Cirkulär migration och utveckling -kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens utvecklingspotential kan främjas

Cirkulär migration och utveckling

– kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens utvecklingspotential kan främjas

Delbetänkande av Kommittén för cirkulär migration och utveckling

Stockholm 2010

SOU 2010:40

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Elanders Sverige AB

Stockholm 2010

ISBN 978-91-38-23400-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Tobias Billström

Den 2 juli 2009 beslutade regeringen om direktiv (dir. 2009:53) som gav en parlamentarisk kommitté i uppdrag att identifiera vilka faktorer som påverkar migranters möjligheter att röra sig mellan Sverige och sina ursprungsländer. I uppdraget ingår även att kart- lägga migranternas rörelsemönster och analysera hur ökad rörlighet kan bidra till utveckling i migranternas ursprungsländer samt ge positiva effekter i Sverige. Kommittén ska även redovisa vilka för- utsättningar som i dag finns för cirkulär migration till och från Sverige. Med utgångspunkt i denna kartläggning och analys ska kommittén föreslå eventuella författningsändringar och andra åtgärder som bidrar till att underlätta cirkulär migration till respek- tive från Sverige i syfte att öka de positiva utvecklingseffekterna av dessa rörelsemönster. En grundläggande utgångspunkt för utred- ningsarbetet ska vara att inom ramen för den reglerade invandr- ingen i största möjliga mån undanröja hinder för ökad rörlighet.

Statsrådet Billström förordnade den 2 juli 2009 riksdags- ledamoten Mikaela Valtersson (mp) som ordförande i kommittén. Statsrådet Billström förordade den 6 oktober 2009 riksdagsleda- möterna Mikael Cederbratt (m). Fredrick Federley (c), Anna Kinberg Batra (m), Kalle Larsson (v), Ulf Nilsson (fp), Désirée Pethrus Engström (kd), Maria Stenberg (s) samt Göte Wahlström

(s) som ledamöter i kommittén.

Genom beslut den 6 oktober 2009 förordnade statsrådet Billström departementssekreterarna Stephen Dippel och Anna Envall, rådgivaren Esse Nilsson, rättssakkunniga Susanna Pohl Söderman, kanslirådet Anna Santesson, ämnesrådet Eva Tobisson, verksamhetschefen Monika Wendleby samt departementssekreteraren Esbjörn Åkesson som experter i kommittén. Genom beslut den 12 mars 2010 entledigades departementssekreteraren Anna Envall från sin expertfunktion i kommittén och vid samma tillfälle förordnades i stället departementssekreteraren Jens Ölander.

Den 17 augusti 2009 anställdes departementsrådet Peter Springfeldt som huvudsekreterare i kommittén. Som sekreterare anställdes den 15 oktober 2009 Anna Tillander vars anställning genom beslut den 18 februari 2009 förlängdes. Den 4 januari 2009 anställdes departe- mentssekreteraren Helena Reitberger som sekreterare.

Kommittén, som har antagit namnet Kommittén för cirkulär migration och utveckling (CiMU), överlämnar härmed delbe- tänkandet Cirkulär migration och utveckling – Kartläggning av cir- kulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens utveck- lingspotential kan främjas (SOU 2010:40). Delbetänkandet inne- håller framför allt en kartläggning av cirkulär migration och dess koppling till utveckling. I ett avslutande kapitel drar kommittén slutsatser av kartläggningen och visar vilken inriktning det fortsatta arbetet ska ges. Kommittén redovisar ett slutbetänkande i mars år 2011.

Stockholm i maj 2010

Mikaela Valtersson
Mikael Cederbratt	Fredrick Federley
Anna Kinberg Batra	Kalle Larsson
Ulf Nilsson	Désirée Pethrus Engström
Maria Stenberg	Göte Wahlström

/Peter Springfeldt

Helena Reitberger

Anna Tillander

Innehåll

Begreppsförklaringar ..........................................................		13
Förkortningar.....................................................................		19
Sammanfattning ................................................................		21
Summary ..........................................................................		33
1	Utgångspunkter och avgränsningar...............................	45
1.1	Utgångspunkter .......................................................................	45
	Migration spelar en viktig roll i ett lands utveckling .............	45
	Migration har alltid funnits och spelar en allt viktigare
	roll i och med globaliseringen. Detta påverkar alla
	länder och kräver både ett nationellt och
	internationellt förhållningssätt ....................................	46
	Migration påverkar utvecklingen i såväl ursprungs- som
	destinationslandet både i direkt och indirekt form ....	46
	Reformen med möjlighet till arbetskraftsinvandring till
	Sverige från länderna utanför EU/EES har givit
	värdefulla bidrag till den svenska
	arbetsmarknaden...........................................................	47
	Det finns många olika former av cirkulär migration .............	47
	En diaspora påverkar utvecklingen i sitt hemland .................	47
	Invandring är inte lösningen på en åldrande befolkning,
	men påverkar befolkningens åldersstruktur i
	positiv riktning..............................................................	48
1.2	Avgränsningar och förtydliganden .........................................	48

Innehåll		SOU 2010:40
	Utvecklingen i Sverige och i utvecklingsländer utanför
	EU/EES .........................................................................	48
	Svenska medborgare och deras cirkulära migration ...............	49
	Personer som inte själva har invandrat, men vars
	föräldrar har invandrat, har i många fall ett starkt
	engagemang för sina föräldrars födelseland ................	49
	Kommittén koncentrerar sin kartläggning och analys till
	migrationsrörelser som inkluderar Sverige..................	50
	Utstationerade arbetstagare berörs endast i begränsad
	omfattning.....................................................................	50
	Några ursprungsländer behandlas mer utförligt och
	används som exempel i framställningen ......................	50
	Koncentrationen ligger på laglig invandring...........................	50
2	Migration har under lång tid påverkat Sveriges
	befolkning..................................................................	51
2.1	Varför flyttar man till ett annat land? .....................................	51

2.2Sveriges migrationshistoria – från utvandrings-till

	invandringsland.........................................................................	53
2.3	Sveriges befolkning blir allt äldre ............................................	57
3	Kartläggning av migration och cirkulär migration i
	Sverige ......................................................................	59
3.1	Vad är cirkulär migration? .......................................................	59
	Definitioner på cirkulär migration ..........................................	61
	Kriterierna för cirkulär migration vidgas –
	utvecklingsdimensionen betonas .................................	63
	Permanenta eller temporära migranter – vistelsetiden
	avgör...............................................................................	64
	Virtuell cirkulär migration.......................................................	64
	Styrd eller spontan cirkulär migration ....................................	65
	Från gästarbetare till cirkulär migrant – två exempel.............	66
	Mer fakta behövs för att förstå den cirkulära
	migrationen ...................................................................	69
	Kommitténs syn på cirkulär migration ...................................	70
3.2	Hur kan man beskriva cirkulär migration med statistik? ......	71
3.3	Befolkningen – basen för cirkulär migration..........................	72
6

SOU 2010:40		Innehåll
	Befolkningen i Sverige – alla är potentiella
	cirkulärmigranter ..........................................................	72
	Utrikes födda – har redan migrerat minst en gång och
	utgör nu diasporor i Sverige.........................................	73
	Cirkulärmigranter i Sverige – vad kännetecknar dem?..........	75
3.4	En svensk diaspora...................................................................	80
	Hur många svenskar finns utomlands? ..................................	80
	Hur många migranter finns det utomlands som har bott
	en period i Sverige?.......................................................	82
3.5	Flyttningen – ett nytt beslut bakom varje flyttning ..............	84
	In- och utvandringen till Sverige.............................................	84
	Cirkulärmigranters flyttningar in och ut ur Sverige –
	850 000 personers berörs..............................................	85
	Flyttrörelser av cirkulärflyttare...............................................	87
	Vad säger statistiken om migranter och flyttningar?.............	88
4	Speciella kategorier av migranter i Sverige ....................	89

4.1Olika anledningar och möjligheter till att vara bosatt i

	Sverige.......................................................................................	89
4.2 Arbetskraftsinvandrare med tidsbegränsade tillstånd ...........		91
	Speciella grupper av arbetstagare enligt de nya reglerna........	92
	Vilka yrken hade de som kom till Sverige?.............................	95
	Vilka länder kom arbetskraftsinvandrarna ifrån?...................	96
	För hur lång tid var uppehålls- och arbetstillståndet i
	Sverige giltigt?...............................................................	97
	Behov av fortsatt analys...........................................................	98
4.3	Rörlighet inom koncerner.......................................................	98
	Svenska företag och global rekrytering ..................................	99
	Cirkulär migration inom koncerner – exemplet Ericsson...	100
	EU:s direktiv för utstationering av anställda .......................	101
4.4	Internationella studenter .......................................................	101
	Internationella studenter – kvalificerad arbetskraft och
	resurs för utveckling...................................................	101
	Fakta om internationella studenter i Sverige........................	103
	Utbildning på hög nivå ..........................................................	105
	Internationell utblick.............................................................	106
	Avgifter för studenter från tredje land .................................	107
		7

Innehåll	SOU 2010:40
	Från student till arbetstagare.................................................	108
4.5	Personer som vistas i Sverige utan uppehållstillstånd ..........	111
5	Migration och arbetsmarknad.....................................	113
5.1	Utrikes födda på arbetsmarknaden .......................................	113
	Möjligheten att komma in på arbetsmarknaden
	avgörande för kompetensutvecklingen......................	113
	Anknytningen till arbetsmarknaden är sämre bland
	utrikes födda................................................................	114
	Orsaker till de utrikes föddas svaga ställning på den
	svenska arbetsmarknaden ...........................................	116
	Efterfrågan på arbetskraft i lågkonjunktur ...........................	117
	I vilken utsträckning har arbetskraftsinvandringen skett
	i bristsektorer? ............................................................	118
5.2	Företagare med utländsk bakgrund.......................................	119
	Vanligt med egenföretagare bland utrikes födda..................	119
	Varför egenföretagande?........................................................	120
	Hinder och svårigheter ..........................................................	121
	Utländska företagare med verksamhet i både Sverige
	och ursprungslandet....................................................	122
5.3	Svenska språkets betydelse ....................................................	123
5.4	Erkännandet av tredjelandsmedborgares
	yrkeskvalifikationer................................................................	124
	Olika begränsningar i tillträde till arbetsmarknaden............	124
	Valideringsdelegationen.........................................................	125
	Uppföljning av valideringsdelegationens förslag..................	126
	Processen för validering.........................................................	127
	Legitimationsyrken ................................................................	127

5.5Arbetsmarknadens centrala organisationer och cirkulär

	migration.................................................................................	129
	Referensgrupp med arbetsmarknadens centrala
	organisationer..............................................................	129
6	Förutsättningarna för cirkulär migration till och från
	Sverige ....................................................................	133
6.1	Regelverk för migration.........................................................	133
8

SOU 2010:40		Innehåll
6.2	Social trygghet och cirkulär migration .................................	134
	Begreppet portabilitet och cirkulär migration .....................	134
	Cirkulär migration och dess olika faser................................	135
	Svensk social trygghet............................................................	136
	Pensioner centrala i diskussionen om portabla
	rättigheter....................................................................	138
6.3	Skatter och cirkulär migration ..............................................	139
	Frågeställningen från en migrants perspektiv ......................	139
	Dubbelbeskattning.................................................................	140
6.4	Praktikaliteter vid inflyttning till Sverige.............................	140
	Steg-för-steg för den nyanlände............................................	141
	Information finns...................................................................	146
6.5	Medborgarskap.......................................................................	147
	Medborgarskap som instrument för att främja cirkulär
	migration – det brittiska exemplet.............................	151
	Den svenska medborgarskapslagstiftningen ........................	151
6.6	Cirkulär migration och integration.......................................	154
	Brain waste, cirkulär migration och återetablering i
	destinationslandet.......................................................	155
	Svenska organisationers arbete med återvandring ...............	157
	”Återvandringsbarometern”..................................................	158
	Den svenska integrationspolitiken........................................	159
6.7	Den globala familjen ..............................................................	160
7	Cirkulär migration och utveckling...............................	165
7.1	Vad är utveckling?..................................................................	165
	Utveckling – ett mångfacetterat begrepp .............................	165
	Olika sätt att se på och mäta utveckling...............................	167
	Millenniemålen.......................................................................	169
	Utvecklingsbegreppet i svensk utvecklingspolitik...............	169

7.2Cirkulär migration och utveckling – alla är potentiella

vinnare ....................................................................................	170
”WIN” för ursprungslandet ..................................................	171
”WIN” för destinationslandet...............................................	171
”WIN” för individen..............................................................	171
7.3 Remitteringarnas betydelse för utveckling...........................	172
	9

Innehåll	SOU 2010:40
	Remitteringarnas fattigdomsminskande effekt ....................	174
	Altruism eller egenintresse – varför remitterar man? ..........	176
	Kollektiva remitteringar.........................................................	178
	Effektivisering av remitteringsflöden....................................	178
	De interna remitteringsflödenas betydelse för
	utveckling – exemplet Kina ........................................	180
	Remitteringar från Sverige.....................................................	182
	Sociala remitteringar...............................................................	183
	7.4 Diasporans roll för utveckling...............................................	186
	Vad är en diaspora?.................................................................	187
	Ursprungsländernas arbete med diasporan...........................	189
	Diasporan som finansiell resurs.............................................	191
	Destinationsländernas arbete med
	diasporaorganisationer – det holländska exemplet ...	192
	Diasporor i Sverige och deras bidrag till utveckling i
	ursprungsländerna.......................................................	192
	Ekonomiskt stöd till diasporaorganisationer .......................	193
	Exempel på svenska organisationer som samarbetar med
	diasporaorganisationer................................................	194

7.5Kunskapsflykt, kunskapsåterföring och

	kunskapscirkulation ...............................................................	195
7.6	Handel, migration och utveckling.........................................	199
7.7	Personrörlighet inom GATS-avtalet.....................................	202
	GATS-avtalet i korthet ..........................................................	203

7.8Internationella projekt för cirkulär migration och

	utveckling................................................................................	206
	Säsongsarbetsprogram............................................................	206
	Matchningsprojekt .................................................................	207
	Diasporans roll – projekt för kunskapsöverföring...............	209
	Cirkulär migration som utvecklingsstrategi – exemplet
	Mauritius......................................................................	211
8	Svenska myndigheters arbete med migration och
	utveckling................................................................	213

8.1Migrationsströmmar uppmärksammas som en av vår

tids stora utmaningar .............................................................

213

SOU 2010:40		Innehåll
8.2	Sidas arbete med migration och utveckling..........................	214
	Insatser för migration och utveckling ..................................	214
	Samarbete med andra aktörer................................................	216
8.3	Migrationsverkets arbete med migration och utveckling....	216
	Migrationsverkets vision .......................................................	218
	Migrationsverket efterlyser mer samarbete med andra
	aktörer .........................................................................	219
8.4	Swedfunds roll i utvecklingssamarbetet ...............................	220
8.5	Tillväxtverket – främjande av utrikes föddas företagande...	221
8.6	ALMI Företagspartner ..........................................................	222
9	Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på
	EU-nivå...................................................................	223
9.1	Samarbete kring arbetskraftsmigration ................................	223
9.2	Samarbete kring migration och utveckling...........................	224
	Partnerskap för rörlighet.......................................................	225
9.3	Samarbetet kring cirkulär migration och utveckling ...........	225
9.4	Fem direktiv för laglig migration..........................................	227
	Direktiv om migranters rättigheter och utformningen av
	ett gemensamt uppehålls- och arbetstillstånd –
	det s.k. ”ramdirektivet” ..............................................	227
	Direktiv om högkvalificerad arbetskraft – det s.k.
	”blåkortsdirektivet”....................................................	228
	Direktiv om säsongsarbetare.................................................	229
	Direktiv om företagsinternt stationerad personal ...............	229
	Direktiv om avlönade praktikanter.......................................	230

9.5Andra direktiv av betydelse för cirkulär migration och

utveckling ...............................................................................

230

9.6Kommissionens grönbok – ”Den europeiska

arbetskraften inom vården”...................................................	231
9.7 Stockholmsprogrammet ........................................................	232
10 Migration i ett globalt perspektiv................................	235
	11

Innehåll	SOU 2010:40
10.1	Globala migrationsmönster ...................................................	235
10.2	Globala konventioner av betydelse för internationell
	migration.................................................................................	238
	Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga status...........	239
	Tortyrkonventionen...............................................................	240
	Migrantarbetarkonventionen.................................................	240
	Andra regelverk med betydelse för migranters
	rättigheter ....................................................................	242
10.3	Globala initiativ ......................................................................	242
	Globala kommissionen om internationell migration ...........	243
	Högnivådialog om migration och utveckling i FN:s
	generalförsamling........................................................	243
	Globalt forum för migration och utveckling........................	244
11	Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete..................	245
Källförteckning ................................................................		257
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv..........................................................		271
Bilaga 2 Migrationskontexten i våra exempelländer..................		285
Bilaga 3 Index som mäter utveckling..........................................		319

Begreppsförklaringar

Arbetskraftsdeltagande	Andelen av befolkningen som är antingen
	sysselsatt eller arbetssökande.
Asyl	Uppehållstillstånd som beviljas en utlänning
	därför att han eller hon är flykting eller alter-
	nativt skyddsbehövande. (UtlL 2005:716).
Cirkulärmigrant	En person som har migrerat upprepade
	gånger. Begreppet inrymmer många olika
	former av	migration.		I det	statistiska
	materialet	från	SCB	definieras		en
	cirkulärmigrant som en person som i
	folkbokföringshänseende			flyttat	minst	två
	gånger över den svenska nationsgränsen.
Destinationsland	Det land till vilket en internationell migrant
	flyttar i syfte att tillbringa längre eller kort-
	are tid.
Diaspora	Befolkningsgrupper som vistas utanför sitt
	ursprungsland och som vanligtvis upprätt-
	håller banden och utvecklar kontakterna med
	sitt ursprungsland.
Etablering	Begreppet avser, i integrationssammanhang,
	nyanlända migranters inträde i det svenska sam-
	hället, dvs. boende, arbete, utbildning och sam-
	hällsliv i övrigt.
EU-direktiv	Lagstiftning antagen av EuropeiskaRådet.
Expatriat	Ordagrant ”person som bor och arbetar (är sta-
	tionerad) utomlands”. Ordet expatriat används

inom många företag som ett allmänt begrepp för en utlandsarbetande medarbetare.

Begreppsförklaringar SOU 2010:40

Flykting	Individ eller grupp av individer som flytt sitt
	hemland p.g.a. välgrundad fruktan för för-
	följelse på grund av ras, religion, nationalitet,
	etnisk tillhörighet eller politisk uppfattning,
	som befinner sig utanför sitt hemland och inte
	kan, eller på grund av rädsla inte vill, begagna sig
	av detta lands skydd. Som flykting ska även
	anses en utlänning som är statslös och som av
	samma skäl som ovan befinner sig utanför
	det land där han eller hon tidigare har haft
	sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på
	grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.
	(UtlL 2005:716).
Grönbok	Diskussionsdokument som EU-kommis-
	sionen sammanställer och ger ut inför ny lag-
	stiftning. I grönboken ges olika instanser till-
	fälle att inkomma med synpunkter. Avsikten
	är att konsultera berörda parter innan lag-
	stiftningsarbetet tar sin början. Baserat på de
	synpunkter som inkommer presenterar kom-
	missionen en mer utarbetad handlingsplan
	och konkreta lagförslag.
Illegal migration	En individs rörelse över nationsgränser utan
	innehav av vederbörlig dokumentation eller
	tillstånd.
Integration	Begreppet är mångtydigt men avser den
	ömsesidiga process där migranter finner sig
	till rätta i destinationslandet och där sam-
	hället samtidigt anpassas efter en befolkning
	som består av människor med olika här-
	komst och kulturell bakgrund.

SOU 2010:40 Begreppsförklaringar

Internflykting	Individer som har tvingats fly eller lämna sitt
	hem eller sin stadigvarande bostad, i synner-
	het till följd av eller för att undkomma
	effekterna av väpnade konflikter, situationer
	med allmänt våld, brott mot mänskliga rättig-
	heter, naturkatastrofer eller katastrofer orsakade
	av människor, och som inte har passerat någon
	internationellt erkänd nationsgräns.
Internmigration	Flyttning inom ett lands nationsgräns.
Kunskapsöverföring	Överföring av kunskap och kompetens från
	internationella migranter i utlandet till
	ursprungslandet.
Meddelande	En kommunikationsform som används av
	framför allt EU-kommissionen för att pre-
	sentera dess syn på en viss fråga.
Migrant	En person som flyttar permanent eller till-
	fälligt.
Migrantarbetare	En person som varit, är eller väntas bli sys-
	selsatt inom avlönad verksamhet i ett annat
	land än sitt ursprungsland där han eller hon
	inte är medborgare. (Migrantarbetarkonven-
	tionens definition)
Människor på flykt	Individer eller grupper av individer som flyr
	undan mänskligt lidande och umbäranden
	men som inte klassificerats som flyktingar
	eller skyddsbehövande i övrigt.
Nettomigration	Skillnaden mellan in- och utvandring till ett
	land. Nettomigration kan vara positiv eller
	negativ.

Begreppsförklaringar SOU 2010:40

Officiellt bistånd	Bidrag eller lån till utvecklingsländer och till
	multilaterala organisationer som a) genom-
	förs av den offentliga sektorn; b) främjar eko-
	nomisk utveckling och välfärd; c) ges under för-
	månliga finansiella villkor (vid lån ska bidrags-
	delen uppgå till minst 25 procent). Utöver de
	finansiella flödena utgör även tekniskt sam-
	arbete bistånd. Bidrag, lån eller krediter för
	militära ändamål är exkluderade. Överföring
	till privatpersoner räknas normalt inte som
	bistånd. (Definition enligt OECD/DAC)
Remitteringar	Privata inkomster som överförs av inter-
	nationella migranter till mottagare i ursprungs-
	landet eller i något annat land där migranten
	tidigare varit bosatt.
Rådsslutsatser	Icke-rättsligt bindande beslut fattade av
	Europeiska rådet.
Samordningsnummer	Ett löpnummer som bl.a. ges till personer
	som betalar inkomstskatt i Sverige, men som
	inte är folkbokförda här och ej heller har
	något personnummer.
Skyddsbehövande	Utlänning som i andra fall än som avses i
	UtlL (2005:716 flyktingdefinitionen) befin-
	ner sig utanför det land som utlänningen är
	medborgare i därför att 1. det finns grundad
	anledning att anta att utlänningen vid ett åter-
	vändande till hemlandet skulle löpa risk att
	straffas med döden eller att utsättas för kropps-
	straff, tortyr eller annan omänsklig eller för-
	nedrande behandling eller bestraffning, eller
	som civilperson löpa en allvarlig och per-
	sonlig risk att skadas på grund av urskill-
	ningslöst våld med anledning av en yttre eller
	inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte
	kan, eller på grund av sådan risk som avses i
	1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd.
	(UtlL 2005:716; Lag 2009:1542)

SOU 2010:40 Begreppsförklaringar

Skyddsbehövande	Med skyddsbehövande i övrigt avses en
i övrigt	individ eller en grupp av individer som i
	andra fall än vad som anges med avseende på
	flykting lämnat det land där han eller hon är
	medborgare p.g.a. välgrundad fruktan för att
	utsättas för tortyr eller dödsstraff, p.g.a.
	miljökatastrof inte kan återvända eller p.g.a.
	kön eller sexuell läggning känner välgrundad
	fruktan för förföljelse (UtlL 2005:716)
Sociala remitteringar	Överföring av idéer, värderingar, sedvänjor
	etc. via internationella migranter till mot-
	tagare i ursprungslandet.
Sysselsatt	Personer som under en referensvecka arbetat
	minst en timme som arbetstagare, egen före-
	tagare eller som oavlönad medarbetare samt
	de som hade anställning men var tillfälligt från-
	varande under referensveckan. Även personer
	som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska pro-
	gram räknas som sysselsatta. Personer som är
	föräldralediga eller som studerar räknas inte
	som sysselsatta.
Transitland	Ett land genom vilket en individ eller en
	grupp individer reser och eventuellt vistas i
	eller är bosatta i, på väg till ett destina-
	tionsland.
Tredje land	Stat som inte utgör ett EU-land, annat EES-
	land eller Schweiz
Tredjelandsmedborgare	Med tredjelandsmedborgare avses en utlän-
	ning som inte är medborgare i en EU-stat, i
	en annan EES-stat eller i Schweiz. (UtlL
	2005:716)
Ursprungsland	Det land som en internationell migrant
	lämnar i syfte att bosätta sig tillfälligt eller per-
	manent någon annanstans, vanligen födelse-
	landet.

Begreppsförklaringar SOU 2010:40

Validering	Den process som innebär en strukturerad
	bedömning, värdering och dokumentation och
	ett erkännande av kunskaper och kompetens
	som en person besitter oberoende av hur de
	förvärvats.(Valideringsdelegationens defini-
	tion)
Virtuella remitteringar	Överföring av idéer, värderingar etc. på vir-
	tuell väg, dvs. överföringen involverar ingen
	fysisk kontakt eller mänskliga möten utan
	sker via Internet, e-post, sociala medier som
	Facebook, ”chatrum” etc.
Återvandring	Individer med permanent uppehållstillstånd i
	destinationslandet som väljer att återvända
	tillfälligt eller permanent till sitt ursprungs-
	land.
Återvändande	Termen avser, med dagens språkbruk, indi-
	vider som innehar tidsbegränsade uppehålls-
	tillstånd i Sverige, bl.a. som asylsökande och
	som, efter att tillståndet löpt ut, antingen fri-
	villigt återvänder till sitt ursprungsland, eller
	avvisas genom polisens försorg.

Förkortningar

AKI	Arbetskraftsinvandring
AT	Arbetstillstånd
AT-UND	Undantag från kravet på arbetstillstånd
BNP (GDP)	Bruttonationalprodukt (Gross Domestic Product)
BRP (GRP)	Bruttoregionalprodukt (Gross Regional Product)
CEIFO	Centre for Research in International Migration and
	ethnic relations (Stockholms universitet)
CSO	Civilsamhällesorganisation (frivilligorganisation)
DfID	Department for International Development (Stor-
ECOSOC	britannien)
ECOSOC	Economic and Social Council (FN:s kommitté för
	ekonomiska och sociala frågor)
EES	Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet
EG	Europeiska Gemenskaperna
EU	Europeiska Unionen
FARR	Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd
FN	Förenta Nationerna
FoU	Forskning och Utveckling
FTWP	Foreign Temporary Workers Programme
GATS	General Agreement of Trade in Services (Tjänste-
GCIM	handelsavtalet)
GCIM	Global Commission on International Migration
GFMD	(Internationella migrationskommissionen)
GFMD	Global Forum on Migration and Development (Glo-
	bala forumet för migration och utveckling)
HDI	Human Development Index
IDP	Internally Displaced Person
ILO	International Labour Organisation
IMF	International Monetary Fund
IOM	International Organisation for Migration (Inter-
	nationella Migrationsorganisationen)
	19

Förkortningar SOU 2010:40

KTH	Kungliga Tekniska Högskolan
LO	Landsorganisationen
MDGs	Millennium Development Goals (Millennieutveck-
	lingsmålen)
MIDA	Migration for Development in Africa
MIS	Migration Information Source
MPI	Migration Policy Institute
MR	Mänskliga rättigheter
NGO	Non Governmental Organisation (frivilligorganisa-
OECD	tion)
OECD	Organisation for Economic Co-operation and Deve-
	lopment (Organisationen för ekonomiskt samarbete
	och utveckling)
PGU	Politik för Global Utveckling
PPP	Purchasing Power Parity (köpkraftsanpassning)
PUT	Permanent uppehållstillstånd
Saco	Sveriges Akademikers Centralorganisation
SBIF	Skogsbärbranschens Intresseförening
SCB	Statistiska Centralbyrån
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
TCLM	Temporary and Circular Labour Migration
TCO	Tjänstemännens Centralorganisation
TOKTEN	Transfer of Knowledge Through Expatriate
	Nationals
UM	Utlandsmyndighet
UN	United Nations (Förenta Nationerna)
UNCTAD	United Nations Conference on Trade and Deve-
	lopment
UNDP	United National Development Program
UNHCR	United Nations High Commissioner for Refugees
UT	Uppehållstillstånd
UtlL	Utlänningslagen
WB	World Bank (Världsbanken)
WHO	World Health Organisation (Världshälsoorganisa-
WTO	tionen)
WTO	World Trade Organisation (Världshandelsorganisa-
	tionen)

Sammanfattning

Regeringen beslutade i juli 2009 om att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att belysa kopplingarna mellan cirkulär migration och utveckling. Kommitténs uppdrag är att kartlägga den cirkulära migrationen och identifiera vilka faktorer som påverkar migranters möjligheter att röra sig mellan Sverige och sina ursprungsländer. I detta delbetänkande presenteras kartläggningen. I ett slutbe- tänkande i mars 2011 presenteras förslag i syfte att i största möjliga mån undanröja hinder för ökad rörlighet.

Kommittén har konstaterat att såväl historiska som nutida exempel visar att migration till och från ett land påverkar landets utveckling på olika sätt. I och med att migration över nations- gränser per definition berör flera länder krävs i ökad omfattning bilaterala, regionala och globala förhållningssätt. Migration påver- kar utvecklingen i såväl ursprungs- som destinationslandet.

Migration har under lång tid påverkat Sverige

Det är svårt att förstå dagens migration utan att beröra att migra- tionen under lång tid har påverkat Sveriges befolkning. Under den senare hälften av 1800-talet och två decennier in på 1900-talet, dominerade den stora Amerikautvandringen. Många av de som flyttade ut återvände efter ett par år till Sverige. Bara under 1800- talets sista decennium var strömmen av återinvandrare till Sverige en fjärdedel så stor som den av emigranter. Redan då fanns starka kopplingar mellan cirkulär migration och utveckling. Efter andra världskriget rekryterade svenska företag arbetskraft i många länder i Europa. Under mitten av 1960-talet försämrades den ekonomiska konjunkturen och efterfrågan på arbetskraft minskade. År 1967 avskaffades i politiskt samförstånd därför dåvarande system för arbetskraftsinvandring. En stor del av arbetskraftsmigrationen har, både då och senare, skett till och från de nordiska länderna. Den

Sammanfattning

SOU 2010:40

öppna nordiska arbetsmarknaden har möjliggjort ett omfattande migrationsutbyte mellan de nordiska länderna. När den ekonom- iska konjunkturen och utvecklingen har gått i otakt har arbetskraft kunnat strömma fram och tillbaka över gränserna.

Perioden 1970–1985 kan ses som en övergångsfas från arbets- kraftsinvandring invandring av personer som söker uppehålls- tillstånd grundat på skydds- eller familjeskäl. I dag är det denna migration som är dominerande. I och med Sveriges medlemskap i EU 1995 har också migrationsutbytet mellan medlemsländerna ökat. Som en följd av den ökande invandringen följer också en ökande utvandring. Såväl in- som utvandringen ligger på en allt högre nivå.

I det stora flödet av in- och utvandrare inkluderas också per- soner som är födda i Sverige. I takt med att befolkningens samman- sättning ändras har en allt större andel av de utvandrade svenskarna anknytning till utlandet genom en eller båda sina föräldrar.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

En central del av kommitténs uppdrag är att kartlägga cirkulär migration till och från Sverige. Kommittén konstaterar att det inte finns en enhetlig definition av begreppet cirkulär migration och att det inte heller finns anledning för kommittén att låsa fast sig i en definition. Istället är det tydligt att det inom begreppet ryms många olika former av migration. Kommittén menar att det är den spontana cirkulära migrationen till skillnad från den styrda, som sker inom program och projekt, som är den form som kommittén ska främja.

Den traditionella uppfattningen att migration handlar om för- flyttning från en plats till en annan, där migranten avser uppehålla sig permanent, har visat sig alltmer otillräcklig för att beskriva vår tids migrationsmönster. Cirkulär migration som så är dock inget nytt fenomen – tvärtom tyder mycket på att cirkulära rörelse- mönster är normen när gränserna är öppna och systemet så tillåter. Vidare har teknikutvecklingen skapat nya möjligheter för kom- munikation genom Internet, Facebook, ”chatrum” och liknande. Detta har öppnat möjligheten för virtuell cirkulation där den cirku- lära rörligheten inte är knuten till en rumslig förflyttning, utan också kan ske på virtuell väg.

SOU 2010:40

Sammanfattning

I princip är hela Sveriges befolkning potentiella cirkulär- migranter och en del har redan hunnit med att bo och arbeta en period av sina liv utanför Sveriges gränser. De som aldrig lämnat Sverige kan senare i livet såväl flytta ut ur Sverige som flytta till- baka igen – och därmed bli cirkulärmigranter. På samma sätt kan de som tidigare flyttat till Sverige senare i livet lämna landet och där- med bli återvandrare och cirkulärmigranter i sitt ursprungsland eller något annat land.

Vid årsskiftet 2009/2010 var Sveriges befolkning 9 340 000 per- soner och av hela befolkningen var ca 14 procent födda utomlands och har redan påbörjat sin migrationskarriär. Av Sveriges totala befolkning är det 283 400 personer, 3 procent, som har flyttat minst två gånger över nationsgränsen och därmed enligt kommit- téns synsätt anses vara cirkulärmigranter i statistisk mening. Av dessa är 202 400 personer födda i Sverige och har alltså minst en gång flyttat ut ur landet och sedan återkommit. Av Sveriges befolk- ning är en knapp procent, 81 000 personer, utrikes födda cirkulär- migranter, de har alltså minst en gång både flyttat hit, flyttat ut ur landet och flyttat in igen. Av de utrikes födda cirkulärmigranterna i Sverige utgörs en stor del av personer som är födda i ett annat nordiskt land, 41 procent av dem är ursprungligen från Norden. Knappt var femte person kommer från ett land inom EU och ytter- ligare 10 procent kommer från ett annat land i Europa. Av de utrikes födda cirkulärmigranterna i Sverige kommer alltså närmare 70 procent från Europa, och resterande 30 procent från länder utanför Europa. Det är också de som kommer från Sveriges närom- råde som har gjort flest flyttningar. Bland cirkulärmigranterna är det en större andel som har eftergymnasial utbildning än i befolk- ningen som helhet. För de cirkulärmigranter som inte är högut- bildade är utbildningsnivån istället lägre än genomsnittet i Sverige.

Få äldre har gjort en cirkulär flyttning, men i hela den utrikes födda befolkningen är antalet pensionärer eller personer som inom ett par år kommer att pensioneras cirka 365 000 personer. De utgör en grupp potentiella cirkulärmigranter. Många utrikes födda i åldrarna 55 år och äldre har varit så pass länge i Sverige att de har hunnit bli svenska medborgare.

Det finns en grupp personer som tidigare bott i Sverige, men som nu lämnat landet och utgör en svensk diaspora utomlands. Till en del handlar det om personer födda i Sverige. Det finns 21 400 svenskfödda cirkulärmigranter utomlands som har lämnat Sverige under 2000-talet. De flesta, 32 procent, har flyttat till andra EU-

Sammanfattning

SOU 2010:40

länder och 29 procent har flyttat till ett nordiskt land. När det gäller antalet Sverigefödda i utlandet totalt sett är det mycket svårt att uppskatta hur många som för närvarande finns i utlandet. Upp- skattningar tyder dock på att det handlar om drygt 250 000 per- soner. Om alla valde att flytta tillbaka till Sverige skulle befolk- ningen öka med nästan tre procent. Utrikes födda personer som under en tid har varit folkbokförda i Sverige, men nu lämnat Sverige utgör också en sorts svensk diaspora i utlandet. Det finns 169 500 utrikes födda personer som under en tid bott i Sverige och sedan år 2000 lämnat landet. Flyttmönstren ser olika ut för per- soner från olika länder och regioner. Cirkulärmigranter födda i Norden och EU27 återvänder i större utsträckning till sitt hemland eller ett annat land i samma region. Födda i Afrika, som i flera avse- enden kopplade till materiell levnadsstandard och säkerhet kan ha mer att förlora på att återvända hem, reser vidare till andra regioner med liknande levnadsstandard som i Sverige.

Mellan 1969 och 2009, under en period av 40 år, har 850 000 personer gjort cirkulära flyttningar som involverat Sverige. Cirku- lärmigranterna i statistiken – alltså de personer som har flyttat minst två gånger över nationsgränsen – har tillsammans genererat 2 039 000 flyttningar, eller ”händelser” i statistiken sedan 1969. Kvinnor och män har gjort i stort sett lika många av de cirkulära flyttningarna. Barn har stått för drygt 440 000 av de cirkulära flytt- ningarna. Bakom varje flyttning ligger ett nytt beslut och olika individuella skäl att flytta.

Speciella kategorier av migranter i Sverige

Det finns speciella kategorier av migranter i Sverige som har betyd- else för utvecklingen här och i det land de kommer ifrån. De per- soner som vistas här under kortare perioder än ett år är inte folk- bokförda här. Kriteriet för att bli folkbokförd i Sverige att man har laglig rätt att vistas här och avser att stanna i minst 12 månader.

Bland de som inte folkbokförts i Sverige finns många av dem som fått arbetstillstånd med det nya regelverket, som trädde i kraft i december 2008, om arbetskraftsinvandring och där många fått till- stånd för kortare tid än 12 månader. Under 2009 beviljades totalt 18 000 personer ett första tillstånd att arbeta på den svenska arbets- marknaden. Av dessa är en liten grupp egna företagare. Endast 126 egenföretagare fick uppehållstillstånd för arbete under 2009. En

SOU 2010:40

Sammanfattning

annan grupp är före detta asylsökande. Den ojämförligt största yrkeskategorin för dem som fick uppehållstillstånd för arbete under 2009 var medhjälpare inom jordbruk, trädgård och skogs- bruk. Knappt 7 300 personer fick tillstånd under denna kategori. Den näst största gruppen består av dataspecialister. För övrigt har det kommit arbetstagare såväl inom yrken som kräver längre utbildning eller specialisering som inom yrken där det inte krävs någon längre utbildning. Det allra flesta får korta tillstånd. Endast var fjärde har beviljats ett tillstånd som överstiger 12 månader. Den låga andelen beror till stor del på det stora antalet korta tillstånd för arbetstagare inom trädgårdsnäringen och för att plocka vilda bär.

Även personer inom stora koncerner som är tillfälligt utstation- erade i Sverige vistas ofta i Sverige utan att vara folkbokförda här. Detta är en liten men högkvalificerad grupp som kan vara av stor relevans för utvecklingen både i Sverige och i andra länder. Det finns också en grupp människor som vistas i Sverige utan tillstånd och som därmed inte går att återfinna i officiell statistik. Uppskatt- ningar från frivilligorganisationer tyder på att de är mellan 25 000 och 50 000 personer.

En annan stor och viktig grupp är de internationella stud- enterna. Under år 2009 var det fler än 36 000 utländska studenter som studerade i Sverige. Europa är det största ursprungsområdet för studenterna, men allt fler kommer från Asien och det största antalet utomeuropeiska studenter kom från Kina. Många examin- eras i Sverige och är redo att komma ut på arbetsmarknaden. De internationella studenterna utgör potentiella arbetskraftsinvandare och framtida cirkulärmigranter. Studenterna är också på många sätt en nyckelgrupp när det gäller utveckling i såväl destinations- som ursprungslandet. En internationell student kan under vissa förut- sättningar övergå till att bli arbetskraftsinvandrare. Det är dock svårt för utländska studenter att komma in på den svenska arbets- marknaden. Under 2009 beviljades endast 435 före detta studenter arbetstillstånd i Sverige. Språket är en viktig orsak till att stud- enterna har svårt att få arbete, men även diskriminering och okun- skap bland arbetsgivarna spelar in.

Migration och arbetsmarknad

Sveriges arbetsmarknad och migrationen till och från Sverige hänger nära samman. En förutsättning för att personer som kom-

Sammanfattning

SOU 2010:40

mer till Sverige, och därmed potentiellt är cirkulära migranter, ska kunna bidra till utvecklingen i sitt ursprungsland är att den kompe- tens som personen bär med sig till Sverige kontinuerligt förvaltas och utvecklas. Anknytningen till arbetsmarknaden är dock sämre bland utrikes födda än bland personer födda i Sverige. Det saknas i många fall kunskap om tillgodoräknade och validering av tidigare erfarenheter. Det förekommer också diskriminering. Svenska språket har en stark ställning och kunskaper i svenska är ofta ett villkor för anställning.

En viktig grupp för framtida cirkulär migration är egna före- tagare. I Sverige finns närmare 70 000 företag som ägs av personer som är utrikes födda och dessa sysselsätter i dag runt 250 000 per- soner. Det finns flera projekt som syftar till att stödja utrikes födda företagare och göra det möjligt för dem att nå ut på nya export- marknader.

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Det är många omständigheter som påverkar förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige. I beslutet om man ska migrera, till Sverige, ut ur Sverige och åter in till Sverige igen, torde det svenska systemet med social trygghet och dess funktionssätt ha viss betydelse. Den svenska socialförsäkringen är organiserad efter två huvudprinciper: bosättningsbaserade respektive arbetsbaserade förmåner. De bosättningsbaserade förmånerna får alla som betrak- tas som bosatta i Sverige tillgång till. Förutsättningen är att kan antas vistas i Sverige mer än ett år. Detta gäller så att säga från ”dag ett”. De arbetsbaserade förmånerna är, precis som det låter, kopp- lade till att man arbetar.

Det finns en rad frågor av praktisk natur som måste hanteras för att inträdet i det svenska samhället ska fungera på ett smidigt sätt. Det kan gälla kontakter med myndigheter och möjlighet att ta del av information om hur det svenska systemet fungerar.

Tillståndsstatusen i destinationslandet är av central betydelse för en individs beslut att cirkulera. Medborgarskap är den främsta gar- anten för en trygg hemvist i destinationslandet och underlättar individens möjligheter att resa mellan länderna och att upprätthålla affärsförbindelser och andra kontakter med ursprungslandet.

Den svenska lagstiftningen tillåter dubbelt medborgarskap och den som söker och får svenskt medborgarskap kan därmed behålla

SOU 2010:40

Sammanfattning

det tidigare medborgarskapet om inte lagstiftningen i ursprungs- landet lägger hinder i vägen.

Såväl erfarenhet som forskning pekar på ett nära samband mellan integration i destinationslandet och främjandet av cirkulär migration. En god integration bidrar till att öka förutsättningarna för att en återetablering i ursprungslandet blir lyckosam. Därmed främjas också cirkulär migration. Om migranten i stället miss- lyckats med etableringen finns en risk att åren i bortavaro leder till brain waste, dvs. underminering eller utarmning av individens kun- skap och kompetens.

Möjligheten att bevara kontakt med sin familj trots stora avstånd och skilda levnadsförhållanden, har stor relevans för indi- viders beslut att migrera och cirkulera. Samtidigt är den ”globala familjen” på många sätt en förutsättning för den utveckling som cirkulärmigranter kan bidra med, inte minst vad gäller sociala remitteringar. Globala familjer är en konsekvens av migrationen men de är också betydelsefulla för att möjliggöra cirkulär migra- tion. Att ha ett levande nätverk i sitt ursprungsland underlättar en eventuell återvandring och gör det möjligt att investera och driva verksamhet i det forna hemlandet.

Cirkulär migration och utveckling

Att beskriva sambanden mellan cirkulär migration och utveckling är en central del i kommitténs uppdrag. Utveckling är ett mång- facetterat och komplext begrepp. Ekonomisk tillväxt har utgjort den dominerande värdemätaren på utveckling under det gångna halvseklet, men under senare år har alternativa sätt att se på utveck- ling tillkommit. FN lanserade i början av 1990-talet ett nytt mått på utveckling, det s.k. Human Development Index, (HDI), i syfte att ge en mer heltäckande bild av ett lands ekonomiska och sam- hälleliga utveckling. Även HDI har dock kommit att uppfattas som otillräckligt för att fånga utvecklingens många dimensioner och resultatet har blivit framväxten av en rad alternativa index för att mäta och jämföra utveckling.

I Sveriges politik för utveckling, PGU, slår regeringen fast att alla politikområden tillsammans har ett gemensamt ansvar för det övergripande målet att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Regeringen lyfter fram migrationsströmmar som en av vår tids stora utmaningar och synliggör därmed sambanden mellan

Sammanfattning

SOU 2010:40

migration och utveckling. PGU slår fast att Sverige ska bli bättre på att främja migrationens utvecklingspotential.

Migrationen påverkar utvecklingen i såväl det land som migran- ten lämnar som i det land han eller hon kommer till. Samtidigt för- ändras och utvecklas personen som migrerar. Den cirkulära migra- tionen kan medföra vinster för ursprungslandet på många sätt – genom hemsändande av pengar, främjande av handelsflöden och investeringar, kunskapsöverföring samt överföring av idéer och värderingar som lämnar viktiga bidrag till ett samhälles utformning (s.k. sociala remitteringar).

I destinationslandet utgör migranterna många gånger efterfrågad arbetskraft som fyller behov för att samhället ska fungera. De för samtidigt med sig värderingar och förhållningssätt från sina ursprungsländer som gynnar den kulturella mångfalden, vidgar vyer och manar till nytänkande. Genom sin roll som ”brobyggare” och främjare av bl.a. handel och investeringar mellan destinations- och ursprungsländer, bidrar migranterna till att skapa arbetstillfällen och skatteintäkter på båda håll.

Slutligen kan även den enskilda individen vinna på migrationen. Anledningarna till att en person väljer att migrera är många och sammansatta. En del flyr sina hemländer för att komma undan krig och förföljelse, för andra ligger förhoppningar om bättre arbets- förhållanden, högre lön, nya utvecklingsmöjligheter och karriärut- veckling bakom beslutet att flytta. Gemensamt för alla migranter är önskan om att få en bättre framtid, för sig själv och sin familj. Migration kan, med detta synsätt, skapa fördelar både för ursprungslandet, destinationslandet och för individen och ger där- med en ”trefaldig vinst” (win-win-win).

Migranter världen över skickar varje år hem stora summor pengar, s.k. remitteringar, till familj och släkt i ursprungslandet. Dessa flöden är privata medel som lämnar ett viktigt bidrag till utvecklingen, inte bara till mottagaren utan också till samhället i stort genom att stimulera konsumtion, öka medborgarnas invester- ingar i samhällsservice som utbildning och hälsovård. Detta skapar sysselsättning som i sin tur genererar inkomster för en vidare krets. En stor del av remitteringarna skickas via informella kanaler.

De administrativa kostnaderna för remitteringar uppgår i dag i många fall till mellan 10 och 20 procent av det remitterade belop- pet. För att främja remitteringarnas utvecklingseffekt är det av stor vikt att underlätta för migranter att hitta de billigaste sätten att överföra pengar och minska transaktionskostnaderna.

SOU 2010:40

Sammanfattning

Remitteringar kan också ske i form av överföring av värderingar, idéer och kontaktnät. I dag syns ett växande intresse för de sociala remitteringarna som bärare av värderingar om grundläggande rät- tigheter, demokrati och jämställdhet, men också för att öka för- ståelsen kring den sociala kontext som påverkar migranter. Denna påverkan sker såväl i ursprungslandet som i destinationslandet.

Ett lands diaspora, dvs. personer som lämnat sina ursprungs- länder och skingrats över världen, är en ekonomisk kraft att räkna med och uppfattas allt oftare som ”agenter för utveckling”. Även för Sveriges del är det viktigt att diasporagruppernas bidrag till utvecklingen i ursprungsländerna tas tillvara, liksom att samhället mer aktivt engagerar och stödjer diasporagruppernas samarbete med berörda myndigheter, det privata näringslivet och enskilda organisationer.

Kunskaps- och kompetensflykt, brain drain, är ett reellt pro- blem för vissa ursprungsländer, framförallt inom vissa sektorer. Den dominerande uppfattningen i dag är dock att migrationens fördelar uppväger nackdelarna. Cirkulär migration kan motverka migrationens negativa konsekvenser genom ett inbyggt element av kunskapsåterföring till ursprungslandet.

Ett av globaliseringens starkaste kännetecken är den ökande internationella handeln. Internationella handelsflöden knyter länder och regioner allt närmare varandra och migrationens roll lyfts i dag allt oftare fram när handelsflöden ska studeras och det ekonomiska utbytet mellan länder främjas. Handelshinder i form av kulturella barriärer kan bli kostsamma för företag som verkar i en allt mer global miljö. Migranternas bakgrund, språkkunskaper och kännedom om ursprungslandets seder och bruk, kan bidra till att minska dessa hinder och därmed öka handeln mellan länderna.

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

Flera svenska myndigheters arbete (Sida, Migrationsverket, Swed- fund, Almi, Tillväxtverket m.fl.) har betydelse för och kan påverka cirkulär migration och utveckling. Det kan finnas behov av att myndigheterna ytterligare samordnar sina verksamheter inom detta område.

Sammanfattning

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

Inom EU pågår såväl ett övergripande policyarbete som ett mer direkt lagstiftningsarbete med betydelse för frågor om cirkulär migration och utveckling. Flera olika direktiv ska antas för att reg- lera migranters vistelse inom EU. Direktivet om invandring av hög- kvalificerad arbetskraft, det s.k. blåkortsdirektivet, antogs i maj 2009. Förhandlingar om ett ramdirektiv som reglerar migranters rättigheter pågår sedan flera år tillbaka. Kommissionen väntas i när- tid presentera förslag på direktiv om säsongsarbete och företags- internt stationerad personal. Det finns, utöver dessa, även andra direktiv som i olika utsträckning påverkar cirkulär migration och utveckling.

I december 2009 antog Europeiska rådet det s.k. Stock- holmsprogrammet som är unionens femårsprogram om migration och asylpolitik. I ett avsnitt behandlas migration och utveckling och EU-kommissionen ges bl.a. i uppdrag att komma med förslag på hur överföringen av remitteringar kan göras säkrare och billigare samt hur diasporaorganisationer kan involveras i EU:s utveck- lingssamarbete.

Synen på cirkulär migration skiljer sig åt mellan olika länder inom EU. Medan Sverige ser cirkulär migration i första hand som spontana migrationsrörelser mellan länder, betraktar kommis- sionen och flertalet EU-länder cirkulär migration som styrda migrationsflöden som sker inom ramen för program och projekt.

Migration i ett globalt perspektiv

I avsaknad av ett internationellt regelverk har ett behov av att hitta nya former för att hantera den internationella migrationen på glo- bal nivå vuxit fram. Under de senaste tjugo åren har antalet internationella migranter ökat med nära fyrtio procent, till 214 mil- joner år 2008. Av det totala antalet internationella migranter utgörs i dag drygt sju procent, eller 14 miljoner personer, av människor på flykt.

I september 2006 hölls en högnivådialog om migration och utveckling i FN:s generalförsamling i New York. Flertalet med- lemsländer framhöll nödvändigheten av en fortsatt och utökad diskussion vad gäller internationell migration och utveckling och som svar på detta inrättades det Globala forumet för migration och

SOU 2010:40

Sammanfattning

utveckling (GFMD). Cirkulär migration har varit ett särskilt tema under de första tre mötena i GFMD. Sverige är mycket aktiva i GFMD-processen och ingår i en krets av länder som stödjer pro- cessen finansiellt och på andra sätt.

Summary

In July 2009 the Government decided to appoint a cross-party Par- liamentary Committee to examine the connection between circular migration and development. The Committee has been tasked with mapping out circular migration and identifying the factors that influence migrants’ opportunities to move between Sweden and their countries of origin. The findings of this survey are presented in this interim report. Proposals aimed at removing obstacles to increase mobility to the extent possible will be presented in a final report in March 2011.

The Committee has established that both historical and current examples show that migration to and from a country effects the country’s development in different ways. Since migration across national borders by definition concerns several countries, bilateral, regional and global approaches are needed to a greater extent. Migration affects development in both the country of origin and the country of destination.

Migration has affected Sweden over a long period

It is difficult to understand today’s migration without touching on the impact that migration has had on Sweden’s population over a long period. In the second half of the 19th century and two decades into the 20th century, the great emigration to America pre- dominated. Many of those who emigrated returned to Sweden after a couple of years. In the last decade of the 19th century alone, the stream of returning migrants to Sweden was a quarter as large as the stream of emigrants. Even at this time there were strong con- nections between circular migration and development. After the Second World War, Swedish companies recruited labour in many countries in Europe. In the mid-1960s the economic situation deteriorated and demand for labour decreased. There was therefore

Summary

SOU 2010:40

political consensus on abolishing the then system for labour immi- gration in 1967. A large proportion of labour migration was, both at that time and later, to and from the Nordic countries. The open Nordic labour market has enabled extensive exchanges of migrants between the Nordic countries. When the economic situation and development have been out of step, labour has been able to move back and forth across the borders.

The period 1970–1985 may be seen as a transitional phase from immigration of labour to persons applying for a residence permit for reasons of protection or family reunification. Today, this form of migration predominates. Following Sweden’s ascension into the EU in 1995, exchanges of migrants between Sweden and the other Member States also increased. As a result of increasing immi- gration, increasing emigration ensues. Both immigration and emi- gration are reaching an ever higher level.

In the large flow of immigrants and emigrants, persons born in Sweden are also included. As the composition of the population changes, an increasing proportion of the Swedes who emigrate have ties to countries abroad through one or both parents.

Survey of migration and circular migration in Sweden

A central part of the Committee’s task is to map out circular migration to and from Sweden. The Committee establishes that there is no uniform definition of the concept circular migration, nor is there any reason for the Committee to get locked in a defi- nition of its own. Instead, it is clear that the concept covers many different forms of migration. The Committee is of the view that it is spontaneous circular migration in contrast to the managed form that takes place with in programmes and projects which is the form the Committee is to promote.

The traditional perception that migration involves moving from one place to another, where the migrant intends to stay per- manently, has proven to be increasingly inadequate to describe the migration patterns of our time. Circular migration as such is not a new phenomenon ‒ on the contrary there are many indications that circular patterns of movement are the norm when borders are open and the system so permits. Furthermore, technological deve- lopments have created new opportunities for communication through the Internet, Facebook, “chat rooms” and the like. This

SOU 2010:40

Summary

has opened opportunities for “virtual circulation” in which the cir- cular mobility is not tied to a spatial move but can take place in a virtual way.

In principle, the entire population of Sweden is composed of potential circular migrants, and some have already lived and worked a period of their lives outside Sweden’s borders. Those who have never left Sweden can later in life both move out of Sweden and move back again ‒ and in this way become circular migrants. In the same way, those who moved to Sweden earlier may later in life leave the country and hence become return migrants and circular migrants in their country of origin or some other country.

At the turn of the year 2009/2010 the population of Sweden was 9 340 000 persons and of the total population about 14 per cent were born abroad and have already embarked on their migration careers. Of Sweden’s total population 283 400, three per cent, moved at least twice across the national border and in the Com- mittee’s view may hence be considered to be circular migrants in the statistical sense. Of these, 202 400 were born in Sweden and thus moved out of the country at least once and then returned. Just under one per cent of Sweden’s population, 81 000 people, are cir- cular migrants born abroad, who at least once moved here, moved out of the country and then moved back to Sweden again. A large proportion of the circular migrants in Sweden born abroad consists of people born in another Nordic country, 41 per cent of them originally come from a Nordic country. Barely one in five is from an EU country and a further 10 per cent come from another country in Europe. Thus, almost 70 per cent of circular migrants in Sweden were born abroad and come from Europe, and the remaining 30 per cent are from countries outside Europe. Those who originate from countries in Sweden’s immediate vicinity made the most moves. A larger proportion of circular migrants have post-secondary education than the population as a whole. How- ever, for circular migrants who are not highly educated, the level of education is lower than the average in Sweden.

Few of the elderly are circular migrants, however, among the total population of persons born abroad, the number of pensioners or persons who will retire in the next few years is some 365 000 people. They constitute a group of potential circular migrants. Many of those born abroad and who are above the age of 55 have

Summary SOU 2010:40

been in Sweden for such a long time that they have become naturalized Swedish citizens.

There is a group of people who previously lived in Sweden but who have now left the country and constitute a Swedish diaspora abroad. This partly concerns persons born in Sweden. There are 21 400 Swedish-born circular migrants abroad who left Sweden at some point since the year 2000. Most of them, 32 per cent, have moved to other EU countries and 29 per cent to another Nordic country. Regarding the number of Swedish-born people abroad in total, it is very difficult to assess how many are currently abroad. Estimates indicate, however, that it is likely to be over 250 000 people. If they all chose to move back to Sweden, the population would increase by almost three per cent. Persons born abroad who were registered as residents in Sweden for a period but who have now left Sweden, also constitute a kind of Swedish diaspora abroad. There are 169 500 persons born abroad who lived in Sweden for a period of time and then left the country after the year 2000. The patterns of movement look different for people from different countries and regions. Circular migrants born in a Nordic country and in EU27 return to a greater extent to their home country or to another country in the same region. Those born in Africa who, in several respects connected with material standard of living and security, have more to lose from returning home, travel on to other regions with a similar standard of living to Sweden.

Between 1969 and 2009, over a period of 40 years, 850 000 people made circular moves that involved Sweden. The circular migrants that can be identified in available statistics ‒that is to say those people who moved at least twice across the national border ‒ have together generated 2 039 000 moves or “events” in the statistics since 1969. Women and men largely made the same number of circular moves. 440 000 of the circular moves were made by children. Underlying every move is a new decision and a different set of individual reasons for moving.

Special categories of migrants in Sweden

There are special categories of migrants in Sweden who are of importance for development here and in the country they came from. People who stay here for periods shorter than one year are not entered in the country’s population register. The criterion for

SOU 2010:40

Summary

entry in the Swedish population register is that a person has a legal right to stay here and intends to stay for at least 12 months.

Those who were not entered in the Swedish population register include many who were granted a work permit under the new law on labour immigration where many received a permit for less than 12 months. During 2009, a total of 18 000 people were granted a first permit to work on the Swedish labour market. Out of these, a small group is made up of self-employed persons. Only 126 self- employed persons were granted work permits during 2009. Rese- archers make up one group granted permission to work here. Another group are former asylum applicants. The incomparably largest occupational category for those who were granted a work permit during 2009 included workers in agriculture, gardening and forestry. Just under 7 300 people were granted a permit under this category. The second largest group is made up of computer special- ists. In addition, workers both in occupations that require many years’ education or specialisation and in occupations where long education is not required, have come. The majority receive short- term permits. Only every fourth person has been granted a permit exceeding 12 months. This low proportion largely depends on the large number of short-term permits to work in gardening and for picking wild berries.

People employed in large corporations who are temporarily sta- tioned in Sweden often stay here without being entered in the population register. This is a small but highly qualified group who may be of great relevance for development both in Sweden and in other countries. There is also a group of people staying in Sweden without permission and who therefore cannot be found in official statistics. Estimates from voluntary organisations indicate that it is a question of between 25 000 and 50 000 people.

Another large and important group is international students. There were more than 36 000 international students studying in Sweden in 2009. Europe is the largest area of origin for the stud- ents but an increasing number come from Asia and the largest number from China. Many receive their degrees in Sweden and are prepared to enter the labour market. The international students are potential labour immigrants and future circular migrants. The students are also in many ways a key group regarding development in both country of destination and of origin. An international stud- ent may under certain circumstances become a labour immigrant. However, it is difficult for foreign students to establish themselves

Summary

SOU 2010:40

on the Swedish labour market. During 2009, only 435 former students were granted a work permit in Sweden. Lack of compe- tence in Swedish is an important reason why students have diffi- culty finding work, but discrimination and ignorance among employers also play a role.

Migration and the labour market

Sweden’s labour market and migration to and from Sweden are closely connected. A precondition for persons who come to Sweden, and hence are potential circular migrants, to be able to con- tribute to development in their country of origin is that the competence they bring to Sweden is continually maintained and developed. How- ever, the link to the labour market is poorer among persons born abroad than among persons born in Sweden. In many cases there is a lack of knowledge about acceptance and validation of previous experience. Discrimination also occurs. The Swedish language has a strong position in society and knowledge of Swedish is often a con- dition for employment.

Self-employed persons are an important group for future cir- cular migration. In Sweden there are close to 70 000 companies owned by persons born abroad and today they employ around 250 000 people. There are several projects in place aiming to sup- port entrepreneurs born abroad and make it possible for them to reach out to new export markets.

The preconditions for circular migration to and from Sweden

There are many circumstances that affect the preconditions for cir- cular migration to and from Sweden. In making a decision to migrate to Sweden, from Sweden and back again, the Swedish social security system and how it functions is probably of some importance. Swedish social insurance is organised according to two main principles: residence-based and work-based benefits. All who are regarded as residents in Sweden have access to the residence- based benefits. The precondition is that it is assumed the person will reside in Sweden for at least one year. This applies from “day one”. Precisely as it sounds, work-based benefits are linked to employment.

SOU 2010:40

Summary

There are several matters of a practical nature that must be dealt with if entry into Swedish society is to function smoothly. This applies to contacts with authorities, and opportunities to receive information on how the Swedish system works.

The status of the permit in the country of destination is of key importance for an individual’s decision to circulate. Citizenship is the foremost guarantee of secure residence in the country of dest- ination and improves the individual’s opportunities to travel betwe- en the countries and maintain business relations and other contacts with the country of origin.

Swedish legislation permits dual citizenship and hence persons who apply for and obtain Swedish citizenship can retain their pre- vious citizenship unless legislation in the country of origin pre- vents it.

Both experience and research indicate a close connection between integration in the country of destination and promotion of circular migration. Successful integration contributes to increas- ing the chances of a successful reestablishment in the country of origin. In this way, circular migration is promoted. If, instead, the migrant fails to establish himself there is a danger that the years of absence lead to “brain waste”, that is to say an undermining or depletion of the individual’s knowledge and competence.

The opportunity to maintain contact with family in spite of large distances and different living conditions is of major relevance for an individual’s decisions to migrate and circulate. At the same time, the “global family” is in many ways a precondition for the development effects circular migrants are able to contribute to, not least regarding social remittances. Global families are a conse- quence of migration, but they are also of importance for facilitating circular migration. If the migrant has an effective network in his or her country of origin, this facilitates a possible return and enables the migrant to invest in and carry on operations in the former home country.

Circular migration and development

A central part of the Committee’s remit is to describe the con- nections between circular migration and development. Develop- ment is a nuanced and complex concept. Economic growth has been the predominant measure of development over the past fifty

Summary

SOU 2010:40

years but recently alternative ways of looking at development have emerged. In the early 1990s, the UN launched a new measure of development, termed the Human Development Index (HDI) in order to give a more comprehensive picture of a country’s eco- nomic and social development. However, HDI has also come to be considered inadequate for capturing the many dimensions of deve- lopment and the result has been the emergence of several alter- native indexes to measure and compare development.

In Sweden’s Policy for Global Development (PGU), the Govern- ment establishes that all policy areas are together jointly responsible for the overall goal of contributing to a fair and sustainable global deve- lopment. The Government points to migration streams as one of the major challenges of our time and in this way draws attention to the connections between migration and development. PGU estab- lishes that Sweden must be better at promoting the development potential of migration.

Migration affects development in both the country the migrant leaves and the country in which he or she arrives. At the same time, the person migrating changes and develops too. Circular migration can bring gains to the country of origin in many ways ‒ through money sent home, promotion of trade flows and investments, transfer of knowledge as well as transfer of ideas and values that make essential contributions to the shaping of a society, (known as social remittances).

In the country of destination, migrants often constitute labour for which there is demand to fill needs for the functioning of soci- ety. At the same time, they bring with them values and approaches from their countries of origin which benefit cultural diversity, broaden views and inspire new thinking. Through their role as “bridge builders” and promoters of, inter alia, trade and invest- ments between the countries of origin and destination, migrants contribute to the creation of job opportunities and tax revenue in both quarters.

Lastly, the private individual may also benefit from migration. The reasons why a person chooses to migrate are many and com- plex. Some flee their home countries to escape from war and oppression. For others, the hope of better work conditions, higher salaries, new development opportunities, and a career development underlie the decision to move. Common to all migrants is the desire for a better future, for themselves and their families. With this approach, migration can create advantages for the country of

SOU 2010:40

Summary

origin, the country of destination as well as the individual and hence produce a ”triple-win” (“win-win-win”).

Every year migrants all over the world send home large sums of money, known as remittances, to their families and relatives in the country of origin. These flows are private funds that make an important contribution to development, not just for the recipient but also for society as a whole by stimulating consumption and increasing citizens’ investments in social services such as education and health care. This creates employment which in its turn generates income. A major share of the remittances are sent through informal channels.

The administrative costs of remittances in many cases amount to between 10 and 20 per cent of the remitted amount today. In order to further the development effect of remittances, it is of major importance to make it easier for migrants to find the cheap- est ways of transferring money and reduce transaction costs.

Remittances may also take the form of a transfer of values, ideas and contact networks. Today there is growing interest in the social remittances as bearers of values of fundamental rights, democracy and gender equality but also in order to increase understanding of the social context that affects migrants. This impact takes place both in the country of origin and in the country of destination.

A country’s diaspora, that is to say people who have left their countries of origin and are dispersed across the world, is an eco- nomic force to be reckoned with and these people are increasingly perceived as “agents of change”. For Sweden’s part too, it is important that the diaspora groups’ contribution to development in the country of origin is utilised, and also that society is more actively engaged in and supports the diaspora groups’ cooperation with the relevant authorities, private enterprise and NGOs.

The flight of human capital, often termed brain drain, is a real problem for some countries of origin, above all in certain sectors. However, the predominant view today is that the advantages of migration outweigh the disadvantages. Circular migration can counteract the negative consequences of migration through a built- in element of return of know-how to the country of origin.

Increasing international trade is one of the strongest features of globalisation. International trade flows tie countries and regions ever closer to one another and the role of migration is increasingly emphasised today when trade flows are studied and economic exchanges between countries are promoted. Barriers to trade in the

Summary

SOU 2010:40

form of cultural barriers can become costly for companies operat- ing in an ever more global environment. Migrants’ background, knowledge of languages and of the customs of the country of origin can contribute to reducing these barriers and thereby in- crease trade between the countries.

Swedish authorities’ work on migration and development

The work of several Swedish authorities (SIDA, the Swedish Migration Board, Swedfund, Almi, the Swedish Agency for Economic and Regional Growth, et al) is of importance for and can influence circular migration and development. There may be a need for further co- ordination of the authorities’ activities in this area.

Circular migration and development ‒ management at EU level

In the EU, comprehensive policy work and more direct legislative work of importance for matters concerning circular migration and development is in progress. Several different directives are to be adopted to regulate migrants’ stay in the EU. The Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purpose of highly qualified employment, known as the Blue Card Directive, was adopted in May 2009. Negotiations on a framework directive regulating migrants’ rights (Single Procedure Directive) have been ongoing for several years. In the near future, the Com- mission is expected to present proposals for directives on seasonal work and on conditions of entry and residence of third-country nation- als in the framework of an intra-corporate transfer (ICT Directive). In addition to these, there are other directives that have varying impli- cations on circular migration and development.

In December 2009, The European Council adopted the so called Stockholm Programme, which is the Union’s current five-year pro- gramme on judicial matters and home affairs, including migration and asylum policy. One section deals with migration and deve- lopment and the European Commission is requested inter alia to present proposals concerning how the transfer of remittances can be made safer and cheaper and also how diaspora organisations can be involved in EU development cooperation.

SOU 2010:40

Summary

The view of circular migration differs among different countries in the EU. While Sweden sees circular migration in the first in- stance as spontaneous migratory movements between countries, the European Commission and the majority of EU countries regard circular migration as controlled migration flows that take place within the framework of specific programmes and projects.

Migration in a global perspective

In the absence of an international framework there is a need to find alternative solutions in order to improve global governance of international migration. Over the past twenty years the number of international migrants has increased by almost forty per cent, to 214 million in 2008. Out of the total number of international mig- rants over seven per cent, or 14 million persons, are refugees.

In September 2006 a high-level dialogue on migration and deve- lopment was held in the UN General Assembly in New York. The majority of member countries stressed the necessity of a continued and expanded discussion regarding international migration and development and, in response to this, the Global Forum for Migra- tion and Development (GFMD) was established. Circular migra- tion has been a particular theme during the first three meetings of GFMD. Sweden is very active in the GFMD process and is includ- ed in a circle of nations that support the process financially and in other ways.

1Utgångspunkter och avgränsningar

1.1Utgångspunkter

Vi har konstaterat att det finns ett antal förhållanden som genom- syrar mycket av det som diskuterats och behandlats vid den inled- ande kartläggande fasen av kommitténs arbete. Dessa förhållanden kan ses som utgångspunkter för vårt arbete och sammanfattas i några stycken.

Migration spelar en viktig roll i ett lands utveckling

I takt med att globaliseringen inom alla områden blir allt mer omfattande ökar även den internationella migrationen. Såväl historiska som nutida exempel visar att migration till och från ett land påverkar landets utveckling. Invandring kan tillföra kompe- tens samtidigt som utvandring kan innebära att behövd kompetens försvinner, i alla fall temporärt. Återvandring, och cirkulär migra- tion i form av upprepade flyttningar, kan i många fall bidra positivt till ursprungslandet. Även destinationslandet kan vinna på cirkulär migration när en migrant flyttar hem igen t.ex. genom ökade kon- takter mellan länderna och förbättrade förutsättningar för handel. Den grupp av personer som varit i t.ex. Sverige och som nu är tillbaka i sitt hemland utgör en viktig resurs för fortsatta kontakter. Ökad legal migration kan stärka en positiv påverkan på de länder som är involverade.

Utgångspunkter och avgränsningar

SOU 2010:40

Migration har alltid funnits och spelar en allt viktigare roll i och med globaliseringen. Detta påverkar alla länder och kräver både ett nationellt och internationellt förhållningssätt

Migration har förekommit allt sedan mänskligheten föddes och är en förutsättning för all mänsklig utveckling. Migrationsrörelserna har i sin omfattning och räckvidd varierat över tiden. Välkända begrepp är historiska folkvandringar. Emigrationen till Amerika är fortfarande levande för de flesta svenskar. Det är bara för några generationer sedan som den stora Amerikautvandringen omform- ade Sverige i och med att en miljon svenskar lämnade landet för gott.1 På lokal nivå pågår en konstant och omfattande omflyttning. Under hela 1900-talet har en av tretton personer årligen flyttat över en församlingsgräns.2 Den ekonomiska utvecklingen och fram- växten av ett informations- och kommunikationssamhälle medför ökade möjligheter till geografiskt allt längre flyttningar. Globali- seringen har medfört att migrationen över nationsgränser och till fjärran länder har blivit vanligare. Det är inte längre bara kapital, varor och tjänster som flödar över nationsgränserna. I dag bor det i Sverige personer från i stort sett alla världens länder. Alla länder påverkas i allt större utsträckning av migration, vilket gör att migr- ation också i ökad utsträckning är ett område inom vilket länder måste skapa en politik. I och med att migration över nationsgränser per definition berör flera länder krävs i större omfattning bilaterala, regionala och globala förhållningssätt till migration.

Migration påverkar utvecklingen i såväl ursprungs- som destinationslandet både i direkt och indirekt form

Migrationsflödet över nationsgränser har en direkt påverkan på såväl ursprungs- som destinationslandet i och med den enskilde migrantens flyttning. Migranten för med sig sin egen kompetens och sina egna värderingar. Men det finns också en stor komponent av indirekt påverkan som t.ex. kan ta sig uttryck i sådant som ökad handel mellan länderna och ökande eller minskande skatteintäkter.

1Nelson (1949).

2SCB (1999).

SOU 2010:40

Utgångspunkter och avgränsningar

Reformen med möjlighet till arbetskraftsinvandring till Sverige från länderna utanför EU/EES har givit värdefulla bidrag till den svenska arbetsmarknaden

Ett viktigt steg för att ge fler möjligheter till legal invandring till Sverige togs i december 2008 i och med det nya regelverk som möj- liggjorde arbetskraftsinvandring från länderna utanför EU/EES. Lagstiftningen möjliggör för fler arbetstagare att komma till Sverige för att arbeta och att möta den efterfrågan som finns på arbetsmarknaden. Förändringarna har inte varit i kraft så länge än, men vi kommer i vårt arbete att beakta vilka resultat reformen har lett till. I samband med detta arbete kommer vi att uppmärksamma om det finns behov av att överväga smärre förändringar för att underlätta för cirkulär migration.

Det finns många olika former av cirkulär migration

Begreppet ”cirkulär migration” har under det senaste decenniet alltmer vunnit inträde såväl i den akademiska världen som i de miljöer där politik skapas. Begreppet har aldrig givits en enhetlig definition. I vår inledande kartläggning har insikten vuxit fram att det inte finns någon enhetlig definition av begreppet och att det inte heller finns anledning för oss att låsa fast oss i en viss defini- tion. I stället är det tydligt att det inom begreppet cirkulär migr- ation ryms många olika former av migration och att dessa kan vara av relevans för att belysa olika för kommittén relevanta fråge- ställningar. En för utformning av politik grundläggande skiljelinje går mellan migration som är spontan och sådan som är styrd och ingår i specifika program.

En diaspora påverkar utvecklingen i sitt hemland

En diaspora i form av personer från ett land som nu bor i ett annat land påverkar nästan alltid utvecklingen i sitt ursprungsland oavsett om man väljer att flytta tillbaka eller stanna kvar. Detta kan exempelvis ta sig uttryck i form av s.k. virtuell cirkulation3 genom vilken värderingar överförs, filantropisk verksamhet som stöder verksamheter i ursprungslandet och/eller genom hemsändande av

3 Se ordförklaring.

Utgångspunkter och avgränsningar

SOU 2010:40

pengar till den kvarvarande familjen. Diasporan kan även fungera som brobyggare mellan länderna och därmed skapa kanaler längs vilka kontakter av alla slag kan ske. Även dessa former av ej direkt migrationsbaserad påverkan måste uppmärksammas och under- lättas.

Invandring är inte lösningen på en åldrande befolkning, men påverkar befolkningens åldersstruktur i positiv riktning

En välkänd förändring av Sveriges befolkning är att den blir allt äldre. Detta gäller även för de flesta andra utvecklade länder liksom för allt fler utvecklingsländer. Födelsetalen är låga och livslängden ökar, vilket gör att den del av befolkningen som förvärvsarbetar får en allt tyngre uppgift att generera intäkter till den gemensamma offentliga konsumtionen. Samtidigt växer den åldrande och sjuk- vårdskonsumerande befolkningen allt mer i antal. En åldrande befolkning skapar påfrestningar för samhället.4 Om invandr- ingsnettot är positivt föryngras befolkningen i och med att migr- anter vanligen är yngre än den övriga befolkningen. De problem som en åldrande befolkning medför kan därför i viss mån lindras av en ökande invandring.

1.2Avgränsningar och förtydliganden

Området cirkulär migration och utveckling är mycket omfattande och det gäller även uppdraget så som det är formulerat i direktiven till kommittén. Vi ser därför att det finns ett behov av att i en del fall snäva in uppdraget. I något fall har vi också sett det som nöd- vändigt att vidga frågeställningarna.

Utvecklingen i Sverige och i utvecklingsländer utanför EU/EES

I diskussioner om cirkulär migration och utveckling talas ofta om att denna typ av migration är något som alla tre inblandade parter kan vinna något på: ursprungslandet, den enskilde migranten samt destinationslandet. Vad gäller den utveckling och påverkan som den cirkulära migrationen har på ursprungslandet så har vi framför

4 SOU 2006:87.

SOU 2010:40

Utgångspunkter och avgränsningar

allt intresserat oss för utvecklingsaspekter i de fall migrationen sker mellan Sverige och ursprungsländer utanför Norden eller EU/ESS. Vad gäller lagar och regler för migration och bosättning så skiljer sig dessa från dem som gäller för tredje land. Vi har fokuserat på att beskriva och diskutera utvecklingsaspekter i de fall där migrationen till och från Sverige involverar mindre utvecklade länder utanför EU/EES.

Svenska medborgare och deras cirkulära migration

Svenska medborgare har samma rättigheter och skyldigheter obero- ende av om man är född svensk medborgare eller har förvärvat det svenska medborgarskapet senare i livet. Vi har identifierat vissa skillnader mellan dessa två kategorier, och även inom kategorierna, vad gäller kommitténs specifika frågeställningar. Det som kan skilja sig åt mellan olika personer som är svenska medborgare är kopp- lingen till ett annat land. Personer som ursprungligen kommer från ett annat land och har varit medborgare där eller kanske har ett dubbelt medborgarskap, har i många fall fortfarande en stark kopp- ling till det landet.

Svenska medborgare, vilka från födelsen är så och inte själva har invandrat, kan också bli cirkulära migranter och därigenom påverka utvecklingen i Sverige och på annat håll. De kommer tillbaka till Sverige med ny kompetens och nya intryck och värderingar vilka bidrar positivt till det svenska samhället.

Vår tonvikt kommer dock att ligga på de naturaliserade svenska medborgarna.

Personer som inte själva har invandrat, men vars föräldrar har invandrat, har i många fall ett starkt engagemang för sina för- äldrars födelseland

Vi menar att det finns anledning att i analysen av cirkulär migration och utveckling även beröra den i Sverige boende grupp av personer som har en koppling till ett annat land genom sina föräldrar. I många fall kan dessa personer också vara medborgare i det land som en eller båda föräldrarna kommer från. Erfarenhet visar att denna grupp i många fall har ett stark engagemang för detta land, vilket kan påverka landet positivt.

Utgångspunkter och avgränsningar

SOU 2010:40

Kommittén koncentrerar sin kartläggning och analys till migra- tionsrörelser som inkluderar Sverige

Cirkulär migration kan ske mellan fler länder. Vi koncentrerar oss på de migrationsrörelser som inkluderar Sverige. I migrations- rörelsen innan och/eller efter vistelsen i Sverige kan ett eller flera andra länder vara involverade.

Utstationerade arbetstagare berörs endast i begränsad omfatt- ning

I och med globaliseringen och ökande rörlighet över de nationella gränserna av kapital, tjänster och arbetskraft så ökar också omfatt- ningen av utstationerad arbetskraft. Detta är arbetskraft som har sin anställning i ett annat land, men som kan arbeta i Sverige under en period när deras arbetsgivare genomför ett uppdrag. Denna kategori av arbetskraft är cirkulär, men vi kommer endast i begränsad omfattning diskutera denna grupp av personer. Det regelverk som styr denna typ av arbetskraft hanteras i särskild internationell ordning.

Några ursprungsländer behandlas mer utförligt och används som exempel i framställningen

I kommitténs uppdrag ingår att beskriva sambandet cirkulär migr- ation och utveckling mer utförligt för några ursprungsländer. Vi har valt att använda åtta länder som exempel, när så har varit möj- ligt, för att beskriva någon speciell aspekt på cirkulär migration och utveckling. Dessa länder är Indien, Kina, Ukraina, Bosnien-Her- cegovina, Turkiet, Irak, Etiopien och Somalia.

Koncentrationen ligger på laglig invandring

Kommittén kommer att beröra och kommentera att det även finns många som vistas i Sverige utan tillstånd under svåra och osäkra förhållanden, men detta är inte är något som kommittén i sina överväganden, och förslag till åtgärder, kommer att direkt behandla.

2Migration har under lång tid påverkat Sveriges befolkning

2.1Varför flyttar man till ett annat land?

I den omfattande teoribildningen om migration ryms ett stort och varierande antal faktorer som teoretiskt anses påverka om en flytt- ning kommer till stånd eller ej. Dessa faktorer kan vara på alltifrån en individuell till en övergripande samhällelig nivå. På det indi- viduella planet kan önskan om en förbättrad privatekonomi ligga bakom beslutet om att flytta medan en övergripande faktor till migrationsströmmar mellan två länder kan vara stora skillnader i inkomstnivå och levnadsstandard. På det individuella planet kan det även handla om negativa förhållanden som trakasserier från poli- tiska motståndare och på det övergripande planet om att landet har ett odemokratiskt styre eller att dess rättsapparat inte har kapacitet att skydda enskilda medborgare.

Olika teorier och förklaringsmodeller kan ha sin hemvist inom skilda vetenskapliga discipliner. Ekonomerna lyfter fram ekonom- iska skillnader. Demograferna lyfter fram strukturella demografiska skillnader i olika länders befolkningar. Sociologerna pekar på skill- nader i livsvillkor. Statsvetarna intresserar sig för skillnader i olika länders personliga frihet. Exemplen kan vara många.

För den individuella migranten ryms säkerligen orsakerna bakom ett beslut att migrera inom flera olika förklaringsmodeller. Det kan i många fall vara svårt att peka på en enskild orsak som bestämmer om man väljer att flytta eller att stanna. Denna breda ansats till att beskriva orsakerna till en migration sammanfattas ofta i den s.k. ”push- and pull”-modellen1. Enligt modellen har individen att ta ställning till ett antal faktorer i sitt ursprungsland vid beslutet att migrera. En del av dessa faktorer är positivt laddade och talar för att stanna

1 Lee (1961).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

kvar, andra är negativa och talar för att flytta. Det stora flertalet av faktorerna är man likgiltig inför och dessa påverkar inte beslutet i någon riktning. På motsvarande sätt finns det ett antal positiva, negativa och likgiltiga faktorer i omvärlden som påverkar beslutet att flytta eller inte, liksom beslutet om vart man vill flytta. Det kan finnas olika former av kostnader och administrativa hinder som omöjliggör eller försvårar möjligheterna att förverkliga den flytt- ning man vill göra. I princip alla länder har exempelvis ett legalt regelverk för vem som accepteras som invandrare till ett land.

Figur 2.1 ”Push- och pullmodellen” beskriver orsaker som påverkar beslutet att flytta

Källa: Lee (1961).

I begreppet ”push and pull” ligger också inbegripet att man kan tvingas att lämna ett land på grund av något skäl. Detta omfattar alla dem som tvingas att lämna sitt land och söka skydd i ett annat land. En central frågeställning för att förstå besluten bakom en per- sons migration är graden av frivillighet vid flyttningen. Vanligen brukar den högsta graden av ofrivillighet representeras av slav- handel – ofria slavar som migrerar genom att säljas till en ägare i ett annat land. Slaveri och slavhandel är ett uråldrigt fenomen, men som i olika former fortfarande existerar. Den andra änden av graden av fri- villighet kan representeras av en migrant som flyttar som ett led i en personlig yrkeskarriär. Ett medvetet och önskat val som ökar livs- kvaliteten för den enskilde migranten.

En annan aspekt på migration som påverkar den individuella migranten är till vilken grad han eller hon accepteras i det nya landet. Acceptansen kan vara av formell natur så som arbetstillstånd, rätten att rösta i lokala val, tillgång till sociala skyddsnät, möjlighet till att förvärva medborgarskap. Det kan också vara av informell natur

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

som graden av diskriminering, rasism och attityden till invandrare i samhället.

Ytterligare en aspekt på migration är frågan om vem det är som migrerar. Vi vet från statistik att det framför allt är yngre personer som migrerar. Om de har barn, och det är legalt möjligt, flyttar de tillsammans med sina barn. Det är numera också allt vanligare att även kvinnor migrerar. En vedertagen föreställning är att migranter tillhör en selekterad grupp av befolkningen i bemärkelsen att de har en starkare initiativkraft och drivkraft för att förbättra sin livs- kvalitet än de som inte flyttar. I regel är det inte heller de fattigaste och mest resurssvaga som migrerar.

Försök att förstå drivkrafterna bakom orsakerna till migration och att också se hur dessa kan påverkas gjordes i Sverige redan för 250 år sedan. I svaret2 på den av Kungliga Vetenskapsakademin ställda frågan ”Hvad kan vara orsaken, at sådan myckenhet Svenskt Folk årligen flytter ur Landet? Och genom vilka författningar kan det bäst förekommas”, nämndes som skäl till utflyttningen brist på demokrati, rättsosäkerhet, naturkatastrofer, dålig samhällsförvalt- ning, varubrist, inflation, höga och orättvist fördelade skatter, ett omodernt och trögt näringsliv samt dynamiska effekter av påbörjad utflyttning3.

2.2Sveriges migrationshistoria – från utvandrings- till invandringsland

I historisk mening har befolkningar under all tid påverkats av migration. Vartefter befolkningen i ett område har växt eller när en individ ville finna bättre levnadsmöjligheter för sig och sin familj, har nya geografiska områden koloniserats. Invandringen till Sverige har över århundraden tillfört kompetens och resurser som har bidragit till utvecklingen här. Välkända exempel är tyskarnas inflyt- ande i Sverige under medeltiden, vallonernas uppbyggnad av järn- hanteringen i Bergslagen samt skottarnas och engelsmännens han- dels- och affärsverksamhet i Göteborg. Det finns otaliga exempel

2Kryger (1764).

3Dessa orsaker benämner Kryger som ”inskränkningar i den lagbundna friheten, oväldug lagskipning, naturliga olyckor, genom människors åtgärd uppkomne oredor (brännvins- bränning), bristen och dyrheten på nödtorfts varor, sedel-myntets myckenhet, alt för stora pålagor och deras olika delning samt alt det, som minskar folknummern, eller drager arbetare ifrån näringarna, blifver, genom en naturlig påfölgd, tillika en verkande orsak till folkets utflyttning.”

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige SOU 2010:40

på hur den historiska migrationen till Sverige har bidragit till moderniseringen och utvecklingen i vårt land.4

Att Sverige hade en så liten befolkning oroade landets ledning i historisk tid. Ett lands numerär, eller befolkningsstorlek, skapade förutsättningen för militär styrka, möjligt skatteuttag och var en viktig produktionsfaktor. För att kunna följa utvecklingen av den viktiga befolkningsresursen inrättades 1749 Tabellverket med upp- drag att mäta befolkningens storlek och sammansättning. Sverige och Finland har därmed världens längsta obrutna nationella stati- stikserie över befolkningen.

Drygt 100 år senare, 1851, hade regeringen uppmärksammat att utvandringen i så stor utsträckning påverkade befolkningens sam- mansättning och storlek att man önskade kunna kvantifiera emigra- tionen. Ett kvarts sekel senare insåg man att det även gick en ström av personer in till Sverige, vari ingick många tidigare utflyttade, och statistik förs över detta från 1875.5

Statistiken över in- och utvandring för denna långa tid visar hur Sverige har gått från att vara ett utvandrings- till att bli ett invandr- ingsland. Kurvorna i diagrammet korsar varandra 1930.

Figur 2.2 In- och utvandring. Sverige 1850–2010

120 000
100 000					Invandrare
					Invandrare
80 000					Utvandrare
80 000
60 000
40 000
20 000
0
1850	1870	1890	1910	1930	1950	1970	1990	2010
Källa: SCB:s löpande befolkningsstatistik.

4Svanberg och Tydén (2005).

5SCB 1999.

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

De långa tidsserierna över in- och utvandring omfattar alla per- soner som vid ett givet tillfälle flyttar in eller ut ur Sverige i bemärkelsen att man ändrar sin folkbokföring. Följaktligen finns det i flödena av in- och utvandring såväl personer som är födda i Sverige eller som är naturaliserade svenska medborgare, som per- soner som för första gången invandrar till Sverige. De senaste åren är var femte person som invandrar till Sverige och drygt varannan person som utvandrar en svensk medborgare.

Sveriges migrationshistoria karaktäriseras av ett antal tydliga perioder. I en första period, den senare hälften av 1800-talet och två decennier in på 1900-talet, dominerar den stora Amerikaut- vandringen och den därav följda återinvandringen till Sverige. Bara under 1800-talets sista decennium var strömmen av återinvandrare till Sverige en fjärdedel så stor som den av emigranter. Forskare har uppmärksammar såväl de cirkulära migrationsrörelserna som den utvecklingseffekt denna har. Som en kommentar till det stora antalet migranter under denna period skrivs att detta: ”.. belysa folk- utbytet på ömse sidor Atlanten och stärka banden mellan släkt här hemma och därute. Ehuro dubbelräkningarna äro talrika, enär en och samma person återkommit för att stanna och sedan åter beger sig till- baka till Amerika och kanske kommer åter till Sverige ånyo, utgöra dessa återkomna svenskar ofta stora grupper inom emigrationsom- rådena i Sverige. Betydande har också den vinst varit, som vårt land vunnit på dylika remigranters vunna erfarenhet”6.

I Sverige tillsattes en speciell kommission, emigrationsutred- ningen, med uppgift att motverka utvandringen. Under åren 1907– 1913 publicerades en rad rapporter med förslag som syftade till att modernisera Sverige socialpolitiskt och ekonomiskt för att minska benägenheten att invånarna skulle söka sin framtid utanför Sverige.7 Första världskriget och senare den stora ekonomiska depressionen medförde att Sveriges migrationshistoria gick in i en fas med mycket liten migration.

När andra världskriget var över hade stora grupper av människor tvingats på flykt eller sökt sig en framtid där livsbetingelserna var bättre. Även Sverige hade en flyktinginvandring under den här tiden.

I och med krigsslutet och återuppbyggnaden av Europa gick Sverige in i en period av ekonomisk tillväxt. Behovet av invandring av arbetskraft ökade. Inledningsvis mildrades bristen på arbetskraft

6Nelson (1949).

7Springfeldt-Öberg (1991).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

av invandring från Norden. Redan 1947 började dock arbetskrafts- kommissionen rekrytera arbetskraft i Italien, Ungern och Öster- rike. Senare utökades rekryteringen till Förbundsrepubliken Tysk- land, Nederländerna, Belgien och Grekland. Under 1960-talet dominerades den utomnordiska invandringen av personer från dåvar- ande Jugoslavien. Under perioden 1951–1970 invandrade cirka 625 000 utländska medborgare, men i och med att återflyttningen var omfat- tande blev nettotillskottet cirka 370 000 personer.8 Under mitten av 1960-talet försämrades den ekonomiska konjunkturen och efter- frågan på arbetskraft minskade. År 1967 avskaffades dåvarande system för arbetskraftsinvandring och utländska, icke-nordiska medborgare, var åter tvungna att söka arbetstillstånd innan inresa till Sverige.9

Den öppna nordiska arbetsmarknaden, vilken reglerades genom den nordiska passöverenskommelsen från 1957, har möjliggjort ett omfattande migrationsutbyte mellan de nordiska länderna. När den ekonomiska konjunkturen och utvecklingen har gått i otakt har arbetskraft kunnat strömma fram och tillbaka över gränserna. Den mest omfattande migrationen skedde åren 1969 och 1970 då nära 100 000 finländare kom till Sverige. Många av dem återvände när den ekonomiska konjunkturen vände. Även under senare år har den nordiska omflyttningen varit relativt omfattande.

Perioden 1970–1985 kan ses som en övergångsfas från arbets- krafts- till flykting- och anhöriginvandring. Tidigare hade mindre grupper av flyktingar kommit från Europa (Ungern 1956, Grekland 1967, Tjeckoslovakien 1968). Under den senaste 30-årsperioden har invandringen av personer i behov av skydd och invandring av personer med anknytning till någon i Sverige ökat. I dag är det denna migration som är dominerande.

I och med Sveriges medlemskap i EU 1995 och det mål gemen- skapen har att öka den fria rörligheten av personer inom unionen har också migrationsutbytet mellan länderna ökat.

Som en följd av den ökande invandringen följer också en ökande utvandring. Samma fenomen med migration i två riktningar som t.ex. under Amerikautvandringen. Såväl in- som utvandringen lig- ger på en allt högre nivå.

I det stora flödet av in- och utvandrare inkluderas också per- soner som är födda i Sverige. I modern tid var det först på 1990- talet som utvandringen av svenskar fick ett nytt mönster. Antalet

8Nilsson (2004).

9SOU 2005:50.

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

fördubblades till cirka 10 000 personer per år. Orsakerna bakom detta var att många unga sökte jobb utomlands, globaliseringen gjorde fler företag multinationella samt att tillträdet till EU vidgade möjligheterna till att flytta till ett annat land. I takt med att befolk- ningens sammansättning förändras har en allt större andel av de utvandrande svenskarna anknytning till utlandet genom en av eller båda av sina föräldrar. En tumregel är att två av tre utvandrade per- soner födda i Sverige efter en tid återvänder till Sverige.

2.3Sveriges befolkning blir allt äldre

En följd av låga dödsrisker som gör att vi lever allt längre, låga födelsetal och att invandringen överstiger utvandringen leder till att befolkningen ökar i storlek och att den genomsnittliga svensken blir allt äldre. Variationer i födelsetalen har lett till att befolkningen är ojämnt spridd mellan olika åldersgrupper. En välkänd ”puckel” på befolkningspyramiden är de som föddes under 1940-talet och som nu är i eller närmar sig pensionsålder. En senare ”puckel” är orsakad av de höga födelsetalen på 1960-talet.

Figur 2.3 Sveriges befolkningspyramid 2009

Källa: SCB:s löpande befolkningsstatisstik.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

En välkänd konsekvens av en åldrande befolkning är att färre per- soner i arbetsför ålder ska ”försörja” allt fler som inte arbetar. De som står utanför arbetskraften är framför allt barn och de yngre som är under utbildning och de äldre som är pensionärer. Under perioder av hög arbetslöshet adderas fler som står utanför arbets- marknaden till de yngre och äldre. Under senare år har även ung- domars etableringstid på arbetsmarknaden senarelagts och den faktiska pensionsåldern tidigarelagts med påföljd att den samman- lagda tiden i arbetslivet under livscykeln tenderar att kortas.10 Kvoten mellan de som är i arbetsför ålder och de yngre och äldre är i dag 1,38. I framtiden förväntas kvoten minska, vilket innebär att en allt mindre andel av befolkningen är i arbetsför ålder. Av de som står utanför arbetskraften är det speciellt andelen äldre som ökar. Den reella försörjningskvoten mellan generationerna påverkas kraftigt av förvärvsfrekvenser och ålder vid in- och utträdet på arbetsmark- naden.

Den positiva och önskade utvecklingen att vi lever allt längre påverkar befolkningsstrukturen. I dag är 18 procent av Sveriges befolkning äldre än 65 år och denna andel förväntas öka under de kommande två decennierna till 23 procent. Allt fler blir också mycket gamla. Antalet personer som är 100 år eller äldre beräknas öka från dagens cirka 1 700 till cirka 2 600 om tjugo år.11

Tabell 2.1 Andel av Sveriges befolkning vid olika tidpunkter i olika åldersgrupper (Prognos för 2030 och 2050)

Ålder	1960	1980	2000	2010	2030	2050
-19	30	26	24	23	23	22
20-64	58	57	59	58	55	54
65-	12	16	17	21	33	24
Arbetskraft/utanför
arbetskraften	1.38	1.33	1.44	1.38	1.22	1.17

Källa: SCB (2009).

10SOU 2005:50.

11SCB (2009a).

3Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

3.1Vad är cirkulär migration?

Begreppet ”cirkulär migration” har under det senaste decenniet snabbt vunnit inträde såväl i den akademiska världen som i de mil- jöer där politik skapas. Någon enhetlig definition på vad som avses med cirkulär migration finns inte, utan begreppet kan snarast tol- kas som ett samlingsnamn som rymmer många olika former av migration.

Den traditionella uppfattningen att migration handlar om för- flyttning från en plats till en annan, där migranten avser uppehålla sig permanent, har visat sig alltmer otillräcklig för att beskriva vår tids migrationsmönster. I dagens värld, där avstånden krympt i glo- baliseringens och den tekniska utvecklingens spår, har de cirkulära inslagen i ökande grad satt sin prägel på migrationen. Människor rör sig mellan länder, ibland för längre, ibland kortare perioder, och lämnar viktiga bidrag både ”här” och ”där”.

Den ursprungliga figuren från 19611 som visar s.k. ”push- och pull”- faktorer, indikerar att individen inför sitt beslut att migrera enbart ser migrationen som en rörelse från en plats till en annan. Han eller hon väger in de olika faktorer, av positiv eller negativ karaktär, som kan påverka beslutet att flytta.

För att påvisa att migrationsmönster i ökande grad är cirkulära kan figuren kompletteras med pilar som indikerar att individen redan vid den första flyttningen också väger in möjligheten att åter- vända till ursprungslandet och, kanske på sikt, upprepa den första flyttningen ännu en gång.

1 Lee (1961).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

Figur 3.1 Utvidgad ”push- and pullmodell” för cirkulär migration

Cirkulär migration som sådan är dock inget nytt fenomen. Tvärtom tyder mycket på att cirkulära rörelsemönster är normen när gränserna är öppna och systemet så tillåter. I alla tider har människor rört sig i takt med att förutsättningarna på en plats förändrats – nomaderna är per definition cirkulära, redan under Romarriket skedde omfat- tande folkutbyten mellan germaner och andra folkgrupper där kul- turer blandades och idéer och tankar utbyttes. Även de svenska Amerikafararna var betydligt mer cirkulära än många kanske tror, en stor grupp valde att återvända hem efter ett antal år, berikade med nya erfarenheter. Vägledande för människor i alla tider har varit ambi- tionen att slå sig ned där förutsättningarna för ett bra liv, vid en viss tidpunkt, är som bäst.

Olika former av rörlighet utesluter inte heller varandra. ”Inget är så permanent som en temporär förflyttning”, lyder ett talesätt. Samtidigt är en permanent förflyttning i någon mån alltid temporär så länge möjligheten finns att flytta tillbaka. Med detta synsätt som utgångspunkt är alla migranter potentiella cirkulärmigranter.

Uppdelningen av världen i vad som brukar definieras som ursprungsländer, transitländer och destinationsländer är inte längre lika relevant mot bakgrund av de nya migrationsmönstren. Exempelvis har länder som Irland, Italien, Spanien, Grekand och Portugal på kort tid gått från att vara stora ursprungsländer till att bli nettomot- tagare av migranter. Länderna längs Medelhavets norra kust är också stora transitländer.

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Diskussionen om cirkulär migration och dess potential för att bidra till utveckling har fokuserat på rörlighet i syd-nordlig rikt- ning. I själva verket är emellertid de cirkulära rörelsemönstren betydligt vanligare mellan ”syd-syd”-länder eller ”nord-nord”-länder, vilket faller sig naturligt givet att den geografiska närheten i sig underlättar rörlig- het.

Definitioner på cirkulär migration

Termen cirkulär migration dök först upp i slutet av 1960-talet i demografins och antropologins diskussioner om urbanisering och landsbygdsutveckling. Cirkulärmigranter syftade på personer som flyttade i endera riktningen för tillfälligt arbete eller studier. Under 1990-talet vidgades innebörden till att också inrymma storstads- regionernas ”långpendlare” och cirkulär migration blev ett begrepp inom bl.a. stadsplanering. Fortfarande handlade det dock ute- slutande om rörelser inom nationens gränser. Först i slutet av 1990- talet och i början av vårt sekel nådde konceptet cirkulär migration den internationella migrationsdiskursen, men det var inte förrän omkring 2005 som den politiska diskussionen om cirkulär migra- tion tog fart på allvar.2

Cirkulär migration enligt den globala kommissionen för internationell migration

Inför FN:s högnivådialog om migration och utveckling, som genom- fördes 2006, lyfte den Globala Kommissionen för Internationell Migration, (GCIM)3 fram cirkulär migration som ett viktigt policy- redskap för att främja de positiva sambanden mellan migration och utveckling. Följande definition på cirkulär migration lanserades:

Cirkulär migration är en obehindrad förflyttning av människor mellan länder, på såväl tillfällig som mer permanent basis, som, när den sker frivilligt och är kopplad till stora arbetskraftsbehov i ursprungs- och destinationsländerna, kan vara förmånlig för alla inblandade. 4

Med denna definition inkluderades för första gången skrivningen att alla aktörer, såväl ursprungslandet som destinationslandet och

2Newland (2009).

3GCIM (2005).

4Newland (2009).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

migranten själv, ska dra vinning av migrationsprocessen. Den cirkulära migrationen kan, med andra ord, sägas erbjuda en trefaldig vinst s.k. ”win-win-win”.

Cirkulär migration enligt Migration Policy Institute

Den amerikanska tankesmedjan i migrationsfrågor Migration Policy Institute (MPI) gav 2007 sin definition av cirkulär migration:

En fortgående, långsiktig och obehindrad förflyttning av människor mellan länder som utgör vad som i allt högre grad betraktas som ett gemensamt ekonomiskt område.5

Denna definition utvecklades året därpå för att ytterligare tyd- liggöra skillnaden mellan cirkulär migration å ena sidan, och till- fällig migration och gästarbetarprogram å den andra.

Cirkulär migration betecknar en migrants fortlöpande engagemang i både det gamla och det nya hemlandet och omfattar vanligen både återvändande och upprepning (av flyttrörelsen).6

MPI:s syfte med denna definition var att tydliggöra den, i insti- tutets uppfattning, starka kopplingen mellan cirkulär migration och globaliseringskontexten. Cirkulär migration ingår, enligt MPI:s synsätt, som en del av en alltmer transnationell livsstil där globala familjer7 med en fot i ursprungslandet och en i det nya landet, är normen.

Denna utvidgade definition till trots uppfattar många fortsatt att det är svårt att särskilja cirkulär migration från andra, tradition- ella begrepp som tillfällig migration (temporary migration) eller återvandring (return migration) som båda innehåller inslag av cir- kulation. Sammanfattningsvis utgår såväl begreppen tillfällig migra- tion som återvandring från att återvändandet utgör migrations- cykelns slutpunkt, medan den cirkulära migrationen öppnar för ytterligare förflyttningar fram och tillbaka.

5Newland (2009).

6Newland (2009).

7Se vidare kapitel 6.

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

EU-kommissionens definition av cirkulär migration

I ett meddelande8 i maj 2007 gav EU-kommissionen för första gången sin definition på cirkulär migration. Till skillnad från tidig- are definitioner betonar EU-kommissionen att cirkulär migration avser styrd snarare än spontan rörlighet.

Cirkulär migration är migration som styrs på ett sätt som medger vissa möjligheter till laglig förflyttning i båda riktningarna mellan två länder.

Kriterierna för cirkulär migration vidgas – utvecklings- dimensionen betonas

Trots avsaknad av en entydig definition av begreppet cirkulär migration har ett antal s.k. dimensioner identifierats som, i vari- erande grad, ingår i de beskrivningar av cirkulär migration som gjorts.

Den första är rumsdimensionen. För att vara cirkulär måste migrationsrörelsen omfatta minst två platser, dvs. ursprungs- och destinationsland. Det finns dessutom ett antal cirkulärmigranter som flyttar till ett tredje, fjärde eller femte land. Nästa dimension är tidsdimensionen som innebär att cirkulär migration kan avse allt ifrån korttidsförflyttningar, som omfattar ett par månader (för t.ex. säsongsarbete) till ett antal år, men det kan också röra sig om en livstidsförflyttning, där migranten kanske återvänder först i sam- band med pension. Vidare innefattar cirkulär migration en repetitiv dimension. För att vara cirkulär menar man att migrationen måste utgöra en rörelse fram och tillbaka, dvs. omfatta mer än en cykel. Avslutningsvis karaktäriseras cirkulär migration, till skillnad från andra migrationsformer, av en tydlig utvecklingsdimension.9

Just utvecklingsdimensionen, dvs. utgångspunkten att cirkulär migration kan bidra till utveckling såväl i ursprungs- som destina- tionsländerna, utgör en vattendelare mellan cirkulär migration och andra migrationsformer så som gästarbetarprogram och säsongs- arbetarprogram, som inte aktivt beaktar utvecklingen i ursprungs- länderna. Även denna typ av program kan emellertid generera spontana utvecklingseffekter.

8EU-kommissionen (2007) Se vidare kapitel 9.

9Newland (2009).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

Permanenta eller temporära migranter – vistelsetiden avgör

Ytterligare en i litteraturen ofta återkommande typologisering kring cirkulär migration, är en indelning av cirkulärmigranterna i fyra olika kategorier utifrån förväntad vistelselängd och grad av etablering i destinations- respektive ursprungslandet.

Den första gruppen utgörs av s.k. permanenta migranter, dvs. per- soner som sedan lång tid varit etablerade i destinationslandet, som åter- vänder permanent, utan avsikt att migrera på nytt. Här återfinns cirku- lärmigranter som migrerat med avsikt att stanna länge i destina- tionslandet, men av något skäl väljer att återvända för gott. Som exempel kan nämnas den irländska diasporan i framför allt USA som återvandrade i betydande omfattning under 1990-talet.

I den andra gruppen, permanenta migranter som återvänder till- fälligt, återfinns migranter som etablerat sig i destinationslandet men återvänder till ursprungslandet tillfälligt med jämna mellanrum och därmed, på olika sätt, bidrar till utvecklingen där. Bland repre- sentanterna för denna grupp återfinns bl.a. indiska och kinesiska ingenjörer i Silicon Valley som upprätthåller nära kontakt med sina ursprungsländer, men som sällan återvandrar permanent.

Den tredje gruppen cirkulära migranter omfattar s.k. temporära migranter som återvänder permanent till ursprungslandet. Denna grupp utgörs av personer som migrerar för att verka i ett annat land under en begränsad period, exempelvis som projektanställda, med avsikten att sedan återvända till sitt hemland.

Den fjärde och sista gruppen utgörs av temporära migranter som återvänder temporärt, dvs. migranter som återvänder till sitt ursprungsland bara för att snart migrera på nytt. Till denna kate- gori hör bl.a. kontraktsarbetare från Filippinerna som ofta till- bringar en stor del av sitt yrkesverksamma liv i tredje land.10

Virtuell cirkulär migration

Begreppet cirkulär migration kan göras ännu vidare än uppdel- ningen ovan gör gällande. Det talas allt oftare om s.k. virtuell cirkulation vilket innebär att den cirkulära rörligheten inte nöd- vändigtvis är knuten till en rumslig förflyttning utan också kan ske på virtuell väg. Teknikutvecklingen har skapat nya möjligheter för

10 Heckmann, Hönekopp och Currle (2009).

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

kommunikation genom Internet och sociala medier som Facebook, ”chatrum” och liknande. Medlemmarna av ett lands diaspora utgör potentiella cirkulärmigranter oavsett om de väljer att återvända fysiskt till sitt ursprungsland eller ej. Den nya tekniken ger nya möjligheter att utifrån en rumslig vistelse i ett annat land fortsatt vara närvarande virtuellt i sitt ursprungsland. Ett e-postmeddelande rör sig lika snabbt globalt som lokalt. Den virtuella kommunika- tionen utgör därmed också ett viktigt redskap för överförande av idéer och värderingar, sociala remitteringar.

Styrd eller spontan cirkulär migration

Den cirkulära migrationen kan indelas i spontan migration respek- tive styrd cirkulär migration.

Med styrd migration avses i detta sammanhang migration inom ramen för ett bilateralt avtal eller ett program som anger förutsätt- ningarna för vistelsetid, utfärdande av tillstånd, återvändande etc. Migranten cirkulerar här mellan ursprungs- och destinationsland under en given tidsperiod för att genomföra en viss uppgift. När tidsperioden är till ända förväntas migranten återvända. Styrd cirkulär migration syftar ofta på säsongsarbetskraft, men det kan även omfatta andra migrationsformer. Dessa program ger inte sällan migr- anten möjlighet att, givet att denne följt rådande regler, återkomma till destinationslandet vid upprepade tillfällen. Ett uppmärksammat exempel på styrd cirkulär migration är det avtal för att främja till- fällig och cirkulär rörlighet som ingåtts mellan Spanien och Colombia.11. De migranter som deltar i detta program har, efter fyra tillfälliga vistelser i Spanien, möjlighet att ansöka om spanskt medborgarskap med förtur.12

Spontan migration, å andra sidan, syftar på migrationsflöden som uppkommer spontant utanför speciella program, exempelvis i en situation där utbud och efterfrågan får styra. Den spontana migrationen kan samtidigt stimuleras eller begränsas genom olika politiska regelverk och åtgärder. Låga transaktions- och kom- munikationskostnader, s.k. ”twinningprojekt”; t.ex. via vänorts- samarbeten, utbyten mellan skolor, sjukhus eller offentliga insti- tutioner och flexibla regler kring tillstånd som möjliggör för mig- ranten att vara borta från destinationslandet under längre perioder

11Det s.k. Contingente de Trabajadores Extranjeros. Se vidare kapitel 7.

12Newland (2009).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

– är faktorer som identifierats som främjande för spontan cirkulär migration.13 Bäst förutsättningar att cirkulera spontant har den som känner sig trygg med sin tillhörighet i såväl sitt ursprungsland som i sitt nya hemland.14

Från gästarbetare till cirkulär migrant – två exempel

Förbundsrepubliken Tyskland

I Förbundsrepubliken Tyskland resulterade den ekonomiska åter- uppbyggnaden efter andra världskriget i ett snabbt växande behov av arbetskraft. Inte minst efter Berlinmurens resning, när den omfattande inströmningen av östtyskar upphörde, insåg man snart att den inhemska arbetskraften inte räckte till. För att möta detta behov lanserades storskaliga gästarbetarprogram och arbetskraft från bl.a. Turkiet och Italien kom. Systemet, som syftade till att erbjuda de tyska arbetsgivarna billig arbetskraft som snabbt kunde friställas i händelse av en ny ekonomisk nedgång, byggde på rota- tion mellan Tyskland och ursprungslandet.

Ursprungsländerna spelade en viktig roll för gästarbetar- systemets tillkomst. Både Turkiet och Italien såg dessa program som centrala inslag i sina egna utvecklingsstrategier. Framför allt utgjorde remitteringar från utlandet ett viktigt komplement till den inhemska ekonomin, men även kunskapsinhämtning i destinations- länderna, och det faktum att arbetstillfällen utomlands innebar att den inhemska arbetslösheten minskade, var viktiga faktorer.

I de flesta fall fungerade programmen inledningsvis väl. Gäst- arbetarna tillbringade en viss tid i Förbundsrepubliken och åter- vände sedan hem för att, med det kapital man sparat, etablera sin egen småskaliga verksamhet, oftast som entreprenörer eller inom jordbruket. Successivt kom dock förutsättningarna för gästarbetar- programmet att ändras. Uppmuntrade av sina tillfälliga arbets- givare, som tröttnat på den ständiga rotationen bland de anställda som påverkade effektiviteten negativt, såg allt fler migranter för- delar med att stanna.

Gästarbetarprogrammet omformulerades för att möjliggöra rekrytering av släktingar och vänner till redan etablerade gästar- betare i syfte att underlätta acklimatiseringsprocessen och öka

13Newland (2009).

14Newland (2009).

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

effektiviteten. Trycket på regeringen att också tillåta familje- invandring i gästarbetarprogrammets spår blev allt större och till- fälliga uppehållstillstånd började utfärdas. Med oljekrisen 1971 och den ekonomiska nedgång som följde, beslutade dock den västtyska regeringen att avsluta gästarbetarprogrammen.

Avsikten var att genom denna åtgärd snabbt minska antalet gästarbetare i landet. Resultatet blev emellertid inte det avsedda. Bara ett fåtal arbetare vågade lämna landet, andra var rädda för att dörren skulle stängas för gott. Också de som ursprungligen hade haft för avsikt att återvända, vilket var det stora flertalet, valde att stanna i Förbundsrepubliken av oro för att inte kunna komma till- baka vid ett senare tillfälle när ekonomin vänt. Systemet hade skapat en inlåsningseffekt.15

Sverige

Under efterkrigstiden gick industrin i Sverige på högvarv, men de små födelsekullarna under 1930-talet utgjorde en flaskhals för pro- duktionen – Sverige behövde arbetskraft. I politiskt samförstånd infördes möjligheter till invandring av arbetskraft från länder utan- för den nordiska arbetsmarknaden och arbetare rekryterades från bl.a. Italien, Österrike, Ungern, Nederländerna, Grekland och forna Jugoslavien. Samtidigt var den nordiska migrationen till Sverige hög, inte minst från Finland. Efter hand kom också en omfattande invandr- ing till följd av familjeanknytning till de tidigare arbetskraftsin- vandrarna. När konjunkturen vände i början av 1970-talet åter- vände ett stort antal migranter till sina ursprungsländer, men många valde också att stanna kvar. I Sverige, liksom i Förbunds- republiken, med den stora skillnaden att Sverige aldrig haft regel- rätta gästarbetarprogram baserade på bilaterala avtal om arbets- kraftsinvandring, var utgångspunkten i de flesta fall, såväl från de individuella migranternas som från det svenska samhällets sida, att arbetarna skulle tillbringa ett antal år i Sverige för att sedan åka till- baka till ursprungslandet. Men för migranterna i Sverige, precis som på andra håll, kom förutsättningarna successivt att förändras. Familjerna förenades här, nya arbetsmöjligheter öppnade sig och utvecklingen i ursprungsländerna tog kanske en vändning som

15 Heckmann, Hönekopp och Currle (2009).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

gjorde det mindre attraktivt att återvända hem. Dessa och andra faktorer gjorde att många migranter valde att stanna kvar.16

De cirkulära inslagen är tydliga såväl i det västtyska gästarbetar- programmet som i den arbetskraftsinvandring som skedde till Sverige under årtiondena efter andra världskriget. Problemet med inlåsningseffekter, som var uppenbart redan då, ger en indikation på svårigheterna med att få till stånd en styrd cirkulär migration. Migranter är individer vars förväntningar och behov inte är statiska utan förändras över tiden. Lärdomen från dessa tidiga exempel torde således vara att den cirkulära migrationens positiva effekter, såväl ur ursprungs- som destinationslandets perspektiv, frigörs lättast med ett regelverk som medger spontana migrationsström- mar. För destinationslandet blir ett sådant system i längden mer förutsägbart och flexibelt, samtidigt som den enskilde migranten erbjuds en högre grad av individuell frihet.

En annan lärdom från erfarenheterna i Sverige var att när de ekonomiska vindarna vände och det blev svårt för den invandrade arbetskraften att få arbete, uppstod problem med bostadsbrist som i sin tur följdes av andra sociala problem. Samtidigt fanns inhemska grupper som stod utanför arbetsmarknaden. Åtgärder för att ta till- vara dessa resurser var nödvändiga och i bred politisk samsyn avskaf- fades 1967 systemet för arbetskraftsinvandring. Resultatet var att utomnordiska arbetssökande återigen måste ansöka om och beviljas arbetstillstånd innan inresa till Sverige.17

Gästarbetarsystem förekommer alltjämt i andra delar av världen

På de flesta håll har gästarbetarprogrammen i dag ersatts av andra former av migrationsprogram, däribland program för säsongs- arbete. I flera Gulfstater, framförallt Saudiarabien och Förenade Arabemiraten, kvarstår dock gästarbetarprogrammen som en viktig källa till arbetskraft. Dessa länder är beroende av lågutbildad arbetskraft från utlandet för att hålla sin egen ekonomi i rullning. Programmen ger migranterna mycket små möjligheter att påverka sin situation. Det är exempelvis sällsynt att en migrant erbjuds per- manent uppehållstillstånd i landet och förbud föreligger såväl för att ta med sig sin familj, som för att gifta sig med en infödd.

16SOU (2005:50).

17SOU (2005:50).

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Även om det cirkulära elementet inte är inbyggt i dessa system handlar det ofta de facto om cirkulär migration. Många migranter ser sig tvungna att återvända år efter år då det intjänade kapitalet inte är tillräckligt för att etablera ett liv i ursprungslandet.18 Detta, att cirkulera delvis mot sin önskan, kan beskrivas som negativ cir- kulär migration. För många migranter från t.ex. Filippinerna, ett av världens största ursprungsländer för internationell arbetskraft, varav en betydande del arbetar inom ramen för olika gästarbetar- program, är detta en realitet. Av cirka en miljon filippinska migr- anter världen över upplever tre fjärdedelar att de inte kan försörja sig på det som sparats under tiden utomlands, utan att de måste åka ut igen.

Mer fakta behövs för att förstå den cirkulära migrationen

En begränsning i diskussionen om cirkulär migration är bristen på relevant statistik. Mycket få länder för statistik över in- och utresor i landet, vilket gör de cirkulära migrationsmönstren svåra att följa och mäta. Australien är ett land som för denna typ av statistik och av en av de få studier som gjorts kring den kvantitativa före- komsten av cirkulär migration framgår att de cirkulära rörelserna mellan Australien och Östasien, primärt till och från Kina och Syd- korea, är omfattande. Framför allt kineser och sydkoreaner som fått permanent uppehållstillstånd eller blivit medborgare i Austral- ien, tycks upprätthålla starka band till sitt ursprungsland. Många väljer också att tillbringa långa perioder där.19 De australiensiska iakttagelserna har kallats det permanentas paradox vilket syftar på att en migrant som har möjlighet att cirkulera kommer att göra detta.20 En slutsats som kan dras är att cirkulär migration fungerar bäst när den sker spontant, dvs. utan styrning i form av statliga interventioner som program och projekt. Det är snarare förut- sättningarna runt omkring som verkar stimulerande eller begräns- ande för den cirkulära rörligheten.21

Ytterligare kunskap om globala cirkulära rörelsemönster behövs för att utveckla den fortsatta internationella diskussionen om cir- kulär migration, dess begränsningar och förtjänster.

18Newland, Agunias och Terrazas (2008).

19Newland (2009) samt Newland, Agunias och Terrazas (2008).

20Newland (2009).

21Newland (2009).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

Kommitténs syn på cirkulär migration

Politiska och administrativa försök att definiera cirkulär migration resulterar ofta i en styrd form av migration där ett i tiden definierat återvändande till ursprungslandet ingår. Vissa definitioner ligger nära de gästarbetarsystem som förr var vanliga även i vår del av Europa. Det finns flera anledningar till att vidga detta synsätt. Vi vet sedan tidigare att en god etablering och integration i destina- tionslandet också bidrar till att skapa goda förutsättningar för indi- viden att lyckas med en eventuell återetablering i ursprungslandet, och därmed kan bidra till att främja den cirkulära migrationens positiva konsekvenser. Utgångspunkten är att migranten själv är bäst skaffad att avgöra när de rätta förutsättningarna för att flytta föreligger.

Vi vet också att det finns en stark utvecklingsdimension i migr- ation. Historien har gett oss erfarenhet av att invandring till ett land, såväl i form av efterfrågad arbetskraft och kompetens som genom de sociala, kulturella och ekonomiska bidrag som invandr- ing ger, främjar utveckling. Under senare tid har allt mer uppmärk- samhet, både i forskningsmiljöer och politiskt, ägnats migrationens positiva utvecklingseffekter i det land som migranten kommer ifrån. Det är migranten själv, som genom sina värderingar och handlingar, föranleder denna utveckling. Ambitionen att främja den form av migration, definierad som cirkulär migration, som bidrar till en positiv och önskad utveckling såväl av vårt eget land som i de länder där migranterna har sitt ursprung, förutsätter att vi beaktar migr- antens påverkan på utvecklingen under hela dennes migrationscykel. Denna påverkan sker genom migrantens fysiska närvaro, men den kan också ske på virtuell väg, utan att migranten återvänder till sitt hemland.

Vi har konstaterat att cirkulär migration kan ta sig olika form och uttryck beroende på när i migrationscykeln vi studerar den. En person som är nyanländ påverkar utvecklingen utifrån sina speciella förutsättningar medan en person som har bott och verkat i ett land i flera år eller under hela sitt vuxna liv, lämnar ett annat avtryck. Anledningarna till att en migrant väljer att flytta har också betyd- else, men utgångspunkten är att alla migranter, oavsett bakgrund, kan lämna positiva bidrag till utvecklingen.

Med detta breda synsätt på cirkulär migration vill vi i vår kart- läggning beskriva olika former av cirkulär migration som alla kan

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

ha betydelse såväl för utvecklingen i Sverige som i ursprungs- länderna.

I och med att den cirkulära migrationen kan ta sig så många olika uttryck måste också den politiska diskussionen om hur denna typ av migration kan främjas, ges ett brett anslag. På samma sätt måste beslut fattas med förankring inom olika politikområden. Mot bakgrund av resonemanget ovan har vi konstaterat att spontan cirkulär migration passar svenska förutsättningar bäst. Det är också denna form av cirkulär migration vi inriktar oss på.

3.2Hur kan man beskriva cirkulär migration med statistik?

Hur befolkningen är sammansatt vid ett givet tillfälle är en utgångspunkt för en kartläggning av den cirkulära migrationen till och från Sverige. Befolkningen förändras över tiden av att personer tillkommer eller lämnar denna befolkningsgrupp. Detta sker, i vårt sammanhang, vanligen genom en internationell flyttning. Detta kan beskrivas som en stock av en befolkning till vilken det är flöden in eller ut av personer.

Stocken, dvs. befolkningen som är folkbokförd i Sverige vid en given tidpunkt, utgörs av personer som i en framtid kan bli cir- kulärmigranter eller som redan är cirkulärmigranter. Stocken består av delmängder av hela befolkningen som karakteriseras av olika egenskaper och kan delas in i grupper efter vissa kriterier. Flöden av personer som under ett visst år rör sig över en nationell gräns visar hur vanligt förekommande migration är under en viss tids- period. Uppgifter om migration, och därmed även cirkulär migr- ation, i statistiken är kopplade till folkbokföringen. De personer som inkluderas i SCB:s löpande befolkningsstatistik är de som är folkbokförda här. Man ska folkbokföra sig i Sverige om man har avsikt att vistas här, med uppehållsrätt eller uppehållstillstånd, längre än ett år.

Utöver de som är folkbokförda finns det ett antal grupper av personer som kan anses ha migrerat hit för att vistas här under kortare tid än ett år eller av andra orsaker inte är folkbokförda här, men som ändå inte enbart är att betrakta som turister eller tillfälliga besökare. I denna grupp finns det naturligtvis avgränsningsproblem avseende vilka av dessa som ska ses som migranter. Dessa ryms inte

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

heller i en statistisk beskrivning av migration baserad på SCB:s befolkningsregister.22

3.3Befolkningen – basen för cirkulär migration

Befolkningen i Sverige – alla är potentiella cirkulärmigranter

I princip är hela Sveriges befolkning potentiella cirkulärmigranter och en del har redan hunnit med att bo och arbeta en period av sina liv utanför Sveriges gränser. De som aldrig lämnat Sverige kan sen- are i livet såväl flytta ut ur Sverige som flytta tillbaka igen – och därmed bli cirkulärmigranter. På samma sätt kan de som tidigare flyttat till Sverige, senare i livet lämna landet och därmed bli åter- vandrare och cirkulärmigranter i sitt ursprungsland eller något annat land.

Vid årsskiftet 2009/2010 var Sveriges befolkning 9 340 682 per- soner. Teoretiskt är alla potentiella cirkulära migranter, och av hela befolkningen är cirka 14 procent födda utomlands och har redan påbörjat sin migrationskarriär. Andelen utrikes födda har ökat kon- tinuerligt och var t.ex. elva procent år 2000 och så låg som fyra pro- cent år 1960. Sett enbart till den grupp som är av störst intresse i detta sammanhang, så var andelen födda i länder utanför Norden och EU/EES nio procent av befolkningen. En mindre andel av Sveriges befolkning, sex procent, är inte svenska medborgare.23

En annan delmängd av befolkningen i Sverige som i det här sam- manhanget kan vara av intresse är personer med invandrar- bakgrund, dvs. där båda föräldrarna är utrikes födda. Exempel visar att många av dem har en relation till sina föräldrars hemland eller hemländer och gärna på något sätt vill påverka utvecklingen där i positiv riktning. I Sverige utgörs fyra procent av befolkningen av personer födda i Sverige, men med båda föräldrarna födda utom- lands.

Tabellen nedan visar Sveriges befolkning 2009, och olika del- mängder av befolkningen. Dessa har på olika sätt redan en erfaren- het av migration och kan därför vara mer benägna att bli cirku- lärmigranter.

22Olika kategorier av migranter som av olika anledningar inte finns med i registren beskrivs i kapitel 4.

23SCB, löpande befolkningsstatistik.

SOU 2010:40 Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Tabell 3.1	Sveriges befolkning 2009 – basen för cirkulär migration

			Andel (%) av
Kategori		Antal	totalbefolkningen

Sveriges befolkning		9 340 682	100
varav utrikes födda		1 337 965	14
varav födda utanför Norden och EU/EES		809 160	9
varav utländska medborgare		602 893	6
varav medborgare i ett land utanför Norden och		295 633	3
EU/EES		295 633	3
varav födda i Sverige med två utrikes födda		395 948	4
föräldrar		395 948	4

Källa: SCB, löpande befolkningsstatistik.

Utrikes födda – har redan migrerat minst en gång och utgör nu diasporor i Sverige

Grupper av personer från olika länder utgör diasporagrupper. Skilda grupper kan vara olika väl organiserade och aktiva. Sammanhållningen inom gruppen kan vara olika stark beroende på var man bor i Sverige, hur gruppen etniskt är sammansatt och under hur lång tid man har varit i Sverige. Ett mått på dessa gruppers styrka är deras storlek. Nedan redovisas de största diasporagrupperna av utrikes födda i ett land utan- för Norden och EU. Personer från Irak, Iran och Bosnien-Her- cegovina utgör de största diasporagrupperna i Sverige. Många av dem som invandrat till Sverige har med tiden blivit svenska med- borgare, andra är fortsatt medborgare i sitt ursprungsland och en del har dubbelt medborgarskap. Medborgarskapet kan ha stor betydelse för möjligheten att migrera mellan länderna.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige SOU 2010:40

Tabell 3.2		De största diasporagrupperna i Sverige(tredje land). År 2009

	Ursprungsland		Utrikes födda	Medborgarskap i
	Ursprungsland		Utrikes födda	ursprungslandet

1	Irak		117 919	55 114
2	Iran		59 922	11 846
3	Bosnien-Hercegovina		56 127	8 451
4	Turkiet		40 766	10 840
5	Somalia		31 734	24 699
6	Thailand		28 739	17 099
7	Chile		28 320	7 287
8	Libanon		23 701	2 543
9	Kina		21 202	11 817
10	Syrien		19 646	3 422
11	USA		16 555	8 864
12	Indien		16 456	5 731

Källa: CiMU:s bearbetning av SCB:s statistik.

De utrikes födda i Sverige bor inte jämt utspridda över landet, utan är koncentrerade till vissa län och inom dem till några mindre områden. Bland länen har Stockholms län störst andel utrikes födda med strax över 20 procent av befolkningen, att jämföras med 13,8 procent i riket som helhet. Andra län med hög andel utrikes födda är Skåne 16,9, Västmanland 16,9 och Västra Götaland med 14,0 procent. Lägst andel har Gotland med 4,4 och Jämtland med 5,7 procent.24

Även inom länen finns en skillnad mellan kommuner. I många fall kan utrikes födda från ett land dominera bland de utrikes födda i en kommun beroende bl.a. på geografiskt läge och struktur i när- ingslivet. I Haparanda är 39,3 procent utrikes födda, Övertorneå 23,5, Eda 23,0, Göteborg 21,4, Malmö 29,0, Burlöv 25,4, Södertälje 29,6 samt i Botkyrka 35,8 procent. Lägst andel utrikes födda har Storuman och Vilhelmina kommuner med 4,4 procent.25

Generellt är den utrikes födda befolkningen betydligt yngre än den svenskfödda. Många av de utrikes födda som kommer hit är unga och många hinner lämna landet innan de blir gamla. Därmed bidrar de till en föryngring av befolkningen.

24SCB, löpande befolkningsstatistik.

25SCB, löpande befolkningsstatistik.

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Cirkulärmigranter i Sverige – vad kännetecknar dem?

Den totala befolkningen i Sverige utgör de potentiella cirkulär- migranterna, men det finns personer som bor i Sverige som redan är cirkulärmigranter i och med att de har flyttat fram och tillbaka över nationsgränsen. Kommittén har gjort en beställning av ett statistikuttag från SCB:s register som visar antal personer som gjort minst två flytt- ningar över nationsgränsen sedan 196926. De kan därmed enligt kommitténs synsätt anses vara cirkulärmigranter i statistisk men- ing.27

Av Sveriges totala befolkning är det 283 400 personer, 3 pro- cent, som har flyttat minst två gånger över nationsgränsen. Av dessa är 71 procent, eller 202 400 personer, födda i Sverige och har alltså minst en gång flyttat ut ur landet och sedan återkommit efter en tid (minst tolv månader). I Sverige bor för närvarande 81 000 cirkulär- migranter som är födda utomlands. Det betyder att de minst en gång har både flyttat hit, flyttat ut ur landet och flyttat in igen (alltså minst tre gånger passerat nationsgränsen och vid de tillfällena läm- nat eller återkommit till den svenska folkbokföringen).

Av de utrikes födda cirkulärmigranterna i Sverige utgörs en stor del av personer som är födda i ett annat nordiskt land. Som framgår av tabellen nedan är 41 procent av dem som är utrikes födda ursprung- ligen från Norden. Knappt var femte person kommer från ett land inom EU och ytterligare 10 procent kommer från ett annat land i Europa. Av de utrikes födda cirkulärmigranterna i Sverige kommer alltså närmare 70 procent från Europa.

26Det register över totalbefolkningen (RTB) som SCB för är datoriserat från 1969. Det medför att datoriserade analyser bara är möjliga under tiden från 1969 och framåt.

27Statistikuttaget från SCB visar både personer som flyttat och de flyttrörelser som dessa har genererat. Statistiken är också uppdelad efter de personer som finns i Sverige i dag och de totala antalet flyttare. Statistiken är mycket omfattande och endast en del av innehållet i statistiken kan presenteras här. I det material som kommittén beställt från SCB definieras en cirkulärmigrant som en person som i folkbokföringshänseende flyttat minst två gånger över den svenska nationsgränsen. I statistiken finns uppgifter om hur många som har gjort sådana flyttningar och hur många av dessa som för närvarande finns i Sverige. Det finns också upp- gifter om hur många flyttar de cirkulära migranterna har genererat under perioden 1969– 2009. Se även CiMU 2010.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige SOU 2010:40

Tabell 3.3	Andel utrikes födda cirkulärmigranter (minst 3 flyttningar) efter
	födelseregion. Boende i Sverige 2009

Region		Totalt	Andel (%)

Afrika		4 714	6
Asien		12 000	15
EU27 utom Norden		14 411	18
Europa utom EU27 och Norden		7 826	10
Nordamerika		2 811	3
Norden utom Sverige		32 990	41
Oceanien		450	1
Okänt		12	<1
Sovjetunionen		317	<1
Sydamerika		5 460	7
Totalt		80 991	100

Källa: CiMU:s bearbetning av SCB:s statistik.

Av de som för närvarande bor i Sverige är det personer från Sveriges närområde som är mest rörliga. Av alla personer födda i Norden som för närvarande bor i Sverige har 12 procent gjort en cirkulär flyttning. Möjligheten att flytta mellan olika länder är naturligtvis större om avståndet är litet och samtidigt gör förhållandena i de övriga nord- iska länderna och Europa att en sådan geografiskt, kulturellt och administrativt relativt kort flyttning är enklare än en mer långväga flyttning. Den fria rörligheten inom Norden och den gemensamma nordiska arbetsmarknaden har också haft stor betydelse för rör- ligheten inom Norden.

Det är de Sverigefödda som har gjort minst andel cirkulära flytt- ningar i förhållande till hela gruppens storlek. Detta stärker påstå- endet att om man väl har gjort en flyttning är steget till att göra ytterligare en flyttning mindre än om man inte alls tidigare har bott utanför landets gränser. Andelen cirkulära migranter av gruppen som helhet syns i tabellen på nästa sida.

SOU 2010:40 Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Tabell 3.4	Andel cirkulärmigranter (minst 2 flyttningar) per ursprungsregion

			Befolkningen i Sverige	Andel (%)
Region		Antal cirkulär- 2009, från de olika		cirkulärmigranter av
Region		migranter	regionerna	de som bor i Sverige
Afrika		4 714	103 077	5
Asien		12 000	388 037	3
EU27 utom Norden		14 411	259 300	6
Europa utom EU27 och Norden		7 826	217 072	4
Nordamerika		2 811	30 145	9
Norden utom Sverige		32 990	266 519	12
Oceanien		450	4 251	11
Okänt		12	751	2
Sovjetunionen		317	6 348	5
Sverige		202 381	8 002 717	3
Sydamerika		5 460	62 465	9
Samtliga		283 372	9 340 682	3

Källa: CiMU:s bearbetning av SCB:s statistik.

De allra flesta som har gjort cirkulära flyttningar har gjort detta bara några få gånger. Av de utrikes födda som har gjort cirkulära flyttningar har 85 procent flyttat tre gånger, dvs. in till Sverige, ut igen och åter tillbaka. Fler cirkulära flyttningar är mindre vanligt, 12 procent har flyttat fem gånger och bara tre procent har flyttat sju eller fler gånger. Det finns dock nästan 500 personer som för närvarande bor i Sverige som har flyttat över nationsgränsen tio gånger eller fler. En person har flyttat hela 33 gånger! De mest rör- liga är nordbor följt av svenskar och personer födda i ett annat EU- land.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige SOU 2010:40

Tabell 3.5	Antal personer (utrikes födda nu boende i Sverige) som gjort
	cirkulära flyttningar

Födelseregion			Antal flyttningar
		3	5	7+	Totalt

Afrika		4 097	527	90	4 714
Asien		10 679	1 144	177	12 000
EU27 utom Norden		12 522	1 547	342	14 411
Europa utom EU27 och Norden		7 014	680	132	7 826
Nordamerika		2 466	304	41	2 811
Norden utom Sverige		26 556	4 801	1 633	32 990
Oceanien		401	43	6	450
Okänt		10	2	0	12
Sovjetunionen		279	33	5	317
Sydamerika		4 764	597	99	5 460
Totalt		68 788	9 678	2 525	80 991
Andel		85 %	12 %	3 %	100 %

Källa: CiMU:s bearbetning av SCB:s statistik.

De personer som tidigare flyttat minst två gånger över nations- gränsen förefaller vara en relativt högutbildad grupp. Bland cirku- lärmigranterna är det en större andel som har eftergymnasial utbild- ning än i befolkningen som helhet. Samtidigt är andelen som har gym- nasieutbildning lägre bland cirkulärmigranterna. De cirkulärmigranter som inte är högutbildade har alltså i stället lägre utbildning än genom- snittet i Sverige. Det finns vissa skillnader mellan världsdelarna där cirkulärmigranterna från Nordamerika generellt har hög utbild- ning, medan migranter från länder i Europa som inte är medlemmar i EU generellt har låg utbildning. Att de cirkulära migranterna generellt är välutbildade gäller i ännu högre grad för kvinnor än för män. I övrigt finns få skillnader i de socio-ekonomiska variablerna mellan könen. Fördelningen mellan män och kvinnor bland cirku- lärmigranterna är ungefär lika, men med en liten övervikt för män, främst från Afrika och Europa utanför EU.

Få barn och åldringar bland cirkulärmigranterna

Personer i yrkesverksam ålder dominerar bland cirkulärmigranterna i Sverige och det är relativt få barn som flyttat två eller flera gånger över nationsgränsen. Detta beror delvis på att ju äldre en person är,

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

desto längre tid har denna haft på sig att flytta, men det beror också på att de som flyttar oftast är i åldern 20–40 år. Det finns dock drygt 20 000 barn som redan hunnit göra en cirkulär flyttning. I åldersgruppen 0–18 år är det vanligast med upprepade flyttningar bland Sverigefödda och personer från Nordamerika, vilket tyder på att migranter i dessa kategorier i större utsträckning flyttar med barn.

Av dem som för närvarande bor i Sverige har 34 005 personer i åldern 64 år och uppåt någon gång gjort en cirkulär flyttning. Av dessa är den största delen, 21 506 personer, födda i Sverige och 12 499 är födda i utlandet. Av dem som är födda i utlandet är 5 837 födda i Norden, 3 377 är födda i EU och 3 285 personer är födda i övriga världen.

Tabell 3.6 Andel barn och äldre bland cirkulärmigranterna i Sverige. År 2009

Åldersgrupp	Antal	Andel (%)
0–18 år	22 813	8
19–64 år	226 554	80
65 år och äldre	34 005	12
Totalt	283 372	100

Källa: CiMU:s bearbetning av SCB:s statistik.

I hela den utrikes födda befolkningen är antalet som kan komma att vilja återvandra till ett tidigare hemland för att spendera ålder- domen där betydligt större. De utgör en grupp potentiella cirku- lärmigranter. Redan nu finns nästan 200 000 pensionärer i Sverige som är födda i ett annat land. Om man inkluderar även dem som inom ett par år kommer att pensioneras handlar det om cirka 365 000 per- soner. I den yngre gruppen kan många, om de så vill, hinna bli svenska medborgare innan de pensioneras. Många utrikes födda i åldrarna 55 år och äldre har varit så pass länge i Sverige att de har hunnit bli svenska medborgare.

Många av de 365 000 utrikes födda äldre är födda i Norden eller i ett annat EU-land med vilka Sverige har speciella överenskom- melser vad gäller möjligheten att flytta med sig vissa delar av social- försäkringen, så som garantipension. Utöver detta finns det också bl.a. 12 000 personer från Bosnien-Hercegovina, 11 000 personer från Irak och 7 500 personer från Turkiet som är äldre än 55 år. Långt ifrån alla

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

dessa kommer att vilja lämna Sverige i framtiden, men en viktig fråga för dessa personer kommer att vara hur möjligheterna till en återflyttning, tillfällig eller permanent, ser ut.

Tabell 3.7 Antal äldre utrikes födda i Sveriges totala befolkning. Boende i Sverige 2009

	Män	Kvinnor	Totalt
55–64	81 150	89 147	170 297
65 +	83 584	111 302	194 886
Alla 55 +	164 734	200 449	365 183

Källa: SCB, löpande befolkningsstatistik.

Cirkulärmigranterna i Sverige är alltså till allra största delen per- soner som är födda i Sverige och har flyttat ut och så småningom in igen. I övrigt är det personer från det svenska närområdet dvs. Norden och EU27, som har det mest aktiva cirkulära migrations- utbytet med Sverige. De nordiska cirkulärmigranterna i Sverige är både flest till antal, de mest frekventa flyttarna och har störst andel rörliga av den totala gruppen boende i Sverige.

3.4En svensk diaspora

Hur många svenskar finns utomlands?

Alla länders statistikbyråer har svårigheter med kvaliteten i sin migrationsstatistik. Migranter är rörliga och har inte alla gånger ett eget intresse av att meddela myndigheter sina flyttningar. Den europeiska statistikmyndighetenEurostat har utifrån uppgifter från de olika nationella statistikbyråerna uppskattat att det bor nästan 150 000 per- soner födda i Sverige i EU/EES-området. OECD har uppskattat att motsvarande uppgift för OECD-länderna är 235 000. Den största grup- pen bor i USA och omfattar 55 000 personer.28

Det finns 21 400 svenskfödda cirkulärmigranter utomlands som har lämnat Sverige under 2000-talet. De har alltså tidigare bott utomlands och har nu efter en tid i Sverige åter lämnat landet. De flesta, 32 procent, har flyttat till andra EU-länder och 29 procent har flyttat till ett nordiskt land. Cirka 14 procent har flyttat till

28 SCB (2007).

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Nordamerika och 9 procent till Asien, men mycket få till Afrika och Sydamerika. När det gäller antalet Sverigefödda i utlandet totalt sett är det mycket svårt att uppskatta hur många som för när- varande finns i utlandet. SCB:s statistik kan bara visa de personer som är folkbokförda och när de avregistrerades i Sverige. Den statistik som finns tillgänglig säger ingenting om var de utvandrade nu befinner sig eller om de ännu lever. Uppskattningar som SCB har gjort tyder dock på att det handlar om drygt 250 000 personer. I samband med den stora Amerikautvandringen var antalet svenskar i utlandet som störst. Under de senaste decennierna har antalet svenskar boende i utlandet åter ökat och prognosen pekar på att antalet är fort- satt ökande.29

Figur 3.1 Antalet Sverigefödda boende i utlandet. 1850 och framåt, prognos till år 2100

900 000
800 000
700 000
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
1850	1900	1950	2000	2050	2100

Källa: SCB (2009b).

29 SCB (2009b).

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

Hur många migranter finns det utomlands som har bott en period i Sverige?

En för den här frågeställningen speciell grupp är de utrikes födda som har tillbringat någon tid, tillräckligt lång för att bli folkbok- förd här, i Sverige och nu bor utanför Sverige. De kan ta med sig en ”bit av Sverige” till sina ursprungs- eller nya länder.

Det finns 169 500 utrikes födda personer som under en tid bott i Sverige och sedan år 2000 lämnat Sverige. Även bland de utrikes födda är det vanligast att flytta till Norden och EU. Bland de utrikes födda finns en stor del som är födda i Norden eller EU och som flyttar tillbaka till sitt ursprungsland eller något annat land i närområdet under en period.

Flyttmönstren ser olika ut för personer från olika länder och regioner. Somalier flyttar i betydligt mindre utsträckning tillbaka till Afrika än t.ex. indier flyttar tillbaka till Asien. Av de somalier som lämnat Sverige sedan år 2000 har bara 23 procent flyttat till Afrika. Den största andelen har i stället flyttat till länder inom EU. Av de indier som lämnat Sverige under samma period har 59 pro- cent flyttat till Asien och bara 9 procent till ett annat EU-land. Detta ger en fingervisning om hur olika flyttningsmönstren för olika grupper kan vara. Mönstret syns tydligt om man tittar på hur återflyttningen ser ut för personer från exempelländerna. I tabellen nedan visas antal personer födda i exempelländerna som utvandrat under 2009 och andel av dessa som uppgivit att de flyttat till sitt födelseland.

SOU 2010:40 Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Tabell 3.8	Andel utvandrare som återvandrar till sitt födelseland.
	Exempelländerna. År 2009

Födelseland		Utvandrare från	Utvandrat till sitt	Andel som
		Sverige	födelseland	utvandrat till sitt
				födelseland (%)

Indien		637	477	75
Kina		447	297	66
Irak		902	360	40
Bosnien-Hercegovina30		199	59	30
Turkiet		509	111	22
Somalia		418	85	20
Etiopien		108	21	19
Ukraina		56	9	16

Källa: SCB, löpande befolkningsstatistik.

Statistiken över vilket land man flyttat till är bristfällig och det finns en stor grupp av dem som lämnat Sverige som inte har angett vart man flyttat. I statistiken finns inte heller någon uppgift om var migranterna befinner sig i dag, de kan ha flyttat vidare till andra länder efter utvandringen från Sverige. Det som uppgifterna visar är att migranten inte längre är folkbokförd i Sverige.

Även om det finns stora brister i statistiken vad gäller vilket land man flyttar till när man lämnar Sverige, så kan vissa mönster urskiljas. Cirkulärmigranter födda i Norden och EU27 återvänder i större utsträckning till sitt hemland eller ett annat land i samma region. personer födda i Afrika, som i många avseenden kan ha mer att förlora på att återvända hem, reser vidare till andra regioner med liknande levnadsstandard som Sverige.

30 Observera att andelen återflyttare till Bosnien-Hercegovina förmodligen är betydligt större i verkligheten eftersom att många av dessa har Jugoslavien som födelseland.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

3.5Flyttningen – ett nytt beslut bakom varje flyttning

In- och utvandringen till Sverige

Ett lands befolkningsstorlek och -sammansättning påverkas dels av födslar och dödsfall, men också av hur många personer, och vilka de är, som flyttar in till eller ut från ett land.

Under 2009 invandrade 102 300 personer till Sverige. Av dessa var cirka 49 000 kvinnor och 53 000 män. Av dem som invandrade och blev folkbokförda i Sverige var 18 procent svenska med- borgare. De svenska medborgare som återvandrade till Sverige hade i genomsnitt bott utomlands i 4 år. Bland de som invandrade var de största utländska grupperna irakiska medborgare, (åtta procent) somal- iska medborgare (sju procent) och polska medborgare (fem procent). Bland invandrarna fanns personer med 168 medborgarskap repre- senterade.31

Motsvarande flöde av personer som utvandrade var 39 240 per- soner. Drygt hälften av utvandrarna var födda utomlands och hade i genomsnitt bott i Sverige i drygt sex år. Mer än hälften av dessa återvände till sina hemländer.32

En viktig bakgrundsfaktor för att kunna analysera möjligheten och förutsättningarna för att kunna ”cirkulera” för en person som har invandrat till Sverige, är att veta på vilka grunder denne ursprungligen har bosatt sig i Sverige. Under 2009 beviljades 11 600 personer skydd i Sverige. I och med att de fick uppehållstillstånd blev de också folkbokförda i Sverige och invandrade därmed i statistisk mening till Sverige. De största grupperna kom från Somalia, Irak, Eritrea och Afghanistan.33 En stor andel av de uppehållstillstånd, utöver asyl och andra skyddsbehövande, som Migrationsverket beviljar avser anknytning till någon anhörig som redan bor i Sverige. Denna kategori var grund för vartannat av de uppehållstillstånd som personer från tredje land fick under 2009. Anhöriga kan kanske i en del fall senare i livet vilja flytta tillbaka till sitt ursprungsland för kortare eller längre tid. Förutom de som invandrar av skyddsskäl eller som anhöriginvandrare har 18 400 personer beviljats arbetstillstånd i Sverige under 2009. De flesta av arbetstillstånden är utfärdade för en begränsad tidsperiod, även om de öppnar för möjligheten till

31SCB, löpande befolkningsstatistik.

32SCB, löpande befolkningsstatistik.

33Migrationsverket (2010c).

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

permanent uppehållstillstånd framöver. Internationella studenter är en annan grupp som under en begränsad tid befinner sig i Sverige, men som efter avslutade studier kan övergå till att bli arbetskrafts- invandrare.34

Cirkulärmigranters flyttningar in och ut ur Sverige – 850 000 personers berörs

Varje migrant genererar en flyttrörelse in eller ut ur Sverige när per- sonen flyttar mellan länderna. Mellan 1969 och 2009, under en period om 40 år, har 850 000 personer gjort cirkulära flyttningar som involverat Sverige. Dessa personer kan nu befinna sig antingen i eller utanför Sverige. Av cirkulärmigranterna är cirka en tredjedel födda i Sverige, en tredjedel födda i övriga Norden och en tredjedel födda i övriga världen. Av dem som är födda i övriga världen är en majoritet födda i EU. Det är alltså, precis som för de cirkulärmigranter som för närvarande befinner sig i Sverige, en stor övervikt för personer som kommer från vårt närområde.

Antalet cirkulärmigranter har varit i stort sett konstant sedan 1969, men flyttningsmönstren har ändrats dramatiskt. Fram till 1990-talet dominerade den inomnordiska migrationen, men sedan mitten av 1990-talet har den nordiska cirkulära migrationen minskat, samtidigt som migrationsutbytet med länder som Indien och Kina ökat. Mest synligt har det cirkulära migrationsutbytet med Sverige ökat bland dem som är födda i EU27 och Asien. Migrationsutbytet med Norden går upp och ned över tiden beroende bl.a. på konjunk- turläge. De nordiska länderna har genom den nordiska passöver- enskommelsen en väl integrerad arbetsmarknad. Även svenskarnas flyttningar har blivit mer cirkulära sedan 1990-talet. Många har gjort sin första flyttning under 1990-talet och sedan kommit till- baka till Sverige och i vissa fall rest ut igen. De har inlett en cirkulär migrationskarriär.

I figuren på nästa sida visas den senaste flytten till eller från Sverige för cirkulärmigranterna. I tabellen syns att antalet svenskfödda cirku- lärmigranter som gjort sin senaste flyttning ökat kraftigt under 1990-talet. I tabellen syns också de toppar och dalar i flyttningarna som varit en del av den mellannordiska migrationen. Värt att notera är också att många cirkulärmigranter från EU och Asien gjort flytt- ningar under 1990-talet.

34 Migrationsverket (2010c). Se även kapitel 4.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

Figur 3.2 Senaste flyttning för cirkulärmigranterna från olika regioner

Källa: CiMU bearbetning av SCB:s statistik.

18 000
16 000
14 000
12 000				Födelseregion
				Afrika
10 000				Asien
10 000				EU27 utom Norden
				EU27 utom Norden
				Europa utom EU27 och Norden
8 000				Nordamerika
8 000				Norden utom Sverige
				Norden utom Sverige
				Sverige
6 000				Sydamerika
4 000
2 000
0
1969	1979	1989	1999	2009

Samtidigt som man kan göra vissa generaliseringar när det gäller flytt- mönster avseende regioner, skiljer sig de olika länderna åt. I figuren på nästa sida visas första och senaste flyttning för cirkulärmigranter som flyttat mellan Sverige och Bosnien-Hercegovina och Sverige och Kina. Bosnien-Hercegovinas dramatiska historia avspeglas tydligt i migr- ationsmönstret. Under ett par år under första halvan av 1990-talet kom en stor grupp bosnier till Sverige och redan ett par år senare flyttade en del av dem ut ur landet igen. Migrationen har dock inte avstannat helt, fortfarande flyttar människor mellan länderna. Det handlar dels om personer som återvandrar, dels om personer som under en tid flyttar tillbaka för att sedan åter komma hit. Eftersom den bosniska diasporan i Sverige är så stor är också utbytet i form av flyttningar mellan länderna stort. Vad gäller Kina däremot finns ingen tydlig topp över åren utan det har skett en gradvis ökning av det cirkulära migrationsutbytet sedan Kinas öppning mot omvärlden för trettio år sedan.

SOU 2010:40

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

Figur 3.3 Första och senaste flyttning för cirkulära migranter från två av våra exempelländer

	1800
	1600
	1400
	1200
Antal	1000
Antal	800
	600
	400
	200
	0
		9	6	9		9	7	3		9	7	7		9	8	1		9	8	5		9	8	9		9	9	3		9	9	7		0	0	1		0	0	5		0	0	9
	1		6		1		7		1		7		1		8		1		8		1		8		1		9		1		9		2		0		2		0		2		0


																		Migrationsår

Bosnien-Hercegovina, första flyttning

Kina, första flyttning

Bosnien-Hercegovina, senaste flyttning

Kina, senaste flyttning

Källa: CiMU bearbetning av SCB:s statistik.

Flyttrörelser av cirkulärflyttare

Cirkulärmigranterna i statistiken – alltså de personer som har flyt- tat minst två gånger över nationsgränsen – har tillsammans gener- erat 2 039 000 flyttningar, eller ”händelser” i statistiken sedan 1969. Kvinnor och män har gjort i stort sett lika många av de cirkulära flyttningarna. Barn har stått för drygt 440 000 av de cirkulära flytt- ningarna, men mycket få personer i åldersgruppen över 64 år gör cirkulära flyttningar. Sedan 1969 har de äldre bara genererat 10 700 flyttningar.

Det är inte bara så att flest migranter kommer från Norden, utan Norden och EU dominerar flyttutbytet även sett till antalet flyttningar. Det stora flertalet cirkulära flyttningsrörelser sker mellan Sverige och dessa länder. Det har dock skett en förändring i andelen flyttningar till dessa områden. Sett till hela perioden från 1969 har 46 procent av flyttningsrörelserna involverat Norden. De senaste tio åren har det sjunkit till 34 procent av flyttnings- rörelserna. Detta innebär att Norden fortfarande är det område till vilket den cirkulära migrationen är som mest tät, men migrationen till andra länder och delar av världen har ökat. De områden med vilka flyttutbytet framförallt ökar är EU och Asien.

Kartläggning av migration och cirkulär migration i Sverige

SOU 2010:40

Vad säger statistiken om migranter och flyttningar?

SCB:s befolkningsstatistik utgör en unik källa till kunskap om en rad samhällshistoriska fenomen, migrationsrörelser till och från Sverige är en av dessa. SCB:s uttag ur sina datakällor för kom- mitténs räkning är ett unikt material med många möjligheter till vidare bearbetning.

En genomgång av materialet visar tydligt att geografisk närhet har stor betydelse för migrationen. Av 850 000 cirkulära migranter som flyttat till och från Sverige sedan 1969 är en tredjedel födda i Sverige, en tredjedel födda i ett annat nordiskt land och en tredje- del från övriga världen. Samtidigt ser världen annorlunda ut idag jämfört med slutet av 1960-talet. De senaste årens internationa- lisering och globalisering sätter sin tydliga prägel på migrationen. Orienteringen mot EU och under senare år mot de nya stora eko- nomierna i Asien blir tydlig och om tio år träder kanske en annan bild fram. Statistiken visar också att den som migrerat en gång är mer benägen att göra det igen. Ett ökande antal personer som har sin ursprungliga hemvist i ett land, bor och arbetar under en eller flera perioder av sitt liv i ett annat land och kanske i en annan region av världen. Dessa migranter spelar en allt större roll för både ursprungs- och destinationsländer. De har också en högre utbild- ning än genomsnittet i befolkningen. Människor reser mer än någonsin, studerar och arbetar i utlandet och företag inter- nationaliseras och etablerar sig på nya marknader. Allt detta bygger broar mellan människor, länder och kulturer som i sin tur genererar nya cirkulära migrationsmönster.

4Speciella kategorier av migranter i Sverige

4.1Olika anledningar och möjligheter till att vara bosatt i Sverige

Varje enskild migrant har sina egna anledningar till att ha flyttat till Sverige. Dessa anledningar kan se helt olika ut och vara mer eller mindre kopplade till individen. Ibland finns det behov av att klistra etiketter på kategorier av migranter. Populärt uttrycks dessa etiket- ter ofta som t.ex. ”kärlek”, arbete, skydd, äventyrslystnad eller sök- ande efter en bättre framtid. I vetenskaplig teoribildning kan det behövas andra etiketter, t.ex. jämförande lönemått eller jämförelser av levnadsvillkor mellan länder. När det kommer till att bevilja ett uppehållstillstånd och hur det regleras i utlänningslagen krävs andra typer av etiketter. En person som vill flytta till Sverige kan komma in genom ”olika dörrar” vilka har olika koppling till utlännings- lagen. Även de migranter som har en direkt koppling till arbets- marknaden, och därför kan vara av speciellt intresse för fråge- ställningen om cirkulär migration och utveckling, vistas och arbetar i Sverige under olika premisser.

Som tidigare har påpekats är kriteriet för att bli folkbokförd i Sverige att man har laglig rätt att vistas här och avser att stanna i minst 12 månader. Det är dessa migranter vi har kunnat beskriva med hjälp av den statistik som SCB har, och som vi har behandlat i kapitel 3. Dessa migranter tillhör olika grupper och har kommit till Sverige av skilda anledningar.

Ett komplement till den grupp av migranter som är bosatta och folkbokförda här, och därmed har rätt till alla bosättningsbaserade förmåner, är de personer som vistas här under kortare perioder än ett år eller av andra anledningar inte är folkbokförda här. Bland dessa finns många av dem som fått arbetstillstånd med det nya regelverket för arbetskraftsinvandring och vilka fått tillstånd för

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

kortare tid än 12 månader. Inom denna grupp finns, förutom anställda som rekryteras från utlandet, även egna företagare, forsk- are och före detta asylsökande som beviljas uppehållstillstånd för arbete i Sverige. En annan grupp, varav en del inte är folkbokförda här, är personer inom stora koncerner som är tillfälligt utstation- erade i Sverige. Ytterligare en grupp är personer som vistas i Sverige utan tillstånd.

En annan stor och viktig grupp är de internationella stud- enterna. Under år 2009 var det mer än 36 000 utländska studenter som studerade i Sverige. Asien var det största ursprungsområdet efter Europa och det största antalet utomeuropeiska studenter kom från Kina. En internationell student kan under vissa förutsättningar övergå till att bli arbetskraftsinvandrare. Internationella studenter har potential att bli en viktig grupp av cirkulärmigranter i fram- tiden. Studenterna utgör på många sätt även en nyckelgrupp när det gäller frågor på individnivå kopplade till migration och utveckling i och med att de utvecklar sina individresurser. Samtidigt har grup- pen högutbildade en stark påverkan på såväl destinations- som ursprungslandets utveckling.

En viss uppfattning om hur många personer som förvärvsarbetar i Sverige under en kortare period än ett år och följaktligen inte blir folkbokförda kan fås genom de s.k. samordningsnumren. Detta är ett löpnummer som bl.a. ges till dem som betalar inkomstskatt i Sverige, men inte är folkbokförda här och ej heller har något per- sonnummer. En svaghet vid analysen av dessa samordningsnummer är dock att en person kan tillföras ett samordningsnummer, men att ingen avregistrering sker. Antalet personer som fått ett samord- ningsnummer för att man utför en ekonomisk aktivitet i Sverige som genererar skatter under kortare tid än 12 månader ökar således kontinuerligt. Under 2009 fick drygt 16 000 personer ett sam- ordningsnummer eftersom de betalade skatt i Sverige utan att vara folkbokförda här.1

1 Enligt uppgift från SCB.

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

4.2Arbetskraftsinvandrare med tidsbegränsade tillstånd

Den 15 december 2008 trädde nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES i kraft. Lagändringen förändrade ord- ningen för hur det ska avgöras om det finns ett behov av att rekry- tera arbetskraft från tredje land. Det är nu den enskilde arbets- givarens bedömning av om det finns behov av en sådan rekrytering som är vägledande för myndigheternas hantering vid en bedömning av ett uppehålls- och arbetstillståndsärende. Tillståndstiderna har förlängts och ett permanent uppehållstillstånd kan beviljas efter en kvalificeringsperiod. Personer från tredje land som kommer till Sverige som arbetskraftsinvandrare ska ha anställningsvillkor och försäkringsskydd som lägst motsvarar vad som gäller för arbets- tagare som redan finns i Sverige. Inledningsvis kopplas arbetstill- ståndet till en viss arbetsgivare och ett visst slag av arbete. Efter två års tid är arbetstillståndet inte längre kopplat till en viss arbets- givare och arbetstagaren är därmed fri att söka sig till en annan arbetsgivare. Efter fyra år kan tillståndet övergå till ett permanent uppehållstillstånd utan någon koppling till vare sig arbetsgivare eller slag av arbete. I och med de nya reglerna avskaffades också den särskilda ordningen och tillståndsgrunden för säsongsarbete.2

När lagändringen trädde i kraft, och under den period som beskrivs här, har Sverige och stora delar av världen befunnit sig i en ekonomisk lågkonjunktur. Det första dryga året med de nya reglerna kan därför antas ha genererat ett mindre antal arbetskrafts- invandrare än vad som kan förmodas komma under år med hög- konjunktur och en därpå följande större efterfrågan på arbetskraft i Sverige.

Under 2009 beviljades totalt 18 000 personer ett första tillstånd att arbeta på den svenska arbetsmarknaden. Av dem var 40 procent arbetstagare inom näringar som inte är av säsongsbetonad art och en lika stor andel var arbetstagare inom mer säsongsbetonade när- ingar. De övriga 20 procenten utgjordes av gästforskare, praktik- anter, au pairer, artister samt professionella idrottsutövare m.m. Arbetskraftsinvandrarna kom från närmare 100 olika länder för att fylla olika behov på den svenska arbetsmarknaden och de kom för att arbeta i Sverige under en inledningsvis begränsad tid. Beroende på hur långt avtalet med arbetsgivaren är så skiljer sig också

2 Prop. 2007/08:147.

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

längden på uppehålls- och arbetstillståndet åt. En del är folkbok- förda här, medan andra vistas här en kortare tid än 12 månader. Till detta kommer att ytterligare cirka 5 000 personer beviljades en för- längning av sitt tidigare arbetstillstånd.3

Med arbetskraftsinvandrarna följde drygt 3 600 anhöriga, vilka också har ett arbetstillstånd i Sverige. Detta arbetstillstånd är dock inte beslutat för att de har en anställning i Sverige att komma till, utan just för att de är anhöriga till någon som har fått ett arbets- tillstånd.4

Tabell 4.1 Arbetstagare från länderna utanför EU/EES och anhöriga till dem. År 2009

Kategori	Antal 2009	Andel %
Arbetsmarknad	17 954	100
varav arbetstagare	7 615	42
varav gästforskare EU-direktiv	933	5
varav praktikanter/au pair	650	4
varav artister	637	4
varav övriga	829	4
varav säsongsbetonade anställningar	7 290	41
Dessutom anhöriga	3 628

Källa: Migrationsverket (2010a).

Speciella grupper av arbetstagare enligt de nya reglerna

Arbetande asylsökande

En speciell kategori av personer som vistas i Sverige är de som har sökt asyl. Under 2009 var det 24 000 personer som sökte asyl i Sverige. Sedan juli 1992 är det möjligt för asylsökande att arbeta utan arbetstillstånd under tiden som asylprocessen pågår, om pröv- ningen förväntas ta mer än fyra månader. Detta undantag från kravet på arbetstillstånd (AT-UND) beslutades för att möjliggöra egen försörjning under asyltiden. Möjligheten att arbeta innebär att vissa asylsökanden helt eller delvis kan försörja sig själva och sam- tidigt bidrar med skatteintäkter till staten. En tidig etablering på arbetsmarknaden innebär också både möjlighet att bygga relationer med arbetskamrater och att redan i ett tidigt skede lära sig språket.

3Migrationsverket (2010a).

4Migrationsverket (2010a).

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

Samtidigt ökade under 2000-talet både det faktiska antalet asyl- sökande och andelen med oklar identitet. Detta bedömdes delvis vara en effekt av möjligheten att beviljas AT-UND.5

I samband med att nya regler för arbetskraftsinvandring trädde i kraft i december 2008 genomfördes en rad förändringar i reglerna för arbetande asylsökande. En förändring var att kraven för att beviljas AT-UND skärptes så att asylsökande som saknar identi- tetshandlingar och inte medverkar till att klarlägga sin identitet inte längre kan beviljas AT-UND.6

Den huvudsakliga förändringen var dock att en person som fått avslag på sin asylansökan under vissa förutsättningar kan beviljas uppehållstillstånd för arbete utan att först behöva lämna landet. Ett villkor är att sökanden, inom ramen för ett beviljat AT-UND, har en anställning sedan minst sex månader. Därtill kommer att anställ- ningen ska ha en varaktighet om minst ett år från ansöknings- tillfället, vilket också är en förutsättning för att sökanden ska kunna bli folkbokförd här. Liksom för övriga arbetstillstånd ska villkoren för anställningen lägst motsvara de villkor som gäller för arbetstagare som redan finns i Sverige. Ansökan om uppehållstill- stånd för arbete ska ha inkommit till Migrationsverket senast två veckor efter det att beslutet om avslag på ansökan om uppehålls- tillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt vunnit laga kraft.7

Även familjemedlemmar till en person som beviljas uppe- hållstillstånd för arbete efter att ha fått avslag på sin asylansökan kan beviljas uppehållstillstånd utan att först lämna landet. Detta gäller för anhöriga som fått avslag på sin egen ansökan om uppe- hållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt.8

Under perioden 15 december 2008 till 31 december 2009 tog Migrationsverket emot 1 337 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd från före detta asylsökande. 1 179 ansökningar avgjordes och av dessa beviljades 445 ansökningar (38 procent).9

Av de före detta asylsökande som fick uppehållstillstånd för arbete kommer den allra största delen från Irak, andra länder är Uzbekistan, Bangladesh, Mongoliet och Serbien. De vanligaste yrkesgrupperna är städare och köks- och restaurangbiträden. Under den första tiden efter att den nya lagen trätt i kraft inkom

5Prop. 2007/08:147.

6Prop. 2007/08:147.

7Prop. 2007/08:147.

8Prop. 2007/08:147.

9Migrationsverket (2010d).

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

ett flertal ansökningar som avvisades på grund av att ansökan inte lämnats i tid. Dessa har dock minskat under året. Några av dem som ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd, men fått sin ansökan avslagen eller avvisad har senare lämnat in ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd från utlandet och fått sin ansökan beviljad däri- från.10

Migrationsverket har under 2009 genomfört åtgärder som med- fört att handläggningstiderna för asylsökande kortats betydligt. Som framgår ovan är en förutsättning för en asylsökande att beviljas AT-UND att handläggningstiden beräknas överstiga fyra månader. Samtidigt är ett krav för att vid ett eventuellt avslag på asylansökan kunna beviljas uppehållstillstånd för arbete att sökan- den, med stöd av beviljat AT-UND, haft en anställning i minst sex månader. När handläggningstiderna kortas innebär detta samman- taget att allt färre skulle kunna beviljas uppehålls- och arbetstill- stånd enligt de nya reglerna. Vidare har Migrationsverket också framfört att det ibland kan utgöra ett problem att ansökan om uppehållstillstånd ska ha inkommit till Migrationsverket senast två veckor efter det att beslutet om avslag vunnit laga kraft. Detta har i vissa fall inneburit att ansökan ej hunnit komma verket tillhanda inom den givna tidsgränsen och därför har avvisats utan behand- ling.11

Egenföretagare

Egna företagare kan få uppehållstillstånd i Sverige som när- ingsidkare. Villkoret är att sökanden har sin försörjning ordnad samt att personen har reell förmåga att driva den verksamhet som ansökan gäller. Enligt Migrationsverkets praxis görs en företags- ekonomisk värdering som ska visa att företagsplanerna är realistiska och att företaget kan förväntas bli lönsamt.

Under 2009 har ansökningarna om uppehållstillstånd som egen- företagare ökat. Under de första 12 månaderna med de nya reglerna inkom 282 ansökningar om uppehållstillstånd som egenföre- tagare.12 Av dessa hade 235 ansökningar behandlats och 126 av dessa hade beviljades.13 En ansökan om uppehållstillstånd för egen- företagande tar dock lång tid att behandla. Under 2009 var den

10Migrationsverket (2009a).

11Migrationsverket, möte med enheten för arbetstillstånd, Stockholm.

12Perioden 2008-10-15 – 2009-12-01.

13Migrationsverket (2009a).

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

genomsnittliga handläggningstiden för tillståndsärenden för egen- företagare hela 234 dagar.14

Vilka yrken hade de som kom till Sverige?

De arbetstagare som har kommit till Sverige har kommit till sprid- da delar av arbetsmarknaden, dock dominerar några specifika sek- torer.

Den ojämförligt största gruppen, knappt 7 300 personer, har kommit som medhjälpare inom jordbruk, trädgård och skogsbruk. Det stora flertalet av dem brukar karaktäriseras som ”bärplockare”. Under säsongen 2009 upplevdes stora problem med anställ- ningsvillkor för denna grupp. Enligt Migrationsverket har det varit svårt att få medverkan från någon adekvat arbetstagarorganisation vid bedömningen av anställningsförhållanden. För att beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd var förutsättningarna att dessa arbetstagare var anställda i ett utländskt bemanningsföretag och att de hyrdes ut till ett av Skogsbärbranschens Intresseförening (SBIF) godkänt svenskt företag. Under rådande förhållanden har det varit svårt att se vilket kollektivavtal som ska anses reglera verksam- heten. Många bärplockare lyckades inte under säsongen 2009 tjäna tillräckligt med pengar för att kunna betala en biljett hem och många åkte hem skuldsatta. Migrationsverket avser att under säsongen 2010 använda en strikt tillämpning av regelverket vid prövningen av ansökningar om arbetstillstånd för plockare av vilt växande bär. Migrationsverket bedömer att komplexiteten i ärend- ena medför att man inte kommer bemyndiga utlandsmyndig- heterna att fatta beslut i dessa ärenden för säsongen 2010, utan ärendena kommer att handläggas och beslutas direkt hos Migra- tionsverket i Sverige.

Den näst största gruppen består av dataspecialister. En yrkes- grupp inom vilken det bedöms finnas en brist på arbetskraft för närvarande och inom den närmaste framtiden. För övrigt har det kommit arbetstagare såväl inom yrken som kräver längre utbildning eller specialisering, som inom yrken där det inte krävs någon längre utbildning.

14 Migrationsverket (2010d).

Speciella kategorier av migranter i Sverige SOU 2010:40

Tabell 4.2	De tio vanligaste yrkesgrupperna bland dem som kom som
	arbetskraftsinvandrare från länderna utanför EU/EES. År 2009

Yrken		Antal

Medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fiskenäringar		7 259
Dataspecialister		2 202
Storhushålls- och restaurangpersonal		798
Civilingenjörer, arkitekter m.fl.		539
Ingenjörer och tekniker		481
Städare m.fl.		298
Tecknare, underhållare, professionella idrottsutövare m.fl.		278
Köks- och restaurangbiträden		273
Växtodlare inom jordbruk och trädgård		207
Byggnads- och anläggningsarbetare		192

Källa: Migrationsverket (2010a).

Vilka länder kom arbetskraftsinvandrarna ifrån?

Thailand dominerar som ursprungsland för arbetstagare, vilket beror på det stora antalet inom säsongsnäringar. Dessa har haft kortare arbetstillstånd.

Vad gäller Indien är det stora flertalet dataspecialister och mer än 95 procent av de indiska arbetstagarna har ett yrke som kräver en längre utbildning och specialisering. Det vanligaste yrket bland de invandrade arbetstagarna från Kina är inom storhushåll och restauranger, men en annan stor grupp är personer med längre och kvalificerade utbildningar. Från Ukraina är det framför allt arbets- tagare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fisknäringen samt säsongsarbeten som har fått tillstånd. Från Turkiet dominerar arbetstagare inom storhushåll och restauranger samt hantering av livsmedel. Bland arbetstagarna från Bosnien-Hercegovina arbetar var fjärde av totalt drygt 100 personer som byggnads- och anlägg- ningsarbetare eller städare. Bland övriga är många specialiserade arbetare av olika slag. Av de cirka 160 arbetstagarna från Irak finns en stark övervikt mot yrken som kräver låga kvalifikationer (städ- are är största gruppen). Från Etiopien och Somalia har endast ett dussin personer kommit.

Preliminära bedömningar från Justitiedepartementet ger vid handen att kanske så många som hälften av arbetstagarna kan betraktas som utstationerade inom ett internationellt företag.

SOU 2010:40 Speciella kategorier av migranter i Sverige

Tabell 4.3	De tio länder utanför EU/EES med störst antal
	arbetskraftsinvandrare. År 2009

Länder	Antal arbetstagare

Thailand	6 185
Indien	2 009
Kina	1 135
Ukraina	1 082
Turkiet	344
USA	291
Ryssland	264
Vietnam	253
Serbien	209
Kanada	184

Källa: Migrationsverket. (2010a).

För hur lång tid var uppehålls- och arbetstillståndet i Sverige giltigt?

Arbetstillståndet är kopplat till arbetserbjudandet från arbets- givaren till arbetstagaren. Kravet för att bli folkbokförd i Sverige, och därmed bli berättigad till bosättningsbaserade rättigheter15, är att man avser att vara bosatt i minst 12 månader. Migrationsverket har visat att under de första knappt 12 månaderna16 med den nya lagstiftningen har två av tre arbetstagare beviljats ett uppehålls- och arbetstillstånd som är kortare än sex månader. Ett stort antal av dem utgörs av personer med tillstånd i mer säsongsbetonade när- ingar. Endast var fjärde har beviljats ett tillstånd som överstiger 12 månader.

15För att bli folkbokförd krävs att man har för avsikt att bo i Sverige 1 år (365 dagar) och för att ha rätt till bosättningsbaserade rättigheter krävs att man avser att bo här i minst 1 år (366 dagar eller längre)

16Perioden 2008-12-15 – 2009-12-01

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

Tabell 4.4 Längd för de arbetstillstånd som beviljats under den första knappa 12 månaderna med den nya arbetskraftsinvandrings- lagen.

Tillståndstid	Andel arbetstagare (%)
Kortare än 6 månader	63,5
Mellan 6 och 12 månader	12,5
Mellan ett och två år	10,0
Två år	14,0
Totalt	100

Källa: Migrationsverket (2009).

Behov av fortsatt analys

När en längre tid har gått finns det möjlighet att se i vilken utsträckning arbetskraftsinvandrarna kvalificerar sig för att stanna i Sverige med ett permanent uppehållstillstånd, hur många som lämnar Sverige för gott eller väljer att lämna Sverige och sedan komma tillbaka för en ytterligare period. Det finns unika möjlig- heter att med den nya lagstiftningen följa en individ över tiden från invandringstillfället framåt vartefter arbetstagarens legala status förändras (en s.k. kohortansats). En analys baserad på denna typ av faktaunderlag kan svara på frågor om hur en individs yrkeskarriär utvecklas över tiden, hur vanligt det är med en övergång till per- manenta uppehållstillstånd, hur utvecklingen ser ut för dem med kortare uppehållstillstånd jämfört med dem som blir folkbokförda här, hur lång den genomsnittliga tiden i Sverige är för dem som lämnar Sverige och andra liknande frågeställningar.

4.3Rörlighet inom koncerner

Med globaliseringen rör sig kapital och tjänster i allt större utsträckning över nationsgränser. Stora företag bildar koncerner som verkar med delar av sin affärsverksamhet i olika länder. En konsekvens av denna utveckling är en dramatisk ökning av antalet internationella förflyttningar inom koncerner – i sig en form av cirkulär migration.17

För ett litet och utvecklat land som Sverige, som är starkt bero- ende av ett fåtal stora multinationella företag så som Ericsson,

17 Andersson och Thulin (2008).

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

Volvo, SKF, Tetra Pak och andra, blir företagens möjligheter att rekrytera eller sända ut arbetskraft i global skala allt viktigare. Till- gång till kvalificerad kompetens är en förutsättning när företagen ska ta ställning till var huvudkontor och centrum för forskning och utveckling ska förläggas. Dessa val får långtgående samhällseko- nomiska konsekvenser för det land som drar det längsta strået i form av tillhandahållande av arbetstillfällen, skatteintäkter och långsiktig kompetensförsörjning och tillväxt.18 Regelverket kring arbetskraftsinvandring är av stor betydelse vid global rekrytering. Med det nya regelverket som trädde i kraft i december 2008 har företagen fått nya möjligheter att förflytta och rekrytera utom- europeisk arbetskraft på ett effektivare och enklare sätt.

Svenska företag och global rekrytering

Kommitténs kontakter med ett tiotal multinationella företag med bas i Sverige19 som samtliga rekryterar globalt, visar att i storleks- ordningen 150 personer, som är anställda inom koncernen och har sitt ursprung i länder utanför Europa, årligen utsänds till Sverige på s.k. expatriatkontrakt.20 Motsvarande siffra för utstationerade svenskar som arbetar på expatriatkontrakt vid kontor med säte utanför EU, är omkring 725 personer.21 Flera företag har dock sett en minskning av antalet expatriater till förmån för andra utsta- tioneringsformer, framför allt p.g.a. att det är en alltför kostsam kontraktsform.

Många företag vittnar om en ökad internationalisering inom koncerner, inte minst med avseende på personalförsörjnings- och

18Ekholm (2008).

19Ericsson, Tetra Pak, Volvo, SKF, Electrolux, Atlas Copco, SEB, ABB, Alfa Laval samt IKEA.

20Expatriat betyder ordagrant person som bor och arbetar (är stationerad) utomlands. Ordet expatriat används inom många företag som ett allmänt begrep för en utlandsarbetande per- son. Fritt översatt handlar det om en person som arbetar i ett annat land än det där veder- börande normalt verkar. Begreppet expatriat säger dock inget om vem som har det juridiska ansvaret för en anställning. (ur ”PTKs handbok för arbete utomlands”). Karaktäriserande för s.k. expatriatkontrakt i denna kontext är att dessa omfattas av goda villkors- och för- månspaket som bl.a. inkluderar försäkringar för hela familjen, avgifter för dagis och skolor för barnen, tillägg för medföljande make/maka etc. Tanken med dessa kontrakt är att före- taget täcker upp med försäkringar etc. så att den anställde fortsatt omfattas av samma ersätt- ningsnivåer som det svenska sociala skyddsnätet ger. Dessa kontrakt är således mycket kost- samma för företag varför en tendens mot färre expatriatkontrakt till förmån för rekrytering av medarbetare på lokala villkor, kan noteras inom många koncerner. Noteras i detta sam- manhang bör även att själva flyttkostnaden i samband med utstationering av en arbetstagare är substantiell.

21E-postbaserad enkätundersökning med ovan nämnda företag i februari 2010.

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

rekryteringsfrågor. Flertalet företag annonserar i dag ut samtliga tjänster inom den globala koncernen och använder ett gemensamt webbaserat rekryteringsverktyg. Resultatet har blivit en snabbt ökande cirkulär rörlighet inom koncernen som skapar nya möjlig- heter för kompetensförflyttning men också för kompetensutveck- ling och möjligheter till nya erfarenheter på individnivå.

Cirkulär migration inom koncerner – exemplet Ericsson

Ericsson, med totalt 82 500 anställda i 140 länder, är ett typexempel på ett multinationellt storföretag med en global verksamhet såväl avseende produktion och FoU som försörjning av humankapital. Företaget har idag 1 500 expatriater vid kontor runt om i världen, av vilka 10 procent befinner sig i Sverige. Både utländska expatri- ater som kommer till Sverige och svenskar som utstationeras i andra länder, rekryteras på tidsbestämda kontrakt motsvarande upp till 12 månader (korttidskontrakt) eller över 12 månader (långtids- kontrakt). Denna grupp har dock minskat successivt under senare år, framförallt p.g.a. de höga kostnader som omgärdar denna anställningsform, och expatriater skickas i dag bara ut för ren- odlade specialistuppdrag där lokal kompetens saknas. I stället har den interna rekryteringen inom den globala koncernen ökat mar- kant, s.k. local-to-local hire. Vid denna typ av förflyttningar gäller lokala arbetsvillkor i tjänstgöringslandet. Syftet är att stimulera rör- lighet inom koncernen för att dra nytta av de positiva konsekvenser i form av kompetensförflyttning och generell kompetenshöjning som ett sådant system medför. Alla arbetstagare erbjuds möjlighet till två års tjänstledigt för att tjänstgöra inom en annan del av kon- cernen, i ett annat land, förutsatt att man erbjudits en tjänst. Alla tjänster utannonseras på företagets globala hemsida och rekryter- ingsprocessen, som är globalt konstruerad, är helt webbaserad.

Ericsson har kunnat konstatera att det nya, interna rekryter- ingssystemet bidragit till en snabbt växande rörlighet inom kon- cernen, som i många fall har uppenbara cirkulära inslag. När Ericssons kontor i USA skulle rekrytera 12 personer för tjänst- göring i Mumbai, Indien, kunde man t.ex. notera att 11 av 12 rekryteringar var personer av indiskt ursprung.22

22 Presentation av Cecilia Calais och Anna Milstig, kommitténs seminarium: Migrationens betydelse för den svenska arbetsmarknaden, 2010-03-12.

100

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

EU:s direktiv för utstationering av anställda

EU:s direktiv för utstationering av anställda i samband med till- handahållande av tjänster23 som antogs i december 1996, syftar till att garantera vissa villkor för arbetstagare som av sin arbetsgivare utstationeras för tidsbegränsad tjänstgöring i ett annat EU-land. Med utstationerad arbetstagare avses enligt direktivet arbetstagare som under en begränsad tid utför arbete inom en annan medlems- stats territorium än där han eller hon vanligtvis arbetar. Direktivet omfattar tre typer av utstationeringar.

Den första rör utstationering enligt ett avtal mellan arbets- givaren och mottagaren av tjänsten i värdlandet. Den andra typen avser situationer när den anställde utstationeras till ett företag i värdlandet inom arbetsgivarens koncern.24 Den tredje formen av utstationering avser bemanningsföretag som hyr ut arbetskraft till användarföretag i värdlandet.25

Enligt direktivet är medlemsländerna skyldiga att, oavsett vilken lag som gäller för anställningsförhållandet, garantera att vissa vill- kor på arbetsrätts- och arbetsmiljöområdet i värdstaten tillämpas på utstationerade arbetstagare. Det rör sig bl.a. om längsta arbetstid och kortaste vilotid, minsta antal betalda semesterdagar per år, minimilön, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen samt vissa villkor på diskrimineringsområdet. Sverige har genomfört direktivet genom utstationeringslagen26 som är tillämplig även på utstationeringar från tredje land.

4.4Internationella studenter

Internationella studenter – kvalificerad arbetskraft och resurs för utveckling

Internationella studenter är en relativt stor och viktig grupp vad gäller inflyttning till Sverige. Under läsåret 2008/2009 kom drygt 24 000 nya internationella studenter och de senaste åren har fler än 30 000 utländska studenter studerat i Sverige varje år.27 De inter- nationella studenterna är redan i någon mån cirkulärmigranter, en

23Direktiv 96/71/EG.

24S.k. intra-corporate transferee.

25EU-upplysningen, Sveriges riksdag, www.eu-upplysningen.se

26Lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare.

27Högskoleverket/SCB (2010).

101

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

flyttning från, och tillbaka till, ursprungslandet ligger i utbytes- studiernas natur. De internationella studenterna är ofta unga, välut- bildade personer som tillfälligt kommer till Sverige i syfte att ytter- ligare förstärka sina kvalifikationer och meriter. De utgör med sin speciella kompetens en nyckelgrupp både som potentiella arbets- kraftsinvandrare i Sverige och som högkvalificerad resurs som vid återvändandet kan bidra till utvecklingen i sina hemländer.

Internationella studenter är en grupp som i stor utsträckning har utbildning inom något av de områden där det finns en efter- frågan på arbetskraft i Sverige. En stor del av de internationella studenterna studerar inom det tekniska området där det finns flera bristyrken.28 De internationella studenternas möjlighet att komma in på den svenska arbetsmarknaden påverkas positivt av att de redan har en erfarenhet av Sverige, de har ibland studerat svenska och har en utbildning som åtminstone till viss del är svensk. Efter- som gäststudenterna också har möjlighet att arbeta extra vid sidan av studierna utan ett speciellt arbetstillstånd, har en del redan viss erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden. Detta borde göra gäst- studenterna till en attraktiv grupp för svenska företag, samtidigt som de redan har kopplingar till Sverige. Steget att ta ett arbete här torde således inte vara så stort.

En stor majoritet av studenterna återvänder vanligen efter studi- erna till sina ursprungsländer. För den grupp studenter som skulle vilja stanna i Sverige efter avklarade studier ökade dock möjlig- heterna med den förändring som skedde i samband med att det nya regelverket om arbetskraftsinvandring trädde i kraft den 15 decem- ber 2008. Det nya regelverket innebär för de internationella studenternas del att de inte längre måste lämna landet för att söka arbetstillstånd från sitt ursprungsland om de blivit erbjudna arbete i Sverige. Villkoret är att studenten slutfört 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskningsutbildning och fortfarande har giltigt uppehållstillstånd i Sverige.29

Även de studenter som inte väljer att stanna i Sverige i ett första skede tar med sig erfarenheten från Sverige tillbaka till ursprungs- landet. Dessa är naturligtvis i första hand en grupp som kan bidra till utvecklingen i ursprungslandet, men de kan också utgöra en viktig grupp när svenska företag ska etablera sig eller rekrytera i utlandet.

28Se kapitel 5.

29Prop. 2007/08:147.

102

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

Fakta om internationella studenter i Sverige

Antalet utländska studenter ökar på de svenska universiteten och högskolorna, i dag är cirka en fjärdedel av alla nyinskrivna stud- enter personer som kommer inresande till Sverige.30 På de utbild- ningar på avancerad nivå som startade hösten 2007 var fler än hälften av de registrerade studenterna utländska.31 Läsåret 2008/2009 studerade 36 000 internationella studenter i Sverige.32 33

Utbytesstudenter och fritt inresande studenter

Av de utländska studenter som var inskrivna under höstterminen 2009 var drygt varannan en student som kommit inom ett utbytes- program med ett utländskt partneruniversitet.34 Övriga var så kal- lade free movers, eller fritt inresande studenter, som själva organ- iserat sin utbildning i Sverige.35 Fritt inresande studenter har inte, till skillnad från utbytesstudenterna, något hemuniversitet att åter- vända till för att få sin examen.

Skillnaderna mellan utbytesstudenter och fritt inresande stud- enter är stor vad gäller ålder, utbildningsnivå, ursprungsland och studietid i Sverige. De flesta internationella studenter är under 25 år, men fritt inresande studenter är ofta något äldre än utbytesstud- enterna. Detta beror delvis på att det är vanligare att de studerar ett helt program i Sverige, oftast på avancerad nivå, och därmed redan har en examen från sitt ursprungsland.36 Detta påverkar även den generella studietiden i Sverige som är längre för dem än för utbytesstudenter, vilka ofta bara stannar en eller två terminer och oftast läser fristående kurser. Läsåret 2008/2009 stannade 75 pro- cent av studenterna på utbytesprogram i Sverige endast en termin, medan motsvarande siffra för fritt inresande studenter bara var 22 pro-

30Högskoleverket (2009a).

31Högskoleverket (2008).

32Högskoleverket (2010).

33Den stora ökningen av utländska studenter gör att arbetsbördan på Utlandsmyndigheterna som ska bistå Migrationsverket i bedömningen av ansökningsärendena har ökat väsentligt. Samtidigt har Riksrevisionen uppmärksammat att så många som en fjärdedel av de som beviljats tillstånd för studier kan ha rest in i Sverige av andra skäl. Detta ställer höga krav på granskning av de dokument som bifogas ansökningshandlingarna och gör att ansöknings- tiden förlängs. (RiR 2009:29).

34Det finns t.ex. ett 100-tal avtal bara mellan svenska och kinesiska universitet och hög- skolor med utbyte av varierande karaktär och intensitet.

35Högskoleverket (2009a).

36Högskoleverket/SCB (2010).

103

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

cent.37 Detta tyder på att andelen fritt inresande studenter som examineras i Sverige är relativt stor. Många avslutar alltså sin studietid i Sverige och är redo att komma ut på arbetsmarknaden.

Europa dominerar, men Asien blir allt viktigare

Det enskilt största ursprungslandet för internationella studenter är Tyskland och studenter från Europa är den största gruppen totalt sett. I utbytesprogrammen är de europeiska studenterna helt domi- nerande, cirka 80 procent kommer från Europa. Även studenter från Asien och Nordamerika är stora grupper bland utbytes- studenterna.38 Övervikten för europeiska studenter kan ha flera skäl, bland annat gör den fria rörligheten inom EU att det är enkelt för medborgarna att studera i andra medlemsländer. De europeiska länderna har också generellt sett lägre egenavgifter på universiteten och en överenskommelse inom EU garanterar rätt att studera i vilket EU-land som helst på samma villkor som de inhemska stud- enterna. Detta gör att det är förhållandevis billigt att studera i andra EU-länder. Slutligen finns en rad utbytesprogram som stöttas av EU som underlättar för studenter som vill studera i andra med- lemsländer.39

Bland de fritt inresande studenterna kommer ungefär hälften från länder i Europa och cirka en tredjedel kommer från Asien. Bland de internationella studenterna totalt sett är andelen män större än andelen kvinnor, under läsåret 2008/2009 var fördel- ningen 53 procent män och 47 procent kvinnor. Det är framför allt bland studenter från vissa asiatiska länder och främst inom de tek- niska området som övervikten för män är mycket stor.40

Av de tio största ursprungsländerna är fem europeiska länder, men Kina är näst störst efter Tyskland och ytterligare tre asiatiska länder återfinns bland de tio största. Även om Europa fortfarande dominerar bland ursprungsländerna ökar andelen inresande stud- enter från övriga världen, inte minst från Asien. Europa är ännu överlägset störst med 15 600 inkommande studenter läsåret 2008/2009. Antalet studenter från Europa ökar också fortsatt, dock inte i samma takt som antalet studenter från Asien. De senare har mångdubblats på bara ett par år, från 512 studenter läsåret 1998/1999 till närmare

37Högskoleverket/SCB (2010).

38Högskoleverket/SCB (2010).

39IOM (2008).

40Högskoleverket/SCB (2010).

104

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

11 000 studenter läsåret 2008/2009.41 I statistiken märks också en stor grupp med okänt ursprungsland, vilka övervägande torde utgöras av fritt inresande studenter från Norden och EU. Med- borgare från dessa länder behöver inte ansöka om uppehållstillstånd i Sverige, utan har uppehållsrätt.

När det gäller utomeuropeiska studenter är det en stor asiatisk övervikt bland dem som ansökt och beviljats uppehållstillstånd för studier i Sverige. Kina är ojämförligt störst, följt av Pakistan, Iran, Turkiet och Indien. Andelen afrikanska gäststudenter är fortfar- ande liten.42

Ekonomi och teknik är populära ämnen

Även vad gäller studieinriktning skiljer sig utbytesstudenterna från de fritt inresande studenterna. Utbytesstudenterna studerar i större utsträckning samhällsvetenskap, ekonomi och juridik medan de fritt inresande studenterna i högre grad studerar tekniska ämnen. Närmare hälften av de fritt inresande studenterna studerar inom det tekniska området och därefter kommer samhällsvetenskap och ekonomi med cirka 20 procent av studenterna.43 Denna fördelning speglas i att Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) har det största antalet utländska studenter av de svenska universiteten, 4 400 stud- enter under läsåret 2008/2009.44 Blekinge tekniska högskola har den största andelen utländska studenter på sina utbildningar, drygt 28 procent av studenterna under läsåret 2008/2009. Även KTH och Chalmers tekniska högskola har hög andel internationella stud- enter, 25 respektive 17 procent.45

Utbildning på hög nivå

En stor del av de utländska studenterna, framför allt fritt inresande studenter, återfinns på program och kurser på avancerad nivå. Det beror inte minst på att utbudet av program som genomförs på engelska är betydligt större på avancerad nivå. Andelen utländska studenter är hög också bland forskarstudenterna. Närmare 4 200

41Högskoleverket/SCB (2009a) och Högskoleverket/SCB (2010).

42Migrationsverket (2008).

43Högskoleverket/SCB (2010).

44Högskoleverket/SCB (2010).

45Enligt uppgift från Högskoleverket.

105

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

utländska studenter läste forskarutbildning i Sverige under höstter- minen 2008, dessa utgjorde cirka 21 procent av det totala antalet forskarstuderande. Även bland forskarstudenterna är trenden en allt större andel utländska studenter. Under 2008 påbörjade drygt 1 000 utländska studenter doktorandutbildning i Sverige. Dessa utgjorde cirka en tredjedel av det totala antalet nya doktorander.46 Könsfördelningen bland de utrikes födda doktoranderna som påbörjade doktorandutbildning under 2008 skiljer sig mycket åt från gruppen som helhet. Bland de utrikes födda doktoranderna är hela 64 procent män och endast 36 procent är kvinnor, medan det för gruppen som helhet är jämn könsfördelning.

Även bland de forskarstuderande dominerar Asien. Mer än en tredjedel av de nya utländska doktoranderna kommer från Asien, där Kina och Pakistan är de största ursprungsländerna. De ämnes- områden som har störst andel utländska studenter är teknikveten- skap, medicin, naturvetenskap och samhällsvetenskap. Att teknik är ett stort ämne avspeglas också i att KTH och Luleå Tekniska Universitet har den största andelen utländska studenter bland sina nybörjare – 58 procent. De universitet som tar emot flest utländska forskare sett till antalet är KTH, Lunds universitet och Karolinska Institutet.47

Internationell utblick

Även i ett internationellt perspektiv ökar andelen studenter som någon gång under sin studietid studerar i ett annat land. År 2004 studerade 2,7 miljoner personer utanför sitt eget land, tre gånger så många som för 20 år sedan. Den politiska frågan om internationella studenter har de senaste åren ändrat karaktär, det handlar nu mer än tidigare om affärsstrategiska och ekonomiska överväganden. Tidigare har internationellt studentutbyte präglats av att en mindre grupp toppstudenter flyttat utomlands för en kortare period för att därefter åka tillbaka till sitt hemland. Politiken kring internationella studenter i dag kännetecknas allt mer av strategier för att dra nytta av studentströmmarna. Förutom möjligheten att rekrytera högt kvalificerad arbetskraft till en alltmer globaliserad arbetsmarknad har internationella studenter blivit en lukrativ affärsidé i många länder. I de flesta länder omfattas inte utländska studenter av

46Högskoleverket/SCB (2009b).

47Högskoleverket/SCB (2009b).

106

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

nationella bidragssystem för studier utan ger en extra inkomst för universiteten. Det har också blivit vanligare att etablerade uni- versitet i väst startar filialer i andra länder och på så sätt exporterar utbildning direkt in på den växande marknaden. Detta är vanligt inte minst i Kina och andra asiatiska länder där efterfrågan på utbildning har växt i snabb takt de senaste åren.48 Internationella studenter är också viktiga för universiteten eftersom de generellt anses bidra till en kvalitetsförbättring av utbildningen. Ett ökat antal studenter kan ge ett ökat utbildningsutbud och samtidigt bidrar utländska studenter till att det ställs högre krav på att utbild- ningen är konkurrenskraftig i ett internationellt perspektiv.49

Att europeiska länder är så dominerande som ursprungsländer för de internationella studenterna i Sverige är i linje med en generell tendens att internationella studenter i stor utsträckning studerar i andra länder i sin egen region. Detta gäller speciellt för Europa. Även afrikanska studenter väljer ofta att studera i Europa, medan Nordamerika är mest populärt hos asiatiska studenter.50 Asien är dock på uppgång i hela världen och Kina är det kvantitativt största ursprungslandet följt av Sydkorea och Indien. Det kvantitativt största mottagarlandet är USA följt av Storbritannien och Tysk- land.51

Avgifter för studenter från tredje land

Sverige går nu i likhet med många andra länder mot ett system med avgifter för internationella studenter. Regeringen föreslog i februari 2010 i en proposition till riksdagen att utländska studenter från och med höstterminen 2011 ska betala en avgift för sina studier i Sverige. Avgifter ska tas ut både på grundnivå och på avancerad nivå. Utbildning på forskarnivå kommer även fortsatt att vara avgiftsfri, dock finns redan i dag krav på att den forskarstuderande har egen försörjning, antingen genom stipendier eller genom doktorandlön från universitetet. Avgiftssystemet ska inte gälla för studenter från Norden och EU eftersom de enligt EES-avtalet har rätt att studera i Sverige på samma villkor som svenska medborgare.

48Detta gäller också svenska universitet, bl.a. har Karolinska Institutet ett eget minicampus på Pekings Universitet och Chalmers har ett eget ”minicampus” på Taiwan Jiaotong Uni- versity.

49IOM (2008).

50IOM (2008).

51OECD (2009).

107

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

Storleken på avgiften ska bestämmas av respektive universitet och ska till fullo täcka universitetets utgifter för utbildningen.52

Det finns en oro, inte minst från universitetens sida, att inför- andet av ett avgiftssystem kommer att innebära att färre utländska studenter söker sig till Sverige. Detta skulle i sin tur påverka kurs- utbudet, främst på avancerad nivå där utländska studenter domi- nerar på många utbildningar. Det finns också en oro för att inför- andet av avgifter i förlängningen kommer att påverka arbetsmark- naden, framförallt inom det tekniska området, eftersom utbudet av nyutexaminerade utbytesstudenter skulle minska. Även bland diasporagrupper finns en oro för att det nya systemet kan komma att innebära att det blir svårare för studenter från vissa länder, främst i Afrika, att studera i Sverige.

Universiteten lyfter fram behovet av ett väl fungerande system för stipendier. Behovet av ett utökat stipendiesystem för utländska studenter betonas även i Globaliseringsrådets rapport som presen- terades i maj 2009. Där framhålls att ett utökat stipendiesystem är viktigt för att fortsatt kunna attrahera begåvade studenter från andra länder när ett avgiftssystem införs.53

I regeringens proposition föreslås också att två stipendie- program ska införas, ett som riktar sig till studenter från de länder med vilka Sverige bedriver långsiktigt utvecklingssamarbete och ett som riktar sig till studenter från andra länder utanför EU/EES. Regeringen menar i sin proposition att ett införande av ett avgifts- system, i kombination med ett system för stipendier, inte ska leda till minskat antal utländska studenter. Tvärtom kan universiteten genom att ta betalt för sina tjänster höja utbildningens kvalitet och därmed stärka sin konkurrenskraft.54

Från student till arbetstagare

Många av de studenter som kommer till Sverige vill gärna få med sig en erfarenhet av svensk arbetsmarknad innan de åker tillbaka till sitt ursprungsland. Detta kan ske antingen genom en tids praktik i Sverige som en del av utbildningen eller genom att arbeta en period

52Prop. 2009/10:65.

53Ds 2009:21.

54Prop. 2009/10:65. En diskussion om universitetens rekrytering av utländska studenter har pågått länge, och kritiska röster menar att universitet med vikande studentunderlag fyllt platserna med utländska studenter för att undvika nödvändiga reformer. Dessa menar att universiteten genom att ta betalt för utbildningen i stället nu får utrymme att höja dess kvalitet.

108

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

efter avslutade studier. De flesta studenterna som skulle vilja stanna i Sverige efter avslutad utbildning avser dock inte primärt bosätta sig i Sverige permanent, men en erfarenhet av ett annat lands arbetsmarknad är en viktig merit när de i ett senare skede åter- vänder till ursprungslandet eller flyttar vidare. Denna kännedom om den utländska arbetsmarknaden ökar anställningsbarheten och gör det möjligt att göra större löneanspråk väl tillbaka i hemlandet.

För många utländska studenter, som gärna skulle vilja stanna, är det dock svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Internationella studenter som har uppehållstillstånd för studier i Sverige får arbeta utan arbetstillstånd under den tid de har uppe- hållstillstånd för studier. Sedan det nya regelverket för arbetskrafts- invandring trädde i kraft kan utländska studenter ansöka om arbetstillstånd i Sverige utan att lämna landet. Villkoret är att stud- enten klarat av motsvarande minst en termins studier i Sverige.55 De internationella studenter som får erbjudande om arbete och stannar i Sverige efter examen är dock relativt få i jämförelse med andra länder. Under 2009, det första året med det nya regelverket, beviljades endast 435 före detta studenter arbetstillstånd i Sverige. De flesta före detta studenter som beviljats arbetstillstånd kommer från Pakistan, Bangladesh och Kina – länder från vilka det också kommer ett stort antal studenter. De vanligaste yrkena för före detta studenter är köks- och restaurangbiträden, dataspecialister och civilingenjörer och arkitekter.56

Enligt både universiteten och rekryteringsföretag som arbetar med studentrekrytering är språket en viktig orsak till att stud- enterna har svårt att få arbete. Det finns ett mycket stort intresse från de utländska studenternas sida av en kontakt på arbetsmark- naden, men företagen efterfrågar i stor utsträckning personal som behärskar svenska. Bristande språkkunskaper hos studenterna är också en anledning till att det nya regelverket för arbetskrafts- invandring ännu inte fått någon större effekt, menar universiteten och rekryterarna; det finns inte någon efterfrågan hos företagen för studenter som inte talar svenska. Ett annat problem som framhålls är att många arbetsgivare inte har erfarenhet av eller kunskaper om att anställa personer med delvis utländsk utbildning. I branscher som har brist på kvalificerad personal eller på större företag upplevs detta dock som ett mindre problem. En annan aspekt är att de studenter som redan lämnat sitt hemland ofta är flyttbenägna, om

55Prop. 2007/08:147.

56Migrationsverket (2009).

109

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

studenten får ett bra erbjudande från ett annat land finns inte någon anledning att stanna just i Sverige. Innan lagändringen rekry- terades efter avslutad utbildning bland annat många utländska stud- enter från KTH till Norge.

Sambanden mellan utlandsstudier och migration

Det finns ingen komplett bild över kopplingen mellan utlands- studier och migration, men klart är att det finns ett tydligt sam- band. I ett internationellt perspektiv är de drygt 400 studenterna som valt att stanna i Sverige sedan det nya regelverket för arbets- kraftsinvandring trädde i kraft en mycket låg andel. I till exempel Storbritannien stannade drygt en fjärdedel av de utländska stud- enterna kvar för att arbeta efter läsåret 2004–2005 och i Kanada räknar man med att cirka 15–20 procent av alla utländska studenter stannar för att förvärvsarbeta.57 Huruvida den låga andelen för internationella studenter i Sverige står sig återstår att se, men en viktig faktor vid internationella jämförelser är att språket som utgör ett hinder för utländska studenter att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Samtidigt är språket inte hela för- klaringen; uppgifter från Norge visar att 18 procent av de studenter som hade sitt ursprung i ett land utanför EES och studerade i Norge mellan 1991 och 2005, stannade en period i Norge efter studierna. Att så få studenter får möjlighet att stanna i Sverige efter studierna tyder på att arbetsgivarna i stor utsträckning inte är med- vetna om den resurs för arbete i Sverige som de internationella studenterna utgör.

Frågeställningar om cirkulär migration bör finnas med som en utgångspunkt när policy för internationellt studentutbyte disku- teras och formuleras. Utbytesstudenterna är av stort värde både för Sverige och för ursprungslandet. Om studenterna har haft en lyckad studieperiod här blir de på många sätt ambassadörer för Sverige efter att de har avslutat sin vistelse. Detta kan främja både handel och relationer mellan länderna. Det är därför av stor vikt att ta tillvara potentialen i de internationella studenterna. Åtgärder för att underlätta studier i svenska och annan integration för att göra gruppen mer åtråvärd på den svenska arbetsmarknaden kan över- vägas. Kontakten mellan det svenska samhället och de internation-

57 IOM (2008).

110

SOU 2010:40

Speciella kategorier av migranter i Sverige

ella studenter som flyttat från Sverige kan också utökas för att stimulera cirkulär migration till Sverige.

4.5Personer som vistas i Sverige utan uppehållstillstånd

Det finns en grupp människor som vistas utan tillstånd i Sverige och som därmed inte går att återfinna i officiell statistik. På grund av detta går det heller inte att veta säkert hur många det handlar om, men uppskattningar från frivilligorganisationer tyder på mellan 25 000 och 50 000 personer.

Bland dem som finns i Sverige utan tillstånd finns olika grupper. Den största är förmodligen tidigare asylsökanden som fått avslag på sin asylansökan men inte har lämnat landet. För närvarande finns cirka 19 000 ärenden där asylsökande avvikit före avvisning, men av dessa är det ungefär hälften som kan förmodas vara kvar i landet. Sedan finns ytterligare en grupp som tidigare fått avslag, men vars ärende har preskriberats efter att den fyra år långa pre- skriptionstiden löpt ut. Cirka 3 000 ärenden per år preskriberas, av dessa har vissa sedan länge lämnat landet, andra lämnar kort efter preskriberingen in en ny ansökan om asyl. En annan grupp är tidig- are asylsökanden som utvisats men som på nytt rest in i landet. Uppskattningsvis handlar det om ett par tusen som för närvarande finns i Sverige.

Förutom tidigare asylsökanden som stannat i landet efter ett avvisningsbeslut finns även grupper som kommit in i landet med tillstånd och därefter stannat när tillståndet gått ut. Till dessa hör bl.a. personer som tidigare har haft arbetstillstånd eller tillstånd för studier. Ofta fortsätter de sitt liv som tidigare och vet inte alltid om att de lever i Sverige utan tillstånd. I denna grupp finns även anhöriginvandrare som gift sig eller blivit sambo med en person med svenskt uppehållstillstånd, men där förhållandet brustit och personen trots det stannar kvar i Sverige. Det finns också de som rest in med vanligt turistvisum och sedan stannat kvar i Sverige. Ungefär 200 000 personer reser på detta sätt in i Sverige varje år och det finns i dag ingen kontroll av att de som rest in på turist- visum verkligen lämnar landet. Ytterligare en grupp är personer som fått visering till ett annat land i Schengensamarbetet och där- med kan resa fritt inom Schengenområdet. Vissa av dessa kan san- nolikt ha kommit till Sverige och stannat kvar då visumet gått ut.

111

Speciella kategorier av migranter i Sverige

SOU 2010:40

Slutligen finns de som rest in visumfritt. Beräkningar tyder på att det handlar om ett par tusen personer i vardera av dessa kategorier som i dag lever i Sverige utan att vara registrerade. Uppgifter från frivilliga vårdmottagningar för personer utan tillstånd att vistas i landet tyder dock på att de personer som befinner sig här utan till- stånd till största delen är före detta asylsökanden, eftersom denna grupp utgör en stor majoritet av dem som söker vård på dessa mot- tagningar.58

Många av de som befinner sig utan tillstånd i Sverige arbetar, ofta under dåliga förhållanden. Fackligt center för papperslösa bedömer att det bara i städbranschen arbetar cirka 4 000 personer som är utan tillstånd. I hotell och restaurangbranschen är förhål- landena liknande. Totalt inom LO:s områden uppskattar centret att det finns närmare 10 000 arbetstagare utan tillstånd, till dessa kom- mer också barn och personer som inte arbetar.59

58Avsnittet bygger på beräkningar av Sanna Vestin, Flyktinggruppernas och Asylkom- mittéernas Riksråd (FARR).

59Fackligt center för papperslösa, www.fcfp.se

112

5 Migration och arbetsmarknad

5.1Utrikes födda på arbetsmarknaden

Arbetsmarknaden styrs av samspelet mellan efterfrågan och utbud av lediga tjänster och tillgänglig arbetskraft. Utbudet av lediga tjänster och tillgången på arbetskraft varierar över tiden beroende på bl.a. konjunkturläge, pensionsavgångar, olika storlek på årskullar och andel som går direkt ut på arbetsmarknaden respektive vidare- utbildar sig under olika perioder. Migration har alltid haft betydelse för att möta konjunktursvängningar och andra förändringar på arbetsmarknaden. I matchningen mellan utbud och efterfrågan ska arbetsgivarna hitta rätt person att utföra arbetsuppgifterna, sam- tidigt som arbetstagaren ska hitta rätt tjänst utifrån sina kvalifika- tioner. Cirkulärmigranter kan utgöra ett viktigt tillskott på arbets- marknaden under perioder av arbetskraftsbrist och i sektorer där det saknas personal med rätt kvalifikationer.

Möjligheten att komma in på arbetsmarknaden avgörande för kompetensutvecklingen

En förutsättning för att personer som kommer till Sverige, och där- med är potentiella cirkulärmigranter, ska kunna bidra till utveck- lingen i sitt ursprungsland är att den kompetens som personen bär med sig till Sverige kontinuerligt förvaltas och utvecklas. En viktig del i att förvärva ny kunskap är möjligheten att få ett arbete i Sverige. Som arbetskraftsinvandrare är förutsättningen för att få ett uppehålls- och arbetstillstånd att man direkt tillträder en tjänst. För migranter som kommit av andra skäl gäller inte detta, men oavsett invandringsskäl spelar möjligheten att få ett arbete en avgörande roll för individens kompetensutveckling och integration. Frågan om utrikes föddas deltagande på arbetsmarknaden är också en viktig samhällsekonomisk fråga. I takt med att den svenska befolk-

113

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

ningen blir allt äldre ökar försörjningsbördan för dem som är i yrkesverksam ålder. Att ta vara på den resurs som de utrikes födda utgör är följaktligen centralt för att migrationen ska ge positiva utvecklingseffekter både i Sverige, i ursprungsländerna och för den enskilde individen.

Anknytningen till arbetsmarknaden är sämre bland utrikes födda

Hur stor anknytningen till arbetsmarknaden är inom en viss grupp kan mätas på flera olika sätt, dels genom arbetskraftsdeltagande, dels genom sysselsättningsgrad och dels genom andelen arbetslösa.1 För utrikes födda noteras både lägre arbetskraftsdeltagande, lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshet än för personer födda i Sverige, även om variationen inom gruppen är mycket stor. Under 2009 var sysselsättningsgraden i åldersgruppen 15–74 år 56 procent bland utrikes födda medan sysselsättningsgraden för inrikes födda var 66 procent. Skillnaden är större mellan inrikes och utrikes födda kvinnor än män.2 Sysselsättningsgraden har generellt sett gått ned som en konsekvens av den ekonomiska krisen, men nedgången i ekonomin har inte drabbat utrikes födda i så stor utsträckning som väntat. Utrikes födda, speciellt de nyanlända, drabbas oftare av uppsägningar i samband med konjunktursvängningar, dels för att de ofta tillhör de senast anställda, dels för att de mer ofta än infödda har osäkra anställningsformer så som timanställning och tillfälliga arbeten.3 De senare årens ekonomiska kris har dock i huvudsak slagit mot arbeten inom industrin som framförallt sys- selsatt inrikes födda, men nedgången har också märkts av inom bl.a. tjänstesektorn som sysselsätter många utrikes födda.

Det är många olika faktorer som påverkar sysselsättningsgraden i olika grupper. En studie från SCB visar att den viktigaste faktorn är tiden i Sverige. Det är svårt för nyanlända invandrare att komma in på arbetsmarknaden. År 2007 var mindre än en tredjedel av de migranter som varit i Sverige två år eller kortare yrkesverksamma.

1Arbetskraftsdeltagandet inkluderar både dem som har ett arbete och dem som söker arbete, gruppen sysselsatta inkluderar dem som under en referensvecka arbetat minst en timme som arbetstagare, egen företagare eller som oavlönad medarbetare samt dem som hade anställning men var tillfälligt frånvarande under referensveckan. Även personer som deltar i vissa arbets- marknadspolitiska program räknas som sysselsatta. Personer som är föräldralediga eller som studerar räknas inte som sysselsatta. (SCB 2009c).

2SCB (2009c). Notera att denna studie avser åldersgruppen 20-64 år.

3SCB (2009c).

114

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

Andelen sysselsatta bland dem som varit i Sverige längre än 20 år var samtidigt närmare 70 procent.4

Även skälen för bosättning utgör en viktig faktor bakom migr- antens möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. Bland dem som kommit till Sverige som asylsökande och beretts skydd här har bara var tionde person fått sysselsättning året efter invandringen. Därefter ökar sysselsättningsnivån successivt, men fortfarande efter sex till sju år är hälften utan sysselsättning och tio år efter invandringen har bara 60 procent sysselsättning. För dem som kommit till Sverige som arbetskraftsinvandrare eller för att studera är däremot andelen som har arbete efter tio år i Sverige stor, runt 75 procent. Samtidigt är det betydligt färre i dessa grupper som är kvar i Sverige tio år efter invandringen. En anledning till detta kan vara att dessa flyttat till Sverige med avsikten att stanna ett par år för att öka sin kompetens och sedan återvända till sitt ursprungs- land eller flytta vidare. Det kan också till viss del bero på att de som inte funnit sysselsättning inte heller har stannat kvar i landet i lika stor utsträckning som dem som kommit av asylskäl eller genom familjeanknytning.5

Även utbildningsnivån är viktig för etablering på arbets- marknaden. Högutbildade är sysselsatta i högre utsträckning än lågutbildade. Bland dem som endast har förgymnasial utbildning är andelen som har arbete ett år efter invandringen till Sverige mindre än 20 procent och efter tio år hade fortfarande bara hälften syssel- sättning. Detta kan jämföras med dem som har eftergymnasial utbildning där andelen sysselsatta efter tio år är drygt 70 procent. Utbildningsnivån är generellt något lägre bland utrikes födda än bland inrikes födda. Det är en något större andel personer som endast har förgymnasial utbildning bland de utrikes födda, medan andelen som har gymnasieutbildning som högsta utbildningsnivå är lägre. Däremot är andelen som har eftergymnasial utbildning unge- fär lika för de båda grupperna. Skillnaderna mellan olika invandr- ingsgrupper är dock stora. Bland irakier som invandrat till Sverige har 30–40 procent eftergymnasial utbildning. Bland migranter från forna Jugoslavien har drygt var femte person eftergymnasial utbild- ning och bland dem som kommit från Somalia är det endast en av tio. Detta avspeglar sig också på sysselsättningsnivåerna för de olika grupperna.6

4Svenskt Näringsliv/SACO (2010).

5SCB (2009c).

6SCB (2009c).

115

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

Samtidigt som hög utbildning ökar chanserna att få ett arbete i Sverige visar tidigare studier att många utrikes födda med efter- gymnasial utbildning inte får ett arbete som motsvarar deras utbild- ningsnivå.7 En undersökning som SCB gjort visar att endast två tredjedelar har ett arbete som helt eller delvis överensstämmer med deras utbildning. En femtedel hade ett arbete som inte krävde någon högskoleutbildning alls.8 Det utgör ett stort problem både för individen och för samhället att misslyckas med att ta tillvara den kompetens som individen bär med sig – istället för brain gain uppstår brain waste. I förlängningen innebär detta också ett hinder för cirkulation och framtida kunskapsöverföring tillbaka till ursprungslandet.9

Orsaker till de utrikes föddas svaga ställning på den svenska arbetsmarknaden

Invandrarnas sämre situation på arbetsmarknaden påverkas av flera faktorer. Många saknar nätverk och kontakter inom de områden där de har kompetens och erfarenhet, samtidigt som en stor del av rekryteringen sker genom just kontakter. Det saknas också i många fall kunskap om tillgodoräknade och validering av tidigare erfaren- heter. Diskriminering förekommer.

Andra orsaker till att det är svårt att komma in på arbets- marknaden är regionala inlåsningar. Även de som har utbildning inom områden där det råder efterfrågan på arbetskraft kan ha svårt att få arbete om de bor i regioner där efterfrågan är låg. Detta gäller främst personer med teknisk-industriella utbildningar på gymnasie- nivå, men också personer med vårdutbildningar. Det finns även en mindre grupp arbetslösa med högskoleutbildning i regioner med låg tillväxt. Bristande språkkunskaper är ett annat problem. De flesta arbetsgivare, oberoende av bransch, uppger att det är viktigt att kunna tala och förstå svenska.10 Det saknas också i stor utsträckning kunskap bland svenska arbetsgivare om värdet av utländsk arbetslivserfarenhet och utbildning. Därför är möjligheten till validering av tidigare utbildning och yrkeserfarenheter central.

Samtidigt är de praktiska frågorna bara en liten del av för- klaringen till utrikes föddas svaga ställning i samhället. Diskri-

7Integrationsverket (2006).

8SCB (2009d).

9Holzmann och Münz (2004).

10Se vidare avsnitt 5.3 och 5.4.

116

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

minering och fördomar bland arbetsgivarna utgör många gånger ett stort problem. Såväl forskning som rapporter från myndigheter visar att diskriminering förekommer inom många olika samhälls- områden. Exempelvis har ett antal studier som gjorts konstaterat att personer med utländskt klingande namn i mindre utsträckning kontaktats av arbetsgivare och hyresvärdar än personer med svenskt klingande namn. En person i fokusgrupperna berättar att hon upplever att det inte finns något intresse för hennes kompe- tens i Sverige – trots att hon är högutbildad:

Sverige verkar inte så intresserat av vad jag har att erbjuda, kan man säga. Här skiljer sig Sverige från andra länder jag bott i. För mig är Sverige svårast att leva i, och då kanske främst yrkesmässigt. Det här med att ta vara på det vi har. Jag är välutbildad men här värdesätts det inte. Jag upplever inte att det finns något intresse… Det är till min nackdel att jag är invandrare.11

Flera satsningar har gjorts för att minska diskrimineringen, bl.a. trädde en ny diskrimineringslagstiftning i kraft i januari 2009. I samband med detta inrättades också den nya myndigheten Diskri- mineringsombudsmannen. Diskriminering är fortsatt ett stort pro- blem och det är viktigt att arbeta vidare med attitydförändringar inom detta område.

Efterfrågan på arbetskraft i lågkonjunktur

Trots arbetslöshet och lågkonjunktur kan det finnas brist på arbetskraft inom vissa sektorer. Efter nedgången på arbets- marknaden under 2009 väntas tillgången på arbete öka något under 2010. Lågkonjunkturen har i huvudsak drabbat vissa områden och branscher, framför allt industriyrken där antalet lediga jobb i för- hållande till antalet arbetssökande har minskat kraftigt. De sektorer inom vilka efterfrågan på arbetskraft är störst är bl.a. handel, transport, restaurang och service. Det handlar i huvudsak om yrken inom tjänstesektorn där den ekonomiska krisen inte slagit lika hårt.12

11Kommittén har låtit genomföra tre s.k. fokusgrupper (samtliga under april, 2010) i syfte att belysa frågor med betydelse för rörligheten mellan Sverige och ursprungsländerna. Del- tagarna har utgjorts av pesoner med ursrpung i länder utanför EU – i Mellanöstern, Afrika, Sydamerika samt Asien – som kommit till Sverige i vuxenåldern och i dag är svenska med- borgare. Personerna i fråga har varit bosatta i Sverige under en period om 12-30 år. Fokus- grupperna ar genomförts av företaget Markör Markand och Kommunikation AB.

12Arbetsförmedlingen (2010).

117

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

Det finns många olika skäl till att det uppstår brist inom ett yrke. Dels handlar det om att det utbildas för få till vissa yrken, men det kan också bero på snabb tillväxt inom yrket som gör att det är svårt att hitta personer med yrkeserfarenhet eller att till- gången på utbildad personal är så stor att kompetenskraven inom yrket höjs. Vidare kan lönenivåer och arbetsförhållanden inom ett visst yrke bidra till att det är svårt att rekrytera. De flesta yrken där Arbetsförmedlingen bedömer att det under 2010 kommer att råda brist på kvalificerad arbetskraft, är yrken som det råder brist inom oavsett konjunkturläge. Bland dessa återfinns flera vårdyrken, bland annat läkare, tandläkare och sjuksköterskor med vissa specia- listkompetenser. Det råder också brist på civilingenjörer inom vissa områden där det ställs krav på en viss specialistkompetens. Även på sikt väntas brist uppstå på ingenjörer och tekniker. Datayrken är en av de yrkesgrupper där efterfrågan bedöms vara stark framöver, främst för programmerare, men också IT-strateger. Arbetslösheten för IT-utbildade ökade visserligen under 2009, men mindre än för andra yrkesgrupper. Samtidigt som det väntas bli brist finns dock många utbildade inom IT-området och i huvudsak gäller bristen högt kvalificerad personal med arbetslivserfarenhet.13

I vilken utsträckning har arbetskraftsinvandringen skett i bristsektorer?

Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring har inneburit att möjligheterna till arbetskraftsinvandring från länderna utanför EU/EES ökat.14

Det kan finnas olika skäl till att arbetsgivaren vill rekrytera från utlandet. Det kan t.ex. handla om att det råder brist på en specifik yrkeskompetens, både vad det gäller utbildning och erfarenhet. Det kan också saknas en viss typ av kunskap, exempelvis ett särskilt språk eller andra kvalifikationer, och det kan också bero på per- sonliga förhållanden eller ägarstrukturer inom företagen.

Bland dem som fått arbetstillstånd efter det första året med det nya regelverket finns både högt kvalificerad personal och arbets- tagare inom låglöneyrken. De vanligaste yrkena är medarbetare inom jordbruk, dataspecialister, restaurangpersonal och civilingen- jörer. Asien dominerar bland ursprungsländerna. Thailand, Indien

13Arbetsförmedlingen (2010).

14Regeringskansliet (2008).

118

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

och Kina är det tre största länderna, men också Ukraina är ett stort ursprungsland. Totalt har drygt 17 000 nya arbetstillstånd beviljats under det första året med det nya regelverket.15

Sammantaget kan man konstatera att arbetskraft från länder utanför Europa till viss del har rekryterats inom yrkesområden där Arbetsförmedlingen har prognostiserat brist, dataspecialister och civilingenjörer är exempel på sådana. Samtidigt återfinns köks- och restaurangbiträden samt städare/lokalvårdare bland de 10 vanligaste yrkena bland arbetskraftsinvandrare under 2009 och detta är i stäl- let yrken som Arbetsförmedlingen listar bland dem där det råder störst överskott på arbetssökande.

5.2Företagare med utländsk bakgrund

Vanligt med egenföretagare bland utrikes födda

Det framförs ofta att det är vanligt med egenföretagande bland utrikes födda och sett till antalet sysselsatta inom de båda grup- perna är andelen egenföretagare större bland utrikes födda än bland personer födda i Sverige.16 Jämför man däremot utrikes födda med inrikes födda utan att ta hänsyn till sysselsättningsnivån är egen- företagande i stort sett lika vanligt.17 Detta beror på att andelen sysselsatta totalt sett är lägre bland utrikes födda. I vissa grupper är dock skillnaden markant, i åldrarna 18-30 år är det nästan dubbelt så vanligt med egenföretagande bland utrikes födda som bland per- soner födda i Sverige.18

I Sverige finns närmare 70 000 företag som ägs av personer som är utrikes födda och dessa sysselsätter idag runt 250 000 personer.19 År 2008 startades totalt 57 800 nya företag och av dessa startades nästan var femte (9 800 företag), av en person med utländsk bak- grund20.21

De utrikes födda företagarna är relativt lika företagare födda i Sverige i de flesta avseenden, men det finns vissa mindre skill-

15Se även kapitel 4.

16Tillväxtverket (2009).

17SCB (2009c).

18Tillväxtverket (2008).

19Exportrådet, www.exportradet.se

20Dvs. personer som är utrikes födda eller personer som är födda i Sverige, men med två utrikes födda föräldrar.

21Tillväxtanalys (2009).

119

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

nader.22 Det är generellt fler män än kvinnor som startar egna före- tag, men skillnaderna mellan könen är något mindre bland utrikes födda än i gruppen som helhet. I det avseendet är alltså utrikes födda mer jämställda än personer födda i Sverige. Den största enskilda branschen för utrikes födda småföretagare är handel, med en viss övervikt för kvinnliga företagare. Den näst vanligaste branschen för utrikes födda kvinnor är renhållning, rekreation och service. Båda dessa branscher är vanliga också bland svenskfödda kvinnliga företagare. Bland utrikes födda män är hotell och restau- rang den vanligaste branschen efter handel, och inom hotell och restaurang finns även många företag som drivs av utrikes födda kvinnor. Hotell och restaurang är samtidigt en bransch med relativt få svenskfödda företagare. Vidare är företagstjänster och uthyrning en relativt stor bransch för utrikes födda företagare, men här finns också många svenskfödda småföretagare.23 Bland de företag som startades av utrikes födda under 2008 var transport och kom- munikation den vanligaste branschen följt av varuhandel, repara- tioner och hotell- och restaurangverksamhet.24

Varför egenföretagande?

Det viktigaste skälet till att starta eget företag är möjligheten att förverkliga idéer och att få arbeta självständigt – detta uppger både utlandsfödda och svenskfödda nyföretagare. Hela 15 procent av de utrikes födda uppger dock risken för att bli arbetslös som det huvudsakliga motivet till att starta företag, en betydligt större andel än bland de svenskfödda nyföretagarna.25 Andra studier har dock visat att det inte finns något klart samband mellan arbetslöshet och egenföretagande, utan pekar istället på skillnader i värderingar och attityder. T.ex. är egenföretagare vanligare i många av de stora invandringsländerna, såsom Irak, Iran och Bosnien-Hercegovina.26 Motivet att starta företag har på sikt betydelse för företagets till- växt. I detta sammanhang kan man skilja på nödvändighetsbaserat och möjlighetsbaserat företagande där möjlighetsbaserat före- tagande innebär att individen ser företagandet som ett möjligt för-

22Integrationsverket (2006).

23Tillväxtverket (2009).

24Tillväxtanalys (2009).

25Tillväxtverket (2009).

26Integrationsverket (2006).

120

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

sörjningsalternativ. Ett företag startat med engagemang och entreprenörslust har ofta bättre förutsättningar att bli lönsamt.27

Hinder och svårigheter

Viljan att låta företaget växa är generellt sett stor bland småföre- tagare och ännu större i den grupp småföretagare som är utrikes födda. De utrikes födda är också i något större utsträckning posi- tiva till att anställa ny personal. Samtidigt upplever de, liksom de svenskfödda företagarna, många svårigheter. Generellt sett upplevs konkurrens, lagar och regler samt brist på egen tid som de största hindren för expansion. Skillnaden vad gäller utrikes födda före- tagare och företagare födda i Sverige märks framför allt vad gäller upplevelsen av möjligheten att få lån. Utrikes födda företagare upp- lever detta i betydligt större utsträckning som ett problem.28 Undersökningar visar också att det är dubbelt så vanligt att utrikes födda företagare får avslag på sina ansökningar om lån eller kre- diter. Till viss del handlar detta om bristande kunskaper om mark- naden och svårigheter att förstå regelverket.29 Genom ALMI före- tagspartner och IFS Rådgivning kan utrikes födda företagare få stöd kring sitt företagande. Tillväxtverket har program som riktar sig till företagare med utländsk bakgrund. Genom dessa erbjuder de rådgivning, nätverk och bättre förutsättningar till finansiering.30

En annan viktig fråga är naturligtvis möjligheten att försörja sig på sin verksamhet. De allra flesta av dem som inte har någon annan sysselsättning parallellt med sitt företag kan leva på inkomsterna från företaget. Andelen utrikes födda som uppger att det knappt går att leva på inkomsterna är dock betydligt större än bland svenskfödda företagare.31 Tidigare undersökningar har också visat att utrikes födda företagare har lägre inkomst än utrikes födda som förvärvsarbetar. Dålig lönsamhet kan vara en av anledningarna till att en större del av de utrikes födda företagarna avslutar sin verk- samhet, bara drygt hälften av företagen finns kvar efter tio år. Sam- tidigt tycks inte erfarenheten av att driva företag betraktas som någon merit i det framtida yrkeslivet – utrikes födda egenföretagare

27TCO (2010).

28Tillväxtverket (2009).

29Tillväxtverket (2008).

30Tillväxtverket (2008). Se även kapitel 7.

31Tillväxtverket (2009).

121

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

som lägger ned sin verksamhet har både svårare att få ett arbete och har sämre löneutveckling än andra utrikes födda.32

Utländska företagare med verksamhet i både Sverige och ursprungslandet

Egenföretagare med ursprung i ett annat land än Sverige har ofta kontakter med och kunskaper om sitt ursprungsland som ger goda möjligheter att växa och etablera sig på nya marknader.

Många har uppmärksammat potentialen hos dessa företagare och det finns flera projekt som riktar sig till personer som vill exportera till eller starta verksamhet i sitt ursprungsland. IFS Råd- givning har startat ett projekt som riktar sig till irakiska företagare i Sverige. Projektet går ut på att genom seminarier och kon- taktskapande aktiviteter öka kunskapen kring Irak som export- marknad samt att sammanföra företagarna med större företag för samarbeten kring satsningar på export till Irak.33

Även Röda Korset har haft ett projekt kring egenföretagande kopplat till organisationens verksamhet för återvandring. Projektet syftade till att genom utbildning kring egenföretagande och entre- prenörskap skapa möjlighet till egen försörjning i ursprungslandet och därigenom underlätta återvandring. Ett av de viktigaste skälen till projektet var att deltagarna, som alla hade planer på att åter- vandra, skulle kunna ta ett informerat beslut om sin framtida situ- ation. När projektet avslutades valde en liten grupp att faktiskt genomföra återvandringen och fullfölja planerna på ett eget företag. En annan grupp valde att stanna kvar och av dessa startade flera egna företag i Sverige.34

Regeringen har också initierat en särskild satsning på utrikes födda företagare – Projekt Kosmopolit. Målet med projektet är att utrikes födda företagare ska nå ut på nya exportmarknader.35 I Swedfunds statliga uppdrag ingår också att stödja invandrarföre- tagare.36 Det finns även andra projekt som är inriktade på olika länder eller regioner. Ett exempel är projektet RAJO som drivs av företaget Multiling med stöd från Tillväxtverket och Migrations- verket. Projektet har som målsättning att bidra till utvecklingen av

32Andersson (2009).

33IFS, www.ifs.a.se

34Röda Korset (2007).

35Se kapitel 7.

36Swedfund, www.swedfund.se

122

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

företag som ägs och drivs av somalier. Personer i diasporan ska genom projektet få möjlighet att bidra till utvecklingen i Somalia, antingen genom ekonomiska bidrag eller genom en framtida åter- vandring. Genom ekonomisk utveckling som drivs av somalierna själva vill projektet skapa förutsättningar för stabilitet och fred i Somalia. 37

5.3Svenska språkets betydelse

Svenska språkets ställning är stark och kunskaper i svenska är ofta ett villkor för anställning. Samtidigt blir det alltmer viktigt att kunna flera olika språk, och att ha goda kunskaper i ett utländskt språk kan vara en stor merit. En person i fokusgrupperna berättar om svårigheten att komma in i det svenska samhället:

Det kanske har med språket att göra att göra delvis också. Att från början inte kunna uttrycka sig här i Sverige. [...] Det går med engelska i vardagen men yrkesmässigt är det inte okej. Det används inte så här, och man försöker undvika det på arbetsplatser.38

En studie som tittat på sambandet mellan språkkunskaper och ställ- ning på arbetsmarknaden visade att personer som talade bra svenska hade cirka 10 procents bättre chans att ha ett arbete. Inkomsterna för dem som hade ett arbete ökade också med för- bättrade språkkunskaper, detta gällde inte minst personer med hög utbildning. Studien visar att goda språkkunskaper anses viktigt av arbetsgivare inom både kvalificerade och okvalificerade yrken. De flesta arbetsgivare menar att det inte är något problem om den arbetssökande talar med viss brytning, däremot är större gram- matiska fel ett problem inom de flesta områden. Samtidigt visar många studier att det är svårt att skilja på brytning och faktiska fel.

Trots att de flesta arbetsgivare i undersökningen menade att det inte spelar någon roll om den arbetssökande talade med brytning, var det ändå cirka 25 procent som ansåg att utrikes födda talar så dålig svenska att det gör dem mindre intressanta att anställa. Mycket tyder också på att arbetsgivare kanske mer sällan kallar en utrikesfödd person till intervju baserat på arbetsgivarens uppfatt- ning om vilka språkkunskaper som finns inom gruppen.39

37Rajo, www.rajo.se

38Citat från fokusgrupp.

39Rooth och Åslund (2006).

123

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

Det är viktigt att påpeka att kunskaper i svenska inte heller endast är en fråga om möjligheten att kunna få ett arbete. Också för att kunna delta i samhället i övrigt krävs att man kan tala och förstå språket. För att kunna använda de möjligheter som finns att t.ex. förstå och påverka sina barns skolgång genom föräldramöten och utvecklingssamtal eller att kunna ta del av nyheter och aktuell samhällsinformation är kunskaper i svenska ofta en nödvändighet.

Samtidigt som svenskan är viktig är den flerspråkighet som utländsk bakgrund innebär en viktig resurs som bör uppmärksam- mas och tas tillvara. En allt större del av Sveriges befolkning är flerspråkig och många företag och organisationer har uppmärksam- mat behovet av service på fler språk än svenska. Företag inom ser- vice, förvaltning, vård och omsorg kan alla ha behov av att kom- municera på olika språk och kunskap i flera språk kan vara en merit som ger nya möjligheter till arbete. Kunskaper i fler språk skapar också möjligheter för cirkulär migration och har stor betydelse för kontakten med andra länder. Språkkunskaper kan också riva informationsbarriärer mellan länder och detta har visat sig vara ett viktigt skäl till den s.k. migranteffekten – att handeln ökar med länder varifrån migrationsutbytet är stort.40

5.4Erkännandet av tredjelandsmedborgares yrkeskvalifikationer

Olika begränsningar i tillträde till arbetsmarknaden

Det finns flera olika typer av begränsningar i tillträdet till delar av den svenska arbetsmarknaden för personer med utländsk bak- grund.41 En viktig fråga för invandrares möjlighet att komma in på den svenska arbetsmarknaden är frågan om värdering och tillgodo- räknande av erfarenheter och utbildning från utlandet. En person i fokusgrupperna berättar om när han anlände till Sverige:

Jag kom 2000 och upplevde att när vi kom till Sverige var vi tvungna att börja från noll. Jag var mattelärare på gymnasienivå, men de accepterade inte våra betyg i Sverige. Enligt Högskoleverket var jag

40Hatzigeorgiou (2009). Se även kapitel 7.

41Ett exempel är att svenskt medborgarskap krävs på vissa tjänster inom t.ex. statsför- valtningen, polisen och försvaret. Som ett resultat av Sveriges EU-medlemskap går dock utvecklingen alltmer mot att de rättsliga skillnaderna mellan invånare med olika med- borgarskap minskar, även när det gäller statliga anställningar. (Se bland annat SOU 2008:125).

124

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

tvungen att ha svenska betyg. Jag var mattelärare, så då skulle jag behöva läsa om allt från början.42

Kravet på legitimation eller särskild behörighet inom vissa yrken utgör en begränsning i tillträdet till svensk arbetsmarknad för tredjelandsmedborgare och påverkar rörligheten mellan ursprungs- länderna och Sverige. Validering syftar till att säkerställa kvaliteten, inte minst inom legitimationsyrken inom vården och andra yrken där särskild behörighet krävs, till exempel elinstallatör och lärare. Samtidigt kan validering vara mycket viktigt även för den som har utbildning eller erfarenhet inom andra områden. Att få sin kompe- tens styrkt är ofta en förutsättning för att få ett arbete inom rätt kompetensområde. Möjligheten att få sin kunskap bedömd och verifierad så snabbt som möjligt efter att man flyttat till Sverige är därför en viktig fråga för att underlätta migration.

Valideringsdelegationen

Valideringsdelegationen fick 2004 i uppdrag att utreda genom- förandet och dokumentationen av validering av kunskaper som en person besitter, oavsett hur dessa har förvärvats. Två år senare utvidgades uppdraget till att även innefatta en översikt av i vilken utsträckning personer med utbildning och erfarenhet från utlandet kan få denna rättvist bedömd och tillgodoräknad i Sverige. I slut- rapporten från 2008 föreslog delegationen en genomgripande för- ändring av rutinerna för validering av kunskaper, erfarenhet och utbildning som i huvudsak bestod av att en myndighet skulle få det övergripande ansvaret för att samordna och stödja en nationell struktur för validering. Myndigheten skulle enligt förslaget samar- beta med andra berörda myndigheter inom utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden.

Högskoleverket skulle samtidigt enligt förslaget få den sam- ordnande rollen för bedömningen av utländsk utbildning. Hög- skoleverket skulle enligt förslaget handlägga alla valideringsärenden vad gäller utbildning förvärvad utomlands med hjälp av experter från bland annat Verket för högskoleservice, Myndigheten för yrkeshögskolan och Skolverket. Myndighetens beslut skulle därtill bli bindande.

42 Citat från fokusgrupp.

125

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

Valideringsdelegationen betonade också att det är av stor vikt att validering av yrkeskunskaper och utbildning från utlandet sker så snart som möjligt efter ankomsten till Sverige. De föreslog i sin rapport att Migrationsverket i ett tidigt skede ges i uppdrag att ta reda på vilken typ av utbildning och yrkeskvalifikationer som per- soner som söker uppehållstillstånd har, detta i syfte att kunna ge bättre stöd i valideringsprocessen.43

Uppföljning av valideringsdelegationens förslag

Valideringsdelegationens förslag fick ett positivt bemötande av de flesta remissinstanser och regeringen skrev i sin proposition att den delade uppfattningen att ökat samarbete mellan myndigheterna är önskvärt för att underlätta validering. Ökat samarbete mellan myn- digheterna har därför skrivits in i respektive myndighets regler- ingsbrev för 2010. Myndigheten för yrkeshögskolan fick också i slutet av 2009 ett särskilt uppdrag att påbörja utvecklingen av en nationell struktur för validering genom att stödja nödvändiga nät- verk och utveckla riktlinjer för validering. Högskoleverket gavs i sitt regleringsbrev i uppdrag att i en kunskapsbank dokumentera myndigheternas erfarenheter av bedömning av utländsk utbild- ning.44 Regeringen delade inte valideringsdelegationens uppfattning att validering av utländsk utbildning bör bli bindande, och någon gemensam ingång föreslogs inte heller i detta skede. Högskole- verket fick i stället i uppdrag att, i samråd med andra berörda myn- digheter, föreslå instanser som ytterligare kan stärka samordningen mellan myndigheterna när det gäller bedömning av utländsk utbild- ning.45

I Migrationsverkets regleringsbrev för 2010 ålades verket att förbättra kartläggningen av utbildnings- och yrkesbakgrund hos nyanlända och att samarbeta med arbetsförmedlingen för att utveckla metodstöd inför Arbetsförmedlingens etableringssamtal.46 Arbetsförmedlingen har i sitt regleringsbrev i uppdrag att bistå Migrationsverket i detta arbete. Migrationsverket och Arbetsför- medlingen har nu inlett ett samarbete för att arbeta fram en användbar metod inför etableringssamtalen redan under tiden för tillståndsprövning. Vid Migrationsverkets möten med de sökande

43Valideringsdelegationen (2008).

44Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Högskoleverket.

45Prop. 2008/09:175.

46Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Migrationsverket.

126

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

kartläggs både vilken utbildning, på vilken nivå och vilken slags arbetslivserfarenhet varje person har. Under våren 2010 kommer man att börja pröva det nya systemet.47 Samtidigt har Migrations- verkets handläggningstider under 2009 förkortats avsevärt efter införandet av en ny arbetsmetodik vilket på ett väsentligt sätt ändrar de förutsättningar som valideringsdelegationen utgick ifrån.48 Detta medför att kartläggningen ibland inte kan påbörjas förrän vid det första mötet med arbetsförmedlingen.

Processen för validering

Validering av erfarenheter och yrkeskompetens kan ske genom flera olika delprocesser; övergripande kompetenskartläggning, för- djupad kompetenskartläggning, kompetensbedömning för intyg och kompetensbedömning för bevis. Flera olika myndigheter är delaktiga i processen för validering. Förutom Myndigheten för yrkeshögskolan som nu fått en samordnande roll, är Arbetsför- medlingen en viktig aktör som organiserar och upphandlar valider- ing från utbildningsanordnare och arbetsplatser inom relevant yrkesområde.

Validering av eftergymnasial utbildning från utlandet genomförs i de flesta fall av Högskoleverket och är gratis. Bedömningen tar enligt Högskoleverket cirka fyra månader från det att alla doku- ment kommit verket tillhanda.49 En studie från 2007 visar dock att bara 24 procent av personer med högskoleutbildning eller annan eftergymnasial utbildning från utlandet hade fått den värderad ett år efter att uppehållstillstånd beviljats.50 För t.ex. läkare med utbildning från tredje land handlar det om betydligt längre tid, igenomsnitt mellan fyra och fem år eftersom det ofta krävs kompletterande kurser och utbildningar för att de ska få sin legitimation.51

47Samtal med Torsten Torstensson, Migrationsverket (2010).

48Projektet ”Kortare väntan” som delfinansieras av Europeiska flyktingfonden.

49Högskoleverket (2009b).

50Integrationsverket (2007).

51Prop. 2008/09:175.

127

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

Legitimationsyrken

Validering för reglerade yrken sköts av den myndighet som är ansvarig för yrket i Sverige. Det finns 21 olika vårdrelaterade yrken och 10 yrken inom andra områden som omfattas av legi- timationsbestämmelserna. För de vårdrelaterade yrkena är det Socialstyrelsen som ansvarar för valideringen. Andra yrken som omfattas av legitimationsbestämmelserna är bland annat elinstalla- tör, fastighetsmäklare, tolk och lärare.52 För den som ska fortsätta studera bedöms den tidigare utbildningen av respektive universitet. Detta gäller även för utländska studenter som reser till Sverige i syfte att studera.

Socialstyrelsen har ansvar för att handlägga och besluta i ärenden som gäller utfärdande av legitimation för personer med sjukvårdsutbildning från utlandet. Validering av hälso- och sjuk- vårdsutbildning har utretts särskilt och utredningen föreslår att Socialstyrelsen även fortsättningsvis ska ha detta ansvar. Detta är också regeringens bedömning i sin proposition. Vidare ska Hög- skoleverket yttra sig om utbildningens nivå om Socialstyrelsen efterfrågar detta. Tillvägagångssättet för att få sin utbildning vali- derad skiljer sig beroende på i vilket land personen har utbildats. Inom EU finns ett direktiv, det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet,53 vars grundprincip är att den som har behörighet att verka i ett EU- land också har rätt att verka i de andra EU-länderna. Direktivet gäller också för EES-länderna och Schweiz. För tredjelandsmed- borgare gäller att de måste ha genomgått kompletterande utbild- ning och praktik som behövs för att motsvara de svenska kraven samt att de har nödvändiga kunskaper i svenska författningar och i svenska språket.54

Tidigare var det ett problem att personer inom legitimations- yrken som ville arbetskraftsinvandra till Sverige enligt Socialstyr- elsens praxis inte kunde få sin behörighet bedömd eftersom de inte befann sig i Sverige. Samtidigt krävdes godkänd utbildning och anställning för att kunna få arbetstillstånd, vilket gjorde att det var i praktiken omöjligt för personer inom legitimationsyrken med en utländsk utbildning att få arbeta i Sverige. Socialstyrelsen har nu sedan början av 2009 ändrat sin praxis för bedömning. Trots det inkommer mycket få ansökningar om arbetstillstånd inom dessa

52Högskoleverket, www.hsv.se.

53Rådets direktiv 2005/36/EG.

54Ds 2007:45 och prop. 2008/09:175.

128

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

yrken. Detta beror till stor del på att det fortfarande fordras tids- krävande kompletteringsutbildning för personer från tredje land som vill få svensk legitimation.

5.5Arbetsmarknadens centrala organisationer och cirkulär migration

Referensgrupp med arbetsmarknadens centrala organisationer

Det är rimligt att anta att ökad cirkulär migration med arbetstagare som omväxlande vistas och verkar i Sverige och i ursprungslandet kan komma att påverka funktionssättet på den svenska arbets- marknaden. Kommittén har, i syfte att beskriva vilken relevans cirkulär migration kan komma att få inom olika branscher och för arbetsmarknadens funktionssätt, haft samråd med Svenskt Näringsliv, Landsorganisationen (LO), Tjänstemännens Central- organisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (Saco) och Sveriges kommuner och landsting (SKL).55 Kommittén har också genomfört ett seminarium med representanter från olika arbetsgivarorganisationer, fackförbund och företag. Deras erfaren- heter av och synpunkter på hur cirkulär migration kan påverka arbetsmarknaden redovisas nedan.

Cirkulär migration – relevans för arbetsmarknaden

De flesta organisationerna betonade att migration och rörlig arbetskraft på ett eller annat sätt hade en roll att spela på den svenska arbetsmarknaden. LO menade att frågan i stor utsträck- ning handlar om arbetskraftens rörlighet och möjligheten för utbud och efterfrågan att mötas på ett sätt som både ger rättvisa villkor för arbetstagarna och skapar konkurrensneutralitet mellan före- tagen. Svenskt Näringsliv menade att cirkulär migration är den framtida utvecklingen på migrationsområdet och kommitténs upp- drag visar att Sverige ligger i framkant vad gäller migrationsfrågan.

Saco uttryckte sig positivt till den ökade öppenhet som den nya lagstiftningen om arbetskraftsinvandring inneburit, men ansåg samtidigt att Sverige fortsatt måste sträva mot att bättre utnyttja de arbetskraftsresurser som redan finns här. SKL framhöll att de är

55 Även Företagarna och Företagarförbundet var inbjudna att delta.

129

Migration och arbetsmarknad

SOU 2010:40

mycket positiva till migration, inte minst eftersom det sannolikt kommer att bli brist på arbetskraft framöver med tanke på de stora pensionsavgångar och ökande vårdbehov som förutses när befolk- ningen blir allt äldre. Däremot menade SKL att det är bättre för de flesta kommuner och landsting om personalen inte är rörliga utan kommer för att stanna. För kommunerna och landstingen är kon- tinuitet i verksamheten centralt, inte minst eftersom kom- munikation och språk är så viktigt inom vård och omsorg.

Samtidigt som det från fackligt håll finns en oro för att ökad arbetskraftsinvandring på sikt kan leda till försämrade villkor för arbetstagarna, påpekades också att det för arbetstagaren kan finnas stora fördelar och möjligheter i förenklad rörlighet. Att ha tillgång till flera arbetsmarknader kan, vid sidan av möjligheter att höja sin lön och utöka sin kompetens, även innebära ett visst skydd mot arbetslöshet. Flera fackförbund menade att det nu är en utmaning för förbunden att engagera den rörliga arbetskraften. För detta krävs det nya arbetssätt och rekryteringsvägar. Samtidigt är det en möjlighet att till exempel sprida kunskap om arbetsmiljöfrågor även till arbetsplatser utanför Sveriges gränser.

Reformen av arbetskraftsinvandringsreglerna

Den nya svenska lagstiftningen kring arbetskraftsinvandring var omtvistad när den kom och det råder fortfarande delade meningar om reformens för- och nackdelar. Svenskt Näringsliv menar att den nya lagen om arbetskraftsinvandring har lagt en god grund för en utveckling mot ökad cirkulär migration. Organisationen menar att den nya lagen slagit mycket väl ut och på många sätt underlättar för företagen att rekrytera den arbetskraft de behöver.

Även TCO ser reformen om arbetskraftsinvandring som ett första steg mot ökad cirkulär migration. Reformen gör att Sverige står väl rustat inför framtiden då en ökad arbetskraftsinvandring kommer att vara nödvändig. Den nya lagen ökar Sveriges attrak- tivitet jämfört med andra länder. Vinsten med reformen är både ökade möjligheter för arbetsgivarna att få tag på kvalificerad arbets- kraft och förbättrade förutsättningar för individen att förverkliga sig själv. Samtidigt som TCO ser positivt på den nya lagstiftningen om arbetskraftsinvandring menar de att det finns brister i lag- stiftningen som bör åtgärdas. Bland annat ser TCO ett problem med oseriösa arbetsgivare som inte lever upp till de villkor som

130

SOU 2010:40

Migration och arbetsmarknad

utlovats. Detta kan, menar TCO, leda till att Sverige hamnar i van- rykte internationellt. En lösning kan, enligt TCO, vara att arbets- erbjudandets villkor blir rättsligt bindande samt att en noggrannare prövning av arbetsgivaren görs (s.k. vandelsprövning). Vidare anser TCO att man bör se över reglerna för spårbyte för asylsökande. Rådande tidsgränser, som kräver att en person ska ha arbetat i sex månader och ha löfte om ytterligare tolv månaders anställning, medför en risk att allt färre kommer att omfattas av möjligheten till spårbyte. Det tar ofta en viss tid för nyanlända invandrare att få arbete samtidigt som Migrationsverkets handläggningstider blir allt kortare.

LO menar att Sverige i och med den nya lagen om arbetskrafts- invandring gått över från en efterfrågebaserad modell till en utbudsbaserad modell som på sikt kan innebära att arbetsvillkoren påverkas. Därför, menar LO, behövs det ordentliga kontrollsystem där arbetstagarorganisationerna kan kontrollera villkoren och där Migrationsverket har möjlighet att göra efterkontroll av arbets- givarna. Problem med anställningar baserade på falska anställnings- erbjudanden där villkoren sedan i praktiken är betydligt sämre, gör sig redan gällande. Detta är ett problem både för den enskilde arbetstagaren men också för att det sätter ett golv i lönestrukturen för hela arbetsmarknaden. LO menar därför att det är viktigt att se över de delar av det nya regelverket om arbetskraftsinvandring som inte fungerar.

Minskade hinder för cirkulär migration

Samtidigt som det nya regelverket om arbetskraftsinvandring varit ett steg mot att underlätta cirkulär migration återstår en rad utman- ingar. Dessa gäller inte minst hur socialförsäkrings- och skatte- system kan anpassas för att fungera även för dem som rör sig fram och tillbaka. Portabla rättigheter, möjlighet att göra uppehåll i uppehålls- och arbetstillstånd – s.k. pausknapp – förenklingar vad gäller möjligheten att bevaka intjänade rättigheter (t.ex. pension) är andra frågor av betydelse för cirkulär migration som lyftes under seminariet.

131

6Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

6.1Regelverk för migration

Sveriges, som i princip alla andra länders, migrationspolitik bygger på en reglerad invandring. Det finns också stater i världen som har ett regelverk även för utvandring. Det svenska regelverket1 för migration har genomgått och genomgår förändringar över tiden.

I kartläggningen och analysen av den historiska cirkulära migra- tion som skedde för några årtionden sedan måste också beaktas att den migrationen skedde under ett annat regelverk än vad vi har i dag. Det omfattande migrationsutbytet med våra nordiska grann- länder, främst Finland, under 1960- och 1970-talen, skedde under en tidsperiod när den nordiska passöverenskommelsen hade skapat en fri rörlighet av arbetskraft inom en nordisk arbetsmarknad.

Sveriges inträde i EU år 1995 har medfört ett nytt regelverk i förhållande till de andra medlemsländerna. Den senare utvidg- ningen av EU, år 2004 till 25 länder och 2007 till 27 länder, har inneburit att Sverige i dag tillhör en ekonomiskt och befolknings- mässigt stor inre arbetsmarknad där målsättningen är att det ska vara fri rörlighet av personer mellan länderna. Arbetskraften ska kunna röra sig fritt mellan medlemsländerna.

I dag regleras migrationen i princip för två kategorier av migranter beroende på vilket land man är medborgare i eller har till- stånd för vistelse eller bosättning i: de som kommer från länderna inom EU/EES-samarbetet respektive de som kommer från tredje land.

En annan indelning av regelverket för migration kan göras efter vilka skäl bosättningstillståndet grundas på. Regelverket för asyl, grundat på Genèvekonventionen och sedan kompletteringar med

1 Gällande rätt presenteras i slutbetänkandet.

133

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

olika skyddsgrunder i den nationella lagstiftningen, ska harmoni- seras inom EU. Denna harmonisering pågår. Migrationspolitiken, inkluderande regler för arbetskraftsinvandring, är nationell kompe- tens inom EU och beslutas av de nationella parlamenten. Sveriges regelverk för arbetskraftsinvandring2 från 2008 är unikt i sitt slag inom EU. Målet för samarbetet inom unionen är att skapa en gemensam politik för invandring. Även detta arbete pågår.3

6.2Social trygghet och cirkulär migration

I beslutet om man ska migrera, till Sverige, ut ur Sverige och åter in till Sverige igen, torde det svenska systemet med social trygghet och dess funktionssätt ha viss betydelse. Synen på, och behovet av, den svenska sociala tryggheten varierar och förändras över livs- cykeln. Under en period i livet har kanske föräldraförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen stor betydelse, under en annan är det pensionen som är det viktigaste.

Begreppet portabilitet och cirkulär migration

Ett centralt diskussionsämne bland såväl forskare som bland beslutsfattare är i vilken utsträckning man kan ta med sig intjänade sociala rättigheter när man flyttar från ett land till ett annat. Forsk- arna ser portabilitet som ett incitament för migranten att kunna röra på sig. Beslutsfattarna fastställer regelverket för vad som kan tas med över gränserna och hur det kan göras. I det här samman- hanget talar man om portabla rättigheter. Den internationella diskussionen har framför allt handlat om i vilken utsträckning en migrant kan ta med sig intjänade rättigheter när han eller hon flyttar hem igen efter att ha arbetat en period i ett annat land. Oftast handlar de intjänade rättigheterna om inbetalda pensioner. I förlängningen av diskussionen finns också frågan om i vilken utsträckning ett land har ett pensionssystem, vilka arbetsvillkor man har som invandrad arbetskraft och i vilken utsträckning en migrant kan lita på att pensionen utbetalas efter ett antal år när man som pensionär kanske befinner sig geografiskt långt från landet som förvaltar den intjänade pensionen.

2Se vidare kapitel 4.

3Se vidare kapitel 9.

134

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

I globala diskussioner har frågan om portabla rättigheter varit mest aktuell i frågor t.ex. om rättigheterna för de invandrade gäst- arbetarna i Gulfstaterna.

Även i Sverige förs en diskussion om portabla rättigheter. I en underlagsrapport till Globaliseringsrådet rörande förhållanden mellan Sverige och övriga länder inom EU/EES slås fast att man

för att främja migration ska ha ett system där individen är försäkrad i arbetslandet. Inarbetade rättigheter t.ex. i form av kvalificeringstid i sjukpenning- och arbetslöshetsförsäkringen och i form av pensions- poäng i pensionsförsäkringen måste följa individen, vara portabla. 4

Cirkulär migration och dess olika faser

I sammanhanget cirkulär migration och socialt skydd finns främst två relevanta områden: dels regelverket för hur och när man blir omfattad av socialförsäkringen i samband med migration, dels hur övergångarna vid migration ser ut och vad man kan ta med sig ut ur systemet.

Försäkringarnas omfattning skiljer sig åt vid olika faser i livs- och migrationscykeln och under olika levnadsförhållanden. Det kan se olika ut beroende på systemens uppbyggnad och omfatt- ning. På samma sätt som det första utträdet i jämförelse med senare också har olika förutsättningar. När man första gången kom till Sverige hade man en viss ålder och livssituation, när man lämnade Sverige var man äldre och livssituationen hade kanske ändrats. Om det handlar om ytterligare flyttningar har livssituationen åter för- ändrats. Olika faktorer påverkar de över tiden skilda besluten om att migrera eller ej.

En annan faktor som påverkar den här frågan och besluten vid migrationen är till vilket land man flyttar. Olika länders socialför- säkringssystem har vuxit fram under lång tid och är präglade av varje enskilt lands politiska, sociala och ekonomiska historia. Olik- heterna i såväl innehållet i försäkringarna som hur de finansieras är stora. Detta gäller även inom vårt närområde.

4 Kruse (2009).

135

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

Svensk social trygghet

Den svenska sociala tryggheten byggs upp av flera system. Social- försäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, hälso- och sjukvården, äldreomsorgen samt socialtjänsten är alla grundläggande delar av det svenska trygghetssystemet. Internationellt sett brukar arbets- löshetsförsäkringen räknas till socialförsäkringen. I Sverige är dock medlemskap i arbetslöshetsförsäkringen inte obligatoriskt och för- säkringen hanteras av ett antal ekonomiska föreningar (arbetslös- hetskassor). Bland dessa olika trygghetssystem torde det vara möj- ligt att diskutera portabilitet för delar av socialförsäkringen. För- utom portabilitet är reglerna om personkretsen, dvs. vem som är försäkrad, av särskilt intresse vad gäller cirkulär migration.

Socialförsäkringen

Det finns ingen allmänt accepterad definition av vad en social- försäkring är, men ofta definieras de som försäkringar som är obligatoriska, enhetliga och i offentlig regi. I internationella över- enskommelser anges till exempel ofta enbart vilka slags förmåner som omfattas eller vilka typer av risker som ska täckas.

Den svenska socialförsäkringen delas in i två delar: bosätt- ningsbaserade förmåner avseende bidrag och garantiersättningar respektive arbetsbaserade förmåner avseende inkomstförluster.5 I regeringens motivation till denna uppdelning anges bl.a.:

Att inkomstförsäkringar ges i arbetslandet ter sig enligt vår upp- fattning naturligt, i vart fall när det gäller ersättning för kortare tider. Man uppnår efter en sådan ordning även en bättre överensstämmelse mellan socialförsäkringsavgifter och försäkringsförmåner. Lika lämp- ligt kan det vara att hänvisa anspråk på ersättning för större kostnader och regelbundna bidrag för vissa utgifter till bosättningslandet. Sådana ersättningar finansieras ofta med skatte medel och grundprincipen är att man beskattas främst i det land där man är bosatt.6

De bosättningsbaserade förmånerna omfattar alla som betraktas som bosatta i Sverige enligt socialförsäkringslagen. Detta gäller så snart man har uppehållstillstånd och kan antas vistas i Sverige längre än ett år. I detta avseende har Sverige en unikt generös lag- stiftning. En person som lämnar Sverige anses vara bosatt här om

5Prop. 1998/99:119.

6Prop. 1998/99:119.

136

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

utlandsvistelsen kan antas vara högst ett år. De arbetsbaserade för- månerna är, precis som det låter, kopplade till att man arbetar i Sverige.

Socialförsäkringens förmåner kan sammanfattas i tre kategorier7 beroende på vilka områden de omfattar. Inom kategorierna finns båda huvudprinciperna representerade:

•ekonomisk trygghet för familjer och barn innefattar för- äldrapenning vid barns födelse, havandeskapspenning, tillfällig föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption, vårdbidrag, underhållsstöd, bostadsbi- drag, barnbidrag samt barnpension och efterlevandestöd till barn.

•ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning innefattar sjukpenning, arbetslivsinriktad rehabilitering, sjuker- sättning och aktivitetsersättning, arbetsskadeersättning, handi- kappersättning, assistansersättning, närståendepenning, bilstöd samt tandvård.

•ekonomisk trygghet vid ålderdom med mera innefattar ålders- pension, äldreförsörjningsstöd, bostadstillägg till pensionärer m.fl. samt efterlevandepension till vuxna.

Internationella överenskommelser

Samarbetet inom EU hanterar en stor del av rörligheten mellan medlemsstaterna. En speciell konvention mellan de nordiska länd- erna hanterar rörlighet inom Norden. Utöver detta har Sverige ingått drygt 20 bilaterala överenskommelser8 om social trygghet. En del av dem är tecknade innan Sveriges inträde i EU och kan till delar vara obsoleta. Nio9 av dem är tecknade med länder utanför EU/EES. Bland våra exempelländer finns överenskommelser mel- lan Sverige och Turkiet respektive med Bosnien-Hercegovina.

7Försäkringskassan (2008).

8Ett forskningsprojekt vid Institutet för Framtidsstudier ska studera vilka olika förmåner man vid förhandlingarna av avtalen fann vara enklast respektive svårast att betrakta som portabla.

9USA, Chile, Israel, Jugoslavien (senare övertaget av de nya staterna), Kanada, Kap Verde, Turkiet, Algeriet samt Australien.

137

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

Pensioner centrala i diskussionen om portabla rättigheter

Hos många blivande pensionärer finns det en längtan eller dröm om att kunna flytta utomlands på äldre dar. För den som en gång har invandrat till Sverige handlar drömmen ofta om att återvända till något som man tidigare har lämnat. De senaste årtiondenas migrationsmönster och samhällsutveckling har gjort att många migranter under sitt yrkesverksamma liv planerar och organiserar en framtida återvandring till ursprungslandet som pensionär. Inför beslutet att flytta hem som pensionär är det, förutom det man lämnar kvar här, kanske i form av barn, barnbarn och vänner, den framtida ekonomiska situationen som är den centrala frågan. För många är naturligtvis också den framtida hälsan och hur man ska kunna hantera eventuell ohälsa viktigt.

I mitten av Asmara byggde jag en villa. Mina barn kan åka dit om de vill. Om vi flyttar dit kan vi bo där. Jag vill det. Jag är 57 år och jag har tänkt lägga 95 % av min tid i Eritrea och 5 % kommer jag att besöka Sverige. Jag har tvillingar som är 20 år och som kanske väljer att flytta med, men mina andra barn kanske stannar ... och det påverkar natur- ligtvis, det är ett stort hinder för mig att flytta.10

Det är framför allt intjänade pensioner som lyfts fram i frågeställ- ningar om vad som är portabelt. Alla delar av pensionen11 som är grundad på inkomst och de inbetalningar till pensionen som har gjorts i och med arbete, är portabla till alla länder. Det gäller inkomstpension, premiepension och tilläggspension samt, förstås, eventuella egna pensionsförsäkringar.

Garantipensionen, den del av den allmänna pensionen som är statligt finansierad, är ett grundskydd för den som har haft en liten eller ingen arbetsinkomst under livet. Den betalas ut till den som har fyllt 65 år och som har en låg eller ingen inkomstgrundande pension. För att få full garantipension måste man ha bott minst 40 år i Sverige. Har man bott här under kortare tid reduceras beloppet i motsvarande grad. Garantipensionen är endast portabel till andra medlemsstater i EU/EES och Schweiz. Garantipensionen kan också under vissa förutsättningar utbetalas till Kanada genom ett bilater- alt avtal.

Inkomstrelaterad efterlevandepension är portabel till alla utlandsbosatta och utbetalas till efterlevande maka, make och barn. Det grundläggande villkoret för denna pension är att den avlidne

10Citat från fokusgrupp.

11Se vidare www.pensionsmyndigheten.se

138

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

har arbetat i Sverige. De svenska reglerna om efterlevandepension utgår från svenska förhållanden och syftar främst till att vara ett stöd och komplement till annan inkomst efter det att någon avlidit. Efterlevnadspensionen grundas helt och hållet på den avlidnes pen- sionsunderlag i Sverige och betalas inte ut med något schablon- belopp som gäller för alla. Om den avlidne hade ett lågt pensions- underlag så blir efterlevnadspensionen också låg. Garantipension till efterlevandepension för vuxna är portabel till samma länder som garantipension till ålderspension.

Det finns också ett antal stödåtgärder som är kopplade till lev- nadsförhållandena i Sverige, stöd som på olika sätt ska förbättra en pensionärs levnadsförhållanden. Ett exempel på sådant stöd är äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg. Ett annat är högkost- nadsskydd på apotek. Inga av denna typ av stöd är portabla.

6.3Skatter och cirkulär migration

Frågeställningen från en migrants perspektiv

Sverige har ett i internationellt avseende högt skattetryck. Det är naturligt för en migrant, på samma sätt som för en infödd, att reflektera över vad man betalar i skatt och vad man får tillbaka från samhället. Beskrivningen nedan är återgiven i linje med vad som ofta framförts från migranter som bara avser att vara i Sverige en begränsad tid. För många arbetskraftsmigranter kan inbetalningen till ”samhället” te sig större än vad man får tillbaka. I ett livs- perspektiv kan det vara lättare att acceptera att skattesystemet innebär en utjämning av skatteinbetalningar och uttag från väl- färdssystemet över tid än om man tänker sig att vara i Sverige under en kortare period mitt i livet. En typisk migrant flyttar under rela- tivt unga år och om han eller hon är förvärvsaktiv under de åren konsumeras inte mycket från välfärdssystemet i jämförelse med vad som betalas in.

En stor del av det som individen konsumerar under sin livstid i form av bl.a. stöd till barnfamiljer och utbildningssektorn kon- sumeras i unga år och i form av äldrevård och sjukvård sent i livet. En del av den skattefinansierade välfärden, som t.ex. försvar, inter- nationellt utvecklingssamarbete och rättsväsende, är åldersneutralt vid konsumtion. Sammantaget, från den enskilde arbetskrafts- migrantens utgångspunkt, kan det uppfattas som om han eller hon

139

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

borde kunna ”få tillbaka” en del av det som har betalats in eller få en rabatt redan vid inbetalningen.

Flera stater laborerar, i syfte att göra sig mer attraktiva för önskad invandring av attraktiv arbetskraft, med att ha en differenti- erad och lägre skatt för denna kategori av arbetskraft. Sverige har sedan tidigare ett system med en lägre skattesats för invandrade experter. Globaliseringsrådet för i sitt slutbetänkande fram att systemet med expertskatt bör förbättras och förenklas.12

Dubbelbeskattning

Centralt för en migrant som för intjänade pengar mellan olika länder är att de i princip bara beskattas en gång. Sverige har i över- enskommelser med ett antal stater reglerat detta. Totalt har Sverige överenskommelser med drygt 80 stater. Bland dessa stater återfinns också några av våra exempelländer, nämligen Turkiet, Ukraina, Irak (mycket begränsat), Indien och Kina. Flera av avtalen ingicks för relativt länge sedan och har genomgått viss revision vid senare till- fällen. Någon systematisk genomgång av vad ökad cirkulär migra- tion kan innebära för dubbelbeskattning finns inte.

6.4Praktikaliteter vid inflyttning till Sverige

En migrant som anländer till Sverige stöter omedelbart på en rad frågor av praktisk natur som måste hanteras för att inträdet i det svenska samhället ska fungera på ett smidigt sätt. Detta gäller oav- sett anledningen till att en person väljer att komma hit – flyktingar som flyr konflikt och umbäranden, personer som kommer hit för att man har en anknytning till någon som bor i Sverige, arbets- kraftsmigranter, internationella studenter och forskare – alla måste gå igenom vissa byråkratiska procedurer.

Även svenska medborgare som tillbringat tid i utlandet, för arbete, studier eller av andra skäl, måste göra vissa administrativa handgrepp för att återinträda i det svenska systemet.

Från myndigheternas sida har ett stort arbete lagts ned på att skapa användarvänliga system och ta fram olika former av informa- tionsmaterial som syftar till att förklara hur det svenska systemet är uppbyggt, vilka regler som gäller och vilka rättigheter och skyldig-

12 Globaliseringsrådet (2009).

140

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

heter individen har. Dessa riktar sig såväl till den nyanlände migranten som den återvändande svensken. Svenska Institutets webportaler ”workinginsweden” och ”studyinsweden” är goda exempel på s.k. ”one-stop-shops” som samlar relevant information i syfte att underlätta för dem som kommer till Sverige för arbete eller studier.

För att främja de cirkulära migrationsinslagen kan dock dessa system, och den information och marknadsföring som görs av råd- ande förhållanden, behöva ses över och anpassas till en verklighet där människor i ökande utsträckning flyttar fram och tillbaka, under kortare eller längre perioder. Sådana system förutsätter såväl flexibilitet som tydlighet för att människor ska känna trygghet.

Steg-för-steg för den nyanlände

Varje person som har för avsikt att arbeta eller av andra skäl uppe- hålla sig i Sverige, kommer i kontakt med ett antal myndigheter.

Migrationsverket

Alla som vill migrera till Sverige kommer i kontakt med Migra- tionsverket. Den svenska lagstiftningen har särskilda regler för olika kategorier av migranter. För att kunna vistas lagligen i Sverige krävs visering eller uppehållstillstånd. För att få arbeta krävs därtill ett arbetstillstånd. De flesta tillstånd söks redan när migranten befinner sig i sitt hemland. Ansvaret för att handlägga dessa ärenden delas mellan Migrationsverket och utlandsmyndigheterna. Endast vid asylansökan sker hela hanteringen när migranten befin- ner sig i Sverige. Den som söker asyl behöver inte visering eller uppehållstillstånd.

Migrationsverket har under senare år arbetat för att förenkla ansökningsförfarandet och på sikt kommer de allra flesta migrant- erna att kunna ansöka om tillstånd och visering elektroniskt via verkets hemsida.

Den stora gruppen migranter från de nordiska länderna har ett förenklat förfarande och behöver inget uppehålls- och arbetstill- stånd. För övriga EU-medborgare gäller krav på tillstånd efter tre månader.

141

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

Skatteverket

Skatteverket ansvarar för den svenska folkbokföringen och tilldelar personer, som erhållit erforderligt tillstånd från Migrationsverket, personnummer eller samordningsnummer beroende på vistelsens förväntade längd. Personer som avser stanna i Sverige i minst ett år tilldelas ett personnummer som tjänar som identitetsbeteckning i alla samhälleliga situationer och därmed utgör en förutsättning för att fungera i den svenska vardagen. Det åligger varje individ som kommer till Sverige, migrant eller återvändande svensk med- borgare, att själv ta kontakt med Skatteverket.

För personer som avser stanna kortare tid än ett år i Sverige utfärdar Skatteverket ett samordningsnummer. Samordnings- numret krävs för att arbetsgivare ska kunna betala sociala avgifter för personen i fråga, för att skatt ska kunna dras och för att lön ska kunna betalas ut.

Personnumret behåller en person livet ut, men det avaktiveras vid utskrivning ur folkbokföringen i samband med flyttning utom- lands om denna förväntas överstiga ett år. Vid återinträde i Sverige aktiveras personnumret på nytt.

Samordningsnummer, å andra sidan, gäller bara under den tid som personen i fråga vistas i landet. En person som lämnar Sverige efter exempelvis sex månaders tjänstgöring för att sedan komma tillbaka ett par månader senare och tjänstgöra ytterligare en period (som understiger ett år), tilldelas ett nytt samordningsnummer. Om vistelsen förlängs eller personen av annat skäl folkbokförs i Sverige, ersätts samordningsnumret med ett personnummer.13

Pension som intjänats i Sverige är kopplad till personnumret eller till samordningsnumret, beroende på hur länge individen tjänstgjort i Sverige. En cirkulärmigrant, som arbetat i Sverige under kortare tid än ett år men vid flera tillfällen, och alltså till- delats flera unika samordningsnummer, har svårt att överblicka hur stor hans eller hennes samlande intjänade pension är givet att den intjänade pensionen knyts till olika samordningsnummer varje gång. I ett system som syftar till att främja cirkulär migration bör hanteringen av samordningsnummer således ses över så att eventu- ella svårigheter i detta sammanhang kan minimeras.

13 Det gamla samordningsnumret har dock ingen registermässig koppling till personnumret.

142

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Försäkringskassan

Försäkringskassan är ansvarig myndighet för administration av för- säkringar och bidrag inom den svenska socialförsäkringen. De bosättningsbaserade förmånerna utgår till alla personer som, enligt Försäkringskassans definition, anses bosatta i Sverige, dvs. per- soner som har för avsikt att vistas i landet i minst ett år.

De arbetsbaserade förmånerna är kopplade till tjänstgöring i Sverige. En migrant som anländer till Sverige måste anmäla detta till Försäkringskassan. Varje individ som är inskriven vid försäkr- ingskassan har en skyldighet att anmäla utflyttning från Sverige om denna förväntas överstiga ett år.

Hälso- och sjukvård

Alla människor som är folkbokförda, dvs. inskrivna i Sverige, är berättigade till subventionerad sjukvård. Landstingen ska erbjuda hälso- och sjukvård åt personer som är bosatta i landstingets område enligt folkbokföringen.14 Det innebär att dessa personer har rätt att få vård till svensk patientavgift (s.k. vårdavgift). Vidare ska landstinget även erbjuda dem som inte är bosatta i landstinget, exempelvis turister från andra länder, omedelbar hälso- och sjuk- vård vid behov.15

Rätten till sjukvård för personer som rör sig mellan med- lemsländerna inom EU, inklusive medborgare från tredje land, regl- eras i särskilda EU-förordningar.16

Sverige har ingått konventioner eller överenskommelser om sjukvårdsförmåner med ett antal länder och regioner utanför EU/EES-området. Dessa är Algeriet, Australien, Chile, Israel, del- staten Québec i Kanada samt Turkiet. Konventionerna och över- enskommelserna ger i varierande grad rätt till subventionerad vård i respektive land.

Övriga utländska medborgare som är bosatta i länder utanför EU/EES-området har inte någon rätt till subventionerad vård av landstingen. Det betyder att dessa patienter själva får betala den verkliga kostnaden för såväl akut som planerad vård.17

143 § hälso- och sjukvårdslagen.

154 § hälso- och sjukvårdslagen.

16EU-förordning 883/2004 avser EU-medborgare, förordning 1408/71 avser medborgare i tredje land.

17SKL (2006).

143

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

Svenska medborgare som är bosatta utanför EU/EES har genom en rekommendation av Landstingsförbundet18, möjlighet att få akut sjukvård i Sverige till svensk patientavgift och i vissa situationer även subventionerad planerad vård. Det är landstingen som prövar om en person ska få vård med stöd av denna rekommendation.19

Introduktion för nyanlända i Sverige

I och med att en person beviljas uppehålls– eller arbetstillstånd i Sverige övergår ansvaret för den nyanlände från Migrationsverket till kommunerna. Alla personer som flyttar till Sverige och har fått uppehållstillstånd som flykting eller av flyktingliknande skäl, samt deras anhöriga, har rätt till s.k. introduktionsutbildning. Många kommuner erbjuder denna introduktion även till andra invandrar- grupper.20 Varje kommun får själv utforma introduktionspro- grammen vilket gör att dessa kan se mycket olika ut beroende på vilken kommun individen kommer till. Medan vissa kommuner har förlagt ansvaret för introduktionen till socialförvaltningen, har andra valt att lägga ansvaret under mer arbetsmarknadsinriktad verksamhet. Kommunerna ersätts av staten för dessa insatser.21 Det är viktigt att ha i åtanke de väsensskilda utgångspunkter som asyl- sökande och arbetskraftsmigranter har för sin vistelse i Sverige.

Kommunen bestämmer själv hur man vill organisera mot- tagandet. Fri svenskundervisning genom SFI ingår alltid. I intro- duktionsverksamheten förmedlas kunskap om samhällets grund- läggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter, kunskaper om svenska samhällsför- hållanden i övrigt och om svenskt arbetsliv. Synen på barn och för- äldrarollen samt jämställdhet mellan könen är centrala frågor i sam- hällsinformationen.22

Kommunen har samordningsansvar med övriga berörda myn- digheter, så som Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Skatte- verket och utbildningsanordnare men också med frivilligorganisa- tioner och näringsliv.

18Numer Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

19Landstingsförbundets cirkulär A 93:85 (1993).

20Se vidare www.migrationsverket.se

21SOU (2010:16).

22Se vidare www.migrationsverket.se

144

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Den 1 december 2010 träder en ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända i kraft.23 Arbetsförmedlingen får härmed huvud- ansvaret för introduktionen av nyanlända flyktingar, andra skydds- behövande med uppehållstillstånd och deras anhöriga. Kom- munerna kommer dock även fortsättningsvis ha viktiga uppgifter i flyktingmottagandet och för nyanländas etablering, framförallt avseende SFI och annan vuxenutbildning, bostadsförsörjning samt insatser för barn och unga. Kommunerna får också ansvar för att erbjuda nyanlända samhällsorientering.

Det praktiska arbetet kommer att innebära att Arbetsför- medlingen, så snart uppehållstillstånd utfärdats, ska genomföra ett etableringssamtal med den nyanlände som bl.a. kartlägger dennes bakgrund och som ska ligga till grund för beslut om lämplig bosätt- ning. Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den nyanlände upp- rätta en etableringsplan med utgångspunkt i tidigare utbildnings- bakgrund och arbetslivserfarenhet. Aktiviteterna i planen ska, som huvudregel, motsvara verksamhet på heltid och minst innehålla verksamheterna SFI, samhällsorientering samt arbetsföreberedande insatser. Den nyanlände har därmed lagstadgad rätt till arbetsför- beredande insatser. Genom lagen införs också en ny ersättning, s.k. etableringsersättning, som utgår vid aktivt deltagande i etablerings- insatser. En ny aktör , en s.k. etableringslots, ska stödja den nyan- lände på dennes väg till arbete i Sverige. Lotsen är en fristående aktör som arbetar på uppdrag av Arbetsförmedlingen.

Praktiska frågor som den nyanlände migranten möter

– ID-kort

En fråga som under senare tid givits viss uppmärksamhet rör möj- ligheten för nyanlända migranter att ansöka om svenskt ID-kort. Många av Sveriges samhällsfunktioner förutsätter att individen kan identifiera sig. Det gäller t.ex. både bank- och postärenden, utbetal- ningar av olika slag och receptbelagd medicin. Ansökan om ID- kort görs hos Skatteverket och förutsätter att individen kan upp- visa en annan giltig legitimation, exempelvis ett pass, som måste uppfylla vissa säkerhetskrav, eller att en medföljande person, som själv har ett giltigt ID-kort, kan styrka personens identitet.24 För

23SOU (2010:197).

24Skatteverket kräver därtill att personen är folkbokförd i Sverige och har fyllt 13 år.

145

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

många nyanlända migranter som kommer till Sverige har detta skapat något av en ”moment-22”-situation i de fall man saknar någon som kan gå i god för migrantens identitet. I kommitténs kontakter med svenska företag som tar emot arbetskraft från utlandet har ID-kortsfrågan lyfts upp som ett problem för många nyanlända och deras familjer, vilket lett till svårigheter att på ett smidigt sätt etablera sig i samhället.

Regeringen föreslog den 22 april 2010 ett nytt sätt att styrka identiteten i syfte att underlätta för nyanlända att erhålla ID-kort. Förslaget går ut på att Skatteverket ska kunna använda uppgifter från Migrationsverket för att styrka en persons identitet. Förslaget, som är utsänt på remiss, bedöms kunna träda i kraft den 1 oktober 2010.

För den som bor och arbetar i Sverige under kortare tid än ett år och följaktligen inte är folkbokförd i landet, uppstår speciella pro- blem i och med att man inte tilldelats något personnummer.

- Öppna bankkonto

Att öppna ett bankkonto i Sverige är en förutsättning för att kunna ta emot lön för utfört arbete. Enligt den svenska Bankföreningen kan utländska medborgare som vistas lagligen i Sverige öppna bankkonto i Sverige givet att vissa förutsättningar uppfylls. Där- ibland ingår krav på att personen i fråga ska kunna uppvisa en god- känd ID-handling. ID-handlingen ska vidare ”kunna förstås”, vilket innebär att exempelvis en ID-handling med enbart kinesiska tecken inte är tillräcklig. Den föreslagna reformen kring ansökan om ID- kort kommer också att underlätta öppnandet av bankkonto.

Information finns

Svenska Institutets, SI, webportal WorkinginSweden25 riktar sig till personer som kommer till Sverige för att arbeta, i första hand per- soner från tredje land som avser stanna i Sverige i minst ett år. Syftet med portalen är att samla all information med relevans för vad som gäller vid arbete i Sverige på ett ställe för att underlätta för den nyanlände. Här finns information om praktiska handgrepp som varje person som kommer till Sverige måste ta, pedagogiskt

25 Se vidare www.workinginsweden.se

146

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

redovisat och med länkar till berörda myndigheter. Här finns också information om studier i svenska språket, bl.a. i form av en webbaserad utbildning. Portalen är skriven på engelska.

På motsvarande sätt har SI utarbetat en portal för inter- nationella studenter och forskare på väg till Sverige – Study- inSweden. Här finns information om studieprogram, en intro- duktion till det svenska systemet för högre utbildning, praktiska råd och tips samt länkar till berörda myndigheter. En kinesisk ver- sion26 av StudyinSweden lanserades under 2009 för att underlätta för det stora antalet kinesiska gäststudenter som varje år kommer till Sverige.

Arbetsmiljöverket är kontaktmyndighet när det gäller bestäm- melser om utstationering och har på sin hemsida samlat relevant information som riktar sig till företag som avser utstationera per- soner i Sverige.27

6.5Medborgarskap

För den enskilde migranten kan utsikten om medborgarskap i Sverige och den trygghet det erbjuder utgöra ett viktigt skäl bakom beslutet att migrera och, i nästa steg, att cirkulera. I vilket land en person är medborgare kan också ha betydelse för möjligheterna att resa enklare mellan länder, liksom för frågor förknippade med affärsförbindelser med ursprungslandet. I takt med att den inter- nationella migrationen har ökat har också många länder börjat se över sina medborgarskapslagstiftningar i ljuset av de nya förut- sättningar som migrationen innebär.

Ett lands regelverk kring medborgarskap sänder en signal om hur man ser på såväl migration som integration, givet att med- borgarskapet är en av flera faktorer som stater har att laborera med för att främja integration. Lagstiftningen kring medborgarskap blir därmed också en viktig aspekt att beakta när förutsättningarna för främjande av cirkulär migration ska studeras.

Jag har dubbla medborgarskap och det förenklar! Det är bra att kunna ha båda!28

26Se vidare www.studyinsweden.se/china

27Se vidare www.av.se/teman/utstationering/

28Citat från fokusgrupp.

147

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

Hur förvärvas ett medborgarskap?

Medborgarskap förvärvas i de flesta länder från födseln enligt huvudsakligen två principer: härstamningsprincipen, som innebär att medborgarskapet ärvs från den ena eller båda föräldrarna och territorialprincipen, som innebär att medborgarskapet förvärvas på grund av födsel på en stats territorium. Många länder tillämpar delar av båda dessa principer. De flesta länder har även bestäm- melser om frivilligt förvärv av medborgarskap genom anmälan eller efter ansökan, s.k. naturalisering. Regelverket som omgärdar naturalisering varierar kraftigt mellan länder, också inom EU. Framförallt är det kraven på vistelsetid i destinationslandet – det s.k. hemvistkravet – som skiljer sig åt. Sedan 1989, när Europas karta ritades om efter murens fall och de politiska förutsätt- ningarna ändrades, har många länder reformerat sin medborgar- skapslagstiftning. Vissa länder har valt att förkorta hemvistkravet, däribland Belgien och Tyskland, medan andra i stället förlängt det, exempelvis Italien, Grekland, Spanien och Storbritannien.29

Synen på dubbelt medborgarskap

En annan skiljelinje mellan stater är synen på dubbelt medborgar- skap. Generellt har inställningen till att tillåta dubbelt medborgar- skap blivit mer tolerant under senare år, såväl inom EU som på andra håll. Huruvida en individ kan inneha dubbelt medborgarskap är emellertid beroende av såväl ursprungs- som destinationslandets regelverk.

Insikten om de fördelar som följer av att landets medborgare har möjlighet att behålla sitt medborgarskap även sedan de naturali- serats i destinationslandet har vunnit fäste på många håll under senare år, inte minst bland utvecklingsländer. Forskning visar att en trygg hemvist i både ursprungs- och destinationsland utgör den viktigaste förutsättningen för spontan cirkulation mellan länderna. Dubbelt medborgarskap är således en garant för trygghet i detta avseende. Statistik visar också att antalet personer som, när detta är möjligt, väljer att inneha dubbelt medborgarskap ökat under senare år.30

29Hansen (2008).

30Vertovec (2005).

148

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Dubbelt medborgarskap underlättar upprätthållande av kon- takter med ursprungslandet och främjar cirkulation mellan länd- erna. Att tillåta dubbelt medborgarskap blir därmed ett sätt för ursprungsländerna att nå ut till diasporan och på olika sätt söka dess engagemang.

Det permanentas paradox

Det permanentas paradox31 innebär att en migrant som innehar en trygg tillståndsstatus i destinationslandet har bättre förutsättningar än andra att upprätthålla banden med ursprungslandet och också är mer benägen att ägna sig åt cirkulär migration.32 Permanent uppe- hållstillstånd eller medborgarskap skapar den trygghet som ofta upplevs som en förutsättning för att våga cirkulera.

På motsvarande sätt tycks en viktig morot för att attrahera migranter att delta i program och projekt som rör styrd cirkulär migration vara utsikten om att på sikt kunna få ett permanent uppehållstillstånd eller medborgarskap. Spanien har valt att erbjuda de migranter som deltagit vid upprepade tillfällen i program för säsongsarbetskraft, möjlighet att med förtur, ansöka om spanskt medborgarskap. Detta i syfte att främja långsiktighet i sina pro- gram för cirkulär migration 33

Variationer på medborgarskapslagstiftning

Vissa länder, exempelvis Spanien, erkänner dubbelt medborgarskap i vissa fall, ofta påverkat av historiska band. I det spanska fallet har medborgare från flera latinamerikanska länder möjlighet till dub- belt medborgarskap, under förutsättning att deras ursprungsländer tillåter det, medan personer med medborgarskap i andra länder inte har det p.g.a. den spanska inställningen i frågan.

Indien erkänner inte dubbelt medborgarskap, men införde 2005 en speciell medborgarskapskategori, s.k. ”overseas citizenship of India” som riktar sig till personer av indiskt ursprung34. Gruppen omfattar indier som bosatt sig permanent i utlandet och utländska medborgare som kan bevisa att de antingen tillhör en familj som

31Kallas ibland ”Integrationsparadoxen”.

32Newland (2009).

33Se vidare kapitel 7.

34Se vidare kapitel 7 samt bilaga om exempelländer.

149

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

under tre generation innehaft indiskt medborgarskap eller är gift med en indisk medborgare. I praktiken innebär denna ordning ett försök att erbjuda ett de facto dubbelt medborgarskap, vilket indisk lagstiftning formellt inte tillåter. Ett viktigt bakomliggande syfte är att på olika sätt attrahera den indiska diasporan att upprätt- hålla kontakten med ursprungslandet och därmed bidra till landets utveckling.35

I vissa länder förblir dock synen på dubbelt medborgarskap präglad av misstänksamhet och medborgarskap i ett annat land tol- kas som ett tecken på bristande lojalitet med hemlandet. Det finns på sina håll en oro för den politiska kraft som en stor diaspora med rösträtt i ursprungslandet representerar. För vissa stater, inte minst de som nyligen förvärvat sin självständighet, omges medborgar- skapsfrågan ofta av stor känslighet.

Praktiska för- och nackdelar med dubbelt medborgarskap

Praktiskt finns både för- och nackdelar med innehav av dubbelt medborgarskap. Bland fördelarna återfinns, vid sidan av den trygg- het som rätten att utan begränsningar resa in och bo i båda länderna ger, bl.a. möjligheten att arbeta i båda länderna, att få ta del av sociala förmåner så som pensioner i båda länderna, liksom rätten att äga eller ärva fast egendom på båda håll. Riskerna, å andra sidan, inkluderar skyldigheter gentemot ursprungslandet respektive destinationslandet, exempelvis inkallelse till militärtjänst eller familjerättsliga aspekter så som erkännande av äktenskap och vård- nadstvister.

Genom att förvärva medborgarskap i destinationslandet riskerar individen också att förlora vissa rättigheter i ursprungslandet.

35 Indien skiljer mellan s.k Non-Resident Indians (NRIs) och People of Indian Origin

(PIOs). NRI-status ges till indiska medborgare - innehavare av indiskt pass - som bosatt sig utomlands under en icke tidsbestämd period. PIO-status, å andra sidan, avser utländska medborgare av indiskt ursprung. Syftet med den indiska uppdelningen i NRI och PIO illustrerar väl diasporakonceptets bredd.

150

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Medborgarskap som instrument för att främja cirkulär migration

– det brittiska exemplet

Som ett led i att stimulera cirkulär migration och minska migra- tionens negativa konsekvenser för ursprungsländerna, framförallt risken för kunskapsflykt, lanserade Storbritannien i mars 2010 ett förslag att införa vad man kallar en ”pausknapp” i processen mot att erhålla brittiskt medborgarskap.36 Syftet med en sådan åtgärd är att underlätta för människor att återvända tillfälligt till sina hem- länder och bidra till utveckling i form av kunskapsåterföring, brain circulation, genom de erfarenheter och kunskaper som man har till- ägnat sig utomlands, utan att för den skull riskera sin tillstånds- status och sina egna möjligheter att få brittiskt medborgarskap. Om förslaget genomförs skulle det innebära att en migrant har rätt att tillgodoräkna sig sin sammantagna vistelsetid i Storbritannien oavsett om han eller hon gjort periodvisa avbrott för vistelser i sitt ursprungsland.

Den svenska medborgarskapslagstiftningen

Den nuvarande lagen om svenskt medborgarskap trädde i kraft den 1 juli 2001. Lagen bygger på härstamningsprincipen (jus sanguinis), dvs. att medborgarskap förvärvas vid födelsen om någon av för- äldrarna är svensk medborgare. En annan grundprincip är att und- vika statslöshet. En ytterligare grundläggande utgångspunkt är att åstadkomma en så långtgående jämställdhet som möjligt mellan barn med gifta respektive ogifta föräldrar samt mellan kvinnor och män.

Den viktigaste ändringen i förhållande till tidigare lagstiftning var att principen om ett medborgarskap övergavs och att dubbelt medborgarskap fullt ut accepterades. Den som söker och får svenskt medborgarskap kan alltså behålla det tidigare medborgar- skapet om inte lagstiftningen i ursprungslandet lägger hinder i vägen. På motsvarande sätt kan en svensk medborgare som blir medborgare i ett annat land behålla det svenska medborgarskapet om inte det andra landet kräver att personen ska befria sig från detta. Hemvisttiden som krävs för att beviljas svenskt med-

36 Office for Home Affairs(2010).

151

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige SOU 2010:40

borgarskap, i regel 5 år, ska i princip vara obruten. Kortare utlandsvistelser bryter dock inte hemvistet.37

Sverige kan, genom medborgarskapslagstiftningen, anses ha rört sig i en jämförelsevis liberal riktning. På många andra håll, också inom EU, i har man i stället infört nya krav för att bevilja med- borgarskap, exempelvis i form av språkkrav och/eller krav på kun- skaper om ett lands seder och bruk.

En annan viktig nyhet i den svenska lagen gällde medborgarskap för barn och unga. Det har blivit lättare för barn som växer upp i Sverige att få medborgarskap. Utländska barn kan bli medborgare genom en enkel anmälan av föräldrarna. Kravet är att barnet har bott här i fem år. För ett barn som är statslöst räcker det med tre år. Ett barn som föds i Sverige och är statslöst kan bli medborgare direkt genom anmälan av föräldrarna, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet. Möjligheten att bli medborgare genom en enkel anmälan gäller också ungdomar mellan 18 och 20 år som kommit hit som barn.

Lagen innebär också att ett barn som föds i Sverige alltid för- värvar svenskt medborgarskap om någon av föräldrarna är svensk medborgare. Om barnet föds i utlandet blir barnet svensk med- borgare om modern är svensk medborgare. En svensk far överför i en sådan situation sitt medborgarskap till barnet om han är gift med barnets mor. I annat fall kan barnet få svenskt medborgarskap genom att fadern anmäler önskemål om detta hos Migrations- verket.

Migrationsverket har nyligen förenklat ansökningsförfarandet när det gäller svenskt medborgarskap. Detta sker idag elektroniskt via verkets hemsida.

Skillnader mellan permanent uppehållstillstånd och medborgarskap

I svensk lagstiftning är den vägledande principen att rättigheter inte är knutna till medborgarskap utan till bosättning.38 Därmed har alla människor som har permanent uppehållstillstånd och är folkbok- förda i Sverige samma rättigheter och skyldigheter. Det finns dock vissa skillnader mellan att ha permanent uppehållstillstånd respek- tive att inneha svenskt medborgarskap. Bara svenska medborgare

37Hemvistkravet är 2 år för finländsk, dansk, norsk eller isländsk medborgare och 4 år för den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 para utlänningslagen (2005:716).

38Proposition 1968:142.

152

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

har en absolut rätt att bo och arbeta i Sverige och bara svenska medborgare har rösträtt i riksdagsvalen. Man kan inte heller bli invald i riksdagen om man är utländsk medborgare. Det finns också vissa anställningar som till exempel polis, yrkesmilitärer och vissa skyddstjänster, som enbart får tillsättas med svenska medborgare. Ett svenskt pass medför också att det internationella resandet är förhållandevis enkelt i och med att det är kopplat till relativt få viseringskrav.

Olika migrantgrupper har olika naturaliseringsmönster

Naturaliseringsmönstret varierar mellan olika grupper av utländska medborgare.39 Att graden av naturalisering skiljer sig så pass mycket åt visar att det finns en betydande känslomässig aspekt när individen beslutar om naturalisering och/eller att medborgarskapet är olika betydelsefullt för olika migrantgrupper. Det handlar fram- för allt om individens förhållande till sitt före detta hemland.40 Invandrare som tillhört en minoritet i sitt f.d. hemland tenderar t.ex. att bli svenska medborgare så fort tillfälle ges. Det gäller också i relativt hög grad övriga flyktingar. Nordbor, liksom EU-med- borgare, utgör en särskild grupp bland de utländska medborgarna genom de särskilda rättigheter de har. De har valt att endast i liten utsträckning bli svenska medborgare. Individer väger förutom känslomässiga skäl även in vilka praktiska för- respektive nackdelar ett medborgarskap medför. För kommittén är det av speciellt intresse att beakta den inverkan som en naturalisering har för en persons möjligheter till cirkulär migration eller andra kontakter med ursprungslandet.

År 2009 erhöll 29 525 personer svenskt medborgarskap. Antalet varierar mellan åren beroende på hur invandringen till Sverige har sett ut under den föregående tidsperioden. Andelen medborgare från ett givet land som är naturaliserade vid en given tidpunkt speg- lar migrantens vilja till naturalisering, ursprungslandets inställning till medborgarskap samt hur länge man har varit i Sverige.41 Under

39Szabo (1997).

40Szabo (1997).

41Se bilaga 2, exempelländer, för andelen naturaliserade under 2009. Notera dock eftersläpningen mellan invandringsår och möjlighet att naturaliseras. Exempelvis tar det tre till fem år beroende på tillståndsgrund innan den största invandringsgruppen 2009, personer födda i Irak, kan bli naturaliserade.

153

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige SOU 2010:40

2000-talet har cirka 360 000 personer blivit naturaliserade eller erhållit medborgarskap genom anmälan.42

Tabell 6.1	Utrikes födda efter medborgarskap i Sverige 2009
	(exempelländerna)

Födelseland		Antal boende i Sverige	Ej medborgare i Sverige (%)

Bosnien-Hercegovina		56 127	15
Turkiet		40 766	27
Ukraina		4 235	54
Etiopien		13 052	23
Somalia		31 734	78
Indien		16 456	35
Kina		21 202	53
Irak		117 919	47

Källa: SCB löpande befolkningsstatistik.

6.6Cirkulär migration och integration

Människors inställning till integrationen i ett nytt land påverkas av om de avser stanna permanent eller inte i landet. Om man från början bara avser stanna tillfälligt i det land man flyttat till upplevs i många fall behovet av att lära sig språket, att delta i val och på andra sätt vara delaktig och medansvarig i samhället, som mindre. Många av dem som stannar en lång tid hade emellertid ursprungligen bara tänkt stanna där tillfälligt, och ibland är situationen den omvända.

Den traditionella bilden av migration som en förflyttning från en plats till en annan, där migranten avser uppehålla sig permanent, har visat sig alltmer otillräcklig för att beskriva vår tids migrations- mönster. När avstånden krympt i globaliseringens och den tekniska utvecklingens spår, har de cirkulära inslagen i ökande grad satt sin prägel på migrationen. Människor rör sig mellan länder, ibland för längre, ibland för kortare perioder, och lämnar viktiga bidrag både ”här” och ”där”. Detta sätt att se på migrationens mönster får även konsekvenser för synen på integration.

Medan vissa menar att en migrant som ständigt är medveten om sitt ursprungsland och ”drivs av hemlängtan”, får svårt att etablera sig i distinationslandet, anser andra att det endast är genom att bevara starka transnationella och kulturella band till sitt ursprungs-

42 SCB (2010).

154

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

land som en migrant kan känna sig trygg och säker nog att fram- gångsrikt etablera sig i ett nytt samhälle.43 Medan en allmän upp- fattning tidigare varit att alltför stor uppmärksamhet på ursprungs- landet påverkat integrationen negativt, pekar allt fler studier i dag på att dessa två perspektiv snarare är ömsesidigt positivt för- stärkande och att migranters engagemang i och kontakt med ursprungslandet, kan ha en positiv påverkan på integrationen i det nya landet.44 En god integration i destinationslandet bidrar dess- utom till att öka förutsättningarna för en god återetablering i ursprungslandet.45 Därmed maximeras också de positiva effekterna för cirkulär migration.

Faktorer som bidrar till en lyckad integration är bl.a. god arbets- marknadsanknytning, språkkunskaper, relevant utbildning eller yrkeserfarenhet och sociala nätverk. Dessa faktorer är relevanta såväl för integration i destinationslandet som vid återetablering i ursprungslandet.

Brain waste, cirkulär migration och återetablering i destinationslandet

Återvandringen utgör en central del av cirkulära migrationsrörelser. Precis som beslutet att migrera är individuellt och ofta resultatet av en rad överväganden där olika faktorer spelar in, finns en lika stor variation bakom beslutet att återvända till sitt ursprungsland.

Det finns många undersökningar som visar att en viktig faktor för att en återvandring ska bli lyckad är att migranten blivit väl etablerad i destinationslandet. Om denne i stället misslyckats med etableringen, man kanske inte har lyckats bygga upp något socialt nätverk, inte haft något jobb eller ett jobb som inte motsvarar indi- videns kompetens och utbildning,– finns en risk att åren i borta- varo lett till ”brain waste” vilket innebär en underminering eller utarmning av individens kunskap och kompetens. För individen själv innebär detta i många fall att etableringsprocessen försvåras.

Jag tycker att det viktigaste är att rannsaka sig själv när man kommer hit till Sverige och ställa sig frågan: Vill jag satsa på mitt nya hemland eller sitta här och gråta om drömma om något långt bort? Om man bestämmer sig för att satsa är det viktigt att man gör det med hela sitt hjärta och man måste vara beredd att ge år av sitt liv. Jag har nu bott 20

43Vertovec (2005).

44Mazzucato (2009).

45Prop. 2002/03:122.

155

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

år i Sverige och varje gång jag åker till Irak längtar jag tillbaks hit! Vi har gått vidare, utbildat oss, skapat familj här. Så när jag åker till Irak är jag inte längre hemma. Men svårigheterna finns kvar här också… (…)46

Integration är således en viktig aspekt att beakta också i främjandet av cirkulär migration. Bland de integrationsrelaterade faktorer som kan försvåra individens möjlighet cirkulera mellan ursprungs- och destinationsland och därmed begränsa de positiva effekterna av migrationen, återfinns avsaknad av gångbar yrkestillhörighet, svårigheter med validering av utbildningsbetyg, bristande språk- kunskaper liksom avsaknad av kontakter och nätverk.

(…..) Det land jag en gång lämnade har också gått igenom många pro- cesser som har ställt till det. Samhället har förändrats. Den nya och den gamla generationen har inte samma värderingar. Man blir skrämd. Det är inte samma land som jag lämnade.47

Erfarenhet pekar på att en lyckad återetablering i ursprungslandet ofta handlar mycket om infriande av förväntningar.48 Många migranter återvänder med höga förväntningar på hur livet i det gamla hemlandet ska utveckla sig, tankar som ofta bär stark prägel av den bild man har av livet i ursprungslandet från tiden innan migrationen. I själva verket återvänder många till en situation som kan ha förändrats dramatiskt under den tid som förflutit. Regel- bunden och tät kontakt med ursprungslandet är ett sätt att minska detta ”förväntningsglapp” och underlätta återetableringen och kan på så sätt också bidra till att öka förutsättningarna för den cirkulära migrationens positiva effekter att komma till uttryck. Här har den tekniska utvecklingen skapat nya möjligheter för kommunikation genom Internet och sociala medier som Facebook och liknande. Man talar i dag allt oftare om s.k. virtuell cirkulation vilket innebär att den cirkulära rörligheten inte nödvändigtvis behöver involvera en fysisk förflyttning, utan kan ske på virtuell väg.

Den virtuella kommunikationen utgör ett viktigt redskap för överförande av idéer och värderingar och är därmed också en faktor att beakta i integrationsprocessen.

46Citat från fokusgrupp.

47Citat från fokusgrupp.

48Samtal med svenska frivilligorganisationer (Sociala Missionen, Röda Korset och Stock- holms Stads återvandringskontor, samt Forum Syd) som arbetar eller har arbetat med pro- gram för återvändande.

156

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Svenska organisationers arbete med återvandring

Återvandring har alltid förekommit, men det var först i och med flyktingströmmarna till Sverige från Chile och Bosnien-Herce- govina som frågeställningen om återvandring blev en politisk fråga. Många i dessa flyktinggrupper uttryckte tacksamhet för det skydd de fått i Sverige, men sa samtidigt att de så fort som det var möjligt ville återvända hem igen. UNHCR framhöll att flyktingarna behövde temporärt skydd och att det mest ”lyckade slutet” på en flyktingsituation är att kunna ”återvända hem” igen. I fallet Bosnien var också önskan att motarbeta etnisk rensning ett skäl för att stödja återvandring. Sveriges svar på dessa flyktingsituationer var att ge de asylsökande ett permanent uppehållstillstånd och sam- tidigt ge stöd till organisationer som arbetade med rådgivning och stöd till dem som övervägde att återvandra. Inriktningen blev att de som funderade på att återvandra skulle göra det utifrån så bra information som möjligt.

Ett flertal svenska organisationer har sedan dess arbetat med fri- villig återvandring i olika former, en del av dem med stöd av Euro- peiska återvändandefonden. En viktig aspekt av detta arbete hand- lar om stöd för återetablering i ursprungslandet. Bland annat Röda Korset, Sociala Missionen, Göteborgsinitiativet och Stockholms Stads återvandringskontor har haft eller har program till stöd för denna del av den cirkulära migrationen, bl.a. med länder som Somalia, Bosnien-Hercegovinia, Kosovo och Irak (Kurdistan).

Erfarenhet från arbete med återvandringsprogram i Sverige visar att återvändande som en konsekvens av en ”misslyckad” integration ofta resulterar i att integrationen i det gamla hemlandet också blir problematisk.49 Var tionde deltagare i Röda Korsets återvändande- program valde, av just detta skäl, att återvända till Sverige efter en tid i ursprungslandet. Motsvarande resultat rapporteras från övriga organisationer. 50

Av dem som lever ett hårt liv som bostadslösa i Stockholm och som då och då får hjälp av härbärgen, soppkök och liknande insti- tutioner utgjordes vintern 2010 den tredje största gruppen, efter personer med missbruksproblem och nyligen frigivna efter att ha

49Samtal med svenska frivilligorganisationer som arbetar eller har arbetat med program för återvändande, bl.a. Sociala Missionen, Röda Korset och Stockholms Stads återvandr- ingskontor.

50Vilket motsvarar totalt cirka 10 personer.

157

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

avtjänat ett fängelsestraff, av tidigare invandrade som återkommit igen till Sverige efter en mindre lyckad återvandring.51

”Återvandringsbarometern”

Den s.k. återvandringsbarometern52 är ett instrument för att fånga individens tankar och uppfattningar inför ett eventuellt åter- vändande. Sexton parametrar har identifierats utifrån vilka indi- videns förväntningar kan analyseras, också över tid. ”Återvandr- ingsbarometern” kan ses som en variation på den s.k. ”push- och pull”-modellen där ett antal ofta förekommande faktorer som påverkar såväl beslutet att migrera, som att återvända och cirkulera värderas utifrån en sexsiffrig skala.

Figur 6.1	Återvandringsbarometern
		Fri vilja
	Nätverk	6	Trygghet
	Nätverk	5	Trygghet
	Vänner	5	Stabila myndigheter
	Vänner	4	Stabila myndigheter
		4
	Släkt	3	Stöd i mottagar landet
	Släkt	2	Stöd i mottagar landet
		2
		1
	Kärnfamilj	0	Återvändandeprogram
	Utbildning		Möjlighet att återvända
Möjlighet tilll självförsörjning			Tillgång till fast egendom
	Sysselsättning		Bostad
		Hälsovård

Källa: Corlett (2005), efter Lena Rössel, Sociala missionen.

51TOTTMAR (2009).

52Återvandringsbarometern är framtagen av Lena Rössel på Sociala Missionen och citerad i Corlett (2005).

158

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Den svenska integrationspolitiken

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter, möjligheter och skyl- digheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund.

Med ”lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter” menas att förutsättningarna för människor i Sverige ska vara desamma oavsett etnisk eller kulturell tillhörighet. Integrationsfrågorna berör många politikområden, däribland arbetsmarknads- och utbildningspoli- tiken. Integrationspolitiken omfattar också nyanlända migranters etablering i samhället, ersättning till kommunerna för flyktingmot- tagande, främjande av integration, urbant utvecklingsarbete samt svenskt medborgarskap. Svenskundervisning för invandrare och insatser inom arbetsmarknadspolitiken är särskilt viktiga delar inom integrationsarbetet.

Diasporans betydelse för integration – aktuella forskningsprojekt

En forskargrupp vid Stockholms universitet har under våren 2010 fått regeringens uppdrag att närmare studera betydelsen av trans- nationella kontakter och diasporans roll för integration.53 Projektet fokuserar särskilt på hur integrationen av nyanlända anhörig- invandrare och arbetskraftsmigranter påverkas av redan etablerade migranters kontakter med ursprungsländerna. Även Centrum för forskning om internationell migration och etniska relationer (CEIFO) vid Stockholms universitet, bedriver forskningsprojekt kring kopplingen mellan migration och integration.54

EU:s integrationsarbete

Med Lissabonfördragets antagande har EU i dag en rättslig grund för åtgärder som stimulerar och stödjer medlemsstaternas integra- tionsarbete som rör lagligen bosatta tredjelandsmedborgare. Inom EU utvecklas s.k. kärnindikatorer på några av integrationspoli- tikens värdemätare – sysselsättning, utbildning, social delaktighet och aktivt medborgarskap.

Stockholmsprogrammet,55 som antogs 2009, slår fast att sam- arbete kring integration ska utvecklas genom bättre verktyg för

53Institutet för Social Forskning vid Stockholms Universitet.

54Se vidare www.ceifo.su.se

55Europeiska Rådet (2010).

159

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

kunskapsutbyte, ökad samordning med andra relevanta politikom- råden, däribland sysselsättning, utbildning, social delaktighet och migration.56 Både Europeiska integrationsfonden och Europeiska flyktingfonden stödjer utveckling med koppling till integration som riktar sig till olika målgrupper och användningsområden.

6.7Den globala familjen

Begreppet den globala familjen syftar på företeelsen att migranter ofta upprätthåller transnationella nätverk med närstående i ursprungslandet och i andra länder. Mellan familjemedlemmar kvarstår ofta starka band i vardagen trots stora geografiska avstånd.57 Familjer kan leva åtskilda, men bibehåller ett gemensamt intresse för familjens bästa.58

Möjligheten att bevara kontakt med sin familj trots stora avstånd och skilda levnadsförhållanden kan ha stor relevans för individers beslut om cirkulär migration. Samtidigt är den globala familjen på många sätt en förutsättning för den utveckling som cir- kulära migranter kan bidra med, inte minst vad gäller sociala remit- teringar. Globala familjer är en följd av migration, men de är också betydelsefulla för att möjliggöra cirkulär migration. Att ha ett lev- ande nätverk i sitt ursprungsland underlättar en eventuell åter- vandring och gör det möjligt att investera och driva verksamhet i det forna hemlandet. Att kontakten i sådana nätverk upprätthålls har sannolikt också stor betydelse för framtida beslut att migrera till Sverige bland dem som är kvar i ursprungslandet.

Fenomenet med transnationella familjer och släktband som sträcker sig över flera länder har alltid funnits. Globaliseringen och den kommunikationsrevolution som ägt rum har dock gjort att migranter i dag har ökade möjligheter till vardaglig kontakt med de delar av familjen som man lämnat i sitt ursprungsland eller som har migrerat till andra länder. Samtidigt finns större möjligheter än tidigare att resa mellan länder och en flyttning är för många migranter inte avsedd att leda till permanent bosättning, utan kan vara början på en cirkulär migrationskarriär.59 Många migranter har

56Integrationspolitiken i Sverige, Faktablad, Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2009).

57Eastmond och Åkesson, red. (2007).

58Bryceson och Vuorela (2002).

59Eastmond och Åkesson, red. (2007).

160

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

släktingar och familj, inte bara i ursprungslandet, utan även i andra länder.

Större möjligheter att upprätthålla vardagsrelationer

Internet, med dess möjligheter till gratis telefonsamtal, chattar, bloggar och uppdatering av fotografier och statusrader på Face- book, har gjort att kommunikationen mellan personer i olika länder har kunnat genomgå en stor förändring. Från att tidigare ha handlat om kortfattade samtal för att höra att allt var bra, ger tekniken i dag möjlighet till vardagskommunikation med utrymme att prata länge om både viktigt och oviktigt. En annan viktig förändring är de telefonkort som gör att man kan ringa billigt till utlandet.”Telefonkort är det bästa som hänt!”60 sade en person och en annan berättade om utvecklingen de senaste åren: ”Det är inte en gång per år som förut. När jag ringde på påskdagen kunde man inte komma ut på linjen, man fick vänta flera timmar, för det var så många som ringde. Det är en stor marknad bland invandrare”61. Medan tillgång till chatt, Skype och Facebook till viss del är en fråga om resurser eftersom det krävs tillgång till dator med Internet, kan de flesta nås via tele- fon. Mobiltelefonnätets utbredning och de mobiltelefonkort utan fast abonnemang som finns i de flesta länder gör att även personer utan stora ekonomiska resurser kan upprätthålla kontakten och bli uppringda av släktingar i utlandet.62

Ekonomiskt beroende

Den globala familjen och dess sammanbindning är inte sällan kopp- lad till ekonomiskt beroende och överföring av pengar mellan familjemedlemmar som befinner sig på olika platser. Detta leder ibland till spänningar inom familjen till exempel för att migranten inte upplever att de delar av familjen som är kvar i ursprungslandet har någon förståelse för migrantens ekonomiska situation i mot- tagarlandet. Det kan också finnas olika uppfattningar inom familjen kring hur mycket pengar som ska sändas och till vem.63

60Citat från fokusgrupp.

61Citat från fokusgrupp.

62Åkesson (2007).

63Eastmond och Åkesson, red. (2007).

161

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

De äger hus för flera miljoner och har bra jobb. Så är det jag som är fattig… […] När man kommer dit från Europa tror de att man har allt, men så jämför jag mig med det de har … Man tänker: ’om du bara visste!64

Det ekonomiska beroendet gäller både migranter som flyttat till andra länder och migranter som flyttat inom landet, till exempel de kinesiska migrantarbetare som flyttat från landsbygden till städerna för att bara besöka sin hemort någon gång per år.

Bilden av familjen, könsroller och barnperspektivet

Migration kan vara en stor påfrestning för familjer. Detta gäller både om vuxna och barn migrerar tillsammans och om enbart en vuxen migrerar t.ex. för att främja sin karriär eller för att skapa en bättre ekonomisk situation för familjen som helhet. Forskningen visar att utbildningsnivån är högre, och den ekonomiska situa- tionen bättre, för barn i utsatta och fattiga familjer där en förälder eller nära släkting flyttat, än för andra barn i motsvarande situation utan migrerande närstående. Detta eftersom det ekonomiska till- skottet som migrationen innebär kan betyda väsentligt förbättrad standard för de barn som detta berör. Samtidigt kan de sociala kostnaderna av att familjer delats av migration vara höga. Inte minst finns nackdelar i form av förlorad trygghet och minskad kontakt med föräldrarna.65 Begreppet care drain har använts för att beskriva hur barn till migranter mister en vårdnadshavare som flyt- tar. Det handlar sällan om att barn helt överges, i stället tar andra familjemedlemmar och syskon över ansvaret och den förälder som flyttat har ofta tät kontakt med familjen som är kvar. Icke desto mindre kan det påverka både vuxna och barn. Trots att förlusten kompenseras av andra strukturer runt om barnen saknar de ofta en nära vuxen att vända sig till med sina problem.66 Också för en vuxen kan det vara svårt att lämna sin familj under en längre tid, även om man kan ha tät kontakt.

Personligen vill jag åka hem till min fru och mina barn efter det här. […] Att vara borta från dem kostar mig emotionellt och personligen! Han menar också att ansvaret blir större för dem som är kvar och berättar att han diskuterade sin flyttning med sin fru innan han

64Citat från fokusgrupp.

65IOM, Intersessional workshop (2010).

66Piperno (2007).

162

SOU 2010:40

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

beslutade sig för att resa. Vi talade om hur vi skulle klara oss, om att lämna henne med våra två barn, och hur vi på något sätt skulle kunna ordna det med hjälp av mina föräldrar.67

Samtidigt kan en migration av en vuxen i familjen påverka både ansvarsfördelning och roller inom familjen. I ett projekt där en grupp kvinnor från Colombia reste till Spanien för att arbeta under en kortare tid ledde det i flera familjer till att männen kom att ta större ansvar för barn och hem, både under kvinnans bortavaro och under tiden efter att hon återkommit. Männen värderade generellt sett kvinnans arbete i hushållet högre efter bortavaron. Även barn- en i familjen tog större ansvar för hushållet och för yngre syskon.68

Även i familjer som migrerar tillsammans kan tryggheten minska. Barn och tonåringar som följer med sina föräldrar vid en migration blir uppryckta från vardagslivet. Även om man har med sig sina föräldrar kan det vara en stor förändring att bryta upp från vänner, på kort tid tvingas lära sig ett nytt språk och fortsätta sin utbildning i ett annat land där kursplanen ofta ser annorlunda ut. Samtidigt finns många möjligheter i en flyttning och erfarenhet av att leva i flera länder ger en transnationell kompetens som blir allt viktigare i ett internationaliserat samhälle.69

Barn som tillbringar delar av sin uppväxt i flera olika länder och kulturer kallas ibland third culture kids (TCK). De känner ofta en samhörighet med de olika kulturerna som de haft kontakt med under sin uppväxt, men känner sig inte helt ”hemma” i någon av dem. De har en ”tredje” kultur som de delar med andra barn som bott i olika länder och deras egen känsla av tillhörighet är ofta tätt sammankopplad just med att vara rörlig. Detta kan beskrivas som att leva ”mellan” kulturer.70

Kunskapen om olika sätt att leva och förmågan att kunna anpassa sig till nya sammanhang är oftast en stor tillgång för per- soner med denna bakgrund, men kan samtidigt leda till en känsla av rotlöshet och av att inte höra hemma någonstans, även sedan per- sonerna blivit vuxna. Den otrygghet som det kan innebära att flytta uppmärksammas allt mer i Sverige, ett exempel på detta är företaget Mjuka flytten som hjälper medföljande barn med stöd och vägled- ning inför, under och efter en flyttning till utlandet. Det handlar ofta om att hjälpa de medflyttande barnen att hitta en egen identi-

67Citat från fokusgrupp.

68IOM intersessional workshop (2010).

69IOM intersessional workshop (2010).

70Pollock och van Reken (2009).

163

Förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

SOU 2010:40

tet i flyttningen, fånga upp de tankar och farhågor som barnen kan ha inför flyttningen och att skapa förutsättningar för dialog inom familjen kring flyttningen.71 Sammantaget är det viktigt att upp- märksamma också barnens behov vid en flyttning. Dessa är kanske inte alltid samma som de vuxnas behov och prioriteringar.

Det transnationella livet och den globala familjen sätter också bilden av familjen på prov. Vårt traditionella sätt att se på vad som är en familj, vilka som ingår och hur familjens medlemmar ska för- hålla sig till varandra är inte någon självklar norm i alla delar av världen. På många håll är det naturligt att föräldrar arbetar på annan ort under perioder av barnens liv och att barnen därför växer upp med andra vuxna i deras närhet. I Kina är det t.ex. vanligt att barnen bor hos mor- och farföräldrarna på hemorten medan för- äldrarna arbetar i städerna.72 Det är heller inte alltid självklart att de vuxna som barnet tillbringat sin barndom med är de som anses ha bäst förutsättningar att se till att tonåringen kan få en god utbild- ning.73 Samtidigt påverkar samhällets syn på familjen hur migra- tions- och socialpolitiken och de institutioner och regelverk som finns i destinationslandet är utformade. Bl.a. utgår den svenska migrationslagstiftningen från att barn och deras biologiska för- äldrar lever tillsammans i den mån det är möjligt. För de migranter som kommer hit kan familjeidealet förändras över tid i det nya sammanhanget.74

Att möjliggöra för globala familjer att skapa ett vardagsliv som sträcker sig utanför landets gränser är viktigt för att främja cirkulär migration och inte minst för att stimulera utvecklingen i ursprungsländerna. En bibehållen kontakt med ursprungslandet och det kontaktnät man har där skapar ökade förutsättningar för cirkulär migration och kan underlätta en tillfällig eller permanent återvandring. Det finns en tydlig koppling till portabla rättigheter. Möjligheten att ta ut till exempel föräldrapenning eller sjukpenning utomlands kan underlätta för den som har delar av sin familj i ett annat land.

71Se vidare ”Mjuka flytten” www.mjukaflytten.se

72Se vidare kapitel 7.

73Johnsdotter (2007).

74Eastmond och Åkesson,red. (2007).

164

7 Cirkulär migration och utveckling

7.1Vad är utveckling?

Under senare år har sambanden mellan migration och utveckling i allt större omfattning tydliggjorts. Forskare och beslutsfattare har i många sammanhang noterat att ökande migrationsströmmar påverkar utvecklingen i såväl det land som migranten lämnar som i det land han eller hon kommer till. Samtidigt förändras och utveck- las personen som migrerar. I policysammanhang uttrycks detta ofta som om att migrationen medför en ”trefaldig vinst” – ”win-win- win”. Destinationslandet vinner på migrationen bl.a. genom att den får ett tillskott av arbetskraft, ursprungslandet vinner bl.a genom att en person kommer i sysselsättning och kan sända hem pengar till sin familj, men också bidra genom överföring av s.k. sociala remitteringar – värderingar och idéer som i sin tur kan bidra till utveckling. Migrationen kan dock samtidigt innebära kostnader för ursprungsländer och lokala samhällen, bl.a. i form av kun- skapsflykt, s.k. brain drain. För den enskilde migranten ligger vinsten i att migrationen kan innebära möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor.

Utveckling – ett mångfacetterat begrepp

Synen på vad utveckling är och hur utveckling bäst skapas har varierat genom historien. Begreppet utveckling är normativt och någon enhetlig definition finns inte. Utveckling är tvärtom ett mångfacetterat och komplext begrepp.1 En utgångspunkt för den moderna teoribildningen är att utveckling skapas av mänskliga

1 Odén (2006).

165

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

aktörer och att människan som samhällsvarelse kan styra samhälls- förändringen i önskvärd riktning och därmed skapa utveckling.2

Innebörden i begreppet utveckling och tonvikten i utveck- lingsdiskussionen har förändrats och förskjutits genom åren på ett sätt som väl speglar samhällets omvandling från det för-industriella bondesamhället, via den industriella revolutionen, ekonomiska kriser, depression och världskrig, till de gyllene efterkrigsåren av stabil tillväxt, ökad uppmärksamhet på den ”tredje världens pro- blem” och våra dagars globalisering av världsekonomin.3 Samtidigt är utveckling knappast någon linjär process, utan snarare ett cyk- liskt förlopp som påverkas av den komplexa verklighet som omger oss.

Ekonomisk tillväxt har utgjort den dominerande värdemätaren på utveckling under det gångna halvseklet. Under senare år har emellertid alternativa sätt att se på utveckling vuxit fram baserade på uppfattningen att enbart ekonomisk tillväxt, mätt i BNP-termer, ger en alltför snäv bild av vad utveckling är och vad som driver fram utveckling. Nobelpristagaren Amartya Sen har t.ex. förordat en syn på utveckling som utgår ifrån människors ”upplevda friheter”, alltså individens egen upplevelse av vad utveckling innebär. I begreppet inkluderar Sen politisk frihet och frihet från förtryck, men också rätten till utbildning och social trygghet.4 Sammanfattningsvis kan man konstatera att detta sätt att se på utveckling innebär att kon- centrationen flyttats från nationalstaten och betoningen på sam- hällelig utveckling, till individen och vikten av mänsklig utveckling.

Begreppet hållbar utveckling har på senare tid fått en fram- skjuten plats inom utvecklingsdiskussionen. Från att initialt ha haft tonvikten enbart på miljö-, klimat- och ekologiska faktorer, vid- gades begreppet i mitten av 1980-talet, i och med den av FN till- satta Bruntlandkommissionen, till att också innefatta ekonomiska och sociala faktorer. Den sammanvägda utvecklingen utifrån dessa tre dimensioner innebär en hållbar samhällsutveckling.

2Hettne (2008).

3Hettne (2008).

4Amartya Sen definierar utveckling på följande sätt: ”A process of expanding the freedoms that people enjoy [these being] not only the primary ends of development(…) but also among its principle means” Amartya Sen, Development as Freedom (1998).

166

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

Olika sätt att se på och mäta utveckling

Precis som uppfattningarna om vad utveckling är går isär råder delade meningar om hur utveckling kan mätas och jämföras. BNP ger ett mått på hur den ekonomiska aktiviteten i ett land ser ut och är det uttryck som använts flitigast för att mäta och jämföra olika länders utvecklingsnivå. BNP är ett aggregerat mått på ett lands materiella välstånd och beaktar endast sådant som kan prissättas, dvs. varor och tjänster.

Denna begränsning har lett till en växande kritik mot BNP som mått på utveckling eftersom det anses ge en alltför ensidig bild av ett lands utvecklingsnivå. Vidare inkluderar BNP även sådana eko- nomiska aktiviteter och produkter som är ”negativa” för samhället (t.ex. miljöskadlig produktion). Man bör, således, vara försiktig med att dra slutsatser om fattigdomen i ett land baserat enbart på BNP. Förutom att fattigdomen har fler dimensioner än den eko- nomiska säger måttet inget om hur det ekonomiska välståndet för- delas inom grupper av befolkningen och geografiskt inom landet.

Ett viktigt steg i riktning mot att bredda synen på hur utveck- ling kan mätas togs 1990 när UNDP lanserade sitt Human Deve- lopment Index (HDI) som mått på mänsklig utveckling. Syftet var att ge en mer heltäckande bild av ett lands ekonomiska och sam- hälleliga utveckling genom att identifiera och väga samman upp- gifter om förväntad livslängd, utbildningsnivå (mätt i antal skolår bland barn) samt läs- och skrivkunnighet bland vuxna över 15 år) och levnadsstandard (mätt i BNP/capita). HDI anges på en skala från 0–1 och länder klassificeras efter en indelning i utvecklade län- der (0,8–1), utvecklingsländer (0,5–0,79), mindre utvecklade länder (<0,5) samt s.k. ”ej klassificerade länder”.

UNDP publicerar sedan 1990 årligen en rapport över utveck- lingen i världens länder som inkluderar en revidering av HDI. Rap- porten har kommit att bli en av de viktigaste internationella värde- mätarna på utvecklingen i världen. Inte mindre än 182 länder listas efter placering. Därutöver återfinns ett dussintal länder där otill- räcklig information omöjliggör en fullvärdig jämförelse. Av 2009 års rapport framgår att mer än tre fjärdedelar av alla internationella migranter tar sig till ett land som, enligt HDI, har högre nivå av mänsklig utveckling än det egna landet.5

Men även HDI har kommit att uppfattas som otillräckligt för att fånga utvecklingens många dimensioner, vilket lett till fram-

5 UNDP (2009).

167

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

växten av en rad alternativa index för att mäta och jämföra utveck- ling.6 De olika indexens indikatorer och den viktning som dessa ges påverkar den bild av utvecklingsnivån i ett visst land som ges.

Antalet indikatorer i ett index kan variera kraftigt och men- ingarna går isär om vilket angreppssätt som förmår skildra verk- ligheten mest trovärdigt. Medan ett index byggt på många indika- torer kan ge en bredare bild och kompensera för eventuella brister i enstaka indikatorer, kan index med färre indikatorer synas lättare att tolka.

Variablerna i dessa index visar vad som från olika håll bedöms som relevant för att mäta utveckling och spänner över ett brett spektrum. Bland indikatorer som används för att mäta utveckling, ofta som komplement till BNP, återfinns exempelvis samhälls- aspekter som demokrati och politiskt deltagande, jämställdhet, rättssäkerhet, sociala skyddsnät, yttrandefrihet, korruption, miljö- mässiga aspekter och social jämlikhet.7

Bland relativt nya utvecklingsindex kan nämnas Basic Capabi- lities Index (BCI)8 vars ambition är att definiera ett lands sociala utveckling baserat på tre indikatorer: tillgång till mödra-/förloss- ningsvård, barnadödlighet bland barn under fem år samt andelen barn som fortfarande går i skolan i årskurs fem. Utgångspunkten är att ett land, i takt med att dessa för samhällets utveckling grund- läggande förutsättningar tillgodoses, successivt kan klättra allt högre upp i BCI-indexet.9

Åter andra index som ibland används för att mäta och illustrera ett lands utvecklingsnivå inkluderar indikatorer så som hushållens tillgång på dagstidningar, radio- och tv-apparater, datorer, Internet- uppkopplingar, mobiltelefoner etc., men också antal ingenjörer, vetenskapsmän och patent per miljoner invånare, det senare bl.a. som ett mått på ett lands kreativitet och innovativa förmåga.

Gini-index eller Ginikoefficient mäter inkomstfördelning

En svaghet som såväl HDI som flertalet nyare index delar med BNP-måttet är att de inte säger något om utvecklingsskillnader inom länder. Bakom de siffror och placeringar som redovisas kan det dölja sig stora skillnader såväl mellan befolkningsgrupper som

6Nylund & Risberg (2005).

7Se tabell över olika index i bilaga 3.

8Se vidare www.socialwatch.org/en/avancesyRetrocesos/ICB_2008/index.htm

9www.socialwatch.org/en/avancesyRetrocesos/ICB_2008/index.htm

168

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

mellan regioner inom ett enskilt land. Det finns dock index som försöker mäta också dessa skillnader. Ett exempel är det s.k. Gini Index (ginikoefficient), som mäter inkomstfördelningen i ett land.

Millenniemålen

År 2000 antog FN:s medlemsländer den s.k. millenniemålsde- klarationen som listar åtta mål för att möta de utvecklingsrelaterade utmaningar världens länder står inför, däribland att halvera fattig- domen till år 2015. Totalt 60 indikatorer har identifierats utifrån vilka ett lands utveckling i förhållande till milleniemålen och dess 21 kvantifierbara undermål bedöms. En årlig utvärdering görs av varje lands utveckling mot att uppfylla de åtta milleniemålen.10 Såväl den internationella som den interna migrationen har berör- ingspunkter med flertalet millenniemål och migrationsfrågornas hantering får därmed konsekvenser för hur väl millenniemålen upp- fylls.

Utvecklingsbegreppet i svensk utvecklingspolitik

Sveriges politik för global utveckling, PGU, är regeringens samlade politik för utveckling och minskad fattigdom i utvecklingsländer. Ett rättighetsperspektiv och fattiga individers upplevda behov, intressen och förutsättningar att skapa utveckling, ska vara vägled- ande för den samlade utvecklingspolitiken. PGU slår fast att alla politikområden tillsammans har ett gemensamt ansvar för det över- gripande målet; att bidra till en rättvis och hållbar global utveck- ling.11

Politiken understryker vikten av samstämmighet mellan olika politikområden i arbetet för att nå detta mål. Med skrivelsen ”Glo- bala utmaningar – vårt ansvar”, markerar regeringen en ytterligare ambitionshöjning vad gäller samstämmighetspolitiken. Migrations- strömmar identifieras som en av sex globala utmaningar och där- med synliggörs sambanden mellan migration och utveckling. PGU slår fast att Sverige ska bli bättre på att främja migrationens utveck- lingspotential.12

10Se vidare www.undp.org/mdg/basics.shtml

11Prop. 2002/03:122.

12Skr.2007/08:89; 2009/10:129

169

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Utgångspunkten för den svenska utvecklingspolitiken är att utveckling ytterst drivs av människors egen vilja och förmåga. Poli- tiken ska därför syfta till att skapa förutsättningar för individer att öka sin levnadsstandard och stärka makten över sina egna liv. Kun- skap om vilka hinder, på lokal, nationell och global nivå, som för- svårar en sådan utveckling är därmed centralt.

Fattigdomsbekämpning är utvecklingens kärna och vägledande för svensk utvecklingspolitik. Fattigdom är emellertid ett problem med många dimensioner och därför krävs breda åtgärder för att bekämpa fattigdomen. Här är kännedom om sambanden mellan fattigdomens orsaker, både på individ- och makronivå, avgörande. Rättighetsperspektivet är centralt eftersom den enskilde individens frihet och rättigheter är av avgörande betydelse för att utveck- lingsprocessen i ett land ska röra sig framåt.

I PGU konstateras att ekonomisk tillväxt är utvecklingens mot- or. En uthållig tillväxt är en förutsättning för att framgångsrikt bekämpa fattigdomen i världen. Genom minskad fattigdom kan respekt för mänskliga rättigheter och demokrati uppnås. För att utvecklingen ska vara globalt hållbar måste resursanvändningen beaktas så att inte kommande generationers resurser äventyras. De globala resurserna måste hanteras på ett långsiktigt effektivt sätt för att utvecklingen ska vara socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar.

7.2Cirkulär migration och utveckling – alla är potentiella vinnare

Få ifrågasätter i dag migrationens potential för att bidra till utveck- ling. Betoningen på sambanden mellan migration och utveckling är också en av de faktorer som utmärker cirkulär migration från den traditionella, mer endimensionella, synen på migration där migr- anten rör sig från en plats till en annan och sedan stannar där.

Som konstaterats påverkar migrationen utvecklingen i såväl det land som migranten lämnar som i det land han eller hon kommer till. Samtidigt förändras och utvecklas personen som migrerar. Den cirkulära migrationen kan medföra vinster för såväl ursprungs- landet och destinationslandet som för den enskilde individen.

170

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

”WIN” för ursprungslandet

Genom hemsändande av pengar, s.k. remitteringar, bidrar migr- anter till inkomstökningar för den kvarvarande familjen. Dessa pengar investeras ofta i utbildning, hälsa och infrastruktur, liksom i andra verksamheter som skapar sysselsättning och därmed ger inkomster. Remitteringarna är privata penningflöden, men genom sitt bidrag till den lokala ekonomin kan de generera utvecklings- vinster för en bredare krets än bara mottagaren. Världsbanken upp- skattar att de totala globala remitteringarna till utvecklingsländer i dag uppgår till 338 miljarder dollar13, mer än tre gånger så mycket som det samlade officiella utvecklingsbiståndet.

Främjande av handelsflöden och investeringar är en annan viktig effekt av migrationen, liksom kunskapsöverföring och överföring av sociala remitteringar, dvs. idéer och värderingar som lämnar viktiga bidrag till ett samhälles utformning. Ett utflöde av migr- anter kan också bidra till att förebygga sociala spänningar som kan uppstå t.ex. i samband med omfattande arbetslöshet.

”WIN” för destinationslandet

Migranternas bidrag till destinationsländerna är mångfacetterat. I många fall utgör migranterna efterfrågad arbetskraft som fyller viktiga behov för att samhället ska fungera. Migranterna för sam- tidigt med sig värderingar och förhållningssätt från sina ursprungs- länder som gynnar den kulturella mångfalden, vidgar vyer och manar till nytänkande i destinationsländerna. Ytterligare en central vinning är migranternas, eller diasporornas, bidrag som ”brobyg- gare” och främjare av handel och investeringar mellan destinations- och ursprungsländer, vilket skapar arbetstillfällen och skattein- täkter på båda håll.

”WIN” för individen

Anledningarna till att en individ väljer att migrera är ofta många och sammansatta. Flera faktorer spelar in, personliga relationer, familjeförhållanden, släkt eller vänner i utlandet, förföljelse, fattig- dom och utsatthet på olika sätt ligger bakom många människors

13 Ratha, Mohapatra och Silwal (2009).

171

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

beslut att korsa en nationsgräns. För den välutbildade migranten är bättre arbetsförhållanden, högre lön, nya utvecklingsmöjligheter och karriärutveckling viktiga skäl att ta steget att flytta. För åter andra är det helt enkelt utmaningen att få uppleva något nytt som lockar. Gemensamt är viljan till en bättre framtid.

Migration är samtidigt starkt knutet till vissa faser i livscykeln. Människor tenderar att flytta i unga åldrar, de allra flesta migranter är mellan 20–40 år.

Den som migrerar vill, i de allra flesta fall, upprätthålla kon- takten med sitt ursprungsland. Ibland kan politiska orsaker göra det omöjligt under en viss tid, men viljan att bevara sin kulturella identitet är ofta stark. Många migranter har också lämnat familj och vänner i sitt ursprungsland. Väl i destinationslandet vill migranten ofta på olika sätt bidra till utvecklingen i ursprungslandet. Detta kan ske genom hemsändande av pengar eller andra former av engage- mang. Vissa migranter organiserar sig tillsammans med andra diaspora- medlemmar och genomför gemensamma insatser för hemlandet, genom projekt, insamlingar etc. Andra upprättar affärsverksamhet med ursprungslandet eller hittar andra sätt att använda sina erfaren- heter för att bygga broar mellan länderna.

Vilka drivkrafter som ligger bakom den enskilde individens engagemang varierar. Det kan handla både om mer ”egoistiska” motiv, som att förbereda inför ett eventuellt återvändande, eller vila på en filantropisk grund, att vilja ”ge något tillbaka”.

7.3Remitteringarnas betydelse för utveckling

Remittering betyder ordagrant att ”sända pengar i likvid”14 och det är också oftast i denna betydelse – att sända hem pengar – som begreppet används i sammanhanget migration och utveckling.

Migranter världen över skickar varje år hem stora summor pengar till familj och släkt i ursprungslandet. Dessa penningflöden utgör i dag den näst största källan till extern finansiering för utvecklingsländerna efter utländska direktinvesteringar (FDI). Remitteringarna utgör i många fall också en viktig källa till utländsk valuta. Bara under det senaste årtiondet har remitter- ingarna till utvecklingsländer ökat dramatiskt. Enligt Världsbanken skedde en ökning av remitteringsflödena från 66 miljarder dollar 2000 till 229 miljarder dollar 2006, vilket är en ökning med 250 pro-

14 Svenska Akademiens Ordlista (2010).

172

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

cent. De globala remitteringarna till utvecklingsländer under 2008 uppgick till 338 miljarder USD.15 En stor del av dessa pen- ningflöden sker mellan utvecklingsländer.

Men dessa siffror ger oss bara en del av sanningen. En betyd- ande del av remitteringarna skickas via informella kanaler där migr- anten helt enkelt tar med sig pengarna på fickan eller ser till att de på andra vägar hittar sina mottagare i ursprungslandet. Världs- banken uppskattar att de samlade remitteringsflödena ökar med 50 procent om de summor som skickas på informell väg räknas in.

Indien, Mexico och Kina, med sina stora befolkningar och många internationella migranter, har toppat listan över de största mottagarna av remitteringar under de senaste åren. För dessa länder med stora eko- nomier utgör dock remitteringarna endast en liten del av landets samlade inkomster. För andra länder är remitteringar en avgörande inkomstkälla. I exempelvis Moldavien och Tadzjikistan motsvarar de pengar som migranterna sänder hem närmare en tredjedel av landets totala BNP.16 I 23 av världens länder svarar remitteringar för minst 10 procent av BNP.17

Remitteringar utgör dessutom en stabil inkomstkälla för mot- tagarländerna och är relativt okänsliga för konjunktursvängningar. Remitteringarna fungerar således som en buffert i svåra tider. De senaste årens finanskris har tydliggjort remitteringarnas betydelse för ursprungsländerna som en pålitlig finansieringskälla. Under 2009 föll de globala remitteringarna med sex procent, att jämför med en minskning av de utländska direktinvesteringarna med en tredjedel.18

15Ratha, Mohapatra och Silwal (2009).

16UNDP (2009). I Tadjikistan uppgick remitteringarna till 49.6 procent av BNP (2008). Motsvarande för Moldavien var 31.4 procent.

17Ratha (2009).

18Ratha, Mohapatra och Silwal (2009) samt Ratha (2009).

173

Cirkulär migration och utveckling SOU 2010:40

Tabell 7.1	Remitteringar som andel av BNP (Exempelländerna)

Ursprungsland		Remitteringar som andel	Remitteringar som andel
		av BNP % (2006)	av BNP % (2008)
Indien		2,8	4,2
Turkiet		0,3	0,2
Ukraina		0,8	3,2
Bosnien- Hercegovina		17,2	14,8
Etiopien		1,3	1,5
Kina		0,9	1,1
Somalia		-	-
Irak		-	-

Källa: Världsbanken (2010) Uppgifterna avser offentliga remitteringar. 19

Remitteringarnas fattigdomsminskande effekt

Remitteringar i sig är inget nytt fenomen, även om dess omfattning ökat dramatiskt under senare år. Länge har dock synen på remit- teringarnas utvecklingseffekt präglats av skepsis. Dessa penning- flöden, menar skeptikerna, kommer enskilda individer till godo och används primärt för konsumtion. De är därmed knappast till gagn för samhället i stort. Dessutom, menar kritikerna, riskerar jämlik- heten i samhället att påverkas negativt av dessa penningflöden när vissa familjer gynnas medan andra blir utan. Förutsättningarna för en långsiktigt hållbar utveckling försämras när incitamenten och trycket på myndigheterna att genomföra förändringar och reformer minskar.

De sociala kostnader som är förknippade med att en familje- medlem vistas i ett främmande land under en längre tid är en annan kritik som ofta lyfts fram.20 Begreppet ”care drain” syftar till att spegla den situation som uppstår i många länder när föräldrar migr- erar för att arbeta utomlands medan barnen lämnas med mor- och farföräldrar.21

I dag har dock denna skeptiska uppfattning fått lämna plats för en betydligt mer positiv syn på remitteringar och dess möjlighet att bidra till utveckling och fattigdomsminskning. Den internationella uppmärksamheten på remitteringarnas betydelse har också vuxit under senare år, i takt med flödenas storlek. UNDP menar t.ex. i

19Världsbanken (2010) Se vidare www.wordbank.org/prospects/migrationandremittances

20Chami och Fullenkamp (2009).

21Piperno (2009).

174

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

sin senaste rapport att ”remitteringar lämnar ett reellt bidrag för att förbättra levnadsförhållandena för miljontals fattiga i utvecklings- länder”.22

S.k. hushållsundersökningar i ett stort antal länder har visat att en 10-procentig ökning per capita av de formella remitteringarna ledde till en minskning med 3,5 procent av antalet människor som levde under fattigdomsnivån, dvs. hade en inkomst under en dollar om dagen.23

Jag känner stor tacksamhet inför att jag kunnat bidra. Jag kommer från en fattig familj med många barn. Jag var den första som fick utbildning när jag var i England. Jag fortsatte att skicka pengar hem så alla efter mig har en utbildning… Det är små insatser som har påverkat tjugo- talet människor. Det är jag tacksam för. Men att jag var tvungen att lämna mitt land var sorgligt.”24

Samtidigt har politiska, ekonomiska och sociala förutsättningar i ursprungsländerna avgörande betydelse för i vilken utsträckning remitteringars multiplikatoreffekter för utveckling kan maxi- meras.25 Länder med fungerande banksystem och betalnings- kanaler, stabila valutor, ett bra investeringsklimat och fungerande institutioner, kan slå betydligt större mynt av remitteringarna.

Det är också viktigt att komma ihåg att remitteringar från utlandet sällan når de allra fattigaste hushållen direkt. De allra fat- tigaste människorna migrerar sällan till fjärran länder (däremot kan utbytet med länder i regionen vara omfattande). Enligt UNDP uppvisade länder med allra lägst inkomstnivå tvärtom ett svagt nettoinflöde av migranter under perioden 2000–2005.26

Remitteringar är privata penningflöden och dess omedelbara nytta tillkommer dem som är mottagare. Pengarna ökar dock mångfalden bland hushållens inkomstkällor och även om en stor del används till konsumtion utgör remitteringar en viktig buffert för många familjer vid oförutsedda händelser så som sjukdom etc. Det finns också ett positivt samband mellan remitteringsflöden och skolgång. Barn i familjer där remitteringar strömmar in har i högre

22UNDP (2009).

23Ratha (2009).

24Citat från fokusgrupp.

25Multiplikatoreffekt är ett ekonomiskt uttryck myntat av John Maynard Keynes som inne- bär att en ökning av konsumtionen eller investeringarna ökar mer än den ursprungliga ökningen – en s.k. multipel ökning. Orsaken är att den ursprungliga ökningen av kon- sumtionen leder till att fler jobb skapas och sysselsättningen ökar vilket i sin tur genererar mer konsumtion och nya investeringar.

26Socialstyrelsen (2010).

175

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

grad än annars möjlighet att slutföra sin utbildning och därmed på lång sikt förbättra sin och sin familjs levnadsförhållanden.27

Remitteringarna kan också tjäna som grundplåt vid etablering av småföretag, något som inte bara gynnar individen och hans eller hennes familj utan också förmår generera utveckling för samhället i vidare mening genom att den skapar sysselsättning. När remitter- ingar används för att köpa lokalt producerade varor och tjänster, eller investeras i samhällsbaserade projekt som kräver arbetskraft, utgör de ett bidrag till den lokala ekonomin. Därigenom gynnas också en vidare krets av personer än mottagarna av de hemsända pengarna.28

Altruism eller egenintresse – varför remitterar man?

Anledningarna till att människor väljer att sända hem pengar är naturligtvis många och individuella. Kön, ålder och familjesituation, hur lång tid som tillbringats i destinationslandet och individens tankar om framtiden är alla faktorer som spelar in. Därtill kommer olika uppfattningar om kulturella och sociala skyldigheter, och hur starka de transnationella banden mellan individen, diasporan i stort och ursprungslandet är.

Det är inte ovanligt att en persons beslut att migrera är resul- tatet av en gemensam överenskommelse och strategi där en familj eller flera familjer gått samman för att samla ihop de resurser som krävs för att ta detta steg. För migranten innebär det ett betydande ansvar att regelbundet bidra till de kvarvarande familjemedlemmar- nas försörjning. En stor ekonomisk skuld till kvarvarande familj och släkt eller ett moraliskt åtagande att stödja dem ekonomiskt, kan också hämma integrationen i destinationslandet.

Den vanligaste förklaringen som brukar ges till att människor väljer att sända hem pengar är altruistiska motiv, man vill helt enkelt göra något för dem som är kvar.29 Olika kulturer har sina uttryck och former för att visa deltagande och stöd för medmän- niskor. Tionde, kollekt, insamlingar eller skatter är bara några exempel.

Men detta synsätt rymmer inte hela förklaringen. För en del väger egenintresset tyngre och beslutet att sända hem pengar är en

27UNDP(2009).

28GCIM (2005).

29Engdahl (2009).

176

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

del i att förbereda sitt eget återvändande genom att visa att man varit engagerad för sitt ursprungsland eller sin hemby även under bortavaron. Att investera i t.ex. mark eller näringsliv kan också syfta till att trygga den egna försörjningen vid ett framtida åter- vändande.

Hur mycket en migrant remitterar beror på olika faktorer så som inkomststorlek, den kvarvarande familjens behov och situa- tionen i ursprungslandet i vidare mening. Många undersökningar ger stöd för att kvinnor i genomsnitt remitterar en större del av sin inkomst än män. En faktor som tycks påverka remitteringsbe- teendet är vistelsetiden i destinationslandet. I takt med att denna blir längre, tycks benägenheten att sända hem pengar successivt avta.30

Det finns inga belägg för att kvalificerad arbetskraft remitterar mer än migranter med låg utbildning, trots att de tjänar mer. En förklaring till detta kan vara att högutbildade migranter helt enkelt kommer från mer välbärgade miljöer och att behovet därmed är mindre, medan lågutbildad arbetskraft många gånger lämnat en situation där behoven är stora bakom sig. De högutbildade tenderar också att tillbringa längre tid utomlands vilket försvagar banden till ursprungslandet. De har också oftare möjlighet att ta med sig familjen till destinationslandet.31

Återkommande besök i hemlandet är en annan faktor som påverkar remitteringsbeteendet. Mycket tyder på att benägenheten att remittera är betydligt högre bland migranter som har för avsikt att återvända till sitt ursprungsland.32

Många länder, såväl ursprungsländer som destinationsländer, har på olika sätt sökt slå mynt av remitteringarnas positiva utvecklings- effekter. Allt fler ursprungsländer har också noterat att starkare transnationella band mellan diasporan och ursprungslandet ten- derar att leda till ökade remitteringsflöden, vilket lett till en allt mer aktiv politik vis á vis diasporan. Det finns också exempel på att länder (genom utlandsrepresentationen) förväntar sig en viss del av migrantens inkomst i destinationslandet för att stärka sin stats- kassa. Detta agerande, som är olagligt, åtföljs inte sällan av hot och trakasserier mot migranter och deras familjemedlemmar om de inte samarbetar.

30Pelling (2009).

31Pelling (2010).

32Pelling (2010).

177

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Kollektiva remitteringar

Vid sidan av att bidra med individuella remitteringar kan migranter genom sitt deltagande i diasporaorganisationer spela en viktig roll genom att samla in och överföra s.k. kollektiva remitteringar. Dessa kan användas för infrastrukturprojekt så som skolbyggen, sjukhus etc., på ursprungsorten, vilka är till nytta för hela samhällen. De kollektiva remitteringarna kan också användas tillsammans med medel från offentliga källor. Ett exempel på ett sådant arbetssätt är det mexikanska s.k. ”tre-för-ett”-programmet som innebär att för varje dollar som diasporan bidrar med tillskjuter den mexikanska staten ytterligare tre dollar. Programmet har visat sig erbjuda en framgångsrik modell för att kanalisera kollektiva diasporaremit- teringar till lokala utvecklingsprojekt.33

Norge lanserade i juni 2008 projektet ”Pilot Pakistan” med ambitionen att engagera den pakistanska diasporan i Norge för att bidra till utvecklingen i sitt gamla hemland. Genom projektet har norska myndigheter förbundit sig att bidra med motsvarande belopp som diasporan samlar in för olika utvecklingsinsatser i Paki- stan. Minimigränsen för att få del av stödet är 100 000 norska kronor. Ett tiotal projekt har fått finansiering under pilotperioden. Projektet kommer nu att utvärderas och de norska myndigheterna kommer att fatta beslut om en eventuell fortsättning på den här typen av utvecklingsbistånd och i vilka former det ska bedrivas.34

Effektivisering av remitteringsflöden

En viktig, och under senare år mycket uppmärksammad fråga, med direkt påverkan på hur remitteringarnas bidrag till utveckling och fattigdomsminskning kan maximeras, rör de administrativa kost- naderna för remitteringar. Dessa avgifter, som tas ut av banker, agenter eller andra mellanhänder, uppgår i dag i många fall till mellan 10 och 20 procent av det remitterade beloppet35 och kan, i

33Latapí och Janssen (2006).

34Denna s.k. 50/50-modell, där diasporaorganisationen bidrar med lika mycket som staten, har ifrågasatts mot bakgrund av att Norge samtidigt har ett motsvarande system som Sverige där det statliga bidraget uppgår till 80 procent av finansieringen (80/20-modell) för civil- samhällsorganisationer, vilket alltså diasporaorganisationer är undantagna.

35Ratha (2004).

178

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

vissa fall, vara så höga som en fjärdedel.36 Transfereringskost- naderna varierar också inom EU.37

Medan många migranter sänder hem små summor varje gång är transaktionskostnader och växelkurs bestående. Stora belopp finns således att spara om de administrativa kostnaderna minskar.

Undermåliga banksystem i många ursprungsländer, dålig infra- struktur och brist på förtroende för samhällsfunktioner utgör en del av problemet för att effektivisera remitteringsflödena. Den nya tekniken har dock öppnat nya möjligheter. Med det s.k. M-PESA- systemet (Mobile-Cash) kan vem som helst som har tillgång till en mobiltelefon sätta in pengar på ett konto och skicka dem vidare till en mobiltelefonanvändare i en annan del av världen. Det remit- terade beloppet kan sedan tas ut via M-PESA-agenter, ofta post- kontor eller större kiosker som, till skillnad från lokala banker, finns vitt spridda också i fattiga länder. I Kenya använder sig i dag t.ex. nästan en femtedel av befolkningen av M-PESA-systemet för pengatransferering. I landet finns inte mindre än 7 500 M-PESA- anslutna agenter. Totalt hade summor motsvarande åtta procent av Kenyas BNP passerat via M-PESA-systemet vid mitten av 2008, huvudsakligen genom många och relativt små transaktioner.38

Ett stort antal forskningsprojekt pågår runt om i världen kring remitteringsfrågan, bl.a. i regi av Världsbanken, som syftar till att minska transaktionskostnaderna och underlätta för migranter att hitta de billigaste sätten att överföra pengar. Att minska transak- tionskostnaderna för remitteringar utgjorde också en central rekommendation från GCIM.39

36GCIM (2005).

37Pelling (2010).

38För att M-PESA-tekniken ska fungera förutsätts dock att människor har tillgång till mobiltelefon och, inte minst, att dessa kan laddas på ett effektivt sätt. Utan elektricitet gör inte ens den modernaste mobiltelefon någon nytta. Genom ett initiativ att bygga ett hus med solceller på taket för att alstra energi i byn Kakiro i regionen Kagera i Tanzania, har svensken Lars Agnarson och hans hustru gjort en avgörande insats för att möjliggöra för byns innevånare att använda sig av de möjligheter M-PESA öppnar. Genom hemsända pengar från familjemedlemmar och släktingar i framför allt Uganda har många invånare i Kagera på kort tid fått väsentligt bättre levnadsförhållanden. (Samtal med Lars Agnarson, (2010) initiativtagare till www.diasporas.se).

39GCIM (2005).

179

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Exempel på insatser för att minska remitteringskostnaderna

Det brittiska biståndsorganet Department for International Deve- lopment (DfID) lanserade 2005 hemsidan ”send money home”.40 På denna hemsida kan migranter jämföra priser och söka sig fram till det mest prisvärda alternativet för att skicka pengar på formell väg. Sidan har fått mycket uppmärksamhet och efterföljare i många länder, bl.a. Spanien och Tyskland.41 En uttalad målsättning i Sveriges politik för global utveckling (PGU) är att verka för säkrare och billigare överföringar av remitteringar från Sverige, bl.a. genom upprättande av en webbsida med den brittiska motsvarigheten som förlaga.42

Ett svenskt initiativ har tagits av en grupp forskare vid Hög- skolan i Jönköping vars arbete med bl.a. remitteringar och dia- sporans roll för utveckling lett till bildandet av ett företag i samar- bete med VISA Europe och Swedbank som syftar till att effektivi- sera lagliga remitteringsflöden mellan länder i EU och ursprungs- länder.43

Illegala remitteringar

De senaste årens ökade insatser för att stävja finansiering av inter- nationella terroristnätverk har lett till skärpta kontroller och stäng- ning av flera uppmärksammade informella nätverk för penning- överföring.44 Internationellt finns spärrar mot att ge stöd till de organisationer som är klassificerade som terroristorganisationer.

De interna remitteringsflödenas betydelse för utveckling – exemplet Kina

Remitteringsflöden är i hög grad relevant också i fråga om interna migrationsströmmar och dess konsekvenser för nationell utveck- ling och fattigdomsminskning. Kina, med sina uppskattningsvis 225 miljoner interna migranter, kan tjäna som exempel på den betydelse interna remitteringsflöden kan ha för utvecklingen på nationell nivå. De interna migranterna, som brukar kallas Kinas ”flytande befolkning” och som i antal motsvarar knappt halva EU:s

40Se vidare www.sendmoneyhome.org

41Se vidare www.remesas.org respektive www.geldtransfair.de

42Skr. 2007/08:89.

43Se vidare http://www.diasporalink.eu

44Pelling (2009).

180

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

totala folkmängd, består av människor som arbetar på en annan plats än de är folkbokförda.45 Det stora flertalet migranter har lämnat landets fattiga, västra delar för bättre möjligheter i den eko- nomiskt utvecklade kustregionen i öst.46 Majoriteten är unga kvin- nor mellan 16 och 30 år som arbetar vid textil,- leksaks- eller andra fabriker. Dessa kvinnor förväntas, precis som den stora gruppen manliga migranter som arbetar i byggnadsindustrin, återvända till sin hembygd efter några år för att etablera familj. Allt oftare har dock migranterna svårt att återanpassa sig till landsbygdstillvaron efter ett antal år i städerna, vilket skapat nya utmaningar både för individerna och samhället. Dessa förutsättningar illustrerar väl migrationens cirkulära karaktär.

Den massiva folkförflyttning som de stora interna migr- ationsströmmarna innebär har haft betydande socio-ekonomiska konsekvenser för hela landet. För landsbygdens utveckling har de remitteringar som migranterna skickat hem spelat en avgörande roll. De penningflöden mellan stad och landsbygd, mellan kust och inland och mellan landets östra och västra regioner som remitter- ingarna innebär, har bidragit till att minska klyftorna i samhället och förbättra levnadsförhållandena för miljontals landsbygdsbor. En kinesisk migrant sänder i normalfallet hem mellan 3 000–4 000 kronor om året till familj och släkt, vilket sammantaget innebär ett årligt remitteringsflöde på närmare 90 miljarder kronor. För flera kinesiska provinser svarar remitteringarna därmed för en betydande del av de samlade intäkterna. 47

De ekonomiska reformer som inleddes i Kina för tre decennier sedan har varit omfattande och hundratals miljoner människor har lyfts ur absolut fattigdom. Politiken att utveckla vissa delar av landet först, som inleddes i och med öppnande av Kinas första eko- nomiska frizoner 1979, har dock inneburit att landsbygdens utveckling eftersatts.48 En ofta tung ekonomisk börda har genom åren lagts på landsbygdsfamiljernas axlar, exempelvis har kostnader förknippade med utbildning och sjukvård stadigt ökat och måste betalas kontant. Sjukdom är i dag det främsta skälet till kronisk fattigdom i Kina. Familjemedlemmarnas remitteringar har kommit

45Kina har fortfarande strikta regler kring folkbokföring och sociala rättigheter är bundna till den plats där man är mantalsskriven. Det är dock, sedan ett tiotal år tillbaka, möjligt att ”flyta”.

46Berger (2009).

47Huang och Zhan (2005).

48Strategin, som lanserades av Deng Xiaoping, var att öppna några få platser mot omvärlden och där släppa in utländska direktinvesteringar. Den viktigaste ekonomiska frizonen blev Shenzhen i södra Kina, som öppnades 1979. Se vidare Ljunggren (2008).

181

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

att spela en avgörande roll för individers och hushålls möjlighet att möta dessa utmaningar. I många fall är man helt beroende av detta ekonomiska tillskott för att finansiera barnens skolgång och för att klara oförutsedda utgifter för t.ex. hälsovård. Remitteringarna har på detta sätt haft en omedelbar positiv effekt på utvecklingen. 49

Många bedömare menar samtidigt att utvecklingseffekterna av remitteringarna för samhället i stort, den s.k. multiplikatoreffekten, skulle kunna bli betydligt högre om de allmänna förutsättningarna i samhället, i form av fungerande infrastruktur, mindre korruption, större rättssäkerhet etc., kunde garanteras. Avsaknaden av en rad ekonomiska och sociala rättigheter gör också att migranterna fort- satt är en mycket utsatt grupp.

Remitteringar från Sverige

Den senast redovisade statistiken avseende remitteringar från Sverige härrör från 2002. De formella remitteringarna uppgick då till 590 miljoner USD. I Sverige kan olika grupper av utrikes födda antas ha olika benägenhet att remittera. Som nämnts ovan har en dramatisk ökning av remitteringsflödena globalt ägt rum under den senaste tioårsperioden, men avsaknaden av nationell statistik gör det omöjligt att säga något om storleken på remitteringsflödena från Sverige under denna period.50

Som en jämförelse kan konstateras att de registrerade, remit- teringarna från Danmark under perioden mellan 2002 och 2006 ökade med drygt 90 procent. I Norge närmar sig ökningen under perioden 300 procent. Det ligger nära till hands att anta att också Sverige sett en utveckling i motsvarande storleksordning. En upp- skattning som figurerar är att remitteringarna från Sverige 2006 uppgick till fyra miljarder, vilket skulle innebära remitteringar per utrikesfödd på cirka 3 500 kronor per år.51 Tankesmedjan Global Utmaning redovisar i en rapport preliminära uppgifter om remit- teringsbenägenhet bland migranter i Sverige baserat på en under- sökning av kurder i Uppsala. Enligt undersökningen remitterar knappt 60 procent av de heltidsarbetande migranterna, medan mot- svarande andel för deltidsarbetande migranter är drygt hälften. De flesta remitterar mellan 2 000-3 000 kronor i månaden. Av dessa

49Huang och Zhan (2005).

50Pelling (2009).

51Engdahl (2009).

182

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

har nästan 90 procent valt att skicka pengarna kontant via vänner och bekanta medan knappt hälften använt sig av en s.k. Hawala- agent52. Bara ett fåtal har anlitat överföringsföretag eller banker.53

Ytterligare en ”dold” källa till remitteringsflöden återfinns inom utländska företag i Sverige med anställda från tredje land som får en del av sin lön utbetald direkt i sitt hemland.54

Varför är statistik över remitteringsflöden relevant?

Sveriges utvecklingspolitik har som uttalad målsättning att främja utvecklingseffekten av remitteringsflöden genom återföring av kapital, kunskap och erfarenheter från migranter till utvecklings- länder.55 Kunskap och kännedom om hur dessa flöden ser ut är således nödvändig för att kunna utarbeta strategier.

Hur stora belopp migranter i Sverige och deras familjer remit- terar kan också få konsekvenser för levnadsvillkoren för denna grupp, inte minst i de fall där det finns ett starkt socialt tryck att skicka hem pengar, vilket i sin tur påverkar förutsättningarna för integration.

Sociala remitteringar

Den fattigdomsminskande effekten av ekonomiska remitteringar har, som nämnts, givits allt större uppmärksamhet under senare år. Men remitteringar kan också vara av annan karaktär. Sociala remit- teringar handlar om överföring av värderingar, idéer och kon-

52Ordet ”hawala” är av arabiskt ursprung och betyder ”att växla” eller ”överföra”. Hawalasystemet är ett alternativt remitteringssystem som existerar parallellt med formella kanaler för överföring av pengar, dvs. via banker och överföringsföretag så som Western Union och MoneyGram. Hawalasystemet, som utvecklades i Indien för flera hundra år sedan, hanterar i dag en betydande del av de omfattande globala remitteringsflödena. Hawalasystemet beskrivs ofta som ”underjordisk bankverksamhet” vilket är delvis miss- visande eftersom systemet i de flesta fall är helt legalt. Ett antal länder, däribland Norge, har dock förbjudit överföringar via Hawalasystemet. Utmärkande för Hawalasystemet är att det bygger på förtroende och baseras på kontakter och nätverk mellan individer i ursprungs- och destinationsland. Ingen fysisk förflyttning av pengar äger rum mellan länder. Upplevda för- delar med Hawalasystemet i förhållande till formella transaktionskanaler är bl.a. att det är billigare, snabbare, mindre byråkratiskt och inte lämnar några administrativa spår. Det senare kan utnyttjas för ”ljusskygg” verksamhet. Padala (Filippinerna), Phei kwan (Thailand) och Hundi (Indien, Bangladesh) är andra Hawalaliknande informella nätverk för penning- transaktioner. (Jost och Sandhu (2000). Se vidare www.interpol.int

53Pelling (2010).

54Engdahl (2009).

55Skr. 2007/08:89.

183

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

taktnät. Medan de ekonomiska remitteringarnas betydelse för utveckling och fattigdomsminskning har fått allt mer upp- märksamhet under senare år har kunskapen om, och intresset för, de sociala remitteringarnas verkan varit begränsad. I dag syns dock ett växande intresse för de sociala remitteringarna som bärare av värderingar om grundläggande rättigheter, demokrati och jäm- ställdhet.

Betydelsen av de sociala remitteringarna har först på sistone börjat vinna gehör bland forskare och beslutsfattare. Ökad kunskap om de sociala remitteringarnas karaktär och betydelse har visat sig viktig för att skapa förutsättningar för utveckling både i ursprungs- och destinationsländer.

Vad är sociala remitteringar?

Åtminstone tre typer av sociala remitteringar kan urskiljas. Den första gruppen omfattar normativa strukturer och värderingar i samhället så som synen på jämställdhet, könsroller, på familjen och på religionens roll, men också förväntningar på hur samhället ska fungera och regeringen agera. Den andra gruppen sociala remit- teringar utgörs av de handlingar som följer av dessa värderingar. Hur hushållsarbetet fördelas, synen på mäns och kvinnors förvärvs- arbete, deltagande i organisationer och föreningar, politiskt engage- mang etc. Den sista gruppen rör det samlade sociala kapital som en individ förfogar över.56 Med socialt kapital avses summan av en individs värderingar och synsätt, men också de nätverk och rela- tioner som individen byggt upp och som på olika sätt kan bidra till utveckling.

Överföring av sociala remitteringar kan ske på många sätt. Gemensamt är att det involverar någon form av kontakt, av fysisk eller virtuell natur, mellan migranten och dennes ursprungsland. Denna kontakt kan ske genom besök, brev, e-post, telefonsamtal eller via andra kommunikationskanaler. Att det finns en tydlig koppling mellan ”avsändare” och ”mottagare” särskiljer de sociala remitteringarna från den globala masskultur som på liknande sätt sprids över världen och som riktar sig till ”massan”.

Sociala remitteringar färdas i båda riktningar. För det stora fler- talet migranter karaktäriseras den transnationella tillvaron värder- ingsmässigt av en kombination av ”här” och ”där”, där sociala

56 Levitt (2006).

184

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

remitteringar kontinuerligt överförs mellan ursprungslandet och destinationslandet.

Mottagligheten för sociala remitteringar ökar ofta ju mindre avståndet mellan rådande normer och värderingar är. Större likheter mellan samhällen gör det lättare för de sociala remitteringarna att vinna acceptans. Samtidigt finns en rad andra faktorer så som ålder, kön, utbildning och annan tillhörighet som påverkar i vilken utsträckning människor i ursprungslandet – familj, vänner och sam- hället i stort – förmår ta till sig de sociala remitteringarna.57

Sociala remitteringar och utveckling

Många migranter upplever en konflikt när förväntningar från anhöriga och vänner i ursprungslandet ställs mot uppgiften att klara vardagen i destinationslandet. Pressen att skicka pengar kan påverka var nyanlända väljer att bosätta sig och om individen tar sig tid att lära sig språket.58 Kanske beror det faktum att någon t.ex. har svårt att betala hyran i destinationslandet, eller att tandvården försakas, på ett upplevt krav att försörja familj och släkt i ursprungslandet.

Dessa lojalitetskonflikter får konsekvenser på individplanet men också för samhället i stort när exempelvis integrationspolitiken ska utformas. Om pressen att skicka hem pengar leder till att migr- anten t.ex. tar extraarbete för att klara sina åtaganden kan detta i förlängningen också leda till tidigare utslitning, sjukskrivning och därmed ökade kostnader för samhället.

Ökad kunskap om de sociala remitteringarna är därför ett viktigt verktyg för att utformningen av strategier för utveckling och fattigdomsminskning, av relevans såväl för ursprungslandet som för destinationslandet, ska bli så effektiv som möjligt.

Det är problematiskt. Man har en bild av att folk är rika och har det bra och förväntar sig att jag ska hjälpa till. Men sanningen är att jag är fattigast i familjen. De har hus och bil och är utbildade. Det är problematiskt.59

Människors syn på mänskliga rättigheter, demokrati och jäm- ställdhet kan påverkas av de sociala remitteringar som överförs från migranter i Sverige eller på andra håll i världen. Detsamma gäller

57Levitt (2006).

58Pelling (2010).

59Citat från fokusgrupp.

185

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

fördelarna med ett öppet och pluralistiskt samhälle, med ett aktivt deltagande i politiska sammanhang så som kommun-, landstings- eller riksdagsval eller föreningsliv. Allt detta är frågor som ges prioritet i det svenska utvecklingssamarbetet.

Att förmedla en bild av Sverige är inte så lätt. Jag och mina kompisar är aktiva i föreningsliv, vi är med i samhällsföreningar och andra fören- ingar. Det man vill förmedla och föra vidare när det gäller Sverige är detta med kvinnogrupper och fackföreningar… Hur man löser kon- flikter här. Man vill förmedla det tankesättet vidare! ...60

… Jag har lärt mig att följa regler och att tålmodigt vänta på bussen! Jag vet att jag måste släppa förbi gångtrafikanter vid övergångsställena. Jag har också lärt mig att punktlighet är en dygd. Om jag är 15 minuter sen i mitt hemland räknas det som att vara i tid – här är det slöseri med andras tid att komma för sent. Jag fick utbildning i kulturella skill- nader när jag kom hit – för att inte göra någon illa av misstag, genom säga eller göra fel.61

Mellanfolkliga kontakter och sociala remitteringar

Det mellanfolkliga utbytet mellan länder utgör en viktig arena för att öka förståelsen och kunskapen människor emellan. Samarbeten mellan städer och regioner på olika håll i världen är en del i detta utbyte. I stort sett alla svenska kommuner och landsting har idag vänorter eller vänregioner i andra länder. Totalt uppgick antalet samarbeten år 2004 till 1 475.62 Kontakterna kan bestå av mer eller mindre formella utbyten eller konkreta projekt som drivs gemen- samt. De kontaktytor som denna form av samarbeten medför utgör en kanal för överföring av sociala remitteringar mellan Sverige och omvärlden.63

7.4Diasporans roll för utveckling

Diasporamedlemmar runtom i världen uppfattas allt oftare som ”agenter för utveckling” och är i hög grad en ekonomisk kraft att räkna med. Diasporan bidrar genom remitteringar liksom via direktinvesteringar i sina ursprungsländer.

60Citat från fokusgrupp.

61Citat från fokusgrupp.

62Sveriges Kommuner och Landsting (2004) Se vidare www.skl.se/web/Vanortssamarbete- _EU-stod.aspx

63För vänortssamarbeten mellan exempelländerna och Sverige se bilaga 2

186

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

Men diasporan lämnar inte bara ett ekonomiskt avtryck i ursprungsländerna. Diasporan kan också vara en politisk röst där sociala remitteringar i form av värderingar och idéer om hur ett samhälle kan organiseras utgör viktiga bidrag till utvecklingen.

Att diasporor bidrar till utvecklingen i sina ursprungsländer är i sig inget nytt fenomen. Bakom omvärldens nyvunna intresse för dessa gruppers möjlighet att bidra ligger snarare de nya förutsätt- ningar som den tekniska utvecklingen bidragit med i form av minskade avstånd. Detta gäller såväl geografiskt som ”mentalt” Genom Internet, mobiltelefoni, Skype och sociala medier som Facebook kan människor kommunicera i realtid, virtuella nätverk skapas och upprätthållas och relationer bestå. Snabbare och billig- are kommunikationsmöjligheter, tack vare lågprisflyg m.m., gör det samtidigt betydligt lättare än tidigare för migranterna att upprätt- hålla banden till ursprungslandet. Globaliseringen i sig är också en viktig faktor bakom denna utveckling.

Skype är en intressant fråga. Jag minns för tolv år sedan när jag kom till Sverige. Då kunde jag ringa kanske en gång per termin. Det kostade jättemycket. Men fem år senare kunde man ringa två timmar och så kostar det ingenting! Man ringer alla i dag! … Man kan ha kontakt i Afrika oftare än med den som finns här i Sverige. Jag tror att man har mycket mer kontakter nu …64

Vad är en diaspora?

Begreppet diaspora har ingen entydig definition. Ordet diaspora är av grekiskt ursprung och betyder att ”så” eller ”strö”. Begreppet har länge varit nära förknippat med den judiska Diasporan, men under det senaste årtiondet har det kommit att användas generellt för grupper som migrerat. Det finns en rad olika arbetsdefinitioner av vad en diaspora är. IOM använder sig av följande definition:

Människor i etniska folkgrupper som lämnar sina traditionella hem- länder och skingras över andra delar av världen 65

Forskningen kring diasporornas roll har länge huvudsakligen utgått ifrån ett sociologiskt och antropologiskt perspektiv med aspekter som gruppidentitet, upplevd social tillhörighet etc. i centrum. I dag är det snarare inom de samhällsvetenskapliga och ekonomiska

64Citat från fokusgrupp.

65IOM (2008).

187

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

områdena som intresset för diasporafrågor är störst. Framför allt handlar det om transnationalismens betydelse och de informella nätverk som diasporan representerar och de möjligheter, av poli- tisk, ekonomisk och social karaktär, som dessa skapar.66

Medan vissa diasporor är spridda över ett stort antal länder följer andra mer tydligt i språkliga eller historiska band – exempel- vis är det inte ovanligt med stora diasporor i forna kolonialmakter. Ett sentida exempel på en diaspora som under kort tid spridits över ett stort antal länder är den somaliska. Under 1990-talet bereddes somalier skydd i inte mindre än 60 länder, däribland Sverige.

Någon gränsdragning för vem som kan sägas tillhöra en viss dia- spora finns inte. I stället handlar det om upplevd identifikation och identitet. Att tillhöra en diaspora innebär att man delar ett gemen- samt ursprung och känner en kulturell tillhörighet. Faktorer som vistelsetid i tredje land, medborgarskap och födelseland har betyd- else, men än viktigare är den egna upplevelsen av var man hör hem- ma.

En viss region, religion, språk, etnicitet eller andra attribut spelar en central roll samtidigt som en övergripande tillhörighet finns i ”nationalstaten”. En migrant kan känna samhörighet med flera olika grupper. En indisk IT-ingenjör från Gujarat, verksam i Silicon Valley, kan t.ex. se sig både som medlem av den globala hindupopulationen, som en del av den indiska diasporan, som migrant från delstaten Gujarat eller tillhörande en viss folkgrupp från en specifik by. Framför allt i områden med stora utgående migrationsströmmar, så som Kerala och Gujarat i Indien och Fujianprovinsen i Kina, kan upplevd samhörighet med flera olika grupper vara viktig också för att den enskilde individen ska hitta sin tillhörighet inom diasporan.67 Inte minst ett ökat intresse för cirkulära migrationsrörelser förutsätter en vidgad syn på diaspora- begreppet.

För vissa individer och grupper är diasporaidentiteten mycket stark och kan sträcka sig över flera generationer. För andra avtar betydelsen av att känna tillhörighet successivt i takt med att andra ”identiteter” tar över. Behovet av att identifiera sig med ”sin” dia- spora kan också variera över tid, ofta korrelerat med utvecklingen i ursprungslandet.68 En viss händelseutveckling, av politisk karaktär, en naturkatastrof eller liknande, kan frammana en stark känsla av

66Ionescu (2007).

67Vertovec (2005).

68Vertovec (2005).

188

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

samhörighet med ursprungslandet, vilken kommer till uttryck på olika sätt.

Familjen och dess syn på diasporatillhörighet spelar en viktig roll för att förstärka eller försvaga betydelsen av identifikation med ursprungslandets diaspora. Rättsliga förutsättningar, så som regel- verk kring medborgarskap, utbildningsinsatser och möjligheter att besöka hemlandet är andra, externa, faktorer som påverkar dia- sporaidentiteten. De sammanlänkande faktorerna till trots är dia- sporor i hög grad heterogena grupper som består av individer med olika bakgrund, erfarenheter, förväntningar och förhoppningar. Varje diaspora inrymmer därför, precis som samhället i övrigt, många olika intressen.

Ursprungsländernas arbete med diasporan

I takt med att insikten om diasporans potential att bidra till utveck- ling vunnit mark, har fler och fler ursprungsländer etablerat statliga institutioner med uppgift att odla och stärka kontakterna med dia- sporan i utlandet. Gemensamt för dessa är att de ofta har ett tydligt utvecklingsinriktat mandat. Ett flertal länder med stora diasporor har etablerat självständiga ministerier med ansvar för diaspora- frågor. Bland dessa återfinns bl.a. Georgien, Haiti, Libanon, Mali, Serbien, Indien, Somalia, Syrien och Yemen. (Agunias (2009)) andra fall har myndigheter eller underavdelningar skapats vars arbete syftar till att hitta ett systematiskt sätt att arbeta med dia- sporan. Indiens ”Ministry of Overseas Indian Affairs” och Somalias ”Ministry of Diaspora and Community Affairs” är två exempel på ministerier vars främsta uppgift är att engagera diasporan för att på olika sätt bidra till utvecklingen i hemlandet.

Indien etablerade 2001 också en s.k. högnivåkommitté för dia- sporafrågor69 i syfte att finna former för att stärka banden med den indiska diasporan. Kommitténs deltagare är namnkunniga med- lemmar i den indiska diasporan runt om i världen.70

Avdelningen för ”Ethiopian Expatriate Affairs” vid det etiopiska utrikesdepartementet har som en av sina uppgifter att ”främja ett aktivt deltagande av den etiopiska diasporan i landets socio-eko- nomiska utveckling.”71 Ukraina har lanserat ett program för att

69High Level Committee on Indian Diasporas.

70Ionescu (2007).

71Vertovec (2005).

189

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

höja medvetenheten om diasporans potential för att bidra till utveckling och öka samarbetet med landets diaspora.72 Medan vissa länder har valt en vid definition på ”sin” diaspora och vänder sig både till egna medborgare med uppehållstillstånd i ett annat land och till naturaliserade medborgare med ursprung i ett visst land, riktar sig andra bara till de egna medborgarna.

Indien skiljer på icke bofasta medborgare (s.k. Non-Resident Indians, NRIs) och människor av indiskt ursprung (s.k. People of Indian Origin, PIOs). Personer med indiskt medborgarskap, dvs. innehavare av indiskt pass som bosatt sig utomlands under en icke tidsbestämd period, tilldelas NRI-status. PIO-status, å andra sidan, avser utländska medborgare av indiskt ursprung. Syftet med denna uppdelning är att nå ut till hela den indiska diasporan och därmed skapa förutsättningar för att ta del av det bidrag till ursprungs- landets utveckling som denna kan ge.73

Som nämnts ovan kan diasporatillhörighet upplevas på flera nivåer. Detta avspeglas också i det praktiska arbetet för att främja potentiella utvecklingseffekter. På flera håll har regionala eller lokala institutioner vuxit upp, bl.a. i de indiska delstaterna Kerala och Gujarat med stora diasporapopulationer, vars uppgift är att attrahera remitteringar, investeringar och andra former av utbyte på denna nivå. Studier visar också att diasporan många gånger föredrar att engagera sig i projekt i sin hemprovins eller hemby där man ofta har familjeband kvar, är bekant med rådande förutsättningar och därmed känner en större tillhörighet.74

Ett lands utrikesrepresentation utgör ett viktigt redskap för att nå ut till diasporan. I många fall har ambassader och konsulat tyd- liga instruktioner om hur diasporan ska engageras. Detta kan ske genom att förse diasporans medlemmar med information om utvecklingen i hemlandet, om investeringsmöjligheter, projekt och aktiviteter inom utbildning, kultur etc. En annan viktigt uppgift för ambassaderna är att tillhandhålla en plattform för diasporamed- lemmarna att hitta varandra. I vissa fall ingår i dessa uppdrag också negativa inslag så som övervakning av diasporamedlemmar som misstänks ägna sig åt för myndigheterna i hemlandet icke önskvärd verksamhet, stödja oppositionen etc.

Även om flertalet diasporamedlemmar och organisationer är positiva till att bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer upp-

72Ionescu (2007).

73Ionescu (2007).

74Ionescu (2007).

190

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

lever vissa att det finns hinder i vägen för ett sådant engagemang. Ett sådant hinder som många migranter känner oro inför är att engagemang i ursprungslandet, som kanske involverar resandet dit, kan påverka individens uppehållstillstånd i destinationslandet. En ofta framförd tes är att ju tryggare en individ känner sig i destina- tionslandet, genom permanent uppehållstillstånd eller förvärvat medborgarskap desto mer villig är individen att ge av sin tid och sitt engagemang för ursprungslandet.

Diasporan som finansiell resurs

Diasporan bidrar, som tidigare nämnts, till utvecklingen i ursprungsländerna på olika sätt. Hemsändandet av pengar är en viktig del, sociala remitteringar en annan. Diasporan bidrar också till den ekonomiska utvecklingen i ursprungsländerna genom utländska direktinvesteringar. Kina och Indien är exempel på länder som lanserat riktade policyinitiativ i syfte att attrahera diasporans investeringar. Medan remitteringarna till Kina är relativt sett små – givet landets stora ekonomi och många migranter – är de finansiella flödena i form av utländska direktinvesteringar omfattande. Den kinesiska diasporan svarade för 70 procent av de utländska direkt- investeringarna i landet mellan 1985–2000 och gav därmed ett centralt bidrag till Kinas snabba ekonomiska utveckling. 2002 kom närmare hälften av de totala utländska direktinvesteringarna från den kinesiska diasporan.

I Indiens fall är förhållandena delvis de omvända. Medan remit- teringarnas betydelse för utvecklingen är signifikant, framförallt i vissa delstater, har de finansiella flödena varit mer begränsade. Under 2002 genererades 10 procent av de utländska direktinvester- ingarna av den indiska diasporan. Denna grupp har dock spelat en avgörande roll för utvecklingen av landets IT-sektor. Under 1990- talet bedrev den indiska diasporan i framförallt USA ett aktivt påverkansarbete med målsättningen att utlokalisera verksamhet inom denna sektor till Indien. Ytterligare en manifestation av dia- sporans betydelse är att 19 av 20 av Indiens ledande IT-företag är grundade av diasporamedlemmar.75

75 Ionescu (2007).

191

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Destinationsländernas arbete med diasporaorganisationer – det holländska exemplet

Nederländerna lyfts ofta fram som ett land som kommit långt i arbetet med att engagera och konsultera landets olika diaspora- grupper. Det finns ett stort antal aktiva diasporaorganisationer i Nederländerna som involveras i den politiska processen genom den s.k. Nationella konsultationskommittén för etniska minoriteter,

(National Ethnic Minorities Consultative Committee, LOM) som etablerades 1997.76 Inom LOM finns sex etniska minoriteter representerade: migranter från Surinam, Kina, Turkiet, Marocko, Karibien och ”Sydeuropa”. Därtill deltar företrädare för personer som beviljats asyl i Nederländerna.77 Varje etnisk minoritet repre- senteras av en diasporaorganisation och respektive grupp styr själv över denna urvalsprocess. För att få ingå i LOM krävs att orga- nisationen i fråga har kvinnliga representanter i sin styrelse, att andra generationens migranter är företrädda, att organisationen har ett fungerande arbetsförhållande till andra diasporaorganisationer som företräder samma minoritet samt att organisationen kan visa på erfarenhet av arbete med integrationsrelaterad verksamhet. LOM träffar företrädare för den holländska regeringen vid tre till- fällen varje år för att diskutera frågor av relevans för landets dia- sporamedlemmar.78

Diasporor i Sverige och deras bidrag till utveckling i ursprungsländerna

I syfte att effektivisera utvecklingspolitiken är det angeläget att dia- sporagruppernas delaktighet för att bidra till utvecklingen i ursprungs- länderna tas tillvara, liksom att samhället mer aktivt engagerar och stödjer diasporagruppernas samarbete med berörda myndigheter, det privata näringslivet och enskilda organisationer. Detta är också en uttalad målsättning i PGU.

Diasporaorganisationer i Sverige kan ta sig många former. Medan vissa diasporagrupper företräds av en rad olika organisa- tioner som sinsemellan kan ha varierande agendor, är andra grupper

76National Ethnic Minorities Consultative Committee, LOM. Se vidare www.culturalpolicies.net/web/netherlands.php?aid=22

77www.culturalpolicies.net

78Se vidare www.culturalpolicies.net/web/netherlands.php?aid=22 och www.oecd.org/dataoecd/8/21/42485352.pdf

192

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

sparsamt organiserade. Vissa organisationer är mycket aktiva, andra mindre. Precis som i många frivilligorganisationer är engagemang i diasporaorganisationer oavlönat och något individen ägnar sig åt på sin fritid. Detta, i kombination med små ekonomiska resurser, upp- levs av många organisationer som en begränsande faktor. En icke heltäckande genomgång ger vid handen att det finns ett sextiotal diasporaorganisationer registrerade i Sverige i dag. Av dessa erhöll 47 organisationer statsbidrag, i form av organisations- och etabler- ingsbidrag, via Ungdomsstyrelsen under 2009.79

SIOS, ”Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige”, samlar sexton medlemsförbund80, uppdelade på omkring 300 lokal- föreningar runt om i landet med sammanlagt 75 000 medlemmar. Organisationens syfte är att på olika sätt bidra till och verka för ett mångkulturellt Sverige. Verksamheten omfattar en bred agenda av språk- kultur- utbildnings- och andra minoritetspolitiska frågor, inklusive en rad projekt. SIOS har en vald styrelse där samtliga medlemsförbund är representerade.81

Ekonomiskt stöd till diasporaorganisationer

Sida beviljar årligen bidrag till ett stort antal svenska enskilda organisationer (s.k. civilsamhällesorganisationer, CSO). Bland dessa organisationer ingår också diasporaorganisationer. Bidraget förmedlas via vidareförmedlande ramorganisationer där Forum Syd med sina 200 medlemsorganisationer är den största. Några av dessa har koppling till diasporor i Sverige. Enskilda organisationer som ansöker om Sida-bidrag ska finansiera en del av kostnaderna för projektet genom egna medel (s.k. egeninsats). Denna egeninsats ska ses som en garanti för den svenska organisationens prioriter- ingar och förmåga att mobilisera engagemang för sitt utvecklings- samarbete. Miniminivån på egeninsatsen fastställs av regeringen och är i dag 10 procent av kostnaderna för den Sidastödda verk- samheten. Sammanfattande kallas detta för ”90/10-modellen”.

79Se vidare www.ungdomsstyrelsen.se

80SIOS medlemsorganisationer inkluderar: Assyriska riksförbundet, Chilenska riksför- bundet, Eritreanska riksförbundet, Finlandssvenskarnas riksförbund, Grekiska riksför- bundet, Iranska riksförbundet, Italienska riksförbundet, Kurdiska riksförbundet, Polska riksförbundet, Portugisiska riksförbundet, Riksförbundet Roma International, Ryska riks- förbundet, Serbernas riksförbund, Spanska riksförbundet, Syrianska riksförbundet och Turkiska riksförbundet.

81Se vidare www.sios.org

193

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Egeninsatsen ska utgöras av kontanta, privata medel insamlade i Sverige.

Forum Syd har sedan 1993 delat ut bidrag till ett 60-tal diaspora- organisationer. Projekten i fråga har initierats av diasporan i Sverige, som alltså också svarar för 10 procent av finansieringen, och implementeras av en lokal samarbetspartner. Ett krav är att projekten ska ”främja en samhällsutveckling på demokratisk grund” och utgå ifrån ett rättighetsperspektiv.

Sida har finansierat ett volontärbidrag som kan användas för till- fälliga insatser av volontärer på plats i utvecklingsländer. För detta bidrag krävs ingen egeninsats. Språkkunskaper och kulturell erfarenhet från landet i fråga är en förutsättning för att erhålla detta bidrag, vilket gör diasporamedlemmar till lämpliga kandidater. Forum Syd har bl.a. givit stöd till ett flertal volontärprojekt för kunskapsöverföring till Somalia. Volontärbidrag kan dock endast komma i fråga om lokal kompetens saknas.82

Exempel på svenska organisationer som samarbetar med diasporaorganisationer

Göteborgsinitiativet och Sociala Missionen

Göteborgsinitiativet är en paraplyorganisation för ett antal sociala och ideella organisationer baserade i Göteborg som på olika sätt arbetar med diasporagrupper som är engagerade och vill bidra till utvecklingen i sitt ursprungsland.83 Man har bl.a., i samarbete med Sociala Missionen84, arbetat med en rad projekt till stöd för frivillig återvandring till Somalia och Irak. Syftet är att bidra till ett hållbart återvändande och en lyckosam återetablering i ursprungslandet.85

82”Sida (2010) samt Sida (2007).

83Göteborgsinitiativets medlemsorganisationer inkluderar Röda Korset, KFUM Göteborg, Irakiska Medicinska Föreningen i Sverige, Göteborgs Kyrkliga stadsmission, Somaliska föreningen i Göteborg, Somaliska intellektuella Banadir-föreningen, Göteborgs kristna samarbetsråd och Judiska församlingen.

84Läs mer på www.socialamissionen.se

85Se vidare www.initiativet.nu

194

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

Stockholms Stads Återvandringskontor

Stockholms Stad driver sedan 1997 ett s.k. återvandringskontor som lyder under utbildningsförvaltningen. Verksamheten riktar sig till utrikes födda som önskar återvandra till sina ursprungsländer och vänder sig i första hand till personer som kommit till Sverige som flyktingar. Återvandringskontoret bistår under hela åter- vandringsprocessen, med allt ifrån rådgivning i samband med det individuella beslutet att återvandra till praktisk hjälp på plats genom de medborgarkontor som upprättats i bl.a. Bosnien-Her- cegovina. Syftet är att underlätta återetableringen.

Kunskapsöverföring från Sverige – exemplet KOMAR

Några forskare med kurdisk bakgrund verksamma vid Karolinska Institutet, driver sedan tre år tillbaka frivilligorganisationen KOMAR – Kurdish Organization for Medical Research. KOMAR:s målsättning är att främja forskningsförutsättningarna i norra Irak och skapa ett utbyte mellan kurdiska forskare och motparter i Sverige och övriga Europa.

Hittills har KOMAR berett möjlighet för ett 30-tal kurdiska studenter att genomföra sina doktorandstudier i Sverige. Student- erna utgör både brobyggare och kunskapsöverförare. Genom att skapa en plattform för unika forskningsprojekt bidrar KOMAR:s arbete också till utvecklingen i Sverige.

KOMAR är bara ett exempel på en frivilligorganisation som har sin grund i migranters engagemang och vilja att bidra till utveck- lingen i sitt ursprungsland. Det finns en rad motsvarande organisa- tioner, både inom det medicinska området och på andra håll, där enskilda individers engagemang har lett till konkret verksamhet till nytta för såväl ursprungs- som destinationsland. 86

7.5Kunskapsflykt, kunskapsåterföring och kunskapscirkulation

Under 1960- och 1970-talet dominerades debatten kring migration och utveckling av migrationens negativa effekter för ursprungs- länderna. I centrum för diskussionen stod kunskapsflyktens, brain

86 Samtal med representanter för KOMAR:s styrelse (2010). Se vidare www.komar.nu

195

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

drain, utarmande konsekvenser. Bland de förslag som dryftades för att komma till rätta med problemet fanns bl.a. en skatt (s.k. brain drain tax) som skulle åläggas destinationsländerna för att kompen- sera ursprungsländerna för förlorad kompetens. I dag präglas den politiska diskussionen kring migration och utveckling av andra ton- gångar.87

Även om kunskaps- och kompetensflykt är ett reellt problem för vissa ursprungsländer, framför allt inom vissa sektorer, är den allmänna bedömningen i dag att migrationens fördelar överstiger nackdelarna. Lösningen för ursprungsländerna ligger inte i att begränsa migrationsflödena, det gäller tvärtom att slå mynt av de möjligheter – brain gain – som rörligheten för med sig. UNDP menar att ”migration av kvalificerad arbetskraft utgör ett uttryck för bristande förutsättningar i ursprungslandet som inte kan hant- eras genom begränsningar i migrationsflöden utan måste mötas med åtgärder som gör det mer attraktivt att stanna och försörja sig i hemlandet”.88 En stor del av ansvaret för att hantera den de facto problematik som kompetensflykten innebär för vissa ursprungs- länder, läggs därmed på länderna själva.

Utflödet av välutbildade får såväl omedelbart kännbara som mer indirekta konsekvenser för ursprungsländerna. När dessa män- niskor väljer att migrera lämnar de naturligtvis efter sig ett tom- rum. Det handlar många gånger om personer vars utbildning sub- ventionerats av staten och vars kunskaper och kompetens skulle ha kommit väl till pass i det egna landets utveckling. Men migrationen sätter samtidigt andra krafter i rörelse som också bidrar till utveck- ling. Migranten blir en del av landets diaspora och kan bidra genom såväl ekonomiska och sociala remitteringar som genom kunskaps- och teknologiöverföring vilket främjar produktiviteten och kan lämna ett viktigt bidrag till ursprungslandets utveckling.89

Den ökade interaktion över nationsgränser som följt i glo- baliseringens spår har minskat kunskapsflyktens negativa effekter. Dagens tekniska förutsättningar gör det möjligt för de migranter som så önskar att spela en roll för hemlandets utveckling, såväl ekonomiskt som politiskt och socialt. Många migranter blir viktiga länkar mellan destinations- och ursprungsland genom sin kulturella bakgrund, sin kunskap och sina erfarenheter.

87Lowell och Findlay (2001).

88UNDP (2009).

89Lowell och Findlay (2001).

196

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

Vid sidan av de positiva effekter i form av remitteringar, investeringar, ökad handel etc. som den ökade migrationen för med sig, utgör utflödet av välutbildade och de möjligheter i form av bättre arbete, högre löner och nya erfarenheter som detta medför, i sig ett incitament för andra att studera vidare. Givet att det, trots allt, bara är en liten del som migrerar kan detta bidra till en allmän kunskapshöjning i samhället som i sin tur banar väg för utveck- ling.90 Brain drain har ersatts av brain circulation när människors kunskap på detta sätt kommer både ursprungsland och destina- tionsland till gagn.

Att engagera diasporan för utvecklingen i ursprungslandet genom etablering av nätverk och organisationer har visat sig vara ett effektivt sätt att möta kompetensflyktens negativa effekter.

Hälsosektorn – särskilt drabbad av kompetensflykt

Inom vissa sektorer, framförallt hälsosektorn, är problemet med brain drain mer påtagligt än på andra håll. För vissa länder, framför allt i södra Afrika, äventyrar utflödet av sjuksköterskor och läkare redan allvarligt möjligheten att sörja för den egna befolkningens behov av hälsovård. Kritisk brist på arbetskraft inom vården råder i 57 länder, varav 36 återfinns i Afrika.91

Den främsta förklaringen till den omfattande arbetskrafts- migrationen inom hälsosektorn är västvärldens åldrande befolkning och det snabbt växande behov av läkare och sjuksköterskor som detta medför. Många länder söker med ljus och lykta efter arbets- kraft som kan fylla luckor inom vården. Flera länder har också genomfört omfattande rekryteringskampanjer, inte minst i utveck- lingsländer. Sammantaget finns i dag omkring 11 000 läkare – som har sitt ursprung i Afrika söder om Sahara – i Storbritannien, USA och Kanada. Denna siffra motsvarar mer än en tiondel av den totala läkarkåren på hela den afrikanska kontinenten.92

Att sjuksköterskor och läkare i så stor omfattning väljer att migrera har flera förklaringar. Låga löner, brister i arbetsplats- säkerhet (inte minst med avseende på sanitära förhållanden/HIV), avsaknad av mediciner, få tillfällen till vidareutbildning och en ohållbar arbetssituation för dem som stannar kvar, är viktiga push-

90Tamas (2004).

91EU-kommissionen (2008).

92Jenkins m fl (2010). Se vidare www.plosone.org

197

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

faktorer. Pull-faktorerna, å sin sida, inkluderar god tillgång på arbetstillfällen, högre löner, goda arbetsmiljöförhållanden och möj- ligheter till karriärutveckling.93 En ytterligare faktor kan vara att vistelsen i det nya landet ger förutsättningar för att genom remit- teringar stödja de delar av familjen som är kvar i ursprungslandet.

Rekrytering av sjukvårdspersonal – exemplet Storbritannien

Storbritannien lyfts ofta fram som ett exempel i dessa sammanhang p.g.a. sin långa erfarenhet av att rekrytera sjukvårdspersonal fram- för allt från länder inom det brittiska samväldet. Indien har varit en viktig ”bidragsgivare” i detta avseende, men också Zimbabwe, Zambia och andra länder. Av totalt drygt 245 000 registrerade läkare i Storbritannien under 2008 hade närmare 92 000 fått sin medicinska utbildning vid lärosäten i utlandet, varav en majoritet i utvecklingsländer. Mellan 1999 och 2001 förlorade Zimbabwe en tredjedel av sin sjuksköterskekår enbart till Storbritannien.

Den brittiska regeringen beslutade 2006 att upphöra med rekrytering till den statligt finansierade sjukvården från länder där kompetensflykt orsakat uppenbara problem. En s.k. uppförande- kod för rekrytering av vårdpersonal från länder utanför EU har antagits som bl.a. söker motverka rekrytering från ursprungsländer där det råder brist på sjukvårdspersonal.94 Inom den privata sektorn pågår dock fortfarande omfattande rekrytering.

Omvärldens ansvar

Medvetenheten om kompetensflyktens konsekvenser för vissa utvecklingsländer har lett till ett intensifierat globalt arbete med dessa frågor. Världshälsoorganisationen, WHO, bedriver ett arbete för att ta fram en global uppförandekod för etisk rekrytering av vårdpersonal.

EU antog i december 2005 en strategi för att åtgärda bristen på personal inom hälsosektorn. Denna följdes 2006 av ett hand- lingsprogram för att avhjälpa den akuta bristen på hälso- och sjuk- vårdpersonal i utvecklingsländer (avseende perioden 2007–2013). EU har också förbundit sig att ta fram en uppförandekod för

93Lowell och Findlay (2001).

94EU-kommissionen (2008) samt se vidare www.nhsemployers.org

198

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

rekrytering och bibehållande av personal över nationsgränser inom sjukhussektorn i syfte att reglera den gränsöverskridande rekryter- ingen av vårdpersonal.95

7.6Handel, migration och utveckling

Ett av globaliseringens starkaste kännetecken är den ökande inter- nationella handeln. Det gångna halvseklet har sett en dramatisk ökning i handels- och investeringsflöden över nationsgränserna. Samtidigt har en stark ökning av den internationella migrationen skett. Sambandet mellan migration och handel är också ett område som rönt allt större uppmärksamhet under senare år. Migrationens roll lyfts i dag allt oftare fram när handelsflöden ska studeras och det ekonomiska utbytet mellan länder främjas. Globaliseringen och den tilltagande rörligheten har bidragit till en efterfrågan på nya varor och tjänster som i sin tur skapar nya behov av kunskap och kompetens. Internationella handelsflöden binder länder och regioner allt närmare varandra.

Handelssystemet utvecklas och förenklas kontinuerligt genom exempelvis sänkta tullnivåer och minskade specifika kvoter för varor eller varugrupper. Samtidigt blir betydelsen av de s.k. icke- tariffära handelshindren, dvs. hinder av informell natur, allt större. Osynliga barriärer i spåren av kulturella skillnader och språkför- bistring, kan bli kostsamt för företag som verkar i en allt mer global miljö. Internationella nätverk utgör ett viktigt redskap för att över- brygga dessa hinder och här kan migranter spela en viktig roll.96

Migranter bidrar med unik kompetens som kan tas tillvara inom handelsfrämjandet

Migranter som lämnar sitt ursprungsland för att bygga en tillvaro någon annanstans är ”informationsbärare”. De har med sig unika kunskaper om språk och kultur och om seder och bruk som råder i sina ursprungsländer. De kan vara förtrogna med affärskulturen, veta var gränserna går och var fallgroparna finns och de kan också ha kontaktnät som skapar förutsättningar för handel. Denna sam- lade kunskap är många gånger avgörande för om ett kontrakt går

95EU-kommissionen (2008).

96Hatzigeorgiou (2009).

199

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

till ett svenskt företag eller ej, och om en affärsuppgörelse blir lyckosam.

Ofta finns också en stark vilja hos migranten både att använda denna kunskap och att återföra nyvunnen kunskap till sitt ursprungsland. Detta gäller oberoende av vilket skäl som ligger bakom beslutet att migrera och om migranten kommit som skyddsbehövande, som anhöriginvandrare, student eller arbets- kraftsmigrant. I ett par länder har man sedan ett antal år tillbaka uppmärksammat sambandet mellan migration och handel och aktivt sökt utnyttja den resurs som migranterna utgör för att främja handel. USA och Kanada är två exempel. I både dessa länder är det framför allt de naturliga nätverk som uppstår mellan migr- anter i destinationslandet som på ett påtagligt sätt bidragit till att minska informationsfriktionerna mellan destinations- och ursprungsland och som därmed haft en positiv inverkan på handels- flödena.97

Kopplingen mellan migration och handel uppmärksammas nu också i växande utsträckning i Sverige. Ny forskning, som baserar sig på handels- och migrationsdata för Sverige och 180 länder med vilka Sverige bedrev handelsutbyte under perioden 2002–2007, visar på ett starkt positivt samband mellan ökad migration och ökade handelsflöden. Statistiken visar att fler migranter från ett visst ursprungsland leder till ökad bilateral handel mellan Sverige och landet i fråga.98

Den främsta förklaringen härtill är att migranterna bidrar till att sänka informationsbarriärerna mellan länder och därmed också till sänkta informations- och kommunikationskostnader. Sambandet mellan migration och ökad handel är mest uppenbart för varor med högt förädlingsvärde (exempelvis läkemedel), där behovet av tyd- lighet i kommunikation och information är särskilt stort. För att passera de informationsbarriärer som dessa produkter medför krävs landspecifika kunskaper som migranter många gånger kan bidra med. Den s.k. migranteffekten är också starkare för fattiga länder, vilket kan förklaras med att personer med ursprung i ekonomiskt utvecklade länder har relativt sett mindre att bidra med i termer av sänkta handelskostnader och exportfrämjande än personer med ursprung i fattiga länder där formella kanaler för inhämtande av information är mer begränsade.

97Hatzigeorgiou (2009).

98Hatzigeorgiou (2009).

200

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

Migration leder till ökade handelsflöden mellan länder

Svensk forskning visar att en tioprocentig ökning av migrationen från ett visst land till Sverige genererar sex procent mer export till landet i fråga. 99 För import är motsvarande samband ännu högre, tio procent mer invandring till Sverige leder till nio procent högre import. I ett exempel ledde en ökning av antalet migranter från ett visst land med 12 000 personer till en ökning av exporten till detta land med sju miljarder kronor och av importen med tio miljarder kronor.100

Betydelsen av sänkta informationströsklar är en viktig förklaring till den påtagliga effekten på importen, en annan är att närvaron av utlandsfödda ökar sannolikheten för etablering av fler importörer relativt exportorienterade företag, eftersom det är lättare att etabl- era en sådan verksamhet. Ytterligare en förklaring kan vara den s.k. representanteffekten. Migranter är ju också konsumenter som många gånger föredrar att konsumera varor som producerats i ursprungs- länderna.101 Med växande migration från ett visst land ökar också utbudet av affärer, restauranger och nöjen (i form av filmer, littera- tur etc.) som har kopplig till landet i fråga. Ju mer öppet handels- klimatet i partnerlandet är, desto större är migranteffekten på importen.

För export från Sverige till ursprungsländer tycks situationen dock vara en annan. Här är migranteffekten större ju mer sluten och protektionisk handelspolitiken i partnerlandet är. Detta indi- kerar att utlandsfödda har särskilt goda förutsättningar att förbättra möjligheten för svensk export i länder med höga tullar och icke- tariffära handelshinder.102

Sverige borde vara mer aktivt på att använda de resurser som finns här. Vem som helst kan gå ut och sälja varor i Irak. Men det är bara nu det är bra tid att starta upp affärer, sedan blir det för sent … Det är nu det gäller. Många i Sverige ser det som osäkert och därför vill man inte … Här borde man dra nytta av de invandrare som finns – med erfaren- heter och kontakter103

99Hatzigeorgiou (2009).

100Hatzigeorgiou (2009).

101Ett närliggande svenskt exempel kan röra varor från Sverige som svenskar som bor utom- lands har ”svårt att klara sig utan” och köper via nätet, se t.ex. www.sverigeonline.se

102Hatzigeorgiou (2009).

103Citat från fokusgrupp.

201

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Projekt Kosmopolit

Regeringen initierade 2007 en satsning på utrikes födda som resurs i handelsfrämjandet. Satsningen konsoliderades 2009 under namnet ”Projekt Kosmopolit”. I projektet ingår en rad åtgärder, bl.a stöd till små och medelstora företag genom bidrag för etablering av nät- verk för företagare med utländsk bakgrund.104

Den svenska diasporan utomlands och dess påverkan på handeln

På samma sätt som migranter i Sverige påverkar handeln kan det antas att även den svenska diaspora som finns utanför Sveriges gränser påverkar handelns mönster och omfattning.

I dag bor uppskattningsvis omkring 250 000 personer med mer eller mindre stark anknytning till Sverige utanför landets gränser. 105 Många av dem är svenska medborgare som har lämnat Sverige för en tidsbegränsad period och har sin ”livsbas” här. Andra har bott och verkat i Sverige under en begränsad period av sina liv, exempelvis gäststudenter, arbetskraftsmigranter etc. Båda grupperna kan antas påverka handeln, dels direkt genom sin och sin familjs konsumtion av varor och tjänster kopplade till svenska företag, dels indirekt genom att de kan fungera som broar in i ekonomin i det landet där de bor.

7.7Personrörlighet inom GATS-avtalet

Inom ramen för det s.k. GATS-avtalet om tjänstehandel (General Agreement on Trade in Services) som är en del av världshandels- organisationens, WTO, internationella handelsregim, behandlas bl.a. frågan om tillfällig personrörlighet för tillhandahållande av tjänster. Ett hundratal stater har gjort åtaganden inom ramen för GATS i syfte att underlätta den internationella tjänstehandeln.106 Medlemmarnas rådande åtaganden inom GATS-avtalet inskränker sig framför allt till att omfatta tillhandahållande av marknads- tillträde för tillfällig vistelse för högkvalificerad arbetskraft, t.ex. visum och arbetstillstånd. Utvecklingsländerna är pådrivande inom GATS-förhandlingarna och vill se mer liberala regelverk kring per-

104Se vidare www.regeringen.se/sb/d/12317

105SCB (2010). Se vidare kapitel 3.

106Rentzhog (2010).

202

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

sonrörlighet för ökat marknadstillträde. Avsaknad av ömsesidighet i detta avseende, i kombination med migrationsfrågans generella känslighet, har dock lett till att förhandlingarna rört sig mycket långsamt.107

GATS-avtalet i korthet

GATS-avtalet täcker i stort sett alla tjänsteområden, och omfattar sammanlagt runt 160 tjänstesektorer.108Avtalet skiljer mellan fyra olika sätt att leverera tjänster: gränsöverskridande handel, konsum- tion utomlands, kommersiell etablering och tillfällig personrörlig- het. Den sistnämnda kategorin, det s.k. ”Mode 4”, eller ”leverans- sätt 4”, är av särskild relevans i sammanhanget cirkulär migration och utveckling.

Vad innebär tillfällig personrörlighet i GATS-kontexten?

Tillfällig personrörlighet definieras i GATS som ”tillhandahållandet av tjänster i ett medlemsland, genom närvaro av fysiska personer från ett medlemsland på ett annat lands territorium”. Definitionen syftar inte på fysiska personer som söker tillträde till arbets- marknaden i annat land, dvs. arbetskraftsmigranter, och omfattar inte heller frågor rörande medborgarskap, bosättning eller per- manent- eller tillsvidareanställning.109

GATS-avtalet reglerar tillträde för tjänsteleverantörer för ett specifikt syfte i en specifik sektor.110 GATS-avtalet avser tillfälliga, tidsbestämda vistelser, men ger ingen närmare definition på vad som avses med tillfällig vistelse utan detta är upp till varje med- lemsland att avgöra. Länder har gjort åtaganden i form av inter- nationella garantier om öppenhet som möjliggör vistelse i alltifrån några veckor upp till fem år beroende på land, sektor och yrkes- kategori. GATS-avtalet omfattar i princip såväl kvalificerade som okvalificerade tjänsteleverantörer, men rådande åtaganden inom GATS begränsar sig till det förstnämnda.111

107UNDP (2009).

108Med undantag för tjänster som tillhandahålls i samband med utövandet av statliga befogenheter och frågor rörande flygrättigheter.

109Rentzhog (2010).

110Personer verksamma inom jordbruk och tillverkningsindustri är undantagna.

111Rentzhog (2010).

203

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

GATS-avtalet kräver att medlemmarna ska tillhandahålla en transparent lagstiftning. Därtill förpliktigar avtalet medlemmarna att göra åtaganden om fullt eller begränsat marknadstillträde och att inte diskriminera mellan inhemska och utländska tjänste- leverantörer.112 Åtaganden under avtalet görs frivilligt av varje med- lemsland, sektor för sektor och leveranssätt för leveranssätt. En medlemsstats lagstiftning får inte vara mer restriktiv än vad dess åtaganden medger.

Hinder för personrörlighet

Avtalet möjliggör för länder att öppna sina marknader för tillfälliga tjänsteleverantörer i den utsträckning dessa önskar. Det finns dock inga krav på att alla hinder måste undanröjas och många hinder återstår, inte minst när det gäller tillfällig personrörlighet som är särskilt relevant för cirkulär migration.

Hinder för personrörlighet kan indelas i fyra kategorier. Det mest grundläggande hindret rör regelverk avseende tillträde till tredje land, dvs. arbetstillstånd, tidsmässiga begränsningar, arbets- marknadsprövningar och kvoter. Kravet på löneparitet måste beak- tas. Enligt GATS ska en utländsk tjänsteleverantörens anställda erhålla samma lön som anställda hos motsvarande inhemsk tjänste- leverantör.

Validering och certifiering av utländska kvalifikationer och betyg utgör ett annat hinder, inte minst givet att det ofta handlar om tidsmässigt utdragna processer som begränsar utrymmet att leverera tjänsten i fråga. Krav på bosättning eller medborgarskap kan också utgöra hinder. En tredje grupp hinder syftar på den sär- behandling av inhemska respektive utländska tjänsteleverantörer som förekommer och som begränsar den tillfälliga person- rörligheten. Exempel på detta är regler kring offentlig upphandling och subventioner som riktar sig till svenska tjänsteleverantörer, lik- som lagstiftningen kring redovisning och reklam, restriktioner gäl- lande användande av utländska firmanamn, etableringskrav, konsu- mentskyddslagar etc.

Avslutningsvis kan begränsningar gällande etablering av företag indirekt hindra också den tillfälliga personrörligheten eftersom till-

204

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

fällig personrörlighet ofta utgör ett komplement till lokal etabler- ing.113

Sveriges inställning till GATS-avtalet

Sverige är pådrivande inom GATS-förhandlingarna, också i frågor som rör personrörlighet. Utgångspunkten är att ökad rörlighet för såväl varor och kapital som personer kan bidra till att underlätta och effektivisera Sveriges handelsutbyte med omvärlden, såväl avse- ende import som export, också på tjänstehandelsområdet. Möjlig- heten att sända personal till kontor i tredje land och att ta emot tjänsteleverantörer från tredje land är ett viktigt steg i denna rikt- ning. Forskning pekar på att det finns betydande samhällseko- nomiska vinster att hämta av ökad marknadsintegration också när det gäller rörlighet av arbetskraft, vilket utgör en förutsättning för att den globala tjänstehandeln inte ska begränsas.114

GATS-avtalet är en viktig del i den pågående för- handlingsrundan inom WTO, den s.k. Doharundan. Doha-rundan har en uttalad koppling till utveckling och utvecklingsländerna har gjort frågan om tillfällig personrörlighet inom GATS till en huvud- fråga. Ett argument som framförts är att tillfällig personrörlighet skulle kunna ge små och medelstora företag med hemvist i utveck- lingsländer en möjlighet att nå ut och utveckla landets handel med omvärlden.115

Den svenska lagstiftningen kring personrörlighet går genom det nya regelverket för arbetskraftsinvandring längre än flertalet åtaganden som gjorts inom ramen för GATS Mode 4.

Bilaterala avtal vinner terräng

I avsaknad av framsteg i GATS-förhandlingarna har många länder I stället valt att ingå bilaterala eller regionala avtal för att främja tjänstehandel och öppna för personrörlighet mellan ursprungs- och destinationsland. Spanien tillhör de länder som ingått flest avtal av denna karaktär, ofta i syfte att möjliggöra för säsongsarbetskraft.

113Rentzhog (2010).

114Ekholm (2008)

115Rentzhog (2010)

205

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Andra länder som använt sig av detta verktyg i stor skala är Kanada och Filippinerna.116

7.8Internationella projekt för cirkulär migration och utveckling

Under senare år har en rad internationella projekt inom området cirkulär migration lanserats. Ett grundläggande syfte med många av dessa projekt har varit att undersöka hur tilltagande arbetskrafts- brist i destinationsländerna kan bemötas, samtidigt som ett bidrag lämnas till utvecklingen i ursprungsländerna med beaktande av såväl den cirkulära migrationens risker som potential. IOM utfor- mar och genomför en rad av dessa projekt. EU-kommissionen och FN är andra aktörer. Bland finansiärerna återfinns vid sidan av dessa också Världsbanken och andra internationella institutioner som har migration på sin agenda, liksom enskilda länder.

IOM:s projekt kan kategoriseras efter ”inkommande” respek- tive ”utgående” migrationsströmmar. Medan den förra gruppen framför allt inkluderar projekt som syftar till ”matchning” mellan arbetstagare och arbetsgivare, i denna grupp återfinns bl.a. bilate- rala avtal om säsongsarbete, omfattar den senare t.ex. insatser för återetablering i ursprungsländerna och projekt till stöd för dia- sporainsatser. Även FN-program och -projekt kring cirkulär migr- ation kan betraktas utifrån en sådan typologisering. I tillägg till dessa projekt pågår en mängd initiativ av akademisk art där den cirkulära migrationens konsekvenser, möjligheter och risker stu- deras.

Nedan redovisas ett urval av pågående eller avslutade projekt i syfte att illustrera hur det praktiska arbetet kring cirkulär migration och utveckling kan utformas.

Säsongsarbetsprogram

Den mest traditionella formen av program inom cirkulär migration utgörs av överenskommelser om säsongsarbete, ofta genom bilate- rala avtal. Programmen är cirkulära till sin karaktär eftersom migr- anten befinner sig i destinationslandet under en begränsad tid för att sedan återvända till sitt ursprungsland, i många fall för att senare

116 UNCTAD (2007).

206

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

cirkulera på nytt. Program för säsongsarbete beaktar dock inte utvecklingen i ursprungsländerna i någon vidare utsträckning utan dessa program är tillkomna primärt för att täcka ett arbetskrafts- behov i destinationsländerna. Systemet med utländska bärplockare utgör en svensk variant av säsongsarbetsprogram.

Bland väl fungerande exempel på denna typ av samarbetsprojekt nämns ofta det kanadensiska Seasonal Agricultural Worker’s Pro- gram (SAWP). Inom ramen för detta program kommer omkring 20 000 migranter årligen till Kanada för att arbeta vid kanadensiska jordbruk. Migranterna stannar vanligtvis i Kanada under en till åtta månader. Över hälften av deltagarna kommer från Mexico, övriga från andra länder i Centralamerika. Utmärkande för SAWP är att många migranter återkommer år efter år, ofta för att arbeta för samma arbetsgivare. IOM:s bedömning är att programmet har haft en positiv utvecklingspåverkan i ursprungsländerna, framför allt genom att främja lokalt företagande.117

Spanien har under många år framgångsrikt lanserat en rad ini- tiativ för att uppmuntra cirkulär migration bland lågutbildad arbetskraft. Bilaterala avtal har utgjort ett viktigt redskap och man har i dag avtal med en lång rad länder, däribland Colombia, Ecua- dor, Marocko, Dominikanska Republiken, Mauretanien, Senegal och Kap Verde, men också med EU-länder som Polen, Rumänien och Bulgarien. Spanien har därtill tillfälliga avtal med Gambia, Guinea och Mali. Flera av dessa program innehåller element som syftar till att underlätta frivillig återvandring och insatser för att bidra till utvecklingen i ursprungsländerna.118

Matchningsprojekt

Guatemala – Canada Foreign Temporary Workers Programme

(FTWP) är IOM:s äldsta projekt inom cirkulär migration. Pro- jektet har pågått sedan 2002 och genom åren omfattat nära 12 000 migranter. Inom projektet ”matchas” önskemål från kanadensiska arbetsgivare, i dagsläget 334 arbetsgivare huvudsakligen inom jord- bruksnäringen, med utbudet av i huvudsak okvalificerad arbetskraft från Guatemala. Utvärdering av projektet har visat på positiva utvecklingsrelaterade resultat, såväl avseende sparande och remit-

117Newland, Agunias och Terrazas (2008).

118Newland, Agunias och Terrazas (2008).

207

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

teringar som kunskapsöverföring, bl.a. sedan migranterna lärt sig behärska nya jordbrukstekniker.119

Ett liknande projekt, ett s.k. Temporary and Circular Labour Migration (TCLM), initierades 2007 mellan Spanien och Colombia, med finansiering från EU-kommissionen och med IOM som implementatör. Projektet, som just avslutats, har syftat till att hitta en långsiktigt hållbar modell för arbetskraftsförsörjning i destina- tionsländer som samtidigt ger positiva utvecklingseffekter i ursprungsländerna. Ett viktig inslag är att stimulera företag- samheten i dessa länder. Totalt har 600 katalanska bönder sysselsatt omkring 1 200 migranter från Colombia.120 För att främja lång- siktighet erbjuds de migranter som fullgjort fyra säsonger i Spanien möjlighet att, med förtur, ansöka om spanskt medborgarskap. I projektet ingår även att studera remitteringsflöden.121

Vid sidan av de positiva utvecklingseffekter som cirkulär migr- ation kan ge finns också risker. Viss kritik har exempelvis riktats mot program motsvarande FTWP och TCLM där man menar att program som dessa riskerar att försätta migranterna i en ogynnsam beroendeställning. Migranter som år efter år tillbringar mer än halva året som arbetskraft i ett annat land har, på sikt, svårt att etablera sig på den egna arbetsmarknaden och riskerar därmed att marginaliseras i sitt hemland.

Ett projekt med stöd av IOM och EU som bl.a. avser ta upp detta problem, har nyligen lanserats mellan Ukraina och Portugal. Projektet, som syftar till att vidareutveckla den modell som tillämpats i det spansk-colombianska projektet, innefattar vid sidan av ”matchning” av 50 ukrainska migranter med portugisiska arbets- givare, också stöd till återetablering på den lokala arbetsmarknaden av denna grupp genom olika former av praktiska utbildnings- insatser.122

Även Frankrike deltar i en rad projekt kring cirkulär migration. Ett exempel är samarbetet mellan Frankrike och Mali som inne- håller en rad olika komponenter, såväl kompetensmatchning som projekt för kunskapsöverföring tillsammans med den malinesiska diasporan i Frankrike. Ett annat exempel är Frankrikes avtal med

119IOM (2010).

120Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/activities/by-theme/facilitating-migration/labour- migration/enhancing-development-Colombia-Spain-through-temporary-circular-labour- migration

121IOM (2010) Se vidare www.belgium.iom.int

122EuropeAid (2010). Se vidare www.ec.europa/europeaid/what/migration-

asylum/index_en.htm

208

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

Mauritius för främjande av cirkulär migration (se nedan). Båda dessa projekt har IOM och EU-kommissionen som medaktörer.

Sverige deltar genom den svenska Arbetsförmedlingen i ett pro- jekt mellan EU och Moldavien inom ramen för det partnerskap för rörlighet som ingåtts mellan parterna. Se vidare kapitel 9. Projektet syftar till att identifiera behov och brister på den moldaviska arbetsmarknaden och genomföra utbildningsinsatser för de med- lemmar ur den moldaviska diasporan som deltar i program för fri- villig återvandring.123 Genom att på detta sätt ”matcha” utbild- ningsinsatser med arbetsmarknadens reella behov är förhoppningen att återetableringen i ursprungslandet ska underlättas.124

Diasporans roll – projekt för kunskapsöverföring

Allt större uppmärksamhet har under senare år ägnats diasporans roll för utveckling. Såväl FN som IOM har länge varit engagerade i program för kompetensöverföring som på olika sätt söker engagera diasporan för att bidra till utvecklingen i ursprungsländerna. Sverige bidrog bl.a. till ett FN-projekt för kunskapsåterföring från Sverige till Bosnien-Hercegovina efter kriget på Balkan.

FN-programmet ”Transfer of Knowledge through expatriate nationals” (TOKTEN) lanserades redan 1994, dvs. långt innan cirkulär migration som begrepp på allvar vunnit inträde i den poli- tiska migrationsdiskursen. Programmet syftar till att överföra tek- niskt kunnande till ursprungsländer genom kortfristiga konsult- insatser av medlemmar ur diasporan. Insatserna sker på frivillig basis, men FN tillhandahåller viss ersättning för resor och uppe- hälle.125 Insatser inom ramen för TOKTEN har bl.a. genomförts i Afghanistan, Kina, Brasilien, Guyana, Libanon, Mali, Pakistan, Palestina, Rwanda, Senegal, Sudan, Turkiet och Vietnam.126

MIDA, ”Migration for Development in Africa”,127 är IOM:s pro- gram för utveckling i ursprungsländer i Afrika. Programmet syftar, i likhet med TOKTEN, till att ge stöd till kunskapsöverföring genom att ”matcha” expertis och färdigheter i diasporan med de brister – såväl kunskapsmässiga som personella – som finns i

123EuropeAid (2010). Se vidare www.ec.europa/europeaid/what/migration- asylum/index_en.htm

124Migrationsverket (2010a).

125Se vidare www.un.org/esa/population/meetings/secoord2003/SGReport_58_98.pdf

126GFMD (2007).

127IOM (2010). Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/mida-africa

209

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

ursprungsländerna. Inom programmet mobiliseras kompetens inom den afrikanska diasporan som kan bidra till kapacitetsupp- byggnad i för respektive land centrala sektorer. Till dags dato har man haft samarbete med elva afrikanska länder. I många fall utgör MIDA-projekten också ett inslag i ländernas nationella fattig- domsstrategier. Avsikten är att programmet på sikt ska bidra till uppbyggnaden av ett professionellt nätverk som, också långsiktigt, kan spela en roll för ländernas utveckling.

MIDA Ghana: Projektet har två dimensioner, dels att engagera diasporan för kortfristiga uppdrag i Ghana, dels att möjliggöra för vårdpersonal från Ghana att vidareutbilda sig i Nederländerna. Kunskapsöverföring är målsättningen i båda fallen.

MIDA Great Lake: Projektet riktar sig till diaspora från Bur- undi, Rwanda och Kongo verksamma inom hälso- eller utbildnings- sektorn eller arbetar med landsbygdsutveckling.128

MIDA Health Finland: Den somaliska diasporan i Finland upp- går till cirka 10 000 personer. Cirka 200 av dessa arbetar inom hälsosektorn, som läkare, sjuksköterskor, barnmorskor etc. Pro- jektet syftar till att ”matcha” diasporaexpertis med behov i Som- alia.129

QUESTS-MIDA: Projektet fokuserar på kunskapsutveckling i Somalia, ett av de länder som under lång tid upplevt effekterna av kunskapsflykt. och riktar sig specifikt till somalier bosatta i Norden. Projektet är ett samarbete mellan somaliska myndigheter, IOM och UNDP Somalia och prioriterade områden är expertis inom förvaltning, personal- och rekryteringsområdet samt finansi- ell styrning.130

Även EU-kommissionen stödjer projekt för cirkulär migration och kunskapsöverföring. Bl.a. finansieras ett projekt som syftar till att stärka kopplingarna mellan den marockanska diasporan i Italien och ursprungslandet genom olika insatser för att öka kunskaps- återföringen. Projektet fokuserar på kvinnliga migranter.

EU-kommissionen ger också stöd till projekt för återetablering av migranter från Östeuropa, däribland Ukraina, Moldavien och Ryssland, i deras ursprungsländer efter kortare arbetsrelaterade vistelser i EU, genom olika former av kompetensutveckling.

128IOM (2010). Se vidare www.midagrandslacs.org

129IOM (2010). Se också www.iom.fi/content/view/35/47/#midahealthpublication

130IOM (2010). Se vidare www.quests-mida.org

210

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling

Cirkulär migration som utvecklingsstrategi – exemplet Mauritius

Mauritius har under senare tid lyfts fram som det land som kanske mer än något annat valt att göra cirkulär migration till en viktig beståndsdel i sin utvecklingspolitik. Med sjunkande sockerpriser och textilindustrins kräftgång, de två industrier som burit upp den mauritianska ekonomin, har arbetslösheten skjutit i höjden.

Mauritius, som under 1990-talet var en nettomottagare av migr- anter, har tvingats omformulera sin ekonomiska politik och hitta alternativa inkomstkällor. Detta har man gjort bl.a. genom att aktivt inkludera migration i sin nationella utvecklingsstrategi. Den cirkulära migrationens positiva effekter, så som remitteringar, åter- föring av kunskap och främjande av entreprenörskap och före- tagande i Mauritius, utgör viktiga ingredienser i den ekonomiska omstrukturering som landet just nu genomgår. Ett centralt inslag är det avtal om cirkulär migration som Mauritius ingick med Frankrike i september 2008.

Avtalet, som innehåller flera delar, är ett exempel på att cirkulär migration innehåller många olika element och därför kan få betyd- else på flera olika sätt. Det handlar dels om att täcka Frankrikes behov av arbetskraft inom vissa sektorer, (programmet motsvarar i denna del de ”matchningsprojekt” som beskrivits ovan) dels om att på olika sätt bidra till kunskapsöverföring till Mauritius genom att migranterna får tillfälle att tillägna sig nya och värdefulla erfar- enheter som kan öka chanserna till ett bättre arbete i Mauritius. Att främja företagande i ursprungslandet, dvs. verksamhet som i sin tur kan generera ringar på vattnet för ökad ekonomisk aktivitet – utgör en viktig pusselbit.

Under avtalet har Frankrike förbundit sig att ta emot 500 arbets- kraftsmigranter från 61 yrkesgrupper fördelade inom sektorer så som konstruktions- och processindustrin, turism, jordbruk etc., för tjänst- göring under 15 månader. Möjlighet finns därtill till 15 månaders förlängning. Löner och förmåner ska följa fransk standard. Vidare ingår utfärdande av tre månaders uppehålls- och arbetstillstånd (giltigt under tre månader/halvår under 1–5 år) för personer med en bakgrund inom handel, kultur, idrott etc. Mauritianska gäst- studenter ska därtill, efter examen i Frankrike, erbjudas möjlighet att arbeta sex månader med minimilön i Frankrike, innan de åter- vänder till hemlandet. Även praktiktjänstgöring i Frankrike för studenter från Mauritius ska underlättas.

211

Cirkulär migration och utveckling

SOU 2010:40

Ett viktigt inslag i överenskommelsen är att både Mauritius och Frankrike förbundit sig att vidta lämpliga åtgärder för att försäkra att den ekonomiska och sociala återetableringen i ursprungslandet ska bli lyckosam.131

Samarbetet karaktäriseras av en stark politisk vilja från båda håll och en gemensam kommitté har upprättats med syfte att granska att avtalet efterlevs.

131 IOM (2008); Nayeck (2009) samt GFMD (2007).

212

8Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

8.1Migrationsströmmar uppmärksammas som en av vår tids stora utmaningar

Sveriges politik för global utveckling1, PGU, är regeringens sam- lade politik för utveckling och minskad fattigdom i utvecklings- länder. PGU slår fast att alla politikområden tillsammans har ett gemensamt ansvar för det övergripande målet att bidra till en rätt- vis och hållbar global utveckling. Politiken understryker vikten av samstämmighet mellan olika politikområden för att nå detta mål. I skrivelsen ”Globala utmaningar – vårt ansvar” identifierar reger- ingen migrationsströmmar som en av sex globala utmaningar av central betydelse för uppfyllandet av politikens mål och synliggör därmed sambanden mellan migration och utveckling.2

Regeringen avser under 2010 ta fram en policy3 för migr- ationsfrågorna inom utvecklingssamarbetet. Utgångspunkten för denna policy är att utvecklingssamarbetet, som en del av den sam- lade svenska utvecklingspolitiken, kan bidra till att öka utveck- lingseffekterna av migration för fattiga människor i utvecklings- och transitionsländer. Regeringen betonar i sammanhanget både den interna migrationen inom ett land, migration mellan länder i syd liksom från syd till nord. Policyn ska ta ett helhetsgrepp på migrationsfrågorna inom det bilaterala och multilaterala utveck- lingssamarbetet och ge övergripande styrning och vägledning för arbetet med migrationsfrågor inom ramen för utvecklingssam- arbetet.

1Prop. 2002/03:122; Bet. 2003/04:UU3; Skr.2003/04:112.

2Skr. 2007/08:89; Skr.2009/10:129.

3Med policy avses här långsiktiga, grundläggande principer som på ett övergripande plan anger regeringens ställningstagande inom ett område. En policy är normativ och ska, när det är relevant, integreras i genomförandet av alla delar av det svenska utvecklingssamarbetet.

213

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

SOU 2010:40

Sida och Migrationsverket har mot denna bakgrund givits reger- ingens uppdrag att utifrån sina respektive kompetensområden inkomma med underlag för det fortsatta arbetet kring sambanden mellan migration och utveckling.

8.2Sidas arbete med migration och utveckling

Sida överlämnade den 26 februari 2010 ett underlag till framtagande av en policy om migrationsfrågor inom det svenska utvecklings- samarbetet.4

Migrationsfrågorna har stor betydelse både för fattigdoms- minskning och för ekonomisk och social utveckling, såväl i städer som på landsbygden. Mänskliga rättigheter, jämställdhet och demo- kratisk samhällsutveckling, liksom människors hälsa, miljö, utbild- ning och sysselsättning är några exempel på områden som har rele- vans ur ett migrationsperspektiv. Sida bedömer att migrations- frågorna bör integreras systematiskt i relevanta delar av utveck- lingssamarbetet.

En slutsats i rapporten är att migrationen inom och mellan utvecklingsländer har stor betydelse i ett utvecklingsperspektiv, inklusive för minskad fattigdom. Detta beror främst på att fattiga människor i huvudsak migrerar inom landet eller till ett närliggande land och att de primärt investerar i mänsklig utveckling, så som t.ex. bättre hälsa, utbildning och boende. Den internationella migr- ationen å andra sidan utgör endast en mindre del av världens migr- ationsströmmar. Dess påverkan på fattigdomsminskning, skriver Sida, sker främst genom remitteringar som främjar sysselsättning och ekonomisk tillväxt i ursprungsländerna. Sida konstaterar, mot denna bakgrund, att det svenska utvecklingssamarbetet bör inriktas på att främja utvecklingseffekterna av migrationsströmmar inom och mellan utvecklingsländer.

Insatser för migration och utveckling

Rapporten slår fast att Sida hittills genomfört mycket få utveck- lingsinsatser där migrationsaspekter stått i centrum. Samtidigt finns en rad exempel på insatser med mer eller mindre tydlig kopp-

4 Se vidare www.sida.se/Global/Development%20and%20cooperation/Under lag%20till%20policy%20om%20Migrationsfr%C3%A5gor.pdf

214

SOU 2010:40 Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

ling till intern rörlighet och migration, bl.a. genom projekt för att främja sysselsättning bland unga män och kvinnor, liksom insatser för urban utveckling och till stöd för att motverka och mildra effekterna av miljö- och klimatförändringar.

Det fåtal insatser som identifierats som mer specifika migr- ationsinsatser inbegriper stöd till samarbetspartners som arbetar med att förebygga människohandel, samt för att utveckla billigare och säkrare sätt att överföra pengar från migranter till familj och släkt i ursprungslandet. Sida har även varit involverat i arbetet med återvandringsfrågor i Bosnien och inom ramen för den s.k. Söder- köpingsprocessen. Sida bidrar vidare genom sitt ramavtal med Forum Syd med stöd till diasporaorganisationer.

Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet ger Sida stöd till migrationsrelaterade organ som UNHCR, IOM m.fl.

En genomgång av Sidas gällande nationella och regionala sam- arbetsstrategier visar att de flesta nämner migration och/eller migr- ation och utveckling. Någon djupare diskussion förs dock inte om frågorna. Intern och regional migration, remitteringars betydelse och diasporans roll för utveckling, är områden som berörs kort men som borde ges större utrymme.

Sida föreslår i underlaget att migrationsfrågorna inom utveck- lingssamarbetet bör angripas utifrån fyra områden där det finns synbara kontaktytor mellan migrations- och utvecklingsaspekter så som dessa definieras i PGU:

Försörjningsmöjligheter: identifiera och genomföra insatser som syftar till att stärka migrationens bidrag till försörjning, t.ex. genom ökade möjligheter för legal migration och internationell rörlighet av arbetskraft; främjande av privatsektorutveckling och en aktiv arbetsmarknadspolitik, satsning på unga människors syssel- sättning, vilket är viktigt inte minst för att minska den tvingande migrationen – samt underlätta för remitteringsflöden.

Demokrati och mänskliga rättigheter: verka för att lagar och nor- mer i samarbetsländerna inte diskriminerar migranter och ge stöd till aktörer som bidrar till att skapa förutsättningar för förbättrade förhållanden för migranter, t.ex. genom att synliggöra migranternas situation på olika sätt. 5

Miljö och klimatförändringar: integrera migrationsaspekter i fat- tigdomsanalysen av olika länder för att kunna bedöma risken för ökade migrationsströmmar till följd av klimatförändringar.

5 Detta görs t.ex. vid svenska ambassaden i Peking genom lokalt stöd (via ambassadfonden) till frivilligorganisationer som arbetar med migrantarbetares rättigheter.

215

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

SOU 2010:40

Jämställdhet och kvinnors roll i utveckling: utforma insatser så att dessa beaktar köns- och genusaspekter på migrationens orsaker, rörlighetsmönster, remitteringsflöden, psyko-sociala konsekvenser etc. Närmare hälften av världens internationella migranter är i dag kvinnor.

Sida understryker i sin rapport att migrationsfrågorna, för att få genomslag i utvecklingssamarbetet, måste uppmärksammas i ana- lyser av Sveriges samarbetsländer och beaktas vid framtagande av samarbetsstrategier. Man identifierar att det råder brist på kunskap, framförallt när det gäller migration inom och mellan länder i syd, och välkomnar därför det arbete som pågår inom EU med att ta fram kunskapsbaser om migrationsmönster på landnivå (s.k. migr- ationsprofiler).

Samarbete med andra aktörer

Det policyunderlag som Sida presenterat slår fast att en effektiv och hållbar samstämmighet mellan politikområden i enligt med PGU, förutsätter samordning inom och mellan relevanta departe- ment, offentliga förvaltningar (t.ex. Migrationsverket) och intres- segrupper (t.ex. diasporagrupper). Sida ser som sin primära uppgift att arbeta för att synliggöra migrationsfrågorna inom utvecklings- samarbetet och att utveckla dialogen vad gäller migrationsfrågorna med berörda aktörer, såväl mellan aktörer inom Sverige som inter- nationellt och med samarbetsländerna. För att klara dessa insatser krävs, noterar man, ökade personalresurser inom berörda myndig- heter och en tydligare myndighetsstruktur. Ytterligare kunskap om sambanden mellan migration och utveckling är en förutsättning för politikens trovärdighet.

8.3Migrationsverkets arbete med migration och utveckling

I Migrationsverkets regleringsbrev för 2010 uppdrogs myndigheten att inkomma med sitt bidrag till utvecklandet av en svensk politik för migration och utveckling, med utgångspunkt i Sveriges politik för global utveckling och baserad på utvecklingseffekterna av arbetskraftsinvandring, återvandring, kunskapsåterföring och kapa-

216

SOU 2010:40

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

citetsuppbyggande verksamhet i länder utanför den europeiska unionen.6

Migrationsverket identifierar i sin skrivelse till regeringen7 som överlämnades den 31 mars 2010, en rad tänkbara åtgärder för att öka utvecklingseffekterna och främja cirkulär migration inom respektive område. Vikten av samarbete med andra aktörer, fram- för allt Sida, lyfts fram. Migrationsverket understryker i rapporten att man ser stora möjligheter i den cirkulär migrationen, givet att denna hanteras rätt. Ett nytt angreppssätt krävs, menar verket, som involverar hela Migrationsverkets uppdrag och inte begränsar sig till arbetskraftsinvandring. Migrationsverket framhåller vikten av att bygga system som ser till människors möjligheter och inte, i första hand, sorterar individer efter den tillståndsgrund för vilken de beviljats uppehållstillstånd i Sverige. Verket understryker i sin rapport att det finns personer inom alla tillståndsgrunder som kan påverka utvecklingen.

Arbetskraftsinvandring och gäststudenter: Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring som trädde i kraft i december 2008 skapar nya möjligheter. Verket konstaterar dock att det ännu är för tidigt att dra slutsatser om reformens utvecklingsmässiga konsekvenser. Såväl de arbetskraftsmigranter som det ökande antalet inter- nationella studenter som varje år kommer till Sverige, utgör emellertid, per definition, cirkulärmigranter. Migrationsverket ser utrymme för att införa förenklade handläggningsprocesser som kan bidra till ökad rörlighet och främja cirkulation. Migrationsverket noterar också att ökad kännedom om de nya reglerna för arbets- kraftsinvandring skulle kunna leda till att fler asylsökande, som besitter viss kompetens, i stället väljer att komma till Sverige genom denna kanal.

Frivillig återvandring: Målet med Migrationsverkets åter- vandringsverksamhet är att underlätta för personer som erhållit permanent uppehållstillstånd på grunderna flyktingskap eller skyddsbehövande eller som tagits ut på flyktingkvoten, och som vill återvandra. Stöd ges bl.a. genom ett ekonomiskt bidrag, men också i form av rådgivning, kompetenshöjande insatser etc. i samar- bete med frivilligorganisationer. Migrationsverket konstaterar att

6Migrationsverkets kärnverksamhet omfattar tillståndsgivning såväl för människor som söker skydd i Sverige som lagliga migranter (inklusive arbetskraftsmigranter, anhörig- invandring och studenter), ansvar för mottagande av asylsökande, återvändande utan tvång samt vidarebosättning.

7Migrationsverket (2010e).

217

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

SOU 2010:40

detta stöd bör utsträckas även till andra migrantgrupper som önskar återvandra i syfte att främja cirkulär migration. System för cirkularitet, inklusive stöd till frivillig återvandring, bör enligt verkets uppfattning, i möjligaste mån vara allmängiltiga.

Verket ser utrymme för ökat samarbete med frivillig- organisationer och diasporagrupper liksom med Sida, bl.a. kring förberedande utbildningsinsatser inför återvandring till Somalia. Enligt Migrationsverket skulle Sida bl.a. kunna medverka till kapa- citetshöjande insatser för lokala myndigheter och organisationer i syfte att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna i samband med mottagande av återvandrare. Ytterligare utrymme för samar- bete finns enligt Migrationsverket också kring ”matchning” av fär- digheter.8

Migrationsverket noterar att regelverket kring återkallelse av permanent uppehållstillstånd vid vistelse utanför Sveriges gränser under en viss tid, kan leda till inlåsningseffekter som påverkar rör- ligheten negativt.

Vidarebosättning: Sverige tar varje år emot omkring 2 000 per- soner inom ramen för den nationella flyktingkvoten. Verkets arbete med vidarebosättning har givits en alltmer framträdande roll och prioriteras inom den internationella verksamheten.

Migrationsverket ser utrymme för en mer strategisk användning av vidarebosättningsinstrumentet med starkare koppling till utvecklingssamarbetet. Man ser också utrymme för samarbete inom ramen för insatser i samband med utdragna flykting- situationer, liksom kring frågor om integration och kommunika- tion.

Migrationsverkets arbete inom ramen för PGU inkluderar även återvändandefrågor.

Migrationsverkets vision

Migrationsverket presenterade 2009 sin vision: ”Ett Sverige som med öppenhet tar tillvara den globala migrationens möjligheter”. Verket har ambitionen att vara en ledande aktör såväl inom EU som internationellt i asyl- och migrationsfrågor, bl.a. genom att bidra till att öka medvetenheten om sambanden mellan migration och utveckling, liksom genom att främja cirkulär migration.

8 Dvs. projekt som motsvarar det svenska deltagandet, genom Arbetsförmedlingen, i det s.k. Moldavienprojektet. Se vidare kapitel 7.

218

SOU 2010:40

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

Migrationsverket tog 2008 fram en ny, samlad strategi för det internationella arbetet vars syfte är att lägga större tonvikt vid utvecklingsperspektivet på de frågor som verket hanterar. Strategin prioriterar följande områden:

Nytto- och mervärdesfokus: Området avser samarbete med länder och internationella organisationer där kapacitetsutvecklande insat- ser kan skapa förutsättningar för utveckling och där verket har en kompletterande roll (t.ex. vidarebosättning, utökad land- information, en effektivare asylprocess, mottagningsförhållanden i ursprungsländerna samt incitament för frivilligt återvändande).

Landfokus: Området avser intensifierat samarbete med de fem länder från vilka Sverige tar emot flest asylsökande – dvs. Somalia, Irak, Serbien/Kosovo, Afghanistan och Ryssland.

Ämnesfokus: Verket premierar insatser med en tydlig koppling till återvändande, vidarebosättning, arbetskraftsinvandring, cirkulär migration och frivillig återvandring.

Kompetens- och resursfokus: Migrationsverkets resurser ska satsas på insatser där verket besitter specifik kompetens.

Migrationsverket efterlyser mer samarbete med andra aktörer

Migrationsverket konstaterar att man ser utrymme för närmare samarbete med andra utvecklingsaktörer, framförallt Sida, inom samtliga ovan listade områden. Ett antal faktorer av praktisk natur identifieras som försvårande för en sådan utveckling. Migrations- verket efterlyser en regelbunden dialog på hög nivå med Sida. Från Migrationsverkets sida är man också intresserad av att medverka t.ex. vid framtagande av samarbetsstrategier med avseende på migr- ation och att bidra med kompletterande information i Sidas land- analysarbete.

Avsaknad av för utvecklingsinsatser öronmärkt finansiering är ett annat problem som lyfts. Extern medfinansiering för inter- nationella utvecklingsprojekt kan i dag sökas från Europeiska Flyktingfonden9 (bl.a. för projekt kring vidarebosättning), Euro- peiska Återvändandefonden10 (bl.a. för återvandringsprojekt), EU:s tematiska program och i viss mån från Sida. Verket har t.ex. ett

9Fonden kan användas för att stödja olika former av insatser riktade till nyanlända flyktingar eller skyddsbehövande samt asylsökande. Stöd till vidarebosättning utgör ett av flera områden.

10Fonden erbjuder stöd för åtgärder rörande återvändande och återvandring med koppling till asylsökande.

219

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

SOU 2010:40

avtal med Sida om finansiering av Söderköpingsprocessen som avser kapacitetsuppbyggnad i samarbete med Ukraina, Moldavien och Vitryssland bl.a. rörande asylrelaterade frågor.11

Migrationsverket skulle välkomna en PGU-budget inom vilken gemensamma projekt och insatser med koppling till migration i tredjeland med betydelse för migration och utveckling, skulle kunna identifieras.

Verket noterar att tillgänglig finansiering riktar sig till asyl- sökande och personer som fått skydd, vilket lämnar en stor grupp migranter, som har tydliga kopplingar till cirkulär migration, utan- för. Ett problem av strukturell natur är den tydliga åtskillnad som görs både i nationella system och inom EU-kontexten mellan hanteringen av frågor som rör asyl- och flyktingfrågor respektive arbetskraftsmigration. Det finns inget internationellt forum där migrations- och utvecklingsaspekter med koppling till båda dessa områden kan diskuteras.

8.4Swedfunds roll i utvecklingssamarbetet

Swedfund är ett statligt riskkapitalbolag för investeringar framför- allt i utvecklingsländer i Afrika, Asien och Latinamerika. Swedfund etablerades 1979 med syfte att bidra till uppkomsten av lönsamma företag i utvecklingsländer och därigenom stimulera en hållbar eko- nomisk utveckling. Swedfund har genom åren gjort 180 invester- ingar i drygt 50 länder. Swedfund är aldrig ensam investerare utan samarbetar med framförallt banker och andra finansiella insti- tutioner. Swedfund arbetar på kommersiella villkor och erbjuder aktiekapital, lån och garantier för finansiering av projekt i låg- och lägre medelinkomstländer.

Verksamhetens utvecklingseffekter

Utgångspunkten för Swedfunds verksamhet är att internationell handel och livskraftiga företag utgör centrala drivkrafter bakom tillväxt och utveckling. Genom investeringar i företag och projekt bidrar Swedfund därmed till ekonomisk tillväxt. Andra positiva effekter är kunskaps- och teknologiöverföring, s.k. demonstra- tionseffekter som innebär att framgångsrika projekt gör det lättare

11 Se vidare www.ec.europa.eu/europeaid/what/migration-asylum/index_en.htm

220

SOU 2010:40

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

att attrahera nytt kapital, liksom främjande av god företagskultur, bl.a. genom att understryka företagens sociala ansvar (CSR).

Swedfund investerar huvudsakligen i små och medelstora före- tag som verkar inom sektorer som infrastruktur cement, papper och jordbruksindustri.

Exempel på projekt är samarbetet med en mobiloperatör i Namibia och en cementtillverkare i Tanzania. Båda dessa företag är i dag sina länders största skattebetalare och genererar viktiga skatte- intäkter som kan bidra till utveckling. De är dessutom stora arbets- givare.12

Swedfunds arbete med invandrarföretag i Sverige

Swedfund driver sedan 2007 ett projekt för investeringssamarbete med utrikes födda entreprenörer i Sverige från länder utanför EU. Genom projektet tillhandahåller Swedfund finansiellt stöd i form av riskkapital till entreprenörer som önskar etablera verksamhet i sina ursprungsländer. Swedfund bidrar med upp till 49 % av risk- kapitalet. Utgångspunkten är att dessa individer genom sin kultur- ella bakgrund, i kombination med erfarenheter av företagande i Sverige, besitter unik kompetens som kan bidra till utveckling i ursprungsländerna. Bland lyckade etableringar kan nämnas öpp- nandet av Etiopiens första specialistsjukhus för hjärt- och kärl- sjukdomar.13

8.5Tillväxtverket – främjande av utrikes föddas företagande

Tillväxtverket har fått regeringens uppdrag, och en budget på 60 miljoner kronor för perioden 2008–2010, för att främja utrikes föd- das företagande. ”Program för företagare med utländsk bakgrund 2008–2010” syftar till att ta tillvara utlandsföddas vilja att vara företagare och därmed skapa förutsättningar för fler jobb och fler växande företag. Genom rådgivning, nätverk och mötesplatser, bättre förutsättningar till finansiering och ökad kunskap om före- tagare med utländsk bakgrund, ska insatserna minska de svårigheter och hinder som dessa företagare möter. Tillväxtverket beviljade

12Se vidare www.swedfund.se

13Se vidare www.swedfund.se.

221

Svenska myndigheters arbete med migration och utveckling

SOU 2010:40

under 2008–2009 stöd till ett tjugotal organisationer för råd- givnings- och nätverksprojekt som riktar sig till utrikes födda före- tagare.

Inom ramen för det s.k. ”Irakprojektet” bidrar Tillväxtverket med en miljon kronor för insatser som ska öka svensk export till Irak genom satsningar på företagare med irakisk bakgrund i Sverige. Kompetensmatchning är ett viktigt inslag.14

Tillsammans med SEB och Stiftelsen IFS har Tillväxtverket tagit fram två utbildningskoncept för att öka bankernas och utlands- föddas kunskap om varandra. Syftet är att företagare med utländsk bakgrund ska ges samma förutsättningar som andra företag att få finansiering vid etablering och utveckling. Tillväxtverket arbetar kontinuerligt med att uppdatera, utveckla och sprida kunskap inrikes födda om företagare till näringslivsaktörer.15

8.6ALMI Företagspartner

ALMI Företagspartner AB är ett statligt ägt bolag med 19 dotter- bolag där ägandet delas mellan moderbolaget (51 procent) och landsting, regionförbund och andra regionala ägare. ALMI:s upp- drag är att främja utvecklingen av små och medelstora företag och att stimulera nyföretagande för att bidra till tillväxt och förnyelse i svenskt näringsliv.

ALMI samarbetar med den ideella stiftelsen IFS Rådgivning, vars huvuduppdrag i detta sammanhang är att bistå med rådgivning till företag som startats av utrikes födda i syfte att främja ett fram- gångsrikt företagande. Till denna rådgivning kopplas olika finansi- eringsinstrument, bl.a. mikrolån, men dessa är gemensamma för alla företag och inte riktade specifikt till invandrarföretag. ALMI erbjuder också s.k. exportlån som kan sökas av alla.

ALMI erbjuder, till skillnad från Swedfund, inga finansier- ingsmöjligheter för verksamhet i ursprungsländer utan fokuserar enbart på att främja utrikes föddas företagande i Sverige.16

14Samtal med Vukica Bosnjak, programansvarig Tillväxtverket. Se vidare www.tillvaxtverket.se

15Se vidare www.tillvaxtverket.se/huvudmeny/programfortillvaxt/foretagaremedutlandsk bakgrund/radgivningtillforetagaremedutlandskbakgrund/beviljadprojekt2008/beviljadpro- jekt2008.4.4f9fd2c7123e067bdde80003806.html

16Samtal med Maroun Aoun, ALMI/IFS Rådgivning (2010).

222

9Cirkulär migration och utveckling

– hanteringen på EU-nivå

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999 inleddes vägen mot gemensamma regler för invandring inom EU. Vid mötet underströks bl.a. att tredjelandsmedborgare som vistas lagligen inom EU bör har rättigheter och skyldigheter jämförbara med EU- medborgarnas.

Lissabonstrategin, som antogs år 2000, lyfter fram betydelsen av laglig migration som ett av flera alternativa medel för att möta mål- sättningen att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi. Åtgärder för att locka och behålla högkvalificerad arbetskraft identifieras som ett viktigt inslag för att nå denna målsättning.

9.1Samarbete kring arbetskraftsmigration

I november 2004 togs ett viktigt steg i denna riktning i och med att det s.k. Haag-programmet gav EU-kommissionen i uppdrag att innan utgången av 2005 presentera en ”strategisk plan för laglig migration”. En central del av uppdraget var att föreslå ett regelverk för inresetillstånd som snabbt skulle kunna möta unionens fluktu- erande efterfrågan på migrerande arbetskraft.

Ett första svar på denna begäran kom genom kommissionens s.k. grönbok om ekonomisk migration, som presenterades i januari 20051. Denna följdes sedan, efter konsultationer med medlems- länderna och andra relevanta parter (s.k. stakeholders), av en stra- tegisk plan för laglig migration som lades fram i slutet av samma år. Den strategiska planen slog fast att en rad förslag rörande arbets- kraftsinvandring, inklusive förslag avseende villkoren för tredje-

1 EU-Kommissionen (2005).

223

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

SOU 2010:40

landsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställ- ning, skulle presenteras och antas under perioden 2006–2009. Där- med inleddes arbetet, uppdelat på fem direktiv, mot ett gemensamt regelverk för sektorsindelad arbetskraftsinvandring.

9.2Samarbete kring migration och utveckling

EU-kommissionen publicerade i september 2005 ett första policy- papper om migration och utveckling i form av ett s.k. meddelande.2 Meddelandet diskuterar hur remitteringar, diasporan, kompetens- flykt samt cirkulär migration påverkar utvecklingen i ursprungs- länderna och hur migrationens positiva utvecklingseffekter kan för- stärkas.

EU:s ”globala ansats i de yttre förbindelserna på migrations- området”3, som antogs 2005, utgör en strategi för ett brett och integrerat angreppssätt på migration och utveckling. En viktig del är att uppnå ökad samstämmighet mellan berörda politikområden. Ansatsen förordar en integrering av migrationsfrågorna i EU:s utrikespolitik och i utvecklingssamarbetet. Den globala ansatsen redogör för hur EU ska arbeta i dialog och partnerskap med tredje land inom laglig invandring, olaglig invandring (inklusive män- niskohandel/trafficking), asyl, samt på migrations- och utveck- lingsområdet. Konkret ska ursprungs- och transitländer upp- muntras att införliva migrationsfrågor i sina nationella utvecklings- planer och -strategier för fattigdomsminskning. EU ska samtidigt stödja uppbyggandet av kapacitet för effektiv hantering av migrationsfrågor inom utvecklingssamarbetet, bl.a. genom att upprätta landspecifika migrationsprofiler. Ett antal samarbetsinstrument står till förfogande inom ramen för strategin, däribland partnerskap för rör- lighet och samarbetsplattformar för migration.

2KOM (2005) 390.

3Förtydligande: ”EU Global Approach to Migration” översätts ibland till ”EU:s globala ansats för migration” och ibland till ”EU:s övergripande strategi för migration”.

224

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

Partnerskap för rörlighet

I juni 2008 antog Europeiska rådet slutsatser till stöd för en för- stärkning av den globala ansatsen för migration genom satsningar på s.k. ”partnerskap för rörlighet och cirkulär migration”. Mol- davien4 och Kap Verde identifierades som pilotländer.

Partnerskapen för rörlighet utgör ett politiskt ramverk för ett brett samarbete och ömsesidiga åtaganden på migrationsområdet med utvalda tredje länder. Partnerskapen fungerar som ett över- gripande ramverk för projekt och initiativ mellan intresserade med- lemsstater och partnerlandet på de tre områden som ingår i EU:s övergripande strategi för migration, dvs. främjande av laglig invandring och rörlighet, motverkande av olaglig invandring samt främjande av de positiva kopplingarna mellan migration och utveckling. Partnerskapen ingås mellan europeiska gemenskapen, de deltagande medlems- staterna och tredje land. Hänsyn tas till EU:s respektive medlems- staternas kompetenser. Innehållet i partnerskapen varierar bero- ende på förutsättningarna och prioriteringarna i varje enskilt fall. EU har ingått pilotpartnerskap för rörlighet med Moldavien, Kap Verde och Georgien. Det senare undertecknades i november 2009. Sverige deltar i partnerskapen för rörlighet med Moldavien och Georgien.

9.3Samarbetet kring cirkulär migration och utveckling

I sitt meddelande från 2007 om ”cirkulär migration och partner- skap för rörlighet mellan EU och tredje länder”5, redogör kom- missionen för hur den cirkulära migrationen kan underlättas. Syftet är att tillgodose behovet av arbetskraft inom unionen, samtidigt som utvecklingen i ursprungsländerna främjas.

I meddelandet ger kommissionen för första gången sin defini- tion av vad cirkulär migration innebär:

Cirkulär migration [skulle] kunna ses som en tillfällig, laglig för- flyttning av människor mellan en eller flera medlemsstater och vissa

4Arbetsförmedlingen driver, med EU-finansiering, ett projekt avseende återvandring av arbetskraft. Ett stort antal medlemsstater deltar i projektet som syftar till att förbättra form- erna för arbetskraftsmigration från Moldavien till EU samt förbättra förutsättningarna för moldavisk arbetskraft som återvänder till hemlandet efter att ha arbetat inom EU. Migra- tionsverket har bistått Arbetsförmedlingen i projektet. (Migrationsverket (2009).

5KOM (2007) 248.

225

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

SOU 2010:40

tredjeländer, antingen av tredjelandsmedborgare som utnyttjar möj- ligheten till laglig anställning i EU eller av personer som lagligen är bosatta i EU och som beger sig till sitt ursprungsland. […] En väl- hanterad, incitamentsbaserad rörlighet mellan ursprungs- och destina- tionsländer kan öka de positiva effekterna av det bidrag till utveckling som ges av migranter och medlemmar av folkgrupper bosatta i för- skingringen när de tillfälligt besöker eller återvänder till sitt ursprungs- land. Skyddsklausuler som förhindrar för lång vistelse och säkerställer återvändande är avgörande faktorer i syfte att hindra att en tillfällig vistelse blir permanent.6

I december 2008 antogs rådsslutsatser7 i vilka rådet bekräftade de insatser som genomförts och angav hur EU ytterligare kan utveckla arbetet med den globala ansatsen för migration. På migrations- och utvecklingsområdet underströks särskilt vikten av att stärka dia- sporagruppernas roll i utvecklingssamarbetet med ursprungsländer, att överföringar av remitteringar måste underlättas samt att EU:s medlemsstater i sitt utvecklingssamarbete ska stödja sysselsätt- ningspolitik och utvecklingen av den produktiva sektorn i ursprungs- länder.

Den s.k. ”Europeiska pakten för invandring och asyl” som antogs av EU:s stats- och regeringschefer i oktober 20088, är en politisk överenskommelse som spänner över fem områden: laglig invandring och integration, olaglig invandring och återvändande, gränskontroll, asyl, partnerskap med tredjeländer samt migration och utveckling. Pakten är en del av EU:s pågående harmoniser- ingsprocess på migrationsområdet.

Särskilda rådsslutsatser om vikten av en samstämmig politik för utveckling på migrationsområdet med relevans för cirkulär migra- tion och utveckling, antogs av berörda ministrar i november/de- cember 2009.9 Slutsatserna ger EU-kommissionen i uppdrag att titta närmare på en rad migrationsrelaterade områden som påverkar hur migration och cirkulär migration kan bidra till utveckling.

Rådet understryker att migration och rörlighet, om de hanteras väl, kan gynna såväl ursprungs- och transitländer som migranterna själva. En sådan positiv utveckling kan bidra till minskad fattigdom i utveck- lingsländerna och direkt eller indirekt bidra till att millennieutveck- lingsmålen nås.10

6I kapitel 3 ges en komprimerad version av denna definition.

7Europeiska Rådet (2008a).

8Europeiska Rådet (2008b).

9Europeiska rådet (2009).

10Europeiska rådet (2009).

226

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

Kommissionen och medlemsstaterna förbinder sig samtidigt att ta itu med en rad utmaningar som påverkar cirkulär migration och utveckling. Det gäller bl.a. att identifiera faktorer som kan under- lätta cirkulär migration och frivilligt återvändande så som över- föring av sociala rättigheter, migranters möjligheter att återvända till ursprungslandet under en längre tid utan att förlora uppehålls- tillståndet i destinationslandet (en s.k. ”pausknapp”11) samt främj- ande av tillräckliga försörjningsmöjligheter i ursprungslandet. Vid- are förbinder sig medlemsstaterna och EU-kommissionen att stärka dialogen och samarbetet med diasporagrupper, uppmuntra kontakter mellan migranter och deras ursprungsländer samt stödja migrantnätverk på europeisk nivå. Ytterligare en viktig utmaning är att främja öppnare, billigare, snabbare och säkrare penningflöden till migranternas ursprungsländer och tillse att regelverket inte för- svårar effektiv användning av lagliga betalningskanaler.

En känd utmaning är att bekämpa kompetensflykt genom att tillämpa relevanta uppförandekoder för etisk rekrytering. Rättig- hetsfrågor lyfts fram genom att medlemsstaterna förbinder sig att sträva mot en gemensam strategi för migranters rättigheter i syfte att öka samstämmigheten mellan den europeiska migrationspoli- tiken och politiken för sysselsättning, integration, utveckling, sociala rättigheter och mänskliga rättigheter, liksom andra politik- områden som påverkar migrationens inverkan på utveckling.

9.4Fem direktiv för laglig migration

Direktiv om migranters rättigheter och utformningen av ett gemensamt uppehålls- och arbetstillstånd – det s.k. ”ram- direktivet”

Förslag till europeiska rådets och EU-parlamentets direktiv om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredje- landsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats terri- torium, och om en gemensam uppsättning rättigheter för en arbets- tagare från tredje land som vistas lagligen i en medlemsstat (det s.k. ramdirektivet), presenterades i oktober 2007 och har förhandlats inom rådet sedan dess12. Direktivförslaget syftar till att skapa en enhetlig ansökningsprocedur för uppehålls- och arbetstillstånd,

11Se vidare kapitel 6.

12Justitiedepartementet (2008a).

227

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

SOU 2010:40

vilken ska resultera i ett kombinerat tillstånd.13 En målsättning är också att bättre kunna kontrollera tredjelandsmedborgares vistelse inom EU för att arbeta. Direktivförslaget syftar också till att garantera ett antal grundläggande rättigheter för migranter från tredje land med avsikt att stärka deras rättsliga ställning.14 Bland de rättigheter som åsyftas nämns arbetsvillkor inklusive lön, uppsäg- ning, föreningsfrihet och erkännande av utbildnings- och yrkesbe- vis etc. Likabehandlingsprincipen ska gälla, dvs. migranterna ska garanteras samma rättigheter som medlemslandets egna med- borgare.

Direktiv om högkvalificerad arbetskraft – det s.k. ”blåkorts- direktivet”

Rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning15 antogs av europeiska rådet i maj 2009. Syftet med det s.k. blåkortsdirektivet16 är att stärka EU:s konkurrenskraft i linje med Lissabonstrategin och förbättra EU:s förmåga att attrahera, och vid behov behålla, arbetstagare från tredje land som utför högkvalificerat arbete inom unionen. Ett ytterligare syfte är att skapa snabba och flexibla lösningar för att möta arbetsmarknadens behov och förändringar i efterfrågan. Skynd- sam handläggning av tillståndsansökan och attraktiva vistelsevillkor för arbetstagarna och deras familjemedlemmar ska erbjudas. Blåkortet, som utfärdas för maximalt två år i taget, är kopplat till tjänstgöring i ett specifikt medlemsland.

För att kvalificera sig för EU:s blåkort krävs minst tre års uni- versitetsutbildning eller minst 5 års yrkeserfarenhet av relevans för respektive anställningsområde och ett giltigt anställningskontrakt. Därtill uppställs särskilda lönevillkor där arbetstagarens lön måste uppgå till minst 1,5 gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i berörd medlemsstat. Direktivet föreskriver också ett antal minimi- rättigheter som personer som fått en högkvalificerad anställning ska garanteras.

13För svenskt vidkommande innebär detta inga stora förändringar eftersom en sådan praxis redan är etablerad.

14Familjemedlemmar till unionsmedborgare, flyktingar och personer i behov av inter- nationellt skydd, säsongsarbetare, utstationerade arbetstagare (enligt 1996/71/EG) samt per- soner som flyttar företagsinternt eller i enlighet med GATS-bestämmelserna, är undantagna.

15Rådets direktiv 2009/50/EG (2009).

16Justitiedepartementet (2008b).

228

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

Medlemsstaterna uppmanas genom direktivet samtidigt att avstå från att aktivt rekrytera personer verksamma inom sektorer där ursprungslandet har brist på kompetens, liksom att främja cirkulär migration för att återföra kompetens och erfarenhet till ursprungsländerna.

Direktivet ska vara genomfört i svensk lagstiftning senast den 19 juni 2011.

Direktiv om säsongsarbetare

EU-kommissionens arbete med att formulera ett direktivförslag om säsongsarbetare pågår och väntas presenteras tidigast som- maren 2010. Direktivförslaget förväntas bl.a. definiera vad som är att anse som säsongsarbete och för vilken tidsperiod säsongsarbet- srelaterad vistelse ska kunna beviljas. I de förberedande konsulta- tioner som kommissionen vidtagit hittills har vistelse i maximalt nio månader per år vunnit mest gehör i medlemsstatskretsen. Vid- are kan kommissionen förväntas föreslå ett system med snabb- behandling av ansökningar från individer som vistats i EU på denna grund vid återkommande tillfällen, och som kan uppvisa att de efterlevt de av medlemsstaterna uppställda inrese- och vistelsevill- koren.

Direktiv om företagsinternt stationerad personal

Det framtida direktivförslaget om företagsinternt stationerad per- sonal (s.k. Intra Corporate Transferes, ICTs) väntas, liksom direk- tivet om säsongsarbete, presenteras tidigast sommaren 2010. Direktivförslaget, vars personkategorier till stor del kan tänkas bli desamma som i ”blåkortsdirektivet”, väntas omfatta högkvali- ficerade personer, inklusive chefspersoner och specialister, och s.k. ”graduate trainees”. Vid kommissionens konsultationer med när- ingslivet har de senare framhållit vikten av att skapa ett system med så enhetliga, transparanta och flexibla regler som möjligt för bevilj- andet av arbetstillstånd för denna grupp. En av de frågor som kan förväntas vara utestående rör vissa medlemsländers krav på en specifik anställningstid inom ett visst företag för att omfattas av direktivet.

229

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

SOU 2010:40

Direktiv om avlönade praktikanter

Det blir sannolikt inget fristående direktiv om avlönade praktik- anter, utan denna grupp kommer förmodligen att omfattas av det s.k. studentdirektivet.17 EU-kommissionen förväntas presentera ett förslag till bestämmelser som omfattar de avlönade praktikanterna i samband med att man redovisar en utvärdering av medlemsstaternas genomförande av studentdirektivet. Någon tidsplan för kommissionens antagande av direktivförslaget har ännu inte presenterats.

För samtliga direktiv gäller att dessa ska genomföras i svensk lag inom två år efter att de antagits.

9.5Andra direktiv av betydelse för cirkulär migration och utveckling

Studentdirektivet18 syftar till att möta EU:s målsättning på utbild- ningsområdet, dvs. att EU ska vara ett världsledande expertis- centrum för studier och yrkesutbildning. En förutsättning för att nå detta mål är att främja tredjelandsmedborgares inresa i och rör- lighet inom unionen i studiesyfte. Direktivet ska också underlätta rörligheten för studenter som bedriver studier i flera EU-länder.

Forskningsdirektivet19 syftar till att öka EU:s attraktionskraft bland forskare i hela världen så att EU kan stärka sin ställning som inter- nationellt forskningscentrum. Direktivet underlättar för vistelse i och rörlighet inom unionen i forskningssyfte för perioder över tre månader. Likabehandlingsprincipen ska gälla med avseende på arbetsvillkor, social trygghet och frågor rörande utbildnings- och yrkesbevis.

Direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.20

Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i EU:s medlemsstater utgör en nyckelfaktor för att stärka unionens ekonomiska och sociala sammanhållning, vilket är ett av EU:s grundläggande mål. Bosättning, baserat på uppehållstillstånd, är det viktigaste kriteriet för att anses varaktigt bosatt inom EU. Möjligheten för ett återkallande av status som varaktigt bosatt finns vid bortovaro från gemenskapens territorium under en period

17Rådets direktiv 2004/114/EG (2004).

18Rådets direktiv 2004/114/EG (2004).

19Rådets direktiv 2005/71/EG.

20Rådets direktiv 2003/109/EG.

230

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

om 12 månader i följd, om inte medlemsstaten i fråga föreskriver annorlunda. Efter sex års bortovaro från territoriet, och oavsett medlemsstatens inställning, kan en tredjelandsmedborgare enligt direktivet inte längre behålla sin ställning som varaktigt bosatt.

Sanktionsdirektivet21 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom EU, antogs i maj 2009. Syftet med direktivet är att motverka olaglig invandring till EU. Arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som saknar rätt att vistas inom EU ska kunna åläggas sanktioner av såväl administrativ som straffrättslig art. Direktivet ska vara genomfört i nationell lagstiftning senast den 20 juli 2011. En utredning har tillsatts för att ta fram förslag till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt.22

9.6Kommissionens grönbok – ”Den europeiska arbetskraften inom vården”

EU-kommissionen presenterade i december 2008 en grönbok om ”Den europeiska arbetskraften inom vården”.23 Grönboken syftar till att beskriva gemensamma personalmässiga utmaningar inom hälso- och sjukvårdsområdet som EU:s medlemsstater, enligt kom- missionens bedömning, står inför, med målsättningen att främja en långsiktig tillgång till arbetskraft inom denna sektor.

Bland utmaningarna nämns en åldrande befolkning, den nya tek- nikens möjligheter och de krav på utbildning av vårdpersonal som dessa ställer, nya hälsohot, som t.ex. smittsamma sjukdomar, samt ständigt ökade utgifter för hälso- och sjukvård. Kommissionen konstaterar att en effektiv arbetskraft av högsta kvalité är en förut- sättning för att möta dessa utmaningar.

Grönboken konstaterar samtidigt att EU måste bygga ett system som inte riskerar att påverka hälsosystem utanför EU negativt, exempelvis genom att leda till kompetensflykt. Som en åtgärd i denna riktning har EU förbundit sig att utarbeta en uppförandekod för

21Rådets direktiv 2009/52/EG.

22Utredningen om genomförande av EG-direktiv om sanktioner mot arbetsgivare (Ju 2009:12, Direktiv (2009:49) Sten Heckscher är särskild utredare. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete den 1 oktober, 2010.

23EU-kommissionen (2008).

231

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

SOU 2010:40

gränsöverskridande rekrytering av sjukvårdspersonal från icke EU- länder.24

Grönboken är av begränsad relevans för Sverige givet det råd- ande svenska regelverket kring arbetskraft inom vårdsektorn.

9.7Stockholmsprogrammet

EU:s nu gällande femårsprogram för migration och asylpolitik, det s.k. Stockholmsprogrammet25, antogs av Europeiska rådet i december 2009. Ett separat avsnitt behandlar migration och utveck- ling. Skrivningarna i detta avsnitt ger EU-kommissionen i uppdrag att senast 2012 inkomma med förslag på hur överföringen av remit- teringar kan göras säkrare och billigare, samt hur utvecklings- effekterna kan öka. Kommissionen ska även undersöka möjligheten att skapa en EU-portal för information om överföringskostnader för remitteringar. Kommissionen har därtill fått i uppdrag att inkomma med förslag på hur diasporaorganisationer kan involveras i EU:s utvecklingssamarbete samt hur medlemsstaterna kan stödja diasporagruppers utvecklingsinitiativ i ursprungsländerna.

Kommissionen uppmanas vidare identifiera former för att vid- areutveckla begreppet ”cirkulär migration” och lämna förslag på hur ”välordnad cirkulär migration” kan underlättas, samt att närm- are studera sambandet mellan klimatförändringar, migration och utveckling.

Stockholmsprogrammet innehåller också skrivningar som behandlar vikten av att bevilja lika rättigheter för arbetstagare samt att bättre matcha utbud och efterfrågan, liksom att förbättra erkän- nandet av utbildning och examina i syfte att motverka brain waste Båda dessa aspekter har en tydlig koppling till cirkulär migration och utveckling.

För att underlätta bättre matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft, bör en samstämmig invandringspolitik samt bättre integra- tionsbedömningar av de färdigheter som krävs på de europeiska arbetsmarknaderna genomföras. Dessa system måste ta vederbörlig hänsyn till medlemsstaternas befogenheter, särskilt när det gäller styr- ningen av deras arbetsmarknader, och principen om unionsföreträde.26

24EU-kommissionen (2008).

25Europeiska Rådet (2010).

26Europeiska Rådet (2010).

232

SOU 2010:40

Cirkulär migration och utveckling – hanteringen på EU-nivå

För att möta denna ambition har kommissionen uppdragits att arbeta för en förbättrad process vid validering av yrkeskvali- fikationer och kompetens hos personer från tredjeländer, samt vid matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft i unionen och denna grupp. Vidare har kommissionen fått i uppgift att utveckla förmågan att analysera arbetsmarknadens behov och att öka tillgängligheten till information om europeisk sysselsättning och rekrytering on-line, utbildning, informationsspridning och kompetens- matchning i ursprungsländer.

233

10 Migration i ett globalt perspektiv

10.1Globala migrationsmönster

I takt med att globaliseringen ökar inom alla områden påverkas även den globala migrationen. Migrationen utgör samtidigt en allt viktigare del av globaliseringen. Under de senaste tjugo åren har antalet internationella migranter ökat med nära fyrtio procent, från 155 miljoner migranter år 1990 till 214 miljoner år 2008.1 Informa- tionssamhällets utbredning, bättre infrastruktur, snabbare och bil- ligare kommunikationer och de transnationella band som detta skapar, är viktiga faktorer bakom denna utveckling. De internation- ella migranterna utgör i dag drygt tre procent av världens befolk- ning.2 För att beskriva den samlade styrkan och det inflytande som världens internationella migranter skulle kunna ha, påpekas i många sammanhang att om alla internationella migranter tillsammans utgjorde en stat, skulle denna vara världens femte största.3

Trots att det absoluta antalet migranter globalt har ökat under de senaste decennierna är migrationsströmmarna procentuellt sett inte större i förhållande till den totala befolkningen i världen i dag än tidigare.

Den överväldigande majoriteten av världens migranter flyttar inom sitt eget land. Totalt uppskattas inte mindre än 740 miljoner människor vara interna migranter.4 En fjärdedel så många, knappt 200 miljoner, har korsat en internationell landgräns.

Den internationella migrationen är dock inte jämt fördelad vare sig över jordklotet eller mellan länder med olika utvecklingsnivå. Majoriteten av de internationella migranterna flyttar antingen från ett utvecklingsland till ett annat eller mellan två utvecklade länder.

1IOM (2008).

2IOM (2008).

3IOM (2008).

4All migrationsstatistik kompliceras av nödvändiga administrativa avgränsningar, så som t.ex. hur stora de territoriella administrativa ytorna är och när en flyttning registreras.

235

Migration i ett globalt perspektiv

SOU 2010:40

Samtidigt flyttade under 2008 tre fjärdedelar av alla internationella migranter till ett land som, enligt HDI, hade högre nivå av mänsk- lig utveckling än det egna landet. Människor i de mest fattiga länd- erna – liksom i de fattigaste delarna inom länder – är minst migra- tionsbenägna. Förklaringen härtill ligger dels i brist på resurser hos de potentiella migranterna, dels på restriktioner från omvärldens sida.

I de mest utvecklade länderna har antalet internationella migran- ter under de senaste 20 åren ökat med över 50 procent, medan antalet varit oförändrat i de minst utvecklade länderna.5

Arbetskraftsmigranter

En betydande del av de internationella migranterna flyttar för att arbeta i ett annat land. I dag uppgår, enligt ILO:s uppskattningar, det totala antalet migrantarbetare i världen till 86 miljoner män- niskor vilket motsvarar omkring tre procent av världens samlade arbetskraft. Av dessa återfinns en tredjedel i Europa, något fler i Nordamerika och Asien, en knapp tiondel i Afrika och tre procent vardera i Oceanien, Latinamerika och Karibien.6

Lågutbildade utgör fortsatt huvuddelen av världens migrantar- betare, även om antalet högkvalificerade migranter ökar, inte minst till länder inom OECD. Bland OECD-länderna migrerade två pro- cent av befolkningen under 2005, varav de flesta flyttade från Stor- britannien, Tyskland och Italien.

Sedan 1990-talet har det skett en ökning av antalet tillfälliga arbetskraftsmigranter inom ramen för säsongarbetsprogram och liknande. Det rör sig dock fortfarande om en relativt sett liten grupp, med undantag för Gulfstater som Förena Arabemiraten och Saudiarabien, där gästarbetarsystem utgör stommen i ländernas arbetskraftsförsörjning. I Dubai svarar exempelvis utländska gäst- arbetare, från Filippinerna, Pakistan, Indien och andra länder, för över 70 procent av landets arbetskraft.

Enligt UNDP uppgår antalet personer som i dag arbetar utanför sina hemländer utan vederbörligt arbetstillstånd i det nya landet till uppskattningsvis 50 miljoner.7

5Se vidare http://esa.un.org/migration

6IOM (2010).

7UNDP(2009).

236

SOU 2010:40

Migration i ett globalt perspektiv

Kvinnliga migranter

Andelen kvinnor bland världens migranter har ökat kontinuerligt under senare år och utgör i dag hälften av världens migranter. Totalt fanns 95 miljoner kvinnliga migranter 2005.8 Andelen kvin- nor som del av den migrerande arbetskraften har också ökat. I detta avseende råder emellertid alltjämt stora skillnader mellan olika ursprungsländer.

Människor på flykt

Av det totala antalet internationella migranter utgörs i dag drygt sju procent, eller 14 miljoner människor, av människor på flykt.9 Detta motsvarar en minskning jämfört med perioden 1985–1995 när denna grupp svarade för 12 procent av den internationella migr- ationen, eller 18,5 miljoner människor. Det största antalet män- niskor som befinner sig på flykt, flyttar från ett fattigt land till ett annat, ofta till grannländer eller andra länder i regionen. Flykten är många gånger en tillfällig lösning, och man stannar i grannlandet i väntan på att återvända. Rörligheten påverkas också av att många av de flyende saknar resurser för att ta sig längre bort. Ytterligare 26 miljoner människor är s.k. internflyktingar.10

Historiska förklaringar ligger bakom migrationsströmmarnas riktning

Många gånger ligger historiska förklaringar och kopplingar bakom den riktning som de globala migrationsflödena tar. Koloniala band utgör en viktig faktor och efterkrigstidens omfattande arbetskrafts- migration, som i sin tur genererat fortsatta flöden, förklarar varför

8IOM (2008).

9Med människor på flykt avses individer eller grupper av individer som flyr undan mänskligt lidande och umbäranden men som inte klassificerats som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. En flykting är en person som ”på grund av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, etnisk tillhörighet eller politisk uppfattning, befinner sig utanför sitt hemland och inte kan eller på grund av rädsla inte vill begagna sig av det landets beskydd …” (Artikel 1, 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning).

10Med internflyktingar avses, enligt FN:s definition, ”individer eller grupper av individer som har tvingats eller ålagts att fly eller lämna sina hem eller sina stadigvarande bostäder, i synnerhet till följd av eller för att undkomma effekterna av väpnade konflikter, situationer med allmänt våld, brott mot mänskliga rättigheter, naturkatastrofer eller katastrofer orsak- ade av människor, och som inte har passerat en internationellt erkänd nationsgräns”. Se vidare www.reliefweb.int/ocha_ol/pub/idp_gp/idp.html

237

Migration i ett globalt perspektiv

SOU 2010:40

vissa migrantgrupper är stora i vissa länder. Senare års strömmar av högutbildad arbetskraft och studenter från bl.a. Indien och Kina speglar dessa länders växande ekonomiska inflytande och de nya handelsströmmar som detta resulterat i. En betydande migration kan också noteras mellan de forna Sovjetrepublikerna där inte minst många etniska ryssar, men också andra grupper som tvångs- förflyttades under Sovjettiden, nu söker sig tillbaka till sina ursprungs- länder. Denna region karaktäriseras därtill av en växande arbetskrafts- migration.11

10.2Globala konventioner av betydelse för internationell migration

Trots omfattande och växande global migration saknas ett multi- lateralt bindande ramverk inom vilket internationell migration hanteras. Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning från 1951 utgör ett undantag. Visserligen binds många stater av internationella konventioner, så som tortyrkonventionen, barnkon- ventionen m.fl. som till del har betydelse för migrationsfrågorna, liksom av EU-rätt och bilaterala och regionala överenskommelser, men hanteringen av migrationsfrågorna är i hög grad fortfarande en nationell angelägenhet.12

Det finns i dag en bred internationell samsyn kring de gemen- samma vinningar som ligger i minskade hinder och lägre trösklar när det gäller rörlighet av kapital, varor och tjänster. Genom WTO och dess underliggande avtal finns också ett internationellt ramverk på plats för att hantera och bevaka staters olika åtaganden. När det gäller människors rörlighet blir emellertid frågeställningarna mer komplexa. Migrations- och asylområdet är politiskt känsligt och svårhanterat. De kompromisser som är en förutsättning för gemen- samma regelverk är följaktligen svåra att nå.

11Malmberg och Hedberg (2009).

12Internationella konventioner som har betydelse för migrationsfrågor inkluderar bl.a. Euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1950); Den europeiska sociala stadgan (1961 rev. 1996); Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (1965); Konventionen om ekonomiska, soci- ala och kulturella rättigheter (1966); Konventionen om medborgerliga och politiska rättig- heter (1966); Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (1979), Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1984) och Konventionen om barnets rättigheter (1989) och dess tilläggsproto- koll (2000).

238

SOU 2010:40

Migration i ett globalt perspektiv

Migrationsfrågornas många beröringspunkter med globala utman- ingar så som säkerhet, hälsa, klimatförändringar, social-, politisk- och ekonomisk stabilitet, internationell handel, sysselsättningsfrågor etc., har dock lett till ett växande intresse för att stärka det inter- nationella samarbetet kring dessa frågor.

Den internationella rätten, rådande konventioner och rättslig praxis lägger grunden för de rättigheter och skyldigheter som omger världens migranter. De mänskliga rättigheterna inbegriper individens rätt att lämna och att återvända till sitt hemland. Därut- över garanterar de även migranters grundläggande rättigheter samt skydd mot övergrepp. Någon rätt att migrera eller skyldighet att tillåta invandring regleras dock inte internationellt.

Bland de internationella instrument som har koppling till migr- anters rättigheter återfinns framför allt Genèvekonventionen13, tor- tyrkonventionen14, migrantarbetarkonventionen15 samt ytterligare två ILO-konventioner16 och därutöver de två protokollen till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet som reglerar människohandel17 och människosmuggling18.19

Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga status

FN:s flyktingkonvention från 1951, med 1967 års tilläggsprotokoll, syftar till att ge skydd för dem som känner en välgrundad fruktan för att utsättas för förföljelse i sitt hemland på grund av ras, nation- alitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. Många länder, däribland Sverige, ger även skydd till personer som inte omfattas av konventionen, s.k. skyddsbe- hövande i övrigt.20 Rätten att söka asyl finns även uttryckt i artikel

131951 års Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning (Flyktingkonventionen) och dess tilläggsprotokoll.

141984 års konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Tortyrkonventionen).

15FN:s internationella konvention om skydd för migrantarbetares och deras familjers rättig- heter (Migrantarbetarkonventionen).

16ILO:s Konvention nr 97 – Migration för sysselsättning; Konvention nr 143 – Om migr- antarbetare. Andra ILO-konventioner med betydelse för migrantarbetares rättigheter är Konvention nr 29 – Förbud mot tvångs- och straffarbete; Konvention nr 105 – Avskaffande av tvångsarbete; Konvention nr 100 – Lika lön för lika arbete oavsett kön samt Konvention nr 111 – Diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning.

17Tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med män- niskor, särskilt kvinnor och barn (2003).

18Tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen (2004).

19Martin (2005).

20UtlL (2005:716).

239

Migration i ett globalt perspektiv

SOU 2010:40

14 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och i EU-stadgan om mänskliga rättigheter. FN:s Högkommissariat för flyktingar (UNHCR) inrättades 1950 och har ett grundläggande mandat att utifrån Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning och 1967 års tilläggsprotokoll verka för skydd åt personer som på grund av fruktan för förföljelse flytt från sitt hemland. Totalt 145 stater har ratificerat Flyktingkonventionen.21

Tortyrkonventionen

Personer som löper risk att utsättas för tortyr får inte utvisas, avvisas eller utlämnas. Detta fastslås i artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning. Artikel 3 i Europakonventionen stadgar ett förbud mot tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Genom beslut och praxis i Europadomstolen inne- fattar artikel 3 även ett förbud mot utvisning, avvisning eller utläm- ning om en person riskerar att utsättas för tortyr. Om en person löper risk att dömas till döden genom dödsstraff får denne inte avvisas från Sverige.22

Migrantarbetarkonventionen

Den internationella konventionen om skydd för migrerande arbetares och deras familjers rättigheter, den s.k. migrantarbetar- konventionen, trädde i kraft den 1 juli 2003. Konventionen är, med sina 92 artiklar, den längsta av FN:s konventioner på MR-området. Initiativet till konventionen togs av ett antal stater som menade att de rättigheter som tillkommer migrerande arbetare och deras fam- iljemedlemmar inte givits tillräckligt skydd i andra internationella MR-instrument. En bärande tanke var också att denna grupp är sär- skilt sårbar och att dess intressen därför måste beaktas särskilt.

Ett syfte som framfördes med konventionen var därtill att mot- verka illegal migration. Utgångspunkten för detta resonemanget är att om alla migrerande arbetstagare, oavsett status, tillförsäkras grund- läggande mänskliga rättigheter, kommer det att bli mindre attraktivt

21Se vidare http://www.manskligarattigheter.gov.se

22Se vidare http://www.manskligarattigheter.gov.se

240

SOU 2010:40

Migration i ett globalt perspektiv

att anställa dem som illegal arbetskraft vilket leder till att incita- menten för illegal migration minskar.

Bakgrund och ratifikationsläge

Migrantarbetarkonventionen är resultatet av många års diskus- sioner. Frågan om en specifik migrantarbetarkonvention togs upp för första gången i FN:s ekonomiska och sociala kommitté (ECOSOC) 1972. Samma år antog FN:s generalförsamling en reso- lution som uppmanar stater att inte diskriminera utländsk arbetskraft och att förbättra mottagandet av migrerande arbetare. När konven- tionen antogs av generalförsamlingen fanns det på många håll för- väntningar om att den skulle träda i kraft relativt snabbt. Ratifika- tionsprocessen har dock varit mycket långsam och konventionen trädde i kraft först 2003 när det nödvändiga antalet stater (20) hade ratificerat den. Till dags dato har 36 länder ratificerat konven- tionen. Ytterligare ett 15-tal stater har undertecknat men ej rati- ficerat konventionen. De stater som har ratificerat konventionen utgörs i huvudsak av ursprungsländer med en lång migrations- tradition, t.ex. Mexico, Marocko och Filippinerna.23 Dessa länder uppfattar konventionen som ett instrument att skydda de egna medborgarna i utlandet.

Bland majoriteten av destinationsländerna finns en utbredd skepsis mot konventionen och många stater gjorde redan under förhandlingsarbetet i FN klart att de förmodligen inte skulle kom- ma att ratificera. Det huvudsakliga argument som förts fram är att migrantarbetarkonventionen i sak inte tillför något ytterligare skydd för migrantarbetare och deras familjer som inte redan beaktas i andra internationella MR-instrument. Vidare har många stater uttryckt sin skepsis mot att konventionen också omfattar irreguljära migranter utan att tydligt ta ställning mot förekomsten av illegal migration. Sverige delar denna uppfattning och har, mot den bakgrunden, valt att inte ratificera migrantarbetarkonventionen.

23 Följande länder har ratificerat konventionen: Algeriet, Argentina, Azerbajdzjan, Belize, Bolivia, Bosnien-Hercegovina, Burkina Faso, Chile, Colombia, Ecuador, Egypten, El Salva- dor, Filippinerna, Ghana, Guatemala, Guinea, Honduras, Kap Verde, Kirgizistan, Lesotho, Libyen, Mali, Marocko, Mauretanien, Mexico, Nicaragua, Peru, Senegal, Seychellerna, Sri Lanka, Syrien, Tadzjikistan, Östra Timor, Turkiet, Uganda och Uruguay.

241

Migration i ett globalt perspektiv

SOU 2010:40

Andra regelverk med betydelse för migranters rättigheter

Inom ramen för det s.k. GATS-avtalet om tjänstehandel (General Agreement on Trade in Services) som är en del av världshandelsorga- nisationens (WTO) internationella handelsregim, behandlas bl.a. frågan om tillfällig personrörlighet för tillhandahållande av tjänster, det s.k. ”GATS Mode 4”. GATS är inget avtal om migration men det utgår ifrån att tillhandahållande av tjänster i ett annat land förutsätter mänsklig rörlighet över nationsgränser.

Utvecklingsländerna är pådrivande inom GATS-förhandlingarna för mer liberala regelverk kring personrörlighet för ökat marknads- tillträde. Avsaknad av ömsesidighet i detta avseende, i kombination med migrationsfrågans generella känslighet, har dock lett till att förhandlingarna rört sig mycket långsamt.24 Ett hundratal stater har gjort åtaganden inom GATS som medger en viss rörlighet av arbetskraft i syfte att underlätta den internationella tjänstehandeln.25

10.3Globala initiativ

I avsaknad av ett internationellt regelverk för internationell migra- tion finns ett behov av att finna alternativa lösningar för att för- bättra styrningen. Detta kan ske t.ex. genom bättre samstämmighet och förstärkt kapacitet på nationell nivå, mer samråd och samarbete mellan stater på regional nivå och effektivare dialog och samarbete mellan regeringar och mellan internationella organisationer på glo- bal nivå.

FN:s förre generalsekreterare Kofi Annan pekade i början av 2000-talet på migrationsfrågans ökande betydelse och konstaterade att medan olika aspekter av migration behandlades i olika delar av FN-familjen (t.ex. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) Inter- nationella arbetarorganisationen (ILO), etc.) fanns ingen samman- hållande organisatorisk hemvist för migrationsfrågan inom FN. En rapport togs fram med ett antal alternativa modeller för hur migra- tionsfrågan skulle kunna ges ett forum för vidare behandling på global nivå.

24UNDP(2009).

25Rentzhog (2010). Se vidare kapitel 7.

242

SOU 2010:40

Migration i ett globalt perspektiv

Globala kommissionen om internationell migration

Som ett direkt svar på generalsekreterarens initiativ bildade Sverige och Schweiz 2003, senare utökat med Brasilien, Filippinerna och Marocko, den globala kommissionen för internationell migration (GCIM). Syftet var att bidra till utarbetandet av ett ramverk för ett samstämmigt och globalt svar på frågan om internationell migra- tion. I den globala kommissionens slutrapport, som presenterades 2005, föreslås sex principer för åtgärder som kan ses som en ram för stater och andra aktörer att använda för att dra nytta av de möj- ligheter internationell migration kan ge. Principerna var att sträva efter att (1) människor kan migrera av egen fri vilja, dvs. att möjlig- heten finns att förverkliga sin potential i sitt ursprungsland; (2) öka den positiva effekten av migration på ekonomi och utveckling; (3) motverka irreguljär migration; (4) stärka den sociala sammanhåll- ningen genom integrationsinsatser; (5) skydda migranters rättig- heter samt (6) förbättra styrningen av internationell migration genom samstämmighet, kapacitetsuppbyggnad och samarbete. Dessa principer stöds av de 33 specifika rekommendationer som kom- missionen lade fram.

En av kommissionens rekommendationer var att ”stater och inter- nationella organisationer bör utforma politik och program som maxi- merar utvecklingseffekten av återvändande och cirkulär migration” och att ”destinationsländerna kan främja cirkulär migration genom att skapa hjälpmedel och kanaler som gör att migranter relativt lätt kan resa mellan sitt ursprungs- och destinationsland.”

I den globala kommissionens slutrapport föreslogs även bildan- det av en internationell plattform för att diskutera migrationens möjligheter och negativa effekter.

Högnivådialog om migration och utveckling i FN:s general- församling

En högnivådialog om migration och utveckling hölls i FN:s general- församling i New York i september 2006. Detta var det första tillfället då migrations- och utvecklingsfrågorna diskuterades på ett över- gripande sätt i ett globalt forum. Ett brett spektrum av frågor diskuterades; däribland grundorsakerna till migration, vikten av att öka utvecklingseffekterna av remitteringar och behovet av att skydda migranters rättigheter. Flertalet medlemsländer framhöll

243

Migration i ett globalt perspektiv

SOU 2010:40

nödvändigheten av en fortsatt och utökad diskussion vad gäller internationell migration och utveckling samt betonade behovet av att fortsätta den internationella dialogen på detta område. Det gavs även ett brett stöd till att inrätta ett globalt forum för migration och utveckling.

Globalt forum för migration och utveckling

Belgien erbjöd sig att hålla ett första möte om migration och utveckling i det som kommit att kallas det Globala forumet för migration och utveckling (GFMD). Mötet hölls i Bryssel i juli 2007. Det andra mötet med GFMD hölls på Filippinerna i oktober 2008 och det tredje mötet ägde rum i Aten i november 2009. Till värdländer för kommande GFMD-möten har utsetts: Mexiko 2010, Spanien 2011 och Marocko 2012. En högnivådialog om migration och utveckling kommer att hållas i FN:s generalförsamling 2013. Sverige är mycket aktivt i GFMD-processen och ingår i en inre krets av länder som finansiellt och på andra sätt stödjer processen.

Cirkulär migration har varit ett särskilt tema under de första tre mötena i GFMD. Man har bl.a. diskuterat goda exempel vad gäller specifika projekt och program för temporär och cirkulär migration, hur spontan rörlighet kan underlättas samt hur utvecklingseffekt- erna av cirkulär migration kan maximeras i samarbete med tredje- länder.

Diskussionerna om cirkulär migration inom ramen för såväl det globala forumet som inom EU, har hittills dominerats av specifika projekt och program för cirkulär migration, dvs. styrd cirkulär migra- tion. Sverige har aktivt försökt bredda synsättet genom att verka för en diskussion som fokuserar på den spontana cirkulära migrationen. Enligt den svenska synen utgör cirkulär migration ett naturligt före- kommande fenomen som kan främjas genom ett rättsligt ramverk som underlättar rörlighet.

244

11Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

Med utgångspunkt i kommitténs uppdrag att i möjligaste mån undanröja hinder för ökad rörlighet har vi anlagt ett brett synsätt på cirkulär migration och utveckling. Vårt angreppssätt på cirkulär migration omfattar såväl personer som har kommit hit som arbetskraftsinvandrare, som de som har kommit till Sverige av andra skäl. Vi menar att många som nu bor i Sverige i en framtid kan bli cirkulära migranter. Vi vill även uppmärksamma att individen vid sitt beslut att migrera väger in förutsättningar som är kopplade till förhållanden i både Sverige och det land man kommer ifrån.

Under senare tid har det på olika håll uppmärksammats att cirkulär migration kan påverka utvecklingen positivt i såväl ursprungs- landet som det land man migrerar till. Vi har i vårt arbete sett att det verkligen förefaller finnas en sådan positiv påverkan och att cirkulär migration är en realitet. Vi menar också att utvecklingen med en mer omfattande cirkulär migration är önskad. Ett exempel på posi- tiva kopplingar är att migranter alstrar stora remitteringsflöden till- baka till sina ursprungsländer. Ett annat är att migranterna är en resurs för Sverige, vilket bland annat visar sig i större handels- strömmar mellan Sverige och de länder som migranterna kommer från. I Sverige är det en utmaning att ta tillvara på den kompetens som diasporan i Sverige besitter. Denna utmaning gäller inte minst inom integrationsområdet.

Vi har vid vår genomgång konstaterat att cirkulär migration inte är något nytt fenomen, utan att det i olika former har funnits under lång tid. Ett tidigt exempel på detta är Amerikautvandringen och den stora återvandringen därifrån. Under det senaste halva seklet har vi haft en omfattande migration till och från Sverige. De senaste 40 åren har, visar vår kartläggning, 850 000 personer passerat vår nationsgräns som cirkulära migranter i statistisk mening, dvs. vid minst två till-

245

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

SOU 2010:40

fällen. Många har flyttat ett flertal gånger. Vårt flyttningsutbyte har varit, och är fortfarande, omfattande med våra grannar i Norden. Ekonomiska och politiska förändringar under de senaste årti- ondena har dock medfört att såväl EU som de nya stora ekonomi- erna i Asien är områden med vilka en allt större del av vårt migr- ationsutbyte sker.

Det finns ett antal personer i Sverige som bor här nu som redan är cirkulärmigranter. Nästan 200 000 personer födda i Sverige har under någon period de senaste 40 åren bott utanför Sverige. Drygt 80 000 personer av dem som bor här och är födda utomlands är cirkulära migranter, enligt vårt synsätt, i och med att de har flyttat över nationsgränsen tre gånger, dvs. in till Sverige, och sedan ut igen, för att sedan flytta tillbaka till Sverige igen. Enligt vår mening finns det ett stort behov av forskning och bättre statistik för att få veta mer om den här processen och vilka bevekelsegrunder individ- erna har haft för sina beslut inför en flyttning. Vi tycker också att det finns ett stort behov av att veta mer om vad som styr besluten, och hur de skiljer sig åt, vid vart och ett av besluten för att flytta. Vi tror att grunderna för besluten vid första, andra, tredje etc. flytt- ningen ser olika ut. Likaså tror vi att grunderna för besluten ser olika ut beroende på om man flyttar till Sverige respektive från Sverige. Ökad kunskap kan ge beslutsfattare bättre underlag för att bedöma om, och i sådant fall hur, detta kan påverkas.

I vår kartläggning har vi fångat upp den cirkulära migration som vi kan finna i de befolkningsregister som SCB för. Men vi har också konstaterat att det, så som vi ser det, finns cirkulär migration som inte låter sig beskrivas på detta sätt. Det handlar framför allt om personer som har för avsikt att stanna här kortare tid än ett år eller har ett uppehålls- och arbetstillstånd som understiger ett år. I och med det blir de inte folkbokförda i Sverige och syns ej heller i svenska befolkningsregister. Vi menar att det även hos dessa migranter kan finnas kopplingar till utveckling som kommittén borde uppmärk- samma.

Med stöd av vår genomgång av sambanden mellan migration och utveckling menar vi att det finns anledning att stödja och förenkla formerna för denna positiva cirkulära migration och skapa större förståelse för den i samhället och i svensk förvaltning.

Den cirkulära migration vi har haft i Sverige är till sin form till allra största delen spontan. Detta till skillnad från den migration som är styrd och sker inom ramarna för program och speciella pro- jekt. Vi menar att det är denna spontana form av migration vi även i

246

SOU 2010:40

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

framtiden ska underlätta. Många länder med stora arbetskrafts- reserver och med positiv syn på migrationens utvecklingseffekter, är intresserade av att göra överenskommelser med Sverige och andra utvecklade länder för att erbjuda arbetskraft i olika bilaterala program. Även om vi inte kan utesluta att det kan finnas väl fun- gerande sådana program, anser vi att den främsta nyttan med sådana bilaterala avtal ligger i att skapa ordnade former och korridorer för spontan cirkulär migration mellan länderna. Avtal kan också vara till gagn för de enskilda migranterna och vid en dialog mellan länderna kan avtal utgöra en grund för frågor om mänskliga rättigheter, vill- kor för arbetstagarna och former för återintegration i ursprungs- landet.

Oberoende av på vilken beslutsgrund man har fått sitt uppe- hålls- och arbetstillstånd, så kan en person som kommer till Sverige bidra till utvecklingen såväl här i Sverige som i sitt ursprungsland. Vi anser därför att kommittén även i sitt fortsatta arbete ska anlägga ett synsätt i sina förslag som beaktar alla grupper av invandrare som finns i Sverige nu och senare. Vi vill anlägga ett icke-diskriminerande individ- perspektiv och se invandrarnas möjligheter till att bidra till en posi- tiv utveckling såväl här i Sverige som i sina hemländer. Det är ett ansvar för Sverige att ta tillvara på den kompetens och erfarenhet som de migranter som finns i Sverige för med sig, oberoende av på vilka grunder man har kommit hit.

Vi menar att det efter vår kartläggning finns anledning att på olika sätt undanröja hinder för cirkulär migration och vi hoppas att vår beskrivning ska bidra till att öka förståelsen för den här formen av migration. En förlegad syn på migration är att den enbart sker en gång från ett land till ett annat. Vi vet, vilket också styrks av kart- läggningen, att många migranter flyttar fram och tillbaka flera gånger. Det är inte självklart att en migrant stannar ”för evigt” i det nya landet, utan redan i individens ”livsstrategi” kan det finnas planer på en återflyttning och att vistelsen i ett kortare eller längre livsperspektiv är tidsbegränsad. Vidare förefaller det också bli allt vanligare att, med hjälp av bl.a. ny kommunikation och sociala medier, ha en hemvist i två länder samtidigt. Exempelvis underlättar acceptansen av dubbelt medborgarskap detta. Det finns ett behov av att alltid ha ett transnationellt perspektiv i hanteringen av migrationsrelaterade frågor inom offentlig förvaltning och på arbetsmarknaden. Vi vill också uppmärksamma de speciella förutsättningar och administra- tiva problem som är förknippade med ökad rörlighet mellan olika

247

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

SOU 2010:40

länder och det förhållandet att en del personer kanske migrerar flera gånger.

Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring som infördes i december 2008 kan ses som ett svar på behovet av att öppna Sverige för en större arbetskraftsinvandring. Brist på arbetskraft inom olika sektorer och under olika konjunkturer kan uppstå och då finns det behov av ett regelverk som kan underlätta för arbetskraft från länder utanför EU/EES att komma hit. Invandringen till Sverige av behövd arbetskraft är positiv och med det nya regelverket har vi ett modernt och ändamålsenligt system för detta. Under 2009 fick 17 000 personer uppehålls- och arbetstillstånd baserat på de nya reglerna. Bidraget till den svenska arbetsmarknaden har inom fram- för allt IT-sektorn varit substantiellt. Vi vill dock inte utesluta att det kan behövas justeringar i regelverket för att främja cirkulär migration. Det kan exempelvis gälla hur man utformar reglerna för övergången från tidsbegränsade tillstånd till permanenta uppehålls- tillstånd. Vidare kan övervägas om någon form av åtgärder behövs, utöver vad som redan finns, för att komma tillrätta med att migr- anter riskerar att utnyttjas av oseriösa arbetsgivare. Ett antal asyl- sökande har kunnat ”byta spår” efter avslag på en ansökan om asyl i Sverige och fått uppehålls- och arbetstillstånd i och med att de har hunnit få en anknytning till arbetsmarknaden. Här har vi uppmärk- sammats på att reglerna kan behöva ses över i och med att tiden från ett avslag på en asylansökan till möjligheten att lämna in en ansökan om ett uppehålls- och arbetstillstånd i praktiken ofta är extremt kort. Ytterligare ett förhållande som gör att en översyn kan behöva göras för att se om lagstiftarens intentioner har upp- fyllts är de allt kortare handläggningstiderna i Migrationsverkets handläggning av asylärenden. Kortare handläggningstider medför att färre personer kan få tillstånd att arbeta under tiden deras ansökan om asyl prövas.

Vi vet också att det finns en internationell konkurrens om arbets- kraft, vilket gör att Sverige måste vara attraktivt för arbetskrafts- migranter och internationella studenter. Vi menar att det finns behov av att på olika sätt göra det mer attraktivt för arbetskrafts- migranter att komma hit till Sverige och för alla migranter att i större utsträckning kunna röra sig mellan och verka i två eller flera länder. I detta sammanhang finns det flera viktiga områden som måste uppmärksammas. Ett sådant område är att alla invandrade löntagare i Sverige får anställningsvillkor och andra rättigheter som lägst motsvarar vad som gäller för arbetstagare som redan finns i

248

SOU 2010:40

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

Sverige. En arbetskraftsinvandrare måste också kunna få en korrekt bild av vilka förmåner som intjänats under arbetsperioden i Sverige. Vi bedömer att det finns anledning att i vårt fortsatta arbete ytter- ligare analysera och se över reglerna för portabla rättigheter. Det skulle t.ex. kunna handla om att möjliggöra för att man även i länderna utanför EU/EES ska kunna söka arbete utomlands med bibehållet stöd från arbetslöshetsförsäkringen. Syftet bakom ett eventuellt förändringsarbete är att främja den fria rörligheten för personer och i större utsträckning möjliggöra cirkulär migration. Vi anser också att det är viktigt för att förstå cirkulär migration att beakta vilka rättigheter individer kan ta med sig till Sverige

Det kan också övervägas om det är möjligt att göra Sverige mer attraktivt och underlätta för cirkulär migration genom att förändra regelverket för intjänade rättigheter. Vi bör se över möjligheterna för migranter att i längre utsträckning än i dag kunna vistas utanför Sverige utan att riskera att förlora sitt svenska uppehållstillstånd.

En nyckelgrupp för utvecklingen i ursprungsländerna är stud- enter. Ett relativt stort antal internationella studenter utbildas i Sverige vilket gör dem till cirkulärmigranter. Numer kan inter- nationella studenter stanna i Sverige och arbeta här, vilket också en del av dem gör. För många av dem är den förlängda vistelsetiden i Sverige begränsad. De internationella studenterna kommer att påverka sina ursprungsländer positivt när de kommer tillbaka med sin genom utbildning förhöjda kompetens. Samtidigt har de fått en speciell rela- tion till Sverige, vilket är en tillgång i ansträngningarna att skapa broar mellan länder, utöka handelsströmmar och att i en framtid kunna rekrytera kompetent internationell arbetskraft till Sverige. Nya avgiftsbestämmelser för internationella studenter ställer nya krav på det svenska samhället om Sverige även fortsatt ska vara ett attraktivt val för internationella studenter. Det kan finnas anled- ning att överväga en mer utvidgad stipendieverksamhet. En sådan kompensation kan vara extra intressant ur ett utvecklings- perspektiv. Vi anser vidare att myndigheterna ska uppmuntra till närmare samarbete mellan universitet och högskolor i Sverige och utlandet. På sikt kan det skapa ännu bättre kanaler och korridorer för internationella studenter, vilka senare kanske blir cirkulära migranter, att röra sig längs. Det är också en utmaning för Migra- tionsverket att hantera ansökningar från internationella studenter inom sådana tidsmarginaler att Sveriges attraktionskraft kan upp- rätthållas.

249

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

SOU 2010:40

Svenska Institutet har skapat en hemsida för att sprida informa- tion om vilka möjligheter det finns att komma till Sverige som arbetskraftsinvandrare och Arbetsmiljöverket har på sin hemsida, på flera relevanta språk, information främst riktad till företag som utstationerat arbetstagare om arbetsförhållanden och arbetsmiljö. Migrationsverket har på senaste tiden anpassat informationen på sin hemsida för att göra den mer lättillgänglig för migranterna. Denna information är utmärkt. Vi tycker att arbetet med utökad information ska fortsätta och att informationen ska användas aktivt i marknadsföringen av Sverige som ett attraktivt land för arbets- kraftsinvandring. Det bör i större utsträckning än i dag kunna gå att nå ut med informationen till potentiella arbetskraftsinvandrare. För en cirkulärmigrant är det också viktigt att kunna få en över- blick av hur det sociala skyddsnätet ser ut i Sverige för att därmed kunna bedöma sin egen situation.

Det stora flertalet personer som migrerar gör det i relativt unga år och har ännu inte bildat familj. Det är dock viktigt i konkurrens- avseende att den praktiska vardagen fungerar för alla migranter oav- sett livssituation, som har kommit till Sverige för att arbeta under en kortare eller längre period av sitt liv. I görligaste mån bör en invandrad arbetstagare och hans eller hennes familj, precis som alla som invandrat till Sverige, kunna få en så smidig in- och utgång i det offentliga Sverige som möjligt. Det kan gälla skolor, sjukvård, id-kort, skattemyndigheter och andra institutioner som man kom- mer i kontakt med. I så stor utsträckning som möjligt ska en per- son som flyttar till Sverige kunna lösa administrativa frågor genom ett fåtal kontakter med myndigheter. Myndigheter bör genom informa- tionsutbyte och samordning beakta de praktiska problem som ökad cirkulär migration kan medföra såväl för myndigheterna som för de enskilda individerna. I den administrativa kontakten med Sverige kan det finnas anledning att överväga om systemet med samord- ningsnummer, som ersätter personnummer vid kortare vistelser med arbete här, behöver ses över.

Ingen migrant eller medlem i hans eller hennes familj ska behöva utsättas för någon form av diskriminering i Sverige. En följd av diskriminering kan vara att en individ inte fullt ut kan bidra till samhällsutvecklingen med den kunskap och den kompetens som han eller hon besitter. Ett samhälle där ingen diskrimineras bero- ende på sin etiska tillhörighet eller av andra personliga skäl är också en konkurrensfördel för Sverige i den tilltagande konkurrensen om attraktiv internationell arbetskraft.

250

SOU 2010:40

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

En central del i sambandet mellan cirkulär migration och utveckling är att den enskilde migranten i kraft av sin egen kompe- tens kan bidra till utvecklingen i sitt ursprungsland. Förutsätt- ningen för att detta ska vara möjligt är att den invandrade har goda och jämlika möjligheter till integration i Sverige. Att migranter får en bra etablering på arbetsmarknaden är viktigt också för att de ska ha något att ta med sig både vid tillfälliga och permanenta återflytt- ningar. Överföringen av såväl ekonomiska som sociala remitteringar sker kontinuerligt genom besök, kontakter och virtuellt. Ett fram- gångsrikt bidrag till utvecklingen, vare sig det sker under vistelsen i Sverige eller vid en återvandring, förutsätter att migranten har ett efter sina resurser kvalificerat arbete. Detsamma gäller självklart också för att en migrant med sitt arbete ska kunna bidra till utveck- lingen i Sverige. Det måste i så stor utsträckning som möjligt und- vikas att tiden i Sverige, vare sig den är permanent eller tids- begränsad, kännetecknas av brain-waste. Samtidigt förstår vi att den individuella migranten i sina strävanden efter bättre försörj- ningsmöjligheter och efter en samlad bedömning av sin egen situa- tion ändå kan vara beredd att acceptera en viss mån av ”brain- waste” om de förväntade vinsterna av en flyttning överstiger de för- väntade förlusterna. Detta gäller för såväl cirkulärmigranter som för andra invandrare som bor här. Forskning visar att det finns ett direkt samband mellan integration och återvandring i och med att en väl integrerad person som återvandrar har de bästa förutsätt- ningarna för att återvandringen blir framgångsrik.

Av central betydelse för en migrant för att komma in på arbets- marknaden och etablera sig där är kunskaper i det svenska språket. Det gäller för dem som kommit till Sverige på andra grunder än arbetsmarknadsskäl, men det gäller också för dem som har kommit hit som arbetskraftsinvandrare eller som internationella studenter. För att en arbetskraftsinvandrare efter en period ska kunna byta arbetsgivare eller för att en student ska kunna stanna och arbeta i Sverige, ställs på arbetsmarknaden krav på kunskaper i svenska. Vi vill undersöka möjligheterna att intensifiera och förbättra möjlig- heterna att lära sig svenska utöver det som i dag erbjuds genom SFI. En annan aspekt, som vi tycker måste uppmärksammas, är att svenska arbetsgivare kan vinna på att få tillgång till en arbetstagare som har kunskaper i andra språk än svenska.

Ett samlingsbegrepp som allt oftare används för att beteckna de personer som kommer från ett land och som bor i ett annat land är att de utgör en diaspora. Gruppen kan vara mer eller mindre homo-

251

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

SOU 2010:40

gen och organiserad. Under senare år har den kanske mest upp- märksammats och synliggjorts i samband med diskussioner om remitteringarnas betydelse för utveckling i ursprungslandet. Dessa penningflöden utgörs av migranternas privata pengar. Det handlar om enskilda migranter som sänder pengar till sin familj i ursprungslandet. Kostnaderna för överföringar har uppmärk- sammats som ett problem och det är viktigt att reducera dem. Sam- mantaget blir de enskilda remitteringarna en stor del av diasporans samlade ekonomiska påverkan på ursprungslandet. Men påverkan sker även genom att personer i diasporan gör direktinvesteringar i ursprungslandet. Vi menar att det kan finnas anledning att se över de möjligheter som finns för att på olika sätt ge stöd till diasporans direktinvesteringar. Det kan t.ex. handla om att företagare som vill investera i sitt ursprungsland ska kunna ges ökade möjligheter att få krediter för att göra så. Handelsströmmar alstrade av diasporan mellan länderna påverkar också utvecklingen. Vi menar att mycket av det engagemang för utvecklingen i sitt ursprungsland som medlemmar i diasporan i Sverige från ett land visar borde kunna tas till vara på ett bättre och mer systematiskt sätt än idag. Det kan finnas behov av att initiera någon form av paraplyorganisation av diasporor för att dels underlätta för grupper av migranter att lära sig av varandra genom goda exempel, dels att stärka diasporans position i det svenska samhället och lättare kunna ha ”samlad” kontakt med den svenska förvaltningen. Den expertis som olika diasporor i Sverige har vad gäller sina ursprungsländer borde tas till vara i större utsträcking än i dag. Även på en individnivå finns ett engagemang i praktiskt stöd och utveckling av ursprungslandet som skulle kunna kanaliseras genom t.ex. utökad volontärverksamhet.

I vår kartläggning tar vi också upp att det finns en svensk dia- spora utomlands. Den kan vara av två slag – dels svenskfödda som nu bor utomlands, dels personer som har bott och levt i Sverige under en period av sitt liv och nu har lämnat Sverige. Den förra är en grupp som antas öka i storlek. De uppskattningar vi tagit del av visar att det finns i storleksordningen 250 000 svenskar som bor utomlands. Den senare är en stor grupp, vår kartläggning visar att den utgörs av cirka 170 000 personer som under 2000-talet har haft kontakt med Sverige genom att de har varit bosatta här någon gång under den perioden. Båda dessa grupper menar vi är grupper som i större utsträckning än i dag borde kunna användas som brobyggare mellan Sverige och andra länder samt för att nå ut med relevant information till potentiella miganter som har intresse av att komma

252

SOU 2010:40

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

till Sverige. De borde även kunna spela en större roll än i dag vid affärsverksamhet och för att stärka kulturella band mellan Sverige och andra länder. Vi menar att det finns anledning att se om det finns något Sverige kan göra för att underlätta för den här gruppen att ha kontakt med Sverige utöver de aktiviteter som sker genom handelskammare, ambassader och konsulat. Det kan t.ex. handla om att fortsatt ha en relation till det svenska språket och svenska skolor, inte minst i ljuset av en framtida möjlig återflyttning till Sverige.

Den internationella diskussionen om kunskapsflykt, s.k. brain drain, har förändrats över tiden. Vi vill inte blunda för att det kan finnas reella problem inom t.ex. vårdsektorn, men framför allt vill vi tydliggöra att det finns möjligheter att påverka utvecklingen positivt i ursprungsländerna med såväl kunskapsöverförning genom cirkulär migration, som genom överföring av kunskap och för utveckling viktiga värderingar utan att man för den skull fysiskt migrerar. Vi kallar det i vår kartläggning för virtuella remitteringar. Vi anser dock att det i huvudsak är de positiva möjligheterna av migration som överväger.

Vid vår diskussion av utveckling har vi valt att ha en bred ansats gällande vad utveckling är och visar att begreppet kan ha många infallsvinklar, vilket vi exemplifierar. En stor del av den påverkan som migration, särskilt cirkulär migration, har på utvecklingen i ursprungsländerna görs i mer eller mindre oorganiserad form direkt genom migranternas egna verksamheter. En viktig del av dessa sker genom ekonomiska och sociala remitteringar. Här bör vi verka för att detta ska göras så lätt och billigt som möjligt. Men det finns också anledning för oss att överväga hur och i vilken form sam- hället kan ge ett stöd för att maximera den positiva påverkan som utvecklingen i ursprungsländerna kan få genom insatser från cirku- lärmigranter. Vi menar att myndigheterna i Sverige i större utsträckning än i dag kan engagera diasporagrupper i Sverige i såväl teoretiskt som praktiskt utvecklingssamarbete. Det kan handla såväl om myndig- heternas arbete i Sverige med att ta fram samarbetsstrategier för olika länder, som om det praktiska arbetet med kunskapsöver- föring. Vi tror också att det finns mer att vinna på ett utökat sam- arbete mellan myndigheter i Sverige för att uppnå en starkare kopp- ling mellan migrationsrörelser och utveckling.

I många sammanhang när det talas och skrivs om cirkulär migr- ation och utveckling nämns att det finns tre vinnare på den här typen av migration – ursprungslandet, migranten och destinations- landet. Detta brukar beskrivas som ”win-win-win.” Vi ser att det

253

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

SOU 2010:40

finns goda skäl att anta, underbyggda av fakta, att detta stämmer. Vi menar att detta synsätt är ett bra sätt att se på de här frågorna, men att det också måste genomsyra den praktiska politiken. Syn- sättet är en röd tråd i alla frågor som rör den här typen av migration och utveckling.

Ekonomiska, sociala och politiska realiteter i enskilda medlems- länder i EU gör att synen på migration skiljer sig åt. Vart och ett av medlemsländerna har en nationell politik, men samtidigt har kom- missionen fått i uppdrag av medlemsländerna att komma med för- slag till hur migrationspolitiken kan utvecklas. Detta gäller också synen på cirkulär migration. Många länder betraktar i första hand cirkulär migration som styrda migrationsflöden och något som sker inom ramen för projekt och program. Vi menar att Sverige bör verka för att främja en bredare syn på cirkulär migration vilken också inkluderar spontan rörlighet. Precis som med det nya regelverket för arbets- kraftsinvandring från tredje land, kan Sverige spela en pådrivande och opinionsbildande roll, vilken ytterst kan komma såväl de inter- nationella migranterna som utvecklingsländerna till del.

Även i det internationella globala samarbetet kan Sverige fortsatt spela en pådrivande roll så att migration kan få en tydligare plats på den internationella dagordningen. Detta kan bl.a. ske genom ett fortsatt stöd och engagemang i de globala initiativ, främst GFMD, som finns för att finna former för global styrning av migration och lyfta fram dess betydelse för utveckling.

Vi har i vår kartläggning tagit del av ett antal rapporter och studier som behandlar migration, cirkulär migration och dess betydelse för utveckling. Trots det menar vi att det finns ett stort behov av mer forskning i Sverige inom området. Vi behöver vidga vår kunskap om vilken roll diasporor har och kan ha för utvecklingen i sina ursprungsländer, vilka attityderna till ursprungsländerna är, hur de transnationella familjerna fungerar, hur överföringen av eko- nomiska och sociala remitteringar sker, för att nämna några forsk- ningsområden. Vår kartläggning har bidragit med ny kunskap om kvantitativ cirkulär migration, men vi har också konstaterat att det finns ett utökat behov av relevanta grunddata som möjliggör kvan- titativa analyser av cirkulär migration, inte minst av arbetskraftsin- vandrare och internationella studenter. Vid genomförandet av kart- läggningen har vi också använt oss av samtal i fokusgrupper. Detta har gett en god inblick i attityder och tankar om cirkulär migration och utveckling. I många fall finns det fundamentala fakta och före- ställningar som är lika mellan personer med skenbart helt olika historia.

254

SOU 2010:40

Kommitténs slutsatser och fortsatta arbete

Vi menar att det finns mycket mer för forskare att studera inom det här området.

All migration, även den cirkulära, påverkar människors levnads- betingelser. De bör därför belysas även ur ett barn- och jämställd- hetsperspektiv. I slutbetänkandet kommer vi att göra jämställd- hets- och barnanalyser.

255

Käll- och litteraturförteckning

Ambassaden Ankara (2010): Ambassadrapport om cirkulär migra- tion och utveckling. 2010-03-22.

Ambassaden Bagdad (2010): Ambassadrapport om cirkulär migra- tion och utveckling. Telemeddelande, Mnr BAGD/20100317-1.

Ambassaden Kiev (2010): Ambassadrapport om cirkulär migration och utveckling. 2010-03-10.

Ambassaden New Delhi (2010): Ambassadrapport om cirkulär migration och utveckling. Telemeddelande, Mnr NEWD/21100317- 1.

Ambassaden Sarajevo (2010): Ambassadrapport om cirkulär migra- tion och utveckling. 2010-03-11.

Andersson, Lina (2009): ”Occupational choise and returns of self- employment experience among immigrants” i Essays on eco- nomic outcomes of immigrants and homosexuals. Intelecta Info- log. Göteborg.

Andersson, Martin och Thulin, Per (2008): Globalisering, arbets- kraftens rörlighet och produktivitet. Utbildningsdepartementet/Glo- baliseringsrådet. Underlagsrapport nr 23.

Arbetsförmedlingen (2010): Var finns jobben? – Bedömning för 2010 och en långsiktig utblick.

Bedford, Richard (2009): “Circular Migration: reflections on an enduring debate” i underlag till seminariet Labour Migration and its development potential in the age of mobility, 15-16 oktober 2009. Malmö.

Berger, Oskar (2010): Arbetsnytt Kina. Arbetsmarknadsrådets nyhetsbrev. Ambassaden Peking.

Bet. 2003/04:UU39: Gemensamt ansvar – Sveriges politik för glo- bal utveckling.

257

Käll- och litteraturförteckning

SOU 2010:40

Bryceson, Deborah och Vuorela, Ulla, red. (2002): The trans- national family – new European frontiers and global networks. Berg. Oxford.

Burns, Andrew och Mohapatra, Sanket (2008): International migra- tion and technological progress. World Bank, Migration and Development Brief 4, Development Prospects Group. Washing- ton.

Chacko, Elizabeth och Gebre, Peter (2009): “Diaspora Invest- ments, Motivations and Challenges: The Case of Ethiopia” pre- sentation vid International Conference on Diaspora for Deve- lopment. 13-14 juli 2009. World Bank.

Chami, Ralph och Fullenkamp, Connel (2009): Remittances in Development: A wobbly crutch. Finance and development. World Bank.

CiMU 2010. Kommande rapport med grundtabeller om cirkulär migration.

Cohen, Robin (2008): Global Diasporas – an introduction. Rout- ledge. London.

Corlett, David (2005): Following them home – the fate of returned asylum seekers. Black inc. Melbourne.

Department of Health (2004): Code of Practice for the international recruitment of healthcare professionals. UK.

Development Research Centre on Migration, Globalisation and Poverty (2009): Diaspora and development – building trans- national partnerships. Development Research Centre on Migra- tion, Globalisation and Poverty Briefing No 19.

Ds 2007:45: Vägen till svensk legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredje land. Utbildningsdeparte- mentet.

Ds 2009:21: Bortom krisen. Om ett framgångsrikt Sverige. Utbild- ningsdepartementet/Globaliseringsrådet.

Eastmond, Marita och Åkesson, Lisa, red. (2007): Globala familjer

– Transnationell migration och släktskap. Gidlunds Förlag. Riga.

Ekholm, Karolina (2008): Globaliseringens drivkrafter och samhälls- ekonomiska konsekvenser. Utbildningsdepartementet/Glo- baliseringsrådet. Underlagsrapport nr 9.

258

SOU 2010:40

Käll- och litteraturförteckning

Engdahl, Mattias (2009): Migrant remittances – an overview of glo- bal and Swedish flows. Nordiska Afrikainstitutet, Policy Notes 2009/5. Uppsala.

E-postbaserad enkätundersökning med Ericsson, Tetra Pak, Volvo, SKF, Electrolux, Atlas Copco, SEB, ABB, Alfa Laval samt IKEA i februari 2010.

Erzan, Refik (2008): Circular Migration: Economic aspects. Robert Schuman Centre for Advanced studies, European University Institute, CARIM Analytic and Synthetic Notes 2008/31, Cir- cular Migration Series.

Escobar Latapi, Agustin och Janssen, Eric (2006): Migration, the diaspora and development: The case of Mexico. Discussion paper, DP167/2006. International Institute for labour studies. Genève.

European Commission (2010): Migration and Asylum programme – Thematic Programme on cooperation with Third Countries in the Areas of Migration and Asylum.

Europeiska Rådet (2008a) 16041/08 Migration & Partnership with countries of origin & transit.

Europeiska Rådet (2008b) Ordförandeskapsslutsatser. 14368/08 ”Den europeiska pakten för invandring och asyl”.

Europeiska Rådet (2009) 15806/09. Konsekvent politik för utveck- ling. Europeiska unionens råd.

Europeiska Rådet 2010: 5731/10, Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd.

Fargues, Philippe; Chanda, Rupa; Cholewinski, Ryszard; Meyer, Jean-Baptiste; Pitkanen, Pirkko; Schneider, Hildegard; Upadhya, Carol och Wiesbrock Anja (2009): EU-India mobility cooperation: A strategic asset and a field of opportunities. SWG Policy Brief no 1, Robert Schumann Centre for Advanced Studies, European University Institute.

Forum Syd (2010): Forum Syds allmänna villkor – Allmänna villkor för Sida-bidrag till svenska enskilda organisationer förmedlande via Forum Syd.

Försäkringskassan (2008): Socialförsäkringen i siffror 2008. Stock- holm.

GCIM (2005): Migration i en värld av ömsesidigt beroende: Nya handlingslinjer. Rapport från den Globala Kommissionen om Internationell Migration (GCIM).

259

Käll- och litteraturförteckning

SOU 2010:40

GFMD (2007): Global Forum on Migration & Development. Rap- port. 9 -11 juli 2007. Bryssel.

EU-kommissionen (2008): Den europeiska arbetskraften inom vården. Grönbok, KOM(2008)725.

EU-kommissionen (2005): En gemensam syn på ekonomisk migra- tion i EU. Grönbok, KOM(2004)811.

Hansen, Randall A. (2008): A new citizenship bargain for the age of mobility? Citizenship requirements in Europe and North America. University of Toronto, MPI.

Hatzigeorgiou, Andreas (2009): ”Migration och handel – upp- muntrar invandring utrikeshandel?” i Migration och Handel, årgång 37, nr 7. Stockholm.

Heckmann, Friedrich; Hönekopp, Elmar och Currle, Edda (2009):

Guest Worker programs and circular migration: What works?

Immigration paper series 09. The German Marshall Fund of the United States. Washington.

Hedberg, Charlotta och Malmberg, Bo (2008): Den stora utman- ingen: Internationell migration i en globaliserad värld. Utbild- ningsdepartementet/Globaliseringsrådet. Underlagsrapport nr 18.

Hennock, Mary (2008): “The big brains are back – a booming China is luring home its best and brightest – along with some westerners as well” i Newsweek, 9 augusti 2008.

Hettne, Björn (2008): Vad är utveckling? SNS Förlag, Stockholm. Högskoleverket (2008): Utländska studenter i Sverige. Rapport 2008:7 R.

Högskoleverket (2009a): Erkännande av utländsk högskoleutbild- ning.

Högskoleverket (2009b): Universitet&högskolor – Högskoleverkets årsrapport 2009, Rapport 2009:12 R.

Högskoleverket (2010a): Antalet inresande utbytesstudenter och free- mover-studenter per lärosäte, Högskoleverkets löpande statistik, tillgänglig via www.hsv.se.

Högskoleverket (2010b): Högskoleverket statistikdatabas.

Högskoleverket/SCB (2009a): Internationell mobilitet i högskolan läsåret 2007/2008. Statistiska meddelanden, UF 20 SM 0901.

Högskoleverket/SCB (2009b): Doktorander och examina på fors- karnivå 2008. Statistiska meddelanden, UF 21 SM 0901.

260

SOU 2010:40

Käll- och litteraturförteckning

Högskoleverket/SCB (2010): Internationell mobilitet i högskolan 2008/09, Statistiska meddelanden, UF 20 SM 1001.

Holzmann, Robert och Münz, Rainer (2004): ”Challanges and Oppor- tunities of International Migration for Europe and its Neighbour- hood” i Tamas, Kristof och Palme, Joakim, red. (2004): Globalizing Migration Regimes – New Challanges to Transnational Coopera- tion. Ashgate Publishing Limited. Aldershot.

Huang, Ping och Pieke, Frank N. (2003): China Migration Country Study. Migration Development Pro-Poor Policy Choices in Asia, Department for International Development. UK.

Huang, Ping och Zhan, Shaohua (2006): Migrant workers’ remit- tances and rural development in China. Chinese Academy of Social Sciences. Beijing.

Ibrahim, Kaya (2008): Circular migration and Turkey: a legal pers- pective. CARIM Analytic and synthetic notes, 2008/37. IFS.

Icduygu, Ahmet (2008): Circular migration and Turkey – an over- view of the past and present – some demo-economic implications.

CARIM Analytic and synthetic notes 2008/10.

Integrations- och Jämställdhetsdepartementet (2009): Integrations- politiken i Sverige. Faktablad.

Integrationsverket (2006): Rapport Integration 2005. Elanders AB. Stockholm.

Integrationsverket (2007): Ett förlorat år – en studie och analyser av insatser och resultat under introduktionens första tolv månader.

Elanders AB. Norrköping.

IOM Foreign temporary workers programme Guatemala-Canada (FTWP). IOM Factsheet.

IOM (2005): “Engaging diasporas as development partners, for home and destination countries” underlagsrapport till Workshop on Migration and development – Mainstreaming migration into development policy agendas. 2-3 februari 2005. Genève.

IOM (2005): “Migration and the millennium development goals (MDGs)” underlagsrapport till Workshop on Migration and development – Mainstreaming migration into development policy agendas. 2-3 februari 2005. Genève.

IOM (2005): “Pursuing policy coherence in migration and deve- lopment policy agendas” underlagsrapport till Workshop on

261

Käll- och litteraturförteckning

SOU 2010:40

Migration and development – Mainstreaming migration into deve- lopment policy agendas. 2-3 februari 2005. Genève.

IOM (2008): Engaging diasporas for development. Policy-oriented research, IOM. Genève.

IOM (2008): World Migration 2008 – managing labour mobility in the evolving global economy. Volume 4, IOM World Migration Report Series. Genève.

IOM (2008): Workshop on creating development benefits through cir- cular migration. Rapport. 8-9 september, 2008. Mauritius.

IOM (2009): Workshop on circular migration and Labour Matching.

Rapport. 26-27 mars 2009. Bryssel.

IOM (2010): Migration and Transnationalism – Opportunities and Challenges. Intersessional workshop, 9-10 mars 2010. Genève.

Ionescu, Dina (2006): Engaging diasporas as development partners for home and destination countries: Challenges for policy makers.

IOM. Genève.

Jenkins, Rachel; Kydd, Robert; Mullen, Paul; Thomson, Kenneth och Sculley, James m.fl. (2010): International Migration of Doc- tors, and its impact om avaliabilty of psychiatristsin low and middle income countries. PLoS ONE 5(2).

Johnsdotter, Sara (2007): ”Dumpning av svensksomaliska barn?” i Eastmond, Marita och Åkesson, Lisa, red. (2007): Globala familjer – Transnationell migration och släktskap. Gidlunds För- lag. Riga.

Jost, Patrick M och Singh Sandhu, Harjit (2000): The Hawala alternative remittances system and its role in money laundering.

Interpol General Secretariat. www.interpol.int/pub- lic/financialcrime/moneylaundering/hawala/default.asp

Justitiedepartementet (2007): Faktapromemoria 2006/07:FPM115

Meddelande om cirkulär migration och partnerskap för rörlighet mellan Euroepiska unionen och tredjeländer.

Justitiedepartementet (2008b): Faktapromemoria 2007/08:FPM57

Rådets direktiv om EU-blåkort för högkvalificerad anställning.

Justitiedepartementet (2008a): Faktapromemoria 2007/08:FPM58

Rådets direktiv om rättigheter och ansökningsförfarande för arbets- tagare från tredjeland.

262

SOU 2010:40

Käll- och litteraturförteckning

Keller-Herzog, Angela och Szabo, Sue (1997): Globalization and Development. Development Express Nr. 82. CIDA Inter- national Development Information Center.

Klinker, Karl (2008): Politiska diasporanätverk och auktoritära regimer – den burmesiska diasporan och arbetet för demokrati i Burma. Kan- didatuppsats, Lunds universitet.

Kruse, Agneta (2009): Socialförsäkringar och globalisering. Utbild- ningsdepartementet/Globaliseringsrådet. Underlagsrapport nr 32.

Kryger, Johan Fredric (1764): Svar på den av Kongliga Vetenskaps Academien för sistledit år 1763 framställda frågan: Hvad kan vara orsaken, at sådan myckenhet Svenskt folk årligen flyttar ur landet? Och genom hvilka författningar kan det bäst förekommas. Stock- holm.

LaFraniere, Sharon (2010): “Fighting trend, China is luring scien- tists home” i New York Times, 7 januari 2010.

Lee, E S (1961): A theory of migration. Demography nr. 3.

Leipziger, Danny M (2008): “Brain Drain” and the global mobility of high skilled talent. PREM notes, no 123. World Bank.

Levitt, Peggy (2006): Social remittances – culture as a development tool. Wellesley Collage and Harvard University.

Ljunggren, Börje (2008, rev. 2009): Kina – vår tids drama. Hjalmarson & Högberg. Stockholm.

Lowell, Lindsay och Findlay, Allan (2001): Migration of highly skilled persons from developing countries. Impact and policy responses. Inter- national Migration Papers 44. International Migration Branch, ILO. Genève.

Lucas, Robert E B (2001): Diaspora and development. Highly skilled migrants from East Asia. Boston University, underlagsrapport för Världsbanken.

Lundborg, Per (2009): Invandringspolitik för cirkulär migration. 2009:9, Svenska institutet för europeiska studier, Sieps. Stock- holm.

Malynovska, Olena (2004): International migration in contemporary Ukraine - trends and policy. Global Migration Perspectives, No 14.

Martin, Susan (2005): The legal and normative framework of inter- national migration. Underlagsrapport GCIM.

263

Käll- och litteraturförteckning

SOU 2010:40

Mazzucato, Valentina (2009): “The development potential of cir- cular migration: Can circular migration serve the interests of countries of origin and destination?” i underlag till seminariet

Labour Migration and its development potential in the age of mo- bility, 15-16 oktober 2009. Malmö.

KOM(2007)248. Meddelande från Kommissionen till Rådet Europa- parlamentet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén (2007): Cirkulär migration och partnerskap för rörlighet mellan Euroepiska unionen och tredjeländer.

KOM(2002)703. Meddelande från Kommissionen till Rådet och Europaparlamentet (2002): Att integrera invandringsfrågor i Europeiska unionens förbindelser med tredjeländer.

KOM(2005)390. Meddelande från Kommissionen till Rådet, Europa- parlamentet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén (2005): Migration och utveckling: konkreta rikt- linjer.

KOM(2009)359. Meddelande från Kommissionen till Rådet, Europa- parlamentet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén (2009): En gemensam invandringspolitik för Europa: principer, åtgärder och verktyg.

Migrationsverket (2008): Årsstatistik och översikter. Migrationsverket (2009a): Ett år med nya regler, 1:2009.

Migrationsverket (2009b): Migrationsverkets bidrag till genomför- andet av Sveriges politik för global utveckling.

Migrationsverket (2010a): Årsstatistik 2007-2009. Migrationsverket (2010b): Månadsrapport Mars 2010. Migrationsverket (2010c): Månadsrapport december 2009. Migrationsverket (2010d): Årsredovisning 2009.

Migrationsverket (2010e): Migration & utveckling 2010 – Migra- tionsverkets underlag till utvecklandet av en svensk politik för migration och utveckling.

Nayeck, Joyker (2009): “Circular Migration: The Mauritian Experience” presentation vid International Conference on Dia- spora for Development. 13-14 juli 2009. World Bank.

Nelson, Helge (1949): Den svenska folkstammen i Nordamerika. Svensk Geografisk Årsbok 1948. Lund.

264

SOU 2010:40

Käll- och litteraturförteckning

Newland, Kathleen (2003): Migration as a factor in development and poverty reduction. Migration Information Source, MPI.

Newland, Kathleen (2009a): Circular migration and Human Deve- lopment. Human development research paper 2009/42, UNDP.

Newland, Kathleen (2009b): “The paradox of Permanency: An incentive-based approach to circular migration in the European Union” i underlag till seminariet Labour Migration and its deve- lopment potential in the age of mobility, 15-16 oktober 2009. Malmö.

Newland, Kathleen; Rannveig Agunias, Dovelyn och Terrazas, Aaron (2008): Learning by doing: Experiences of Circular migra- tion. Migration Policy Institute, Insight. Washington.

Nilsson, Åke (2004): Efterkrigstidens invandring och utvandring. Demografiska rapporter 2004:5. SCB. Örebro.

Nylund, Johanna och Risberg, Henrik (2005): En studie i olika sätt att mäta välfärd. Kandidatuppsats, Luleå Tekniska Universitet.

O’Neil, Kevin (2003): Using remittances and circular migration to drive development. Migration Information Source, Migration Policy Institute. Washington.

Odén, Bertil (2006): Biståndets idéhistoria - från Marshallhjälp till millenniemål. Studentlitteratur. Lund.

OECD (2009): The Future of International Migration to OECD Countries. OECD.

Office for Home Affairs (2010): International challenges, inter- national solutions: managing the movement of people and goods.

UK.

Orozco, Manuel och Rouse, Rebecca (2007): Migrant hometown associations and opportunities for development. Migration Infor- mation Source, Migration Policy Institute. Washington.

Pelling, Lisa (2009): Remitteringar från Sverige – delrapport. Global Utmaning. Stockholm.

Pelling, Lisa (2010): Transnationella band – en fallstudie om remit- teringar från Sverige. Global Utmaning. Stockholm.

Piperno, Flavia (2007): Welfare for whom? The impact of care drain in Romania and Ukraine and the rise of a transnational welfare. Centro Studi di Politica Internazionale.

265

Käll- och litteraturförteckning

SOU 2010:40

Pollock, David C. och Van Reken, Ruth E. (2009): Third culture kids: growing up among worlds. Nicholas Brealey Publishing. Boston/London.

Prop. 1998/99:119. Socialförsäkringens personkrets.

Prop. 2002/03:122. Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling.

Prop. 2007/08:147. Nya regler för arbetskraftsinvandring.

Prop. 2008/09:175. Gränslös kunskap – högskolan i globaliseringens tid.

Prop. 2009/10:65 (2010): Konkurrera med kvalitet – studieavgifter för utländska studenter.

Rannveig Agunias, Dovelyn (2009): Committed to the Diaspora: More developing countries setting up diaspora institutions. Migra- tion Policy Institute. Washington.

Ratha, Dilip (2004): Understanding the importance of remittances. Migration Policy Institute, Washington.

Ratha, Dilip (2009): Remittances in Development: A lifeline to poor countries. Finance and Development. World Bank.

Ratha, Dilip; Mohapatra, Sanket och Silwal, Ani (2009): Migration and Remittance Trends 2009 – A better-than-expected outcome so far, but significant risks ahead. Migration and Development Brief 11. World Bank. Washington.

Regeringskansliet (2006): FN:s konventioner om mänskliga rättig- heter. Informationsmaterial. Justitiedepartementet och Utrikes- departementet. Stockholm.

Regeringskansliet (2008): Nya regler för arbetskraftsinvandring. Informationsmaterial, Justitiedepartementet. Stockholm.

Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Högskoleverket. Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Migrationsverket.

Rentzhog, Magnus (2010): Opublicerat material. Kommers- kollegium, Enheten för global handel.

Riester, Andrea (2009): Transnational opportunities. D+C (Deve- lopment and Cooperation) 2009/09.

RiR 2009:29 (2009): Gäststudenter i högre utbildning – antagning till svenska lärosäten och prövning av uppehållstillstånd. Riksrevi- sionen.

266

SOU 2010:40

Käll- och litteraturförteckning

Rådets direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i sam- band med tillhandahållande av tjänster.

Rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmed- borgares ställning.

Rådets direktiv 2004/114/EG om villkoren för tredjelands- medborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete.

Rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvali- fikationer.

Rådets direktiv 2005/71/EG om ett särskilt förfarande för tredje- landsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte.

Rådets direktiv 2009/50/EG om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning.

Rådets direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt.

Röda Korset (2007) Verksamhetsrapport projektet frivillig åter- vandring. STO-51-2007-196. Röda Korset. Stockholm.

Rooth, Dan-Olof och Åslund, Olof (2006): Utbildning och kun- skaper i svenska – framgångsfaktorer för invandrare? SNS förlag. Stockholm.

SCB (1999): Från folkbrist till en åldrande befolkning – glimtar ur en unik befolkningsstatistik under 250 år. Fakta inför 2000-talet. Halmstad.

SCB (2007): Beskrivning av Sveriges befolkning 2006. Sveriges offi- ciella statistik.

SCB (2009a): Sveriges framtida befolkning 2009-2060. Demo- grafiska rapporter 2009:1. Örebro.

SCB (2009b): Modell för att prognostisera återvandringen av Sverige- födda. Bakgrundsmaterial om demografi, barn och familj. 2009:1.

SCB (2009c): Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden.

SCB (2009d): Arbetsmarknaden för högutbildade utrikesfödda – en jämförelse mellan personer födda i ett annat land och personer födda i Sverige. Tema: Utbildning. SCB.

SCB, löpande befolkningsstatistik. Tillgänglig via www.scb.se.

267

Käll- och litteraturförteckning

SOU 2010:40

Sen, Amartya (1999): Development as freedom. Oxford University Press. Oxford/New York.

Sida (2007): Anvisningar – För bidrag från anslagsposten enskilda organisationer. Sida, avdelningen för samverkan med enskilda organisationer, humanitärt bistånd och konflikthantering.

Sida (2010a): Sidas instruktion för bidrag ur anslagsposten Stöd genom svenska organisationer i det civila samhället.

Sida (2010b): Underlag till policy om migrationsfrågor inom svenskt utvecklingssamarbete.

Skr 2007/08:89. Globala Utmaningar – vårt ansvar. Skrivelse om Sveriges politik för global utveckling.

Socialstyrelsen (2010): Social rapport 2010.

SOU 2005:50: Arbetskraftsinvandring till Sverige – befolknings- utveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick.

SOU 2008:125. En reformerad grundlag.

SOU 2010:16: Sverige för nyanlända – värden, välfärdsstat, var- dagsliv.

Springfeldt, Peter och Öberg, Sture, red. (1991): Befolkningen. Sveriges Nationalatlas.

Stockholms Stads Återvandringskontor (2009): En dag ska jag åter- vandra. Utbildningsförvaltningen, Stockholms Stad.

Stockholms Stads Återvandringskontor (2010): Vad är myt och vad är sanning? – Jämsides forskning av attityder hos bosniska med- borgare som bor i hemlandet och utomlands. Utbildningsförvalt- ningen, Stockholms Stad.

Svenskt Näringsliv/SACO (2010): Arbetsmarknad och integration. Swedfund (2000): Swedfunds roll i utvecklingssamarbetet.

Tamas Kristof (2004): Mapping Study on International Migration, Institutet för framtidsstudier. Stockholm.

Tamas, Kristof (2006): Towards a migration for development stra- tegy. Utrikesdepartementet. Stockholm.

TCO (2010): Vattna där det kan växa – en analys av nyföretagandet i Sverige.

Terrazas, Aaron Matteo (2007): Beyond regional circularity: the emergence of an Ethiopian diaspora. Migration Policy Institute. Washington.

Tillväxtanalys (2009): Nyföretagandet i Sverige 2008.

268

SOU 2010:40

Käll- och litteraturförteckning

Tillväxtverket (2008): Program för företagare med utländsk bakgrund 2008-2010 – Lika möjligheter för alla gynnar svenskt företagande.

Tillväxtverket (2009): Utlandsföddas företagande i Sverige 2008.

Tottmar, Mia (2009): ”Hemvändare ny grupp hemlösa” i Dagens Nyheter, 4 november 2009.

Utrikesdepartementet (2010): 60 år av diplomatiska förbindelser mellan Sverige och Folkrepubliken Kina. Utrikesdepartementet, Enheten för Asien och Oceanien. Stockholm.

UNCTAD (2008): Assuring development gains and poverty reduc- tion from trade: the labour mobility and skills trade dimension.

UNDP (2009): Human Development Report 2009 – Overcoming barriers: Human mobility and development. New York.

UNDP Somalia (2009): Somalia’s missing million: the Somali dia- spora and it’s role in development.

University of Sussex (2009): Making migration work for deve- lopment. Development research centre on Migration, Globalisa- tion and Poverty.

Utrikesdepartementet (2006): Faktapromemoria 2005/06:FPM92

Strategisk plan för laglig migration.

Valideringsdelegationen (2008): Valideringsdelegationens slutrapport

– mot en nationell struktur.

van Hear, Nicholas (2003): Refugee diasporas, remittances, deve- lopment and conflict. Migration Information Source, Migration Policy Institute. Washington.

Vertovec, Steven (2005): The political importance of diasporas. Migra- tion Information Source, Migration Policy Institute. Washington.

Vertovec, Steven (2007): Circular migration: the way forward in glo- bal policy? International Migration Institute, University of Oxford.

von Platen, Håkan och Ragnar, Bo (2009): Arbeta utomlands. PTK.

Världsbanken (2009): “Circular Migration – the case of Mauritius” underlagsrapport till International Conference on Diaspora for Development, 13-14 juli, 2009. Washington.

Watts, Jonathan (2007): “China fears brain drain as its overseas students stay put” i The Guardian, 2 juni 2007.

Zimmermann, Klaus F (2009): “Towards a circular migration regime” i underlag till seminariet Labour Migration and its deve-

269

Käll- och litteraturförteckning

SOU 2010:40

lopment potential in the age of mobility, 15-16 oktober 2009. Malmö.

Åkesson, Lisa (2007): ”Svenskkapverdianer: Nya generationer, nya tillhörigheter” i Eastmond, Marita och Åkesson, Lisa, red. (2007): Globala familjer – Transnationell migration och släktskap. Gidlunds Förlag. Riga.

270

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Cirkulär migration och utveckling	Dir.
	2009:53

Beslut vid regeringssammanträde den 2 juli 2009

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté ska identifiera vilka faktorer som påverkar migranters möjligheter att röra sig mellan Sverige och deras ursprungsländer. Kommittén ska i sitt arbete belysa och kartlägga dessa rörelsemönster, analysera om och hur ökad rörlighet kan bidra till utveckling i migranternas ursprungsländer respektive positiva effekter i Sverige samt redovisa vilka för- utsättningar som i dag finns för cirkulär migration till och från Sverige. Med cirkulär migration avses i uppdraget tillfälliga eller mer långvariga och oftast återkommande lagliga förflyttningar mellan två länder. Förflyttningen kan ske antingen genom att migranter flyttar från sina ursprungs- eller bosättningsländer till ett mottagarland och sedan återvandrar, eller genom att migranter under en kortare eller längre tid flyttar till sina ursprungsländer.

Med utgångspunkt i denna kartläggning och analys ska kom- mittén föreslå eventuella författningsändringar och andra åtgärder som bidrar till att underlätta cirkulär migration till respektive från Sverige i syfte att öka de positiva utvecklingseffekterna av dessa rörelsemönster.

Kommitténs förslag kan komma att utgöra underlag för fram- tagandet av framtida svensk migrationspolitik som bidrar till utveckling och är anpassad till, och drar fördelar av, en värld som alltmer präglas av en ökad rörlighet över gränserna. En grund- läggande utgångspunkt för utredningsarbetet ska vara att inom ramen för den reglerade invandringen i största möjliga mån undanröja hinder för ökad rörlighet.

Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande senast den 28 maj 2010 och i ett slutbetänkande senast den 31 mars 2011.

271

Bilaga 1

SOU 2010:40

Bakgrund

Samband och samverkan mellan migration och utveckling

I dag diskuteras migrationsfrågorna alltmer utifrån ett globalt perspektiv. Härigenom betonas migrationens utvecklingspotential i såväl mottagar- som ursprungsländer. I mottagarländerna kan migranter inte bara bidra till att göra ekonomin och kulturen mer dynamisk utan de kan även bidra till att tillgodose behovet av arbetskraft och därigenom också öka skatteintäkterna. Genom att återvandra, antingen tillfälligt eller permanent, överför migranter nya kunskaper och erfarenheter som kan bidra till en vitalisering av ursprungslandets ekonomi och socialkapital. För många utveck- lingsländer utgör dessutom migranters överföringar av privata pengar (s.k. remitteringar) en viktig del av kapitalinflödet. Även när migranter inte återvänder fysiskt, men ändå bibehåller en nära kontakt med sitt ursprungsland, kan ett utbyte av viktiga erfaren- heter och kunskapsåterföring ske genom s.k. sociala remitteringar.

Det finns forskning som tyder på att tidigare invandring för permanent bosättning alltmer har ersatts av tillfällig och upprepad migration. Allt fler personer migrerar tillfälligt för att sedan välja att återvända till sina ursprungsländer under en kortare eller längre tid. Detta fenomen uppmärksammas alltmer och har börjat benäm- nas cirkulär migration.

Enligt OECD:s migrationsöversikt från år 2008 (International Migration Outlook Annual Report) anlände över 2,5 miljoner tillfälliga arbetskraftsinvandrare till OECD-länderna år 2006. Dessa tillfälliga arbetskraftsinvandrare utgjorde fler än tre gånger antalet permanenta arbetskraftsinvandrare. OECD uppskattar också att 20 till 50 procent av migranterna i OECD-länderna återvandrar till sina hemländer eller flyttar till ett annat land inom fem år. De flesta återvandrar dock inom tre år. Med undantag för personer som är i pensionsåldern är andelen som återvandrar betydligt lägre efter fem år. Stöd för uppfattningen att många migranter föredrar temporär migration framför mer permanent migration kan även hämtas från Världsbankens rapport Migrants and remittances: Eastern Europe and the Former Soviet Union från år 2007. Författarna hänvisar i rapporten till en studie som visar att uppskattningsvis 60 till 70 procent av migranterna i EU från Bosnien och Hercegovina, Rumänien, Georgien, Bulgarien, Kirgizistan och Tadzjikistan skulle föredra att lämna sitt hemland tillfälligt för att relativt snart

272

SOU 2010:40

Bilaga 1

återvandra. I delbetänkandet av Kommittén för arbetskrafts- invandring till Sverige (SOU 2005:50) har en analys av återvandring av personer födda i Sverige gjorts. Delbetänkandet pekar på att tidigare utländska medborgare som förvärvat svenskt medborgar- skap under senare år har utgjort i storleksordningen en femtedel av de migrerande svenska medborgarna.

Liknande rörelsemönster har även funnits tidigare. Exempelvis återvandrade uppskattningsvis 25 procent av svenskarna som utvandrade till Amerika under andra hälften av 1800-talet och början på 1900-talet, vilket medförde positiva effekter både för den svenska och nordamerikanska ekonomin.

Orsakerna till dagens cirkulära migrationsmönster är flera, men en betydande faktor är det ömsesidiga ekonomiska beroendet mellan länder som präglar dagens globaliserade värld och arbets- marknad. En annan betydande faktor är att kommunikations- kostnaderna blivit lägre, vilket innebär att migranter i dag lättare kan behålla kontakten med ursprungslandet.

Begreppet cirkulär migration i internationella sammanhang

Begreppet cirkulär migration fick en framskjuten plats i rapporten från den globala kommissionen om internationell migration (GCIM) år 2005 (Migration i en värld av ömsesidigt beroende: Nya handlingslinjer). En av kommissionens rekommendationer var att ”stater och internationella organisationer bör utforma politik och program som maximerar utvecklingseffekten av återvändande och cirkulär migration” och att ”destinationsländerna kan främja cirku- lär migration genom att skapa hjälpmedel och kanaler som gör att migranter relativt lätt kan resa mellan sitt ursprungs- och destina- tionsland.”

Vid det första mötet med det Globala forumet för migration och utveckling i Bryssel år 2007 var cirkulär migration ett särskilt tema. Enligt bakgrundsdokumentet till rundabordsession 1.4 utgörs cirkulär migration av människors rörelser mellan länder, såväl till- fälliga som mer permanenta, som kan vara fördelaktiga för alla inblandade när de sker på frivillig basis och är knutna till arbets- marknadens behov i ursprungs- och mottagarländerna.

Begreppet cirkulär migration lyftes även fram i slutsatserna om partnerskap för rörlighet och cirkulär migration inom ramen för den övergripande strategin för migration från Ministerrådets möte

273

Bilaga 1

SOU 2010:40

för allmänna frågor och yttre förbindelser den 10–11 december 2007 (ST 16283/07), där det beskrivs som ”en tillfällig, laglig förflyttning av människor mellan en eller flera medlemsstater och vissa tredjeländer, antingen av tredjelandsmedborgare som utnytt- jar möjligheten till laglig anställning i EU eller av personer som lagligen är bosatta i EU och som beger sig till sitt ursprungsland”. I slutsatserna konstateras att cirkulär migration kan vara värdefull för att främja utvecklingen i ursprungsländer och för att minska effekterna av kompetensflykt. Det konstateras också att cirkulär migration kan underlättas bl.a. av en rättslig ram som främjar rörlighet och frivilligt återvändande.

Svensk användning av begreppet cirkulär migration

Som beskrivits ovan saknas det i dagsläget en vedertagen definition av begreppet cirkulär migration. Detta beror dels på att begreppet tolkas olika i olika länder och att olika aktörer använt det för att uppnå delvis skilda syften, dels på grund av att policydiskussionen kring cirkulär migration fortfarande är relativt ny.

Sverige har hittills använt begreppet cirkulär migration för att karakterisera ett redan existerande rörelsemönster som kan utgöra en utvecklingspotential för ursprungsländerna och för migranterna själva samt gynnar mottagarländernas ekonomier genom att till- godose ett behov av arbetskraft.

Den svenska användningen av begreppet cirkulär migration har hittills grundat sig på antagandet att merparten av all ekonomisk migration i utgångsläget är att betrakta som tillfällig. Detta är naturligt dels för att beslutet att migrera oftast kan ses som en tillfällig livsstrategi, dels för att en eventuell återvandring oftast inte helt kan uteslutas. Det är således först i efterhand som det kan konstateras vilken varaktighet migrationen egentligen hade. Exempelvis kan en vistelse i mottagarlandet som från början var tänkt att vara tillfällig övergå i ett permanent tillstånd. Detta är då att betraktas som permanent migration. Om migranten i fråga beslutar sig för att återvandra till hemlandet för gott är detta då att betraktas som tillfällig migration. Om migranten som återvandrat så småningom beslutar sig för att återigen migrera en eller flera gånger är detta att betraktas som cirkulär migration. Begreppet cirkulär migration kan därför anses innefatta även tillfällig migration.

274

SOU 2010:40

Bilaga 1

Till skillnad från hur fenomenet migration traditionellt sett har uppfattats, som en permanent- eller engångsföreteelse, har cirkulär migration hittills tolkats som en tillfällig eller mer långvarig och återkommande förflyttning av människor mellan två länder. Cirku- lär migration har inte ansetts vara liktydigt med tillfälliga arbets- kraftsinvandringsprogram, såsom t.ex. säsongsarbete, även om sådana program kan bidra till att migrationen blir mer cirkulär. Begreppet kan inte heller anses vara liktydigt med återvandring och/eller återinvandring, även om dessa företeelser också kan sägas bidra till att migrationen blir mer cirkulär.

Med cirkulär migration avses fortsättningsvis tillfälliga eller mer långvariga och oftast återkommande lagliga förflyttningar mellan två länder. Förflyttningen kan ske antingen genom att migranter flyttar från sina ursprungs- eller bosättningsländer till ett mottagar- land och sedan återvandrar, eller genom att migranter under en kortare eller längre tid flyttar till sina ursprungsländer.

Gällande bestämmelser och utgångspunkter

I dag finns det flera förhållanden som uppmuntrar och underlättar cirkulär migration till och från Sverige. Som exempel kan nämnas att kortare återvändande till ursprungslandet inte utgör ett hinder för att återkomma till Sverige. Arbete i Sverige med korta tillfälliga arbetstillstånd är också vanligt förekommande. Det nya regelverket för arbetskraftsinvandring med tillfälliga uppehålls- och arbetstill- stånd där man i förlängningen kan beviljas ett permanent uppe- hållstillstånd, också efter kortare avbrott, kan bidra till att en del arbetskraftsinvandrare väljer att återvända till sina ursprungsländer efter en tids arbete i Sverige. Svenska regler innebär också att migranter har rätt att få sin i Sverige intjänade inkomstpension utbetald i vilket land som helst efter att ha fyllt 61 år. Sveriges medborgarskapslag, lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, ökar dessutom möjligheten att utan begränsningar resa in och bo i både Sverige och ursprungslandet eftersom den som blir svensk medborgare kan behålla sitt tidigare medborgarskap. Detta förut- satt att det andra landet tillåter dubbelt medborgarskap. I medlems- länderna inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är fri rörlighet för arbetstagare en grundläggande rättighet som gör det möjligt för medborgare i ett EES-land att arbeta i ett annat EES-land på samma villkor som medborgarna i det

275

Bilaga 1

SOU 2010:40

medlemslandet. Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden innebär också fri rörlighet för nordiska arbetstagare.

Behovet av utredning

Nya migrations- och utvecklingspolitiska mål

I budgetpropositionen för år 2009 beslutade riksdagen om ett nytt övergripande mål för migrationspolitiken (prop. 2008/09:1 utgifts- område 8 – Migration). Målet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som inom ramen för den reglerade invandringen värnar asylrätten, underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring, tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet.

Den 15 december 2008 trädde nya regler för arbetskrafts- invandring i kraft (prop. 2007/08:147, bet. 2008/09:SfU3 och rskr. 2008/09:37). De nya reglerna skapar ett mer effektivt och flexibelt system som gör det lättare för tredjelandsmedborgare att komma till Sverige för att arbeta och för arbetsgivare att rekrytera arbetskraft från länder utanför Europa. I propositionen Nya regler för arbetskraftsinvandring (prop. 2007/08:147) framhålls att ökade möjligheter till arbetskraftsinvandring inte enbart gynnar mottagar- ländernas ekonomier och arbetsmarknader utan också utgör en utvecklingspotential för de länder som arbetskraftsinvandrarna kommer från och för migranterna själva.

I regeringens skrivelse Sveriges politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) liksom i proposition Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) betonas samstämmighet och samverkan mellan olika politikområden för främjandet av utveckling. I skrivelsen slår regeringen fast att ”Regeringen ska, bl.a. genom den kommande svenska arbetskraftsinvandringsreformen och inom EU, verka för att arbetskraftsinvandrares rörlighet underlättas, och att hinder för frivillig återvandring eller återinvandring i största möjliga mån undviks. Regeringen ska även verka för att framtida lagstift- ningsprocesser på migrationsområdet undviker att skapa hinder för rörlighet. Sverige ska fortsätta att lyfta fram utvecklingsländernas intressen i utformningen av EU:s politik för invandring av arbetskraft.” En av åtgärderna som redovisas i skrivelsen är att den

276

SOU 2010:40

Bilaga 1

svenska regeringen ska utveckla en politik för migration och utveckling som främjar synergieffekter mellan migration och utveckling, inklusive främjandet av den utvecklingspotential som ökad rörlighet kan medföra för migranterna och deras ursprungs- länder.

För att Sverige ska kunna uppfylla dessa mål och utveckla en heltäckande politik för migration och utveckling krävs större kunskaper om hur cirkulär migration kan bidra till utveckling i ursprungsländerna samt positiva effekter i mottagarländerna.

Rörelsemönster till och från Sverige och dessas utvecklingseffekter

I dag finns brister i kunskapen om i vilken omfattning och på vilket sätt migranter rör sig mellan Sverige och sina ursprungsländer samt förutsättningarna för och effekterna av cirkulär migration till och från Sverige. Till exempel saknas information om i vilken utsträck- ning migranter som beviljats permanenta uppehållstillstånd i Sverige återvandrar till sina ursprungsländer, varför de gör så samt om, och i så fall hur, detta bidrar till utveckling i ursprungs- länderna. Information saknas också om i vilken utsträckning personer som en gång lämnat Sverige och återvänt till ursprungs- landet faktiskt väljer att på nytt flytta hit (dvs. hur vanligt det är att återvändandet till ursprungslandet är permanent). För att i ökad utsträckning dra nytta av den potential för utveckling som cirkulär migration kan bidra med krävs en ökad kunskap om vilka faktorer som påverkar migranters rörlighet till och från Sverige.

Det saknas också till viss del kunskap om, i vilken omfattning och på vilket sätt regelverken som styr möjligheterna till invandr- ing till Sverige (samt tillhörigheten till de nationella välfärds- systemen) främjar eller motverkar rörligheten.

Uppdraget

Kartläggning av den cirkulära migrationen till och från Sverige och dess grundläggande förutsättningar

Kommittén ska kartlägga den befintliga cirkulära migrationen till och från Sverige och ange exempel på, samt förutsättningar för, den. Kommittén ska även sammanställa befintliga uppgifter (som

277

Bilaga 1

SOU 2010:40

t.ex. kan finnas i studier om tillfällig migration, återvändande och remitteringar) och peka på eventuella behov av ytterligare forskning.

Analys av effekterna av cirkulär migration i några utvecklings- och ursprungsländer samt i Sverige

Kommittén ska undersöka positiva och negativa effekter av de cirkulära migrationsmönstren i några utvecklings- och ursprungs- länder samt i Sverige som är av en sådan karaktär att de potentiellt kan ha stor samhällsekonomisk betydelse. Till de positiva effek- terna kan hänföras t.ex. ökat utbyte av kunskaper mellan ursprungs- och mottagarländer samt ökade remitteringar i hem- landet. Till de negativa effekterna kan bl.a. hänföras kompetens- flykt (brain drain) från särskilt utsatta sektorer i vissa ursprungs- länder.

Kommittén ska även analysera de konsekvenser en ökad rörlig- het till och från Sverige kan ha för det svenska samhället samt undersöka vilka konsekvenser ökad rörlighet kan ha på den svenska arbetsmarknaden och för företagen i Sverige.

Analys av förutsättningarna för cirkulär migration till och från Sverige

Kommittén ska redovisa de regler som särskilt påverkar möjlig- heterna till invandring och de faktorer som påverkar frivillig utvandring från Sverige (där förutsättningar för återvandring före- ligger i ursprungslandet) i syfte att redogöra för vilka förutsättningar som i dag föreligger för cirkulär migration. Kom- mitténs fokus ska främst ligga på personer i arbetsför ålder. Dock ska kommittén också undersöka vilka möjligheter det finns för personer i pensionsålder att återvandra och identifiera eventuella hinder mot återvandring som kan finnas. Även återvandring av personer i pensionsålder kan bidra till kunskapsspridning i ursprungslandet och är därför av vikt för uppdraget. Vidare ska kommittén belysa den betydelse individens valmöjligheter att tillbringa sina sista år i ursprungslandet har.

Vad gäller utlänningslagen (2005:716) ska kommittén särskilt överväga för- och nackdelar med att, såsom görs i dag, återkalla ett

278

SOU 2010:40

Bilaga 1

permanent uppehållstillstånd för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige. I sammanhanget bör kommittén

överväga huruvida undantaget från denna regel som gäller för utlänningar som har vistats i Sverige som flyktningar eller skyddsbehövande i övrigt och som innebär att tillståndet får återkallas tidigast när två år har förflutit även bör omfatta andra utlänningar med ett permanent uppehållstillstånd i Sverige. Kom- mittén ska även särskilt analysera vilka budgetära konsekvenser detta skulle kunna medföra, t.ex. i form av minskade skatteintäkter och minskade transfereringar från socialförsäkringssystemet.

Kommittén ska även analysera vilken lagstiftning på andra politikområden som kan ha bäring på förutsättningarna för cirkulär migration.

Vad gäller utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetet som en del av denna ska kommittén ge exempel på vilka åtgärder som vidtas, såväl i Sverige som i ursprungslandet, för att migranter ska ha möjlighet att bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer. Kommittén ska även ge exempel på åtgärder som ursprungsländer vidtar för att främja och underlätta frivillig återvandring. Kom- mittén ska dessutom ge exempel på åtgärder som Sverige vidtar för att stödja ursprungsländernas arbete för återanpassning av åter- vändande migranter. I detta sammanhang ska kommittén även undersöka om cirkulär migration kan bidra till att minska kompetensflykt från ursprungsländer.

Vad gäller näringspolitiken ska kommittén undersöka hur nuvarande svenska regler för arbetskraftsinvandring gällande närings- idkare påverkar cirkulär migration av företagare. Kommittén bör också undersöka vilka förutsättningar intresserade företagare med utländsk bakgrund har för att bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer. Kommittén bör även identifiera eventuella hinder samt föreslå åtgärder för att förbättra dessa möjligheter.

Vad gäller integrationspolitiken ska kommittén undersöka om integrationspolitikens mål underlättar eller förhindrar rörlighet, samt om, och i så fall hur, främjandet av cirkulär migration hamnar i konflikt med detta mål.

På det socialpolitiska området ska kommittén kartlägga vilka av de sociala trygghetsförmånerna som det är möjligt att ta med sig från Sverige till länder utanför EU/EES och Schweiz.

Utifrån kartläggningen ska kommittén analysera hur de nationella regelverkens utformning påverkar möjligheten till åter- vandring. Vidare ska kommittén undersöka hur de nationella

279

Bilaga 1

SOU 2010:40

välfärdssystemen (såväl i Sverige som i ursprungsländerna) antingen främjar eller skapar hinder för migranters möjligheter att röra sig mellan Sverige och sina ursprungsländer.

Vad gäller det svenska systemet för erkännande av tredje- landsmedborgares yrkes- och utbildningskvalifikationer avseende reglerade yrken ska kommittén undersöka hur detta påverkar rörligheten mellan ursprungsländerna och Sverige. Validerings- delegationen arbetade under åren 2004–2007 med frågor rörande validering av vuxnas kunskaper och kompetens. Valideringsdele- gationen lämnade förslag om bl.a. validering av utländsk utbildning och yrkeserfarenhet i slutrapporten Mot en nationell struktur (dnr U2008/205/SV). Slutrapportens förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

På skatteområdet bedrivs ett kontinuerligt arbete inom det nordiska samarbetet, inom EU och genom bilaterala skatteavtal, för att hantera frågor kring ökad rörlighet över landsgränser. Kom- mittén kan beskriva hur reglerna om överföring av inkomster samt arbetet med att undvika dubbelbeskattning påverkar förutsätt- ningarna för ökad rörlighet till och från Sverige. Utredningen ska däremot inte göra bedömningar eller lämna förslag på förändringar på skatteområdet.

Utredningen gäller endast frågor inom ramen för den nuvarande reglerade invandringen och endast personer som har tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd. En grundläggande utgångs- punkt för utredningsarbetet ska vara att hinder för cirkulär migration i största möjliga mån bör undanröjas men att målet om att upprätthålla en reglerad invandring består. Om kommittén identifierar andra faktorer inom andra politikområden som kan ha bäring på cirkulär migration kan dessa undersökas.

Eventuella förslag till författningsändringar och andra åtgärder

Kommittén ska föreslå eventuella författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga för att på ett önskvärt sätt underlätta cirkulär migration till och från Sverige. Vid förslag till författningsändringar eller andra åtgärder ska kommittén analysera konsekvenserna för övriga delar av samhället.

Vad gäller andra åtgärder än författningsändringar ska kom- mittén t.ex. undersöka hur svenskt utvecklingsbistånd kan stödja eventuella utvecklingseffekter av cirkulär migration i ursprungs-

280

SOU 2010:40

Bilaga 1

länderna samt föreslå hur de eventuella negativa effekterna av cirkulär migration kan motverkas. Kommitténs slutsatser bör även ge underlag för Sveriges framtida arbete inom EU och internatio- nellt för att öka de eventuella utvecklingseffekterna av ökad rörlighet.

Underlag för framtagandet av en svensk politik för migration och utveckling

Regeringen har i skrivelsen Sveriges politik för global utveckling i linje med proposition Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling åtagit sig att intensifiera sina ansträngningar för att utarbeta en svensk politik som främjar synergieffekterna mellan migration och utveckling. I detta sammanhang kan kommitténs förslag komma att utgöra ett underlag för framtagande av framtida svensk migrationspolitik som bidrar till utveckling och är anpassad till, och drar fördelar av, en värld som alltmer präglas av en ökad rörlighet över gränserna. Kommittén bör i detta arbete ta del av relevanta delar i rapporten Towards a Migration for Development Strategy, som skrevs på uppdrag av Utrikesdepartementet och presenterades år 2006.

Vikten av ett internationellt och europeiskt perspektiv

Kommittén ska beakta pågående arbete inom EU av relevans för uppdraget. I maj 2007 presenterade kommissionen ett meddelande om cirkulär migration och partnerskap för rörlighet mellan EU och tredjeländer (KOM (2007) 248 slutlig). I meddelandet anger kom- missionen att ett fungerande system för cirkulär migration skulle hjälpa EU:s medlemsstater att tillgodose sina behov av den arbetskraft de behöver, samt bidra till att främja migrationens utvecklingseffekter. Främjandet av cirkulär migration och inrät- tandet av s.k. partnerskap för rörlighet utgör en viktig del av EU:s övergripande strategi för migration.

Av intresse är också de fem rättsakterna avseende laglig migra- tion som kommissionen har aviserat, varav de första två presen- terades i oktober 2007: ett ramverksdirektiv om migranters rättig- heter och utformningen av ett gemensamt uppehålls- och arbets- tillstånd (KOM(2007)638); ett direktiv för högkvalificerad

281

Bilaga 1

SOU 2010:40

arbetskraft med avsikt att göra EU till en mer attraktiv arbets- marknad (KOM(2007)637)11; ett direktiv för säsongsarbetare; ett direktiv för företagsinternt utstationerad personal samt ett direktiv för avlönade praktikanter. De kommande tre direktiven väntas presenteras inom det närmaste halvåret.

Av betydelse är även kommissionens meddelande ”Den euro- peiska arbetskraften inom vården” (KOM(2008)725) som presen- terades i december 2008 och som bl.a. behandlar frågan om rekry- tering av hälsopersonal från tredje land och eventuella konse- kvenser av detta för tredje land. Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning innehåller bestämmelser om att tredje- landsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta kan åter- vända till hemlandet under viss tid utan att uppehållstillståndet återkallas.

Kommittén ska även beakta pågående internationellt arbete beträffande cirkulär migration såsom inom ramen för det Globala forumet för migration och utveckling.

Jämställdhets- och barnkonsekvensanalys

Kommittén ska särskilt uppmärksamma regeringen på vilka effekter cirkulär migration kan få på migranter ur ett köns- och jämställdhetsperspektiv. Kvinnor och män migrerar i ungefär samma utsträckning och migrationsfenomenet påverkar ofta kvinnor och män på olika sätt. Det finns t.ex. studier som visar att kvinnor till följd av att maken migrerat, får större möjligheter att bestämma över sitt eget liv, vilket i längden kan bidra till ökad jämställdhet och utveckling. Det finns också studier som visar att kvinnor ofta skickar hem en större andel av sin inkomst än vad män gör. Å andra sidan kan kvinnliga migranter ofta befinna sig i en mer utsatt situation än manliga migranter. Företagare med utländsk bakgrund som vill bidra till utvecklingen i sina ursprungsländer kan också behöva olika typer av stöd beroende på om de är män eller kvinnor.

Kommittén ska också särskilt uppmärksamma regeringen på vilka konsekvenser cirkulär migration kan få för barn till migranter. Kommittén ska analysera konsekvenserna med utgångspunkt i

1 Förslaget om det s.k. ”blåkortet” antogs den 25 maj 2009

282

SOU 2010:40

Bilaga 1

FN:s konvention om barnets rättigheter och därvid särskilt beakta barnets bästa.

Pågående arbete i andra länder med att underlätta migranters rörlighet

Kommittén ska uppmärksamma eventuella pågående arbeten i andra relevanta länder som syftar till att främja ökad rörlighet för migranter.

Kostnadsberäkningar

Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska göras enligt bestämmelserna i 14–15a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Om utredarens förslag medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering redovisas.

Kommittén ska även överväga hur finansiella resurser för genomförandet av den föreslagna politiken ska säkerställas.

Samråd

Kommittén ska samråda med berörda myndigheter, i första hand Migrationsverket och Sida. Kommittén ska även samråda med arbetsmarknadens parter, invandrarorganisationer, bistånds- organisationer, Swedfund International AB samt svenska och internationella forskare som bedöms särskilt intressanta.

Redovisning av uppdraget

Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande senast den 28 maj 2010 och i ett slutbetänkande senast den 31 mars 2011.

Delbetänkandet ska innehålla en kartläggning av existerande cirkulär migration till och från Sverige, en analys beträffande om och hur cirkulär migration kan bidra till utveckling i ursprungs- länder respektive positiva effekter i Sverige, en redovisning av vilka förutsättningar som föreligger idag för cirkulär migration till och från Sverige samt en bedömning av de konsekvenser som ökad rörlighet kan få på arbetsmarknaden och på samhället i övrigt.

283

Bilaga 1

SOU 2010:40

I slutbetänkandet ska kommittén lämna förslag till eventuella författningsändringar och övriga åtgärder som bör vidtas för att underlätta cirkulär migration till och från Sverige och därigenom öka de positiva utvecklingseffekterna av denna migration.

(Justitiedepartementet)

284

Bilaga 2

Migrationskontexten i våra exempelländer

Bosnien – Hercegovina

Befolkning: 3,9 milj. (2008) BNP/Capita: 5 275 USD (2009)1

Totala remitteringar: 2,7 miljarder USD (2008)2 Remitteringar som andel av BNP: 14,8 % (2008)3 Nettomigration (2005–2010): - 0,5 migranter /1 000 invånare4

De största destinationsländerna: Kroatien, Tyskland, Österrike, USA samt Slovenien 5

HDI-rank: 76

Personer födda i Bosnien-Hercegovina bosatta i Sverige: 56 127 Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 85 %

Bosniska arbetskraftsmigranter till Sverige under AKI (2009): 104

Gäststudenter från Bosnien läsåret 2001/02 respektive 2008/09: 5 respektive 7

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Bosnien-Herce- govina: 4 vänortssamarbeten och ytterligare 15 andra regionala samarbetsavtal.6

1Uppgifterna är inte PPP-korrigerade.

2IOM (2010) Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/bosnia-hercegovina

3Världsbanken (2009).

4IOM (2010).

5Världsbanken (2009).

6Vänorter: Luleå–Zanica; Vaggeryd–Travnik; Västerås–Banja Luka och Flen–Vares. Därtill finns andra former av samarbetsprojekt mellan Gävle–Gorazde; Hörby–Maglaj; Järfälla– Sarajevo; Karlskoga–Sarajevo; Karlskrona–Sarajevo; Tierp–Sarajevo; Burlöv–Lukavac; Göte- borg–Tuzla; Göteborg–Sanski Most; Karlskrona–Travnik; Kommunförbundet Kronoberg– Mostar; Staffanstorp–Bileca; Strängnäs–Konjic; Åre–Zivinice samt Kumla–Doboj. Källa: Svenska ambassaden Sarajevo (2010).

285

Bilaga 2

SOU 2010:40

Relationerna mellan Sverige och Bosnien – Hercegovina

Sverige har ett betydande engagemang i Bosnien–Hercegovina. I samband med kriget på Balkan 1992–1995 tog Sverige emot över 60 000 bosniska flyktingar, av vilka en stor grupp har valt att bosätta sig här. Den bosniska diasporan i Sverige uppgår i dag till knappt 60 000 per- soner, varav flertalet (85 procent) har förvärvat svenskt medborgar- skap. En förklaring till denna höga andel är det avtal om erkännande av dubbelt medborgarskap som Sverige och Bosnien-Hercegovina ingick 2006 i syfte att underlätta upprätthållandet av nära band till båda länderna.

Drygt hundra bosnier har kommit till Sverige inom ramen för det nya regelverket kring arbetskraftsinvandring, varav en femtedel är verksamma inom byggnads- och anläggningsarbete. Övriga är spridda över en rad olika yrkeskategorier.

Sverige är den största bilaterala biståndsgivaren i Bosnien-Her- cegovina. Tonvikten för det svenska biståndet har skiftat från åter- uppbyggnad och fredsbyggande efter kriget till byggandet av en hållbar stat med insatser som syftar till att främja ekonomisk utveckling och att förbereda Bosnien-Hercegovina för ett framtida EU-inträde.

Det kommersiella utbytet mellan Sverige och Bosnien- Herce- govina ökar, men är fortfarande relativt litet. Ett femtontal svenska företag finns representerade i landet. Antalet gäststudenter från Bosnien-Hercegovina är mycket litet – bara sju personer under läs- året 2008/09.

Kriget och dagens förutsättningar

Kriget tvingade nästan hälften av Bosnien-Hercegovinas befolkning på flykt från sina hem och även om kriget nu är slut är de migr- ationspolitiska konsekvenserna fortsatt mycket kännbara. Såväl återvändande av internationella flyktingar, internflyktingar, inte- grationsaspekter i återvändandets spår och tilltagande illegal migration, som ett växande problem med människohandel, är företeelser som måste hanteras. Frågan om befolkningens etniska sammansättning är alltjämt politiskt mycket laddad.

Vid krigsslutet i och med Dayton-överenskommelsen 1995 delades Bosnien-Hercegovina i två s.k. entiteter – Federationen Bosnien–Her- cegovina, som domineras av bosniaker (muslimer) och bosnienkroater

286

SOU 2010:40

Bilaga 2

(katoliker) och styrs från Sarajevo, och Republika Srpska, som domineras av bosnienserber (ortodoxa) och styrs från Banja Luka. Enligt konstitutionen utgör dessa tre grupper landets ”konstitu- erande folk”. Det finns i dag, 15 år efter krigets slut, inga omedel- bara militära hot mot fred och stabilitet i landet. Däremot står Bos- nien-Hercegovina inför en rad andra utmaningar av socio-eko- nomisk natur, så som skenande arbetslöshet, motsättningar mellan befolkningsgrupper, utbredd korruption och organiserad brottslig- het. Konstitutionen i sig, som anpassats för fredsskapande snarare än samhällsbyggande, sätter också gränser för genomförandet av nödvändiga reformer.

Närmandet till EU står högt på den politiska dagordningen. Sedan 2006 pågår förhandlingar om ett stabiliserings- och associer- ingsavtal med EU, men vägen till medlemskap är fortfarande lång.7

En av världens största diasporor – en underutnyttjad resurs

Ett mycket stort antal bosnier bor idag, till följd av krigsåren under 1990-talet, utanför landets gränser. Uppskattningsvis rör det sig om knappt 40 procent av landets medborgare, vilket gör den bos- niska diasporan till en av världens största i förhållande till folk- mängdens storlek. Bosnien-Hercegovina återfinns också bland världens tio största mottagare av remitteringar. En stor del av de hemsända pengarna skickas via informella kanaler.

Bosnien-Hercegovina upprättade efter krigsslutet ett min- isterium med ansvar för mänskliga rättigheter och flyktingar. Bland ministeriets uppgifter ingår att stärka banden med diasporan. Andra frågor, så som återuppbyggnad, hanteringen av internflyktingar etc. har dock tagit stora resurser i anspråk och hittills har inget systematiskt arbete för att engagera diasporan i landets utveckling genomförts. IOM har, tillsammans med Nederländerna och ministeriet för mänskliga rättigheter och flyktingar, inlett ett projekt som syftar till att främja diasporans roll i hemlandets utveckling genom kun- skapsåterföring.8

Det finns också en rad initiativ av frivilligorganisationer, såväl nationella som internationella, som arbetar för att stimulera fri- villigt återvändande. I samband med krigsslutet 1995 fattades ett

7Se vidare http://www.regeringen.se/sb/d/2364

8Det s.k. ”Temporary Return of Qualified Nationals (TRQN)” – som, förutom Bosnien– Hercegovina, också omfattar kunskapsåterföring till Afghanistan, Etiopien, Georgien, Sierra Leone och Sudan. Se vidare www.iom.int

287

Bilaga 2

SOU 2010:40

svenskt regeringsbeslut, baserat på UNHCR:s bedömning att en stor del av de som flytt ville återvända, om att stödja frivillig åter- vandring. En rad svenska organisationer, däribland Röda Korset, Sociala Missionen och Göteborgsinitiativet, startade en verksamhet med att bistå individer som ville återvandra.9 Sverige var också medfinansiär inom FN:s projekt för kunskapsöverföring till Bos- nien-Hercegovina, genom det s.k. ”return- of talent”-programmet.

Antalet personer som återvänder har under senare år sjunkit dramatiskt och befinner sig nu på en mycket låg nivå. En förklaring är bristande finansiering till återvändandeprogram, men än viktigare är att diasporan i många fall – efter mer än ett decennium utanför Bosnien-Hercegovinas gränser – rotat sig i sina nya hemländer. Den bosniska diasporan uppfattas på de flesta håll som väl integr- erad i destinationsländerna. Till detta ska läggas en situation med hög arbetslöshet och många sociala utmaningar i ursprungslandet som riskerar att försvåra en eventuell återetablering.

Enligt en undersökning av drygt 500 bosnier bosatta i Sverige under 2009, genomförd av Stockholms Stads Återvandringskontor, uppger tre fjärdedelar att de, på sikt, avser återvandra till Bosnien- Hercegovina. Störst andel, cirka 40 procent, planerar att återvända ”om mer än tio år”, dvs. i många fall i pensionsåldern.10

Återvändandefrågan handlar i dag nästan uteslutande om mänskliga rättigheter – framförallt rätten att återvända till sitt gamla hem - och den etniska balansen inom landet. Dessa frågor har i sin tur bidragit till radikalisering och splittring inom och mellan olika diasporagrup- per. Situationen kompliceras av en tendens att ifrågasätta och skuldbelägga dem som valde att lämna landet under kriget, som möter många återvändande.

Kompetensflykt – ett växande problem

Närmare en tredjedel av nyutexaminerade högutbildade bosnier lämnar i dag landet. Mycket få väljer att återvända. Enligt opinions- mätningar uppger dessutom drygt 60 procent av landets ungdomar att de skulle vilja lämna sitt hemland om möjlighet gavs. Det huvudsakliga skäl som anges är den höga arbetslösheten, men det

9Sociala Missionen, Göteborgsinitiativet, Röda Korset och Stockholms Stads Återvandr- ingskontor är några exempel på organisationer som bedrivit eller bedriver verksamhet kring frivillig återvandring till Bosnien-Hercegovina i samarbete med Migrationsverket.

10Stockholms Stads Återvandringskontor (2010). Se vidare www.stockholm.se/atervandring

288

SOU 2010:40

Bilaga 2

handlar sannolikt också om en allmän misstroendeförklaring mot samhället och den socio-ekonomiska situationen.11

Etiopien

Befolkning: 85 miljoner (2010) BNP/Capita: 320 US dollar (2008)12

Totala remitteringar: 387 milj. USD (2008)13 Remitteringar som andel av BNP (%): 1,5 procent14 (2008)

Nettomigration (2005–2010): -0,8 migranter /1 000 invånare15 De största destinationsländerna: Sudan, USA, Israel, Saudi- arabien, Tyskland samt Sverige16

HDI-placering: 171

Migranter av etiopiskt ursprung bosatta i Sverige: 13 052 (2009) Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 77 %

Etiopiska arbetskraftsmigranter till Sverige under 2009: 12 Gäststudenter från Etiopien läsåret 2001/02 respektive 2008/09: 14 respektive 94

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Etiopien: Inga kända vänortssamarbeten

Relationerna mellan Sverige och Etiopien

Relationerna mellan Sverige och Etiopien sträcker sig långt tillbaka i tiden. De första svenskarna som kom till Etiopien var missionärer som anlände redan i mitten av 1800-talet. Det svenska kungahuset hade också goda relationer med det etiopiska kejsarhovet och ömsesidiga besök av den svenske kronprinsen – sedermera Gustav VI Adolf – och den etiopiske kejsaren ägde rum.

Det svenska utvecklingssamarbetet med Etiopien inleddes redan 1954 med Etiopien som Sveriges första biståndsland. Samarbetet har under senare år inriktats på främjande av demokrati och mänsk-

11Svenska ambassaden, Sarajevo, 2010.

12Se vidare www.sida.se

13IOM (2009).

14Världsbanken (2009).

15IOM (2009). Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/ethiopia

16Världsbanken (2009).

289

Bilaga 2

SOU 2010:40

liga rättigheter, hälsa och utbildning samt ekonomisk utveckling. Etiopien mottar också humanitärt stöd.17

Det etiopiska valet 2005 omgärdades av oegentligheter som ledde till att bl.a. det svenska budgetstödet upphörde och restrik- tioner kring biståndet infördes. Det bilaterala handelsutbytet med Etiopien är begränsat.

Under 2009 kom 12 etiopiska medborgare till Sverige under AKI. Dessa personer representerade ett antal olika yrkeskategorier. Antalet etiopiska gäststudenter i Sverige har ökat kontinuerligt under senare år. Läsåret 2008/09 uppgick gruppen till 94 personer, varav 13 kvinnor och 81 män.18

Etiopien är ett av världens allra fattigaste länder. En ambitiös strategi har tagits fram med målsättningen att minska fattigdomen till 2015, men trots att de senaste åren har sett en relativt god till- växt är fattigdomen fortfarande svår och behovet av livsmedelshjälp och bistånd stort. En demokratiserings- och decentraliseringspro- cess har inletts, men denna har drabbats av flera bakslag, bl.a. i sam- band med det senaste valet.

Historiskt liten internationell migration – men stor regional rörlighet

Etiopien är det enda afrikanska land som lyckades bevara sin själv- ständighet under kolonialtiden, med undantag för fem år under italiensk ockupation 1936–1941. Kejsare Haile Sellassie styrde landet i ett knappt halvsekel innan han avsattes i en militärkupp 1974. Tre år senare övertog överstelöjtnant Mengistu Haile Mariam makten och upprättade en kommunistisk militärregim. Under Mengistu var det politiska förtrycket betydande och det var också under denna period som etiopiska migranter för första gången lämnade landet i stor skala, bortom grannländernas gränser. Rörlighet mellan länderna på Afrikas horn har alltid hört till vardagen för den, till stora delar, nomadiska befolkningen i dessa länder.

Den västinspirerade Haile Sellassie sände under sin tid vid makten ut en ”elitskara” etiopiska studenter till lärosäten utom- lands. Mellan 1922 och 1935 skickades 144 etiopier till länder i väst för att lära sig allt om hur en modern statlig administration skulle byggas. Dessa personer återvände sedan till höga positioner inom

17Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

18Högskoleverket och SCB (2010).

290

SOU 2010:40 Bilaga 2

förvaltningen. Mellan 1941–1974 hade denna grupp stigit till 20 000, varav i stort sett alla återvände och gavs framskjutna posi- tioner.19

Konflikter, repression och naturkatastrofer har lett till stora migrationsströmmar

Afrikas Horn har varit skådeplats för några av världens mest våld- samma konflikter under det gångna halvseklet. Etiopien har dess- utom drabbats hårt av naturkatastrofer och landets befolkning har fått utstå oerhörda humanitära umbäranden och många har tvingats flytta fram och tillbaka, såväl över nationsgränser som inom landet för att undkomma konflikt, svält och fattigdom. Risken för ökade regionala motsättningar och etniskt underblåsta konflikter är ständigt överhängande.

Den repressiva militärregimen under Mengistu föranledde hundratusentals etiopier att fly tvångsdeportering, etniskt våld och humanitära umbäranden. Många flydde den s.k. ”röda terrorn” via flyktingläger i grannländerna, och ett stort antal människor blev också kvar där medan andra vidarebosattes i väst. En stor grupp kom till USA, men även Sverige tog emot skyddsbehövande etiopier. Mellan 1973 och 1983 kom mellan 100–200 etiopier årligen till Sverige. Efter 1986 hade siffran stigit till drygt 2 000 människor per år.

Den stora svältkatastrofen i början av 1970-talet tvingade 250 000 människor på flykt. I mitten av 1980-talet drabbades landet på nytt av allvarlig torka. Omkring en miljon människor dog av svält och 200 000 etiopier internförflyttades för att undkomma detta öde.

Gränskriget med Somalia som bröt ut 1977 ledde till omfattande humanitära konsekvenser för hela regionen. Mer än 700 000 etiopiska flyktingar levde 1979 i flyktingläger på den somaliska sidan gränsen.

Sedan Mengistus fall 1991 har en del etiopier valt att återvända och i dag är in- och utflödet av migranter i princip lika stort.20

19Terrazas (2007).

20Terrazas (2007).

291

Bilaga 2

SOU 2010:40

Etiopien – både ursprungs- och destinationsland

Flertalet länder på Afrikas Horn är, och har länge varit, såväl ursprungs- som destinationsland för människor på flykt. Förutom en stor grupp internflyktingar är det huvudsakligen människor från Sudan och Somalia, men också från Eritrea, som befinner sig i Etiopien. Ett antal insatser i UNHCR:s regi pågår för närvarande, bl.a. rörande återvandring av sudaneser till södra Sudan. I början av 1990-talet fanns 620 000 somalier i Etiopien, av vilka drygt 200 000 nu har återvänt.

Ett annat grannland, Eritrea, stod fram till 1952 under italiensk och brittisk kontroll. Etiopien betraktade hela tiden Eritrea som en ”förlorad provins” och när landet efter andra världskriget knöts till Etiopien såg man till att 1962 formellt förklara Eritrea som en etiopisk provins. Följden av detta var att alla eritreaner fick etiopiskt med- borgarskap. Efter gränskriget och Eritreas självständighet 1993 upp- stod omedelbart problem kring hur medborgarskapsfrågan skulle hanteras. Etiopisk lag tillåter inte dubbelt medborgarskap och eritreanerna tvingas därför välja var de vill ha sin nationella hem- vist.21

En aktiv diasporapolitik

Etiopiens korta koloniala förflutna kan knappast sägas ha satt några spår för den moderna diasporans utbredning. 1976 hade totalt 2 345 etiopier bosatt sig i Italien – samma år var 1 060 etiopier bosatta i Sverige. Den största delen av den etiopiska diasporan utanför regionen, återfinns i dag i USA, Israel, Saudiarabien, Kanada och, på femte plats, Sverige.

Den etiopiska regeringen bedriver en aktiv diasporapolitik vars huvudsakliga syfte är att uppmuntra diasporans engagemang för och inblandning i hemlandets socio-ekonomiska utveckling. En speciell avdelning med ansvar för diasporafrågor inrättades 2002 vid det etiopiska utrikesministeriet.

Remitteringar svarar för en relativt liten del av landets totala inkomster, men spelar en viktig roll för utvecklingen på lokal nivå. Bland ministeriets huvuduppgifter ingår främjandet av diaspora- investeringar i Etiopien.

21 Terrazas (2007).

292

SOU 2010:40

Bilaga 2

Dubbelt medborgarskap är inte tillåtet, men sedan 2002 erbjuds utländska medborgare av etiopiskt ursprung en speciell status, s.k. Ethiopian Orgin Identity (EOI), som medför en rad privilegier. Den enda skillnaden mellan EOI och medborgarskap är att de förra saknar rösträtt.22

Indien

Befolkning: 1.15 mdr (2008) BNP/Capita: 1 016 USD (2008)23

Totala remitteringar: 51,581 milj. USD (2008)24 Remitteringar som andel av BNP: 4,2 % (2008)25 Nettomigration (2005–2010): -0,2 migranter /1 000 invånare26

De största destinationsländerna: Förenade Arabemiraten, Saudi- arabien, USA, Bangladesh samt Nepal27

HDI-rank: 134

Personer födda i Indien bosatta i Sverige: 16 456 (2009) Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 65 %

Indiska arbetskraftsmigranter till Sverige under AKI (2009): 1 994

Gäststudenter från Indien läsåret 2001/02 respektive 2008/09: 118 respektive 453

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Indien: 4

Relationerna mellan Sverige och Indien

De bilaterala förbindelserna mellan Sverige och Indien är omfat- tande och goda. Diplomatiska relationer upprättades 1948, året efter Indiens självständighet, och 1953 utsågs Indien till ett av de första mottagarländerna av svenskt bistånd.28 De första svenska före- tagsinvesteringarna gjordes på 1920-talet och i dag finns ett hundratal svenska företag representerade i Indien.

22Terrazas (2007) samt Chacko och Gebre (2009).

23Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

24IOM (2010).

25Världsbanken (2009).

26IOM (2010) Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/india

27Världsbanken (2009).

28Biståndet fasas nu ut men Sverige kommer fortsatt att bedriva s.k. selektivt samarbete med Indien.

293

Bilaga 2

SOU 2010:40

Indien är ett land med lång migrationshistoria, också med Sverige. Bland arbetskraftsinvandrarna som kom till Sverige under 1960- och 70- talet, när efterfrågan på arbetskraft var stor, ingick bl.a. en grupp indier och 1972 var drygt 1 200 indier bosatta i Sverige. Den indiska dia- sporan uppgår i dag till knappt 16 500 personer, vilket gör indierna till en relativt stor invandrargrupp i Sverige. Indien är också ett av de största ursprungsländerna för arbetskraftsinvandrare som kom- mit till Sverige inom ramen för AKI. Den utan jämförelse största kategorin av arbetskraftsinvandrare från Indien är IT-specialister. Även andra högutbildade tekniker är en stor grupp. De indiska gäststudenterna utgör en växande grupp – under läsåret 200/809 studerade 453 indier vid svenska universitet och högskolor29 varav 99 kvinnor och 354 män.

Indien är världens största demokrati med 723 miljoner röst- berättigade. Den indiska demokratin är baserad på grundlagsskyd- dade fri- och rättigheter, med ett självständigt rättsväsende, en fri och aktiv press, ett starkt civilsamhälle och en livlig samhällsdebatt. Den indiska ekonomin har utgjort en av de snabbast växande i världen under senare år. Utvecklingen har drivits framförallt av tjänstesektorn, där låga kostnader, en ung, välutbildad och engelsk- talande arbetskraft i kombination med förbättrade Internet- och telekommunikationer, har skapat förutsättningar för utlokalisering av tjänster från högkostnadsländer till Indien. Den ekonomiska utvecklingen till trots är Indien dock fortfarande ett fattigt land där en stor del av befolkningen lever under fattigdomsgränsen och där välståndet är mycket ojämnt fördelat.30

Indien – ursprungsland för såväl hög – som lågkvalificerade arbetskraftsmigranter

Indien är ett av de största ursprungsländerna när det gäller hög- kvalificerad arbetskraft. En betydande del av de indiska migr- anterna inom denna kategori finns i Nordamerika – åtta av tio bor och verkar i USA och Kanada. En viktig förklaring härtill är avsak- naden av språkliga barriärer. Av de högutbildade indiska migr- anterna återfinns 15 procent i Europa och sammantaget svarar indiska migranter för 1,5 procent (drygt 470 000 personer) av EU:s

29En betydande minskning kan dock noteras jämfört med föregående läsår då 866 indiska studenter antogs till svenska universitet och högskolor.

30Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

294

SOU 2010:40

Bilaga 2

totala migrantpopulation, såväl hög- som lågkvalificerade migranter inräknade.31 EU-kommissionen bedömer att det finns en stor pot- ential i att utveckla samarbetet kring cirkulär migration med Indien.32

När det gäller lågutbildade indiska migranter är det stora fler- talet gästarbetare i Gulfstaterna. Den indiska migrationsdebatten har under senare år handlat mycket om just denna grupp, dess vill- kor och rättigheter och regeringen har sökt verka för att stärka den stora gruppen indiska gästarbetares ställning.

Indien är samtidigt ett viktigt destinationsland för migranter från grannländerna med mellan 12–20 miljoner migranter bara från Bangladesh.

Remitteringar och diasporapolitik

Under 2008 skickade indiska migranter runt om i världen hem 52 milj- arder USD till sina familjer och släktingar. Detta gjorde Indien, befolk- ningsmässigt snart världens största land, också till världens största mottagare av remitteringar. Även om remitteringar från utlandet i nationellt perspektiv utgör en relativt sett begränsad inkomstkälla, spelar dessa pengar en viktig roll för många indiska hushåll.33

Vissa delstater och lokala samhällen är också mer beroende av remitteringar än andra. I Kerala, med traditionellt stor emigration, svarar de hemsända pengarna för en fjärdedel av delstatens BRP.34

Regeringen har uppmärksammat remitteringarnas betydelse och under senare tid genomfört en rad insatser för att underlätta och minska kostnaderna för överföring av pengar. Den indiska central- banken har bl.a. inrättat särskilda konton för indiska medborgare utomlands i syfte att stimulera remitteringsflödet, med förhopp- ningen att därmed också styra en större del av remitteringarna till formella kanaler.

Den indiska diasporan uppgår i dag till omkring 30 miljoner män- niskor och regeringen har satsat stora resurser på att stärka banden till denna grupp. Detta har skett bl.a. genom upprättandet av ett särskilt ministerium för diasporafrågor vars uppdrag är att “genom till- skapandet av koalitioner i en gränsöverskridande värld knyta sam-

31Motsvarande siffra i andra riktningen : 50 000 migranter från EU har flyttat till Indien under 2009, vilket motsvarar 0,9 % av EU:s totala migrantflöde.

32Fargues, Chanda Cholewinski m.fl. (2009).

33Ratha (2009).

34BRP – Bruttoregionalprodukt.

295

Bilaga 2

SOU 2010:40

man den indiska diasporan med moderlandet”.35 Indien etablerade 2001 också en s.k. högnivåkommitté för diasporafrågor bestående av namnkunniga medlemmar i den indiska diasporan.36

Bland ministeriets uppgifter ingår att attrahera framgångsrika indiska medborgare utomlands att investera och starta företag i hemlandet. Indien har bl.a. kunnat dra stor nytta av högutbildade ingenjörer som efter ett eller två decennier i utlandet återvänt hem och bidragit till utvecklingen. Av Indiens 20 främsta IT-företag har 19 startats av indier som fått sin utbildning och arbetat en tid i USA.

Indien har en unik uppdelning av sin diaspora i s.k. Persons of Indian Origin (PIO), dvs. utländska medborgare som inte har indiskt pass men som kan bevisa att de antingen tillhör en familj som under tre generationer innehaft indiskt medborgarskap eller är gifta med en indisk medborgare, respektive s.k. Non-Resident Indians (NRI). De senare inkluderar personer som har indiskt pass. Båda dessa grupper omfattas av särskild lagstiftning och innehar vissa förmåner. Diskus- sioner pågår om att låta PIO-gruppen få rösta i nästa parlamentsval, 2014. Formellt tillåts inte dubbelt medborgarskap, men en sådan reform skulle vara ett steg i denna riktning.37

Ministeriet för diasporafrågor driver också frågan om bilaterala s.k. mobilitetsavtal med andra länder, inklusive med länder inom EU. Bl.a. Danmark har ingått ett sådant avtal om arbetskraftsin- vandring. Sverige har också uppvaktats av Indien om att ingå ett bilateralt avtal.38

35Ministry of Overseas Indian Affairs.

36Ionescu (2007).

37Svenska ambassaden, New Delhi (2010).

38Svenska ambassaden, New Delhi (2010).

296

SOU 2010:40

Bilaga 2

Irak

Befolkning: 31,5 milj. (2010)39 BNP/Capita: 1 722USD (2006)40 Totala remitteringar: Uppgift saknas

Remitteringar som andel av BNP: Uppgift saknas Nettomigration (2005-10): - 3,9 migranter /1 000 invånare41 De största destinationsländerna: Syrien, Jordanien, Iran, USA, Tyskland samt Sverige42

HDI-rank: Ranking saknas

Personer födda i Irak bosatta i Sverige: 117 919 (2009) Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 53 %

Irakiska arbetskraftsmigranter till Sverige under AKI (2009): 160

Gäststudenter från Irak läsåret 2001/02 respektive 2008/09: 0 respektive 24

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Irak: Inga kända vänortssamarbeten

Relationerna mellan Sverige och Irak

Mer än en procent av Sveriges befolkning har sitt ursprung i Irak vilket skapat uppenbara band mellan länderna. En stor del av den irakiska diasporan har kommit till Sverige under den senaste tio- årsperioden, som ett resultat av de krig och umbäranden som drabbat landet. För tio år sedan uppgick den irakiska diasporan i Sverige till knappt 50 000 personer, i dag bor nära 120 000 personer av irakiskt ursprung här.

Efter en topp under 2007 har antalet asylansökningar från Irak gått ned under 2008 och 2009. En förklaring härtill är det för- bättrade säkerhetsläget i Irak, en annan införandet av ett bilateralt återtagandeavtal mellan Sverige och Irak under 2006.

Inom ramen för det nya regelverket för arbetskraftsinvandring (AKI) har 160 irakier hittills kommit till Sverige. Majoriteten är verksamma inom yrkeskategorier som städare, köks- och restau- rangbiträden samt vård och omsorgspersonal, men en rad andra

39Uppskattningar om Iraks befolkningsstorlek kringgärdas dock av stora frågetecken till följd av bristande statistik, stora migrationsflöden etc.

40Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

41IOM (2010).

42Världsbanken (2009).

297

Bilaga 2

SOU 2010:40

områden finns representerade. Antalet gäststudenter från Irak är begränsat. Under läsåret 2008/09 studerade 24 irakiska studenter vid svenska universitet.

Sverige har givit humanitärt stöd till Irak sedan 1991 och var under 1990-talet en av de största bilaterala givarna. 2009 antogs en ny samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet vars övergripande målsättning är att bidra till varaktig fred, förbättrade levnadsför- hållanden och demokratisk utveckling. Samarbetet koncentreras kring demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter samt handel, näringsliv och finansiella system.

Under 1980-talet var Irak en viktig svensk exportmarknad med många storföretag på plats. I och med FN:s sanktionsregim beskars Iraks ekonomiska förbindelser med omvärlden, vilket också fick konsekvenser för den bilaterala handeln. Den ekonomiska aktivi- teten är nu på uppgång igen, men fortsatt osäkerhet kring säker- hetsläget försvårar för företag att etablera sig.43

Swedfund bedriver en särskild satsning på s.k. diasporaföretag som vill etablera sig i sina ursprungsländer. Satsningen rymmer bl.a. projekt i norra Irak (Kurdistan), däribland byggandet av landets första ögonsjukhus. Exportrådet och svensk-irakiska Handelskam- maren i Skandinavien lanserade nyligen, i samarbete med Migra- tionsverket, en förstudie kring matchning av kompetens bland svensk- irakier med företag som söker kompetens för verksamhet i Irak. Detta ska ske genom upprättandet av en databas över svensk-irakier som uttryckt ett intresse för att verka i sitt ursprungsland. Ytterligare ett syfte med projektet är att underlätta frivillig återvandring.44

De omfattande irakiska migrationsflödena till Sverige har bidragit till en situation där ett antal inflytelserika irakiska politiker har återvänt från Sverige för att bli såväl ministrar som parlaments- ledamöter, guvernörer och tjänstemän i sitt ursprungsland. De har återvänt både till Bagdad och till städer i norra Irak (Kurdistan). Flera av dem är också svenska medborgare. Detta skapar unika kontaktytor för att främja såväl handelsströmmar och investeringar som sociala remitteringar. Ett konkret uttryck för de band migra- tionsströmmarna har skapat är att det i dag finns direktflyg mellan Sverige (Stockholm) och tre irakiska städer45.

43Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

44Se vidare: www.swedishtrade.se/sv/vara-kontor/asien/irak/affarsmojligheter/Matchning-

mellan-svensk-irakier-och-exportforetag och www.svenskirakiska.se 45 Dessa städer är Bagdad, Arbil och al Najal Ashraf.

298

SOU 2010:40

Bilaga 2

Det svenska biståndet kanaliseras delvis genom FN och Världs- banken. Samordning av biståndet sker via International Compact with Iraq, (ICI), ett partnerskap mellan Irak och det internationella samfundet vars syfte är att, med förankring i ett irakiskt ägarskap, stödja nödvändiga politiska och ekonomiska reformprocesser.

Sverige bidrar också genom EU:s gemensamma bistånd. Det partnerskaps- och samarbetsavtal mellan EU och Irak som för- handlades fram under 2009 utgör en viktig plattform för vidgat samarbete inom en rad områden.

Stora flyktingströmmar – både internt och internationellt

Irak har varit föremål för omfattande migrationsströmmar under de senaste decennierna som en konsekvens av flera krig, omvärldens sanktioner, sekteristiskt våld, förföljelse och humanitära umbäran- den. Uppskattningarna om antalet människor på flykt varierar kraftigt. Uppgifter baserade på bedömningar från Syrien och Jordanien, de två länder som inhyser majoriteten av de irakier som befinner sig utanför sitt land, talar om cirka två miljoner människor. Vissa bedömare menar dock att dessa siffror är kraftigt överdrivna. UNHCR uppskattar att omkring 2,8 miljoner irakier är på flykt inom sitt eget land.46 Av dessa fördrevs knappt hälften före 2006 och återstoden i samband med upptrappningen av det sekteristiska våldet mellan 2006–2008. Dagens Irak har också ärvt en kompli- cerad migrationspolitisk situation från Saddam Husseins regim, sprungen ur de förföljelser, fördrivningar och tvångsförflyttningar som drabbade delar av befolkningen.47

Insatser för återvändande

Den irakiska regeringen har under senare tid upprättat särskilda stödprogram i syfte att uppmuntra människor att återvända. Pro- grammen riktar sig i första hand till internflyktingar, men även till människor på flykt utanför landets gränser. Under 2008–2009 åter- vände omkring 426 000 irakier till sina ursprungsorter. Majoriteten av dessa, cirka 360 000 personer, var internflyktingar.

UNHCR bedriver några av sina största program i Irak med inriktning såväl på skyddsbehövande som interflyktingar. Även

46Svenska ambassaden, Bagdad (2010).

47Svenska ambassaden, Bagdad (2010).

299

Bilaga 2

SOU 2010:40

IOM har omfattande flyktingverksamhet, men behoven är fortsatt mycket stora.

Irak har ett ministerium för migration och återflyttning vars huvudsakliga uppgifter riktar sig till landets miljontals inter- flyktingar. Ministeriet ansvarar bl.a. för administrationen av det stöd om 800 USD som varje flykting och internflykting är berät- tigad till i samband med återvändande. Enligt en lag från 2004 har flyktingar och internflyktingar också rätt att återfå sina gamla bostäder. Av förklarliga skäl är detta en lag som många gånger är svår att efterleva när så många hus förstörts av kriget.

Trots sin omfattning omnämns migrationsfrågorna och dess effekter endast mycket kortfattat i den nationella fattigdomsstrategi som Irak antog i januari 2010. Såväl UNHCR som IOM och andra inter- nationella organisationer, bedömer dock att migrationsfrågorna bör ges en mer framskjuten plats i landets utvecklingsplaner. Inter- nationell kritik har också riktats mot att Irak, ett rikt land som bl.a. förfogar över världens tredje största oljereserv, inte förmår göra mer för att hantera sin svåra flyktingsituation.

Kunskapsflykt och diasporans roll

Remitteringar och diasporainvesteringar spelar en viktig roll i den återuppbyggnad som nu pågår. Irak har en mycket aktiv diaspora, bl.a. i Sverige. I takt med att säkerhetsläget i landet förbättras kan framför allt investeringsflödet förväntas öka. Denna utveckling kan redan skönjas i norra Irak (Kurdistan), där läget varit stabilt under en längre tid.

Den andra sidan av detta mynt är den kunskapsflykt som Irak har erfarit under det gångna decenniet. En stor andel av landets högutbildade har lämnat Irak, bl.a. en stor grupp läkare, i vissa fall p.g.a. kopplingar till den förra regimen, men oftare som en följd av krig och sekteristiskt våld. Det finns emellertid en medvetenhet om detta problem och regeringen bedriver, tillsammans med IOM och andra organisationer, projekt som syftar till att förmå medlemmar i den irakiska diasporan att återvända, tillfälligt eller mer långsiktigt, för att återföra värdefull kunskap till ursprungslandet. Diaspora- organisationen KOMAR som samlar kurdiska läkare i Sverige, är ett exempel på en insats där diasporan på eget initiativ söker former

300

SOU 2010:40 Bilaga 2

för att bidra till utvecklingen i Irak. Ett viktigt element i KOMAR:s arbete är just kunskapsåterföring.48

Kina

Befolkning: 1,35 miljarder (2010) BNP/Capita: 3 180 USD (2008)49

Totala remitteringar: 48,5 miljarder USD (2008)50 Remitteringar som andel av BNP: 1,1 % (2008)51 Nettomigration (2005-10): -0,3 migranter /1 000 invånare52 De största destinationsländerna: USA, Singapore, Japan, Kanada samt Thailand 53

HDI-rank: 9254

Personer födda i Kina bosatta i Sverige: 21 202 (2009) Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 44 %

Kinesiska arbetskraftsmigranter till Sverige under AKI (2009): 987

Gäststudenter från Kina läsåret 2001/02 respektive 2008/09: 152 respektive 1 628

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Kina: 21 vänorter, 12 vänprovinser55

Relationerna mellan Sverige och Kina

Relationerna mellan Sverige och Kina sträcker sig långt tillbaka i tiden. Handelsutbytet inleddes redan under Ostindiefararnas dagar i slutet av 1700-talet och 1950 var Sverige det första västland att

48Se vidare kapitel 7.

49Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

50IOM (2010) Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/china

51Världsbanken (2009).

52IOM (2010).

53Världsbanken (2009).

54UNDP (2009).

55Vänortssamarbeten inkluderar: Borlänge–Wuhan; Falkenberg–Shijiazhuang; Göteborg– Shanghai; Hylte–Panzhihua; Jönköping–Tianjin; Linköping–Guangzhou; Linköping–Macao; Lund–Foshan; Malmö–Tangshan; Mora–Changchun; Sigtuna–Luodian; Skellefteå–Tongling; Solna–Shanghai; Söderhamn–Yichang; Södertälje–Wuxi; Umeå–Harbin; Uppsala–Nanjing; Ystad–Yilin; Örebro–Yantai; Överkalix–Zhui och Vara–Huangshan. Vänprovinser: Blekinge län–Yunnan; Dalarna län–Chengdu; Gävleborgs län–Qingdao; Kalmar län–Changxing; Skåne län–Guangdong; Uppsala län–Zhejiang; Västra Götalands län–Anhui; Västerbottens län– Heilongjiang; Västernorrlands län–Fujian; Värmlands län–Henan; Västmanlands län– Shandong samt Östergötlands län–Jiangsu. Svenska ambassaden, Peking (2010).

301

Bilaga 2

SOU 2010:40

etablera diplomatiska relationer med Folkrepubliken Kina. I dag sker ett omfattande utbyte mellan länderna som spänner över ett stort antal områden. Kina är Sveriges viktigaste handelspartner i Asien och över 600 svenska företag finns representerade. En bred dialog förs i utrikes- och handelspolitiska frågor, om mänskliga rättigheter och inom forskning och utveckling. Kina har också visat stort intresse för svenska samhällslösningar i frågor som åldrings- vård, pensionssystem och barnomsorg. Hållbar utveckling, miljö- teknik och företagens sociala ansvar (CSR) är andra områden där Kina gärna vill samarbeta med Sverige.

Ett uttryck för de intensifierade kontakterna mellan länderna är det stora antal kinesiska gäststudenter som i dag studerar vid svenska universitet och högskolor. En explosionsartad utveckling har skett under de senaste åren och Kina svarar idag för den största gruppen internationella studenter i Sverige från länder utanför EU. Under 2008/2009 fanns 1 628 kinesiska studenter i Sverige, varav 911 kvinnor och 717 män. Det finns också ett stort antal kinesiska forskare vid svenska lärosäten, framför allt inom medicin och andra naturvetenskapliga områden.

Under 2009 kom totalt 987 kinesiska arbetstagare till Sverige inom ramen för AKI, vilket gör Kina till ett av de största ursprungsländerna även i detta avseende. De flesta har fått anställning inom storhushåll och restaurang, men även dataspecialister och ingenjörer/tekniker utgör stora grupper.

Kina tillhör de länder med vilka Sverige inom utveck- lingssamarbetet, enligt regeringsbeslut, ska bedriva s.k. selektivt samarbete. Den strategi med Kina som antogs under 2009 syftar därför till att stimulera framväxten av självbärande relationer mellan svenska och kinesiska aktörer. Prioriterade områden inom utvecklingssam- arbetet är demokrati, mänskliga rättigheter, miljö och CSR.

Ekonomisk utveckling och ökade migrationsflöden går hand i hand

Sedan Deng Xiaoping inledde sin politik av ekonomiska reformer och öppnande mot omvärlden för lite drygt tre decennier sedan, har en betydande utveckling ägt rum i Kina. Efter Maos död 1976 var Kina ett slutet land, politiskt isolerat och ekonomiskt eftersatt, svårt sargat efter kulturrevolutionens kaotiska år. I dag är Kina världens näst största ekonomi, landet är en röst att räkna med i alla

302

SOU 2010:40

Bilaga 2

internationella sammanhang – i klimatfrågan, i Doharundan, när G20-gruppen träffas liksom vid beslut i FN:s säkerhetsråd. På mycket kort tid har Kina utvecklats till en global aktör på den internationella scenen.

Denna utveckling avspeglas också om man betraktar Kina ur ett migrationsperspektiv. Reformpolitikens lansering innebar en radi- kal kursomläggning när det gällde regeringens syn på Kinas för- hållande till omvärlden, inklusive attityden till migration. I sam- band med det kommunistiska maktövertagandet 1949 uppfattades all internationell rörlighet som ”förräderi” och gränsöverskridande migration förbjöds.56 Den enda migration som förekom utgjordes av statligt sponsrade studenter som läste vid sovjetiska universitet och ett antal specialister, framförallt sjukvårdspersonal, som utgjorde det kinesiska biståndet till utvecklingsländer i Afrika.

Med de ekonomiska reformerna följde snabbt växande migr- ationsströmmar. När dörrarna öppnades mot omvärlden gav sig omedelbart ett stort antal kinesiska gäststudenter iväg – till Japan, USA, Kanada och Australien. En och annan letade sig också till universitet i Europa. Dessa flöden av studenter har sedan ökat närmast exponentiellt. Under perioden 1978–2007 lämnade drygt en miljon kinesiska studenter Kina för att studera i utlandet.57

I slutet av 1980-talet uppstod samtidigt en ny typ av migration när högutbildade och deras familjer hörsammade nya invandr- ingsmöjligheter i destinationsländerna, bl.a. genom införande av poängsystem för urval av invandrare, och i stora skaror lämnade Kina för USA, Kanada, Nya Zeeland och Australien.

Sedan mitten av 1990-talet har stora grupper kinesiska arbets- kraftsmigranter också utvandrat till dessa länder och 1998 blev Kina det största ursprungslandet för arbetskraftsinvandring till Kanada. Europa har vunnit terräng som destinationsland under senare år, men den kinesiska invandringen till Europa utgörs huvudsakligen av lågkvalificerad arbetskraft.

Under de senaste åren har det också blivit betydligt lättare för kineser att ansöka om pass och därmed att resa utomlands, även om reserestriktioner fortfarande förekommer för vissa yrkeskategorier. World Tourism Organisation räknar med att den kinesiska utlands-

56Rörligheten mellan Guangdong och Hongkong utgör ett viktigt undantag. Bara under perioden 1977–1982 lämnade en halv miljon kineser fastlandet för att bosätta sig i Hong- kong.

57CASS (2007), citerad i The Guardian (2007).

303

Bilaga 2

SOU 2010:40

turismen kommer att öka kraftigt och närmare 100 miljoner kineser förväntas resa utomlands år 2020.

Den kinesiska diasporan uppgår i dag till cirka 35 miljoner. I abso- luta tal är den därmed en av de största i världen, men samtidigt utgör diasporan bara cirka 2,5 procent av landets gigantiska totala befolkning.

Tre provinser dominerar

Den kinesiska utvandringen begränsar sig till ett fåtal ursprungs- områden. En majoritet av de kinesiska migranterna kommer ifrån någon av de tre kustprovinserna i söder – Guangdong, Fujian och Zhejiang.58 Inom dessa provinser finns det, vidare, ett litet antal städer och byar med mycket hög utflyttningsfrekvens. En förklar- ing till att migrationsflödena följer detta mönster är att dessa pro- vinser tidigare än andra delar av landet kom att exponeras för omvärlden genom de europeiska kolonisatörer som anlände till Kina sjövägen under slutet av 1800-talet. Det stora flertalet av de kinesiska migranter som i dag kommer till Europa har sitt ursprung i någon av dessa provinser.

En aktiv diasporapolitik har gett resultat

Myndigheterna i Fujian, Zhejiang och Guangdong insåg tidigt vikten av att mobilisera den kinesiska diasporan och få den att engagera sig för hemprovinsens utveckling. Remitteringar och, framför allt, diasporainvesteringar uppmuntrades genom olika incitament och har lämnat ett viktigt bidrag till utvecklingen på många håll. Att upprätthålla banden till denna grupp är alltjämt ett centralt inslag i dessa provinsers utvecklingsstrategi. Detta görs bl.a. genom tillhandahållande av särskilda privilegier. En sådan förmån är t.ex. att erbjuda diasporamedlemmar möjlighet att ingå i politiskt rådgivande församlingar vilket skapar möjlighet till både inflytande och synlighet.59

58Under senare år har även Shandong och Liaoningprovinserna i nordöst kommit att fogas till denna lista.

59Vanligen som delegater i Folkets Politiskt Konsultativa Konferens (CPPCC).

304

SOU 2010:40

Bilaga 2

Kunskapsflykt – en kinesisk verklighet, men målmedvetna satsningar tycks löna sig

De gångna trettio åren har sett en betydande kompetensflykt från Kina, kanske den mest omfattande i världen. Kinesiska studenter utgör i dag den största gruppen internationella studenter i både Storbritannien och Kanada och den näst största i USA. Under 2008 studerade inte mindre än 180 000 kinesiska studenter i andra länder, vilket motsvarar en ökning med 25 procent jämfört med året innan. Officiella uppgifter visar att bara en fjärdedel av dessa väljer att åter- vända till Kina efter avslutade studier, övriga stannar i det nya landet där många också blir medborgare och därmed förlorar sitt kinesiska medborgarskap. Bland kinesiska studenter i USA är åter- vändandefrekvensen ännu lägre.

Från centralt håll har man under senare år genomfört stora sats- ningar för att attrahera högutbildade kineser som bosatt sig i utlandet att återvända. Genom omfattande incitamentspaket, för- månliga villkor, höga löner och till synes outtömmliga resurser att bedriva forskning, har man lyckats locka hem ett flertal namnkun- niga forskare bl.a. från USA. Priset för dessa privilegier är att det utländska medborgarskapet måste sägas upp.60

Även om insatser för att attrahera återvändande har givit resul- tat förblir kompetensflykt en utmaning för Kina. Bara under 2010 beräknas ytterligare 200 000 studenter ge sig av för att utbilda sig på annat håll.

Kinesisk arbetskraft i världen

Kinesiska företag har under senare år blivit allt viktigare aktörer på den globala marknaden. I Angola, Uzbekistan, Indonesien, Iran och Pakistan – på allt fler håll bedriver kinesiska företag i dag verk- samhet, framför allt inom gruvindustrin, genom stora bygg- och infrastrukturprojekt men också inom jordbruk och servicenäring. I företagens kölvatten har följt en snabb ökning av kinesisk arbets- kraft utanför landets gränser. I dag befinner sig omkring 800 000 kineser på kontraktsuppdrag i utlandet. Av dessa återfinns cirka 70 procent i Asien, varav 160 000 i Japan.61

60Watts (2007) samt Hennock (2008).

61Berger (2010).

305

Bilaga 2

SOU 2010:40

Kinesiska företag använder sig ofta av kinesisk arbetskraft för att utföra verksamheten vilket lett till att en blomstrande marknad skapats för agenter och mellanhänder som förmedlar tjänster rela- terade till arbete utomlands. Totalt finns i dag omkring 2 000 sådana agentföretag. Det handlar framför allt om förmedling av lågutbildad arbetskraft inom byggsektorn, tillverkningsindustrin eller jordbruk, men även inom serviceyrken som köks- och sjukvårdspersonal. Rekrytering sker oftast till projekt som drivs av kinesiska företag i utlandet, men utländska företag förekommer också.62

Kina och Japan har ingått ett bilateralt avtal om tillfällig arbets- kraftsöverföring från Kina till enklare industrier i Japan. Kina har uttryckt intresse för att upprätta motsvarande avtal med andra länder, däribland Sverige. Branschorganisationen CHINCA63, som organiserar de kinesiska agentföretagen, har också ingått ett bilater- alt avtal med Tyskland om överföring av kinesiska kockar. Inom ramen för avtalet ska 1 000 kinesiska kockar skickas till Tyskland för att arbeta under fyra år, med motsvarande villkor som sina tyska kollegor.

Agentföretagen har kritiserats för de höga avgifter som tas ut i samband med förmedling av jobb, i storleksordningen 25–100 000 kronor. Kinesiska myndigheter samarbetar med ILO och IOM för att upprätta ett fungerande regelverk för denna verksamhet.64

62Berger (2010).

63CHINCA, China International Contractors Association, är, en branschorganisation för kinesiska agenter inom internationella projekt. Organisationen har flera hattar – dels har man till uppgift att företräda och stötta medlemmarna, dels lyder man under det kinesiska handelsministeriet (MOFCOM) och är i denna egenskap ålagd att etablera och se över regler och riktlinjer för hur företag inom industrin bör agera. Se vidare www.china.org/en. Källa: Oscar Berger, Arbetsmarknadsråd, Sverige ambassad Peking (2010).

64Berger (2010).

306

SOU 2010:40

Bilaga 2

Somalia

Befolkning: 9 miljoner (2009) BNP/Capita: 291 USD (2007)65 Totala remitteringar: Uppgift saknas66

Remitteringar som andel av BNP: Uppgift saknas Nettomigration (2005-10): - 3,9 migranter /1 000 invånare67 De största destinationsländerna: Uppgift saknas HDI-rank: Ranking saknas

Personer födda i Somalia bosatta i Sverige: 31 734 (2009) Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 22 %

Somaliska arbetskraftsmigranter till Sverige under AKI (2009): - Gäststudenter från Somalia läsåret 2001/02 respektive

2008/09: -

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Somalia: Inga kända vänortssamarbeten

Relationerna mellan Sverige och Somalia

Den somaliska diasporan i Sverige uppgår till knappt 32 000 per- soner. Omkring en femtedel av dessa har förvärvat svenskt med- borgarskap. Den somaliska diasporan är aktiv och organiserad i ett stort antal föreningar, som delvis har olika inriktning och kon- kurrerar med varandra. Invandringen från Somalia har skett relativt utspritt över åren, även om en ökning kan noteras under de allra senaste åren. Det fanns 1995 drygt 10 000 somalier i Sverige. Tio år senare hade antalet ökat till 16 000 och 2008 uppgick den somaliska diasporan till 25 000 personer. Under perioden 2000–2009 valde 2 182 personer av somaliskt ursprung med permanent uppehålls- tillstånd i Sverige att utvandra. Av dessa återvände bara drygt var tionde person till Somalia, var tredje reste till Storbritannien och drygt hundra personer valde att åka till Norge.68

Sverige är en central aktör inom EU när det gäller utformningen av EU:s samlade engagemang och stöd till fred, försoning och utveckling i Somalia. Sverige är också aktivt genom den s.k. inter- nationella kontaktgruppen för Somalia. Det starka engagemanget i

65Se vidare www.sida.se

66IOM (2010) Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/somalia

67IOM (2010)

68Av Migrationsverket beställd statistik från SCB (2010). Av de utvandrade hade 40 procent inte uppgett någon destinationsort.

307

Bilaga 2

SOU 2010:40

Somaliafrågan kan bl.a. förklaras av att en så stor grupp somalier är bosatta i Sverige och de band som detta skapat mellan länderna.69

Regeringen beslutade i juli 2009 om ett s.k. ”förhållningssätt för det svenska utvecklingssamarbetet med Somalia”.70 I beslutet slås fast att målet för Sveriges engagemang ska vara att främja varaktig försoning, stabilitet och upprättandet av ett effektivt samhällsstyre. Sveriges stöd till Somalia ska omfatta hela landet, dvs. såväl södra och centrala Somalia som Puntland i nordöst och Somaliland i nordväst. Stödet uppgick under 2008 till 201 miljoner kronor, varav 140 miljoner utgjordes av humanitärt stöd. För 2010 ligger det humanitära stödet kvar på samma nivå, samtidigt som stödet till Somalias långsiktiga återuppbyggnad (dvs. inom Sidas landram) utökas till 90 miljoner kronor. Det svenska stödet kanaliseras till stor del via FN. Ett övergripande ramverk för internationellt bistånd till Somalia – Reconstruction and Development Program (RDP) – har tagits fram under ledning av FN tillsammans med övergångsreger- ingen, vars syfte är att stärka freden och minska fattigdomen i landet.

Sida har, inom ramen för nämnda beslut, fått regeringens upp- drag att på olika sätt engagera den somaliska diasporan i Sverige och underlätta för att den kompetens som finns bland svensk- somalier kommer till konstruktiv användning i återuppbyggnads- arbetet i Somalia.

Sverige deltar också i Atalanta, EU:s marina militära insats mot piratverksamhet i Adenbukten.

Somalia – lång väg till återhämtning

Efter snart 20 år av inbördeskrig är Somalia i dag ett svårt sargat land. Fattigdomen är mycket utbredd, 40 procent av befolkningen är i behov av akut mathjälp (två av tre personer får inte sitt närings- behov tillgodosett), var femte somalier är analfabet, barnadödlig- heten är bland den högsta i världen och den uppskattade livs- längden är endast 47 år. Sammanfattningsvis bedöms den humani- tära situationen vara en av de svåraste i världen.

Somalia har inte haft en fungerande regering sedan 1991 när diktatorn Siad Barre störtades och inbördeskrig bröt ut. Landet delades i tre delar – Somaliland i nordväst som utropade sin själv-

69Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

70Regeringsbeslut III:6 UF2009/49469/AF.

308

SOU 2010:40

Bilaga 2

ständighet 1991, men som hittills inte fått något internationellt erkännande; Puntland i nordöst, samt resten av landet – under led- ning av en övergångsregering – där ett stort antal grupperingar, baserade på klantillhörighet, stridit om makten.

Den s.k. Djiboutiprocessen som inleddes 2008 har ingjutit visst hopp om att försoning är möjlig och att utvecklingen därmed skulle kunna ta fart. Enighet har nåtts om ett fredsavtal, men pro- cessen är fortsatt mycket skör och risken för bakslag är stor, fram- för allt eftersom en rad grupper fortfarande står utanför den polit- iska uppgörelsen. Det svåra säkerhetsläget utgör i sig ett hot såväl mot regeringen som mot den politiska process som pågår.

Regeringen står inför en stor utmaning att visa att man kan hantera den svåra humanitära situation som råder i landet och få igång en eko- nomisk utveckling som kan förbättra människors levnadsbetingelser. Det är också mot denna bakgrund senare års växande problem med piratverksamhet ska ses – många människor ser helt enkelt inga andra möjligheter till försörjning än att ta värvning hos funda- mentalistiska grupper eller inom den organiserade brottsligheten.

Svår flyktingssituation

Stora delar av Somalias befolkning har genom åren tvingats på flykt undan krig, fattigdom, torka och översvämningar. De senaste årens intensifierade stridigheter har lett till omfattande flyktingström- mar, såväl inom landet som över dess gränser, framförallt till grann- länderna. UNHCR uppskattar att man i dag ger humanitärt stöd och skydd till sammanlagt drygt 540 000 somalier i Kenya, Etiopien, Djibouti och Uganda. Detta innebar en ökning sedan 2008. Enligt fri- villigorganisationer har mer än 900 000 människor tvingats fly sina hem i huvudstaden Mogadishu till följd av det försvårade säker- hetsläge som råder. UNHCR uppskattar antalet internflyktingar i Somalia till 1,5 miljon människor. Av dessa lever en stor del under mycket svåra umbäranden. Samtidigt har säkerhetssituationen för- svårat för biståndsorganisationer att ge stöd på plats. Enligt UNHCR försökte 60 000 somalier under 2009 ta sig med båt från Somalia eller Djibouti till Yemen. Sammanlagt genomfördes 900 illegala båtfärder under förra året, varav många resulterade i förlorade människoliv. Kenya har sedan 2007 stängt sina gränser till Somalia. Trots detta

309

Bilaga 2

SOU 2010:40

tog sig nära 56 000 somaliska flyktingar bara under 2009 över den porösa landgräns som skiljer länderna åt.71

Arbetet med den somaliska diasporan

Omkring 14 procent av Somalias befolkning, vilket motsvarar minst en miljon människor, befinner sig i dag utanför landets gränser. Den somaliska diasporan lämnar ett viktigt bidrag till utvecklingen i ursprungslandet, genom ekonomiska och sociala remitteringar och genom humanitärt bistånd och deltagande i uppbyggnadsprojekt. Den somaliska diasporan är den viktigaste investeraren i landet, hela 80 procent av kapitalet till nystartade små och medelstora företag kommer från medlemmar i diasporan. Det är också vanligt med kollektiva remitteringar som riktar sig till skolor, sjukhus etc., dels avseende infrastrukturprojekt, men också för att betala ut löner till de anställda och därmed säkra att utbildning och hälso- vård finns att tillgå.72

Somalia har ett speciellt ministerium73 vars huvuduppgift är att bygga och upprätthålla banden till landets diaspora. Under de sen- aste tio åren har ett stort antal medlemmar ur diasporan återvänt till Somalia och där givits framträdande positioner inom regering, parlament och förvaltning.

Diasporan är samtidigt ett dubbeleggat svärd. För många somal- ier i utlandet har såväl reella som förväntade åtaganden att bidra finansiellt till ”sin” klan i tider av konflikt och stridigeter tilltagit under senare år. Diasporan bidrar på detta sätt till att underblåsa kon- flikt och försvåra för försoning och fred. Samtidigt har diasporamed- lemmar många gånger spelat en viktig roll för försoningsprocesser på lokal nivå, framförallt i Puntland och Somaliland.74

Projekt för kunskapsöverföring ska avhjälpa Somalias akuta kompetensbrist

Somalia tillhör, mot bakgrund av de senaste två decenniernas kon- tinuerliga stridigheter, de länder som under lång tid upplevt effekt- erna av kunskapsflykt. Behoven är enorma inom i stort sett alla sam

71State Department (2010) Se vidare www.state.gov

72UNDP Somalia (2009).

73Ministry for Diaspora and Community Affairs.

74UNDP Somalia (2009).

310

SOU 2010:40

Bilaga 2

hällssektorer och flera internationella organisationer, däribland FN och IOM, driver projekt i samarbete med somaliska myndigheter som syftar till att återföra kunskap och kompetens till landet.

QUESTS-MIDA som drivs av IOM, riktar sig specifikt till somalier bosatta i Norden och fokuserar på att attrahera expertis inom förvaltning, personal- och rekryteringsområdet liksom inom finansiell styrning för tillfällig tjänstgöring i Somalia.

MIDA Health Finland är ett annat IOM-projekt och riktar sig till den somaliska diasporan i Finland. Projektet syftar till att ”matcha” diasporaexpertis inom hälsoområdet med behov i Somalia.

I Sverige bedriver kooperativet Kunskapsutveckling i Norden, som startats av somaliern Ahmed Hassan Egal, sedan 1998 utbild- nings- och bemanningsverksamhet för lågutbildade invandrare, framförallt från Somalia. Verksamheten innehåller också element av kunskapsåterföring, bl.a. inom sociala frågor, undervisning och på infrastrukturområdet.

311

Bilaga 2

SOU 2010:40

Turkiet

Befolkning: 75,7 milj. BNP/Capita: 11 465 USD (2008)75

Totala remitteringar: 1,36 mdr USD (2008)76 Remitteringar som andel av BNP (%): 0,2 (2008)77 Nettomigration (2005-10): -0,1 migranter /1 000 invånare78

De största destinationsländerna: Tyskland, Frankrike, Neder- länderna, Österrike samt USA79

HDI-placering: 79

Personer födda i Turkiet bosatta i Sverige: 40 766 (2009) Turkiska arbetskraftsmigranter till Sverige under AKI (2009): 349

Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 73 % Gäststudenter från Turkiet läsåret 2001/02 respektive 2008/09: 37 respektive 450

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Turkiet: 2, samt det s.k. Tusenetprojektet80.

Relationerna mellan Sverige och Turkiet

De bilaterala banden mellan Sverige och Turkiet sträcker sig långt tillbaka i tiden. Sveriges första handelsavtal med Turkiet slöts redan 1737 och det första svenska generalkonsulatet i landet etablerades 1757. Turkiet har en mycket omfattande migrationshistoria med Sverige. Under 60-talet, när den svenska industrin gick på högvarv och Sverige behövde arbetskraft, blev turkiska arbetskraftsmigr- anter ett viktigt tillskott. Många av dem har sedan valt att bosätta sig i Sverige och den turkiskfödda diasporan uppgår i dag till knappt 41 000 personer. Omkring 30 000 av dessa kommer från den lilla staden Kulu med omnejd 10 mil söder om Ankara. Staden har i dag 20 000 invånare. Stora grupper, varav de flesta kurder,

75Se vidare www.regeringen.se/sb/d/2364

76IOM (2010).

77Världsbanken (2009).

78IOM (2010) Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/turkey

79IOM (2010) Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/turkey

80Tusenetprojektet ingår som en del i Sveriges utvecklingssamarbete med Turkiet. Projektet syftar till att stärka demokratiseringsprocessen och respekten för mänskliga rättigheter. En viktig ingrediens är samarbete mellan lokala myndigheter i Sverige och Turkiet. Totalt omfattas sex svenska och 23 turkiska städer samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och dess turkiska motpart, Union of Municipalities of Turkey. Se vidare www.tusenet.org

312

SOU 2010:40

Bilaga 2

kommer också från sydöstra Turkiet, företrädesvis från städerna Mardin och Miyat.

Under 2009 kom 349 personer från Turkiet till Sverige inom ramen för AKI. Antalet turkiska gäststudenter har ökat dramatiskt under senare år och uppgick under läsåret 2008/09 till 450 per- soner, varav 197 kvinnor och 253 män. I dag finns flertalet svenska storföretag representerade i Turkiet och det bilaterala utbytet är omfattande. Turkiet utgör i dag också ett allt populärare turistmål för svenskar.

Turkiet inledde 2005 anslutningsförhandlingar om medlemskap i EU för vilket man fått Sveriges stöd. Turkiet är ett av de länder med vilka Sverige enligt regeringsbeslut ska bedriva reformsam- arbete inom utvecklingssamarbetets ram.

Turkiet – en nation med lång erfarenhet av cirkulär migration

Turkiet har under det senaste halvseklet varit ett stort ursprungs- land för arbetskraftsmigranter till Europa. Ett bilateralt avtal om gästarbetarprogram med den Federala Republiken Tyskland från 1961 blev startskottet på en omfattande turkisk arbetskraftsmigra- tion till en rad europeiska länder, däribland Sverige. Avtalet kom till stånd på turkiskt initiativ sedan landets regering sett utveck- lingsmöjligheterna med att skicka gästarbetare till utlandet som kunde sända hem pengar. Det var också en metod för att minska arbetslösheten på hemmaplan. I den nationella utvecklingsplanen för perioden 1962–1967 identifierades ”export av överflödig arbets- kraft” som ett centralt inslag.

Flera bilaterala avtal följde under 1960-talet med länder som Österrike, Nederländerna, Belgien och Frankrike. Turkiet ingick också mindre formaliserade överenskommelser om tillhandahål- lande av arbetskraft med en rad andra länder, däribland Sverige. 1960-talet karaktäriseras som en period av ”massemigration” där över 100 000 personer årligen lämnade Turkiet för arbete på annat håll. Även Gulfstaterna blev en viktig destination för turkiska migranter med omkring 700 000 turkiska gästarbetare i regionen mellan 1975– 1995.81

Under 1980-talet blev Turkiets roll som destinationsland för migranter från framför allt Sovjetunionen och länder i Östeuropa successivt allt större. Denna trend har hållit i sig och länder som

81 Icduygu (2008).

313

Bilaga 2

SOU 2010:40

Moldavien, Ukraina, Bosnien-Hercegovina och Georgien, samtliga stora mottagare av remitteringar, har en relativt stor utvandring till Turkiet. Samtidigt har Turkiet förblivit ett ursprungsland för migr- ation till bl.a. Ryssland och Ukraina, ofta inom ramen för olika matchningsprogram eller säsongsarbetarprogram.

Sedan mitten av 1990-talet har den turkiska migrationen till EU minskat dramatiskt. Begränsningar i tillstånd och viseringar från europeisk sida är ett skäl, men ännu viktigare är det faktum att den inhemska ekonomiska utvecklingen tagit fart vilket lett till att färre individer överväger migration som en strategi för att få det eko- nomiskt bättre.

Turkiska myndigheter bedriver inget formaliserat arbete riktat till den turkiska diasporan i utlandet.82

Ukraina

Befolkning: 45 milj. (2010) BNP/Capita: 4 320 US dollar (2008) 83

Totala remitteringar: 5,8 mdr USD (2008)84 Remitteringar som andel av BNP (%): 3,2 (2008) Nettomigration (2005-10): -0,3/1 000 invånare85 De största destinationsländerna: Ryssland, USA, Polen, Israel samt Kazakstan

HDI-placering: 85

Migranter av ukrainskt ursprung bosatta i Sverige: 4 235 (2009) Andel som förvärvat svenskt medborgarskap: 46 %

Ukrainska arbetskraftsmigranter till Sverige under AKI (2009): 371

Gäststudenter från Ukraina läsåret 2001/02 respektive 2008/09: 38 respektive 149

Antal vänortssamarbeten mellan Sverige och Ukraina: 4

82Icduygu (2008).

83Se vidare www.sida.se

84IOM (2010).

85IOM (2010). Se vidare www.iom.int/jahia/Jahia/ukraine

314

SOU 2010:40

Bilaga 2

Relationerna mellan Sverige och Ukraina

De bilaterala förbindelserna mellan Sverige och Ukraina har utvecklats betydligt under senare år. EU-dimensionen är central för relationen och Sverige är pådrivande inom EU för ett gradvis närm- ande mellan unionen och Ukraina. Sverige bedriver utvecklings- samarbete med Ukraina vars övergripande mål är ökad EU-inte- gration genom stöd för demokratisk samhällsstyrning och mänsk- liga rättigheter, samt inom naturresurser och miljö.

Den ukrainska diasporan i Sverige uppgick 2009 till 4 235 per- soner varav det stora flertalet kommit under de allra senaste åren. 371 personer från Ukraina kom under 2009 till Sverige som arbets- kraftsinvandrare, huvudsakligen för tjänstgöring inom jord- och skogs- bruksnäringen. Ett stadigt ökande antal gäststudenter från Ukraina studerar varje år i Sverige. Under läsåret 2008/09 uppgick antalet till 149, varav 77 kvinnor och 72 män.

Ukraina har under åren efter självständigheten tagit viktiga steg mot demokrati och marknadsekonomi, men allvarliga problem kvarstår. Den inrikespolitiska scenen har också karaktäriserats av intressekon- flikter och turbulens under de senaste åren.

Historien har skapat speciella förutsättningar för migration

Ukraina är ett land med lång migrationshistoria. Den ukrainska dia- sporan har spridits över världen i olika migrationsvågor. När Sovjet- unionen under andra världskriget flyttade fram sina gränser västerut flydde många ukrainare till Västeuropa, en del av dem via tyska fångläger. Från Europa fortsatte en stor del av dessa till USA och Kanada.

En grupp som efter självständigheten lämnat Ukraina i stor skala är judiska migranter som flyttat till Israel. Bara under 1993 lämnade 68 000 judar Ukraina.86 Denna grupp hade också en viss, men begränsad, möjlighet att lämna landet även under sovjettiden.87

Men rörligheten har varit stor även i andra riktningen. Ukraina har haft ett kontinuerligt inflöde av migranter från andra forna sovjet- republiker, numera OSS-stater. Under 1960-talet svarade denna

86 Malynovska (2004) Under 1970-talet lämnade 81 000 judiska migranter Ukraina för Israel.

315

Bilaga 2

SOU 2010:40

inflyttning för 12 procent av Ukrainas befolkningsökning, medan motsvarande siffra under 1980-talet var åtta procent.

Med Sovjetunionens sammanbrott och järnridåns fall öppnades möjligheter för en storskalig återvandring av grupper som utsatts för repression, som tvångsförflyttats eller som av andra skäl tvingats lämna landet, såväl från andra OSS-republiker till Ukraina som från Ukraina till framför allt Ryssland.88 Under sovjettiden skickades t.ex. arbetskraft från Ukraina för att delta vid omfattande byggprojekt i såväl Sibirien som ryska fjärran östern och har sedan blivit kvar där.89

En ny lagstiftning antogs 1990 som underlättar för personer av ukrainskt ursprung och härkomst att återvända och erbjudas med- borgarskap. Hundratusentals människor har hörsammat denna möjlighet och 1999 hade totalt sju miljoner från andra f.d. sovjetre- publiker erhållit ukrainskt medborgarskap.90

Under senare år har ukrainare i första hand lämnat landet för att arbeta utomlands. Drygt fem procent av den arbetsföra befolk- ningen i Ukraina har lämnat landet i detta syfte.91 Den största delen av arbetskraftsmigrationen sker till OSS-länder men ukrainska medborgare utgör också en av de största grupperna i Europa när det gäller arbetskraftsmigration. Framför allt Portugal, Spanien, Italien, Tjeckien, Polen och Ungern har stora ukrainska diasporor. Flera av dem som arbetar i EU-länder gör det dock utan erforderliga tillstånd. De grupper som migrerar i större skala och utan avsikt att bosätta sig permanent i ett tredje land utför ofta okvalificerade arbeten inom hushålls- och byggnadssektorn.92

Ett projekt med stöd av EU och IOM som syftar till att ”matcha” 50 ukrainska migranter med portugisiska arbetsgivare, har nyligen lanserats mellan Ukraina och Portugal. Projektet inne- fattar också stöd till återetablering av migranterna på den ukrainska arbetsmarknaden efter fullgjord tid i Portugal. Portugal och Ukraina har också ett bilateralt avtal om arbetskraftsmigration inom byggsektorn.93

88Hedberg och Malmberg (2008).

89Malynovska (2004).

90Ukrainas första medborgarskapslagstiftning: ”Ukrainian Law on Ukrainian Citizenship,” (13 nov 1991), som uppmuntrade återvandring genom beviljande av medborgarskap till per- soner med ukrainskt ursprung.

91Svenska ambassaden, Kiev (2010) I denna grupp inkluderas inte de som pendlar över gränsen till andra länder för att arbeta.

92Svenska ambassaden, Kiev (2010).

93EuropeAid, 2010 Se vidare www.ec.europa/europeaid/what/migration-

asylum/index_en.htm

316

SOU 2010:40

Bilaga 2

Migrationsverket har under en längre tid deltagit i ett samarbete rörande asyl- och migrationsfrågor med bl.a. Ukraina inom ramen för den s.k. Söderköpingsprocessen. Detta samarbete har finansi- erats av bl.a. Sida.

Synen på diasporan

Stora diasporagrupper från Ukraina återfinns i dag, förutom i Ryss- land och andra OSS-länder, i USA och Kanada. I syfte att knyta diasporan närmare arrangerades 1992 för första gången ”World Forum of Ukrainians”. Tonvikten för evenemanget var de stora återvandringsströmmarna till Ukraina från forna sovjetrepubliker och beslut fattades om att aktivt och praktiskt stödja dem som ville återvända till ”moderlandets jord”. Ett särskilt ministerium upp- rättades94 som bl.a. fick till uppgift att överse denna frivilliga åter- vandring liksom att hantera integrationsfrågor i återvandringens spår.

I ministeriets uppgifter ingår även att på olika sätt etablera rela- tioner med den ukrainska diasporan i utlandet.

Från regeringens sida är synen på de växande utgående migra- tionsströmmarna tudelad och ett arbete pågår för närvarande med att ta fram en strategi om hur det ökade utflödet av ukrainska arbets- kraftsmigranter ska hanteras. Å ena sidan har Ukraina, efter ett antal år av relativt god ekonomisk tillväxt, drabbats hårt av den ekonomiska krisen med hög arbetslöshet som följd. Ur denna aspekt är migr- ationen till gagn för så väl landet som för de enskilda individer som hittar arbete på andra håll, inte minst eftersom en stor del av de som söker sig utomlands för arbete kommer från landsbygden där möjligheterna att finna arbete är små.

Å andra sidan pekar mycket på att Ukraina, i likhet med bl.a. Ryssland och många andra länder, inom överskådlig tid kommer att drabbas av arbetskraftsbrist. Det finns en oro för att konkurrensen om arbetskraften, inte minst mellan Ukraina och Ryssland, kom- mer att öka framöver. Kompetensflykt i den ekonomiska krisens spår, framförallt när det gäller högutbildade ungdomar, är en rea- litet.

Minskande befolkning är ett allvarligt problem för Ukraina. Den politiska och ekonomiska utvecklingen på hemmaplan utgör det

94 Ukrainian Ministry of Nationalities and Migration.

317

Bilaga 2

SOU 2010:40

viktigaste incitamentet för att behålla såväl den kvalificerade som lågutbildade arbetskraften i landet.

318

Bilaga 3

Index som mäter utveckling

Generella mått på utveckling

BNP/Capita: Detta är det mest använda måttet på ett lands utveck- lingsnivå. BNP (bruttonationalprodukt) är ett aggregerat mått på ett lands materiella välstånd och beaktar endast sådant som kan pris- sättas, dvs. varor och tjänster. Måttet anges ofta fördelat per invånare.

Human Development Index (HDI): UNDP:s mått på mänsklig utveckling som baserar sig på tre indikatorer: förväntad livslängd, läskunnighet i vuxen ålder (mätt i antal skolår) samt BNP/capita. HDI rangordnar 182 länder (mellan 1–182) och ytterligare 12 länder omnämns utan ranking.1

Index som mäter utveckling utifrån politiska faktorer

Global Democracy Index (The Economist): Indexet ger ett mått på det politiska deltagandet och demokratin i ett land. Fem indikatorer används: valprocesser och pluralistiska inslag, respekt för medborgerliga rättigheter, regeringsduglighet, politiskt deltagande samt politisk kultur. Indexet rangordnar 165 länder från 1–165.2

1Se vidare www.hdr.undp.org/en/statistics

2Se vidare www.eiu.com

319

Bilaga 3

SOU 2010:40

Corruption Index (Transparency International). Indexet ger ett mått på korruptionens utbredning respektive öppenheten i ett land. Totalt rangordnas 180 länder baserat på mätvärden mellan 0 och 10.3

Index som mäter utveckling utifrån ekonomiska faktorer

Global Competitiveness Index (World Economic Forum): Detta index mäter ett lands internationella konkurrenskraft. 133 länder rangordnas där det högst placerad landet hade 5.6 (Schweiz) och det lägst placerade 9,5 (Burundi) under 2009.4

Knowledge Economy Index (Världsbanken): Indexet mäter ett lands ”kunskapsgrad”, innovationskraft etc. utifrån indikatorer så som antal patent, utvecklingsnivå etc. Indexet listar 145 länder baserat på mätvärden mellan 0–10.5

Index of Economic Freedom (Heritage Foundation och Wall Street Journal): Ett index som mäter graden av ekonomisk frihet i ett land utifrån tio indikatorer, däribland företagsfrihet, handelsfrihet, skatte- mässiga förutsättningar, “statens utgifter”, äganderätt, korruption, arbetsrättsliga faktorer med flera. Totalt 179 länder rangordnas utifrån mätvärden mellan 0–100. Nordkorea placerade sig sämst under 2009 (1,0) medan Hongkong låg i topp (89,7).6

Global Business Index (Världsbanken): Ett index som ger ett mått på förutsättningarna för att idka affärsverksamhet i ett visst land. Tio indikatorer ingår, bl.a. tidsåtgång för att registrera ett företag, lagstiftning kring äganderätt, tillståndshantering, investeringsskydd etc. Indexet rangordnar 183 länder (1–183).7

Index som mäter utveckling utifrån sociala faktorer

Basic Capabilities Index (Social Watch): Indexet mäter ett lands sociala utvecklingsnivå utifrån tre indikatorer: tillgång till mödravård, barna- dödlighet bland barn under fem år respektive andelen barn som fort-

3Se vidare www.transparency.org

4Se vidare www.weforum.org

5Se vidare www.worldbank.org

6Se vidare www.heritage.org/index/

7Se vidare www.doingbusiness.org

320

SOU 2010:40

Bilaga 3

farande går i skolan i årskurs fem. Detta index använder en grad- skala från 0–100 där 100 innebär att utvecklingen nått en tillfreds- ställande nivå. Länder som har ett BCI under 70 uppfattas befinna sig på en ”kritiskt låg utvecklingsnivå”.8

Legatum Prosperity Index (brittisk think-tank): Detta index identi- fierar nio olika drivkrafter bakom välstånd – ekonomiska funda- menta (tillväxtsiffror etc.), företagande och innovationsklimat, demokratiska institutioner, hälsa, utbildning, trygghet/säkerhet, samhällsstyrning, personlig frihet och socialt kapital. Utveck- lingsnivån mäts sedan utifrån 79 viktade undervariabler till dessa drivkrafter. Indexet listar 104 länder som rangordnas från 1–104.9

Gender Related Development Index (UNDP): Ett index som mäter jämlikhet mellan könen i ett visst land. De indikatorer som ligger till grund för indexet är könsskillnader i förväntad livslängd, läs- kunnighet i vuxen ålder, andelen kvinnor i utbildning samt för- väntad inkomst. Detta index är egentligen ett underindex till HDI och listar därmed, liksom HDI, 182 länder.10

Happy Planet Index (New Economics Foundation): Detta index mäter mänskligt välbefinnande och miljömässig påverkan, inte, som man kan tro, vilket land som är ”lyckligast” i världen. De indika- torer som vägs samman är upplevd tillfredsställelse med livet, för- väntad livslängd vid födseln samt ekologiskt och miljömässigt avtryck/capita. Totalt 178 länder tilldelades under 2009 en HPI- ranking. Costa Rica placerade sig i topp (76,1) och Zimbabwe längst ned (16,6).11

Satisfaction with Life Index (University of Leicester): Detta index ger ett subjektivt mått på ett lands utvecklingsnivå utifrån indi- viders upplevda hälsa och välstånd samt utbildningsnivå. Uppgift- erna baserar sig på djupintervjuer. 178 länder rangordnas. Under 2009 var mätvärdenas spännvidd mellan 100 (lägst) och 273,4 (högst).12

8Se vidare www.socialwatch.org

9Se vidare www.prosperity.com

10Se vidare www.hdr.undp.org

11Se vidare www.happyplanetindex.org

12Se vidare www.en.wikipedia.org/wiki/Satisfaction_with_Life_Index

321

Bilaga 3

SOU 2010:40

Child Development Index (Save the Children, UK): Indexet mäter utveckling utifrån ett barnperspektiv. Tre indikatorer används: hälsa (mätt i barnadödlighet under 5 år), undernäring (mätt i undervikt bland barn under 5 år) samt utbildning (mätt i andelen barn i skolåldern som inte går i skolan). 143 länder rankas.13

Gini index/Gini-koefficient: Måttet ger en indikation på inkomst- fördelningen i ett land. Ju närmare 0 ett land befinner sig, desto jämnare är fördelningen, ju närmare 100, desto större är de sociala klyftorna. En gini-koefficient som är högre än 60 indikerar att väl- ståndet i landet är extremt ojämlikt fördelat; 50–60 innebär mycket stor ojämlikhet och 40–50 indikerar att ojämlikheten är stor. En gini-koefficient på mellan 30–40 signalerar att välståndsfördel- ningen befinner sig på en måttlig nivå.

13 Se vidare www.savethechildren.org.uk/en/docs/child-development-index

322

SOU 2010:40 Bilaga 3

Tabell 1

Utvecklingsindex	Bosnien-Hercegovina	Etiopien		Indien
	placering (mätvärde)	rank (mätvärde)		rank (mätvärde)

BNP/capita (USD - 2009 års siffror från IMF)	89 (4,236)	170 (418)		139 (1,033)
HDI (HDR 2009, siffror från 2007)	76		171	134
Global Democracy Index (2008)	86 (5,7)	105	(4,52)	35 (7,8)
Corruption Index 2009 (Transparency International)	99 (3,0)	120 (2,7)		84 (3,4)
Global Competitiveness Index (2009-2010)	109 (3,53)	118	(3,43)	49 (4,30)
Knowledge Economy Index (2009)	79 (4,68)	141	(0,91)	109 (2,95)
Index of Economic Freedom	110 (56,2)	136	(51,2)	124 (53,8)
Doing Business Index (2008-2009)	116		107	133
Basic Capabilities Index (2009)	98		53	68
Legatum Prosperity Index (2009)	*		*	45
Gender Related Development Index (2009)	*		144	114
Happy Planet Index (2009)	65 (45,0)	124	(28,1)	35 (53,0)
Satisfaction with Life Index (2006)	137		153	125
Child Development Index	*	122 (36,43)		100 (26,62)
Ginikoefficient (UNDP) efter mätvärde (år)	35,8 (2009)	29,8 (2009)		36,8 (2009)

Utvecklingsindex	Irak	Kina		Somalia
	rank (mätvärde)	rank (mätvärde)		rank (mätvärde)
BNP/capita (USD - 2009 års siffror från IMF)	115 (2,245)	99 (3,566)		*
HDI (HDR 2009, siffror från 2007)	*		92	*
Global Democracy Index (2008)	116 (4,00)	136	(3,04)	*
Corruption Index 2009 (Transparency International)	176 (1,5)	79 (3,6)		180 (1,1)
Global Competitiveness Index (2009-2010)	*	29	(4,74)	*
Knowledge Economy Index (2009)	*	81	(4,47)	*
Index of Economic Freedom	*	140	(51,0)	*
Doing Business Index (2008-2009)	153		89	*
Basic Capabilities Index (2009)	88		97	*
Legatum Prosperity Index (2009)	*		75	*
Gender Related Development Index (2009)	*		75	*
Happy Planet Index (2009)	79 (42,6)	20	(57,1)	*
Satisfaction with Life Index (2006)	*		82
Child Development Index	*	32	(5,06)	135 (53,13)
Ginikoefficient (UNDP) efter mätvärde (år)	*		41,5	*

* uppgift saknas

323

Bilaga 3					SOU 2010:40

	Utvecklingsindex	Turkiet	Ukraina		Sverige
		rank (mätvärde)	rank (mätvärde)		rank (mätvärde)

	BNP/capita (USD - 2009 års siffror från IMF)	58 (8,427)	109 (2,538)		12 (43,147)
	HDI (HDR 2009, siffror från 2007)	79		85		7
	Global Democracy Index (2008)	87 (5,69)	53	(6,94)	1	(9,88)
	Corruption Index 2009 (Transparency International)	61 (4,4)	146 (2,2)			3 (9,2)
	Global Competitiveness Index (2009-2010)	61 (4,16)	82	(3,95)	4	(5,51)
	Knowledge Economy Index (2009)	61 (5,07)	51	(6,58)	2	(9,51)
	Index of Economic Freedom	67 (63,8)	162	(46,4)	21	(72,4)
	Doing Business Index (2008-2009)	73		142		18
	Basic Capabilities Index (2009)	92		98	plus 99
	Legatum Prosperity Index (2009)	69		61		3
	Gender Related Development Index (2009)	70		69		5
	Happy Planet Index (2009)	83 (41,7)	95	(38,1)	53 (48)
	Satisfaction with Life Index (2006)	133		174		7
	Child Development Index	48 (7,12)		*	13 (1,3)
	Ginikoefficient (UNDP) efter mätvärde (år)	43,2 (2009)	28,2 (2009)		25,0 (2009)

	* uppgift saknas

324

Statens offentliga utredningar 2010

Kronologisk förteckning

1.Lätt att göra rätt

–om förmedling av brottsskadestånd. Ju.

2.Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. Ju.

3.Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. M.

4.Allmänna handlingar i elektronisk form

–offentlighet och integritet. Ju.

5.Skolgång för alla barn. U.

6.Kunskapslägesrapport på kärnavfalls- området 2010

–utmaningar för slutförvarsprogrammet. M.

7.Aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhälls- områden. IJ.

8.En myndighet för havs- och vatten- miljö. M.

9.Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor. Jo.

10.Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställdhet i skolan. U.

11.Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. Ku.

12.I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. Ku.

13Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Fi.

14.Partsinsyn enligt rättegångsbalken. Ju.

15.Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. Ju.

16.Sverige för nyanlända. Värden, välfärds- stat, vardagsliv. IJ.

17.Prissatt vatten? M.

18.En reformerad budgetlag. Fi.

19.Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. U.

20.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning. Fi.

21.Bättre marknad för tjänstehundar. Jo.

22.Krigets Lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. Fö.

23.Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutredningsdirektivet, IMO:s olycksutredningskod. N.

24.Avtalad upphovsrätt. Ju.

25.Viss översyn av verksamhet och organisa- tion på informationssäkerhetsområdet. Fö.

26.Flyttningsbidrag och unionsrätten. A.

27.Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. N.

28.Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. U.

29.En ny förvaltningslag. Ju.

30.Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas. Fortsatt europeisk harmoni- sering. N.

31.Första hjälpen i psykisk hälsa. S.

32.Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. UD.

33.Kvinnor, män och jämställdhet i läro- medel i samhällskunskap. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställd- het i skolan. U.

34.På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. Ku.

35.Kunskap som befrielse? En metanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola 1969–2009. U.

36.Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. U.

37.Sverige för nyanlända utanför flykting- mottagandet. IJ.

38.Mutbrott. Ju.

39.Ny ordning för nationella vaccinations- program. S.

40.Cirkulär migration och utveckling

– kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. Ju.

Statens offentliga utredningar 2010

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Lätt att göra rätt

– om förmedling av brottsskadestånd. [1]

Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. [2]

Allmänna handlingar i elektronisk form

– offentlighet och integritet. [4] Partsinsyn enligt rättegångsbalken. [14]

Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. [15]

Avtalad upphovsrätt. [24] En ny förvaltningslag. [29] Mutbrott. (38)

Cirkulär migration och utveckling

– kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. [40]

Utrikespartementet

Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. [32]

Försvarsdepartementet

Krigets Lagar – centrala dokument om folk- rätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. [22]

Viss översyn av verksamhet och organisation på informationssäkerhetsområdet. [25]

Socialdepartementet

Första hjälpen i psykisk hälsa. [31]

Ny ordning för nationella vaccinations- program. [39]

Finansdepartementet

Upphandling på försvars- och säkerhets- området. [13]

En reformerad budgetlag. [18]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning. [20]

Utbildningsdepartementet

Skolgång för alla barn. [5]

Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av

Delegationen för jämställdhet i skolan. [10]

Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. [19]

Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. [28]

Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i samhällskunskap. En granskning på upp- drag av Delegationen för jämställdhet i skolan. [33]

Kunskap som befrielse? En metaanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola 1969–2009. [35]

Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. [36]

Jordbruksdepartementet

Den framtida organisationen för vissa fiske- frågor. [9]

Bättre marknad för tjänstehundar. [21]

Miljödepartementet

Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. [3]

Kunskapslägesrapport på kärnavfallsom- rådet 2010 – utmaningar för slutförvars- programmet. [6]

En myndighet för havs- och vattenmiljö. [8] Prissatt vatten? [17]

Näringsdepartementet

Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutrednings- direktivet, IMO:s olycksutredningskod. [23]

Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. [27]

Tredje inre marknadspaketet för el och natur- gas. Fortsatt europeisk harmonisering. [30]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt mål- inriktat arbete på tre samhällsområden. [7]

Sverige för nyanlända. Värden, välfärdsstat, vardagsliv. [16]

Sverige för nyanlända utanför flykting- mottandet. [37]

Kulturdepartementet

Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. [11]

I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. [12]

På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. [34]

Arbetsmarknadsdepartementet

Flyttningsbidrag och unionsrätten. [26]