsent- ligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Det finns undantag från reglerna, och länsstyrelsen – eller i vissa fall kom- munen – får också meddela dispens från dem om det finns särskilda skäl.

Det finns också regler om miljöskyddsområde. De syftar till att kunna meddela föreskrifter som gäller områden som är särskilt ut- satta för påverkan, eller där miljökvalitetsnormer inte uppfylls, men de har veterligen ännu inte utnyttjats i någon större omfattning.

Reglerna om vattenskyddsområde bedöms vara av mindre intresse från ett fiskerättsligt perspektiv. Ett vattenskyddsområde avser att skydda en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan an- tas komma att utnyttjas som vattentäkt.

För att skydda den marina miljön krävs tillstånd från Kustbevak- ningen för marinvetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium från forskningsfartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat. Regeln bygger på FN:s havsrättskonvention.

I 7 kap. miljöbalken har vidare genomförts den reglering som behövs rörande EG:s Natura 2000-områden, eller särskilt skyddade områden som de benämns i balken. Natura 2000 utgör ett nätverk av områden inom EU som skyddas genom bestämmelser i fågel- direktivet respektive art- och habitatdirektivet. Medlemsstaterna har ett ansvar att utse sådana områden och att skydda dem mot skada. Regeringen får förklara ett naturområde som är särskilt betydelse- fullt för skyddet av vilda fåglar (fågeldirektivet) som särskilt skydds- område (SPA, Special Protection Area). Ett område som efter ett särskilt förfarande, där EG-kommissionen deltar, valts ut som ett område av intresse för gemenskapen enligt art- och habitatdirek- tivet, ska av regeringen förklaras som särskilt bevarandeområde (SAC, Special Area of Conservation). Båda områdestyperna utgör Natura 2000-områden.

För verksamheter eller åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område fordras tillstånd från läns- styrelsen eller – om verksamheten i sig fordrar tillstånd eller dispens enligt miljöbalken – den tillståndsmyndighet som normalt ska pröva verksamheten, ofta miljödomstolen. I ansökan om tillstånd ska in-

418

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

gå en miljökonsekvensbeskrivning som fyller kraven enligt 6 kap. miljöbalken.

Tillstånd får bara lämnas om verksamheten eller åtgärden inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas och inte medför att den art eller de arter som avses skyddas utsätts för störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevar- andet i området. Trots dessa bestämmelser får regeringen i vissa fall lämna tillstånd under förutsättning att kompensationsåtgärder vidtas.

För alla de olika typer av områden som skyddas enligt 7 kap. får länsstyrelsen – eller när det gäller biotopskyddsområden som be- slutats av skogsvårdsstyrelsen, den myndigheten – utfärda ord- ningsföreskrifter. Föreskrifterna kan gälla rätten att färdas och vistas inom området. Är det kommunen som beslutar om områdesskydd, får den utfärda föreskrifterna. Föreskrifter av detta slag vänder sig närmast till allmänheten och det finns ingen rätt till ersättning knuten till bestämmelserna.

I förordningen om områdesskydd (1998:1252) finns regler om innehållet i ansökan om tillstånd och dispens. Där regleras bland annat kravet på miljökonsekvensbeskrivning.

Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskyddet, frånsett att Riksantikvarieämbetet har sådant ansvar i fråga om kulturreservat. Länsstyrelsen svarar inom länet för områdesskyddet, varvid dock kommunen har ansvar för det områdesskydd den för- ordnat om. När det gäller vissa frågor om biotopskydd har Skogs- styrelsen ansvar centralt och skogsvårdsstyrelsen inom länet.

6.1.8Skydd av vilda djur och växter

I 8 kap. miljöbalken finns dels regler som närmast kompletterar jakt- och fiskelagstiftningarna i fråga om skydd av vilda djurarter, dels vissa regler med motsvarande syfte beträffande vilda växter.

Reglerna i 8 kap. 1 § ger bemyndigande att utfärda regler till skydd för hotade djurarter utöver vad jakt- och fiskelagstiftningen innebär. Föreskrifter till skydd för vilt levande djur eller deras ägg, rom eller bon får meddelas under förutsättning att arten av någon orsak – mänskliga aktiviteter eller andra förhållanden – kan komma att försvinna eller att den riskerar att utsättas för plundring. Före- skrifter kan också ges till skydd för en djurart om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden, oavsett om den är hotad i Sverige. Reglerna blir dock inte aktuella när åtgärderna är att hän-

419

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

föra till jakt eller fiske – då är det jaktlagen (1987:259) respektive fiskelagen (1993:787) som gäller. Det innebär att bestämmelserna huvudsakligen avser kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggrads- lösa djur. Den kan också åberopas till skydd mot sådana åtgärder beträffande vilt, fisk m.m. som inte innebär jakt eller fiske, exem- pelvis att man tar bort eller skadar fiskars rom.

Närmare regler om fridlysning finns i artskyddsförordningen (2007:845) som utformats i enlighet med gällande EG-rätt, bland annat art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. När det gäller vilda fåglar och vilt levande djurarter av andra slag som angivits i en bilaga till förordningen, är det förbjudet att avsiktligt fånga, döda och störa djur, avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen och att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller vilo- platser samt att använda vissa fångstmetoder. För jakt och fiske gäller dock som ovan nämnts särskilda bestämmelser.

Till skydd för vilda växter och djur finns också en bestämmelse som ger bemyndigande att meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växt- arter i naturmiljön (8 kap. 3 §). Av Sveriges åtagande enligt kon- ventionen om biologisk mångfald (Riokonventionen) följer att innan arter förs in i naturmiljöer eller områden där de inte naturligen hör hemma, bör åtgärdernas konsekvenser för miljön noga ha kartlagts. Bemyndigandet beträffande utsättning lär ännu inte ha utnyttjats. Även i fiskelagen finns regler om utsättning. Regler med motsvar- ande innehåll ska då inte meddelas enligt miljöbalken.

Slutligen finns ett bemyndigande (8 kap. 4 §) att till skydd för vilda djur- och växtarter meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och växter eller handel med dem. Föreskrifterna får också reglera motsvarande befattning med ägg, rom, eller bon eller med andra produkter som utvunnits av djur eller växter. Bemyndigandet har utnyttjats för de föreskrifter som behövs för att Sverige ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt konventionen om internationell handel med utrot- ningshotade arter av vilda djur och växter, CITES. Föreskrifterna kan vara strängare än konventionen och omfatta även andra arter. Arterna behöver inte vara utrotningshotade. Vidare kan det med- delas föreskrifter som behövs för att uppfylla fågel- samt art- och habitatdirektiven. Det gäller inte något undantag för åtgärder som avser jakt eller fiske. Med stöd av bestämmelsen kan föreskrivas om tillståndskrav för vissa verksamheter med vilda djur och växter, exempelvis uppvisning av djur, eller skyldighet att föra förteckning

420

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

över sådan verksamhet. Detaljerade föreskrifter finns i artskydds- förordningen.

6.1.9Krav på tillstånd och anmälan för vissa verksamheter

Vissa typer av verksamheter har generellt sett ansetts kunna med- föra sådan påverkan på miljön att de inte får etableras eller ändras utan en föregående prövning. Mer omfattande miljöfarliga verk- samheter (9 kap.) och vattenverksamheter (11 kap.) är därför till- ståndspliktiga enligt miljöbalken. Krav på tillståndsprövning för de största verksamheterna av både miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter följer också av MKB-direktivet, och för de flesta tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter också av IPPC-direk- tivet. För miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som är mindre omfattande finns krav på anmälan i stället för tillstånds- prövning. Efter en anmälan kan tillsynsmyndigheten meddela de tillsynsförelägganden som behövs om bland annat skyddsåtgärder och förbud.

Miljöfarlig verksamhet

Begreppet miljöfarlig verksamhet har en legaldefinition i balken. Av den framgår att det är fråga om användning av mark, byggnader eller anläggningar som ger upphov till utsläpp eller andra slag av påverkan. Definitionen är densamma som i den tidigare miljöskydds- lagen. När miljöskyddslagen infördes var begränsningar av utsläpp från industrier och kommunala avlopps- och avfallsanläggningar angelägna frågor och detta slag av verksamheter omfattas av be- greppet. Även verksamheter som vindkraft och mobilmaster utgör miljöfarliga verksamheter. Gemensamt är således att störningarna utgår från användning av mark, byggnad eller anläggning. Det inne- bär exempelvis att en flygplats är en miljöfarlig verksamhet, medan flygtrafiken i sig inte är det. I ett mål vid Miljööverdomstolen (MÖD 2006:28) som handlade om utsläpp från färjorna mellan Helsingborg och Helsingör, fann domstolen att färjetrafik inte heller utgör miljöfarlig verksamhet. Däremot är hamnar förprövnings- pliktiga miljöfarliga verksamheter.

Vilka miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga framgår av bilaga 1 till förordningen (1998:899)

421

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Verksamheter som be- tecknas A i förteckningen fordrar tillstånd som söks hos miljö- domstol, verksamheter som betecknas B fordrar tillstånd från miljö- prövningsdelegationen vid länsstyrelsen och C-verksamheter är anmälningspliktiga till den kommunala nämnd som har ansvar för miljöskyddet i kommunen.

Vattenverksamhet

Vattenverksamhet definieras också i balken. Av definitionen fram- går att anläggningar och utfyllnader i vatten samt åtgärder för att förändra vattnets läge är vattenverksamhet, liksom bortledande och tillförsel av grundvatten och markavvattning.

För vattenverksamheter är huvudregeln att de är tillståndspliktiga om det inte är uppenbart att varken allmänna eller enskilda in- tressen kan skadas genom verksamhetens inverkan på vattenför- hållandena. I stället för tillstånd kan vissa verksamheter som anges i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. i stället an- mälas till tillsynsmyndigheten. Tillstånd till vattenverksamhet söks hos miljödomstol, medan anmälan görs till länsstyrelsen.

Ett exempel på en verksamhetstyp som utgör både vattenverk- samhet och miljöfarlig verksamhet är fiskodlingar. Sådana är undan- tagna från kravet på tillstånd för vattenverksamheter, eftersom de är tillståndspliktiga som miljöfarliga verksamheter.

Prövningsprocessen

Prövningsprocessen – processen för miljökonsekvensbedömning – är i princip lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Innan en ansökan kan ges in till tillståndsmyndigheten (dvs. miljö- prövningsdelegationen vid länsstyrelsen eller miljödomstolen) ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram och samråd hållas enligt reglerna i 6 kap. Därefter ges tillståndsansökan, som bland annat innehåller miljökonsekvensbeskrivningen, in till tillståndsmyndig- heten. Ofta tillfrågas remissmyndigheterna om behovet av kom- pletteringar av ansökan, och sökanden ges möjlighet att ge in sådana. När ansökan är komplett kungörs den så att allmänheten ges tillfälle att yttra sig. Remissyttranden hämtas också in från cen- trala verk som Naturvårdsverket, Fiskerimyndigheten, Kammar-

422

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

kollegiet, Räddningsverket m.fl., från länsstyrelsen och den kommu- nala miljönämnden. Därefter håller tillståndsmyndigheten ett offent- ligt sammanträde (kungjort) på platsen för den tilltänkta verksam- heten. Beslut eller dom meddelas därefter och även detta kungörs. Avgörandet kan överklagas.

Prövningsprocessen kan åskådliggöras i följande figur, där rutorna ovanför den streckade linjen regleras genom 6 kap. miljöbalken, medan rutorna nedan linjen regleras genom balkens förfarande- regler i främst 19–23 kap. miljöbalken.

samråd

miljökonsekvens- beskrivning upprättas

ansökan + MKB till tillståndsmyndigheten

ev. kompletteringar

kungörelse

yttranden från allmänheten och myndigheter bemötande

sammanträde/huvudförhandling

beslut/dom med godkännande av MKB (kan ske separat och tidigare)

kungörelse av beslut/dom

ev. överklagande

423

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

Prövningsorganisationen

De myndigheter (förvaltningsmyndigheter och domstolar) som har en roll i tillsyn och tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter är de kommunala miljönämnderna, läns- styrelserna och länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer (MPD), miljödomstolarna, Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Till- ståndsärenden och tillståndsmål startar i MPD eller i miljödomstol. Kommunala miljönämnder och länsstyrelserna är tillsynsmyndig- heter och tillsynsbeslut startar här. Överklaganden kan ske i tur och ordning till länsstyrelse, miljödomstol, Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Ärenden som startat i kommunal nämnd eller länsstyrelse stannar i Miljööverdomstolen och kan inte överprövas vidare till Högsta domstolen. Organisationen kan beskrivas med följande skiss.

					- överprövar dom av Miljödomstolen
Högsta domstolen					- överprövar dom av Miljödomstolen
Högsta domstolen					efter prövningstillstånd
					efter prövningstillstånd
					- överprövar dom av miljödomstol
Miljööverdomstolen					- överprövar dom av miljödomstol
Miljööverdomstolen					efter prövningstillstånd
					efter prövningstillstånd
					- tillstånd A-verksamhet
5 miljödomstolar					- tillstånd A-verksamhet
5 miljödomstolar					- tillstånd vattenverksamhet
					- tillstånd vattenverksamhet
					- överprövar beslut av länsstyrelse/MPD
					- tillstånd B-verksamhet
21 länsstyrelser med MPD					- tillstånd B-verksamhet
21 länsstyrelser med MPD					- anmälan vattenverksamhet


					- överprövar beslut av miljönämnd
					- anmälan C-verksamhet

Miljönämnder i 290 kommuner

Prövningens innehåll och resultat

Innehållet i prövningen skiljer sig åt när det gäller miljöfarlig verk- samhet och vattenverksamhet. I båda fallen sker en miljöprövning enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler, men för vattenverk- samhet tillkommer också civilrättsliga frågor om exempelvis tvångs-

424

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

rätt till annans fastighet och ersättningar. När det gäller vatten- verksamhet ska verksamhetsutövaren också ersätta sakägare för rättegångskostnader.

När det gäller prövningen i sak är det som redan nämnts de allmänna hänsynsreglerna som tillämpas, men det finns också vissa särskilda hänsynsregler för vattenverksamhet och för täkter. Den viktigaste särskilda hänsynsregeln för vattenverksamhet innebär att fördelarna från allmän och enskild synpunkt måste överväga kost- naderna och olägenheterna för att den ska få bedrivas (11 kap. 6 §). För täkter gäller att behovet av täkten ska vägas mot risken för skador på miljön. Tillstånd får heller inte lämnas till en täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för hotade, sällsynta eller hän- synskrävande djur- och växtarter.

Det finns en strävan efter att åstadkomma mer enhetliga system i miljöbalken. Däri ingår att utjämna nuvarande skillnader vid pröv- ning av olika slag av verksamheter.

Det kan också förväntas ske förändringar i både de särskilda hänsynsreglerna och prövningsorganisationen i framtiden. Regeringen har nyligen i en promemoria föreslagit ändringar av reglerna för prövning av täkter som innebär att de särskilda hänsynsreglerna för täkter skulle tas bort. Den arbetande Miljöprocessutredningen ska vidare enligt sina direktiv lämna förslag till en organisation där all tillståndsprövning i första instans sker i förvaltningsmyndighet – länsstyrelse eller MPD. Det gäller både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Detta kan också återverka på skillnaderna i prövning – hur de civilrättsliga frågorna ska hanteras när det gäller vattenverksamhet och hur de särskilda hänsynsreglerna för vatten- verksamhet ska hanteras.

Tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna vid tillstånds- prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter leder till ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom där den tillståndsgivna verksamheten preciseras och där det anges på vilka villkor den får bedrivas.

Man kan se en kedja, där miljöbalkens krav konkretiseras från portalparagrafens mycket allmänt hållna krav på en hållbar utveck- ling i 1 kap. 1 §, via de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och till de mycket konkreta krav som ställs på en enskild verksamhetsutövare genom villkoren i tillståndsavgörandet. Som stöd för tillstånds- myndighetens avgöranden enligt denna kedja finns bland annat riksdagens sexton miljökvalitetsmål, BREF-dokument från EG, före- skrifter baserade på EG-rätt, handböcker samt råd och bransch-

425

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

sammanställningar från centrala verk. Vidare finns i många avseenden praxis sedan lång tid tillbaka.

Tillstånd enligt miljöbalken gäller i princip för all framtid och skyddar en verksamhetsutövare från ytterligare krav. Det finns dock regler om omprövning av tillstånd och villkor. Det finns också reg- ler om generella föreskrifter som bryter igenom rättskraften i tillståndsavgöranden.

6.1.10Andra bestämmelser

Miljöbalken innehåller även annan reglering som skulle kunna ha betydelse för fiskelagstiftningen.

Miljöbalkens 10 kap. innehåller bestämmelser som gäller verk- samheter som orsakar miljöskador. Till den 1 augusti 2007 avsåg bestämmelserna förorenade områden. Genom en lagändring som då infördes och som baserar sig på EG:s så kallade ansvarsdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljö- skador) gäller kapitlet numera även andra miljöskador än sådana som orsakas av förorening. Det kan gälla sådant som skadar eller försvårar bevarandet av en djurart eller växtart eller livsmiljön för en sådan art. Bestämmelserna reglerar vem som har ansvar för detta slag av skador.

I den mån regler om användning av kemiska produkter – exempelvis bekämpningsmedel – har betydelse för fiskelagstift- ningen finns den svenska regleringen i detta avseende i 14 kap. miljöbalken. Lagstiftningen på kemikalieområdet kännetecknas dock av att den i hög grad baseras på internationell reglering. EG-för- ordningen REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals) har stor betydelse på området.

Miljöbalken innehåller bemyndiganden som ger regeringen eller de myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela generella föreskrifter på olika områden. Regeringen får exempelvis enligt 9 kap. 5 § för att skydda människors hälsa eller miljön, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, meddela före- skrifter om förbud, skyddsåtgärder begränsningar och andra försiktig- hetsmått. Ett annat exempel utgör miljöskyddsområden där reger- ingen eller länsstyrelsen får meddela sådana föreskrifter om skydds- åtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verksam-

426

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

heter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området (7 kap. 20 §).

I samband med att tillstånd lämnas till vattenverksamhet före- skrivs ofta skyddsåtgärder till förmån för fisket. Som villkor för vattenverksamheter som innebär vandringshinder för fisk, före- skrivs exempelvis ofta som villkor att fiskvägar ska anläggas. Enligt en bestämmelse i 28 kap. 13 § får förbud mot fiske meddelas i samband med beslut om anordningar för att främja fisket eller för att förebygga skador på fisket. Vidare kan tillståndshavare när det gäller vattenverksamheter åläggas att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av verksamheten eller i något angränsande vattenområde. Även en allmän fiskeavgift som avser främjandet av fisket inom landet kan i vissa fall föreskrivas. Reglerna om fiskeavgifter finns i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

I miljöbalkens straffbestämmelser finns bland annat brottsrubriken artskyddsbrott (29 kap. 2 b §) som gäller överträdelser av bestäm- melser i 8 kap. För normalbrottet är straffskalan böter eller fäng- else i högst två år. För grova brott döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

6.1.11Slutkommentarer om miljöbalken och fisket

Följande kommentarer är avsedda som underlag för fortsatta diskus- sioner om en förändrad fiskelagstiftning.

Inledningsvis kan konstateras att miljöbalken – bland annat portalparagrafen och de allmänna hänsynsreglerna – är tillämpliga på fiske; både fritidsfiske och yrkesfiske. Det bör därför i princip inte finnas något hinder mot att en tillsynsmyndighet med stöd av tillsynsbestämmelserna i 26 kap. skulle kunna rikta förelägganden mot fiskare i syfte att exempelvis värna den biologiska mångfalden. Det är dock knappast något som skulle förekomma i praktiken. En fråga i det sammanhanget är vilken tillsynsmyndighet som enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken skulle ha denna befogenhet. Området är inte direkt utpekat i förordningen, viket innebär att det är den myndighet som har ett centralt ansvar på området som också har det operativa ansvaret. Det torde i detta fall innebära att Naturvårdsverket skulle ha en sådan befogenhet.

Fiske utgör inte någon miljöfarlig verksamhet enligt defini- tionen i 9 kap. eftersom det inte är knutet till någon mark (inklu-

427

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

sive vattentäkt mark), byggnad eller anläggning. Det är heller inte någon vattenverksamhet enligt 11 kap. Det bedöms således inte vara möjligt att föreskriva att fiskeverksamhet, fiskeområden eller lik- nande skulle vara förprövningspliktiga enligt reglerna i dessa kapitel.

Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar är kopplade till projekt respektive planer och program. Miljökonsekvensbeskriv- ningar enligt miljöbalken utgör därmed underlag för tillstånds- prövningar enligt balken (miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. och vattenverksamheter enligt 11 kap.) eller annan lagstiftning (t.ex. vägar enligt väglagen eller naturgasledningar enligt gaslednings- lagen). En tillämpning av reglerna skulle eventuellt kunna bli aktuell i samband med krav på tillståndsprövning i något avseende enligt fiskelagstiftningen.

En jämförelse kan också göras med skogsvårdslagen (1979:429). Den är inte kopplad till miljöbalkens bestämmelser om miljökonse- kvensbeskrivningar. Däremot ställs krav på att i ansökningar om tillstånd till avverkning redovisa vilka åtgärder som kommer att genomföras för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Skogsstyrelsen kan också i ärenden enligt skogsvårds- lagen besluta att det ska göras en miljöanalys av vilken inverkan en ny metod för skogens skötsel eller ett nytt skogsmaterial har på miljön.

Yrkesfisket är en av de verksamheter som enligt 3 kap. miljö- balken ska skyddas mot åtgärder som kan försvåra näringens be- drivande (3 kap. 5 §). Här är det alltså fråga om att skydda fiske- intresset; det handlar inte om bevarandeintresset att skydda fisk i ett ekosystem. Det intresset kan snarare fångas upp i skyddet av naturvärden i samma kapitel (3 kap. 6 §), liksom i det allmänna skyddet av områden som är särskilt känsliga från ekologisk syn- punkt (3 kap. 3 §).

I den utsträckning 4 kap. miljöbalken förhindrar exploatering av sjöar, kuster och vattendrag, innebär reglerna naturligtvis också att fisken skyddas från sådana ingrepp. Reglerna påverkar dock inte fisket. Det anges särskilt i 4 kap. 1 § att utpekandet av geografiska områden inte utgör hinder för utvecklingen av det lokala närings- livet i vilket yrkesfisket borde kunna inräknas.

Fiske är en verksamhet som påverkar förutsättningarna för att klara miljökvalitetsnormer som gäller ekologisk status i sjöar, vatten- drag och hav. Det bör därmed finnas ett behov av att i åtgärds- program för vattenområden av olika slag kunna reglera fisket. Det finns då också behov av instrument – i t.ex. fiskelagen – för att på

428

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

ett bra sätt kunna fylla de krav på att klara miljökvalitetsnormer som ställs i miljöbalken. I skogsvårdslagen finns kopplingar till miljö- balkens regler om miljökvalitetsnormer så att avverkning i viss skog inte får ske om den medverkar till att en miljökvalitetsnorm över- träds.

Ett syfte med att förklara områden som naturreservat är att bevara den biologiska mångfalden, alltså variationsrikedomen bland levande organismer inom ekosystem både på mark och i vatten (7 kap. 4 §, andra stycket). Bestämmelsens lydelse pekar alltså på att det skulle vara möjligt att avsätta ett naturreservat i syfte att skydda ett känsligt vattenekosystem, som är viktigt exempelvis för vissa fiskarter. I propositionen anges att stycket särskilt tillkommit för att tillgodose krav enligt fågeldirektivet och art- och habitat- direktivet.

Bestämmelserna om Natura 2000-områden har direkt tillkommit för att skydda vissa livsmiljöer eller vissa arter, bland annat av fisk. I bilaga till art- och habitatdirektivet finns således ett antal fiskarter angivna under de rubriker som anger arter som kräver att särskilda bevarandeområden utses, som kräver strikt skydd eller där förvalt- ningsåtgärder kan krävas vid insamling och exploatering. I direktivet anges också att gift och sprängning är förbjudna metoder för fångst och dödande av fisk.

Som framgår av bestämmelserna om skydd av arter i 8 kap. är dessa bestämmelser avsedda att komplettera fiskelagstiftningen. Det går alltså inte att genom sådana bestämmelser skapa skydd som inte stöds av fiskelagstiftningen. Däremot borde det vara möjligt att införa motsvarande regler i fiskelagstiftningen.

Avgränsningen mellan miljöbalken och fiskelagstiftningen finns direkt uttalad i två lagbestämmelser.

Av bestämmelserna om djur- och växtskyddsområden i 7 kap. 12 § framgår att de bryter igenom bestämmelserna i jakt- och fiske- lagstiftningarna. Bestämmelser om ett djur- eller växtskyddsområde kan alltså hindra jakt eller fiske, även om det vore tillåtet enligt dessa lagar.

När det gäller 8 kap. 1 § i de särskilda bestämmelserna om skydd för djur- och växtarter är det jakt- och fiskelagstiftningen som har företräde. Bestämmelserna i miljöbalken kan således bara reglera så- dant som inte täcks av den lagstiftningen.

Om fiskelagen skulle tillföras inslag som gäller tillståndspröv- ning eller liknande i vissa avseenden, kan det övervägas att knyta den till några av de regler som gäller enligt miljöbalken; hänsyns-

429

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

reglerna i 2 kap., hushållningsreglerna i 3 och 4 kap., reglerna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. och reglerna om miljökonsekvens- beskrivning i 6 kap. Möjligen kan skogsvårdslagen – som också syftar till att förvalta en naturresurs på ett sätt som är hållbart även från ekologiska utgångspunkter – ge förebilder i detta avseende.

Det finns också ett antal instrument i miljöbalken som skulle kunna stå modell för motsvarande instrument i fiskelagstiftningen, eller som kan tjäna som komplement till fiskelagstiftningen. Det är främst:

-tillståndsprövning eller liknande för fiske, med krav på miljö- konsekvensbeskrivning (eller liknande) och krav på bästa möj- liga teknik

-skydd av geografiska områden till förmån för fisk och livs- miljöer för fisk (jämför marina naturreservat, naturreservat i övrigt, Natura 2000-områden, djurskyddsområden) (7 kap.)

-skydd av utpekade fiskarter (motsvarande 8 kap.)

-miljökvalitetsnormer – kvalitetsmål uttryckta som krav på en viss sammansättning av ekosystem med åtgärdsprogram för att nå målet

Bilaga 1 INDELNINGEN AV MILJÖBALKEN

Delar som bedöms vara av särskilt intresse för Fiskelagsutred- ningen.

FÖRSTA AVDELNINGEN; ÖVERGRIPANDE BESTÄMMELSER

1 kap.	Miljöbalkens mål och tillämpningsområde	- portalparagrafen, 1 §
2 kap.	Allmänna hänsynsregler m.m.	- kunskapskravet, 2 §
		- försiktighetsprincipen,
		3 §
		- bästa tillgängliga teknik,
		3 §
3 kap.	Grundläggande bestämmelser för	- fisket som riksintresse
	hushållning med mark- och vatten-	5 §
	områden
4 kap.	Särskilda bestämmelser för hushållning
	med mark och vatten för vissa områden i
	landet
5 kap.	Miljökvalitetsnormer och	- vattenförvaltningen
	miljökvalitetsförvaltning	10–11 §§

430

SOU 2010:42 Jämförelse med annan lagstiftning

6 kap.	Miljökonsekvensbeskrivningar och annat	- miljökonsekvens-
	beslutsunderlag	beskrivning 1–10 §§
ANDRA AVDELNINGEN; SKYDD AV NATUREN

7 kap.	Skydd av områden	- naturreservat 4–8 §§
		- djur- och växtskydds-
		områden, avgränsning mot
		fiskelag, 12 §
		- Natura 2000-områden,
		27–29 b §§
8 kap.	Särskilda bestämmelser om skydd för	- skydd av djur 1 §
	djur- och växtarter	- avgränsning mot fiskelag
		1 §

TREDJE AVDELNINGEN; SÄRSKILDA BESTÄMMELSER OM VISSA

VERKSAMHETER

9 kap.	Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd	- generella föreskrifter 5 §
		- tillstånds- och
		anmälningsplikt 6 §
10 kap.	Verksamheter som orsakar miljöskador
11 kap.	Vattenverksamhet	- tillstånds- och
		anmälningsplikt 9, 9 a,
		11 §§
12 kap.	Jordbruk och annan verksamhet
13 kap.	Genteknik
14 kap.	Kemiska produkter och biotekniska
	organismer
15 kap.	Avfall och producentansvar

FJÄRDE AVDELNINGEN; PRÖVNINGEN AV MÅL OCH ÄRENDEN

16 kap.	Allmänt om prövningen
17 kap.	Regeringens tillåtlighetsprövning
18 kap.	Regeringens prövning av överklagade
	avgöranden m.m.
19 kap.	Förvaltningsmyndigheternas och
	kommunernas prövning
20 kap.	Domstolar
21 kap.	Mål i miljödomstol

431

Jämförelse med annan lagstiftning SOU 2010:42

22 kap.	Förfarandet vid miljödomstolarna i
	ansökningsmål
23 kap.	Rättegången i Miljööverdomstolen och
	Högsta Domstolen
24 kap.	Tillstånds giltighet, omprövning m.m.
25 kap.	Rättegångskostnader och liknande
	kostnader

FEMTE AVDELNINGEN; TILLSYN M.M.

26 kap.	Tillsyn
27 kap.	Avgifter
28 kap.	Tillträde m.m.
SJÄTTE AVDELNINGEN; PÅFÖLJDER

29 kap.	Straffbestämmelser och förverkande
30 kap.	Miljösanktionsavgifter

SJUNDE AVDELNINGEN; ERSÄTTNING OCH SKADESTÅND M.M.

31 kap.	Ersättning vid ingripanden av det
	allmänna och vid tillståndsprövning av
	vattenverksamhet m.m.
32 kap.	Skadestånd för vissa miljöskador och
	andra enskilda anspråk
33 kap.	Miljöskadeförsäkring och
	saneringsförsäkring

6.2Jaktlagstiftningen

Jaktlagstiftningen består av jaktlagen (1987:259) och jaktförord- ningen (1987:905). Jaktlagen består av endast 54 paragrafer. I lagens 3 § anges den centrala bestämmelsen om att allt vilt är fredat och endast får jagas om detta följer av lagen eller föreskrifter eller be- slut som har meddelats med stöd av lagen. I 33 § anges att jakt efter älg (ej älgkalv) endast får ske efter licens av länsstyrelsen och inom ett område som länsstyrelsen har registrerat (licensområde). Av 10 § följer huvudregeln om att fastighetsrätten har jakträtten till den mark som hör till fastigheten. Av 29 § följer att regeringen bl.a. får

432

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

meddela föreskrifter om de tider när olika slag av vilt får jagas inom skilda delar av landet, tillstånd till jakt under en särskild jakttid (licens), tillstånd till jakt för att förhindra skador av vilt. Till varje länsstyrelse är knuten en viltvårdsnämnd med uppgift att vara läns- styrelsens rådgivande organ i frågor om viltvården.

Jaktförordningen är betydligt mer omfattande än jaktlagen. Den har 57 paragrafer och fem bilagor. I 2 § anges att jakt efter vilt av olika slag är tillåten under de tider av jaktåret (den 1 juli–den 30 juni) som anges i bilaga 1 (allmänna jakttider). I den bilagan är sedan jakt- tiderna för 30 olika viltslag. Jakttiderna varierar geografiskt. Exem- pelvis är jakttiden för hare i Gotlands län den 1 oktober–15 febru- ari, medan den i Blekinge, Skånes och Hallands län är den 1 septem- ber–28 (29) februari. I förordningen finns vidare bestämmelser om bl.a. vilka jaktmedel som får användas.

6.2.1Analys jaktlagen – fiskelagen

Vi har i kapitel 4 dragit slutsatsen att fiskelagen har brister. En brist är att det är svårt för att inte säga omöjligt att få en uppfattning om ens huvuddragen i gällande rätt genom att enbart studera fiske- lagen. Ett exempel på detta är att resursfördelningen mellan olika kategorier fiskande måste utläsas genom en analys av olika bemyn- diganden. För särskilt fritidsfiskare är det inte möjligt att skapa sig en uppfattning om var och hur det är tillåtet att fiska genom att studera fiskelagen. Från olika håll har framförts att jaktlagstiftning i det hänseendet kan ses som ett föredöme, det går direkt att utläsa var och hur man får jaga. En tanke skulle då kunna vara att en ny fiskevårdslag skulle kunna byggas upp med jaktlagstiftningen som förebild.

En ny fiskevårdslag skulle med det synsättet som huvudregel ange att all fisk är fredad. Från denna huvudregel skulle det sedan som i jaktlagstiftningen finnas en mängd undantag. Skulle det vara möjligt?

Det är dock viktigt att notera att fisket på många sätt skiljer sig från jakten. Inom jakten är det etablerat att jakten bara får ske under jakttider, medan fisket av tradition sker året om. Det betyder att uppdelningen i tid inte alls är relevant för fisket. En annan skillnad mellan jakten och fisket är att det inom fisket finns en stor yrkes- kår som livnär sig på fisket. När man jagar siktar man också på viss art, medan motsvarande saknas inom fisket. Tyngdpunkten i fiske-

433

Jämförelse med annan lagstiftning

SOU 2010:42

lagen ligger därför på fiskemetoder, medan fokus i jaktlagstift- ningen kan ligga på arterna. Det är också betydligt fler fiskarter som fiskas än arter som jagas. Fisket som rättighet bör definieras. Utgångspunkten kan antingen vara att allt fiske är tillåtet eller att allt fiske är förbjudet. Om huvudregeln ska vara att allt fiske är för- bjudet måste en mängd undantag kopplas till den bestämmelsen. Om å andra sidan huvudregeln ska vara att allt fiske är tillåtet, måste även en sådan huvudregel följas av undantag. Valet av huvud- regel är i grunden en lagteknisk fråga. Samtidigt måste en framtida huvudregel spegla verkligheten. Vad gäller då för fiske med hänsyn taget till framtida fiskevårdsbestämmelser och framtida redskaps- begränsningar för fritidsfiskare? Är fisket som huvudregel fritt eller är det som huvudregel förbjudet? I sammanhanget ska vidare noteras att EU-förordningarna utgår från ett tillåtande av fiskresurserna.

6.3Skogsvårdslagstiftningen

Det som främst är av intresse i skogsvårdslagstiftningen är den portalparagraf som inleder. Den paragrafen fick en ny lydelse från den 1 januari 2009 och lyder nu så här:

Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.

Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.

Den förändring som gjordes den 1 januari 2009 var att lydelsen ”och en förnybar resurs” tillkom. Syftet var att betona att skogen är en förnybar resurs (prop. 2007/08.108, s. 1).

Innebörden i portalparagrafen är följande:

Skogsvårdslagens portalparagraf speglar de två jämställda skogs- politiska målen, ett produktionsmål och ett miljömål. Produktions- målet innebär att skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den uthålligt ger god avkastning. Miljömålet för skogsbruket inne- bär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. Bio- logisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.

(a.a. s. 33).

434

SOU 2010:42

Jämförelse med annan lagstiftning

6.3.1Analys

I kapitel 4 har vi kritiserat att fiskelagen inte tar ställning till de olika målkonflikter som finns inom fiskeripolitiken. Målkonflikt- erna är att fisket bör bedrivas hållbart med en ekosystemansats, men samtidigt måste det göras regionalpolitiska – och näringspoli- tiska avvägningar. Därutöver ska man värna om fritidsfisket. Den nu gällande fiskelagen berör inte dessa frågor. Avsaknaden av lag- reglering innebär att det hittills överlåtits åt Fiskeriverket att göra dessa regionalpolitiska och näringspolitiska avvägningar från fall till fall. Vår slutsats i kapitel 4 var att den nu gällande lagen inte inne- håller en tydlig politisk styrning.

En jämförelse med skogsvårdslagen visar att även den innehåller en målkonflikt, ett produktionsmål och ett miljömål. Lösningen i den lagen är att målen jämställts. Är det en förebild för en ny fiske- vårdslag?

435

7 Jämförelse med andra länder

I detta kapitel ska den svenska lagstiftningen om fiske jämföras med lagstiftningen i andra länder. Vi har valt Norge och Danmark som jämförelseländer. Skälet till att vi valt just dessa länder är i första hand förstås att de ligger nära Sverige geografiskt. Därutöver har vi sett det som ändamålsmässigt att jämföra vår fiskelagstift- ning med fiskelagstiftningen i ett land som inte är medlem i EU och ett som är medlem. I Finland utreds fiskelagen. Utredningen tillsattes den 25 november 2008 och arbetet ska vara avslutat först den 31 december 2010.

7.1Norge

7.1.1Allmän bakgrund

Norge har i det närmaste hunnit genomföra det lagstiftningsarbete med en ny fiskelag som vi påbörjat i Sverige. En utredning om en ny fiskelag tillsattes i mars 2003. I juni 2005 överlämnade utredningen sitt betänkande, Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser, NOU 2005:10. Fiskeri-og Kystdepartementet lade i december 2007 fram en proposition som i huvudsak byggde på utredningens för- slag, om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (hav- ressurslova). Den lagen trädde i kraft 1 januari 2009. Den ersatte då lagen från 1983 om saltvannsfiske. Det kan alltså noteras att den sam- manlagda lagstiftningstiden uppgick till sex år och att utrednings- tiden varade drygt två år.

Fisket i Norge skiljer sig i vissa hänseendet från fisket i Sverige. En viktig skillnad är att fisket är mycket större och därmed en ekono- miskt viktig näring. Det finns i Norge i dag ca 12 000–13 000 yrkes- fiskare, vilket alltså ska jämföras med att det i Sverige finns ca 1 800 yrkesfiskare. Det finns ytterst få yrkesfiskare som fiskar i in- sjöar. Såväl den tidigare lagen om saltvannsfiske som den nya hav-

437

Jämförelse med andra länder

SOU 2010:42

ressurslova reglerar bara fiske i haven. Insjöfiske reglerar i en särskild lag lov om laksefisk och innlandsfisk från 1992, som ligger under Miljödepartementet.

En annan viktig skillnad mellan Norge och Sverige är förstås att Norge inte är medlem i EU och därför inte är bunden av gemenskaps- lagstiftningen. Däremot förhandlar Norge även med andra länder, exempelvis Ryssland och även EU om kvoter. En annan viktig skill- nad är beståndssituationen. Medan flera bestånd i Sverige är hotade är den totala beståndssituationen i Norge svagt ökande.

7.1.2Havressurslova

Den nuvarande lagen om saltvannsfiske och den framtida havressurs- lova reglerar det mesta om fisket, i huvudsak hur mycket man får fiska, var, hur man får fiska samt kontroll av fisket. Därutöver finns det s.k. deltakerloven, som anger vem som får fiska och råfiskloven som i första hand reglerar omsättningen av fisk.

Syftet med att skapa en ny fiskelag var att få fram en förenklad och moderniserad fiskelag med tyngdpunkt på en reglering av resurs- uttaget och resurskontroll. Vidare var det viktigt att föra in inter- nationella åtaganden som försiktighetsprincipen och att förvaltningen utgår från ekosystemansatsen. Havressurslova är på samma sätt som saltvannsfiskeloven från 1983 en ramlagstiftning, den ska utgöra en rättslig ram för förvaltningen av fiskresursen. Därmed saknar den detaljreglering. Dessa återfinns i stället i föreskrifter utfärdade av departementet eller av Fiskeridirektoratet (motsvarigheten till Fiskeri- verket). Den slår inte heller fast fördelningen av resursen mellan olika grupper, det anses vara politiska beslut. Målsättningen är att hav- ressurslova i så stor utsträckning som möjligt ska utgöras av juridik inte politik. Vid behandlingen av lagförslaget i Stortinget underströks dock att fiskenäringen har behov av stabilitet och förutsägbarhet.

Havressurslova reglerar inte bara alla viltlevande marina resurser utan även allt marint genetiskt material. Syftet med det är att även framtida marin bioprospektering och utnyttjande av marina gen- resurser ska omfattas av lagen. I propositionen hänvisas om detta till havsrättskonventionen. Det anges att man vid havsrättskonven- tionens tillkomst inte särskilt tog ställning till genetiskt material i haven. Likväl nämns i artikel 56 (1) (a) naturtillgångar, vare sig dessa är levande eller icke levande. Rent språkligt menar man därför i den norska propositionen att genetiskt material kan omfattas och att

438

SOU 2010:42

Jämförelse med andra länder

Norge därmed kan reglera uttaget av genetiskt material på konti- nentalsockeln och i den ekonomiska zonen (Ot.prp.nr. 20, 2007– 2008, s. 19-20). Havressursloven kommer att gälla alla norska fartyg oavsett deras belägenhet och utländska fartyg inom norsk zon.

Havressursloven inleds med en portalparagraf. Den anger att lagens syfte är att säkra en bärkraftig och samhällsekonomisk förvalt- ning och medverka till att säkra bosättning och sysselsättning i kust- samhällen.

Under lagstiftningsarbetet har det ingående diskuterats om den nya lagen skulle bygga på ett användandet av resursen som den tidi- gare saltvannsfiskeloven eller på en bevaringsprincip som viltförvalt- ningen i Norge. Det ansågs viktigt att komma fram till en lösning som inte skulle försvåra tillämpningen för myndigheter och näringen. Samtidigt eftersträvades en ansvarsfull resursförvaltning. Lösningen blev att det i lagen skapades en ny princip, förvaltningsprincipen. Innebörden av förvaltningsprincipen är att resursen ska brukas så att även kommande generationer kan fiska av havets överskott. Där- utöver ska resursen ge underlag för utveckling av näringen, välfärd och bosättning. Ekosystemansatsen ska utgöra ramen för förvalt- ningen. Inom ramen kan näringspolitiska och regionalpolitiska hän- syn tas. Det kan i praktiken betyda att ett bestånd aldrig skulle kunna fiskas ut och hotas. Å andra sidan kommer man inte heller vidta de optimalaste biologiska åtgärderna för att förbättra bestånden om detta skulle innebära en alltför stor belastning på näringen eller kust- samhällena. Förvaltningsprincipen innebär också att det införs en handlingsplikt för myndigheter att ”följa med”, och att vid behov införa regleringar. Försiktighetsprincipen ska ligga till grund. Däremot saknas andra miljöprinciper i lagen såsom krav om miljökonsekvens- bedömningar och bästa möjliga teknik. Det ställs i lagen inga krav på näringen om att de ska vara med och betala för utvecklingen av bättre redskap eller miljöundersökningar. Forskningen sköts i dess helhet av Havforskningsinstitutet och finansiering av forskningen sker helt och hållet av statsmedel.

Den lagtekniska lösningen är fortfarande precis som i saltvanns- fiskeloven att utgångspunkten är att allt fiske är tillåtet till dess förbud meddelas. De kommersiellt viktigaste fiskarter är i Norge kvoterade, men fiske sker i dag också på många arter som i dag inte är kvotreglerade. Innebörden av kvotreglering är att det varje år fastläggs en nationell kvot av hur mycket som får fiskas av denna art. Vid bestämmandet av kvoten följs ICES och Havforsknings- institutets rådgivning. Det är alltså det norska Havforskningsinsti-

439

Jämförelse med andra länder

SOU 2010:42

tutets som tar fram underlag som ligger till grund för beståndsupp- skattningar i Norge och som rapporterar till ICES. Havforsknings- institutet arbetar numera direkt under Fiskeri- og Kystdepartemen- tet, tidigare låg det under Fiskeridirektoratet. I Norge finns det i huvudsak en enighet mellan myndigheter och fiskarnas organisation (Norges fiskarlag) om beståndssituationen. Här föreligger en skillnad mot Sverige, eftersom det i Sverige oftast råder delade meningar om beståndssituationen mellan myndigheter/forskare och yrkesfisket. Vad som utgör förklaringen till att enighet kunnat uppnås i Norge är oklart. En förklaring kan vara att forskningen arbetar nära yrkes- fiskarna, exempelvis spelar yrkesfiskare oftast en viktig roll vid prov- fiskningen. Därutöver skulle en skillnad kunna vara att beståndssitua- tionen generellt är bättre i Norge. Den nationella kvoten fördelas mellan olika grupper. En liten del avsätts till forskning och under- visning, en del till fritidsfisket (bara till den del av fritidsfisket som säljs)och den större delen till yrkesfisket. En fördelning sker också så att en särskild del avsätts till kustfisket. Exempelvis avsätts 70 % av kvoten efter norsk arktisk torsk till kustfisket. Ett annat exempel utgör kvotfördelningen av makrill, se nedan. När det gäller den del av fritidsfiske där fångsten inte omsätts saknas uppgifter om hur mycket fritidsfisket fiskar. Det finns dock planer på att undersöka detta närmre. Fastställande av kvoter och fördelningen av denna sker i årliga föreskrifter som beslutas i december och gäller från förste januari. Innan föreskrifterna beslutas hålls det ett regleringsmöte. Vid ett sådant möte deltar såväl representanter från fiskenäringen som representanter från miljöorganisationer. Fiskeridirektoratet förbereder bestämmelserna som diskuteras och ger ett förslag. Efter mötet ut- arbetar Fiskeridirektoratet förslag till föreskrifter som ges till Fiskeri- og Kystdepartementet som beslutar. Vid fördelningen mellan olika grupper inom yrkesfisket, lägger myndigheterna stor vikt vid den rekommendation som Norges Fiskarlag lämnar.

440

SOU 2010:42

Jämförelse med andra länder

Ny havressurslov – kvoter forts.

•Faktisk fordeling av makrell i 2008.

agn

forskning og undervisning

ringnot

trål

kyst

Källa: Fiskeri- og Kystdepartementet

En viktig nyhet i havressurslova är att det har införts en plikt att föra i land all fångad fisk. Detta är alltså i motsats till det utkast- tvång som gäller i den gemensamma fiskeripolitiken. Inom EU gäller för närvarande att bifångster som inte är tillåtna att fiska ska kastas tillbaka i vattnet. Från norsk sida anser man att denna bestämmelse är förödande, eftersom det är resursslöseri. Norge för diskussioner med EU om att det inte ska vara tillåtet med utkast.

Såväl Norges fiskarlag somWWF i Norge har uppgett att man är ganska nöjd med lagen, men att det återstår att se hur den kommer att tillämpas. Från Fiskeri- og Kystdepartementets sida görs dock den bedömningen att den nya lagen kommer att innebära stora för- ändringar för yrkesfisket. Från Norges fiskarlag ser man dock positivt på förvaltningsprincipen i stället för en renodlad bevaringsprincip. Det är enligt dem också bra med en omsättningsgräns för fritids- fiske.

WWF menar bl.a. att en generell aktsamhetsplikt borde införas i lagen och att lagen borde bygga på en bevaringsprincip med omvänd utgångspunkt, det borde krävas tillstånd för fiske

441

Jämförelse med andra länder

SOU 2010:42

7.1.3Fritidsfiske

Jakt och fiske för allmänheten är viktigt i Norge. 54 % av befolk- ningen fiskar en eller flera gånger per år. Norges Jeger- og Fisker- forbund har 115 000 medlemmar. Torsk och öring är de viktigaste arterna. Ca 60 % av allmänhetens fiske är kustfiske, 40 % insjöfiske. I haven är fisket som huvudregel fritt, men det finns redskaps- begränsningar. Redskapsbegränsningar finns i havressurslova. Enligt 22 § gäller att den som fiskar från land eller från ett icke-registrerat fartyg bara får fiska med handredskap eller nät på högst 210 meter eller med högst 20 burar. Denna redskapsbegränsning kan sedan skärpas av Fiskeridirektoratet genom föreskrifter om fiskevårdsskäl talar för det. Så sker förstås också. Exempelvis gäller för hummer- fiske att högst 10 tinor får användas. Skälet till att havressurslova anger den maximala redskapsanvändningen som sedan kan skärpas av Fiskeridirektoratet är att det finns ett behov av flexibilitet. Bestånds- situationen förändras ständigt. Vid behov ska redskapsanvändningen snabbt kunna begränsas för att sedan snabbt återigen kunna upphävas. Det skulle enligt företrädare för Fiskeri- og Kystdepartementet vara orimligt att behöva ändra havressurslova efter beståndsfluktuationer.

Därutöver har det även införts en omsättningsbegränsning för fritidsfisket. Det betyder att allmänheten får sälja en liten del av fångsten. Omsättningen får dock högst uppgå till 50 000 kr om året. Därefter räknas fisket som yrkesmässigt, det krävs då licens och vidare måste moms erläggas. För insjöfiske krävs oftast fiskekort som kan köpas av ägaren till fiskevattnet. Tyvärr är ägarbilden av insjö- fisket splittrat, det finns inte heller såsom i Sverige något möjlighet till samarbete mellan fiskevattenägarna enligt en fiskevårdsområdeslag.

7.1.4Kontroll

Kontrollreglerna omfattar såväl själva fisket som landning och efter- följande försäljning av fångsten.

Ansvaret för resurskontrollen är tredelat. Fiskeridirektoratet, som har det överordnade ansvaret för resurskontrollen, utövar främst kontroll på land, men i viss mån även till sjöss. Den huvudsakliga kontrollen till havs utförs av Kustbevakningen (Kystvakta). Vidare åvilar viktiga kontrollsysslor avseende bl.a. kvotavräkning och land- ningssedlar de s.k. säljlagen (salslaga). De är privata rättssubjekt som ägs av yrkesfiskarna och som efter bemyndigande av Fiskerideparte-

442

SOU 2010:42

Jämförelse med andra länder

mentet har fått viss befogenhet till myndighetsutövning. Säljlagen har monopol på förstahandsomsättningen av allt som landas i norska hamnar. När säljlagen genomför sina kontrollsysslor är de under- ställda Fiskeridirektoratet.

Genom den nya lagen stärks regelverket avseende kontroll, sär- skilt vad gäller regler som ska motverka s.k. IUU-fiske. Bland annat bemyndigas departementet att införa regler om att den som fångar, tar emot, transporterar, omsätter etc. fisk ska kunna dokumentera de upplysningar som behövs för att det hela tiden ska vara möjligt att spåra fisk tillbaka till en fångst som är registrerad på landnings- eller slutsedel. Enligt ett annat bemyndigande får departementet före- skriva krav på registrering av den som ska ta emot fisk från fiske- fartyg. Lagen innehåller vidare bemyndiganden som ger möjlighet att införa krav på märkning av fångst och att meddela bestämmelser om var omlastning får ske. Ett antal bestämmelser som rör insatser mot IUU-fiske har samlats i ett särskilt kapitel. Dessa bestämmel- ser ger bl.a. möjlighet för departementet att i föreskrifter förbjuda ilandföring, omlastning och förädling av fångst i norsk hamn för fartyg som inte är norska och som ägnat sig åt eller medverkat till IUU-fiske. För att snabbt, utan att behöva gå vägen över lagändring, kunna motverka nya former av IUU-aktiviteter som kan tänkas utvecklas, innehåller kapitlet ett generellt utformat bemyndigande för departementet. Med stöd av bemyndigandet kan departementet förbjuda verksamheter som kan bidra till att undergräva nationella förvaltningsåtgärder och åtgärder från internationella och regionala fiskeriförvaltningsorganisationer.

7.1.5Sanktionssystemet m.m.

Det norska sanktionssystemet omfattar både straffrättsliga och administrativa sanktioner.

Enligt straffbestämmelserna ska den som med uppsåt eller av oaksamhet begår överträdelser av fiskebestämmelser straffas med böter eller fängelse upp till ett år. Vid grova överträdelser, som har skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, kan fängelse upp till tre år utdömas. Den nya lagen har inneburit en skärpning av straffskalorna. Fiskeri- och Kystdepartementet har uppgett att domstolarna, såvitt känt, aldrig har dömt ut fängelsestraff. Normalt synes överträdelser leder till böter och förverkande.

443

Jämförelse med andra länder

SOU 2010:42

Förverkande kan i det straffrättsliga förfarandet ske av fartyg, fångst och redskap, eller värdet därav. I praxis är det värdet av fartyg, fångst och redskap som förverkas.

De administrativa sanktionerna utgörs av avgift(lovbrotsgebyr) och återkallelse av tillstånd.

I Norge kan vissa mindre allvarliga överträdelser av fiskeregle- ringen sanktioneras med en avgift (lovbrotsgebyr)som fastställs i administrativ ordning. Detta är något nytt som införs med havressurs- lova. Det kan t.ex. röra sig om avsaknad av vissa uppgifter i logg- boksblad. För att avgift ska få påföras krävs att överträdelsen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Har avgift påförts för en överträdelse, kan överträdelsen inte också föranleda straffansvar. Det arbetas med att fastställa närmare regler om tillämpningen av denna administrativa sanktion.

Den norska regleringen innehåller bestämmelser om tillstånd för att ett fartyg ska få användas för yrkesmässigt fiske. En administra- tiv sanktion består i att sådant tillstånd kan återkallas vid grova eller upprepade överträdelser av fiskebestämmelser. I mindre allvarliga fall kan en återkallelse ske på viss tid.

Vidare finns i norsk rätt bestämmelser om s.k. administrativ in- dragning av fångst. Høyesterett har slagit fast att sådan indragning inte är att betrakta som straff enligt Europakonventionen om mänsk- liga rättigheter (EMRK). Det är en objektiv bestämmelse som inne- bär att fångsten dras in vid brott mot bestämmelser som finns lagen eller som meddelats med stöd av lagen. Indragningen sker på objek- tiva grunder, dvs. det ställs inte något krav på uppsåt eller oaktsam- het för att indragning ska få ske. Grundtanken bakom reglerna om indragning av fångst är att det är fångst som fiskaren inte har rätt till. Systemet med administrativ indragning är också nära samman- knutet med principen om att all fångst ska föras i land. Fiskaren blir ålagd att föra fisken i land även om han inte har kvot eller lik- nande. Värdet av fångsten blir indraget, men detta är enligt det norska synsättet inte ett straff eller en sanktion.

Administrativ indragning av fångst kan bli aktuellt i två huvud- situationer, dels för fångster över tilldelad kvot och dels för fångster som tagits i strid med övriga bestämmelser i fiskeregleringen, t.ex. regler om bifångst och fredningstider. Om ett fartyg överskrider en tilldelad fiskekvot kan säljlagen fatta beslut om indragning av den del som fångats utöver kvot eller värdet därav. Vid andra överträ- delser än överfiske av kvot fattar Fiskeridirektoratet beslut om in- dragning av fångst eller värdet därav.

444

SOU 2010:42

Jämförelse med andra länder

7.2Danmark

7.2.1Allmänt

I detta avsnitt ska fisket i Danmark beskrivas och analyseras. Upp- gifterna i avsnittet bygger på ett personligt möte och skriftväxling mellan utredningen och företrädare för Fiskeridirektoratet och Ministeriet för Födevarer, Landbrug og Fiskeri.

7.2.2Lagregleringen och yrkesfisket

Fisket i Danmark regleras i första hand genom ramlagen fiskeri- loven (lovbekendtgörelse nr. 978 af 26 september 2008). Ansvarig för lagstiftningen är Ministeriet för Födevarer, Landbrug og Fiskeri, alltså departementet för livsmedel, lantbruk och fiske. Lagen bygger på försiktighetsprincipen. I 1 § finns en portalparagraf som anger att lagens syfte är en förvaltning som skyddar levande resurser i salt- och sötvatten samt ger förutsättning för ett bärkraftigt yrkes- fiske och möjlighet till rekreationsfiske.

För att få vara yrkesfiskare ska man i första hand vara född i Danmark eller bosatt i Danmark sedan två år tillbaka. Vidare ska man ha sysslat med yrkesfiske under de senaste 12 månaderna och haft 60 % av sin bruttoinkomst från fiske. För medborgare i ett annat EU-land/EES-land gäller i stället krav om anknytning. Bestämmel- sen om anknytning finns i en särskild lag från 1996 (bekendtgörelse nr. 266 om etableringsret og arbejdskraftens frie bevaegelighed ved udövelse af erhvervsmaessigt fiskeri). Anknytningskraven är att det exempelvis ska kunna visas att sökanden har ett fast driftställe i Danmark, varifrån fisket styrs och att minst 50 % av landningsvärdet landas i Danmark. Anknytningskraven har godkänts av kommissionen vid dess tillkomst, men aldrig prövats av domstol. Anknytningskraven aktualiseras dock i praktiken aldrig, eftersom det inte kommer ansök- ningar från medborgare som inte är bosatta i Danmark. Skälet skulle vara att det danska fisket inte är tillräckligt attraktivt. Det danska fisket omsätter totalt 2,6 miljarder Dkk. 90 % landas i Danmark. Beredningsindustrin är stor. Det exporteras fisk till ett värde av 19,2 miljarder Dkk.

Yrkesfiskare behöver förutom att uppfylla kraven för att vara yrkesfiskare även ha fartygstillstånd.

Det är det danska Fiskeridirektoratet (motsvarigheten till Fiskeri- verket i Sverige) som genom delegation från departementet i hög

445

Jämförelse med andra länder

SOU 2010:42

grad förvaltar fisket. Det sker bl.a. genom, en sammanställning före- skrifter som uppdateras varje år av Fiskeridirektoratet. Den senaste lydelsen är från den 11 december 2008. I Danmark saknas dock motsvarighet till den svenska fiskeförordningen. I stället utgörs alltså lagstiftningen av en ramlag och föreskrifter från myndigheten. Fiskeridirektoratet analyserar noga efterhand det nationella hand- lingsutrymmet som EU ger. Eftersom det är tillåtet med strängare fiskevårdsbestämmelser inom vissa områden använder sig direktoratet av exempelvis redskapsbegränsningar och fredningsperioder. Forsk- ning om fiske ligger dock utanför myndigheten. Sedan tre år tillbaka ansvarar universiteten för all forskning. Dock sker det ett samarbete mellan myndigheterna och universiteten.

En stor del av det danska yrkesfisket är förstås precis som yrkes- fisket i Sverige styrt av EU:s kvoter. Kvoterna fördelas av Fiskeri- direktoratet efter samråd med olika intresseorganisationer. Produ- centorganisationer har ingen roll i fiskeförvaltningen i Danmark, eftersom organisationerna inte velat ta ansvar för kvotfördelningen. I Danmark gäller sedan 2002 att individuella kvoter i det pelagiska fisket kan överlåtas. Sedan 2007 gäller samma för det demersala fisket. Kvotfördelning sker därför som så att först avsätts kvoter för bl.a. kustfisket och det småskaliga fisket. Som småskaligt fiske definieras sådant fiske där omsättningen är mindre än 224 000 kr per år. Därefter delas resten, en del avsätts till individuella kvoter som kan överlåtas och återstående blir kvoter om fördelas på de olika fartygen. För- delningen följer i hög grad det historiska fisket, dvs. fördelningen styrs av tidigare fiske. Varje fartyg får en kvotandel. Storleken av kvotandelen bestäms av storleken av fisket under en referensperiod, för närvarande tidsperioden 2003–2005. Även kustfiskets och det småskaliga fiskets andel har en historisk bakgrund.

Att fördelningen sker efter historiskt fiske innebär förstås att det kan vara svårt för nya fiskare att etablera sig. Enda sättet är i princip att ”köpa in sig”, genom att förvärva en överlåtbar kvot. Skälet till att fördelning av fiske sker efter det historiska fisket är i Danmark – till skillnad från Sverige, jfr. 9.1 – omsorgen om yrkes- kåren. I Danmark finns det en bred enighet om vikten av att värna om den befintliga yrkeskåren. Det framgår också av portalparagrafen. Vidare anges särskilt i lagens 34 § att vid fördelning av resurser ska hänsyn tas till näringspolitiska skäl. Danmarks grundlag har ingen bestämmelse om näringsfrihet som skulle utgöra hinder för att mot- verka nyetablering.

446

SOU 2010:42

Jämförelse med andra länder

Det fiske som inte är kvoterad har de som uppfyller kravet för yrkesfiske i princip fri tillgång till. I Danmark krävs sällan särskilda tillstånd för icke-kvoterad fisk. Undantag gäller bl.a. ål. Eftersom EU har en förvaltningsplan för ål fördelas även ålfisket av Fiskeri- direktoratet. Fördelningen styrs av det historiska fisket.

Systemet med individuellt överlåtbara kvoter har haft stor effekt på fartygskapaciteten. I Danmark är kapaciteten långt under vad EU kräver. Inom det pelagiska fisket fanns före reformen ca 115 fiske- fartyg. Nu är antalet fiskefartyg under 50. För att motverka samma utveckling inom det demersala fisket avsätts en särskild kvot om upp till ca 10 % som endast får överlåtas till det småskaliga fisket.

7.2.3Fritidsfiske

Det finns ca 35 000 personer i Danmark som ägnar sig åt fiske på sin fritid, dvs. sport- och husbehovsfiske. Sportfiske heter lystfiskeri och husbehovsfiske fritidsfiskeri. Båda kategorierna har licens och betalar en årlig avgift. Pengarna används till fiskevård. Det finns på samma sätt som i Sverige en redskapsbegränsning om sex redskap. I Danmark får fritidsfiskare inte sälja sin fångst. Skälet är att man vill ha en klar gränsdragning mellan yrkesfiskare och fritidsfiskare. I praktiken sker allt fritidsfiske i havet. För att få fiska i sötvatten krävs tillstånd av den som äger fiskevatten. Den som äger fiskevatten kan efter tillstånd få sälja fisk, men det är väldigt ovanligt.

7.2.4Kontrollverksamheten

Kontrollverksamheten i Danmark utövas av ungefär 180 personer anställda av Fiskeridirektoratet speciellt för att utöva kontroll. Dessa personer är placerade ute i landet och hälften av dem utövar kontroll i land och hälften till sjöss. Det finns ingen motsvarighet till vår Kustbevakning i Danmark. Fiskeridirektoratet har i stället egna båtar som deltar i kontrollverksamheten.

Allt fiskeri ingår i kontrollsystemet och ska rapporteras till Fiskeridirektoratet. Även fångster i det oreglerade fisket, t.ex. fiske efter skrubba och uer som är fritt för alla yrkesfiskare att fiska, ska rapporteras till Fiskeridirektoratet.

Fiskeridirektoratets beslut kan överklagas till Ministeriet för Föde- varer, Landbrug og Fiskeri och därefter till domstol. Vissa beslut,

447

Jämförelse med andra länder

SOU 2010:42

t.ex. beslut om återkallelse av fisketillstånd, kan överklagas direkt till domstol. Ministeriet för Födevarer, Landbrug og Fiskeri har i snitt 50 överklaganden om året. En stor del av dessa rör stödfrågor (European Fisheries Fund) och härrör inte från Fiskeridirektoratet. Vid vissa tillfällen hyr Ministeriet in personer särskilt för att ta hand om överklagandena.

Reglerna om överträdelser av EU-regler är införda i fiskeloven och detta fungerar enligt uppgift väl. Brott mot EU-förordningar ger böter. Påföljderna i den danska fiskeloven är företrädesvis böter även för andra brott än de mot EU:s regler. Bötesbeloppen ligger oftast runt 1/3 av lastens värde. Därtill kommer att lasten oftast konfiskeras i samband med överträdelser.

Fiskeridirektoratet har också möjlighet att i samband med att man drar in ett tillstånd att fiska dra in den fisk som man kunde fiska den månaden.

Fiskeridirektoratet håller för närvarande på att gå igenom de danska reglerna i förhållande till den reviderade kontrollförordningen. Detta för att få klarlagt om det finns några regler som ska ändras eller införas.

448

8 En sammantagen analys

I detta kapitel ska jag göra en sammantagen analys om vad som ut- gör problemen med den gällande lagstiftningen.

Utredningens uppdrag kan delas upp i tre delar. Huvuduppgiften är att föreslå en ny fiskelag som fokuserar på fiskevård, inte fiske- rätt. Därutöver ska jag se över kontrollverksamheten. Vidare skulle jag se över lagstiftningen om fiskevårdsområden m.m. Mina över- väganden i den delen har jag redan redovisat i ett delbetänkande i juni 2009. Den sammantagna analysen över vår huvuduppgift presen- teras under 8.1 och kontrollverksamheten under 8.2.

8.1Vad utgör problemet med den gällande lagstiftningen?

Enligt min uppfattning är det största problemet med den nu- varande lagstiftningen att den är komplicerad och oklar. Lagstift- ningen består av en fiskelag, en fiskeförordning och så mycket som ca 400 föreskrifter från Fiskeriverket. Därtill kommer ett mycket stort antal bilagor. Det är inte möjligt att genom att enbart studera lagstiftningen skaffa sig en uppfattning om vad som gäller. Som ut- vecklats under 4.2.5 är exempelvis den mycket centrala resursför- delningen mellan olika kategorier fiskande dold i olika bemyndig- anden. De för allmänheten viktiga reglerna om handredskapsfiske är otydliga. Även den centrala frifiskerätten, dvs. svenska medborgares omfattande rätt att fiska på enskilt vatten längs kusterna och i de stora sjöarna med bl.a. nät är svårtillgänglig. Det skapar problem för myndigheter, brukare och andra intressenter.

Regelverket är betungande, inte minst för yrkesfiskare. Därutöver är den komplicerade lagstiftningen ett demokratiskt problem. Den mycket viktiga debatten om fiskepolitiken kan i dagsläget egentligen

449

En sammantagen analys

SOU 2010:42

bara föras av enstaka personer som yrkesmässigt arbetar med fiske- politik.

Tendensen tycks också vara att komplexiteten hela tiden ökar. Regelverket är redan av sådan omfattning att varje förändring i sin tur kräver nya paragrafer som leder till att byråkratin växer. Ett exempel på det utgör den nya lagstiftningen om överlåtbara fiske- kvoter. Som redovisas i 5.6 administreras fiskenäringen i dag genom tre olika tillstånd, yrkesfiskelicens, fartygstillstånd och särskilda till- stånd. Genom förslaget tillkommer ytterligare ett tillståndskrav, Fiskeriverket måste i framtiden godkänna överlåtelserna om över- förbara kvoter.

Ett skäl till komplexiteten utgör EU-rätten. Den nationella rätten är sammanvävd med EU-rätten. Det betyder i grunden att en för- ståelse av fiskelagen kräver insyn i den mycket svårtillgängliga EU- rätten. När jag påbörjade mitt arbete upptäckte jag att det saknades material som klarlade gränsen mellan nationell lag och EU-rätt. Så länge den gränsdragningen är oklar leder det till en osäkerhet om rättsläget. Detta kan inte anses acceptabelt. Jag började därför arbetet med att analysera det nationella handlingsutrymmet. Syftet är att klarlägga rättsläget. Jag har i kapitel 3 gjort en egen analys. Slutsatserna har granskats och godkänts av professor Ulf Bernitz. Samtidigt är det dock viktigt att framhäva att det är en tolkning som har utförts, det finns självfallet även möjlighet till andra tolkningar. Det är också viktigt att notera att min tolkning endast utgör en ögon- blicksbild. EU- rätten förändras ständigt.

Som framgår av 3.1.4 pågår inom EU för tillfället en diskussion om reformering av den gemensamma fiskeripolitiken. Reformen ska vara genomförd till år 2012. Som grund för den diskussionen har kommissionen i april 2009 gett ut en grönbok. Av denna framgår att ett flertal stora och mycket svåra frågor diskuteras. De föränd- ringar som kommer att genomföras kommer att förändra även den svenska fiskeförvaltningen. Det borde egentligen vara rimligt att en svensk nationell fiskelag utgår från den förändrade gemensamma fiskeripolitiken. Detta kommer dock att vara omöjligt, eftersom betänkandet ska vara färdigt ungefär samtidigt som kommissionen kommer att lägga fram inriktningen på framtida förändringar.

Jag har genomgående i detta betänkande utgått från det rättsläge som gäller just nu. Självklart har jag dock även beskrivit och för- sökt analysera de större förändringar som kan förväntas börja gälla framöver. Jag har dock sett det som väsentligt att hålla en klar skilje- linje mellan gällande rätt och framtida möjliga lagändringar, efter-

450

SOU 2010:42

En sammantagen analys

som en sammanblandning omöjliggör en klar tolkning av rättsläget. Min tolkning är att Sverige i dag har ett renodlat nationellt handlings- utrymme för alla sjöar och vattendrag i Sverige. Vidare finns det som huvudregel ett nationellt handlingsutrymme upp till 3–4 nautiska mil från kusten. Sverige har i grunden också möjlighet att bestämma hur kontrollsystemet ska utformas. Det står också Sverige fritt att minska sin egen fiskeflotta.

Min syn på EU, EU-rätten och oklarheterna i gränsdragningen mot nationell rätt delas av Riksrevisionen. Som redovisas i av- snitt 5.8 påtalade Riksrevisionen i sin rapport ”Statens insatser för ett hållbart fiske” att det nationella handlingsutrymmet inom den gemensamma fiskeripolitiken inte har klarlagts. Avsaknaden av en sådan rättslig analys skulle enligt Riksrevisionen medföra att det saknas överblick över vad som är möjligt för regeringen eller Fiskeriverket att styra på nationell nivå och vad som endast kan påverkas via förhandlingar i EU. Riksrevisionen påtalar också att det i den allmänna debatten oftast påstås att olika insatser inom fiskeripolitiken bestäms av EU. Riksrevisionen menar att deras juri- diska analys visar att det finns ett betydande nationellt handlings- utrymme inom den gemensamma fiskeripolitiken.

Som framgått av 3.1.4 finns det i dag en samsyn om att den gemen- samma fiskeripolitiken misslyckats. 88 % av fiskbestånden är över- fiskade, 30 % av bestånden fiskas utanför säkra gränser, stora delar av fiskeflottorna bedrivs med dålig lönsamhet och fiskerikontrollen fungerar dåligt. Trots detta är det min utgångspunkt och uppfatt- ning att den framtida fiskeförvaltningen i huvudsak ska ske inom den gemensamma fiskeripolitiken. Fisken i haven är en gemensam resurs för de länder som nyttjar haven. Det effektivaste sättet att förbättra bestånden sker därför genom gemensamma åtgärder från alla som nyttjar havet. Enstaka åtgärder från ett enskilt land får av naturliga skäl begränsad effekt. Med denna utgångspunkt anser jag i första hand att regeringen bör utveckla och fortsätta arbetet med att förbättra och effektivisera den gemensamma fiskeripolitiken. Det är min övertygelse att ett livskraftigt och konkurrensdugligt svenskt fiske kan hävda sig väl inom denna gemensamma ram.

Därutöver kan också det nationella handlingsutrymmet användas som komplement för att skapa bättre fiskbestånd, minska byrå- kratin och förbättra kontrollen. Som framgått är det nationella hand- lingsutrymme begränsat. Däremot anser jag inte att utrymmet är för litet för att det ska vara meningsfullt med åtgärder. När det särskilt gäller beståndssituationen är forskningen i dag av den upp-

451

En sammantagen analys

SOU 2010:42

fattningen att bestånden ibland är betydligt lokalare än vad som tidigare förutsatts.

EU-rätten är dock inte ensamt ansvarig för den komplicerade och krångliga fiskelagstiftningen även om det oftast framställs på det sättet. Som utvecklats i kapitel 4 är lagen i sig otydlig och saknar genomarbetad terminologi.

Ett första problem är som också framgår av våra direktiv att det saknas en portalparagraf som anger de övergripande målen. Som vi utvecklat under 4.2.6 är en försvårande omständighet inom fiske- politiken att det finns flera målkonflikter. Dels ska fisket bedrivas hållbart, dels ska hänsyn tas till fiskenäringen, fritidsfisket och regio- nalpolitiska avvägningar. Den nuvarande fiskelagen tar inte alls ställ- ning till dessa målkonflikter. I stället har det överlåtits åt Fiskeri- verket att göra avvägningar utan att detta tydligt framgått av reger- ingens instruktion, från fall till fall. Denna otydlighet har enligt min uppfattning bidragit till att fiskepolitiken upplevs som onödigt kon- fliktfylld.

Målkonflikterna inom fisket behöver egentligen inte vara svårare än inom andra näringar. Fisket måste bedrivas hållbart, eftersom fisken annars försvinner. En sådan utveckling gynnar ingen, allra minst nuvarande och framtida generationers yrkesfiskare. Det betyder att fisket måste utgå från ekosystemansatsen. Även en framtida fiskenäring förutsätter dock att fisket bedrivs hållbart. På samma sätt förhåller sig det med levande kustsamhällen och fritidsfisket. Om dessa ska finnas kvar i framtiden måste fisket bedrivas hållbart. Detta betyder att det egentligen inte finns några målkonflikter mellan hållbart fiske och närings- och regionalpolitik. I stället ligger kon- flikten mellan hållbart fiske och kortsiktigt överutnyttjande av fiske- bestånden. Sammantaget är alltså ett hållbart fiske väl förenligt med andra mål. Jag kommer att föreslå en portalparagraf som har skogs- vårdslagstiftningen som förebild, se 6.3. Det kommer att innebära att hänsynen till beståndssituationen eller fiskevården i framtiden kommer att väga tyngre än vad som varit fallet tidigare. Jag kommer att utveckla utformningen och innebörden av portalparagrafen under 9.1.2.

En annan brist i den nuvarande fiskelagen är att den inte bygger på moderna miljörättsliga begrepp som försiktighetsprincipen, miljö- konsekvensbedömningar och bästa möjliga teknik. Det saknas vidare ett kunskapskrav för yrkesfiskare. Detta är allvarligt, eftersom Sverige som framgått av 3.2 anslutit sig till konventioner där sådana grund- läggande miljöprinciper ingår. Det är också genom införandet av

452

SOU 2010:42

En sammantagen analys

miljöprinciper som en portalparagraf kan ges ett innehåll. Vi kommer framöver analysera vilka miljörättsliga principer en fiskevårdslag måste innehålla för att fisket ska bedrivas hållbart och vilka pålagor en fiskenäring klarar.

Den nuvarande fiskelagen är ingen fiskevårdslag utan en fiskerätts- lag. Som framgått av 4.2.5 är dock resursfördelningen mellan olika kategorier dold i fiskelagen, under olika bemyndiganden. Kontentan är att yrkesfiskare har fri tillgång till fisket på allmänt vatten genom att det står yrkesfiskaren fritt att använda såväl fasta redskap som rörliga redskap i obegränsad omfattning. Fisken som sådan kan dock vara begränsad genom olika kvoter. För fastighetsägaren gäller samma på enskilt vatten. För fritidsfiskaren däremot gäller att han enligt 2 kap. 13 § fiskeförordningen bara får använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. Vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar får sammanlagt högst sex redskap användas samtidigt, dock vid hummerfiske högst 14 burar. Denna bestämmelse kom till på begäran av riksdagen. Avsikten var det inte längre skulle vara tillåtet att använda fiskeredskap i en omfattning som uppenbart överstiger vad som behövs för vanligt fritids- och husbehovsfiske. Själva red- skapsbegränsningen infördes efter dansk förebild och motiverades inte särskilt.

Min avsikt är att resursfördelningen mycket klart ska framgå av den kommande fiskevårdslagen. För en utövare ska det tydligt fram- gå vad som gäller. Jag kommer jag dock inte att genomföra några stora förändringar jämfört med fiskelagen.

Jag vill också införa en klar definition om vad som är yrkes- mässigt fiske. Detta saknar den nu gällande fiskelagen, i stället an- ges bara att yrkesmässigt fiske är fiske som bedrivs med yrkes- fiskelicens, alltså en slags cirkeldefinition. Det betyder i sin tur också att jag överväger om inte begreppet yrkesfiskelicens kan upp- hävas. Som analyserats under 4.3 anser jag att den nuvarande ord- ningen med tre olika tillståndskrav från Fiskeriverket är onödigt byråkratisk. De tre olika tillståndskraven är yrkesfiskelicens, fartygs- tillstånd och de särskilda tillstånden. Min utgångspunkt är att jag vill slå samman yrkesfiskelicensen och fartygstillstånd till ett till- ståndskrav, fiskelicens. Detta kommer bara att innehålla de nödvän- diga kraven.

En särskild komplexitet är vidare fiske med enskild rätt. Jag måste här besvara tre olika frågor. En fråga är vem som ska ha ansvar för det enskilda vattnet. Två följdfrågor av stor betydelse är vilka regler som ska gälla för dem som fiskar med enskild rätt. Ska de som

453

En sammantagen analys

SOU 2010:42

yrkesfiskar ha tillstånd? Bör redskapsbegränsningar gälla för dem som fritidsfiskar med enskild rätt?

Som anfördes inledningsvis är det centrala regelverket för hand- redskapsfiske oklart och svårtillgängligt. Jag kommer att i mitt för- slag till lagstiftning uttryckligen ange vad som ska gälla för det viktiga handredskapsfisket. Jag anser i och för sig inte att jag har mandat att ompröva om det fria handredskapsfisket ska bestå eller inte. Jag kommer dock att överväga andra lösningar för att i gör- ligaste mån försöka minska konflikterna inom detta område.

I våra direktiv står särskilt att vi ska utreda hur licens kan in- föras för fisketurism. Bakom det kravet står bl.a. Sveriges Fiske- turistföretagare (SeFF). Vid kontakter med dem kunde jag dock konstatera att man egentligen inte i sig eftersträvar en licens, det handlar i grunden om redskapsbegränsningen. Dessa skulle utgöra ett hinder för att utveckla fisketurism. Som framgått vill jag komma bort från krångliga och byråkratiska tillståndskrav. I stället ska red- skapsbegränsningen klart framgå av lagstiftningen. Jag ser dock inga skäl till varför inte fisketurism skulle kunna få tillgång till fler red- skap än det traditionella fritidsfisket.

Ett svårt problem är hur man ska se på det regionala och lokala inflytandet i en ny fiskevårdslag. Fisket i Sverige är av tradition geo- grafiskt starkt varierande. 1950 års fiskelag var en kodifiering av vad som gällt under mycket lång tid och innehöll en mängd regionala särregler. När den nya fiskelagen kom i början på 1990-talet var framför allt syftet som redovisats i kapitel 4 att genomföra en förenkling av gällande regler, det ansågs nödvändigt inte minst med hänsyn till det då kommande EU-medlemskapet. Då upphörde även länsstyrelsernas regionala normgivningsrätt. Från länsstyrelsernas sida har förordats en återgång till den regionala normgivnings- rätten, eftersom det finns en mängd specifikt regionala problem, som inte lämpar sig för nationell lagstiftning, jämför 4.1.3.

Trots att syftet med den nu gällande fiskelagen var att förenkla finns det fortfarande kvar en mängd regionala särbestämmelser. Ett exempel utgör det s.k. frifisket, dvs. allmänhetens rätt till fiske med bl.a. nät vid kusten och i de stora sjöarna på enskilt vatten. Som redo- visats under 4.2.2 har svenska medborgare utöver handredskapsfiske enligt ålderdomliga och detaljerade särbestämmelser i en bilaga till fiskelagen rätt till ett omfattande fiske som varierar kraftigt geografiskt. Samordning saknas mellan dessa bestämmelser och den centrala bestämmelsen om redskapsbegränsning som jag utvecklat

454

SOU 2010:42

En sammantagen analys

tidigare. Min syn är därför att det förenklingsarbete som utfördes under 1990-talet inte var tillräckligt.

Min grundsyn är som redovisats tidigare att det är nödvändigt att vi har en nationellt sammanhållen fiskelag som är möjlig att för- stå. Det arbete som påbörjades under 1990-talet måste fortsätta och utvecklas. Denna målsättning får vara övergripande. Som en följd av detta anser jag att det är uteslutet med en återgång till regional normgivningsrätt. Det betyder också att jag noga kommer att gå igenom hela den gällande fiskelagen för att se om det är möj- ligt att upphäva vissa regionala särbestämmelser. En svårighet är att detta stora arbete med regionala förändringar måste ske i dialog med regionala företrädare för att kunna få acceptans.

En närliggande problematik är dock vidare frågan om regional och lokal samförvaltning. Som jag redovisat under analysen i 5.4 är jag mycket positiv till ett utökat samråd/samförvaltning mellan brukare, intressenter och myndigheter. Skälet är att fiskförvaltningen i dag är konfliktfylld och att det inte sällan finns olika uppfatt- ningar om beståndssituationen mellan forskare och fiskare även om en utveckling mot större samstämmighet kan noteras under senare år. Det krävs en gemensam syn på de problem som behöver lösas. Ett utökat samråd/samförvaltning kan bidra till att det växer fram en sådan gemensam syn. Dessa samråd/samförvaltningsorgan skulle behöva vara lokala eller regionala. Sammanfattningsvis menar jag att en framtida fiskevårdslag måste vara nationell, men likväl inne- hålla regionala inslag. Sådana regional inslag ska i framtiden bl.a. utgöras av dessa samråd/samförvaltningsorgan. Det jag ser framför mig är regionala/lokala råd. Om sådana arbetsorgan ska skapas är det dock enligt min mening en nödvändig förutsättning att dessa organ kan tillförsäkras vettiga arbetsuppgifter för att kunna fungera. Syftet skulle vara att sådana organ kan vara en bidragande faktor till en förenklad och avbyråkratiserad fiskeförvaltning. En möjlig tanke är att dessa organ skulle kunna förbereda en förenkling av de regio- nala särbestämmelserna i fiskelagen. Jag kommer att utveckla frågan i 9.1.

Slutligen kommer jag även ta ställning till om lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter ska utvecklas och om yrkesfiskets produ- centorganisationer i ökad utsträckning skulle kunna fördela och/eller samarbeta kring de nationella kvoter Sverige tilldelas varje år.

I denna genomgång har jag tagit ställning till de viktigaste mate- riella förändringarna som den nya fiskevårdslagen kommer att inne- hålla.

455

En sammantagen analys

SOU 2010:42

Mina överväganden i denna del kommer att konkretiseras som förslag under 9.1. Det kommer att ske under rubrikerna

9.1.1Det nationella handlingsutrymmet

9.1.2En portalparagraf

9.1.3Miljörättsliga principer i en fiskevårdslag

9.1.4Resursfördelningen

9.1.5Yrkesfisket

9.1.6Redskapsbegränsningen för fritidsfiske på allmänt vatten

9.1.7Särskilt om fisketurism

9.1.8Vad ska gälla för fiske med enskild rätt?

9.1.9Handredskapsfisket

9.1.10Det övriga s.k. frifisket

9.1.11Regionala råd

9.1.12Överlåtbara fiskerättigheter

9.1.13Producentorganisationer

Utöver dessa större materiella förändringar återstår det dock vidare för utredningen att lösa en mängd mer lagtekniska frågor. Det handlar förstås att se över hela gällande fiskelagen och förbättra metodiken. Det måste klarläggas vad som ska anges i en fiskevårdslag res- pektive i en förordning om fiskevård samt vilka bemyndiganden Fiskeriverket behöver ha. Som redovisats i 4.2.5 är den nuvarande terminologin inte genomarbetad. Den ålderdomliga och krångliga lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde borde arbetas om. Detta kan dock inte ske inom ramen för vår utredning, efter- som det arbete är alltför omfattande för att rymmas inom vår tids- ram. Därtill kommer att ett sådant arbete lämpligen bör ske med hjälp av expertis med särskild fastighetsrättslig kompetens. Vi före- slår därför att den lagstiftningen arbetas om i särskild ordning. De olika bemyndiganden för Fiskeriverket måste ses över, syftet är att förtydliga och förenkla. En särskild fråga i det sammanhanget är regeringsformens bestämmelser om näringsfrihet. Vi redovisar dessa frågor under 9.1.14.

Från Fiskeriverkets sida har vidare framförts att gränsdragningen mellan miljöbalken och fiskelagen är oklar och att den måste för- tydligas. Vi har i denna fråga anlitat miljörådet Anna-Lena Rosengardten. Hennes rapport och utredningens överväganden finns redovisade under 9.1.16. En annan fråga är enligt verket anknyt- ningen till svenskt fiske. Detta redovisar vi under 9.1.15. Under 9.1.17 och 9.1.18 redovisar vi andra oklara juridiska frågor.

456

SOU 2010:42

En sammantagen analys

8.2Kontrollverksamheten

Som framgått av den tidigare framställningen har kommissionen vid upprepade tillfällen riktat kritik mot hur Sverige genomför fiskeri- kontrollen, vilket under hösten 2007 resulterade i en överens- kommelse med kommissionen om genomförandet av en rad förbätt- ringar inom den svenska fiskerikontrollen. Kritiken föranledde även regeringen att ge Fiskeriverket i uppdrag att, i samråd med Kust- bevakningen, utarbeta en nationell handlingsplan för fiskerikon- trollen. Handlingsplanen har redovisats under avsnitt 4.2.9. I såväl överenskommelsen med kommissionen som i nämnda nationella handlingsplan ingick införandet av ett system med administrativa sanktioner. Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 2008 har detta genomförts. Ytterligare åtgärder av betydelse för kontroll- verksamheten har föreslagits av Utredningen om Kustbevakningens befogenheter (SOU 2008:55). I betänkandet, vilket för närvarande bereds i regeringskansliet, föreslås att Kustbevakningen i större ut- sträckning än i dag ska ges möjlighet att självständigt kunna inleda förundersökning om och utreda bl.a. fiskebrott.

När det gäller kontrollfrågor omfattar mitt uppdrag att överväga vilka åtgärder som ytterligare kan vidtas för att effektivisera lag- föringen av brott mot fiskelagstiftningen utöver införandet av ovan nämnda administrativa sanktioner och en eventuell förundersök- ningsrätt för Kustbevakningen i fråga om vissa fiskebrott. Jag vill i detta sammanhang framhålla att enligt min uppfattning bör dessa åtgärder, förutsatt att förslaget angående förundersökningsrätt leder till lagstiftning, medföra en påtaglig förbättring av effektiviteten i hanteringen av överträdelser mot fiskebestämmelserna. Vidare ska påpekas att den ovan nämnda nationella handlingsplanen framstår som gedigen och att den kan förväntas bidra till ytterligare effektivi- seringar av fiskerikontrollen. Vid övervägandet av vilka åtgärder som härutöver skulle kunna vidtas för att förbättra effektiviteten menar jag att det framstår som naturligt att på nytt diskutera frågan om vilken myndighet som bör ansvara för landningskontrollen. Detta särskilt mot bakgrund av de ändrade förutsättningar som in- förandet av de administrativa sanktionerna och en eventuell utökad förundersökningsrätt för Kustbevakningen har medfört respektive kan komma att medföra. Jag avser därför att närmare analysera frågan i avsnitt 9.2.1.

En väsentlig del av en väl fungerande kontrollverksamhet utgörs av sanktionssystemet, i vilket straffbestämmelserna är centrala. Vid

457

En sammantagen analys

SOU 2010:42

min översyn av de nuvarande straffbestämmelserna har dock, som beskrivs nedan, dessa visat sig vara problematiska i flera avseenden.

Till att börja med vill jag peka på problemet med otillåtna blankett- straffstadganden. Med blankettstraffstadgande menas en straff- bestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan fylls ut genom hänvisning till andra regler. Enligt en dom från Högsta domstolen, NJA 2005 s. 33, tillåter regeringsformen inte att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med myndighetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighetsföreskrifter. I detta sammanhang kan också nämnas NJA 2007 s. 918. I detta rättsfall behandlade Högsta domstolen frågan om förverkande kan ske på grund av brott mot ett blankettstraff- stadgande när den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighetsföreskrifter. Högsta domstolen kom här fram till att det inte fanns något hinder mot att lägga sådana otillåtna blankettstraffstadganden till grund för ett förverkande. Av direk- tiven framgår att en av mina huvuduppgifter när det gäller kontroll- frågor är att identifiera eventuella otillåtna blankettstraffstadganden i fiskelagen och överväga behovet av författningsändringar. Som kon- staterats i avsnitt 4.2.10 finns i 40 § första stycket fiskelagen ett otillåtet blankettstraffstadgande vilket omfattar ett stort antal gär- ningar. Det kommer att krävas författningsändringar för att komma till rätta med problemet. Mina överväganden och förslag i denna del redovisas i avsnitt 9.2.4.

Straffbestämmelsen i 40 § andra stycket fiskelagen, vilken avser överträdelser av EG-rättsliga bestämmelser, utgör ett annat väsentligt problem. Av legalitetsprincipen följer att straffbestämmelser måste vara tydliga, så att den enskilde kan förutse vad som är straffbart. Vid översynen av straffbestämmelserna i fiskelagen har jag dock funnit att nämnda bestämmelse är alltför obestämd för att kravet på förutsebarhet ska vara uppfyllt. Jag kommer därför att föreslå för- ändringar i utformningen av denna. Av nyss anförda skäl kommer så också att ske beträffande straffbestämmelsen i 11 § lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Jag kommer även att överväga att föra samman nämnda straffbestämmelser till en. Vid utformningen av denna straffbestäm- melse är det viktigt att i möjligaste mån tillse att den omfattar alla beteenden som kan utgöra överträdelser av den gemensamma fiskeri- politiken. Min målsättning är givetvis att samtliga dessa beteenden ska straffbeläggas i bestämmelsen. Detta är dock inte någon lätt

458

SOU 2010:42

En sammantagen analys

uppgift med hänsyn till att EU-rätten på området är mycket om- fattande och dessutom under snabb utveckling. Bara att identifiera alla i dagsläget gällande EU-förordningar och vilka artiklar i dessa som riktar sig mot enskilda har visat sig vara oerhört tids- och arbetskrävande. Att EU-rätten är så omfattande medför även svårig- heter att utforma en straffbestämmelse som inte kommer i konflikt med kravet på tydliga strafföreskrifter. En ytterligare aspekt som måste beaktas är EU-rättens ständiga föränderlighet. Som exempel kan nämnas att vissa förordningar bara gäller för ett år och därefter ersätts av en ny förordning. Det sagda medför att straffbestämmelsen i viss mån måste vara flexibel. Samtliga ovan beskrivna problem kommer att utvecklas närmare i avsnitt 9.2.5, där jag också lämnar förslag på hur regleringen bör se ut i framtiden.

En annan fråga som aktualiseras i samband med straffbestäm- melserna angående överträdelser av EU-rätten är om det subjektiva rekvisitet bör ändras från grov oaktsamhet till enbart oaktsamhet. Detta skulle medföra en enhetligare reglering och en i viss mån ökad kriminalisering på fiskeområdet. I ovan nämnda avsnitt 9.2.5 kommer även mina överväganden och förslag i denna fråga att presenteras.

Vid genomgången av sanktionssystemet ska jag givetvis även se över sanktionsnivåerna och reglerna om särskild rättsverkan. Min utgångspunkt är att fiskebrott ska sanktioneras på ett tillräckligt kännbart sätt och att detta är särskilt viktigt när det gäller de all- varliga fiskebrotten. Beträffande straffbestämmelserna får jag dock påpeka att utrymmet för att höja straffmaximum får betraktas som i princip obefintligt. Denna bedömning grundar jag på det motstånd som 2003 års höjning av straffmaximum för fiskebrott mötte hos Lagrådet (se prop. 2002/03:41 s. 49 f.). Regeringen hade i lagråds- remissen föreslagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas från sex månaders fängelse till två års fängelse. Lagrådet framhöll då att den föreslagna höjningen måste betraktas som mycket kraftig, inte minst mot bakgrund av att fängelsestraffet i praktiken aldrig syntes ha tillämpats på fiskebrott. Jag vill här påpeka att såvitt framkommit har detta förhållande inte ändrats fram till i dag. I lagrådsremissen hade som ett skäl för höjningen anförts att nivån på de svenska sanktionerna i jämförelse med andra EU-länders lagstiftning skulle framstå som låg, något som dock Lagrådet inte höll med om att utredningen visade. Lagrådet pekade på att en or- sak till den ringa användningen av fängelsestraff skulle kunna vara de begränsningar som FN:s havsrättskonvention anger för använd-

459

En sammantagen analys

SOU 2010:42

ningen av frihetsstraff för brott begångna i den ekonomiska zonen. Den föreslagna höjningen skulle på grund av nämnda konvention i princip bara gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium, vilket enligt Lagrådet innebar att det skulle komma att uppstå anmärk- ningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts. Lagrådet konstaterade slutligen att det i remissen inte hade lagts fram tillräckliga skäl för den föreslagna drastiska höjningen av straffmaximum och förordade, om förslaget ändå lades till grund för lagstiftning, att höjningen begränsades till fängelse i högst ett år. Trots de invändningar som Lagrådet framfört, höjdes straffskalan från sex månader till ett år samt infördes en särskild straffbestäm- melse om grovt brott med fängelse i högst två år som påföljd.

Min bedömning att utrymmet för att skärpa straffskalan i stort sett är obefintligt grundar sig alltså på de invändningar som Lag- rådet framförde mot det förslag som ledde fram till 2003 års höj- ning jämte den omständigheten att en mycket kraftig höjning genomfördes trots dessa invändningar. Höjningen skedde dessutom relativt nyligen. Jag vill dock inte i detta läge av utredningen helt utesluta att en höjning skulle vara möjlig. Frågan är dock hur ett sådant förslag skulle motiveras. Är det t.ex. ett relevant argument att Sverige, för att leva upp till de krav på harmoniserade sanktions- nivåer som EU infört genom IUU-förordningen (se nedan och avsnitt 4.2.10) måste skärpa straffskalorna? Har andra EU-länder, efter 2003, skärpt sina straff så att den svenska sanktionsnivån nu framstår som låg? Eller föreskrivs och används fängelsestraff fort- farande i ringa utsträckning i dessa länder?

Ett särskilt problem när det gäller sanktionsnivåerna är att gemen- skapsrätten genom IUU-förordningen, och även den reviderade kontrollförordningen, i syfte att harmonisera sanktionsnivån för allvarliga överträdelser ställer krav på medlemsstaternas enskilda sanktioner. Regleringen bygger på ett system med administrativa sanktioner av sådan omfattning och med så höga belopp att det inte framstår som möjligt att införa det i det svenska sanktionssystemet. Alternativt föreskrivs att medlemsstaterna får tillämpa effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner. Denna modell stämmer bättre överens med det svenska systemet. Ett problem är dock, som beskrivits ovan, att det enligt min upp- fattning inte synes finnas utrymme för en höjning av straffmaximum. Frågan om sanktionsnivåerna kommer att beröras i flera avsnitt, främst 9.2.4 och 9.2.5. Bestämmelserna om särskild rättsverkan tas upp i avsnitt 9.2.12.

460

SOU 2010:42

En sammantagen analys

I avsnitt 4.2.10 har Varbergs tingsrätts dom i det s.k. Blekamålet refererats och analyserats. Genom målet har uppmärksammats att det nyligen införda systemet med administrativa sanktioner, vilket var avsett att gälla för vissa mindre allvarliga och lätt konstaterbara överträdelser, har kommit att omfatta även vissa allvarliga över- trädelser. För den typ av överträdelse som var aktuell i Blekamålet, felaktig rapportering, påförs normalt en sanktionsavgift om 2 000 kr per tillfälle. Detta är inte en tillräckligt kännbar sanktion för de fall överträdelsen är att betrakta som allvarlig. Härtill kommer att det inte är möjligt att förverka, använda tvångsmedel eller ålägga före- tagsbot vid överträdelser som omfattas av systemet med admini- strativa sanktioner. Den rådande situationen är uppenbarligen otill- fredsställande. Min utgångspunkt är därför att systemet med sank- tionsavgifter bör justeras så att sådana beteenden som utgör all- varliga överträdelser återförs till det straffrättsliga området. Hur detta ska gå till återkommer jag till i avsnitt 9.2.13.

Jag kommer också att granska bestämmelserna om återkallelse av licens och tillstånd. I samband med detta kommer jag överväga möjligheten att ge den myndighet som fattar beslut om återkallelse rätt att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske i samband med återkallelsen. Mina överväganden och förslag i denna del presenteras i avsnitt 9.2.14.

Till det ovan nämnda kommer ytterligare ett antal frågor. Bland annat handlar det om att se över samtliga straffbestämmelser, liksom bestämmelserna om tillsyn, landningsavgift m.m.

461

9Utredningens överväganden och förslag

I detta kapitel ska utredningens överväganden och förslag presen- teras. Som angetts redan i kapitel 8 kan utredningens kvarstående uppdrag delas upp i två delar. Huvuduppgiften är att föreslå en ny fiskelag som fokuserar på fiskevård, inte fiskerätt. Därutöver ska jag se över kontrollverksamheten. Mina överväganden och förslag om vår huvuduppgift presenteras under 9.1 och om kontrollverksam- heten under 9.2.

9.1Fiskevård i centrum

Utredningens förslag: Jag föreslår att den nu gällande fiskelagen ersätts av en helt ny lag med benämningen fiskevårdslag. Den ska utgöra en ramlagstiftning. Mer detaljerade bestämmelser ska finnas i en förenklad fiskeförordning och i föreskrifter från myndig- heten.

Som redovisats i kapitel 4 och 8 menar vi att den nuvarande lagen har stora brister. Vi föreslår därför att den upphävs i sin helhet och ersätts med en helt ny lag. Denna lag ska benämnas fiskevårdslag och inte fiskelag, eftersom betoningen i den nya lagen ska ligga på fiske- vård, inte som tidigare på fiskerätt. Den kommer till skillnad från den nuvarande innehålla centrala miljörättsliga element. Som framgår av avsnitt 6.1.11 skulle det i dag visserligen vara fullt möjligt att tillämpa miljöbalkens regler på såväl yrkesfisket som fritidsfisket, men att detta knappast skulle förekomma i praktiken. Jag anser på sätt som även framgår av direktiven att som princip fiskelagen bör användas vid förvaltning av fisket. Därför kommer nödvändiga miljöprinciper att föras över från miljöbalken till fiskevårdslagen. Från några håll

463

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

har anförts att det vore lämpligt att vissa principer i miljöbalken direkt skulle gälla för fisket. Det skulle finnas en risk för att lag- stiftningen i miljöbalken skulle urholkas om motsvarande bestäm- melser skulle återfinnas i annan lag och det skulle kunna leda till skiftande praxis av samma bestämmelser. Jag instämmer i att det är olämpligt att ha samma bestämmelser i olika lagar. I den mån redan gällande paragrafer i miljöbalken ska gälla för fisket bör det lagtek- niskt lösas genom en hänvisning. Som kommer att framgå nedan är dock förhållandet för fisket många gånger så speciellt att det inte är möjligt att föreslå att nu gällande paragrafer i miljöbalken ska gälla rakt av. I stället måste de anpassas efter såväl EU-rätten som de sär- skilda förhållanden som gäller för fisket. Det grundläggande pro- blemet med den nuvarande fiskelagstiftningen är också som tidigare framhållits att den är mycket svår att förstå. Jag eftersträvar att den nya lagen ska vara klar och enkel, det ska vara möjligt att genom att enbart läsa lagen få en uppfattning om vad som gäller i viktiga frå- gor. För att uppnå detta vill jag i största möjliga utsträckning und- vika komplicerade hänvisningar till miljöbalken och EU-rätten. Som framgått är den gemensamma fiskeripolitiken en fullt utvecklad gemenskapspolitik. Det betyder att Sverige inte får meddela bestäm- melser som strider mot EU:s bestämmelser om den gemensamma fiskeripolitiken. Däremot får Sverige meddela bestämmelser för att komplettera eller verkställa EU:s regelverk. En fråga är hur detta ska lösas lagtekniskt. Ett sätt är att i den nya fiskevårdslagen ange att den endast gäller i den mån inte EU-rätten föreskriver något annat. Samtidigt innebär det dock en ordentlig otydlighet. Min övergri- pande målsättning är att den nya fiskevårdslagen ska vara klar och tydlig. Jag avser därför framöver att redan under lagstiftningspro- cessen för varje paragraf pröva om det kan tänkas strida mot EU:s lagstiftning. De paragrafer jag kommer att föreslå kommer inte att vara i strid mot EU-rätten. Därmed skulle det inte krävas ett särskilt lagtekniskt förbehåll. Jag kommer vidare också så långt möjligt för- söka använda mig av samma terminologi som EU-rätten för att und- vika begreppsförvirring, se vidare exempelvis förslaget om fiskelicens.

En nackdel med en sådan lagstiftningsteknik är dock självfallet att den föreslagna fiskevårdslagen kan behöva ändras när större änd- ringar sker i EU-rätten. För att i största möjliga utsträckning minska detta problem kommer vår lag att ges karaktären av en ramlagstift- ning, den får inte tyngas av alltför många detaljer. Mer detaljerade bestämmelser ska återfinnas i fiskeförordningen och i föreskrifter.

464

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Från Fiskeriverkets sida har också anförts att EU-rätten många gånger är oklar och att det därför har blivit den nationella lagstift- ningens uppgift att bringa klarhet, eftersom verket förstås måste veta vad som gäller. Min ambition är att det nationella lagstiftningen i sig ska vara klar. Det är dock enligt min mening orealistiskt att den nationella lagstiftningen skulle kunna läka oklarheter i EU-rätten. Dessa oklarheter måste lösas i den lagstiftningsprocessen. Därutöver får regeringen och den förvaltande myndigheten tolka och analy- sera EU-rätten, se vidare 9.1.1.

Vidare är det min målsättning att i största möjliga utsträckning förenkla och minska byråkratin i förvaltningen. Det betyder att även en framtida fiskeförordning ska bli klarare och enklare. Jag har också kommit till den slutsatsen att det blir nödvändigt att skriva en helt ny fiskeförordningen, eftersom det krävs omfattande för- ändringar. Efter att detta lagstiftningsarbete är utfört kommer det att bli den beslutande myndighetens uppgift att anpassa och för- enkla sina föreskrifter. Jag kommer att vidareutveckla de lagtek- niska aspekterna i lagkommentaren.

9.1.1Det nationella handlingsutrymmet

Utredningens bedömning: Det nationella handlingsutrymmet ska även fortsättningsvis analyseras så att full klarhet råder vid varje tidpunkt.

Som framgått av kapitel 3 och 8 har utredningen ägnat mycket tid åt att analysera det nationella handlingsutrymmet, eftersom sådan analys tidigare saknats. Vår slutsats är följande: Den gemensamma fiskeripolitiken är en s.k. fullt utvecklad gemenskapspolitik. Det be- tyder att EU har totalkompetens för allt fiske på samma sätt som för jordbruket. Den nationella lagstiftningen får därför bara fylla ut och verkställa den EU-rättsliga lagstiftningen. Trots detta finns det kvar ett nationellt handlingsutrymme för medlemsländerna. Det grundar sig i huvudsak antingen på att EU lämnat en del områden inom fisket oreglerat eller genom att EU uttryckligen i förordning lämnat tillbaka beslutsrätten till medlemsstaterna.

EU har hittills i huvudsak inte reglerat sjöar och vattendrag utan bara haven. Fram till den 1 januari 2010 reglerade EU-rätten i vårt område inte heller fritidsfisket. Det har förändrats genom förslaget

465

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

till ny kontrollförordning som vi redovisat i avsnitt i 3.1.2. Inne- börden är bl.a. att det införs ett förbud för fritidsfiskare att sälja fisk. Förbudet berör bara fritidsfiske i haven. Det betyder att det i nuläget finns kvar fullt nationellt handlingsutrymme för lagstiftning för sjöar och vattendrag.

För haven är det nationella handlingsutrymmet mer begränsat. EU har dock i artikel 8–10 och 17 i den s.k. grundförordningen (EG nr 2371/2002) uttryckligen överlämnat ett nationellt handlings- utrymme till medlemsländerna. Huvudregeln är att medlemsländer- na har utrymme att vidta icke-diskriminerande åtgärder för att bevara och förvalta fiskresurserna inom 12 nautiska mil från kusten. Åt- gärderna får dock inte vara mindre stränga än EU:s. Om det finns avtal med andra länder måste dock samråd ske med respektive land samt kommissionen. Sverige har ingått sådana avtal. I Skagerrak och Kattegatt har Sverige ingått avtal med Danmark och i Östersjön med Danmark och Finland. Avtalet avser sträckan 4–12 nautiska mil från kusten (i Kattegatt avses området 3–12 nautiska mil från kusten, vidare finns det särregler för Öresund). För Skagerrak måste vidare bl.a. hänsyn tas till avtal mellan Norge och EU. Det betyder att Sverige har nationellt handlingsutrymme att förbättra fiskevården för kustremsan upp till 3 eller 4 nautiska mil från kusten. Det finns vidare handlingsutrymme att förbättra fiskevården tillsammans med de länder man ingått avtal med för området 3 eller 4 nautiska mil – 12 nautiska mil från kusten. Utöver det har Sverige även rätt att vidta valfria åtgärder för att bevara och förvalta fiskbestånden för enbart svenska objekt.

Som utvecklats i kapitel 8 anser jag att gränsdragningen mellan EU-rätten och den nationella lagen alltid måste vara klar, eftersom det annars uppstår förvirring om rättsläget. Ett problem är dock att EU-rätten är under ständig förvandling, vilket i sin tur påverkar det nationella handlingsutrymmet. Vår analys utgör därför bara en ögon- blicksbild. Jag föreslår nu att regeringen och den förvaltande myndig- heten ser till att det alltid finns en uppdaterad analys tillgänglig. Syftet är att underlätta såväl den politiska processen som möjlig- heterna för myndigheterna att agera effektivt.

Ett särskilt problem utgör vidare 1932-års avtal mellan Sverige och Danmark, SÖ 1933:13. Som jag redovisat i 3.1.1 är detta avtal inte fullt ut beaktat i bilagan till den centrala grundförordningen. I stället anges i bilagan bara att Danmark har tillträde till Sveriges kust- vatten 4–12 nautiska mil i Skagerrak och Östersjön och 3–12 nautiska mil i Kattegatt. Detta stämmer dock inte med 1932-års avtal mellan

466

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Sverige och Danmark. Avtalet avser Kattegatt, Öresund, vatten längs kusten från Falsterbo till Simrishamn samt vatten kring Bornholm och Kristiansö. I Kattegatt gäller att vardera lands fiskare får fiska upp till tre nautiska mil från varje kust. I Öresund är fisket gemensamt, dock gäller att innanför ett djup invid stranden av sju meter får det andra landets fiskare inte driva annat fiske än sillfiske med garn samt krokfiske under vissa tider. Vid Bornholms och ögruppen Kristiansös kuster samt från Falsterbo fyr till Simrishamns fyr ska sillfisket med drivgarn vara gemensamt för båda ländernas fiskare från och med den 1 maj till och med den 31 augusti. Detta avtal är alltså inte fullt ut beaktat i bilagan, men ska enligt uppgift från Fiskeriverket gälla och vara en del av den gemensamma fiskeripolitiken. Avtalet tillämpas av såväl Sverige som Danmark. Vidare har kungörelsen om avtalet, kungörelse (1933:282) med vissa bestämmelser rörande fiskeriför- hållandena i de till Sverige och Danmark gränsande farvattnen upp- hävts 1993 genom 1993:787. Enligt Fiskeriverket var syftet att kun- görelsen skulle ersättas av föreskrifter meddelade av Fiskeriverket.

9.1.2En portalparagraf

Utredningens förslag: Den nya fiskevårdslagen ska innehålla en portalparagraf. Den ska lyda så här: Vild fisk och vilda vatten- levande blöt- och kräftdjur är en tillgång och en förnybar resurs som ska nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god av- kastning samtidigt som den biologiska mångfalden och ekosystem- funktionerna behålls.

Som jag utvecklat i kapitel 8 och även i kapitel 4 måste fisket fram- över bedrivas hållbart. Jag menar förstås att ett hållbart fiske är en förutsättning för såväl en framtida fiskenäring som levande kust- samhällen och fritidsfisket. Genom portalparagrafen skapas en ny ram för fiskeförvaltningen, vilket kommer att innebära en reell för- ändring.

Utformningen av portalparagrafen är gjord efter förebild av skogs- vårdslagens portalparagraf. Som vi utvecklat i avsnitt 6.3 är inne- börden av en sådan lydelse att paragrafen speglar två jämställda mål, nämligen ett produktionsmål och ett miljömål. Produktionsmålet innebär att fisket ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att det uthålligt ger god avkastning. Miljömålet för fisket innebär att fiskens

467

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

naturgivna produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras.

Innebörden är att hänsynen till beståndssituationen vid fiskeför- valtningen i framtiden ska väga tyngre än vad som är fallet i dag. Som vi exemplifierat i avsnitt 4.1 har omsorgen om fiskenäringen i vissa fall historiskt vägt väl så tungt som hänsyn till bestånden. Som jag även anfört i kapitel 8 menar jag är en sådan avvägning är kort- siktig. Genom att miljömålet jämställs med produktionsmålet kan alltså näringshänsynen i framtiden inte väga tyngre än beståndssitua- tionen. Därtill kommer att även produktionsmålet betonar uthållig- heten. Målsättningen i den nya fiskevårdslagen är också snarlik den målsättning som finns i den nya havsresurslagen i Norge, jfr. av- snitt 7.1. I praktiken skulle den framtida avvägningen på samma sätt som i Norge kunna betyda att en fiskart aldrig ska få hotas, men att myndigheterna inte behöver vidta de mest drastiska åtgärderna för att förbättra bestånden. I stället skulle mindre åtgärder som inte blir alltför tunga för näringen kunna accepteras under förutsättning att beståndssituationen inte försämras. Det skulle med andra ord kunna vara en tillräcklig målsättning att de hotade bestånden succes- sivt förbättras. Detta är också innebörden i EU:s förvaltningsplaner. Jag kommer i lagkommentaren att i ännu större utsträckning exempli- fiera innebörden av portalparagrafen. En portalparagraf utgör en programförklaring som först genom andra konkreta paragrafer ges ett innehåll. Jag kommer nedan att utveckla detta.

9.1.3Miljörättsliga principer i en ny fiskevårdslag

Utredningens förslag: Försiktighetsprincipen införs i en ny fiske- vårdslag. Därutöver inför jag ett kunskapskrav för yrkesfiskare om det akvatiska ekosystemet. Slutligen ska yrkesfiskare inge kon- sekvensbeskrivningar för miljön till den förvaltande myndigheten.

I kapitel 8 har jag anfört att en brist i den nuvarande fiskelagen är att den helt saknar moderna miljöprinciper. I direktiven nämns också uttryckligen försiktighetsprincipen, principen om bästa tillgäng- liga teknik och miljökonsekvensbedömningar. Min utgångspunkt är att den nya fiskevårdslagen ska innehålla samtliga miljöprinciper som krävs för att möjliggöra ett hållbart fiske. För att klarlägga vilka miljöprinciper som är nödvändiga och innebörden av dem har jag

468

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

låtit miljörådet Anna-Lena Rosengardten genomföra den analys som finns intagen under 6.1, Miljöbalken – en presentation ur ett fiske- rättsligt perspektiv. Tanken var att genom analysera miljöbalken ur ett fiskerättsligt perspektiv skulle det vara möjligt att få fram vilka centrala inslag som är nödvändiga.

Av stort intresse i rapporten finner jag beskrivningen om den grundläggande systematiken i miljöbalken om hur de olika paragra- ferna förhåller sig till varandra. Det beskrivs som en kedja. Portalpara- grafen utgör allmänt hållna krav. Denna programförklaring ges sedan ett innehåll genom de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. De allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken är bl.a. försiktighetsprinci- pen, och kunskapskravet för verksamhetsutövare. I försiktighetsprin- cipen ingår ett krav om bästa möjliga teknik. Därutöver innehåller de allmänna hänsynsreglerna krav om val av kemiska produkter och krav om hushållning av råvaror och energi, återanvändning och åter- vinning. Val om kemiska produkter är mindre relevanta för fisket. När det gäller krav om hushållning är det ju förstås syftet med fisket och det som återspeglas i portalparagrafen. Att därutöver ha en sär- skild regel om hushållning blir överflödigt. Hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem. Om verksam- heten eller åtgärden, trots att alla rimliga hänsyn tagits ändå kan be- faras ge upphov till oacceptabla skador får den enligt huvudregeln inte bedrivas.

Slutligen ställs konkreta krav på verksamhetsutövaren genom till- ståndsprocessen. Myndigheter kan ställa reella krav i tillståndspro- cessen.

Vi har redan tidigare föreslagit en portalparagraf och därmed avgett vår programförklaring. Det jag nu vill göra är att ge denna programförklaring ett innehåll på samma sätt som hänsynsreglerna ger miljöbalkens portalparagraf ett innehåll. Sedan kommer jag att föreslå att även dessa krav konkretiseras genom en prövningspro- cess.

Försiktighetsprincipen

Försiktighetsprincipen är en grundläggande miljöprincip. I miljöbal- kens 2 kap. är den uttryckt på det här sättet, jfr. även avsnittet 6.1.3:

469

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Innebörden är att dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Förenklat kan regeln uttryckas som att de försiktighetsmått ska vidtas som behövs för att undvika skada för människors hälsa eller miljön. Vid den bedömningen ska det dock ske en rimlighetsavväg- ning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Innebörden är att försiktighets- regeln gäller i den mån det inte är orimligt att uppfylla den. Jämförel- se ska göras med den nytta som åstadkoms genom att miljökravet uppfylls. Nyttan ska ställas i relation till kostnaderna för att genom- föra åtgärderna, dvs. marginalnyttan av en åtgärd måste överväga marginalkostnaderna.

Utredningens förslag: Försiktighetsprincip förs in i en ny fiske- vårdslag. Den ska lyda så här:

Alla som fiskar ska i den mån det inte är orimligt utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighets- mått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att fisket medför skada för miljön.

Genom vårt förslag införs en för fisket anpassad försiktighets- princip i den nya fiskevårdslagen. Den innebär att alla framöver är skyldiga att vidta försiktighetsmått för att undvika risker för skador på miljön. Sådana skador är förstås i första hand utfiskning av ett bestånd, men kan exempelvis även vara skador på havsbotten på grund av trålning. Principen ska omfatta såväl yrkesfiskare som fritidsfiskare. Som även framgått ovan ges portalparagrafen genom bl.a. försiktighetsprincipen ett innehåll. Kraven konkretiseras dock genom en prövning. En sådan kommer framöver bestå för yrkes- fisket, men jag avser inte att införa prövningsregler för fritidsfisket, se vidare nedan avsnitt 9.1.5. Innebörden är därmed att försiktig- hetsprincipen riktar sig såväl mot enskilda som mot myndigheten. Det har anförts att det kan vara svårt för den enskilde att bedöma vilka krav försiktighetsprincipen ställer på denne. Detta är förstås riktigt. Jag menar dock ändå att det är viktigt att det lagfästs en allmän försiktighetsprincip. I grunden ankommer det dock på myn- digheterna att konkretisera den. Det kommer för yrkesfisket ske i

470

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

prövningsprocessen. När det gäller fritidsfisket ska beaktas att den förvaltande myndighetens uppdrag ska vara att bedriva en långt- gående fiskevård, jämför 9.1.14. Den fiskevård måste förstås utgå från försiktighetsprincipen.

Som framgått av avsnitt 6.1.3 är kravet om bästa möjliga teknik en del av försiktighetsprincipen. Innebörden i miljöbalken är att bästa möjliga teknik ska användas vid yrkesmässig verksamhet i syfte att förebygga, hindra eller motverka skada för bl.a. miljön. Jag ser det självklart som angeläget att teknikutvecklingen för fisket förbättras. Det är viktigt att det sker en utveckling som möjliggör fiske utan bifångster. Detta kan ske genom en utveckling av mer selektiva och skonsamma fiskeredskap.

Det ska dock noteras att redan den nu gällande fiskelagen inne- håller en bestämmelse i 19 § som möjliggör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som förbjuder eller begränsar användningen av fiskemetoder eller fiske- redskap. Som vi kommer att återkomma till i avsnitt 9.1.14 är av- sikten att dessa bestämmelser ska föras över till den nya fiskevårds- lagen. Ett krav om bästa möjliga teknik påminner i mycket om den bestämmelse som redan finns. Samtidigt innebär den ett vassare krav. Det betyder i miljöbalken att bästa möjliga teknik alltid ska användas oavsett om det finns påvisbara effekter eller inte. Det är risken för skador och olägenheter som motverkas genom teknik- valet.

Ett krav om bästa möjliga teknik har dock ett nära samband med det nationella handlingsutrymmet. Som framgått tidigare ska den nya fiskevårdslagen endast innehålla paragrafer som är förenliga med gällande EU-rätt. Sverige har alltså som huvudregel inte rätt att bestämma om regler som är mer långtgående än EU:s krav. Det gäller givetvis alla de paragrafer vi redan föreslagit, men får särskild betydelse för en lagregel om bästa möjliga teknik, eftersom en sådan bestämmelse är konkretare än de redan tidigare föreslagna portalparagrafen, krav om kunskap och försiktighetsprincipen. Ett krav om bästa möjliga teknik skulle exempelvis kunna vara mask- storlek.

Sverige har alltså som huvudregel inte rätt att i en nationell lag- stiftning ha skärpta teknikkrav i förhållande till EU:s krav. Undan- tag gäller dock inom de områden där Sverige har kvar ett nationellt handlingsutrymme. Som framgått av kapitel 3 och avsnitt 9.1 skulle den nationella lagstiftningen kunna innehålla krav om skärpta tek- nikregler för alla i sjöar och vattendrag och längs kusterna upp till

471

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

3–4 nautiska mil från kusten. Dessutom skulle det vara möjligt med skärpta teknikbestämmelser för enbart svenska fiskare. Det skulle betyda att ett krav om bästa möjliga teknik som utgångspunkt skulle behöva begränsas till sjöar, vattendrag samt kustremsan. Sådant krav för allt fiske inom detta område ser jag dock som alltför långtgå- ende. Ett krav om bästa möjliga teknik bör bara ställas när det finns klara fiskevårdsskäl som motiverar detta.

Sammantaget anser jag att det blir alltför komplicerat att införa en bestämmelse om bästa möjliga teknik i den nya fiskevårdslagen, eftersom en sådan regel skulle behöva vara behäftad med en mängd undantag och olika tillämpningsbestämmelser. Som kommer att ut- vecklas i kapitel 9.1.14 menar jag att den förvaltande myndigheten även i framtiden ska bära huvudansvaret för fiskevården, eftersom det här krävs en flexibilitet. I fiskevården ska även i framtiden som hittills redskapsbegränsningar vara en viktig faktor. Det får ankomma på myndigheten att för framtiden verka för en teknikutveckling som gynnar fiskevården utan att fiskenäringens konkurrenskraft försvagas.

Kunskapskravet

Utredningens förslag: Det införs ett kunskapskrav för yrkes- fiskare. Innebörden ska vara att den som bedriver yrkesmässigt fiske med fartyg ska ha genomgått utbildning om det akvatiska ekosystemet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer ska precisera kunskapskravet.

Det som ytterst skapar ett miljövänligare fiske är att förstås om de som utövar det i största möjliga utsträckning miljöanpassar det. Utvecklingen mot miljöanpassningen borde växa fram i den egna näringen med forskning och lagstiftning som stöd. En början till detta skulle ett lagstiftat kunskapskrav för den som bedriver yrkes- mässigt fiske kunna vara. En utökad kunskap skulle också bidra till en ökad samsyn på beståndssiuationen mellan forskare, myndigheter och yrkesfiskare. I dag saknas det i vissa fall. Även Havsmiljöutred- ningen föreslog i sitt betänkande, En utvecklad havsmiljöförvaltning, SOU 2008:48, s. 300–306, ett kunskapskrav. Utredningen föreslog en certifierad utbildning i miljö och ekologi för att få yrkesfiskelicens. Det skulle vara fråga om en intensivkurs för yrkesverksamma fiskare

472

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

under en veckas tid, som skulle anordnas av Fiskeriverket. Den före- slog att en utbildning borde innehålla följande element:

•Grundläggande kunskap om marina djur och växter.

•Den marina miljön och det marina ekosystemet, fiskens roll i systemet.

•Faktorer som påverkar det marina ekosystemet.

•Beståndsuppskattningar, grunderna för den vetenskapliga rådgiv- ningen.

•Skonsamma fiskemetoder, redskap.

•Fiskeripolitik och regelverk, inklusive EU och internationellt.

Innebörden av förslaget är att yrkesfiskare i framtiden ska ha relevant miljökunskap.

Jag kan delvis instämma i det förslag Havsmiljöutredningen lämnat om kunskapskrav. Den kunskap Havsmiljöutredningen föreslår för yrkesfiskare menar jag är i huvudsak väl anpassad. Det måste dock anpassas efter den typ av fiske som bedrivs. Jag ser det dock inte som en framkomlig väg att kravet kopplas till yrkesfiskelicensen, eftersom jag vill upphäva den. Jag kommer senare att redovisa hur de krav jag ställer ska kopplas till en tillståndsprocess. Jag anser inte heller att det är Fiskeriverket som i grunden ska anordna utbildningen. Den närmare utformningen av kunskapskravet ska utformas av den ansvariga myndigheten i nära samråd med yrkesfiskarnas organisa- tion. Själva utbildningen bör dock lämpligen kunna anordnas av hög- skolor eller folkhögskolor. Medel för utbildningen bör kunna erhålla genom fiskeprogrammet inom EU.

Från något håll har anförts att det förslag jag lämnar skulle utgöra en inskränkning jämfört med kunskapskravet i miljöbalken. I miljö- balken innebär kunskapskravet att den som bedriver verksamhet kontinuerligt ska skaffa sig nödvändig kunskap. Mitt förslag är kon- kretare med det tillägget att jag valt att konkretisera vad som utgör nödvändig kunskap och hur den kunskapen ska inhämtas. Den kun- skapskatalog jag hänvisar till är också omfattande och bör täcka in all nödvändig kunskap som en yrkesfiskare behöver. Genom denna konkretisering uppnår jag ett anpassad kunskapskrav som har större möjlighet att efterlevas än ett mer vagt sådant.

När det gäller avgränsningen av vilka fiskare som kommer att bli berörda av kunskapskravet vill jag hänvisa till avsnittet om fiske- licens, se 9.1.5.

473

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Miljökonsekvensbedömningar m.m.

Som redovisats anammar vi samma systematik i våra förslag om miljö- principer som redan finns i miljöbalken. Vår målsättning uttrycks genom den föreslagna portalparagrafen. Denna programförklaring ges sedan sitt innehåll genom kunskapskravet och försiktighetsprin- cipen. Slutligen är syftet att kraven ska konkretiseras i tillstånds- processen. I ett sådant tillståndskrav skulle det t.ex. kunna ingå krav om miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedöm- ningar. När det gäller fiske ska det dock noteras att det redan finns ett befintligt och mycket omfattande tillståndssystem. I kapitel 8 och avsnitt 4.3 har vi beskrivit att den nuvarande ordningen för yrkes- fisket utgörs av tre olika tillståndskrav från Fiskeriverket. Min över- gripande uppfattning är att denna byråkrati måste förenklas. Från bl.a. Näringslivets regelnämnd (NNR) har anförts att i dagens system med kvoter tar staten på sig bevisbördan att via fiskeförhandlingar avgöra vad som är lämpliga mängder, men med ett prövningsför- farande skulle det bli omvänd bevisbörda där den sökande ska bevisa att just hans fångster inte påverkar beståndet eller miljön negativt. NNR finner att det skulle vara olyckligt, särskilt med hänsyn till att miljöbalken kritiserats för att vara onödig diffus och onödigt byrå- kratisk med krav på flera olika kostsamma administrativa förfaran- den.

Jag kan delvis instämma i det NNR anför. Samtidigt ser jag det som nödvändigt att koppla försiktighetsprincipen till prövningspro- cessen, eftersom det annars kan stanna vid en målsättning. Jag anser dock att det saknas anledning att ha en så omfattande miljökon- sekvensbeskrivning och miljökonsekvensbedömning för fiske som det i dag finns krav om för miljöfarlig verksamhet i miljöbalken. Jag kommer att redovisa en helhetslösning för den framtida tillstånds- processen som även innefattar konsekvensbeskrivningar för miljön och därmed konsekvensbedömningar, se våra föreslagna krav om fiskelicens, 9.1.5.

En del av det jag nu föreslår kan förutsättas ge ökade kostnader för fiskenäringen. Det kunskapskrav jag föreslår innebär krav om utbildning. Ett krav om konsekvensbeskrivning skulle ge merarbete. Jag kommer att i kapitel 10 noga redovisa vilka konsekvenser mina sammantagna förslag kommer att få. Vid en jämförelse med miljö- balken framstår det som naturligt att det är verksamhetsutövaren som ska bära kostnaderna för skyddsåtgärder och andra försiktig- hetsmått som är nödvändiga. Detta är innebörden i den allmänna

474

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

principen om att det är förorenaren som betalar (Polluter Pays Prin- ciple, PPP, jfr. 6.1.3.). Samtidigt är jag dock väl medveten om att delar av fisket är en ekonomiskt hårt ansatt näring. Utrymmet för ekonomiska pålagor på näringen är därmed i praktiken i begränsat. I sammanhanget vill jag också påpeka att yrkesfisket i dag också är skattebefriade. Svenska fiskeföretag är i dag som del av sjöfarten befriade från energi-, koldioxid- och svavelskatter. Skattebefrielsen motsvarar drygt 200 miljoner kr per år. Enligt min uppfattning är det motsägelsefullt att lägga ekonomiska krav på en näring som uppbär skattebefrielse. Min syn om förenklat system innebär att i första hand att bidrag ska avvecklas innan nya ekonomiska krav ska utvecklas. Jag ser det inte som min uppgift att föreslå att skatte- befrielsen ska upphävas, det får utredas i ett annat sammanhang. En sådan utredning skulle behöva klarlägga i vilken utsträckning fisket skulle drabbas ur ett konkurrensperspektiv. Det ska noteras att svenskt fiske konkurrerar med internationellt fiske. Vidare skulle även behöva utredas i vilken mån de store båtarna i den svenska flottan ändå skulle kunna om utnyttja skattebefrielserna i exempel- vis Danmark och om det därmed i första hand skulle vara kustfisket som drabbas. Att skattebefrielse utgår innebär dock – som jag kom- mer att utveckla i kapitel 10 – att i största möjliga utsträckning försöka undvika att lägga betungande ekonomiska krav på näringen.

9.1.4Resursfördelningen

Resursfördelningen av fisket mellan olika kategorier fiskare är en central och konfliktfylld fråga. Som framgått av kapitel 4 är den nu- varande resursfördelningen i den gällande fiskerättslagen dold i olika bemyndiganden. Jag kommer att utgå från den befintliga resursför- delningen, men göra några nödvändiga anpassningar. Jag vill dock vidare att resursfördelningen klart ska framgå av fiskevårdslagen.

En brist i den nu gällande lagen är att det saknas definitioner. Enligt fiskelagen finns det i dagsläget bara yrkesfiskare och övriga. Yrkesfiskare är de som har yrkesfiskelicens. För att få yrkesfiske- licens krävs det bl.a. att fisket ska vara av väsentlig betydelse för försörjningen. Det betyder i dag att inkomsten av fisket inte får understiga brutto två eller netto ett halvt prisbasbelopp, dvs. netto skulle inkomsten för 2009 inte behöva uppgå till mer än 21 400 kr. För den som har annan inkomst än från fiske ska bruttoinkomsten från eget fiske utgöra minst 20 procent av sökandens samlade brutto-

475

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

inkomst av tjänst och näringsverksamhet i genomsnitt under de tre senaste kalenderåren.

Det finns förstås olika kategorier yrkesfiskare. I kustfisket finns en, i det pelagiska fisket en annan osv.

De övriga skulle vara fritidsfiskare. Det finns olika kategorier fritidsfiskare, sportfiskare som i huvudsak använder handredskap och husbehovsfiskare som använder nät och andra mängdfångande passiva redskap.

Resursfördelningen ser i huvudsak ut så här. En fullständig redo- visning finns i avsnitt 4.2:

Allmänt vatten

Yrkesfiskare har enligt fiskelagen fri tillgång till fisket på allmänt vatten. De har även rätt att använda fasta redskap på allmänt vatten. Tillstånd måste dock enligt 10 § fiskelagen sökas hos länsstyrelsen. Yrkesfisket är dock i dag i mycket stor utsträckning inskränkt. Genom EU-rätten är många bestånd i haven kvoterade. Kvoterna fördelas genom särskilda tillstånd av Fiskeriverket.

För fritidsfiskare gäller begränsningar på allmänt vatten. Endast svenska medborgare får fiska på allmänt vatten. Högst sex redskap får användas samtidigt, utom för hummerfiske, här gäller högst 14 burar.

Vidare får nätens sammanlagda längd inte överstiga 180 meter och en långrev får vara försedd med högst 100 krokar. Därutöver får svenska och utländska medborgare bedriva handredskapsfiske på all- mänt vatten.

Enskilt vatten

På enskilt vatten har fastighetsägaren fri tillgång till fisken och kan använda fasta redskap. Det krävs ingen licens för att kunna bedriva yrkesfiske. På enskilt vatten längs kusterna och i de fem stora sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön har svenska och utländska medborgare rätt till handredskapsfiske. Svenska medborgare har också enligt mycket detaljerade och ålderdomliga bestämmelser i en bilaga till fiskelagen rätt till s.k. frifiske på enskilt vatten längs kusterna och i de stora sjöarna, dvs. rätt till ett omfattande fiske med i huvudsak rörliga redskap. Rätten varierar geografiskt. Det har för- utsatts att samma redskapsbegränsningar gäller för fritidsfiske med

476

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

stöd av frifiskerätten som för fisket på allmänt vatten, även om detta inte uttryckligen framgår. Det skulle alltså betyda högst sex redskap som huvudregel samt begränsning i nätlängd och antalet krokar. Vidare gäller att det krävs yrkesfiskelicens för att yrkesfiska på enskilt vatten enligt frifiskerätten. Inte heller detta framgår ut- tryckligen.

9.1.5Yrkesfisket

Utredningens förslag: Av förenklingsskäl krävs det i framtiden bara ett tillstånd i fiskevårdslagen för att bedriva yrkesfiske. Detta tillståndskrav benämns fiskelicens och ersätter yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet. Det ska kunna beviljas såväl fysiska som juridiska personer.

Bakgrund

Fisket är en resurs som tillhör samhället, nuvarande och framtida generationer. Fiskeresurserna ägs inte av någon utan förvaltas av staten genom Fiskeriverket inom ramen för bestämmelserna i EU:s gemensamma fiskeripolitik, jfr. prop. 2008/2009:169, avsnitt 5.3. En yrkesfiskare får tillgång till denna resurs genom att han får fiska utan redskapsbegränsningar och med fasta redskap. Genom att vara yrkesfiskare får man alltså en rättighet. Det är rimligt att det med dessa rättigheter även följer skyldigheter. Som tidigare föreslagit kommer bl.a. ett kunskapskrav gälla framöver för yrkesfiskare.

Det finns en enighet om att den totala fiskekapaciteten måste minska, eftersom resursen inte räcker för ett lönsamt fiske för många. Lagstiftningen och myndigheter har tidigare försökt styra antalet fiskare genom yrkesfiskelicensen.

Det grundläggande syftet med yrkesfiskelicensen var att fördela den begränsade resursen fisk. Syftet var att åstadkomma en bättre hushållning med fiskbestånden och att stärka det fiske som bedrivs av dem som är beroende av fisket för sin försörjning. Tillgången till fisk får dock bara beaktas första gången frågan om licens prövas. Vid den nu gällande lagens tillkomst ansågs det olämpligt att yrkesfiske- licensen och därmed rätten att yrkesfiska skulle kunna fråntas fiskaren vid sviktande tillgång. En sådan ordning skulle påverka fiskarens möjligheter att finansiera sin utrustning och i hög grad öka risken

477

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

för kapitalförstöring. De medel som skulle användas för att komma till rätta med följderna av variationerna i fisketillgång skulle i stället vara kvotering och fiskevårdsföreskrifterna. Det betyder att den som en gång fått yrkesfiskelicens har framöver rätt till detta oavsett hur resursen ser ut. Ytterligare ett skäl för yrkesfiskelicens var att kunna fördela bidrag, jfr. vidare 4.2.5. Av rättspraxis tycks följa att det är sökanden som har bevisbördan för att tillgången till fisk är god vid första gången ansökan om licens prövas. I en dom meddelat i mars 2010 av Kammarrätten i Göteborg överklagade en kvinna Fiskeriverkets beslut om att avslå hennes ansökan om yrkesfiske- licens för kräftfiske i Vättern. Hon påstod att tillgången till kräfta var mycket god och åberopade bevisning till stöd för detta. Fiskeri- verket anförde dock att beståndsutvecklingen var osäker. Förutom biologiska aspekter skulle enligt verket hänsyn även tas till ekono- miska aspekter. Fisket av en art kan vara av sådan karaktär att ytter- ligare en verksam yrkesfiskare kan medföra att etablerade fiskare får en sämre tillgång till arten, vilket i sin tur medför försämrade eko- nomiska förutsättningar för de etablerade fiskarna. Kammarrätten fann i sina domskäl bl.a. att det var ostridigt i målet att tillgången på kräftor i Vättern för närvarande är god, men att det fick anses vara klarlagt att det finns en osäkerhet rörande den framtida utveck- lingen av kräftbeståndet i Vättern. Enligt kammarrättens mening gick det inte att bortse från denna osäkerhet vid bedömningen i målet. Sammantaget ansåg kammarrätten därför att Fiskeriverket haft fog för sitt beslut att avslå ansökan (Kammarrätten i Göteborg, 2010-03-02 i mål nr. 2387/09).

Yrkesfiskelicensen får enligt fiskelagen bara beviljas den för vars försörjning är av väsentlig betydelse om fisket har anknytning till svensk fiskenäring. Som tidigare framgått i detta kapitel menas med väsentlig betydelse endast netto ca 20 000 kr om året. Till anknyt- ningen hör att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten i Sverige, att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn eller att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet.

Fiskeriverket har i sina föreskrifter bestämt att yrkesfiskelicens kan meddelas för en tid om fem år. Vid ansökan ska särskild vikt läggas vid en fortlöpande föryngring av fiskarekåren samt att även regionala aspekter ska beaktas liksom jämställdheten mellan könen. Vi har i avsnitt 4.3.1 ifrågasatt om dessa kriterier om regionalpolitik, kön och ålder är förenliga med grundlagen. Enligt 2 kap. 20 § rege-

478

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

ringsformen får begränsningar i rätten att driva näring endast införas för att skydda angelägna allmänna intressen.

Därutöver finns det ytterligare ett tillståndskrav, fartygstill- stånd, Detta krav finns bara utvecklat i Fiskeriverkets föreskrifter, FIFS 2004:25. Innebörden är att fartyg med största längd av fem meter eller mer får användas för yrkesmässigt fiske i havet endast efter tillstånd av Fiskeriverket. Jag har i avsnitt 3.1.4 redogjort för EU:s nya kontrollförordning. I artikel 6 anges att gemenskapens fiskefartyg endast får användas för yrkesmässigt utnyttjande av levan- de akvatiska resurser om de har fiskelicens. Det är medlemsstaterna som ska utfärda licensen. Kontrollförordningen gäller dock bara haven. Innebörden är att alla som bedriver yrkesmässigt fiske i haven med fartyg måste ha licens. Denna bestämmelse är alltså riktad mot medlemsstaten Sverige och kräver därför särskild nationell lagstift- ning.

Kontrollförordningen i denna del är dock inget nytt utan är en upprepning av vad som redan gällt sedan 1993 enligt rådets för- ordningar 3760/92 artikel 5 och 3690/93 artikel 1. Kravet har sedan upprepats i förordningen 2002/2371 och sedan i förslaget till ny kontrollförordningen. Eftersom även den bara gäller haven innebär den att alla fartyg i haven måste ha licens. Det är medlemsstaten som ska administrera licensen. I Sverige har detta skett genom fartygs- tillståndet i Fiskeriverkets föreskrifter 2004:25. Fiskelicens har alltså benämnts fartygstillstånd. Som framgått tidigare krävs dock i Sverige inte nuläget fartygstillstånd för fartyg som är kortare än fem meter. Det saknas i EU-rätten stöd för detta undantag. EU-rätten innebär alltså att alla fiskefartyg i gemenskapen som fiskar yrkesmässigt i haven sedan 1993 ska ha haft en fiskelicens.

Från verkets sida har uppgetts att yrkesmässigt fiske med en- skild rätt i dag inte kräver fartygstillstånd. Skälet är enligt verket att det inte är yrkesmässigt i lagens mening. Enligt 6 § fiskelagen är som tidigare omnämnts yrkesmässigt fiske sådant fiske som bedrivs med yrkesfiskelicens. Den som fiskar yrkesmässigt med enskild rätt saknar yrkesfiskelicens, eftersom syftet med licensen för den en- skilde är möjligheten att använda fasta och rörliga redskap utan begränsningar, dvs. den som äger sitt vatten kan fiska obegränsat och även sälja fisken, jfr. 4.2. Enligt min mening är detta inte förenligt med EU-rätten. Om det i en EU-förordning anges att allt yrkesmässigt fiske i havet kräver fartygstillstånd är det Sveriges skyldighet att införa sådana tillstånd. Det framstår som märkligt att detta kunnat undvikas på den grunden att det yrkesmässiga enskilda

479

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

fisket enligt den nationella lagstiftningen inte behövt yrkesfiske- licens och därmed ”hamnat utanför systemet.” Avgörande borde vara om det enskilda fisket i havet är yrkesmässigt eller inte.

När en ansökan om fartygstillstånd prövas ska enligt Fiskeri- verkets föreskrifter beaktas tillgången på fisk, bestämmelserna i EU:s lagstiftning om system för inträde och utträde i flottan samt regional- politiska aspekter. Fartygstillstånd för skepp (fartyg vars skrov har en största längd av minst tolv meter och en största bredd av minst fyra meter) beviljas i normalfallet om bruttovärdet av den samman- lagda fångsten vid fiske från fartyget under ett kalenderår kan beräknas uppgå till minst två prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen om allmän försäkring. När en tidigare tillståndshavare vid tillstånds- periodens utgång ansöker om förnyat fartygstillstånd för skepp be- viljas tillstånd i normalfallet om det kan visas att bruttovärdet av den sammanlagda fångsten vid fiske från fartyget under kalenderåret före ansökan uppgår till minst två prisbasbelopp enligt 1 kap 6 § lagen om allmän försäkring. Utgångspunkt för beräkningen av bruttovärdet ska i sådant fall normalt vara vad som uppgetts i fiskeloggbok. Ett tillstånd kan begränsas avseende giltighetsperioden, fångstområden, fångstsätt, redskap och fiskarter samt innefatta villkor om att fartygs- kapacitet ska föras ut från den svenska fiskeflottan. Som villkor gäller i övrigt:

1.Fartyget ska vara registrerat som fiskefartyg i det fartygsregister som avses i 1 kap. 2 § sjölagen.

2.Fartyget ska ha en reell ekonomisk anknytning till Sverige.

3.Tillståndshavare är en fiskare med yrkesfiskelicens.

4.Befälhavare på fartyget ska vid varje fisketillfälle vara en fiskare med yrkesfiskelicens.

5.Fångstuppgifter ska lämnas inom föreskriven tid.

6.Tillståndet ska i original eller fotostatkopia medföras ombord.

En jämförelse mellan krav om fartygstillstånd och krav om yrkes- fiskelicens i den nationella lagstiftningen visar att kraven går in i varandra, men att de inte helt överensstämmer.

Kravet om yrkesfiskelicens ska garantera:

1.Förbehålla resursen fisk ett begränsat antal yrkesfiskare – krav om inkomst som brutto motsvarar två basbelopp eller netto ett halvt.

480

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

2.Garantera anknytningen till Sverige, Sökanden ska landa minst hälften av fångsten i Sverige, minst hälften av fiskefärderna ska utgå från en svensk hamn eller minst hälften av deltagarna ska vara bosatta här.

3.Krav om föryngring av fiskekåren

4.Regionala aspekter

5.Jämställdhetsaspekter

Kravet om fartygstillstånd ska garantera:

1.Förbehålla resursen för ett begränsat antalet yrkesfiskare – krav om inkomst som brutto motsvarar två basbelopp dock är netto- belopp inte angivet

2.Regionalpolitiska aspekter

3.Garantera reell anknytning till Sverige, saknas definition.

4.Beakta EU:s lagstiftning om inträde/utträde ur flottan

5.Registrerat i fartygsregister

6.Tillståndshavare och befälhavare ska ha yrkesfiskelicens

7.Fångstuppgifter ska lämnas i tid

Jämförelsen visar att det finns två olika tillståndskrav som delvis kräver samma saker. Båda har ett inkomstkrav, även om det inte är exakt likadant utformat. Båda kraven ska också beakta regionala aspekter. Båda kräver också anknytning till Sverige, men kravet de- finieras bara i kravet om yrkesfiskelicens. Därutöver speglar fartygs- kravet ett EU-krav. Som framgår av 3.1.3 infördes 2002 ett nytt system för att begränsa EU-fiskeflottans kapacitet. Medlemslän- derna är skyldiga att anpassa fiskekapaciteten för sina flottor så att en stabil och varaktig balans uppnås mellan denna fiskekapacitet och deras fiskemöjligheter. Kommissionen beslutar om varje medlems- stats tillåtna fiskekapacitet. Det uttrycks i bruttoton och motorstyrka. Medlemsländerna får inte överskrida kapaciteten. Utträde ur flottan med offentligt stöd ska endast tillåtas om kapaciteten inte ersätts. Inträde av ny kapacitet utan offentligt stöd ska kompenseras av ett tidigare tillbakadragande utan offentligt stöd av minst samma kapa- citet. Därutöver ska yrkesfiskelicensen ta hänsyn till en föryngring av yrkeskåren och jämställdhetsaspekter, medan fartygstillstånden ska se till att fångstuppgifter lämnas. Slutligen är det t.o.m. så att krav om yrkesfiskelicens utgör ett krav om fartygstilllstånd, dvs. det ena kravet utgör villkor för det andra. Dessutom har det dubbla systemet den bristen att det inte tar ställning till ett yrkesmässigt

481

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

fiske, det fiske som sker med enskild rätt. Genom att det ena till- ståndskravet hänvisar till det andra faller detta utanför. Slutligen har fartygstillståndet den bristen att det inte fullt ut är förenligt med EU:s krav, eftersom fartygstillstånd i Sverige bara krävs för fartyg med största längd om fem meter eller mer, medan EU-kravet avser alla fartyg som bedriver yrkesmässigt fiske i havet.

Riksrevisionen pekar i sin rapport Statens insatser för ett hållbart fiske, jfr. avsnitt 5.8, att regeringen inte på ett tydligt sätt prioriterat mellan olika motstridiga mål, vilket bidragit till att statens insatser inte varit effektiva. Trots otydlig prioritering mellan målen har rege- ringen gett Fiskeriverket omfattande befogenheter med en långtgå- ende föreskriftsrätt och en mängd olika styrmedel. Nya styrmedel har dessutom tillkommit när målen har ändrats. Fiskeriverket har i sin tur inte beslutat om någon tydlig prioritering av vad som ska uppnås med varje styrmedel som myndigheten förfogar över (rap- porten s. 9).

Till det Riksrevisionen anför kan tilläggas att den stora mängden av styrmedel gör fiskeripolitiken extremt komplicerad, svåröver- skådlig och byråkratisk. Enligt min mening utgör fartygstillstånd och yrkesfiskelicens ett exempel på detta. Det är inte rimligt att det ska krävas dubbla tillståndskrav för att delvis ställa samma krav. Det är dessutom förvirrande att kraven för yrkesfiskelicens och fartygs- tillstånd delvis är samma, men ändå inte helt korresponderar. Lag- tekniskt är detta olämpligt.

Vidare ska noteras att det därutöver finns ytterligare ett tillstånds- krav i den befintliga lagstiftningen för att kunna bedriva yrkesfiske. Enligt 10 § fiskelagen gäller att vid fiske utan enskild fiskerätt får fast redskap användas bara efter tillstånd av den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 2 kap. 2 § gäller att länsstyrelsen prö- var frågor om tillstånd att sätta ut eller sträcka ut fasta redskap. Tillstånd får bara beviljas fiskare som bedriver yrkesmässigt fiske om det inte föreligger särskilda skäl. Tillstånd att sträcka fasta red- skap från det enskilda vattnet vidare ut i allmänt vatten får inte vägras den som har fiskerätt i enskilt vatten om det kan ske utan skada för andra fiskande eller annat beaktansvärt intresse.

482

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Utredningens förslag

Jag föreslår jag att det bara ska finnas ett enda grundläggande till- ståndskrav. Skälet är att det blir alltför komplicerat med två olika tillståndskrav som går in i varandra. Lagtekniskt är detta olämpligt. För att åstadkomma ett tillståndskrav måste jag förena de båda till- ståndskraven till ett. En fråga är vem som ska vara tillståndshavare. En fysisk person som yrkesfiskelicensen eller ett fartyg som fartygs- tillståndet. Enligt min mening är det rimligt att rättighetshavaren är en fysisk eller juridisk person. Det stämmer bäst överens med svensk tradition. Den nya lagen om överlåtbara fiskerättigheter innebär också att individuella fiskekvoter som tilldelas yrkesfiskare med fartygstillstånd kan överlåtas till annan yrkesfiskare med fartygstill- stånd. Innebörden är alltså att det är yrkesfiskaren som bär rättig- heten, inte fartyget. Fartygstillståndet är i stället bara ett krav, jfr. vidare lagkommentaren till 19–24 §§. Slutligen skulle fiskelicensen möjligen alltför lättvindigt kunna överlåtas om bara fartyget uppbar licensen. Det är alltså enligt min mening självklart att rättigheten måste vila på fysisk eller juridisk person. Samtidigt ska dock beaktas att fartygstillståndet är ett EU-krav. Det krav EU ställer syftar dock till att Sverige ska kontrollera storleken av sin flotta. Min slutsats är att om jag väver in detta krav i mitt förslag till licens för en fysisk eller juridisk person så uppfyller jag EU:s krav. En sådan slutsats är nödvändig om de två tillståndskraven ska kunna förenas till ett.

Min utgångspunkt är vidare att tillståndskravet inte ska innehålla fler krav än som är nödvändiga. Vi benämner detta tillståndskrav fiskelicens för att undvika begreppsförvirring. Som framgått benämns fartygstillståndet inom EU fiskelicens.

Vidare är det som framgått ett EU-krav att Sverige kontrollerar storleken av sin fiskeflotta. Därmed är det nödvändigt med ett grund- läggande tillståndskrav, som möjliggör för myndigheterna att begränsa antalet fiskefartyg. Därutöver krävs det också ett tillståndskrav för att säkerhetsställa den svenska anknytningen. Vi kommer att åter- komma till anknytningen i avsnitt 9.1.15. Jämställdhet och föryng- ring i fiskekåren ska utgå som krav för att bedriva yrkesmässigt fiske. Fångstuppgifter ska inte heller utgöra krav för tillstånd. Själv- fallet ska det även i framtiden finnas krav om fångstuppgifter kvar. Överträdelser ska också beivras i sanktionssystemet. Det ska dock i framtiden ske en renodling som innebär att överträdelser ska beivras inom sanktionssystemet, inte utgör krav för att förvägra tillstånd. Fiskelicensen ska liksom i dag gälla för en 5-årsperiod. Som kom-

483

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

mer att framgå av 9.2 ska det vara möjligt att återkalla tillståndet vid överträdelser.

När det dock gäller frågan om vem som ska få bedriva yrkes- mässigt fiske följer med definition en utökad tillgång till resursen. I gengäld kommer lagstiftningen framöver ställa krav om kunskap osv. Det är också viktigt att det upprätthålls en klar gräns mellan yrkes- fisket och fritidsfisket. I den nuvarande lagstiftningen upprätthålls gränsdragningen med det låga inkomstkravet om netto 20 000 kr om året.

Frågan är därmed i grunden vad som konstituerar en yrkesfiskare, vad som ska skilja en yrkesfiskare från en fritidsfiskare.

En avgörande skillnad som redan finns i regelsystemet, men i annan lagstiftning än fiskelagen, är den skatterättsliga skillnaden. Med näringsverksamhet avses enligt 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL) förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Uttrycket yrkesmässigt syftar på att verksamheten ska bedrivas i vinstsyfte och med förvärvsverksamhet avses att verksam- heten ska bedrivas regelbundet, varaktigt och ha en viss omfattning. Det brukar i allmänhet talas om att de tre kriterierna självständighet, varaktighet och vinstsyfte ska vara uppfyllda för att näringsverksam- het ska anses föreligga. (Jfr. beträffande hela stycket prop. 2008/09:62, F-skatt åt fler, avsnitt 4.1.)

Om verksamheten inte ska beskattas i näringsverksamhet hör den i stället till inkomst av tjänst. Inom inkomstslaget tjänst skiljer man på hobbyverksamhet och annan inkomst av tjänst. Om verk- samheten är knuten till en anställning behandlas den på samma sätt som andra tjänsteinkomster. I sådana fall är det arbetsgivaren som betalar socialavgifter i form av arbetsgivaravgifter och gör skatte- avdrag. Om verksamheten är självständig och varaktig men saknar vinstsyfte betraktas den som hobbyverksamhet. Beskattning sker för sig inom inkomstlaget tjänst och man betalar själv sina socialavgifter i form av egenavgifter, jfr. för hela stycket Skatteverket, SKV 344 utgåva 9, Hobbyverksamhet.

Yrkesfiske bedrivs i dag med ”fiskeföretag”. Med detta avses i all- mänhet det sätt som fysiska eller juridiska personer med tillgång till fiskefartyg har valt att utöva verksamheten. En och samma fiskeverk- samhet bedrivs ofta av två bolag av vilka det ena av tradition har ut- gjort ett enkelt bolag (fiskelaget) och det andra ett partrederi eller annat bolag (båtlaget) som äger och tillhandahåller fartyget. Inkomst av fiske hänförs av hävd och praxis i normalfallet till inkomst av

484

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

näringsverksamhet, jfr. beträffande hela stycket prop. 2008/2009:169, Överlåtbara fiskerättigheter, avsnitt 4.4.

Sammantaget bedrivs alltså yrkesmässigt fiske i dag skatterättsligt som inkomst av näringsverksamhet.

Genom F-skattereformen 1993 knöts tilldelningen av en F- skattesedel till näringsverksamhetsbegreppet.

Sammantaget innebär det att det i det befintliga regelsystemet redan finns en fungerande ordning som skiljer det yrkesmässiga fisket från hobbyverksamheten. Det finns också redan en myndighet som gör denna prövning och dessutom tillhandahåller den som bedriver den yrkesmässiga verksamheten med ett bevis om prövningen ut- faller positivt, nämligen F-skattesedeln. Min utgångspunkt är att i grunden borde samma krav gälla för yrkesmässigt fiske som annan yrkesverksamhet. Det som skiljer yrkesmässig verksamhet från fri- tidsverksamhet i andra branscher är innehavet av F-skattesedel. Be- dömningen om yrkesverksamhet eller fritidsverksamhet görs därmed av Skatteverket. Det betyder därmed att den som önskar bedriva yrkesmässigt fiske ska ha en F-skattesedel och därmed omfattas av Skatteverkets krav.

Av Skatteverkets hemsida framgår följande om F-skattesedel:

Den som bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet kan få F-skattsedel. Näringsverksamhet kan bedrivas av fysisk person (en- skild firma) eller av juridisk person, t.ex. aktiebolag eller handelsbolag.

Med näringsverksamhet avses följande: Verksamhet som bedrivs av en juridisk person, t.ex. aktiebolag eller handelsbolag, beskattas i prin- cip alltid som näringsverksamhet. Det går dock inte att omvandla löne- inkomster till näringsinkomster genom att fakturera dem via ett bolag.

När det gäller verksamhet som bedrivs av en fysisk person ska tre villkor vara uppfyllda för att det ska vara näringsverksamhet. Villkoren är självständighet, vinstsyfte och varaktighet. Om något av dessa villkor inte är uppfyllt är det i stället vanligen fråga om inkomst av tjänst i form av uppdragsinkomster eller hobby. När Skatteverket bedömer om den verksamhet man bedriver är näringsverksamhet prövas alla villkor tillsammans.

1. Självständighet

Vid bedömningen av om verksamheten bedrivs självständigt tas särskilt hänsyn till vad uppdragsgivaren och uppdragstagaren har avtalat, i vilken omfattning uppdragstagaren är beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning uppdragstagaren är inordnad i uppdragsgivarens verksamhet.

485

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

2. Vinstsyfte

Syftet med verksamheten ska vara att den går med vinst. Det är inget krav att vinst ska uppkomma första året om man t.ex. måste göra stora investeringar, men du ska kunna visa att verksamheten kan beräknas ge ett ekonomiskt överskott på sikt. Hobbyverksamhet, t.ex. försäljning av produkter från hemslöjd, biodling eller fritidsfiske saknar ofta för- utsättning att ge vinst. Sådan verksamhet redovisar man som tjänste- inkomst.

3. Varaktighet

För att det ska vara näringsverksamhet ska det vara fråga om yrkes- mässig verksamhet, dvs. den bedrivs regelbundet och varaktigt. Om man bara räknar med att få några enstaka uppdrag anses det inte som närings- verksamhet även om uppdragen är självständigt utförda och vinstsyfte finns. Sådana tillfälliga inkomster är normalt tjänsteinkomster.”

(http://www.skatteverket.se/skatter/skattetabeller/allmaninformation omskattsedlar.4.18e1b10334ebe8bc8000148.html#F).

Sammantaget föreslår vi följande lagtext för det allmänna vattnet:

Yrkesmässigt fiske på allmänt vatten får bara bedrivas med fiskelicens. Den ska gälla under högst en femårsperiod. Fiskelicens ska beviljas av den myndighet som regeringen bestämmer under följande förutsättningar:

1.Fysisk eller juridisk person som innehar F-skattesedel.

2.Fisket ska ha anknytning till Sverige.

3.Det ska finnas en konsekvensbeskrivning för miljön av fisket. Av denna ska följa att fisket bedrivs enligt försiktighetsprincipen som anges i 4 § i denna lag.

Om fisket bedrivs med fartyg gäller därutöver att befälhavaren ska ha genomgått utbildning om det akvatiska ekosystemet,

Om inte samtliga krav är uppfyllda ska ansökan avslås. Därutöver ska ansökan avslås om Sveriges fiskekapacitet överskrids.

Det som anförts betyder att endast den som ansvarar för fartyget eller fisket som bedrivs från land behöver ha fiskelicens. Det kan vara såväl en fysisk som juridisk person. Anställda behöver därmed varken ha yrkesfiskelicens eller fartygstillstånd.

Som jag redovisat i 9.1.3 menar jag att det är nödvändigt att koppla försiktighetsprincipen till prövningsprocessen. När det gäller kraven för konsekvensbeskrivningen för miljön kommer de närmare att be- höva beskrivas i myndighetens föreskrifter, eftersom det är fråga om detaljföreskrifter som inte hör hemma i en ramlag. Det är dock

486

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

självklart att konsekvensbeskrivningen måste innehålla en beskriv- ning av såväl fiskemetoden och effekterna på miljön (exempelvis botten) och vilka bifångster som fisket kan förväntas ge. En viktig del av konsekvensbeskrivningen kommer att vara vilka redskap som ska användas. Det ankommer då på den ansvariga myndigheten, i dag Fiskeriverket, att bedöma om detta är förenligt med försiktig- hetsprincipen. Det ska noteras att jag inte inför ett nytt tillstånds- krav för yrkesfisket. I stället innebär mitt förslag att jag förenklar de redan befintliga tillståndskraven. Jag föreslår dock att ett av flera krav i den redan befintliga, men förenklade tillståndsprocessen ska vara att fisket bedrivs i enlighet med försiktighetsprincipen. Jag menar att miljökrav är en sådan grundläggande förutsättning för ett framtida hållbart fiske att detta är rimligt och nödvändigt. Som fram- hållits kommer det inte att kunna bedrivas yrkesfiske i framtiden om det inte nu bedrivs hållbart. Jag menar också självklart att saker som redan har prövats inte ska prövas på nytt. Om EU och den svenska regeringen i kvotförhandlingar bedömt att en viss kvot är möjlig att fiska ska självfallet inte kvotens storlek prövas igen i förhållande till den enskilde fiskaren i konsekvensbedömningen för miljön. I stället ska tonvikten läggas på de frågor som inte är prövade, om det en- skilda fisket är hållbart utifrån redskapsanvändning, annan utrust- ning och bifångster. Kraven för konsekvensbeskrivningen ska också differentieras beroende på hur omfattande fisket är. Detta kommer närmare att framgå av kommentaren till fiskeförordningen. En annan fråga är dock hur denna konsekvensbeskrivning och den efterföl- jande bedömningen ska förhålla sig till den ansvariga myndighetens bemyndigande om att bedriva fiskevård. Jag återkommer till det i avsnitt 9.1.14, efter det att jag redogjort för den ansvariga myndig- hetens bemyndigande att bedriva fiskevård.

Sammantagen konsekvensanalys Yrkesfiskelicens/fartygstillstånd jämfört med fiskelicens

Från några håll har anförts att kraven för fiskelicensen är för enkel och att tillgången till yrkesfisket skulle bli för ”öppet”.

Jag har redan tidigare i detta kapitel analyserat innebörden av yrkesfiskelicensen och fartygstillstånden och visat att kraven är del- vis samma, men att de inte helt stämmer överens. Sammantaget är kraven i yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet dessa:

487

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

1.Resursen förbehålls för ett begränsat antal yrkesfiskare – krav om inkomst som brutto motsvarar två basbelopp eller netto ett halvt.

2.Krav om föryngring av fiskarkåren

3.Regionala aspekter

4.Anknytningen till Sverige

5.Jämställdhetsaspekter

6.Beakta EU:s lagstiftning om inträde/utträde ur flottan

7.Fartyg ska med största längd om minst fem meter ska vara registrerade i fartygsregistret

8.Fångstuppgifter ska lämnas i tid.

En jämförelse visar nu att kraven om anknytning till Sverige behålls och att även EU:s lagstiftning om inträde/utträde ur flottan fort- sättningsvis beaktas. Som framgått föreslår jag att fiskelicens inte får beviljas om Sveriges fiskekapacitet överskrids. Den fråga som har uppkommit är hur Sveriges fiskekapacitet ska definieras. Jag åter- kommer till den frågan i kapitel 9.1.14.

Vidare ska även fartyg om minst fem meter även fortsättningsvis vara registrerade i registret över fiskefartyg och i fartygsregistret. Registret över fiskefartyg förs av den förvaltande myndigheten. Det kommer att vara nödvändigt för den förvaltande myndigheten att även fortsättningsvis föra ett sådant register. Skälet är att ansökan måste avslås om det tak EU har satt för fiskekapacitet överskrids. Denna hantering har tidigare skett inom fartygstillståndet. Som tidigare framgått har fartygstillståndet bara gällt fartyg som varit längre än fem meter. Utredningen måste rätta till detta, eftersom det saknas stöd för att undanta mindre fartyg i EU-rätten. Jag kan dock inte se att detta kommer att få någon egentlig betydelse, efter- som det samtidigt tidigare har krävts yrkesfiskelicens för alla. Det betyder att det även tidigare funnits ett tillståndskrav även för fartyg under fem meter. Skillnaden har bara varit att det kravet varit per- sonligt för den som bedrivit fiske. Utöver registrering hos den an- svariga myndigheten krävs liksom tidigare registrering i fartygs- registret. Jag menar dock att dessa registerfrågor lämpligen bör framgå av den förvaltande myndighetens föreskrifter. Jag kommer att se till att det finns bemyndiganden för detta, jfr. 9.1.14. Som framgår där föreslår jag ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att komplettera eller verkställa EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

488

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Kraven som jämställdhetsaspekter och föryngring av fiskekåren utgår. Detta är nödvändigt, eftersom vi menar att krav om kön och ålder strider mot grundlagen. Även kravet om fångstuppgifter utgår, vi menar att överträdelser ska beivras i sanktionssystemet.

En vidare fråga är om regionala hänsyn är förenligt med grund- lagen. Som framgått får enligt 2 kap. 20 § regeringsformen begräns- ningar i rätten att driva näring endast införas för att skydda ange- lägna allmänna intressen. För det småskaliga kustfisket är regionala hänsyn av stor betydelse. En juridisk svår fråga är att avgöra om regionala hänsyn kan vara ett angeläget allmänt intresse. Jag kommer att i avsnitt 9.1.14 särskilt återkomma till denna fråga.

Det enda som därefter återstår är kravet om inkomst. I mitt för- slag om fiskelicens är kravet om inkomst ersatt med en F-skatte- sedel. Min utgångspunkt är att inkomstkravet om netto 20 000 kr är så lågt att det inte kan fylla någon större funktion för att för- behålla näringen för ett visst antal yrkesfiskare. I stället föreslår jag en reglering med F-skattesedel. Ett krav om F-skattesedel kräver självständighet, vinstsyfte och varaktighet.

Sammantaget vill jag med fiskelicensen förenkla och underlätta och avbyråkratisera. Genom att ersätta två tillståndskrav med delvis samma innehåll uppnår jag en förenkling. Jag har behållit de nödvän- digaste kraven om anknytning till Sverige, kraven om att beakta EU- lagstiftning om inträde/utträde ur flottan och kravet om registrering i fartygsregistret. De krav jag rensat bort är styrmedel om hur fiskar- kåren ska se ut när det gäller kön och ålder. Sammantaget menar jag att dessa förändringar är små och inte gör tillgången till yrkesfisket öppet.

Det betyder att den enda större skillnaden mellan kraven för fiskelicensen och yrkesfiskelicens/fartygstillstånd är förändringen att inkomstkravet ersätts med F-skattesedel. Det grundläggande syftet med fiskelicens är att skilja yrkesfisket från fritidsfisket, eftersom yrkesfisket har en större tillgång till fisket utan redskapsbegräns- ningar. Det finns i samhället redan ett fungerande system som skiljer näringsverksamhet från fritidsverksamhet, F-skattesedeln. Genom att använda ett etablerat system anpassar jag yrkesfisket till annan näringsverksamhet. Jag anser inte att särskilda krav att bedriva näring ska gälla för yrkesfiskare jämfört med andra yrkesgrupper. Det nu- varande inkomstkravets i yrkesfiskelicensen/fartygstillståndet funk- tion är dock inte bara en skiljepelare mellan yrkesfiske och fritids- fiske utan även ett ekonomiskt styrmedel. Endast den som uppnår inkomster av viss nivå ska ha tillgång till fiskresursen. Jag menar

489

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

dock att det nuvarande inkomstkravet som endast uppgår till netto 20 000 kr om året är så lågt att det i mycket begränsad utsträckning har en funktion som ett styrmedel. Vidare innebär även F-skattesedel ekonomiska krav, eftersom den kräver vinstsyfte och varaktighet.

Därutöver innebär dock mitt förslag att även juridiska personer ska kunna ha fiskelicens. Det tidigare yrkesfisketillståndet var be- gränsat till fysiska personer. En sådan förändring har sedan lång tid efterfrågats från många olika håll, eftersom det länge har ansetts allt- för stelbent att kravet om tillstånd skulle vara personligt. Det får dock den följden att fiskefartyg med licens kan överlåtas till annan. Om exempelvis ett aktiebolag driver yrkesfiske med fiskelicens kan ägarbilden till aktiebolag förändras genom att aktierna säljs. Det ska dock betonas att fiskelicensen är tidsbegränsad. Det betyder att en förnyad ansökan måste göras vart femte år. Vidare ska licensen alltid kunna återkallas om kraven inte längre är uppfyllda. En sär- skild farhåga som har framförts är att bestämmelserna om den svenska anknytningen ska kunna kringgås om även juridiska personer ska kunna ha licens. Även här gäller dock förstås att licensen kan åter- kallas om kraven på den svenska anknytningen inte längre är upp- fylld och att licensen måste förnyas vart femte år. När det gäller anknytning hänvisas vidare till avsnitt 9.1.15.

Vidare behåller jag den grundläggande systematiken om att till- ståndskravet riktar sig såväl mot den enskilde som fartyget, men att jag fört samman detta i ett tillstånd. Den som ska söka fiskelicens är alltså en fysisk eller juridisk person. Det är också den personen som blir rättighetshavare. Den förvaltande myndigheten måste dock även fortsättningsvis ha kontroll över antalet fartyg och deras kapa- citet, eftersom det är ett EU-krav att fiskekapaciteten inte överskrids. Denna kontroll sker genom att samtliga fiskefartyg måste vara regi- strerade. Det betyder att en verksamhetsutövare kan ha en fiskelicens för sitt fiske som bedrivs med flera fartyg. Samtliga fartyg måste dock vara registrerade. Det kommer också att finnas krav om att ändringar i innehav av fartyg måste anmälas, eftersom myndigheten annars inte kan ha kontroll över kapaciteten. De närmare förutsätt- ningarna för detta bör dock lämpligen framgå av myndighetens egna föreskrifter. Det har från något håll invänts att det egentligen inte blir någon förenkling om det även fortsättningsvis ska finnas kontroll över såväl den enskilde verksamhetsutövaren och fartyget, det innebär ungefär samma krav som yrkesfiskelicensen och fartygs- tillståndet. Jag delar inte denna uppfattning. Den enskilde verksam- hetsutövaren kommer framöver bara att behöva söka ett tillstånd,

490

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

låt vara att antalet fartyg kommer att behöva anges i ansökan. Det innebär en reell förenkling för verksamhetsutövaren.

Sammantaget betyder detta att kravet om fiskelicens genom kravet om F-skattesedel skiljer yrkesfisket från fritidsfisket. Liksom tidi- gare ska det finnas en anknytning till Sverige och det tak EU satt för fiskekapaciteten får inte överskridas. Därutöver införs även miljö- krav i kravet om fiskelicens. Befälhavaren ska ha genomgått utbild- ning och det ska finnas en konsekvensbeskrivning av fisket som visar att fisket bedrivs enligt försiktighetsprincipen. Skulle inte något av kraven vara uppfyllt ska ansökan avslås.

Detta innebär att redan kravet om fiskelicens innehåller konkreta miljökrav. Därutöver ska den ansvariga myndigheten ha långtgående möjligheter att bedriva fiskevård. Detta kommer att framgå av av- snitt 9.1.14.

9.1.6Redskapsbegränsningen för fritidsfiske på allmänt vatten

Utredningens förslag: Den som inte bedriver yrkesmässigt fiske ska definieras som fritidsfiskare. Den som är medborgare i eller har hemvist i Sverige eller annan stat inom Europeiska unionen ska ha rätt att fiska i allmänt vatten med maximalt det nuvarande antalet tillåtna redskap. Antalet ska kunna begränsas av ansvarig myndighet om fiskevårdsskäl kräver det. Vidare ska antalet hum- mertinor begränsas till sex.

Enligt den nu gällande fiskelagen får varje svensk medborgare fiska på allmänt vatten med redskapsbegränsningar. Den grundläggande begränsningen av fritidsfisket utgörs som anförts av att antalet red- skap är maximerat till högst sex redskap (14 hummertinor) och att ett långrev får vara försett med högst 100 krokar och att nätens sammanlagda längd inte får överstiga 180 meter. Redskapsbegräns- ningen kom till 1993 och val av antalet redskap motiverades inte särskilt utan valdes efter dansk förebild.

Den nuvarande bestämmelsen om att endast svenska medborgare får fiska på allmänt vatten är inte acceptabel. Av kapitel 3 framgår det att den gemensamma fiskeripolitiken omfattar allt fiske. Efter- som EU än så länge valt att reglera fritidsfisket i vårt område i mycket begränsad utsträckning finns det dock kvar en betydande nationell

491

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

kompetens att reglera fritidsfiske. Dessa nationella regler måste dock vara nationsneutrala. Medlemsländerna är alltid skyldiga att följa EU-rättens grundläggande principer om diskrimineringsför- budet i artikel 12.1 i EG-fördraget. Diskrimineringsförbudet inne- bär att det är förbjudet med olika behandling på grund av nationa- litet. Vi föreslår därför att rätten att bedriva fritidsfiske på allmänt vatten utsträcks till att även gälla övriga EU-medborgare, se vidare lagkommentaren.

Redskapsbegränsningen måste bedömas ur två skilda perspektiv. Den första frågan är om den är för generös ur ett beståndsperspek- tiv, den andra är om den är väl avvägd ur ett resursfördelningsper- spektiv.

Redskapsbegränsningen är central ur ett resursfördelningsper- spektiv. Jag anser därför att denna redskapsbegränsning klart ska framgå av den framtida fiskevårdslagen, den ska inte som i dag döljas i förordningen. Samtidigt finns det dock behov av flexibilitet om beståndssituationen ska utgöra skäl för att begränsa antalet redskap.

Som framgått av kapitel 2 är i dag många fiskbestånd ansträngda. Frågan är förstås om beståndssituationen skulle kunna utgöra skäl för att minska antalet redskap. Enligt min uppfattning måste det finnas möjligheter att snabbt kunna begränsa även fritidsfisket om beståndssituationen kräver det. Ett problem är att det i dag saknas klara uppgifter om hur stort fritidsfisket är. Det går därför inte att klarlägga om det är en betydande eller försumbar del jämfört med yrkesfisket. Jag föreslår nu att ansvariga myndigheter genom under- sökningar klarlägger storleken av fritidsfisket, särskilt i förhållande till hotade arter. Det kan noteras att Fiskeriverket tidigare försökt klarlägga omfattningen, men att tillförlitligt underlag ändå saknas. Först därefter kan det bli aktuellt att begränsa redskapen ur ett beståndsperspektiv.

Jag menar därför att det i nuläget i det stora hela inte finns klart underlag för att ändra redskapsbegränsningen med hänsyn till be- ståndssituationen. Däremot ska det finnas en möjlighet för ansvarig myndighet att begränsa dem när det finns underlag och skäl för det. Den redskapsbegränsningen som är lämplig ur ett resursfördelnings- perspektiv ska lagfästas, men det ska vara en maximal redskaps- användning, med möjligheter för myndigheter att minska den om det finns fiskevårdsskäl för det. Självfallet kan myndigheten efter att ha begränsat antalet redskap under en period om utrymme finns återigen tillåta den maximala redskapsbegränsningen upp till sex red- skap. Det sker genom att myndigheten upphäver sitt eget beslut.

492

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

När det vidare gäller resursfördelningen, kan det noteras att red- skapsbegränsningen inte utgör ett problem för majoriteten av fritids- fiskarna, sportfiskarna, eftersom de i huvudsak använder handred- skap. Redskapsbegränsningen har vidare tillämpats under en lång tid och är därför väl förankrad. Jag anser därför inte att det finns skäl att ändra den om inte specifika skäl talar för det. Det finns dock därutöver två kategorier fritidsfiskare som kritiserat bestäm- melsen. Det ena är husbehovsfiskarna, som fångar fisk med nät för eget bruk och försäljning i mindre omfattning. Enligt min mening bör dock en nätlängd om 180 meter och 100 krokar klara ett fiske för husbehov. (Den andra kategorin är de som bedriver fisketurism, se dock här vidare 9.1.7).

Vidare måste dock begränsningen om 14 hummertinor särskilt övervägas. Som vi redovisat i 5.6.2 har Fiskeriverket framfört att en grov uppskattning från en enkätundersökning som utfördes av verket år 1995 visade att 160 licensierade och 7 000 icke licensierade fiskare deltog i hummerfisket detta år. De licensierade fiskarna landade drygt 30 ton medan de icke licensierade landade omkring 150 ton. En senare utredning från 2002 bekräftade fördelningstalen, denna gång stod yrkesfisket för 20 ton och fritidsfisket för 80 ton. Verket har också i sin rapport från mars 2010 om det småskaliga kustfisket (Småskaligt kustfiske, Regeringsuppdrag att bedriva det småskaliga kustnära fisket i Sverige samt föreslå hur detta fiske kan förstärkas) angett att det är ett problem för yrkesfisket att fritidsfisket av hum- mer är så omfattande. Som åtgärdsförslag har föreslagits att antalet tinorna begränsas till exempelvis sex för fritidsfisket.

Det verket anför skulle enligt min mening kunna utgöra ett skäl för att begränsa antalet hummertinor. Det skulle behöva ske i fiske- vårdslagen, eftersom skälet skulle vara att fördela resursen och inte fiskevårdsskäl. Det ska också beaktas att det kommer att gälla ett försäljningsförbud för hummer som fiskats av fritidsfiskare enligt EU:s kontrollförordning, se vidare 9.1.8. Det betyder menar jag att fritidsfiske av hummer kommer att minska, eftersom det endast kom- mer att bli tillåtet att fiska för eget bruk. Från något håll har fram- förts att det kommer att bli svårt att kontrollera efterlevnaden av ett sådant saluförbud och att det därför ändå finns skäl för att be- gränsa antalet hummerredskap. Jag delar denna bedömning. Yrkes- fiske av hummer på västkusten är småskaligt fiske. Jag menar att det är rimligt att värna om detta yrkesfiske. Det framstår som fel om den större delen av hummerfiske utgjordes av fritidsfiske. Efter- som det framöver kommer att gälla ett försäljningsförbud för fritids-

493

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

fiskad hummer framstår ett behov om 14 hummertinor som över- drivet. Sex hummertinor bör enligt min uppfattning mer än väl täcka behovet för fritidsfiske för eget bruk av hummer. Med en sådan stånd- punkt uppnår jag också en enhetlig reglering om sex redskap för allt fritidsfiske. Det saknas enligt min bedömning skäl för ett särskilt undantag för hummerfiske.

Jag har även uppmärksammats på att det föreligger ett problem om kräftfiske på allmänt vatten i den befintliga fiskelagen. I Jordbruks- utskottets betänkande 1992/93:JOU23 Fiskelag m.m. under rubriken särskilt om sötvattenkräftan för utskottet fram följande övervägan- den:

Vidare bör riksdagen … som sin mening ge regeringen till känna att det i föreskrifterna för fiskevården enligt bemyndiganden i 19 § lagförslaget bör intas ett stadgande om reglering av kräftfisket på allmänt vatten i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. Enligt utskottets mening bör detta fiske i första hand reserveras för det yrkesmässiga fisket. Utskottet hemställde det i punkten 10. Någon sådan uttryck- ligen bestämmelse fördes dock inte in i fiskelagen, däremot följer av fiskeförordningens 2 kap. 8 § att om det behövs får Fiskeriverket före- skriva att kräftfiske på allmänt vatten i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland får bedrivas endast efter tillstånd av verket. Till- stånd ska i första hand lämnas den som ägnar sig åt yrkesmässigt fiske.

I sina föreskrifter, 2004:37, 4 § har verket också angett att fiske efter kräftor på allmänt vatten i Vänern, Vättern och Hjälmaren får be- drivas endast efter tillstånd av länsstyrelsen. Tillstånd ska i första hand lämnas den som bedriver yrkesmässigt fiske och får förenas med de villkor som behövs från fiskevårdssynpunkt. Tillståndsplikten om- fattar inte fiske i Vättern med högst sex burar från fredag klockan 17.00 till söndag klockan 17.00 från och med den andra fredagen i augusti till och med den andra söndagen i september. Vid sådant fiske får fångst av kräftor inte ske vid dykning.

Från Fiskevattenägarna har framförts att det är viktigt att kräft- fisket på allmänt vatten även framöver i hög grad förbehålls yrkes- fisket. Fiskeriverket menar dock att bestämmelsen inte längre behövs. Enligt verket har tillgången på kräftor i sjöarna ökat kraftigt sedan fiskelagens tillkomst och det saknas i dag skäl att förbehålla kräft- fisket för yrkesfisket.

Grundtanken i den nya fiskevårdslagen är att resursfördelningen klart ska framgå av fiskevårdslagen. Den grundläggande principen är att fritidsfiskare ska ha rätt att använda högst sex redskap på all- mänt vatten. För yrkesfisket krävs licens. Om fiskevårdsskäl kräver

494

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

det får Fiskeriverket begränsa fisket. I den nya fiskevårdslagen saknas dock bemyndigande för myndigheterna att fördela fiskerättigheterna mellan de olika grupperna. De ansvariga myndigheterna saknar red- skap för att exempelvis gynna yrkesfisket på fritidsfiskets bekostnad eller vice versa. (En helt annan sak är dock att det även i framtiden kommer finnas möjligheter för myndigheten att styra och fördela rättigheter inom yrkesfisket. Detta är bl.a. nödvändigt, eftersom EU kräver det. Vidare kan det finnas det regionalpolitiska för detta, jfr. vidare 9.1.14). Detta är en viktig princip i fiskevårdslagen. Skälen för detta är för det första att resursfördelningen är politisk fråga som ska lösas i lagstiftningen. Jag menar också att det ska bli lättare för fritidsfiskare att ta reda på vad som gäller. Ett problem i dag är att det är mycket svårt att bilda sig en uppfattning om vad som gäller. En huvudregel om sex redskap, som bara kan inskränkas om fiske- vårdsskäl finns underlättar detta. Vidare gynnas tydligheten om bara den centrala myndigheten kan föreskriva om fiskevårdsbegränsningar. Genomgående upprätthålls denna princip i fiskevårdslagen. Den fråga som uppkommer nu är om det finns skäl att göra undantag för kräft- fisket i sjöarna.

Av vad Fiskeriverket anfört följer att det inte längre finns skäl att förbehålla kräftfisket för yrkesfisket. Det har framförts att till- gången på kräftor är god. Det saknas därför anledning att förbehålla just detta fiske för yrkesfisket. Det kan dock självklart finnas andra skäl. Ett problem är förstås att det finns både allmänt vatten och enskilt vatten i de stora sjöarna. Om kräftfiske på allmänt vatten blir mer tillgängligt ökar förstås risken för otillåtet kräftfiske på det en- skilda vattnen. Detta är dock förstås en tillsynsfråga som bäst löses genom ökad kontroll. Jag menar sammantaget att det saknas skäl för att ha kvar den befintliga regleringen om att förbehålla kräft- fiske på allmänt vatten för yrkesfisket. I stället måste gränsen mellan allmänt vatten och enskilt vatten kontrolleras. Om detta visar sig omöjligt får i så fall på sikt övervägas om sex kräftburar är en alltför generös redskapsbegränsning.

I 5.6.2 har vi vidare redovisat Fiskeriverkets två andra förslag om redskapsbegränsningar. Det ena är att ordet bottensatt läggs till före ordet långrev och att sammanlagt högst 100 krokar får använ- das. Om ordet bottensatt läggs till uppnår man att fritidsfiskare inte kan fiska med drivlinor. Det finns egentligen inte något traditio- nellt fritidsfiske med drivlinor, detta fiske bör därför vara förbehållet yrkesfiskarna. Vidare har den nuvarande bestämmelsen tolkats på det sättet att det är möjligt att använda sex långrevar med vardera

495

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

100 krokar, alltså sammanlagt 600 krokar. Det bör förtydligas att det sammantaget ska vara fråga om 100 krokar. Fiskeriverket menar att även när det gäller långrevsfiske efter lax och öring framstår de för fritidsfiskare tillåtna redskapsmängderna som oproportionerligt stora i förhållande till vad yrkesfisket får använda. Slutligen föreslår Fiskeriverket att det i lagstiftningen anges att en håv inte får ha större diameter än 150 cm. En större håv skulle kunna användas för ett mängdfångande fiske av sådan omfattning att det bör vara för- behållet det yrkesmässiga fisket.

Sammantaget menar jag att den nuvarande redskapsanvändningen ska lagfästas som en maximigräns i en fiskevårdslag. Därutöver ska den förvaltande myndigheten ha möjligheter att begränsa denna användning om fiskevårdsskäl kräver det. De inskränkningar Fiskeri- verket föreslagit menar jag är sådana fiskevårdsåtgärder som lagstift- ningsmässigt bäst lämpar sig för föreskrifter om det finns fiskevårds- skäl för det.

9.1.7Särskilt om fisketurism

Utredningens förslag: Den som bedriver fisketurism ska medges undantag från redskapsbegränsningen av den förvaltande myn- digheten.

Det finns ytterligare en kategori fiskare som är missnöjda med red- skapsbegränsningen, turistfiskarna. I våra direktiv anges uttryck- ligen att vi ska utreda hur – inte om – möjligheten att införa licens för t.ex. fisketurism ska utformas. Regeringen anger också i sin skrivelse Vissa fiskeripolitiska frågor (2005/06:171) att det inom fiskeriförvaltningen och fiskevården i ökad utsträckning bör tas hänsyn till fisketurism, fisketuristiskt företagande och fritidsfiske. Av avsnitt 5.2 om regeringens landsbygdsstrategi följer också att just rekreation och turism är utvecklingsmöjligheter på landsbygden.

Som vi analyserat i 4.2.5 har licenskravet för fisketurism sin grund i att vissa grupper kräver licens. Skälet är dock inte att man eftertraktar en licens i sig, utan man vill få möjlighet att fiska med fler redskap. För turistföretag gäller i dag samma redskapsbegräns- ningar som för andra fritidsfiskare. För de turistföretag som erbjuder turistfiske med handredskap utgör redskapsbegränsningen inget pro- blem, eftersom alla deltagare har rätt att använda handredskapsfiske

496

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

på de platser där handredskapsfisket är fritt. Problem uppstår först för de turistföretag som erbjuder hummerfiske (och i viss män även kräftfiske). För turistfisket med hummer gäller i dag redskapsbe- gränsningen om 14 hummertinor, vilket utgör hinder för att utveckla turistfiske med hummer. Från Sveriges Fisketurismföretagare (SeFF) har framförts följande:

En fisketurismföretagare behöver inget särskilt tillstånd att bedriva krokfiske efter fiskarter med handredskap. För det är ju inte företagaren som fiskar utan gästen.

Det som här saknas är liknande begränsningar i nätfiskeredskap, både fritidsfiskare och yrkesfiskare har inga sådana restriktioner vid använ- dande av nätredskap typ garn och ryssjor relaterade till art och område.

Så generellt vid krokfiske behövs enligt samstämmig bedömning inom SeFF inte fler redskap än vad som är tillåtet idag.

SeFF anser inte man ska bedriva turistfiske med mängdfångande red- skap typ garn och ryssjor. Däremot har det på västkusten och i insjöar byggts upp fisketurism kring burar för fångst av hummer och på all- mänt vatten i stora sjöar mjärdar för fångst av insjökräfta. För hummer är fritidsfisket begränsat till 14 burar, och yrkesfisket till 50 per fiskande. Vid fiske efter hummer ska redskapet som används vara märkt. Red- skapet är kopplat till ägaren genom att samma redskap som ägaren sätter ut måste dras av ägaren. (Fartygstillståndshavaren) Eftersom redskapet är kopplat till ägare blir i praktiken hummersafari begränsat till 14 burar, samma som fritidsfisket, detta eftersom hummersafarigästen ju inte har burar, bara är med vid fiske vid ett tillfälle, och kan därför inte dra och sätta redskap vid två tillfällen. Och du kan av praktiska skäl inte begära att hummersafarigäster ska bedriva fiske med egna redskap.

Varje tur är uppbyggd så att den tar cirka 3–4 timmar, och det dras mellan 14–20 burar, antal och tid styrs i huvudsak av väderbetingelser. Kuling och regn kortare turer, solsken och stilla längre turer. Det är upplevelsen i samband med trivsel som är viktigt. Gällande krabba och havskräfta, som naturligtvis går lika bra att bygga upplevelser kring så omöjliggör antalsbegränsningen företagande. Det är 6 st. redskap per båt. Och det är därför bara ett enda företag erbjuder havskräftsafari. (Angående havskräfta krävs särskilt tillstånd även för yrkesfiskare med fartygstillstånd). Men det finns naturligtvis en potential att utveckla för fisketurism på dessa arter om lagstiftningen förändras för fisketurism- företagare. Vilket skulle glädja hela västkustens turistindustri.

Enligt min uppfattning är det fel att fritidsbaserade redskapsbegräns- ningar ska gälla för denna kategori. Turistverksamhet är en sådan åt- gärd som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på lands- bygden och som stärker landsbygdens konkurrenskraft. På samma sätt som kustfisket kan turistfiske bidra till att kustsamhällen hålls levande. Jag ser därför egentligen ingen anledning till varför turist-

497

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

företag inte skulle kunna omfattas av samma fördelaktiga tillgång till fisket som yrkesfisket.

Från företrädare från turistfisket har dock anförts att de inte efter- strävar samma omfattande tillgång till fisket som yrkesfisket. De ser sig inte som en del av yrkesfisket och vill inte konkurrera med dem. De behöver inte heller den stora tillgång till fisken som yrkes- fisket. Däremot behöver de en någon utökad tillgång till fisk jämfört med traditionella fritidsfiskare. Det grundläggande problemet är att antalet redskap inte beräknas per deltagare. Vid en organiserad turist- tur med hummerfiske får t.ex. som framgått bara totalt 14 hummer- tinor användas, oavsett hur många turister som deltager.

Till detta ska tilläggas att fisketurism i den nya kontrollförord- ningen tycks definieras som en del av fritidsfisket. Fritidsfiske är enligt kontrollförordningen icke kommersiell fiskeverksamhet som nyttjar levande akvatiska resurser för rekreation, turism eller idrott. I sambandet kan noteras att det i nuläget oklart vad som avses med icke kommersiell. Genomgående tycks det dock vara så att yrkes- fiske är fångst och försäljning av fisk. För att bidra till klarhet i den nationella lagstiftningen har jag i förslaget till ny fiskevårdslag defi- nierat yrkesmässigt fiske som fiske som bedrivs i näringsverksam- het med syfte att fånga och sälja fisk. Det som inte är yrkesmässigt fiske är fritidsfiske, se vidare lagkommentaren till 5 §.

Med dessa utgångspunkter anser jag att även turistfiskeföretag i framtiden även fortsättningsvis definitionsmässigt ska vara en del av fritidsfisket, men att särskilda generösa redskapsbegränsningar ska gälla. Kravet är dock precis som för yrkesfisket att den som bedriver turismfiske ska bedriva näringsverksamhet med en F-skattesedel samt att erforderliga tillstånd finns för att ta ombord och transportera passagerare. Därutöver måste det gälla en särskild rapporterings- skyldighet om fångad fisk. Detta bör dock lämpligen framgå av den förvaltande myndighetens föreskrifter, bemyndigande om fiskevård kan utgöra grund för detta. Däremot menar jag med hänsyn till att turistfisket definitionsmässigt är en del av fritidsfisket att det saknas skäl att ställa särskilda miljökrav på turistfisket. Det finns enligt min mening inte heller anledning att utforma ett särskilt licenssystem för denna mindre grupp. Lagtekniskt kan denna grupp få tillgång till nödvändiga redskap genom att regeringen eller den förvaltande myndigheten medger undantag från redskapsbegränsningen. En sär- skild konsekvens av att definiera fisketurism som en del av fritids- fisket blir dock att den som bedriver fisketurism inte får sälja fisk från havet, eftersom kontrollförordningens krav innebär detta, jfr.

498

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

vidare avsnitt 3.1.2. En fråga är då om detta skulle innebära pro- blem för den som bedriver turistfiske med exempelvis hummer. Från Fiskeriverket har i denna del uppgetts att det är inte köp om den som följer med på en hummerfisketur själv vittjar en tina. Han kan sägas ha fritidsfiskat fångsten om bestämmelsen utformas som ett undantag från normala redskapshanteringsregler för den som fritids- fiskar inom ramen för den särskilda verksamheten. I det fall deltagaren köper en helhetsupplevelse där hummer serveras vid en avslutande måltid eller att han får ta med sig hummer hem efter avslutat fiske är väl knappast heller att betrakta som en försäljning. Den som deltar i en tur betalar på förhand ett helhetspris för turen oavsett om man lyckas fånga hummer eller inte. Därmed utgör försäljningsförbudet enligt min bedömning inte ett hinder för att bedriva fisketurism. Där- emot är det förstås självklart att den som bedriver fisketurism inte kan sälja exempelvis hummer på marknaden.

9.1.8Vad ska gälla för fiske med enskild rätt?

Utredningens förslag: I haven och de stora sjöarna ska Fiskeri- verket precis som tidigare ha ansvaret för fiskevården. Det ska finnas långtgående bemyndiganden för en bra fiskevård. I de andra vatten ska lagen om fiskevårdsområden utgöra grunden för en bra fiskevård. I den mån fiskevårdsområden saknas får fastighets- ägaren bära det grundläggande ansvaret för fiskevården. Fiskeri- verket ska dock alltid kunna förbjuda eller begränsa fisket för att skydda hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Den s.k. vanhävdsparagrafen upphävs.

Det införs inga redskapsbegränsningar för fiske med enskild rätt.

Den som bedriver yrkesmässigt fiske med fartyg i haven på enskilt vatten måste ha fiskelicens, eftersom det utgör ett tving- ande EU-krav.

Inledningsvis ska det noteras att när det gäller fiske på enskilt vatten finns det två olika kategorier rättighetshavare. I grunden är det fastighetsägaren som har rätt till fiske på sitt fiskevatten. Som anförts på en mängd olika ställen i detta betänkandet är dock kopp- lingen fastighetsägare och rätten till fiskevatten inte längre alldeles klar. Det skulle i grunden vara rätt att fiskerätten är bunden till

499

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

fastigheter, men eftersom skiftet av fastigheter historiskt utförts på olika sätt finns det fastigheter som ligger vid vatten utan att ha en fiskerätt och tvärtom. Från min sida menar jag dock att det är en fastighetsrättslig fråga som måste lösas i ett annat sammanhang.

Den andra rättighetshavaren till fiske på enskilt vatten är svenska medborgare som har en långtgående rätt enligt bilagan till fiske- lagen att fiska med främst rörliga redskap på kusterna och i de stora sjöarna enligt detaljerade geografiska bestämmelser. Denna rätt inne- bär en rätt till såväl yrkesfiske som fritidsfiske. Rätten benämns frifiskerätt. I denna rätt ingår det även en rätt till handredskapsfiske för såväl svenska som utländska medborgare. I detta avsnitt kom- mer jag bara ta ställning till fastighetsägarens eller fiskerättsägarens rätt. Handredskapsfisket behandlas under 9.1.9 och den övriga fri- fiskerätten under 9.1.10.

Det handlar om flera frågor, som har ett samband. Den mer över- gripande frågan är vem som ska ha ansvaret för det enskilda vattnet ur ett fiskevårdsperspektiv. Två följdfrågor av stor betydelse är vilka regler som ska gälla för dem som fiskar med enskild rätt. Ska de som yrkesfiskar ha tillstånd ? Ska redskapsbegränsningar gälla för dem som fritidsfiskar med enskild rätt ?

Vem ska ha ansvaret?

Jag har i 4.2.6 redogjort för de bemyndiganden som gäller för fiske- vård. Innebörden är som framgår där att regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar:

1.fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,

2.användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap,

3.fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål,

4.användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter för fiskevården som avser förbud mot att be- hålla fisk som fångats, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller att omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fisk.

Av 2 kap. 7 § fiskeförordningen framgår sedan att regeringen fört vidare bemyndigandet om fiskevård till Fiskeriverket. Förutsättning- arna för Fiskeriverket är samma som för regeringen med två skill-

500

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

nader. Det första är att Fiskeriverket inte får förbjuda eller begränsa fisket i andra vatten än havet och vattnen längs kusterna och Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt Storsjön i Jämtland till första definitiva vandringshindret utom för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Syftet med den begränsningar är att ansvaret för fiskevårdande åtgärder i allt inlandsvatten utom de stora sjöarna ska vila på fiskerättsägarna. Som tidigare framgått är allt detta inlandsvatten enskilt. Undantag ska gälla för skydd av särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Därutöver gäller att regeringen utöver att föra över sitt bemyndigande till Fiskeriverket lagt till att Fiskeriverket får föreskriva att yrkesmäs- sigt fiske inom ett område med användande av en viss fiskemetod får bedrivas endast efter tillstånd av verket.

Vidare har regeringen även i 2 kap. 6 § fiskeförordningen beslutat att fiske inte får bedrivas med gift, sprängämnen eller andra bedövan- de eller dödande ämnen, elektrisk ström, skjutvapen eller sådana redskap som fisken kan spetsas med. Fiske med ålsax, vars tänder är högst sex millimeter, är dock tillåtet. Huggkrok får användas för att bärga fisk som har fångats med andra redskap.

Slutligen anges det i 2 kap. 8 § att om det behövs får Fiskeriverket föreskriva att kräftfiske på allmänt vatten i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland får bedrivas endast efter tillstånd av verket eller av länsstyrelsen. Tillstånd ska i första hand lämnas den som ägnar sig åt yrkesmässigt fiske.

Från Fiskeriverket har följande framförts:

Nuvarande ordning där första vandringshinder utgör geografisk gräns utom i fall av riksintresse är otydlig, svårtillämpad och i visst avseende inadekvat och bör därför utvärderas. Exempelvis utgör en kraftverks- damm hinder för laxartad fisk, men ej nödvändigtvis för ål och kräfta.

Genom lagen om fiskevårdsområden kommer även länsstyrelsernas tillsynsansvar in. Länsstyrelserna beslutar bl.a. om bildande av fiske- vårdsområden, prövar stadgar och kan besluta att ett fiskevårdsområde ska upphöra. Vidare har länsstyrelserna även enligt fiskelagen be- fogenheter. Enligt 29 § gäller att länsstyrelsen kan förelägga den som har fiskerätt i enskilt vatten och som i strid med allmänna intressen

501

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

vansköter fisket genom att fiska i alltför stor omfattning eller genom att låta bli att fiska, att bedriva fisket på ett sätt som behövs för att avhjälpa vanskötseln. Enligt uppgift från länsstyrelsen används inte paragrafen.

Av propositionen (prop. 1992/93:232, specialmotiveringen) fram- går följande om den s.k. vanhävdsparagrafen:

Fiskevatten kan vanskötas genom att det fiskas i alltför stor omfattning eller genom att fisket inte utnyttjas. Om så sker får länsstyrelsen före- lägga den som har fiskerätt i enskilt vatten att bedriva fisket på ett sätt som behövs för att avhjälpa vanskötseln. För att ett ingripande skall kunna göras krävs dock att vanskötseln strider mot allmänna intressen. Paragrafen motsvarar 30 § fiskerättslagen med den skillnaden att det för ett ingripande inte längre krävs att vanskötseln skall vara uppenbar. Bestämmelsen har sin grund i att fiskevattnen anses vara, inte bara en viktig tillgång för sina ägare, utan också en nationell rikedom av stor betydelse för folkförsörjningen. Det anses därför angeläget att i lag slå fast att fiskevattenägarna har ett ansvar mot samhället för att fisket och fiskevården drivs på ett ändamålsenligt sätt. Bestämmelsen kan i framtiden förväntas få ökad betydelse i och med att normgivningen rörande enskilt vatten begränsas och en större del av ansvaret för fiske- vården i stället förs över på fiskerättshavarna.

Fiskeriverket har framfört följande:

Vanhävdsparagrafen har också den bristen att den inte är kompatibel med den försiktighetsprincip och den ekosystemansats som numera gäller på miljörättens område. Vetenskapliga undersökningar visar en- tydigt på att förvaltningen av fiskbestånden påverkar hela ekosystemet. Exempelvis anser en utfiskning av toppredatorer kunna leda till en etro- fiering av vattendrag och vattenområden. Eu har börjat utveckla krav på förvaltningsåtgärder även i inlandsområden. Ett exempel är återhämt- ningsplan för ål.

Utredningens analys

Som framgått var det vid den nu gällande fiskelagens tillkomst av- sikten att 29 § skulle användas. Syftet var att den paragrafen skulle ställa krav på enskilda fiskevattenägare att sköta sina fiskevatten till gagn för allmänheten. Paragrafen fick dock bara användas om van- skötseln stred mot allmänna intressen. Vad som avses med allmänna intressen framgår inte av motiveringen till den paragrafen. Termen förekommer inte heller i övrigt i fiskelagen. Det framstår därmed som oklart när den skulle kunna användas.

502

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

I praktiken används inte heller paragrafen. Ett skäl är att den anses vara omodern, ett annat skulle tillämpningssvårigheter kunna vara. Paragrafen framstår också som oerhört långtgående mot fiske- rättsägaren. Det framstår som märkligt att en myndighet skulle kunna förelägga en enskild att fiska. I dag är det också svårare att före- ställa sig vanskötsel på grund av uteblivet fiske, betydligt aktuellare är överdrivet fiske.

Från Fiskeriverket har också anförts att paragrafen har den bristen att ett ingripande från myndigheten kan ske först när fiskevattnet är vanskött och inte vilket skulle vara bättre för att förebygga van- skötsel.

Utredningens utgångspunkt är som angetts att ansvaret för det enskilda fiskevatten i första hand liksom tidigare ska vila på fiske- rättsägaren. Den lagstiftning som ger möjlighet till en bra fiskevård är därmed lagen om fiskevårdsområden. I mitt förslag till en ny sådan lag har jag särskilt lyft fram fiskevården. I förslaget har också länsstyrelsen fått utökade befogenheter, en länsstyrelse kan exempel- vis upplösa ett fiskevårdsområde om fiskevården allvarligt missköts.

Därutöver ska Fiskeriverket även fortsättningsvis kunna förbjuda eller begränsa fisket i havet och vattnen längs kusterna och Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt Storsjön i Jämtland till första definitiva vandringshindret. Vidare ska myndigheten kunna begränsa fisket även i alla andra insjöar för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse.

Den fråga som därefter inställer sig är vilket behov vanhävds- paragrafen skulle fylla och hur den i så fall skulle behöva se ut. Så snart ett enskilt fiskevatten blir del av ett fiskevårdsområde finns det en fungerande lagstiftning med fiskevård som syfte. Problemet borde därför först uppstå om ett fiskevatten inte är del i ett fiske- vårdsområde. Vidare borde ett problem med fiskevården inte kunna aktualiseras för enskilt vatten i havet, längs kusterna och i de stora sjöarna, eftersom Fiskeriverket redan här har möjligheter att förhindra fiske. Det kvarstående området skulle därmed vara begränsat till enskilda fiskevatten i de mindre sjöarna (alla utom de fem stora) och vattendragen.

När det gäller dessa kvarstående fiskevatten har regeringen inte velat ge Fiskeriverket möjligheter att begränsa fisket utom för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intressen. Skälet skulle vara att ansvaret skulle ligga på de enskilda fiskerätts- havarna. Samtidigt har dock lagstiftaren lagt motsvarande befogenhet på länsstyrelsen, att kunna begränsa fisket. En möjlig slutsats är att

503

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

lagstiftningen inte riktigt går ihop. Om det funnits skäl för att be- gränsa Fiskeriverkets ansvar är det svårt att förstå varför länssty- relsen i stället ska ha ansvaret.

Sammantaget har 29 § inneburit en dubbelreglering för allt enskilt vatten i de stora sjöarna och i havet. För detta vatten har Fiskeri- verket redan möjlighet att begränsa eller förhindra fiske. För det övriga vatten har verket samma möjlighet för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse.

De enda fallen som vanhävdsparagrafen skulle kunna spela någon roll för är enskilda vatten i de mindre sjöarna och vattendragen som inte är fiskevårdsområden, där det finns behov av fiskevårdsåtgärder, men där det inte berör särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Det finns tre olika alternativ till lösningar för detta vatten:

1.Fiskeriverket får ansvaret för fiskevården även för andra inlands- vatten än de stora sjöarna. Vanhävdsparagrafen kan då upphävas utan att ersättas, eftersom den då blir överflödig.

2.Fastighetsägaren bär ensamt ansvaret för fiskevården (utom för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse). Vanhävdsparagrafen kan upphävas utan att ersättas, eftersom den blir överflödig. En möjlighet är också att i viss utsträckning utöka Fiskeriverkets ansvar.

3.Länsstyrelsen ska även fortsättningsvis ha något ansvar för det enskilda vattnet, även utanför lagstiftningen om fiskevårdsom- råden. Vanhävdsparagrafen skrivs om och moderniseras.

Utredningens ställningstagandet om ansvaret för fiske med enskild rätt.

Huvudprincipen i den nu gällande lagen är att fastighetsägaren för- fogar över rätten till fisket. Utredningen kommer inte att förändra detta. En utgångspunkt är också att förenkla och undvika betungande och oklar dubbelreglering i lagstiftningen.

Ansvaret för det enskilda vattnet ska därför liksom tidigare huvud- sakligen ske inom lagen för fiskevårdsområden. Det övergripande ansvaret ska i första hand ligga på länsstyrelserna, vilket också i första hand anges i lagen om fiskevårdsområden. Som framgått har utredningen också i förslag till ny lag om fiskevårdsområden på olika sätt lyft fram fiskevårdsintresset och förstärkt länsstyrelsernas möjligheter att agera inom den lagstiftningen.

504

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Därutöver ska Fiskeriverkets även fortsättningsvis alltid på samma sätt kunna ingripa om riksintressen eller stammar är särskilt hotade. Här menar jag också att lagstiftningen i begränsad utsträckning ska ändras och att myndighetens ansvar i någon utsträckning utökas. I dag får myndigheten alltså bara ingripa om stammar är särskilt hotade, vilket juridiskt sett innebär att det inte räcker att stammar är hotade utan det krävs något mer, de ska vara särskilt hotade. Jag föreslår att myndigheten i framtiden ska kunna ingripa om stammar är hotade, termen särskilt ska utgå.

Därutöver menar jag att det är tillräckligt att fastighetsägaren ansvarar för fiskevården. Vanhävdsparagrafen kan upphävas utan att behöva ersättas. Det kan också noteras att försiktighetsprincipen enligt mitt förslag kommer att gälla för allt fiske.

Jag förordar alltså alternativ 2 ovan. Sammantaget ska alltså an- svaret för fiskevården se ut så här:

I haven och de stora sjöarna ska Fiskeriverket precis som tidigare ha ansvaret för fiskevården. Det ska finnas långtgående bemyndigan- den, dvs. det får enligt min uppfattning inte föreligga några juridiska hinder som försvårar en bra fiskevård. I de andra sjöarna ska lagen om fiskevården utgöra grunden för en bra fiskevård. I den mån fiske- vårdsområden saknas får fastighetsägaren bära det grundläggande ansvaret för fiskevården. Fiskeriverket ska dock alltid kunna för- bjuda eller begränsa fisket för att skydda hotade arter eller stammar av nationellt intresse. Denna ansvarsfördelning utgör enligt min uppfattning en grund för en bra fiskevård.

Som framgått har det framförts att termen vandringshinder skulle behöva bättre definieras för att gränsdragningsproblem ska kunna undvikas. Ett problem är dock självfallet att finna en annan term som löser detta. Grundproblemet tycks vara att det är oklart var vandringshindret i praktiken är. Som alternativ har Fiskeriverket före- slagit att gränsen mellan salt- och sötvatten definieras och vidare gränsen mellan de stora sjöarna och deras tillrinnande och utlöpan- de vattendrag. Enligt utredningens mening skulle detta vara kompli- cerat att lägga in sådana gränsdragningar i en ramlagstiftning. Vidare kan jag inte heller se att det skulle lösa den geografiska osäkerheten, var gränsen i praktiken går i de konkreta fallen. Eftersom vand- ringshinder ändå är en beprövad term menar jag att den i ramlagen får anges som gräns. Vid behov i de enskilda fallen får det ankomma på länsstyrelse och den förvaltande myndigheten att klarlägga gränsen.

505

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Ska yrkesmässigt fiske på enskilt vatten ha tillstånd och ska redskapsbegränsningar gälla?

På enskilt vatten har fastighetsägaren i dag enligt gällande regler fri tillgång till fisken och kan använda såväl fasta som rörliga redskap i valfri utsträckning. En följd av detta blir att det inte behövs licens för att kunna bedriva yrkesfiske. Av fiskelagen framgår inte ens att det kan förekomma yrkesmässigt fiske på enskilt vatten. Enligt upp- gift från Fiskeriverket föreligger det dock en rapporteringsskyldighet för den som bedriver fiske som näringsverksamhet på enskilt vatten. Rapporteringen är dock enligt uppgift från Fiskeriverket bristfällig.

Från Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR) och Fiskeriverket sida har anförts att denna ordning inte är tillfredställande. SFR menar att yrkesmässigt fiske med enskild rätt bör ha fiskelicens. Skälet är att alla som säljer fisk på marknaden ska ha samma villkor för att kunna konkurrera utifrån samma utgångspunkter. Fiskeriverket har anfört att fiske med enskild rätt i haven och de stora sjöarna upp till första vandringshindret bör ha licens. Det finns i huvudsak tre skäl för det ställningstagandet. Det första är att den nya kontroll- förordningen delar upp allt fiske i yrkesmässigt fiske eller fritids- fiske. Det yrkesmässiga fisket bör ha tillstånd. Kontrollförordningen innebär också försäljning av fisk från havet av fritidsfiskare blir för- bjudet. Därmed krävs en klar gräns mellan fritidsfiskare och yrkes- fiskare i haven. Det andra är fiskevårdsskäl. Verket bedriver en stor del av fiskevården genom tillståndskrav. Från verkets sida har det inte heller ansetts vara möjligt att kräva särskilda tillstånd om yrkes- fiskelicens och fartygstillstånd inte finns, eftersom man saknar kontroll av detta fiske. Kvoter fördelas genom särskilda tillstånd. Många fiskbestånd i haven är kvoterade. De som yrkesfiskar med enskild rätt är i dagsläget inte med i kvotfördelningen. Däremot brukar verket göra så att när kvoten är förbrukad förbjuds fortsatt fiske. Det gäller då även för de som fiskar med enskild rätt. Fiske- vårdsskäl kräver därmed att de som yrkesfiskar med enskild rätt har tillstånd. Det tredje skälet är systematiken. Genom att dela in fiske i yrkesfiske eller fritidsfiske uppnås en systematik. Fiskeriverket har rätt att begränsa fisket i haven och i de stora sjöarna. Tillstånds- kravet bör följa denna uppdelning.

Utredningens utgångspunkt är att inte i onödan belasta enskilda med tillståndskrav. Jag vill därför inte ställa fler krav än vad den nya kontrollförordningen verkligen kräver. Nedan följer en analys av den nya kontrollförordningen ur detta perspektiv.

506

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Kontrollförordningen och enskilt vatten

Jag har i avsnitt 3.1.2 redogjort för innehållet i den nya kontroll- förordningen. Bestämmelserna i en sådan förordning blir direkt gällande i svensk lag och varken ska eller får inkorporeras särskilt, jfr. 3.1. En del av bestämmelserna i kontrollförordningen är dock riktade mot enbart medlemsstaten, vilket innebär att staten måste vidta åtgärder. I dessa fall krävs särskild lagstiftning. Det finns ett förslag till ny reglering i kontrollförordningen som är av betydelse här. En nyhet i den nya kontrollförordning är att det anges att salu- föring av fångster från fritidsfiske är förbjuden. Det föreslagna salu- förbudet förbjuder endast saluföring av fångster från fritidsfiske och drabbar därför inte yrkesfiskare som fiskar med enskild rätt. Förbudet blir direkt gällande mot fritidsfiskare. Det krävs därför ingen särskild nationell lagstiftning om detta. Däremot måste utredningen självfallet analysera vad förbudet innebär.

Det är bara fritidsfiskare som fiskar i haven som kommer att omfattas. Det betyder att de som fritidsfiskar i inlandsvatten även fortsättningsvis kommer att kunna sälja sin fångst.

En konsekvens av förändringar i den kommande kontrollförord- ningen blir alltså att fritidsfiskare inte får sälja fisk, men att de som bedriver kommersiell verksamhet får.

En slutsats skulle kunna vara att det kommer att behövas en framtida gränsdragning mellan fritidsfiskare och yrkesfiskare i haven, eftersom endast yrkesfiskare i haven får sälja fisken. Ett problem är dock att den fiskelicens utredningen föreslår drar på allmänt vatten upp en skiljelinje mellan det yrkesmässiga fisket och fritidsfisket. Skiljelinjen har dock egentligen inte med försäljning av fisk att göra utan handlar i grunden om redskapsbegränsningen. Genom fiske- licensen får fiskaren möjlighet att fiska utan redskapsbegränsningar. För den som fritidsfiskar på enskilt eget vatten gäller dock i dag inga redskapsbegränsningar.

Utredningens slutsats

Min utgångspunkt är som framförts att jag inte i onödan vill lägga tillståndskrav på dem som fiskar med enskild rätt.

Den nya kontrollförordningen innebär att de som fiskar på enskilt vatten yrkesmässigt med fartyg i haven måste ha fiskelicens. Detta har sedan lång tid tillbaka varit ett EU-krav, som Sverige inte

507

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

kan låta bli att uppfylla. Jag måste därför föreslå att den nya fiske- vårdslagen ska innehålla ett krav om fiskelicens även för dem som fiskar med enskild rätt yrkesmässigt i haven. Samma måste gälla dem som härleder sitt fiske från den enskilda rätten, dvs., den som exempelvis arrenderar fiske från fastighetsägaren. Jag ser dock ingen anledning att utsträcka detta krav till sjöarna och vattendragen, eftersom kontrollförordningen inte kräver detta.

Jag vill inte heller föreslå att de som fiskar yrkesmässigt utan fartyg med enskild rätt i haven ska ha fiskelicens, eftersom kontroll- förordningen inte heller kräver det. Som framgått menar Fiskeri- verket att detta är nödvändigt, eftersom systematiken annars blir fel. Eftersom endast de som fiskar yrkesmässigt får sälja fisk måste det finnas en klar gränsdragning mellan yrkesfiskare och fritidsfiskare. Även jag eftersträvar förstås en systematik i fiskevårdslagen, inte minst för att den ska bli enklare och mer begriplig. Samtidigt får detta inte bli styrande. I grunden måste jag lägga de förslag som innehållsmässigt är bäst och därefter finna en fungerande systematik. En klar gränsdragning skulle också förutsätta att de som fritids- fiskar med enskild rätt skulle behöva omfattas av redskapsbegräns- ningar. Som framgått är syftet med fiskelicensen på allmänt vatten att dra en klar skiljelinje mellan den som har rätt att fiska utan red- skapsbegränsning och för den som redskapsbegränsningar gäller. Denna skiljelinje är oerhört väsentlig, eftersom det annars inte kom- mer att vara möjligt att upprätthålla och kontrollera redskapsbe- gränsningar. Fiskeriverket har menat att det kan vara acceptabelt med samma redskapsbegränsningar för dem som fritidsfiskar med enskild rätt som redan gäller på allmänt vatten. Eftersom försälj- ning av fisket ändå inte får ske saknar redskapsbegränsningen enligt verket betydelse, eftersom det man får fiska är tillräckligt även med redskapsbegränsningar.

Jag är inte beredd att föreslå att redskapsbegränsningar ska gälla för fritidsfiske på eget enskilt vatten, det innebär ett onödigt intrång för de enskilda fiskevattenägare och skulle vara en stor förändring. Därmed menar jag att det inte finns tillräckligt starka systematiska skäl för att föreslå att alla som yrkesfiskar med enskild rätt ska om- fattas av licens utan att det räcker när kontrollförordningen ställer krav.

En vidare fråga är dock om det finns fiskevårdsskäl. Som fram- gått av vad Fiskeriverket anfört har det fiske som skett med enskild rätt hittills ägt rum utanför kvotsystemet. Eftersom de som fiskat med enskild rätt saknat fartygstillstånd och yrkesfiskelicens har

508

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

verket inte sett det som möjligt att kräva de särskilda tillstånd som verket fördelar kvoterna med. Det ska noteras att detta möjligen snarare berott på praktiska skäl än formella. De särskilda tillstånden är endast reglerade i Fiskeriverkets föreskrifter med stöd av det generella bemyndigandet om fiskevård. Det har därmed inte saknats formella hinder mot att även kräva särskilda tillstånd för de som fiskar kvoterad fisk med enskild rätt. Problemet skulle snarare vara att det saknats kunskap om vilka som fiskar, eftersom rapporte- ringsskyldigheten för dessa grupper inte fungerat. När de gäller de som fiskar med fartyg försvinner nu detta problem, de kommer att omfattas av ett licenskrav. Min utgångspunkt är vidare att det fiske som sker med enskild rätt utan fartyg i haven är relativt begränsat. Det ska också noteras att Fiskeriverket har långtgående möjligheter att bedriva fiskevård i haven. Som framgått kan alltså verket förbjuda eller begränsa detta fiske så snart det finns skäl till det. Detta gäller även enskilt vatten. Sammantaget menar jag att det är tillräckligt att det finns en rapporteringsskyldighet för de som fiskar yrkesmässigt med enskild rätt utan fartyg. Genom informa- tionsinsatser bör denna rapporteringsskyldighet kunna förbättras. Vidare är det självklart att den som vill sälja fisk endast kan göra detta om man bedriver näringsverksamhet och innehar F-skatte- sedel.

9.1.9Handredskapsfisket

Som framgått av avsnitt 4.2.2 och 4.2.3 har svenska och utländska medborgare rätt till handredskapsfiske på allmänt och enskilt vatten. Rätten till handredskapsfiske på allmänt vatten och i enskilt vatten längs västkusten, sydkusten och längs kusterna i norra Sverige har funnits under lång tid. 1985 infördes dock rätt till handredskapsfiske på enskilt vatten i de fem stora sjöarna, Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland, och längs ostkusten från Uppsala län och söderut. Det är bara detta som kallas det fria handredskaps- fisket. Reformen har sedan 1985 varit omdebatterad. Från fiskerätts- ägarna menar man genomgående att de inte fick ersättning för det intrång reformen innebar. Frågan har prövats rättsligt. Inkomstbort- fallet för fiskerättsägarna är bl.a. att de inte längre kan sälja fiske- kort för handredskapsfisket.

Ett stort problem utgör i dag fiskevården. I de fem stora sjöarna och längs kusterna ansvarar staten genom Fiskeriverket för fiske-

509

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

vården. I insjövatten i övrigt ansvarar fiskevattenägarna för fiske- vården. De i statsbudgeten anslagna medlen för fiskevård i de vatten staten ansvarar för, anses dock vara otillräckliga. Enligt direktiven till Utredningen om fiskevårdens finansiering, Dir. 2004:133, uppskattas medelbehovet för fiskevården till 60–80 miljoner kr per år. År 2004 var anslaget 23 miljoner kr. Intresset för frivillig finan- siering av fiskevård hos de enskilda fiskerättsägarna är mycket litet. Av naturliga skäl vill den enskilde inte stå för kostnaden för fiske- vården, då andra fiskar fritt på dennes vatten. Lösningen på kostna- derna för fiskevården skulle kunna vara en allmän fiskevårdsavgift. Frågan har utretts vid många tillfällen. Sedan i början av 1990-talet har frågan tagits upp i fem utredningar. Senast var år 2005. Trots att det lagts förslag som förordats av såväl fiskevattenägare som sport- fiskare har politisk enighet i riksdagen inte kunnat uppnås. År 1995 lade regeringen fram en proposition för riskdagen, grundad på en utredning som lades fram samma år. Propositionen drogs dock senare tillbaka och regeringen uttalade i samband med detta att fiske- vården i stället skulle finansieras via statsbudgeten. Anslaget höjdes också.

Regleringen av handredskapsfisket har i dag juridiska komplika- tioner, vilket i sin tur kan förklara varför det råder viss begrepps- förvirring. Rätten till handredskapsfiske regleras på fyra olika ställen i den nu gällande fiskelagen och det saknas samordning. Förklaringen till det är historisk, rätten till handredskapsfiske har utvecklats efter hand på olika vatten. Förändringarna har inte anpassats till det be- fintliga regelverket.

De fyra olika regleringarna ser i dag ut så här, jfr. även 4.2.1– 4.2.4:

1.I fiskelagens 8 § anges att det finns en rätt för svenska med- borgare att fiska i allmänt vatten. Denna rätt har när det gäller handredskapsfiske utsträckts till utländska medborgare i 13 §. I fiskeförordningens 2 kap. 13 § anges redskapsbegränsningar under rubriken redskapsbegränsningar för fritidsfiske i vatten där fisket är fritt för var och en. Ingen av termerna är definierade. Enligt 2 stycket i samma paragraf gäller dock redskapsbegränsningen bara vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar. Det betyder därmed att redskapsbegränsningen inte gäller handredskapsfisket på allmänt vatten. Inte heller finns det någon begränsning om att handredskapsfisket inte får kräva användning av båt.

510

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

2.I fiskelagens 9 § anges att fisket i enskilda vatten tillhör fastig- hetsägaren, men att varje svensk medborgare har rätt att fiska i sådant vatten enligt bilagan till fiskelagen. För handredskapsfiske har sedan denna rätt utsträckts till utländska medborgare enligt 13 §. I bilagan har sedan handredskapsfisket i enskilt vatten reg- lerats på tre olika sätt, enligt följande:

A.Vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län gäller att alla redskap är tillåtna, vilket alltså betyder att även handredskapsfiske är tillåtet. Som framgått ovan under 1 gäller inte redskapsbegränsningen för handredskapsfiske. Det finns i bilagan inte heller någon begräns- ning om att fisket med handredskap inte får kräva användning av båt.

B.Vid kusten i Östhammars kommun, Stockholms och Södermanlands län, Östergötlands län, Kalmar län, Blekinge län och Gotlands län samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön gäller uttryckligen att handredskaps- fiske är tillåtet och att fiskemetoden som sådan inte får kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknan- de metod. Som framgått under 1 gäller dock inga redskaps- begränsningar. Vidare anges också uttryckligen att fiske med rörliga redskap är tillåtet. Det är detta fiske som kom till vid reformen 1985 och oftast bara det som avses med termen det fria handredskapsfisket.

C.För övriga kuster som kusten i Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands, Gävleborgs, delar av Uppsalas län och Skånes östra och södra kuster gäller att det är tillåtet att fiska med rörliga redskap, men det anges inte att det skulle vara tillåtet att fiska med handredskapsfiske. Eftersom det för andra om- råden anges uttryckligen antingen att alla redskap är tillåtna (jfr. punkt A) eller att såväl handredskap som fiske med rör- liga redskap (jfr. punkt B) skulle en sedvanlig juridisk tolk- ning leda till att det i vart fall är oklart om det är överhuvud- taget är tillåtet med handredskapsfiske inom dessa områden, men däremot skulle fiske med rörliga redskap vara tillåtet. Samtidigt stämmer detta dock inte med den grundläggande terminologin i den nu gällande fiskelagens 7 § som anger att med rörliga redskap avses redskap som inte är fast. Även fiske- förordningen använder den terminologin att handredskap är

511

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

ett slags rörligt redskap, jfr. exempelvis 2 kap. 13 § 1 stycket. För de som yrkesmässigt arbetar med fiske är det också själv- klart att handredskap är rörliga redskap. Förmodligen var i stället syftet med regleringen i fiskelagens bilaga att det även skulle vara tillåtet med handredskapsfiske även på dessa övriga kuster, men att reglerna utformats på ett svårtillgängligt sätt.

Sammantaget betyder detta att det i dag är tillåtet med handredskaps- fiske för alla på allt allmänt vatten och på enskilt vatten längs alla kuster samt i de stora sjöarna. Redskapsbegränsningar gäller inte. På det enskilda vattnet vid ostkusten och i de stora sjöarna får fiske- metoden som sådan inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske.

Jag kommer att i den nya fiskevårdslagen uttryckligen ange vad som ska gälla för det mycket viktiga handredskapsfisket. Jag anser i och för sig inte att jag har uppdrag att ompröva om det fria handred- skapsfisket ska bestå eller inte. Jag ser det inte heller som menings- fullt att på nytt föreslå en allmän fiskevårdsavgift. Om regeringen vill lägga ett sådant förslag finns också redan betydande underlag till- gängligt. Jag kan därmed inte lösa det ekonomiska problemet med handredskapsfiske och fiskevård genom förslag till lagstiftning. Jag kommer i stället att förorda frivilliga lösningar för fiskevård på enskilt vatten där fritt handredskapsfiske råder. Dessa bör utarbetas inom de regionala råden jag kommer att föreslå, se vidare avsnitt 9.1.11.

Det jag däremot kommer att göra är att uttryckligen reglera den juridiska rätten till handredskapsfiske i själva lagen så att det fram- över inte råder någon juridisk osäkerhet. Det kommer därför av själva lagen framgå att alla har rätt till handredskapsfiske på allmänt vatten och på enskilt vatten enligt vad som är avsett att gälla i dag, alltså på samtliga kuster samt i de stora sjöarna jfr. vidare lagkom- mentaren. Enligt min uppfattning kan det vidare vara rimligt med redskapsbegränsningar för handredskap. Som framgått av 4.2.2 var syftet med reformen om det fria handredskapsfisket att vidare- utveckla allemansrätten, reformen antogs inte inverka på fiskbestån- den. I särskilt skärgården på ostkusten har handredskapsfisket blivit särskilt konfliktfyllt. Jag föreslår att det införs en redskapsbegräns- ning om två vid utövandet av detta handredskapsfiske på ostkusten från Uppsala län och söderut och i de stora sjöarna, alltså för det handredskapsfiske som infördes 1985. Slutligen menar jag också att även fortsättningsvis att detta handredskapsfiske som metod där inte

512

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

får kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknande metod.

9.1.10Det övriga s.k. frifisket

Utredningens förslag: Innebörden av det s.k. frifisket förtyd- ligas i fiskevårdslagen. De detaljerade geografiska anvisningarna flyttas tills vidare över till förordningen. Dessa bör efter förslag av den ansvariga myndigheten renodlas.

Vidare utökas kretsen berättigade till även andra EU-med- borgare.

Som redovisas under 4.2.2 och i detta kapitel under rubriken det fria handredskapsfisket finns det en särskild reglering för svenska med- borgare att fiska i enskilt vatten. I fiskelagens 9 § anges att fisket i enskilda vatten tillhör fastighetsägaren, men att varje svensk medbor- gare har rätt att fiska i sådant vatten enligt bilagan till fiskelagen. För handredskapsfiske har sedan denna rätt utsträckts till utländska medborgare enligt 13 §. Jag har noga gått igenom vad som gäller i bilagan för det viktiga handredskapsfisket och föreslagit åtgärder för att förtydliga vad som här gäller och vissa förbättringar. Det jag föreslår är att rätten till det viktiga handredskapsfisket lyfts ut ur bilagan och in i fiskevårdslagen. Bilagan reglerar dock utöver hand- redskapsfisket även rätten för vissa svenska medborgare att fiska i enskilt vatten under vissa mycket detaljerade och geografiskt varie- rande förutsättningar.

Rätten till frifiske

Det finns 12 olika geografiska områden. Så här lyder exempelvis regeln för Mälaren:

Det är tillåtet att fiska allt utom kräftor med rörligt redskap i norra Björkfjärden, Prästfjärden, Södra Björkfjärden och Hovgårdsfjärden. Fjärdarna skall anses begränsande mot Gripsholmsviken av räta linjer från Hagskär till närmaste ställen på fastlandet, mot Gränsöfjärden av räta linjer Ringsökalven–Bastlagnö–Ytterholmen över sundets smalaste ställen, mot Ekolsundsviken av räta linjer från Tallholmen till närmaste ställen på fastlandet, mot Kalmarviken av räta linjer från Knuten till närmaste ställen på fastlandet, mot Säbyholmsviken av Smidösunds sma- laste del samt mot Långtarmen av en rät linje Dävensö västspets–Munsö

513

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

nordspets. Fisket ska bedrivas på ett avstånd av minst 300 meter från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd.

Enligt min uppfattning är dessa särbestämmelser inte anpassade för en modern lag, de är alltför detaljerade och svårlästa. Det är uppen- bart att det är bestämmelser som funnits under lång tid och som förts över från ålderdomlig lagstiftning. Min ambition är att skapa en enkel, begriplig och sammanhållen nationell lagstiftning. Det är uppenbart att dessa bestämmelser inte passar in i ett sådant samman- hang. Vidare har tekniska problem bidragit till förvirring om rätts- läget. Bilagan till fiskelagen är sällan tillgänglig i elektronisk form. Från flera håll har det därför framförts att det är särskilt svårt att tillgodogöra sig innehållet i bilagan till fiskelagen.

Den nuvarande fiskelagen är också svårtillgänglig när det gäller frågan om hur fiskelagens bestämmelser förhåller sig till bestämmel- serna i bilagan, eftersom det saknas hänvisningar. En fråga är hur redskapsbegränsningarna förhåller sig till detta s.k. frifiske. Min slut- sats är att redskapsbegränsningarna gäller för fritidsfiske med nät, långrev, ryssja och bur. Redskapsbegränsningarna gäller dock inte om inte fisket är fritt för var och en enligt ordalydelsen i 2 kap. 13 § fiskeförordningen och enligt rubriken i fiskeförordningen bara för fritidsfiske. Termerna definieras inte. Från Fiskeriverkets sida har uppgetts att enskilt vatten där det finns en frifiskerätt är” fritt för var och en”. Enligt uppgift från Fiskeriverket är också praxis sådan att även redskapsbegränsningarna anses gälla för fisket på enskilt vatten. Vidare gäller enligt verket även kraven om yrkesfiskelicens för yrkesfiske på enskilt vatten med frifiskerätt.

Mitt förslag är att detta klarläggs i den nya fiskevårdslagen. Inled- ningsvis ska det för allmänheten viktiga handredskapsfisket särreg- leras i den nya fiskevårdslagen. För den övriga centrala frifiskerätten ska klart framgå att redskapsbegränsningarna ska gälla för fritids- fisket och att krav om fiskelicens ska gälla för yrkesfisket. När det dock vidare gäller de detaljerade geografiska anvisningarna flyttar jag dessa till fiskeförordningen. Syftet är att detaljbestämmelser av detta slag bättre hör hemma i en förordning än i en ramlag. På sikt måste dock dessa ålderdomliga geografiska anvisningarna renodlas. Först måste det dock ske en detaljerad genomgång av bestämmel- serna. Tanken är att de ska förenklas, renodlas och nationellt sam- ordnas. Arbetet bör bedrivas i nära samarbete med de regionala råd som jag kommer att föreslå i 9.1.11. Bestämmelserna utgör regionala särbestämmelser som har funnits under lång tid. Arbetet med att

514

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

förenkla och renodla måste därför ske med stark regional förank- ring. För utredningen har det inte varit möjligt att genomföra detta arbete inom vår tidsram. Jag föreslår därför att regeringen ger den ansvariga myndighet i uppdrag att i samarbete med de regionala råden utföra detta arbete.

I dag är det s.k. frifisket förbehållet svenska medborgare och utländska medborgare som är stadigvarande bosatta i Sverige enligt 9 och 13 §§ i den nu gällande fiskelagen. Av samma skäl som an- förts under 9.1.6 för fritidsfiske på allmänt vatten strider det mot EG-fördraget och borde därför ändras på motsvarande sätt. Det ska dock noteras att en sådan utvidgning kommer att inkräkta på den enskilda fiskerätten. För handredskapsfiske sker ingen förändring, eftersom redan tidigare gällt att alla haft rätt till handredskapsfiske. För yrkesfisket sker inte heller någon utvidgning, eftersom det kom- mer att vara krav om fiskelicens, för att få en sådan krävs anknytning till Sverige. Den utvidgning som kan behöva göras rör därför endast fritidsfiske med rörliga redskap, där det kommer att gälla en red- skapsbegränsning

Som framgår av kapitel 4 infördes det fria handredskapsfisket år 1985 när allmänheten gavs rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten i de fem stora sjöarna och på södra ostkusten. Redan tidigare gällde att allmänheten hade tillträde till handredskapsfiske på övriga kuster. Syftet med utökningen var att ge allmänheten en ökad möjlig- het till sportfiske. Samtidigt trädde lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt (ersättningslagen) i kraft. Ersättnings- lagen gav innehavare av enskild fiskerätt rätt till ersättning av staten, men bara för eventuellt inkomstbortfall. Inkomstbortfallet var vidare enligt uttalande i förarbeten begränsad till 10 år. Innebörden var att fiskerättsinnehavaren skulle kunna få ersättning för den inkomstför- lust som denne kunde få genom att inte längre kunna upplåta sina vatten för handredskapsfiske mot ersättning. Däremot skulle mark- ägaren inte kunna ersättas om handredskapsfisket skadade mark- ägarens fiske eller skada på fastigheten eller om fastighetens värde skulle komma att minska (jfr. Utvärdering av det fria handredskaps- fisket, SOU 2001:82, s. 115 ff.). Enligt dåvarande departementschefen var det naturligt att se det fria handredskapsfisket som en vidare- utveckling av allemansrätten. Man antog också med stöd av uppgifter från dåvarande Fiskeristyrelsen att reformen inte skulle komma att inverka på fiskbestånden i sådan omfattning att fiskerättshavarnas möjligheter att utöva fiske på de egna vattnen påverkades (a.a. s. 115 ff.). Vid införandet av reformen diskuterades om det fria

515

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

handredskapsfisket kunde ses som en expropriation av markägarens äganderätt. Denna bedömning var av stor betydelse. Om reformen var att se som en expropriation enligt 2 kap. 18 § regeringsformen skulle ersättningsreglerna behöva utformas generösare. Departe- mentschefen ansåg att reformen inte kunde ses som en expropriation i regeringsformens mening (prop. 1984/85: 107). Lagrådet anförde att den föreslagna fiskereformen innebar en förmån för allmänheten, men att det inte som vid expropriation var fråga om att en mark- ägares rätt frångick denne för att överföras till ett annat individua- liserat rättssubjekt. Lagrådet fann därför att det inte var en expro- priation i regeringsformens mening. Däremot ansågs reformen ha beröringspunkter med rådighetsinskränkande lagstiftning på andra områden, vilka ansetts falla utanför regeringsformens tillämpnings- område. Enligt Lagrådet fanns det en gråzon mellan vad som utgjorde expropriation eller annat sådant förfogande enligt 2 kap. 18 § rege- ringsformen och rådighetsinskränkningar. Lagrådet föreslog därför att lagstiftningen ändå borde utformas enligt grunderna för den reg- leringen och att ersättningsrätten därför borde utvidgas. Departe- mentschefen godtog dock inte Lagrådets förslag och Jordbruks- utskottet anslöt sig till departementschefens uppfattning.

Därefter har frågan prövats av Högsta domstolen, HD (NJA 1992 s. 337). I målet gjorde flera fastighetsägare gällande att de på grund av handredskapet hade rätt till större ersättning än vad som följde av ersättningslagen, bl.a. skulle ett minskat fastighetsvärde ersättas. De åberopade 2 kap. 18 § regeringsformen och menade att det var uppenbart att ersättningslagen stred mot regeringsformen (Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen gäller att en domstol bara får underkänna en lag om felet är uppenbart). Fastighetsägarna ville inte heller godta att ersättningen begränsades till 10 år, eftersom det inte följde direkt av lag utan endast framkom i förarbeten till den lagen. HD ansåg inte att ersättningslagen skulle underkännas. Där- emot ansåg HD att begränsningen om 10 år inte kunde anses gälla, eftersom detta inte följde direkt av lagen, utan endast av uttalandena i förarbeten.

Den fråga som inställer sig är om utvidgningen av frifiskerätten har några likheter med införandet av det fria handredskapsfisket, som ändå av HD bedömdes ha beröringspunkter med rådighets- inskränkningar, även om det föll utanför regeringsformen.

Inledningsvis ska noteras att en stor skillnad mot reformen om det fria handredskapsfisket är att det redan finns en frifiskerätt på

516

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

detta område. Den handlar alltså inte om att införa en ny rätt. Det som avses är i stället att kretsen som skulle få fiska skulle utökas.

Vid bedömningen om införandet av det fria handredskapsfiske var att se som en rådighetsinskränkning var det två saker som be- aktades. Det ena var fiskerättsägarens inkomstbortfall. Det andra var om dennes fiskemöjligheter påverkades.

Sammantaget menar jag att utvidgningen av kretsen som blir be- rättigade till frifisket endast marginellt kommer att påverka fastighets- ägaren. Jag föreslår därför att även de som har hemvist i andra EU- länder ska omfattas av frifiskerätten. Det ska noteras att utvidgningen bara avser EU-medborgare. EES-avtalet däremot omfattar inte själva fiskeutövningsrätten, se vidare lagkommentaren. Det betyder att exempelvis medborgare i Norge inte kommer att bli berättigade till frifisket.

En annan särskilt problem är frågan om de japanska jätteostronen. Det har från olika håll anförts att det skulle vara oklart vad som gäller om rätten till dem på enskilt vatten. Bl.a. har följande anförts:

Japanska jätteostron upptäcktes i svenska vatten i augusti 2007. Det är fortfarande oklart om vem som helst eller endast fiskerättsinnehavaren får plocka denna nya art. De japanska jätteostronen i Sverige har nu nått storlek attraktiv för konsumtion, och eftersom de lever så grunt som 0–2 meters djup lär det bli allt fler som önskar plocka dem. Där- för bör regeringen inom ramen för den översyn av fiskelagen som nu sker även lösa frågan om rätten att plocka de japanska jätteostronen.

(Motion MJ245).

Bakgrunden är att det av den nu gällande bilagan till fiskelagen följer att varje svensk medborgare har rätt att fiska vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län med alla redskap. Dock är fiske efter ostron förbehållet innehavaren av den enskilda fiskerätten inom 200 meter från fastlandet eller en ö av minst 100 meters längd.

Enligt min uppfattning är det i dag inte oklart vad som gäller för de japanska jätteostronen. Eftersom ostron är förbehållet fiske- rättsägaren och japanska jätteostron är ett ostron leder en sedvanlig juridisk tolkning till att även de japanska jätteostronen är förbe- hållna fiskerättsägaren. Självklart kan det dock finnas skäl för att eftersträva ett annat resultat. Det skulle dock kräva en lagändring. Från Fiskeriverkets sida har anförts att ett sådant skäl är att det av fiskevårdsskäl är angeläget att de japanska jätteostronen plockas.

517

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Jag föreslår därför att det av bilagan ska framgå att de japanska jätte- ostronen inte ska vara förbehållna fiskerättsägaren.

9.1.11Regionala råd

Utredningens förslag: Till den ansvariga myndigheten knyts regionala råd med representanter från berörda myndigheter och intresseorganisationer. Råden har till uppgift att bistå myndig- heten vid handläggning av frågor om regionalt fiske. Ledamöter- na utses av myndigheten för en bestämd tid. Råden består av företrädare för Fiskeriverket, som är ordförande, och högst sex andra ledamöter.

Fiskepolitiken är konfliktfylld bland dess olika aktörer. Ett problem är också att det finns olika uppfattningar om beståndssituationen bland exempelvis yrkesfiskare och forskare. I grunden borde det dock finnas utrymme för samförstånd, eftersom hållbara bestånd gynnar alla på lång sikt.

Vår slutsats var att ett utökat samråd/samförvaltning mellan bru- kare, intressenter och myndigheter framstår som något eftersträvans- värt. Därtill kan det ur en demokratisk synvinkel vara angeläget att föra besluten närmare dem som direkt berörs.

I avsnitt 5.4 har vi redovisat Fiskeriverkets uppdrag om sam- förvaltning. Regeringen angav också i sina skäl för uppdraget till Fiskeriverket just att en rad studier visat att lagar och regleringar har betydligt större möjligheter att efterlevas om de uppfattas som legi- tima. För att uppnå det krävs också en gemensam syn på de problem som behöver lösas.

Från Fiskeriverkets pilotprojekt om samförvaltning kan man dra slutsatsen att deltagarna uppfattade samverkan som positiv. Det be- tonas att det genom samtalen mellan olika brukare/intressenter gick att uppnå en samsyn. Det upplevdes meningsfullt att de mest be- rörda i viss mån fick ett ”eget” ansvar för förvaltningen. Därmed bekräftar alltså pilotprojektet regeringens syn.

Utifrån dessa utgångspunkter framstår det som angeläget att utredningen föreslår någon form av samverkan/samförvaltning i en ny fiskevårdslag. Fråga är dock på vilken nivå det är bra att lägga ett samråd/samförvaltning.

518

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

I avsnitt 5.4 drog vi den slutsatsen att redan dagens fiskefövalt- ning bör nå upp till den nivå som kan beskrivas som samarbete, dvs. det sker redan i dag ett ömsesidigt informationsutbyte mellan myndigheterna Fiskeriverket/länsstyrelserna och brukare/intressen- ter. En framtida samverkan/samförvaltning skulle alltså i framtiden behöva nå upp till de högre nivåerna rådgivande eller beslutande organ för att en förändring skulle komma till stånd. Rent lagtekniskt skulle ett rådgivande organ kunna uppnås genom att det skapades olika råd vid myndigheterna. För beslutande organ eller t.o.m. lokalt självstyre skulle det däremot krävas mer komplicerade juridiska lös- ningar.

Sammantaget föreslår jag att det bildas regionala råd vid den för- valtande myndigheten. Dessa råd ska alltså vara rådgivande organ till fiskeriförvaltningen. Råden kan bidra till att förenkla och avbyrå- kratisera dagens fiskeförvaltning. Jag har redan tidigare i detta kapitel pekat på flera lämpliga arbetsuppgifter för råden. De regionala rådens huvuduppgift ska enligt min mening vara att bistå den förvaltande myndigheten med att genomföra en avbyråkratisering och förenkling av föreskrifterna. Som kommer att framgå av avsnitt 9.1.14 menar jag att ansvaret för fiskevården på grund av behovet av flexibilitet ska överlämnas till den förvaltande myndigheten. Fiskevårdsbehoven kommer att variera starkt regionalt. De regionala rådens uppgift kom- mer att vara att bistå myndigheten med att analysera fiskevårdsbe- hoven. Konstruktiva lösningar bör kunna växa fram i samförstånd. Särskilt vikt ska de regionala råden inledningsvis lägga vid att bistå med att förenkla och klarlägga reglerna för frifisket. En annan viktig uppgift är att finna frivilliga lösningar för fiskevården i de områden där det fria handredskapsfisket bedrivs. Som jag redovisat under 9.1.9, avsnitt det fria handredskapsfisket, ser jag ingen möjlighet att lösa det ekonomiska problemet med det fria handredskapsfisket och fiskevård. Det finns redan betydande underlag för regeringen att föreslå exempelvis en allmän fiskevårdsavgift. Jag måste därför före- slå frivilliga lösningar. Sådana kan dock inte åstadkommas genom lagstiftning. Jag vet dock att det bland samtliga berörda parter som t.ex. Sveriges Sport- och fiskevårdsförbund och Fiskerättsägarna finns ett intresse för fiskevård och avgifter. Jag menar att de regionala råden i hög grad kan medverka till frivilliga, regionala överenskom- melser utan stöd av lagstiftning. Framgångsrika sådana åtgärder bör på sikt kunna utgöra skäl för lagstiftning. Från Fiskeriverkets sida har anförts att ett antal om fem skulle kunna spegla de olika regionerna i Sverige.

519

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Jag föreslår nedanstående lagreglering i den ansvariga myndig- hetens instruktion. Det jag ser framför mig är att råden träffas ett par gånger om året. Arvode måste utgå och förslagsvis bör varje råd också ha en sekreterare.

9.1.12Överlåtbara fiskerättigheter

Sedan den 1 augusti 2009 gäller en lag om överlåtbara fiskerättig- heter i syfte att främja fartygsstrukturen i det pelagiska yrkesfisket, lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter. Jag har i avsnitt 5.3 analyserat lagen.

De överlåtbara fiskerättigheterna ska avse fiske efter sill, skarp- sill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis.

Av den del av den nationella fiskekvoten som görs tillgänglig för pelagiskt fiske genom individuella kvoter, får Fiskeriverket för yrkes- fiskare med fartygstillstånd bestämma en överlåtbar andel (fiskerättig- heter). Andelens storlek ska fastställas av Fiskeriverket med ledning av omfattningen av yrkesfiskarens tidigare fiske under en referens- period. Fiskerättigheter får överlåtas till en annan yrkesfiskare med fartygstillstånd, om överlåtelsen inte motverkar syftet med lagen. Fiskeriverket ska godkänna överlåtelserna.

För att motverka en alltför stor ägarkoncentration begränsas en yrkesfiskares högsta innehav av fiskerättigheter. En överlåtbar fiske- rättighet ska vara tidsbegränsad och ska gälla för en tid av tio år. Fiskeriverket ska kunna besluta att rättigheterna dras in eller begränsas om innehavarens fartygstillstånd återkallas eller begränsas. Beslut angående överlåtbara fiskerättigheter enligt lagen ska kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

En fråga är om utredningen ska utveckla denna särskilda lag. Som framgått avser lagen bara det pelagiska fisket. I våra direktiv står att vi ska beakta den ändrade regleringen av det pelagiska fisket. Den fråga som uppstår är förstås frågan om lagen i framtiden även bör omfatta det övriga fisket. Mycket talar för att så ska ske i framtiden. Som framgått av avsnitt 7.2 har så exempelvis skett i Danmark. Det har haft positiva effekter på fartygsstrukturen. Från såväl SFR som Fiskeriverket har föreslagits att jag utsträcker lagen om överlåtbara fiskerättigheter även till det övriga fisket. Jag menar dock samtidigt att även om det kan finnas skäl för en sådan utveckling är frågan för tidigt väckt. Lagen om överlåtbara fiskerättigheter leder till stora förändringar för de enskilda fiskarna. Det finns även farhågor om

520

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

ägarkoncentration. Sammantaget menar jag att det är lämpligt att reformen för det pelagiska fisket utvärderas innan det kan vara aktuellt att förslå motsvarande lagstiftning för det övriga fisket. Min slutsats är därför att i nuläget inte lägga fram ett motsvarande för- slag för även annat fiske. Det jag däremot kommer att göra är att lagtekniskt inordna den särskilda lagstiftningen om det pelagiska fisket i fiskevårdslagen. Det som därutöver kan övervägas är om det är möjligt såsom Fiskeriverket och SFR framfört önskemål om att föreslå ett bemyndigande för regeringen att utsträcka lagen om över- låtbara fiskerättigheter även för andra fisken. Jag föreslår ett sådant bemyndigande. Lagen om överlåtbara fiskerättigheter har prövats av riksdagen. De övergripande principerna i lagen har därmed godkänts. Principerna för det övriga fisket kan förutses vara samma. Jag före- slår därmed sammantaget att det ska finnas en möjlighet för rege- ringen att utsträcka lagen om överlåtbara fiskerättigheter även för det övriga fisket. Detta bör dock ske först sedan lagen utvärderats för det pelagiska fisket. Om utvärderingen utfaller positivt bör den förändringen kunna ske i fiskeförordningen. Lämpligen bör det dock ske en anmälan till riksdagen. Om utvärderingen landar i att det krävs särskilda ytterligare åtgärder för att motverka exempelvis ägarkoncentration måste det dock ske genom ändring av lag.

9.1.13Producentorganisationer

Till utredningen har från SFR och Fiskeriverket anförts att yrkes- fiskarna i framtiden själva i ökad utsträckning borde kunde fördela sina rättigheter och utveckla ett samarbete om dessa. Ett lämpligt organ för detta fördelningsarbete borde producentorganisationer kunna vara. Motsvarande system finns och prövas i andra länder. Längst tid och omfattning har ett sådant arrangemang fungerat i Holland. I Sverige finns det såväl regionala som nationella pro- ducentorganisationer. Dessa är ekonomiska föreningar. Det finns i dag följande producentorganisationer:

•Hallandfiskarnas PO, ek. för,

•Producentorganisationen Gävlefisk, ek. för.

•Sveriges Fiskares PO, ek. för.

•Sveriges Pelagiska PO, ek. för.

•Swedish Pelagic Group Po, ek.för.

•Svensk Skaldjursodling Po, ek. för.

521

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Dessa producentorganisationer skulle kunna fördela och/eller sam- arbeta kring de nationella kvoter Sverige tilldelas varje år. I dag för- delas den nationella kvoten av Fiskeriverket genom särskilda tillstånd.

Från Fiskeriverket har vidare anförts att producentorganisa- tionerna skulle kunna spela en viktig roll i det pelagiska systemet med överlåtbara fiskerättigheter. Verket menar också att det möjligen skulle kunna genomföras utan lagändring, det kan vara så att det redan finns bemyndigande. Följande har som möjliga föreskrifter föreslagits från verkets sida:

Fiskeriverket kan efter ansökan medge en producentorganisation tillstånd att administrera och förfoga över fiskerättigheter som medlemmarna har ställt under organisationens förvaltning. En förutsättning härför är att det av organisationens stadgar framgår att sådan förvaltning ska följa av medlemskapet och att organisationen har fastställt sådana särskilda bestämmelser om förvaltningen och påföljder vid överträdelser av stad- garna som avse i artikel 5.1 c och d i rådets förordning (EG) nr 104/2000 om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter.

En enligt första stycket tillståndsgiven producentorganisation ska genom särskilda periodiska beslut av Fiskeriverket tilldelas de fångst- mängder som för varje fiskeperiod hänför sig till medlemmarnas överlåt- bara fiskerättigheter. Producentorganisationen svarar för att de för orga- nisationen under varje fiskeperiod tillgängliga fångstmängderna inte överskrids. Vid ett överskridande kan avdrag komma att göras vid till- delning av fångstmängd för kommande fiskeperiod med samma kvanti- tet som den överfiskade. Vid upprepade överskridanden eller annan allvarlig brist i förvaltningen kan producentorganisationens förvaltnings- tillstånd komma att återkallas.

En producentorganisationen får initiera byte av fiskemöjligheter med andra medlemsstater i Europeiska unionen genom förhandling med producentorganisationer och andra företrädare för fiskerinäringen i dessa stater. Begäran om ett sådant byte ska göras hos Fiskeriverket som kan genomföra bytet för Sveriges räkning efter prövning av förutsättningar- na härför.

När förvaltningstillstånd har lämnats till en PO skall fångstmängder som baseras på överlåtbara fiskerättigheter inte fördelas individuellt till PO:ns medlemmar genom de periodiska särskilda fisketillstånden. I stället görs medlemmarnas sammanlagda andel av fördelade fångstmäng- der, med avdrag för eventuellt överfiske som skett på den av PO:n förvaltade fiskerättigheten, tillgängliga för PO:n genom ett särskilt periodiskt beslut av Fiskeriverket. I de särskilda tillstånden anges att dispositionsrätten över fångstmängderna har överlämnats till PO:n. I samband med införande av PO-förvaltning bör reglerna om periodisk fördelning av fångstmängder ändras enligt följande.

522

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Tillståndet ska avse en bestämd fångstmängd av en pelagisk art i ett kvotområde samt gälla för kalenderår eller annan fiskeperiod som följer av de gemenskapsrättsakter genom vilka Sverige fortlöpande tilldelas fiskemöjligheter. Fångstmängden ska anges i ton och beräknas med ut- gångspunkt från den fördelning av fiskekvoter som Fiskeriverket för varje år eller period särskilt tillkännager och den kvotandel som en överlåt- bar fiskerättighet utgör. I fall där tillståndshavaren har överlämnat för- valtningen av sin överlåtbara fiskerätt till en producentorganisation anges inte någon fångstmängd i det särskilda fisketillståndet utan anmärks att denna genom särskilt beslut har gjorts tillgängliga för producent- organisationen. När fisket inte grundas på en överlåtbar rättighet beräknas fångstmängden med beaktande av antalet sökande och tillgängliga fiske- möjligheter”.

(Skrivelse till utredningen från Fiskeriverket den 7 oktober 2009).

Utredningens analys

Jag är i grunden positivt inställd till att yrkesfiskarna själva i framtiden. fördelar kvoter och samarbetar om dessa. Om det ska ske helt själv- ständigt innebär det dock enligt min bedömning myndighetsutöv- ning. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen gäller att förvaltningsupp- gift kan överlämnas till privaträttsliga subjekt som exempelvis bolag, föreningar eller enskilda. Om uppgiften innefattar myndighetsut- övning måste det dock ske med stöd av lag.

Till en sådan myndighetsutövning skulle behöva kopplas överkla- gandemöjligheter för att den skulle kunna bedömas som rättssäker. Vidare skulle en viss insynsmöjlighet behöva garanteras.

Enligt min bedömning kan det vara bra om producentorganisa- tionerna i framtiden kan ta över hela eller delar av de uppgifter som i dag sköts av Fiskeriverket. En förutsättning är dock som ovan anförts att det kan skapas garantier för att detta kan ske på ett rättssäkert sätt.

De svenska producentorganisationerna är förhållandevis nybil- dade. Det har inte varit möjligt att inom utredningstiden få fram till- räcklig information om organisationernas kapacitet. Vidare måste också de legala aspekterna klarläggas. Jag föreslår att frågan utreds vidare i ett senare sammanhang.

523

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

9.1.14Den ansvariga myndighetens uppdrag och bemyndiganden m.m.

Min grundsyn är som tidigare framhävts att den förvaltande myn- digheten ska ha långtgående befogenheter att bedriva en bra fiskevård. Självfallet kommer det dock även fortsättningsvis ligga på myndig- heten att göra avvägningen mellan fiskevård och produktionsmålet om att fisket ska ge en långsiktigt hållbar avkastning. Denna avväg- ning ska dock framgå av lagstiftningen. I linje med detta har jag föreslagit en fiskevårdslag som i ökad utsträckning klart anger vad som ska gälla. Portalparagrafen anger målsättningen, målkonflikterna och riktlinjer för avvägningen, se 9.1.2. Resursfördelningen är noga reglerad i lag, jfr 9.1.4

Därutöver måste dock detta synsätt återspegla sig i korrekta och precisa bemyndiganden och i en väl anpassad uppdragsbeskrivning

En central fråga är dock hur fiskevården ska bedrivas. Fiskeri- verket har redan i dag som framgått långtgående befogenheter att vidta direkta fiskevårdsåtgärder. Exempelvis kan verket helt förbjuda fiske eller bestämma hur fisket ska bedrivas. Därutöver bedriver dock verket i dag även fiskevård genom olika strukturåtgärder. Det hela är delvis EU-reglerat, men det finns även nationella inslag.

Jag har i kapitel 3 redogjort för att EU bestämmer hur stor Sveriges fiskeflotta högst får vara. Detta uttrycks i bruttoton och motor- styrka. Medlemsländerna får inte överskrida kapaciteten. jfr. 3.1.3. Syftet är storleken av fiskeflottan ska vara i balans med fiskemöjlig- heterna. Det betyder att det är ett EU-krav att det tak som sättes inte överskrids. Regeringens och EU:s mening är dock vidare att fiskeflottan ska vara mindre än vad EU maximalt medger.

Det sker vidare även andra åtgärder för att begränsa fiskekapa- citeten. Ett sätt är exempelvis de skrotningsbidrag som utdelas till yrkesfiskare. Dessa åtgärder har dock inte fullt ut haft effekt. Som framgått av avsnittet om överlåtbara fiskerättigheter gäller sedan augusti 2009 också en ny lag om överlåtbara fiskerättigheter i syfte att främja fartygsstrukturen i det pelagiska yrkesfisket, lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter. Syftet med lagen är just att minska fartygskapaciteten. Erfarenheter från Danmark, jfr. 7.2, tyder vidare på att fartygsminskningen inom det pelagiska fisket kommer att bli betydande.

Som framgått av avsnittet om fiskelicens är det nödvändigt att i den nya fiskevårdslagen ge den förvaltande myndigheten möjligheten att avslå en ansökan om fiskelicens för att inte det tak EU gett Sverige

524

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

ska kunna överträdas. Detta är ett tvingande krav som Sverige är skyldig att följa. Frågan är dock vidare om det även ska finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att nationellt minska det tak EU satt. Ska det finnas ett sådant styr- medel i lagstiftningen ?

Jag är principiellt skeptisk till styrmedel som begränsar möjlig- heten för den enskilde att utöva näring. Ansvarig myndighet ska förstås ha långtgående möjligheter att meddela direkta fiskevårds- åtgärder och verkställa samtliga EU:s krav. Däremot anser jag i grun- den inte att det är en myndighets roll att bestämma vem som ska få utöva en näring, detta bör så långt som möjligt överlämnas till den fria marknaden. Eftersom fisket utgör en begränsad resurs är det dock nödvändigt att fiskekapaciteten begränsas. Som vi anfört i av- snitt 5.5 skulle enligt den redovisade rapporten där det grundläggan- de problemet i fisket vara det fria tillträdet till resursen. Det kostar inget för den enskilde fiskaren att nyttja den gemensamma resur- sen, och ett lönsamt fiske kommer därför att locka till sig ytterligare fiskekapacitet i form av både nya fartyg och investeringar i gamla. På sikt leder detta till överfiske, överdimensionerad flotta och dålig lönsamhet. Även om dagens fiskerinäring är strikt reglerad, har man inte lyckats lösa den grundläggande problematiken. Jag vill i samman- hanget om detta även hänvisa till AgriFood Economics Centre:s konsekvensanalys där detta utvecklats under rubriken ”Några kom- mentarer kring tillträdet till resursen”, se bilaga 5.

Regeringen har tidigare, bl.a. i propositionen till den nya lagstift- ningen om överlåtbara fiskerättigheter, jfr. vidare lagkommentaren, kap. 11 till paragraferna, anfört att det finns ett klart samband mellan fiskekapacitet och fiskevård. Från olika håll har dock detta ifrågasatts, man menar att sambandet mellan minskad kapacitet och minskat fiske inte är alls är klarlagt. Som framgår av EU:s grönbok, jfr. avsnitt 3.1.4 har i genomsnitt flottorna inom EU minskat med endast 2 % om året. Detta har i princip omintetgjorts av den tekniska utvecklingen av fiskeeffektiviteten som beräknas till 2–3 % per år.

Regleringen av fiskekapaciteten innehåller utöver fiskevård också klara inslag av näringspolitik. Genom att begränsa storleken av flottan ges ökade möjlighet för de som utövar fisket att bedriva detta på ett mer lönsamt sätt. Att begränsa antalet utövare av näringspoli- tiska skäl strider dock enligt min mening mot grundlagens bestäm- melser om näringsfrihet. Det krävs i stället fiskevårdsskäl eller andra angelägna allmänna intressen, se vidare nedan.

525

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Från Fiskeriverkets sida har vidare framförts att det i dag saknar tillräckliga bemyndiganden om resursfördelning. Verket har därför föreslagit att följande paragraf förs in i en fiskevårdslag:

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om särskilda fisketillstånd och fiskerättigheter/fiske- möjligheter som följer av tillstånden. Sådana tillstånd kan avse rätt att bedriva yrkesmässigt fiske efter en art, inom ett område, med ett visst fiskefartyg eller med användande av en viss fiskemetod.

Fiskerättigheter/fiskemöjligheter ska vara bestämda som en andel, uttryckt i procent, av det fiske som görs tillgängligt för fördelning genom särskilda tillstånd. Andelen ska fastställas med ledning av omfattningen av tidigare fiske under angiven referensperiod.

Frågor om särskilda fisketillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid prövningen ska en målsättning vara att främja en balanserad fartygsstruktur inom den svenska fiskeflottan. Tillgången till fiskeresurser får läggas till grund för en prioritering mellan fiskeföretag om detta är nödvändigt för att åstadkomma balans mellan resurs och fiskekapacitet.

Bakgrunden till förslaget

Som framgått av 4.3.1 administrerar Fiskeriverket i dag fiske- näringen genom särskilda tillstånd. I 4.2.5 har jag beskrivit att det i dag krävs såväl yrkesfiskelicens som fartygstillstånd för att bedriva yrkesfiske. Jag har tidigare i detta kapitel visat att kraven för de båda tillståndskraven är snarlika. För att förenkla har jag i det kapitlet föreslagit att det i framtiden bara ska krävas ett tillstånd, nämligen fiskelicens. Det är dock viktigt att notera att samtliga yrkesfiskare i nuläget därutöver behöver ett tredje tillstånd, ett särskilt tillstånd. Kraven om de särskilda tillstånden finns i dag inte i fiskelagen eller fiskeförordningen utan bara i Fiskeriverkets föreskrifter. Verket har utfärdat dessa föreskrifter med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 19 §. Eftersom det bemyndigandet i huvudsak handlar om fiskevård och syftet med de särskilda tillstånden är resursfördelning menar verket att det krävs ett tydligare och bättre bemyndigande. Det sär- skilda tillståndet används i två olika typfall. Som framgått är ett stort antal fiskarter kvoterade av EU. Dessa kvoter fördelas genom de sär- skilda tillstånden. Kriterierna för fördelningen utgörs av det historiska fisket. Det betyder att den som tidigare fiskat mest får störst till- delning.

526

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Fiskeriverket har vidare uppgett att det krävs särskilda tillstånd även för annat yrkesmässigt fiske, alltså även inom sådant fiske som inte är kvoterat av EU. Skälet till det är såväl resursfördelningsskäl som fiskevårdsskäl. Den yrkesfiskare som vill fiska i ett visst om- råde måste ha ett särskilt tillstånd för det. På så sätt kan Fiskeri- verket styra att inte alltför många fiskar inom det området. Om alla som ville yrkesfiska inom området skulle göra det skulle fisket bli olönsamt för alla, vilket skulle leda till konkurser och i förlängningen till hårdare fiske. I stället måste yrkesfiskaren som vill fiska varje år ansöka om ett särskilt tillstånd. Om exempelvis 50 yrkesfiskare skulle vilja fiska och ansöka om att få fiska, beviljas bara tillstånd för så många att fisket för dem bedöms vara lönsamt och försvar- bart ur ett fiskevårdsperspektiv. De som i första hand beviljas till- stånd är de som kan visa att de bedrivit samma fiske året innan.

Min utgångspunkt som jag redovisat tidigare är att jag vill förenkla detta oerhört komplicerade system. Jag har därför föreslagit att det numera inte ska finnas kvar både yrkesfiskelicens och fartygstill- stånd utan bara ett tillståndskrav.

Jag är vidare tveksam till att fiskeflottan även fortsättningsvis ska vara så hårt reglerad. Jag anser egentligen att den enskilde yrkes- fiskaren är bättre lämpad att bedöma om hans fiske kan bli lång- siktigt lönsamt än en myndighet. Samtidigt är jag väl medveten om att en övergång från en hårt reglerat näring till en mer marknads- anpassad kan få svåra följder som bl.a. skulle kunna få allvarliga konsekvenser för fiskevården.

De fria marknadskrafterna har genom olika bidrag försvagats. Därutöver menar såväl Fiskeriverket som Jordbruksdepartementet att tunga fiskevårdsskäl talar för att fisket styrs av myndigheten. Eftersom fisket utgör en begränsad resurs är det nödvändigt att fiske- kapaciteten begränsas.

Det anförda har dock inte bara politiska dimensioner utan även formella. Enligt 2 kap. 20 § RF gäller näringsfrihet i Sverige. Av paragrafen följer att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Av propositionen till lagen framgår följande om tolkningen:

Genom stadgandet i första stycket slås skyddet för närings- och yrkes- friheten fast. Med att driva näring avses här enskilda som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Avsikten med att bestämmelsen även avser dem som utövar yrke är att begreppen närings- och yrkes-

527

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

frihet inte helt stämmer överens med varandra. Att båda begreppen förekommer i paragrafen kan inte gärna leda till oklarhet.

Som framgår av avsnitt 6 har skyddet utformats så att det tar sikte på ett särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den eko- nomiska sidan av den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas innebära att alla regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så sätt att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar skall bestämmelsen förhindra att någon enskild ekono- miskt skall få gynnas på någon annans bekostnad.

Av avsnitt 6 framgår att det i dag finns en relativt omfattande reg- lering på närings- och yrkesfrihetens område. Till de av kommittén redo- visade författningarna kan såsom Konkurrensverket påpekar även räknas senare beslutade lagar samt regeringsförordningar och föreskrifter som meddelats av myndigheter och kommuner med stöd av lag i den utsträck- ning de kan sägas innebära begränsningar i närings- och yrkesfriheten. Enligt advokatsamfundets mening är det felaktigt att som kommittén gjort, bland författningsbestämmelser som berör närings- och yrkes- friheten ta upp skyddet för advokattiteln bland övrig lagstiftning, där samtliga övriga lagar inriktar sig på reglering av verksamheten som sådan. Reglerna i 8 kap. RB ger visserligen ett skydd för advokattiteln men innebär också att medlemmarna i advokatsamfundet är privile- gierade t.ex. på det sättet att i princip endast advokater förordnas som offentliga försvarare. Bestämmelserna kan dock sägas ha att göra med rätten att utöva ett visst yrke även om juridisk rådgivning eller verk- samhet som innebär juridiskt biträde till någon också kan utövas av andra. Enligt kommittén har inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetar- skyddsintressen. Kommittén anger även att det finns bestämmelser om kompetens eller vissa krav för att en person skall få utöva ett visst yrke samt att i vissa fall också näringsidkarens ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna. Sådana begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna allmänna intressen måste även i fortsättningen kunna införas. I paragrafens första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva yrke än sådana som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. Konkurrens- verket har uttryckt farhågor för att grundlagsskyddet kan urholkas och grundlagsenligheten blir svårbedömd om inte begreppet angelägna all- männa intressen preciseras närmare. Som kommentar till detta kan sägas att tillåtna inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen som kommittén i detta sammanhang nämnt. I övrigt får, i likhet med vad som anförts i avsnitt 5 om egendomsskyddet, det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.

528

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Genom andra ledet i paragrafens första stycke slås vidare fast att sådana inskränkningar aldrig får införas i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Under remissbehandlingen har ifråga- satts om det andra ledet tjänar något syfte. Vidare har föreslagits att ordet ”enbart” kan utgå samt att till ordet ”gynna” bör läggas ”eller missgynnas”. Som har framgått av avsnitt 6 är emellertid avsikten att den ekonomiska sidan av likhetsprincipen skall vara överordnad den princip som läggs fast i det första ledet. En inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Om en sådan inskränk- ning införs, kan inte uteslutas att detta kan komma att leda till att vissa näringsidkare gynnas. Att sådana gynnsamma ekonomiska konsekven- ser aldrig får vara det egentliga syftet med inskränkningen har därför på det sätt kommittén föreslagit kommit till uttryck i paragrafen. Lik- hetsprincipen skall här förhindra att någon näringsidkare eller annan yrkesutövare gynnas på annans bekostnad. Motsatsvis följer att någon annan härvid också kan komma att missgynnas. Det skall såsom kom- mittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade, såvida det inte samtidigt finns något angeläget allmänt intresse av reg- leringen. Avsikten med den föreslagna lydelsen är emellertid inte att hindra ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse. Det bör för tydlighetens skull även anmärkas att med uttrycket företag avses både juridiska och fysiska personer som driver näring till skillnad från enskilda personer som utövar ett yrke hos något offentligt organ.

På de skäl som redovisats i avsnitt 6 har det ansetts motiverat att i bestämmelsens andra stycke tydliggöra att den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att bedriva renskötsel som den framgår av lag är förenlig med det föreslagna skyddet för närings- och yrkesfriheten. Detta kom- mer till uttryck genom en hänvisning till att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

(prop. 1993/94:117, specialmotiveringen till 2 kap. 20 §)

Sammantaget framgår alltså att med angelägna allmänna intressen avses att ”skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse” och att tillåtna inskränkningar i varje fall måste röra något som tar sikte på vissa intressen som nämnts i kommittéförslaget: säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen samt frågor om närings- idkarens kompetens eller ekonomiska förhållanden. I kommitténs betänkande nämns också bl.a. miljöhänsyn (prop. 1993/94:117 s. 16, 48 f, jfr SOU 1993:40 A s. 118,). Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse måste göras från fall till

529

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demo- kratiskt samhälle.

Konstitutionsutskottet hade inget att tillägga som här är av intresse, se 1993/94:KU 24 s. 29 och 34 f.).

Utredningens analys

Hälsovård och miljöhänsyn kan utgöra sådana angelägna allmänna intressen som kan tillåta inskränkningar i yrkesfriheten. Det betyder därmed att fiskevårdsskäl är väl förenliga för att motivera inskränk- ningar. Yrkesfiskare måste alltså acceptera alla begränsningar som tillkommer av rena fiskevårdsskäl. Det är i sig också en självklarhet.

Annorlunda förhåller sig däremot med skäl som avser att begränsa fiskerätten för att garantera att lönsamheten för vissa yrkesfiskare ska vara acceptabel. Detta menar jag strider mot grundlagens krav om näringsfrihet. Som framgår av specialmotiveringen till 2 kap. 20 § RF framgår tydligt att likhetsprincipen innebär att ingen ekonomiskt får gynnas på annans bekostnad. Det skulle som framgår inte vara tillåtet att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är etablerade. Den ekonomiska sidan av likhetsprincipen ska också vara överordnad de allmänna angelägna intressen som kan motivera inskränkningar. En sådan inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts.

Jag menar därmed att ett bemyndigande om resursfördelning där syftet är att skydda dem som redan bedriver och har bedrivit fiske inte är förenligt med grundlagen och det kan därför inte föreslås. Däremot bör ett bemyndigande med fiskevård som motiv vara för- enligt med grundlagen.

I sammanhanget ska även regionalpolitiken kommenteras. Det finns starka skäl för regionala hänsyn i fiskepolitiken. Som framgått tidigare värnar jag särskilt om det småskaliga kustfisket, eftersom det möjliggör levande kustsamhällen. I Norge och Danmark avsätts också särskild kvoter för kustfiske. En fråga är dock om det är möj- ligt att göra samma sak i Sverige. Skulle det vara förenligt med näringsfriheten att avsätta en del av fisket för kustfisket ? Frågan är alltså om regionala hänsyn är ett sådant angeläget allmänt intresse som anges i 2 kap. 20 § RF. Det kan noteras att regionala hänsyn inte är särskilt omnämnt som ett exempel på ett angeläget intresse.

530

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Som framgått av propositionen måste tillåtna inskränkningar i varje fall röra något som tar sikte på vissa intressen som nämnts i kom- mittéförslaget: säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen eller miljöhänsyn. Samtidigt lämnas det en öppning i motiven om att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget intresse måste avgöras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Det ska dock noteras att enligt den gängse uppfattningen ska särskilt grundlagen tolkas restriktivt.

Samtidigt är det dock klarlagt att regeringen tidigare utgått från att regionala hänsyn är förenligt med grundlagen. Som framgått ovan anförde exempelvis regeringen i propositionen 2002/03:41 s. 13–14 att

…regionala hänsyn kan göra det motiverat att meddela föreskrifter om särskild tilldelning av fiskeresurser eller att föreskriva att fisket skall delas upp, t.ex. genom individuell kvotfördelning, eller att fisket skall ske inom vissa bestämda områden.

Min slutsats är sammantaget att regionala hänsyn bör vara ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera en inskränkning av näringsfriheten.

Utredningens förslag efter analysen

Första frågan gäller de särskilda tillstånden och särskilt om dessa förenligt med grundlagen. Som framgått regleras de särskilda till- stånden endast i den förvaltande myndighetens föreskrifter. Det inne- bär att utredningen inte kommer att föreslå någon lagreglering om hur de särskilda tillstånden ska utformas. Ytterst sätt är det därför den förvaltande myndighetens eget ansvar att se till att deras före- skrifter är förenliga med grundlagen. Jag kommer dock nedan att lämna utredningens syn på frågan. Den fråga utredningen vidare kon- kret ska ta ställning till är dock om den förvaltande myndighetens bemyndigande ska utvidgas.

Många fiskarter är kvoterad av EU. Skälet för det är förstås fiske- vårdsskäl. Sverige tilldelas kvoter av de olika slagen fisk. Det är sedan en nationell angelägenhet hur dessa kvoter fördelas. Kvoter kan fördelas på olika sätt. Vid individuell fördelning i Sverige sker sedan länge kvotfördelning efter urvalskriteriet historiskt fiske, dvs. de som tidigare fiskat mest får störst tilldelning. På samma sätt sker för-

531

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

delningen i Danmark, jfr. 7.2. I Danmark är skälen för detta dock näringspolitiska. Syftet i Danmark är att värna om den befintliga yrkeskåren och det finns i grundlagen ingen bestämmelse om närings- frihet som skulle utgöra hinder för detta.

Därutöver krävs dock i Sverige även särskilda tillstånd för att yrkesfiska även icke-kvoterad fisk. Skälen för det tycks vara en blandning av fiskevårdsskäl och näringspolitiska avvägningar.

När det gäller kvotfördelningen menar jag att i framtiden bör precis som i Norge och Danmark först en kvot avsättas för det småskaliga kustfisket. Som redovisats tidigare finns det starka skäl för regionala hänsyn i yrkesfisket. Regionala hänsyn bör också som ovan redovisats – under förutsättning att de klarläggs i det konkreta fallet – kunna vara ett sådant angeläget allmänt intresse som utgör skäl för att inskränka näringsfriheten. Hur stora kvoterna ska vara som ska fördelas efter regionala hänsyn måste dock i nuläget över- lämnas till den förvaltande myndighetens bedömning.

Det ska noteras att det genom att ta regionala hänsyn blir det möjligt att värna om det småskaliga kustfisket. Detta fiske är som tidigare påpekats viktigt för att upprätthålla livskraftiga kustsam- hällen.

Sedan avsättningar gjorts till det småskaliga kustfisket måste åter- stoden av kvoten fördelas bland yrkesfiskarna. Den fråga som då inställer sig är om kriteriet historiskt fiske är ett kriterium som är förenligt med grundlagen. Grunden för kvoteringen är fiskevårdsskäl. Det är därmed klart förenligt med grundlagen att begränsa tillträdet till kvoten. Det som däremot skulle göra det tveksamt är likhets- principen. Som framgått ovan måste inskränkningar som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse vara generella och inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Likhetsprincipen är överord- nad. Det anges särskilt i den ovan citerade propositionen att syftet inte får vara att gynna vissa på bekostnad av andra. Genom att använda det historiska fisket som kriterium försvåras nyetablering. Jag är för egen del tveksam till om en strikt tillämpning fullt ut är förenligt med grundlagen. Samtidigt ska dock framhävas att för- delningen under lång tid skett med det historiska fisket som grund. Från Fiskeriverkets sida har anförts att det är en fördelningsprincip som är accepterad norm såväl internationellt som i Sverige. Det är också svårt att tänka sig en mer slumpmässig fördelningsform. Sam- mantaget menar jag att övervägande skäl talar för att fördelningen även i fortsättningen bör kunna ske med historiskt fiske som grund.

532

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Samma synsätt måste förstås läggas på de särskilda tillstånd som används för icke-kvoterad fisk. En förutsättning för att myndigheten överhuvudtaget får begränsa den krets av yrkesfiskare som får till- träde till fisket är att det finns klara fiskevårdsskäl eller ett annat angeläget allmänt intresse som regionala hänsyn. Hur urvalet av dessa yrkesfiskare ska ske är precis som ovan anförts en svår fråga, jag vill dock inte heller här utesluta att det historiska fisket måste kunna vara ett kriterium.

Nästa fråga blir efter denna genomgång om den förvaltande myn- digheten behöver utökade bemyndiganden. Jag har ovan redan före- slagit att den förvaltande myndigheten ska ha ett bemyndigande att meddela alla de föreskrifter som EU-rätten kräver. Vidare har Fiskeri- verket redan långtgående bemyndiganden att bedriva fiskevård. Där- med menar jag att det finns bemyndiganden som täcker behovet för den förvaltande myndigheten att meddela särskilda tillstånd. Dessa har hittills skett utifrån bemyndigandet om att bedriva fiskevård. Eftersom som ovan framgått skälen för de särskilda tillstånden i huvudsak måste vara fiskevård är det redan befintliga bemyndigan- det om fiskevård väl anpassat för de särskilda tillstånden. Jag har dock som framgått ovan även föreslagit att det ska vara möjligt att med- dela särskilda tillstånd på grund av regionala hänsyn. Den förvaltan- de myndigheten saknar i dag ett uttryckligt bemyndigande om att kunna ta regionala hänsyn. I stället har Fiskeriverket i dag ett mer generellt bemyndigande om fiskets bedrivande. Syftet vid dess till- komst var att täcka in föreskrifter som EU-rätten kräver och att kunna ta regionala hänsyn. Jag föreslår nu sammantaget att detta bemyndigande konkretiseras. Jag föreslår ett bemyndigande, varav det framgår att den förvaltande myndigheten ska få göra regionala avvägningar vid fördelning av fisket. Jag kommer att konkretisera mina förslag under rubriken den konkreta uppdragsbeskrivningen.

Därutöver måste jag ta ställning till är hur Sveriges fiskekapacitet ska definieras i mitt förslag om fiskelicens, jfr. vad som anförs om fiskelicens. Som framgår där är det alltså nödvändigt att Sveriges fiskekapacitet begränsas efter i vart fall det tak EU sätter. Frågan är dock vidare om det ska vara möjligt för regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att genom tillståndskrav begränsa antalet yrkesutövare utöver vad EU satt som tak. Enligt min bedömning är det tveksamt om detta är nödvändigt. Danska erfarenheter visar, jfr. 7.2, att lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter kraftigt kommer att minska antalet fiskefartyg. Samma bedömning har med stor samstämmighet gjorts av berörda parter under beredning av

533

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

lagförslaget om överlåtbara fiskerättigheter i det svenska pelagiska fisket. Därtill kommer det som tidigare anförts vara möjligt för rege- ringen/förvaltande myndigheten att genom frivilliga åtgärder som skrotningsbidrag minska flottan. Slutligen kommer ju som framgått den förvaltande myndigheten även fortsättningsvis ha möjlighet att när det konkreta finns fiskevårdsskäl eller andra angelägna allmänna intressen som regionala hänsyn att minska tillträdet till fisket.

Slutligen måste jag ange hur den ansvariga myndighetens bemyn- digande om fiskevård förhåller sig till kravet om konsekvensbeskriv- ning i mitt förslag till fiskelicens, jfr. 9.1.5. Mitt förslag innebär att alla som bedriver ett miljömässigt fiske och i övrigt uppfyller kraven för licens ska kunna få fiskelicens och därmed kunna bedriva yrkes- fiske. Konsekvensbedömningen ska därmed inrikta sig på hur det tänkta fisket ska bedrivas, i huvudsak vilka redskap som ska använ- das. Därmed blir det möjligt för samtliga som har fiskelicens att fiska sådant fiske där den ansvariga myndigheten inte kräver särskilda tillstånd. Tillträdet till viss fisk, som av fiskevårdsskäl behöver be- gränsas, ska dock på samma sätt som tidigare regleras genom de sär- skilda tillstånden som den ansvariga myndigheten kan meddela av fiskevårdsskäl. Även regionala hänsyn kan användas. Det betyder att den ansvariga myndigheten inte ska göra en beståndsuppskattning eller beakta risken för utfiskning vid konsekvensbedömningen.

I grunden innebär detta en dubbelreglering. Den ansvariga myn- digheten ska hantera såväl en konsekvensbedömning vid sin prövning av fiskelicensen som de särskilda tillstånden. Det hade alternativt förstås varit möjligt att föra samman dessa tillståndskrav till ett. Skälen för att så inte har skett är att systemet är det som EU an- vänder sig av och att det kan vara lämpligt att nationellt ha samma. Vidare är tanken att fiskelicensen ska gälla under så lång tid om fem år, även om de ska kunna återkallas vid förändringar. Eftersom fiske- vårdskraven snabbt kan förändras kan de särskilda tillstånden be- höva löpa under kortare tid. Slutligen ska fiskelicensen kunna ge rätt till sådant fiske som inte behöver begränsas genom särskilda tillstånd.

Uppdragsbeskrivningen

I 4.1.1 har jag beskrivit den nu gällande instruktionen för Fiskeri- verket och noga analyserat den. Som framgår där är det oklara att det under punkt 1 anges att uppdraget enbart är att verka för en ekolo-

534

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

giskt hållbar förvaltning, samtidigt som det i punkten 3 anges att myndigheten ska medverka i Sveriges strävan att inom den gemen- samma fiskeripolitiken uppnå såväl ett ekologiskt som ekonomiskt hållbart fiske. Som framgår av analysen har det vid Fiskeriverket utbildats en praxis där hållbarheten av fiskebestånden ställts i för- hållande till näringspolitiken även i de fallen där det saknas EU-krav.

Regeringen har i september 2009 beslutat att en ny havsmiljö- myndighet ska bildas för att stärka och effektivisera arbetet med hav och vatten. I första hand är det delar av Naturvårdsverket, Fiskeri- verket och de fem vattenmyndigheterna som ska läggas samman till en myndighet som får ansvar för frågor om förvaltning av havs- och vattenmiljön. En utredning tillsattes om hur den nya myndigheten skulle organiseras. Utredaren lämnade sitt förslag i februari 2010 och myndigheten ska kunna inrättas fr.o.m. 1 januari 2011. Regeringens utgångspunkt är att Fiskeriverket ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Avsikten är dock inte att några verksam- heter inom Fiskeriverket ska upphöra. De verksamheter inom Fiskeri- verket som inte ska föras över till den nya myndigheten ska förläggas till mest lämplig myndighet. Innebörden är alltså att annan myndig- het än Fiskeriverket i framtiden kommer att ha förvaltningsansvar för fisket. En annan innebörd är att ansvaret kan komma att delas.

Utredningens förslag: Instruktionen till den förvaltande myndig- heten ska spegla portalparagrafen. Det huvudsakliga uppdraget ska beskrivas i punkten 1 på följande sätt: Myndigheten ska verka för att vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god avkastning för yrkesfisket samtidigt som den biologiska mångfalden och eko- systemfunktionerna behålls.

Därutöver förs in en ny punkt som anger att myndigheten även ska verka för ett ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt vatten- bruk.

Punkten 3 utgår. I stället förs beträffande EU in att myndig- heten ska verkställa eller komplettera EU:s förordningar om fiske inom den gemensamma fiskeripolitiken.

Slutligen förs även in att den förvaltande myndigheten vid fördelningen av fisket utöver fiskevårdsskäl även ska ta regionala hänsyn.

535

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Syftet med den nya lydelsen av den förvaltande myndighetens instruk- tion är förstås att den ska spegla den nya fiskevårdslagen. Huvud- uppdraget för Fiskeriverket (eller annan myndighet) blir att bedriva en förvaltning som överensstämmer med portalparagrafen. Det be- tyder alltså att myndigheten på sätt som redovisas under 9.1.2 om portalparagrafen ska hantera två jämställda mål, produktionsmålet och miljömålet. Genom att miljömålet jämställs med produktions- målet kan näringshänsynen i framtiden inte väga tyngre än bestånds- situationen.

Eftersom portalparagrafen bara reglerar vild fisk och vilda blöt- och kräftdjur krävs det ett tillägg om en särskild bestämmelse för odlad fisk och kräftdjur. Förslaget för vattenbruket är hämtat från Utredningen om framtiden för ett ekonomiskt och ekologiskt bär- kraftigt vattenbruks författningsförslag i deras betänkande ”Det växande vattenbruket”, SOU 2009:26, som överlämnades till rege- ringen den 11 mars 2009. Självklart finns det även en mängd andra förslag från den utredningen som skulle påverka lagstiftningen. Dessa förslag får dock värderas av regeringen. Skälet till att jag för in ett förslag om vattenbruk i instruktionen är att jag måste kompensera att vattenbruk tas bort från punkten 1.

Som framgår av bl.a. kapitel 3 och avsnitt 9.1.1 är Sverige bun- den av den gemensamma fiskeripolitiken. Min avsikt är ändå att den nationella fiskevårdslagen i huvudsak ska styra hur den svenska fiskeförvaltningen ska ske. Jag har därför noga sett till att lagen är förenlig med EU:s lagstiftning. Lagen utgör också en tolkning av rättsläget inom den gemensamma fiskeripolitiken. Den förvaltande myndighetens uppdrag ska därför i huvudsak också styras av den nationella lagens avsikt. Därutöver måste det dock självfallet även vara verkets uppgift att verkställa och komplettera EG:s förordningar om fiske, eftersom dessa är direkt tillämpliga i Sverige. Genom att koppla uppdraget klart till den nationella lagens avsikt behöver i framtiden det inte uppstå motstridiga tolkningar av verkets upp- drag på sätt som skett hittills.

Lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken

I direktiven till mitt uppdrag anges att jag ska ta ställning till om bestämmelserna i denna lag kan föras över till en ny fiskevårdslag. Som framgår av vår analys under 3.1 kan det vara ett problem att

536

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

det finns en fiskelag och en lag om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Att ha delvis olika lagregleringar trots att de ytterst måste motsvara samma EG-rättsliga regleringar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken innebär en uppenbar risk för motstridiga regleringar eller dubbelregleringar. Den nuvarande gräns- dragningen i 2 § 2 st. om möjligheten att meddela föreskrifter inte skulle gälla fiskelagens frågor framstår också som märklig. Efter- som en mängd frågor i fiskelagen berör frågor om den gemensamma fiskeripolitiken framstår denna begränsning inte som ändamålsmässig. Lagen innehåller också alltför få bestämmelser för att det ska vara motiverat med en särskild lag. Utöver gränsdragningsbestämmelsen innehåller den bara ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som komplet- terar eller som behövs för verkställighet av förordningarna. Vidare innehåller den en bestämmelse som möjliggör för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva att näringsidkare, som inte bedriver yrkesmässigt fiske att lämna uppgifter. Slutligen innehåller lagen bestämmelser om tillsyn, kontroll och straff.

Utredningens förslag: Lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken upphävs i dess helhet. I den nya fiskevårdslagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de före- skrifter som behövs för att komplettera eller verkställa EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Vilka övriga bestämmelser som behöver föras över från denna lag återkom- mer jag till i 9.2.

Genom att föra över det bemyndiganden till den nya fiskevårdslagen menar jag att det finns ett heltäckande bemyndigande för regeringen att meddela samtliga de föreskrifter som EU-rätten kräver. Jag före- slår sedan i mitt förslag till ändrad fiskeförordning att detta be- myndigande i sin helhet förs över till den förvaltande myndigheten. Därigenom menar jag att myndigheten har ett tillräckligt redskap att möta EU:s krav i dess helhet. I bemyndigandet ska den gemen- samma fiskeripolitiken noga definieras så att bemyndigandet inte blir för brett. Att ytterligare konkretisera bemyndigandet i denna del ser jag dock inte som möjligt. Den gemensamma fiskeripoliti- kens är sällsynt komplex och lagstiftningstakten mycket snabb. I den tidigare fiskelagstiftningen har man försökt att konkretisera samt-

537

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

liga bemyndigandet. Som framgått av kapitel 4 och lagkommentaren har dock resultatet blivit en ytterst svårbegriplig lag. Bemyndigan- dena har ändå inte räckt till utan Fiskeriverket har varit tvungna att tolka dem mycket extensivt för att kunna verkställa EU:s alla krav. När det gäller frågorna om kontroll och tillsyn återkommer jag till det.

Jag har i 4.2.6 och 9.1.4 redogjort för de bemyndiganden som gäller för fiskevård. Innebörden är som framgår där att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer redan har långtgående befogenheter får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande. Befogenheten att meddela föreskrifter om fiskets bedrivande kom till genom en lagändring 2003. Lagändringen kom till sedan Fiskeri- verket begärt att bemyndigandet att meddela föreskrifter för fiske- vården även skulle avse fiskets bedrivande. I propositionen anges följande:

Fiskelagens bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för fiskevården fick sin nuvarande utformning genom ett riksdagsbeslut 1995 (prop. 1995/96:8, bet. 1995/96:JoU5, rskr. 1995/96:85). Beslutet innebar att bemyndigan- det vidgades så att alla föreskrifter som behövs för att reglera fisket skulle kunna meddelas med stöd av fiskelagen. Föreskrifter som är nödvändiga för att reglera marknads- och strukturfrågor på fiskets om- råde kan meddelas med stöd av ett bemyndigande i lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Redan i samband med 1995 års ändring av fiskelagen ifrågasattes om inte be- myndigandet till stöd för föreskrifter om fiskevården borde vidgas till att gälla också fiskets bedrivande. I propositionen hänvisade regeringen till att avsikten med den då relativt nya lagstiftningen varit att begränsa och förenkla regelverket. Regeringen ansåg det därför inte lämpligt att utvidga föreskriftsrätten till att gälla också fiskets bedrivande. En sådan utvidgning borde enligt regeringens mening förutsätta mycket starkt vägande skäl.

Frågan om befogenhet för Fiskeriverket att meddela föreskrifter för hur fisket skall bedrivas har nu på nytt aktualiserats. Verket pekar i sin framställning på att den gemensamma fiskeripolitiken innebär krav på medlemsstaterna att vidta också andra åtgärder än sådana som är direkt hänförliga till fiskevården. De åtgärder som åsyftas är närmast nationella föreskrifter som syftar till en hushållning med fiskeresur- serna till gagn för konsumenterna och för beredningsindustrin.

Det finns möjlighet att genom sådana regler för fisket tidsmässigt jämna ut landningarna av fisk vilket är till fördel för den industri som bereder fisken och gör att man kan undvika att fisk onödigtvis går till foderindustrin eller t.o.m. måste dumpas. Det är vidare angeläget att fisket bedrivs och att fisken hanteras ombord på ett sätt som säkerställer att den fisk som landas är färsk och kan utgöra råvara för produkter av

538

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

hög kvalitet. Fiskeriverket hänvisar också till sitt ansvar för den regio- nala utvecklingen. Regionala hänsyn kan göra det motiverat att med- dela föreskrifter om särskild tilldelning av fiskeresurser eller att före- skriva att fisket skall delas upp, t.ex. genom individuell kvotfördelning, eller att fisket skall ske inom vissa bestämda områden.

Vad Fiskeriverket anför får enligt regeringens mening anses utgöra tillräckligt starka skäl för att vidga fiskelagens bemyndigande om fiske- vårdsföreskrifter till att gälla också föreskrifter för fiskets bedrivande. Detta ställningstagande innebär självfallet inte annat än att strävan fort- farande skall vara att så långt möjligt begränsa omfattningen av regel- verket.

(prop. 2002/03:41 s. 13–14).

Utredningens uppfattning är som framgått att den förvaltande myn- digheten även fortsättningsvis självklart ska ha tillgång till samtliga nödvändiga befogenheter för att skapa ett bra fiskevård. Verket ska exempelvis vid behov kunna helt förbjuda fiske av viss art eller fiske inom ett område. Från Fiskeriverkets sida har dock framförts att de bemyndigande verket har i dag är tillräckliga för att bedriva en bra fiskevård.

När det dock vidare gäller bemyndigandet om fiskets bedrivande framgår att det till stor del kommer att kunna ersättas av det generella bemyndigandet meddela de föreskrifter som behövs för att komplet- tera eller verkställa EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Som framgått av den citerade texten från propositionen var ju det huvudsakliga skälet för att införa bemyndigandet om fiskets bedrivande att Fiskeriverket skulle kunna vidta sådana åt- gärder som den gemensamma fiskeripolitiken kräver.

Därutöver föreslås även ett konkret bemyndigande om att den förvaltande myndigheten ska kunna ta regionala hänsyn.

9.1.15Anknytningen

539

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

delar närmare föreskrifter om villkoret angående anknytningen till svensk fiskenäring. I 32 § anges att frågor om licens prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 2 kap 19–20 §§ fiske- förordningen framgår sedan att det är Fiskeriverket som prövar frågor om yrkesfiskelicens och föreskrifter om krav på särskilt tillstånd för användning av fartyg för yrkesmässigt fiske. Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i fiskelagen hör

1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i Sverige.

2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller,

3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet.

Fiskeriverket ska vid sin prövning beakta också andra omständig- heter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är knutet till svensk fiskerinäring. Licens kan meddelas för en tid om längst 5 år. Därefter kan den förnyas.

Bestämmelsen om anknytning till svensk fiskerinäring kom till genom en lagändring 1998. Av propositionen framgår följande:

En grundprincip för den gemensamma fiskeripolitiken är att alla med- lemsländers fiskefartyg har lika tillträde till fiskevattnen och fiskresur- serna. Från denna princip görs det ett antal undantag, bl.a. fördelas gemenskapens fiskresurser via nationella kvoter avsedda att fiskas av den berörda statens fartyg. Syftet med fördelningen av nationella fiskekvoter är att tillförsäkra medlemsländerna en andel av gemenskapens totala fångstvolymer. Fördelningen grundas bl.a. på det traditionella fiske som den av fiskerinäringen beroende lokalbefolkningen i landet dragit fördel av före etablerandet av kvotsystemet. Denna kvotfördelning har stimulerat till s.k. ”kvothoppning”. Med detta avses att ett fiskeföretag genom förvärv av fiskefartyg som hör till en annan stats fiskeflotta får möjlighet att nyttja den statens fiskekvoter trots att fartygens besätt- ningar ofta inte är bosatta i landet och fångsterna till stor del landas i andra länder. Begränsningar av möjligheterna för utländska företag och medborgare att delta i fisket av de kvoter som kommer register- eller flaggstaten till del har föranlett flera avgöranden i EG-domstolen (se målen C-221/89, Factortame, REG I 1991, s. 3905, C-3/87, Agegate, REG 1989, s. 4459 och C-216/87, Jaderow, REG 1989, s. 4509).

EG-domstolen utgår från att det ankommer på medlemsländerna att i enlighet med internationell rätt fastställa villkoren för ett fartygs registrering och rätt att föra landets flagg. Bedömningen av vad som är en erforderlig koppling mellan fartyg och land för att få ingå i landets

540

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

fartygsflotta måste dock ske med beaktande av gemenskapsrätten i övrigt. Det innebär att medlemsstaten måste beakta förbudet mot diskrimine- ring, den fria etableringsrätten och proportionalitetsprincipen. Krav på viss nationalitet eller bosättning i landet som förutsättning för registre- ring av ett fartyg i landet är därmed oförenliga med gemenskapsrätten. Enligt EG-domstolen strider det t.ex. mot gemenskapsrätten att som villkor för att erhålla fiskelicens kräva att minst 75 procent av besätt- ningen skall vara bosatt i landet. Gemenskapsrätten hindrar däremot inte att ett medlemsland som villkor för registrering av ett fiskefartyg kräver att fartyget har en reell ekonomisk koppling till landet om det enbart rör relationen mellan fartygets fiskeoperationer och befolkningen som är beroende av fisket och anknuten industri. Det är t.ex. möjligt att åberopa landningar och återkommande besök i landets hamnar för att påvisa att det finns ett samband mellan fartygets verksamhet och landets fiskeberoende befolkning. Landningar av fångster kan således accepteras som en omständighet bland andra, under förutsättning att det inte direkt eller indirekt innebär en skyldighet att landa fartygets fångster i landets hamnar eller hindrar normala fiskeoperationer. Med- lemslandet kan enligt EG-domstolen även kräva att besättningen, på något sätt som står i överensstämmelse med gemenskapsrätten, bidrar till socialförsäkringssystemet i landet.

De svenska reglerna om fartygsregistrering i sjölagen har ändrats per den 1 juli 1997 (prop. 1996/97:130, bet. 1996/97:LU16, rskr. 1996/97:243). Numera kan ett fartyg som till hälften eller mer ägs av fysiska eller juridiska personer inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet under vissa förutsättningar som anknyter till EG-domstolens avgöran- den i bl.a. nämnda mål registreras i Sverige, om ägaren så begär.

EG-fördragets bestämmelser om bl.a. den fria etableringsrätten och domstolens uttalanden om principernas tillämpning torde innebära att ett bosättningskrav som gäller för etablering inom svenskt yrkesfiske inte kan behållas. De svenska bestämmelserna om förutsättningarna för yrkesfiske måste således anpassas till gemenskapsrätten.

Det finns med stöd av de nämnda avgörandena av EG-domstolen i stället möjlighet att föreskriva att fisket skall ha en reell anknytning till den svenska fiskenäringen. Det nuvarande bosättningskravet bör således ersättas av en allmän bestämmelse i lagen om att det som förutsättning för yrkesfiskelicens skall vara fråga om ett fiske som har anknytning till svensk fiskerinäring.

Av principen om proportionalitet följer att kraven för att erhålla licens inte får vara mer långtgående än vad som krävs för att säkerställa en verklig ekonomisk anknytning mellan fiskaren och medlemsstaten. Härvid måste de förutsättningar som EG-domstolen har slagit fast be- aktas. Det måste säkerställas att de som inte bor i landet men som omfattas av Sveriges åtaganden om etableringsfrihet, arbetskraftens fria rörlighet och utbyte av tjänster får reella möjligheter att etablera sig inom svenskt yrkesfiske.

Av EG-domstolens avgöranden följer att det får krävas ett antal alternativa bevis för att det fiske som skall bedrivas är till nytta för den

541

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

fiskeberoende lokalbefolkningen i landet. Det är mot denna bakgrund lämpligt att en allmänt hållen bestämmelse i lagen om anknytning till svensk fiskerinäring kompletteras med ytterligare föreskrifter som ger ledning vid prövningen av licensansökningar. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter som närmare beskriver vilka omständigheter angående anknytningen till svensk fiskerinäring som kan åberopas till stöd för en ansökan om licens.

Det är naturligt att platsen för landningar och utgångshamnen för fisketurerna tillmäts betydelse när en sökande åberopar omständigheter till stöd för sin licensansökan. Att det inte får ställas krav på bosätt- ning innebär inte att bosättningen skulle sakna betydelse som ett alter- nativt bevis för anknytning till landets fiskeberoende befolkning eller fiskeberoende områden.

I föreskrifter till lagbestämmelsen bör en precisering kunna göras av de bevis för anknytning som kan åberopas. Exempel på sådana pre- ciseringar är att minst 50 procent av fångstvärdet landas i Sverige, att minst hälften av fiskefärderna utgår från svensk hamn eller att minst hälften av deltagarna i det fiske licenssökanden avser att bedriva är bosatta i landet. Föreskrifterna måste ge sökande möjlighet att åberopa också andra omständigheter eller en kombination av omständigheter till stöd för sin ansökan om licens.

(prop. 1997/98:139, avsnitt 5).

Den svenska anknytningen bestämdes alltså i lag 1998. Utformningen bestämdes med hänsyn taget till avgöranden från EG-domstolen. Den fråga som utredningen måste ta ställning till om det nu finns skäl för en omprövning av denna lagreglering och vilka skälen i så fall skulle vara.

I direktiven anges ingenting om anknytningen. Från Fiskeri- verkets sida däremot har framförts följande:

Utredningen måste bestämma vad som är svenskt fiske. Frågan är av avgörande betydelse för vad som i övrigt bör vara Fiskeriverkets arbets- uppgifter, särskilt i fråga om administrationen av för Sverige tillgäng- liga fiskemöjligheter. Detta är en mycket komplicerad fråga vars för- utsättningar dessutom är under förändring bl.a. genom att en övergång i gemenskapsrätten har skett eller diskuteras från kvotregleringar till reglering genom effort- eller realtidsbegränsningar. Företrädare för fiskerinäringen har förordat en övergång till realtidbegränsningar som kräver att åtgärder riktas mot flera medlemsstater samtidigt och varför EU-kommissionen förutsätts få en aktiv roll eller framhållit att möjlig- heten att låta producentorganisationer administrera fiskemöjligheterna bör undersökas. De olika fördelningssätten ger förmodligen skilda opti- mala lösningar för lagstiftningens begreppsapparat och systematik. Den danska lagstiftningen bör studeras på nytt som eventuell förebild för lagändringar.

542

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Tillträdesbegränsningarna i gemenskapens fiskevatten och tilldel- ningen av nationella fiskekvoter och fiskemöjligheter strider mot idén med den gemensamma marknaden enligt EG-fördraget där föreskrivs fri rörlighet från arbete och kapital. Frågan är vad som längre är svenskt fiske och som svenska myndigheter skall administrera. Näringen accep- terar inte en strikt tillämpning av de anknytningsfakta som anges i fiske- förordningen och som bygger på EG-domstolens praxis. De svenska kriterierna för resurstillträde är i praktiken verkningslösa som instrument för att förbehålla fiskemöjligheter för något som kan betecknas som svenskt.

Från Fiskeriverket har vidare framförts farhågor att det förhållande att även juridisk person kan få fisketillstånd skulle göra det lättare att kringgå bestämmelserna om svensk anknytning och att dessa därför måste ses över.

Fiskeriverket har föreslagit följande paragraf:

Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i paragrafen hör

1.att sökandens fiskeverksamhet administreras, styrs och kontrolle- ras från ett fast driftsställe i Sverige,

2.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i Sverige,

3.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller,

4.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta (och skatte- pliktiga?) här i landet.

Utredningens analys

Som framgått kom den nuvarande lagreglering till så sent som 1998. Den fråga som utredningen nu måste ta ställning till är om det finns anledning att ändra den regleringen och vilka skälen i så fall är. En komplikation är att direktiven inte behandlar frågan, det saknas där- med en problembeskrivning från regeringen.

Lagregleringen 1998 är utformad efter avgöranden från EG-dom- stolen. Som framgår av vad som citerats ur propositionen var det nödvändigt med hänsyn just till EG-domstolens avgöranden att ut- forma lagstiftningen med en viss vaghet.

Det framstår som naturligt att denna vaghet utgör ett problem för den myndighet som ska tillämpa lagstiftningen och de yrkesfiskare som ska bedriva fiske utifrån den.

543

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Problemet för utredningen är dock att det kan vara svårt att nu föreslå en bättre och konkretare lagstiftning. En första fråga är om det rättsläge som gällde 1998 gäller fortfarande. Har det tillkommit några nya rättsfall som skulle kunna påverka rättsläget?

Om så inte har skett är rättsläget oförändrat. De rättsfall som då var avgörande för regelverkets utformning är fortfarande styrande. Jag utgår också från att de avvägningar som då gjordes från rege- ringens sida var riktiga.

Det betyder att det inte skulle vara acceptabelt med specifika krav på viss nationalitet eller bosättning. Det som däremot är möjligt är att kräva alternativa bevis för att det fiske som ska bedrivas är till nytta för den fiskberoende lokalbefolkningen i landet.

Mot detta uttalande kan en bestämmelse om att fiskeverksam- heten måste administreras, styras och kontrolleras från ett fast drift- ställe i Sverige framstå som alltför långtgående ?

Om rättsläget är oförändrat skulle det tala emot en ändrad reg- lering av regelverket.

Däremot har andra saker ändrats. Som framgått kommer utred- ningen att föreslå att yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet ersätts av en fiskelicens. Yrkesfiskelicensen har bara beviljats fysiska per- soner, medan fiskelicens även ska kunna ges till juridiska personer. Gör det skäl för en annan bedömning?

Utredningen har gett professor Ulf Bernitz i uppdrag att klar- lägga tre frågor. Dessa tre är:

1.Har det tillkommit nya rättsfall efter 1998 om anknytning i EG- domstolen som påverkar rättsläget ?

2.Har det någon betydelse och i så fall vilken att Fiskelagsutred- ningen kommer att föreslå att yrkesfiskelicensen inte längre bara kommer att beviljas fysiska personer utan även juridiska?

3.Är det tillägget Fiskeriverket har föreslagit till lagregleringen om anknytning förenligt med EU-rätten ?

544

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Professor Ulf Bernitz rapport

1.Har det tillkommit nya rättsfall efter 1998 om anknytning i EG- domstolen som ändrar rättsläget?

De grundläggande principerna i EG-rätten om förbud mot diskri- minering p g a nationalitet, proportionalitet, etableringsfrihet och fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer som vill arbeta i annat EU-land kvarstår oförändrade i Lissabonfördraget.

Det har inte kommit några nya rättsfall från EG-domstolen som ändrar de principer om fiskeriverksamhet som domstolen tidigare lagt fast. De grundläggande rättsfall som vi tidigare haft uppe till diskus- sion är fortfarande aktuella. Det gäller framför allt målen Jaderow (C-216/87) och Factortame (C-221/89). I dessa fall behandlade EG- domstolen vilka krav som får ställas på fartyg för att dessa skall tillåtas fiska inom ramen för en medlemsstats nationella kvot. I Jaderow- målet slog EG-domstolen fast att en medlemsstat kan fastställa vill- kor som syftar till att fastställa att fartyget har en verklig ekonomisk anknytning till staten ifråga, i den mån anknytningen endast rör relationen mellan fartygets operationer i samband med fiske och den befolkning som är beroende av fisket och därmed sammanhängande industrier. I Factortame-målet fann EG-domstolen det tillåtet att kräva i fråga om fiskefartyg som registreras i en medlemsstats natio- nella register, att fartygets ledning utövas från den statens territorium och att dess operationer kontrolleras och dirigeras därifrån. Där- emot fann EG-domstolen i Factortame-målet att det är otillåtet att kräva som villkor för registrering av fiskefartyg i ett EU-lands natio- nella register att fartygets ägare, ledning eller operatörer är medbor- gare i medlemsstaten eller är bosatta och har sin hemvist i medlems- staten. Dessa principer är som nämnt fortfarande helt aktuella.

Detta innebär att de EG-rättsliga förutsättningar från vilka man utgick i prop. 1997/98:139 fortfarande också är aktuella. I vissa hänseenden är de slutsatser som dras i de avsnitt i propositionen, som citeras i din ovannämnda PM, i och för sig mera detaljerade än vad som verkar möjligt att få fram ur rättsfallen. Det gäller t.ex. de angivna procentsatserna. Jag har inte haft möjlighet att göra en när- mare kontroll, men sannolikt är de gjorda preciseringarna resultatet av överläggningar mellan i första hand kommissionen och medlems- staterna om gränserna för medlemsstaternas tillåtna kontroll. Utred- ningen bör alltså i sitt arbete kunna utgå från att de gjorda propo- sitionsuttalandena håller EG-rättsligt.

545

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

En fråga för utredningen att ta ställning till i sitt arbete är lag- regleringen av den svenska anknytningen till det yrkesmässiga fisket. Jag har förstått att man på vissa håll vill införa längre gående krav än nu på sådan svensk anknytning. Vad jag kunnat finna har det dock inte skett några förändringar i EG-rätten som ändrar de legala förutsättningarna. Slutsatsen är alltså att de EG-rättsliga övervägan- den som låg till grund för lagregleringen 1998 fortfarande får anses styrande.

2.Har det någon betydelse och i så fall vilken att Fiskelagsutred- ningen kommer att föreslå att yrkesfiskelicens inte längre bara kommer att beviljas fysiska personer utan även juridiska?

Det är fullt tillåtligt från EG-rättslig synpunkt att bevilja yrkesfiske- licens också till juridiska personer. I praktiken får väl dessa juridiska personer i allmänhet formen av aktiebolag. Ett svensk aktiebolag är ett aktiebolag som är registrerat i Sverige.

Jag antar att utredningen avser att behålla bestämmelsen att den som får yrkesfiskelicens skall ha anknytning till svensk fiskerinäring. För juridiska personer torde tillämpningen av en sådan bestämmel- se få ta fasta på hur verksamheten bedrivs, med andra ord att det finns en reell ekonomisk koppling till Sverige.

En annan situation uppkommer om utredningen skulle vilja på något sätt reglera ägandet av juridiska personer som fått svensk yrkes- fiskelicens. Man kan t.ex. tänka sig att fiskeriföretag i annat EU-land skulle vilja äga, helt eller till större delen, en svensk juridisk person som har yrkesfiskelicens i Sverige. Det svenska företaget skulle då vara ett dotterbolag. Detta är emellertid något som man får acceptera. De regler som fanns förr i svensk rätt om inskränkningar i utlän- ningars och utländska företags rätt att äga aktier i vissa typer av svenska företag avskaffades i anslutning till Sveriges EU-inträde. Det går inte att hävda att fiskeriföretag skulle stå i någon särställning här- vidlag. Här kan också hänvisas till vad jag skrivit ovan om EG-dom- stolens ställningstagande i Factortame-målet.

Svaret är alltså att det går bra att även låta juridiska personer få svensk yrkesfiskelicens, men att det kan finnas en risk för att det utvecklas en mer uttunnad ägarmässig anknytning till Sverige. Hur stor betydelse detta skulle ha i praktiken saknar jag möjlighet att bedöma.

546

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

3.Är de tillägg Fiskeriverket har föreslagit till lagregleringen om anknytning förenliga med EG-rätten?

Fiskeriverket har inte redovisat vilka närmare överväganden, särskilt vad gäller EG-rätten, som ligger bakom verkets förslag. Som en ut- gångspunkt anger verket att Utredningen måste bestämma vad som är svenskt fiske. Såsom regelverket ser ut på fiskeriområdet är detta dock något som inte låter sig ensidigt bestämmas från svensk sida.

Det är min uppfattning att regeringen i lagstiftningsärendet 1997– 98 gick så långt den ansåg det EG-rättsligt möjligt när det gällde att upprätthålla krav på svensk anknytning. Det är därför inte möjligt att tillstyrka de skärpningar som Fiskeriverket verkar vara inne på. Jag hänvisar här till vad jag skrivit ovan om vad EG-domstolen ut- talade i Factortame-målet om bosättningskrav.

Något som särskilt bör påpekas är att det måste vara tillåtet att visa på olika sätt att kravet på en reell ekonomisk koppling till Sverige är uppfyllt. Detta hänger samman med den för EG-rätten grund- läggande proportionalitetsprincipen. Svenska regler som inskränker rörelsefriheten för fiskeriverksamhet genom krav på vad som skall anses utgöra tillräcklig anknytning till svenskt näringsliv får inte vara mer omfattande och ingripande än vad som erfordras för att säker- ställa att en sådan koppling föreligger. Specifika krav i form av detalj- regler om hur detta skall åstadkommas löper stor risk att komma i konflikt med kravet på proportionalitet.

Jag ha med intresse tagit del av de danska reglerna om yrkes- fiskare och utformningen av anknytningskraven för fiskeriverksam- het som utgår från annat EU-land. Eftersom dessa regler har samma utgångspunkter i EG-rätten är det inte förvånande att de är snarlika de svenska. De danska reglerna torde kunna ge underlag om ut- redningen önskar överväga vissa förändringar i svenska regler och tillämpad praxis.

Utredningens slutsats

Utredningen ansluter sig till Ulf Bernitz synpunkter. Den nu gällan- de lagstiftningen om anknytning kom till 1998 och formades efter EU-rätten. Denna EU-rätt har inte förändrats. Det saknas därför i grunden skäl för utredningen att föreslå en ny lagstiftning.

På en punkt menar jag dock att det måste ske en justering av de nuvarande anknytningsfakta. Utredning har föreslagit att även juri-

547

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

diska personer ska kunna få fiskelicens. Anknytningsfakta bör lämp- ligen anpassas efter detta.

Jag föreslår att de till de nu gällande anknytningsfakta läggs till en ytterligare punkt. Innehållet skulle vara en mer allmänt hållen for- mulering om att en ytterligare omständighet som skulle ha betydelse är om sökanden har ett fast driftställe i Sverige. Motsvarande be- stämmelse finns i Danmark, jfr. 7.2. Den bestämmelsen har uppgetts accepterats av kommissionen. Professor Ulf Bernitz har uppgett att han inte har någon invändning mot ett sådant förslag. Innebörden är därmed att jag precis som Fiskeriverket föreslagit lägger till en lagreglering om fast driftställe, men utformar den mer allmänt hållet.

Lagregleringen skulle sammantaget se ut så här:

Till omständigheter som visar att fisket har sådan anknytning till svensk fiskerinäring som avses i fiskelagen hör

1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i Sverige.

2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn, eller,

3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet.

4.att sökanden har ett fast driftställe i Sverige

9.1.16Avgränsningen mellan miljöbalken och fiskevårdslagen

Från Fiskeriverkets sida har anförts att det är viktigt att den nya fiskevårdslagen innehåller en lagvalsparagraf som klargör gränsen mellan fiskevårdslagen och miljöbalken. Vissa har motsatt sig att en sådan bestämmelse förs in i den nya fiskevårdslagen.

Utredningen har låtit miljörådet Anna-Lena Rosengardten klar- lägga frågan. Jag ansluter mig till Anna-Lena Rosengardtens slutsatser. Jag kommer därför inte att föreslå att det förs in en lagvalsparagraf i den nya fiskevårdslagen. I stället föreslår jag i enlighet med för- slaget en mindre justering av den nu gällande 3 § andra stycket fiske- lagen, se 1 § 2 stycket fiskevårdslagen. Anna-Lena Rosengardtens rapport finns i dess helhet intagen i bilaga 3.

548

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

9.1.17Svenskt fiske

I detta avsnitt redogör jag för och analyserar innebörden av begreppet svenskt fiske. Därefter tittar jag på frågan om svensk jurisdiktion och Sveriges möjlighet att se till att dess medborgare uppfyller t.ex. de krav som ställs i den gemensamma fiskeripolitiken.

Begreppet svenskt havsfiske i fiskelagen

I 1 § första stycket fiskelagen stadgas följande.

Denna lag gäller rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterri- torium och inom Sveriges ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen.

Fråga har uppkommit om hur termen svenskt havsfiske ska defi- nieras.

I specialmotiveringen till 1 § fiskelagen anges följande.

Paragrafen anger tillämpningsområdet för lagen. Första stycket mot- svarar 1 § första stycket fiskerättslagen. Av 24 och 25 §§ framgår att föreskrifter för fiskevården och om uppgiftsskyldighet, utmärkning av fiskeredskap, naturvårdshänsyn och hänsyn till andra fiskande skall tillämpas för svenskt havsfiske också utanför den ekonomiska zonen. I andra stycket finns en hänvisning till lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

(Prop. 1992/93:232 s. 62)

Definition på termen svenskt havsfiske saknas alltså i fiskelagen, av specialmotiveringen kan utläsas att termen följt med från fiskerätts- lagen.

Här kan också nämnas 33 § fiskelagen i vilken följande stadgas.

Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterritorium får efterlevna- den av internationella överenskommelser om fiskevård och fiskets be- drivande kontrolleras av de utländska myndigheter som anges i före- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

En sådan utländsk myndighet skall lämnas tillträde till svenska fiskefartyg och ges tillfälle att undersöka fiskeredskap, fångst, lastut- rymmen och utrustning i övrigt samt att ta del av de loggböcker och handlingar av betydelse för fisket som finns ombord. Finner myndig-

549

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

heten att en bestämmelse för fisket överträtts på ett allvarligt sätt får den föra fartyget till hamn.

Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att underlätta åtgärdernas genomförande.

Vissa ändringar i denna paragraf skedde 1998 och i förarbetena till lagändringen sades bl.a. följande.

Avtalet förutsätter emellertid att även andra länder kan ingripa mot svenska fiskare med olika kontrollåtgärder när de befinner sig utanför svenska vatten. På det fria havet som täcks av en regional organisation skall det vara möjligt för en avtalsslutande part som deltar i organisa- tionen att börda och inspektera fiskefartyg som för en annan avtals- slutande stats flagg, oavsett om staten deltar i organisationen eller ej. Syftet är att säkerställa att bevarande- och förvaltningsåtgärderna följs.

I svensk fiskelagstiftning finns redan regler om sådana åtgärder. I 33 § fiskelagen finns bestämmelser om internationell kontroll av svenska fiskefartyg. Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterritorium får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiske kontrolleras av de utländska myndigheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den ut- ländska myndigheten skall lämnas tillträde till svenska fartyg för att där undersöka fiskeredskap, fångst och lastutrymmen samt där ta del av loggböcker och handlingar av betydelse för fisket. Befälhavaren skall underlätta bordning och kontrollens genomförande i övrigt. Överträ- delser av bestämmelsen är straffsanktionerade i 38 § fiskelagen.

(Prop. 1997/98:139 s. 18 f.)

Svenskt havsfiske i fiskerättslagen

Begreppet svenskt havsfiske infördes i fiskerättslagen genom en lagändring 1975 (SFS 1975:176). Bakgrunden till lagändringen var den nya regeringsformen och de förslag som lades fram avsåg i första hand normgivningsbemyndiganden för regeringen beträffande de i 8 kap. 7 § RF angivna ämnena jakt och fiske. I förarbetena till änd- ringen angavs bl.a. följande. I 3–5 a §§ fiskeristadgan finns allmänna regler om förhållandet mellan fiskade inbördes. Bestämmelserna är delvis av fiskerättslig karaktär och bör inte ändras utan riksdagens hörande. Dessa bestämmelser i fiskeristadgan bör därför flyttas över till fiskerättslagen. Bestämmelserna i 3 och 4 §§ fiskeristadgan gäller även vid fiske från svenskt fartyg på internationellt vatten, och reglerna i 5 § ska tillämpas också på sådant vatten beträffande red- skap som satts ut från svenskt fartyg (23 §). När nu dessa bestäm-

550

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

melser ska föras över från fiskeristadgan till fiskerättslagen krävs vissa ändringar. Det föreslås att det införs en ny paragraf med all- mänt bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om fiskets vård och bedrivande inom Sveriges sjöterritorium och svensk fiskezon samt för svenskt havsfiske utanför fiskezonen. Bemyndigandet är avsett att täcka de föreskrifter som finns i de hittills utfärdade kungörelserna om fiskets vård och bedrivande. Tillägget avseende svenskt fiske utanför fiske- zonen föranleds av att vissa av de administrativt utfärdade bestäm- melserna gäller utanför fiskerättslagens geografiska räckvidd enligt 1 §, dvs. Sveriges sjöterritorium och svensk fiskezon, och är tillämpliga också för svenskt havsfiske på internationellt vatten utanför fiske- zonen. I samband härmed bör ett motsvarande tillägg göras i 1 § första stycket. Bemyndigandet gör det sålunda möjligt för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om in- skränkningar i svenskt fiske på internationellt vatten. Det kan t.ex. uppkomma behov att i anledning av internationell överenskommelse om fångstkvotering inom visst havsområde ge föreskrifter om be- gränsning av svenskt fiske inom området och fördelning av fisket där mellan svenska fiskefartyg.(Prop. 1975:29 s. 18 och 24 f.)

Inte heller vid införandet av begreppet i lag definierades alltså svenskt havsfiske. Det som står skrivet i propositionen i samband med införandet tyder dock mest på att det rör fiske från svenska fartyg.

Hur definieras svenskt havsfiske i kommentaren till Karnov?

I det juridiska uppslagsverket Karnovs kommenteras fiskelagen. I 1 § hänvisas till kommentaren för 24 § och 25 § femte stycket. I not 60 sägs:

Genom att 21 § omfattas krävs det yrkesfiskelicens och fartygstillstånd för mer omfattande svenskt fiske även utanför den ekonomiska zonen, se prop. 1995/96:8 och 1995/96:JoU5.

I not 61:

Svenska fiskefartyg får i viss utsträckning användas för fiske i andra länders territorialvatten. För att det skall vara möjligt att säkerställa att sådant fiske utövas på ett sätt som är förenligt med Sveriges skyldig- heter enligt internationella överenskommelser, främst inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (se kommentaren till rubriken ”Fisket m.m.” före 19 §), har fiskelagens ursprungliga tillämpningsområde ut-

551

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

vidgats. Det innebär att nationella föreskrifter som meddelas till komplet- tering av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken får omfatta svenskt havsfiske i andra länders territorialvatten. Se prop. 1995/96:223.

Jurisdiktionsprinciper

I Internationella straffrättsutredningens betänkande (SOU 2002:98) ”Internationella brott och svensk jurisdiktion” redogörs för de olika jurisdiktionsprinciperna.

Här kan nämnas territorialitetsprincipen som är den grundläggan- de principen. Enligt denna har en stat jurisdiktion över brott som begås på det egna territoriet. Anknytningen till staten grundar sig enligt denna princip på gärningsorten. Principen brukar sägas gälla oinskränkt. Vissa begränsningar finns dock. (SOU 2002:98 s. 77 f.)

En annan princip är flaggstatsprincipen som innebär att en stat har jurisdiktion över brott på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i den staten. Brott som begås på utländska fartyg när dessa befinner sig på svensk territorium är att betrakta som begångna i Sverige. Detta innebär att flaggstatsprincipen i sådan fall kan komma att kon- kurrera med territorialitetsprincipen. Olika uppfattningar finns om hur sådana fall av behörighetskonflikter lämpligen bör regleras. Moti- ven för att ge en stat jurisdiktion över brott som begås på dess egna fartyg står att söka i vad som kan kallas ”ordningsfunktionen”. Varje stat har ett berättigat intresse av att upprätthålla och säkerställa ordningen ombord på de fartyg och luftfartyg som är registrerade i staten. Flaggstatsprincipen ger grund för jurisdiktion oberoende av var fartyget, eller luftfartyget, befinner sig och oberoende av om gär- ningsmannen tillhör besättningen, följer med som passagerare eller befinner sig ombord av annan anledning. (SOU 2002:98 s. 78 f.)

Att nämna är också den aktiva personalitetsprincipen. Enligt denna har en stat jurisdiktion över brott som begås av dess egna medborgare. Även brott som begåtts av personer som har hemvist i staten brukar anses kunna omfattas av domsrätt med stöd av den aktiva persona- litetsprincipen. Brottet har således anknytning till staten genom gär- ningsmannen. Det finns olika uppfattningar om hur långt som det är tillåtet att utöva jurisdiktion med stöd av den aktiva personalitets- principen. I vilken utsträckning olika stater faktiskt utnyttjar den som grund för jurisdiktion varierar också mycket. Detta hänger till inte obetydlig del samman med möjligheterna i de olika nationella rättordningarna att utlämna egna medborgare för att lagföras i en

552

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

annan stat. I vissa stater, t.ex. i Storbritannien, är möjligheterna att bestraffa brott som begås utanför det egna territoriet begränsade. Där tillåter, å andra sidan, lagstiftningen i rätt stor utsträckning att landets egna medborgare utlämnas. Andra stater, som inte alls eller endast i begränsad utsträckning lämnar ut sina egna medborgare och till vilka bl.a. Sverige hör, har gett sina domstolar nästan total juris- diktion över brott som begås av dess egna medborgare eller personer som har hemvist i staten, även när brotten har begåtts utanför statens eget territorium. I vissa stater har jurisdiktionen med stöd av den aktiva personalitetsprincipen begränsats till gärningar som riktar sig mot enskilt eller allmänt intresse i jurisdiktionsstaten. En vanlig begränsning är också att den aktuella gärningen måste vara straffbar även enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Jurisdik- tion med stöd av den aktiva personalitetsprincipen kommer att konkurrera med jurisdiktion som en annan stat har rätt att utöva enligt territorialitetsprincipen. Om en svensk begår en gärning i ett annat land, har ju både Sverige och den andra staten jurisdiktions- rätt. Sådana behörighetskonflikter kan lösas genom konventioner eller helt enkelt genom överenskommelse i det enskilda fallet. Ett särskilt problem kan uppstå om ett visst handlande är påbjudet i en stat men utgör en brottslig gärning i medborgarskapsstaten. Enligt folkrätten får emellertid i ett sådant fall medborgarskapsstaten inte kräva att dess medborgare följer medborgarskapsstatens lag, utan är skyldig att respektera den andra statens suveränitet. (SOU 2002:98 s.79 f.)

Brottsbalkens och fiskelagens regler om jurisdiktion

2 kap. 1 § brottsbalken

De grundläggande behörighetsreglerna i svensk rätt finns i 2 kap. brottsbalken. I 2 kap. 1 § BrB stadgas.

För brott som begåtts här i riket dömes efter svensk lag och vid svensk domstol. Detsamma gäller, om det är ovisst var brott förövats men skäl finnes antaga att det är begånget inom riket.

553

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

I kommentaren till brottsbalken står följande.

Denna paragraf ger utryck för den s.k. territorialitetsprincipen. Med orden ”här i riket” avses Sveriges landterritorium och svenskt sjöterritorium samt luftrummet ovanför land- och sjöterritoriet. Det svenska sjöterri- toriets omfattning är preciserad i lagen (1966:374) om Sveriges sjö- territorium. Sjöterritoriet är i princip 12 nautiska mil (22 224 m). För de områden där avståndet till annan stats kust understiger 24 nautiska mil eller där avståndet till annan stats fiskezon eller kontinentalsockel understiger 12 nautiska mil gäller särskilda regler. Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon innehåller (15 §) ett visst undantag från vad nu har sagts om svenskt sjöterritorium. Svensk lag ska nämligen tillämpas på en konstgjord ö, anläggning eller en annan inrättning som tillkommit med stöd av nämnda lag på samma sätt som om inrättningen etc. varit belägen inom riket. Inrättningen ska därvid anses vara belägen inom närmaste del av Sveriges sjöterritorium.

(Se kommentaren till 2 kap. 1 § BrB)

Det är inte avsett att alla brott som begås inom Sverige ska beivras genom den svenska straffrättsskipningen. Brott som begåtts av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller på annat sätt medföljde detta mot annan sådan utlänning eller mot ett utländskt intresse ombord på utländskt fartyg eller luftfartyg kan beröra Sverige i så liten grad att det kan vara lämpligare att låta den utländska stat dit fartyget eller luftfartyget hör att beivra brottet, också om brottet har be- gåtts på svenskt sjöterritorium. I 2 kap. 5 § första st. brottsbalken ges en regel om att åtal för ett sådant brott förutsätter ett särskilt förord- nande av regeringen eller den som regeringen har bemyndigat därtill. Enligt Förordning med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall (1993:1467) har riksåklagaren getts rätt att besluta om sådant åtalsförordnande. En viss begränsning av den svenska domsrätten följer också av Lag om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg (1996:517). Lagen föranleds av FN:s havsrättskonvention av den 10 december 1982. Enligt lagens 2 § får ett brott mot bestämmelser i svensk lag om före- byggande, begränsning och kontroll av förorening av den marina miljön som begåtts på ett fartyg registrerat i en främmande stat när fartyget befann sig utanför svenskt inre vatten inte bestraffas med strängare straff än böter. Detta gäller dock inte allvarliga och uppsåtliga gärningar som avser förorening i territorialhavet.

(Se kommentaren till 2 kap. 1 § BrB)

554

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

2 kap. 2 § brottsbalken I 2 kap. 2 § BrB stadgas.

För brott som begåtts utom riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet begåtts

1.av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige,

2.av utlänning utan hemvist i Sverige, som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här, eller

3.av annan utlänning som finns här i riket och på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse i mer än sex månader.

Första stycket gäller inte, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen.

I fall som avses i denna paragraf får inte dömas till påföljd som är att anse som strängare än det svåraste straff som är stadgat för brottet enligt lagen på gärningsorten.

De inskränkningar av svensk domsrätt som anges i andra och tredje styckena gäller inte för brott som avses i 6 kap. 1–6 §§, 8 § tredje stycket och 12 § eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt arton år.

Lag (2005:90).

I kommentaren till brottsbalken anges följande.

Bestämmelserna i denna paragraf ger uttryck för den s.k. aktiva perso- nalitetsprincipen. Detta innebär att den svenska straffrättsliga jurisdik- tionen utsträcks till vissa brott som begåtts utomlands. Den anknytnings- punkt som finns mellan domstolsstaten, Sverige, och brottet utgörs av den anklagades anknytning till Sverige på grund av att han är svensk med- borgare, har sitt hemvist i Sverige eller har ett annat i bestämmelsen närmare angivet förhållande till Sverige. Bestämmelsen ger också uttryck för det krav som vanligen brukar kallas för kravet på dubbel straffbarhet. Lagföring och bestraffning i Sverige förutsätter i vissa fall att fråga är om en gärning som också utgör brott på gärningsorten. Också möjlig- heterna att utmäta straffet och välja påföljd begränsas genom att inte strängare påföljd kan ådömas än den påföljd som är den strängaste möj- liga i ifrågavarande fall enligt lagen i staten där brottet har begåtts.

(Kommentaren till 2 kap. 2 § BrB)

555

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

2 kap. 3 § brottsbalken

I 2 kap. 3 § första stycket första punkten BrB stadgas.

För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol,

1. om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg

I detta lagrum kompletteras reglerna i 2 § angående svensk jurisdik- tionskompetens beträffande brott begånget utom riket med bestäm- melser som utsträcker kompetensen till vissa specialfall. I sin lydelse före lagändringen 1972:812 gällde lagrummet endast utlänning. Som en följd av att regeln om kravet på dubbel straffbarhet i 2 § utvidgades till att omfatta också brott som begåtts av en svensk medborgare ändrades stadgandet så att det nu också gäller brott begångna av svensk medborgare. I de fall som uppräknas i paragrafen görs undan- tag från de begränsningar i den svenska kompetensen som är stadgade i 2 §. I punkt 1 görs undantag som har betydelse för fiskebrott. Denna punkt kommenteras i kommentaren till brottsbalken enligt följande. ”Brottet har förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg eller det har begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besätt- ningen på sådant fartyg. Regeln bygger på vad som brukar kallas flagg- principen. Som exempel på brott i tjänsten kan nämnas att en besätt- ningsman under lastning eller lossning tillgriper egendom från någon av fartygets passagerare eller att en sjöman gör sig skyldig till lydnads- brott (se 70 § sjömanslagen 1973:282). Bestämmelsen undergick en språklig modernisering genom en lagändring 2001” (Kommentaren till 2 kap. 3 § BrB)

49 § fiskelagen

I 49 § fiskelagen finns också regler om domsrätt. Här stadgas föl- jande.

Den som har begått brott enligt denna lag döms vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken inte är tillämplig.

Följande framgår av specialmotiveringen.

I paragrafen föreskrivs att svensk domstol skall vara behörig att behandla mål om brott mot lagen även om domsrättsreglerna i 2 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken inte är tillämpliga. Bestämmelsen tar sikte på de fall då

556

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

utländska fiskande som inte är bosatta i Sverige begår brott i den svenska ekonomiska zonen. Fiskerättslagen innehåller inte någon sådan bestäm- melse. Lagrådet har påpekat detta vid behandlingen av förslaget till lag om en svensk ekonomisk zon (prop. 1992/93:54 s.129).

(Prop. 1992/93:232 s. 77)

Sammanfattning och analys

Begreppet svenskt havsfiske, som i fiskevårdslagen kallas svenskt fiske, infördes i lag 1975. Termen har inte definierats i förarbetena till den lagändringen. Det som framgår av förarbetena tyder dock mest på att med svenskt havsfiske avses fiske från svenska fiskefartyg. För detta talar också 33 § fiskelagen som gäller internationella kon- troller. Där stadgas att en utländsk myndighet ska lämnas tillträde till svenska fiskefartyg. Vad gäller då för en svensk medborgare som fiskar från ett utländskt fartyg? Detta kan enligt min uppfattning inte anses vara svenskt havsfiske. Dock finns en möjlighet att straffa personen enligt reglerna i 2 kap. BrB. Avsikten med begreppet svenskt fiske i fiskelagen är att ange fiskelagens räckvidd. Bakgrunden är att Sverige ska ha möjlighet att se till att det fiske som anses vara svenskt, dvs. vår svenska fiskeflotta, bedrivs på ett sätt som är förenligt med gemenskapsrätten och med våra åtaganden enligt internationella kon- ventioner. Då termen svenskt fiske inte tidigare tydligt definierats är det enligt min uppfattning bra om en sådan definition införs i kommentaren till fiskevårdslagen för att undvika tillämpningspro- blem.

Sammanfattningsvis menar jag att med svenskt fiske avses fiske som bedrivs från fiskefartyg som är registrerat i Sverige. Detta oav- sett om det fiske som bedrivs är att se som yrkesmässigt fiske eller fritidsfiske. I begreppet svenskt fiske inbegrips däremot inte varje svensk medborgare som bedriver fiske utanför den ekonomiska zon- en. Fiske som bedrivs från ett fartyg som är registrerat i ett annat land kan inte anses vara svenskt fiske enbart för att någon av besätt- ningsmännen är svensk medborgare. Här kan dock erinras om juris- diktionsreglerna i brottsbalken enligt vilka Sverige i ganska stor ut- sträckning har domsrätt över svenska medborgare.

När det gäller svensk jurisdiktion kan sägas att de regler som finns i annan svensk rätt än fiskelagen redan uppfyller de krav som ställs i t.ex. IUU-förordningen på att Sverige ska kunna ingripa mot sina

557

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

medborgare. Sådana krav ska alltså enligt min mening inte behöva medföra någon särskild lagreglering i fiskevårdslagen.

9.1.18Övriga frågor

I 27 § fiskelagen anges att

…den som fiskar får tillfälligt använda någon annans strand och vattenområde för att dra upp eller göra fast båt eller redskap, om det behövs för fisket och om det kan ske utan olägenhet för den som inne- har stranden. För den som fiskar yrkesmässigt utan stöd av enskild fiskerätt gäller detta även om olägenhet uppstår under förutsättning att ersättning betalas för skada och intrång.

Enligt min mening är syftet med paragrafen oklar. Andra meningen ger en skadeståndsrätt för intrånget för fastighetsägaren. Det saknas dock helt bestämmelser om hur ett skadestånd ska beräknas. Från flera håll har anförts att paragrafen inte används och därmed inte skulle fylla något syfte. Jag föreslår därför att paragrafen upphävs utan att ersättas av motsvarande bestämmelse.

9.2Kontroll och tillsyn

I detta avsnitt kommer jag att presentera mina överväganden och förslag om kontrollverksamhet och tillsyn.

9.2.1Landningskontrollen

Utredningens förslag: Fiskeriverket (eller den myndighet som regeringen utser att ha förvaltningsansvar för fisket i framtiden) bör även i fortsättningen ha ansvaret för landningskontrollen.

Övervakningen av fisket kan delas in i tre olika huvudgrupper; kon- troller på land, kontroller till sjöss och administrativa kontroller. Medan Kustbevakningens kontroll- och tillsynsverksamhet främst bedrivs till sjöss, ansvarar Fiskeriverket för den administrativa kon- trollen och kontrollen på land. Till den sistnämnda hör bl.a. land- ningskontrollen. Denna syftar till att säkerställa att rätt kvantiteter

558

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

inrapporteras till Fiskeriverket samt att inga otillåtna arter eller under- målig fisk landas. Ansvaret för den fysiska kontrollen av landningar har tidigare legat hos Kustbevakningen, men övergick den 1 januari 2007 till Fiskeriverket. En första fråga är om denna ordning bör bestå. Som sagts tidigare (i avsnitt 9.1.14) har regeringen beslutat att bilda en ny havsmiljömyndighet. Det utreds för närvarande i regeringskansliet hur den nya myndigheten ska organiseras. Utre- daren lämnade sitt förslag den 1 februari 2010 och myndigheten ska kunna inrättas fr.o.m. 1 januari 2011. Regeringens utgångspunkt är att Fiskeriverket ska upphöra i och med att den nya myndigheten bildas. Avsikten är dock inte att några verksamheter inom Fiskeri- verket ska upphöra. Innebörden är alltså att annan myndighet än Fiskeriverket i framtiden kommer att ha förvaltningsansvar för fisket. I det följande avses med Fiskeriverket, där så inte anges, den eller de förvaltande myndigheter, som kommer att överta Fiskeriverkets uppgifter.

Vid den senaste översynen av den svenska fiskerikontrollen (Utredningen om fiskerikontrollen, SOU 2005:27) ansvarade alltså Kustbevakningen för landningskontrollen. Trots att utredningen i sitt betänkande fann att landningskontrollen inte borde flyttas (a.a. s. 231 ff.) resulterade översynen i att ansvaret för sådana kontroller övergick från Kustbevakningen till Fiskeriverket. Det främsta skälet till ändringen var att regeringen ansåg det mest ändamålsenligt och effektivt att en och samma organisation svarar för all landbaserad kontrollverksamhet (skr. 2005/06:171 s. 76 f.).

Därefter har Utredningen om Kustbevakningens befogenheter (Kustbevakningens rättsliga befogenheter, SOU 2008:55) framfört att det kan finnas anledning att på nytt överväga om den nuvarande ordningen bör bestå, om Kustbevakningen bör ansvara för landnings- kontrollen eller om någon annan ordning bör införas. Utredningen tog inte ställning i frågan utan förordade att den bör övervägas först på sikt, när den nya regleringen på fiskeområdet kan överblickas, dvs. överlämnade bedömningen till mig. Utredningen pekade dock i sitt betänkande på ett antal problem som med den rådande ordningen är förknippade med kontroller där det uppstår brottsmisstanke. Dessa angavs vara bl.a. följande. Den oklara beslagsregeln i 47 § andra stycket fiskelagen kunde inte anses ge tjänstemän vid Fiskeriverket rätt att företa beslag. Även om beslagsregeln ändrades så att verkets tjänstemän fick en sådan rätt, återstod ytterligare en fråga av betydel- se för landningskontrollerna. Eftersom Fiskeriverket inte är en brotts- bekämpande myndighet har tjänstemän vid verket ingen möjlighet

559

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

att på annat sätt ingripa straffrättsligt om det vid en landningskontroll uppstår misstanke om brott. Den nuvarande ordningen förutsätter att polisen har möjlighet att avsätta resurser för ett omedelbart in- gripande. Av resursskäl har polisen ofta svårt att prioritera denna typ av brottslighet, vilket medför att det inte finns några garantier för ett straffrättsligt ingripande. Detta innebär att det finns risk för att effektiviteten i brottsbekämpningen minskar, eftersom någon utred- ning inte alltid kommer till stånd i omedelbar anslutning till brottet. (Ang. hela stycket se Kustbevakningens rättsliga befogenheter, SOU 2008:55, s. 581 ff.)

Enligt det förslag som Utredningen om Kustbevakningens befo- genheter lagt fram, vilket för närvarande bereds i Regeringskansliet, ska Kustbevakningen ges rätt att inleda och också bedriva förunder- sökning om vissa brott, däribland brott som rör fiskeregleringen. Den föreslagna förundersökningsrätten innebär att sådana fiskebrott som Kustbevakningen upptäcker i större utsträckning kan utredas direkt på platsen, vilket även skulle gälla de brott som upptäcks vid en landningskontroll. Detta talar för att flytta över ansvaret för land- ningskontrollen till Kustbevakningen.

Å andra sidan har numera en del av de överträdelser som upptäcks vid en landningskontroll förts över till systemet med administrativa sanktioner. Som påtalats av Kustbevakningen talar detta för att be- hovet av att den myndighet som utför landningskontrollerna har befo- genheter att ingripa straffrättsligt har minskat jämfört med tidigare. Sedan Utredningen om Kustbevakningens befogenheter presenterade sitt betänkande har vidare beslagsregeln i 47 § andra stycket fiske- lagen ändrats så att det nu klart framgår av lagtexten att bl.a. sådan befattningshavare hos Fiskeriverket i vars uppgifter det ingår att över- vaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske har befogenhet att ta fisk och annan egendom i beslag (se prop. 2008/09:58).

En omständighet som jag menar bör tillmätas avgörande betydelse i diskussionen om ansvaret för landningskontrollen bör organiseras på något annat sätt än i dag är tiden. Den tid som förflutit sedan ansvaret flyttades över till Fiskeriverket får betraktas som kort. En- ligt min uppfattning är denna tid, ungefär tre år, alltför kort för att en utvärdering av den nu rådande ordningen ska kunna ge en rätt- visande bild av hur väl den fungerar. Dessutom har behovet av att den myndighet som utför landningskontrollerna har befogenheter att ingripa straffrättsligt minskat jämfört med tidigare i och med införandet av systemet med administrativa sanktioner. Slutligen råder det inte någon oklarhet beträffande beslagsbefogenheterna för Fiskeri-

560

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

verkets kontrollanter. Jag anser därför att ansvaret för landnings- kontrollen även i fortsättningen ska ligga hos Fiskeriverket eller hos den myndighet som ska ta över dessa uppgifter. På sikt, när den senaste omorganisationen har hunnit sätta sig och den nya fiske- regleringen har tillämpats en tid, kan det dock finnas anledning att på nytt överväga vilken myndighet som ska ansvara för landnings- kontrollen.

9.2.2Bestämmelser om tillsyn

Utredningens förslag: Bestämmelser om tillsyn och kontroll i fiskelagen och i lagen om EG:s förordningar om den gemensam- ma fiskeripolitiken sammanförs till en enhetlig reglering i fiske- vårdslagen.

En övergripande bemyndigandeparagraf införs i vilken det stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer genom tillsyn ska kontrollera efterlevnaden av fiske- vårdslagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken.

I dag regleras tillsyn och kontroll av bestämmelser om fisket, in- klusive sådana regler som finns i EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken, i fiskelagen. Tillsyn och kontroll av övriga bestämmelser i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken, dvs. sådana som avser strukturåtgärder för fiskerinäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter, regleras i stället i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I syfte att göra regelverket på fiskets område tydligare och mer en- hetligt föreslår jag, som framgår redan av avsnitt 9.1, att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska upp- höra att gälla och att bestämmelserna i stället endast finns i fiske- vårdslagen.

I 4 § första stycket lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken finns ett bemyndigande för regeringen att bestämma vilken eller vilka myndigheter som ska utöva tillsyn och annan kontroll av efterlevnaden av andra regler i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken än bestämmelser om fisket och av föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Någon motsvarighet

561

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

till detta bemyndigande finns inte i fiskelagen, trots att detta borde vara en förutsättning för exempelvis stadgandet i 5 kap. 4 § fiske- förordningen om att Fiskeriverket utövar tillsyn över efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella föreskrifter om fiske. Det saknas därmed i den gällande fiskelagen ett generellt bemyndigande om vem som utövar tillsyn av fisket trots att sådana bestämmelser finns i förordningen. Jag före- slår därför att det i fiskevårdslagen införs en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom tillsyn ska kontrollera efterlevnaden av fiskevårdslagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Vidare föreslår jag att fiskevårdslagen ska uppta ett bemyndi- gande motsvarande det som finns i 9 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I 9 § stadgas att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur tillsynen och kontrollen ska bedrivas. I fiskevårdslagen kom- mer bemyndigandet att täcka även det område som regleras av nu gällande fiskelag vilket innebär en utvidgning. För att bemyndigandet ska kunna tillämpas fullt ut kommer det att ange att det får använ- das för att meddela föreskrifter om tillsyn och kontroll. Detta för att bemyndigandet även ska täcka in t.ex. uppgiftsskyldighet. Bakgrun- den till detta är min strävan att förenkla lagen och minska antalet bemyndiganden i denna. Min avsikt är därför att de bemyndiganden som ska finnas i fiskevårdslagen ska vara så vida som det är möjligt.

I 4 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken finns ytterligare ett bemyndigande. Enligt denna bestämmelse får regeringen föreskriva att en tillsynsmyn- dighet får överlåta åt någon annan myndighet att utöva viss tillsyn. (Regeringen har använt sig av detta bemyndigande i 5 kap. 4 § andra stycket och i 6 kap. 1 § andra stycket fiskeförordningen). Frågan är om fiskevårdslagen ska uppta ett liknande bemyndigande.

Kustbevakningen har uppgett att det enligt Kustbevakningens upp- fattning inte är lämpligt att fiskevårdslagen innehåller ett bemyndigan- de motsvarande det i 4 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Myndigheten har hänvisat till uttalanden av Utredningen om Kustbevakningens befogenheter om det mindre lämpliga i att ingripanden mot enskilda delegeras av rege- ringen på det sättet att en myndighet ges rätt att enligt överens- kommelse låta en annan myndighet fullgöra en uppgift som innebär myndighetsutövning. Utredningen om Kustbevakningens befogen-

562

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

heter anförde att legalitetsprincipen utgör ett starkt skäl mot en sådan ordning (SOU 2008:55 s. 569 ff. och s. 586 f.).

Fiskeriverket har uppgett att det använder bemyndigandet i 5 kap. 4 § i nu gällande fiskeförordning för att låta länsstyrelsen på Gotland utöva landningskontroll och för att låta Tullverket utföra viss kon- troll av transportdokument. Verket har uppgett att det i framtiden kan tänkas att även andra länsstyrelser blir aktuella för landnings- kontroll. Det bör enligt Fiskeriverket vara verket som huvudansva- rig myndighet som avgör om och när denna uppgift ska överlåtas. Fiskeriverket har vidare uppgett att det behöver den flexibilitet som bemyndigandet ger verket i nuläget. Verket har beträffande 6 kap. 1 § andra stycket i nu gällande fiskeförordning inte angett några spe- cifika användningsområden utan hänvisat till vad det anfört beträf- fande 5 kap. 4 §.

Jag delar uppfattningen att det är mindre lämpligt att ingripanden mot enskilda delegeras av regeringen på det sättet att en myndighet ges rätt att enligt överenskommelse låta en annan myndighet full- göra en uppgift som innebär myndighetsutövning. Liksom Utred- ningen om Kustbevakningens befogenheter (SOU 2008:55 s. 569 ff.) anser jag att det åtminstone av en förordning bör kunna utläsas vilka uppgifter som en kontrollerande myndighet får utföra när kontrollen riktar sig mot enskilda. Detta är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt och ökar förutsebarheten samt möjligheterna att i efterhand kon- trollera om verksamheten har bedrivits på ett korrekt sätt. Frågan är dock hur Fiskeriverkets behov av delegering på bästa sätt ska för- enas med en strävan att myndighetsutövning mot enskilda regleras i lag eller förordning. Fiskeriverkets användning av 5 kap. 4 § fiske- förordningen sker enligt vad verket självt har uppgett i två fall. För 6 kap. 1 § fiskeförordningen har inte någon specifik användning an- getts. Om Fiskeriverket i framtiden skulle behöva delegera ytterli- gare uppgifter bör det vara en fråga för regeringen att besluta om. Jag föreslår mot bakgrund av hur Fiskeriverket har sagt sig använda det aktuella bemyndigandet att dessa uppgifter i stället regleras direkt i förordningen. Det blir tydligare gentemot den enskilde och vi får en lagstiftning som är bättre förenlig med legalitetsprincipen. Det innebär att fiskevårdslagen enligt min mening inte bör innehålla något bemyndigande motsvarande det i 4 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I stället ska det införas en egen paragraf i fiskeförordningen i vilket vissa uppgifter som egentligen ligger på Fiskeriverket läggs på andra myndigheter. Denna paragraf bör utformas i enlighet med hur Fiskeriverket har

563

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

uppgett att verket tillämpar 5 kap. 4 § fiskeförordningen. Fiskeriverket bör trots denna nya bestämmelse ha huvudansvaret för landnings- kontrollen. Mot bakgrund av att Fiskeriverket inte har angett att det använder sig av 6 kap. 1 § andra stycket i fiskeförordningen görs inte någon motsvarande reglering beträffande denna bestämmelse. Stöd för en sådan reglering som nu föreslås finns i det generella bemyn- digandet i fiskevårdslagen. Detta trots att Tullverket inte är en av de myndigheter som är att se som tillsynsmyndighet enligt fiskevårds- lagen.

Den nya paragrafen i fiskevårdslagen, som innehåller bemyn- digande på tillsynsområdet och ett bemyndigande motsvarande det i 9 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken, ska vara utformad som en allmän bemyndigandeparagraf. Avsikten är att de bemyndiganden som rör tillsyn och kontroll av fiskevårdslagen, föreskrifter meddelade med stöd av lagen och reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska vara samlade i en och samma paragraf. Som sagts ovan ska det av denna paragraf framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom tillsyn ska kontrollera efterlevnaden av denna lag, föreskrifter meddelade med stöd av lagen samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Vilka dessa till- synsmyndigheter är ska sedan anges i fiskeförordningen. Mitt för- slag är att det i fiskeförordningen införs en bestämmelse i vilken anges att ”Följande myndigheter ska, var och en inom sitt verksam- hetsområde, genom tillsyn kontrollera efterlevnaden av fiskevårds- lagen, de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, samt reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken: Fiskeri- verket, Kustbevakningen, Länsstyrelsen och Polismyndigheterna.” När det är klart vilken myndighet som får förvaltningsansvaret för fisket i framtiden får denna myndighet anges i stället för Fiskeri- verket.

Upplägget med en generell bemyndigandeparagraf på tillsynsom- rådet som sedan utnyttjas t.ex. för att ge befattningshavare hos till- synsmyndigheterna rätt till tillträde, rätt att meddela föreläggande och förbud och förena dessa med vite har tidigare använts bl.a. i lag (2006:263) om transport av farligt gods och järnvägslag (2004:519). Termen ”var och en inom sitt verksamhetsområde” är densamma som används i 5 kap. 5 § i nu gällande fiskeförordning där Kustbe- vakningen bemyndigas att inom sitt verksamhetsområde kontrollera bestämmelser om fiske. Vilket som är respektive myndighets verk- samhetsområde framgår av instruktionen för myndigheten. De myn-

564

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

digheter som på detta sätt utses till tillsynsmyndigheter är desamma som redan tidigare utövat tillsyn och kontroll över bestämmelser om fiske. Avsikten är alltså inte någon förändring i sak utan endast lagtekniska överväganden.

I fiskelagen regleras tillsyn och kontroll främst i 34 §. Bestäm- melsens första stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utse fisketillsynsmän för tillsyn över efterlevnaden av fiskelagen och föreskrifter med- delade med stöd av lagen.

I 34 § andra stycket fiskelagen finns regler om tillträde och andra åtgärder. Där stadgas att för kontroll av efterlevnaden av fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken har fisketillsynsman som förordnats därtill och annan befattnings- havare hos Fiskeriverket, länsstyrelsen eller annan myndighet i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske rätt till vissa i paragrafen uppräknade åtgärder. De har rätt att få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket för- varas eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas. Vidare anges att dessa personer har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och få den hjälp som be- hövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.

Vidare innehåller 34 § fiskelagen bestämmelser om att fisketill- synsman även får ges förordnande att ta egendom i beslag (tredje stycket), att polismyndigheten på begäran ska lämna den hjälp som behövs vid tillsynen (fjärde stycket) samt att föreskrifterna i andra stycket gäller också för EG:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer vid tillsyn för kontroll av efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (femte stycket).

Den ovan beskrivna regleringen avser alltså tillsyn och kontroll av nationella och EU-rättsliga bestämmelser om fiske. När det gäller övervakning av efterlevnaden av bestämmelser i EU-rätten avse- ende strukturåtgärder för fiskerinäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter finns motsvarande bestämmelser i 4–7 §§ lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

I 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken finns en bestämmelse som innehållsmässigt huvudsakligen överensstämmer med 34 § andra stycket fiskelagen. Skillnaderna består till att börja med i att den förstnämnda endast talar om till-

565

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

synsmyndigheten och alltså inte närmare preciserar vilken denna kan vara, vilket fiskelagens bestämmelse gör. Vidare har tillsynsmyndig- heten enligt 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken rätt att få tillträde inte bara till vissa utrymmen där fisk hanteras utan även till sådana utrymmen där fiskprodukter hanteras. Befogenheterna enligt sistnämnda lag är alltså i denna del vidare än enligt fiskelagen. I ett annat avseende är dock befogen- heterna enligt denna lag snävare än enligt fiskelagen. Enligt fiske- lagen har nämligen tillsynsmyndigheten rätt att få tillträde till an- givna utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras. Enligt lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken gäller rätten till tillträde endast utrymmen där fisk hanteras.

Mitt förslag är att ovanstående bestämmelser sammanfogas till en enhetlig bestämmelse i fiskevårdslagen. Denna bestämmelse ska avse tillsyn och kontroll av såväl nationella som EU-rättsliga bestäm- melser om fiske, strukturåtgärder för fiskerinäringen samt marknads- reglering av fisk och fiskprodukter. I syfte att förenkla lagen och för att underlätta ändringar för det fall att de myndigheter som ska utöva kontroll och tillsyn ändras i framtiden ska det inte längre i lagen anges vilka myndigheter som har de olika befogenheterna. Dess- utom är det utredningens strävan att så långt det är möjligt använda sig av den allmänna bemyndigandeparagrafen för att inte tynga lagen med de bemyndiganden som kan anses falla in under denna. För- delningen mellan fiskevårdslagen och fiskeförordningen ska vara att det i lagen ska föreskrivas tillsynsmyndigheternas befogenheter, medan de särskilda tillsynsmyndigheterna, efter bemyndigande i lagen, ska anges i förordningen. I lagtexten ska därför endast stå att en befattningshavare som är anställd vid en tillsynsmyndighet och har till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fiskprodukter har den rätt som anges i paragrafen. Tillsynsmyn- digheterna är de som förordnas enligt den ovan beskrivna allmänna bemyndigandeparagrafen. Avsikten är även att bestämmelsen ska vara samordnad med beslagsregeln (se om denna i avsnitt 9.2.11). För att fiskevårdslagens bestämmelse ska omfatta sådan tillsyn som nu regleras i 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken måste det i paragrafen föreskrivas att de angivna befogenheterna tillkommer sådana befattningshavare hos tillsyns- myndigheterna i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen och

566

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

marknadsreglering av fisk och fiskprodukter. Själva befogenheterna ska i fiskevårdslagens bestämmelse anges på samma sätt som i 34 § andra stycket fiskelagen, med det tillägget att rätten till tillträde till utrymmen även ska avse sådana där fiskprodukter förvaras eller han- teras.

Det har från Fiskeriverkets sida framförts att fisketillsynsmännens befogenheter är onödigt vidsträckta enligt nuvarande reglering och att utredningen möjligen borde överväga att inskränka dem. I sam- band med tidigare ändringar i fiskelagen föreslog Fiskeriverket (se prop. 2002/03:41, s. 18–19) att omfattningen av ett förordnande för en fisketillsynsman borde kunna anpassas efter tillsynsmannens bevakningsområde och bevakningsinriktning. Regeringen uppgav då att de delade Fiskeriverkets uppfattning att det var lämpligt att ett förordnande att vara fisketillsynsman utformades så att det framgick vilken inriktning tillsynen skulle ha och vilka befogenheter som följde med uppdraget. Regeringen anförde därefter att detta borde lämpli- gen kunna klargöras i verkställighetsföreskrifter till lagen och förslog följaktligen inte någon lagändring i det avseendet.

Fiskelagen är upplagd så att regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får utse fisketillsynsmän för att utöva tillsyn över efterlevnaden av fiskelagen (34 § fiskelagen). Utredningen har inte för avsikt att ändra systemet med fisketillsynsmän utan anser att detta bör föras över till den nya fiskevårdslagen. Dock med vissa juste- ringar föranledda av att motsvarande bestämmelser i 4–7 §§ lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska sam- manfogas med 34 § fiskelagen till en enhetlig bestämmelse i den nya fiskevårdslagen. Dessutom behövs vissa justeringar med anledning av att det införs en allmän bemyndigandeparagraf på tillsynsområ- det. Bemyndigandet som rör rätten att utse fisketillsynsmän placeras enligt min uppfattning lämpligen i den allmänna bemyndigande- paragrafen.

För att systemet med fisketillsynsmän ska fungera och vara ett effektivt medel att utöva tillsyn över att bestämmelserna på fiskets område efterlevs behövs relativt vidsträckta befogenheter. Ingen av de befogenheter som finns i dagsläget framstår som uppenbart obe- hövliga. Jag kommer därför inte att föreslå någon begränsning av fisketillsynsmännens befogenheter. Här kan dock erinras om den möjlighet som diskuterades i propositionen 2002/03:41, nämligen att vilka befogenheter som följer med varje fisketillsynsmans uppdrag borde kunna klargöras i föreskrifter till lagen. Det är också enligt

567

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

min uppfattning den lämpligaste vägen för att införa eventuella begränsningar.

När det gäller fisketillsynsmän finns alltså ingen avsikt att ändra vad som gäller i dag. Fisketillsynsmän ska även i fortsättningen kunna utses av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske. Med hän- syn till att EU-rätten i framtiden kan komma att reglera t.ex. fritids- fiske i större utsträckning än i dag bör dock av fiskevårdslagens bemyndigande klart framgå att nämnda bestämmelser om fiske kan finnas inte bara i fiskevårdslagen och i föreskrifter meddelade med stöd av denna, utan även i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I likhet med vad som gäller för närvarande ska vidare fisketillsynsman i förordnande kunna ges samma rätt till tillträde till utrymmen osv. som exempelvis Fiskeriverkets kontrollanter. För att tydliggöra att fisketillsynsmans befogenheter dock endast kan avse övervakning av efterlevnaden av bestämmelser om fiske, inte övervakning av bestämmelser om strukturåtgärder för fiskenäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter, föreslår jag att fisketillsynsmans befogenheter regleras i ett eget stycke i paragrafen.

Vad beträffar bestämmelserna i 34 § tredje–fjärde styckena fiske- lagen föreslår jag att motsvarande bestämmelser införs i fiskevårds- lagen. När det gäller stadgandet om att en fisketillsynsman även får ges förordnande att ta egendom i beslag bör det dock förtydligas att sådant förordnande bara kan ges när det rör sig om brott mot be- stämmelser om fiske. Möjligheten att ge fisketillsynsman rätt att ta egendom i beslag bör i fiskevårdslagen av lagtekniska skäl placeras tillsammans med bemyndigandet att utse fisketillsynsmän, dvs. i den generella bemyndigandeparagrafen.

Av våra direktiv framgår att vi ska samråda med Näringslivets regelnämnd (NNR) vad gäller redovisning av förslagets konsekven- ser för företagen. NNR har vid utredningens samråd med nämnden anfört följande när det gäller reglerna om fisketillsynsmän.

Inom det aktuella lagstiftningsområdet förekommer delegerad myndig- hetsutövning till enskilda privatpersoner ”som förordnats” till tillsyns- män med befogenheter som är relativt långtgående. Det kan inte ute- slutas att systemet kan medföra vissa rättssäkerhetsproblem. I materialet hänvisas det till att förtydligande gjorts genom Prop. 2008/09:58, men här framhålls myndighetspersoners befogenheter snarare än de som erhåller rollen med delegerad myndighetsutövning. Myndighetspersoner har sannolikt mer kunskaper om allmänna rättsprinciper än privatper- soner i allmänhet som med mycket kort utbildning, utan lämplighets- prövning, ges befogenheter att beslagta utrustning m.m. inom ramen

568

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

för en delegerad kontrollverksamhet. Nu framgår inte av materialet som NNR erhållit hur utredningen ser på eventuella rättsäkerhetsfrågor utan nuvarande bestämmelser och ordning föreslås flyttas över till kom- mande fiskevårdslag. NNR menar att utredningen mer i detalj bör se över relationerna gällande befogenheterna för professionellt rättsvårdan- de aktörer såsom polis, kustbevakning m.fl. i förhållande till de som ska ges för enskilda personer som har förordnats för ändamålet.

Vad gäller NNR:s synpunkter ska följande nämnas. Jag har beskrivit och erinrat om den möjlighet som diskuterades i prop. 2002/03:41, nämligen att vilka befogenheter som följer med varje fisketill- synsmans uppdrag borde kunna klargöras i föreskrifter till lagen och också angett att jag tycker att denna väg är den lämpligaste. Prop. 2008/09:58 har inte nämnts i detta sammanhang utan främst i samband med diskussionen om var landningskontrollen ska place- ras. Den typ av tillsynsmän som fisketillsynsmän utgör förekommer även i annan lagstiftning. Här kan nämnas jakttillsynsmännen i jaktlagen och naturvårdsvakterna i miljöbalken. Det är ett system som i huvudsak verkar fungera väl. Bortsett från Fiskeriverkets syn- punkter på fisketillsynsmännens befogenheter som har diskuterats ovan har under utredningens arbete inga synpunkter framförts röran- de bestämmelserna om fisketillsynsmän. Ingen har heller framfört önskemål om att systemet med fisketillsynsmän ska upphöra och jag har i texten tydligt motiverat varför jag anser att detta system ska finnas kvar. Jag har också vid utformandet av bemyndigandet att utse fisketillsynsmän tittat på liknande lagstiftning och funnit att dessa bemyndiganden är utformade på samma sätt. Jag anser inte att denna ordning strider mot rättssäkerheten. Tvärtom finns det tydligt bemyndigande i lag att utse fisketillsynsmän. I förordningen läggs rätten att utse fisketillsynsmän på länsstyrelsen. Fisketillsyns- männens befogenheter framgår dessutom av lag.

Vad gäller bestämmelsen i 34 § femte stycket fiskelagen ska föl- jande nämnas. Enligt artikel 80.1 i den nya kontrollförordningen (förordning (EG) nr 1224/2009) gäller att en medlemsstat får genom- föra inspektioner på annan medlemsstats fiskefartyg i enlighet med kontrollförordningen beträffande fiskeverksamhet i alla gemenskaps- vatten utanför vatten som faller under en annan medlemsstats över- höghet. Detta får ske antingen efter tillstånd från den berörda kust- medlemsstaten, eller när ett särskilt kontroll- och inspektionsprogram antagits med stöd av artikel 95 i enlighet med detta. Frågan är om Sverige uppfyller det krav som kontrollförordningen ställer på att inspektörer från en annan medlemsstat ska få genomföra inspek-

569

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

tioner på svenska fartyg på gemenskapsvatten utanför svensk över- höghet. I de allmänna bestämmelserna som gäller inspektion och förfaranden i artikel 74.1 i kontrollförordningen anges följande: ”Medlemsstaterna ska sammanställa en förteckning över tjänstemän med ansvar för att genomföra inspektioner och hålla den uppdate- rad.”. Detta innebär enligt min uppfattning att de som kan genom- föra inspektioner enligt artikel 80 måste vara uppförda på en lista. De måste dessutom genomföra sina inspektioner i enlighet med gemenskapsrätten. Från något håll har anförts att 10 kap. 5 § RF möjligen skulle kunna innebära problem för denna reglering i kon- trollförordningen. Så som regleringen ser ut i dagsläget har ännu inte något kontroll- och inspektionsprogram antagits med stöd av artikel 95 antagits. Vad ett sådant kommer att innehålla går därför inte att överblicka. Det innebär att de inspektioner som det nu är fråga om får ske först efter tillstånd från Sverige. Jag uppfattar detta som tillstånd i det enskilda fallet och inte att en generell rätt ska införas i fiskevårdslagen. Om 10 kap. 5 § RF kommer att innebära problem får framtiden utvisa, men enligt uppgift ska så inte vara fallet efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Jag anser mot denna bak- grund att en bestämmelse motsvarande 34 § femte stycket i fiske- lagen ska införas i fiskevårdslagen och att bestämmelsen inte behöver kompletteras eller ändras med anledning av kontrollförordningen.

I detta sammanhang ska också nämnas 8 och 10 §§ i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I 8 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att den som mottar stöd eller betalar av- gifter enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska föra anteckningar om mottaget stöd och betalda avgifter och att dessa anteckningar ska bevaras under viss tid. I 10 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att ränta ska betalas på belopp enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken vid vissa angivna tillfällen. Jag anser inte att fiskevårdslagen ska innehålla motsva- rande bestämmelser. Anledningen till det är att fiskevårdslagen har ett annat upplägg med mera generella övergripande bemyndigande- paragrafer vilka täcker in det som regleras i 8 och 10 §§ i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskeri- verkets bemyndigande i den generella bemyndigandeparagrafen på kontroll- och tillsynsområdet i fiskevårdslagen täcker in det som reg- leras i 8 § lag om EG:s förordingar om den gemensamma fiskeri- politiken. Enligt fiskevårdslagen får Fiskeriverket, eller myndighet

570

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

som får förvaltningsansvaret för fisket i framtiden, ett generellt be- myndigande att göra det som EU-rätten kräver. Där inbegrips det som tidigare reglerades i 10 § lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Här kan kort nämnas skillnaden mellan den rätt till tillträde som fiskevårdslagens tillsynsbestämmelse ger och möjligheten att tvinga sig in mot någons vilja. Tillsynsbestämmelsen och den allmänna be- myndigandeparagrafen i förening med regleringen i den nya fiske- förordningen ger sådana befattningshavare hos Fiskeriverket, Läns- styrelsen, Polismyndigheterna eller Kustbevakningen som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, struk- turåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fisk- produkter rätt till tillträde till vissa i paragrafen angivna områden. Fisketillsynsmän har samma rätt när det gäller bestämmelser om fiske. Om den som är föremål för sådan tillsyn vägrar tillträde för någon som enligt fiskevårdslagen har rätt till tillträde innebär det enligt utredningens förslag att han eller hon gör sig skyldig till brott mot fiskevårdslagen, se avsnitt 9.2.9. Att någon ges rätt till tillträde innebär däremot inte att någon med stöd av denna bestämmelse kan tvinga sig in. Det är därför det också finns en bestämmelse om att polismyndigheten på begäran ska lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. Detta upplägg finns även i andra lagar där offentlig till- syn regleras, t.ex. i djurskyddslagen (1988:534) och livsmedelslagen (2006:804). Bakgrunden till polisens skyldighet att på begäran av annan myndighet bistå med handräckning är polisens befogenhet att använda våld i vissa situationer.

Bestämmelsen om husrannsakan beskrivs närmare i avsnitt 9.2.11. Husrannsakan får ske om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. En husrannsakan, som är ett tvångsmedel, får inte företas i förebyggande syfte eller i syfte att upptäcka brott. Husrannsakan får inte heller företas i avsikt att skaffa information om något annat brott än det som ligger till grund för tvångsmedlet. Tillsynsbe- stämmelsens rätt till tillträde kräver inte att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Syftet med tillsynsbestämmelsen är i stället att kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser som finns om fiske.

571

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

9.2.3Vitesföreläggande och rättelse på den felandes bekostnad

Utredningens förslag: Bestämmelserna i fiskelagen och i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken an- gående tillsynsmyndighets möjlighet att meddela förelägganden och förbud, vid behov förenade med vite, förs samman till en enhetlig reglering i fiskevårdslagen. För att reglera vilka myndig- heter som har rätt att meddela föreläggande och förbud används den nya övergripande bemyndigandeparagrafen på tillsynsområdet.

Enligt 35 § fiskelagen i förening med 5 kap. 3 § fiskeförordningen får Fiskeriverket och länsstyrelsen meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av fiskelagen eller föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska efterlevas.

Jag anser att denna möjlighet för tillsynsmyndighet att meddela förelägganden och förbud, vid behov förenade med vite, bör finnas kvar i fortsättningen. Vid övervägandena om hur motsvarande bestäm- melse i fiskevårdslagen ska utformas, bör dock följande beaktas.

Som angetts tidigare föreslår jag att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken upphör att gälla och att rele- vanta bestämmelser i den i stället förs över till fiskevårdslagen. Här är 5 § lagen om EG:s gemensamma fiskeripolitik av intresse. I para- grafen finns en bestämmelse om att tillsynsmyndighet enligt den lagen, dvs. Fiskeriverket och Kustbevakningen, får meddela de före- lägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och före- skrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas.

När det gäller regleringen av befogenheterna för tillsynsmyndig- heterna finns det alltså skillnader mellan fiskelagen och lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskeriverket och länsstyrelsen, men inte Kustbevakningen, får med stöd av 35 § fiskelagen meddela de förelägganden och förbud, även vid vite, som behövs för att fiskelagen och annan fiskereglering ska efterlevas. En sådan skillnad föreligger inte i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt denna lag får tillsynsmyndig- het, dvs. såväl Fiskeriverket som Kustbevakningen, meddela föreläg- ganden och förbud, även vid vite.

572

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

I fiskevårdslagen införs en övergripande bemyndigandeparagraf (se ovan avsnitt 9.2.2). Avsikten med denna är som sagts tidigare att de bemyndiganden som rör tillsyn och kontroll av fiskevårdslagen, föreskrifter meddelade med stöd av lagen och reglerna i EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska vara samlade i en och samma paragraf. I lag (2006:263) om transport av farligt gods utnyttjas den generella bemyndigandeparagrafen på tillsynsområdet för att ge befattningshavare hos tillsynsmyndigheterna rätt att med- dela föreläggande och förbud och förena dessa med vite samt besluta om rättelse på annans bekostnad. För att en övergripande bemyn- digandeparagraf ska fylla någon funktion bör den enligt min upp- fattning utnyttjas så långt det är möjligt. Detta bidrar också till en klarare och mer lättförståelig lagstiftning som inte tyngs av en stor mängd bemyndiganden.

Enligt min uppfattning bör de två lagarnas bestämmelser om till- synsmyndighets möjlighet att meddela förelägganden och förbud föras samman till en enhetlig reglering i fiskevårdslagen. Jag föreslår därför att det i fiskevårdslagen föreskrivs att tillsynsmyndigheterna får meddela de förelägganden eller förbud, även vid vite, som be- hövs för att lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller reglerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska följas. Innebörden av detta blir att Fiskeriverket, Länsstyrelsen, Polismyndigheterna och Kustbevakningen, var och en inom sitt verk- samhetsområde, ges denna behörighet.

I detta sammanhang faller det sig naturligt att även beröra be- stämmelsen i 35 § andra stycket fiskelagen. Däri föreskrivs att om någon inte rättar sig efter lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller inte följer ett meddelat föreläggande, får Fiskeri- verket eller länsstyrelsen besluta om rättelse på hans bekostnad. I brådskande fall får ett sådant beslut meddelas utan föregående före- läggande.

Även möjligheten för en tillsynsmyndighet att besluta om rättelse på den felandes bekostnad, bör enligt min uppfattning finnas kvar i fortsättningen. Bestämmelsen bör dock korrespondera med den ovan behandlade regleringen på så sätt att även här bör tillsynsmyndig- heterna syfta på de myndigheter som ges bemyndigande i den gene- rella bemyndigandeparagrafen på tillsynsområdet.

Här kan också nämnas 44 § fiskelagen som säger att om ett vites- föreläggande eller vitesförbud enligt 35 § har överträtts, döms inte till ansvar enligt 37–42 §§ för gärning som omfattas av föreläggan- det eller förbudet. Jag föreslår att innehållet i denna paragraf över-

573

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

förs till fiskevårdslagen. I fiskevårdslagen ska dock anges att om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts döms inte till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

9.2.4Blankettstraffstadganden

Utredningens förslag: Överträdelser på fiskets område ska även fortsättningsvis i stor utsträckning straffbeläggas genom blan- kettstraffstadganden som fylls ut av föreskrifter meddelade av regeringen eller Fiskeriverket. Straffskalan ska dock inte längre innehålla fängelse, utan endast böter.

Genom förslaget att ta bort fängelse ur straffskalan skapas en reglering som är tydlig och enhetlig på så sätt att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Samtidigt upp- nås genom förslaget att det blir tillåtet enligt regeringsformens regler om normgivning att Fiskeriverket (eller den myndighet som ska överta verkets uppgifter) fyller ut blankettstraffstadgandet med verkets föreskrifter i samma utsträckning som sker nu.

Avsikten med förslaget är inte att sänka överträdelsernas straff- värde. Tvärtom ser jag förslaget som en möjlighet att döma ut mer kännbara straffrättsliga sanktioner än som sker i dag. Detta mot bakgrund av att jag även föreslår att tillämpningsområdet för normerade böter ska utvidgas och beräkningsgrunderna för dessa böter skärpas, se vidare avsnitt 9.2.8. Utredningens avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott, såväl yrkesfiskebrott som brott som begås av fritidsfiskare m.fl.

Fiskeregleringen innehåller ett flertal blankettstraffstadganden. Att en straffbestämmelse är ett blankettstraffstadgande betyder att den inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart. Istället hänvisar straffbestämmelsen till andra regler. De regler som ett blankettstraffstadgande kan hänvisa till och där- med fyllas ut av, kan vara andra regler på lagnivå eller regler på lägre nivå i normhierarkin; förordningar utfärdade av regeringen eller föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Om blankettstraffstadgandet fylls ut av regler på lägre nivå än lag

574

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

innebär det i praktiken att vad som ska vara straffbart bestäms av någon annan än riksdagen.

Skydd mot frihetsberövande är en av de medborgerliga fri- och rättigheter som det stadgas om i regeringsformen (RF), se 2 kap. 8 §. När en straffbestämmelse innehåller fängelse i straffskalan innebär det en begränsning av detta skydd. Av 2 kap. 12 § RF följer att sådan begränsning kan ske genom lag. Huvudregeln är alltså att riksdagen ska besluta om straffbestämmelser som innehåller fängelse i straff- skalan. Kravet på lagform är dock uppmjukat på en punkt. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket RF kan riksdagen, i en lag som innehåller ett bemyndigande enligt paragrafens första stycke, föreskriva inte bara om böter utan även annan rättsverkan av brott, t.ex. fängelsestraff, för överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Bestämmelsen gör det alltså möjligt för riksdagen att utfärda ett blankettstraffstadgande med fängelse i straffskalan som regeringen kan fylla ut genom bestämmelser i en förordning. Där- emot ger den inget uttryckligt stöd för att låta statliga myndigheter och kommuner fylla ut blankettstraffstadganden med fängelse i straff- skalan. Det har dock varit omdiskuterat om RF ändå tillåter detta. Genom NJA 2005 s. 33 har Högsta Domstolen (HD) skapat klarhet i frågan. I rättsfallet kommer HD till slutsatsen att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gär- ning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras före- skrifter. Därefter har HD i ytterligare ett antal rättsfall vidhållit sitt resonemang. (Samtliga rättsfall har refererats utförligt i avsnitt 4.2.10.)

Av de blankettstraffstadganden i fiskelagen som har fängelse i straffskalan är det, som konstaterats i avsnitt 4.2.10, främst ett som fylls ut av föreskrifter på lägre nivå än lag; 40 § första stycket fiske- lagen. Enligt denna bestämmelse döms den som av uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer har meddelat med stöd av ett antal bemyndiganden i 19–23 §§ fiskelagen till böter eller fängelse i högst ett år. Undantagna från det straffbara området är ringa fall. När det gäller bemyndigandena i nämnda paragrafer har regeringen vidare- delegerat hela eller delar av föreskriftsrätten till Fiskeriverket (se redovisningen härav i avsnitt 4.2.10) varefter verket har meddelat ett avsevärt antal föreskrifter. En betydande del av regelverket på fiskets område finns därför i Fiskeriverkets föreskrifter. Följden av detta är att genom straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiskelagen straffbeläggs en mängd överträdelser som helt eller väsentligen anges

575

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

i Fiskeriverkets föreskrifter. Av det tidigare sagda följer att det inte är grundlagsenligt att, såsom nu är fallet, ha fängelse i straffskalan för dessa överträdelser. Straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiske- lagen kan därför inte överföras till den nya fiskevårdslagen. Regle- ringen av de aktuella överträdelserna måste ändras så den stämmer överens med bestämmelserna om normgivning i RF.

Hur ska straffbeläggningen av de överträdelser som i dag om- fattas av 40 § första stycket fiskelagen se ut i fiskevårdslagen?

För att det så tydligt som möjligt ska framgå för den enskilde vad som är straffbart hade det varit önskvärt att helt frångå blan- kettstraffstadganden och i stället införa självständiga straffbestäm- melser för samtliga överträdelser. Detta bedömer jag dock inte som möjligt, eftersom det på fiskets område finns ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsföre- skrifter. Regelmassan är mycket omfattande och delar av den ändras frekvent. Min uppfattning är därför att det är nödvändigt att även i fiskevårdslagen använda blankettstraffstadganden i inte obetydlig utsträckning.

Som framgått ovan strider det inte mot grundlagen att ett blan- kettstraffstadgande om överträdelser av regeringens förordningar upptar fängelse i straffskalan. Så skulle alltså kunna föreskrivas även fortsättningsvis. Problemet är däremot regleringen av överträdelser av Fiskeriverkets föreskrifter. Ett sätt att göra straffbeläggningen av dessa grundlagsenlig skulle kunna vara att föra upp hela det regel- verk som finns i Fiskeriverkets föreskrifter på en högre normgiv- ningsnivå, t.ex. i regeringens förordningar. Som angetts ovan är dock regelverket mycket omfattande och delar av det ändras frekvent. Ett stort antal föreskrifter utfärdas löpande under året allteftersom behov av dem uppstår, t.ex. om förbud mot visst fiske då kvoten för en viss art har fyllts. Vissa av föreskrifterna gäller vidare endast under begränsad tid. Med hänsyn till regelmassans omfattning och behovet av flexibilitet i regelverket är det uteslutet att föra upp alla föreskrifter på förordningsnivå. Vid genomgång av föreskrifterna har jag vidare kommit till slutsatsen att det endast är ett ytterst be- gränsat antal av bestämmelserna som skulle lämpa sig att föra upp på regeringsnivå. Problemet med regleringen av överträdelser av Fiskeriverkets föreskrifter måste därför lösas på något annat sätt.

Frågan är om en lösning skulle kunna vara att för de allvarligaste överträdelserna, för vilka det framstår som särskilt angeläget att ha kvar fängelse i straffskalan, formulera nya straffbestämmelser av mer självständig karaktär. I sådana straffbestämmelser skulle det straff-

576

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

belagda beteendet kunna preciseras i större utsträckning än i dagens 40 § första stycket fiskelagen. Med hänsyn till behovet av flexibi- litet i regelverket skulle dock ytterst de materiella reglerna behöva fyllas ut av Fiskeriverkets föreskrifter. Det skulle alltså fortfarande vara fråga om ett blankettstraffstadgande. För att bedöma om en sådan reglering skulle vara godtagbar ur ett grundlagsperspektiv finns det anledning att se närmare på NJA 2007 s. 918. Rättsfallet har refererats utförligt i avsnitt 4.2.10. Huvudfrågan var om förver- kande kan ske på grund av brott mot blankettstraffstadganden, vilket HD besvarade jakande. Här är rättsfallet av intresse för att det belyser vad HD menar med att en straffbelagd gärning anges väsentligen i Fiskeriverkets föreskrifter.

I nämnda mål hade befälhavarna på två fiskefartyg åtalats för brott mot 40 § första stycket fiskelagen. Brottet bestod i att de vid yrkesmässigt trålfiske i Östersjön parfiskat efter sill och skarpsill och därvid av oaktsamhet fångat, behållit ombord och landat fångster som överskridit högsta tillåtna ranson av sådan fisk. Blankettstraff- stadgandet i 40 § första stycket fiskelagen fylldes i det här fallet ut av föreskrifter som Fiskeriverket, efter vidaredelegation från rege- ringen med stöd av 19 § fiskelagen, meddelat om bl.a. trålfiske efter sill och skarpsill i Östersjön. (Enligt 19 § fiskelagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bl.a. meddela föreskrifter för fiskevården som förbjuder eller begränsar fisket med avseende på vilken fisk som får fångas. Genom 2 kap. 7 § fiskeförordningen har delar av detta bemyndigande förts vidare till Fiskeriverket.) I Fiskeri- verkets föreskrifter angavs högsta sammanlagda mängd som fick fångas under en kalendervecka av dessa arter. HD konstaterade att det materiella innehållet i bestämmelserna om straff fanns väsent- ligen i föreskrifter som hade meddelats av en förvaltningsmyndighet. Visserligen kunde det av tillämplig lag och förordning utläsas att straff tog sikte på överträdelse av bestämmelser som begränsade fisket, men den närmare innebörden av begränsningarna och därmed av det straff- bara området kunde inte fastställas utan Fiskeriverkets föreskrifter. Det var i dessa föreskrifter som det angavs om begränsningar fanns och vad som i så fall gällde i fråga om fångstområde, fisk, fiskmetod och högsta tillåtna fångst under en viss tid.

Vid sin bedömning av att det rörde sig om ett otillåtet blankett- straffstadgande betonade alltså HD att den närmare innebörden av det straffbara området inte kunde fastställas utan Fiskeriverkets föreskrifter, eftersom det var i dessa som det angavs om det fanns begränsningar för fisket och vad som gällde i fråga om fångstområde,

577

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

fisk, fiskemetod m.m. Enligt min uppfattning måste dock samtliga dessa begränsningar även fortsättningsvis anges i Fiskeriverkets före- skrifter, eftersom regelverket annars tappar den flexibilitet som är särskilt nödvändig för fiskeområdet. En sådan reglering som här har diskuterats – straffbestämmelser med fängelse i straffskalan som är mer självständiga än det nuvarande blankettstraffstadgandet i 40 § första stycket fiskelagen men som ändå ytterst fylls ut av Fiskeri- verkets föreskrifter – skulle enligt det synsätt som HD ger uttryck för i rättsfallet sannolikt inte anses tillåten enligt RF. Problemet med hur överträdelser av Fiskeriverkets föreskrifter ska regleras kan så- ledes inte lösas på detta sätt.

Slutsatsen av det ovan förda resonemanget är att det inte är möj- ligt att utan en grundlagsändring behålla fängelse i straffskalan för fiskebrott som i dag helt eller väsentligen anges i Fiskeriverkets före- skrifter.

Frågan är dock om inte det finns goda skäl att lyfta blicken och se på problemet med hur överträdelser av Fiskeriverkets föreskrifter ska regleras ur ett större perspektiv än som skett hittills.

Som påpekats tidigare (se t.ex. avsnitt 4.2.5) är den nu gällande lagen, trots att dess syfte när den infördes var att förenkla och för- tydliga regelverket på fiskets område, svårtillgänglig och oklar. Det har framhållits att det är svårt för den enskilde att veta vad som gäller genom att enbart läsa lagen. Vidare har anförts att det finns skäl att försöka ytterligare förbättra tydligheten och överskådligheten. Nämn- da uttalanden har främst tagit sikte på bestämmelser om resursför- delningen och liknande, däremot inte regleringen av överträdelser.

Även vissa delar av det straffrättsliga regelverket framstår dock som svårtillgängliga och oklara. Vad jag har i åtanke är framför allt att regleringen är spretig genom att samma straffbestämmelse har olika straffskalor beroende på var överträdelsen begås. Så är fallet för brott enligt 37 och 40 § fiskelagen, samt även vid grova brott mot nämnda bestämmelser, 40 a §. Regleringen innebär att för brott som begås i Sveriges ekonomiska zon innehåller straffskalan endast böter, se 41 § fiskelagen. För brott som begås på andra vatten upptar straff- skalan däremot fängelse. Jag vill i sammanhanget påpeka att de vattenområden som ingår i vårt inre vatten och vårt territorialhav är förhållandevis små jämfört med de vattenområden som utgör Sveriges ekonomiska zon. (För en närmare beskrivning av innebörden av nämnda begrepp hänvisas till 3 kap., avsnitt 3.1.1) Att brott be- gångna i den ekonomiska zonen endast kan bestraffas med böter hänger samman med att Sverige har ratificerat Förenta Nationernas

578

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

havsrättskonvention av den 10 december 1982 (havsrättskonven- tionen). Enligt artikel 73 i konventionen får en kuststats straffpå- följd för överträdelser av föreskrifter om fisket i den ekonomiska zonen inte omfatta fängelse om inte berörda stater kommer överens om annat.

Enligt min uppfattning skulle såväl det straffrättsliga regelverket i sig som tillämpningen av det förenklas och förtydligas i betydande mån om en enhetlig straffskala gällde för överträdelserna, oavsett om de begås i den ekonomiska zonen eller på annat vatten. Med hän- syn till Sveriges åtaganden enligt havsrättskonventionen skulle straff- skalan då endast kunna uppta böter. En sådan reglering behöver dock inte innebära att de straff som döms ut blir lindrigare än enligt nuvarande system. Som redovisats tidigare har, såvitt känt, dom- stolarna aldrig dömt till fängelse för fiskebrott. Den straffrättsliga sanktion som tillämpats på överträdelser av fiskeregleringen – oavsett om de begåtts i ekonomiska zonen eller på annat vatten – är bötes- straffet. Vidare har jag i bl.a. avsnitt 8.2 framfört att jag anser att utrymmet för att skärpa straffskalorna för fiskebrott är i stort sett obefintligt samt redogjort utförligt för vad jag grundar denna slutsats på. Min bedömning är att även om fängelse skulle behållas i straff- skalan för fiskebrott begångna utanför ekonomiska zonen skulle bötesstraffet fortsätta att utgöra den huvudsakliga, eller rent av den enda, tillämpade straffrättsliga sanktionen.

Vad gäller de bötesstraff som döms ut för överträdelser av fiske- regleringen ska vidare påpekas att det för flertalet brott som sker i näringsverksamhet rör sig om normerade böter (se närmare avsnitt 4.2.10 om denna bötesform). I 41 § fiskelagen föreskrivs nämligen att om någon vid fiske i näringsverksamhet har begått brott enligt 37 eller 40 § genom att bedriva otillåtet fiske eller genom att brista i skyldigheten att lämna uppgift om fisket ska, om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor och påföljden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger an- talet kilowatt i motorerna på fartyget. Minsta bötesbelopp anges till 1 000 kr. För brott som inte är belagda med normerade böter, dvs. främst brott begångna inom fritidsfisket, är bötesformen istället dags- böter. Det ska framhållas att normerade böter i många fall är en ytterst kännbar bötesform. Med denna bötesform är det möjligt att komma upp i bötesbelopp som vida överstiger böter enligt dags- botssystemet eller penningböter. Exempelvis kan nämnas att vid den genomgång som utredningen gjort av domar meddelade under 2007

579

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

och första halvåret 2008 (se avsnitt 4.2.10) kunde konstateras att normerade böter om så höga belopp som 250 000 kr förekom.

Det ska även påpekas att enligt den nuvarande regleringen är t.o.m. grova brott som begås i ekonomiska zonen belagda med en- bart böter. Enligt min uppfattning är det också möjligt att ge fram- för allt ett bötesstraff som bestämts i normerade böter sådan skärpa att det väl motsvarar även brott med höga straffvärden.

Jag vill här återknyta till vad jag ovan anfört om att det finns an- ledning att se på problemet med hur överträdelser av Fiskeriverkets föreskrifter ska regleras ur ett större perspektiv. En sådan förenkling av straffbestämmelserna som här har diskuterats – övergång till en enhetlig straffskala som endast innehåller böter – skulle nämligen även medföra att blankettstraffstadganden som fylls ut av Fiskeri- verkets föreskrifter blir förenliga med regeringsformen.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att endast böter ska ingå i straffskalan för överträdelser som enligt nuvarande regle- ring omfattas av straffbestämmelsen i 40 § första stycket fiskelagen, dvs. överträdelser av föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigat. Samma straffskala ska även gälla för brott som i dag omfattas av 37 och 40 § andra stycket fiskelagen, se närmare i avsnitt 9.2.5 och 9.2.6.

Förslaget innebär endast ett systemskifte som motiveras främst av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering, men även av att straffbestämmelserna ska vara grundlagsenliga. Jag vill särskilt framhålla att avsikten med förslaget inte är att sänka överträdelsernas straffvärde. Tvärtom ser jag förslaget som en möjlighet att döma ut mer kännbara straffrättsliga sanktioner än som sker i dag. Detta mot bakgrund av att jag även kommer att föreslå att tillämpningsområdet för normerade böter ska utvidgas och att beräkningsgrunderna för dessa böter ska skärpas, se vidare avsnitt 9.2.8. I detta sammanhang ska också påpekas att även om straffskalan endast upptar böter, hindrar inte detta att reglerna om förverkande tillämpas i samma utsträckning som är fallet i dag. Detta framgår av det ovan berörda rättsfallet NJA 2007 s. 918. Vidare ska framhållas att de sanktioner som kan tillgripas mot den som överträder fiskeregleringen inte en- bart omfattar straffrättsliga sanktioner. Till det kommer administra- tiva sanktioner i form av t.ex. återkallelse av tillstånd, vilket för en yrkesfiskare är en ytterst kännbar sanktion. Slutligen ska tilläggas att eftersom borttagandet av fängelse ur straffskalan innebär att till- gången till tvångsmedel enligt rättegångsbalken begränsas, kommer

580

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

jag att föreslå att det införs en specialbestämmelse om husrannsakan i fiskevårdslagen, se avsnitt 9.2.11.

De brott som regleras i 40 § första stycket fiskelagen är straff- belagda på försök- och förberedelsestadiet. Ingen av de andra straff- bestämmelserna i fiskelagen straffbelägger brott på försök- och för- beredelsestadiet. Det framgår inte av förarbetena till fiskelagen varför det finns en sådan skillnad eller ens varför man valt att straffbelägga dessa brott redan på försöksnivå. Frågan är om en sådan skillnad är motiverad och om regleringen ska föras med till fiskevårdslagen. Jag strävar efter en klar och enkel reglering i fiskevårdslagen. Att ha en mycket begränsad del av fiskebrotten straffbelagda på försöks- nivå strider mot den strävan. Här ska dessutom nämnas att försök och förberedelse till oaktsamhetsbrott inte kan förekomma vilket innebär att bestämmelsen dessutom endast kan tillämpas på upp- såtsbrott. Jag anser inte att jag har tillräckligt tungt vägande skäl för att utsträcka försöksbrotten till att omfatta alla fiskebrott. Tanken är dessutom att de brott som straffbeläggs på försök- och förbere- delsenivå ska vara av en högre svårighetsgrad. Den skillnad som finns i fiskelagen i detta avseende framstår inte som rimlig. Jag föreslår därför att fiskevårdslagen inte ska stadga ansvar för försök eller för- beredelse. Detta bidrar till en mer enhetlig straffreglering och under- lättar dessutom för den som ska tillämpa lagen.

9.2.5Överträdelser av EU-förordningar

Utredningens förslag: Straffsanktionering av EU-förordningar ska även i fiskevårdslagen utformas som ett blankettstraffstad- gande. Detta måste dock förtydligas och avgränsas jämfört med nuvarande straffbestämmelser, samtidigt som behovet av en flexi- bel straffbestämmelse tillgodoses.

Fiskevårdslagens blankettstraffstadgande om EU-bestämmel- ser ska utformas på motsvarande sätt som 40 § andra stycket fiskelagen med ett stadgande om att det är straffbelagt att bryta mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, följt av en uppräkning av de typer av överträdelser som straffbe- läggs. Härutöver ska dock regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i föreskrifter förteckna vilka EU-förord- ningar som avses och, i fråga om de av nämnda EU-förordningar som gäller i mer än ett år, även ange vilka artiklar som fyller ut straffstadgandet i fiskevårdslagen. EU-förordningar som gäller i

581

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

högst ett år behöver inte anges med sina fullständiga beteckningar i förteckningen, utan får anges genom en beskrivning av typen av förordning.

Fiskevårdslagens straffbud om EU-bestämmelser ska även om- fatta sådana överträdelser av EU-förordningar som i dag är straffbelagda genom 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Även oaktsamhet som inte är grov ska kunna föranleda straff- ansvar vid överträdelser av EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken.

Straffskalan för överträdelser av EU-förordningar ska inte längre innehålla fängelse, utan endast böter. Avsikten med för- slaget är dock inte att sänka överträdelsernas straffvärde, utan främst att skapa en reglering som är tydlig och enhetlig på så sätt att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om överträ- delsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Förslaget innebär även förbättrade möjligheter att uppfylla EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken. Utredningens avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott, såväl yrkesfiskebrott som brott som begås av fritidsfiskare m.fl.

Blankettstraffstadganden som hänvisar till EU-förordningar

I den svenska fiskeregleringen finns två straffbestämmelser som straffsanktionerar bestämmelser i EU-förordningar; 40 § andra stycket fiskelagen och 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Straffbestämmelserna är uppbyggda som blankettstraffstadganden. Som exempel kan nämnas att i 40 § andra stycket fiskelagen straffbeläggs att med uppsåt eller av grov oaktsam- het bryta mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. Ringa fall är enligt bestämmelsens tredje stycke undantagna från det straffbara området. Straffbestämmelsen i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är formulerad på liknande sätt.

582

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Ovan nämnda straffbestämmelser är problematiska från rätts- säkerhets- och legalitetssynpunkt eftersom de brister i tydlighet och förutsägbarhet. Straffbestämmelserna hänvisar enbart till EU- förordningar på ett visst område men preciserar inte närmare vilka förordningar som avses, än mindre vilka bestämmelser i respektive förordning som aktualiseras. En enskild som vill veta vad som är straffbelagt måste därför börja med att identifiera de relevanta EU- förordningarna. Detta är förenat med betydande svårigheter efter- som det finns ett mycket stort antal förordningar på området för EU:s gemensamma fiskeripolitik. (För att något illustrera det sagda kan nämnas att vid en sökning i mars 2009 i EUT:s register över gällande lagstiftning uppgick antalet träffar på området för den gemensamma fiskeripolitiken till närmare 650 stycken. Merparten av dessa träffar avsåg förordningar.) Därefter återstår att identifiera de enskilda bestämmelser i respektive förordning som fyller ut blan- kettstraffstadgandet. Enligt min uppfattning måste fiskevårdslagens straffsanktionering av EU-förordningar förtydligas och avgränsas jämfört med nuvarande bestämmelser.

EU-förordningar är i alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Att förordningarna är direkt tillämpliga innebär att de inte behöver transformeras till svensk lag och att innehållet i förordningarna inte heller ska återges i den svenska författnings- texten. Däremot innehåller inte EU-förordningarna några direkt tillämpliga straffbestämmelser, utan det behövs svenska straffbestäm- melser för att kunna sanktionera brott mot förordningarna. Att EU- förordningarnas handlingsregler inte ska göras om eller tas in i den svenska lagtexten kommer i konflikt med de höga krav på tydlighet och förutsebarhet som gäller för straffbestämmelser. Det medför också ett behov av att utforma straffbestämmelserna som blankett- straffstadganden.

Med hänsyn till sistnämnda är den fråga som först måste tas ställ- ning till när det gäller straffsanktioneringen av EU-bestämmelser, om regeringsformen (RF) tillåter blankettstraffstadganden som hän- visar till EU-bestämmelser. Vad beträffar blankettstraffstadganden som fylls ut av nationella föreskrifter har ju i avsnitt 9.2.4 redogjorts för att RF inte tillåter att straffskalan innehåller fängelse, om före- skrifterna är meddelade av kommun eller förvaltningsmyndighet. Hur förhåller det sig med blankettstraffstadganden som fylls ut av EU- bestämmelser? I ett rättsfall från HD, NJA 2007 s. 227, prövades bl.a. om det kunde anses förenligt med RF:s bestämmelser om norm- givning att straffbestämmelsen i 8 § lagen (2000:1225) om straff för

583

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

smuggling såvitt gäller tullplikten fått sitt innehåll utfyllt av före- skrifter i en EU-förordning. HD besvarade frågan jakande. I para- grafen har meddelats bestämmelser om straff (böter eller fängelse i högst två år) bl.a. för den som, i samband med att en vara förs in i landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna (tullbrott). HD påpekade dels att någon transformering eller inkorporering till svensk lag av EU-förord- ningar inte krävs och inte heller är tillåten, dels att den EU-förord- ning som fyllde ut straffbestämmelsen borde kunna anses likställd med svensk lag. Därefter konstaterades att det inte är möjligt att knyta föreskrifter om straffansvar för den som lämnar oriktig upp- gift vid tullbehandling till någon svensk lag som innehåller de mate- riella bestämmelserna om tullskyldighet samt att de svenska straff- bestämmelserna därför måste meddelas fristående från den utfyllande materiella regleringen. HD framhöll att det inte finns något generellt konstitutionellt hinder mot att man i en svensk lag med straffbestäm- melser hänvisar till det materiella innehållet i någon annan lag, ens om hänvisningen är framåtsyftande och omfattar kommande före- skrifter. Slutligen konstaterade HD att i det aktuella fallet var det inte fråga om att någon delegering skett av normgivningskompetens enligt 8 kap. RF till regeringen, kommun eller underlydande myn- dighet, utan strafföreskriften i 8 § lagen om straff för smuggling får till viss del sitt innehåll utfyllt av bestämmelser vilka beslutas av en mellanfolklig organisation som fått sin normgivningskompetens över- lämnad till sig av riksdagen. Straffbestämmelsen var tillåten enligt normgivningsreglerna.

Blankettstraffstadganden är således inte i sig otillåtna när det gäller straffsanktionering av EU-rätt. När det gäller fiskevårdslagens straff- sanktionering av EU-bestämmelser anser jag det vidare nödvändigt, särskilt mot bakgrund av den omfattande materiella regleringen på EU-nivå, att utforma straffbestämmelsen som ett blankettstraff- stadgande.

HD framhöll i NJA 2007 s. 227 att den aktuella bestämmelsen endast till viss del fått sitt innehåll utfyllt av EU-bestämmelser. Man bör möjligen dra den slutsatsen att ett blankettstraffstadgande som fylls ut av EU-bestämmelser inte kan vara hur ”blankt” som helst, utan att riskera att komma i konflikt med RF. Utöver rättssäker- hets- och legalitetshänsyn finns det därför ytterligare ett skäl att pre- cisera straffbestämmelsen i fiskevårdslagen jämfört med nuvarande

584

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

reglering; att försäkra sig om bestämmelsens förenlighet med grund- lagens regler om normgivning.

Utformningen av fiskevårdslagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar

Jag övergår till frågan om hur straffbestämmelsen i fiskevårdslagen ska utformas för att uppfylla kraven på tydlighet och förutsebarhet. Ett område som har betydande inslag av EU-rättslig reglering är miljörätten. Det kan därför vara av intresse att se närmare på hur över- trädelser av EU-rättsliga bestämmelser har reglerats i miljöbalken (MB). Det finns dessutom anledning att återkomma till det ovan berörda rättsfallet NJA 2007 s. 227, eftersom en av de frågor som HD prövade var om den aktuella straffbestämmelsen stod i strid med legalitetsprincipen.

Efter Miljöbalkskommitténs översyn av miljöbalkens sanktions- system (Miljöbalken sanktionssystem och hänsynsreglerna, SOU 2004:37) fick straffbestämmelserna sin nuvarande utformning den 1 januari 2007 (se prop. 2005/06:182). Redan före dessa ändringar var MB:s straffbud om EU-rättsliga bestämmelser avsevärt tydligare än fiskeregleringens. Då angavs nämligen i straffbestämmelserna ut- över en kort beskrivning av vad överträdelsen bestod i, även respektive förordning. Som exempel kan nämnas att i 29 kap. 8 § 28 p straff- belades att bryta mot ”bestämmelser i, eller villkor i beslut i enskilt fall som meddelats med stöd av, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, senast ändrad genom kommis- sionens förordning (EG) nr 1497/2003, såvitt avser import till Sverige, export och reexport från Sverige, handel med artificiellt förökade växter, transport och transitering eller köp, försäljning och annan kommersiell åtgärd”. Detta ska jämföras med att fiskelagen utöver en uppräkning av straffbara beteenden endast hänvisar allmänt till ”EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken”.

Genom lagändringarna som trädde i kraft den 1 januari 2007 har straffbestämmelserna i MB förtydligats ytterligare genom att de blankettstraffstadganden som hänvisar till EG-förordningar även anger de artiklar där de handlingsregler finns som är avsedda att omfattas av straffbudet. I propositionen framhölls att den omstän- digheten att EG-förordningarnas handlingsregler inte ska göras om eller tas in i den svenska lagtexten gör det svårt att utforma själv-

585

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

ständiga brottsbeskrivningar för de straffbara gärningarna. För att ändå åstadkomma en acceptabel nivå av tydlighet och avgränsning ansågs det lämpligt att även ange vilka artiklar i EG-förordningarna som är straffsanktionerade (se a.a. s. 41 f.).

I det ovan nämnda rättsfallet NJA 2007 s. 227 prövade HD även om 8 § lagen om straff för smuggling stod i strid med legalitets- principens obestämdhetsförbud. HD fann att så inte var fallet. HD konstaterade att straffbestämmelsen var såväl öppen som dynamisk när det gällde skyldigheten att betala tull. Med uttrycket öppen av- ses att det inte finns någon hänvisning i lagen eller paragrafen till någon föreskrift i vilken skyldigheten att betala tull kommer till uttryck. Att bestämmelsen är dynamisk innebär att den får sitt innehåll med beaktande av vid var tid gällande tullplikt. Enligt HD kunde det inte sättas i fråga att en föreskrift i viss utsträckning måste kunna tillåtas vara öppen i den meningen att innehållet kompletteras av bestämmelser på annat håll. HD framhöll i detta sammanhang att den rättsliga regleringen inom EG om pålagor inom tullområdet är omfattande. Vidare pekades på att det inte har ansetts möjligt att ens i den svenska centrala lagen på området, tullagen, göra en full- ständig uppräkning av tillämpliga föreskrifter utan begränsning har skett genom hänvisning till gemenskapsförordningar som utgör kärnan i den tullagstiftning som gäller i Sverige. De i målet aktuella förordningarna hade publicerats i EUT, även i svensk version, och fanns tillgängliga bl.a. på EU:s webbplats. Med de möjligheter som fanns att på detta sätt eller genom upplysning från Tullverket få till- gång till uppgifter om föreliggande tullplikt, ansåg HD att det måste anses godtagbart att det inte av 8 § lagen om straff för smuggling går att direkt utläsa när en vara är tullpliktig. HD betonade att detta gällde särskilt mot bakgrund av att tullplikten inte utgör det enda kriteriet för att ansvar för tullbrott ska kunna komma i fråga. I det aktuella fallet krävdes nämligen för ansvar också att en oriktig upp- gift lämnats vid tullbehandling i samband med införseln och att där- igenom fara förelegat för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. HD framhöll att detta innebar att den ”öppna delen” i straffbestämmelsen var begränsad.

Jag vill i detta sammanhang framhålla att vid en jämförelse mellan 8 § lagen om straff för smuggling och de paragrafer i den nuvarande fiskeregleringen som straffbelägger EU-bestämmelser framstår den ”öppna delen” i fiskeregleringens straffbestämmelser som avsevärt större.

586

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Hur ska då blankettstraffstadgandet avseende EU-förordningar utformas i den nya fiskevårdslagen? MB:s straffsanktionering av be- stämmelser i EU-förordningar med uppdelning i flera straffbud och med angivande i respektive straffbud av såväl aktuell förordning som aktuella artiklar och en kort beskrivning av överträdelserna, är föredömlig. Av flera skäl är det dock inte möjligt att utforma fiske- vårdslagens straffsanktionering av EU-bestämmelser på samma sätt.

Det regelverk som finns i EU-förordningar på fiskets område och som det åligger Sverige att sanktionera enskildas överträdelser av framstår som betydligt mer omfattande än motsvarande regelverk på miljöområdet. Även om en sållning görs bland de gällande EU- förordningarna så att endast sådana förordningar som i praktiken kan tänkas vara av betydelse för svensk del identifieras och därefter straffsanktioneras, uppgår antalet förordningar till över trettio stycken. Det skulle alltså krävas minst lika många straffbestämmel- ser för att utforma straffsanktioneringen av EU-förordningar på motsvarande sätt som i MB.

Vidare måste beaktas att de speciella förhållandena på fiskets om- råde medför ett behov av mer flexibla straffbestämmelser än MB:s. Vissa betydelsefulla förordningar gäller t.ex. endast för ett år, för att därefter ersättas av en ny liknande förordning. Så är fallet med de s.k. TAC-förordningarna, i vilka bl.a. fastställs medlemsstaternas tilldelning av fiskekvoter. Nämnas kan att TAC-förordningen för Västerhavet omfattar, inklusive bilagor, över 200 sidor (se rådets för- ordning (EG) nr 43/2009 av den 16 januari 2009 om fastställande för år 2009 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs). En annan typ av förordningar som är speciell för fiskeområdet är vidare de s.k. stoppförordningarna. När den årliga nationella kvoten för en viss art i ett visst område är uttömd, meddelar Fiskeriverket föreskrifter om förbud mot fortsatt fiske samt informerar EU att kvoten är uttömd. Inom cirka en månad därefter antar kommis- sionen en förordning om förbud mot fiske av arten i aktuellt om- råde för fartyg som seglar under svensk flagg. Förordningen gäller i praktiken till årets slut. Därefter fördelas nya kvoter i nästa års TAC-förordning. Karakteristiskt för stoppförordningarna är alltså att de utfärdas löpande under året, tillämpas under kortare tid än ett år och är många till antalet. Då fiske trots att kvoten är uttömd är ett allvarligt brott mot fiskereglerna, är det utomordentligt viktigt att överträdelser även av TAC-förordningar och stoppförordningar

587

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

omfattas av fiskevårdslagens straffbestämmelse. Skulle förordning- arnas beteckning jämte aktuella artiklar anges direkt i straffbestäm- melsen, måste dock lagen ändras varje år, eller rent av flera gånger om året. En sådan straffreglering av EU-förordningar som MB:s är alltså inte möjlig på fiskets område.

För att tillgodose dels de höga krav på tydlighet och förutsebarhet som ställs på straffbestämmelser för att rättssäkerhets- och legalitets- principer ska upprätthållas, dels behovet av ett flexibelt straffrätts- ligt regelsystem, föreslår jag följande. Blankettstraffstadgandet i 40 § andra stycket fiskelagen förs i princip över till den nya fiskevårds- lagen. I bestämmelsen läggs dock till att regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, i föreskrifter ska ange vilka EU- förordningar som avses, och, i fråga om förordningar som gäller i mer än ett år, vilka artiklar i dessa som avses. Tanken är alltså att straffbestämmelsen kompletteras av en förteckning som återfinns antingen i en bilaga till regeringens fiskeförordning eller i Fiskeri- verkets föreskrifter. (Det ska anmärkas att möjligheten att låta Fiskeriverket handha förteckningen är beroende av att fängelse utgår ur straffskalan, se vidare nedan.) I förteckningen anges det dryga trettiotal EU-förordningar som i praktiken kan tänkas vara rele- vanta för svensk del. (Att ange alla EU-förordningar som i teorin är tillämpliga är inte möjligt. Viss jämförelse kan göras med tullagen, i vilken, som HD påpekade i NJA 2007 s. 227, det inte ansetts möjligt att göra en fullständig uppräkning av tillämpliga EU-föreskrifter utan begränsning har skett genom hänvisning till EU-förordningar som utgör kärnan i den tullagstiftning som gäller i Sverige.) För förordningar som inte är TAC- eller stoppförordningar anges i för- teckningen även vilka artiklar som fyller ut straffbestämmelsen. Även om dessa förordningar gäller för längre tid än ett år, förekommer det dock varje år ändringar i någon eller några av dem. Förteckningen måste alltså uppdateras i någon mån varje år. (Det kan noteras att den lista över överträdelser belagda med sanktionsavgift som i dagsläget finns i en bilaga till fiskeförordningen också måste upp- dateras på liknande sätt.) Detta är anledningen till att jag anser det lämpligast att förteckningen inte finns i fiskevårdslagen utan på en lägre normgivningsnivå. När det gäller TAC- och stoppförord- ningar är dock behovet av flexibilitet mycket stort och det är därför inte lämpligt att i förteckningen ange särskilda artiklar i dessa eller ens förordningarnas beteckningar. Jag föreslår i stället att dessa förordningar anges på ett mer allmänt sätt i förteckningen, som t.ex. ”Kommissionens förordningar om förbud mot visst fiske i vissa

588

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

områden med fartyg under svensk flagg (s.k. stoppförordningar)”. Med den föreslagna regleringen blir den ”öppna delen” av blankett- straffstadgandet mycket begränsad.

Enligt min uppfattning är Fiskeriverket väl lämpat att handha förteckningen över EU-förordningar och artiklar som avses i straff- bestämmelsen angående överträdelser av EU-förordningar. En sådan ordning framstår också som den mest effektiva. Som angetts i 9.1; avsnitt 9.1.14 ska dock annan myndighet än Fiskeriverket i fram- tiden ha förvaltningsansvar för fisket, frågan utreds för närvarande inom Regeringskansliet. Det får förutsättas att den myndighet som i framtiden får förvaltningsansvaret för fisket har samma goda för- utsättningar som i dag Fiskeriverket har att handha denna förteck- ning. Jag föreslår därför att det införs en ny paragraf i motsvarig- heten till 6 kap. fiskeförordningen. I denna bör anges vilken myn- dighet som ska ansvara för upprättandet av en sådan lista som avses i fiskevårdslagen. Denna myndighet bör i dagsläget vara Fiskeriverket men bör i framtiden bli den myndighet som får förvaltningsansvaret för fisket.

Ett förslag på hur en sådan förteckning kan se ut finns i bilaga 4 i betänkandet.

En samlad straffbestämmelse för överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken

EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kan i prin- cip delas in i tre kategorier; förordningar om åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna, förordningar om strukturåtgärder för fiskerinäringen och förordningar om marknadsreglering av fisk och fiskprodukter. Överträdelser av den första kategorin bestraffas i dagsläget enligt 40 § andra stycket fiskelagen. Vissa överträdelser av EU-förordningar som hänför sig till de övriga kategorierna kan däremot vara straffbara enligt 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Genom bestämmelsen, som är subsidiär till straffbestämmelserna i fiskelagen, brottsbalken och lagen om straff för smuggling, straffbeläggs bl.a. överträdelser av EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i fråga om dels uppgiftsskyldighet, dels kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fisk och fiskprodukter. Enligt uppgift från Fiskeri- verket tillämpas dock denna straffbestämmelse i praktiken inte på överträdelser av förordningar om strukturåtgärder, då samtliga dessa

589

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

överträdelser bestraffas enligt brottsbalken, se t.ex. 9 kap. 3 a § om subventionsmissbruk.

I syfte att göra regelverket på fiskets område tydligare och mer överskådligt föreslår jag som framgått redan i avsnitt 9.1.14 att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken upphör att gälla och att relevanta bestämmelser i den i stället förs över till fiskevårdslagen. Jag föreslår därför också att fiskevårdslagens straff- bud om EU-bestämmelser utvidgas till att omfatta även sådana över- trädelser av EU-förordningar som i dag är straffbelagda genom 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Den nya straffbestämmelsen om överträdelser av EU-förordningar kommer därmed enligt ordalydelsen att omfatta hela området för den gemensamma fiskeripolitiken. I praktiken kommer dock även fortsättningsvis överträdelser av EU-förordningar om strukturåtgär- der att hanteras via brottsbalken, se närmare härom nedan i avsnittet Förhållandet till straffbestämmelser i andra lagar.

Komplettering av uppräkningen av överträdelser i straffbestämmelsen

Efter den genomgång som utredningen gjort av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken i syfte att identifiera de be- stämmelser som bör vara straffsanktionerade, kan jag konstatera att den uppräkning av överträdelser som finns i 40 § andra stycket fiske- lagen inte täcker samtliga överträdelser som ska vara straffbelagda i fiskevårdslagen. Uppräkningen måste därför kompletteras.

Ett antal kompletteringar gäller överträdelser av IUU-förord- ningen, som trädde i kraft den 1 januari 2010. När det gäller denna förordning, som i vissa delar sträcker sig långt utanför området för fiske i egentlig mening, har utredningen siktat in sig på att identifiera de bestämmelser som tveklöst bör straffbeläggas i fiskevårdslagen och inte i någon annan lag. I konsekvens med att IUU-förordningen har beaktats vid utformningen av straffbestämmelsen, har de EU- förordningar och EU-bestämmelser som upphör att gälla vid IUU- förordningens ikraftträdande inte beaktats.

De överträdelser som jag funnit bör föras in i straffbestämmel- sens uppräkning är till att börja med att i strid mot bestämmelserna i EU-förordningarna medföra utrustning ombord, anlöpa eller lämna hamn, hindra kontroll, eller lagra eller transportera fångst. Vidare bör uppräkningen av överträdelser kompletteras med att bryta mot bestämmelser om märkning av redskap, om tillhandahållande av

590

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

hamntjänster, om skyldighet att medföra dokument ombord eller bevara dokument eller information, eller om rapporteringsskyldig- het. Med anledning av den nyligen beslutade reviderade kontroll- förordningen (rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 nov- ember 2009, se avsnitt 3.1.2), vilken precis som IUU-förordningen började tillämpas den 1 januari 2010, har uppräkningen av över- trädelser kompletterats med att bryta mot bestämmelser om an- given maskinstyrka i motorcertifikat och fiskelicens.

Det ska tilläggas att jag vid genomgången av EU-förordningarna även har funnit att en av överträdelsebeskrivningarna som finns i 40 § andra stycket fiskelagen kan tas bort, förvara i sump, då den inte motsvaras av någon EU-rättslig bestämmelse som ska straffsank- tioneras i fiskevårdslagen. Dessutom är ”förvara i sump” uppenbart onödigt att ha med i uppräkningen eftersom det även står ”förvara fångst” i överträdelsebeskrivningen vilket täcker in ”förvara i sump”.

Graden av oaktsamhet vid överträdelser av EU-förordningar

Enligt fiskelagen krävs för straffansvar vid brott mot bestämmelser i lagen eller mot Fiskeriverkets föreskrifter att handlandet har varit oaktsamt. Endast i ett straffstadgande i fiskelagen uppställs krav på att handlandet ska ha varit grovt oaktsamt för att straff ska dömas ut, nämligen vad gäller överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (40 § andra stycket).

Denna straffbestämmelse infördes ursprungligen år 1995, på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, men överfördes år 1996 till sin nuvarande placering i 40 § andra stycket fiskelagen. Av förarbetena (prop. 1994/95:75 och prop. 1995/96:8) framgår inte varför ett krav på grov oaktsamhet har uppställts för överträdelser av gemenskapsbestämmelser medan något sådant krav inte finns för överträdelser av nationella regler. En sådan skillnad framstår enligt min mening inte heller som motiverad. Det ska vidare framhållas att i straffbestämmelser på andra områden, t.ex. miljöområdet, upp- ställs normalt inte krav på grov oaktsamhet beträffande brott mot EU-förordningar. Mitt förslag är därför att det för ansvar enligt fiske- vårdslagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar ska vara tillräckligt att gärningen begåtts av oaktsamhet.

Förslaget innebär en viss utvidgning av det straffbara området. En sådan utvidgning ligger i linje med gemenskapsrättens krav på

591

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

att överträdelser av EU-förordningar i större utsträckning ska kunna beivras. Den primära avsikten med ändringen är dock att skapa mer enhetliga bestämmelser i fråga om otillåtna beteenden av likartat slag.

Frågan om nykriminalisering har behandlats av regeringen i pro- positionen Ett effektivare brottmålsförfarande (1994/95:23 s. 53 ff.). Regeringen ansåg att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället borde användas med för- siktighet. Vidare räknade regeringen upp ett antal förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en kriminalisering ska vara befogad; att beteendet kan föranleda påtaglig skada eller fara, att alternativa sanktioner inte står till buds, inte skulle vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, att straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, att straffsanktion utgör ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet och att rätts- väsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare be- lastning som kriminaliseringen innebär.

Förutsättningarna för att utvidga kriminaliseringen är enligt min uppfattning uppfyllda i detta fall. Överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken riskerar att medföra påtaglig skada för fiskbestånden och miljön. Dessa bestämmelser samverkar med nationella bestämmelser och föreskrifter, t.ex. genom att natio- nella bestämmelser och föreskrifter fyller ut gemenskapsbestäm- melser. Det är förenat med svårigheter för kontrollmyndigheterna och rättsväsendet att i praktiken tillämpa olika subjektiva rekvisit för ansvar beroende på den materiella regelns ursprung. Att beivra överträdelser av EU-förordningar och överträdelser av nationella bestämmelser och föreskrifter på samma sätt är därför rimligt. Vissa överträdelser av fiskelagstiftningen är så allvarliga till sin art att de bör föranleda en straffrättslig sanktion. Det är i dessa fall av stor vikt att motverka det beteende som ligger till grund för brottet. En straffsanktion får anses ha störst genomslagskraft och är därför den sanktion som är mest lämplig för att komma till rätta med så- dana beteenden. För dessa överträdelser finns dessutom ett behov av att kunna tillgripa tvångsmedel, främst i form av beslag och för- verkande, vilket förutsätter ett straffrättsligt förfarande. Det för- hållandet att straffansvar ska kunna inträda vid aktuella överträdelser även om oaktsamheten inte anses grov innebär inte heller att varje oaktsamhet hur ringa den än är ska kunna föranleda ansvar. Av all- männa principer följer att straffrättsligt ansvar för oaktsamhet inte ska kunna komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen. En viss marginal föreligger alltså mellan det helt aktsamma

592

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

och det oaktsamma (prop. 1988/89:113 s. 19). Gärningar som är ringa kommer dessutom även fortsättningsvis att undantas från straff- ansvar. Visserligen kan förslaget leda till en viss ökning i antalet överträdelser. Jag anser dock inte att dessa kommer vara så många att det kommer att leda till någon större påverkan varken ekono- miskt eller arbetsbelastningsmässigt. Den marginella ökning det kan röra sig om ryms inom dagens verksamhet. Förslaget medför enligt min bedömning därför inte någon ytterligare belastning för rättsväsendet.

Jag har tidigare föreslagit att fiskevårdslagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar ska omfatta även överträdelser enligt nuvarande 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. För ansvar krävs, på samma sätt som i 40 § andra stycket fiskelagen, att handlandet varit grovt oaktsamt. Mitt förslag om att även oaktsamhet som inte är grov ska kunna föranleda straffansvar enligt fiskevårdslagens straffbestämmelse innebär där- med alltså även en viss utvidgning av det område som i dag är straff- belagt i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Även i denna del anser jag att förutsättningarna för att utvidga kriminaliseringen är uppfyllda. Bortsett från att förslaget i denna del inte syftar till att skapa enhetlighet mellan straffbestämmelser avseende nationella regler och EU-bestämmelser, kan i huvudsak samma argument som redovisats ovan anföras. Det finns inte några bärande skäl för att i fiskevårdslagen uppställa olika krav i subjektivt hänseende för överträdelser av å ena sidan EU-förordningar om åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna och å andra sidan övriga kategorier EU-förordningar. Enligt min uppfattning bör inte överträdelser av de EU-bestämmelser som straffsanktioneras i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken generellt anses mindre straffvärda än överträdelser som omfattas av 40 § andra stycket fiskelagen bara för att de inte hänför sig till själva fisket utan till senare led i hanteringen av fångsten. Jag vill framhålla att i unionens reglering på fiskeområdet läggs allt större vikt vid kontroll och reglering av dessa senare led, vilket inte minst märks i IUU-förordningen och kontrollförordningen. En enhetlig reglering av överträdelser av EU-förordningar underlättar dessutom den praktiska tillämpningen av reglerna för kontrollmyndigheter och rättsväsende, samtidigt som straffregleringen blir tydligare och mer förutsebar för den enskilde.

593

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

Straffskalan

Jag har i avsnitt 9.2.4 föreslagit att straffskalan för överträdelser som enligt nuvarande reglering omfattas av 40 § första stycket fiske- lagen (överträdelser av föreskrifter meddelade av regering eller för- valtningsmyndighet) inte längre ska innehålla fängelse, utan endast böter. Mitt förslag beträffande överträdelser av EU-förordningar är att samma straffskala ska gälla för dessa överträdelser. När det gäller mina överväganden i denna del hänvisar jag till vad som anförts i avsnitt 9.2.4. Några huvudpunkter ska dock sammanfattas här. Som framhållits i avsnittet är avsikten med förslaget inte att sänka över- trädelsernas straffvärde. Förslaget innebär endast ett systemskifte som motiveras främst av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering. I dag innehåller straffskalan endast böter om de aktuella överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen, medan straffskalan för samma överträdelse innehåller fängelse om den begås på annat vatten. Genom förslaget uppnås att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om en överträdelse begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Hänsynen till Sveriges åtaganden enligt havsrättskonventionen innebär att en sådan enhetlig straffskala endast kan uppta böter. Detta behöver dock enligt min uppfattning inte innebära att de straff som döms ut blir lindrigare än enligt nuvarande system. Jag vill återigen framhålla att såvitt framkommit har domstolarna aldrig dömt till fängelse för fiskebrott. Den straffrättsliga sanktion som i praxis tillämpats på överträdelser av fiskeregleringen är bötesstraff. Med hänsyn till att normerade böter tillämpas för flertalet överträdelser av fiskeregle- ringen som sker i näringsverksamhet, kan dock även bötesstraffet bli mycket kännbart. Enligt den nuvarande regleringen är t.o.m. grova brott som begås i den ekonomiska zonen belagda med enbart böter. Enligt min uppfattning är det också möjligt att ge framför allt ett bötesstraff som bestämts i normerade böter sådan skärpa att det väl motsvarar även brott med höga straffvärden.

Till stöd för förslaget om att endast böter ska ingå i straffskalan för överträdelser av EU-förordningar kan även anföras att en sådan reglering ger bättre möjligheter att leva upp till de krav som EU ställer om sanktioner mot överträdelser av den gemensamma fiskeripoli- tiken. Från EU:s sida har anförts att medlemsstaternas sanktioner är för milda för att verka avskräckande samt att denna svaghet för- värras ytterligare av den stora variation som präglar sanktionerna i de olika medlemsstaterna. Sverige har vid upprepade tillfällen utsatts

594

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

för kritik av kommissionen för bl.a. otillräckliga sanktioner. Genom IUU-förordningen har EU satt fokus på bl.a. sanktionsfrågan i och med införandet av bestämmelser som syftar till att harmonisera sanktionsnivån för allvarliga överträdelser inom unionen. Genom kon- trollförordningen tas detta ytterligare ett steg längre bl.a. genom införandet av ett stegvis pricksystem för allvarliga överträdelser. Till detta system knyts återkallelse av fiskelicens.

De bestämmelser som införs med IUU-förordningen tar i första hand sikte på administrativa sanktioner. Genom artikel 44 åläggs medlemsstaterna att se till att en fysisk person som har begått, eller en juridisk person som befunnits ansvarig för, en allvarlig överträ- delse kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande administrativa sanktioner. Vidare föreskrivs att medlemsstaterna ska tillämpa en högsta sanktion på minst fem gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga över- trädelsen. (Innebörden av detta krav framstår inte som helt klar. Den engelska versionen av artikel 44 är inte tydligare. Däri uttrycks kravet på följande sätt: The Member States shall impose a maximum sanction of at least five times the value of the fishery products obtained by committing the serious infringement.) Vid upprepade allvarliga överträdelser inom en period på fem år ska medlemsstater- na tillämpa en högsta sanktion på minst åtta gånger värdet av de fiskeriprodukter som erhållits genom att begå den allvarliga över- trädelsen. Härutöver föreskrivs att medlemsstaterna får också, eller som ett alternativ, tillämpa effektiva proportionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner. Som anförts i avsnitt 4.2.10 är det rimligt att anta att regleringen för svenskt vidkommande innebär krav på skärpning av sanktionerna vid allvarliga överträdelser.

Jag vill påpeka att en sådan reglering med administrativa sank- tioner som IUU-förordningen bygger på inte stämmer särskilt väl överens med vårt nuvarande sanktionssystem, vilket i första hand baseras på straffrättsliga sanktioner. Det är först nyligen som admi- nistrativa sanktionsavgifter har införts på fiskeområdet. De över- trädelser där s.k. sanktionsavgifter har ansetts kunna komma i fråga har gällt mindre allvarliga, lätt konstaterbara överträdelser, för vilka behovet av utredning är begränsat. Det handlar till största delen om överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporterings- skyldighet. Vid dessa typer av överträdelser är relativt låga avgifter avsedda att utgå. Som anförts i avsnitt 4.2.10 framstår det inte som möjligt att i vårt sanktionssystem införa administrativa sanktions-

595

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

avgifter i den omfattning och med så höga belopp som IUU-för- ordningen föreskriver.

Alternativet, att tillämpa effektiva, proportionella och avskräckan- de straffrättsliga sanktioner, stämmer bättre överens med det svenska sanktionssystemet. Ett problem är dock att jag bedömer utrymmet för att höja straffmaximum för fiskebrott som i princip obefintligt. Denna bedömning grundar jag på det motstånd som 2003 års höj- ning av straffmaximum för fiskebrott mötte hos Lagrådet (se prop. 2002/03:41 s. 49 f.). Regeringen hade i lagrådsremissen föreslagit att maximistraffet för brott mot fiskelagen skulle höjas från sex månaders fängelse till två års fängelse. Trots att Lagrådet motsatte sig en sådan höjning, höjdes straffskalan från sex månader till ett år samt infördes en särskild straffbestämmelse om grovt brott med fängelse i högst två år som påföljd. Av särskilt intresse i här aktuellt sammanhang är att Lagrådet i sitt yttrande bl.a. framhöll att den föreslagna höjningen på grund av havsrättskonventionen i princip bara skulle gälla brott begångna inom svenskt sjöterritorium, vilket innebar att det skulle komma att uppstå anmärkningsvärda skillnader i påföljden för ett brott beroende på var detta begåtts. (För en ut- förligare redovisning av Lagrådets yttrande, se avsnitten 4.2.11 och 8.2.)

Enligt min uppfattning framstår däremot en vidgad tillämpning av normerade böter vid överträdelser mot fiskeregleringen som en möjlighet att faktiskt närma sig de krav som EU ställer på sank- tionernas skärpa. Som tidigare anförts kan ju normerade böter enligt nuvarande reglering uppgå till mycket höga belopp. Exempelvis kan nämnas, som framhållits i avsnitt 9.2.4, att vid den genomgång som utredningen gjort av domar meddelade under 2007 och första halv- året 2008 kunde konstateras att normerade böter om så höga belopp som 250 000 kr förekom. Om dessutom beräkningsgrunderna för normerade böter skärps medför detta att möjligheterna att uppfylla EU:s krav förbättras ytterligare. (Angående mitt förslag om vidg- ning av tillämpningsområdet för normerade böter och skärpning av beräkningsgrunden för sådana böter, se vidare avsnitt 9.2.8.)

Sammantaget menar jag att förslaget att enbart böter ska ingå i straffskalan skapar möjligheter att döma ut mer kännbara straff- rättsliga sanktioner än som sker i dag, vilket ligger i linje med EU:s krav på skärpta sanktioner för överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken. I diskussionen om sanktionernas skärpa bör också framföras att även om det svenska sanktionssystemet bygger på straffrättsliga sanktioner, omfattar det därutöver administrativa sank-

596

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

tioner som kan vara mycket ingripande för den enskilde. Vad jag tänker på är i första hand återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygs- tillstånd (i fiskevårdslagen ersatt med en typ av tillstånd, fiskelicens, som även den ska kunna återkallas, se avsnitt 9.2.14). Eftersom sanktionssystemet även omfattar bestämmelser om särskild rätts- verkan, såsom förverkande, är det även viktigt att framhålla att en straffskala som endast innehåller böter inte hindrar att reglerna om förverkande tillämpas i samma utsträckning som är fallet i dag, se NJA 2007 s. 918. Med den förslagna regleringen bör således det samlade sanktionstrycket för den som gjort sig skyldig till över- trädelse av den gemensamma fiskeripolitiken kunna bli betydande, när så krävs.

Ytterligare en aspekt av förslaget är att det innebär att det inte strider mot grundlagen att låta Fiskeriverket i föreskrifter ange de EU-förordningar som avses i straffbestämmelsen angående överträ- delser av EU-förordningar. Om fängelse behålls i straffskalan måste däremot denna förteckning lyftas upp i regeringens förordning för att regleringen ska vara tillåten enligt bestämmelserna om normgiv- ning i RF, jämför avsnitt 9.2.4. Att låta Fiskeriverket ansvara för förteckningen framstår enligt min mening som en effektiv och lämp- lig ordning. Som anförts i avsnitt 9.2.4 framstår det dessutom som den enda praktiskt möjliga lösningen.

Utredningens avsikt är en allmän straffskärpning för fiskebrott, såväl yrkesfiskebrott som brott som begås av fritidsfiskare m.fl.

För att kompensera för den inskränkta tillgången till tvångsmedel som ändringen av straffskalan innebär, kommer jag att föreslå att en specialbestämmelse om husrannsakan införs i fiskevårdslagen, se avsnitt 9.2.11.

Förhållandet till straffbestämmelser i vissa andra lagar

En fråga som avslutningsvis bör beröras är vad som ska gälla när tillämpningsområdet för fiskevårdslagens straffbestämmelse helt eller delvis sammanfaller med tillämpningsområdet för vissa andra lagars straffbestämmelser. Det jag främst har i åtanke är förhållandet till straffbestämmelserna i lagen om straff för smuggling, livsmedels- lagen och brottsbalken.

Jag har föreslagit att straffbestämmelserna i 40 § andra stycket fiskelagen och 11§ lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken slås samman till ett gemensamt straffbud om EU-

597

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

förordningar i fiskevårdslagen. I fiskelagen anges inte hur 40 § andra stycket fiskelagen förhåller sig till andra lagars straffbestämmelser. När det gäller straffbestämmelsen i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken föreskrivs det dock att be- stämmelsen är subsidiär till brottsbalken, lagen om straff för smugg- ling och fiskelagen (12 §). Frågan är vad som ska gälla för denna nya straffbestämmelse.

Min bedömning är att tillämpningsområdena för fiskevårdslagen och lagen om straff för smuggling kommer att överlappa varandra i ökad utsträckning till följd av IUU-förordningen. I den mån dessa lagars straffbestämmelser kan komma att konkurrera med varandra anser jag att lagen om straff för smuggling bör ha företräde. Detta mot bakgrund av dels att straffskalorna i lagen om straff för smugg- ling är strängare än fiskevårdslagens, dels att det område där reglerna kan tänkas konkurrera borde ligga långt från fiske i egentlig mening.

Livsmedelslagens straffbestämmelse (29 §) kan också komma att konkurrera med fiskevårdslagens straffbestämmelse, särskilt när det gäller EU-förordningar om marknadsreglering av fisk och fiskpro- dukter. I en sådan konkurrenssituation anser jag att fiskevårdslagens bestämmelse bör ha företräde.

Vad slutligen beträffar förhållandet mellan fiskevårdslagens straff- bestämmelse om överträdelser av EU-förordningar och brottsbal- kens straffbestämmelser är det min uppfattning att fiskevårdslagens bestämmelse bör ha företräde. När det t.ex. gäller hindrande av kontroll, som är en av de överträdelser av EU-förordningar som inte är straffbelagd i 40 § andra stycket fiskelagen men som kommer att omfattas av fiskevårdslagens straffbestämmelse, innebär detta att straffbestämmelsen i 17 kap. 13 § andra stycket brottsbalken om hindrande av förrättning inte ska tillämpas. I stället ska fiskevårds- lagens straffbestämmelse om överträdelser av EU-förordningar ha företräde.

Att fiskevårdslagens straffbestämmelse ska ha företräde framför brottsbalkens bestämmelser när tillämpningsområdet för dessa sam- manfaller hindrar självklart inte att överträdelser av EU-förordningar som inte omfattas av fiskevårdslagens straffbestämmelse men som faller in under brottsbalkens bestämmelser bestraffas enligt sist- nämnda. Exempelvis har tidigare angetts att överträdelser av EU- förordningarna om strukturstöd hittills har bestraffats enligt brotts- balken. Så kommer att kunna ske även fortsättningsvis. Bestämmel- serna om strukturstöd finns nämligen inte med i den förteckning över EU-förordningar m.m. som enligt förslaget ska föreskrivas av

598

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Fiskeriverket och komplettera fiskevårdslagens straffbestämmelse. Någon konkurrens mellan straffbestämmelserna uppstår därför inte.

9.2.6Olovligt fiske

Utredningens förslag: En straffbestämmelse om olovligt fiske motsvarande 37 § fiskelagen införs i fiskevårdslagen. Dock an- vänds i stället begreppet otillåtet fiske för att beskriva det straff- bara beteendet. Straffskalan ska inte längre innehålla fängelse, utan endast böter. Avsikten med den ändrade straffskalan är inte att sänka överträdelsernas straffvärde, utan främst att skapa en reglering som är tydlig och enhetlig på så sätt att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om överträdelsen begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. Med hän- syn till att fiskevårdslagen har en annan systematik än fiskelagen har straffbestämmelsen fått en annan utformning.

Enligt 37 § fiskelagen är det straffbelagt att med uppsåt eller av oaktsamhet utan lov fiska i vatten där annan har enskild fiskerätt. Det är också straffbart att utan någon myndighets tillstånd enligt fiskelagen fiska där sådant tillstånd behövs eller sätta ut eller placera ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse ett år. För brott som begås i Sveriges ekonomiska zon innehåller straffskalan endast böter, se 41 § första stycket fiskelagen. Överträdelse som begåtts vid fiske i näringsverksamhet ska i vissa fall föranleda nor- merade böter, se 41 § andra stycket fiskelagen.

En i huvudsak likalydande straffbestämmelse om olovligt fiske bör införas i fiskevårdslagen. Straffskalan i fiskevårdslagens bestäm- melse ska dock inte innehålla fängelse, utan endast böter. Som anförts i avsnitten 9.2.4 och 9.2.5 är avsikten med förslaget inte att sänka överträdelsernas straffvärde. Förslaget innebär endast ett sys- temskifte som motiveras främst av en strävan att skapa en tydligare och enhetligare reglering. Genom förslaget uppnås nämligen att straffskalan kommer att vara densamma oavsett om en överträdelse begås i den svenska ekonomiska zonen eller på annat vatten. När det gäller mina överväganden i denna del hänvisas i huvudsak till vad som anförts i ovan nämnda avsnitt.

599

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

I syfte att förenkla straffbestämmelsen och också att förhindra att vissa straffvärda beteenden faller utanför lagen föreslår jag att fiskevårdslagen ska använda sig av begreppet otillåtet fiske i stället för olovligt fiske. Begreppet otillåtet fiske är ett redan etablerat begrepp som används i 40 § andra stycket fiskelagen. Det här- stammar från lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. I förarbetena till lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken sades följande om begreppet otillåtet fiske.

Begreppet otillåtet fiske inrymmer otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiskemetod eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller redskapet används på är otillåtet. Som exempel kan nämnas att ett redskap inte är märkt eller utmärkt på rätt sätt. I begreppet inryms även att fisket skett på en otillåten plats eller vid otillåten tidpunkt eller att det i övrigt innefattar otillåten fångst av helt eller delvis fredade bestånd.

(Prop. 1994/95:75 s. 57).

Begreppet otillåtet fiske täcker in det som regleras i 37 § första stycket första och andra punkten fiskelagen utan att det specifikt behöver anges. Innebörden av begreppet ska vara densamma i såväl mot- svarigheten till 37 § som i motsvarigheten till 40 § andra stycket i fiskelagen, detta underlättar också för lagtillämparen.

Ett antal beteenden som framstår som straffvärda har förts in i mitt förslag till fiskevårdslag. Dels uttrycks det tydligt i 8 § att yrkes- mässigt fiske på allmänt vatten bara får bedrivas med fiskelicens. Med den definition som finns i 5 § innebär det att allt fiske som sker på allmänt vatten och som bedrivs i näringsverksamhet med syfte att fånga och sälja fisk kräver fiskelicens. Genom 13 § är kravet utsträckt till att även gälla yrkesmässigt fiske på enskilt vatten i havet om det bedrivs med fartyg. Att bedriva fiske utan fiskelicens i strid mot fiskevårdslagens bestämmelser anser jag vara ett klart straff- värt beteende. I fiskelagen är detta straffbelagt genom 37 § andra punkten fiskelagen, att fiska utan myndighets tillstånd där sådant tillstånd behövs. Begreppet otillåtet fiske i fiskevårdslagen täcker in det fall att någon fiskar utan fiskelicens i fall där sådan krävs. En annan förändring i fiskevårdslagen är att redskapsbegränsningar slås fast i lagen och inte i föreskrifter. Dessutom är regleringen om be- gränsning av handredskap ny i förhållande till vad som tidigare gällt (se vidare i avsnitt 9.1). Även att bedriva fiske i strid mot bestäm- melserna om redskapsbegränsningar framstår som straffbart beteen- de. Detta är i nuläget straffbart enligt 40 § första stycket fiskelagen

600

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

som stadgar straff för den som bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av vissa i fiskelagen uppräknade paragrafer. Även att be- driva fiske i strid mot redskapsbegränsningarna faller enligt min mening in under begreppet otillåtet fiske. Det innebär att fiske i strid mot redskapsbegränsningar kommer att falla under en annan form av bestämmelse i fiskevårdslagen på grund av att regleringen numera finns i lag och inte i föreskrifter. Enligt min uppfattning innebär den föreslagna ändringen i bestämmelsen om otillåtet fiske inte någon utvidgning av det straffbara området. Fiske i strid mot bestämmelser om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd kan bestraffas även enligt fiskelagen, detsamma gäller fiske i strid mot de redskaps- begränsningar som finns. Fiskevårdslagens ändrade systematik och en strävan att förenkla och renodla paragraferna innebär däremot att även straffbestämmelserna måste utformas på ett annat sätt. Det kan innebära att ett visst beteende kommer att falla under en annan straffbestämmelse i fiskevårdslagen än den som motsvarar dess tidi- gare straffbestämmelse i fiskelagen. Däremot ska inte det straffbara området som helhet vara utvidgat utom i de fall där så särskilt har angetts.

9.2.7Grova brott m.m.

Utredningens förslag: Fiskevårdslagen ska innehålla en särskild bestämmelse om grovt brott för vissa överträdelser begångna i näringsverksamhet.

Liksom enligt nuvarande reglering ska överträdelser av före- skrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, överträdelser av EU-förordningar samt otillåtet fiske (se avsnitten 9.2.4–9.2.6) vara straffria om de är ringa. Vad som ska anses vara ringa fall ska dock inskränkas.

I 40 a § fiskelagen finns en särskild bestämmelse om grovt brott. Bestämmelsen tar sikte på brott enligt 37 och 40 §. Om ett brott enligt nämnda paragrafer är att anse som grovt är straffskalan fäng- else i högst två år. Om ett sådant grovt brott är begånget i den svenska ekonomiska zonen innehåller straffskalan dock endast böter. I bestämmelsens andra stycke anges att vid bedömandet av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur

601

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

särskilt skyddsvärda bestånd. I motiven till fiskelagens bestämmelse om grovt brott, som infördes den 1 juli 2003, anfördes bl.a. att det kan vara fråga om upprepade eller långvariga överträdelser som inne- bär en otillåten verksamhet i stor omfattning men också enskilda landningar som är värda hundratusentals kr och därutöver (se prop. 2002/03:41 s. 33).

Att de aktuella överträdelsernas straffskalor enligt förslaget endast kommer att innehålla böter medför enligt min uppfattning inte att bestämmelsen om grovt brott bör slopas i fiskevårdslagen. Som anförts ovan är ändringen av straffskalorna inte avsedd att sänka överträdelsernas straffvärde. Inte minst för att understryka detta, anser jag det viktigt att behålla en särskild bestämmelse om grovt brott i den nya lagen. Bestämmelsen bör dock anpassas till det nya systemet.

Det är rimligt att anta att de gärningar som i praktiken kommer i fråga att bedöma som grova brott (jfr de ovan redovisade motiv- uttalandena) i huvudsak begås vid fiske i näringsverksamhet och innefattar användning av motordrivet fartyg. Enligt det förslag som jag presenterat ovan om straffskalorna ska sådana överträdelser be- straffas med normerade böter. Detta är också den typ av böter som faktiskt kan bli så kännbara att de motsvarar även höga straffvärden.

Med beaktande av det anförda förslår jag att även fiskevårds- lagen ska innehålla en särskild bestämmelse om grovt brott när det gäller överträdelser av föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, överträdelser av EU-förord- ningar samt otillåtet fiske. Även i fortsättningen ska vid bedömandet av om brottet är grovt särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Till skillnad från den nuvarande bestäm- melsen i fiskelagen ska dock fiskevårdslagens bestämmelse om grovt brott endast avser gärningar som begås i yrkesmässigt fiske. Vidare ska en ytterligare förutsättning för bestämmelsens tillämplighet vara att gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiske- fartyg försett med motor. Straffskalan ska enbart uppta normerade böter. Angående beräkningen av storleken av bötesbeloppet när brottet är att bedöma som grovt, se vidare avsnitt 9.2.8.

Enligt nuvarande reglering är ringa fall av sådana överträdelser som behandlats ovan i avsnitten 9.2.4–9.2.6 (överträdelser av före- skrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, överträdelser av EU-förordningar samt olovligt fiske) straffria. Frågan har lyfts om så fortfarande ska vara fallet eller om

602

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

även ringa fall av överträdelser ska vara straffbara. Det har fram- förts synpunkter som att undantaget används allt för ofta för att lägga ner fiskebrott och att detta urvattnar allmänhetens syn på fiske- brott.

Att man vid ringa brott inte ska döma till ansvar utvidgades vid införandet av fiskelagen. I betänkandet saknas förslag till utvidgning, denna kom i propositionen efter förslag från lagrådet. Lagrådet motiverade då sitt påpekande med att den föreslagna lagen (nu gäll- ande fiskelag) skulle komma att gälla inte bara vanlig fisk och ät- bara skaldjur utan också en vid krets av från privatekonomisk syn- punkt betydelselösa blötdjur och kräftdjur. Lagrådet menade också att en annan och mer väsentlig skillnad i förhållande till dåvarande gällande rätt var att förslaget till fiskelag inte innehöll någon mot- svarighet till den bestämmelse som angav att det för brott som endast kränkt enskild fiskerätt krävdes att brottet angetts till åtal av måls- äganden eller att åklagaren funnit att åtal var påkallat från allmän synpunkt. Utöver dessa skillnader hänvisade Lagrådet till de sanno- likt inte ovanliga fall där det visserligen föreligger ett olovligt fiske i vedertagen mening men där straffvärdet likväl är lågt, t.ex. när det är fråga om mete eller tillfällig fångst av småfisk. I specialmotiveringen anfördes följande.

Jag delar Lagrådets uppfattning att de föreslagna straffbestämmelserna kan komma att omfatta förfaranden som i och för sig är att betrakta som olovligt fiske i lagens mening men som inte bör föranleda någon straffpåföljd. Det kan gälla ett handlande som syftar till att fånga fisk utan ekonomiskt värde för fiskerättshavaren och som inte heller på annat sätt inkräktar på något egentligt fiskevårdsintresse. Däremot bör enligt min mening ett fiske inte generellt undantas från straff bara därför att fisket sker med ett enkelt redskap eller resulterar i en tillfällig fångst. Med en begränsning i fråga om tillämpningsområdet som följer av vad jag nu har anfört, bör i ett andra stycke i förevarande paragraf införas en straffrihetsregel enligt vilken det inte skall dömas till ansvar i ringa fall.

(Prop. 1992/93:232 s. 74).

Möjligheten att anse ringa brott som ansvarsfria infördes alltså på grund av vad Lagrådet anförde inför införandet av den nu gällande fiskelagen. De skäl som angavs då finns även i dag. Det är natur- ligtvis olyckligt att det finns personer som begår en otillåten hand- ling och som inte blir straffade. Samtidigt måste man se till straff- systemet i stort och att de straff som döms ut för olika typer av brott framstår som rimliga i förhållande till varandra. Det finns fort-

603

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

farande förfaranden som inte bör föranleda straff trots att de faller under det straffbara området. Så som det beskrevs i prop. 1992/93:232 var de förfaranden som inte skulle föranleda ansvar ganska få och mycket ringa. Om stadgandet att man i ringa fall inte ska döma till ansvar har använts för att lägga ner åtal i någon större utsträckning är det en olycklig utveckling som enligt min mening inte har stöd i förarbetena till den nu gällande fiskelagen. Det är mitt förslag att även fiskevårdslagen ska innehålla bestämmelser om att ringa fall inte ska föranleda ansvar.

Det ska däremot betonas att stadgandena om att det för ringa fall inte ska dömas till ansvar bör användas mycket restriktivt. Dess- utom bör upprepade överträdelser, som var för sig skulle kunna ses som ringa, dvs. ackumulerad ringa brottslighet inte heller vara ansvars- fri. Såsom det angavs i förarbetena till fiskelagen kan ringa fall gälla ett handlande som syftar till att fånga fisk utan ekonomiskt värde för fiskerättshavaren och som inte heller på annat sätt inkräktar på något egentligt fiskevårdsintresse. Liksom enligt fiskelagen ska också gälla att ett fiske inte generellt ska undantas från straff bara därför att fisket sker med ett enkelt redskap eller resulterar i en tillfällig fångst. Det finns situationer när ett sådant beteende kan leda till ekonomisk skada för en fiskerättshavare eller vara straffbart av fiske- vårdsskäl. Om en viss typ av överträdelse har rapporterats utgöra ett stort problem bör detta vara sådant som beaktas och som bör föranleda att överträdelsen inte ses som ringa.

Mitt förslag är alltså att stadgandena om att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar ska föras över från fiskelagen till fiskevårds- lagen. Dock med den ovan beskrivna inskränkningen av tillämpnings- området.

Kustbevakningen och Försvarsdepartementet har lyft frågan om möjligheten att införa rätt för Kustbevakningen att utfärda före- läggande av ordningsbot för vissa fiskebrott. Ordningsbot är en bötes- form som är möjlig endast om det är föreskrivet penningböter för brottet (se 48 kap. 13 och 14 §§ RB). Kustbevakningstjänsteman får lov att utfärda föreläggande av ordningsbot enligt 48 kap. 20 § RB. Vilka brott denna befogenhet avser anges i 2 § i ordningsbots- kungörelsen (1968:199). För de brott som där anges är i lagtexten föreskrivet penningböter.

Utredningens avsikt är att skärpa påföljden för fiskebrott inte bara när det gäller yrkesfiskebrott utan även för andra fiskebrott begångna av t.ex. fritidsfiskare. I lagförslaget anges böter som straff. För att ordningsbot ska kunna utfärdas för fiskebrott krävs att lagen

604

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

ändras så att det föreskrivs penningböter i lagtexten. Penningböter är att se som en lindrigare påföljd än dagsböter. Så som ovan an- getts är min uppfattning att det även i fiskevårdslagen ska anges att det för ringa fall inte ska dömas till ansvar. Då avsikten med lag- förslaget är att skärpa påföljden för fiskebrott går det inte att före- skriva att dessa ska föranleda penningböter. Min uppfattning är därför att det inte är möjligt att föreslå att Kustbevakningen ska få rätt att föreskriva ordningsbot för fiskebrott.

9.2.8Normerade böter

Utredningens förslag: Tillämpningsområdet för normerade böter utvidgas och beräkningsgrunderna för sådana böter skärps. Reg- leringen förtydligas genom att det särskilt anges vad som gäller för beräkning av böterna vid grovt brott.

Fiskelagens bestämmelse om normerade böter finns i 41 § andra stycket. I bestämmelsen föreskrivs att om någon vid fiske i närings- verksamhet har begått brott enligt 37 eller 40 § genom att bedriva otillåtet fiske eller genom att brista i skyldighet att lämna uppgift om fisket ska, om gärningen avser verksamhet som innefattar använd- ning av fiskefartyg försett med motor och påföljden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst 10 och högst 500 gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp anges till 1 000 kr.

Mitt förslag innebär att tillämpningsområdet för normerade böter inte längre ska vara begränsat till brott som begås genom att be- driva otillåtet fiske eller genom att brista i skyldigheten att lämna uppgift om fisket. I stället ska alla överträdelser av föreskrifter med- delade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, överträdelser av EU-förordningar samt otillåtet fiske (motsvarande nuvarande 37 och 40 § fiskelagen) vara belagda med normerade böter om de begås vid yrkesmässigt fiske och gärningen avser verk- samhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor.

Jag ser allvarligt på fiskebrott och avser som nämnts tidigare att införa en allmän straffskärpning för sådana brott. Mitt förslag inne- bär att det inte längre föreskrivs fängelse i straffskalan. För att fiske- brott begångna vid yrkesmässigt fiske ska ha ett straffvärde som motsvarar den avsedda höjningen måste beräkningsgrunden för de

605

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

normerade böterna höjas. En genomsnittlig bottentrålare för torsk och havskräfta har en motorstyrka om 250 kW, pelagiska trålare och vadfartyg ligger på 787 kW och en genomsnittlig räktrålare på 319 kW. Sveriges största fiskefartyg har en motorstyrka om 2 700 kW. Medel- värdet på samtliga fartyg i Sverige är 139 kW. När det gäller beräk- ningsgrunderna för normerade böter föreslår jag mot bakgrund av detta följande ändringar. För brott av normalgraden föreskrivs att det tal med vilket motorstyrkan ska multipliceras ska vara lägst 10 och högst 500. Är brottet att anse som grovt ska motsvarande tal vara lägst 400 och högst 1 000. Lägsta bötesbelopp för brott av nor- malgraden ska vara 2 000 kr och för grovt brott 60 000 kr. Med denna nya beräkningsgrund kommer de normerade böterna för grovt brott med en genomsnittlig torsk och havskräftstrålare maximalt att uppgå till 250 000 kr, för räktrålaren till 319 000 kr och för de pelagiska trålarna till 787 000 kr. För Sveriges största fartyg skulle motsvarande normerade böter uppgå till maximalt 2,7 miljoner kr. För brott av normalgraden skulle motsvarande summor vara 125 000 kr för torsk- och havskräftstrålaren, 159 500 kr för räk- trålaren, 393 500 kr för pelagiska trålaren och för det största far- tyget 1,35 miljoner kr. Detta innebär ställt i relation till straffsystemet i stort mycket höga bötesbelopp. Som jämförelse kan nämnas att det högsta belopp som kan dömas ut för ett brott i dagsböter är 150 dagsböter gånger 1 000 kr, dvs. 150 000 kr. För att komma upp i ett dagsbotsbelopp om 1 000 kr måste man ha en bruttoårsinkomst på en bra bit över en miljon kr. Det är dessutom ytterst ovanligt att så höga dagsbotsbelopp som 1 000 kr döms ut. I likhet med vad som gäller i dag bör fångstens omfattning och därmed värde liksom den inverkan fisket haft på bestånden vara faktorer som blir bestäm- mande vid val av det tal med vilket motorstyrkan ska multipliceras (se prop. 2002/03:41 s. 24). Liksom tidigare avses med fartygets motorer såväl huvudmotorn som eventuella hjälpmotorer.

Förslaget till ändrad reglering av normerade böter motiveras till att börja med av att det även efter övergången till enbart böter i straffskalorna (se avsnitten 9.2.4–9.2.6) måste vara möjligt att ut- döma straff som motsvarar brott med höga straffvärden. Vidare inne- bär förslaget förbättrade möjligheter att kunna möta de krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken som följer av IUU-förordningen (se avsnitt 9.2.5). Härtill kommer att det är min uppfattning att fiskebrott – särskilt brott begångna i yrkesmässig verksamhet – i dag inte bestraffas till-

606

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

räckligt hårt för att ha avskräckande verkan. Även en allmän straff- skärpning för fiskebrott är alltså avsedd.

9.2.9Straffbestämmelser angående hindrande av kontroll m.m.

Utredningens förslag: Bestämmelsen om internationell fiske- kontroll i 33 § fiskelagen förs med vissa ändringar över till fiske- vårdslagen, liksom bestämmelsen i 38 § genom vilken hindrande av sådan kontroll m.m. straffbeläggs. Straffskalan ska däremot i fiskevårdslagen endast uppta böter.

I fiskevårdslagen införs en ny straffbestämmelse som straff- belägger bristande uppfyllelse av skyldigheten att medverka vid tillsyn och kontroll. Bestämmelsen ska vara subsidiär till straff- bestämmelsen avseende överträdelser av EU-förordningar.

I 33 § fiskelagen finns bestämmelser om internationell kontroll av svenska fiskefartyg, vilka är föranledda bl.a. av Sveriges godkännande av avtalet om genomförande av bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd. (Se avsnitt 4.2.10 för en närmare redovisning av bestämmelsen i 33 §.) Genom 38 § fiskelagen straffbeläggs att uppsåtligen försöka hindra sådan kontroll som avses i 33 §. Straffet är böter eller fäng- else i högst sex månader. Ansvar inträder dock inte om gärningen är belagd med straff i brottsbalken. Av 38 § fiskelagen följer även att befälhavare som uppsåtligen försummar att underlätta genom- förandet av den utländska myndighetens åtgärder kan dömas till samma straff. Bestämmelserna i 33 och 38 §§ fiskelagen bör med vissa ändringar föras över till fiskevårdslagen.

Jag föreslår att även motsvarigheten till 38 § fiskelagen får en ändrad straffskala. Mitt förslag till straffbestämmelser innebär genom- gående att fängelse utgår som påföljd för fiskebrott. Jag avser också att för den nya bestämmelse som gäller hindrande av kontroll ha samma straffskala som övriga fiskebrott, dvs. böter. För enlighetens skull och även för att det inte är rimligt att den som hindrar kon- troll ska bestraffas på olika sätt beroende på vem som utför kon- trollen föreslår jag att fängelse tas bort från straffskalan även vad gäller internationell fiskekontroll. Avsikten med borttagande av fäng-

607

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

else i straffskalan är inte att sänka överträdelsernas straffvärde, an- gående detta se avsnitt 9.2.4 och 9.2.5.

Till skillnad från vad som gäller för övriga straffbestämmelser i fiskelagen anger bestämmelsen om hindrande av internationell fiske- kontroll inte att ringa brott ska vara fria från ansvar. Det finns enligt min uppfattning ingen anledning till att detta brott ska behandlas på ett annat sätt än de övriga i detta avseende. Jag föreslår därför att det även beträffande hindrande av internationell fiskekontroll anges att ringa brott ska vara fria från ansvar. Undantaget för ringa brott är precis som i övrigt i fiskevårdslagen avsett att tillämpas mycket restriktivt.

Utöver 38 § finns i fiskelagen ingen straffbestämmelse som tar sikte på överträdelser av bestämmelser angående tillsyn och kontroll. Detta trots att det såväl i 34 § fiskelagen som i flera EU-för- ordningar föreskrivs om långtgående skyldigheter för enskilda i sam- band med tillsyn och kontroll. Den straffbestämmelse om hindrande av förrättning som finns i 17 kap. 13 § andra stycket brottsbalken straffsanktionerar endast bristande uppfyllelse av vissa av de skyldig- heter avseende tillsyn och kontroll som följer av 34 § fiskelagen och EU-rätten. Vad som straffbeläggs i nämnda paragraf är att vägra inträde som förrättningsman äger fordra.

Nuvarande straffbestämmelse avseende överträdelser av EU- förordningar (40 § andra stycket fiskelagen) omfattar inte över- trädelser av bestämmelser om tillsyn och kontroll. Enligt det för- slag som jag presenterat i avsnitt 9.2.5 ska dock hindrande av kon- troll ingå bland de överträdelser av EU-förordningar som straff- beläggs i fiskevårdslagen. Straffbeläggningen framstår som särskilt angelägen mot bakgrund av att det kan anses som en allvarlig över- trädelse av den gemensamma fiskeripolitiken att hindra kontroll av efterlevnaden av gemenskapslagstiftningen på fiskets område (se artikel 3 i IUU-förordningen). Som angetts i avsnitt 9.2.5 är avsikten att fiskevårdslagens straffbestämmelse ska gå före brottsbalken.

I 34 § andra stycket fiskelagen anges att för kontroll av efter- levnaden av lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken har fisketillsynsman som förordnats därtill och annan befattningshavare hos Fiskeriverket, länsstyrelsen eller annan myndighet i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, rätt att få tillträde till fartyg, fordon, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra

608

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen utan att ersättning lämnas. Vidare föreskrivs att nämnda befattnings- havare har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, och få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. Enligt paragrafens femte stycke gäller det angivna även för EG:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer vid tillsyn för kontroll av efterlevnaden av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Genom den föreslagna utvidgningen av straffbestämmelsen avseende överträdelser av EU-förordningar till att omfatta även hindrande av kontroll kommer bristande uppfyllelse av skyldig- heterna enligt 34 § fiskelagen att straffbeläggas i viss utsträckning, men inte helt. Exempelvis kommer inte skyldigheter gentemot fiske- tillsynsman att omfattas, eftersom detta inte regleras av EU-rätten.

Regler vars efterlevnad inte kan kontrolleras är av begränsat värde. Av detta skäl anser jag att bristande uppfyllelse av skyldig- heter som följer av bestämmelser om tillsyn och kontroll bör straff- beläggas fullt ut. Enligt min uppfattning är det dessutom av betydelse att det redan av fiskevårdslagen klart framgår att den reglering av tillsyn och kontroll som finns där är straffsanktionerad. Detta ligger dessutom i linje med EU-rättens krav på en strängare syn på över- trädelser av fiskebestämmelser. Enligt min uppfattning är mot bak- grund av vad som anförts en nykriminalisering i denna del motiverad. Jag föreslår därför att en särskild straffbestämmelse som tar sikte på tillsyn och kontroll införs i fiskevårdslagen. Genom bestäm- melsen straffbeläggs att uppsåtligen försöka hindra sådan tillsyn eller inte fullgöra sina skyldigheter som i dag regleras i 34 § andra stycket fiskelagen och 6 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. De flesta straffbestämmelser i fiske- vårdslagen stadgar straff för gärning begången uppsåtligen eller av oaktsamhet. När det gäller straff för hindrande av kontroll har den nya bestämmelsen anpassats dels till 38 § fiskelagen som gäller upp- såtligt brott och dels till brottsbalkens bestämmelse om hindrande av förrättning som också gäller uppsåtligt brott. Straffet ska vara böter. Bestämmelsen ska vara subsidiär till straffbestämmelsen av- seende överträdelser av EU-förordningar, men gå före brottsbalkens bestämmelse om hindrande av förrättning. Ringa fall ska inte vara straffbara. För förtydligande av vad som ska anses utgöra ringa fall se avsnitt 9.2.7.

Utredningen har valt samma upplägg som i brottsbalken. I 17 kap. 13 § andra stycket BrB stadgas ”Vägrar någon inträde som förrätt-

609

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

ningsman äger fordra, dömes för hindrande av förrättning till böter.” Denna paragraf straffbelägger t.ex. hindrande av sådan förrättning som regleras i 2 kap. 21 § ordningslagen (1993:1617). I 2 kap. 21 § ordningslagen står att ”Chefen för polismyndigheten skall ha fritt tillträde till allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Detsamma gäller andra personer som polismyndigheten har utsett att närvara.” Det anges alltså inte i ordningslagen att den som ord- nar allmän sammankomst ska tillse att chefen för polismyndigheten har rätt att komma in.

9.2.10Övriga straffbestämmelser

Utredningens förslag: Straffbestämmelsen i 39 § fiskelagen om överträdelser av hänsynsbestämmelser förs över till fiskevårds- lagen. Så ska också ske beträffande straffbestämmelsen i 42 § fiskelagen om överträdelser av föreskrifter om utplantering och odling av fisk. I fiskevårdslagen ska dock straffbestämmelserna sammanföras till en gemensam.

De straffbestämmelser i fiskelagen som jag ännu inte har berört är 39 och 42 §§. Förstnämnda avser överträdelser av hänsynsbestäm- melser och sistnämnda avser överträdelser av föreskrifter om ut- plantering och odling av fisk.

Enligt 39 § fiskelagen döms den som med uppsåt eller av oakt- samhet bryter mot vissa bestämmelser som reglerar förhållandet mellan de som fiskar till böter. Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar.

Genom 42 § fiskelagen straffbeläggs att med uppsåt eller av oakt- samhet bryta mot av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelade föreskrifter om krav på tillstånd eller villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas. Straffet är böter. I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

Bestämmelserna beskrivs närmare i avsnitt 4.2.10. För förtyd- ligande av vad som ska anses utgöra ringa fall se avsnitt 9.2.7.

Jag föreslår att båda dessa straffbestämmelser förs över till fiske- vårdslagen men att de där av lagtekniska skäl placeras i samma bestämmelse.

610

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

9.2.11Bestämmelser om tvångsmedel

Utredningens förslag: Fiskevårdslagen ska innehålla en beslags- bestämmelse som i huvudsak motsvarar 47 § fiskelagen. Dock återinförs möjligheten att ta i beslag redskap som utsatts i vatten och som använts för brott mot lagen.

De delar av beslagsparagrafen som rör enskild fiskerätt flyttas till en egen bestämmelse i fiskevårdslagen.

Därutöver ska fiskevårdslagen uppta en bestämmelse som möjliggör husrannsakan i anledning av brott enligt lagen även om påföljden för gärningen endast kan bestämmas till böter.

Beslag

I 47 § fiskelagen finns bestämmelser om beslag. Enligt paragrafens första stycke får, om någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt lagen, beslag göras av fisk, redskap, fiske- fartyg eller andra föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt lagen.

Paragrafens andra och tredje stycke reglerar vem som har befogenhet att beslagta fisk och annan egendom enligt fiskelagen. Tidigare föreskrevs i andra stycket att sådan befogenhet hade fiske- tillsynsman som förordnats därtill eller annan tjänsteman i vars uppgifter det ingick att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske och, om fisket kränkte enskild fiskerätt, den som innehade fiskerätten eller den som företrädde honom. I förarbetena angavs att med annan tjänsteman avsågs främst tjänsteman vid Kustbevak- ningen och polisen (se prop. 1992/93:232 s. 76 och prop. 1995/96:8 s. 25). Det rådde däremot osäkerhet om bestämmelsen även gav stöd för befattningshavare hos Fiskeriverket och länsstyrelsen att ta fisk och annan egendom i beslag. Med anledning härav ändrades para- grafen den 1 februari 2009 (se prop. 2008/09:58). Ändringen innebär att det i bestämmelsen numera uttryckligen anges att sådan befatt- ningshavare hos Kustbevakningen, Fiskeriverket eller länsstyrelsen i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestäm- melser om fiske har sådan befogenhet. Paragrafen avses innehålla en uttömmande reglering av de myndigheter vid vilka det finns befattningshavare som har en sådan befogenhet(se a.a. s. 1). I första

611

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

förslaget till ny lydelse angavs att även polismän skulle ha rätt att ta egendom i beslag. Lagrådet anförde med anledning av detta följande.

Regler om polismäns rätt att ta egendom i beslag finns i rättegångs- balken (27 kap. 4 §). Enligt Lagrådets mening kan 47 § fiskelagen inte till följd av 27 kap. 17 § rättegångsbalken innebära någon ändring när det gäller polismännens befogenheter. Härtill kommer att förfarande- reglerna i paragrafens föreslagna fjärde stycke passar mindre väl in då en polisman gjort beslaget. Lagrådet avstyrker remissförslaget i denna del.

(se a.a. s. 16).

Med anledning av detta togs polismän bort från uppräkningen i 47 §. I 47 § fjärde–sjätte styckena finns vissa kompletterande bestäm- melser angående beslag, bl.a. om skyldighet för den som tagit egen- dom i beslag att i vissa fall skyndsamt anmäla detta till polis och

åklagare.

Mitt förslag innebär att fiskevårdslagen ska innehålla en beslags- bestämmelse som i huvudsak motsvarar 47 § fiskelagen. Eftersom fiskevårdslagen kommer att reglera ett vidare område än fiskelagen

– se vad som tidigare har anförts i bl.a. avsnitt 9.2.2 angående att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska upphöra att gälla och relevanta bestämmelser i lagen överföras till fiskevårdslagen – bör dock fiskevårdslagens beslagsbestämmelse utformas på ett sätt som något skiljer sig från fiskelagens. Så som anges ovan i avsnitt 9.2.2 är det utredningens avsikt att det inte i lag ska anges vilka myndigheter som har olika befogenheter utan att detta ska anges i förordningen. Frågan om rätt att använda tvångs- medel rör dock förhållandet mellan enskilda och det allmänna som avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Sådan rätt ska regleras i lag. Jag föreslår därför att det i bestäm- melsens andra stycke föreskrivs att befogenheter enligt första stycket har befattningshavare hos Kustbevakningen, Fiskeriverket eller läns- styrelsen i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av be- stämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen eller marknads- reglering av fisk och fiskprodukter. Mot bakgrund av vad lagrådet anförde inför den senaste ändringen av 47 § fiskelagen anser jag inte att polismän ska finnas med i uppräkningen (se prop. 2008/09:58 s. 16). Dock kommer ju i framtiden Fiskeriverket behöva bytas ut mot annan myndighet som får förvaltningsansvar på fiskets område när det är klart vilken denna myndighet blir. Vidare bör tredje stycket innehålla ett särskilt stadgande om att såvitt avser brott mot

612

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

bestämmelser om fiske har även fisketillsynsmän, förutsatt att de getts förordnande, sådan befogenhet.

Kustbevakningen har lyft frågan om att beslag av redskap, som t.ex. nät, som i dag rent faktiskt sker med stöd av 47 § fiskelagen egentligen inte skulle vara tillåtna då detta inte faller under defini- tionen att någon tas på ”bar gärning”. I fiskerättslagen (1950:596) som upphävdes i samband med att fiskelagen trädde i kraft stadgades i 37 § första stycket ”Ertappas någon på bar gärning, då han bryter mot denna lag, eller anträffas redskap, som använts vid sådant brott, utsatt i vattnet, får fångst och redskap samt fiskefartyg eller annat, som kan antas ha betydelse för utredning om brottet eller bli före- mål för förverkande, tas i beslag.” I fiskerättslagen var alltså rätten att beslagta redskap utsatta i vattnet uttryckt i lagtexten. I Ds 1992:70 ”Enklare fiskebestämmelser” anges som förslag till fiskelag att 45 § första stycket ska lyda ”Ertappas någon på bar gärning när han begår brott enligt denna lag får beslag göras av fångst, redskap, fiskefartyg eller andra föremål som …”. Borttagandet av möjlig- heten att beslagta redskap utsatta i vattnet kommenteras inte i Ds 1992:70, däremot anges i specialmotiveringen (se a.a. s. 114) att 45 § fiskelagen (sedermera och nuvarande 47 §) i huvudsak mot- svarar 37 § fiskerättslagen. I specialmotiveringen i prop. 1992/93:232 anförs följande. ”47 § första stycket fiskelagen motsvarar 37 § första stycket fiskerättslagen. För att också annat utbyte av brott än fångst skall kunna beslagtas har bestämmelsernas tillämpningsområde i det avseendet vidgats till att gälla fisk.” (prop. 1992/93:232 s. 76). Detta tyder på att möjligheten att förverka redskap utsatta i vattnet oavsiktligt har fallit bort i fiskelagen.

Enligt uppgift från Kustbevakningen har paragrafen använts till att beslagta även redskap utsatta i vattnet. Det framstår som rimligt att det ska finnas en möjlighet för den som har till uppgift att kon- trollera efterlevnaden av lagen att kunna ingripa när han eller hon finner redskap utsatta i vattnet som innebär att någon genom detta gjort sig skyldig till brott mot fiskevårdslagen. Mitt förslag är därför att möjligheten att beslagta redskap utsatt i vattnet som använts för brott mot lagen återinförs i lagtexten. Det stämmer dessutom överens med den praxis som har fortsatt att gälla även sedan fiskelagen trädde i kraft.

I 47 § tredje stycket anges att samma befogenheter har, om fisket kränker enskild fiskerätt, den som innehar fiskerätten eller den som företräder honom eller henne. I 47 § femte stycket anges att om innehavare av enskild fiskerätt eller den som företräder honom eller

613

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

henne har tagit fisk i beslag får fiskerättshavaren behålla fisken utan att anmäla det om beslaget bara grundar sig på denna lag.

En fråga som har väckts under utredningens arbete är om det är rimligt att det saknas möjlighet att få ett beslag av fisk prövat när brottet är begånget i ett område som faller under enskild fiskerätt. Här kan jämförelse dras till föremål som tas tillbaka från någon som ertappas på bar gärning eller som beslagtas i samband med envarsgripande (24 kap. 7 § andra stycket och 27 kap. 4 § rättegångs- balken). Föremål som är beslagtagna med anledning av ett envars- gripande ska skyndsamt överlämnas till en polisman däremot kan saker som stulits tas tillbaka om tjuven anträffas på bar gärning. Skulle däremot återtagandet inte ske på bar gärning eller det skulle visa sig att den från vilken något återtas inte hade stulit det riskerar den som återtagit att dömas för självtäkt eller egenmäktigt för- farande. Undantaget från att anmäla enligt 47 § femte stycket fiske- lagen gäller endast fisk och inte redskap, fartyg eller andra föremål. För fisk finns även i sjätte stycket ett undantag som gäller vid alla beslag nämligen att fisk som uppenbarligen bör förklaras förverkad ska släppas ut i det vattenområde där den har fångats. Eftersom möjligheten att ta i beslag utan att anmäla endast gäller fisk och det dessutom finns möjlighet för den enskilde som blir fråntagen fisk och anser sig ha rätt till den att anmäla återtagaren för brott anser jag att denna möjlighet för enskilda fiskerättshavare bör kvarstå och att motsvarande bestämmelse ska finnas i den nya fiskevårdslagen. För att göra beslagsparagrafen mer koncentrerad och underlätta tillämpningen, anser jag att de delar av 47 § fiskelagen som rör en- skild fiskerätt ska placeras i en egen bestämmelse i fiskevårdslagen. Även i övrigt har en annan uppdelning skett, detta av rent lagtek- niska överväganden.

Bortsett från de ovan nämnda förändringarna avviker i övrigt mitt förslag till beslagsreglering rent innehållsmässigt inte från 47 § fiskelagen.

Husrannsakan

Jag har i avsnitt 9.2.4–9.2.6 föreslagit att straffskalan för vissa fiske- brott (överträdelser av föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, överträdelser av EU- förordningar samt otillåtet fiske) inte längre ska innehålla fängelse utan endast böter. Den ändrade straffskalan innebär att tillgången

614

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

till tvångsmedel enligt rättegångsbalken begränsas. För att få an- vända vissa av de i rättegångsbalken reglerade tvångsmedlen krävs nämligen att fängelse kan följa på det aktuella brottet. Detta gäller givetvis de mest ingripande tvångsmedlen, däribland häktning, hus- rannsakan och kroppsbesiktning.

Jag menar att betydelsen av att tillgången till tvångsmedel in- skränks i och med den föreslagna ändringen av straffskalorna för vissa fiskebrott inte ska överdrivas. Dels gäller denna begränsning av tillgången till tvångsmedel redan i dag för brott som begås i ekonomiska zonen, dels borde frågan om tillämpning av exempelvis reglerna om häktning hittills ytterst sällan ha aktualiserats vid fiske- brott. Enligt min uppfattning är det framför allt ett av de tvångs- medel som utesluts genom de ändrade straffskalorna som det finns ett påtagligt behov av att även i fortsättningen kunna tillgå vid brott mot fiskeregleringen; husrannsakan. Det ska påpekas att det under utredningen har framkommit att det även mot bakgrund av nu- varande reglering efterfrågas en möjlighet att använda sig av detta tvångsmedel vid brott i den ekonomiska zonen (se det nedan redo- visade förslaget från Utredningen om Kustbevakningens befogen- heter).

Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vatten- föroreningslagen) är ett exempel på en lag som i förhållande till rättegångsbalken innehåller en specialreglering av möjligheterna att använda sig av husrannsakan. Till följd av 2 § lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg (begränsningslagen) kan nämligen som huvudregel brott mot bestämmelser som syftar till att förebygga, begränsa eller kontrollera förorening av den marina miljön enbart bestraffas med böter, om brottet har begåtts på ett fartyg som är registrerat i en främmande stat när det befunnit sig utanför svenskt inre vatten. Genom en bestämmelse i 11 kap. 7 § vattenförorenings- lagen får dock husrannsakan företas även om påföljden för gärningen till följd av bestämmelserna i begränsningslagen endast kan be- stämmas till böter.

Vidare kan nämnas att Utredningen om Kustbevakningens be- fogenheter i sitt betänkande (SOU 2008:55) har föreslagit att reg- leringen av kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter ska innehålla en bestämmelse som möjliggör för kustbevaknings- tjänsteman att genomföra husrannsakan även om påföljden för gär- ningen endast kan bestämmas till böter till följd av bestämmelserna i begränsningslagen eller 41 § första stycket fiskelagen (4 kap. 9 §

615

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

andra stycket Förslaget till lag om Kustbevakningens och en kust- bevakningstjänstemans rättsliga befogenheter).

För att tillgodose behovet av att kunna använda husrannsakan i anledning av brott mot fiskeregleringen föreslår jag att det i fiske- vårdslagen införs en specialbestämmelse om husrannsakan. I bestäm- melsen ska föreskrivas att husrannsakan får företas i anledning av brott enligt lagen även om påföljden för gärningen endast kan be- stämmas till böter. Bestämmelsen kommer alltså att göra undantag från huvudregeln om att det för husrannsakan krävs att fängelse ska kunna följa på brottet, men skiljer sig inte från de rättsliga kraven i övrigt enligt rättegångsbalken.

I detta sammanhang ska även påpekas att den föreslagna ändringen av straffskalorna inte innebär någon inskränkning av möjligheterna att innan förundersökning hunnit inledas hålla förhör eller vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen enligt 23 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken (s.k. primärutrednings- åtgärder). Inte heller ändras nuvarande möjligheter att ta med någon till förhör enligt 23 kap. 8 § rättegångsbalken.

9.2.12Förverkande av fisk m.m.

Utredningens förslag: Förverkandebestämmelserna ändras så att det klart framgår att förverkande av fisk kan ske inte enbart vid brott bestående i otillåtet fiske utan även vid andra brott mot fiskeregleringen.

Bestämmelsen om att förverkad fisk eller dess värde tillfaller fiskerättshavaren om brottet innefattar intrång i enskild fiskerätt placeras i fiskevårdslagen i anslutning till förverkandeparagrafen.

I bl.a. 45 § fiskelagen finns bestämmelser om förverkande. Enligt paragrafens första stycke ska fisk som varit föremål för brott enligt lagen förklaras förverkad om det inte är uppenbart oskäligt. Där- utöver innehåller paragrafen bl.a. föreskrifter om förverkande av annat utbyte av sådant brott och om förverkande av fiskeredskap, fiskefartyg och andra hjälpmedel. I bestämmelsens femte stycke an- ges att i stället för fisken, redskapet eller den egendom som annars använts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. (För en utför-

616

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

ligare beskrivning av förverkandereglerna i fiskelagen hänvisas till avsnitt 4.2.11.)

Under utredningen har framkommit att det råder oklarhet om uttrycket ”fisk som varit föremål för brott enligt lagen” innebär att möjligheten att förverka fisk är begränsad till brott mot fiskelagen som består i otillåtet fiske. Bland annat från åklagarhåll har fram- förts att så skulle vara fallet. Det skulle innebära att det enligt nu- varande reglering inte är möjligt att förverka fisk vid andra typer av fiskebrott, exempelvis vid överträdelser av bestämmelser om förvaring, omlastning eller saluhållning av fångst eller vid överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. (När det gäller överträdelser av anmälnings- och rapporteringsskyldig- heterna är visserligen i nuläget de flesta överträdelserna belagda med sanktionsavgift, vilket medför att förverkande är uteslutet av den anledningen att överträdelserna därmed inte utgör brott. I av- snitt 9.2.13 kommer jag dock att föreslå att allvarliga överträdelser av anmälnings- och rapporteringsskyldigheterna ska återföras till det straffrättsliga systemet. Frågan om förverkande av fisk är möjligt kommer därför att aktualiseras i större utsträckning än nu när det gäller denna typ av överträdelser.)

I det ovan redovisade s.k. Blekamålet berördes frågan om för- verkande av fisk eller dess värde är möjligt i samband med andra brott än otillåtet fiske. Tingsrätten konstaterade att bestämmelsen i 45 § första stycket fiskelagen i huvudsak motsvarar förverkande- bestämmelsen i 1950 års lag om rätt till fiske (1950:596), vars ordalydelse gav tämligen klart besked om att det måste ha bedrivits ett olovligt fiske för att förverkande av fångst eller dess värde skulle kunna komma i fråga. Därefter framhöll tingsrätten att sedan bestäm- melsen tillkom har dock regleringen på fiskets område utvecklats, inte minst efter Sveriges inträde i EU, så att det numera finns många brott som har sitt upphov i fiskelagen och utfyllande för- fattningar utan att det måste vara fråga om otillåtet fiske i sig. Vidare påpekades att förarbetena till vissa av de ändringar i fiske- lagen som utvecklingen föranlett inte alltid ger någon ledning för tillämpningen av lagens bestämmelser. Tingsrättens resonemang mynnade ut i slutsatsen att den omständigheten att ett fiskebrott inte består i otillåtet fiske inte i sig behöver medföra hinder för ett förverkande av fisk eller dess värde.

Min bedömning är att det klart strider mot ordalydelsen i 45 § första stycket fiskelagen att tillämpa bestämmelsen i fråga om brott mot fiskelagen som inte består i otillåtet fiske. Enligt min uppfatt-

617

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

ning är det dock inte rimligt att möjligheten att förverka fisk i an- ledning av brott mot fiskelagstiftningen begränsas på detta sätt. Det framstår som naturligt att förverkande av fisken eller dess värde ska kunna ske exempelvis vid allvarliga överträdelser av anmälnings- och rapporteringsskyldigheterna, men även vid andra brott mot fiske- regleringen som inte består i otillåtet fiske.

Att förverkande ska kunna ske också vid andra brott mot fiske- regleringen än otillåtet fiske ligger dessutom i linje med de krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken som IUU-förordningen innebär (se avsnitt 9.2.5). För att de svenska sanktionerna ska kunna uppfylla IUU-förord- ningens krav måste de straffrättsliga sanktionerna kunna kompletteras med såväl administrativa sanktioner som långtgående möjligheter till förverkande. I detta sammanhang ska påpekas att bestämmel- serna om förverkande utgör en betydelsefull del av sanktions- systemet på fiskeområdet, eftersom värdet av det förverkade kan uppgå till mycket höga belopp. Det belyses också av de uppgifter som Fiskesanktionsutredningen redovisade i sitt betänkande Admini- strativa sanktioner på yrkesfiskets område, SOU 2007:20. Vid en genomgång av drygt 80 fiskebrottmål som avgjorts från 2003 till och med 2006 (fritidsfiske omfattades ej av genomgången) konsta- terade utredningen att tingsrätten hade meddelat beslut om förverk- ande i cirka 30 av målen. I ett flertal fall uppgick värdet av det som förverkades till femsiffriga belopp, i ett par fall till sexsiffriga be- lopp (se SOU 2007:20 s. 53). Även de skärpta sanktionskrav som följer av IUU-förordningen motiverar alltså att förverkandebestäm- melsen ändras så att det inte råder några tvivel om att fisk kan för- verkas även vid andra typer av brott mot fiskeregleringen än otillåtet fiske.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att det i fiske- vårdslagens förverkandereglering uttryckligen föreskrivs att om det inte är uppenbart oskäligt ska fisk som varit föremål för, eller på annat sätt haft samband med, brott enligt lagen, förklaras förverkad.

Vad gäller fiskelagens bestämmelser om förverkande i övrigt före- slår jag att de förs över till fiskevårdslagen utan några ändringar i sak. Dock ska bestämmelserna moderniseras och de bör anpassas till regleringen i bl.a. 36 kap. brottsbalken. Dessutom ska med hän- syn till att mitt förslag till fiskevårdslag inte stadgar ansvar för för- sök eller förberedelse till brott förverkandebestämmelsen inte heller ge rätt till förverkande för sådant brott.

618

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

I 48 § fiskelagen stadgas att om brott enligt denna lag innefattar intrång i enskild fiskerätt, tillfaller förverkad fisk eller dess värde fiskerättshavaren. Mitt förslag är att denna bestämmelse överförs till fiskevårdslagen utan någon ändring i sak. Dock bör den placeras i anslutning till förverkandebestämmelsen.

9.2.13Sanktionsavgifter

Utredningens förslag: Det nyligen införda systemet med sank- tionsavgifter förs, med vissa ändringar, över till fiskevårdslagen. Avsikten med ändringarna är att allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken som i dag är belagda med sank- tionsavgift så långt det är möjligt ska återföras till det straff- rättsliga systemet. Detta sker genom införandet av en belopps- gräns i överträdelsebeskrivningarna i bilagan till fiskeförordningen.

Dessutom görs en ändring som främst sker av lagtekniska skäl. Innebörden av denna är att det inte längre ska anges i lagen vilken myndighet som beslutar om sanktionsavgift utan det ska framgå av fiskeförordningen. Detta sker genom att det i mot- svarigheten till 6 kap. 2 b § fiskeförordningen införs ett andra stycke vari föreskrivs vilken myndighet som beslutar om sank- tionsavgift. I fiskevårdslagen kommer det att anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om sank- tionsavgift.

Nuvarande bestämmelser om landningsavgift ska finnas kvar i den nya fiskeregleringen. Även här sker dock den förändringen att det inte längre anges i lagtexten vem som beslutar om av- giften. I stället införs ett tredje stycke i motsvarigheten till 6 kap. 2 a § fiskeförordningen i vilket anges vilken myndighet som be- slutar om avgiften. Bestämmelsen får en ny placering i fiske- vårdslagen eftersom de bemyndiganden som inte tydligt hör ihop med någon annan bestämmelse samlas i slutet av lagen.

Som tidigare anförts bygger sanktionssystemet på fiskeområdet i första hand på straffrättsliga sanktioner, vilka dock kompletteras av administrativa sanktioner. Till de sistnämnda hör bl.a. sanktions- avgifterna som infördes den 1 juli 2008, se 50 a–g §§ fiskelagen. För sanktionsavgifterna gäller strikt ansvar, dvs. de ska påföras oavsett

619

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Det är Fiskeriverket som be- slutar om sanktionsavgift.

Bakgrunden till införandet av sanktionsavgifterna var att reger- ingen i skilda sammanhang hade uppmärksammats på att sanktions- systemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt. Bland annat hade allvarlig kritik vid flera tillfällen framförts av kom- missionen. Denna kritik föranledde regeringen att tillsätta en utred- ning, Fiskesanktionsutredningen, som lämnade ett antal förslag som syftade till att på ett bättre sätt möta behovet av effektiva sank- tioner (se Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område, SOU 2007:20). Ett av förslagen innebar att administrativa sanktionsavgifter i viss utsträckning skulle ersätta de straffrättsliga påföljderna på yrkes- fiskets område. Förslaget grundades på slutsatsen att ett sådant system skulle leda till ett enklare och snabbare beivrande av regel- brotten.

Bestämmelserna om sanktionsavgift har utformats på följande sätt. I 50 a § fiskelagen bemyndigas regeringen att meddela före- skrifter om att den som bedriver yrkesmässigt fiske eller annars fiske i näringsverksamhet ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot någon av de föreskrifter eller EG-förordningar som av- ses i 40 § första och andra styckena. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift preciseras därefter i fiskeförordningen.

I motiven till bestämmelserna om sanktionsavgift anförs att de överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera samt att det av bestämmelserna ska klart och tydligt framgå vad som krävs av den enskilde. Bestämmelser som kräver en viss tolkning och överträdelser som ofta kräver utredning och inne- fattar bedömningsmoment bör av rättssäkerhetsskäl ligga kvar i det straffrättsliga systemet. Vidare framhålls att utgångspunkten bör vara att straffsanktionerna förbehålls de överträdelser som är att bedöma som mest allvarliga. (Ang. hela stycket se prop. 2007/08:107 s. 18 f.)

Med stöd av ovan angivet bemyndigande har i 6 kap. 2 b § fiske- förordningen föreskrivits att sanktionsavgift ska tas ut för de över- trädelser och med de belopp som anges i bilagan till förordningen. De överträdelser som upptas i bilagan avser dels bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet, dels bestämmelser om sär- skilda landningshamnar och om medförande av vissa dokument på resa. Till de överträdelser som däremot inte har bedömts som lämpade att hanteras i ett administrativt sanktionssystem, och som alltså ligger

620

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

kvar i det straffrättsliga systemet, hör otillåtet fiske samt övriga överträdelser av fiskelagstiftningen.

Av 40 b § fiskelagen följer att gärningar som kan leda till sank- tionsavgift är undantagna från det straffbara området. Det är alltså inte nödvändigt att avgift har ålagts i det enskilda fallet. Bestäm- melsen är motiverad av att dubbla sanktioner, dvs. straff och sank- tionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning (se a.a. s. 50).

Systemet med sanktionsavgifter har ännu tillämpats under allt- för kort tid för att kunna utvärderas i dess helhet. Jag vill dock påpeka att det under utredningsarbetet framkommit att Fiskeriverkets erfarenheter av det nya systemet på det hela taget verkar vara positiva.

En invändning som kan riktas mot systemet med sanktions- avgifter är dock att det – i strid med vad som var avsikten – har kommit att omfatta vissa allvarliga överträdelser som dessutom kan kräva omfattande utredning. Detta förhållande har uppmärksammats genom Varbergs tingsrätts dom i det s.k. Blekamålet (målet har refererats och analyserats i avsnitt 4.2.10). I målet hade åtal väckts för bl.a. grovt fiskebrott bestående i felaktig fångstrapportering, för vilket brott fiskelagen föreskriver fängelse i högst två år. Gärningarna hade begåtts före införandet av systemet med sanktionsavgifter, men prövades av tingsrätten först efter lagändringen. För denna typ av överträdelse påförs numera sanktionsavgift om normalt 2 000 kr per tillfälle. Vidare finns inte möjlighet att förverka eller att använda tvångsmedel vid överträdelser som omfattas av systemet med sank- tionsavgifter, eftersom dessa överträdelser numera är avkriminali- serade.

Det är enligt min uppfattning uppenbart stötande att så allvarliga överträdelser som de i Blekamålet enligt nuvarande regler endast är belagda med låga sanktionsavgifter. Systemet bör därför ändras. Visserligen kan den fiskare som gjort sig skyldig till överträdelsen i vissa fall drabbas av ytterligare sanktion i form av återkallelse av tillstånd eller licens, men den samlade sanktionen framstår ändå som otillräcklig. Till det kommer att de överträdelser som omfattas av systemet med sanktionsavgifter kan vara att anse som allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken enligt IUU-förord- ningen och kontrollförordningen. Om en överträdelse är så allvarlig att den utgör en allvarlig överträdelse enligt IUU-förordningen ska enligt artikel 3.2 i denna förordning fastställas av den behöriga myndigheten i medlemsstaten med beaktande av sådana kriterier som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfatt- ning eller om den har upprepats. För allvarliga överträdelser ställer

621

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

IUU-förordningen upp stränga krav på sanktionerna (se bl.a. av- snitt 9.2.5). Utöver de allvarliga överträdelserna i IUU-förordningen finns i kontrollförordningen uppräknat vissa andra beteenden som också, efter beslut av ansvarig myndighet i varje medlemsstat, be- traktas som allvarliga överträdelser av EU-rätten (se bl.a. av- snitt 3.1.2). På dessa överträdelser ställs samma stränga krav på sanktioner som enligt IUU-förordningen då kontrollförordningen hänvisar till denna. Det är således även av dessa skäl som reglerna om sanktionsavgifter bör justeras i viss mån innan de förs över till fiskevårdslagen.

Sammanfattningsvis menar jag att systemet med sanktionsavgifter i princip ska överföras till fiskevårdslagen, men att överträdelser som är allvarliga så långt det är möjligt ska återföras till det straffrättsliga systemet. Frågan är då hur detta ska ske. Utredningen har disku- terat olika lösningar. En lösning som har diskuterats innebär att det i den ovan beskrivna bestämmelsen i motsvarigheten till 6 kap. 2 b § fiskeförordningen läggs till ett andra stycke, vari anges undantag från första stycket. I andra stycket skulle då stadgas att ”överträdelse som, med beaktande av sådana kriterier som den skada som åsamkats, överträdelsens värde, dess omfattning eller om den upprepats, är att anse som allvarlig, ska dock inte leda till sanktionsavgift.” Detta förslag anknyter också till IUU-förordningens reglering av vad som utgör en allvarlig överträdelse.

Mot detta förslag har framförts att det skulle vara olämpligt att lägga bedömningen av vad som ska vara en allvarlig överträdelse eller inte på en enskild tjänsteman hos Fiskeriverket. En annan in- vändning mot det av utredningen diskuterade förslaget är att det inte blir rättssäkert och att det måste vara förutsägbart för den en- skilde om en viss överträdelse leder till sanktionsavgift eller böter.

Vid införandet av systemet med sanktionsavgifter sades att de överträdelser som skulle kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera samt att det av bestämmelserna klart och tydligt ska framgå vad som krävs av den enskilde. Det av utredningen diskuterade förslaget skulle i praktiken leda till att Fiskeriverket efter en bedömning i det enskilda fallet skulle avgöra om en överträdelse var så allvarligt att den, trots att den egentligen avkriminaliserats genom införandet av systemet med sanktionsavgifter, skulle falla under det straffrättsliga systemet. Fiskeriverket har uppgett att det inte ser det ökade bedömningsinslaget gällande allvarliga över- trädelser som ett problem. Verket har vidare uppgett att det anser det vara en för dem naturlig arbetsuppgift som kan lösas genom

622

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

utarbetandet av riktlinjer för vad som är att anse som en allvarlig överträdelse. Fiskeriverket anser att den nu beskrivna lösningen är det sätt på vilken frågan om de allvarliga överträdelserna bör lösas. Fiskeriverket har till ytterligare belysning av det nu diskuterade alternativet anfört följande.

Detta alternativ styrks av nya kontrollförordningens (1224/2009) artikel 90 som säger att det är medlemsstatens behöriga myndighet som ska avgöra om en överträdelse är allvarlig, med beaktande av så- dana kriterier som skadans art, dess värde, överträdarens ekonomiska situation samt överträdelsens omfattning eller upprepning. Motsvarande skrivning finns i artikel 42 i IUU förordningen (1005/2008). Enligt 6 kap. 1 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen är Fiskeriverket behörig myndighet enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Detta talar för att man kan – och t.o.m. bör – överlämna till Fiskeriverket att göra denna bedömning. Om man väljer detta alternativ, hindrar det förstås inte att man i motiv- uttalanden ger riktlinjer för hur bedömningen ska göras. Man måste hålla i minnet att i de allra flesta fall blir det fråga om en vanlig sank- tionsavgift. Fråga är om en gardering för framtida Blekamål eller mål av liknande karaktär.

Enligt min uppfattning har Fiskeriverket den nödvändiga kompe- tensen för att göra en sådan bedömning som skulle bli följden av det diskuterade förslaget. Jag tror dessutom att Fiskeriverket, så som verket självt har angett, internt skulle ha tagit fram riktlinjer för vilka överträdelser som normalt skulle vara att bedöma som all- varliga. Sådana riktlinjer hade givetvis minskat bedömningsinslaget i varje enskilt fall. Det ändrar dock inte det faktum att det inte går att på förhand förutse om en viss överträdelse faller under det straffrättsliga systemet eller under systemet med sanktionsavgifter. Vissa av de aktuella överträdelserna upptäcks dessutom av Kustbevak- ningen som också måste kunna förutse om överträdelsen ska falla under det straffrättsliga systemet eller beläggas med sanktions- avgift. Den rapportering som sker av överträdelser som leder tills sanktionsavgift sker till Fiskeriverket och de straffrättsliga ska rapporteras till polis eller åklagarmyndighet. Här skiljer sig dessutom rapporteringsförfarandet åt mellan de olika typerna av överträdelse. Ett annat problem som har kommit fram i diskussionerna är frågan om vad som ska ske med en överträdelse som av Fiskeriverket be- dömts som så allvarlig att den inte ska föranleda sanktionsavgift om sedan åklagare eller domstol gör en annan bedömning. Det har också framförts att användningen av tvångsmedel skiljer sig åt mellan de överträdelser som faller under det straffrättsliga systemet och de

623

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

som faller under systemet med sanktionsavgifter. För de straff- rättsliga överträdelserna får tvångsmedel användas, men inte för de som är belagda med sanktionsavgift. Med denna lösning skulle man inte i ett inledningsskede veta om en överträdelse var så allvarlig att tvångsmedel fick tillgripas vilket skulle kunna leda till sämre bevis- ning i slutskedet. Som framkommit av redovisningen ovan finns det flera olika tillämpningsproblem med det nu diskuterade förslaget.

Till detta kommer att det förmodligen inte ens är möjligt att införa en sådan lösning som den nu diskuterade. För att rättssäker- heten ska upprätthållas ska det för den enskilde kunna gå att förut- se vilka konsekvenser ett visst handlande får. Det skulle dessutom strida mot legalitetsprincipen att införa ett system innebärande att det efter beslut i det enskilda fallet skulle avgöras om en över- trädelse föll inom det straffrättsliga systemet eller systemet med sanktionsavgifter. Legalitetsprincipen finns i svensk rätt uttryckt i såväl regeringsformen som brottsbalken och den ställer krav på att medborgarna av lagstiftningen ska kunna förutse när och hur de kan bli föremål för ingripanden.

Frågan blir då om det finns någon annan lösning på det beskrivna problemet. Systemet med sanktionsavgifter bygger på att det är förbehållet de överträdelser som är att se som mindre allvarliga. Detta har tydligt uttryckts i förarbetena till införandet av sanktionsavgifter i fiskelagen. Det är också min uppfattning att sanktionssystemet i fiskevårdslagen, liksom i fiskelagen, ska vara förbehållet de mindre allvarliga överträdelserna. Även vid införandet av miljöbalkens system med miljösanktionsavgifter angavs det i förarbetena att dessa var för- behållna mindre allvarliga överträdelser. I miljöbalken uttas däremot betydligt högre sanktionsavgifter för vissa av överträdelserna än vad som är fallet enligt fiskelagen. Däremot finns inte olika skalor för samma slags överträdelse när det gäller miljösanktionsavgifter. Det är inget som hindrar att man höjer sanktionsavgifterna även i fiske- vårdslagen. Vad som anges i fiskelagen och även i mitt förslag till fiskevårdslag är ju att sanktionsavgiften ska bestämmas till ett belopp om minst 1 000 kr och högst 30 000 kr. Det sägs också att när regeringen bestämmer avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur all- varlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som över- trädelsen avser – dvs. precis detsamma som i miljöbalken. Man skulle kunna tänka sig ett system med differentierade skalor för samma slags överträdelse som innebar att om en viss typ av överträdelse var att se som en allvarlig sådan skulle en högre sanktionsavgift utgå. En sådan lösning skulle däremot inte lösa problemet med det ökade

624

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

bedömningsinslaget eftersom det förutsätter samma överväganden av vad som ska anses vara en allvarlig överträdelse som det tidigare nämnda förslaget. Sådana bedömningsinslag skulle leda till tillämp- ningsproblem och minska effektiviteten i systemet. Det har dock den fördelen att överträdelserna ligger kvar i samma system och att den bedömning som Fiskeriverket gör kan överklagas till domstol. Enligt min mening löser dock inte differentierade skalor det problem som har uppstått och som framkom i det s.k. Blekamålet. Problemet är enligt min uppfattning att vissa överträdelser som är så allvarliga att de borde ligga i det straffrättsliga systemet ligger i systemet med sanktionsavgifter. Det problemet kan inte lösas genom att de åläggs en högre sanktionsavgift. Att hantera denna typ av allvarliga över- trädelser genom höjda sanktionsavgifter är därför enligt min mening ingen möjlig lösning.

Ett tredje förslag till lösning skulle vara att ändra i den bilaga där överträdelserna anges. Genom att i överträdelsebeskrivningarna föra in en beloppsgräns skulle de allvarligaste överträdelserna sett till värde ligga utanför systemet med sanktionsavgifter. Genom en uttryckt beloppsgräns blir systemet med sanktionsavgifter även fortsättnings- vis lätt att tillämpa och lätt att förutsäga för den enskilde. Det innebär också att systemet, precis som var avsikten när det in- fördes, blir fritt från större bedömningsinslag. Detta är därför den lösning som jag föreslår. Den har visserligen vissa brister jämfört med den först diskuterade lösningen, men eftersom det klart och tydligt bör framgå vilka överträdelser som leder till sanktionsavgift tror jag inte att den första lösningen är möjlig ur ett rättssäker- hetsperspektiv. Till det kommer att det första förslaget inte är för- enligt med legalitetsprincipen. Fiskeriverket har framfört att det ser problem med den nu föreslagna lösningen och att verket förordar den först diskuterade. Enligt Fiskeriverket behövs det ett bedöm- ningsinslag och med en beloppsgräns riskerar man att missa vissa av de överträdelser som borde bedömas som allvarliga. Det får dock i detta sammanhang inte glömmas bort att de överträdelser som kan förväntas vara så allvarliga att de inte bör åläggas sanktionsavgift oavsett vilken lösning man väljer torde vara ytterst få. De som då med den av mig föreslagna lösningen eventuellt ligger kvar i systemet med sanktionsavgifter torde vara ännu färre.

Vilka överträdelser som är belagda med sanktionsavgift framgår av bilagan till fiskeförordningen. Här anges dels vilken rättsakt och vilken artikel som man ska överträda och sedan vari överträdelsen

625

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

består. Detta sker genom en uppräkning i slutet på varje punkt i bilagan, t.ex.:

Överträdelse ska bestå i att inte upprätta landnings- eller omlast- ningsdeklaration, inte i rätt tid sända eller lämna in sådana dokument, eller lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i sådana doku- ment.

Skulle en överträdelse av de uppräknade bestämmelserna ske på något annat sätt än vad som anges faller överträdelsen i stället under det straffrättsliga systemet. Det är i dessa överträdelsebeskrivningar som jag föreslår att vissa ändringar ska ske. Detta genom att det efter varje uppräkning där man kan misstänka att en överträdelse skulle kunna anses som allvarlig läggs till

Uppräknade överträdelser bestraffas med sanktionsavgift så länge överträdelsen inte har lett till skada som överstiger ett halvt prisbas- belopp. Vid beräkning av sådan skada ska hänsyn tas till försälj- ningsvärde av fångsten eller allvarlig skada som uppstått på grund av överträdelsen. För sådana överträdelser som faller under angivet be- lopp ska sanktionsavgift betalas med X kr.

Innebörden av en sådan ändring blir att de överträdelser som över- stiger det angivna beloppet inte faller under systemet med sank- tionsavgifter utan under det straffrättsliga systemet. Med en tydlig beloppsgräns blir det klart och förutsägbart vilka överträdelser som är belagda med sanktionsavgift. Enligt min uppfattning bör mitt förslag leda till att merparten av de överträdelser som är så allvarliga att de inte enbart bör bestraffas med en sanktionsavgift återförs till det straffrättsliga systemet. Här har jag valt att använda mig av det allmänt vedertagna prisbasbeloppet som uppräknas varje år. Ett be- lopp som motsvarar ett halvt prisbasbelopp har efter uppgift från Fiskeriverket bedömts vara ett lämpligt belopp för att återföra de allvarligaste överträdelserna till det straffrättsliga systemet. Här anges också vad som ska beaktas när uppkommen skada ska beräknas. Hänsyn ska då tas till försäljningsvärdet av den fångst som hade kommit det enskilda företaget till godo om överträdelsen inte hade upptäckts eller till annan allvarlig skada som uppstått. Med annan allvarlig skada avses t.ex. fiske efter hotade arter. Går uppkommen skada eller eventuell vinst inte att uppskatta får överträdelsen anses falla under beloppsgränsen och inom det sanktionsrättsliga systemet. I mitt förslag till bilaga till fiskeförordning föreslår jag inte ändring

626

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

i alla de överträdelsebeskrivningar som finns i denna. Anledningen till detta är att jag har valt att föreslå ändring endast beträffande de överträdelser där det är möjligt att komma åt allvarliga överträdelser med införandet av en beloppsgräns. Jag anser inte att så är fallet med överträdelser som består i att inte anlöpa utsedd hamn eller att inte rapportera position på föreskrivet sätt när VMS är ur funktion.

Det skulle kunna tänkas att det vid tillämpningen av fiskevårds- lagen framkommer att det finns vissa typer av överträdelser som ligger under fel system. Dels kan en viss typ av överträdelser visa sig falla under systemet med sanktionsavgifter trots att de borde ses som allvarliga sådana. Man kan också tänka sig att det framkommer att en viss typ av överträdelser som nu ligger i sanktionssystemet är sådana att de är att se som en allvarlig överträdelse enligt IUU- förordningen eller kontrollförordningen. I en sådan situation har regeringen möjlighet att, efter indikation från den myndighet som beslutar om sanktionsavgifter, ta bort den aktuella överträdelsen från bilagan. En av avsikterna med att överträdelserna anges i en bilaga till fiskeförordningen är ju också att det ska vara lättare att ändra och uppdatera denna bilaga än vad det hade varit om överträdelserna hade angetts i lag. IUU-förordningen och den reviderade kontroll- förordningen har tillämpats för kort tid för att det nu ska vara möjligt att överblicka om någon av de överträdelser som är belagda med sanktionsavgift kanske ska återföras till det straffrättsliga sys- temet. Men om så skulle visa sig vara fallet förutsätter jag att den beslutande myndigheten rapporterar om detta så att så kan ske.

Den av mig föreslagna lösningen innebär visserligen att det fort- farande inte går att återföra de överträdelser som sker systematiskt och upprepat till det straffrättsliga systemet. En fråga blir därför om upprepade överträdelser bör leda till högre sanktionsavgifter. Frågan övervägdes i förarbetena till lagen men slutsatsen blev att så inte skulle ske (prop. 2007/08:107 s. 28). Mot bakgrund av att sys- temet med sanktionsavgifter har tillämpats så kort tid och att bak- grunden till att man då valde att inte ha ett system med högre sank- tionsavgifter vid upprepade överträdelser är väl motiverad föreslår jag inte någon ändring i detta avseende.

Sammanfattningsvis kan sägas följande. Jag vill behålla det system med sanktionsavgifter som infördes så sent som sommaren 2008 i huvudsak oförändrat, dels då det uppges fungera väl och dels för att det har varit i bruk allt för kort tid för att kunna utvärderas. Det problem som har visat sig finnas med att vissa överträdelser som avkriminaliserats och placerats i systemet med sanktionsavgifter,

627

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

tvärtemot vad som var avsikten, har visat sig vara allvarliga över- trädelser måste dock lösas. Jag har därför föreslagit en lösning inne- bärande att det införs en beloppsgräns i överträdelsebeskrivningarna i bilagan till förordningen.

Jag vill slutligen poängtera att det är min uppfattning att sys- temet med sanktionsavgifter ska föras över till fiskevårdslagen. Skulle man komma till den slutsatsen att ingen av de av mig disku- terade lösningarna på problemet med de allvarliga överträdelserna bör införas är det min uppfattning att systemet med sanktionsavgifter bör överföras oförändrat till fiskevårdslagen. Skulle det sedan fram- komma att Sverige inte uppfyller EU-rättens krav på effektiva och avskräckande sanktioner kan detta enligt min mening åtgärdas genom ändringar i bilagan till förordningen. Dels genom ändring av vilka överträdelser som ska leda till sanktionsavgift. Dels genom en höjning av sanktionsavgiften för vissa typer av överträdelser som framstår som mer allvarliga enligt EU-rätten. Denna typ av ändringar har stöd i mitt förslag till fiskevårdslag. Här ska heller inte glömmas bort att EU-rätten på fiskets område i första hand bygger på att över- trädelser ska åläggas administrativa sanktioner till skillnad från svensk rättstradition där allvarliga överträdelser i första hand ska falla under det straffrättsliga systemet och avgöras i domstol.

Fiskeriverket har när det gäller sanktionsavgifter vidare uppgett att det vid en utvärdering av sanktionssystemet har funnit en brist som verket menar bör åtgärdas i bilagan till fiskeförordningen. Verket har uppgett att det ser ett behov av en differentiering av fler typer av sanktionsavgifter. Fiskeriverket har beträffande denna fråga uppgett följande.

För de flesta överträdelser är sanktionsavgiften lika stor oavsett fångst- mängd och storlek på fartyg. Det ekonomiska fångstvärdet per fiskeresa varierar kraftigt mellan små och stora fartyg. Systemet slår därför betyd- ligt hårdare mot de mindre fiskefartygen.

Fiskeriverket föreslår att de sanktionsavgifter som avser utebliven rapportering eller lämnande av felaktiga uppgifter (p. 1–2 och 4–5 i bi- lagan till förordningen) differentieras, så att avgiften kopplas till far- tygets storlek. Förslag på avgifter vid en differentiering är 1 000 kr för fartyg under 12 meter, 3 000 kr för fartyg om 12 meter eller mer men under 24 meter och 5 000 kr för fartyg om 24 meter eller mer.

En sådan differentiering bör leda till en högre acceptans av regel- verket då detta kommer att upplevas som mera rättvisande. Förändringen innebär inte ett mer svårtillämpat regelsystem för verket. De avgifter som redan är differentierade ska kvarstå oförändrade.

628

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

Detta föranleder ett tillägg till första stycket i bilagan, där avgifts- differentieringen framgår. Differentieringen bör då avse två nivåer som får hänföras till respektive punkt i bilagan.

Ett system som slår hårdare mot de som fiskar i större skala fram- står enligt min uppfattning som mera rättvist. Avsikten med sank- tionsavgifterna är ju dessutom att minska överträdelser mot fiske- bestämmelser och de som fiskar i större skala har oftast ett större utrymme för att betala avgifter. Om avgifterna för dem höjs ökar chansen att sanktionsavgifterna upplevs som avskräckande även för de större fiskeföretagen. Jag föreslår därför att en sådan differen- tiering införs i bilagan till förordningen som Fiskeriverket har före- slagit.

Med hänvisning till vad som anförts ovan under avsnitt 9.2.2, bör det inte anges i fiskevårdslagen vilken myndighet som beslutar om sanktionsavgift utan det ska framgå av fiskeförordningen. I fiske- vårdslagen bör anges att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer beslutar om sanktionsavgift. Jag föreslår att det i bestämmelsen i motsvarigheten till nuvarande 6 kap. 2 b § fiskeförord- ningen införs ett andra stycke där det i dagsläget föreskrivs att Fiskeriverket beslutar om sanktionsavgift. När man vet vilken myn- dighet som övertar Fiskeriverkets uppgifter i detta avseende bör i stället denna anges i förordningen. Detta är främst en lagteknisk lös- ning som inte ska innebära någon skillnad i sak.

Sanktionsavgifterna så som de ser ut i fiskelagen riktar sig mot fysiska personer. Det har framförts att systemet med miljösanktions- avgifter i miljöbalken riktar sig även mot juridiska personer. Sank- tionsavgifterna på fiskeområdet är uppbyggda med miljösanktions- avgifterna som förebild. Frågan har väckts om även fiskevårdslagens sanktionsavgifter ska utvidgas till att omfatta såväl fysiska som juridiska personer. Det finns inget hinder i sig mot att ha ett system med sanktionsavgifter som riktar sig mot såväl fysiska som juridiska personer. Fiskeriverket har dock uppgett att det faktum att utred- ningen föreslår att fiskelicens ska kunna innehas av såväl fysiska som juridiska personer inte gör någon skillnad för systemet med sanktionsavgifter. Eftersom EU:s handlingsregler främst riktar sig mot befälhavaren är det oftast denne som åläggs sanktionsavgifter. Det finns därför enligt Fiskeriverket inte något behov att utsträcka systemet med sanktionsavgifter till att omfatta även juridiska per- soner. Så som sagts tidigare i detta avsnitt är systemet med sank- tionsavgifter relativt nytt och har tillämpats allt för kort tid för att

629

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

kunna utvärderas i sin helhet. Jag anser därför inte att sanktions- avgifterna i dagsläget ska utsträckas till att omfatta även juridiska personer. Särskilt inte mot bakgrund av att Fiskeriverket, som är den myndighet som tillämpar systemet, har uppgett att verket inte ser något behov av en sådan utvidgning.

Redan före den 1 juli 2008 fanns det i fiskeregleringen bestäm- melser om en sanktionsavgift, den s.k. landningsavgiften. Den som landar en otillåten fångst ska betala en landningsavgift som motsvarar den otillåtna fångstens värde. Landningsavgiften har ett vinstelimi- nerande syfte och en särskild beräkningsgrund. Bestämmelserna om landningsavgift finns i 50 § fiskelagen och 6 kap. 2 a § fiskeför- ordningen.

När systemet med sanktionsavgifter infördes ansåg regeringen att reglerna om landningsavgift inte borde ändras, eftersom avgifts- förfarandet bedömdes fungera bra och fylla en viktig funktion (se prop. 2007/08:107 s. 21). Under denna utredning har inte fram- kommit något som ger anledning att frångå den bedömning som gjordes då. Jag föreslår därför att nuvarande regler om landnings- avgift ska finnas kvar i den nya fiskeregleringen. Dock bör det inte heller här anges i fiskevårdslagen vem som beslutar om avgiften utan enbart att det beslutas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Jag föreslår sedan att det införs ett nytt tredje stycke i motsvarigheten till 6 kap. 2 a § fiskeförordningen i vilket det i dagsläget föreskrivs att Fiskeriverket beslutar om avgiften. Liksom vad gäller reglerna om sanktionsavgift får detta i framtiden ändras när man vet vilken den ansvariga myndigheten blir. Även här är detta i första hand en lagteknisk lösning som inte ska inne- bära någon skillnad i sak. Bestämmelsen får dock en ny placering i fiskevårdslagen. Utredningen har av lagtekniska skäl strävat efter att i möjligaste mån minska antalet bemyndiganden och att samla de bemyndiganden som inte tydligt hör ihop med någon annan bestämmelse i slutet av lagen. Detta för att fiskevårdslagen ska bli tydlig och för att underlätta för tillämparen. Bemyndigandet i 50 i § fiskelagen som rör landningsavgift hör inte direkt ihop med de be- stämmelser om sanktionsavgift som de placerats i anslutning till. I fiskevårdslagen ska bestämmelsen därför placeras i slutet av lagen tillsammans med vissa andra bestämmelser om bemyndiganden.

630

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

9.2.14Återkallelse av fiskelicens m.m.

Utredningens förslag: Bestämmelserna överförs med vissa änd- ringar till fiskevårdslagen. Terminologin anpassas till att det i fiskevårdslagen ska finnas en typ av tillstånd, fiskelicens, som till skillnad från fiskelagens tillstånd som kan vara knutet både till fysisk person och till juridisk person.

Möjligheten att återkalla en fiskelicens knyts till om brott är begånget i den verksamhet vilken licensen avser.

Det ska inte längre anges i lagtexten vilken myndighet som fattar beslut om återkallelse m.m. av fiskelicens utan det ska i stället framgå av fiskeförordningen.

Det införs en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om innehavarens fiskelicens har återkallats.

Enligt 50 h § fiskelagen får en yrkesfiskelicens återkallas permanent om den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan eller om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för överträdelser av bestämmelser om fiske. En permanent åter- kallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd till följd av över- trädelser av fiskebestämmelserna är att anse som en extraordinär åtgärd som enligt förarbetena endast bör komma i fråga när över- trädelserna är allvarliga och upprepade (se prop. 2002/03:41 s. 25).

Fiskeriverket har sedan den 1 juli 2003 möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid, lägst fjorton dagar och högst sex månader, om innehavaren av licensen eller tillståndet har fällts till ansvar för ett allvarligt brott enligt fiskelagen (50 h § andra stycket 1 fiskelagen). Bland de omständigheter som har betydelse vid bedömningen av om överträdelsen har varit allvarlig är om den medfört en stor orättmätig vinning eller haft stor in- verkan på fiskbeståndet (se a.a. s. 33 f.). Vidare ledning för vad som kan anses vara en allvarlig överträdelse kan återfinnas i EU:s reg- lering av vad som utgör allvarliga överträdelser (se a.a. s. 29). I IUU-förordningen finns bestämmelser om vad som ska anses som en allvarlig överträdelse (IUU-förordningen har beskrivits närmare i kapitel 4.2.10). Även den reviderade kontrollförordningen (rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om in- förande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs) inne-

631

Utredningens överväganden och förslag SOU 2010:42

håller sådana bestämmelser, kontrollförordningen har beskrivits närmare i kapitel 3.2.1.

Samtidigt som vissa överträdelser den 1 juli 2008 flyttades över från det straffrättsliga systemet till ett system med administrativa sanktionsavgifter, infördes bestämmelser som ger Fiskeriverket möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkes- mässigt fiske har begått en allvarlig överträdelse eller upprepade över- trädelser som lett till sanktionsavgift (50 h § andra stycket 2–3 fiske- lagen). De tidsramar som gäller för övriga återkallelser, dvs. lägst fjorton dagar och högst sex månader, gäller även för återkallelse vid överträdelser som lett till sanktionsavgift (50 § h andra stycket fiskelagen).

Sedan den 1 juli 2008 gäller att Fiskeriverket får interimistiskt, dvs. i avvaktan på ett slutligt avgörande, återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid, se 50 h § fjärde stycket fiskelagen. Detta kan ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt enligt paragrafens andra stycke 1. Det interimistiska beslutets giltighetstid ska begränsas till lägst fjorton dagar och högst sex månader. Bakgrunden till att det infördes en möjlighet att interimistiskt återkalla licens och tillstånd var att det ofta dröjde så lång tid innan ett lagakraftvunnen dom förelåg att det inte längre framstod som berättigat med en åter- kallelse. Med ett interimistiskt återkallande blir det en reaktion i nära anslutning till gärningen. Möjligheten ska dock användas mycket restriktivt (se prop. 2007/08:107).

Här kan nämnas att Fiskeriverket i beslut den 19 februari 2009 (diarienr 26-88-09) återkallade yrkesfiskelicensen och fartygstill- ståndet för en av de dömda i det s.k. Blekamålet (Varbergs tings- rätts dom den 5 november 2008 i mål B 2240-06). Återkallelsetiden bestämdes till sex månader. Fiskeriverkets beslut överklagades till länsrätten som i dom den 6 mars 2009, mål 1533-09, avslog över- klagandet. Länsrättens dom överklagades i sin tur till kammarrätten som i dom den 24 juni 2009, mål 2093-09, satte ned den tid under vilken den klagandes yrkesfiskelicens och fartygstillstånd skulle vara återkallade till fyra månader.

632

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

I den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om åter- kallelse av fiskelicens (se ovan i kapitel 3.1.2). Fiskelicens definieras i kontrollförordningen (artikel 4) som ett officiellt dokument som ger innehavaren rätt att i enlighet med nationella bestämmelser använda en viss fiskekapacitet för att yrkesmässigt nyttja levande akvatiska resurser. Licensen innehåller minimikrav för identifiering, tekniska egenskaper och utrustning hos och utrustning av gemen- skapens fiskefartyg. Vad en fiskelicens ska innehålla regleras i för- ordning (EG) nr 1281/2005. Kontrollförordningens fiskelicens är knuten till fartyget. I artikel 6 i kontrollförordningen anges att gemenskapens fiskefartyg får användas för yrkesmässigt nyttjande av levande akvatiska resurser endast om det har en giltig fiskelicens. Dvs. det marina fisket eftersom levande akvatiska resurser avser marina akvatiska arter. De fiskefartyg som för en medlemsstats flagg och är registrerade i gemenskapen är ett gemenskapens fiskefartyg. Flaggmedlemsstaten, Sverige för fartyg som för svensk flagg, ska utfärda och hantera fiskelicenser för gemenskapens fiskefartyg. Upp- gifterna om fiskelicensen ska finnas i det register över gemen- skapens fiskeflotta som varje medlemsstat ska föra enligt artikel 15 i grundförordningen (fartygsregistret).

I artikel 6 finns också bestämmelser om när en flaggmedlemsstat ska återkalla fiskelicenser, tillfälligt eller permanent. Även i artikel 92, med vilken det införs ett pricksystem för allvarliga överträdelser, finns bestämmelser om återkallelse av fiskelicens (artikel 92.3). Vid en allvarlig överträdelse ska innehavaren av en fiskelicens tilldelas ett lämpligt antal prickar. När det totala antalet prickar uppgår till eller överskrider ett specificerat antal prickar ska fiskelicensen auto- matiskt återkallas. Återkallelsetiden ökar för varje överträdelse för att den femte gången vara permanent. Artikel 92 ska dock inte tillämpas förrän sex månader efter dagen för tillämpningsföreskrift- ernas ikraftträdande. Det innebär att det ännu inte finns något färdigt pricksystem och att det dessutom inte går att överblicka när detta ska börja tillämpas.

De återkallelser av fiskelicens som regleras i kontrollförord- ningen är klart uttryckta och föranleder ingen ändring av svensk lag. Däremot har fiskevårdslagens terminologi anpassats till EU-rättens.

De i EU-rätten reglerade återkallelserna av fiskelicens gäller främst vid allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken och vissa åtgärder som rör fiskekapacitet. Det finns dock fortfarande behov av möjlighet att återkalla fiskelicensen vid andra förhållanden än de som regleras i EU-rätten. Det är min uppfattning att det även

633

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

i fortsättningen ska finnas en bestämmelse om återkallelse av licens i svensk fiskelagstiftning. Eftersom en fiskelicens inte kan åter- kallas två gånger för samma överträdelse, och EU-rätten har före- träde framför svensk rätt bör dessa överträdelser undantas från fiske- vårdslagens bestämmelser om återkallelse. Fiskevårdslagens bestäm- melser om återkallelse av fiskelicens och varning är avsedda att gälla de överträdelser som inte faller in under kontrollförordningens prick- system. Det nya systemet med prickar vid allvarliga överträdelser och återkallelse av fiskelicensen när visst antal prickar uppnås ska ännu inte tillämpas. Det går ännu inte heller att överblicka hur detta system kommer att utformas eller när det ska börja tillämpas. Jag har därför valt att inte reglera detta i mitt förslag till fiskevårdslag. När tillämpningsföreskrifterna har trätt i kraft bör det däremot övervägas om det inte ska förtydligas i fiskevårdslagen att återkallelse inte får ske om överträdelsen regleras i EU-rätten. Detta skulle kunna ske genom att det införs en bestämmelse som stadgar att

Beslut om återkallelse av fiskelicens och varning enligt bestäm- melserna i fiskevårdslagen får meddelas endast om begångna över- trädelser inte är sådana att de faller in under det pricksystem som regleras i artikel 92 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införandet av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs.

Reglerna om återkallelse av licens och varning är relativt nya. Reg- lerna fungerar efter vad som framkommit i stort sätt väl och bör med vissa justeringar överföras till fiskevårdslagen.

Terminologin i lagförslaget måste anpassas efter utredningens förslag om att yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet ska ersättas med en typ av tillstånd, fiskelicens. Eftersom fiskelicensen kan vara knuten till såväl fysisk som juridisk person till skillnad från yrkes- fiskelicensen som var knuten till fysisk person så behöver bestäm- melsen även anpassas på grund av detta. Återkallelsen bör kopplas till om brott begås i den verksamhet som fiskelicensen avser. Dels då detta blir en naturlig följd av att fiskelicensen kan vara knuten även till juridisk person. Dels eftersom det framstår som rimligt att den som bedriver yrkesmässigt fiske inte ska kunna komma undan återkallelse i fall då brottet rent faktiskt begåtts av annan än licens- innehavaren, om brottet har begåtts i den verksamhet som licensen avser. Huvudregeln är att licensen ska återkallas om brott har begåtts

634

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

i den verksamhet vilken licensen avser, t.ex. av någon som är an- ställd. Innan licensen återkallas på grund av brott begångna av annan än licensinnehavaren får dock en bedömning göras om huru- vida denne haft kännedom om överträdelserna och om det är rim- ligt att licensinnehavaren på detta sätt hålls ansvarig för dem. Om licensinnehavaren är en juridisk person får bedömningen avse den som är ansvarig enligt allmänna bolagsrättsliga regler. Det kan före- komma situationer där den som har begått brottet gjort det enbart för egen vinnings skull. Har ingen av de övriga i verksamheten haft kännedom om brottet och inte heller varit involverade i detta på något sätt framstår det som orimligt att licensen i sådant fall ska återkallas. Den som har begått brottet kommer att straffas enligt straffbestämmelserna. Ett sådant brott leder förmodligen dessutom till att den straffade avskedas. Den bedömning som här får göras är en bedömning som den ansvariga myndigheten, i dagsläget Fiskeri- verket, är väl lämpad att göra. Även fiskelagens bestämmelser om återkallelse av licens innehåller bedömningar som måste göras av Fiskeriverket.

Utöver de från fiskelagen medförda möjligheterna till permanent återkallelse, om licensen har meddelats på grund av felaktiga upp- gifter i ansökan eller om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för brott mot bestämmelser om fiske, bör det införas ytterligare en möjlighet till permanent återkallelse. Fiske- licensen bör även kunna återkallas permanent om de krav som ställs för att få fiskelicens inte längre är uppfyllda. Den främsta anled- ningen är att även juridiska personer kan beviljas fiskelicens enligt fiskevårdslagen. En följd av detta är att en fiskelicens, t.ex. genom försäljningen av aktierna i ett aktiebolag, kan hamna hos en annan ägarsammansättning än den som sökte licens. För att inte detta ska bli ett sätt att kringgå kraven måste det finnas en möjlighet att åter- kalla licensen i de fall där kraven inte längre är uppfyllda. Fiske- licensen ska dock kunna återkallas i alla fall där kraven inte längre uppfylls och inte enbart i den ovan beskrivna situationen.

Det bör inte längre anges i lagtexten vilken myndighet som ska fatta beslut enligt bestämmelsen. Jag föreslår att det i fiskevårds- lagen i stället anges att beslut enligt denna paragraf meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Bak- grunden till att det inte längre ska framgå vilka myndigheter som avses i lagtexten är mer utförligt beskriven i avsnitt 9.2.2. Vem som ska ha rätt att fatta sådana beslut bör i stället anges i fiske- förordningen. I fiskeförordningen bör det anges att Fiskeriverket

635

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

meddelar de beslut som avses. Vilken myndighet som meddelar besluten kommer i framtiden att behöva ändras till den myndighet som får förvaltningsansvaret för fisket. Avsikten med ändringen är inte att genomföra någon ändring i sak utan en rent lagteknisk lös- ning.

Möjligheten till interimistisk återkallelse som infördes 2008 bör enligt min mening finnas kvar. Reglerna är för nya för att det ska vara möjligt att göra en ordentlig utvärdering, men de fungerar enligt uppgift väl.

Fiskeriverket har anfört följande.

Det har införts ett system med kilowattdagar i Västerhavet enligt vilket fiskarna har rätt att, inom ramen för sitt fartygstillstånd, nyttja visst antal dagar för sitt fiske (enligt rådets förordning 43/2009, bilaga IIA). Fiskaren får alltså ett begränsat antal dagar för sitt fiske. Om ett tillstånd återkallas, kan därför fiskaren helt enkelt välja att spara sina dagar för fiske till längre fram när tillståndet gäller igen. En återkallelse rör sig ju oftast om en eller några få månader. En återkallelse kan alltså i princip bli verkningslös. Fiskeriverket anser att detta bör åtgärdas i den nya fiskevårdslagen. Verket föreslår att det införs en bestämmelse som säger att verket får besluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske, om innehavarens fartygstillstånd återkallas. En förlaga till en sådan bestämmelse finns i prop. 2008/09:169 om överlåtbara fiskerättigheter (förslagets 7 §).

Återkallelse av fiskelicens är en viktig sanktion som kan användas för att ytterligare skärpa påföljden för de som gör sig skyldiga till allvarliga eller upprepade fiskebrott. Det ligger även i linje med EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser att möjlig- heten till återkallelse finns och blir verkningsfull. Att en licens- innehavare som får sin fiskelicens återkallad kan välja att spara sina dagar för fiske och utnyttja den när återkallelsen upphört innebärande att återkallelsen blir verkningslös framstår som orimligt. Mitt för- slag är därför att det införs en bestämmelse i vilken det stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiskelicensen för den verksamheten har återkallats eller begränsats.

I stället för att besluta om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd har Fiskeriverket i vissa fall en möjlighet att med- dela en varning (50 h § tredje stycket fiskelagen). Det förutsätter dock att en varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Enligt för- arbetena är bestämmelsen i första hand tänkt att användas för första- gångsöverträdelser och lindriga överträdelser (se prop. 2002/03:41

636

SOU 2010:42

Utredningens överväganden och förslag

s. 30). Jag anser att denna möjlighet bör finnas kvar och att en lik- nande bestämmelse bör finnas i fiskevårdslagen.

Bortsett från de förändringar som redogjorts för ovan, möjlig- heten att återkalla eller begränsa antalet dagar för fiske, samt de förändringar som är föranledda av förändrad terminologi och av att fiskelicensen kan vara knuten till såväl fysisk som juridisk person är ingen förändring avsedd jämfört med motsvarande bestämmelser i fiskelagen. De överväganden och bedömningar av vad som ska för- anleda återkallelse eller varning som gäller enligt fiskelagen ska fort- sätta att vara tillämpliga. Dock får paragraferna med anledning av att fiskevårdslagen har en annan systematik en något annan utform- ning än i fiskelagen.

9.2.15Överklagande

Utredningens förslag: Bestämmelsen överförs med vissa änd- ringar till fiskevårdslagen.

Bestämmelsen anpassas till att myndighetsnamn inte längre ska anges i lagtext.

Rätten till överklagande regleras i 51 § fiskelagen. Här anges att länsstyrelsens beslut enligt fiskelagen eller enligt föreskrifter med- delade med stöd av lagen får överklagas hos Fiskeriverket. Det an- ges vidare att Fiskeriverkets beslut får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol samt att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Jag föreslår att en bestämmelse med i huvudsak samma innehåll som fiskelagens paragraf ska finnas i fiskevårdslagen. Med hänvis- ning till vad som anförts bl.a. under avsnitt 9.2.2 bör det inte heller här anges vilka myndigheter som avses. Mitt förslag är att det i första stycket anges att ”Länsstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos den myndighet som regeringen bestämmer” och att det i andra stycket står ”Övriga myndigheters beslut” i stället för som i fiske- lagen ”Fiskeriverket eller Kustbevakningens beslut”. Jag föreslår vidare att det ska införas en ny paragraf i fiskeförordningen vilken bör få följande lydelse. ”Länsstyrelsens beslut enligt fiskevårds- lagen (2012:00) eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos Fiskeriverket”. Även här får i framtiden,

637

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2010:42

när det är klart vilken den förvaltande myndigheten för fiske blir, i stället anges denna myndighet i förordningen. Liksom övriga änd- ringar av detta slag är även denna av lagtekniska skäl och avsikten är inte att det ska ske någon ändring i sak.

638

10 Konsekvensanalys

I detta kapitel ska konsekvenserna av utredningens förslag analyseras. 10.1 avser konsekvenserna av de förslag som finns i 9.1, dvs. de förslag som avser fiskevård m.m. I 10.2 anger jag konsekvenserna av förslagen om kontrollverksamheten.

10.1Konsekvenserna av utredningens förslag om bättre fiskevård m.m.

Utredningens huvuduppgift är som angetts att föreslå en ny fiske- lag som fokuserar på fiskevård inte fiskerätt. För att uppfylla den uppgiften har jag fört in ökade miljökrav i fiskelagen. Därutöver har jag förtydligat och förenklat regelverket. Jag har också tagit bort de redskapsbegränsningar som hindrat fisketurism från att utvecklas. Slutligen har jag vidtagit åtgärder för att minska konflikterna inom fisket.

De ökade miljökraven jag fört in i fiskelagen medför ökade kost- nader. De förenklingar jag åstadkommit kan ge besparingar. Utveck- lingen av turistfisket kan ge positiva effekter. Även de konflikt- lösande åtgärderna kan på sikt förväntas ge resultat, men åtgärderna i sig kan medföra kostnader.

För att beräkna dessa kostnader har jag anlitat AgriFood Economics Centre. Deras rapport finns i dess helhet intagen i bilaga 5. I 10.1.1 bedömer jag rapporten och lämnar förslag till hur de ekonomiska konsekvenserna ska finansieras. I övrigt beräknas för- slagen i denna del inte medföra några konsekvenser.

639

Konsekvensanalys

SOU 2010:42

10.1.1Utredningens bedömning av rapporten och förslag till finansiering

Utredningen delar de slutsatser som dras i rapporten. Eftersom det dock i flera fall lämnas alternativa siffror beroende på hur regel- verket kommer att tillämpas kommer jag nedan att försöka bedöma vad som kan vara rimligt. Vidare kommer jag att föreslå hur kost- naderna finansieras.

Utbildningskravet

Utbildningskravet kommer att medföra höga kostnader. Det utgör dock i huvudsak en engångsinsats. Den höga kostnaden uppstår när samtliga yrkesfiskare ska utbildas. Därefter ska förstås även de till- kommande yrkesfiskarna utbildas efterhand, men denna kostnad kan förväntas bli låg. Nyrekryteringen till yrkesfisket är mycket lågt.

En svårighet att beräkna kostnaden är förstås att jag överlåtit till den ansvariga myndigheten att konkretisera kravet. Skälet till det är flera. Ett är att det ska finnas en flexibilitet i utbildningen, att den anpassas efter det yrkesfiske som bedrivs. Det är dock självklart att utbildningen ska bedrivas så kostnadseffektivt som möjligt. Jag menar därför att det är rimligt att utgå från den lägre undervisningskost- naden i rapporten och att 30 yrkesfiskare deltar per kurstillfälle. Kost- naden blir då ca 7 miljoner kr för undervisningen. Den kostnaden är dock baserad på 2 146 yrkesfiskare, vilket kan förväntas vara allt- för många. Kostnaden är därför enligt min mening inte under- skattad.

Till den direkta utbildningskostnaden skulle även tillkomma kost- nader i form av utebliven inkomst för yrkesfiskaren och eventuella kostnader för logi.

Min utgångspunkt är att utbildningen för yrkesfiskarna i hög grad är en tillgång för kåren. Syftet är att miljöanpassningen i största möjliga utsträckning bör växa fram i den egna näringen med forsk- ning och lagstiftning som stöd. Det förutsätter dock kunskap. Där- utöver kan utbildningen också minska konflikterna mellan näring, forskning och myndigheter, eftersom en bättre samsyn kan växa fram. Även detta gagnar förstås i hög grad yrkesfiskarna. Jag menar därför att en kostnadsfri utbildning i grunden ska ses som en möj- lighet. Samtidigt är det självklart känsligt att vuxna människor, som

640

SOU 2010:42

Konsekvensanalys

redan besitter gedigna kunskaper om fiske ska påtvingas en utbild- ning.

Det är därför förstås viktigt att utbildningen når acceptans bland yrkesfiskarna. Ett sätt är att utbildningen som jag förutsatt i hög grad utformas i samarbete med företrädare för näringen. Vidare bör utbildningen också anpassas så att den föreläggs till tidpunkter när arbetsintensiteten inom fisket är lågt, exempelvis som föreslås i rapporten under fiskestoppen.

Med dessa utgångspunkter menar jag att det är rimligt att yrkes- fiskarna inte får ersättning för utebliven arbetsinkomst under utbild- ningen. Inte heller bör ersättning för logi kunna utgå. I stället ska ansträngningar göras för att utbildningen ska kunna bedrivas lokalt. Däremot menar jag att det är nödvändigt att samhället står för själva utbildningskostnaden och reskostnaderna, alltså de 7 miljoner kronorna som ett engångsbelopp. Det är inte möjligt att kräva att yrkesfiskarna ska finansiera en utbildning de inte själva valt.

Konsekvensbedömning för miljön

Av rapporten följer att kostnaden för yrkesfisket för att upprätta konsekvensbeskrivningar bör ligga mellan 5 000–15 000 kr per beskrivning. Det skulle ge en årlig kostnad för hela den svenska fiskeflottan på 800 000–2,4 miljoner kr. Jag anser det dock som i hög grad sannolikt att kostnaden kommer att hamna i det nedre kostnadsspannet. Skälet är, vilket även påpekas i rapporten, att fisket är förhållandevis homogent och att en standardisering av beskriv- ningar i viss utsträckning borde vara möjligt. En rimlig bedömning är enligt min mening 5 000 kr.

Min utgångspunkt är att det är självklart att yrkesfisket självt måste bära denna kostnad. Det går inte att föreställa sig att sam- hället skulle kunna ersätta yrkesfisket för detta. Innebörden är där- med att konsekvensbeskrivningen blir en administrativ pålaga. Jag menar dock att detta delvis kommer att kompenseras av att övriga administrativa krav kommer att minska, se nedan.

Konsekvensbedömningen medför även kostnader för myn- dighetens administration. Även det kommer dock att kompenseras av andra minskade administrativa krav, se nedan.

641

Konsekvensanalys

SOU 2010:42

Turistfiske

Av rapporten framgår att utredningens förslag får positiva effekter för turistfisket.

Fiskelicens

Enligt rapporten är totalkostnaden för yrkesfisket för att hantera krav om yrkesfiskelicens och fartygstillstånd ca 210 000 kr per år. En rimlig bedömning att sammanslagningen av yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet ger en årlig besparing om 153 221 kr för yrkes- fiskarna och 456 000 kr för Fiskeriverket. I rapporten görs dock förbehåll för att besparingen skulle kunna bli lägre.

Regionala råd

Av rapporten följer att den totala årliga kostnaden uppskattas till 220 000 kr per råd eller totalt ca 1,1 miljoner kr.

Sammanfattning

Utredningens förslag innebär inledningsvis en engångskostnad för utbildning om 7 miljoner kr. Denna kostnad måste bäras av sam- hället.

Kravet om konsekvensbeskrivning ger enligt rapporten en admini- strativ pålaga för hela yrkesfisket på ca 800 000–2,4 miljoner kr per år. Till det kommer enligt rapporten kostnader för ansökan om fiske- licens. Enligt rapporten skulle sammanslagningen av yrkesfiske- licensen och fartygstillståndet kunna ge en administrativ besparing för yrkesfisket på 153 221 kr per år. Den kvarstående kostnaden skulle vara 56 388 kr. Det skulle betyda att den sammanlagda kost- naden för yrkesfisket för fiskelicens inklusive konsekvensbeskriv- ningen skulle uppgå till ca 850 000–2 450 000 kr per år. Jag har ovan uppskattat att kostnaden kommer att hamna i det nedre spannet. Det ska vidare noteras att konsekvensbeskrivningen är en del av fiskelicensen. Det innebär i sig en förenkling. Sammantaget skulle detta kunna innebära att en rimlig total administrativ kostnad för ansökan om fiskelicens inklusive konsekvensbeskrivningen för yrkes-

642

SOU 2010:42

Konsekvensanalys

fisket enligt min bedömning kommer att hamna på ca 1–1,5 miljon kr om året.

Till detta kommer även andra mindre besparingar som det i rapporten inte tagits hänsyn till.

För den ansvariga myndigheten skulle sammanslagningen av yrkes- fiskelicensen med fartygstillståndet ge en administrativ besparing på 456 000 kr om året, vilket motsvarar en tjänst. I gengäld tillkommer kostnader för att göra konsekvensbedömningen. Enligt min upp- fattning bör besparingen av yrkesfiskelicensen kunna kompensera denna kostnad.

Kostnaden för de regionala råden kommer att uppgå till ca en mil- jon kronor om året. Denna kostnad måste bäras av samhället.

Utredningens förslag

Sammantaget föreslår jag att samhället bär engångskostnaden om utbildningsinsatsen för yrkesfisket på ca 7 miljoner kr. En del bör kunna finansieras genom fiskets strukturfonder. I övrigt föreslår jag att finansiering sker genom budgetmedel till den ansvariga myn- digheten för fiske. Samhället måste även bära kostnaden för de regionala råden om en miljon kronor. Även denna kostnad måste tas från myndighetens budgetmedel. När det gäller denna kostnad menar jag dock att den kan kompenseras genom andra positiva effekter för myndigheten. Fisket är i hög grad konfliktfyllt, vilket får antas försvåra myndighetens arbete. Ett exempel på detta är att de särskilda tillstånden myndigheten i dag delar ut för fiske i mycket hög grad överklagas. Detta medför förstås extra arbete för myndig- heten. Om råden kan bidra till minskade konflikter gynnar det myndighetens arbete.

För fiskenäringen innebär utredningens förslag att det kommer att bli obligatoriskt att delta i en utbildning under några dagars tid. Kostnaden för utbildningen kommer att bäras av staten. Däremot menar jag att ersättning inte kan utgå för förlorad arbetsinkomst eller logi. Mitt syfte är alltså att samhället och fiskenäringen ska dela på totalkostnaden för utbildningen. Till detta kommer ökade admini- strativa kostnader för konsekvensbeskrivningen för yrkesfisket. Den totala kostnaden för ansökan om fiskelicens inklusive konsekvens- beskrivning har jag uppskattat till ca 1–1,5 miljoner kr om året för hela näringen. Denna siffra ska jämföras med att kostnaden i dag för yrkesfiskelicens och fartygstillstånd uppgår till ca 200 000 kr om

643

Konsekvensanalys

SOU 2010:42

året. Innebörden är att miljöanpassningen av fisket medför ökade administrativa kostnader för företagen. Min slutsats är dock att ökade miljökunskaper kommer att gynna fiskenäringen.

10.2Konsekvenserna av utredningens förslag avseende kontroll- och tillsynsverksamheten

I detta avsnitt kommer jag att beskriva och analysera vilka ekono- miska konsekvenser eller andra effekter som utredningens förslag rörande kontroll- och tillsynsverksamheten får. Först går jag igenom de olika förslag som utredningen har lagt och vilka konsekvenser de kan tänkas få. Därefter följer en sammanfattande bedömning.

10.2.1En förändrad straffskala

Under 2009 anmäldes 926 brott enligt fiskelagen (37, 38 och 40 §§). Av dessa klarades 540 upp. Detta kan jämföras med att det totala antalet brott som anmäldes under 2009 var 1 405 626. (Siffrorna är hämtade från Brottsförebyggande rådets ”Kriminalstatistik 2009”).

Mitt förslag till straffbestämmelser innebär att fängelse försvinner ur straffskalan. Om fängelse tidigare hade dömts ut för fiskebrott skulle detta inneburit en ekonomisk besparing för staten eftersom fängelse är en mera kostsam påföljd än böter. Såvitt utredningen har kunnat finna har dock fängelse aldrig dömts ut för fiskebrott. Förslaget bör därför inte leda till någon ekonomisk besparing för staten.

Ringa fall ska liksom tidigare vara undantagna från straffansvar. Dock ska området för vad som ska anses vara ringa brott minskas och undantaget tillämpas mycket restriktivt. Mitt förslag i denna del bör leda till fler åtal då det har upplysts att ett stort antal brott i dag läggs ner med hänvisning till att de är ringa. Innebörden blir då en ökad belastning på rättsväsendet. Belastningen bör dock enligt min uppfattning inte bli så stor att den inte ryms inom dagens verk- samhet.

Ett borttagande av fängelse i straffskalan skulle också kunna få konsekvenser för brottsligheten och kunna leda till ökad brottslighet om avsikten var att sänka straffvärdet för brotten. Min avsikt är dock att det ska ske en allmän straffskärpning för fiskebrott och borttagandet av fängelse i straffskalan är alltså inte att se som en

644

SOU 2010:42

Konsekvensanalys

strafflindring. Dessutom innebär som nämnts mitt förslag att vad som ska anses som ringa brott ytterligare ska inskränkas. De enda som drabbas negativt av straffskärpningen är de som döms till följd av överträdelse av bestämmelserna. Avsikten med den allmänna straff- skärpningen och det minskade utrymmet för att lägga ner åtal på grund av att de anses som ringa är att verka brottspreventivt. Om åtalen kan förväntas öka för de brott som tidigare inte ledde till åtal då de bedömdes som ringa så bör straffskärpningen leda till att fler avhåller sig från brott vilket leder till minskad brottslighet. I slutändan bör därför inte mitt förslag i denna del leda till ett sammanlagt antal fler åtal.

Förslaget om en ändrad straffskala bör inte heller leda till några ekonomiska konsekvenser.

10.2.2Brott begångna i näringsverksamhet

Tillämpningsområdet för normerade böter utvidgas och kommer enligt mitt förslag att omfatta alla brott begångna vid yrkesmässigt fiske om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor. Förslaget innebär också att beräk- ningsgrunderna för de normerade böterna skärps för brott av normal- graden och att det införs en särskild skala för grova brott begångna vid yrkesmässigt fiske. Mitt förslag i den här delen bör leda till att högre bötesbelopp än tidigare kommer att dömas ut. Detta leder till större ekonomiska konsekvenser för den enskilde som begår brott i näringsverksamhet och också till högre bötesintäkter för staten. Dock bör det även verka preventivt och i slutändan kanske leda till färre brott. Förslaget bör inte leda till några märkbara ekonomiska konsekvenser och inte heller till några större konsekvenser för brottsligheten.

Hårdast drabbade av förslaget bli de minsta fiskeföretagen. Av- sikten med skärpningen är ju dock att böterna ska uppgå till så höga belopp att det ska verka avskräckande. De enda företag som drabbas negativt av förslaget är dessutom de som gör sig skyldiga till överträdelser av bestämmelserna.

645

Konsekvensanalys

SOU 2010:42

10.2.3Ändrad straffbestämmelse om överträdelse av EU-förordningar

Mitt förslag till straffbestämmelse som straffbelägger överträdelser av EU-förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken innebär också vissa förändringar. En är att uppräkningen av överträdelser kompletteras. Bakgrunden till kompletteringen är främst IUU- förordningen men även den reviderade kontrollförordningen. Detta kan komma att leda till ett större antal åtal, men såvitt jag kan be- döma inte till så många att det bör påverka den ekonomiska ana- lysen eller påverka brottsligheten i någon nämnvärd utsträckning.

Förslaget i denna del kan också leda till konsekvenser för rätts- väsendet. Det eventuellt ökade antalet utredningar och åtal bör dock enligt min mening inte bli så många att de inte kan rymmas inom dagens verksamhet. Förslaget bör därför inte leda till några ekono- miska konsekvenser eller andra konsekvenser för rättsväsendet.

En annan förändring är att det genom mitt förslag till bestäm- melse sker en viss utvidgning av det straffbara området. Tidigare har det krävts grov oaktsamhet och enligt mitt förslag endast oakt- samhet. Utvidgningen motiveras av att det för övriga brott mot fiskebestämmelser för straffansvar krävs att handlandet varit oakt- samt. Varför det krävs grovt oaktsamt handlande när det gäller brott mot överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken är inte kommenterat i förarbetena. Skillnaden framstår en- ligt min mening inte som motiverad. En enhetlig straffskala under- lättar såväl för rättstillämparen som för den enskilde som ska kunna överblicka vad som är straffbart. Dessutom ligger utvidgningen i linje med gemenskapsrättens krav på att överträdelser av EU- förordningar i större utsträckning ska kunna beivras. Förutsätt- ningarna att utvidga kriminaliseringen är, som beskrivits i betänk- andets avsnitt 9.2.5, enligt min uppfattning uppfyllda i detta fall. Såvitt jag kan bedöma bör detta förslag inte leda till ett så stort an- tal ökade åtal att det skulle medföra en belastning på rättsväsendet eller påverka brottsligheten i någon nämnvärd utsträckning. För- slaget bör därför enligt vad jag kan bedöma inte leda till några ekono- miska konsekvenser varken för rättsväsendet eller i övrigt.

Jag föreslår också en ny bestämmelse som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i föreskrifter ska ange vilka EU-förordningar som avses i den aktuella straffbestäm- melsen. Listan ska upprättas av den förvaltande myndigheten, i dagsläget Fiskeriverket. Detta kan komma att föranleda visst mer-

646

SOU 2010:42

Konsekvensanalys

arbete för den förvaltande myndigheten, men såvitt jag förstår det inte så mycket att det inte ryms inom dagens verksamhet. Inte heller detta förslag bör därför leda till några ekonomiska konsekvenser.

10.2.4Ny straffbestämmelse om hindrande av tillsyn och kontroll

Mitt förslag innebär också att det införs en ny straffbestämmelse som straffbelägger bristande uppfyllelse av skyldigheter avseende till- syn och kontroll. Hindrande av förrättning som finns i brotts- balken sanktionerar vissa men inte alla de skyldigheter som följer av fiskelagen och EU-rätten. Innebörden blir därför en utvidgning av det straffbara området. Bestämmelser som ger de som utövar tillsyn och kontroll möjlighet att kunna utföra sina uppdrag på bästa sätt är mycket viktiga för kontrollen av fiskebestämmelserna. Det är enligt min mening av vikt att det också får konsekvenser för den som hindrar dem i deras arbete. Att vi har en väl fungerande kontroll av fiskebestämmelser bidrar också i förlängningen till att fler brott upptäcks och lagförs och detta i sin tur verkar allmän- preventivt. Den nya straffbestämmelsen är enligt min mening ett effektivt medel för att motverka beteendet. Förslaget innebär att antalet utredningar och åtal i denna del skulle kunna komma att öka, i vart fall i ett inledningsskede, vilket skulle innebära en ökad brotts- lighet. Denna ökning bör dock vara mycket liten och på sikt bör den utjämnas av att de som utsätts för kontroller snarare kommer samarbeta i större utsträckning när det ligger ett hot om straff för den som hindrar sådan tillsyn och kontroll. Förslaget bör därför enligt min mening inte få några märkbara konsekvenser för rätts- väsendet. Inte heller kommer det att leda till några ekonomiska konsekvenser.

10.2.5Sanktionsavgifter

Genom mitt förslag återförs allvarliga överträdelser som nu faller under systemet med sanktionsavgifter till det straffrättsliga systemet. Detta kan komma att leda till ett ökat antal åtal. Dessa bör dock såvitt jag kan överblicka vara så få att det inte ska påverka varken brottsligheten eller rättsväsendet nämnvärt. När det gäller rätts-

647

Konsekvensanalys

SOU 2010:42

väsendet bör den eventuella ökningen rymmas inom verksamheterna som de ser ut i dag.

Den föreslagna regleringen bör inte heller leda till några ekono- miska konsekvenser i övrigt.

10.2.6Återkallelse av fiskelicens

När det gäller återkallelse av fiskelicens innebär mitt förslag en del för- ändringar. En förändring beror på att fiskelicens enligt förslaget kan beviljas såväl fysiska som juridiska personer. Mitt förslag är därför att fiskelicens ska kunna återkallas om brott har begåtts i den verk- samhet vilken licensen avser. Detta kan komma att innebära att möj- ligheten att återkalla licens utvidgas. Jag föreslår också att det in- förs en möjlighet att återkalla dagar för fiske om fiskelicensen har återkallats. Dessa båda förslag bör verka allmänpreventivt och leda till minskad brottslighet. Jag tror dock inte att denna minskning blir så stor att den medför någon ekonomisk besparing för staten.

Förslaget kan även komma att innebära en ökad belastning för den förvaltade myndigheten. Denna bör dock enligt min uppfatt- ning inte vara så stor att den inte ryms inom verksamheten och bör därför inte leda till några ekonomiska konsekvenser.

Förslaget om återkallelse av fiskelicens kan även leda till konse- kvenser för företagen. Utvidgningen av möjligheten att återkalla fiskelicens och möjligheten att återkalla fiskedagar kan leda till ökade ekonomiska konsekvenser för dem som bryter mot bestämmelser om fiske och även för de företag som bedriver fiske och som drabbas av den nya bestämmelsen. Inte enbart egen brottslighet utan även annan brottslighet begången i verksamheten kan leda till att fiske- licensen återkallas. Innehavaren av en fiskelicens måste vara noga med att utöva kontroll över den verksamhet fiskelicensen avser.

10.2.7Övriga förslag som kan få konsekvenser

Mitt förslag till förverkandebestämmelser innebär att möjligheten till att förverka fisk utvidgas. Detta kan få konsekvenser för den som begår brott men bör inte leda till någon märkbar ökad belast- ning för rättsväsendet eftersom det oftast prövas i samband med brottmålet. Det är därför min uppfattning att förslaget i den delen inte ska leda till några ekonomiska konsekvenser.

648

SOU 2010:42

Konsekvensanalys

Enligt mitt förslag ges Kustbevakningen utökad möjlighet att meddela föreläggande och förbud, vid behov förenade med vite, samt möjlighet att besluta om rättelse på den enskildes bekostnad. Om detta leder till ökad arbetsbörda för Kustbevakningen skulle det i slutändan kunna leda till ökade kostnader för myndigheten i form av nyanställningar. Det är dock min uppfattning att den ökade arbetsbördan inte bör vara större än att den ryms inom verksam- heten som den ser ut i dag. Inte heller förslagen som rör Kust- bevakningen bör därför leda till några ekonomiska konsekvenser.

Fisketillsynsmän utses även enligt mitt förslag av länsstyrelsen. Mitt förslag innebär däremot att fisketillsynsmäns kontroll- och tillsynsområde utvidgas till att omfatta även bestämmelser om fiske i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Detta skulle kunna leda till en något ökad arbetsbörda för fisketillsyns- männen. Såvitt jag kan bedöma blir inte denna så stor att det kommer behövas fler fisketillsynsmän. Flertalet fisketillsynsmän arbetar dess- utom på ideell bas. Inte heller detta förslag bör därför leda till några ekonomiska konsekvenser.

10.2.8Sammanfattande bedömning

Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Förslagen om en förändrad straffskala, brott i näringsverksamhet, straffbestämmelsen om överträdelse av EU-förordningar, en ny straff- bestämmelse om hindrande av kontroll, sanktionsavgifter och åter- kallelse av fiskelicens skulle som beskrivits ovan alla kunna leda till ett ökat antal åtal vilket skulle påverka brottsligheten. Denna ökning kommer dock, som framgår av analysen ovan, vara begränsad. I många fall kommer den dessutom tas ut av att åtalen på sikt bör minska som en följd av den allmänna straffskärpningen för fiske- brott. Det är min bedömning att förslagen i kontroll- och tillsyns- delen inte ska påverka brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet i någon nämnvärd utsträckning.

Konsekvenser för rättsväsendet

De förslag som kan leda till konsekvenser för rättsväsendet är enligt vad som har beskrivits ovan en förändrad straffskala, straffbestäm- melsen om överträdelse av EU-förordningar, en ny straffbestämmelse

649

Konsekvensanalys

SOU 2010:42

om hindrande av kontroll, sanktionsavgifter och förverkande. Detta till följd av att förslagen kan komma att leda till ett ökat antal utredningar och åtal. Dessa sammantaget bör, som framgår av ana- lysen ovan, inte vara fler än att de kan rymmas inom de berörda verksamheterna som de ser ut i dag. Förslagen i kontroll- och till- synsdelen ska enligt min uppfattning inte leda till några större konse- kvenser för rättsväsendet.

Fiskeriverket

I dagsläget är det Fiskeriverket som är den förvaltande myndig- heten. Som angetts i avsnitt 9.1.14 ska dock annan myndighet än Fiskeriverket i framtiden ha förvaltningsansvar för fisket, frågan utreds för närvarande inom Regeringskansliet. De konsekvenser som anges för Fiskeriverket i detta kapitel torde vara de samma för den myndighet som i framtiden får förvaltningsansvaret för fisket.

För Fiskeriverkets del är det förslagen om att de ska ansvara för att upprätta en förteckning över de EU-förordningar som straff- beläggs genom fiskevårdslagen, sanktionsavgifter och återkallelse av fiskelicens som kan leda till konsekvenser. Sammanfattningsvis anser jag att den eventuella ökade arbetsbelastning som förslagen kan komma att medföra för Fiskeriverket inte är större än att den kan rymmas inom verksamheten som den ser ut i dag. Förslagen i kontroll- och tillsynsdelen ska enligt min uppfattning inte leda till några nämnvärda konsekvenser för Fiskeriverket.

Små företags arbetsförutsättningar

Bestämmelserna om brott i näringsverksamhet och återkallelse av fiskelicens kan som beskrivits ovan ha påverkan på små företags arbetsförutsättningar. Sammanfattningsvis leder den påverkan som mina förslag kan ha på små företags arbetssätt uteslutande till att det kan bli mera kostsamt att bryta mot de regler som finns. Även att det straffbara området har utvidgats något och att möjligheten att dra in fiskelicens utökats förutsätter att den som drabbas har brutit mot reglerna. Eftersom de som bedriver fiskeföretag även innan varit skyldiga att hålla sig uppdaterade om de regler som gäller och utgångspunkten måste vara att de som bedriver fiskeföretag följer de regler som finns bör inte de förslag som påverkar små före-

650

SOU 2010:42

Konsekvensanalys

tag vara sådana som ska redovisas ytterligare. Inte heller bör de på- verka den ekonomiska bedömningen av förslagen.

Sammanfattande analys

Som anförts ovan kan det tänkas att en del av de förslag som jag har lagt och som utvidgar det straffbara området kan komma att leda till ett ökat antal överträdelser av bestämmelser om fiske vilket får sägas ha betydelse för brottligheten och det brottsförebyggande arbetet. Detta skulle i förlängningen leda till en ökad arbetsbelast- ning främst för den förvaltande myndigheten och rättsväsendet. Min avsikt med ändringarna är dock att synen på överträdelser på fiskeområdet ska skärpas och att en allmän straffskärpning ska ske. Tanken är med andra ord att förslagen i kontroll- och tillsynsdelen ska verka brottspreventivt. Förhoppningen är att detta ska verka avskräckande och därmed hålla nere antalet överträdelser. Detta sammantaget bör ytterligare bidra till att förslagen i dessa delar inte leder till några märkbara konsekvenser för brottsligheten, i vart fall inte i negativ riktning. Det bör också innebära att förslagen inte ska leda till en så ökad arbetsbelastning att det skulle krävas ytterligare anställningar i berörda verksamheter. Min slutsats blir därför att förslagen i kontroll- och tillsynsdelen inte leder till några märkbara konsekvenser som ska redovisas, varken ekonomiska eller av annat slag.

10.2.9Andra konsekvenser

Utredningens förslag i kontroll- och tillsynsdelen torde i övrigt inte medföra några sådana konsekvenser som enligt 15 och 15 a §§ kom- mittéförordningen ska redovisas.

651

11 Författningskommentar

11.1Förslaget till lag (2012:00) om fiskevård

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förvaltning av fisk och vattenlevande blöt- och kräftdjur. Lagen ska inte tillämpas i den mån den strider mot före- skrifter om Torne älvs fiskeområde. Om samebymedlemmars rätt till fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen gäller särskilda bestäm- melser. Fiskevårdsområden är särskilt reglerade i lag (1981:533) om fiskevårdsområden.

Utöver vad som följer av denna lag, kan rätt till fiske också be- gränsas genom bestämmelser utfärdade med stöd av 7 eller 8 kap. miljö- balken. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

Den nya fiskevårdslagen ska förenklas och förtydligas och få karaktär av en ramlagstiftning. Lagen ska inledas med en paragraf som anger lagens tillämpningsområde. Denna paragraf ersätter fiskelagens fem första paragrafer.

I fiskelagen anges i 1 § att lagen avser rätten till fiske och i 4 § att vad i lagen sägs om fisk även gäller vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. När det gäller vilka arter som omfattas efter- strävar vi ingen förändring. Syftet är alltså som tidigare att all fisk ska omfattas av lagen. I fiskbegreppet ingår liksom tidigare även s.k. rundmunnar (nejonöga och pirål), som är en typ av käklösa ryggradsdjur. Blötdjuren är en stam ryggradslösa djur som omfattar urmolluskerna, ledsnäckor, maskmollusker, snäckor, tandsnäckor, musslor och bläckfiskar. Till kräftdjuren hör bl.a. de vattenlevande tiofotade djuren kräfta, hummer, langust, havskräfta, eremitkräfta, krabba, räka och krill (Jämför beträffande definitionen prop. 1992/93:232 om fiskelag m.m. s. 17). Vid fiskelagens tillkomst före- slog Fiskeriverket att lagen även borde omfatta alger. I propositionen anges att alger visserligen är av vital betydelse för djurlivet i vatten,

653

Författningskommentar

SOU 2010:42

men att det är växter. Det saknades därför skäl att låta fiskelagen om- fatta alger. Jag gör i nuläget ingen annan bedömning. Sammantaget ska den nya fiskevårdslagen omfatta samma arter som fiskelagen. Från Fiskeriverkets sida har i denna del vidare anförts att det vore lämpligt om fiskevårdslagens område stämde överens med EU:s område om den gemensamma fiskeripolitiken. Jag har i och för sig förståelse för detta önskemål. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar dock alla levande akvatiska resurser. Enligt min mening skulle en sådan definition i hög grad utsträcka fiskelagstiftningens område, vilket skulle medföra konsekvenser för annan lagstiftning. Enligt Naturvårdsverket är akvatiska resurser allt levande i vatten, dvs. både djur och växter, men inte t.ex. sandutvinning. En sådan term skulle enligt Naturvårdsverket komma i kollision med annan lagstiftning. Exempelvis omfattas marina däggdjur av jaktlagens bestämmelser och alger av lagen om kontinentalsockeln. Jag menar därför sammantaget att det saknas skäl att ändra fiskelagstiftningens område.

Förbehållet för särbestämmelser för samers fiskerätt förs över från den tidigare lagen. Det som avses är att samebymedlemmar har en grundlagsskyddad rätt till fiske i lappmarkerna och på renbetes- fjällen. Fiskerätten är en del av renskötselrätten. Detta framgår av 25 § rennäringslagen (1971:437). För den närmare tolkningen kan hänvisas till Jakt och fiske i samverkan, Slutbetänkande av Jakt- och fiskerättsutredningen, SOU 2005:116. Vi eftersträvar inte heller här någon förändring utan gör bara en förtydligande för det geografiska området. I den tidigare lagen stod i vissa delar av landet. Som ett förtydligande byter vi ut det begreppet till lappmarkerna och renbetesfjällen, eftersom det är det område som avses. Vi ändrar även lokutionen same till samebymedlemmar. Renskötselrätten och därmed fiskerätten tillhör enligt 1 § rennäringslagen den samiska befolkningen, men får enligt 25 § bara utövas av samebymedlemmar. Vi för även över förbehållet för fiskevårdsområden och förbehållet för Torne älvs fiskeområde.

Andra stycket, första meningen i paragrafen motsvarar andra delen i 3 § första stycket fiskelagen. Förändringen motiveras i av- snitt 9.1.16 och i bilaga 3. Andra meningen är oförändrad.

2 § Lagen gäller utöver Sveriges territorium även inom Sveriges eko- nomiska zon med de begränsningar som följer av lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och för svenskt fiske utanför den ekonomiska zonen i den mån det anges särskilt. Bestämmelser om den ekonomiska zonen finns i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

654

SOU 2010:42

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar fiskelagens 1 § och 2 § 1 stycket. Syftet är att ange det geografiska tillämpningsområdet. Problemet är att lagen inte bara gäller på Sveriges territorium utan även i den ekonomiska zonen och för svenskt fiske utanför den ekonomiska zonen, vilket exem- pelvis kan vara det fria havet. Grundprincipen är att svensk rätt gäller på svenskt territorium om inget särskilt anges. Den ekono- miska zonen och hav utanför den ekonomiska zonen tillhör inte svenskt territorium, varför detta måste anges särskilt. När det gäller dessa termer hänvisas till avsnitt 3.2.1. I sak ska innehållet i 2 § mot- svara den tidigare 1 § och 2 § 2 stycket, vi eftersträvar inga föränd- ringar i denna del. Rent språkligt har jag valt att förenkla paragrafen. Särskilda bestämmelser om svenskt fiske utanför den ekonomiska zonen finns i 29–30 §§, 33 § och i 26 §. I dessa bestämmelser finns bemyndigande för den ansvariga myndigheten att meddela föreskrifter om exempelvis fiskevård. När det gäller definitionen av svenskt fiske hänvisas till 9.1.17.

Lagens målsättning m.m.

3 § Vild fisk och vilda vattenlevande blöt- och kräftdjur är en tillgång och en förnybar resurs som ska nyttjas och förvaltas så att de uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden och ekosystemfunktionerna behålls.

Paragrafen utgör min portalparagraf som jag redogjort för ingående redan i avsnitt 9.1.2. Innebörden är att miljömålet jämställs med produktionsmålet. Därtill kommer att även produktionsmålet betonar uthålligheten. I praktiken skulle den framtida avvägningen betyda att en art som omfattas av denna lagstiftning, aldrig ska få hotas. Genom en förvaltning som i tid genomför tillräckliga åtgärder för att vända en negativ beståndsutveckling och prioriterar de fiske- vårdande åtgärderna kan produktionen hållas på en jämn nivå. Maximum sustainable yield (MSY) skulle exempelvis utgöra en över- gripande långsiktig målnivå för den svenska fiskeriförvaltningen. Med denna målnivå ligger den svenska fiskevårdslagen i linje med det beslut som togs vid världstoppmötet om hållbar utveckling 2002 då man kom överens om att fiskbestånden skulle återställas till MSY till 2015. Även EU:s grönbok om reformeringen av CFP samt EU:s direktiv 2008/56/EG (Marina Direktivet), använder MSY som mål- nivå. Ekosystemansatsen bör användas för att definiera den relativa

655

Författningskommentar

SOU 2010:42

beståndsstorleken av olika arter med bibehållen biologisk mångfald och långsiktig ekosystemfunktion och produktion.

4 § Alla som fiskar ska i den mån det inte är orimligt utföra de skydds- åtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att fisket medför skada för miljön.

Jag har redan i 9.1.3 noggrant redogjort för försiktighetsprincipen. Som framgått ska den gälla för allt fiske, såväl yrkesfisket som fritids- fisket. I 9.1 har jag också redogjort för farhågor att om paragrafer från miljöbalken förs in i annan lagstiftning så skulle det kunna ur- holka miljöbalken och leda till varierande praxis. Som jag anförde där håller jag med om att det är olämpligt att ha samma paragrafer i olika lagstiftning. I ett sådant fall måste lagtekniken vara att hänvisa till miljöbalken. Ett problem är dock att det inte är möjligt att låta miljöbalkens paragrafer gälla för fisket, eftersom en anpassning måste ske. Det gäller som framgår nedan särskilt kunskapskravet, efter- som jag valt att låta den förvaltande myndigheten i samråd med yrkes- fiskarnas organisation konkretisera kravet för yrkesfiskare för att effektivisera det. För miljökonsekvensbedömningar gäller att de måste anpassas till det gällande tillståndssystemet. Den enda bestämmelse som då skulle återstå och komma i fråga för en rak hänvisning till miljöbalken är försiktighetsprincipen. När det gäller just försiktighets- principen eftersträvar jag samma innebörd som i miljöbalken. Likväl skulle en hänvisning inte bara behöva ske till 2 kap. 3 § utan även till 2 kap. 7 § miljöbalken, varav det framgår att försiktighets- principen bara gäller i den mån det inte är orimligt. Sammantaget menar jag att den enda lagteknik jag kan använda för att lagreglera ett anpassat kunskapskrav, bästa möjliga teknik och konsekvens- bedömningar är särskilda bestämmelser i en ny fiskevårdslag. Det får då i och för sig anses vara naturligt att även använda samma teknik för försiktighetsprincipen. Därtill kommer som framhållits vid upprepade tillfällen att min övergripande ståndpunkt är att skapa en mer lättbegriplig lag. Flera olika hänvisningar försvårar detta.

Definitioner

Paragraferna 5–7 §§ innehåller olika definitioner som behövs för att förstå innehållet i fiskevårdslagen. Paragraferna definierar de olika kategorierna. Olika bestämmelser kommer att gälla för de olika

656

SOU 2010:42

Författningskommentar

kategorierna. Uppdelning sker i tre olika kategorier. Inledningsvis är det fråga om yrkesmässigt fiske och fritidsfiske. Sedan definieras de tre olika grupperna av redskap, fasta redskap, rörliga redskap och handredskap. Slutligen anges de två olika vatten, allmänt och en- skilt vatten. Det hela är komplicerat, eftersom de olika kategorierna går in i varandra. Det finns exempelvis yrkesmässigt fiske på all- mänt vatten och yrkesmässigt fiske på enskilt vatten. De olika kate- gorierna finns redan nu i fiskerättslagen och har en lång tradition. Jag har inte velat göra några större förändringarna i de olika kate- gorierna och i deras traditionella rätt till fiske. Däremot är det min målsättning att de olika kategorierna och deras rättigheter klart fram- går av fiskevårdslagen.

5 § Med yrkesmässigt fiske avses fiske som bedrivs i näringsverksamhet med syfte att fånga och sälja fisk och vattenlevande blöt- och kräft- djur. Det som inte är yrkesmässigt fiske är fritidsfiske.

Paragrafen drar upp skiljelinjen mellan yrkesmässigt fiske och fritids- fiske. Gränsdragningen är väsentlig, eftersom den yrkesmässiga verk- samheten som kommer att framgå ger rätt till användning av rörliga redskap utan begränsning och tillgång till fasta redskap på allmänt vatten enligt den nationella lagstiftningen. För fritidsfiskare däremot gäller redskapsbegränsningar om fisket inte sker på eget vatten. Vi har utvecklat detta under 9.1.6. Det som avses är att endast den som har F-skattesedel bedriver näringsverksamhet. Näringsverksamheten måste avse fiske. Övriga kategoriseras som fritidsfiskare.

Genom denna definition ansluter jag mig till samma definition som EU använder sig av. Som framgått av kapitel 3 och 9.1.7 under rubriken särskilt om fisketurism definieras fritidsfiske i den nya kontrollförordningen som icke kommersiell fiskeverksamhet som nyttjar levande akvatiska resurser för rekreation, turism eller idrott.

I sammanhanget ska också påpekas att jag inte behandlat frågor om vattenbruk. Dessa frågor har i stället utretts separat och redo- visats i betänkandet, Det växande vattenbrukslandet, SOU 2009:26. Betänkandet är under beredning i Jordbruksdepartementet. I betänk- andet finns det några förslag om ändring i fiskelagen och i fiske- förordningen. Jag menar att det inte kan vara min uppgift att vär- dera dessa förslag, eftersom det vilar på regeringen. Jag kan dock notera att utredningens förslag om en definition av vattenbruket i deras föreslagna paragrafer 6 a och 6 b stämmer väl överens med mitt förslag i paragraf 5.

657

Författningskommentar

SOU 2010:42

Paragrafen definierar de olika typerna av redskap. Avsikten är att för- tydliga gränsdragningen mellan vad som är fasta och rörliga redskap. Med fasta redskap avses även fortsättningsvis fiskeredskap med ledarm om redskapet är fastsatt vid bottnen eller stranden. I 7 § fiskelagen anges i dag också att en ytterligare förutsättning för att ett redskap ska anses vara fast är att redskapet avses stå kvar i mer än två dygn i följd. Enligt min mening är en definition som hänvisar till den enskildes avsikt otydlig och därmed olämplig. Från länsstyrelserna sida har också uppgetts att det är omöjligt att tillämpa bestämmelsen. Jag föreslår därför att det kravet tas bort. I tydlig- hetens namn lägger vi i stället till en definition om att fasta redskap måste vara av viss storleksordning.

Även en uttrycklig definition på handredskap är intaget i para- grafen. I nuläget gäller en begreppsförvirring om handredskap faller in under termen rörligt redskap eller inte, se vad som anförts i av- snitt 9.1.9 och 9.1.10 under handredskapsfisket och under det övriga s.k. frifisket. För att undvika en sådan begreppsförvirring inför jag i den nya fiskevårdslagen tre olika kategorier av redskap, fasta red- skap, rörliga redskap och handredskap. Det som har tillagts är att ett handredskap inte får vara försett med maskinell driftsanordning. Tillägget har tillkommit på förslag av Fiskeriverket för att omöjlig- göra att bestämmelsen om vad som är ett handredskap ska kunna kringgås. Vidare får ett handredskap vara utrustat med högst tio krokar. Innebörden är att ett sådant redskap med fler än tio krokar klassificeras som ett rörligt redskap.

7 § Fiske kan bedrivas på allmänt eller enskilt vatten. Vad som utgör enskilt och allmänt vatten framgår av lag (1950:595) om gräns mot all- mänt vattenområde.

Innehållet i den lagen framgår av avsnittet 4.2.3. Bestämmelsen er- sätter 2 § 2 stycket fiskelagen.

658

SOU 2010:42

Författningskommentar

Rätt att fiska på allmänt vatten

8 § Yrkesmässigt fiske på allmänt vatten får bara bedrivas med fiske- licens. Den ska gälla under högst en femårsperiod. Fiskelicens ska be- viljas av den myndighet som regeringen bestämmer under följande förut- sättningar:

1.Fysisk eller juridisk person som innehar F-skattesedel.

2.Fisket ska ha anknytning till Sverige.

3.Det ska finnas en konsekvensbeskrivning för miljön av fisket. Av denna ska följa att fisket bedrivs enligt försiktighetsprincipen som an- ges i 4 § i denna lag.

Om fisket bedrivs med fartyg gäller därutöver att befälhavaren ska ha genomgått utbildning om det akvatiska ekosystemet.

Om inte samtliga krav är uppfyllda ska ansökan avslås. Därutöver ska ansökan avslås om Sveriges fiskekapacitet överskrids.

Paragrafen är utvecklad under 9.1.5 under rubriken yrkesfisket. Inne- börden är alltså att det framöver bara ska finnas ett tillståndskrav, fiskelicens. Den ersätter yrkesfiskelicensen och fartygstillståndet. Den som ska ha tillstånd är den fysiska eller juridiska person som bedriver det yrkesmässiga fisket. Det betyder att anställda inte be- höver ha något tillstånd. Som kommer att framgå nedan ska till- ståndet kunna dras in för verksamhetsutövare. Självfallet ska till- ståndet även kunna dras in om överträdelser begås av anställda. Vidare ska tillståndet förstås kunna dras in om samtliga krav inte längre är uppfyllda. Den fysiska eller juridiska person som innehar tillståndet ska ha anknytning till Sverige.

Punkterna 3 utgör miljökrav. Som framgår av 9.1.3 under rub- riken Miljökonsekvensbedömningar m.m. eftersträvar jag en liknande systematik som i miljöbalken. Miljökraven om kunskap och för- siktighet ska konkretiseras i en tillståndsprocess. Även om syste- matiken påminner om miljöbalkens kommer prövningen dock vara av betydligt mindre omfattning. För att undvika begreppsförvirring använder jag därför inte termen miljökonsekvensbeskrivning utan konsekvensbeskrivning för miljön. Eftersom jag eftersträvar en för- enkling har jag valt att inte skapa en ny tillståndsprocess. I stället har jag valt att föra in miljökraven i den redan befintliga, men för- enklade tillståndsprocessen. Som framgått av allmänmotiveringen i avsnitt 9.1.3 är syftet att kraven om konsekvensbeskrivning ska differentieras beroende på hur omfattande fisket är. För det små- skaliga kustfisket bör alltså kraven kunna sättas betydligt lägre än för det mer omfattande fisket. Som vidare framgått av allmänmoti- veringen bör en konsekvensbeskrivning i huvudsak innehålla en

659

Författningskommentar

SOU 2010:42

beskrivning av fiskemetoden, redskapen och vilka bifångster fisket kan förväntas ge. Jag har i avsnitt 9.1.14 angett hur konsekvens- beskrivningen med efterföljande bedömning förhåller sig till de sär- skilda tillstånden.

Fiskelicensen ska gälla under högst en femårsperiod. Skälet är att yrkesfiskaren under denna längre period inte ska behöva be- lastas med krav om olika tillstånd. Skulle dock fisket under perioden förändras uppfyller fisket inte längre kraven för fiskelicensen. Det betyder att om yrkesfiskaren under tiden väljer att bedriva ett fiske med andra redskap måste en ny ansökan ges in och en ny be- dömning måste göras om fisket uppfyller försiktighetsprincipen. Skulle detta försummas kan myndigheten återkalla licensen, efter- som kraven inte längre är uppfyllda, det saknas en konsekvens- beskrivning av fisket. För att undvika sådana komplikationer kan det vara lämpligt att yrkesfiskaren redan från börjar söker en fiske- licens med en bred konsekvensbeskrivning av det fiske som planeras att bedrivas under den kommande femårsperioden.

Fiskelicens krävs inte bara för yrkesmässigt fiske på allmänt vatten utan även för yrkesmässigt fiske på enskilt vatten under förutsättning att det sker med fartyg och att det är enskilt vatten i havet. Skälet för det är som noga redogjorts för under 9.1.8 att det är ett tvingande EU-krav, se vidare § 13.

Jag har i allmänmotiveringen även noga redogjort för utbildnings- kravet. Som framgår måste det dock anpassas efter vilket fiske som bedrivs. Eftersom såväl konsekvensbeskrivningen för miljön som utbildningskravet måste anpassas efter vilken typ av fiske som be- drivs har jag bedömt det som nödvändigt att den ansvariga myndig- heten närmre måste precisera dessa två krav. Bemyndigande för det finns i 31 §. I fiskeförordningen transporteras bemyndigandet till den ansvariga myndigheten.

Kravet om anknytning ska liksom tidigare preciseras i fiske- förordningen. Skälet är att det nödvändiga kravet om anknytning i hög grad påverkas av förändringar i det internationella fisket och därför snabbt ska kunna ändras. Anknytningen ska bedömas av den ansvariga myndigheten, som även får beakta andra omständigheter än det som anges i fiskeförordningen. Bemyndigandet finns i 31 §.

Med Sveriges fiskekapacitet menas i sammanhanget det fisketak som EU sätter. Som framgått av 3.1 och 9.1.5 beslutar kommissionen om varje medlemsstats tillåtna fiskekapacitet. Det uttrycks i brutto- ton och motorstyrka. Medlemsländerna får inte överskrida kapaci- teten.

660

SOU 2010:42

Författningskommentar

9 § Den som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens på allmänt vatten har rätt att använda fasta och rörliga redskap samt handredskap.

Nätens sammanlagda längd får inte överstiga 180 meter och långrev får vara försett med högst 100 krokar.

11 § Alla har rätt till fiske med handredskap på allmänt vatten.

12 § Det som enligt paragraferna 10–11 gäller för allmänt vatten gäller också havet vid sådana stränder, skär och holmar som den 30 juni 1986 ägdes av staten utan särskilda villkor.

I paragraferna anges alltså skillnaden i rätten till redskap för det yrkesmässiga fisket och fritidsfisket. Grundfördelningen är i huvud- sak samma som i den nu gällande fiskelagen, se 9.1.5, 9.1.6 och 4.2., men skillnaden är att det nu klart framgår av lagen. Särbestäm- melsen för hummer om 14 burar har dock tagits bort, i stället gäller alltså även för detta fiske högst sex burar, jfr 9.1.6. I den nu gällande fiskelagen 8 § anges att bara svenska medborgare får fiska i allmänt vatten. I 13 § anges att utländska medborgare som är stadigvarande bosatta här i landet dock är likställda med svenska medborgare. Därutöver får utländska medborgare bara fritidsfiska på allmänt vatten om det medges i föreskrifter. Jag har under 9.1.6 under rub- riken redskapsbegränsningen slagit fast att den nuvarande bestäm- melsen strider mot diskrimineringsförbudet i artikel 12.1 i EG-för- draget. Det betyder att alla som hemvist i ett EU-land ska ha samma rätt.

Det ska noteras att även EES-avtalet i dess artikel 4 innehåller ett allmänt förbud mot diskriminering på grund av nationalitet som motsvarar EU-rättens. Det gäller dock bara inom EES-avtalets tillämpningsområde. Fiske i sig omfattas inte av EES-avtalet. Där- emot är rättsläget mer komplicerat för handel med fisk, beredning av fisk mm. Härom finns detaljerade protokoll till EES-avtalet där man kompromissat fram en reglering. Det saknar dock i samman- hanget betydelse, eftersom min bestämmelse bara avser fiske i sig (jfr Norberg-Hökborg m fl. EG-rätten i EES, 1994, bl.a. s. 367 ff.). Sammantaget betyder detta att enbart EG-fördragets diskrimi- neringsbestämmelse behöver beaktas. Rätten till fritidsfiske kommer därmed inte att omfatta de som har hemvist utanför EU, exempel-

661

Författningskommentar

SOU 2010:42

vis norrmän. Däremot ska rätten till handredskapsfiske även fortsätt- ningsvis gälla för alla.

När det gäller rätten till fritidsfiske är innebörden alltså att den som inte bedriver yrkesmässigt fiske får på allmänt vatten fritids- fiska med handredskap eller högst sex rörliga redskap. Det måste dock vara sådana rörliga redskap som är håv, nät, långrev, ryssja eller bur. Avsikten är att det inte är tillåtet att använda exempelvis trål. Det är samma som gäller i dag.

Som framgått av allmänmotiveringen under rubrikerna redskaps- begränsningen och särskilt om fisketurism ska regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kunna meddela undantag från redskapsbegränsningen. Dessa möjligheter till undantag ska dock konkretiseras i fiskeförordningen, se vidare kommentaren till fiske- förordningen, 2 kap.

Rätten till handredskapsfiske på allmänt vatten regleras i dag i den allmänt hållna paragrafen 8. För att förtydliga denna centrala rätt menar vi att den klart ska framgå av lagen och regleras nu i en egen paragraf, § 11. Rätten till handredskapsfiske gäller enligt den nu gällande lagen även för utländska medborgare enligt 13 §. Jag föreslår ingen ändring av det. Det betyder därmed att den som har hemvist i ett EU-land har rätt till fritidsfiske på allmänt vatten, men att alla har rätt till handredskapsfiske på allmänt vatten.

I 12 § finns en särskild reglering om de s.k. kronoholmarna. Inne- börden är samma som nu, men det har skett en viss språklig justering. Det får ankomma på den ansvariga myndigheten att infor- mera om innebörden av regleringen om de s.k. kronoholmarna, dvs. vilket vatten som omfattas.

Rätt att fiska på enskilt vatten

Annan än fastighetsägaren som är medborgare i eller har hemvist i Sverige eller annan stat inom Europeiska unionen har också rätt att fiska på enskilt vatten längs kusterna och i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland på de platser och med de redskap som närmre anges av regeringen. För yrkesmässigt fiske krävs fiskelicens enligt 8 §. För fritidsfiske gäller de redskapsbegränsningar som följer av 10 § om inte annat anges särskilt.

662

SOU 2010:42

Författningskommentar

Paragraferna 13–16 reglerar fiske på enskilt vatten. Huvudregeln ska även fortsättningsvis vara att det är fastighetsägaren som har rätt till fisket. Som vi redovisat både i kapitel 4 och 9 finns det sär- skilt i Norrland en stor andel fiske som är samfällt. Detta utgör dock som vi utvecklat i 4.2.4 i grunden ett fastighetsrättsligt problem och måste lösas i den ordningen. De särregler som redan finns i den nu gällande fiskelagen om samfällt fiske har vi därför också behållit oförändrade, se paragraf 17.

13 § paragrafens första stycke är noga kommenterad under 9.1.8. Innebörden är att fastighetsägaren på eget vatten har rätt att an- vända valfritt redskap. Om fisket bedrivs yrkesmässigt med fartyg i havet på enskilt vatten krävs fiskelicens enligt 8 §. Det betyder där- med att fastighetsägaren eller fiskerättsägaren som huvudregel kan använda valfria redskap på sitt eget vatten. Detsamma gäller den som arrenderar fiskerätten från rättighetshavaren. Skulle de utöva sitt fiske yrkesmässigt enligt definitionen i 5 § kan de göra det i valfri utsträckning i sjöarna och utan fartyg i havet. En förutsättning är förstås att de generella skatterättsliga reglerna uppfylls. Om däremot fastighetsägaren (fiskerättsägaren) eller den som härleder sin rätt från fiskerättsägaren väljer att bedriva yrkesmässigt fiske på enskilt vatten i havet med fartyg krävs fiskelicens enligt 8 §.

Andra stycket reglerar det s.k. frifisket, som vi redovisat under särskild rubrik i 9.1.10. Denna bestämmelse ska som vi angett där ersätta nuvarande 9 § andra meningen och bilagan i fiskelagen. Bestämmelser i förordningen ska komplettera bestämmelsen och ersätta det som i dag anges i bilagan till fiskelagen. Undantag gäller dock det centrala handredskapsfisket som följer av förslag till fiske- vårdslag, §§ 14–15. Även det s.k. frifisket är förbehållet svenska medborgare och utländska medborgare som är stadigvarande bo- satta i Sverige enligt 9 och 13 §§ i den nu gällande fiskelagen. Av samma skäl som anförts under 10 § strider det mot EG-fördraget och ändras på motsvarande sätt. Det ska dock noteras att en sådan utvidgning kommer att inkräkta på den enskilda fiskerätten. För handredskapsfiske sker ingen förändring, eftersom redan tidigare gällt enligt fiskelagen att alla haft rätt till handredskapsfiske. För yrkesfisket sker inte heller någon utvidgning, eftersom det kommer att vara krav om fiskelicens, för att få en sådan krävs anknytning till Sverige. Den utvidgning som kan behöva göras rör därför endast fritidsfiske med rörlig redskap, där det kommer att gälla en redskaps- begränsning. Jag har dock bedömt att det i realiteten innebär endast en marginell förändring, jfr 9.1.10.

663

Författningskommentar

SOU 2010:42

I sammanhanget kan noteras att rätten till handredskapsfiske i den nu gällande fiskelagen alltså inte är begränsat till svenska med- borgare utan gäller för alla. Det betyder att rätten i dag är mer långt- gående än vad de internationella avtalen kräver, juridiskt hade det varit tillräckligt att rätten omfattade de som har hemvist i ett EU- land. Som framgått av 9.1.9 under rubriken handredskapsfiske har vi dock valt att inte inskränka rätten.

Det ska noteras att frifisket är en central del av fiskerätten. I den ingår både en rätt att yrkesfiska som att fritidsfiska. Det är också en omfattande rätt, exempelvis följer av bilagan att det är tillåtet att fiska vid västkusten på enskilt vatten med alla redskap. För använd- ning av fasta redskap krävs dock tillstånd enligt 10 § fiskelagen. Sådant tillstånd får som huvudregel enligt 2 § fiskeförordningen bara beviljas fiskare som bedriver yrkesmässigt fiske. Enligt Fiskeriverket gäller vidare i dag redskapsbegränsningen om sex rörliga redskap även för fritidsfiske med frifiskerätt. Enligt verket gäller också att yrkesmässigt fiske kräver yrkesfiskelicens. Utredningen har i 9.1.10 anfört att denna lagreglering är oklar.

På sikt måste självfallet de centrala bestämmelserna i bilagan klargöras. När det gäller handredskapsfisket har så skett. För de rörliga redskapen inför jag nu i 13 § andra stycket en redskaps- begränsning om sex för fritidsfisket, om inget annat framgår sär- skilt. Vidare ska det klart framgå att allt sådant yrkesfiske med stöd av frifiskerätten kräver fiskelicens. När det gäller fasta redskap är det enligt bilagan bara tillåtet att fiska med sådana på västkusten. Av bilagan ska framöver framgå att fiske med fasta redskap på väst- kusten förutsätter fiskelicens.

15 § Vid handredskapsfiske på enskilt vatten vid kusten i Östhammars kommun i Uppsala län, Stockholms och Södermanlands län, Öster- götlands län, Kalmar län, Blekinge län och Gotlands län samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland får andra än fastighetsägaren använda högst två redskap samtidigt. Fiskemetoden som sådan får där av andra än fastighetsägaren inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknande metod.

664

SOU 2010:42

Författningskommentar

Som vi redovisat i 9.1.9 under rubriken handredskapsfiske har reg- leringen av rätten till handredskapsfiske i dag klara juridiska brister. För att förtydliga vad som gäller har vi fört över hela rätten till handredskapsfiske, även rätten på enskilt vatten, till fiskevårdslagen från bilagan till fiskelagen. Eftersom det är en viktig bestämmelse för allmänheten menar vi att det är rimligt. Rätten till hand- redskapsfiske följer alltså inte längre av bilagan till fiskelagen, bestämmelserna om handredskapsfiske upphävs i bilagan. De kvar- stående bestämmelsen i bilagan är centrala och måste också ses över, men det får ske i en särskild ordning, se vidare 9.1.10.

Rätten till handredskapsfiske regleras nu i §§ 11 för allmänt vatten och 13–15 för enskilt vatten. De förändringar vi för in i rätten till allt handredskapsfisket är att vi för in en redskapsbegränsning till 2 vid handredskapsfisket på enskilt vatten på ostkusten från och med Östhammars kommun och söderut, se vidare 9.1.9. Inne- börden är att andra än fiskerättsägaren får använda sig av högst två handredskap vid sitt fiske. Där får fiskemetoden som sådan liksom tidigare för andra än fiskerättsägaren inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknande metod. Vidare får på samma sätt som tidigare handredskapsfiske i sjöarna för andra än fiskerättsägaren inte avse kräftor. Innebörden blir att det som gäller för fiskerättsägaren även gäller för den som arrenderar sitt fiske av fiskerättsägaren. Det följer av allmänna regler.

16 § Fiskerätt som hör till sådan allmänning som avses i lagen (1952:166) om häradsallmänningar eller lagen (1952:167) om allmänningsskogar i Norrland och Dalarna får nyttjas av allmänningens delägare. Delägarna får arrendera ut fiskerätten för gemensam räkning. Ett sådant beslut fattas i enlighet med föreskrifterna för allmänningens förvaltning.

17 § För samfällt fiske som inte omfattas av lagen om fiskevårds- område och inte heller av bestämmelsen i 16 § gäller lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.

18 § Vid jordbruksarrende får arrendatorn nyttja den fiskerätt som hör till jorden, om inte något annat har avtalats.

Avser upplåtelsen endast en del av en fastighet skall reglerna i 17 § andra stycket för fastighet som innehas med samäganderätt tillämpas, om inte omfattningen av fiskerätten har avtalats. Markarealen skall utgöra delningsgrund om inte någon annan delningsgrund är lämpligare.

665

Författningskommentar

SOU 2010:42

Paragraferna 16–18 utgör särbestämmelser om fiske på enskilt vatten. De motsvarar 14–16 §§ i den nu gällande fiskelagen. Någon ändring i sak är inte avsedd utan det har endast skett språkliga justeringar.

Överlåtbara fiskerättigheter

19 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för den som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens bestämma en överlåtbar andel (fiskerättigheter). Andelen ska bestämmas av den del av den nationella fiskekvoten eller andra fiskemöjligheter som görs till- gänglig för fiske av arterna sill, skarpsill, makrill, taggmakrill, blåvitling och tobis (pelagiskt fiske) genom individuella kvoter. Andelens storlek ska fastställas med ledning av omfattningen av det yrkesmässiga fisket under en referensperiod.

20 § Fiskerättigheter som avser pelagisk fisk får överlåtas mellan dem som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens om det främjar fartygs- strukturen i den svenska fiskeflottan efter tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

21 § Innehavet av fiskerättigheter får motsvara högst tio procent av den del av den nationella fiskekvoten som görs tillgänglig för pelagiskt fiske genom individuella kvoter om det inte finns särskilda skäl.

22 § Fiskerättigheter gäller i tio år från dagen för beslutet om att fast- ställa fiskerättigheterna.

Fiskerättigheter som fastställs i ett beslut om att godkänna en över- låtelse gäller endast under den tid som återstår av de ursprungliga fiske- rättigheternas giltighetstid.

23 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att dra in eller begränsa fiskerättigheter om innehavarens fiske- licens har återkallats eller begränsats. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur fiske- rättigheterna ska beräknas.

24 § Fiskerättigheter som har dragits in får tilldelas annan som bedriver yrkesmässigt fiske med fiskelicens. Sådana fiskerättigheter gäller under den tid som återstår av de ursprungliga fiskerättigheternas giltighets- tid. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om grunderna för fördelningen av indragna fiske- rättigheter.

666

SOU 2010:42

Författningskommentar

Genom 19–25 §§ för jag in lag (2009:866) om överlåtbara fiske- rättigheter i fiskevårdslagen. Den särskilda lagen ska alltså upp- hävas i sin helhet. Den består av tio paragrafer. Många utgörs dock av olika bemyndiganden för Fiskeriverket och andra detaljföre- skrifter. Eftersom fiskevårdslagen är en ramlagstiftning är det nöd- vändigt att flytta bemyndiganden för myndigheten och andra detalj- instruktioner till fiskeförordningen. Det betyder att endast de centrala paragraferna ska föras in i fiskevårdslagen. I ursprungslagen ges också direkta bemyndiganden till Fiskeriverket. Som framgår av 9.1.14 har regeringen bestämt att Fiskeriverket ska upphöra och det i nuläget oklart vilken myndighet som ska överta uppgifterna. Med anledning av detta är det min uppfattning att det är olämpligt att i ramlagstiftningen ge direkta bemyndiganden till Fiskeriverket, efter- som det skulle betyda att lagen skulle behöva ändras när det står klart vilken myndighet som ska överta uppgiften. I stället föreslår jag genomgående att bemyndiganden ska läggas på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, vilket väl i sig också är sedvanligt.

I 19 § förs den grundläggande bestämmelsen i lagen om över- låtbara fiskerättigheter in. Paragrafen ersätter 3 § och är i stora delar oförändrad. Utformningen av paragrafen kom till på inrådan av lagrådet. Syftet är att slå fast att den individuella fiskekvoten får status av en rättighet som tilldelas den enskilde yrkesfiskaren av myndigheten. Den nya ordningen innebär att Fiskeriverket (eller annan myndighet) i fortsättningen dels på samma sätt som i dag kommer att kunna ge yrkesfiskare tillstånd att fiska, dels kommer att vid tillståndsgivningen kunna tilldela yrkesfiskaren en individuell fiskekvot som är överlåtbar, jfr prop. 2008/09:169, avsnitt 5.2. Med nationell fiskekvot ska liksom tidigare avses den kvot som i fråga om fiske är tillgänglig för fördelning till svenska fartyg enligt EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Från Fiskeri- verket har föreslagits att det som alternativ till nationell fiskekvot läggs till ”eller andra fiskemöjligheter.” Skälet är att det inom EU sker en övergång från fördelning av nationella kvoter till effort- dagar. Om lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter ska fungera krävs det en anpassning till denna förändring.

I ursprungslydelsen anges att överlåtelse får ske mellan yrkes- fiskare med fartygstillstånd. I fiskevårdslagen används inte benäm- ningen yrkesfiskare utan de som bedriver yrkesmässigt fiske. Vidare är begreppet fartygstillstånd ersatt med fiskelicens.

667

Författningskommentar

SOU 2010:42

20 § ersätter 4 §. Den innebär också att en enskild tillerkänns en rättighet som kan göras gällande mot en annan enskild. Av 8 kap. 2 § regeringsformen följer att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes ska meddelas genom lag, jfr a.a., avsnitt 5.1.

I ursprungslydelsen anges också att överlåtelse inte får ske om den motverkar syftet med lagen. Syftet är i 1 § angivet till att främja att fartygsstrukturen i den svenska fiskeflottan i det yrkesmässiga pelagiska fisket medverkar till att bevara fiskeresurserna och ett i övrigt ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende hållbart fiske.

Som vi redovisat i 5.3 var en kritik mot lagförslaget i remiss- utfallet att det inte var säkert att en minskning av antalet fartyg leder till ett minskat fiske. Regeringen gjorde dock i propositionen den bedömningen att det finns en tydlig koppling mellan en reduk- tion av fiskekapaciteten och ett minskat tryck på fiskresurserna.

Oavsett hur det förhåller sig med detta menar jag att det lag- tekniskt kan vara olämpligt att i varje konkret fall kräva att över- låtelse bara får ske om det såväl främjar fartygsstrukturen som att detta sedan medverkar till att bevara fiskresurserna och ett i övrigt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende hållbart fiske, eftersom detta rimligen bör leda till tillämpningssvårigheter för den myndighet som ger tillstånd. Jag menar att det är tillräckligt att kräva att fartygsstrukturen främjas. Regeringen har sedan dragit den slutsatsen att det finns en tydlig koppling mellan främjandet av fartygsstrukturen och bevarandet av fiskresurserna.

En fråga är förstås om det får några konsekvenser att fartygs- tillståndet ersätts med fiskelicens. När det gäller utbyte av yrkes- fiskelicens och fartygstillstånd mot fiskelicens i stort hänvisas till den allmänna motiveringen i 9.1.5. Frågan är här bara om det kan få några särskilda konsekvenser för överlåtelse av fiskerättigheter. Lagen om överlåtbara fiskerättigheter innebär att individuella fiskekvoter som tilldelas yrkesfiskare med fartygstillstånd kan överlåtas till annan yrkesfiskare med fartygstillstånd. Innebörden är alltså att det är yrkesfiskaren som bär rättigheten, inte fartyget. Fartygstillståndet är i stället bara ett krav. På samma sätt är även fiskelicensen i förslaget till fiskevårdslag uppbyggd, fiskelicensen är ett krav för verksamhetsutövaren. En skillnad är dock att även en juridisk person kommer att kunna få fiskelicens. Ett krav för att få fartygs- tillstånd var innehav av yrkesfiskelicens, som i sin tur bara kunde beviljas fysiska personer, jfr 9.1.5. I propositionen om överlåtbara fiskerättigheter förs dock fram att regeringen anser att det skulle

668

SOU 2010:42

Författningskommentar

vara enklare om fiskerättigheterna skulle kunna tilldelas och för- värvas av juridiska personer, men att en sådan förändring skulle kräva en ändring av fiskelagen som var föremål för utredning, jfr a.a. s. 22.

Därutöver innehåller dock ursprungslagen i dennes 5 § två olika begränsningar för att motverka ägarkoncentration. Dels anges att en yrkesfiskare får fiskerättigheter för högst två fartyg samtidigt, dels anges att en yrkesfiskares innehav av fiskerättigheter får mot- svara högst tio procent av den del av den nationella fiskekvoten som görs tillgänglig för pelagiskt fiske genom individuella kvoter.

I propositionen motiveras inte varför man valt två olika krav för att motverka ägarkoncentration och hur dessa samverkar. Jag har svårt att förstå kravet om fiskerättigheter för fartyg, eftersom som ovan angetts det är yrkesfiskaren som är bärare av rättigheten och inte fartyget. Det gäller även för mitt förslag. Jag föreslår därför att det första kravet för att motverka ägarkoncentration utgår. Det som ska vara kvar är att innehavet får motsvara högst tio procent. Jag kan inte se att det innebär någon förändring av betydelse.

20–22 §§ motsvarar 6–8 §§ i ursprungslagen i dess helhet. När det gäller kommentarer till dessa paragrafer hänvisas till proposi- tionen. Det kan noteras att lagrådet kritiserade de nu föreslagna paragraferna 21 och 22. Lagrådet ifrågasatte om fiskerättigheter skulle kunna dras in eller begränsas utan ersättning till innehavaren kunde anses utgöra ett legitimt ingrepp i innehavarens egendom och näringsfrihet enligt 2 kap. 18 och 20 §§ regeringsformen samt artikel 1 i Europakonventionen. Lagrådet menade därför att bestäm- melserna inte var förenliga med grundlagen. Regeringen var dock av en annan uppfattning. Bl.a. anfördes att syftet var att möjliggöra en sund och hållbar förvaltning av fiskresursen och att åtgärden inte syftade till att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare (a.a., avsnitt 5.3). De sista meningarna i 23–24 §§ ersätter 9 § i den tidigare lagen.

I 25 § föreslår jag ett bemyndigande för regeringen att utsträcka paragraferna om överlåtbara fiskerättigheter även för annat fiske än det pelagiska. Skälen för det finns redovisade i 9.1.12. Vidare inför jag också ett generellt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter. Ett skäl är att om regeringen bestämmer att paragraferna även ska gälla för annat fiske kan det komma att krävas en anpass- ning på olika sätt. Ett annat skäl är att det framkommit ett behov av att framöver anpassa lagstiftningen om det finns behov för det.

669

Författningskommentar

SOU 2010:42

Om fiskådra m.m.

26 § Den som fiskar ska visa hänsyn till andra som vistas i området. Fiske skall bedrivas så att andra fiskande inte onödigtvis hindras.

Om flera fiskande vill fiska i samma vatten och det inte kan ske sam- tidigt, ska de få fiska i den ordning de kommit till platsen.

Det egna fiskeredskapet ska användas så att det inte snärjs ihop med eller skadar andras redskap.

Efter avslutat fiske får inte någonting lämnas kvar som kan hindra andra fiskande.

Första–fjärde styckena ska även tillämpas vid svenskt havsfiske utan- för Sveriges ekonomiska zon i internationellt vatten och i andra vatten där fisket bedrivs med stöd av internationella överenskommelser.

Paragrafen motsvarar 25 § i den nu gällande fiskelagen.

27 § I varje gren av ett vattendrag eller ett sund där fisken har sin gång ska det finnas en fiskådra i det djupaste vattnet. Fiskådran utgör en sjättedel av vattnets bredd vid vanligast förekommande lågt vatten- stånd. Vid vattendragets inlopp och mynning och vid ett sunds änd- punkter sträcker sig fiskådran med oförändrad bredd vidare tre- hundra meter ut i det djupaste vattnet.

Länsstyrelsen får besluta att fiskådran ska gå i en annan del av vattnet än vad som sägs i första stycket. Berörda rättsägare skall få tillfälle att yttra sig i saken innan beslut fattas. Om ändringen innebär ett påtag- ligt men för någon berörd rättsägare, fordras dennes samtycke till åt- gärden.

Länsstyrelsen får medge undantag från vad som sägs i första stycket, om det kan antas att det inte leder till påtagligt men för någon som inte samtyckt till åtgärden.

Paragraferna 27–28 motsvarar 17–18 §§ i fiskelagen.

Bemyndiganden om fiskevård m.m.

29 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för att komplettera eller verkställa EU:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken som avser

1.åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna,

2.strukturåtgärder för fiskenäringen

3.marknadsreglering av fisk och fiskprodukter

670

SOU 2010:42

Författningskommentar

Föreskrifterna ska falla utanför tillämpningsområdet för livsmedels- lagen (2006:804). Sådana föreskrifter får även meddelas för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon.

Vid meddelandet av föreskrifter får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ta regional hänsyn.

Paragrafen ersätter 1 och 2 §§ i lag (1994:1709) om EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Som framgått redan under 9.1.14 ska den lagen i dess helhet upphävas och ersättas med bestämmelser i fiskevårdslagen. Bemyndigandet innebär att reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela alla de föreskrifter som den gemensamma fiskeripolitiken kräver. Med den gemensamma fiskeripolitiken avses liksom hittills åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna, strukturåtgärder för fiskerinäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter. Till det kommer förstås dock också kontroll av den gemensamma fiskeripolitiken. För att bemyndigandet inte ska vara för vitt defi- nieras den gemensamma fiskeripolitiken i lagtexten. Jag kommer nedan att återkomma till kontrollfrågorna. Från något håll har anförts att bemyndigande ändå är för vitt. Jag menar dock att det är omöj- ligt att konkretisera bemyndigandet ytterligare. Jag har noga redo- gjort för skälen till det i 9.1.14.

Begränsningen i 2 § 2 st om att bemyndigandet om att kom- plettera eller verkställa den gemensamma fiskeripolitiken inte gäller frågor i fiskelagen upphävs, se vidare 9.1.14.

I sista meningen i paragrafen har jag tagit bort begränsningen till internationella vatten och i vatten där internationella överens- kommelser gäller. Skälet är att Fiskeriverket uppgett att exempelvis IUU-förordningen ställer krav om åtgärder även i andra vatten än dessa. Vi har därför nöjt oss med att ge bemyndigandet till svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen, vilket också då överens- stämmer med ordalydelsen i 2 §.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fiskevård på annat vatten än vad som anges i första stycket för att skydda hotade arter eller stammar av nationellt intresse.

I bemyndigandet om fiskevård ingår bl.a. att helt förbjuda fiske eller att begränsa tillträdet till fiske genom särskilda tillståndskrav.

671

Författningskommentar

SOU 2010:42

Paragrafen ersätter §§ 19 och 21 och vid behov även bemyndig- andet i 22 § 1 stycket i fiskelagen. Innebörden är att regeringen ska kunna vidta alla nödvändiga fiskevårdsåtgärder som krävs. Jag menar dock att åtgärderna inte som tidigare behöver exemplifieras, efter- som det blir krångligt och svåröverskådligt. Liksom tidigare inne- bär föreskrifter om fiskevård att det är möjligt att helt förbjuda fiske och att föreskriva om vissa verktyg, fartyg eller metoder. Detta täcker alltså punkterna 1 och 2 i nuvarande 19 §. Även punkt- erna 3 och 4 i 19 § avser också förbud mot fiske eller förbud mot vissa verktyg. Även detta täcks förstås av det generella bemyn- digandet om fiskevård. Från något håll har även här invänts att bemyndigandet är för vitt. Jag menar dock här att regeringen och den myndighet som ska ansvara för fiskevård måste ha ett vitt bemyndigande om fiskevård. Behovet av fiskevård varierar och måste därför vara flexibelt. Det går inte att förutse de framtida behoven av fiskevård. På samma sätt är även djurskyddslagen uppbyggd. I dennes 4 § anges att djur skall hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möj- lighet att bete sig naturligt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om vill- kor för eller förbud mot viss djurhållning.

I avsnitt 9.1.14 har vi ingående redovisat att Fiskeriverket med stöd av det tidigare bemyndigandet i 19 § använder sig av den tek- niken att tillståndsbelägga ett visst fiske, att kräva särskilt tillstånd. Som framgår av 9.1.14 menar jag att verket eller den myndighet som i framtiden ska förvalta fisket även fortsättningsvis ska ha möjlighet att kräva särskilda tillstånd under förutsättning att det finns fiskevårdsskäl. En fråga är om det uttryckligen måste anges i paragrafen att det är möjligt att föreskriva om särskilda tillstånd. För min del anser jag egentligen inte att det krävs, det ingår i det grundläggandet bemyndigandet om att bedriva fiskevård. Precis som det ingår att helt förbjuda fiske följer det även av bemyndigandet att begränsa det för vissa, eftersom det är mindre ingripande. Efter- som verket kan kräva särskilda tillstånd kan verket som en följd därav även upphäva dem. Även detta faller under bemyndigandet i 30 § till regeringen, vilket sedan i fiskeförordningen kommer att transporteras till en myndighet. För att det ändå inte ska råda någon oklarhet på denna punkt har jag ändå valt att uttryckligen ange det i lagtexten. Slutligen ersätter detta generella bemyndigandet vid be- hov även 22 § fiskelagen 1 stycket. Enligt den bestämmelsen får reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer för yrkesfisket att

672

SOU 2010:42

Författningskommentar

lämna uppgifter om fiskefartyg m.m. och andra förhållanden rör- ande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EU:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I huvudsak menar jag att detta bemyndigandet ersätts av bemyndigandet i 29 §. Om så inte skulle vara fallet finns det ett kompletterande utrymme i detta generella bemyndigandet om fiskevård. Det kan noteras att till skill- nad mot tidigare enligt 22 § är det inte begränsat till yrkesfisket. Det betyder exempelvis att det enligt denna paragraf är möjligt att kräva uppgifter från turistfisket, jfr avsnittet om fisketurism i kap- itel 9. 22 § 2 stycket hänför sig till kontroll och ersätts av bemyn- digandet i 37 §, se vidare kommentaren till den.

I nuvarande 21 § anges att regeringen, men inte någon myndig- het, får meddela redskapsbegränsningar för fiske som är fritt för var och en. I fiskeförordningens 2 kap. 13 § är sedan den centrala red- skapsbestämmelsen intagen. Jag har i klarhetens namn flyttat denna centrala bestämmelse till fiskevårdslagens 10 §. Som framgår där är dock innebörden att högst de angivna redskapen får användas för fritidsfiske. Det ska vara möjligt för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att vid fiskevårdsbehov begränsa redskaps- användningen. Det behövs dock ingen särskilt bemyndigande om detta, eftersom även det följer av 30 §.

Andra stycket syftar på annat enskilt vatten än havet och de fem stora sjöarna. Fastighetsägaren förfogar över detta vatten och fiske- vård ska i första hand bedrivas inom lagstiftningen för fiskevårds- områden. På detta vatten krävs det ingen licens för fastighets- ägaren/fiskerättsägaren att yrkesfiska och inte heller gäller några redskapsbegränsningar. Likväl får dock regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer meddela valfria fiskevårdsbegräns- ningar om det krävs för att skydda hotade arter eller stammar av nationellt intresse, se vidare också allmänmotiveringen under 9.1.8. Den förändring vi vidtagit jämfört med nu gällande fiskelag är bara att det inte längre krävs att arter ska vara särskilt hotade.

En skillnad mot nuvarande systematik är att det nu i fiskelagen finns ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela fiskevårdsåtgärder på allt vatten. Först i fiskeförordningen har sedan ansvaret för olika vatten delats upp, regeringen har bara fört över sitt bemyndigande till myndigheten för havet och de fem stora sjöarna. I klarhetens namn menar jag att ansvaret för de olika vatten ska följa redan av fiske- vårdslagen. Det betyder i sig att om ansvarsfördelningen ska ändras

673

Författningskommentar

SOU 2010:42

kräver det lagändring. Jag menar dock att ansvarsfördelningen så noga analyserats i detta betänkande att det är motiverat.

I paragrafens första stycke anges uttryckligen att för det vatten får regionala hänsyn tas. Detta har jag noga redogjort för i 9.1.14. En förutsättning är dock som också anges där att de regionala be- hoven är konkret klarlagda.

I paragrafens första stycke anges också att föreskrifter även får meddelas för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon. Detta är en följd av att det i 2 § anges att om bestämmelserna ska gälla utanför den ekonomiska zonen ska det anges särskilt. Bestämmelsen ersätter i denna del tidigare 24 § i fiskelagen, men är något annor- lunda utformad. Tidigare angavs i 24 § att föreskrifter även skulle tillämpas för fiske på dessa vatten. Eftersom det dock handlar om ett bemyndigande för olika vatten menar jag att det i stället ska ut- formas som ett specifikt bemyndigande även för havet utanför den ekonomiska zonen. Det är svårt att föreställa sig att föreskrifter meddelade för svenska vatten automatiskt måste gälla även för havet utanför den ekonomiska zonen. I stället bör det i tydlighetens namn kunna anges särskilt. Den tidigare 24 § angav att bestämmelserna i 19–23 § skulle kunna tillämpas även på havet utanför den ekono- miska zonen. Mitt förslag till 30 § ersätter 19 § och 21– 23 §§ med ett enda undantag. Den tidigare 22 § punkten 2 innehöll ett bemyn- digande om att kräva uppgifter om förhållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I denna del ersätts bemyndigandet av vårt förslag till 29 §. Det betyder därmed att även den paragrafen måste innehålla ett bemyndigande om att föreskrifterna även får meddelas för havet utanför den ekonomiska zonen. Detsamma gäller vårt förslag till bemyndigande i 33 §, eftersom den paragrafen er- sätter tidigare 20 §.

Den tidigare 23 § i fiskelagen innehöll ett bemyndigande om reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om märkning av fiskeredskap, fisksump och vattenbruks- anläggning. När det gäller vattenbruksanläggning överlåter jag åt regeringen att ta ställning till behovet av ett sådant bemyndigande i samband med den generella översynen av reglerna om vattenbruk. När det gäller märkning av fiskeredskap m.m. är det en del av kon- trollutövningen. Det bemyndigande hör därmed inte hemma bland bemyndiganden om fiskevård. I ställer faller det under 37 § fiske- vårdslagen.

674

SOU 2010:42

Författningskommentar

31 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om vad som utgör anknytning till Sverige, konse- kvensbeskrivning för miljön och om utbildning enligt 8 §.

Paragrafen är kommenterad under 8 §.

32 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- ge undantag från redskapsbegränsningen i 10 § för den som bedriver fisketurism.

10 § i lagen ger rätt att fritidsfiska på allmänt vatten med ett maxi- malt antal redskap. Detta antal ska dock självfallet kunna inskränkas av den förvaltande myndigheten när fiskevårdsskäl kräver det. Det kan myndigheten göra i enlighet med det generella bemyndigandet om fiskevård i 30 §. Därutöver ska dock som anförts i 9.1.7 under rubriken särskilt om fisketurism den förvaltande myndigheten även kunna utöka antalet redskap för fisketurism. Detta ska ske enligt bemyndigandet i 32 §. Innebörden är att det är den som är ansvarig för turistfisket som medges undantag från redskapsbegränsningen.

Paragrafen ersätter 20 § 1 stycket. Syftet med den bestämmelsen var att inom ramen för fiskelagstiftningen skapa möjligheter att skydda känslig natur och harmoniera bestämmelserna på detta om- råde med övrig lagstiftning för areella näringar (prop. 1992/93:232, specialmotiveringen). I utredningen har framkommit att paragrafen hittills inte spelat en framträdande roll. Den behövs enligt uppgift från Fiskeriverket bl.a. för att skydda korallrev och havsbotten. Jag föreslår att paragrafen ska vara kvar, men föreslår att begränsningen om att fisket inte avsevärt får försvåras upphävs. Skälet är förstås att denna begränsning inte stämmer överens med min ambition att i ökad utsträckning miljöanpassa fisket. Från något håll har ifråga- satts om det förhållande att fisket framöver kan inskränkas med hänsyn till naturvården är förenligt med regeringsformens bestäm- melser. Jag menar att så är fallet. Enligt 2 kap. 18 och 20 §§ gäller att användning av mark eller näringsfrihet kan inskränkas om det föreligger angelägna allmänna intressen. Med angelägna allmänna intressen avses som jag utvecklat i avsnitt 9.1.14 bl.a. miljöhänsyn.

675

Författningskommentar

SOU 2010:42

Det är därför fullt möjligt att inskränka såväl yrkesfisket och det enskilda fisket med hänsyn till naturvård, trots att näringsfrihet och markanvändning är grundlagsskyddat.

Andra stycket i den tidigare 20 § ersätts av kravet på konsekvens- beskrivningen för miljön.

34 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas.

35 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om utsättning och sträckning av fasta redskap samt om andras fiske nära fasta redskap.

I Fiskevårdslagen saknas bestämmelser om utsättning och sträckning av fasta redskap, eftersom dessa bestämmelser bättre passar i för- ordningen än i en ramlag. Syftet är dock att länsstyrelserna även fortsättningsvis ska ge tillstånd till utsättning och sträckning av fasta redskap enligt tidigare 11–12 §§ fiskelagen, men att det ska följa av förordningen. Denna paragrafen ger regeringen bemyndigande. Det- samma gäller 26 § fiskelagen. Även denna flyttas av samma skäl till fiskeförordningen. Bemyndigandet för detta finns i 35 §.

Tillsyn och kontroll

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om tillsyn och kontroll.

För tillsyn och kontroll över sådana bestämmelser som gäller fiske får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utse fiske- tillsynsmän. En fisketillsynsman får, när det gäller brott mot bestäm- melser om fiske, ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 49 §.

Paragrafens första och andra stycken är nya i förhållande till fiske- lagen men innehållet motsvarar i vissa delar 4 § första stycket (första stycket) och 9 § (andra stycket) i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Paragrafens tredje stycke motsvarar 34 § första och tredje stycket i nu gällande fiskelag. Paragrafen fungerar som en generell bemyndigandeparagraf på tillsynsområdet.

676

SOU 2010:42

Författningskommentar

I paragrafen införs i första stycket ett bemyndigande. Bemyndig- andet omfattar även det område som nu regleras i fiskelagen och innebär en utvidgning i förhållande till gällande rätt. Bemyndig- andet är tänkt att vara ett generellt bemyndigande gällande tillsyn och kontroll och av stycket framgår att regeringen utser tillsyns- myndigheterna. Vilka myndigheter som är tillsynsmyndigheter anges i fiskeförordningen. Denna generella bemyndigandeparagraf på tillsyns- området används sedan för att ge befattningshavare hos tillsyns- myndigheterna rätt till tillträde, rätt att meddela föreläggande och förbud och att förena dessa med vite.

I andra stycket finns ett bemyndigande om föreskrifter om tillsyn och kontroll som med viss språklig ändring motsvarar 9 § i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och det ska tillämpas på motsvarande sätt. Bemyndigandet omfattar dock även det område som nu regleras i fiskelagen och innebär en utvidgning i förhållande till gällande rätt. Med tillsyn och kontroll avses sådan tillsyn och kontroll som sägs i första stycket, dvs. över denna lag, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt reg- lerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. 22 § andra stycket i nu gällande fiskelag innehåller ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att ett fiskefartyg ska ha utrustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget. Motsvarande bemyn- digande saknas i fiskevårdslagen. Ett sådant satellitsystem är dock en del av kontrollutövningen och det faller därför under bemyn- digandet i 36 § andra stycket. I 23 § i nu gällande fiskelag finns ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om märkning av fiskeredskap, fisksump och vattenbruksanläggning. Motsvarande bemyndigande saknas i fiskevårdslagen. Även märkning av fiskeredskap och fisk- sump är en del av kontrollutövningen och det faller därför också under bemyndigandet i 36 § andra stycket. Uppgiftsskyldighet och möjligheten att meddela föreskrifter om sådan är också en del av kontrollutövningen och faller även det in under bemyndigandet.

Bemyndigandet i tredje stycket första meningen att utse fiske- tillsynsmän motsvarar 34 § första stycket i nu gällande fiskelag. Möjligheten att ge en fisketillsynsman förordnande att ta egendom i beslag enligt 49 § i tredje stycket andra meningen motsvarar 34 § tredje stycket i fiskelagen. Jämfört med fiskelagen har det i fiske- vårdslagen förtydligats att förordnande att ta egendom i beslag bara kan ges såvitt avser brott mot bestämmelser om fiske. Avsikten

677

Författningskommentar

SOU 2010:42

med att lägga bemyndigandena om fisketillsynsmän och deras rätt att ta egendom i beslag i samma paragraf som det generella bemyn- digandet är att de bemyndiganden som rör tillsyn och kontroll av fiskevårdslagen, föreskrifter meddelade med stöd av lagen och reg- lerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska vara samlade i en och samma paragraf.

Nytt är att det införs en möjlighet att utse fisketillsynsmän även för att kontrollera efterlevnaden av föreskrifter om fiske i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I framtiden kan EU-rätten komma att reglera t.ex. fritidsfiske i större utsträckning än i dag. Genom utvidgningen täcks även en sådan eventuell fram- tida reglering in.

Bestämmelsen behandlas vidare i betänkandets avsnitt 9.2.2.

Rätt till upplysningar och tillträde

37 § En befattningshavare som är anställd vid en tillsynsmyndighet och har till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fiskprodukter har vid tillsynen rätt till

2.på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för till- synen.

Första stycket gäller även fisketillsynsman som har förordnats att över- vaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, samt för EU:s insti- tutioner och av institutionerna utsedda inspektörer vid tillsyn för kon- troll av efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken.

Den som är föremål för tillsyn ska ge den hjälp som behövs. Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid

tillsynen.

Innehållet i paragrafen motsvarar med vissa ändringar 34 § andra, fjärde och femte stycket i den nu gällande fiskelagen och 4–7 §§ lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Med tillsynsmyndighet avses de myndigheter som getts bemyn- digande enligt det allmänna bemyndigandet i 36 § första stycket i förening med 5 kap. 8 § i den nya fiskeförordningen.

Den utvidgning av paragrafen i förhållande till fiskelagen som har skett i första stycket beror på att bestämmelserna i fiskelagen

678

SOU 2010:42

Författningskommentar

och lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken i fiskevårdslagen sammanfogas till en enhetlig bestämmelse. Avsikten är att bestämmelsen ska vara samordnad med beslags- regeln i 49 §.

Första stycket gäller även tillträde till sådana utrymmen där fisk- produkter hanteras. Denna ändring är föranledd av att lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken upptar även fiskeprodukter. Befogenheterna är i detta avseende vidare än enligt fiskelagen. Jämfört med lagen om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken blir dock fiskevårdslagens paragraf vidare i ett avseende då tillträde enligt denna lag gäller endast utrymmen där fisk hanteras medan fiskevårdslagen, vilket motsvarar regleringen i fiskelagen, gäller rätt till tillträde till utrymmen där fisk och utrustning för fisket förvaras eller hanteras.

Andra stycket är delvis nytt. Här ges fisketillsynsmännen samma rätt som de som anges i första stycket. Detta är ingen ändring mot vad som gällt enligt fiskelagen. För att tydliggöra att fisketillsyns- mans befogenheter dock endast kan avse övervakning av efterlev- naden av bestämmelser om fiske, inte övervakning av bestämmelser om strukturåtgärder för fiskenäringen och marknadsreglering av fisk och fiskprodukter, regleras fisketillsynsmans befogenheter i ett eget stycke. I detta stycke har även bestämmelserna om EU:s insti- tutioner och av dessa utsedda inspektörer placerats.

Tredje stycket motsvarar i huvudsak 34 § andra stycket punkten 3 i fiskelagen men bestämmelsen har i fiskevårdslagen utformats på samma sätt som i 6 § lag om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Detta upplägg, som mer tydligt visar att den som är föremål för en sådan åtgärd som tillsynen innebär ska till- handahålla den hjälp som behövs, har använts även i t.ex. djurskydds- lagen (1988:534) och livsmedelslagen (2006:804).

Fjärde stycket motsvarar 34 § femte stycket.

Övriga ändringar är föranledda av lagtekniska överväganden och språklig modernisering.

34 § tredje stycket i nu gällande fiskelag om beslag är flyttat till den allmänna bemyndigandeparagrafen på tillsynsområdet (36 §) lik- som bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer att utse fisketillsynsman.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.2.

679

Författningskommentar

SOU 2010:42

Internationell fiskekontroll

38 § Vid svenskt fiske i eller utanför Sveriges ekonomiska zon får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiskevård och fiskets bedrivande kontrolleras av behörig företrädare för de utländska myndigheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

En sådan företrädare för utländsk myndighet har rätt till tillträde till svenska fiskefartyg för att undersöka redskap, fångst och lastutrymmen samt att ta del av handlingar av betydelse. Finner en sådan företrädare att det skett en allvarlig överträdelse av en fiskebestämmelse får den föra fartyget till hamn.

Befälhavaren på ett fiskefartyg är skyldig att bistå vid kontrollen.

Innehållet i paragrafen motsvarar med vissa språkliga justeringar och moderniseringar 33 § i den nu gällande fiskelagen. Paragrafen ska därför tillämpas på samma sätt som denna.

I första stycket har terminologin anpassats till 2 §. Vidare har poängterats att det är en behörig företrädare för sådan myndighet som anges i föreskrifter som får utföra kontrollen och inte myndig- heten i sig.

Denna paragraf finns till för att Sverige ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt de internationella konventioner som man har till- trätt på fiskeområdet. Paragrafen ger sådana företrädare för ut- ländska myndigheter som av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har angetts i föreskrifter rätt att kontrollera svenska fiskefartygs efterlevnad av internationella konventioner som Sverige åtagit sig att följa. Vad som kan anses utgöra en sådan allvarlig överträdelse att företrädare för utländsk myndighet har rätt att föra fartyget i hamn får avgöras i enlighet med den kon- vention som har överträtts i det aktuella fallet.

Övriga ändringar är språkliga.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.9.

Föreläggande, förbud, vite och rättelse

Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.

Om någon inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag, de före- skrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, eller de beslut

680

SOU 2010:42

Författningskommentar

som meddelats med stöd av reglerna i EU:s förordningar, får myndig- heten besluta om rättelse på hans eller hennes bekostnad. I brådskande fall får ett beslut om rättelse meddelas utan att sådant föreläggande som avses i första stycket först har meddelats.

Motsvarande reglering finns i 35 § i den nu gällande fiskelagen och i 5 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. De två lagarnas bestämmelser om tillsynsmyndighets möjlighet att meddela förelägganden och förbud förs i fiskevårds- lagen samman till en enhetlig reglering.

Med hänvisningen till tillsynsmyndighet i första stycket avses de tillsynsmyndigheter som bemyndigas i den generella bemyndigande- paragrafen på tillsynsområdet (36 §) i förening med 5 kap. 8 § i den nya fiskeförordningen.

Att beslut, föreläggande och förbud får förenas med vite har getts ett eget stycke, andra stycket.

Ändringen i tredje stycket innebär att uppräkningen av myndig- heter är borttagen och ersatt med att myndigheten får besluta om sådan rättelse som avses i bestämmelsen. Myndigheten syftar här på den tillsynsmyndighet som meddelat föreläggande eller har behörighet att göra det enligt första stycket. Övriga ändringar är språkliga.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.3.

Straffbestämmelser

40 § Till böter döms, om inte annat följer av 44 §, den som med upp- såt eller av oaktsamhet

1.bryter mot denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen genom att bedriva otillåtet fiske, om inte gärningen är belagd med straff

i41 §, eller

2.hindrar fiskens gång i fiskådran enligt 28 §.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

Har flera medverkat till en gärning som avses i första stycket, ska 23 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken tillämpas.

Ändringen av paragrafen innebär att fängelse försvinner från straff- skalan. I övrigt motsvarar paragrafen med vissa ändringar, bl.a. en begreppsändring, 37 § i nu gällande fiskelag.

Som anförts i avsnitten 9.2.4 och 9.2.5 är avsikten med den ändrade straffskalan i första stycket inte att sänka överträdelsernas straff- värde utan tvärtom är avsikten en allmän straffskärpning.

681

Författningskommentar

SOU 2010:42

Ändringarna i första stycket är föranledda av att fiskevårdslagen har en annan systematik än fiskelagen och avsikten är inte att ut- vidga det straffbara området. Den annorlunda systematiken leder däremot till att ett visst beteende kanske inte alltid straffbeläggs i den paragraf som motsvarar den där det straffbelades i fiskelagen. Däremot ska det straffbara området som helhet inte ha utvidgats utöver de fall där det särskilt har anmärkts. I fiskevårdslagen har det vidare begreppet otillåtet fiske ersatt det som angavs i motsvarande bestämmelse i fiskelagen. Punkten 1 avser att täcka in punkten 1 och 2 i 37 § fiskelagen, dvs. att någon fiskar i enskilt vatten utan lov eller att någon fiskar utan myndighets tillstånd där sådant tillstånd behövs. Även andra fall där någon bryter mot fiskevårdslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den genom otillåtet fiske täcks in av första punkten. Enligt fiskevårdslagen kräver allt yrkesmässigt fiske på allmänt vatten fiskelicens och så även fiske som bedrivs med fartyg på enskilt vatten i haven (se 8 och 13 §§ fiskevårdslagen). Punkten 1 avser också att kunna tillämpas mot någon som bedriver fiske utan fiskelicens i fall där sådan krävs. I otillåtet fiske inryms otillåten användning av fiskefartyg, fiskeredskap eller fiskemetod eller att det sätt på vilket fartyget, metoden eller fiskeredskapet an- vänds är otillåten. Exempelvis omfattas att redskapet inte är korrekt märkt eller utmärkt, eller att fisket sker på otillåten plats eller vid otillåten tidpunkt eller i övrigt innefattar otillåten fångst av helt eller delvis fredade bestånd. (Jämför prop. 1994/95:75 s. 57.) Även den som bedriver fiske i strid mot bestämmelserna om redskaps- begränsningar kan straffas enligt denna paragraf. Innebörden av begreppet otillåtet fiske är detsamma som i 41 §. Punkten 2 har i fiskevårdslagen fått en annorlunda utformning. Den har anpassats till utformningen av 28 §.

Andra stycket finns även i nu gällande fiskelag. Det ska däremot betonas att stadgandet bör användas mycket restriktivt. Dessutom bör upprepade överträdelser, som var för sig skulle kunna ses som ringa, dvs. ackumulerad ringa brottslighet inte heller vara ansvars- fri. Ringa fall kan gälla ett handlande som syftar till att fånga fisk utan ekonomiskt värde för fiskerättshavaren och som inte heller på annat sätt inkräktar på något egentligt fiskevårdsintresse. Ett fiske ska inte generellt undantas från straff bara därför att fisket sker med ett enkelt redskap eller resulterar i en tillfällig fångst. Det finns situationer när ett sådant beteende kan leda till ekonomisk skada för en fiskerättshavare eller vara straffbart av fiskevårdsskäl. Om en viss typ av överträdelse har rapporterats utgöra ett stort problem

682

SOU 2010:42

Författningskommentar

bör detta vara sådant som beaktas och som bör föranleda att denna typ av överträdelser inte ses som ringa. Se vidare avsnitt 9.2.7.

Tredje stycket är nytt. Hänvisningen till 23 kap. 4 och 5 §§ brotts- balken innebär dock ingen förändring i sak utan har tillkommit efter- som borttagandet av fängelse i straffskalan gör att det krävs särskild hänvisning för att reglerna ska vara tillämpliga.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.4 och 9.2.6.

41 § Till böter döms, om inte annat följer av 44 §, den som med upp- såt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 29, 30 eller 33 §.

Till samma straff döms, om inte annat följer av 44 §, den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken genom

1.otillåtet fiske,

2.att i strid mot bestämmelserna behålla eller bearbeta fisk ombord, medföra utrustning ombord, anlöpa eller lämna hamn, hindra kontroll, förvara, lagra, transportera, omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst, eller

3.att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord, om märkning av redskap, om tillhandahållande av hamntjänster, om skyldighet att medföra dokument ombord eller bevara dokument eller information, om angiven maskinstyrka i motorcertifikat eller fiskelicens, om kvalitetsnormer, eller om anmälnings-, rapporterings- eller uppgifts- skyldighet.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar enligt första eller andra stycket. Har flera medverkat till en gärning som avses i första eller andra

stycket, ska 23 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken tillämpas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska i före- skrifter ange vilka EU-förordningar som avses i andra stycket och, i fråga om EU-förordningar som gäller i mer än ett år, även ange vilka artiklar som avses.

Det område som regleras i paragrafen regleras i 40 § i fiskelagen och i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken. Ändringen av paragrafen innebär bl.a. att fängelse för- svinner från straffskalan. Första stycket motsvarar i huvudsak 40 § första stycket i nu gällande fiskelag medan andra stycket reglerar det som i fiskelagen regleras i 40 § andra stycket och i 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Avsikten med borttagandet av fängelse i straffskalan är som an- getts ovan under 40 § inte att sänka överträdelsernas straffvärde, utan främst att skapa en reglering som är tydlig och enhetlig och även ge möjligheter att uppfylla EU:s krav på skärpta sanktioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitiken.

683

Författningskommentar

SOU 2010:42

Tvärtom är avsikten en allmän straffskärpning för fiskebrott, såväl yrkesfiskebrott som brott begångna av fritidsfiskare m.fl.

De överträdelser som regleras i första stycket gäller även brott begångna vid svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon. För innebörden av svenskt fiske hänvisas till kommentaren till 2 §. På grund av att fiskevårdslagen har en annan systematik än fiskelagen täcker första stycket i paragrafen inte in exakt samma område som 40 § första stycket fiskelagen.

Andra stycket innebär en viss utvidgning av det straffbara om- rådet i förhållande till det i 40 § andra stycket fiskelagen genom att det inte längre krävs grov oaktsamhet. Ändringen är främst för- anledd av att det för alla andra straffstadganden i fiskelagen krävs oaktsamhet för straffansvar och det saknas skäl till varför denna typ av överträdelser skulle ha en annan reglering.

Med anledning av att fiskevårdslagens straffbud avseende EU- bestämmelser omfattar även sådana överträdelser av EU-förord- ningar som i dag är straffbelagda genom 11 § lagen om EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken har vissa ändringar införts.

Begreppet otillåtet fiske i punkten ett är detsamma som i 40 § andra stycket fiskelagen och ska tillämpas på motsvarande sätt. I fiskevårdslagen används begreppet även i 40 § och det har då samma innebörd, jämför lagkommentaren till 40 §.

Uppräkningen av överträdelser har kompletteras i flera avseenden. De nya överträdelser som förts in i straffbestämmelsens uppräk- ning i andra stycket, punkten två, är att i strid mot bestämmelserna i EU-förordningarna medföra utrustning ombord, anlöpa eller lämna hamn, hindra kontroll, eller lagra eller transportera fångst. Vidare har uppräkningen av överträdelser i punkten tre kompletteras med att bryta mot bestämmelser om märkning av redskap, om tillhanda- hållande av hamntjänster, om skyldighet att medföra dokument ombord eller bevara dokument eller information, om angiven maskin- styrka i motorcertifikat eller fiskelicens, eller om rapporterings- skyldighet.

Däremot har förvara i sump tagits bort från uppräkningen då den inte motsvaras av någon EU-rättslig bestämmelse som ska straff- sanktioneras i fiskevårdslagen och dessutom täcks av begreppet för- vara fångst.

I bestämmelsens tredje stycke anges liksom tidigare att ansvar inte ska utdömas i ringa fall. Vad gäller vilka fall som ska anses som ringa hänvisas till vad som sagts ovan under 40 §.

684

SOU 2010:42

Författningskommentar

Fjärde stycket är nytt. Hänvisningen till 23 kap. 4 och 5 §§ brotts- balken innebär ingen förändring i sak utan har tillkommit eftersom borttagandet av fängelse i straffskalan gör att det krävs särskild hän- visning för att reglerna ska vara tillämpliga.

Paragrafens femte stycke är nytt. Genom bestämmelsen införs en skyldighet för regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, att i föreskrifter förteckna vilka EU-förordningar som är straffbelagda genom paragrafen. Vem som ska ansvara för att upp- rätta en sådan lista framgår av fiskeförordningen.

Försök eller förberedelse till brott enligt 41 § första stycket ska inte längre vara straffbelagt.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.4 och 9.2.5.

42 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.bryter mot föreskrifter som meddelats enligt 35 §, eller

2.sätter ut fisk, flyttar fisk eller odlar fisk utan tillstånd eller i strid med annan föreskrift enligt 34 §.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 39 och 42 §§ i fiskelagen. I fiske- vårdslagen har de förts samman till en gemensam paragraf.

Första punkten i paragrafen motsvarar delvis 39 § i den nu gällande fiskelagen. På grund av att fiskevårdslagen har en annan systematik än fiskelagen har straffparagrafen fått en annorlunda utformning. I fiskevårdslagen finns ingen motsvarighet till bestämmelserna i 25 § och 26 § fiskelagen då denna reglering har förts över till förord- ningen. I stället ges i 35 § bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela vissa föreskrifter. Genom att i stället straffbelägga de föreskrifter som meddelats med stöd av 35 § ska det straffbara området i huvudsak vara detsamma. Om det i sådan föreskrift har angetts att den gäller även för svenskt fiske utanför den ekonomiska zonen innebär det att 42 § straffbeläg- ger även sådana brott.

Andra punkten motsvarar med viss språklig ändring 42 § i nu gäll- ande fiskelag och ska tillämpas på samma sätt.

Vad gäller vilka fall som ska anses som ringa hänvisas till vad som anförts i kommentaren till 40 §.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.10.

43 § Till böter döms den som

1. försöker hindra sådan internationell fiskekontroll som avses i 38 § andra stycket, om inte gärningen är belagd med straff i brottsbalken, eller

685

Författningskommentar

SOU 2010:42

2. försöker hindra sådan tillsyn som avses i 37 § första stycket eller som inte fullgör sina skyldigheter enligt 37 § tredje stycket, om inte gärningen är belagd med straff i 41 §.

Till samma straff döms befälhavare som bryter mot 38 § tredje stycket. I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

Innehållet i paragrafens första punkt motsvarar med vissa ändringar 38 § i den nu gällande fiskelagen och ska tillämpas på samma sätt. Dock har andra meningen i 38 § placerats i ett eget stycke i fiske- vårdslagen. Bestämmelsen innehåller inte längre fängelse i straffskalan. I fiskevårdslagen har fängelse tagits bort från straffskalan för alla övriga brott. För enlighetens skull, och även för att det inte är rimligt att den som hindrar kontroll ska bestraffas olika beroende på vem som utför kontrollen, har fängelse tagits bort från straff- skalan även i denna bestämmelse. Mot samma bakgrund har tillagts att ringa brott är fria från ansvar. Så som anges i kommentaren till 40 § är avsikten med borttagandet av fängelse i straffskalan inte att minska överträdelsens straffvärde.

Liksom tidigare straffas endast uppsåtliga brott. Begreppet upp- såt tas dock bort från lagtexten eftersom 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken numera gäller även specialstraffrätten. I denna stadgas att ”En gärning ska, om inte annat är särskilt föreskrivet, anses som brott endast då den begås uppsåtligen.”

Andra punkten är ny.

Genom paragrafen införs en särskild straffbestämmelse som tar sikte på tillsyn och kontroll. Innebörden är att det blir straffbelagt att bryta mot 37 § första och tredje stycket i fiskevårdslagen genom att försöka hindra sådan tillsyn eller att inte fullgöra de skyldig- heter som där regleras. Straffet är böter och bestämmelsen är subsi- diär till straffbestämmelsen avseende överträdelser av EU-förord- ningar, men går före brottsbalkens bestämmelse om hindrande av förrättning.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Även här är undantaget av- sett att tillämpas mycket restriktivt, jämför kommentaren till 40 §.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.9.

Brott begångna vid yrkesmässigt fiske

44 § Om någon vid yrkesmässigt fiske har begått brott enligt 40 eller 41 § ska, om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor, böterna bestämmas till ett krontal som

686

SOU 2010:42

Författningskommentar

motsvarar lägst 10 och högst 500 gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är 2 000 kronor.

Om brott i första stycket är att anse som grovt ska böterna be- stämmas till ett krontal som motsvarar lägst 400 och högst 1 000 gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är 60 000 kronor.

Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det av- såg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd.

Innehållet i paragrafen är i stora delar nytt och paragrafen ersätter 40 a § och 41 § i nu gällande fiskelag.

Användningen av normerade böter utvidgas i första stycket från att endast ha omfattat brott som begåtts genom att bedriva otillåtet fiske eller brista i skyldigheten att lämna uppgifter om fisket till att omfatta alla brott enligt 40 och 41 §§ begångna vid yrkesmässigt fiske om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor. Paragrafen innebär både en höjning av de normerade böterna och en utvidgning av det område där de ska tillämpas. Avsikten med ändringen är att det trots att fängelse tagits bort ur straffskalan för fiskebrott ska vara möjligt att utdöma känn- bara straff för allvarliga brott. Med termen yrkesmässigt fiske åter- knyter bestämmelsen till den definition som finns i 5 §.

I andra stycket anges påföljden för grova brott. Även här är på- följden normerade böter men med ett högre krontal än för brott av normalgraden.

Tredje stycket reglerar när ett brott ska ses som grovt. Innehållet i stycket motsvarar 40 a § andra stycket i fiskelagen. Till skillnad från den nuvarande bestämmelsen i fiskelagen ska dock fiskevårds- lagens bestämmelse om grovt brott endast avse gärningar som be- gås i näringsverksamhet. Vidare ska en ytterligare förutsättning för bestämmelsens tillämplighet vara att gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor. I övrigt ska bestämmelsen tillämpas på samma sätt som motsvarande bestäm- melse i fiskelagen.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.7 och 9.2.8.

Vissa undantag från straff

45 § Den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud enligt 39 § får inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som om- fattas av föreläggandet eller förbudet.

687

Författningskommentar

SOU 2010:42

Till ansvar enligt 41 § ska inte dömas om gärningen kan leda till sank- tionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 55 §.

Paragrafen motsvarar med viss språklig modernisering i huvudsak 44 § (första stycket) och 40 b § (andra stycket) i nu gällande fiske- lag och ska tillämpas på samma sätt.

Förverkande

46 § Om det inte är uppenbart oskäligt, ska följande egendom förklaras förverkad:

1.Fisk som har varit föremål för, eller på annat sätt haft samband med, brott enligt denna lag eller dess värde,

2.utbyte av brott enligt denna lag, och

3.vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med brott enligt denna lag, eller värdet av det mottagna, om mottag- andet utgör brott enligt denna lag.

Om bara en del i ett parti fisk varit föremål för brott enligt denna lag, får hela partiet förklaras förverkat om det inte kan utredas hur stor del av partiet som omfattas av brottet.

Paragrafen kommenteras under 47 §.

47 § Fiskeredskap som använts eller medförts vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkade, om det inte är oskäligt. Detsamma gäller fiske- fartyg och andra hjälpmedel om det behövs för att förebygga brott.

Utöver vad som sägs i första stycket får egendom förklaras för- verkad, om egendomen har varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt denna lag och brottet har fullbordats och förverkandet behövs för att förebygga brott.

I stället för redskapet eller den egendom som annars använts, med- förts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Kan bevisning om värdet inte alls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.

46–47 §§ motsvarar med vissa ändringar 45 § i nu gällande fiskelag. Av lagtekniska överväganden har paragrafen i fiskevårdslagen delats upp på två bestämmelser. En språklig modernisering har också skett. Upplägget av paragraferna, främst det i 46 §, motsvarar det som har använts i lag (2000:1225) om straff för smuggling. Även en anpass- ning till bestämmelserna om förverkande i 36 kap. brottsbalken har skett. I fiskevårdslagen regleras vilken egendom som får förklaras förverkad.

688

SOU 2010:42

Författningskommentar

Motsvarighet till 45 § sjätte stycket fiskelagen saknas i fiskevårds- lagen. Det som reglerades i 25 och 26 §§ i fiskelagen har numera flyttats till förordningen och föreskrifter får meddelas med stöd av bemyndigandet i 35 §.

I 46 § första stycket punkten 1 föreskrivs det numera uttryckligen att om det inte är uppenbart oskäligt kan fisk som har varit föremål för, eller på annat sätt haft samband med, brott enligt denna lag, förklaras förverkad. Innehållet i paragraferna innebär en utvidgning jämfört med motsvarande paragraf i fiskelagen. De täcker inte endast brott bestående av otillåtet fiske som är fallet med bestämmelsen i fiskelagen utan förverkande av fisk kan med stöd av bestämmelserna ske även vid andra brott mot fiskeregleringen.

Eftersom det inte längre finns något brott i fiskevårdslagen som är straffbelagt på försöks- eller förberedelsestadiet har den regleringen tagits bort även i förverkandeparagrafen.

Bestämmelserna behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.12.

48 § I mål om förverkande enligt denna lag är befälhavaren på ett fiske- fartyg som använts vid brott mot lagen behörig att, i fråga om egen- dom som ägs av någon annan, föra talan på ägarens vägnar.

Om brott enligt denna lag innefattar intrång i enskild fiskerätt, till- faller förverkad fisk eller dess värde fiskerättshavaren.

Paragrafen motsvarar 46 § (första stycket) och 48 § (andra stycket) i nu gällande fiskelag och ska tillämpas på samma sätt. Av lagtek- niska överväganden har de två bestämmelserna i fiskevårdslagen förts samman till en.

Beslag

1.skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller

2.kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Befogenheter enligt första stycket har befattningshavare hos Kust-

bevakningen, Fiskeriverket eller länsstyrelsen i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske, strukturåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fiskprodukter.

När det gäller brott mot bestämmelser om fiske har även de fiske- tillsynsmän som getts förordnande om beslag enligt 36 § tredje stycket sådan befogenhet.

689

Författningskommentar

SOU 2010:42

Paragrafen kommenteras under 50 §.

49 och 50 §§ motsvarar med vissa ändringar 47 § första–andra, fjärde och sjätte stycket i nu gällande fiskelag. Beslagsbestämmel- serna har på grund av att fiskevårdslagen reglerar ett vidare område än fiskelagen utformas på ett sätt som något skiljer sig från fiske- lagens. Bestämmelserna som gäller beslag med stöd av enskild fiskerätt (47 § tredje och femte stycket fiskelagen) har i fiskevårds- lagen placerats i en egen paragraf och beslagsbestämmelsen i övrigt har av lagtekniska överväganden delats upp på två bestämmelser.

I 49 § första stycket har rätten till beslag utvidgats i enlighet med vad som redan gäller i praxis. Rätten till beslag omfattar nu även beslag av redskap som använts för brott mot denna lag och som an- träffas utsatt i vatten.

Utvidgningen i 49 § andra stycket, dvs. att det anges även struk- turåtgärder för fiskenäringen eller marknadsreglering av fisk och fiskprodukter, är föranledd av att fiskevårdslagen reglerar ett vidare område än fiskelagen genom att den täcker både det område som regleras i fiskelagen och det som regleras i lagen om EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

49 § tredje stycket innehåller ett särskilt stadgande om att såvitt avser brott mot bestämmelser om fiske har även fisketillsynsmän, förutsatt att de getts förordnande enligt 36 § tredje stycket, sådan befogenhet. Stycket är nytt och föranlett av att utvidgningen av det övervakningsbara området som skett i andra stycket inte ska gälla fisketillsynsmän. Dessa ska nämligen liksom tidigare endast ha till uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske.

50 § första stycket motsvarar 47 § fjärde stycket i nu gällande fiskelag och 50 § andra stycket motsvarar 47 § sjätte stycket i nu gällande fiskelag.

Bestämmelserna behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.11 under rub- riken Beslag.

690

SOU 2010:42

Författningskommentar

51 § Om fisket kränker enskild fiskerätt har den som innehar fiske- rätten eller den som företräder honom eller henne sådan befogenhet som framgår av 49 § första stycket.

Om beslaget grundar sig på denna lag får fisk som tagits i beslag av innehavaren av enskild fiskerätt, eller den som företräder honom eller henne, behållas av fiskerättshavaren utan anmälan.

I fiskevårdslagen har den reglering som rör beslag med stöd av en- skild rätt placerats i en egen bestämmelse. Detta är en lagteknisk åtgärd som inte ska medföra någon ändring i sak.

Första stycket motsvarar 47 § tredje stycket i nu gällande fiskelag och ska tillämpas på samma sätt.

Andra stycket motsvarar 47 § femte stycket i nu gällande fiskelag och ska även det tillämpas på motsvarande sätt.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.11 under rub- riken Beslag.

Husrannsakan

52 § Husrannsakan får genomföras i anledning av brott enligt denna lag även om påföljden för gärningen endast kan bestämmas till böter.

Paragrafen är ny.

Bestämmelsen innebär att det införs en specialbestämmelse om husrannsakan i fiskevårdslagen. Bakgrunden till detta är att rätte- gångsbalkens regler om husrannsakan inte längre är tillämpliga efter- som fängelse har tagits bort från straffskalan för samtliga brott i fiskevårdslagen. Bestämmelsen utgör undantag från huvudregeln att det för husrannsakan krävs att fängelse ska kunna följa på brottet, men avviker inte från de rättsliga kraven i övrigt enligt rättegångs- balken.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.11 under rub- riken Husrannsakan.

Domsrätt

53 § Den som har begått brott enligt denna lag döms vid svensk dom- stol, även om 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken inte är tillämplig.

Paragrafen motsvarar 49 § i nu gällande fiskelag och ska tillämpas på motsvarande sätt.

691

Författningskommentar

SOU 2010:42

54 § Om ett brott mot denna lag eller mot någon föreskrift som med- delats med stöd av lagen har förövats i den ekonomiska zonen, får åtal för brottet väckas vid den tingsrätt vars domkrets är närmast den plats där brottet förövades eller vid den tingsrätt inom vars domkrets den hamn är belägen dit den misstänkte anländer med sitt fartyg.

Paragrafen motsvarar 50 § i nu gällande fiskelag och ska tillämpas på motsvarande sätt.

Sanktionsavgifter

55 § Regeringen får meddela föreskrifter om att den som bedriver yrkes- mässigt fiske ska betala en sanktionsavgift om denne bryter mot någon av de föreskrifter eller EU-förordningar som avses i 41 § första eller andra stycket.

Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 30 000 kronor. När regeringen bestämmer avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträd- elsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

Paragrafen motsvarar med viss ändring 50 a § i nu gällande fiskelag. Dock medför en ändring i överträdelsebeskrivningarna i bilagan till den nya fiskeförordningen att huvudparten av de allvarliga över- trädelser av den gemensamma fiskeripolitiken som enligt fiskelagen är belagda med sanktionsavgift återförs till det straffrättsliga systemet. Med termen yrkesmässigt fiske återknyts till definitionen i 5 § fiskevårdslagen och ändringen ska inte innebära någon ändring i sak.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.13.

56 § Sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett upp- såtligen eller av oaktsamhet.

Sanktionsavgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt. Vid pröv- ningen av denna fråga ska särskilt beaktas

1.om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgifts- skyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det,

2.om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgifts- skyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller

3.vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.

692

SOU 2010:42

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar 50 b § i nu gällande fiskelag och ska tillämpas på motsvarande sätt.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.13.

57 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer be- slutar om sanktionsavgift.

Innan sanktionsavgift åläggs någon ska han eller hon ges tillfälle att yttra sig. Har sådant tillfälle inte getts inom två år från det att förut- sättningarna att besluta om avgift var uppfyllda får beslut om sank- tionsavgift inte längre fattas.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 50 c och 50 f §§ i nu gällande fiske- lag.

Ändringen i första stycket är föranledd av en strävan att det inte länge ska anges i lagtexten vilka myndigheter som har olika befogen- heter enligt lagen. I stället anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om sanktionsavgift. Vilken denna myndighet är anges i fiskeförordningen. Ändringen är föranledd av lagtekniska överväganden och avsikten är inte att det ska ske någon ändring i sak.

I andra stycket har bestämmelserna om preskription som finns i 50 f § i nu gällande fiskelag placerats i en ny andra mening. Änd- ringarna är endast språkliga och placeringen föranledd av lagtekniska överväganden.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.13.

58 § Ett beslut om sanktionsavgift får, när det har vunnit laga kraft, verk- ställas enligt utsökningsbalken.

En beslutad sanktionsavgift faller bort, om beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

Paragrafen motsvarar 50 d § (första stycket) och 50 g § (andra stycket) i nu gällande fiskelag och ska tillämpas på samma sätt. Av lagtekniska överväganden har de två bestämmelserna i fiskevårds- lagen förts samman till en.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.13.

59 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sank- tionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Paragrafen motsvarar 50 e § i nu gällande fiskelag och ska tillämpas på samma sätt.

693

Författningskommentar

SOU 2010:42

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.13.

Återkallelse av fiskelicens och varning

60 § En fiskelicens får återkallas om

1.den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan,

2.innehavaren av licensen inte längre uppfyller de krav som ställs i 8 §,

eller

3.innehavaren av licensen eller någon i den verksamhet vilken licensen avser vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för brott mot bestäm- melser om fiske.

Paragrafen motsvarar med vissa ändringar 50 h § första stycket i nu gällande fiskelag. Bestämmelsen har anpassats efter den nya termino- login i fiskevårdslagen där det endast finns en typ av tillstånd, fiske- licens, vilket kan vara knutet till såväl fysisk person som till juri- disk.

I paragrafen regleras permanent återkallelse av fiskelicens. Änd- ringen innebär dels att lagen anpassas till den nya terminologin men också att möjligheten att återkalla fiskelicens utvidgas till att även kunna ske om någon i den verksamhet vilken licensen avser vid upprepade tillfällen fälls till ansvar för brott mot bestämmelser om fiske. Dessutom införs en möjlighet att återkalla fiskelicensen om licensinnehavaren inte längre uppfyller de krav som ställs i 8 § fiske- vårdslagen. Mycket kan hända under den femårsperiod som en fiske- licens är giltig. Om t.ex. licensinnehavaren är ett aktiebolag och aktierna säljs kan detta innebära att kraven för att få fiskelicens inte längre är uppfyllda. Fiskelicensen kan då återkallas med stöd av bestämmelsen trots att dess giltighetstid inte har löpt ut. Punkten 2 kan även användas i andra fall då kraven i 8 § inte längre är upp- fyllda under en fiskelicens giltighetsperiod.

Den utvidgade möjligheten till återkallelse av fiskelicens som införs i paragrafen innebär att en fiskelicens kan återkallas på grund av gärningar begångna av annan än den som är licensinnehavare. Innan licensen återkallas på grund av brott begångna av annan än licens- innehavaren får en bedömning göras om huruvida denne haft känne- dom om överträdelserna och om det är rimligt att innehavaren av licensen på detta sätt hålls ansvarig för dem. Om innehavaren av licensen är en juridisk person får bedömningen avse de som är an- svariga enligt allmänna bolagsrättsliga regler.

Bemyndigandet finns i 62 §.

694

SOU 2010:42

Författningskommentar

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.14.

61 § En fiskelicens får återkallas på viss tid, lägst fjorton dagar och högst sex månader. Detta får ske om innehavaren av licensen eller någon i den verksamhet vilken licensen avser

1.har begått ett allvarligt brott enligt denna lag, eller

2.genom upprepade överträdelser som har lett till sanktionsavgift i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande be- stämmelser.

I stället för återkallelse på viss tid får varning beslutas, om det kan anses vara en tillräcklig åtgärd.

Om det på sannolika skäl kan antas att licensen kommer att återkallas på grund av ett allvarligt brott enligt denna lag får återkallelse ske tills vidare, lägst fjorton dagar och högst sex månader, i avvaktan på ett slut- ligt avgörande.

Paragrafen motsvarar med vissa ändringar 50 h § andra till fjärde stycket i nu gällande fiskelag. Bestämmelsen har anpassats efter den nya terminologin i fiskevårdslagen där det endast finns en typ av tillstånd, fiskelicens, vilket kan vara knutet till såväl fysisk person som till juridisk.

Ändringen i första stycket är föranledd av den nya terminologin i fiskevårdslagen. Liksom i 60 § har möjligheten att återkalla fiskelicens utvidgats. Återkallelse kan numera även ske när det i den verksamhet vilken fiskelicensen avser finns någon som har gjort sig skyldig till något av de i 1–2 uppräknade beteendena. Vidare har möjligheten att återkalla fiskelicens då någon har begått allvarlig överträdelse som lett till sanktionsavgift plockats bort. Detta är en följd av att sådana allvarliga överträdelser har återförts till det straffrättsliga systemet och inte längre ska kunna föranleda sanktionsavgift.

Vad gäller den utvidgade möjligheten till återkallelse av fiske- licens som införs i första stycket hänvisas till vad som sagts ovan under 60 §.

Bemyndigandet finns i 62 § fiskevårdslagen. Övriga ändringar är språkliga.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.14.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta att dra in eller begränsa antalet dagar för fiske om fiskelicensen för den verksamhet som tilldelats dagarna har återkallats eller begränsats.

695

Författningskommentar

SOU 2010:42

Första stycket motsvaras i huvudsak av 50 h § femte stycket och andra stycket är nytt.

I första stycket anges att beslut enligt 60 eller 61 § meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vilken denna myndighet är framgår av fiskeförordningen. Ändringen är föranledd av lagtekniska överväganden och är inte avsedd att inne- bära någon ändring i sak.

Andra stycket är nytt. Genom detta införs en möjlighet att dra in antalet dagar för fiske. Om förvaltande myndighet har beslutat att en licensinnehavare har ett visst antal dagar att fiska i ett visst om- råde och denne licensinnehavare får sin fiskelicens återkallad eller begränsad kan dessa dagar dras in.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.14.

Landningsavgift

63 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som landar en otillåten fångst ska åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften ska beslutas av den myndighet som reger- ingen bestämmer och bestämmas till ett belopp som motsvarar den otillåtna fångstens värde. Om det finns särskilda skäl, får avgiften sättas ned eller efterges.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 50 i § i nu gällande fiskelag. Ändringen är föranledd av en strävan att det inte länge ska anges

i lagtexten vilka myndigheter som har olika befogenheter enligt lagen. I stället stadgas att avgiften ska beslutas av den myndighet reger- ingen bestämmer. Vilken denna myndighet är anges i fiskeförord- ningen. Ändringen är föranledd av lagtekniska överväganden och av- sikten är inte att det ska ske någon ändring i sak.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.13.

Avgifter

64 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om avgifter för en myndighets verksamhet enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Innehållet i paragrafen motsvarar 36 § i den nu gällande fiskelagen och ska tillämpas på samma sätt. I fiskevårdslagen har däremot en annan systematik än i fiskelagen använts. Med anledning av detta har

696

SOU 2010:42

Författningskommentar

de bemyndiganden som inte direkt hör samman med och därför inte behövs i anslutning till andra bestämmelser samlats i slutet av lagen.

Överklagande

65 § Länsstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos den myndighet som regeringen bestämmer.

Övriga myndigheters beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen överklagas hos allmän förvaltnings- domstol.

Prövningstillstånd krävs i kammarrätten.

Paragrafen ska i huvudsak motsvara 51 § i nu gällande fiskelag med viss språklig modernisering.

I första stycket anges att länsstyrelsens beslut överklagas hos den myndighet regeringen bestämmer. Ändringen är föranledd av en strävan att det inte länge ska anges i lagtexten vilka myndigheter som har olika befogenheter enligt lagen. Vilken denna myndighet är anges i fiskeförordningen.

Ändringen i andra stycket är föranledd av att det inte endast är Fiskeriverket och länsstyrelsen som fattar beslut enligt denna lag. Även t.ex. Kustbevakningen fattar sådana beslut. Med övriga myn- digheter avses här alla myndigheter, utom länsstyrelsen som sär- regleras i första stycket, som kan fatta beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser som meddelas med stöd av lagen.

Övriga ändringar i första och andra stycket är föranledda av lag- tekniska överväganden och språklig modernisering. Avsikten är inte någon ändring i sak.

Bestämmelsen behandlas i betänkandets avsnitt 9.2.15.

Kommentar till övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. Samtidigt upphör fiske- lag (1993:787) och lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken samt lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättig- heter att gälla.

2.För den som beviljats yrkesfiskelicens under tiden 1 januari 2008–

31december 2011 enligt tidigare 30 § fiskelagen börjar 8 § gälla först den 1 januari 2014.

697

Författningskommentar

SOU 2010:42

3.För tiden fram till den 1 januari 2014 kan fartygstillstånd som alter- nativ ersätta fiskelicens i 19–20 och 23–24 §§.

4.För tiden fram till den 1 januari 2014 kan yrkesfiskelicens även ersätta kravet om fiskelicens i 9 §.

Innebörden i övergångsbestämmelserna punkten 2 är följande: 8 § fiskevårdslagen ersätter tidigare krav om yrkesfiskelicens och fartygs- tillstånd. Fartygstillståndet regleras dock bara i Fiskeriverkets före- skrifter. Yrkesfiskelicensen gäller enligt 30 § fiskelagen under en fem- årsperiod. Jag anser inte att de som beviljats yrkesfiskelicens före 1 januari 2012 ska kunna behålla bara denna licens under en fem- årsperiod, eftersom det skulle innebära att det skulle dröja alltför länge innan den nya lagen med dess miljökrav i 8 § skulle få genom- slagskraft. Det är dock rimligt med en viss övergångsperiod inte minst på grund av att det skulle vara praktiskt omöjligt att alla skulle behöva ha tillgång till fiskelicens redan från den 1 januari 2012. Jag har bestämt denna övergångsperiod till två år från det att lagen började gälla. Inom denna tid måste alltså alla söka fiskelicens.

En följd av detta blir då också att kravet om fiskelicens i 19–20 och 23–24 §§ kan börja gälla först den 1 januari 2014. Fram till den tidpunkten är det alternativt tillräckligt med tidigare krav om fartygs- tillstånd. Skälet till att bara fartygstillstånd och inte yrkesfiskelicens kan vara ett alternativt krav är att den tidigare lagen om överlåtbara fiskerättigheter var utformad på det sättet.

Enligt 9 § i fiskevårdslagen gäller att den som bedriver yrkes- mässigt fiske på allmänt vatten med fiskelicens har rätt att använda fasta och rörliga redskap. Under övergångstiden fram till 2014 ska det som alternativ vara tillräckligt med yrkesfiskelicens.

5.I fråga om överträdelser som skett före ikraftträdandet ska bestäm- melser i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s förord- ningar om den gemensamma fiskeripolitiken tillämpas.

6.Förbud, förelägganden och andra beslut om skyldigheter för enskilda som har meddelats med stöd av äldre föreskrifter ska anses beslutade enligt denna lag.

Innebörden av övergångsbestämmelsen i punkten 5 är att överträd- elser som skett före ikraftträdandet av fiskevårdslagen ska lagföras enligt fiskelagen eller lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Detta gäller dock endast så länge inte de allmänna straffrättsliga principerna säger något annat. I 1 kap. 1 § BrB stadgas att ”Brott är

698

SOU 2010:42

Författningskommentar

en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet.” Denna princip, legalitetsprincipen, är sedan 1994 lagfäst i brotts- balken. Principen har dock även annat lagstöd. I artikel 7 mom. 1 av Europarådets konvention den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken gäller som lag enligt lagen (1994:1219), stadgas: ”Ingen må fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet, som vid tidpunkten för dess begående icke utgjorde ett brott enligt inhemsk eller inter- nationell rätt. Ej heller må högre straff utmätas än vad som var tillämpligt vid tidpunkten för den brottsliga gärningens begående.” I regeringsformen 2 kap. 10 § 1 st stadgas att ”Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande och annan särskild rätts- verkan av brott.” Den princip, som kommit till uttryck i konven- tionen, i regeringsformen och i brottsbalken, brukar uttryckas med den latinska sentensen nullum crimen sine lege (= intet brott utan lag). I svensk rätt uttalas principen inte endast i regeringsformen 2:10 utan också i BrB:s promulgationslag 5 § första st. (lagen (1964:163) om införandet av brottsbalken), som äger tillämplighet på straffrättens hela område. Det stadgas i stycket att ingen må dömas för gärning för vilken ej var stadgat straff när den begicks.

Förbudet mot retroaktiv lagstiftning gör att de nya straffbestäm- melser som införs i fiskevårdslagen inte kan tillämpas på gärningar begångna innan fiskevårdslagens ikraftträdande. Av 5 § andra stycket i brottsbalkens promulgationslag framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Bestämmelsen ger uttryck för den lindrigaste lagens princip. Att straffskalan har ändrats i fiskevårdslagens straffbestämmelser så att vissa gärningar där straffskalan tidigare innehöll fängelse numera endast innehåller böter väcker frågan om hur övergångsbestämmelserna bör se ut. Formellt sätt är böter att se som ett lindrigare straff än fängelse. Detta bör normalt få genomslag bakåt i tiden. Det är dock min uppfattning att när det gäller fiskevårdslagens straffbestämmelser är lämpligast att inte ge dessa tillbakaverkande effekt. Det finns inte heller något formellt hinder mot att i en övergångsbestäm-

699

Författningskommentar

SOU 2010:42

melse göra undantag från 5 § andra stycket i brottsbalkens promul- gationslag.

I förarbetena till införandet av administrativa sanktioner på yrkes- fiskets område angav Lagrådet följande.

Enligt Lagrådets mening finns det skäl att vid prövningen av lämplig- heten av den föreslagna ordningen beträffande gärningar som begåtts före ikraftträdande närmare än som skett i remissen beröra när förut- sättningar föreligger för en övergångbestämmelse som innebär att lag- stiftaren, utöver vad som tidigare har skett, gör undantag från huvud- regeln om lindrigaste lagens princip. Enligt Lagrådets mening kan en sådan bedömning ta sin utgångspunkt i de motiv som föranlett lag- ändringen. Om skälet till lagändringen inte är en förändrad syn på vad som är straffbart utan i stället önskemålet om en annan och mera effektiv sanktionsform, faller motiven för en tillämpning av den lindrigaste lagens princip bort. Mot denna bakgrund får den föreslagna övergångsbestäm- melsen enligt Lagrådets mening godtas.

(Prop. 2007/08:107 s. 66).

Regeringen föreslog mot bakgrund av vad Lagrådet anfört att ett sådant undantag skulle göras.

Den ändrade straffskalan i fiskevårdslagen är inte avsedd att vara en strafflindring utan tvärtom är en straffskärpning avsedd. Fängelse har heller aldrig, såvitt jag kunnat se, utdömts för fiskebrott enligt fiskelagen. Det är därför min uppfattning att lindrigaste lagens princip inte gör sig särskilt starkt gällande vad gäller straffbestämmelserna i fiskevårdslagen. Övergångsbestämmelserna bör därför innehålla ett undantag från 5 § andra stycket i brottsbalkens promulgationslag.

11.2Förslaget till förordning (2012:00) om fiskevård

Utredningen föreslår en helt ny fiskeförordning, eftersom jag före- slår så pass många ändringar i den befintliga förordningen att det inte är möjligt att hantera som ändringar. Samtidigt kommer ändå mycket från den tidigare förordningen att överföras i med endast mindre justeringar. Det gäller exempelvis hela kapitel 3 om mark- nadsreglering på fiskets område, eftersom det inte utretts av utred- ningen. Jag har även valt att kommentera de förändringar som gjorts i förordningen, trots att det inte är sedvanligt att kommentera för- ordningar och inte heller är ett krav. Jag menar dock att det med hänsyn till regelverkets omfattning och komplexitet är nödvändigt, eftersom förändringarna annars är mycket svåra att förstå.

700

SOU 2010:42

Författningskommentar

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter om

1.fiske och vattenbruk inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon,

2.svenskt fiske utanför den ekonomiska zonen,

3.fiskerinäringens marknadsreglering, och

4.stöd till vattenbruket och fiskerinäringen.

I förordningen ges föreskrifter som behövs för att EU:s gemensamma fiskeripolitik ska kunna genomföras i Sverige.

Ändringen är en språklig anpassning av förändringen i 2 § fiskevårds- lagen.

2 kap. Fisket och vattenbruket

1 § I detta kapitel finns föreskrifter om fisket och vattenbruket. I bi- laga 1 till förordningen anges också de platser och de redskap som den som anges i 13 § andra stycket fiskevårdslagen (2012:00) har rätt att fiska med på enskilt vatten.

Detta kapitel ska inte tillämpas i den utsträckning det strider mot särskilda föreskrifter om Torne älvs fiskeområde. Sådana föreskrifter finns i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde och förordningen (FIFS 1997:12) om fisket i Torne älvs fiskeområde.

Detta kapitel ska inte heller tillämpas i den utsträckning det strider mot bestämmelserna i artskyddsförordningen (2007:845) eller före- skrifter som har meddelats med stöd av den förordningen.

Som framgår av 13 § fiskevårdslagen och 9.1.10 ska bilagan till fiske- lagen tillsvidare flyttas till förordningen. De centrala bestämmel- serna om handredskapsfiske tas dock bort i bilagan och framgår i stället direkt av fiskevårdslagen. Vidare följer även den grundlägg- ande rätten till s.k. frifiske av 13 § 2 stycket fiskevårdslagen. Det som därmed följer av bilagan är geografiska anvisningar och red- skapsbegränsningar. Från något håll har ifrågasatts om det med hänsyn till 8 kap. regeringsformen är möjligt att flytta bilagan till förordningen. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen gäller att ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 § regeringsformen följer dock att regeringen utan hinder av 3 § efter bemyndigande i lag i förordning kan meddela föreskrifter om fiske. Dessutom menar jag att den grundläggande rätten till frifiske följer av 13 § andra stycket fiskevårdslagen, den är bara kompletterad med detaljerade geografiska anvisningar i bi-

701

Författningskommentar

SOU 2010:42

lagan. Vidare sker den förändringen att alla ostron utom japanska jätteostron är förbehållet fiskerättsägaren.

Fasta redskap m.m.

2 § Länsstyrelsen ger tillstånd att sätta ut fasta redskap på allmänt vatten.

Vidare ger länsstyrelsen tillstånd att sträcka fast redskap från enskilt vatten ut i allmänt vatten för den som har rätt till fisket på enskilt vatten. Sådant tillstånd ska ges om det inte medför olägenhet för andra fiskande

Tillstånd för att sträcka ut redskap behövs inte vid kusterna i Norr- bottens län, Kalmar län söder om Kråkelund, östra och södra Skåne samt vid östra kusten i Blekinge län (norr om Torhamnsudde) och öster om en linje dragen från Torhamnsudde över Videskärs nordspets och Ungskärs sydspets till Utlängans sydspets.

3 § Annat fiske får inte bedrivas närmare än 100 meter från fast red- skap på allmänt vatten. Detsamma gäller för fiske enligt 13 § 2 stycket på enskilt vatten.

4 § Fiske får inte bedrivas närmare än 100 meter från en vatten- bruksanläggning.

Den ursprungliga bestämmelsen i 2 § fiskeförordningen blir med fiskevårdslagens nya systematik överflödig. I förslaget till den nya lagen anges vem som har rätt att använda fasta redskap. Det är enligt 12 § fastighetsägaren på enskilt vatten och enligt 9 § den som be- driver yrkesmässigt fiske med fiskelicens. En prövning om vem som får använda fasta redskap blir därmed överflödigt. I stället följer rätten att använda fasta redskap av lagen. Länsstyrelsen måste dock även fortsättningsvis ha kontroll över placeringen av de fasta red- skapen. Därför måste den som vill använda sig av fasta redskap även fortsättningsvis söka tillstånd. Sådant tillstånd krävs liksom tidigare på allmänt vatten. Att sätta ut fasta redskap på enskilt vatten är liksom tidigare fritt. Länsstyrelsens prövning ska alltså endast om- fatta placeringen. Jag har övervägt om inte detta av förenklingsskäl skulle kunna integreras i den konsekvensbedömningen för miljön som ska ske enligt 8 § fiskevårdslagen av Fiskeriverket. Som fram- gått är konsekvensbedömningen för miljön av redskap ett viktigt inslag i denna prövning. Genom att placeringen av de fasta red- skapen även fortsättningsvis ska bedömas av länsstyrelserna blir det en form av dubbelprövning. Från Fiskeriverkets och länsstyrel-

702

SOU 2010:42

Författningskommentar

sernas sida har det dock uppgetts att den lokala kännedomen är en viktig faktor vid bedömningen av de fasta redskapens placering.

Vidare regleras i 2 § även sträckning av fasta redskap. I den tidi- gare fiskelagens 11 och 12 §§ reglerades sträckning av fasta redskap från enskilt vatten ut i allmänt vatten. Dessa bestämmelser ska gälla oförändrat, men jag anser att bestämmelserna på grund av sin detalj- karaktär bättre hör hemma i förordningen än i ramlagen. Språkligt sett har ordalydelsen i 11 § moderniserats. Bemyndigandet för det finns i fiskevårdslagens 35 §.

3 och 4 §§ ersätter 26 § fiskevårdslagen. Bemyndigandet för det finns också i 35 § fiskevårdslagen. Paragrafen har förenklats och förtydligats. Med annat fiske avses förstås fiske som bedrivs av annan än den som förfogar över det fasta redskapet. Det anges nu uttryckligen att 100-metersregeln gäller på allmänt vatten och för det s.k. frifisket på enskilt vatten. Kopplingen till korrekt märkning har tagits bort, eftersom det enligt min mening saknar betydelse. Vidare har även ”utan lov” tagits bort, det har saknats bestämmelse om vem som skulle kunna utfärda dispensen i fiskelagen. Därmed borde även den delen av bestämmelsen sakna betydelse.

3–4 §§ Upphävda

Enligt min uppfattning blir 3–4 §§ i fiskeförordningen överflödiga. I fiskevårdslagen anges uttryckligen i 10, 11 och 13 §§ i vilken utsträckning utländska medborgare får fritidsfiska. Reglerna är förenliga med EU-rätten. När det gäller yrkesfiskare finns det nedan i 19 § bestämmelser om anknytning. Även dessa har utarbetats med hänsyn tagen till EU-rätten. Att därutöver ha särskilda regler om rätt till fiske för utländska medborgare är överflödigt.

Föreskrifter för fisket

5 § Fiskeriverket får meddela föreskrifter om konsekvensbeskrivning för miljö och utbildning enligt 8 § fiskevårdslagen (2012:00).

Paragrafen speglar 31 § fiskevårdslagen när det gäller konsekvens- bedömning för miljö och utbildning. I 31 § finns även ett bemyn- digande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om anknytning. I nuläget menar jag dock att det saknas skäl att ge Fiskeriverket bemyndigande att ange före-

703

Författningskommentar

SOU 2010:42

skrifter om anknytning. I stället är kraven för anknytning noga angivna i 19 § och frågan är noga utredd av mig, se avsnitt 9.1.15. I 19 § anges också att Fiskeriverket får beakta andra omständigheter. Kraven om anknytningen bygger dock på EU-rätten och kan vid förändring i den även snabbt behöva förändras nationellt. Jag har därför valt att i 31 § fiskevårdslagen ge regeringen möjlighet att om det i framtiden krävs att föreskriva att även Fiskeriverket eller annan myndighet ska möjlighet att meddela föreskrifter.

Fiskeriverket får meddela föreskrifter om fiskevård för annat vatten än vad som anges i första stycket för att skydda hotade arter eller stammar av nationellt intresse.

I bemyndigandet om fiskevård ingår bl.a. att helt förbjuda fiske eller att begränsa tillträdet till fiske genom särskilda tillståndskrav.

Paragrafen följer 30 § i fiskevårdslagen. Som framgår av kommen- taren till denna är innebörden att Fiskeriverket även fortsättnings- vis ska kunna vidta alla nödvändiga fiskevårdsåtgärder. Det ingår också exempelvis som tidigare att meddela föreskrifter för fiske- vård som avser förbud mot att behålla fisk som fångats, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fisk. Föreskriften måste dock ytterst ha fiske- vård som syfte och gälla fisk från havet eller de angivna sjöarna.

Den bakomliggande tanken är att behovet av fiskevård är varier- ande och att det är onödigt komplicerat för att inte säga omöjligt att i detalj ange de olika verktygen. Som anges i kommentaren till 30 § fiskevårdslagen ersätter detta bemyndigandet 22 § fiskelagen. Det ersätter i konsekvens därmed också 5 kap 1 § i denna förord- ning, eftersom den blir överflödig.

§§ 4 och 5 i fiskeförordningen upphävs. De är alltför detaljerade för att höra hemma i förordningen och behöver dessutom ses över. I stället ersätts de av föreskrifter om fiskevård i Fiskeriverkets före- skrifter.

7 § Fiskeriverket får meddela föreskrifter för att komplettera eller verk- ställa EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som avser

1.åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna,

2.strukturåtgärder för fiskenäringen

3.marknadsreglering av fisk och fiskprodukter

704

SOU 2010:42

Författningskommentar

Föreskrifterna ska falla utanför tillämpningsområdet för livsmedels- lagen (2006:804).Sådana föreskrifter får även meddelas för svenskt fiske utanför Sveriges ekonomiska zon.

Vid meddelandet av föreskrifter får verket ta regional hänsyn.

Paragrafen speglar 29 § fiskevårdslagen, se kommentaren till den para- grafen.

Kräftpest

8 § Det är förbjudet

1.att utan föregående desinfektering använda redskap för kräftfiske

iett vatten om redskapet tidigare använts för fiske i ett annat vatten,

2.att förvara eller kasta kräftor eller delar av kräftor i annat vatten än det där de fångats, och

3.att i ett vatten rengöra eller kasta emballage i vilket kräftor från ett annat vatten har förvarats.

9 § För att hindra spridningen av kräftpest får länsstyrelsen besluta att ett visst område skall anses kräftpestsmittat eller utgöra skyddsområde för flodkräfta.

Ett beslut om skyddsområde skall vara grundat på en av länsstyrelsen upprättad och av Fiskeriverket godkänd förvaltningsplan för flodkräfta.

10 § Inom ett område som har förklarats kräftpestsmittat är det förbjudet att

1.fånga kräftor,

2.saluhålla, sälja, köpa eller transportera okokta kräftor,

3.använda fisk som betesfisk i ett annat vatten än det där den fångats. Fiskeredskap, båtar, maskiner eller andra föremål som har använts i

ett vatten inom ett område som har förklarats kräftpestsmittat får inte transporteras till någon annan sjö eller något annat vattendrag inom området eller föras ut ur området utan föregående desinfektering.

Inom ett område som har förklarats utgöra skyddsområde är det för- bjudet att

1.saluhålla, sälja, köpa eller transportera okokta kräftor som inte här- rör från området,

2.använda fisk som betesfisk i ett annat vatten än det där den fångats,

3.utan föregående desinfektering använda fiskeredskap, båtar, maskiner eller andra föremål som har använts i vatten utanför området,

4.utplantera signalkräfta.

Länsstyrelsen får föreskriva sådana undantag från bestämmelserna i första till tredje styckena som inte ökar risken för smittspridning eller som behövs av vetenskapliga skäl.

705

Författningskommentar

SOU 2010:42

Hänsyn till naturvården

11 § Fiskeriverket meddelar föreskrifter om vilken hänsyn som vid fiske skall tas till naturvårdens intressen.

11 § följer 33 § i fiskevårdslagen som i sin tur ersätter tidigare 20 § 1 stycket i fiskelagen. 2 stycket upphävs eftersom den bestäm- melsen blir överflödig. Den ersätts i stället av kravet om konse- kvensbeskrivning för miljö enligt 8 § fiskevårdslagen, se vidare kommentarerna till den paragrafen och 9.1.3.

Innehållet i fiskelagens 13 § är flyttad till fiskevårdslagens 10 §, se kommentaren till den.

Märkning och utmärkning av fiskeredskap

12 § Fiskeriverket meddelar föreskrifter om märkning av redskap som används vid fiske och om märkning av fisksump. Genom märkningen ska det framgå vem som använder redskapet eller sumpen, om an- vändaren av redskapet är yrkesfiskare eller fritidsfiskare och om an- vändaren fiskar med enskild fiskerätt.

13 § Fiskeriverket meddelar de föreskrifter som behövs för utmärk- ning av fiskeredskap och vattenbruksanläggningar.

Utplantering av fisk m.m.

14 § För att sätta ut fisk eller flytta fisk från ett vattenområde till ett annat eller för att anlägga och driva en fiskodling krävs tillstånd av läns- styrelsen. Ett tillstånd får förenas med villkor.

Tillstånd till fiskodling får meddelas för viss tid.

Om någon i en dom eller ett beslut i ett mål eller ärende om vatten- verksamhet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser är ålagd att vidta en åtgärd som kräver tillstånd enligt första stycket, ska tillståndsprövningen endast omfatta de villkor som behövs för att före- bygga spridning av smittsamma sjukdomar.

Bestämmelser om att en särskild tillståndsprövning krävs i vissa fall finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

706

SOU 2010:42

Författningskommentar

15 § Länsstyrelsen får helt eller delvis återkalla ett tillstånd att bedriva fiskodling

1.om den som har sökt tillståndet har vilselett länsstyrelsen genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet,

2.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse,

3.om det genom verksamheten har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

4.om verksamheten medför avsevärd risk för skyddsvärda fiskbestånd,

5.om tillståndet inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas,

6.om verksamheten slutligt har upphört,

7.om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd, eller

8.om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.

16 § Länsstyrelsen får ändra eller upphäva villkor eller andra bestäm- melser eller meddela nya sådana i ett tillstånd att bedriva fiskodling

1.om den som har sökt tillståndet har vilselett länsstyrelsen genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betyd- else för tillståndet eller villkoren,

2.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

3.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

4.om en från smittskyddssynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny odlingsteknik, eller

5.för att förbättra en anläggnings rymningssäkerhet.

Villkor eller bestämmelser enligt första stycket får inte vara så in- gripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avse- värt försvåras.

18 § Ytterligare föreskrifter om utsättning och flyttning av fisk samt om fiskodling och slakt av odlad fisk får meddelas av Fiskeriverket.

Fiskeriverket får föreskriva om undantag från 17 § om det finns vetenskapliga eller andra särskilda skäl.

707

Författningskommentar

SOU 2010:42

Fiskelicens

19 § Frågor om fiskelicens enligt 8 § fiskevårdslagen prövas av Fiskeri- verket.

Som framgått av avsnitt 9.1.5 ersätts yrkesfiskelicensen och fartygs- tillståndet med ett tillståndskrav, fiskelicens. Rubriken yrkesfiske- licens och fartygstillstånd ändras därför till fiskelicens.

Till omständigheter som visar att fisket har anknytning till Sverige hör

1.att sökanden landar minst hälften av den totala fångsten under ett kalenderår, i värde räknat, i Sverige,

2.att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn,

eller

3.att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet, eller

4.att sökanden har ett fast driftställe i Sverige.

Fiskeriverket ska vid sin prövning beakta också andra omständigheter som sökanden åberopar till stöd för att fisket är anknutet till Sverige.

Skälen för denna ändring framgår av 9.1.15. 20 § fiskelagen är numera överflödig och används inte enligt uppgift från Fiskeriverket. Den kan därmed upphävas.

Dispenser

20 § Fiskeriverket får medge undantag från redskapsbegränsningen i 10 § fiskevårdslagen för den som bedriver fisketurism eller om det finns vetenskapliga eller andra särskilda skäl.

Om fisket bedrivs på uppdrag av Fiskeriverket får verket föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i §§ 2, 10 första och andra styckena och 14.

Fiskeriverket prövar frågor om tillstånd till fiske av vetenskapliga skäl enligt EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Dispensmöjligheten för länsstyrelsen i 21 § är upphävd som följd av att tidigare 5–6 §§ upphävts. Vidare upphävs dispensmöjligheten för Fiskeriverket i 21 § 1 stycket till följd av att redskapsbegräns- ningen är flyttad från fiskeförordningen till 10 § fiskevårdslagen. Som framgår av 32 § fiskevårdslagen är syftet att Fiskeriverket ska kunna utöka antalet redskap för den som yrkesmässigt bedriver fisketurism med F-skattesedel. Vidare ska Fiskeriverket liksom tidi- gare kunna utöka antalet redskap om det finns vetenskapliga skäl eller andra särskilda skäl. Slutligen ska Fiskeriverket förstås alltid

708

SOU 2010:42

Författningskommentar

kunna begränsa antalet redskap om fiskevårdsskäl föreligger. Detta följer dock redan av deras allmänna bemyndigande om fiskevård och behöver därför inte anges igen.

Överlåtbara fiskerättigheter

21 § Fiskeriverket fastställer den överlåtbara andelen (fiskerättighet) enligt 19 § fiskevårdslagen och godkänner överlåtelsen enligt 20 § samma lag. I sitt beslut om godkännande ska verket fastställa parternas inne- hav av fiskerättigheter.

Fiskevårdslagens 19–20 §§ bemyndigar till skillnad från den nuvarande lagen om överlåtbara fiskerättigheter regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i stället för direkt Fiskeriverket. Skälet är förstås att lagen inte ska behöva ändras om ansvarsfördelningen för myndigheter ändras. Det kräver dock i sin tur ett bemyndigande i förordningen som jag inför genom 21 §. Det ska noteras att be- myndigandet tar sikte på 19–20 §§ fiskevårdslagen. Vid godkännandet ska dock verket självfallet även beakta 21 § i lagen, som alltså ger möjlighet att godkänna överlåtelser trots att innehavet överstiger tio procent om det finns särskilda skäl.

22 § Fiskeriverket får besluta att dra in eller begränsa fiskerättigheter om innehavarens fiskelicens har återkallats eller begränsats.

Paragrafen speglar 23 § fiskevårdslagen.

23 § Fiskeriverket får meddela närmare bestämmelser om hur fiske- rättigheter beräknas och grunderna för fördelningen av indragna fiske- rättigheter samt verkställigheten av lagen om överlåtbara fiskerättig- heter.

Paragrafen speglar sista meningarna i 23–24 §§ fiskevårdslagen och punkten 3 i 2 § i förordning (2009:867) om överlåtbara fiskerättig- heter.

3 kap. Marknadsreglering på fiskets område

1 § I detta kapitel ges föreskrifter för att den marknadsreglering av fisk och fiskprodukter som ingår i EU:s gemensamma fiskeripolitik ska kunna genomföras i Sverige.

709

Författningskommentar

SOU 2010:42

2 § Frågor om godkännande av producentorganisationer och om åter- kallelse av ett sådant godkännande samt om stöd inom marknads- regleringen av fisk och fiskprodukter prövas av Fiskeriverket.

Beslut eller underrättelse om beslut om stöd inom marknads- regleringen av fisk och fiskprodukter skall innehålla en upplysning om innehållet i 2 a §. Stödet betalas ut av Jordbruksverket.

3 § Före utbetalning av stöd inom marknadsregleringen av fisk och fiskprodukter som Fiskeriverket beslutat om, ska Jordbruksverket kon- trollera att utbetalningen är förenlig med gemenskapsreglerna.

3 § Upphävd

Den tidigare 3 § blir överflödig med hänsyn till Fiskeriverkets gene- rella bemyndigande enligt 2 kap. 7 §.

4 § Om det behövs får Fiskeriverket meddela föreskrifter om att en producent som inte är medlem i en producentorganisation ska om- fattas av en sådan organisations regler för produktion, avsättning, åter- tagande från marknaden och förädling.

Fiskeriverket får föreskriva att en producentorganisation får ta ut en avgift av andra fiskare än medlemmar för att täcka administrations- kostnaderna för sådant återtagande som avses i första stycket.

4 kap. Stöd till vattenbruket och fiskerinäringen m.m.

1 § Detta kapitel kompletterar

1.rådets förordning (EG) nr 1198/2006 av den 27 juli 2006 om Europeiska fiskerifonden (EFF), och

2.kommissionens förordning (EG) nr 498/2007 av den 26 mars 2007 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1198/2006 om Europeiska fiskerifonden.

2 § Stöd får i mån av tillgång på medel lämnas enligt detta kapitel till

1.åtgärder för anpassning av gemenskapens fiskeflotta,

2.åtgärder inom vattenbruket, insjöfiske, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter,

3.åtgärder av gemensamt intresse,

4.åtgärder för hållbar utveckling i fiskeområden,

5.tekniskt stöd, och

6.isbrytarhjälp.

710

SOU 2010:42

Författningskommentar

Stöd lämnas i form av ekonomiskt bidrag.

Beslut i fråga om stöd enligt detta kapitel, med undantag för stöd enligt 31 § (isbrytarhjälp), ska vara förenliga med de gemenskapsregler och det operativa program som ligger till grund för EU:s medfinansiering.

Stöd som avses i första stycket och som regleras i de EG-för- ordningar som anges i 1 §, lämnas högst i enlighet med de stödnivåer som följer av rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Om stöd lämnas enligt bestämmelser som går utöver bestäm- melserna i rådets förordning (EG) nr 1198/2006 ska artiklarna 87, 88 och 89 i EG-fördraget tillämpas.

3 § Fiskeriverket ska besluta sådana nationella planer för anpassning av fiskeansträngningen som avses i artiklarna 21 och 22 i rådets för- ordning (EG) nr 1198/2006.

Definitioner

4 § I detta kapitel förstås med

beslutande myndighet: den myndighet som prövar frågor om stöd, operativt program: det operativa programmet för fiskerinäringen i Sverige 2007–2013 som avses i artikel 17 i rådets förordning (EG)

nr 1198/2006,

fiskeområdesgrupp: en lokal utvecklingsgrupp för hållbar utveckling av fiskeområden som avses i artikel 43 i rådets förordning (EG) nr 1198/2006 (FOG-grupp).

Allmänt om stöd

5 § Stöd till fiskeföretag får lämnas endast till den som bedriver yrkes- mässigt fiske.

Stöd till investeringar i fiskodlingsföretag som får anslutas till hälso- kontroll enligt lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. lämnas endast till den som är ansluten till sådan kontroll.

6 § Den beslutande myndigheten får prioritera mellan inkomna ansök- ningar om stöd.

7 § Stöd till investeringar får lämnas endast om verksamheten bedöms vara eller kunna bli lönsam från företagsekonomisk synpunkt.

Den beslutande myndigheten kan dock, om det är av avgörande betydelse ur bl.a. ett miljöperspektiv eller ett regionalt konkurrenskraft- och sysselsättningsperspektiv, medge att stöd lämnas även i annat fall.

8 § Åtgärder som med finansieras av Europeiska fiskerifonden får inte medföra ökad fiskeansträngning..

711

Författningskommentar

SOU 2010:42

9 § Ett beslut om stöd förfaller om stödet inte tas i anspråk inom sex månader efter dagen för beslutet eller, om den beslutande myndig- heten fastställt en lyftningsplan för stödet, detta inte tas i anspråk enligt planen. Om det finns särskilda skäl kan den beslutande myndig- heten förlänga den tid inom vilken stödet ska tas i anspråk.

Förvaltande och attesterande myndighet

10 § Fiskeriverket ska vara förvaltande och attesterande myndighet för det operativa programmet och fullgöra de uppgifter som i detta hänseende framgår av rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Övervakningskommitté

Beslut av övervakningskommittén kräver enhällighet. Regeringskansliet beslutar om kommitténs sammansättning. Ord-

förande, ledamöter och ersättare i övervakningskommittén utses av Regeringskansliet för en bestämd tid.

Revisionsmyndighet

12 § Ekonomistyrningsverket ska vara revisionsmyndighet för det opera- tiva programmet och fullgöra de uppgifter som i detta hänseende framgår av rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Inrättande av fiskeområdesgrupper

13 § Hos Fiskeriverket kan man ansöka om att bilda en FOG-grupp. FOG-gruppen ska i sin ansökan föreslå avgränsningen av ett sådant fiskeområde som avses i artikel 43 i rådets förordning (EG) nr 1198/2006.

Fiskeriverket beslutar, efter samråd med berörda myndigheter, kom- muner och organisationer, i varje enskilt fall om inrättande av sådana fiskeområden och om godkännande av FOG-grupper och lokala utveck- lingsstrategier. Om ett fiskeområde avses omfatta flera län ska Fiskeri- verket efter samråd med berörda länsstyrelser utse den länsstyrelse som enligt 16 § ska pröva frågor om stöd.

712

SOU 2010:42

Författningskommentar

Förfarandet i stödärenden

Ansökan om stöd

14 § Ansökan om stöd ska, om inte annat anges i denna paragraf, lämnas in till länsstyrelsen i det län där åtgärden är avsedd att genomföras. I de fall Fiskeriverket är beslutande myndighet ska läns- styrelsen med eget yttrande överlämna ansökan till verket.

En ansökan om stöd som avser ett länsöverskridande projekt ska lämnas in till Fiskeriverket. Om ansökan avser en fråga som länsstyrelsen beslutar om ska Fiskeriverket efter samråd med berörda länsstyrelser utse den länsstyrelse som ska pröva frågan om stöd och översända ansökan dit.

En ansökan om stöd enligt 29 § (hållbar utveckling i fiskeområden) ska lämnas in till FOG-gruppen i det område där verksamheten ska bedrivas. FOG-gruppen ska, så snart den tagit emot en ansökan, sända en kopia av ansökan till länsstyrelsen.

En ansökan om stöd som avses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) ska lämnas in till Sveriges fiskares arbetslöshetskassa.

En ansökan enligt 31 § (isbrytarhjälp) lämnas in till Fiskeriverket.

15 § Ansökan om stöd ska ske skriftligen. Sökanden ska lämna myn- digheten eller, i förekommande fall, Sveriges fiskares arbetslöshetskassa de uppgifter och göra den utredning som myndigheten eller kassan bestämmer.

Beslutande myndighet

16 § Länsstyrelsen prövar frågor om stöd enligt denna förordning i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1198/2006 i fråga om

1.småskaligt kustfiske (art. 26.1, 26.3, 26.4 EFF),

2.åtgärder för produktiva investeringar i vattenbruket (art. 29 EFF),

3.miljövårdande åtgärder inom vattenbruket (art. 30 EFF),

4.insjöfiske (art. 33 EFF),

5.investeringar i beredning och saluföring (art. 34 EFF),

6.åtgärder avsedda att skydda och utveckla den akvatiska faunan och floran (art. 38 EFF),

7.fiskehamnar och landningsplatser (art. 39 EFF), och

8.hållbar utveckling i fiskeområden (art. 43 EFF).

Frågor om stöd enligt 29 § (hållbar utveckling i fiskeområden) prövas av länsstyrelsen efter beredning av FOG-gruppen. Om området för en FOG-grupp omfattar mer än ett län prövas frågor om stöd av den läns- styrelse som utsetts enligt 13 §.

Frågor om annat stöd än som avses i första och andra styckena eller i 17 § prövas av Fiskeriverket.

713

Författningskommentar

SOU 2010:42

17 § Sveriges fiskares arbetslöshetskassa prövar frågor om stöd som av- ses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) i förhållande till de enskilda stödmottagarna inom ramen för Fiskeriverkets beslut om så- dant stöd.

Utbetalning av stöd

18	§ Ansökan om utbetalning av stöd ska, om inte annat följer av
21	§, lämnas in till länsstyrelsen i det län som följer av 14 §.

Länsstyrelsen ska granska ansökan om utbetalning och därefter över- sända ansökan till Fiskeriverket.

19 § Fiskeriverket ska besluta om och utbetala stöd ur Europeiska fiskerifonden.

Innan stöd betalas ut ska Fiskeriverket kontrollera att utbetalningen är förenlig med gemenskapsreglerna.

Fiskeriverkets beslut att inte betala ut stödet och att, i förekommande fall, sända tillbaka stödärendet till länsstyrelsen innebär att den beslut- ande myndighetens beslut om stöd förfaller.

Beslut eller underrättelse om beslut om stöd som till någon del finan- sieras med gemenskapsmedel och som betalas ut av annan än den som beviljar stödet ska innehålla en upplysning om innehållet i andra– fjärde styckena.

20 § När Fiskeriverket fattar beslut om villkoren för sådant stöd som avses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) ska verket sam- tidigt fatta beslut om utbetalning av förskott med hela det beviljade beloppet till Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. Fiskeriverket ska kon- trollera att beslutet om utbetalning är förenligt med gemenskapsreglerna.

21 § Sveriges fiskares arbetslöshetskassa ska besluta om utbetalning av stöd som avses i 23 § 2 (tillfälligt upphörande av verksamhet) och betala ut sådant stöd till de enskilda stödmottagarna. Utbetalningarna sker av medel som förskotterats av Fiskeriverket. Kassan ska därefter översända alla uppgifter om utbetalat stöd till Fiskeriverket.

714

SOU 2010:42

Författningskommentar

Sveriges fiskares arbetslöshetskassa ska återbetala outnyttjade för- skotterade medel till Fiskeriverket.

22 § Fiskeriverket får utöver vad som anges i 20 §, om det finns sär- skilda skäl och efter prövning av projektets ekonomiska bärkraft, be- sluta om förskottsutbetalning av stöd. Förskott får lämnas endast om stödmottagaren är en ideell förening, en ekonomisk förening i form av ett lokalt kooperativ, en allmännyttig stiftelse eller en lokal utvecklings- grupp som drivs av stödmottagaren.

Förskott får lämnas med högst hälften av det beviljade beloppet, dock högst 250 000 kronor.

Stödåtgärder

Anpassning av gemenskapens fiskeflotta

23 § Stöd får lämnas till ägare av fiskefartyg för vilket det finns gällande fiskelicens

1.vid definitivt upphörande av fiskeverksamhet när fartyget skrotas eller när det ställs om till annan verksamhet än fiske, under förutsätt- ning att ett sådant upphörande ingår i en plan för anpassning av fiske- ansträngningen enligt artikel 21 a i rådets förordning (EG) nr 1198/2006,

2.vid tillfälligt upphörande av fiskeverksamhet, även i samband med att fartyg drabbas av dumpade kemiska stridsmedel eller andra kemiska ämnen,

3.för investeringar ombord på fiskefartyg som syftar till förbättring av säkerheten ombord, arbetsvillkor, hygien, produktkvalitet, energi- effektivitet och selektivitet, och

24 § Stöd får lämnas som socioekonomisk kompensation för diversi- fiering, fortbildning, omskolning, lärlingsutbildning och förvärv av fartyg samt i form av avgångsvederlag för yrkesfiskare som lämnar fisket.

Vattenbruk, insjöfiske, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter

25 § Stöd får lämnas till vattenbruksföretag för

1.produktiva investeringar,

2.miljövårdande åtgärder,

3.åtgärder för folkhälsa, och

4.åtgärder för djurhälsa.

715

Författningskommentar

SOU 2010:42

27 § Stöd får lämnas till företag för åtgärder inom beredning och salu- föring.

Åtgärder av gemensamt intresse

28 § Stöd får lämnas till åtgärder av gemensamt intresse för fiskeri- näringen för

1.gemensamma insatser,

2.skydd och utveckling av den akvatiska faunan och floran,

3.investeringar i fiskehamnar och landningsplatser, inklusive muddring en gång under perioden 2007–2013 per fiskehamn eller landningsplats,

4.utveckling av nya avsättningsmöjligheter och reklamkampanjer,

5.pilotprojekt av tydligt innovativ karaktär och med icke kommersiellt syfte, och

6.ändring av fiskefartyg för omställning till utbildnings- och forsk- ningsändamål eller annan verksamhet än fiske. Förordning (2008:128).

Hållbar utveckling i fiskeområden

Begagnad utrustning

30 § Stöd för utgifter för köp av begagnad utrustning lämnas endast om stödmottagaren styrker att utrustningen inte förvärvats med bidrag från offentliga medel. Priset för den begagnade utrustningen får inte överstiga marknadsvärdet och måste vara lägre än kostnaden för mot- svarande ny utrustning samt ha minst de tekniska egenskaper som be- hövs för insatsen.

Isbrytarhjälp

31 § Stöd får lämnas för isbrytning för fiskets och fiskarbefolkningens behov.

716

SOU 2010:42

Författningskommentar

Rapportering av oegentligheter

32 § Fiskeriverket ska ansvara för rapporteringen av oegentligheter i enlighet med kommissionens förordning (EG) nr 498/2007.

Bemyndigande

33 § Fiskeriverket får meddela ytterligare föreskrifter om stöd enligt detta kapitel.

5 kap. Uppgiftsskyldighet, tillsyn och kontroll

Uppgiftsskyldighet

1 § Fiskeriverket meddelar föreskrifter om att fiskefartyg ska ha ut- rustning som automatiskt via satellit överför information om fartyget.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 § andra stycket i nu gällande fiskeför- ordning och stöder sig på det allmänna bemyndigandet i 36 § andra stycket fiskevårdslagen.

I övrigt blir motsvarigheten till 5 kap. 1 § i nu gällande fiske- förordning överflödig med fiskevårdslagens nya systematik och har därför inte flyttats med till den nya fiskeförordningen. Se vidare kom- mentarerna till 30 och 36 §§ fiskevårdslagen och 2 kap. 4 § fiskeför- ordningen.

2 § Fiskeriverket ska till Kustbevakningen lämna sådana uppgifter om fiskefartyg och fiskelicenser som Kustbevakningen behöver för sin verk- samhet inom fiskerikontrollen.

Kustbevakningen ska till Fiskeriverket lämna sådana uppgifter om brott och om kontroll och tillsyn som Fiskeriverket behöver

1.för sin verksamhet inom fiskerikontrollen, eller

2.för handläggning av frågor om sanktionsavgift, licenser och till- stånd.

Paragrafens första stycke motsvarar med en språklig anpassning till terminologin i den nya fiskevårdslagen 5 kap. 1 a § i nuvarande fiske- förordningen.

Andra stycket är nytt. Kustbevakningen har anfört att myndig- heten i dagsläget lämnar mycket information till Fiskeriverket efter önskemål från Fiskeriverket. Kustbevakningen har vidare anfört att dess sekretessbestämmelser gör att det i princip alltid är möjligt att

717

Författningskommentar

SOU 2010:42

överlämna de efterfrågade handlingarna men att myndigheten rent faktiskt måste göra en sekretessprövning i varje enskilt fall. Kust- bevakningen har därför uppgett att den anser att det ska införas en allmän uppgiftsskyldighet från Kustbevakningen till Fiskeriverket. En sådan allmän uppgiftsskyldighet har redan föreslagits av Utred- ningen om Kustbevakningens befogenheter (SOU 2008:55, s. 107). Utredningen har ansett det lämpligt att införa en sådan bestämmelse och ansluter sig i huvudsak vad gäller utformningen och placeringen av detta stycke till det förslag som Utredningen om Kustbevak- ningens befogenheter har lämnat.

För Kustbevakningens del innebär detta att denna bestämmelse täcker in det som regleras i 5 kap. 1 e § i nu gällande fiskeförordning.

3 § Fiskeriverket ska till Livsmedelsverket lämna sådana uppgifter om landningar som Livsmedelsverket kan antas behöva för att bedöma om anmälan bör göras enligt 4 a § förordningen (2002:569) om utförsel av fisk från Östersjöområdet.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 b § i nu gällande fiskeförordning.

4 § Fiskeriverket får till behöriga myndigheter i andra medlemsstater i Europeiska unionen samt till behöriga myndigheter i tredjeland lämna sådana uppgifter om fiskefartyg som de behöriga myndigheterna behöver för fiskerikontroll och som framgår av skyldighet i avtal med annan stat inom Europeiska unionen eller mellan Europeiska unionen och tredje- land.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 c § i nu gällande fiskeförordning.

5 § Har beslut enligt 61 § tredje stycket fiskevårdslagen (2012:00) meddelats ska Fiskeriverket snarast underrätta polismyndigheten och åklagare om beslutet.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 d § i nu gällande fiskeförordning.

6 § Polismyndigheten ska till Fiskeriverket lämna sådana uppgifter som Fiskeriverket kan antas behöva vid prövning av ärenden om admini- strativa sanktioner enligt 55, 60 och 61 §§ fiskevårdslagen (2012:00).

Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 e § i nu gällande fiskeför- ordning. Kustbevakningens uppgiftsskyldighet regleras däremot i 5 kap. 2 § nya fiskeförordningen och har därför utgått från uppräk- ningen i denna paragraf.

718

SOU 2010:42

Författningskommentar

7 § En allmän domstol ska snarast sända en kopia av en dom som av- ser brott enligt fiskevårdslagen (2012:00) till Fiskeriverket och Kust- bevakningen.

Har någon åtalats för ett brott enligt fiskevårdslagen och har beslut enligt 61 § tredje stycket fiskevårdslagen (2012:00) meddelats ska dom- stolen, om åtalet läggs ned eller ogillas, snarast underrätta Fiskeri- verket om det.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 f § i nu gällande fiskeför- ordning.

I första stycket har skyldigheten för en domstol att sända kopia på dom utsträckts till att gälla även Kustbevakningen. Kustbevak- ningen har anfört att myndigheten i dagsläget får domar skickade till sig från Fiskeriverket men att detta bygger på verkets goda vilja. Kustbevakningen har vidare anfört att myndigheten har stort be- hov av att få dessa domar skickade till sig. Utredningen har ansett det lämpligt att utsträcka allmän domstols skyldighet att skicka en kopia till att omfatta även Kustbevakningen.

Enligt fiskevårdslagen ska äldre bestämmelser tillämpas på över- trädelser som skett före fiskevårdslagens ikraftträdande. Om en dom har beslutas enligt äldre bestämmelser efter det att denna förord- ning har trätt i kraft ska även en sådan dom expedieras enligt denna bestämmelse.

Tillsyn och kontroll

8 § Följande myndigheter ska, var och en inom sitt verksamhets- område, genom tillsyn kontrollera efterlevnaden av fiskevårdslagen (2012:00), de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen samt reg- lerna i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken:

1.Fiskeriverket,

2.Kustbevakningen,

3.Länsstyrelsen, och

4.Polismyndigheterna.

Paragrafen är ny.

Paragrafen har införts på grund av fiskevårdslagens övergripande bemyndigandeparagraf i 36 § första stycket fiskevårdslagen. Eftersom

719

Författningskommentar

SOU 2010:42

avsikten med fiskevårdslagen är att myndighetsnamn inte ska anges i lagen utan i förordningen krävs en ny bestämmelse i förordningen som korresponderar med den nya paragrafen i fiskevårdslagen. Var och en av de fyra tillsynsmyndigheterna utövar kontroll inom sitt verksamhetsområde. Här används samma begrepp som i 5 kap. 5 § i nu gällande fiskeförordning där Kustbevakningen bemyndigas att inom sitt verksamhetsområde kontrollera bestämmelser om fiske. Myndighets verksamhetsområde framgår av instruktionen för respek- tive myndighet. De myndigheter som på detta sätt utses till tillsyns- myndigheter är desamma som redan tidigare utövat tillsyn och kon- troll över bestämmelser om fiske. Avsikten är alltså inte någon förändring i sak utan endast lagtekniska överväganden.

Paragrafen ersätter 5 kap. 3 § i nu gällande fiskeförordning. Detta eftersom 39 § i fiskevårdslagen, som motsvarar 35 § fiskelagen, ut- nyttjar den allmänna bemyndigandeparagrafen i 36 § i förening med 5 kap. 8 § fiskevårdsförordningen till att ge bemyndigande gällande föreläggande och förbud. Med fiskevårdslagens nya systematik blir därför motsvarighet till 5 kap. 3 § i förordningen överflödig och ska inte finnas med i den nya förordningen.

Paragrafen ersätter även 5 kap. 5 § i nu gällande fiskeförordning eftersom det som regleras i den paragrafen täcks in av det allmänna bemyndigandet för Kustbevakningen i 36 § första stycket fiske- vårdslagen i förening med 5 kap. 8 § fiskevårdsförordningen. Med fiskevårdslagens nya systematik blir därför även 5 kap. 5 § i nu gäl- lande fiskeförordningen överflödig.

9 § Fisketillsynsman förordnas av länsstyrelsen.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 2 § i nu gällande fiskeförordning.

10 § Fiskeriverkets tillsyn innefattar kontroll av efterlevnaden av be- stämmelser om fiske vid landning av fisk samt kvalitetskontroll av fisk och fiskprodukter. Fiskeriverket har det övergripande ansvaret för så- dan kontroll även om annan myndighet utför viss del av denna i en- lighet med bemyndigandet i 5 kap. 11 §.

Paragrafen motsvarar i vissa delar 5 kap. 4 § första stycket andra meningen i nu gällande fiskeförordning. Det som regleras i första meningen i 5 kap. 4 § första stycket i fiskeförordningen täcks in av det allmänna bemyndigandet för Fiskeriverket i 36 § första stycket fiskevårdslagen i förening med 5 kap. 8 § i nya fiskeförordningen och första meningen blir därför överflödig. Landningskontrollen ska

720

SOU 2010:42

Författningskommentar

däremot ligga kvar på Fiskeriverket varför andra meningen bör följa med till den nya förordningen.

Andra meningen är ny och införs på grund av den nya bestäm- melsen i 5 kap. 11 §. Myndighetsutövning mot enskilda ska inte längre kunna överlåtas från en myndighet till en annan genom överens- kommelser. Fiskeriverket ska dock ha det övergripande ansvaret för sådan kontroll som regleras i 5 kap. 10 § även om den till viss del utförs av annan myndighet. För en mer utförlig beskrivning hän- visas till betänkandets avsnitt 9.2.2.

11 § Länsstyrelsen på Gotland får kontrollera efterlevnaden av bestäm- melser om fiske vid landning av fisk samt i samband med sådan kon- troll motta landningsanmälan och landningsdeklaration.

Tullverket får kontrollera transportdokument.

Paragrafen ersätter 5 kap. 4 § andra stycket i nu gällande fiskeför- ordning.

Eftersom fiskevårdslagen inte innehåller någon motsvarighet till 4 § andra stycket lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska även motsvarigheten till 5 kap. 4 § andra stycket i nu gällande fiskeförordning ändras. Utredningens avsikt är att det i vart fall av förordning ska framgå vilken myndighet som utövar myndighetsutövning mot enskilda. 5 kap. 11 § har utarbetats i enlig- het med Fiskeriverkets uppgifter om hur verket använder mot- svarande bestämmelse i fiskeförordningen. Stöd finns i bemyndig- andet i 36 § första stycket fiskevårdslagen. För en mer utförlig beskrivning hänvisas till betänkandets avsnitt 9.2.2.

12 § Fiskeriverket får meddela föreskrifter om att den som tar emot stöd eller betalar avgift enligt EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska föra anteckningar om mottaget stöd och betalda avgifter samt att dessa anteckningar ska bevaras under viss tid.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 6 § i nu gällande fiskeförordning. Fiskeriverkets bemyndigande stöder sig på 36 § andra stycket i

fiskevårdslagen. Det bemyndigandet täcker nämligen in det som tidi- gare fanns i 8 § lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

13 § Fiskeriverket får efter samråd med Kustbevakningen meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillsynen och kontrollen av efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella föreskrifter på området.

721

Författningskommentar

SOU 2010:42

Fiskeriverket meddelar efter samråd med Kustbevakningen sådana före- skrifter om inspektion och kontroll som är grundade på internationella överenskommelser och rekommendationer.

Fiskeriverket får föreskriva att länsstyrelsen ska kontrollera att förut- sättningarna för utbetalning av stöd är uppfyllda.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 7 § i nu gällande fiskeförordning. Bemyndigandet finns i 36 § andra stycket fiskevårdslagen.

6 kap. Övriga frågor

Behörig myndighet

1 § Fiskeriverket ska, om inte annat följer av andra föreskrifter, ut- föra de uppgifter som enligt EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ankommer på en behörig myndighet eller en medlems- stat.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 1 § första stycket i nu gällande fiskeförordning.

Utredningens avsikt är att det i vart fall av förordning ska fram- gå vilken myndighet som utövar myndighetsutövning mot en- skilda. Mot bakgrund av detta innehåller inte fiskevårdslagen någon motsvarighet till 4 § andra stycket lag om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Därför ska även motsvarigheten till 6 kap. 1 § andra stycket i nu gällande fiskeförordning utgå. För en mera utförlig beskrivning se betänkandets avsnitt 9.2.2.

2 § Fiskeriverket ska ansvara för upprättandet av en sådan lista som avses i 41 § femte stycket i fiskevårdslagen (2012:00).

Paragrafen är ny.

Paragrafen är föranledd av införandet av bestämmelsen i 41 § femte stycket i fiskevårdslagen. I denna stadgas att ”Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska i föreskrifter ange vilka EU-förordningar som avses i första stycket och, i fråga om EU- förordningar som gäller i mer än ett år, även ange vilka artiklar som avses.” Eftersom utredningen har strävat efter att myndighetsnamn inte ska anges i lagen krävs denna kompletterande bestämmelse i förordningen.

722

SOU 2010:42

Författningskommentar

Sanktionsavgifter

3 § Sanktionsavgift enligt 55 § fiskevårdslagen (2012:00) ska tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i bilagan till denna förordning.

Fiskeriverket beslutar om sanktionsavgift och får meddela närmare föreskrifter om hur sanktionsavgifter ska betalas.

Paragrafen motsvarar med vissa ändringar 6 kap. 2 b § (första stycket) och 6 kap. 2 c § (del av andra stycket) i nu gällande fiskeförordning.

I paragrafen har det som tidigare reglerades i 6 kap. 2 b och 2 c §§ lagts ihop till en bestämmelse. I andra stycket är ena delen ny jämfört med motsvarande bestämmelse i den nuvarande fiskeför- ordningen. Andra stycket korresponderar i den delen med 57 § första stycket i fiskevårdslagen och har införts eftersom det inte längre anges myndighetsnamn i lagen.

4 § Om ett beslut om sanktionsavgift efter överklagande upphävs, ändras eller fastställs genom en dom som har vunnit laga kraft, ska dom- stolen snarast sända en kopia av domen till Kammarkollegiet och ange vilket datum domen vann laga kraft.

Domstolen ska på motsvarande sätt snarast underrätta Kammar- kollegiet, om den beslutar att ett överklagat beslut om sanktionsavgift tills vidare inte får verkställas, eller om ett sådant beslut om verk- ställighetsförbud upphävs.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 2 d § i nu gällande fiskeförordning.

Landningsavgift

5 § Den som landar en otillåten fångst ska betala en särskild avgift. Avgiften ska motsvara den otillåtna fångstens värde och ska beräknas med utgångspunkt i det pris som är högst av det faktiska försäljningspriset och det marknadspris som vid tiden för landningen gällde på landnings- orten för fångster av motsvarande slag.

Fiskeriverket beslutar om avgiften.

Fiskeriverket får meddela ytterligare föreskrifter om uttag av avgiften.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 2 a § i nu gällande fiskeför- ordning.

723

Författningskommentar

SOU 2010:42

Tredje stycket är nytt. Detta har införts på grund av utredningens målsättning att inte ange myndighetsnamn i lagen. Bestämmelsen korresponderar med 63 § i fiskevårdslagen.

Avgifter

6 § I ärenden enligt fiskevårdslagen (2012:00) och denna förordning får ansökningsavgift tas ut enligt föreskrifter som meddelas av Fiskeri- verket för

fiskelicens,

tillstånd för visst fiske,

tillstånd att bedriva fiskodling, och tillstånd att flytta eller sätta ut fisk.

Fiskeriverket får besluta att det ska tas ut avgift för tillsynen över efterlevnaden av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 2 § i nu gällande fiske- förordning och korresponderar med 64 § i fiskevårdslagen.

Ändringen i första stycket är föranledd av fiskelagens nya termi- nologi där yrkesfiskelicens och fartygstillstånd ersatts av ett tillstånd, fiskelicens. Dessutom har godkännande av ansökan om tillstånd att fiska i utländsk zon utgått som en följd av att 2 kap. 20 § i nu gällande fiskeförordning inte flyttats med till den nya förordningen mot bakgrund av att den numera är överflödig och enligt uppgift från Fiskeriverket inte används.

Återkallelse av fiskelicens och varning

7 § Fiskeriverket meddelar de beslut som avses i 62 § fiskevårdslagen (2012:00).

Paragrafen är ny.

Paragrafen har tillkommit på grund av att det inte längre anges myndighetsnamn i lagen. Bemyndigandet finns i 62 § fiskevårds- lagen. Bestämmelsen är avsedd att täcka in både de beslut som täcks av 62 § första stycket och de som täcks av 62 § andra stycket. Även rubriken är ny jämfört med nuvarande fiskeförordningen.

724

SOU 2010:42

Författningskommentar

Återkrav av stöd m.m.

8 § En stödmottagare är återbetalningsskyldig om

1.stödet beviljats på grund av oriktiga eller ofullständiga uppgifter av den sökande,

2.stödmottagaren på ett allvarligt sätt bryter mot villkor som gäller för stödet,

3.utbetalningen skett på grundval av oriktiga uppgifter, eller

4.något annat inträffar som innebär att stödmottagaren med hänsyn till syftet med stödet inte bör få ha detta kvar.

Den beslutande myndigheten får upphäva ett beslut om stöd helt eller delvis om någon av förutsättningarna i 1–4 är uppfyllda.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 3 § (första stycket) och 6 kap. 3 a § (andra stycket) i nu gällande fiskeförordning. Bestämmelserna har av lagtekniska överväganden lagts samman till en paragraf i den nya fiskevårdsförordningen.

9 § Fiskeriverket får besluta att inte betala ut stöd om någon av förut- sättningarna i 8 § 1–4 är uppfyllda.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 3 b § i nu gällande fiskeförordning.

Om ett utbetalt stöd krävs tillbaka ska även ränta krävas. Återbetalning får krävas inom tio år från det att beloppet betalades

ut.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § i nu gällande fiskeförordning.

Verkställbarhet

11 § Fiskeriverkets beslut enligt denna förordning eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av denna förordning får verk- ställas enligt utsökningsbalken.

Fiskeriverket får bestämma att ett beslut i särskilt fall enligt denna förordning eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna förordning ska gälla omedelbart.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 5 § i nu gällande fiskeförordning.

725

Författningskommentar

SOU 2010:42

Överklagande m.m.

12 § Länsstyrelsens beslut enligt fiskevårdslagen (2012:00) eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas hos Fiskeri- verket.

Paragrafens första stycke är nytt och andra stycket motsvaras av 6 kap. 6 § andra stycket i nu gällande fiskeförordning.

Första stycket har införts på grund av utredningens strävan att inte ange myndighetsnamn i fiskevårdslagen. Bestämmelsen korre- sponderar med 65 § första stycket fiskevårdslagen. Bestämmelsens andra stycke motsvarar 6 kap. 6 § andra stycket i nu gällande fiske- förordning.

13 § Beslut av länsstyrelsen eller av Sveriges fiskares arbetslöshetskassa om stöd enligt denna förordning får överklagas hos Fiskeriverket.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 6 § första stycket i nu gällande fiske- förordning. Paragrafen gäller överklagande av beslut enligt fiske- förordningen. 6 kap. 12 § första stycket kan inte ersätta den del som rör länsstyrelsen eftersom den bestämmelsen rör överklaganden av beslut enligt fiskevårdslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen.

Fiskevårdsområden

Paragrafen motsvarar 6 kap. 7 § i nu gällande fiskeförordning.

726

SOU 2010:42

Författningskommentar

Verkställighetsföreskrifter

15 § Fiskeriverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 8 § i nu gällande fiskeförordning.

Övergångsbestämmelser

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012. Samtidigt upp- hör förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen och förordning (2009:867) om överlåtbara fiskerättigheter att gälla.

2.För tiden fram till 1 januari 2014 kan fartygstillstånd som alternativ ersätta fiskelicens i 2 kap. 24 §.

4.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om stöd som har beviljats före ikraftträdandet.

5.Ärenden om stöd som vid ikraftträdandet finns hos en myndighet ska handläggas enligt äldre föreskrifter.

727

Författningskommentar

SOU 2010:42

Kommentar till Bilaga 1 till

Förslag till förordning (2012:00) om fiskevård

I denna bilaga framgår de ändringar utredningen föreslår. Föränd- ringarna är tre.

1.För det första regleras handredskapsfisket på enskilt vatten i fiskevårdslagens 14 och 15 §§. Det betyder därmed att bestämmel- serna om handredskapsfiske i bilagan blir överflödiga och upphävs därmed, se vidare kommentaren till dessa paragrafer.

2.Vid Skånes västra kust och vid kusten i Hallands län samt Göteborgs och Bohus län är det tillåtet att fiska med fasta redskap. Tidigare krävdes det tillstånd för detta. Sådant fick enligt 2 kap. 2 § fiskeförordningen bara beviljas den som bedrev yrkesmässigt fiske eller om det annars förelåg särskilda skäl. Som en anpassning till den nya fiskevårdslagen krävs det nu fiskelicens enligt 8 § fiskevårds- lagen.

3.Vid samma kust som under punkt 2 har ostron varit för- behållet fiskerättsägaren. Det betyder som jag utvecklat i 9.1.10 att även de japanska jätteostronen är förbehållna fiskerättsägaren enligt den gällande lagstiftningen. Jag föreslår dock att de i framtiden inte ska vara det.

Bilaga 1 till

Förslag till förordning om fiskevård

Område	Tillåtna	Tillåtna	Särskilda bestämmelser
Område	redskap	fiskslag	Särskilda bestämmelser
	redskap	fiskslag

Vid kusten i	Rörligt redskap	Alla utom lax,	Undantaget för lax gäller inte vid
Norrbottens,		se dock	långrevsfiske i vatten som är minst
Västerbottens,		särskilda	20 meter djupt. Fiskevattnet skall
Västernorrlands		bestämmelser	antingen ha förbindelse med öppna
och Gävleborgs län			havet eller vara beläget vid en ö
samt i Uppsala län			som är skild från fastlandet genom
utom Östhammars			en sådan förbindelse. Denna skall i
kommun			båda fallen vara bredare än en kilo-
			meter, räknat från fastlandet eller
			från en ö som är minst 100 meter
			lång.

728

SOU 2010:42 Författningskommentar

Område	Tillåtna	Tillåtna	Särskilda bestämmelser
Område	redskap	fiskslag	Särskilda bestämmelser
	redskap	fiskslag
Vid kusten i	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
Östhammars			vatten som är minst 20 meter djupt.
kommun i Uppsala			Fiskevattnet skall antingen ha för-
län och vid kusten			bindelse med öppna havet eller vara
i Stockholms och			beläget vid en ö som är skild från
Södermanlands län			fastlandet genom en sådan förbin-
			delse. Denna skall i båda fallen
			vara bredare än en kilometer, räknat
			från fastlandet eller från en ö som
			är minst 100 meter lång.
	Rörliga redskap	Strömming och	Fisket får bara bedrivas i vatten med
	som utgörs av	skarpsill	större djup än sex meter. I Hölö och
	skötar och sillnät		Mörkö församlingar i Stockholms
			län och i Södermanlands län är
			under tiden 1 april–30 september
			strömmings- och skarpsillfisket för-
			behållet innehavaren av den enskil-
			da fiskerätten intill 200 meter från
			fastlandet eller från en ö av minst
			100 meters längd.
Vid kusten i	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
Östergötlands län			vatten som är minst 20 meter djupt.
och i Kalmar län			Fiskevattnet skall antingen ha
norr om Kråkelund			förbindelse med öppna havet eller
			vara beläget vid en ö som är skild
			från fastlandet genom en sådan
			förbindelse. Denna skall i båda
			fallen vara bredare än en kilometer,
			räknat från fastlandet eller från en
			ö som är minst 100 meter lång.

729

Författningskommentar SOU 2010:42

Område	Tillåtna	Tillåtna	Särskilda bestämmelser
Område	redskap	fiskslag	Särskilda bestämmelser
	redskap	fiskslag
	Rörliga redskap	Strömming och	Fisket får bara bedrivas i vatten
	som utgörs av	skarpsill	med större djup än sex meter och
	skötar och sillnät		på ett avstånd av minst 200 meter
			från fastlandet eller från en ö av
			minst 100 meters längd. Ström-
			mings- och skarpsillfisket är förbe-
			hållet innehavaren av den enskilda
			fiskerätten inom följande områden;
			Slätbaken, Tränöfjärden och Grop-
			viken samt angränsande vatten
			innanför räta linjer från Djursö
			norra udde till fastlandet över sydli-
			gaste udden av Lilla Rimmö och
			vidare från Djursö till Yxnö och
			Norra Finnöfastlandet över sundens
			smalaste ställen; Valdemarsviken
			innanför en rät linje från Stora Ålö
			till Kvädö, där inloppet är smalast;
			Syrsan och Bågviken samt Gudinge-
			fjärden innanför räta linjer från
			Björkö till fastlandet över smalaste
			delen av sundet, från Björkö södra
			udde till sydligaste udden av lilla
			Rätö samt från västligaste udden
			av lilla Rätö till närmaste ställe på
			fastlandet, och vidare Gamleby-
			viken och Lucernafjärden innanför
			en linje från södra udden av Gränsö-
			landet rätt mot söder.
Vid kusten i Kalmar	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
län söder om			vatten som är minst 20 meter djupt.
Kråkelund och			Fiskevattnet skall antingen ha
Blekinge läns östra			förbindelse med öppna havet eller
kust (norr om			vara beläget vid en ö som är skild
Torhamnsudde)			från fastlandet genom en sådan
			förbindelse. Denna skall i båda
			fallen vara bredare än en kilometer,
			räknat från fastlandet eller från en
			ö som är minst 100 meter lång.
	Rörliga redskap	Strömming
	som utgörs av	(sill) och
	skötar och sillnät	skarpsill
	samt tobisnot
Vid kusten i Gotlands	Långrev	Alla	Långrevsfisket får bara bedrivas i
län			vatten som är minst 20 meter djupt.

730

SOU 2010:42 Författningskommentar

Område	Tillåtna	Tillåtna	Särskilda bestämmelser
Område	redskap	fiskslag	Särskilda bestämmelser
	redskap	fiskslag
	Rörligt redskap	Alla
	som utgörs av
	nät samt tobis-
	not
Vid Blekinge läns	Rörligt redskap	Alla
södra kust (väster	som utgörs av
om Torhamnsudde)	nät, långrev
	och tobisnot
	Snörpvad	Alla	Fisket är tillåtet i vatten som har ett
			större djup än sex meter.
	Rörligt redskap	Alla	Fisket skall bedrivas på ett avstånd
	i övrigt		av minst 300 meter från fastlandet
			eller från en ö av minst 100 meters
			längd. Om kurvan för högst tre
			meters djup går längre ut, skall
			fisket dock bedrivas utanför den
			djupkurvan.
Vid Skånes östra och	Rörligt redskap	Alla
södra kuster

Vid Skånes västra	Alla redskap	Alla, se dock
kust och vid kusten i		särskilda
Hallands län samt		bestämmelser
Göteborgs och Bohus
län
I Vänern	Rörligt redskap	Siklöja och
	som utgörs av	nors
	finmaskat nät
	Ålrev med dött	Ål
	agn

I Mariestadsfjärden	Rörligt redskap	Alla utom
och Östersundet		kräftor

I Vättern	Utter och drag	Alla utom
	samt agnnot	kräftor

Fisket får bedrivas utanför öppen strand på ett större djup än åtta meter, bestämt efter rådande vattenstånd.

Fisket får bedrivas under tiden 16 juli–15 oktober efter tillstånd av regeringen eller den myndighet

regeringen bestämmer. Ett tillstånd kan begränsas till att avse visst område och får endast meddelas den som fiskar yrkesmässigt.

Fisket får endast bedrivas utanför öppen strand.

731

Författningskommentar SOU 2010:42

Område	Tillåtna	Tillåtna	Särskilda bestämmelser
Område	redskap	fiskslag	Särskilda bestämmelser
	redskap	fiskslag
I Mälaren
I Norra Björkfjärden,	Rörligt redskap	Alla utom	Fisket skall bedrivas på ett avstånd
Prästfjärden, Södra		kräftor	av minst 300 meter från fastlandet
Björkfjärden och			eller från en ö av minst 100 meters
Hovgårdsfjärden.			längd. Om kurvan för högst tre meters
Fjärdarna skall anses			djup går längre ut, skall fisket dock
begränsade mot			bedrivas utanför den djupkurvan.
Gripsholmsviken av
räta linjer från
Hagskär till närmaste
ställen på fastlandet,
mot Gränsöfjärden av
räta linjer Ringsö-
kalven–Bastlagnö–
Ytterholmen över
sundens smalaste
ställen, mot Ekol-
sundsviken av räta
linjer från Tallholmen
till närmaste ställen
på fastlandet, mot
Kalmarviken av räta
linjer från Knuten till
närmaste ställen på
fastlandet, mot Säby-
holmsviken av Smidö-
sunds smalaste del
samt mot Långtarmen
av en rät linje
Dävensö västspets–
Munsö nordspets.
I Hjälmaren
Mellanfjärden	Rörligt redskap	Alla utom	Fisket skall bedrivas på ett avstånd
		kräftor	av minst en kilometer från fastlandet
			eller från en ö av minst 100 meters
			längd.
I Storsjön i Jämtland	Rörligt redskap	Sik	Sikfisket skall bedrivas på ett
	som utgörs av		avstånd av minst 300 meter från
	nät		fastlandet eller från en ö av minst
			100 meters längd.
	Hängryssja	Lake
	(lakstrut)

732

SOU 2010:42

Författningskommentar

Kommentar till Bilaga 2 till

Förslag till förordning (2012:00) om fiskevård

Bilagan har uppdaterats med anledning av de nya EU-förordningar som har antagits sedan den senast ändrades. EU-förordningar som upphört att gälla har tagits bort från listan. Fiskeriverket har den 16 februari 2010 lämnat förslag till ändring av bilagan till Jord- bruksdepartementet. Utredningen har tagit del av denna uppdatering och i viss mån anpassat sig till detta förslag. När det gäller före- slagna uppdateringar har dessa gjorts utifrån förutsättningen att angivna EU-förordningar har trätt i kraft i sin helhet vilket inte samtliga har gjort i skrivandets stund (april 2010). De ändringar i bilagan som beror på utredningens förslag är införandet av en beloppsgräns i överträdelsebeskrivningarna, samt den differentierade skalan för överträdelser enligt punkt 3 och 6.

Sanktionsavgifter med stöd av 55 § fiskevårdslagen (2012:00)

När en avgift anges med flera belopp ska följande gälla:

För överträdelser enligt punkt 1, 2, 4 eller 5

-1 000 kr betalas vid fiske med fartyg med en längd understigande 12 meter,

-3 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 12 meter eller mera men understigande 24 meter och

-5 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 24 meter eller mera.

För överträdelser enligt punkt 3 eller 6:

-5 000 kr betalas vid fiske med fartyg med en längd understigande 12 meter,

-10 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 12 meter eller mera men understigande 24 meter och

-25 000 kr vid fiske med fartyg med en längd av 24 meter eller mera.

733

Författningskommentar

SOU 2010:42

1. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

c.artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 2347/2002 av den 16 decem- ber 2002 om särskilda tillträdeskrav och därmed förbundna vill- kor vid fiske efter djuphavsbestånd,

d.artikel 14.2 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

f.artikel 5 i kommissionens förordning (EG) nr 1542/2007 av den 20 december 2007 om landning och vägning av sill och ström- ming, makrill och taggmakrill,

i.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

734

SOU 2010:42

Författningskommentar

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–i ska bestå i att

-inte föra fiskeloggbok, kustfiskejournal eller sötvattensjournal,

-inte i rätt tid föra in uppgifter i sådana dokument,

-inte i rätt tid sända eller lämna in sådana dokument, eller

-lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i sådana doku- ment.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Kommentar: Nu gällande fiskeförordnings sanktionssystem har lett till att vissa överträdelser som är så allvarliga att de borde falla under det straffrättsliga systemet har belagts med sanktionsavgift. Med en tydligt angiven beloppsgräns i överträdelsebeskrivningarna återförs de mest allvarliga överträdelserna till det straffrättsliga sys- temet och bestraffas enligt 41 § fiskevårdslagen. Här har vi valt att använda oss av det allmänt vedertagna prisbasbeloppet som upp- räknas varje år. Prisbasbeloppet regleras i 1 kap. 6 § lag (1962:381) om allmän försäkring. Ett belopp som motsvarar ett halvt prisbas- belopp har bedömts vara ett lämpligt belopp för att återföra de allvarligaste överträdelserna till det straffrättsliga systemet. Går upp- kommen skada eller eventuell vinst inte att uppskatta får över- trädelsen anses falla under beloppsgränsen och inom det sanktions- rättsliga systemet. Se vidare avsnitt 9.2.13 i betänkandet.

2. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artiklarna 2 och 3 i förordning (EEG) nr 2807/83,

b.artiklarna 23, 24 och 25 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

c.artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 septem- ber 2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att före-

735

Författningskommentar

SOU 2010:42

bygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreg- lerat fiske,

d.artikel 22 i förordning (EG) nr 1098/2007, eller

e.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–e ska bestå i att

-inte upprätta landnings- eller omlastningsdeklaration,

-inte i rätt tid sända eller lämna in sådana dokument, eller

-lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i sådana doku- ment.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Kommentar: Se kommentaren till punkten 1.

3. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artiklarna 17, 18 och 20 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

b.artikel 17 i förordning (EG) nr 1098/2007,

c.artikel 3 i förordning (EG) nr 1542/2007,

d.artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008,

e.artikel 27.1 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009, eller

f.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–f ska bestå i att

-inte göra förhandsanmälan,

-inte i rätt tid göra förhandsanmälan,

-utan medgivande anlöpa hamn före den tid som angetts i för- handsanmälan,

736

SOU 2010:42

Författningskommentar

-utan medgivande anlöpa hamn mer än en timme efter den tid som angetts i förhandsanmälan,

-inte påbörja landning i anslutning till ankomst till hamn eller vid annan anmäld tidpunkt, eller

-inte göra anmälan om redskap.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Kommentar: Se kommentaren till punkten 1.

4. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artikel 3 och 5.2 i förordning (EG) nr 1542/2007,

b.artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008, eller

c.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–c ska bestå i att lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i förhandsanmälan.

Uppräknade överträdelser bestraffas med sanktionsavgift så länge överträdelsen inte har lett till skada som överstiger ett halvt prisbas- belopp. Vid beräkning av sådan skada ska hänsyn tas till försälj- ningsvärde av fångsten eller allvarlig skada som uppstått på grund av överträdelsen. För sådana överträdelser som faller under angivet belopp ska sanktionsavgift betalas med 1 000, 3 000 eller 5 000 kr.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Kommentar: Se kommentaren till punkten 1.

737

Författningskommentar

SOU 2010:42

5. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artikel 28 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009,

c.artikel 22 i förordning (EG) nr 1006/2008,

d.punkt 4.2 i bilaga IIA till förordning (EG) nr 53/2010, eller

e.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–e ska bestå i att

-inte lämna andra rapporter eller underrättelser eller göra annan anmälan än förhandsanmälan, eller

-lämna felaktiga uppgifter eller utelämna uppgifter i andra rap- porter, underrättelser eller anmälningar än förhandsanmälan.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Kommentar: Se kommentaren till punkten 1.

6. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artiklarna 17 och 18 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 och artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008,

b.artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008,

c.artikel 7 i förordning (EG) nr 2347/2002,

d.artikel 9 i förordning (EG) nr 811/2004,

e.artikel 18 i förordning (EG) nr 1098/2007,

f.artikel 2 i förordning (EG) nr 1542/2007,

g.artikel 25 i förordning (EG) nr 1342/2008,

738

SOU 2010:42

Författningskommentar

h.artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008, eller

i.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–i ska bestå i att inte anlöpa utsedd hamn.

Sanktionsavgift ska betalas med 5 000, 10 000 eller 25 000 kr.

7. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.artikel 32 i rådets förordning (EG) nr 850/98 av den 30 mars 1998 för bevarande av fiskeresurserna genom tekniska åtgärder för skydd av unga exemplar av marina organismer,

b.artikel 10 i förordning (EG) nr 1098/2007, eller

c.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–c ska bestå i att inte medföra fisketillstånd, fiskelicens, certifikat eller fiskeloggbok ombord.

Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde vid tiden för överträ- delsen.

Kommentar: Se kommentaren till punkten 1.

8. Sanktionsavgift ska betalas för överträdelse av

a.	artikel 6 i förordning (EG) nr 2347/2002,
b.	artiklarna 11 och 23 i kommissionens förordning (EG)
	nr 2244/2003 av den 18 december 2003 om närmare föreskrifter
	för det satellitbaserade övervakningssystemet för fartyg, eller

739

Författningskommentar

SOU 2010:42

c.Fiskeriverkets föreskrifter, i den mån de rör resurstillträde och kontroll på fiskets område.

Överträdelsen av de bestämmelser som anges i a–c ska bestå i att inte rapportera position på föreskrivet sätt när VMS (Vessel Moni- toring System) är ur funktion.

Sanktionsavgift ska betalas med 2 000 kr per utebliven positions- angivelse.

740

Bilaga 1

Kommittédirektiv

En ny fiskelagstiftning	Dir.
	2007:125

Beslut vid regeringssammanträde den 4 oktober 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska lämna förslag till en förändrad fiskelag- stiftning. Förslagen ska syfta till att ge förutsättningar för ett håll- bart nyttjande av fiskresurserna som gynnar näringsverksamheten och fritidsfisket samt den biologiska mångfalden. Den huvudsak- liga framtida regleringen av fisket ska utformas som en fiske- vårdslag. I uppdraget ingår också att beakta behovet av regelför- enklingar och en effektivisering av lagföringen vid brott mot fiske- lagstiftningen. Utredaren ska utarbeta fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder.

Bakgrund

Regelverket för fisket består dels av såväl EG:s förordningar, vilka är direkt tillämpliga i medlemsstaterna, och dels av nationell lag- stiftning med utgångspunkt i fiskelagen (1993:787).

EU:s gemensamma fiskeripolitik, som reformerades år 2002, omfattar bevarande, förvaltning och utnyttjande av akvatiska levande resurser, vattenbruket samt beredning och avsättning av produkter från fiske och vattenbruk. Syftet är att säkerställa att ett nyttjande av levande akvatiska resurser sker på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. För att uppnå detta ska fiskeriförvaltningen utgå från ekosystemansatsen, till- lämpa försiktighetsprincipen och utnyttja bästa tillgängliga teknik samt utgå från vetenskapliga bedömningar. Detta ska ge förutsätt- ningar för en effektiv fiskeverksamhet som tar hänsyn till konsu- mentens intressen inom ramen för en ekonomiskt lönsam och

741

Bilaga 1

SOU 2010:42

konkurrenskraftig fiske- och vattenbruksnäring vilket ger en rimlig levnadsstandard för dem som är beroende av fisket.

Fiskelagen reglerar rätten till fiske och fiskets bedrivande inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen. Enligt fiskelagen får regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter vilka för- bjuder eller begränsar fiske i vissa avseenden samt om vilken hän- syn fisket ska ta för att skydda miljön. Regeringen har i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till Fiskeriverket. Nästan samtliga nationella detaljföreskrifter om fiske finns därför samlade i Fiskeri- verkets författningssamling, FIFS. Även miljöbalken ger möjlighet att reglera fisket ur bevarande- eller restaureringsperspektiv men som princip gäller att fiskelagstiftningen bör användas vid förvalt- ning av fisket.

Fiskelagen har som en följd av medlemskapet i EU ändrats ett antal gånger. Fiskeriverket har vidare lämnat ytterligare förslag till modernisering av fiskelagstiftningen.

Skärpta straffbestämmelser på fiskets område infördes genom ändringar i fiskelagen (prop. 2002/03:41, bet. 2002/03: MJU16, rskr. 2002/03:173). Dessa ändringar innebar att straffen för över- trädelser skärptes i flera avseenden. Straffmaximum för normal- brott höjdes från fängelse i sex månader till ett år. En bestämmelse om grovt brott infördes, enligt vilken fängelse i högst två år kan utdömas. Vidare tillkom bestämmelser om återkallelser av yrkesfis- kelicens och fartygstillstånd på viss tid samt om varning och en sär- skild avgift för otillåtna fångster.

Utredningsbehov

Fiskelagen tar sin utgångspunkt i och reglerar i första hand rätten till fiske. I de delar som avser fiskevård och resursvård innehåller lagen i huvudsak bemyndiganden att vidta åtgärder. Den svenska fiskeripolitiken är numera tydligt inriktad mot ett ekologiskt håll- bart nyttjande av fiskeresursen. Samtidigt är det viktigt att även målen om ett ekonomiskt och socialt hållbart nyttjande beaktas och möjliggör en ekonomiskt lönsam näringsverksamhet vilket kan bidra till regional utveckling. Fiskelagen behöver därför anpassas efter vad de nationella behoven och gemenskapsrätten kräver. Som jämförelse kan nämnas att målet för den reviderade gemensamma

742

SOU 2010:42

Bilaga 1

fiskeripolitiken, som började gälla under år 2003, innebär att levande akvatiska resurser ska utnyttjas på ett hållbart sätt i eko- nomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. Nationellt kan jämfö- relser göras med både skogsvårdslagen (1979:429) och miljöbalken vilka båda har portalparagrafer som klargör att målsättningen är ett hållbart nyttjande. Motsvarande paragraf saknas i nuvarande fiske- lag.

Mot denna bakgrund finns ett behov av en ny fiskelagstiftning. En sådan ska reglera verksamheter inom fiske och vattenbruk vilket direkt eller indirekt påverkar fiskbestånd och den akvatiska miljön. Lagen ska inom ramen för bibehållna eller restaurerade ekosystem reglera dessa verksamheter så att de ger bästa möjliga långsiktiga avkastning. Det långsiktiga målet om att de kommersiella fisk- bestånden inom ovan given ram ska byggas upp till en optimal nivå är gemensamt för en framtida lönsam näringsverksamhet, fritids- fiske och hållbar utveckling.

Under senare år har många av de inom EU kommersiellt nyttjade fiskbestånden minskat samtidigt som allt effektivare fångstmetoder tillämpas. Mot den bakgrunden bedrivs inom EU:s fiskeriförvalt- ning ett aktivt arbete med kontinuerligt ökande miljöhänsyn för att skapa ett hållbart nyttjande. Detta har medfört förändringar av den övergripande gemenskapslagstiftningen, särskilt genom de nya systemen för t.ex. tillståndsgivning, fiskeansträngningsreglering, fördelningen av fiskemöjligheter samt kontrollverksamhet för medlemsstaterna. Dessutom är det troligt att medlemsstaterna får behov av att i en ökande utsträckning behöva ingripa även mot verksamheter som har beröring med fisket men inte är en del av den direkta fångstverksamheten. Genom detta ställs krav på en mer flexibelt utformad fiskelagstiftning. Därtill kommer att en effekti- vare lagföring vid överträdelser av fiskebestämmelser är en av EU prioriterad fråga. EU-kommissionen har riktat kritik mot att över- trädelser av fiskelagstiftningen inte beivras i tillräckligt hög grad av svenska myndigheter.

I en dom den 9 februari 2005 (NJA 2005 s. 33) fann Högsta domstolen att regeringsformen inte tillåter att blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med myndighets- föreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighetsföreskrifter. Det finns därför anledning att se över fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan i syfte att identifiera eventuella otillåtna blan-

743

Bilaga 1 SOU 2010:42

kettstraffstadganden och överväga behovet av författningsänd- ringar.

I regeringens skrivelse Vissa fiskeripolitiska frågor m.m. (skr. 2005/06:171, bet. 2005/06:MJU27, rskr. 2005/06:391) har bedöm- ningen gjorts att man bör se över möjligheterna att låta Kustbevak- ningen bedriva förundersökning avseende vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Med stöd av regeringens bemyndigande den 25 januari 2007 har en särskild utredare tillkal- lats med uppdrag att göra en översyn av regleringen av Kustbevak- ningens befogenheter (Fö 2007:02). Genom beslut denna dag har regeringen gett utredaren i uppdrag att i tillägg till sitt ursprungliga uppdrag utreda möjligheten att ge Kustbevakningen rätt att bedriva förundersökning avseende vissa fiskebrott. Vidare har regeringen låtit utreda möjligheterna att införa administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20). Förslagen syftar till att påskynda och effektivisera hanteringen vid överträdelse av fiske- bestämmelserna genom att ge möjlighet till administrativa sanktio- ner utan föregående domstolsförfarande.

Såväl inom den gemensamma fiskeripolitiken som inom den svenska fiskepolitiken har ett ökat fokus successivt lagts på en ökad samverkan mellan förvaltare, forskare, olika kategorier fiskande och andra intressenter och ett ökat inflytande för brukare och intres- senter. Under åren 2004–2006 har Fiskeriverket haft i uppdrag att leda och samordna ett antal pilotprojekt som syftar till att utveckla en lokal eller regional samförvaltning av fisket (dnr Jo2006/3424). I sin avrapportering av detta arbete har Fiskeriverket pekat på ett antal juridiska frågeställningar vilka bör analyseras för det fortsatta arbetet med samförvaltning i Sverige. En viktig fråga är hur stort inflytande som kan eller bör ges till ett samförvaltningsorgan för att syftet och målsättningen med ett ökat deltagande och brukar- ansvar ska uppnås.

En annan aspekt av ett ökat brukaransvar och den enskilde fiska- rens möjligheter att själv styra sitt fiske inom ramen för gällande fiskeregler är det uppdrag Fiskeriverket redovisat avseende en änd- rad reglering av det pelagiska fisket, dvs. fiske efter sill, makrill, tobis etc. Även här pekar myndigheten på behov av analys av de rättsliga förutsättningarna, särskilt avseende vissa skattemässiga konsekvenser och om lagens systematik avseende licenser, fartygs- tillstånd och andra tillstånd samt kopplingarna mellan fiskeföreta- get och innehavaren av fartygstillståndet, vilket i dag måste vara en fysisk person.

744

SOU 2010:42

Bilaga 1

Fiskevården i en större del av våra svenska inlandsvatten sker inom ramen för särskilda fiskevårdsområden. Dessa styrs i första hand av lagen (1981:553) om fiskevårdsområden.

Den svenska regeringen har satt som mål att de svenska företa- gens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk ska minska med minst 25 procent under en period av fyra år. Det är därför angeläget att förhindra att nya, kostnadskrävande regler ersätter de gamla. Syftet är att skapa ett bättre företagsklimat vilket gör det mer lönsamt och mindre krångligt att vara företagare. Ett liknande arbete med regelförenklingar bedrivs i EU:s regi. Detta syftar till att minska företagens administrativa kostnader med 25 procent till år 2012.

Det är angeläget att nya regelverk utformas enkelt men ändå uppnår sitt syfte lika effektivt. Om regelverket utformas på ett enklare och mer ändamålsenligt sätt kan företagen ägna mer tid och resurser till att driva och utveckla sin verksamhet och därigenom bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. Detsamma kan i viss mening också gälla för utformningen av den nya fiskevårdslagstift- ningen.

Uppdraget

Utredaren ska se över den svenska fiskelagstiftningen och utarbeta förslag till en ny fiskevårdslag som inom ramen för bibehållna eko- system ska syfta till ett långsiktigt hållbart nyttjande av fiskeresur- serna vilket gynnar näringsverksamheten och fritidsfisket. Den nya lagstiftningen bör återspegla nu gällande mål för såväl den svenska som den gemensamma fiskeripolitiken.

I sitt arbete bör utredaren beakta den internationella havsrätten, relevant EG-rätt, särskilt den gemensamma fiskeripolitiken samt EU:s miljö- och vattenpolitik, liksom regeringens arbete med landsbygdsstrategin och det miljöpolitiska arbetet, särskilt havs- miljöarbetet och miljömålsarbetet samt politiken för global utveck- ling. Utredaren ska vidare undersöka vilka möjligheter det finns att ta större regional hänsyn vid fördelning av fiskerättigheter i sam- band med stöd, tillstånd och licenser, att säkra ett lokalt inflytande i fiskeriförvaltningen, att skapa skilda former av samförvaltning, samt att öppna för nya samarbetsformer för fiskeriförvaltning, fredningsområden, fiskeriövervakning och fiskerikontroll. Samti- digt ska även behovet av andra förändringar beaktas, som principen

745

Bilaga 1

SOU 2010:42

om bästa tillgängliga teknik, miljökonsekvensbedömningar vid fiske etc. Dessutom ska utredas hur utbildningskrav kan anges för fiskelicens samt hur möjligheten att införa licens för t.ex. fiske- turismen ska utformas.

Utredaren ska vidare i syfte att åstadkomma ett väl fungerande regelverk ägna särskild uppmärksamhet åt samspelet mellan fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan och fiskelagstiftningens olika normgivningsbemyndiganden. I denna del av uppdraget ingår att identifiera eventuella otillåtna blankett- straffstadganden i fiskelagen och i det sammanhanget överväga behovet av författningsändringar.

Utredaren ska vidare överväga vilka åtgärder som ytterligare kan vidtas för att effektivisera lagföringen av brott mot fiskelagstift- ningen utöver de förslag som lämnats av utredningen om Admi- nistrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20) och den fråga om möjlighet för Kustbevakningen att bedriva förunder- sökning i fråga om vissa fiskebrott som omfattas av uppdraget till Utredningen om Kustbevakningens befogenheter (Fö 2007:02).

Vidare ska utredaren göra en översyn av lagen (1981:553) om fiskevårdsområden och de bestämmelser i lagen (1957:390) om fiskearrenden och i förordningen (1998:1343) om stöd till fiske- vården som rör fiskevårdområden. Lagen om fiskevårdsområden behöver ändras för att bättre stämma överens med fiskelagen och med nuvarande politiska inriktning mot miljöhänsyn. Utredaren bör undersöka om det går att förenkla reglerna för bildande och förvaltning av fiskevårdsområden samt vidare överväga behovet av och möjligheterna till fördelning mellan medlemmarna av ett eventuellt ekonomisk överskott från fiskevårdsområden. En utgångspunkt för detta arbete ska vara utformningen av lagen (2000:592) om viltvårdområden samt beakta de författningsförslag och slutsatser rörande lagen om fiskevårdsområden, som utarbetats av Utredningen om det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82).

Utredaren ska överväga om förslagen till ny fiskelagstiftning för- anleder några förändringar i systematiken i lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Utreda- ren ska ta ställning till om bestämmelserna i den lagen bör föras över till den nya fiskevårdslagen.

I uppdraget ligger också att beakta Fiskeriverkets förslag om, samt Regeringskansliets beredningar av, modernisering av fiskela- gen (dnr Jo2002/1494, Jo2005/2326) samt förslagen i rapporterna om Regional och lokal samförvaltning av fiske (dnr Jo2006/3424),

746

SOU 2010:42

Bilaga 1

Situationen och utvecklingen av bildandet av fiskevårdsområden i Sverige (dnr Jo2006/2401) och Ändrad reglering av det pelagiska fisket (dnr Jo2007/1917). Utredaren ska vidare följa beredningen inom Regeringskansliet av förslagen från utredningen om Admi- nistrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20).

Utredaren ska utarbeta fullständiga förslag till de författnings- ändringar som övervägandena föranleder. Förslaget bör vara så utformat att dess konstruktion och verkan är lätt att tillämpa för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och allmänhet. Vidare ska förslagen vara utformade på ett sådant sätt att den administrativa hanteringen för verksamhetsutövarna förenklas utan att syftet med regleringen urholkas. Vid utformningen av förslagen ska utredaren ta hänsyn till regeringens mål att minska de administrativa kostna- derna för företag.

Redovisning av uppdraget

En konsekvensbedömning ska göras för samtliga förslag. Utreda- ren ska för samtliga förslag analysera såväl de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna som konsekvenserna för uppfyllel- sen av miljömålen. Kostnader och intäkter för staten, kommuner eller andra berörda ska redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten och kommunerna ska utredaren presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprin- ciper. Vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företa- gen ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd. Utreda- ren ska vidare samråda med Utredningen om Kustbevakningens befogenheter (Fö 2007:02) och Havsmiljöutredningen (M 2006:05) samt med berörda organisationer och myndigheter, särskilt med Fiskeriverket, Naturvårdsverket och Kustbevakningen.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2008.

(Jordbruksdepartementet)

747

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Fiskelagsutredningen	Dir.
(Jo 2007:03)	2009:44

Beslut vid regeringssammanträde den 13 maj 2009

Ändrade villkor för redovisning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 4 oktober 2007 gav jord- bruksministern en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till en förändrad fiskelagstiftning (dir. 2007:125). Enligt tilläggsdirektiv den 29 april 2008 (dir. 2008:47) och den 12 mars 2009 (dir. 2009:13) ska uppdraget slutredovisas senast den 15 juni 2009.

Inom EU diskuteras för närvarande en ny förordning om reglerna för fiskerikontroll och sanktioner. Beslut förväntas under år 2009 och bör beaktas i förslaget till ny fiskelagstiftning. Utredningstiden bör därför förlängas.

Villkoren för redovisningen av utredarens uppdrag ändras. De delar som avser en översyn av lagen (1981:553) om fiskevårdsområden och de bestämmelser i lagen (1957:390) om fiskearrenden och i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården som rör fiske- vårdområden ska delredovisas senast den 15 juni 2009. I övriga delar ska utredaren slutredovisa uppdraget senast den 31 mars 2010.

(Jordbruksdepartementet)

749

Bilaga 3

Fiskelagen och miljöbalken i skyddade områden – behovet av en lagvalsbestämmelse

Diskussionsunderlag för Fiskelagsutredningen

Anna-Lena Rosengardten

Stockholm 2009-11-23

751

Bilaga 3

SOU 2010:42

Innehållsförteckning

1 Gällande lagstiftning.................................................

754

1.1Möjligheter att skydda arter, bestånd och

områden .......................................................................

754

1.2Fiskelagens och miljöbalkens förhållande till

		varandra och till andra lagar........................................	756
2	Svårigheter med dagens regler och möjligheter till
	förbättringar.............................................................		759
	2.1	Fiskeriverkets och Naturvårdsverkets synpunkter
		och erfarenheter ..........................................................	759
	2.2	Frågornas aktualitet – miljökvalitetsmålen................	761

2.3Olikheter mellan fiskelagen och miljöbalken och

		möjligheter till samverkan mellan lagarna .................	762
	2.4	EG-rättsliga förutsättningar.......................................	764
	2.5	Fiskelagens nuvarande lagvalsbestämmelse...............	764
3	Slutsatser ................................................................		765

752

SOU 2010:42

Bilaga 3

Fiskelagen och miljöbalken i skyddade områden – behovet av en lagvalsbestämmelse

I Fiskelagsutredningens arbete har frågan om vad som ska gälla be- träffande fiske inom skyddade områden tagits upp. Ska fiskelagens eller miljöbalkens bestämmelser ha företräde inom områden som skyddats genom beslut enligt 7 kap. miljöbalken?

Fiskeriverket anser att om det fordras ingripanden mot fiske- verksamheter, bör det ske med stöd av fiskelagen. Enligt Fiskeri- verket bör fiskelagen ha företräde framför miljöbalken inom skyddade områden, och verket har föreslagit att det i den nya fiskevårdslagen införs en lagvalsparagraf som diskussionsvis skulle kunna ha en lydelse liknande denna.

Denna lag ska tillämpas i första hand när det gäller att skydda fiskbestånd och naturen i övrigt mot verksamheter inom fiske och vattenbruk.

I fråga om sådant art- och områdesskydd som inte går att införa med stöd av denna lag gäller föreskrifter som meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. miljöbalken. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

I denna rapport lämnas en redovisning av nu gällande bestämmelser i fiskelagen och miljöbalken som är av vikt för frågan om reglering av fiske i skyddade områden samt bestämmelser som reglerar det nuvarande förhållandet mellan miljöbalken och fiskelagstiftningen. Frågornas aktualitet belyses genom riksdagens beslutade miljökvali- tetsmål. Vidare redovisas problem som uppkommit vid den prak- tiska tillämpningen av gällande bestämmelser och något om förutsätt- ningarna för att komma till rätta med dessa. Rapporten avslutas med författarens slutsatser.

I rapporten behandlas enbart förhållandet mellan fiskelagstift- ningen och miljöbalken. Fisket regleras också till stor del genom EG-rätt som ligger utanför dessa lagstiftningar. Eventuella konflikter mellan den svenska lagstiftningen och EG-rätten behandlas inte här.

Fiskelagsutredningens arbete ska leda till ett förslag till förändrad fiskelagstiftning. Denna rapport utgår från bestämmelserna i den nu gällande lagstiftningen och tar inte hänsyn till de eventuella änd- ringar som kan bli följden av utredningens arbete.

Dokumentet har inte granskats av någon annan än författaren och är avsett som ett diskussionsunderlag för Fiskelagsutredningen.

753

Bilaga 3

SOU 2010:42

1 Gällande lagstiftning

1.1Möjligheter att skydda arter, bestånd och områden

Både fiskelagen och miljöbalken ger möjlighet att på olika sätt skydda geografiska områden, fiskbestånd och enskilda arter. Det är Fiskeri- verket som har ansvaret för att utfärda föreskrifter i dessa av- seenden enligt fiskelagen, medan det främst är Naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna som har ansvar när det gäller miljö- balkens regler om skyddade områden. Reglerna redovisas närmare i det följande.

Fiskelagen (1993:787) ger genom 19 och 20 §§ bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter till skydd för fiske- och naturvård.

Föreskrifter meddelade med stöd av 19 § ska avse fiskevården och fiskets bedrivande och får förbjuda eller begränsa bland annat

-fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,

-användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap,

-fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål.

Föreskrifterna meddelade med stöd av 20 § första stycket ska gälla vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intressen vid fiske. Dessa föreskrifter får inte vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.

Bestämmelserna enligt 19 § syftar således till att skydda fiske- intresset – för att exempelvis förvalta fiskbestånd på ett lämpligt sätt – och ger möjlighet till långtgående förbud och begränsningar. Lagens 20 § som syftar till att i stället skydda naturvårdsintresset ger inte möjlighet till sådana långtgående begränsningar av fisket. Av propositionen till fiskelagen (prop. 1992/93:232) framgår att av- sikten med denna bestämmelse är att inom ramen för fiskelagstift- ningen skapa möjligheter att skydda känslig natur och att harmo- nisera bestämmelserna på detta område med övrig lagstiftning för areella näringar. I den mån föreskrifter meddelade av fiskevårdsskäl (19 §) ger tillräckligt skydd för naturvårdsintressena ska bemyndig- andet enligt 20 § inte utnyttjas.

Fiskelagstiftningen innehåller inte några bestämmelser om ersätt- ning vid regleringar som inskränker möjligheten till fiske.

Med stöd av 19 och 20 §§ fiskelagen har regeringen genom för- ordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen, i det följande kallad fiskeförordningen, överlåtit till Fiskeriverket att meddela föreskrifter både till skydd för fiskevården (2 kap. 7 §) och

754

SOU 2010:42

Bilaga 3

till skydd för naturvården (2 kap. 12 §). Förordningen innehåller inte något krav på att Fiskeriverket ska samråda med andra myndigheter inför utfärdandet av föreskrifter till skydd för fiskevården eller natur- vården. Det är bara i de fall Fiskeriverket beslutar om en analys av vilken inverkan en fiskemetod eller utsättandet av en fiskart har på miljön som Naturvårdsverket ska ges tillfälle att yttra sig.

Med stöd av bemyndigandena i fiskeförordningen har Fiskeri- verket meddelat föreskrifter, bland annat om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön (FIFS 2004:36) och om fiske i sötvattens- områdena (FIFS 2004:37). I dem anges exempelvis ett antal arter som är fredade och inte får fiskas, fredningstider – dvs. tider under året då vissa arter inte får fiskas inom vissa områden, och fred- ningsområden – områden med fiskeförbud eller på annat sätt be- gränsat fiske. Föreskrifterna reglerar också med vilka metoder fiske får bedrivas vad gäller arter och/eller geografiska områden.

Miljöbalken (1998:808) innehåller i 7 kap. regler för skydd av geo- grafiska områden. De olika typer av områden som regleras och där bestämmelser om fisket också skulle kunna aktualiseras är

-nationalpark

-naturreservat

-kulturreservat

-biotopskyddsområde

-djur- och växtskyddsområde

-miljöskyddsområde

-särskilda skyddade områden (Natura 2000-områden)

De olika typerna av områdesskydd och vilka myndigheter som ut- färdar bestämmelser beträffande dem har tidigare redovisats i rapporten Miljöbalken. En presentation ur fiskerättsligt perspektiv. I samma rapport redovisas också bestämmelserna om artskydd i 8 kap. miljö- balken samt artskyddsförordningen (2007:845).

Miljöbalken innehåller också i 31 kap. regler om ersättning till fastighetsägare på grund av beslut om olika slag av områdesskydd som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Bestämmelserna kan aktualiseras vid begränsning av fiske i enskilt vatten i samband med skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken.

Genom nationalparksförordningen (1987:938) har regeringen be- slutat att avsätta vissa områden som nationalparker. Naturvårdsverket

755

Bilaga 3

SOU 2010:42

meddelar efter samråd med länsstyrelsen föreskrifter om bland annat inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten i nationalparken.

Det är också regeringen som förklarar naturområden som Natura 2000-områden eller särskilda skyddade områden (7 kap. 28 § miljöbalken; se rapporten Miljöbalken. En presentation ur fiske- rättsligt perspektiv.).

Förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., i det följande kallad områdesskyddsförordningen, innehåller ytterligare bestämmelser om skydd av områden enligt 7 kap. miljö- balken.

Enligt områdesskyddsförordningen är det Naturvårdsverket som har det centrala ansvaret för områdesskydd. Riksantikvarieämbetet har dock det centrala ansvaret för kulturreservat. Vidare kan Skogs- styrelsen förklara vissa typer av områden som biotopskyddsområden och skogsvårdsstyrelsen har det centrala ansvaret för dessa om- råden. I länet ansvarar länsstyrelsen för områdesskyddet, utom när det gäller sådana biotopskyddsområden skogsvårdsstyrelsen svarar för. Kommunen ansvarar dock för det områdesskydd som den har förordnat om.

Av områdesskyddsförordningen framgår att myndigheter som enligt 7 kap. miljöbalken fattar beslut om ett sådant områdesskydd som berör fiske och vattenbruk ska samråda med Fiskeriverket innan beslutet fattas (25 a §). Beslut om att förklara ett område som natur- reservat eller annat slag av skyddat område (utom regeringens beslut om nationalparker och Natura 2000-områden) och beslut om före- skrifter för sådana områden ska sändas till Fiskeriverket om det inte uppenbart saknar betydelse för myndigheten (28 §). Fiskeriverket får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken (40 §). Det är regeringen som prövar överklaganden av detta slag (18 kap. 1 § miljöbalken).

1.2Fiskelagens och miljöbalkens förhållande till varandra och till andra lagar

En fråga som aktualiseras genom Fiskeriverkets förslag att införa en lagvalsregel i den omarbetade fiskerilagstiftningen är vilka regler som i dag styr hur miljöbalken och fiskelagen förhåller sig till var- andra.

Fiskelagen har följande bestämmelser i 3 § första och andra styckena.

756

SOU 2010:42

Bilaga 3

Denna lag skall inte tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter om Torne älvs fiskeområde eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. miljöbalken.

Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

Paragrafens första stycke innebär enligt propositionen till fiske- lagen (prop. 1992/93:232, s. 62) inskränkningar i lagens tillämpnings- område. Rätten till fiske enligt fiskelagen kan således begränsas av miljöbalkens bestämmelser om skyddade områden eller arter. Om det meddelats föreskrifter enligt den då gällande naturvårdslagen, numera 7 eller 8 kap. miljöbalken, har sådana föreskrifter företräde (prop. 1992/93:232, s. 68). Paragrafens andra stycke är en upplys- ning om bestämmelserna om tillståndsplikt i Natura 2000-områden. Dessa bestämmelser kan träffa verksamheter och åtgärder som också regleras av fiskelagen.

I propositionen (1997/98:90) om följdlagstiftning till miljöbalken anges särskilt beträffande ändringar i fiskelagen till följd av miljö- balken, att en hänvisning till miljöbalken i första stycket är nödvändig för att föreskrifter meddelade med stöd av balken – exempelvis före- skrifter för naturreservat – ska gå före fiskelagens bestämmelser (s. 275).

I fiskeförordningen finns också kopplingar till artskyddsförord- ningen som utfärdats med stöd av miljöbalken. Exempelvis anges i 2 kap. i fiskeförordningen där föreskrifter om fisket behandlas, att bestämmelser i den förordningen inte ska tillämpas om det strider mot bestämmelser i artskyddsförordningen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den (2 kap. 1 § fiskeförordningen). Fiske- förordningen innehåller också uttryckliga förbud mot att fiska vissa arter som anges i artskyddsförordningen (2 kap. 5 § fiskeförord- ningen) och att fiska vissa av arterna som anges i artskyddsförord- ningen på visst sätt (2 kap. 6 § fiskeförordningen).

Miljöbalkens förhållande till andra lagar framgår av dess 1 kap. 3 § som har följande lydelse:

I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för männi- skors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag.

Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160).

757

Bilaga 3

SOU 2010:42

Bestämmelsen innebär att miljöbalken och andra lagar som har be- tydelse på miljöområdet gäller parallellt, utom när det gäller arbets- miljön, där arbetsmiljölagen har företräde framför miljöbalken. Miljö- balken gäller således parallellt med ett stort antal andra lagar som har betydelse på miljöområdet. Förutom fiskelagen kan exempelvis även nämnas lagar som väglagen, luftfartslagen och skogsvårdslagen. Att lagarna gäller parallellt innebär att bestämmelserna i båda lagarna ska uppfyllas – det är inte någon som har företräde framför den andra.

Frågan om miljöbalkens förhållande till andra lagar behandlas i propositionen (1997/98:90, s. 146 ff) om följdlagstiftning till miljö- balken. Där anges bland annat att ”Vissa bestämmelser i miljöbalken är av en sådan art att de ska iakttas, oavsett vad som stadgas i den andra lagen. Detta gäller t.ex. föreskrifter för skyddade områden, meddelade med stöd av 7 kap. miljöbalken.” (s. 148). Vidare anförs också att ”Miljöbalken gäller på andra lagars område, oavsett om detta anges eller inte anges i olika lagar.”(s. 149).

I 8 kap. 1 § första stycket miljöbalken finns ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter om förbud i syfte att skydda vilt levande djurarter. I andra stycket anges att det gäller särskilda bestämmelser om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hän- föra till jakt eller fiske. Enligt kommentaren till miljöbalken (Miljö- balk. En kommentar, Bertil Bengtsson m.fl., Norstedts blå biblio- tek) innebär detta att en tillämpning av 8 kap. 1 § miljöbalken blir aktuell huvudsakligen i fråga om kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur. Den kan också åberopas till skydd mot sådana åtgärder beträffande fisk som inte innebär fiske, t.ex. att man tar bort fiskars rom.

Av 7 kap. 5 § miljöbalken följer att det i ett beslut om att bilda naturreservat ska anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom bland annat förbud mot fiske. Samma bestämmelse gäller även för kulturreservat och naturminne.

På samma sätt följer av 7 kap. 12 § miljöbalken, som gäller djur- och växtskyddsområden, att om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken och begränsningar enligt fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst om- råde, får länsstyrelsen eller kommunen meddela föreskrifter som in- skränker rätten till fiske.

Huvudregeln är således att miljöbalken gäller parallellt med andra lagar på miljöområdet, och att exempelvis jakt och fiske kan regleras

758

SOU 2010:42

Bilaga 3

genom miljöbalkens bestämmelser om områdesskydd, även om det finns speciallagsstiftning beträffande jakt och fiske. (Se prop. 1997/98:45, del 2 s. 10.) Det är också vanligt att föreskrifter om nationalparker liksom föreskrifter om naturreservat innehåller regler som förbjuder eller begränsar såväl fiske som jakt, skogsavverkning och annat nyttjande av naturtillgångar som även regleras genom lag- stiftning vid sidan av miljöbalken (Jämför jaktlagen [1987:259], skogs- vårdslagen [1979:429] osv.).

2Svårigheter med dagens regler och möjligheter till förbättringar

2.1Fiskeriverkets och Naturvårdsverkets synpunkter och erfarenheter

Fiskeriverket har motiverat behovet av en lagvalsregel som skulle ge fiskelagen företräde framför miljöbalken inom skyddade områden med att den nya fiskelagstiftningen måste utformas så att det inte blir möjligt att låta fiskeintresset stå tillbaka till förmån för natur- vårdsintresset. Från användarsynpunkt är det också angeläget att fiskebestämmelser går att återfinna i fiskelagstiftningen. Fiskeriverket lyfter vidare fram att det är nödvändigt att fiskeregleringar stäms av mot de regler som gäller internationellt för fiske genom konven- tioner och EG-rättslig reglering. Möjligheterna att genom miljö- balkens bestämmelser skydda biotoper och fiskbestånd är otillräckliga. Det är viktigt att beakta att många fiskbestånd inte är stationära och att skyddet för dem därför inte kan knytas till geografiska om- råden. Fisk skiljer sig från andra naturresurser genom att den inte är fastighetsanknuten. Det är Fiskeriverket som ansvarar för vården av fiskebestånden.

Naturvårdsverket har motsatt sig en lagvalsregel eftersom en sådan skulle urholka miljöbalkens möjligheter till områdesskydd. Det över- gripande ansvaret för vilka bestämmelser som behövs inom ett skyddat område måste ligga hos de myndigheter som beslutar om området. Bestämmelserna måste också kunna omfatta fisket som en av de verksamheter som kan påverka syftet med områdesskyddet. Frågan om lagvalsbestämmelse gäller vilken myndighet som ska ta initiativ och ha sista ordet när det gäller områdesskydd. Det skydd som kan skapas genom miljöbalkens bestämmelser är mer långsiktigt än föreskrifter meddelade med stöd av fiskerilagstiftningen. Fisket

759

Bilaga 3

SOU 2010:42

påverkar naturvårdsintresset även på annat sätt än bara genom att påverka fiskbestånden.

Fiskeriverket och Naturvårdsverket pekar båda på att det funnits tillämpningssvårigheter vid reglering av fiske inom skyddade om- råden eftersom gränsdragningen mellan lagstiftningarna är oklar. På senare tid har det gjorts ansträngningar att samordna arbetet på de båda verken när det gäller fiske inom skyddade områden.

Exempelvis har Naturvårdsverket efter samråd med Fiskeverket givit ut den vägledande rapporten Skydd av marina miljöer med höga naturvärden (rapport 5739, oktober 2007). Den vänder sig bland annat till länsstyrelser och kommuner i deras arbete med områdes- skydd. I rapporten anförs att frågan om vilken lagstiftning som ska väljas för att reglera fisket bör bedömas från fall till fall. Utgångs- punkten vid reservatsbildande enligt miljöbalken bör vara att över- väga om inte samma resultat redan uppnås eller kan uppnås med fiskelagstiftningen. Samrådsskyldigheten enligt 25 a § områdesskydds- förordningen framhålls som ett viktigt instrument för att på ett tidigt stadium diskutera denna fråga med Fiskeriverket.

På senare tid har på västkusten avsatts skyddade områden i marina miljöer genom beslut om Kosterhavets nationalpark (beslutad år 2009) och Kungsbackafjordens naturreservat (beslutat år 2005). Både Fiskeriverket och Naturvårdsverket har positiva erfarenheter av arbetet med dessa områden och anser att de tjänar som goda exempel på hur lagstiftningarna har samordnats. I båda fallen har reglering med stöd av miljöbalken kompletterats med föreskrifter beträffande fisket som meddelats med stöd av fiskelagen.

Det har slutligen på initiativ av Fiskeriverket och Naturvårds- verket tillsatts en arbetsgrupp med representanter från de båda verken och länsstyrelserna. Gruppen har till uppgift att gå igenom regleringen av skyddade områden där det kan finnas konflikt mellan naturvårds- intresset och fiskeintresset och se över vilka förändringar som kan behövas. Gruppen ska finna en systematik för arbetet och tillämpa den i några pilotfall. Arbetet kan ses som en vidareutveckling av den vägledande rapporten Skydda av marina miljöer med höga natur- värden.

760

SOU 2010:42

Bilaga 3

2.2Frågornas aktualitet – miljökvalitetsmålen

Av de av riksdagen beslutade sexton miljökvalitetsmålen (prop. 2004/05:150) är det framför allt två som har betydelse för fisk och fiske inom skyddade områden. Det är 8. Levande sjöar och vatten- drag, samt 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Ett av delmålen för 8. Levande sjöar och vattendrag är Skydd av natur- och kulturmiljöer. Senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Senast år 2010 ska minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd och fördelas jämnt mellan de fem vattendistrikten. Minst 15 fiskefria områden ska finnas i varje vattendistrikt.

Av Miljömålsrådets hemsida (www.miljomal.se) framgår att rådet anser att delmålet inte är möjligt att nå. Rådet bedömer att skydd behövs för cirka 180 naturmiljöer och att takten med åtgärder i dessa områden är för låg. Rådet anser även att arbetet med att bilda fiske- fria områden går för långsamt och att målet om totalt 75 områden inte kommer att nås.

Ett av delmålen för 10. Hav i balans samt levande kust och skär- gård är att minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ska ha ett långsiktigt skydd senast år 2010. Senast år 2005 ska ytterligare fem, och senast år 2010 därutöver ytterligare fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och till- sammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper. Därutöver ska ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006 för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015.

Miljömålsrådet bedömer att arbetet med skydd av marina miljöer har gått framåt och att delmålet bedöms möjligt att nå.

761

Bilaga 3

SOU 2010:42

2.3Olikheter mellan fiskelagen och miljöbalken och möjligheter till samverkan mellan lagarna

Miljöbalken och fiskelagen har delvis olika perspektiv på fisk och på och dess behov av skydd.

Miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att för- valta naturen väl (1 kap. 1 § miljöbalken). Den utgår således från ett ekologiskt perspektiv och ska tillämpas bland annat så att värde- fulla naturmiljöer skyddas och vårdas och så att den biologiska mång- falden bevaras. Miljöbalken har tillkommit som en övergripande och sammanhållen miljöreglering. Den ska tillämpas inom ett stort antal sektorsområden, som vart och ett ofta även regleras genom sär- skilda lagar. Miljöbalken syftar till att förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön.

Fiskelagen är den särskilda lag som reglerar fiskeriverksamhet. Den utgår från fisk som en naturresurs med ett ekonomiskt värde som det finns ett intresse av att nyttja och anger regler för en god förvaltning av denna naturresurs. Den har inte som något huvud- syfte att skydda naturvärden som sådana, eller de ekosystem i vilka det ingår fiskbestånd av intresse för fiske. Den syftar främst till att skydda fisket; inte fisken.

I områden som är av intresse att skydda från naturvårdssynpunkt måste fisken ses som en del av ekosystemet, inte enbart som en naturresurs av ekonomiskt intresse att förvalta. Det innebär att det i områden som skyddas enligt miljöbalken måste finnas möjligheter att gå längre än vad fiskelagen ger möjlighet till (20 §) i syfte att skydda naturmiljö och ekosystem. Det måste finnas möjlighet att gå så långt som till förbud, även om det av allmänrättsliga principer

– proportionalitetsprincipen – följer att en reglering inte ska vara mer ingripande än vad som fordras för att uppnå syftet.

Enbart fiskelagens bestämmelser är således inte alltid tillräckliga för den reglering som kan behövas inom ett skyddsvärt område. Det är också viktigt att den myndighet som ansvarar för helhetsbedöm- ningarna vid skydd av ett område också kan överväga reglering av fisket som en av de många olika slag av skyddsåtgärder som kan fordras. Det innebär att miljöbalkens regler om skydd av områden också måste kunna få genomslag på fiskeområdet och måste kunna ha företräde framför fiskelagens rätt till fiske.

762

SOU 2010:42

Bilaga 3

Samtidigt kan det finnas stora fördelar med att även inom om- råden som skyddas enligt miljöbalkens bestämmelser, reglera fisket genom en tillämpning av fiskelagstiftningen. Exempelvis ger fiske- lagens verktyg möjlighet till en helhetssyn på fiskebestånd som är viktig då det gäller exempelvis vandrande fisk. Eftersom fiskelagen är anpassad efter fiskets behov, kan den regleringen också lättare få genomslag hos fiskare. I områden där regleringen av fisket kan be- höva ändras och anpassas genom olika slag av begränsningar kan också fiskelagens reglering vara att föredra då den är lättare att ändra på kort tid.

Det finns inte någon motsättning mellan 19 och 20 §§ fiskelagen å ena sidan och reglerna i 7 kap. miljöbalken å andra sidan. I själva verket kompletterar miljöbalkens och fiskelagstiftningens regler var- andra. Behoven skiljer sig åt mellan olika skyddsvärda områden, och det är nödvändigt att i varje enskilt fall välja de regleringsinstru- ment som är lämpligast. Kosterhavets nationalpark och Kungsbacka- fjordens naturreservat är exempel där det varit mer rationellt att tillämpa fiskelagens bestämmelser än miljöbalkens för att åstadkomma den begränsningen av fisket som fordrades för områdesskyddet.

Skyddet av miljön är i många fall är komplext, och måste vara ingripande inom flera samhällssektorer. Det är därför viktigt att miljöbalkens övergripande och sammanhållande funktion bibehålls. Det kan ibland också fordras att ett antal olika styrmedel tillämpas, exempelvis reglering enligt flera olika lagar inom olika sektorer. En jämförelse kan göras med de åtgärdsprogram som fordras för att åstadkomma nödvändiga förbättringar i vattenmiljön enligt ram- direktivet för vatten, eller åtgärdsprogram för att nå förbättringar i luftmiljön i hårt belastade stadsmiljöer. Inte heller i dessa fall är miljöbalkens regler ensamma tillräckliga, men det är miljöbalkens regler som måste ge förutsättningarna för den nödvändiga samord- ningen av insatserna.

Det är inte ovanligt att sektorsmyndigheter vill reglera sina intressen – även i förhållande till miljöskydds- och naturvårds- intressena – helt genom de egna sektorslagarna. En utveckling i den riktningen skulle leda till en utarmning av miljöbalken. Miljöbalken skulle förlora den övergripande och sammanhållna ställning som var en del av syftet med dess tillkomst. Miljöfrågorna kännetecknas av att de överskrider sektorsgränserna. Därför är det viktigt att genom miljöbalken bibehålla det övergripande förhållningssättet.

763

Bilaga 3

SOU 2010:42

2.4EG-rättsliga förutsättningar

Som redovisats inledningsvis behandlas inte i detta dokument några frågor som gäller förhållandet mellan den EG-rättsliga regleringen av fiske och svensk lagstiftning.

Generellt kan dock konstateras att oavsett om det är fiskelag- stiftningen eller miljöbalken som tillämpas för att reglera en fråga, får detta inte ske i strid mot EG-rätten. EG-rätten på fiskeområdet, liksom på de områden som gäller naturskydd i sjöar, vattendrag, kust- områden och hav – exempelvis fågel- och habitatdirektiven – måste också kunna uppfyllas genom den svenska lagstiftningen. Där har både fiskelagstiftningen och miljöbalken funktioner att fylla.

2.5Fiskelagens nuvarande lagvalsbestämmelse

Den bestämmelse som nu gäller enligt 3 § första stycket fiskelagen innebär som redovisats ovan en inskränkning av fiskelagen genom att den i vissa sammanhang ger företräde för bestämmelser utfärdade med stöd av miljöbalken.

Fiskelagen reglerar både rättigheter (t.ex. 8–13 §§) och skyldig- heter eller begränsningar (t.ex. 19–20 §§), medan miljöbalkens 7 kap. nästan enbart innebär skyldigheter och begränsningar. I den mån fiskelagen ger rättigheter till fiske, måste de kunna utsläckas genom bestämmelser utfärdade med stöd av 7 kap. miljöbalken. Även om det generellt finns en rätt att fiska en viss fiskart under vissa tider och med vissa metoder, måste den rätten alltså kunna begränsas inom ett område som skyddats enligt miljöbalkens bestämmelser. I den situationen måste miljöbalkens regler således ges företräde framför fiskelagens.

Samtidigt måste de skyldigheter och begränsningar som gäller enligt fiskelagstiftningen gälla parallellt med bestämmelser utfärdade enligt miljöbalken. Om fiskelagens bestämmelser begränsar fisket så att bara vissa tider för fiske eller vissa fiskemetoder godtas, måste dessa regler gälla även inom områden som skyddats enligt miljöbalkens regler.

Rätten till fiske måste således kunna upphävas genom föreskrifter om skyddade områden enligt miljöbalken, lika väl som genom före- skrifter meddelade till skydd för fisket och naturmiljön enligt fiske- lagen. Föreskrifter om begränsningar av fiske och skyddsåtgärder i samband med fiske måste däremot kunna gälla samtidigt – parallellt –

764

SOU 2010:42

Bilaga 3

med miljöbalkens regler om skyddsåtgärder och begränsningar för att skydda naturmiljön.

Alltså kan 3 § första stycket fiskelagen inte enbart läsas som att miljöbalkens bestämmelser har företräde framför fiskelagens, utan förhållandet mellan lagstiftningarna är mera komplicerat. Det är också så lagarna under senare tid – med de goda exemplen från Koster- havets nationalpark och Kungsbackafjordens naturreservat – tillämpats.

Möjligen skulle förhållandet mellan fiskelagens rättigheter och skyldigheter å ena sidan och miljöbalkens skyldigheter å den andra bli tydligare om 3 § första stycket fiskelagen formulerades på annat sätt, exempelvis enligt följande.

Utöver vad som följer av denna lag, kan rätt till fiske också begränsas genom bestämmelser utfärdade med stöd av 7 eller 8 kap. miljöbalken.

3 Slutsatser

Det bör inte införas någon ny lagvalsbestämmelse. Svaret på den fråga som ställdes inledningsvis; ”Ska fiskelagens eller miljöbalkens bestämmelser ha företräde inom områden som skyddats enligt 7 kap. miljöbalken” bör vara att skyddsföreskrifter utfärdade med stöd av miljöbalken har företräde framför fiskelagens regler om rätt till fiske, men gäller parallellt med fiskelagens skyddsbestämmelser. Detta kan möjligen tydliggöras genom att 3 § första stycket fiskelagen om- formuleras till följande.

Utöver vad som följer av denna lag, kan rätt till fiske också begränsas genom bestämmelser utfärdade med stöd av 7 eller 8 kap. miljöbalken.

I övrigt är de nuvarande bestämmelserna väl balanserade för lämpliga intresseavvägningar mellan å ena sidan naturvårdsintresset och å andra sidan fiskeintresset inom områden som skyddas enligt miljö- balkens bestämmelser. Grunddragen i systemet är att det är miljö- balkens myndigheter – främst länsstyrelserna – som tar initiativ och fattar beslut när det gäller områdesskydd. Besluten utgår från en helhetssyn på det skydd som fordras för området och kan även innefatta en reglering av fisket. Samtidigt har fiskeintresset tillför- säkrats en stark ställning genom att det finns lagstadgade krav på samråd med Fiskeriverket innan beslut fattas, och rätt för Fiskeri- verket att överklaga besluten.

Den reglering som gäller ger alltså – vilket också erfarenheterna från senare tid visat – goda förutsättningar för det nödvändiga sam-

765

Bilaga 3

SOU 2010:42

arbetet mellan naturvårdande och fiskevårdande myndigheter i skyddade områden, där förhållandena i varje enskilt område bör vara avgörande för vilka lagstiftningsinstrument som lämpligen bör an- vändas.

Skulle det övervägas att införa en lagvalsparagraf av det slag som nämndes inledningsvis, måste formuleringarna övervägas noga efter- som en sådan bestämmelse skulle få långtgående konsekvenser. Exempelvis skulle den föreslagna bestämmelsen kunna få svåröver- skådlig betydelse för villkorsreglering av tillståndspliktiga vatten- verksamheter (t.ex. krav på fisktrappor och omlöp vid dammbygg- nader). En bestämmelse av sådant slag kan heller inte införas utan motsvarande ändringar i miljöbalken.

766

Bilaga 4

Förteckning över EU-förordningar

Förteckning över EU-förordningar och artiklar som avses i straff- bestämmelsen i 41 § fiskevårdslagen angående överträdelser av EU- förordningar (för EU-förordningar som gäller i högst ett år anges inga artiklar). Förteckningen är upprättad våren 2009 och har inte uppdaterats därefter.

1.Kommissionen förordning (EEG) nr 2807/83 av den 22 septem- ber 1983 om närmare bestämmelser för registrering av uppgifter om medlemsstaternas fångster av fisk; artiklarna 1–3 a och 5.

2.Kommissionens förordning (EEG) nr 1381/87 av den 20 maj 1987 om fastställande av närmare bestämmelser för märkning och dokumentation av fiskefartyg; artikel 3.

3.Kommissionens förordning (EEG) nr 1382/87 av den 20 maj 1987 om närmare bestämmelser för inspektion av fiskefartyg; artikel 3.

4.Rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeri- politiken; artiklarna 3–4, 6–9, 11–13, 19 a–19c, 19 e, 20 och 20 a.

5.Rådets förordning (EG) nr 1627/94 av den 27 juni 1994 om allmänna bestämmelser för särskilda fisketillstånd; artikel 6.

6.Rådets förordning (EG) nr 2406/96 av den 26 november 1996 om fastställande av gemensamma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter; artikel 2.

7.Rådets förordning (EG) nr 894/97 av den 29 april 1997 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna; artiklarna 11 och 11 a.

8.Kommissionens förordning (EG) nr 1292/97 av den 3 juli 1997 om fastställande av anmälningsfrister för fiskefartyg som för vissa tredje länders flagg eller som är registrerade i dessa länder, i

767

Bilaga 4

SOU 2010:42

enlighet med artikel 10.2 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeri- politiken; artikel 1.

9.Rådets förordning (EG) nr 850/98 av den 30 mars 1998 för be- varande av fiskeresurserna genom tekniska åtgärder för skydd av unga exemplar av marina organismer; artiklarna 4–10, 11, 14–16, 18–22, 25–29, 29 b–32, 36–40 och 42.

10.Rådets förordning (EG) nr 1434/98 av den 29 juni 1998 om att fastställa villkor för landning av sill i andra industriella syften än för att konsumeras direkt; artiklarna 2 och 3.

11.Kommissionens förordning (EG) nr 1449/98 av den 7 juli 1998 om fastställande av tillämpningsföreskrifter till rådets förord- ning (EEG) nr 2847/93 när det gäller rapporter om fiske- ansträngning; artiklarna 2–6.

12.Kommissionens förordning (EG) nr 728/1999 av den 7 april 1999

om att i enlighet med artikel 7.3 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 föreskriva en anmälningsfrist för de av gemenskapens fiskefartyg som bedriver fiske i Östersjön, Skagerrak och Kattegatt; artikel 1.

13.Rådets förordning (EG) nr 2791/1999 av den 16 december 1999 om att upprätta vissa kontrollåtgärder som skall tillämpas i det område som avses i konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordostatlanten; artiklarna 4–6, 9, 15, 24 och 25.

14.Rådets förordning (EG) nr 104/2000 av den 17 december 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter; artikel 2.

15.Kommissionens förordning (EG) nr 1085/2000 av den 15 maj 2000 om fastställande av vissa tillämpningsföreskrifter för de kontrollåtgärder som skall tillämpas i det område som avses i konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordostatlanten; artikel 4.

16.Rådets förordning (EG) nr 2347/2002 av den 16 december 2002 om särskilda tillträdeskrav och därmed förbundna villkor vid fiske efter djuphavsbestånd; artiklarna 3, 5, 6 och 7.

17.Rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom

768

SOU 2010:42

Bilaga 4

ramen för den gemensamma fiskeripolitiken; artiklarna 17, 18 och 22.

18.Kommissionens förordning (EG) nr 2244/2003 av den 18 dec- ember 2003 om närmare föreskrifter för det satellitbaserade övervakningssystemet för fartyg; artiklarna 4, 6, 11, 17, 19, 20 och 23.

19.Rådets förordning (EG nr 811/2004 av den 21 april 2004 om åtgärder för återhämtning av det nordliga kummelbeståndet; artiklarna 7–12.

20.Kommissionens förordning (EG) nr 356/2005 av den 1 mars 2005 om föreskrifter för märkning och identifiering av passiva fiskeredskap och bomtrålar; artiklarna 4–14.

21.Kommissionens förordning (EG) nr 1281/2005 av den 3 aug- usti 2005 om förvaltning av fiskelicenser och de uppgifter som åtminstone måste ingå i sådana licenser; artikel 3.

22.Rådets förordning (EG) nr 2187/2005 av den 21 december 2005

om bevarande av fiskeresurser genom tekniska åtgärder i Östersjön, Bälten och Öresund, om ändring av förordning (EG) nr 1434/98 och om upphävande av förordning (EG) nr 88/98; artiklarna 3, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 15–20, 22 och 23.

23.Rådets förordning (EG) nr 1966/2006 av den 21 december 2006 om elektronisk registrering och rapportering av fiskeverksam- heter och om metoder för fjärranalys; artiklarna 1 och 2.

24.Rådets förordning (EG) nr 1098/2007 av den 18 september 2007 om upprättande av en flerårig plan för torskbestånden i Öster- sjön och det fiske som utnyttjar de bestånden, om ändring av förordning (EEG) nr 2847/93 och upphävande av förordning (EG) nr 779/97; artiklarna 8–13, 15–19, 21 och 22.

25. Kommissionens	förordning (EG)	nr 1542/2007	av	den
20 december 2007	om landning och	vägning av	sill	och

strömming, makrill och taggmakrill; artiklarna 2, 3, 5, 6, 9–12 och 14.

26.Rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av den 29 september 2008 om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga,

motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1936/2001 och (EG) nr 601/2004 samt om upphävande av

769

Bilaga 4

SOU 2010:42

förordningarna (EG) nr 1093/94 och (EG) nr 1447/1999; artik- larna 4–8, 10, 17, 22 och 37–39.

27.Rådets förordning (EG) nr 1006/2008 av den 29 september 2008 om tillstånd till fiskeverksamhet för gemenskapens fiskefartyg i vatten utanför gemenskapens vatten och om tillträde för far- tyg från tredjeland till gemenskapens vatten, om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93 och (EG) nr 1627/94 och om upphävande av förordning (EG) nr 3317/94; artiklarna 3, 11, 13, 18 och 22.

28.Kommissionens förordning (EG) nr 1077/2008 av den 3 nov- ember 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1966/2006 om elektronisk registrering och rapportering av fiskeverksamheter och om metoder för fjärranalys samt om upphävande av förordning (EG) nr 1566/2007; artiklarna 4–6 och 10–12.

29.Rådets förordning (EG) nr 1342/2008 av den 18 december 2008 om upprättande av en långsiktig plan för torskbestånden och det fiske som utnyttjar de bestånden och om upphävande av förordning (EG) nr 423/2004; artiklarna 20, 22 och 24–28.

30.Rådets årliga förordning (EG) om fastställande av fiskemöjlig- heter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i Östersjön (”TAC för Östersjön”).

31.Rådets årliga förordning (EG) om fastställande av fiskemöjlig- heter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemen- skapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs (”TAC för Västerhavet”).

32.Kommissionens förordningar (EG) om förbud mot visst fiske i vissa vatten med fartyg som seglar under svensk flagg (”stopp- förordningar”).

770

Bilaga 5

AgriFood Economics Centre (LU/SLU)

2010-02-18

Staffan Waldo

Pia Nordström

Ewa Rabinowicz

Ekonomiska konsekvenser av en ny fiskelag

Konsekvensbedömningen avser utkast till kap 9 i fiskelagsutredningen (daterat 2010-01-25) och innefattar enligt överenskommelse med utredningen ekonomiska konsekvenser av krav på obligatorisk utbildning, miljökonsekvensbedömningar, fritidsfiskebaserad verksamhet (turistfiske), regionala råd, och införandet av fiskelicens i stället för yrkesfiskelicens och fartygstillstånd.

I redovisningen kommer begreppen samhällsekonomiska kostnader och intäkter att användas. Samhällsekonomiska kostnader är samtliga kostnader för samhällets individer, dvs. både privata kostnader och sådana som finansieras via skattesystemet. De samhällsekonomiska intäkterna är värdet av de positiva effekter som en åtgärd ger upphov till. De positiva effekterna av lagförslagen har visat sig svåra att kvantifiera i de fall det rör sig om åtgärder med mer långsiktiga mål, t.ex. utbildningsinsatser och rådgivande organ. För att ett sådant förslag ska generera intäkter krävs att det bidrar till någon form av förändringar som bidrar till att samhällets resurser används på ett bättre sätt än idag.

Utbildningskrav

Utredningen har föreslagit en obligatorisk utbildning för alla yrkesfiskare. I utredningen beskrivs inte närmare hur en sådan ska se ut, utan utbildningens innehåll kommer att utformas av Fiskeriverket i samråd med yrkesfiskarna. De samhällsekonomiska vinsterna vid ett utbildningskrav är naturligtvis av långsiktig karaktär. Utredaren ser kunskapskravet som ett steg mot en utveckling där en miljöanpassning av fisket sker inom näringen. Hur stor påverkan utbildningen kan ha på en sådan utveckling är inte möjlig att analysera inom uppdraget. Utbildningsinsatser ökar kunskapen om havens ekosystem och kunskapen om hur det går att bedriva ett miljöanpassat fiske, men om det är kostsamt för näringen att införa miljövänliga fiskemetoder krävs att det finns konsumenter som är villiga att ge ett högre pris för dessa produkter. Näringen har t.ex. redan idag ansökt om miljömärkning av torskfisket i Östersjön, vilket kan antas vara en anpassning till konsumentkrav på ett hållbart fiske (dvs. det finns en ekonomisk drivkraft). En miljöanpassning av näringen kräver både kunskap och ekonomiska drivkrafter för att använda kunskaperna till faktiska förändringar av fisket.

Tjärnö marinbiologiska laboratorium har tidigare anordnat kurser i marin ekologi för yrkesfiskare inom samförvaltningen i norra Bohuslän (Koster-Väderö). Utbildningen har genomförts vid fem

771

Bilaga 5

SOU 2010:42

tillfällen. Första kursen genomfördes 2004 med 15 kursdeltagare. Därefter genomfördes nästa kurstillfälle under 2006 med två stycken separata kurser, och även under 2007 genomfördes kursen vid två tillfällen. Det fanns 15 platser per kurstillfälle och totalt 61 fiskare är utbildade. Samtliga deltagande fiskare har erhållit intyg för genomgången utbildning. Kursen genomfördes heltid under fyra dagar. Undervisningen omfattade totalt 32 timmar, varav 6 timmar utgjordes av laboratorietid. Dessutom förekom en viss del av undervisningen på båt, ungefär 3 timmar av den totala kurstiden. Den totala budgeten per kurs uppgick till 100 000 kr. Medelförvaltare var Göteborgs universitet, Tjärnö marinbiologiska laboratorium. Total budget för fyra kurstillfällen under 2006 och 2007 var 400 000 kr, vilken överskreds något så den totala kostnaden för utbildningarna uppgick till totalt 403 515 kr . Budgeten fördelades på olika poster enligt nedan:

Tabell 1. Tjärnö marinbiologiska laboratoriums kostnader för utbildning av 61 yrkesfiskare Kostnad totalt, kr

Lön för undervisande personal	239 999
Resor och traktamenten	2 484
Material	86 289
Administration	74 743
Totalt	403 515

Stödmedel från WWF täckte 50% av angivna kostnader. Medel erhölls även från Fiskets strukturfonder. I posten material ingår kostnader för kaffe och mat, undervisningsmaterial samt båtkostnader. Administrativa avgifter är universitetets overheadavgifter. Kostnaden per utbildad yrkesfiskare i Tjärnö marinbiologiska laboratoriums utbildning var 6615 kr. I detta är inte kostnader för utebliven inkomst räknad.

Fiskenäringen omfattade 1746 yrkesfiskare 2009. Till detta kommer enligt lagutredningens förslag om ny fiskelicens även ett antal fiskare som idag fiskar med enskild rätt i havet att definieras som yrkesfiskare. Det finns inga register över hur många fastigheter med fiskerätt som finns eller hur många som bedriver fiske på enskild rätt som kommer att definieras som yrkesfiske. Information finns att 72 ålfiskare fiskar utan yrkesfiskelicens och dessa kommer att beröras av utbildningskravet. En alternativ källa till information är avräkningsnotor där fiskeriverket bedömer att det fanns cirka 400 individer utan yrkesfiskelicens som fiskat i havet och som landat fisk under 2008. Denna siffra överlappar med ålfiskarna, och det ingår förutom fiske med enskild rätt även landningar där fisket inte bedrivits med enskild rätt (t.ex. hummerfiske). Eftersom det inte finns någon uppfattning om fördelningen mellan fiske på enskild rätt och annat fiske antas samtliga 400 fiska med enskild rätt. Detta innebär att de beräknade kostnaderna för utbildning utgör en övre gräns vad gäller fiskare som idag har enskild rätt. Det totala antalet fiskare som ingår i analysen är 2146.

Uppräknat till 2146 yrkesfiskare blir kostnaden för ”tjärnö-kursen” ungefär 14,2 miljoner kr. Beroende på utbildningens utformning är det naturligtvis möjligt att en del av momenten kan

772

SOU 2010:42

Bilaga 5

genomföras till lägre kostnad vid större antal utbildningsplatser. Kostnaden kan även bli lägre genom att antalet utbildade kommer att understiga 2146 fiskare. Dels är genomsnittsåldern hög inom fisket vilket kan innebära att en del fiskare hinner gå i pension innan utbildning blir aktuellt, och dels finns ett fiskeripolitiskt mål att minska flottans kapacitet vilket kan förväntas medföra ett minskat antal aktiva fiskare.

Ett alternativt scenario till ovanstående utbildning är ett upplägg som i större utsträckning baseras på lärarledda lektioner. Beräkningar har gjorts för följande tänkta utbildning: Utbildningstiden omfattar 40 lärarledda timmar, 30 fiskare deltar per kurstillfälle, och undervisningen bedrivs på 4-5 utbildningsorter i Sverige.

Tabell 2. Undervisningskostnad för 30 yrkesfiskare vid universitet

Kostnad totalt, kr

Undervisningskostnad,	89 900
lektor/docent
Resekostnad	11 100
Totalt	101 000

Under dessa förutsättningar blir den totala undervisningskostnaden för 30 yrkesfiskare 101 000 kr. För samtliga 2146 yrkesfiskare beräknas utbildningskostnaden vid universitet bli knappt 7,2 miljoner kr. Kostnaden inkluderar lönekostnader med lönekostnadspålägg (LKP) och semestertillägg om 71% samt lokalkostnadspålägg och indirekta universitetspåslag om 35%. I kostnaderna ingår inte kostnaderna för övernattning. Eftersom många fiskare förväntas få resa långt till utbildningsorten kommer övernattningar att bli aktuella. Om kursen hålls på 5 dagar med 4 övernattningar à 500 kr kommer kostnaden per fiskare för detta att bli 2000 kr. Kostnaden för 2146 fiskare blir ca 4,3 miljoner, men samtidigt finns naturligtvis möjlighet att lägga undervisningen till orter så att antalet resor och övernattningar minimeras. Resekostnaderna är beräknade utifrån sammanlagt 20 mils resa per kurs och 18,50 kr i milersättning. I beräkningen ingår inte kostnader för material, vilket är en hög kostnad inom kursen från Tjärnö marinbiologiska laboratorium.

En relevant fråga är också om en obligatorisk utbildning har kostnader i form av utebliven inkomst för fiskaren. Detta är fallet om fiskaren som alternativ till utbildningen hade bedrivit fiske och därmed genererat intäkter. Utebliven inkomst är den samhällsekonomiska kostnaden för fiskarens tid. Fiskarens inkomst beror på företagets lönsamhet och vilka fiskemöjligheter som finns just under den period utbildningen sker. Är det möjligt att parera utbildningsinsatserna så att de sammanfaller med exempelvis torskfiskestoppen i Östersjön då många fiskare inte kan bedriva fiske skulle den samhällsekonomiska kostnaden kunna minskas. Om en ”normalinkomst” för en fiskare antas vara samma som för ett enklare arbete inom industrin är en rimlig arbetsinkomst ca 122 kr per timme (motsvarar handpacketerare inom industrin). Antagandet tar inte hänsyn till att fiskaren i många fall har operationellt ansvar för verksamheten och därmed mer avancerade arbetsuppgifter, men å andra sidan är lönsamheten ett av problemen inom näringen. Med arbetsgivaravgift på 32% blir

773

Bilaga 5

SOU 2010:42

timlönen drygt 160 kr. 40 timmars utbildning ger då ett inkomstbortfall på ungefär 6 400 kr per fiskare. Totalt för 2146 fiskare blir detta cirka 13,7 miljoner kr. En alternativ beräkning är att utgå från att inkomstbortfallet motsvaras av det arvode som fiskaren skulle kunna få för att delta i en obligatorisk utbildning. Arvode för företag som utbetalats i Fiskeriverkets samförvaltningsprojekt uppgick till 1200 kr per dag. För fem dagar motsvarar detta 6000 kr. Uppräknat till hela fiskarkåren blir kostnaden 12,8 miljoner kr.

Då kostnader för inkomstbortfall (beräknat utifrån arvodet) inkluderas blir kostnaden för 2146 fiskare med ”tjärnö-utbildningen” cirka 27 miljoner, och för det alternativa kursupplägget cirka 20 miljoner. I detta ingår inte eventuella kostnader för logi. Beräkningarna utgår från dagens fiskekår, så till kostnaden kommer naturligtvis även framtida utbildning vid rekrytering av nya fiskare.

Miljökonsekvensbedömning

I utredarens förslag kommer en miljökonsekvensbedömning att krävas för fiskelicens. Bedömningen ska innehålla beskrivning av såväl fiskemetod och effekterna på fisket, som miljöeffekter och bifångster. Utgångspunkten är att en miljökonsekvensbedömning sker vid både ny och förnyad fiskelicens. Miljökonsekvensbedömningar kommer att få både rent administrativa effekter och effekter på fiskets utveckling. Hur stora effekter det sistnämnda kan förväntas få ligger utom möjligheterna att analysera för denna konsekvensbedömning. Detta är beroende av hur lagen tillämpas, exempelvis vilken typ av miljöpåverkan som kommer att innebära att ett fisketillstånd inte ges/förnyas, och i vilka situationer en förnyad miljökonsekvensbedömning kommer att krävas. Svenskt fiske bedrivs i ett antal olika havsområden, efter olika arter, och med olika redskap. Exempelvis skulle de förväntade bifångsterna av ett fiske kunna variera med vilket område fisket bedrivs i, redskap, maskstorlek och tidpunkt på året. En snäv definition på vilken typ av fiske som får bedrivas inom en given fiskelicens riskerar att minska flexibiliteten i fisket, samtidigt som en alltför vid definition riskerar att urholka syftet med miljökonsekvensbedömningen. Ska åtgärden få effekter på miljön krävs att den innebär restriktioner på hur fisket bedrivs jämfört med hur det annars skulle ha bedrivits, vilket med stor sannolikhet innebär kostnader för näringen. I Waldo et al 2008 ges en bild av hur tre olika östersjöfisken interagerar med omgivningen vad gäller exempelvis utkast, turism, fritidsfiske, och säl. Noterbart från den studien är att fiske med aktiva och passiva redskap ofta hade olika inverkan – något som en miljöprövning kan ta hänsyn till.

En bedömning av de rent administrativa kostnader som kan förväntas uppstå av en miljökonsekvensbeskrivning är svåra att göra eftersom denna typ av prövning inte har gjorts tidigare inom fisket. En jämförelse med andra näringar kan ge vissa indikationer, även om miljöprövningen många gånger avser verksamheter som är kraftigt skilda från fisket. Nedan ges ett antal exempel på kostnader för miljökonsekvensbeskrivningar i andra näringar.

Fisket består av förhållandevis homogena företag och en standardisering av miljökonsekvensbedömningarna borde vara möjlig. En annan sektor där det finns förhållandevis homogena företag är jordbruket där det krävs bedömningar inför utökad eller förändrad verksamhet. Enligt institutionen för stad och land (SLU) och MKB-centrum beräknas de totala administrativa kostnaderna för att genomföra en miljökonsekvensbeskrivning exempelvis för en jordbruksverksamhet och en produktion om 400 djurenheter uppgå till 100 000 – 200 000 kr (enligt uppgifter från universitetsadjunkt Åsa Heiter, MKB-centrum). Handläggningstiden för ett sådant

774

SOU 2010:42

Bilaga 5

ärende beräknas uppgå till ett år. Naturvårdsverket beräknar den genomsnittliga handläggningstiden för miljökonsekvensbeskrivningar för alla sektorer till 61 veckor 2007, vilket man också bedömer som en rimlig handläggningstid.

För att odla fisk krävs tillstånd av länsstyrelsen enligt fiskeförordningen. En anmälan ska också göras till berörd kommun om odlad volym uppgår till högst 20 ton per år. För att anlägga och driva fiskodling där volymerna överstiger 20 ton per år krävs tillstånd enligt miljöbalken. Enligt rapport 2006:02 från Verket för näringslivsutveckling ges exempel på en uppgift från Fiskhälsans årsrapport 2004, där det framkommer att kostnaden för en fiskodlare att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning uppskattas till ungefär 100 000 kr. Fiskhälsan har näringens och statens uppdrag att sköta den odlade fiskens förebyggande hälsovård, den organiserade fiskhälsokontrollen.

Verket för näringslivsutveckling (nu Tillväxtverket) har genomfört en studie (2006) av företagens administrativa kostnader med anledning av svensk miljölagstiftning, miljöbalken (1998:808) enligt standardkostnadsmodellen. Med administrativa kostnader avses här företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd. Studien omfattar branscher inom ett antal olika områden. Verksamheter som kräver tillstånd är indelade i två kategorier med beteckning A och B i rapporten, där verksamheter med beteckning A prövas i miljödomstolen och verksamheter med beteckning B prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation. Omfattningen av arbetet med ansökningshandlingar för tillståndsärenden varierar mycket beroende på typen och omfattningen av miljöpåverkan av den tänkta verksamheten som ansökan avser. Nedan redovisas företagens kostnader för B-ärenden.

Tabell 3. Ungefärlig kostnad för att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning vid ärenden som prövas av länsstyrelsen.

	Kostnad totalt, kr

Liten MKB	15 000
Medelstor MKB	75 000
Stor MKB	350 000

Kostnaderna för att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning kan variera mycket, allt från bara några tusen kronor till mer än 500 000 kronor. Kostnaden för en liten MKB uppgår till cirka 15 000 kr. En medelstor MKB kostar i storleksordningen 75 000 kr att ta fram. Då stora miljömål ska prövas kostar en MKB cirka 350 000 kr. Eftersom kravet i miljöprövningen för att få en fiskelicens är förhållandevis litet jämfört med andra miljöprövningar (ref. Nina Nordengren) kan kostnaden snarast förväntas ligga i linje med en liten MKB eller under dessa.

775

Bilaga 5

SOU 2010:42

Standardkostnadsmodellen

Den metod som används för mätningarna kallas för Standardkostnadsmodellen (Standard Cost Model, SCM). Standardkostnadsmodellen har utvecklats i Nederländerna och tillämpas idag av ett flertal länder i EU samt av Europeiska kommissionen och OECD. Modellen bygger på värderingar av hur mycket tid ett normaleffektivt företag avsätter för att hantera de krav som finns i lagstiftningen på de sätt som de är avsedda att följas. Med hjälp av mätningarna kan man se hur mycket en viss regel kostar i tid och kronor för företagen i Sverige. Det som ingår i mätningarna är de administrativa kostnader som uppstår när företagen upprättar, lagrar och överför information eller uppgifter till följd av informationskrav i lagar, förordningar, myndigheters föreskrifter eller allmänna råd. Beräkningar för svenska företag utifrån standardkostnadsmodellen finns i Tillväxtverkets databas MALIN.

Det finns idag knappt 800 aktiva fartyg i den svenska fiskeflottan. Om dessa i genomsnitt antas behöva göra en liten MKB enligt B-ärenden för att förnya sitt tillstånd skulle detta innebära en kostnad om ca 800*15 000 = 12 miljoner kr. Då förnyelse av licensen sker vart 5:e år blir den årliga kostnaden 2,4 miljoner kr. Om kostnaden per ärende är 5 000 kr blir motsvarande årliga kostnad 800 000 kr. Till detta kommer naturligtvis myndigheters kostnader för att administrera ärendena.

Fritidsfiskebaserad verksamhet

Utredaren föreslår att företag som bedriver turistfiske ska kunna ges undantag för vissa av de redskapsbegränsningar som gäller för fritidsfisket.

Den samhällsekonomiska konsekvensen av förslaget beror naturligtvis på hur stora förändringarna i fisket kommer att bli, vilket i sin tur beror på hur stort hinder nuvarande lagstiftning utgör för företagandet. Nedan görs en beskrivning av det fritidsfiskebaserade fisket efter hummer (detta fiske lyfts fram av utredaren) och hur lagförslaget kan förväntas påverka det. Utredaren använder här begreppet ”turistfiske”, men nedan kommer begreppet ”fritidsfiskebaserad verksamhet” att användas eftersom analysen bygger på tidigare studier där detta begrepp används. I fritidsfiskebaserad verksamhet ingår även kunder från närområdet, men begreppet fokuserar fortfarande på kommersiell verksamhet.

Uppgifterna i analysen kommer från ett regeringsuppdrag Fiskeriverket hade tillsammans med bland andra Livsmedelsekonomiska institutet (SLI) att analysera ett antal fritidsfiskerelaterade frågeställningar. Dessa redovisades i rapporten ”Fritidsfiske och fritidsfiskebaserat företagande” och i Paulrud och Waldo (2008). En del av regeringsuppdraget utfördes i form av en enkät till fritidsfiskebaserade företag. Enligt enkäten fanns cirka 1300 fritidsfiskeföretag år 2006. Den totala omsättningen för företagen var cirka 500 miljoner kr, och sysselsättningen uppgick till cirka 1000 heltidsekvivalenter.

Av företagen i Fiskeriverkets och SLIs enkät bedrev 17 företag fiske efter hummer år 2006. I enkäten fick företagen frågan om hur stora de upplevde att ett antal hinder var för utvecklingen av företaget.

776

SOU 2010:42

Bilaga 5

Hummerfiskarna angav brist på fisk och brist på stor fisk som de två huvudsakliga hindren. Ca 40 % av företagen ansåg gällande redskapsrestriktioner vara ett stort eller mycket stort problem. Detta var en betydligt större andel än genomsnittet i undersökningen som var knappt 10 %. Det finns därför skäl att tro att regler som syftar till att avlägsna detta hinder kommer att få en positiv påverkan på företagens långsiktiga utveckling. En effekt av en expansion av fisket är naturligtvis ökat fisketryck. Fiskeriverket (2009) visar att efter 1960-talet har fisketrycket gått upp vilket innebär fler tinor och mindre fångster per tina. Ytterligare fiske kan därför förväntas ha en negativ påverkan på bestånden. De företag som fiskade hummer enligt enkäten fiskade totalt 1100 dagar under 2006, där en dag beräknas som en besökare som är ute en dag. Detta kan jämföras med fritidsfisket efter hummer som är cirka 110 000 dagar enligt Fiskeriverkets enkät till fritidsfiskare inom samma regeringsuppdrag som redovisats ovan. Till detta kommer yrkesfiskets fångster, vilka Fiskeriverket bedömer till cirka 25 % av den totala fångsten (Fiskeriverket 2009). Det fritidsfiskebaserade företagandet är idag av liten omfattning jämfört med fritidsfisket och yrkesfisket. Ett ökat fiske bör därför endast ha marginell påverkan på beståndet och på övriga intressenter, t.ex. yrkesfisket efter hummer.

Analysen ovan bygger på hummerfiske, men naturligtvis kan även andra fisken beröras. I förslaget nämns fiske efter kräfta explicit. Ekonomiska konsekvenser vad gäller kräftfisket har inte analyserats här, vilket inte heller andra möjliga fritidsfiskebaserade fisken med fasta redskap har.

Fiskelicens

Enligt utredningen överlappar kraven för att få yrkesfiskelicens och för att få fartygstillstånd. Utredningen föreslår därför att yrkesfiskelicens och fartygstillstånd ersätts av en fiskelicens. Denna utgår från fartygstillståndet men kommer i praktiken att även innehålla delar av de krav som idag ställs för att få yrkesfiskelicens. I konsekvensbedömningen är utgångspunkten att fartygstillståndet i sig är tillräckligt för att reglera tillträdet till fisket på ett i grunden likartat sätt som sker idag genom kombinationen av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd. Därigenom förväntas inte fiskets struktur påverkas av förslaget. Om detta inte är fallet kan förslaget få ekonomiska effekter utöver de som berör på administrativa kostnader, men detta analyseras inte vidare här. Förslagets ekonomiska konsekvenser beräknas i stället som den besparing i administrativa kostnader som görs för Fiskeriverket och det enskilda fiskeföretaget.

En rimlig utgångspunkt är att dagens kostnader för yrkesfiskelicensen är en övre gräns för hur stora de administrativa besparingarna kan komma att bli. Den nya fiskelicensen utgår från fartygstillståndet och administrationen av flottans storlek kommer även i fortsättningen att vara ett EU-krav, så dessa kostnader antas oförändrade i analysen. Nedan beräknas dagens kostnader för hantering av yrkesfiskelicensen.

777

Bilaga 5

SOU 2010:42

Tabell 4. Årliga administrativa kostnader vid hantering av yrkesfiskelicens

Kostnad totalt, kr

Fiskeriverket:
Yrkesfiskelicens	456 000
Fiskeföretagen:
Yrkesfiskelicens, vid nyetablering	83 549
Yrkesfiskelicens, förnyad	69 672

Fiskeriverkets kostnader för hantering av yrkesfiskelicensen bedöms av verket till cirka en årsarbetskraft. Kostnaden för hanteringen är 456 000 kr beräknat utifrån en månadslön på 26 000 kr och sociala avgifter på 46 %. Fiskeföretagens kostnader uppgår totalt till 153 221 kr för att hantera yrkesfiskelicensen under 2007. Dessa mätresultat för företagen är standardiserade kostnader beräknade enligt Standardkostnadsmodellen för år 2007 (Tillväxtverkets databas MALIN). För det enskilda företaget blev kostnaden för yrkesfiskelicensen sammantaget 1 293 kr. Kostnaden för ansökningsförfarandet avser intern tid för det enskilda företaget. Kostnadsparametrar är olika timkostnader för att utföra de administrativa aktiviteterna. Den interna timkostnaden är kostnaden per timme för den person inom företaget som arbetar med informationskravet. De totala besparingarna om alla kostnader för yrkesfiskelicensen sparas in blir då 609 000 kr per år.

För fiskeföretagen innebär den nya fiskelicensen att de sparar administrativa kostnader för ett av de två tillstånden. Eftersom delar av de krav som idag innefattas i yrkesfiskelicensen kommer att kvarstå är en alternativ utgångspunkt för bedömningen att man inte sparar in alla de kostnader som yrkesfiskelicensen innebär utan i stället de lägre kostnader som kan kopplas till fartygstillståndet. Kostnaderna för fartygstillståndet 2007 var totalt 40 650 kr för nya tillstånd, och 15 738 kr för förnyade tillstånd. Kostnaden för fartygstillståndet uppgick till 266 kr för det enskilda företaget. Den totala kostnaden för fartygstillståndet för företagen var 56 388 kr enligt MALIN.

Regionala råd

Det övergripande syftet med regionala råd är att uppnå ett samförstånd mellan brukare, intressenter och myndigheter kring fiskefrågor, samt att råden ska bistå med rådgivning kring hur regelverken kan förenklas. Det är med utgångspunkt i utredarens förslag möjligt att beräkna kostnaderna för att driva de regionala råden, men den samhällsekonomiska nyttan av dem är svårare att bedöma eftersom det rör sig om rådgivande organ. Nyttan beror naturligtvis på i vilken mån råden kan omvandlas till en effektivare fiskeripolitik.

Beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna grundar sig på av att 4 ledamöter per råd från berörda myndigheter och intresseorganisationer. Dessa regionala råd kommer att genomföra fyra rådsmöten per år. Arbetsbehovet kring dessa rådsmöten uppskattas till en halvtids sekreterartjänst per råd. Kostnadsersättningen vid dessa rådsmöten har beräknats enligt arvode för företag om 1 200 kr per dag. Beräkningen resekostnader baseras på en milersättning om 18.50 kr per mil (Skatteverket, skattefri milersättning) samt ett antagande om att varje representant får resa ungefär 20 mil inför varje rådsmöte.

778

SOU 2010:42

Bilaga 5

Tabell 5. Budget, kostnader rådsmöten för ett regionalt råd

	Kostnad, kr

Arvode, företag	19 200
Resekostnad	5 920
Sekreterartjänst1, 0,5 st	197 337
Totalt	222 457

1) Medellön inom statlig sektor för en sekreterartjänst. Med månadslön avses enligt SCB avtalad lön, sekreterarlönen är uppräknad till heltidslön inklusive sociala avgifter om 48.2% för 2009 (lagstadgade arbetsgivaravgifter 31.42%, särskild löneskatt (SLP) 3.137% samt avtalade avgifter 13.594%).

Den totala årliga kostnaden per råd kommer att uppgå till drygt 220 000 kr. I beräkningen ingår den samhällsekonomiska kostnaden för utebliven inkomst genom kostnaden för arvode, se under utbildning för utförligare resonemang. Kostnaden för exempelvis 5 råd blir då drygt 1,1 milj. kr. I utredningens förslag anges att råden inte får bestå av mer än sju ledamöter inklusive Fiskeriverkets representant. Kostnaden för ett råd med sju ledamöter är 241 297 kr, dvs. en ökning med ca 20 tkr per år.

Några kommentarer kring tillträdet till resursen

I utredningen förs ett resonemang om den förvaltande myndighetens möjligheter att reglera flottan av näringspolitiska skäl. Utredaren är ”tveksam till att fiskeflottan även fortsättningsvis ska vara så hårt reglerad” och menar att ”den enskilde yrkesfiskaren är bättre lämpad att bedöma om hans fiske kan bli lönsamt än en myndighet”. Det sistnämnda är naturligtvis en korrekt bedömning, men då näringsverksamheten bedrivs på en gemensam resurs med gratis tillträde kommer enligt ekonomisk forskning resursen att överutnyttjas om inte tillträdet begränsas (det fria tillträdets tragedi). Biologisk hållbarhet kan – åtminstone i teorin – åstadkommas genom ett TAC baserat system utan medföljande begränsningar av tillträdet till fisket. Detta innebär dock inte att den ekonomiska potentialen av resursen tas tillvara eftersom det fortfarande finns privatekonomiska incitament att öka kapaciteten utöver vad som är samhällsekonomiskt försvarbart. Ett exempel som lyfts fram av bl.a. länsstyrelserna i Skåne och Blekinge (2005) och Brady och Waldo (2008) är effekterna av minskad kapacitet (tex genom skrotningsbidrag) i det Svenska östersjöfisket efter torsk. Minskad kapacitet innebär högre veckoransoner och därmed ökad förväntad lönsamhet. Detta lockar till sig ny kapacitet vilket åter pressar ner veckoransonen och därmed lönsamheten till den ursprungliga nivån. De potentiella samhällsekonomiska vinster som kan göras genom att nyttja beståndet kommer därför att gå till spillo på grund av de höga kostnaderna för att fiska med en alltför stor flotta. Fritt tillträde under en TAC-regim kommer aldrig att ge samhällsekonomisk lönsamhet. Det finns ett antal utvägar ur denna situation, där man inom det pelagiska fisket valt ett ITQ-system. I detta system finns en privatekonomisk kostnad (inköp av kvot) att få tillträde till fisket vilket förhindrar överetablering, samtidigt som det är upp till den enskilde yrkesfiskaren att bedöma om det är lönsamt att ge sig in i

779

Bilaga 5

SOU 2010:42

fisket (se vidare i Brady och Waldo (2008)). Även mer långtgående former av samförvaltning där förvaltningsorganet tar på sig frivilliga förvaltningsuppgifter för att förbättra fisket gynnas av någon form av begränsat tillträde för att inte investeringar i bestånd och regelsystem ska urholkas av kapacitet utifrån som inte ingår i samförvaltningen (se till exempel räkfisket i Gullmarsfjorden för hur fisket kan utvecklas efter begränsningar i tillträdet).

Sammanfattning

Många av de förslag som analyserats har som mål att uppnå långsiktiga effekter i form av ökade miljöhänsyn, utveckling av fritidsfiskebaserat företagande, och samverkan mellan fiske och förvaltning. Det är av naturliga skäl svårt att bedöma vilka effekter detta kan ha på samhällsekonomin, och mycket av analysen ligger därför på de kostnader som förslagen medför. Där det har varit möjligt har en bedömning av de långsiktiga effekterna analyserats, antingen i monetära termer eller i form av resonemang utifrån ekonomisk teori. Många förslag får sina samhällsekonomiska konsekvenser främst genom tillämpningen.

Vad gäller utbildningsinsatser kan ökat socialt kapital förväntas bidra till en positiv utveckling, hur stor denna är beror naturligtvis på utbildningens innehåll. Om 2146 yrkesfiskare går en utbildning motsvarande den som Tjärnö marinbiologiska laboratorium tillhandahållit för fiskare inom Koster- Väderöarna kommer den totala kostnaden att bli ca 27 miljoner kr. Detta är en engångskostnad för samhället. Till detta kommer i framtiden även utbildningskostnader vid nyrekrytering till fiskekåren.

Effekterna från miljökonsekvensbedömningar beror på hur lagen tillämpas. Ska lagen ha effekter på dagens problem inom fisket krävs att tillämpningen i praktiken också innebär begränsningar, vilket förväntas innebära kostnader för näringen. Standardiserade miljökonsekvensbeskrivningar i form av förnyade licenser bör kunna genomföras till låg kostnad. En rutinmässig miljökonsekvensbedömning för förnyad fartygslicens på mellan 5 000 och 15 000 kr, kommer att ge en årlig kostnad på mellan 800 000 kr och 2,4 miljoner kr för fisket totalt. I detta ingår inte myndigheters kostnader för att administrera ärendena.

Möjligheten för fritidsfiskebaserade företag att fiska med yrkesmässiga redskap förväntas enligt utredaren framför allt påverka verksamhet med inriktning på hummer och i viss mån kräfta. Redskapsbegränsningar ses som ett problem framför allt bland fritidsfiskebaserade företag med inriktning mot hummer. Idag finns endast ett fåtal sådana företag och även om dessa expanderar kraftigt kommer effekterna på samhällsekonomin att bli små, liksom ökningen i fisketrycket på hummerbeståndet.

Att införa en fiskelicens som ersätter dagens yrkesfiskelicens och fartygstillstånd förväntas ge administrativa besparingar på totalt 456 tkr för Fiskeriverket och 153 tkr för företagen. Total administrativ besparing blir i så fall 609 tkr per år.

Införandet av regionala råd kan, liksom för utbildningsinsatser, innebära långsiktigt positiva effekter genom ökat socialt kapital. Kostnaden för fem regionala råd beräknas till ungefär 1,1miljoner kr per år.

780

SOU 2010:42

Bilaga 5

Referenser

Brady, M., & Waldo, S. 2008. Att vända skutan -ett hållbart fiske inom räckhåll. Expertgruppen för miljöstudier, Rapport 2008:1. Stockholm, Finansdepartementet.

Fiskeriverket m. fl. 2007. Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet. Avrapportering av regeringsuppdrag, Fiskeriverket.

Fiskeriverket. 2009. Fem studier av fritidsfiske 2002-2007. FINFO 2009:1.

Länsstyrelsen i Skåne och länsstyrelsen i Blekinge. 2005. Fiskets framtid på sydkusten – utveckling eller avveckling. Rapport 2005:8.

Naturvårdsverket, 2008. Handläggningstider för miljöprövning enligt miljöbalken. Redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutas av miljöprövningsdelegationerna, oktober 2008. Rapport 5880, ISBN 978-91-620-5880-7.

Paulrud A och Waldo S. 2008. Fritidsfiskebaserat företagande i Sverige. Fiskeriverket och Livsmedelsekonomiska institutet, FINFO 2008:2

Skatteverket, 2009. Skatter, belopp och procent. Information om reseavdrag, arbetsgivaravgift m.m. inkomstår 2009, .

Statistiska centralbyrån, 2009. Lönedatabasen, genomsnittlig månadslön för olika yrkesgrupper och sektorer, .

Verket för näringslivsutveckling, 2006. Näringslivets administrativa kostnader på miljöområdet. Rapport 2006:01, Stockholm 2006, ISSN 1102-2574.

Verket för näringslivsutveckling, 2006. Näringslivets administrativa kostnader på jordbruks- skogsbruks-och fiskeområdet. Rapport 2006:02, Stockholm 2006, ISSN 1102-2574.

Waldo S, Paulrud A, Jonsson A. 2008. Ekonomin i svenskt östersjöfiske. Rapport, BalticSea2020.

781

Bilaga 5

SOU 2010:42

Om Agrifood Economics Centre

AgriFood Economics Centre är en brygga mellan forskarvärlden och den praktiska politiken. I en komplex och föränderlig värld ger vi beslutsfattare stöd med vetenskapligt underbyggda och oberoende analyser av aktuella frågor. Grunden i verksamheten är policyrelevans, tillförlitlighet och objektivitet.

AgriFoods verksamhet är ett samarbete mellan Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och Lunds universitet, påbörjat den 1 januari 2009. Regeringen har beslutat att de båda universiteten ska utföra analyser och utvärderingar inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde. Verksamheten, som finansieras av ett särskilt anslag på tio miljoner kronor, ersätter Livsmedelsekonomiska institutet (SLI) som fram till 2009 var en myndighet under Jordbruksdepartementet.

Arbetet omfattar kvalificerade samhällsekonomiska analyser inom livsmedels-, jordbruks- och fiskeriområdet samt landsbygdsutveckling. Perspektivet är såväl svenskt som internationellt. Mottagare är främst Jordbruksdepartementet men även andra departement, myndigheter och organisationer.

782

Statens offentliga utredningar 2010

Kronologisk förteckning

1.Lätt att göra rätt

–om förmedling av brottsskadestånd. Ju.

2.Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. Ju.

3.Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. M.

4.Allmänna handlingar i elektronisk form

–offentlighet och integritet. Ju.

5.Skolgång för alla barn. U.

6.Kunskapslägesrapport på kärnavfalls- området 2010

–utmaningar för slutförvarsprogrammet. M.

7.Aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhälls- områden. IJ.

8.En myndighet för havs- och vatten- miljö. M.

9.Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor. Jo.

10.Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställdhet i skolan. U.

11.Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. Ku.

12.I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. Ku.

13Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Fi.

14.Partsinsyn enligt rättegångsbalken. Ju.

15.Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. Ju.

16.Sverige för nyanlända. Värden, välfärds- stat, vardagsliv. IJ.

17.Prissatt vatten? M.

18.En reformerad budgetlag. Fi.

19.Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. U.

20.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning. Fi.

21.Bättre marknad för tjänstehundar. Jo.

22.Krigets Lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. Fö.

23.Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutredningsdirektivet, IMO:s olycksutredningskod. N.

24.Avtalad upphovsrätt. Ju.

25.Viss översyn av verksamhet och organisa- tion på informationssäkerhetsområdet. Fö.

26.Flyttningsbidrag och unionsrätten. A.

27.Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. N.

28.Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. U.

29.En ny förvaltningslag. Ju.

30.Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas. Fortsatt europeisk harmoni- sering. N.

31.Första hjälpen i psykisk hälsa. S.

32.Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. UD.

33.Kvinnor, män och jämställdhet i läro- medel i samhällskunskap. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställd- het i skolan. U.

34.På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. Ku.

35.Kunskap som befrielse? En metanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola 1969–2009. U.

36.Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. U.

37.Sverige för nyanlända utanför flykting- mottagandet. IJ.

38.Mutbrott. Ju.

39.Ny ordning för nationella vaccinations- program. S.

40.Cirkulär migration och utveckling

– kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. Ju.

41.Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. S.

42.Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårds- lag. Jo.

Statens offentliga utredningar 2010

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Lätt att göra rätt

– om förmedling av brottsskadestånd. [1]

Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. [2]

Allmänna handlingar i elektronisk form

– offentlighet och integritet. [4] Partsinsyn enligt rättegångsbalken. [14]

Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. [15]

Avtalad upphovsrätt. [24] En ny förvaltningslag. [29] Mutbrott. (38)

Cirkulär migration och utveckling

– kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. [40]

Utrikespartementet

Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. [32]

Försvarsdepartementet

Krigets Lagar – centrala dokument om folk- rätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. [22]

Viss översyn av verksamhet och organisation på informationssäkerhetsområdet. [25]

Socialdepartementet

Första hjälpen i psykisk hälsa. [31]

Ny ordning för nationella vaccinations- program. [39]

Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. [41]

Finansdepartementet

Upphandling på försvars- och säkerhets- området. [13]

En reformerad budgetlag. [18]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning. [20]

Utbildningsdepartementet

Skolgång för alla barn. [5]

Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av

Delegationen för jämställdhet i skolan. [10]

Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. [19]

Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. [28]

Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i samhällskunskap. En granskning på upp- drag av Delegationen för jämställdhet i skolan. [33]

Kunskap som befrielse? En metaanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola 1969–2009. [35]

Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. [36]

Jordbruksdepartementet

Den framtida organisationen för vissa fiske- frågor. [9]

Bättre marknad för tjänstehundar. [21]

Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag. [42]

Miljödepartementet

Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. [3]

Kunskapslägesrapport på kärnavfallsom- rådet 2010 – utmaningar för slutförvars- programmet. [6]

En myndighet för havs- och vattenmiljö. [8] Prissatt vatten? [17]

Näringsdepartementet

Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutrednings- direktivet, IMO:s olycksutredningskod. [23]

Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. [27]

Tredje inre marknadspaketet för el och natur- gas. Fortsatt europeisk harmonisering. [30]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt mål- inriktat arbete på tre samhällsområden. [7]

Sverige för nyanlända. Värden, välfärdsstat, vardagsliv. [16]

Sverige för nyanlända utanför flykting- mottandet. [37]

Kulturdepartementet

Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. [11]

I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. [12]

På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. [34]

Arbetsmarknadsdepartementet

Flyttningsbidrag och unionsrätten. [26]