SOU 2010:26
Betänkande av Utredningen om flyttningsbidrag
Stockholm 2010
Flyttningsbidrag och unionsrätten
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar
av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress:
Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Orderfax: 08-598 191 91
Ordertel: 08-598 191 90
E-post: order.fritzes@nj.se
Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på
http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Tryckt av Elanders Sverige AB
Stockholm 2010
ISBN 978-91-38-23373-3
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för
Arbetsmarknadsdepartementet
Genom beslut den 26 november 2009 bemyndigade regeringen
statsrådet Sven Otto Littorin att tillkalla en särskild utredare med
uppgift att föreslå ändringar i reglerna om flyttningsbidrag. Till
särskild utredare förordnades samma dag Sören Öman, föreståndare
för Stockholm Centre for Commercial Law vid Stockholms
universitet.
Som sekreterare i utredningen har arbetat universitetslektorn
Staffan Ingmanson från och med den 15 januari 2010 till och med
den 14 mars 2010 och utredaren Thomas Lundberg från och med
den 1 februari 2010.
Jag överlämnar härmed betänkandet Flyttningsbidrag och unionsrätten
(SOU 2010:26). Utredningsuppdraget är därmed avslutat.
Stockholm i mars 2010.
Sören Öman
/Staffan Ingmanson
Thomas Lundberg
Innehåll
Sammanfattning .................................................................. 9
Författningsförslag ............................................................. 11
1 Utredningsarbetet och betänkandet........................... 13
1.1 Utredningsarbetet ................................................................ 13
1.2 Betänkandet .......................................................................... 13
BAKGRUND ...................................................................... 15
2 Bestämmelserna om flyttningsbidrag ......................... 17
2.1 Arbetsmarknadspolitiska flyttstöd genom tiderna ............ 17
2.2 Allmänna förutsättningar för flyttningsbidrag................... 19
2.3 Respenning ........................................................................... 21
2.3.1 Särskilda förutsättningar........................................ 21
2.3.2 Sökanderesa ............................................................ 21
2.3.3 Bohagstransport ..................................................... 22
2.4 Pendlingsstöd ....................................................................... 23
2.4.1 Särskilda förutsättningar........................................ 23
2.4.2 Dagpendling ........................................................... 24
2.4.3 Veckopendling ....................................................... 24
3 Flyttningsbidrag i siffror ........................................... 27
3.1 Inledning............................................................................... 27
3.2 Utvecklingen efter 2002....................................................... 27
3.2.1 Kostnaderna ........................................................... 27
5
Innehåll SOU 2010:26
3.2.2 Sökanderesa ............................................................28
3.2.3 Bohagstransport .....................................................29
3.2.4 Dagpendling............................................................30
3.2.5 Veckopendling........................................................30
3.3 Flyttningsbidrag 2009...........................................................31
3.3.1 Kostnader och antal beslut och individer .............31
3.3.2 Kön, ålder och födelseland ....................................36
3.3.3 Utbildning, arbetslöshetskassa och sökt yrke ......37
3.3.4 Inskrivningstid vid tidpunkten för beslutet
om flyttningsbidrag................................................39
3.3.5 Reslängd, avreseort och destination......................40
3.3.6 Vad hände med dem som fick
flyttningsbidrag?.....................................................42
4 Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete ..........45
4.1 Inskrivningen hos Arbetsförmedlingen är oreglerad .........45
4.2 Anvisningsinstrumentet är oreglerat...................................48
4.3 Sambandet mellan inskrivning/anvisning och rätten
till arbetslöshetsersättning ...................................................51
4.4 Bara en bråkdel som fått flyttningsbidrag har anvisats
arbetet....................................................................................56
5 Kontakter med kommissionen ...................................57
5.1 Förfrågan 2006......................................................................57
5.2 Förfrågan 2008 inom ramen för EU:s pilotprojekt ............57
5.3 Formell underrättelse 2009 ..................................................58
5.4 Motiverat yttrande 2010.......................................................63
6 EU-rättsliga regler....................................................67
6.1 En förändrad fördragsstruktur.............................................67
6.2 Kort om den fria rörligheten för arbetstagare ....................67
6.3 Att bevilja flyttningsbidrag bara för anställning i
Sverige innebär ett hinder för den fria rörligheten .............68
6
SOU 2010:26 Innehåll
6.4 Vilka personkategorier ska enligt unionsrätten ha
möjlighet till flyttningsbidrag?............................................ 70
6.4.1 Inledning................................................................. 70
6.4.2 Social förmån enligt förordning (EEG) nr
1612/68? ................................................................. 71
6.4.3 Förmån enligt förordning (EG) nr 883/2004?..... 73
6.4.4 Unionsmedborgare som finns här men inte
har inträtt på den svenska arbetsmarknaden ........ 77
6.5 Möjligheterna till undantag vid tvingande
allmänintresse ....................................................................... 79
6.6 EU-rättsliga aspekter på nuvarande villkor för
flyttningsbidrag .................................................................... 83
6.6.1 Inledning................................................................. 83
6.6.2 Utländska utbildningar.......................................... 84
6.6.3 Statsstöd ................................................................. 85
6.6.4 Svenska stödområden och fri rörlighet för
arbetstagare............................................................. 86
7 Flyttningsbidrag i våra grannländer............................ 89
7.1 Danmark ............................................................................... 89
7.2 Norge .................................................................................... 90
7.3 Finland .................................................................................. 90
ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG........................................ 91
8 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter..... 93
9 Unionsrätten bör inte nämnas i förordningstexten ....... 99
10 En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip................ 101
11 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag ................. 105
11.1 Inledning............................................................................. 105
11.2 Inskriven hos Arbetsförmedlingen ................................... 107
11.3 Anvisad av Arbetsförmedlingen ........................................ 107
7
Innehåll SOU 2010:26
8
11.4 Avser lämpligt arbete som det inte finns ett
godtagbart skäl att avvisa....................................................109
11.5 Bara förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt
motiverade...........................................................................113
11.6 Underlaget för bedömningen.............................................114
12 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..............115
13 Konsekvenserna för rörligheten och
arbetsmarknaden ...................................................117
13.1 Inledning .............................................................................117
13.2 Den geografiska rörligheten i Sverige................................117
13.3 Arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige .......................119
13.3.1 Flyttningar ............................................................119
13.3.2 Pendling ................................................................123
13.3.3 Sökanderesor ........................................................125
14 Budgetkonsekvenserna för staten ............................127
15 Författningskommentar ..........................................129
Bilagor
Bilaga 1 Utredningsdirektiven..................................................131
Bilaga 2 Förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag.........139
Bilaga 3 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens
föreskrifter (IAFFS 2004:3) om tillämpningen av
11 § lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring gällande lämpligt arbete ......143
Sammanfattning
Enligt förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag får Arbetsförmedlingen
under vissa förutsättningar lämna bidrag till förflyttningar
som sker av arbetsmarknadspolitiska skäl. I Arbetsförmedlingens
tillämpning har flyttningsbidrag bara lämnats för resa inom
Sverige. Europeiska kommissionen har inlett ett överträdelseärende
mot Sverige och påtalat att den tillämpningen kan utgöra ett enligt
EU-rätten otillåtet hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.
Utredningen har mot den bakgrunden haft i uppdrag att formulera
förslag till ändringar i reglerna om flyttningsbidrag.
Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingens tillämpning
utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare och att det
är mindre troligt att detta hinder skulle kunna rättfärdigas enligt
EU-rätten. Arbetsförmedlingen bör alltså ändra sin tillämpning i
enlighet med vad som krävs enligt EU-rätten, som i detta fall är
direkt tillämplig i Sverige. Att i själva förordningen om flyttningsbidrag
påminna om EU-rätten är dock både onödigt och olämpligt.
Utredningen föreslår att det ska gälla vissa tillkommande generella
villkor för att kunna få flyttningsbidrag. I enlighet med
utredningsdirektiven föreslås det dels att flyttningsbidrag bara får
lämnas till den som är inskriven som arbetssökande hos den
offentliga arbetsförmedlingen, dels att flyttningsbidrag bara får
lämnas avseende sådant arbete – inom eller utanför Sverige – som
sökanden har anvisats av den offentliga arbetsförmedlingen.
Dessutom måste arbetet vara att anse som ett lämpligt arbete som
sökanden inte har ett godtagbart skäl att avvisa. Vad som är ett
lämpligt arbete respektive ett godtagbart skäl för avvisning ska
bedömas enligt bestämmelserna om arbetslöshetsförsäkring.
Vidare föreslås det en uttrycklig bestämmelse om att flyttningsbidrag
bara får avse sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt
motiverade. Det gäller i praktiken redan i dag, men när
flyttningsbidrag enligt EU-rätten ska kunna lämnas också för
9
Sammanfattning SOU 2010:26
10
förflyttningar utanför Sverige finns det anledning att betona denna
förutsättning. Det ska göras en samlad bedömning där olika
arbetsmarknadspolitiska principer vägs mot varandra. Det innebär i
praktiken att flyttningsbidrag får lämnas för en längre förflyttning
än som är nödvändig för att sökanden ska få ett passande arbete
bara om en sådan förflyttning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad.
Det kan förflyttningen t.ex. vara om den sker till en ort där det
finns svår brist på den kompetens sökanden har eller om den sker
till en ort där det finns ett arbete som sökanden passar klart bättre
för än det närmaste lämpliga arbetet.
Ändringarna föreslås börja gälla från och med den 1 januari
2011.
De föreslagna ändringarna tillsammans med en korrekt tillämpning
av EU-rätten bedöms inte få några påtagliga konsekvenser för
den geografiska rörligheten och arbetsmarknadens funktionssätt i
Sverige. Det blir inte heller några budgetkonsekvenser för staten.
Författningsförslag
Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1999:594) om flyttningsbidrag
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:594) om
flyttningsbidrag
dels att 9 § ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 3 a §, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §
Flyttningsbidrag får bara lämnas
till den som är inskriven som
arbetssökande hos den offentliga
arbetsförmedlingen.
Flyttningsbidrag får bara lämnas
avseende sådant arbete
1. som sökanden har anvisats
av den offentliga arbetsförmedlingen,
och
2. som är att anse som ett
lämpligt arbete enligt 11 § första
stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
som det inte för
sökanden finns ett godtagbart skäl
enligt 45 a § första stycket 1 samma
lag att avvisa.
Flyttningsbidrag får bara avse
sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt
motiverade.
11
Författningsförslag SOU 2010:26
12
9 §1
Ersättning för bohagstransport får lämnas till den som
1. varit anmäld som arbetssökande
hos den offentliga arbetsförmedlingen
i minst sex månader,
1. varit inskriven som arbetssökande
hos den offentliga arbetsförmedlingen
i minst sex månader,
2. har fått en anställning som beräknas vara minst sex månader i
en annan ort än hemorten, och
3. har fått bostad i den orten eller i dess närhet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011. Äldre föreskrifter
ska tillämpas i fråga om ansökningar som gjorts och
anställningar som tillträtts före den 1 januari 2011.
1 Senaste lydelse 2004:1329.
1 Utredningsarbetet och
betänkandet
1.1 Utredningsarbetet
Utredningsdirektiven finns intagna som bilaga 1 till betänkandet.
Utredningen har samrått med Arbetsförmedlingen bl.a. vid två
sammanträden med företrädare för förmedlingen. Arbetsförmedlingen
har också getts tillfälle att lämna synpunkter på utkast till
texter i betänkandet. Faktauppgifter och statistik har hämtats in
från Arbetsförmedlingen och i viss utsträckning från våra grannländer.
Utredningen har samrått med tjänstemän som företräder Europeiska
kommissionen (kommissionen) vid ett sammanträde i
Bryssel, Belgien.
1.2 Betänkandet
Betänkandet är uppdelat i två delar, en del med bakgrundsavsnitt
och en del med överväganden och förslag, inklusive bedömningar
av konsekvenserna av förslagen. Som bilagor finns utredningsdirektiven
(bilaga 1), den nuvarande förordningen om flyttningsbidrag
(bilaga 2) och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter
om lämpligt arbete (bilaga 3).
13
BAKGRUND
2 Bestämmelserna om
flyttningsbidrag
2.1 Arbetsmarknadspolitiska flyttstöd genom
tiderna2
Flyttningsbidragen har en lång historia inom den svenska arbetsmarknadspolitiken.
Redan år 1913 infördes statsbidrag för resor till förväntad anställning
på annan ort. Ett krav för att få detta bidrag var att
bidragstagaren var medellös, vilket gav stödet karaktären av fattigvård
. År 1939 togs detta krav bort. Stödformen finns fortfarande
kvar, se avsnitt 2.3.2. Bidraget för s.k. tillträdesresa togs dock bort
2005.
Utöver bidrag som ersätter resor till förväntad anställning eller
en resa i samband med tillträde av anställning har det också funnits
bidrag som ersätter fördyrade levnadsomkostnader i samband med
en flytt eller som ersätter faktiska flyttkostnader.
Ersättning för fördyrade levnadsomkostnader i samband med
flytt har bl.a. omfattat ersättning för kostnader för att ha hushåll på
två orter för dem som inte omedelbart kunde anskaffa familjebostad
på orten. Familjebidraget som infördes 1958 täckte de direkta
kostnaderna för dubbelt boende genom hyresbidrag, bidrag för
maka eller husföreståndarinna och barntillägg. Familjebidraget
löpte ett år efter flyttningen men minskade med en fjärdedel per
tremånadsperiod. 1968 döptes familjebidraget om till bortavistelsebidrag
och gavs då endast till dem som hade för avsikt att flytta
permanent. Bidraget togs bort 1977.
2 Detta avsnitt är med några redigeringar och kompletteringar hämtat från SOU 2003:37
s. 61 ff. Redogörelsen i det betänkandet baserade sig i stor utsträckning på en skrift av Åsa
Olli som numera finns i uppdaterad version som Åsa Olli Segendorf, Arbetsmarknadspolitiskt
kalendarium II, IFAU-rapport 2003:9 s. 92 ff.
17
Bestämmelserna om flyttningsbidrag SOU 2010:26
År 1959 infördes starthjälp som riktade sig till heltidsarbetslösa
som hade för avsikt att flytta till en ny ort. Bidraget avsåg att täcka
kostnader som uppstod i början av flytten. Beloppet har varierat
beroende på om mottagaren flyttar med eller utan familj. Bidraget
var skattpliktigt till 1982. År 1987 förändrades reglerna för starthjälp.
Reglerna kom då att omfatta bara sådana sökande med
kvalificerad yrkesutbildning som erbjöds arbete i detta yrke på en
stödberättigad ort under förutsättning att sådan arbetskraft saknades
på orten. Starthjälp betalades bara ut till dem som flyttade till
orter utanför Stockholm, Göteborg och Malmö och arbetade i
yrken där det rådde överskottsefterfrågan på arbetskraft. Restriktiviteten
i de nya reglerna innebar i praktiken att starthjälpsbidraget
avskaffades. I prop. 1994/95:25 förslogs en regeländring, eftersom
regeringen ansåg att det var angeläget att den geografiska rörligheten
ökade. Detta skulle också innebära att arbetsförmedlingarna
kunde ställa högre krav på de arbetssökande att ta en annan
anställning även på annan ort. År 1995 återinfördes starthjälpen. År
2005 avskaffades starthjälpen, eftersom den visat sig vara mindre
verksam och betalats till en grupp som hade bättre förutsättningar
på arbetsmarknaden än vad inskrivna hos Arbetsförmedlingen
normalt hade.3
Flyttningsbidragen har under vissa perioder riktat sig mot specifika
geografiska områden, främst mot Norrlandsområden. År 1962
infördes ett utrustningsbidrag som riktade sig mot arbetslösa i
Norrbottens län och 1965 startades en försöksverksamhet med
inlösen av egnahemsfastigheter i Västernorrlands, Jämtlands,
Västerbottens och Norrbottens län. Reglerna gjorde det möjligt för
arbetssökande att avyttra sin bostad även i områden där det inte
fanns någon efterfrågan. År 1968 utökades inlösenverksamheten
till att omfatta inlösen av bostadsrätter även i andra län än i
norrlandslänen om synnerliga skäl fanns och 1971 blev inlösen av
egnahem en permanent åtgärd. Inlösenverksamheten avskaffades
1999. År 1986 infördes ersättning för två resor till hemorten i
månaden för byggnadsarbetare bosatta i Gotlands, Värmlands,
Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens
och Norrbottens län.
Andra bidrag har haft karaktären av tillfälliga krisåtgärder. År
1983 infördes traktamente vid dubbel bosättning för arbetstagare
3 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 50 ff.
18
SOU 2010:26 Bestämmelserna om flyttningsbidrag
som haft sin arbetsplats i Gällivare eller Kiruna kommun och mellan
den 1 juli 1985 och den sista december 1986 lämnades traktamente
för dubbel bosättning och bidrag till merkostnader för
dagliga arbetsresor som inte är skattepliktiga till arbetstagare som
är inskrivna vid en särskilt inrättad arbetsförmedling i Uddevalla.
Denna regel kom till för att mildra effekterna av nedläggningen av
Volvo Uddevallaverken 1984.
Flyttningsbidragen har också riktat sig mot olika grupper. År
1966 infördes en rad förutsättningar för att få flyttningsbidrag som
till stor del motsvarar dagens regler. Flyttningsbidragen riktade sig
inte bara mot dem som är arbetslösa utan också mot dem som löpte
risk att bli arbetslösa. För att få flyttningsbidrag skulle personerna
vidare inte antas kunna få arbete i eller i närheten av hemorten och
de skulle söka arbete på annan ort genom den offentliga arbetsförmedlingen.
Rörlighet mellan arbetsplatser inom samma företag
utgjorde inte någon grund för att få flyttningsbidrag och personer
som inte tidigare haft fast anställning skulle inte beviljas flyttningsbidrag
om det inte fanns synnerliga skäl för detta.
2.2 Allmänna förutsättningar för flyttningsbidrag
Flyttningsbidragen, som regleras i förordningen (1999:594) om
flyttningsbidrag, består i dag av två huvudsakliga bidragsformer,
respenning, som avser s.k. sökanderesor och bohagstransporter,
och pendlingsstöd, som avser dag- eller veckopendling. Bidragen
avser bara sådana flyttningar som sker av arbetsmarknadspolitiska
skäl (1 §). Flyttningsbidragen har ansetts som ett viktigt instrument
i arbetsmarknadspolitiken, främst för att stimulera geografisk
rörlighet och en flexibilitet på arbetsmarknaden och på så sätt
minska arbetslösheten och motverka arbetskraftsbrist.4 Flyttningsbidragen
syftar till att underlätta för dem som av arbetsmarknadsskäl
måste flytta till en annan ort. Bidragen ska stimulera till
rörlighet, men de ska inte stödja flyttningar som ändå skulle ha ägt
rum.5
Flyttningsbidrag får bara lämnas till den som har fyllt 25 år,
dock att den som fyllt 20 år kan få bidrag för sökanderesa (2 §).
Flyttningsbidragen är nämligen inte i första hand riktade till unga
4 Prop. 1998/99:100 s. 97.
5 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 51.
19
Bestämmelserna om flyttningsbidrag SOU 2010:26
som är en av de grupper som är mest flyttbenägna.6 Bidrag får
vidare inte lämnas om anställningen är arbetstagarens första efter
annan avslutad utbildning än arbetsmarknadsutbildning och
kommunal vuxenutbildning (3 §).
Flyttningsbidrag får inte lämnas, om anställningen på den nya
orten kan anses som en flyttning mellan arbetsplatser inom samma
företag (3 §).
Det är Arbetsförmedlingen som prövar frågor om flyttningsbidrag
(19 §). För att kunna få bidrag krävs det en ansökan, som ska
göras före sökanderesan eller flyttningen respektive, vid pendlingsstöd,
innan anställningen tillträds (11 och 18 §§). Arbetsförmedlingens
beslut om flyttningsbidrag får inte överklagas (19 § som
hänvisar till bl.a. 39 a § förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska
program).7 Dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen har
utfärdat allmänna råd för tillämpningen av förordningen och
administrativa föreskrifter för ärendehandläggningen (AMSFS
2005:10 och 2002:5).
I förordningen finns det också bestämmelser om vad som ska
gälla vid arbetskonflikter eller risk för sådana (4 §).
Ett i princip genomgående krav för att få flyttningsbidrag är att
man är arbetslös, eller var det alldeles innan man fick den anställning
som kräver förflyttning, och sökt arbete genom den offentliga
arbetsförmedlingen. Bara i två situationer kan den som inte är
arbetslös få flyttningsbidrag. Respenning för sökanderesa och
bohagstransport kan beviljas även den som riskerar att bli arbetslös
och respenning för bohagstransport kan under vissa förutsättningar
beviljas en arbetstagare som flyttar till eller från ett s.k. stödområde.
I förordningen och de anknytande föreskrifterna finns det,
förutom vad som sägs om stödområden i 6 § (se avsnitt 2.3.1), inte
några uttryckliga bestämmelser som begränsar möjligheterna att
lämna flyttningsbidrag för förflyttningar till eller från Sveriges
territorium. I Arbetsförmedlingens faktablad anges det dock
sådana begränsningar och det som anges där speglar enligt uppgift
också förmedlingens tillämpning. I SOU 2003:37 s. 73 anges det
t.ex. att länsarbetsnämnden i Skåne hade som policy att bevilja
6 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 51.
7 Jämför dock de generella bestämmelserna i 3 § andra stycket och 22 a § förvaltningslagen
(1986:223) om att överklagande av myndighetsbeslut hos allmän förvaltningsdomstol alltid
är tillåtet om det krävs med hänsyn till Europakonventionen.
20
SOU 2010:26 Bestämmelserna om flyttningsbidrag
flyttningsbidrag bara fram till nationsgränsen mellan Sverige och
Danmark. I Arbetsmarknadsstyrelsens numera upphävda allmänna
råd från 1999 för tillämpningen av förordningen fanns det i 2 § en
bestämmelse om att sökanderesa får ersättas om resan sker till ort
inom Sverige oavsett om anställningen avser arbete inom eller utom
Sverige.
2.3 Respenning
Flyttningsbidrag i form av respenning lämnas som nämnts för
sökanderesor och bohagstransporter.
2.3.1 Särskilda förutsättningar
Enligt huvudregeln i 5 § får respenning bara lämnas till den som är
arbetslös eller riskerar att bli det. Dessutom krävs det att personen
söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen och att han
eller hon bedöms inte kunna få arbete i eller nära hemorten.
Dessutom får, enligt 6 §, respenning under vissa förutsättningar
lämnas också till den som av anställningsskäl flyttar till eller från
ett sådant stödområde som avses i förordningen (1999:1382) om
stödområden för vissa regionala företagsstöd. Respenning får
således lämnas till den som har en yrkeshögskoleutbildning och
som har fått anställning i yrket vid ett stödberättigat företag i en
ort inom ett stödområde, om arbetskraft med sådan utbildning inte
finns att få tag i på orten. Detsamma gäller den som bor inom ett
stödområde och som har fått stadigvarande anställning i en annan
ort, om flyttningen förbättrar möjligheterna för någon annan
arbetssökande som har svårt att byta bostadsort att få arbete inom
stödområdet. Med hänsyn till att det i dessa fall krävs att man redan
fått en anställning torde respenning för sökanderesa inte vara
aktuellt.
2.3.2 Sökanderesa
Ersättning för resa och logi får lämnas för en arbetssökandes besök
i en annan ort, om besöket bedöms nödvändigt för att anställning
ska komma till stånd (8 §).
21
Bestämmelserna om flyttningsbidrag SOU 2010:26
Regeringen har ansett det rimligt att subventionera sökanderesor
för att stimulera arbetssökande att söka arbete utanför normalt
pendlingsavstånd. Den sökande vet nämligen inte vilket resultatet
av resan kommer att bli och kostnaden för resan kan bli ett hinder
särskilt för sökande som varit arbetslösa en längre tid.8
Ersättningens storlek beräknas enligt bestämmelserna om aktivitetsstöd
(10 §). Det innebär att ersättning ges med skälig kostnad
för resan. För att kostnader för resa med egen bil ska ersättas krävs
det dock att det är motiverat att resan görs med bil. Ersättningen
lämnas i så fall för bilresan med högst 185 öre per kilometer.
Kostnader för logi ersätts med den faktiska kostnaden, om
kostnaden är skälig.9
I Arbetsförmedlingens faktablad om respenning från juni 2008
anges det att respenning kan lämnas ”för besök på ort i Sverige” för
att söka anställning. I Arbetsmarknadsstyrelsens numera upphävda
allmänna råd från 1999 för tillämpningen av förordningen fanns det
som tidigare nämnts i 2 § en bestämmelse om att sökanderesa får
ersättas om resan sker till ort inom Sverige oavsett om anställningen
avser arbete inom eller utom Sverige. Den bestämmelsen
utmönstrades i de nu gällande allmänna råd som trädde i kraft år
2005.
2.3.3 Bohagstransport
Ersättning för bohagstransport får enligt 9 § lämnas till den som
varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen
i minst sex månader. Det krävs också att personen har fått
en anställning som beräknas vara minst sex månader i en annan ort
än hemorten och att han eller hon har fått bostad i den orten eller i
dess närhet.
Regeringen har ansett att det är viktigt att det finns ett stöd som
avlägsnar direkta hinder i form av kostnader för bohagstransport
för den som är arbetslös och tar ett arbete utanför normalt
pendlingsavstånd för att komma ur sin arbetslöshet. En begränsad
bohagstransport är enligt regeringen också viktig för att stärka
arbetslöshetsförsäkringen som en omställningsförsäkring och
tydliggöra de krav som finns på arbetslösa som får arbetslöshetser8
Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 52.
9 Förmodligen avses att kostnaden ersätts i den utsträckning den är skälig.
22
SOU 2010:26 Bestämmelserna om flyttningsbidrag
sättning att söka och ta arbete även utanför normalt pendlingsavstånd.10
Någon begränsning av storleken på ersättningen anges inte i
förordningen.
I Arbetsförmedlingens faktablad om respenning från juni 2008
anges det att respenning kan lämnas för anställningar ”i Sverige”.
2.4 Pendlingsstöd
Flyttningsbidrag i form av pendlingsstöd lämnas som nämnts för
dag- eller veckopendling.
För arbetssökande är det förknippat med lägre kostnader, såväl
direkta som indirekta, att dagspendla eller veckopendla jämfört
med att flytta. Förändringen blir inte lika stor för individen vid
pendling som vid en flytt. Individen tvingas inte bryta upp från sin
hemmiljö och tvingas inte heller ge upp platsspecifika tillgångar
som exempelvis sociala relationer och kännedom om närmiljön.
Regeringen har därför ansett att ett stöd till pendling skulle kunna
bidra till att individer i större utsträckning väljer att ta arbete
utanför normalt pendlingsavstånd och därmed leda till en förbättrad
matchning.11
2.4.1 Särskilda förutsättningar
Pendlingsstöd får enligt 16 a § lämnas bara till arbetslösa som sökt
arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen. Det krävs också
att personen inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten,
men att han eller hon har fått anställning på en ort som ligger på ett
sådant avstånd att kostnaden för en resa dit överstiger kostnaden
för en resa inom normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens
hemort. Pendlingsstöd lämnas dock inte om arbetstagaren i den
nya anställningen får reseersättning för pendlingskostnaden.
I Arbetsförmedlingens faktablad om pendlingsstöd från mars
2009 anges att pendlingsstöd endast får lämnas för anställningar ”i
Sverige”.
10 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 51.
11 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 50.
23
Bestämmelserna om flyttningsbidrag SOU 2010:26
2.4.2 Dagpendling
För pendlingsstöd för dagpendling krävs det att den nya anställningen
beräknas vara i sex månader eller längre (16 a §).
Pendlingsstöd för dagpendling får lämnas under högst tolv
månader och endast en gång för varje arbetssökande under en
tvåårsperiod (17 a §).
Pendlingsstöd för dagpendling lämnas för resekostnader som
överstiger de kostnader som en arbetstagare normalt skulle ha haft
för resor till och från ett arbete inom normalt pendlingsavstånd,
dock högst med 2 000 kr i månaden (17 §).
2.4.3 Veckopendling
För pendlingsstöd för veckopendling krävs det att sökanden bor på
en ort där arbetslösheten i yrket är hög och att han eller hon har
fått arbete i en region där det finns brist på arbetskraft i yrket. Det
krävs också att den nya anställningen beräknas vara i tre månader
eller längre (16 a §). Tidigare fanns det i Arbetsmarknadsstyrelsens
administrativa föreskrifter (8 § AMSFS 2002:5) en uttrycklig
bestämmelse om att en arbetsförmedling som avsåg att lämna
ersättning för veckopendling skulle kontakta arbetsförmedlingen
på anställningsorten för att förvissa sig om att det finns brist på
arbetskraft i det yrke som den sökande har. Den bestämmelsen
upphävdes dock 2006 (AMSFS 2006:21).
Pendlingsstödet för veckopendling med krav på att det ska
finnas en brist på arbetskraft i yrket i den mottagande regionen
syftar enligt regeringen till att motverka lokal arbetskraftsbrist och
risk för inflationsdrivande lönehöjningar såväl i tillväxtregioner
som i andra regioner.12
Pendlingsstöd för veckopendling får lämnas under sammanlagt
högst tolv månader under en fyraårsperiod (17 a §). Det har
bedömts att individen efter ett år själv bör kunna stå för kostnaderna
och göra avdrag för arbetsresor och kostnader för ökade
levnadskostnader i samband med dubbel bosättning enligt reglerna
i inkomstskattelagen.13
12 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 50.
13 Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 13, s. 50.
24
SOU 2010:26 Bestämmelserna om flyttningsbidrag
25
Pendlingsstöd för veckopendling lämnas enligt 17 § för skäliga
kostnader för en resa tur och retur mellan hemorten och arbetsorten
varannan arbetad vecka, Därutöver lämnas ersättning med
1 200 kr per månad, om den enskilde har kostnader för dubbelt
boende.
3 Flyttningsbidrag i siffror
3.1 Inledning
I detta avsnitt redovisas statistik kring flyttningsbidrag. Underlaget
till presentationen har hämtats från Arbetsförmedlingen. I vissa
redovisningar jämförs personer som fått flyttningsbidrag med det
genomsnittliga antalet personer som varje månad år 2009 var
inskrivna på Arbetsförmedlingen och registrerade som arbetslösa
eller deltagare med aktivitetsstöd i arbetsmarknadspolitiska
program. Den sistnämnda gruppen benämns i redovisningen ”Alla
arbetslösa”.
I SOU 2003:37 finns det statistik kring flyttningsbidrag avseende
tiden före 2003.
3.2 Utvecklingen efter 2002
3.2.1 Kostnaderna
Kostnaderna för flyttningsbidragen har sedan 2003, förutom år
2006, legat mellan 55 och knappt 70 miljoner kronor per år. År
2006 var kostnaderna 78 miljoner kronor.
27
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
Figur 3.1 Kostnad per år för flyttningsbidrag 2003–2009. Miljoner kronor.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Under perioden 2003–2009 har kostnaderna för pendlingsstöd
blivit en allt större andel av kostnaderna för flyttningsbidrag,
medan kostnaderna för bohagstransport har minskat betydligt.
Under de tre senaste åren har de årliga genomsnittliga kostnaderna
per beslut varit cirka 841 kr för sökanderesor, 8 300 kr för
bohagstransporter, 11 250 kr för dagpendling och 16 400 kr för
veckopendling. Sedan 2008 har den genomsnittliga kostnaden per
beslut för sökanderesor ökat med knappt 5 procent, medan den
genomsnittliga kostnaden per beslut för övriga stödformer har
minskat. Minskningen var nära 20 procent för dagpendling, drygt
10 procent för veckopendling och drygt 6 procent för bohagstransport.
3.2.2 Sökanderesa
Förutom en tillfällig uppgång under år 2004 har antalet beslut om
respenning för sökanderesa varit relativt stabilt och legat kring
24 000 beslut per år. Uppgången år 2004 hade inte något samband
med en uppgång av antalet lediga platser eller antalet arbetssökande.
28
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
Figur 3.2 Antal beslut om respenning för sökanderesa 2003–2009
-
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
3.2.3 Bohagstransport
Antalet beslut om respenning för bohagstransport har från år 2004
minskat till en tredjedel. Under år 2004 fattades det 2 486 beslut,
och under år 2009 fattades det drygt 900 beslut.
Figur 3.3 Antal beslut om respenning för bohagstransport 2003–2009
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
29
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
3.2.4 Dagpendling14
Antalet beslut om pendlingsstöd för dagpendling har minskat med
ungefär en femtedel sedan 2006. Det året fattades det drygt
1 000 beslut om pendlingsstöd för dagpendling, medan det år 2009
fattades cirka 800 beslut.
Figur 3.4 Antal beslut om pendlingsstöd för dagpendling 2004–2009
-
200
400
600
800
1 000
1 200
2004 2005 2006 2007 2008 2009
3.2.5 Veckopendling15
Antalet beslut om pendlingsstöd för veckopendling har minskat
något sedan 2005, men år 2009 fattades det något flera beslut än
under år 2008. År 2006 fattades det 2 169 beslut om pendlingsstöd
för veckopendling, medan det år 2009 fattades 1 932 beslut.
14 Uppgifter om antal beslut om pendlingsstöd för dagpendling för 2003 går inte att urskilja i
tillgänglig statistik.
15 Uppgifter om antal beslut om pendlingsstöd för veckopendling för 2003 går inte att
urskilja i tillgänglig statistik och för 2004 fattades det inte några sådana beslut.
30
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
Figur 3.5 Antal beslut om pendlingsstöd för veckopendling 2005–2009
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2005 2006 2007 2008 2009
3.3 Flyttningsbidrag 2009
I detta avsnitt redovisas närmare uppgifter om flyttningsbidragen
år 2009.
3.3.1 Kostnader och antal beslut och individer
År 2009 betalades det ut drygt 66 miljoner kronor i flyttningsbidrag.
Knappt hälften (44 procent) avsåg veckopendling, och nästan
en tredjedel (32 procent) avsåg sökanderesor. Av pendlingsstödet
för veckopendling avsåg 19,5 miljoner kronor reseersättning och
10,5 miljoner kronor dubbelt boende.
31
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
Figur 3.6 Flyttningsbidrag utbetalade 2009 fördelat på stödform
21 156 258 kr;
32%
7 680 772 kr;
7 659 110 kr;
12%
12%
29 884 139 kr;
44%
Sökanderesa
Bohagstransport
Dagpendling
Veckopendling
Den genomsnittliga kostnaden per beslut år 2009 var cirka 890 kr
för sökanderesor, 8 500 kr för bohagstransporter, 9 600 kr för
dagpendling och 15 500 kr för veckopendling.
Kostnaderna för flyttningsbidrag varierade en hel del mellan de
olika länen i Sverige. Hälften av kostnaderna för pendlingsstöd för
dagpendling uppkom till följd av beslut fattade i Södermanlands
och Västmanlands län. Drygt en tredjedel av kostnaderna för
pendlingsstöd för veckopendling härrörde från beslut fattade i
Norrbottens och Västernorrlands län. En fjärdedel av kostnaderna
för respenning för bohagstransport härrörde från beslut fattade i
Skåne och Västra Götalands län.
32
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
Tabell 3.1 Andel av totala kostnaden 2009 för beslut om flyttningsbidrag
fördelat på stödform och det län där beslutet fattats, procent
Län Sökande resa
Bohagstransport
Dagpendling
Veckopendling
Alla
beslut
Arbetsförmedlingen
Kultur*
6 2 2 44
Arbetsförmedlingen
Sjöfart*
0 0
Blekinge län 2 1 1 2 2
Dalarnas län 4 2 2 4 4
Gotlands län 1 3 2 2
Gävleborgs län 5 6 3 4 4
Hallands län 3 2 2 2 2
Jämtlands län 3 2 0 3 3
Jönköpings län 2 3 1 1 2
Kalmar län 3 4 0 2 3
Kronobergs län 2 4 2 1 2
Norrbottens län 6 9 2 22 13
Skåne län 10 11 2 7 8
Stockholms län 5 3 3 4 4
Södermanlands
län
4 2 31 2 6
Uppsala län 1 3 0 1 1
Värmlands län 3 4 0 3 3
Västerbottens
län
8 8 3 13 10
Västernorrlands
län
7 8 2 77
Västmanlands
län
3 4 20 2 5
Västra
Götalands län
14 11 11 7 10
Örebro län 3 4 6 3 3
Östergötlands
län
4 4 5 44
* Avser kultur- respektive sjöfartssektorn i hela riket.
Anmärkning: Avrundning har skett, varför summan i kolumnerna inte alltid blir 100.
33
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
Tabell 3.2 illustrerar hur ofta det i respektive län fattades beslut om
flyttningsbidrag i förhållande till länets andel av alla arbetslösa.16 I
Södermanlands län, som hade knappt en tjugondel av alla arbetslösa,
fattades det t.ex. en fjärdedel av alla beslut om pendlingsstöd för
dagpendling.
Tabell 3.2 Andel av totala antalet beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelat
på stödform och sökandens län, procent
Län/enhet
Sökanderesa
Bohagstransport
Dag pendling
Vecko pendling
Alla
arbetslösa
Blekinge län 2 1 2 1 3
Dalarnas län 5 4 2 4 3
Gotlands län 1 2 2 1
Gävleborgs län 6 5 3 5 5
Hallands län 3 2 3 2 2
Jämtlands län 2 2 1 4 2
Jönköpings län 2 3 1 2 3
Kalmar län 3 2 0 2 2
Kronobergs län 3 3 3 1 2
Norrbottens län 4 7 2 17 4
Skåne län 11 10 4 7 13
Stockholms län 5 5 6 8 12
Södermanlands län 9 3 25 2 4
Uppsala län 1 3 1 1 2
Värmlands län 4 4 1 3 4
Västerbottens län 4 6 3 13 4
Västernorrlands län 4 7 2 6 4
Västmanlands län 8 3 16 2 3
Västra Götalands län 14 16 13 11 17
Örebro län 4 7 5 3 4
Östergötlands län 5 5 5 4 6
Anmärkning: Avrundning har skett, varför summan i kolumnerna inte alltid blir 100.
16 Sökande inskrivna vid Arbetsförmedlingen Kultur och Arbetsförmedlingen Sjöfart, som
har rikstäckande verksamhet, har hänförts till sitt hemlän.
34
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
Den stödform som berörde allra flest personer var sökanderesorna
(drygt 14 500 individer år 2009). Övriga stödformer berörde
betydligt färre personer (mellan drygt 700 och drygt
1 500 individer år 2009).
Tabell 3.3 Antal individer som fått beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelat
på stödform och kön
Sökanderesa Bohagstransport
Dagpendling Veckopendling
Kvinnor 6 045 410 308 612
Män 5 518 481 402 957
Totalt 14 563 891 710 1 569
De allra flesta besluten avsåg respenning för sökanderesa (nästan
24 000 beslut år 2009), medan betydligt färre beslut fattades
avseende övriga stödformer (mellan 800 och drygt 1 900 beslut per
stödform år 2009).
Figur 3.7 Antal beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelat på stödform
1 932;
7%
804;
3%
906;
3%
23 857;
87%
Sökanderesa
Bohagstransport
Dagpendling
Veckopendling
I genomsnitt fick år 2009 varje individ 1,65 beslut om respenning
för sökanderesa. 4 670 personer fick fler än ett beslut om respenning
för sökanderesa under 2009. Bara 15 personer fick flera beslut
om respenning för bohagstransport under 2009.
35
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
3.3.2 Kön, ålder och födelseland
I förhållande till könsfördelningen för alla arbetslösa fick män
oftare pendlingsstöd för veckopendling, medan kvinnor oftare fick
respenning för bohagstransport.
Tabell 3.4 Andel beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelade på om
mottagarna är kvinnor eller män, procent
Sökanderesa
Bohagstransport
Dagpendling
Veckopendling
Alla
arbetslösa
Kvinnor 41 46 44 39 43
Män 59 54 56 61 57
Det var främst personer under 50 år som fick flyttningsbidrag.
Tabell 3.5 Andel beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelade på mottagarna
indelade i olika åldersgrupper, procent
Sökanderesa
Bohagstransport
Dagpendling
Veckopendling
Alla
arbetslösa
18–24 år 14 1 1 0 23
25–29 år 18 22 15 17 12
30–39 år 26 39 34 27 21
40–49 år 23 24 27 29 20
50–54 år 9 7 9 13 8
55–59 år 7 6 8 10 8
60–64 år 3 1 5 4 7
Personer som är födda utanför Sverige fick i förhållande till sin
andel av alla arbetslösa mer sällan pendlingsstöd för veckopendling
och respenning för sökanderesa.
36
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
Tabell 3.6 Andel beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelade på mottagare
födda i respektive utanför Sverige, procent
Sökanderesa
Bohagstransport
Dagpendling
Veckopendling
Alla
arbetslösa
Födda i
Sverige
79 68 69 79 71
Födda
utanför
Sverige
21 32 31 21 29
3.3.3 Utbildning, arbetslöshetskassa och sökt yrke
Personer med hög utbildningsnivå var påtagligt överrepresenterade
bland dem som fick flyttningsbidrag i förhållande till sin andel av
alla arbetslösa.
Tabell 3.7 Andel beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelade på mottagarens
högsta utbildning, procent
Sökanderesa
Bohagstransport
Dagpendling
Veckopendling
Alla
arbetslösa
Förgymnasial
< 9 år
2 4 5 4 9
Förgymnasial
≥ 9 år
6 8 9 8 17
Gymnasial 34 27 32 31 51
Eftergymnasial
< 2 år
8 7 7 7 6
Eftergymnasial
≥ 2 år
48 49 45 47 16
Forskarutbildning
2 5 2 4 1
Den största andelen, 22 procent, av dem som fick ett beslut om
respenning för sökanderesa tillhörde Unionens arbetslöshetskassa.
Cirka 18,5 procent tillhörde Akademikernas erkända arbetslöshetskassa
och 16 procent var inte medlem i någon arbetslöshetskassa
eller var utförsäkrade. De som i första hand sökte arbete som
försäljare var den största andelen arbetssökande som fick en
37
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
sökanderesa. Nära 4 procent (934 beslut) sökte arbete som företagsförsäljare
och cirka 3,5 procent (816 beslut) som försäljare i
fackhandel. Det tredje vanligaste sökta yrkesområdet var systemerare/programmerare
med 749 beslut.
Den största andelen, 21 procent, av dem som fick ett beslut om
respenning för bohagstransport tillhörde Akademikernas erkända
arbetslöshetskassa. Drygt 17 procent tillhörde inte någon arbetslöshetskassa
eller var utförsäkrade. Cirka 14 procent tillhörde
Unionens arbetslöshetskassa. Den största andelen, 3,5 procent,
sökte i första hand arbete som läkare. De därnäst vanligaste sökta
yrkesområdena var försäljare i fackhandel och grundskollärare med
en andel om 3 procent vardera.
Den största andelen, 25 procent, av dem som fick ett beslut om
pendlingsstöd för dagpendling tillhörde Unionens arbetslöshetskassa.
Drygt 20 procent tillhörde Akademikernas erkända arbetslöshetskassa,
och 10 procent tillhörde inte någon arbetslöshetskassa
eller var utförsäkrade. Den största andelen, 3,5 procent, sökte i
första hand arbete som systemerare/programmerare. De därnäst
vanligaste sökta yrkesområdena var köks- och restaurangbiträden
(3,3 procent) och försäljare i fackhandel (2,9 procent).
Den största andelen, 23,5 procent, av dem som fick ett beslut
om pendlingsstöd för veckopendling tillhörde Akademikernas
erkända arbetslöshetskassa. Knappt 19 procent var anslutna till
Unionens arbetslöshetskassa, och cirka 9 procent tillhörde inte
någon arbetslöshetskassa eller var utförsäkrade. Den största
andelen, 2,5 procent, sökte i första hand arbete som byggnadsträarbetare.
De därnäst vanligaste sökta yrkesområdena var grundskollärare
(2,3 procent) och svetsare/gasskärare (2,2 procent).
Man skulle kunna anta att de som söker arbete i yrken där det
över i stort sett hela landet finns brist på arbetskraft skulle vara
underrepresenterade bland dem som fick flyttningsbidrag. Så
verkar dock inte vara fallet. För 2009 identifierade Arbetsförmedlingen
tio yrken där det bedömdes finnas brist på arbetskraft
(bristyrken) och tio yrken där det bedömdes finnas överskott på
arbetskraft (överskottsyrken).17 Drygt 10 procent av de personer
som fick flyttningsbidrag sökte arbete inom dessa bristyrken,
medan bara 7 procent av alla arbetslösa sökte arbete inom bristyrken.
Drygt 7 procent av de som fick flyttningsbidrag sökte arbete
17 Arbetsförmedlingen Var finns jobben? Bedömning för perioden 2009 och en långsiktig
utblick, s. 8.
38
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
inom överskottsyrken, medan drygt 14 procent av alla arbetslösa
sökte arbete inom överskottsyrken.
3.3.4 Inskrivningstid vid tidpunkten för beslutet om
flyttningsbidrag18
Majoriteten av besluten om flyttningsbidrag avsåg personer som
varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen i mer än 6 månader.
Tabell 3.8 Andel beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelade mottagarnas
perioder som inskriven hos Arbetsförmedlingen före beslutet,
procent
Sökanderesa Bohagstransport
Dagpendling Veckopendling
0–6 mån. 46 23 34 34
6–12 mån. 24 37 24 31
1–2 år 13 20 17 17
2–3 år 5 7 9 6
> 3 år 11 13 15 13
Mediantiden från inskrivning till ett beslut om pendlingsstöd eller
respenning för bohagstransport var 249–295 dagar, och ungefär 25–
35 procent av besluten om dessa stödformer avsåg personer som
hade varit inskrivna högst ett halvår. Mediantiden från inskrivning
till ett beslut om respenning för sökanderesa var cirka 170 dagar,
och nära hälften av besluten om denna stödform avsåg personer
som hade varit inskrivna högst ett halvår.
Den genomsnittliga tiden från inskrivning till ett beslut om
flyttningsbidrag var 439 dagar. För dem som sökte arbete inom
bristyrken var den genomsnittliga inskrivningstiden över 373 dagar
och för dem som sökte arbete inom överskottsyrken var motsvarande
tid över 518 dagar.
18 Uppgifterna om inskrivningstid är behäftade med viss osäkerhet beroende på vad som
synes vara varierande rutiner för registrering. Det finns dock inte något som tyder på annat
än att den genomsnittliga inskrivningstiden före beslut om respenning för bohagstransport
eller pendlingsstöd har ökat i förhållande till vad som redovisas för år 2001 och 2002 i SOU
2003:37 s. 90 ff.
39
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
3.3.5 Reslängd, avreseort och destination
De flesta bohagstransporter och veckopendlingar avsåg en sträcka
som var längre än 20 mil enkel resa. Nästan hälften av sökanderesorna
avsåg en så lång sträcka. Fyra femtedelar av dagpendlingarna
avsåg en sträcka på mindre än 10 mil enkel resa.
Tabell 3.9 Andel beslut om flyttningsbidrag 2009 fördelade på reslängd
enkel resa, procent. Reslängden har beräknats fågelvägen efter
befolkningstyngdpunkten i avrese- respektive destinationskommunen.
Sökanderesa Bohagstransport
Dagpendling Veckopendling
0–4,9 mil 7 1 19 1
5–9,9 mil 24 8 59 7
10–14,9 mil 13 10 19 13
15–19,9 mil 13 14 3 17
20–49,9 mil 35 47 0 42
50–99,9 mil 9 18 0 19
100 mil eller
längre
1 2 0 2
Den genomsnittliga reslängden för samtliga stödformer var
50,5 mil enkel resa för dem som rest från Norrbottens län. Detta är
nära 9 mil längre än genomsnittet för dem som rest från Västerbottens
län och drygt 17 mil längre än genomsnittet för dem som rest
från Västernorrlands län.
En sökanderesa var i genomsnitt 23 mil lång enkel resa. Män och
kvinnor reste i genomsnitt lika långt. Sökanderesorna gick till
största delen till storstadslänen. Över 55 procent av sökanderesorna
gick till Stockholms län (33 procent), Västra Götalands län
(12 procent) och Skåne län (11 procent). Det var till storstadskommunerna
Stockholm, Göteborg och Malmö, som det överlägset
största antalet sökanderesor gick. Nära 40 procent av alla
sökanderesor gick till arbetsgivare som var verksamma där.
Sökanderesorna utgick oftast från Västra Götalands län (13,8 procent)
och Skåne län (10,8 procent).
En bohagstransport var i genomsnitt 35 mil lång enkel resa. Män
och kvinnor flyttade i genomsnitt ungefär lika långt (36 mil för
kvinnor och 34 mil för män). Också de flesta bohagstransporterna
40
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
gick till de tre storstadslänen (45,8 procent), även om dessa län inte
dominerade lika mycket som för sökanderesorna. Det län som hade
den största andelen beslut (15,5 procent) var Västra Götalands län.
De län som därefter hade de största andelarna var Skåne län
(10 procent) och Norrbottens län (7 procent).
Det genomsnittliga avståndet enkel resa för dagpendling var
knappt 8 mil. Kvinnor och män dagpendlade i genomsnitt ungefär
lika långt (7,9 mil för kvinnorna och 8 mil för männen). De yngsta
åldersgrupperna dagpendlade i genomsnitt något längre än de äldsta
(8,2 mil för åldersgruppen 25–34 år och 7,1 mil för personer som är
60 år eller äldre). En fjärdedel av besluten fattades i Södermanlands
län. De län som därefter hade de största andelarna var Västmanlands
län (16 procent) och Västra Götalands län (13 procent).
Drygt 28 procent av besluten avsåg dagpendling till Stockholm län.
Därnäst var det vanligast att besluten avsåg dagpendling till Västra
Götalands län (12,5 procent) och Södermanlands län (10,2 procent).
Det genomsnittliga avståndet enkel resa för veckopendling var
33 mil. Kvinnor och män veckopendlade i genomsnitt ungefär lika
långt. De yngsta åldersgrupperna veckopendlade något längre än de
äldsta (35,2 mil för åldersgruppen 25–34 år och 31,2 mil för personer
som är 60 år eller äldre). Det län som hade den största
andelen beslut var Norrbottens län (17 procent), följt av Västerbottens
län (13 procent) och Västra Götalands län (10,5 procent).
Nästan en fjärdedel av besluten avsåg veckopendling till Stockholm
län. Därnäst var det vanligast att besluten avsåg veckopendling till
Norrbottens län (11,5 procent) och Västra Götalands län (7,5 procent).
41
Flyttningsbidrag i siffror SOU 2010:26
Tabell 3.10 Genomsnittlig reslängd i mil enkel resa per beslut om flyttningsbidrag
2009 fördelad på det län som resan utgick från. Reslängden
har beräknats fågelvägen efter befolkningstyngdpunkten
i avrese- respektive destinationskommunen.
Sökanderesa Bohagstransport Dagpendling Veckopendling
Blekinge län 23 29 8 25
Dalarnas län 19 25 8 24
Gotlands län 26 30 26
Gävleborgs län 20 27 11 25
Hallands län 24 29 10 30
Jämtlands län 31 45 6 32
Jönköpings län 22 20 8 22
Kalmar län 23 29 10 21
Kronobergs län 20 28 9 33
Norrbottens län 51 76 6 46
Skåne län 26 41 8 45
Stockholms län 31 32 9 32
Södermanlands län 10 21 6 27
Uppsala län 26 30 7 29
Värmlands län 20 27 11 23
Västerbottens län 43 53 9 38
Västernorrlands län 33 40 8 36
Västmanlands län 11 26 8 27
Västra Götalands län 25 31 7 29
Örebro län 17 21 8 19
Östergötlands län 18 21 9 22
3.3.6 Vad hände med dem som fick flyttningsbidrag?
Av alla som under 2009 fick ett beslut om respenning för sökanderesa
hade nära hälften (49 procent) per den 31 december 2009
avaktualiserats19 hos Arbetsförmedlingen eller registrerats där som
arbetssökande med arbete.20 Det hade skett oftast för sökande från
Stockholms län (59 procent) och minst ofta för sökande från
Södermanlands län (40 procent) och Västernorrlands län
19 Se om avaktualisering avsnitt 4.1.
20 Tilldelats någon av sökandekategorierna 21 (Deltidsarbetslös), 22 (Tillfälligt timanställd),
31 (Tillfälligt arbete), 35 (Ombytessökande Samhall), 41 (Ombytessökande) 38, 39, 42, 43,
49, 77, 78 (anställningar med någon lönesubvention), 33, 36 eller 37 (Nystartsjobb).
42
SOU 2010:26 Flyttningsbidrag i siffror
43
(45 procent). 49 procent var registrerade som arbetslösa eller
deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.
Av alla som under 2009 fått ett beslut om respenning för bohagstransport
hade drygt fyra femtedelar (82 procent) per den 31
december 2009 avaktualiserats hos Arbetsförmedlingen eller
registrerats där som arbetssökande med arbete. Det hade skett
oftast för sökande från Stockholms, Uppsala och Västerbottens län
(över 90 procent) och minst ofta för sökande från Dalarnas,
Kronobergs, Gävleborgs och Jämtlands län (omkring 70 procent).
Bara 16 procent var registrerade som arbetslösa eller deltagare i
arbetsmarknadspolitiska program.
Av alla som under 2009 fått ett beslut om pendlingsstöd för
dagpendling hade fyra femtedelar (drygt 80 procent) per den 31
december 2009 avaktualiserats hos Arbetsförmedlingen eller
registrerats där som arbetssökande med arbete. Bara 18,5 procent
var registrerade som arbetslösa eller deltagare i arbetsmarknadspolitiska
program.
Av alla som under 2009 fått ett beslut om pendlingsstöd för
veckopendling hade drygt tre fjärdedelar (77 procent) per den 31
december 2009 avaktualiserats hos Arbetsförmedlingen eller
registrerats där som arbetssökande med arbete. Det hade skett
oftast för sökande från Gotlands län (90 procent), Västerbottens
län (89 procent) och Västmanlands län (86 procent) och minst ofta
för sökande från Kronobergs, Jämtlands och Norrbottens län
(cirka 65 procent). Bara 22 procent var registrerade som arbetslösa
eller deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.
Det verkar ha gått bra för förhållandevis många som sökte arbete
inom överskottsyrken och under 2009 fick ett beslut om
flyttningsbidrag i form av respenning för bohagstransport eller
pendlingsstöd. Per den 31 december 2009 hade knappt 70 procent
av dessa avaktualiserats hos Arbetsförmedlingen eller registrerats
där som arbetssökande med arbete.
4 Arbetsförmedlingens anvisning
till ledigt arbete
Enligt utredningsdirektiven ska flyttningsbidrag bara kunna beviljas
en arbetssökande som är inskriven hos den offentliga arbetsförmedlingen
och som (av denna) blir anvisad ett lämpligt arbete.
Därför lämnas här en redogörelse för Arbetsförmedlingens inskrivningar
av arbetssökande och anvisningar av arbete samt för bestämmelserna
angående lämpligt arbete i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
(ALF).
4.1 Inskrivningen hos Arbetsförmedlingen är
oreglerad
Det finns inga bestämmelser i lag eller förordning om att Arbetsförmedlingen
ska skriva in någon som arbetssökande och under
vilka förutsättningar det ska ske. I lagstiftning om arbetsmarknadspolitiska
åtgärder finns det dock bestämmelser som anknyter till
det fallet att någon är inskriven eller anmäld som arbetssökande
hos den offentliga arbetsförmedlingen.21 Som tidigare berörts
(avsnitt 2.3.3) är en förutsättning för respenning för bohagstransport
att man varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga
arbetsförmedlingen i minst sex månader.
I 9 § första stycket 3 ALF finns det en bestämmelse om att rätt
till arbetslöshetsersättning finns bara för sådana sökande som är
anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen
i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer. Enligt 2 § förordningen (1997:835) om
arbetslöshetsförsäkring är det Inspektionen för arbetslöshetsför21
Se t.ex. 16 § förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin och 13 §
förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar.
45
Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete SOU 2010:26
säkringen (IAF) som får meddela föreskrifter om på vilket sätt en
sökande ska vara anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen för
att ha rätt till ersättning enligt ALF.22 Sådana föreskrifter finns i
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS
2009:4) om anmälan hos den offentliga Arbetsförmedlingen för
rätt till ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Av föreskrifterna framgår
det att man kan anmäla sig som sökande hos Arbetsförmedlingen
på flera olika sätt, t.ex. genom personligt besök, elektroniskt
eller, under vissa förutsättningar, per telefon. Sker anmälan på
annat sätt än genom personligt besök ska den följas upp med ett
sådant besök inom viss tid. En sökande kan i efterhand få en
uppgift om dag för anmälan rättad om det är helt klarlagt av
Arbetsförmedlingen att sökanden har anmält sig som arbetssökande
en viss dag i enlighet med föreskrifterna (jämför 13 och 14 §§
AMSFS 2005:4).
Dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen har också utfärdat föreskrifter
om handläggningen av arbetsförmedlingsärenden med
bestämmelser kring inskrivning (AMSFS 2005:4). Enligt föreskrifterna
har alla som har rätt att arbeta i Sverige också rätt att skrivas
in vid och få service av den offentliga arbetsförmedlingen (1 §).
Inskrivning hos Arbetsförmedlingen görs genom att den sökande
vid ett personligt besök registreras i det ADB-baserade platsförmedlingssystemet
AIS (4 §). Av 7 § framgår det att inskrivning är
obligatorisk för den som vill ta del av Arbetsförmedlingens
tjänster, utom vissa allmänt tillgängliga informationstjänster. Man
kan vara inskriven hos Arbetsförmedlingen så länge man känner för
det. En arbetssökande som anmäler att han eller hon inte längre
önskar få del av Arbetsförmedlingens service ska avaktualiseras av
Arbetsförmedlingen. Med avaktualisering avses att en sökande
registreras som inte längre arbetssökande vid Arbetsförmedlingen
(27 §). Arbetsförmedlingen kan också på eget initiativ avaktualisera
en sökande men då krävs det att förmedlingen först frågar sökanden
om denne önskar kvarstå som aktuell arbetssökande vid
Arbetsförmedlingen (28 §).
22 Regeringen har emellertid också själv meddelat sådana föreskrifter i 16 § andra stycket
förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i form av en sådan
avanmälan som Arbetsförmedlingen ska göra till arbetslöshetskassan när den arbetssökande
inte längre håller kontakt med förmedlingen, och i enlighet med 22 § i den förordningen är
det Arbetsförmedlingen och inte Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen som meddelar
verkställighetsföreskrifter om avanmälan.
46
SOU 2010:26 Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete
Att vara anmäld respektive inskriven som arbetssökande hos
Arbetsförmedlingen är alltså två olika saker enligt de två myndigheternas
föreskrifter. Man är inskriven först sedan man vid ett
personligt besök blivit datorregistrerad, medan man redan före
besöket/registreringen kan vara anmäld (elektroniskt eller per
telefon) i den mening som avses i ALF. Inskrivningen består så
länge man själv önskar det. Anmälan torde dock ha giltig verkan
enligt ALF bara intill dess Arbetsförmedlingen gör en s.k. avanmälan
enligt 16 § andra stycket förordningen (2000:628) om den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten till berörd arbetslöshetskassa.23
En avanmälan innebär att Arbetsförmedlingen meddelar
arbetslöshetskassan att en sökande inte längre är anmäld hos
Arbetsförmedlingen i den ordning som bestämts i IAF:s föreskrifter
IAFFS 2009:4 (15 § AMSFS 2005:4). En avanmälan ska göras
om en arbetssökande inte besökt eller kontaktat den offentliga
arbetsförmedlingen efter kallelse eller enligt överenskommelse.
Enligt 15 § AMSFS 2005:4 ska en avanmälan göras bl.a. när en
arbetssökande reser utomlands utan att resan avser en anställningsintervju,
specificerad till tid och plats, som Arbetsförmedlingen
och den sökande gemensamt kommit fram till att den sökande bör
genomföra eller syftar till att söka anställning hos arbetsgivare på
orter inom normalt dagpendlingsavstånd i länder i Sveriges omedelbara
närområde enligt gjord överenskommelse med Arbetsförmedlingen.
Arbetsförmedlingen registrerar uppgifter om arbetssökande i en
arbetsmarknadspolitisk databas i enlighet med lagen (2002:546) om
behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten. Enligt 3 § förordningen (2002:623) om behandling
av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får
Arbetsförmedlingen i fråga om arbetssökande registrera bl.a.
uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med
Arbetsförmedlingen.
Per den 31 december 2009 fanns det 711 259 personer inskrivna
hos Arbetsförmedlingen.
23 Gör en person anspråk på ersättning under tid då Arbetsförmedlingen inte ansett honom
eller henne vara anmäld som sökande eller vägrat bevilja dispens för resa till utlandet, får
arbetslöshetskassan utreda saken och fatta ett beslut i ärendet, se kommentar av Inspektionen
för arbetslöshetsförsäkringen i dess elektroniska regelbok med försäkringsbestämmelser.
47
Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete SOU 2010:26
Tabell 4.1 Antal personer inskriva hos Arbetsförmedlingen den
31 december 2009 fördelade efter kategori
Kategori Antal
Arbetslösa 260 628
Sökande i program med aktivitetsstöd 158 488
Sökande som har arbete utan stöd 143 631
Sökande som har arbete med stöd 71 118
Nystartsjobb 22 503
Övriga inskrivna 54 991
Totalt 711 259
Källa: Arbetsförmedlingen
4.2 Anvisningsinstrumentet är oreglerat
Det finns inte heller några bestämmelser i lag eller förordning om
vad en anvisning till ledigt arbete innebär eller när eller hur
Arbetsförmedlingen får göra en sådan anvisning. Det finns däremot
bestämmelser i lagstiftning om arbetsmarknadspolitiska åtgärder
om Arbetsförmedlingens anvisning av personer till sådana åtgärder.24
I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska
verksamheten anges i stället att platsförmedling innebär att den
enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten (7 §).
Enligt 3 § förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter
i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får Arbetsförmedlingen
i fråga om arbetssökande i den tidigare nämnda
arbetsmarknadspolitiska databasen registrera uppgifter om anvisning
till arbete och resultatet av gjorda anvisningar.
Arbetsförmedlingens generaldirektör har den 18 november 2009
beslutat om riktlinjer för anvisning till bl.a. lämpligt arbete.25
Riktlinjerna är tillämpliga inom Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet
när en arbetssökande anvisas till en ledig plats och
innebär i fråga om anvisning till ledig plats följande.
En anvisning innebär en uppmaning till den arbetssökande att söka en
ledig plats. En anvisning ska lämnas i så god tid till den arbetssökande
att hon eller han har möjlighet att söka ett anvisat arbete. En anvisning
till arbete kan lämnas muntligt eller skriftligt till den arbetssökande i
samband med ett personligt besök, per telefon, per post eller e-post.
24 Se t.ex. 5–9 §§ förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.
25 Dnr Af-2009/113322.
48
SOU 2010:26 Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete
En muntlig anvisning ska åtföljas av en skriftlig bekräftelse. Finns det
skäl, kan en skriftlig anvisning skickas i rekommenderat brev med
mottagningsbevis. En lämnad anvisning och dess innehåll ska dokumenteras
i datasystemet AIS.
Vid anvisning till ledig plats ska den arbetssökandes kompetens ha
bedömts överensstämma med arbetsgivarens krav i platsbeskrivningen.
En bedömning av om det anvisade arbetet är att se som lämpligt för
den sökande, enligt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter
(IAFFS 2004:3) om lämpligt arbete, ska ha gjorts.
Vid anvisningen ska den arbetssökande få tillräcklig information för
att kunna ta ställning till det anvisade arbetet. Av innehållet i anvisningen
ska framgå arbetsgivarens kontaktuppgifter, arbetsuppgifter,
anställningens varaktighet, anställningens omfattning, arbetstider, om
kollektivavtal finns, och datum för den sökandes redovisning till Arbetsförmedlingen.
Den sökande ska uppmanas att senast vid angivet datum, i samband
med ett personligt besök, per telefon, post eller e-post, enligt gjord
överenskommelse, lämna redovisning om han eller hon sökt den anvisade
platsen eller inte. Vad den sökande redovisat ska registreras i
datasystemet AIS.
Det kan nämnas att Arbetsförmedlingen uppgett att det för
närvarande pågår ett utvecklingsarbete som innebär att anvisning
ska lämnas bara till inskrivna som är anmälda till en arbetslöshetskassa
eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Övriga
inskrivna ska i stället för anvisning få ett platsförslag som liksom en
anvisning ska vara ett resultat av en kvalitativ matchning och
bedömning från Arbetsförmedlingens sida av att den arbetssökandes
kompetens stämmer överens med arbetsgivarens krav och att
arbetet är lämpligt.
Sedan 2003 har antalet anvisningar till ledigt arbete minskat
betydligt. Förutom för en uppgång år 2007 har antalet anvisningar
fortlöpande minskat. Antalet anvisningar skiljer sig inte mellan
män och kvinnor.
49
Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete SOU 2010:26
Figur 4.1 Antal anvisningar till ledigt arbete år 2003–2009
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Källa: Arbetsförmedlingen
Av de drygt 4,5 miljoner anvisningar som gjordes under perioden
2003–2009 avsåg knappt 2 250, eller 0,05 procent, anvisningar till
arbeten utomlands. Knappt hälften av dessa anvisningar,
49 procent, avsåg arbete i Danmark, och 43 procent av dessa
anvisningar avsåg arbete i Norge.
Den största andelen, drygt 60 procent, av dem som anvisas till
ledigt arbete är öppet arbetslösa. Drygt 20 procent är ombytessökande.
En tiondel av alla som anvisas till ledigt arbete är deltagare i
något konjunkturberoende program.
En relativt stor andel av dem som anvisas är inte berättigad till
arbetslöshetsersättning, varför dessa anvisningar endast görs som
en följd av Arbetsförmedlingens matchningsfunktion. Andelen
anvisade som inte varit berättigad till arbetslöshetsersättning har
mer än fördubblats under perioden, från 11 procent år 2003 till
24 procent år 2009.
50
SOU 2010:26 Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete
4.3 Sambandet mellan inskrivning/anvisning och
rätten till arbetslöshetsersättning
Som tidigare nämnts krävs det för rätt till arbetslöshetsersättning
bl.a. att man är anmäld som arbetssökande hos den offentliga
arbetsförmedlingen (9 § första stycket 3 ALF). I avsnitt 4.1 har det
kommenterats hur denna anmälan såsom förutsättning för rätt till
arbetslöshetsersättning förhåller sig till inskrivningen som arbetssökande
hos Arbetsförmedlingen. En ytterligare förutsättning för
rätt till arbetslöshetsersättning är att man är beredd att anta
erbjudet lämpligt arbete (9 § första stycket 2 ALF). Ett erbjudet
arbete ska enligt 11 § första stycket ALF anses lämpligt, om
1. det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig
hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet samt andra
personliga förhållanden,
2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som
arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om
kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner
arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer
får vid jämförliga företag,
3. arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt
råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och
kollektivavtal, och
4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i
författning eller myndighets föreskrifter om åtgärder till förebyggande
av ohälsa eller olycksfall.
Enligt 11 § andra stycket ALF får regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om
lämpligt arbete. Enligt 26 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring
är det Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
som får meddela föreskrifter om lämpligt arbete enligt 11 § andra
stycket ALF. Sådana föreskrifter finns i Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens
föreskrifter (IAFFS 2004:3) om tillämpningen
av 11 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring gällande
lämpligt arbete. De nu gällande föreskrifterna finns intagna som
bilaga 3. Av föreskrifterna framgår det bl.a. att det är Arbetsförmedlingen
som ytterst gör bedömningen av vilka arbeten den
sökande ska söka (5 §). En bedömning av vad som kan anses vara
ett lämpligt arbete för den sökande ska göras med beaktande av
51
Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete SOU 2010:26
tillgången av arbetstillfällen över hela arbetsmarknaden (3 §). I 10–
14 §§ finns det föreskrifter om flyttning, arbetsresor och geografiskt
begränsade sökområden som innebär följande.
En sökande får under en skälig övergångsperiod på grund av
familjeskäl begränsa sitt sökområde geografiskt. Med geografiskt
begränsat sökområde menas att den sökande endast kan ta arbete
inom ett från bostaden begränsat område innebärande högst tolv
timmars daglig frånvaro. Med familjeskäl avses att
• ett barn eller någon annan medlem som ingår i hushållsgemenskapen
är beroende av den sökandes tillsyn och stöd och därför
kräver den sökandes dagliga närvaro, samt att hushållet inte kan
flyttas,
• den andre makens eller makans eller därmed jämställd persons
arbetsförhållanden medför att denne inte ensam kan sköta det
gemensamma hushållet eller flytta med till en annan bostadsort,
eller
• den sökande är ensamstående förälder och är beroende av stöd
från någon annan på bostadsorten för att kunna klara ett arbete.
Med skälig övergångsperiod avses den tid som krävs för den
sökande att kunna finna lösningar som gör att beroende och
stödbehov kan tillgodoses på annat sätt. Ett arbete ska därefter
anses vara lämpligt om den sökande kan besöka den gemensamma
bostaden varje vecka.
Kan den sökande resa mellan arbetsplatsen och bostaden på ett
godtagbart sätt, dvs. inom en rimlig tid och till en skälig kostnad,
ska arbetet anses vara lämpligt. Om det saknas allmänna kommunikationsmedel
till och från arbetet, men den sökande har tillgång till
annat färdsätt ska arbetet anses vara lämpligt. Om arbetstidens
förläggning kan anpassas till restider som gör det möjligt att ta sig
till och från arbetet på ett godtagbart sätt, ska arbetet anses vara
lämpligt.
Kan den sökande inte resa mellan bostaden och arbetsplatsen på
ett godtagbart sätt, men finns det möjlighet för den sökande att få
tillgång till ett boende på arbetsorten ska anvisat eller erbjudet
arbete anses vara lämpligt. Ett anvisat eller erbjudet arbete ska
anses vara lämpligt om det finns möjlighet för den sökande att få
tillgång till ett boende på arbetsorten vid anställningens tillträde.
Om ett anvisat eller erbjudet arbete innebär att den sökandes familj
52
SOU 2010:26 Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete
måste flytta med till arbetsorten, ska arbetet anses vara lämpligt om
en familjebostad kan påräknas inom rimlig tid.
Arbetsförmedlingen ska, enligt 6 § förordningen (2000:628) om
den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, i samråd med den som
söker arbete upprätta en individuell handlingsplan där den arbetssökandes
skyldigheter och planerade aktiviteter anges. Av handlingsplanen
ska, enligt 3 § Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter
(AMSFS 2004:11) om individuella handlingsplaner, bl.a. framgå de
yrken och yrkesområden samt geografiskt sökområde som är
aktuella. Om Arbetsförmedlingen och sökanden inte kan nå en
överenskommelse om innehållet i en handlingsplan, avgör Arbetsförmedlingen
till vilka arbeten eller arbetsmarknadspolitiska
program som sökanden ska anvisas och vilka tjänster som sökanden
ska erbjudas (7 § AMSFS 2004:11, jämför 5 § IAFFS 2004:3).
Enligt 16 § första stycket förordningen (2000:628) om den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska Arbetsförmedlingen
underrätta berörd arbetslöshetskassa och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
om en arbetssökande, som får eller begär
ersättning från en arbetslöshetskassa, bl.a. avvisar ett lämpligt
arbete som erbjuds eller på annat sätt genom sitt uppträdande
uppenbarligen vållar att en anställning inte kommer till stånd. I 19–
24 §§ AMSFS 2005:4 finns det ytterligare föreskrifter om en sådan
underrättelse.
Bakgrunden till att en sådan underrättelse ska lämnas är att den
berörda arbetslöshetskassan ska enligt 45 a § ALF för viss tid sätta
ned eller helt frånkänna den sökande arbetslöshetsersättning bl.a.
om han eller hon har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete utan
godtagbart skäl. Motsvarande gäller om den sökande utan att
uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande
uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd.
Ursprungligen angavs i föreskriften om lämpligt arbete (IAFFS
2004:3) att bedömningen av vad som kan anses vara lämpligt arbete
för den sökande skulle göras med beaktande av tillgången på
arbetstillfällen över hela den svenska arbetsmarknaden. År 2008
ändrades föreskriften så att de kursiverade orden togs bort26, och
det angavs i en kommentar av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
i dess elektroniska regelbok med försäkringsbestämmelser
att i begreppet hela arbetsmarknaden innefattas även arbets26
Den ändrade lydelsen motsvarar lydelsen av de föreskrifter om lämpligt arbete som
Arbetsmarknadsstyrelsen tidigare hade utfärdat, AMSFS 2001:10.
53
Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete SOU 2010:26
marknaden utanför Sveriges gränser. Bakgrunden till ändringen och
kommentaren var en dom från Regeringsrätten i juni 2008, RÅ
2008 ref. 45. Frågan i rättsfallet gällde om arbetslöshetsersättningen
för en arbetslös skulle sättas ned därför att han utan godtagbara
skäl hade avvisat erbjudande om lämpligt arbete i form av en
tidsbegränsad heltidsanställning på obestämd tid som byggnadssnickare
hos ett bemanningsföretag i Norge. Regeringsrätten kom
fram till att det saknades stöd i 11 § ALF för att generellt anse att
ett arbete inte är lämpligt enbart på den grunden att det är beläget i
ett annat land och anförde:
Frågan om ett arbete som erbjuds i ett annat land är lämpligt i ALF:s
mening måste enligt Regeringsrättens mening bedömas med hänsyn
till såväl de aspekter som anges i 11 § ALF – varom mera nedan – som
alla andra faktorer som på ett betydande sätt kan påverka den arbetssökandes
livssituation. Dit hör sådant som arbetets art, den arbetssökandes
erfarenhet av arbete av liknande slag, avstånd till hemorten,
språksvårigheter, stora skillnader i levnadsförhållanden m.m. I förevarande
fall kan noteras att [den arbetslöse] är verksam i byggnadsbranschen
och att hans bostadsort är belägen inte alltför långt från Norge,
som i såväl språkligt som kulturellt avseende har stora likheter med
Sverige. Många svenskar arbetar också i Norge. Regeringsrätten finner
därför att det faktum att det erbjudna arbetet var beläget i Norge inte i
sig utesluter att det var lämpligt i ALF:s mening. […]
För att ett erbjudet arbete ska anses lämpligt krävs enligt 11 § första
stycket 2 ALF att de anställningsförmåner som arbetet medför är
förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt
kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande
till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer
får vid jämförliga företag. Vid bedömningen av om detta
krav är uppfyllt när det gäller ett erbjudet arbete i ett annat land måste
enligt Regeringsrättens mening beaktas vilka förmåner som skulle ha
följt av ett likvärdigt arbete i Sverige. Detta gäller inte endast lön och
andra förmåner som utges av arbetsgivaren utan även sådana förmåner
som följer av den tillämpliga socialförsäkringslagstiftningen. Även
annan relevant lagstiftning som påverkar anställningsförmånernas
innehåll och storlek, såsom exempelvis skatterättslig och arbetsrättslig
lagstiftning, kan ha betydelse.
Att vissa skillnader finns mellan olika
länders regelsystem i dessa avseenden är oundvikligt och varje nackdel
som uppkommer till följd av att ett utländskt regelsystem blir tillämpligt
innebär inte att det erbjudna arbetet ska anses olämpligt. En samlad
bedömning får således göras av om de förmåner som det erbjudna
arbetet medför är skäliga i förhållande till de förmåner som skulle ha
följt av ett likvärdigt arbete i Sverige.
54
SOU 2010:26 Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete
Av artikel 13.1 i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av
systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras
familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, vilken är tillämplig även
inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), framgår –
såvitt gäller förmåner som omfattas av förordningen – att de personer
för vilka förordningen gäller omfattas av lagstiftningen i endast en
medlemsstat. Enligt artikel 13.2 ska den som är anställd för arbete
inom en medlemsstats territorium omfattas av denna medlemsstats
lagstiftning, även om han är bosatt inom en annan medlemsstats territorium
. Av förordningen följer således att [den arbetslöse], för det fall
han påbörjat anställningen i Norge, hade kommit att omfattas av norsk
socialförsäkringslagstiftning. [Den arbetslöse] har anfört att de norska
socialförsäkringsreglerna i vissa avseenden är mindre förmånliga än de
som gäller vid anställning i Sverige. De skillnader som han har åberopat
kan dock enligt Regeringsrättens mening inte anses vara så stora
att de vid en helhetsbedömning innebär att de förmåner som skulle ha
följt av arbetet i Norge inte var skäliga. Inte heller i övrigt har i målet
framkommit sådana omständigheter som gör att förmånerna framstår
som oskäliga. Kravet i 11 § första stycket 2 ALF får därmed anses ha
varit uppfyllt.
För att ett erbjudet arbete ska anses lämpligt fordras vidare enligt 11 §
första stycket 1 ALF att skälig hänsyn tagits till den sökandes personliga
förhållanden. Av utredningen i målet framgår att [den arbetslöse]
vid det aktuella tillfället hade tre minderåriga barn varav det yngsta var
åtta år. [Den arbetslöse] har anfört att han, om han antagit det erbjudna
arbetet, skulle ha varit borta från hemmet i mer är tolv timmar per
dygn samt att hans hustrus arbetstid var oregelbunden med mycket
kvällsarbete. Dessa omständigheter kan dock enligt Regeringsrättens
mening inte anses medföra att arbetet var olämpligt. Det yngsta barnet
var i och för sig i en sådan ålder att det fortfarande måste anses ha haft
visst behov av tillsyn. I detta sammanhang måste dock beaktas att det i
byggnadsbranschen inte är ovanligt att arbetet åtminstone periodvis är
förlagt till annan ort än hemorten. Det måste därför kunna begäras att
en arbetssökande inom denna bransch har en beredskap för att ett
arbete kan komma att erbjudas utanför hemorten vilket kan kräva
veckopendling mellan arbetet och bostaden. Av utredningen i målet
framgår att [den arbetslöse] vid det aktuella tillfället hade varit arbetslös
en tid.
Han hade därmed haft möjlighet att förbereda lösningar för
att tillgodose barnens behov av tillsyn för det fall han skulle bli erbjuden
ett arbete där daglig pendling inte var möjlig. Även kravet i 11 §
första stycket 1 ALF får således anses ha varit uppfyllt.
Det har inte påståtts att något av de övriga krav som anges i 11 § inte
var uppfyllt, varför det erbjudna arbetet får anses ha varit lämpligt i
den mening som avses i denna bestämmelse. Vad [den arbetslöse]
anfört om att han inte fått tillräcklig tid att sätta sig in i konsekvenserna
av att arbeta i Norge föranleder inte någon annan bedömning.
55
Arbetsförmedlingens anvisning till ledigt arbete SOU 2010:26
56
Några andra skäl för [den arbetslöse] att inte acceptera det i Norge
erbjudna arbetet vilka kunnat godtas enligt 45 a § första stycket 1 ALF
har inte framkommit.
4.4 Bara en bråkdel som fått flyttningsbidrag har
anvisats arbetet
År 2009 fattades det 27 499 beslut om flyttningsbidrag. Bara i fråga
om en bråkdel av besluten, något över en och en halv procent eller
434 beslut, hade det skett en anvisning till det arbete som beslutet
avsåg. Den stödform som hade den högsta andelen anvisningar var
pendlingsstöden, 3,5 procent för veckopendling och 3,9 procent för
dagpendling.
Enligt uppgifter från arbetsförmedlare följer de arbetssökande
oftast den handlingsplan som utarbetats gemensamt av förmedlaren
och den arbetssökande. Handlingsplanen innebär som regel en hög
grad av egen aktivitet av den arbetssökande, där Arbetsförmedlingen
stöttar den arbetssökande med självserviceinstrument på
Internet, matchning, platsinformation och bevakning och hemsändning
av information om intressanta platser att söka. Detta
arbetssätt gör att den arbetssökande ofta söker och får ett arbete
utan att ha blivit anvisad det. I praktiken anvisar Arbetsförmedlingen
vidare bara sådana lediga arbeten som anmälts till förmedlingen,
och det är i dag inte ens hälften av alla lediga arbeten som
anmäls till förmedlingen.27
27 Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsrapport 2009:1, s. 28 f.
5 Kontakter med kommissionen
5.1 Förfrågan 2006
I ett brev av den 22 december 2006 tog kommissionen upp frågan
om pendlingsstödet är en sådan förmån som omfattas av rådets
förordning (EEG) 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen
av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller
deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och frågan om
hur pendlingsstödet förhåller sig till principen om fri rörlighet för
arbetstagare. I sitt svar av den 11 maj 2007 anförde Arbetsmarknadsdepartementet
bl.a. följande:
Med hänsyn till den särskilda karaktär som pendlingsstödet har som
ett arbetsmarknadspolitiskt instrument för att öka rörligheten inom
ett visst område, att en behovsprövning görs i varje individuellt ärende,
att inget försäkringskrav eller avgiftskrav ställs på individen, samt att
stödet ges endast för att ersätta de faktiska resekostnaderna, anser vi
att stödet inte utgör en sådan förmån som omfattas av förordningen
1408/71/EG.
Därutöver krävs inte att den sökande har fullgjort karenstid eller att
denne sedan tidigare har en koppling till den svenska arbetsmarknaden.
Vi ser därför inte heller några problem i förhållande till den EGrättsliga
regleringen om fri rörlighet för arbetstagare.
5.2 Förfrågan 2008 inom ramen för EU:s
pilotprojekt
Med anledning av att kommissionen mottagit ett klagomål om
pendlingsstödet kontaktade kommissionen i juli 2008 Sverige med
en förfrågan inom ramen för EU:s pilotprojekt, som är ett system
för informationsutbyte och problemlösning. Klagomålet, som
framställts av en anonym svensk medborgare, bosatt i Sverige,
57
Kontakter med kommissionen SOU 2010:26
gällde att klaganden hade ansökt om pendlingsstöd för resor från
bostaden i Sverige till ett arbete i Danmark men fått avslag av
Arbetsförmedlingen med motiveringen att arbetsplatsen är belägen
utanför Sverige.
I sitt svar av den 7 november 2008 hänvisade Arbetsmarknadsdepartementet
till sitt tidigare svar och anförde bl.a. följande:
Mot bakgrund av EG-domstolens praxis skulle det visserligen kunna
hävdas att tillämpningen innebär en viss inskränkning av den fria
rörligheten. Men även om så skulle vara fallet framgår av domstolens
praxis att en inskränkning av den fria rörligheten kan vara motiverad
av arbetsmarknadspolitiska skäl under vissa omständigheter och på
vissa villkor. Eftersom reglerna om pendlingsstöd är arbetsmarknadspolitiskt
motiverade gör vi bedömningen att Arbetsförmedlingens
tillämpning inte strider mot EG-rätten.
5.3 Formell underrättelse 2009
Kommissionen accepterade inte Sveriges svar 2008 utan inledde ett
s.k. överträdelseärende. I en formell underrättelse till Sverige den
14 april 2009 anförde kommissionen att den ansåg att begränsningen
av pendlingsstödet till resor till arbetsplatser i Sverige kan
utgöra ett hinder för den fria rörligheten som är otillåtet enligt
artikel 39 i EG-fördraget. Som skäl för sitt ställningstagande angav
kommissionen:
EG-domstolen har vid upprepade tillfällen1 slagit fast att alla fördragsbestämmelser
som avser fri rörlighet för personer har till syfte att
underlätta utövandet av all yrkesverksamhet inom gemenskapens
territorium för gemenskapens medborgare och att förhindra åtgärder
som kan missgynna dessa medborgare när de utövar ekonomisk verksamhet
inom en annan medlemsstats territorium. I detta sammanhang
förfogar medlemsstaternas medborgare särskilt över rätten att lämna
sitt hemland för att bege sig till en annan medlemsstats territorium
och vistas där för att utöva ekonomisk verksamhet. Nationella bestämmelser
genom vilka en medborgare i en medlemsstat hindras eller
avskräcks från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet
utgör således hinder för denna frihet, även om de tillämpas
oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet (se bl.a. Bosman,
1 Dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman, REG 1995 s. I-04921; dom av den
17 mars 2005 i mål C-109/04, Kranemann, REG 2005, s. I-2421; dom av den 11 januari 2007
i mål C-208/05, ITC, REG 2007, s. I-181.
58
SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen
C-415/93; punkterna 94–96; Kranemann, C-109/04, punkterna 25–26
samt ITC, C208/05, punkterna 31–33).
Domstolen slog också fast att det är oförenligt med rätten till fri
rörlighet att en arbetstagare eller arbetssökande som söker arbete i en
annan medlemsstat behandlas på ett mindre förmånligt sätt än vad som
skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av de rättigheter i
fråga om fri rörlighet som han har enligt fördraget2.
Mot bakgrund av dessa iakttagelser anser kommissionen att det faktum
att sådana förmåner som de olika flyttningsbidragen i Sverige
beviljas enbart för anställning i Sverige kan utgöra ett hinder för den
fria rörligheten för arbetstagare. Något sådant villkor föreskrivs inte i
förordning (1999:594) om flyttningsbidrag, men de svenska myndigheterna
erkänner att detta villkor tillämpas som etablerad praxis.
De svenska myndigheterna medgav i sitt brev av den 7 november 2008
att det med hänsyn till EG-domstolens rättspraxis kan hävdas att
Arbetsförmedlingens praxis i viss utsträckning begränsar den fria
rörligheten, men påpekade också att en begränsning av den fria rörligheten
enligt EG-domstolens rättpraxis i vissa fall och på vissa villkor
kan vara berättigad av arbetsmarknadspolitiska skäl. De svenska myndigheterna
hävdar att bestämmelserna om pendlingsstöd är berättigade
av arbetsmarknadspolitiska skäl och att Arbetsförmedlingens praxis
därför inte strider mot EU-lagstiftningen.
Några vidare uppgifter om denna motivering av hindret för den fria
rörligheten har inte lämnats. Med stöd av väletablerad rättspraxis anser
EG-domstolen att en bestämmelse som hindrar den fria rörligheten för
arbetstagare endast kan tillåtas om den har ett legitimt syfte som är
förenligt med fördraget och är berättigad på grund av tvingande hänsyn
till allmänintresset. I ett sådant fall krävs det även att tillämpningen
av nämnda bestämmelse är ägnad att säkerställa uppnåendet av
syftet i fråga och att denna tillämpning inte går utöver vad som är
nödvändigt för att uppnå detta syfte (se bl.a. mål C-109/04, Kranemann
, punkt 33 samt C-208/05, ITC, punkt 37). De svenska myndigheterna
har inte redogjort för de arbetsmarknadspolitiska skäl som
skulle kunna motivera begränsningen av den fria rörligheten, för arbetstagare
beträffande rätt till flyttningsbidrag.
De har heller inte lagt
fram några argument för att visa att det faktum att flyttningsbidrag
lämnas enbart till personer anställda i Sverige inte går utöver vad som
är nödvändigt i detta avseende på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset
(krav på att proportionalitetsprincipen följs).
2 Dom i mål C-208/05, ITC (se ovan), punkt 34; dom av den 11 juli 2002 i mål 224/98,
D’Hoop, REG 2002, s. I-6191, punkt 18.
59
Kontakter med kommissionen SOU 2010:26
Kommissionen anser därför att Sverige har underlåtit att fullgöra sina
skyldigheter enligt artikel 39 i EG-fördraget.
I sitt svar till kommissionen den 13 augusti 2009 anförde regeringen
bl.a. följande:
Svenska regeringens inställning
Med anledning av kommissionens formella underrättelse ska regeringen
tillsätta en utredning som ska se över frågan och föreslå ändringar i
regelverket angående flyttningsbidragen som motiveras av den svenska
arbetsmarknadspolitiken samtidigt som de är icke-diskriminerande.
Skälen för regeringens inställning
Mot bakgrund av EG-domstolens uttalanden kan regeringen inte
förneka att Arbetsförmedlingens tillämpning av bestämmelserna om
flyttningsbidrag, dvs. att bidrag lämnas enbart för anställning i Sverige,
kan innebära ett visst hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.
Att neka en person pendlingsstöd med motiveringen att hans eller
hennes anställning är utomlands innebär att personen missgynnas i
förhållande till en person som har en anställning i Sverige.
Regeringen gör emellertid gällande att den nu omtvistade begränsningen
av flyttningsbidragen bör anses vara förenlig med EG-rätten med
hänsyn till att systemet med flyttningsbidrag är ett arbetsmarknadspolitiskt
instrument och med hänsyn till de arbetsmarknadspolitiska skäl
som ligger bakom flyttningsbidragen.
Arbetsmarknadspolitiken är en del av socialpolitiken och i första hand
en nationell angelägenhet. Medlemsstaterna beslutar själva om medel
och villkor för den politiken. Hur mycket medel som avsätts varje år
baseras på prognoser utifrån situationen i respektive land. Den modell
som sedan flera år används för samordning av medlemsstaternas arbetsmarknadspolitik
är den s.k. öppna samordningsmetoden med
gemensamma riktlinjer, nationella handlingsplaner, gemensamma
indikatorer, uppföljning och bedömning av kommissionen m.m. Regelverken
och budgetarna är dock nationella.
EG-domstolen har följaktligen också förklarat att det ankommer på
medlemsstaterna att välja åtgärder för att förverkliga de mål som de
uppställt för arbetsmarknaden och att medlemsstaterna har ett stort
utrymme för eget skön när de utövar denna behörighet. Domstolen
har även uttalat att främjandet av sysselsättningen utgör ett legitimt
socialpolitiskt mål (se dom i mål C-208/05, ITC Innovative Technology
Center GmbH mot Bundesagentur fur Arbeit, punkt 39, och däri
angivna hänvisningar).
60
SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen
Det övergripande målet för den svenska arbetsmarknadspolitiken är att
bidra till en väl fungerande arbetsmarknad, öka sysselsättningen och
minska utanförskapet i Sverige. En huvuduppgift för denna politik är
att sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft. En
grundläggande förutsättning för att arbetsmarknaden ska fungera på
ett tillfredsställande sätt är att arbetssökande sammanförs med lediga
arbeten så snabbt och effektivt som möjligt. En effektiv förmedling
förutsätter att arbetssökande, förutom att aktivt söka arbete, också
faktiskt tar ett lämpligt arbete. Arbetssökande måste därför vara rörliga,
både mellan yrken och mellan regioner. Rörlighet på arbetsmarknaden
minskar också risken för att lokal arbetskraftsbrist ska uppstå
med inflationsdrivande lönehöjningar och minskad produktion som
följd. En fungerande kompetensförsörjning utgör vidare grunden för
regional utveckling och tillväxt.
Betydelsen av rörlighet på arbetsmarknaden är något som medlemsländerna
inom ramen för EU:s sysselsättningsstrategi också är överens
om. Medlemsländerna ska för att uppnå det övergripande målet om
full sysselsättning förbättra möjligheterna för arbetstagare och arbetsgivare
att hantera förändringar på arbetsmarknaden samt främja anpassbarhet
och rörlighet på arbetsmarknaden.
De nu aktuella flyttningsbidragen utgör ett viktigt instrument i den
svenska arbetsmarknadspolitiken för att bidra till en ökad geografisk
rörlighet och flexibilitet på arbetsmarknaden i syfte att minska arbetslösheten
och motverka lokal arbetskraftsbrist. Motivet är inte endast
att underlätta personers geografiska rörlighet i situationer då det redan
uppkommit brist på arbetskraft i vissa delar av landet och överskott på
andra håll, utan även att förebygga risken för att sådana förhållanden
över huvud taget ska uppstå. Flyttningsbidragen syftar även till att
stimulera nyckelpersoner att flytta till regioner som är särskilt utsatta
ur ett regionalt utvecklingsperspektiv.
Flyttningsbidragen utgör ett väsentligt stöd för den som inom ramen
för arbetslöshetsförsäkringen anvisats ett arbete på annan ort än hemorten
. En arbetssökande som uppbär ersättning från arbetslöshetskassa
eller motsvarande ersättning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt
program har enligt den svenska arbetslöshetsförsäkringen nämligen
en långtgående skyldighet att ta lämpliga arbeten oavsett var de
finns någonstans för att inte ersättningen ska reduceras eller i vissa fall
helt förloras. Denna skyldighet kompletteras med möjligheten att få
flyttningsbidrag. Flyttningsbidragen kan därmed i någon mening även
sägas bidra till att stärka arbetslöshetsförsäkringen som en omställningsförsäkring,
vilket också är en av regeringens övriga huvuduppgifter
för arbetsmarknadspolitiken.
Som framhållits ovan utgör det enligt EG-domstolen ett legitimt
socialpolitiskt mål att främja sysselsättningen.
Ett främjande av syssel61
Kontakter med kommissionen SOU 2010:26
sättningen måste anses innefatta inte bara åtgärder för att minska
arbetslösheten utan även åtgärder för att motverka arbetskraftsbrist i
ett visst område eller inom ett visst yrke. Syftet att motverka en redan
uppkommen arbetskraftsbrist präglar särskilt den del av flyttningsbidraget
som avser stöd för veckopendling. För sådant stöd gäller nämligen
att detta får beviljas endast för pendling till ett arbete i en region
där det i realiteten konstaterats brist på arbetskraft i yrket.
Sverige måste kunna vidta arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att
förebygga och hantera missförhållanden på den egna arbetsmarknaden.
I annat fall saknas möjlighet att komma till rätta med situationen att
det på vissa håll i landet riskerar att uppstå eller råder brist på arbetsföra
personer. Sverige kan inte förlita sig på att andra EU-länder företar
motsvarande åtgärder som bidrar till att deras medborgare får arbete på
sådana platser i Sverige. Det kan rimligtvis inte heller krävas att Sverige
ska bekosta åtgärder för att hantera arbetskraftsbrist i andra EUländer
. Sistnämnda förhållande skulle sannolikt även leda till att de
kostnaderna för att uppnå de önskade effekterna inte längre kan motiveras.
Det ska inte bortses från att det därutöver också finns ett svenskt
intresse av att skydda den nationella arbetsmarknaden så att den inte
förlorar nyckelpersoner. EG-domstolen har uttalat att det kan antas
att frågan om att skydda arbetsmarknaden från att förlora kvalificerad
arbetskraft under vissa omständigheter och med beaktande av vissa
villkor kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten av arbetstagare
(se domen i ovan nämnda målet ITC, punkt 44).
Avslutningsvis bör understrykas att den praktiska tillämpningen av
bestämmelserna om flyttningsbidrag i högsta grad är direkt knuten till
förverkligandet av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Som redovisats
i det föregående ska Arbetsförmedlingen i varje enskilt fall göra en
arbetsmarknadspolitisk bedömning om stöd är motiverat. En sådan
bedömning är nödvändig bl.a. för att uppnå syftet att endast ersätta
förflyttningar som inte skulle ha skett utan bidrag. För att kunna göra
en korrekt bedömning i detta hänseende krävs goda kunskaper om och
erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden på såväl det nationella som
det lokala planet samt även kunskaper om inhemsk praxis på närliggande
områden.
På grund av det nu anförda anser regeringen fortfarande att systemet
med flyttningsbidrag i sin nuvarande utformning får anses vara godtagbart
från EG-rättsliga utgångspunkter.
Detta innebär inte att regeringen är omedveten om att Arbetsförmedlingens
tillämpning av flyttningsbidragen kan vara problematisk med
hänsyn till den fria rörligheten för arbetstagare. Regeringen är naturligtvis
angelägen om att det svenska systemet inte ställer upp några
62
SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen
oberättigade hinder för denna fria rörlighet. Med anledning av vad
kommissionen anfört ska vi därför tillsätta en utredning så snart som
möjligt. En särskild utredare får i uppdrag att se över hur reglerna
gällande flyttningsbidragen enligt förordning (1999:594) om flyttningsbidrag
bör förändras. Syftet med förändringen är att flyttningsbidragen
endast ska kunna beviljas i samband med anvisning till ett
arbete. En sådan anvisning är inte begränsad till Sverige. Att anvisning
kan ske även utanför Sverige slogs nyligen fast i en dom från Regeringsrätten
i juni 2008 (mål nr 800-06). Regeringsrätten fastställde då
att ett arbete i Norge som anvisats en arbetssökande i Sverige var ett
lämpligt arbete som den arbetssökande var tvungen att acceptera för
att inte få sin arbetslöshetsersättning nedsatt. Utredarens betänkande
ska ligga till grund för att utforma förslag till ett icke-diskriminerande
regelverk, vilket enligt ordinarie beredningsrutiner ska kunna presenteras
senast i budgetpropositionen 2011 (september–oktober 2010).
Utredningen bör söka samråd med företrädare för kommissionen.
Regeringen ser därför fram emot ett fortsatt samarbete med kommissionen
i denna fråga med målsättningen att hitta en lösning i samförstånd.
Därefter beslutade regeringen den 26 november 2009 om utredningsdirektiven
(bilaga 1).
5.4 Motiverat yttrande 2010
Efter ha tagit del av de uppgifter Sverige lämnat gjorde kommissionen
den bedömningen att Sverige underlåtit att fullgöra sina
skyldigheter enligt artikel 45 i EUF-fördraget. I ett s.k. motiverat
yttrande till Sverige av den 18 mars 2010 anförde kommissionen
under rubriken Rättslig bedömning följande:
26. Mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis anser kommissionen
att villkoret att anställningen ska ligga i Sverige för att bidrag som
flyttningsbidrag ska kunna beviljas kan utgöra ett hinder för arbetstagarnas
fria rörlighet. Även om detta villkor inte föreskrivs i förordning
(1999:594) om flyttningsbidrag vidgår de svenska myndigheterna
att villkoret tillämpas enligt vedertagen praxis.
27. Europeiska unionens domstol har vid flera tillfällen konstaterat
följande1: ”Alla fördragsbestämmelser om fri rörlighet för personer har
till syfte att underlätta för medborgarna inom gemenskapen att utöva
1 Domstolens dom av den 15 december 1995 i målet C-415/93, Bosman, REG 1995 s.
I-04921. Domstolens dom av den 17 mars 2005 i målet C-109/04, Kranemann, REG 2005, s.
I-2421. Domstolens dom av den 11 januari 2007 i målet C-208/05, ITC, REG 2007, s. I-181.
63
Kontakter med kommissionen SOU 2010:26
all slags yrkesverksamhet inom hela gemenskapen och de utgör hinder
för åtgärder som kan missgynna dessa medborgare när de önskar utöva
ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat. I detta sammanhang
förfogar medlemsstaternas medborgare särskilt över en rätt som följer
direkt av fördraget, nämligen att lämna sitt hemland för att bege sig
till en annan medlemsstat och vistas där för att utöva ekonomisk verksamhet.
Nationella bestämmelser genom vilka en arbetstagare som är
medborgare i en medlemsstat hindras eller avskräcks från att lämna
sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör således hinder
för denna frihet, även om de tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas
nationalitet” (se bl.a. Bosman C-415/93, punkterna 94–
96, Kranemann C-109/04, punkterna 25–26, och ITC C-208/05,
punkterna 31–33).
28. Domstolen anser också att det är ”oförenligt med rätten till fri rörlighet
att en arbetstagare eller arbetssökande behandlas på ett mindre
förmånligt sätt i den medlemsstat där han är medborgare än vad som
skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av de rättigheter i
fråga om fri rörlighet som han har enligt fördraget”2.
[…]
34. Enligt EU-domstolens fasta rättspraxis gäller följande: ”En bestämmelse
som hindrar den fria rörligheten för arbetstagare kan endast
tillåtas om den har ett legitimt syfte som är förenligt med fördraget och
är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset. I ett sådant fall
fordras även att tillämpningen av en sådan bestämmelse är ägnad att
säkerställa att syftet j fråga uppnås och att denna tillämpning inte går
utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte” (se bl.a. Kranemann
C-109/04, punkt 33, och ITC C-208/0S, punkt 37).
35. Kommissionen finner dock att de svenska myndigheterna har
underlåtit att lämna tillräckligt välunderbyggda argument till stöd
för begränsningen av arbetstagares fria rörlighet när det gäller tillgång
till flyttningsbidrag, och att de inte heller lämnat några argument
som visar att villkoret att anställningen ska vara belägen i Sverige
för att flyttningsbidrag ska kunna beviljas inte går utöver vad
som är nödvändigt av arbetsmarknadspolitiska skäl (proportionalitetsprövning).
36.
Då de svenska myndigheterna inser att ”Arbetsförmedlingens tilllämpning
av flyttningsbidragen kan vara problematisk med hänsyn till
den fria rörligheten för arbetstagare” erbjuder de sig i sitt svar av den
13 augusti 2009 att ”tillsätta en utredning som ska se över frågan och
föreslå ändringar i regelverket angående flyttningsbidragen som moti2
Dom i målet C-208/05 ITC (a.a.), punkt 34. Domstolens dom av den 11 juli 2002 i målet
224/98 D’Hoop, REG 2002, s. I-6191, punkt 18.
64
SOU 2010:26 Kontakter med kommissionen
65
veras av den svenska arbetsmarknadspolitiken samtidigt som de är
icke-diskriminerande”.
37. För det ändamålet ska ”en särskild utredare [få] i uppdrag att se över
hur reglerna gällande flyttningsbidragen enligt förordning (1999:594)
om flyttningsbidrag bör förändras” så att flyttningsbidragen endast
ska kunna beviljas i samband med anvisning till ett arbete, inte
nödvändigtvis i Sverige. De svenska myndigheterna säger följande:
”Att anvisning kan ske även utanför Sverige slogs nyligen fast i en
dom från Regeringsrätten i juni 2008 (mål nr 800-06). Regeringsrätten
fastställde då att ett arbete i Norge som anvisats en arbetssökande i
Sverige var ett lämpligt arbete som den arbetssökande var tvungen att
acceptera för att inte få sin arbetslöshetsersättning nedsatt”. Utredarens
betänkande ska ligga till grund för förslag till ett ickediskriminerande
regelverk som normalt ska läggas fram i budgetpropositionen
för 2011 (september–oktober 2011). Utredningen
bör även omfatta samråd med företrädare för kommissionen.
38. Trots det finner kommissionen de svenska myndigheternas förslag
motsägelsefullt. Å ena sidan erkänner de att flyttningsbidrag begränsade
till enbart anställningar i Sverige kan utgöra ett hinder för
arbetstagarnas fria rörlighet, men å andra sidan förefaller de motivera
det med hänvisningar till otillräckligt underbyggda arbetsmarknadspolitiska
skäl. De lämnar inte heller någon exakt tidplan
för den här utredningen eller de konkreta ändringar de kan tänka
sig att införa.
39. Av ovan anförda skäl och trots de kontakter som tagits mellan
kommissionen och de svenska myndigheterna sedan 2006 förefaller
inte de svenska myndigheterna tydligt ha åtagit sig att se till att nationell
förvaltningspraxis överensstämmer med EU-rätten.
40. Europeiska kommissionen anser därför att Konungariket Sverige
underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 45 i fördraget
om Europeiska unionens funktionssätt.
Kommissionen har anmodat Sverige att inom två månader från
delfåendet, dvs. till den 22 maj 2010, vidta nödvändiga åtgärder för
att följa det motiverade yttrandet.
6 EU-rättsliga regler
6.1 En förändrad fördragsstruktur
Sedan utredningsdirektiven beslutades har Lissabonfördraget trätt i
kraft, varigenom Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
(EUF-fördraget) har ersatt EG-fördraget. De bestämmelser om fri
rörlighet för arbetstagare som tidigare fanns i artikel 39 i EGfördraget
har i sak oförändrade förts över till artikel 45 i EUFfördraget.
Lissabonfördraget har också inneburit en ny begreppsbildning
i och med att begreppet Europeiska gemenskaperna (EG)
utmönstrats och konsekvent ersatts med Europeiska unionen.
Begreppen EG-rätt eller gemenskapsrätt har således ersatts av
begreppen EU-rätt eller unionsrätt och EG-domstolen har bytt
namn till EU-domstolen. I fortsättningen används de nya termer
och begrepp som följer av Lissabonfördraget.
När det i det följande talas om EU och medlemsstater inom EU
avses också Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och
de stater som ingår i det området.
6.2 Kort om den fria rörligheten för arbetstagare
Rätten till fri rörlighet för arbetstagare slås fast i artikel 45.1 i
EUF-fördraget. Genom artikel 45.2 i EUF-fördraget förbjuds all
diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av
nationalitet vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och
anställningsvillkor. Förbudet tar sikte på både direkt och indirekt
diskriminering. Rätten till fri rörlighet för arbetstagare innefattar,
enligt artikel 45.3 i EUF-fördraget, rätt att anta faktiska erbjudanden
om anställning, att förflytta sig fritt inom medlemsstaternas
territorium för detta ändamål, att uppehålla sig i en medlemsstat i
syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar
och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i
67
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
den staten, och att, på vissa villkor, stanna kvar inom en medlemsstats
territorium efter att ha varit anställd där. Medlemsstaterna får
inte införa ordningar som innebär ett hinder för den fria rörligheten
för arbetstagare. De möjligheter till undantag som finns för
medlemsstaterna att faktiskt uppställa sådana hinder berörs i
avsnitt 6.5.
Av EU-domstolens fasta praxis följer att de rättigheter som slås
fast i artikel 45 i EUF-fördraget inte bara tar sikte på nationalitetsdiskriminerande
hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.
Även nationella regler och åtgärder som utan att vara diskriminerande
kan hindra eller avskräcka medlemsstaternas medborgare att
utnyttja den fria rörligheten omfattas.28 Regler vars effekter på
rörligheten är att betrakta som alltför indirekta och slumpmässiga
faller dock utanför artikelns tillämpningsområde.29 Också det fallet
att en medlemsstats regler hindrar eller avskräcker de egna medborgarna
från att lämna sitt hemland i syfte att arbeta i en annan
medlemsstat innebär ett otillåtet hinder för den fria rörligheten.30
6.3 Att bevilja flyttningsbidrag bara för anställning i
Sverige innebär ett hinder för den fria
rörligheten
Syftet med EUF-fördragets bestämmelser om den fria rörligheten
är enligt EU-domstolen att underlätta för medborgarna att utöva
all slags yrkesverksamhet inom EU och att förhindra åtgärder som
kan missgynna dessa medborgare när de önskar utöva ekonomisk
verksamhet i en annan medlemsstat. Rätten till fri rörlighet
innefattar därför inte bara en rätt att anta erbjudanden om anställning
och bosätta sig i en annan medlemsstat, utan också en rätt att i
detta syfte lämna den egna medlemsstaten.31 Av praxis följer även
att det är oförenligt med den rätten att en arbetstagare eller den
som söker arbete i en annan medlemsstat behandlas på ett mindre
förmånligt sätt än vad som skulle ha varit fallet om personen i fråga
28 Se bl.a. mål C-55/94 Gebhard, REG 1995, s. I-4165, punkt 37.
29 Mål C-190/98 Graf, REG 2000, s. I-493.
30 Se bl.a. mål C-208/05, ITC, REG 2007, s. I-181, punkt 33.
31 Se bl.a. mål C-18/95 Terhoeve, REG 1999, s. I-345, punkt 37.
68
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
inte använt sig av den rätt till fri rörlighet som följer av EUFfördraget.32
För att någon ska kunna få flyttningsbidrag i annan form än
respenning för sökanderesa krävs det att personen faktiskt har fått
en anställning, men det krävs inte att han eller hon ska ha börjat
arbeta i anställningen (se avsnitt 2). Den som har fått en anställning
får anses omfattad av den rätt till fri rörlighet som artikel 45.1 i
EUF-fördraget ger arbetstagare även om anställningen ännu inte
tillträtts.
För att någon ska kunna få flyttningsbidrag i form av respenning
för sökanderesa krävs det att personen är eller riskerar att bli
arbetslös och att resan bedöms nödvändig för att en anställning ska
komma till stånd (se avsnitt 2). Även den som vill göra en resa som
bedömts nödvändig för att en anställning ska komma till stånd får
anses omfattad av den rätt till fri rörlighet som artikel 45.1 i EUFfördraget
ger arbetstagare.33
Som framgått av avsnitt 2 och 5 beviljar Arbetsförmedlingen
bara flyttningsbidrag för anställningar i Sverige. Regeringen har
inte förnekat att en sådan tillämpning kan innebära ett visst hinder
för den fria rörligheten för arbetstagare (se avsnitt 5.3). Följande
domar från EU-domstolen är av särskilt intresse för bedömningen
av frågan om det finns ett sådant hinder.
Kranemann-målet34 avsåg tyska delstatsbestämmelser som innebar
att tingsnotarier som fullgjorde sin obligatoriska praktiktjänstgöring
i Tyskland fick ersättning för resor mellan hemmet och
arbetsplatsen. De som förlagt delar av praktiken utomlands fick
däremot själva betala den del av resan som avsåg sträckan utanför
Tyskland. I målet slog EU-domstolen fast att om en medlemsstat
valt att införa ett system enligt vilket vissa tjänster bara kan sökas
av personer som fullgjort en praktiktjänstgöring, och systemet
dessutom medger att delar av den fullgörs i en annan medlemsstat,
så måste den säkerställa att organisationen av praktiken inte hindrar
den fria rörligheten. Slutsatsen var att regler av detta slag missgynnar
notarier som förlagt delar av praktiken utomlands och därför
kunde avskräcka dem från att utnyttja den fria rörligheten.
32 Se bl.a. mål C-208/05 ITC, REG 2007, s. I-181, punkt 34.
33 Mål C-292/89 Antonissen, REG 1991, s. I-745, punkt 13.
34 Mål C-109/04 Kranemann, REG 2005, s. I-2421.
69
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
I ITC-målet35 hade domstolen att ta ställning till en bestämmelse
i den tyska sociallagen som gav privata arbetsförmedlingar rätt
till ersättning i efterhand för att ha förmedlat arbete till arbetssökande.
Som villkor uppställdes ett krav på att arbetet omfattades av
obligatoriska socialförsäkringsavgifter i Tyskland. EU-domstolen
fann att en sådan bestämmelse missgynnar arbetssökande som fått
en anställning som omfattas av obligatoriska socialförsäkringsavgifter
i en annan medlemsstat och därför avskräcker
dessa personer från att utnyttja den fria rörligheten.
Om Sverige väljer att ha ett system där man av en statlig myndighet
kan få viss ekonomisk ersättning för förflyttningar i
samband med anställning, har jag mot bakgrund av dessa domar
från EU-domstolen svårt att se annat än att det innebär ett hinder
för den fria rörligheten för arbetstagare att neka någon sådan
ersättning på grund av att anställningen inte är i Sverige. Min
slutsats är alltså att det innebär ett hinder för den fria rörligheten
för arbetstagare att bevilja flyttningsbidrag bara avseende anställning
i Sverige. Att bevilja ersättning bara avseende den del av
förflyttningen som sker inom Sverige skulle enligt min bedömning
på motsvarande sätt innebära ett hinder för den fria rörligheten för
arbetstagare.
Om man tills vidare bortser från bestämmelserna avseende
stödområden, kan enligt min mening de villkor och begränsningar
som uttryckligen uppställs i förordningen om flyttningsbidrag inte
i sig anses innebära några hinder för den fria rörligheten för
arbetstagare eller någon diskriminering på grund av nationalitet. De
i den meningen neutrala bestämmelserna i förordningen får dock
inte i praktiken tillämpas så att de innebär sådana hinder eller sådan
diskriminering.
6.4 Vilka personkategorier ska enligt unionsrätten ha
möjlighet till flyttningsbidrag?
6.4.1 Inledning
Det klagomål som initierat det överträdelseärende som kommissionen
inlett mot Sverige gällde en i Sverige bosatt svensk medborgare
som ville ha flyttningsbidrag i form av pendlingsstöd avseende
35 Mål C-208/05 ITC, REG 2007, s. I-181.
70
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
en anställning i Danmark (se avsnitt 5.2). Att i Sverige bosatta
svenska medborgare kan beviljas flyttningsbidrag är självklart. Som
nyss konstaterats (avsnitt 6.3) innebär det ett hinder för den fria
rörligheten för arbetstagare att i tillämpningen göra skillnad mellan
i Sverige bosatta svenska medborgare genom att inte bevilja
flyttningsbidrag avseende anställningar i annan medlemsstat än
Sverige. Vad som ska beröras i detta avsnitt är i vilken utsträckning
unionsrätten medför att Sverige är skyldig att ge andra än i Sverige
bosatta svenska medborgare möjlighet till flyttningsbidrag,
avseende anställning i Sverige eller annan medlemsstat, på samma
villkor som i Sverige bosatta svenska medborgare.
Svaret på sådana frågeställningar är beroende av vilken karaktär
flyttningsbidraget ska anses ha enligt unionsrätten. Vad det
närmare bestämt gäller är i första hand om flyttningsbidraget är att
anse som en sådan social förmån som avses i artikel 7.2 i rådets
förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens
fria rörlighet inom gemenskapen36 och/eller en sådan
social trygghetsförmån som avses i Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning
av de sociala trygghetssystemen37. Dessa frågor behandlas nedan i
särskilda avsnitt.
6.4.2 Social förmån enligt förordning (EEG) nr 1612/68?
Enligt artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68 ska en arbetstagare
från en annan medlemsstat ha samma sociala och skattemässiga
förmåner som statens egna medborgare. Med en social förmån
avses enligt EU-domstolen ”alla förmåner, med eller utan anknytning
till ett anställningsavtal, som i allmänhet tillerkänns landets
egna arbetstagare, huvudsakligen på grund av deras objektiva
ställning som arbetstagare eller enbart därför att de är bosatta inom
landet och vars utsträckning till att även gälla arbetstagare som är
medborgare i andra medlemsstater således kan antas underlätta
deras rörlighet inom gemenskapen”.38 Begreppet inkluderar således
i princip alla förmåner som har någon social betydelse och som kan
36 EGT L 257, 19.10.1968, s. 2.
37 Den förordningen träder i kraft den 1 maj 2010 och ersätter då rådets förordning (EEG)
nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när
anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen.
38 Se bl.a. mål C-213/05 Geven, REG 2007, s. I-6347, punkt 12.
71
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
underlätta integrationen. De förmåner som ryms inom flyttningsbidraget
får därför anses omfattade av begreppet social förmån.
Det är emellertid enligt EU-domstolens praxis i princip bara
sådana arbetstagare som redan har inträtt på en medlemsstats
arbetsmarknad som enligt artikeln har rätt till samma sociala
förmåner från den medlemsstaten som medlemsstatens egna
medborgare. Den som aldrig har haft en anställning i Sverige har
alltså inte med stöd av den artikeln rätt till flyttningsbidrag på
samma villkor som svenska medborgare.
Men innebär det förhållandet att den som är bosatt utomlands
och aldrig har utfört arbete i Sverige men har fått en anställning i
Sverige att han eller hon har inträtt på den svenska arbetsmarknaden
på det sätt som krävs för samma möjlighet till sociala förmåner
enligt artikeln som svenska medborgare? EUF-fördraget och
förordning (EEG) nr 1612/68 ger inget entydigt svar på denna
fråga. Uttalanden i EU-domstolens praxis tyder dock på att rätten
till likabehandling enligt artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68
bara omfattar migrerande arbetstagare som redan arbetar i den
medlemsstat som betalar förmånen eller i vart fall redan befinner
sig i denna medlemsstat.39
Däremot framstår det som mera klart att den som vill göra ett
besök i Sverige som bedöms som nödvändigt för att en anställning
här ska komma till stånd inte redan härigenom kan anses ha inträtt
på den svenska arbetsmarknaden på det sätt som krävs.
Av EU-domstolens praxis följer att personer som arbetar i en
medlemsstat men som är bosatta i en annan medlemsstat, s.k.
gränsarbetare, omfattas av artikel 45 i EUF-fördraget i personligt
hänseende. Gränsarbetare har därför möjlighet att åberopa artikel
7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68 för att få sociala förmåner i den
medlemsstat där arbetet utförs på samma sätt som alla andra
arbetstagare som avses i denna bestämmelse. EU-domstolen har i
flera fall slagit fast att ett bosättningskrav i det land som beviljar en
förmån som omfattas av förordningen riskerar att få en indirekt
diskriminerande effekt, eftersom kravet lättare uppfylls av landets
egna arbetstagare än av arbetstagare från andra medlemsstater.40 En
i Danmark bosatt dansk medborgare som har arbetat i Sverige men
blivit arbetslös och fått ett nytt arbete i Finland ska således enligt
39 Se mål C-138/02 Collins, REG, 2004, s. I-2703, punkterna 30 och 31.
40 Se bl.a. mål C-213/05 Geven, REG 2007, s.
I-6347, punkterna 15, 19 och 20 samt mål
C-212/05 Hartmann, REG 2007, s. I-6303, punkterna 24, 30 och 31.
72
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
artikel 7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68 ha samma möjlighet till
flyttningsbidrag som en i Sverige bosatt svensk medborgare som
fått ett arbete i Finland.
I artikel 5 i förordning (EEG) nr 1612/68 finns det en bestämmelse
om att en medborgare i en medlemsstat som söker anställning
inom en annan medlemsstats territorium ska få samma hjälp
där som den som ges av arbetsförmedlingarna i denna stat till dess
egna medborgare som söker anställning. Arbetsförmedlingens
beviljande av den ekonomiska förmånen flyttningsbidrag kan inte
anses vara sådan ”hjälp” som åsyftas i den artikeln. Det följer av
fast praxis i EU-domstolen att den som söker arbete i en annan
medlemsstat men ännu inte har fått en anställning, inte har någon
på förordningen grundad rätt till likabehandling i fråga om sociala
förmåner.41 En annan sak är att arbetssökande numera har en mer
begränsad rätt till likabehandling med stöd av EUF-fördraget (se
avsnitt 6.4.4.).
Däremot torde den övriga service som Arbetsförmedlingen ger
svenska arbetssökande i form av inskrivning, information om och
anvisning till lediga arbeten m.m. vara att betrakta som ”hjälp”
enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 1612/68. I Arbetsmarknadsstyrelsens
föreskrifter (1 § AMSFS 2005:4) finns det också en
uttrycklig bestämmelse om att alla som har rätt att arbeta i Sverige
också har rätt att skrivas in hos och få service av den offentliga
arbetsförmedlingen.
6.4.3 Förmån enligt förordning (EG) nr 883/2004?
Att flyttningsbidrag omfattas av begreppet ”social förmån” i artikel
7.2 i förordning (EEG) nr 1612/68 utesluter inte att flyttningsbidrag
samtidigt kan omfattas av Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning
av de sociala trygghetssystemen.42 Begreppet ”social trygghet” tar
till skillnad från begreppet social förmån sikte på vissa inom
unionsrätten bestämda socialförsäkringsförmåner som hänför sig
till någon av de grenar av social trygghet som anges i artikel 3.1 i
denna förordning och som i punkten f särskilt nämner ”förmåner
vid arbetslöshet”.
41 Se mål C-138/02 Collins, REG, 2004, s. I-2703, punkterna 31–33.
42 EUT L 166, 30.4.2004, s. 1.
73
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
Av artikel 7 framgår det att ett bosättningskrav som huvudregel
inte får uppställas som villkor för rätt till sådana kontantförmåner
som omfattas förordningen. Från förbudet undantas sådana
”särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner” som avses i artikel 70.
Flyttningsbidraget omfattas dock inte av detta undantag redan av
det skälet att det inte finns upptaget i en särskild bilaga till förordningen43
, vilket enligt samma artikel utgör ett villkor för att
undantaget ska gälla.
Beträffande arbetslöshetsförmåner gäller dock särskilda regler
enligt vilka den behöriga medlemsstaten får uppställa ett bosättningskrav
utom i två särskilt angivna situationer.44 Det gäller dels
bestämmelsen i artikel 64 enligt vilken den som söker arbete i en
annan medlemsstat får behålla rätten till kontanta arbetslöshetsförmåner
under tre månader (under vissa omständigheter högst sex
månader), dels artikel 65 som avser arbetslösa personer som
tidigare varit anställda och som under sin senaste anställning var
bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga medlemsstaten.
Frågan är då om flyttningsbidrag är sådana ”förmåner vid arbetslöshet”
som omfattas av förordningen. För att besvara den
frågan måste man enligt EU-domstolen undersöka förmånens
grundläggande beståndsdelar, i synnerhet dess ändamål och villkoren
för dess beviljande. Huruvida förmånen i fråga i den nationella
lagstiftningen betecknas som en social trygghetsförmån eller
inte är utan betydelse vid bedömningen. Av fast praxis framgår det
vidare att en förmån är en social trygghetsförmån bara om den
beviljas mottagaren utan någon skönsmässig bedömning i enskilda
fall av personliga behov och om den grundas på förhållanden som
definieras i lag.45
Mot bakgrund av dessa uttalanden finns det faktorer som talar
för att flyttningsbidrag enligt sin nuvarande utformning skulle
kunna omfattas av förordning (EG) nr 883/2004. Bidraget beviljas
utifrån objektiva kriterier som angetts i lagstiftning, Arbetsförmedlingen
gör inte någon individuell och skönsmässig bedömning av
sökandens personliga behov, och bidragen skulle kunna anses
43 Bilaga X.
44 Artikel 63 i förordningen.
45 Se bl.a. mål C-101/04 Noteboom, REG 2005, s. I-771, punkterna 21 och 24.
74
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
avsedda att täcka risken för arbetslöshet genom att minska eller
förebygga denna risk.46
Att pendlingsstöd, och förmodligen för det allra mesta också
respenning för bohagstransport, lämnas till anställda för tid då de
faktiskt tillträtt sin anställning och således inte längre är arbetslösa
talar å andra sidan emot att åtminstone dessa bidragsformer skulle
vara att anse som ”förmåner vid arbetslöshet” enligt förordningen.
I EU-domstolens praxis finns det också uttalanden som pekar mot
att en förmån, för att utgöra en ”förmån vid arbetslöshet” i
förordningens mening, ska avse att täcka risken för inkomstförlust
till följd av att arbetstagaren förlorar sitt arbete trots att denne
fortfarande är förmögen att arbeta.47 Om begreppet ”förmån vid
arbetslöshet” har denna innebörd, faller alla stödformer enligt
flyttningsbidraget utanför förordningens tillämpningsområde.
Sammanfattningsvis kan jag konstatera att det är osäkert om och
i vilken utsträckning flyttningsbidrag i dag omfattas av förordning
(EG) nr 883/2004.
En annan sak är vilken betydelse det skulle ha för de frågor som
här är under bedömning om flyttningsbidraget skulle vara att
betrakta som en arbetslöshetsförmån som omfattas av förordningen.
En konsekvens skulle vara att lagvalsreglerna i artikel 11 blir
tillämpliga. Av EU-domstolens fasta praxis följer att bestämmelserna
utgör ett komplett system av konfliktregler som innebär att
medlemsstaterna är förhindrade att tillämpa sina egna regler på
situationer där enligt förordningen en annan medlemsstats
lagstiftning ska tillämpas.48 Lagvalsreglerna innebär i princip att en
person som ”har anställning” i en medlemsstat bara omfattas av
lagstiftningen i den staten (den behöriga medlemsstaten) såvitt
avser förmåner vid arbetslöshet, dvs. bara har rätt till sådana
förmåner från den staten. Uttrycket ”har anställning” i den svenska
versionen av förordningen talar för att det räcker att en person har
träffat ett anställningsavtal om arbete i en medlemsstat. En
jämförelse med de engelska, tyska och franska språkversionerna av
förordningen ger dock vid handen att det är troligare att vad som
krävs är att personen också faktiskt bedriver verksamhet som
46 I mål 375/85 Campana, REG 1987, s. 2387 (svensk översättning saknas) slog EUdomstolen
fast att ett ekonomiskt stöd som utgick vid yrkesutbildning av personer som var
eller riskerade att bli arbetslösa omfattades av förordningen.
47 Se mål C-406/04 De Cuyper, REG 2006, s. I-6947, punkt 27.
48 Se bl.a. mål 302/84 Ten Holder, REG 1986, s.
1821, punkt 21 (svensk översättning saknas)
som rörde tolkningen av artikel 13.2 a i förordning (EEG) 1408/71.
75
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
anställd i medlemsstaten, dvs. har tillträtt anställningen.49 Denna
tolkning får även stöd av formuleringen av lagvalsregeln i artikel
13.1 som reglerar vilken medlemsstats lagstiftning som ska
tillämpas på den som ”normalt arbetar” som anställd i två eller flera
medlemsstater. Uttrycket ”normalt arbetar” talar för att man redan
måste ha tillträtt anställningen. Det vore märkligt om regeln i
artikel 13.1, som i praktiken anger hur artikel 11 ska tillämpas i en
viss situation, i detta avseende skulle ta sikte på en annan personkrets
än artikel 11.
Vad som nu har sagts skulle, om flyttningsbidrag anses vara
”förmåner vid arbetslöshet”, få till följd att personer som är bosatta
i Sverige men som får en anställning i en annan medlemsstat och
tillträder den inte längre omfattas av den svenska lagstiftningen om
flyttningsbidrag. Detta skulle i sin tur i praktiken innebära att den
som kommit att uppfylla kraven för pendlingsstöd eller respenning
för bohagstransport genom att få och tillträda en anställning i en
annan medlemsstat än Sverige just därigenom skulle förlora sin
möjlighet till svenskt flyttningsbidrag. Redan denna – överraskande
– konsekvens får anses vara ett ganska starkt argument för att i vart
fall dessa bidragsformer inte är att anse som ”förmåner vid arbetslöshet”.
Personer som är bosatta i en annan medlemsstat och som får en
anställning i Sverige skulle enligt samma lagvalsregler kanske
komma att omfattas av möjligheten till svenskt flyttningsbidrag,
t.ex. pendlingsstöd eller respenning för bohagstransport från
utlandet till Sverige. Att den som redan tillträtt en anställning i
Sverige skulle enligt lagvalsregeln i princip omfattas av svensk
lagstiftning om förmåner vid arbetslöshet torde vara klart. Men den
som redan tillträtt en anställning har inte möjlighet att få pendlingsstöd,
eftersom ansökan om detta ska göras innan anställningen
tillträds. Det är, såvitt framkommit, inte prövat om lagvalsregeln
innebär att svensk lagstiftning ska tillämpas redan när någon från
utlandet träffat avtal om anställning i Sverige så att ansökan om
pendlingsstöd kan göras före tillträdet. Vad som ovan har sagts
talar dock för att svensk lagstiftning ska tillämpas först i och med
att anställningen i Sverige tillträds.
En annan konsekvens av att flyttningsbidrag skulle anses omfattade
av förordning (EG) nr 883/2004 skulle vara att ett bosätt49
I dessa används uttryckssätten ”pursuing an activity as an employed […] person”, “eine
Beschäftigung […] ausübt” respektive “exerce une activité salariée”.
76
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
ningskrav får uppställas som villkor för bidrag, utom i de situationer
som anges i artiklarna 64 och 65 (se ovan). Av EU-domstolens
praxis följer emellertid att förordningen, som antagits med stöd av
artikel 48 i EUF-fördraget, ska tolkas mot bakgrund av denna
artikels syfte, vilket är att bidra till att åstadkomma en fri rörlighet
för migrerande arbetstagare som är så fullständig som möjligt. Ett
bosättningskrav måste därför gå att förena med den likabehandlingsprincip
som framgår av artikel 7.2 i förordning (EEG) nr
1612/68 och som utgör en precisering av diskrimineringsförbudet i
artikel 45.2 i EUF-fördraget. Det innebär att kravet endast kan
upprätthållas om det är objektivt motiverat och står i proportion
till det eftersträvade syftet.50
6.4.4 Unionsmedborgare som finns här men inte har inträtt
på den svenska arbetsmarknaden
Som framgått av avsnitt 6.4.2 ska i princip bara sådana arbetstagare
som redan inträtt på den svenska arbetsmarknaden enligt artikel 7.2
i förordning (EEG) nr 1612/68 ha samma möjlighet till flyttningsbidrag
som i Sverige bosatta svenska medborgare. EU-domstolen
har emellertid numera i domen Collins51 fastslagit att just i fråga
om sådana ekonomiska förmåner som är avsedda att underlätta tillträdet
till arbete på en medlemsstats arbetsmarknad gäller kravet på
likabehandling mellan alla unionsmedborgare som är arbetssökande
även sådana personer som inte kan anses ha redan inträtt på den
aktuella medlemsstatens arbetsmarknad.
Fallet rörde en irländsk medborgare som sökt arbete i Storbritannien
och som fått avslag på en ansökan om ett särskilt bidrag till
arbetssökande vars syfte var att underlätta tillträde till arbetsmarknaden.
Som skäl för beslutet anfördes att han inte kunde anses
varaktigt bosatt i landet. EU-domstolen slog i målet fast, med
beaktande av inrättandet av unionsmedborgarskapet och den praxis
som utvecklats mot bakgrund av dessa bestämmelser, att det inte
längre kan anses förenligt med artikel 45.2 i EUF-fördraget att helt
utesluta arbetssökande från andra medlemsstater från rätten till en
sådan förmån. Ett bosättningsvillkor ansågs mot denna bakgrund
motiverat endast om det grundas på objektiva hänsyn som är
50 Se mål C-287/05 Hendrix, REG 2007, s. I-6909, punkterna 52–54.
51 Mål C-138/02 Collins, REG, 2004, s. I-2703.
77
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i
proportion till det eftersträvade syftet. Kravet på ett samband
mellan den som gör anspråk på förmånen och den aktuella geografiska
arbetsmarknaden ansågs utgöra ett sådant objektivt hänsyn.52
Detta samband kan enligt domstolen bl.a. anses styrkt om en
person under en rimlig tidsrymd verkligen sökt arbete i den
aktuella medlemsstaten. Det är de behöriga nationella myndigheterna
och domstolarna som ska fastställa om ett sådant faktiskt
samband finns.53
Flyttningsbidrag får anses vara en sådan ekonomisk förmån som
är avsedd att underlätta tillträdet till arbete på den svenska arbetsmarknaden
som EU-domstolen avsåg i domen. Kravet på likabehandling
gäller dock bara sådana unionsmedborgare som på laglig
grund uppehåller sig i Sverige för att söka arbete och således inte
den som från utlandet ansöker om flyttningsbidrag.
En fråga i sammanhanget är dock om redan det förhållandet att
man har fått en anställning – eller kanske bara en anställningsintervju
– här innebär att man har ett tillräckligt faktiskt samband med
den svenska arbetsmarknaden?
Frågan har såvitt utredningen funnit inte behandlats i praxis.
Vad som möjligen skulle kunna användas som ett argument mot
att personer som inte redan vistas i Sverige har rätt till flyttningsbidrag
är att de inte befinner sig i en jämförbar situation med arbetstagare
och arbetssökande som redan uppehåller sig här. Diskriminering
kan bara uppkomma genom att jämförbara situationer
behandlas olika eller att olika situationer behandlas lika. Det finns
flera exempel från praxis där EU-domstolen har använt sig av detta
test för att avgöra om de villkor medlemsstaterna uppställt för rätt
till olika förmåner är förenliga med diskrimineringsförbudet i
artikel 45.2 i EUF-fördraget.54
52 I den praxis som EU-domstolen har utvecklat avseende icke ekonomiskt aktiva
unionsmedborgares rätt till fri rörlighet används uttrycket ”objektiva hänsyn” som en
beteckning på omständigheter som en medlemsstat kan anföra till stöd för att behålla
bestämmelser som hindrar den fria rörligheten. Det finns ingenting som tyder på att
domstolen härmed avser något annat än vad avses med uttrycket ”tvingande hänsyn i det
allmännas intresse” och som används i mål som rör tillämpningen av reglerna om fri rörlighet
för ekonomiskt aktiva personer och tjänster.
53 Förenade målen Vatsouras C-22/08 och Koupatantze C-23/08, punkt 41 (ännu inte
publicerad i rättsfallssamlingen).
54 Se bl.a. mål C-279/93 Schumacker, REG 1995, s.
I-225, punkt 30 och mål C-411/98 Angelo
Ferlini, REG 2000, s. I-8081, punkt 51. Jämför EU-domstolens resonemang i mål C-314/05
Laval un Partneri Ltd, REG 2007, s. I-11767, punkterna 114–116. Domstolen fann här att
delar av den svenska medbestämmandelagen stred mot diskrimineringsförbudet i artikel 50 i
78
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
6.5 Möjligheterna till undantag vid tvingande
allmänintresse
I avsaknad av stöd i regler på EU-nivå måste enligt fast praxis från
EU-domstolen nationella åtgärder som kan hindra eller avskräcka
en unionsmedborgare från att utnyttja den fria rörligheten tillämpas
på ett icke nationalitetsdiskriminerande sätt och motiveras av
ett tvingande hänsyn i det allmännas intresse. Åtgärden måste
dessutom uppfylla kraven enligt proportionalitetsprincipen, dvs.
utgöra ett lämpligt sätt att uppnå det eftersträvade syftet och inte
gå längre än nödvändigt för att uppnå syftet.55 Arbetsförmedlingens
nuvarande tillämpning av förordningen om flyttningsbidrag
utgör som framgått av avsnitt 6.3 ett hinder för den fria rörligheten.
Kravet på att arbetet ska vara i Sverige verkar dock tillämpas på
ett icke nationalitetsdiskriminerande sätt, eftersom det tillämpas
lika på svenska medborgare och arbetstagare och arbetssökande
från andra medlemsstater.
Av fast praxis följer vidare att även på områden där EU saknar
möjlighet att harmonisera medlemsstaternas lagstiftningar, t.ex.
avseende sysselsättningspolitiken, så måste medlemsstaterna utöva
sin behörighet på ett sätt som inte hindrar den fria rörligheten.56
Det betyder att om Sverige har valt att införa ett flyttningsbidrag
måste också villkoren för att komma i åtnjutande av bidraget
utformas på ett sätt som inte strider mot EUF-fördraget.
EU-domstolen har ansett att främjande av sysselsättningen är
ett tvingande hänsyn till allmänintresset.57 Allmänna påståenden
om att sysselsättningen gynnas av en viss åtgärd räcker dock inte
för att kunna tillämpa regler som begränsar den fria rörligheten
utan någon form av precisering krävs.58
EG-fördraget (nu artikel 57 i EUF-fördraget), just därför att reglerna innebär att företag
som är etablerade i andra medlemsstater och som är bundna av ett kollektivavtal i rättsligt
hänseende behandlas på samma sätt som svenska företag som inte har tecknat ett sådant avtal
(dvs. olika fall behandlas lika).
55 Se bl.a. mål C-55/94 Gebhard, REG 1995, s. I-4165, punkt 37.
56 EU:s behörighet på sysselsättningsområdet framgår av avdelning IX i EUF-fördraget.
Enligt artikel 147 i EUF-fördraget ska unionens insatser begränsas till att uppmuntra till ett
samarbete mellan medlemsstaterna och till att vidta stödjande och kompletterande åtgärder.
Av artikel 149 i EUF-fördraget framgår det att all harmonisering av medlemsstaternas lagar
eller andra författningar på området är förbjuden.
57 Mål C-208/05 ITC, REG 2007, s. I-181, punkt 39.
58 Mål C-208/05 ITC, REG 2007, s. I-181, punkt 41.
79
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
I svaret till kommissionen (se avsnitt 5.3) utvecklar regeringen
argumenten och hävdar att flyttningsbidraget inte bara bidrar till en
ökad flexibilitet och rörlighet på den svenska arbetsmarknaden
genom att bidra till en utjämning av sysselsättningsläget mellan
olika regioner, utan att det också stimulerar nyckelpersoner att
flytta till ur ett regionalt utvecklingsperspektiv särskilt utsatta
regioner. Vidare sägs att Sverige måste kunna vidta åtgärder för att
förebygga och hantera missförhållanden på den egna arbetsmarknaden
samt att vi inte kan förlita oss på att andra länder vidtar
åtgärder som leder till att deras medborgare tar bristyrken i Sverige.
Ett ytterligare argument är att om rätten till flyttningsbidrag
utsträcktes till att omfatta anställningar utanför Sverige så skulle
det kunna leda till att Sverige förlorar nyckelpersoner. Avslutningsvis
framhålls att den praktiska tillämpningen av reglerna
förutsätter goda kunskaper om arbetsmarknads- och sysselsättningsläget
på såväl det lokala som det nationella planet samt om
inhemsk praxis på näraliggande områden.
Mot argumenten att flyttningsbidraget bidrar till att öka rörligheten
och flexibiliteten på den svenska arbetsmarknaden och att
det kan stimulera nyckelpersoner att flytta till ur regionalt utvecklingsperspektiv
särskilt utsatta regioner finns inget att invända.
Däremot är det svårt att se att ett beviljande av flyttningsbidrag för
anställning i andra medlemsstater skulle motverka dessa syften.
Visserligen skulle en utvidgad rätt till flyttningsbidrag kunna leda
till att nyckelpersoner söker sig till arbetsmarknaden i andra
medlemsstater. Dock torde en tillämpning av reglerna som innebär
att bidrag under inga omständigheter beviljas avseende anställningar
i en annan medlemsstat gå längre än vad som är nödvändigt för
att motverka att den svenska arbetsmarknaden förlorar nyckelpersoner.
En begränsning till att endast avse anställningar i Sverige av det
skälet att andra länder inte vidtar motsvarande åtgärder till nytta
för svensk arbetsmarknad skulle knappast godtas av EUdomstolen.
Sverige är ju skyldigt att uppfylla de krav som unionsrätten
ställer oberoende av vilka förmåner andra medlemsstater
väljer att införa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken.
Vad slutligen gäller argumentet att det saknas tillräckliga kunskaper
om arbetsmarknaden i andra länder för att kunna göra
korrekta bedömningar är följande av intresse. Arbetsförmedlingen
ingår i samarbetsnätverket Eures (European Employment Services)
som ska främja fri rörlighet för arbetstagare inom EES och som ger
80
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
särskild rådgivning och vägledning om rättigheter och skyldigheter
för arbetstagare som bor i ett land och arbetar i ett annat. Av
nätverkets hemsida framgår att Eures har ett personalnätverk med
omkring 800 rådgivare över hela Europa som dagligen är i kontakt
med arbetssökande och arbetsgivare. Nätverket har för närvarande
också drygt 20 gränsöverskridande partnerskap spridda över hela
Europa. Partnerskapen syftar till att tillmötesgå behovet av
information och samordning i samband med arbetskraftens
rörlighet i gränsregionerna och omfattar offentliga arbetsförmedlingar
och yrkesutbildningsinrättningar, arbetsgivare och fackliga
organisationer, lokala myndigheter och andra institutioner som
arbetar med sysselsättning och yrkesutbildning. Dessa gränsöverskridande
partnerskap utgör värdefulla kontaktpunkter för sysselsättningsmyndigheterna
i regionerna, för länderna och för arbetsmarknadens
parter. De har också en nyckelroll när det gäller att
skapa en verklig europeisk arbetsmarknad. Arbetsförmedlingen
torde mot denna bakgrund inte ha några större problem att få fram
den kunskap och information om arbetsmarknaden i andra länder
inom EES, särskilt inte i gränsregioner, som krävs för att bedöma
om ett flyttningsbidrag är motiverat. Går det däremot, trots
ansträngningar, inte att få fram nödvändig information torde det
inte strida mot EUF-fördraget att avslå en ansökan om flyttningsbidrag.
Vid en samlad bedömning framstår det mot denna bakgrund
som mindre troligt att EU-domstolen, vid en eventuell prövning,
skulle låta sig övertygas om att det huvudsakliga syftet med flyttningsbidraget
– att öka rörligheten och flexibiliteten på den svenska
arbetsmarknaden – inte skulle kunna nås på ett mindre ingripande
sätt än att kräva att arbetet ska vara förlagt till Sverige.
Det finns emellertid andra argument som medlemsstaterna
angett som skäl för att införa åtgärder som begränsar den fria
rörligheten för arbetstagare och som godtagits av EU-domstolen.
Utgångspunkten är att rent ekonomiska skäl inte kan utgöra ett
tvingande allmänintresse.59 Av två domar som avsåg rätt till studiemedel
framgår det dock att medlemsstaterna får vidta åtgärder för
att försäkra sig om att det bistånd som beviljas studenter för
studier i en annan medlemsstat inte blir en orimlig börda som kan
59 Se bl.a. mål C-109/04 Kranemann, REG 2005, s. I-2421, punkt 34 och mål C-209/03
Bidar, REG 2005, s. I-2119, punkt 68.
81
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
påverka den sammanlagda nivån på det bistånd som totalt kan ges.60
Ett motsvarande resonemang borde kunna tillämpas på möjligheten
till flyttningsbidrag. Om Arbetsförmedlingens tillämpning av
reglerna är nödvändig för att inte det ursprungliga och huvudsakliga
syftet med bidraget ska äventyras – att öka rörligheten och
flexibiliteten på den svenska arbetsmarknaden – torde kravet på ett
tvingande allmänintresse vara uppfyllt.
Givet de språkliga och kulturella skillnaderna mellan EU:s medlemsstater
får det dock antas att en relativt liten andel av de
bidragsberättigade skulle utnyttja denna möjlighet, och även vid ett
korrekt tillämpat flyttningsbidrag så skulle kostnaderna vara små i
förhållande till kostnaderna för den totala arbetsmarknadspolitiken
(jämför avsnitt 14). Till detta kommer att varje arbetssökande med
svensk arbetslöshetsersättning som får ett nytt arbete – även om
det är i en annan medlemsstat – minskar trycket på den svenska
statskassan.
Sannolikheten för att ett slopande av det krav på att arbetet ska
vara förlagt till Sverige som ställts upp i tillämpningen skulle kunna
leda till en orimlig börda som kan påverka den sammanlagda nivån
på det bidrag som totalt kan ges får därför bedömas som liten.
Enligt utredningsdirektiven ska flyttningsbidrag kunna beviljas
bara den som bl.a. är inskriven hos den offentliga arbetsförmedlingen.
Enligt gällande myndighetsföreskrifter är en förutsättning
för inskrivning att personen gör ett personligt besök hos förmedlingen
(se avsnitt 4.1). Ett krav på personligt besök som förutsättning
för inskrivning och därmed tillgång till Arbetsförmedlingens
service och flyttningsbidrag kan hävdas leda till indirekt diskriminering
av arbetssökande från andra medlemsstater som inte vistas i
Sverige, eftersom dessa kan ha svårare än svenskar i Sverige att göra
ett personligt besök hos en myndighet i Sverige. Som nämnts i
avsnitt 6.4.2 får den service som Arbetsförmedlingen ger i form av
bl.a. inskrivning anses vara att betrakta som sådan ”hjälp” enligt
artikel 5 i förordning (EEG) nr 1612/68 som arbetssökande från
andra medlemsstater ska få i samma utsträckning som svenskar får
det. Frågan om krav på personligt besök kan uppställas som
förutsättning för sådan hjälp har såvitt framkommit inte belysts i
EU-domstolens praxis. Det kan inte ens anses klarlagt om eller i
vilken utsträckning någon som inte vistas i Sverige men som söker
60 Se förenade målen C-11/06 och C-12/06 Morgan och Bucher, REG 2007, s. I-9161, punkt
43 samt mål C-209/03 Bidar, REG 2005, s. I-2119, punkterna 56 och 57.
82
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
arbete här enligt artikel 5 i förordning (EEG) nr 1612/68 eller
artikel 45.2 i EUF-fördraget ska ha rätt till likabehandling i fråga
om Arbetsförmedlingens hjälp.
Som framgår av avsnitt 4.3 är avsikten att Arbetsförmedlingen
och den arbetssökande ska komma överens om en individuell
handlingsplan. Den individuella handlingsplanen är i det enskilda
fallet ett viktigt arbetsmarknadspolitiskt instrument som ska bidra
till att myndighetens insatser blir effektiva och som därmed ytterst
syftar till att främja sysselsättningen. Kravet på att i samband med
ett personligt besök överenskomma en individuell handlingsplan
får – i avsaknad av rättspraxis från EU-domstolen om motsatsen – i
vart fall anses vara en både ändamålsenlig och proportionerlig
åtgärd för att främja sysselsättningen. Kravet på ett personligt
besök får därför under alla förhållanden anses tillåtet enligt EUrätten.
6.6 EU-rättsliga aspekter på nuvarande villkor för
flyttningsbidrag
6.6.1 Inledning
Avslutningsvis i detta avsnitt finns det anledning att beröra några
andra bestämmelser i förordningen om flyttningsbidrag ur ett EUrättsligt
perspektiv.
Av 3 § framgår det att flyttningsbidrag inte får lämnas om anställningen
är arbetstagarens första efter avslutad utbildning.
Denna begränsning gäller dock inte om utbildningen är en arbetsmarknadsutbildning
eller en kommunal vuxenutbildning. Av 6 §
första stycket följer det att respenning får lämnas utan att villkoren
i 5 § är uppfyllda till den som har en yrkeshögskoleutbildning och
som har fått anställning i yrket vid ett stödberättigat företag i en
ort som avses i förordning (1999:1382) om stödområden för vissa
regionala företagsstöd, om arbetskraft med sådan utbildning inte
finns att få tag i på orten. Med yrkeshögskoleutbildning torde avses
en sådan eftergymnasial utbildningsform som kombinerar teori
med arbetslivsanknutet lärande och som regleras i lagen (2009:128)
om yrkeshögskolan och förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.
Av 6 § andra stycket förordningen om flyttningsbidrag följer
det vidare att den som bor inom ett stödområde och som har fått
stadigvarande anställning i en annan ort kan få respenning utan att
83
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
villkoren i 5 § är uppfyllda, om flyttningen förbättrar möjligheterna
för någon annan arbetssökande som har svårt att byta bostadsort
att få arbete inom stödområdet.
Några frågor med EU-rättslig anknytning kan identifieras mot
bakgrund av dessa bestämmelser. Den första frågan rör förhållandet
till EU-domstolens praxis om erkännande av utländska
yrkeskvalifikationer, den andra frågan rör förhållandet till EUFfördragets
regler om statligt stöd till företag (statsstöd) som vrider
konkurrensen snett och den tredje frågan rör hur de utvidgade
möjligheterna till respenning avseende stödområden i Sverige
förhåller sig till den fria rörligheten för arbetstagare.
6.6.2 Utländska utbildningar
Inom EU gäller en princip som innebär att en medlemsstat, vid en
ansökan från någon om att få tillträde till ett reglerat yrke, är
skyldig att jämföra de kvalifikationer som intygas genom ett
behörighetsbevis utfärdat i en annan medlemsstat med de som
krävs för att utöva samma yrke i det mottagande landet. Om
jämförelsen visar att kvalifikationerna åtminstone är likvärdiga,
finns det en skyldighet att erkänna det utländska behörighetsbeviset,
dvs. ge tillträde till det reglerade yrket.61 Principen ska enligt
EU-domstolens praxis också tillämpas när yrket inte är reglerat,
dvs. när det för tillträde till yrket inte enligt lagstiftning krävs ett
särskilt behörighetsbevis. I det senare fallet ska de behöriga
myndigheter som ansvarar för en klassificering av medborgare från
andra medlemsstater som kan vara av betydelse för möjligheten att
få ett arbete i det mottagande landet, vid klassificeringen ta hänsyn
till examensbevis, kunskaper, kvalifikationer och andra bevis som
personen i fråga skaffat sig i en annan medlemsstat.62
Kravet i 6 § första stycket förordningen om flyttningsbidrag på
att sökanden ska ha genomgått en yrkeshögskoleutbildning innebär
inte att yrket är reglerat i den mening som ovan har nämnts,
eftersom det inte är avgörande för att få tillträde till yrket i sig. En
tillämpning enligt bestämmelsens ordalydelse innebär dock att
61 Mål C-340/89 Vlassopoulou, REG 1991, s. I-2357. Principen kommer också till uttryck i
Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om
erkännande av yrkeskvalifikationer, EUT L 255, 30.9.2005, s. 22.
62 Mål C-164/94 Aranitis, REG 1996, s. I-135, punkterna 31 och 32. Se även mål C-586/08
Angelo Rubino, punkt 34 (ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen).
84
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
personer med utbildningar från andra medlemsstater klassificeras
som obehöriga att ansöka om respenning, vilket försvårar deras
tillträde till den svenska arbetsmarknaden och därmed hindrar den
fria rörligheten för arbetstagare. Samma effekt får bestämmelsen i
3 § förordningen om flyttningsbidrag enligt vilken flyttningsbidrag
får lämnas direkt efter en avslutad utbildning endast om utbildningen
är en arbetsmarknadsutbildning eller en kommunal vuxenutbildning
. Av den praxis som ovan har nämnts följer att Arbetsförmedlingen
i dessa fall är skyldig att undersöka om sökandens
kvalifikationer motsvarar kraven i en svensk yrkeshögskoleutbildning,
arbetsmarknadsutbildning respektive kommunal vuxenutbildning
. Är kvalifikationerna likvärdiga, ska personerna ha möjlighet
att få flyttningsbidrag på i övrigt samma villkor som om
utbildningen hade varit svensk.
6.6.3 Statsstöd
Av artikel 107.1 i EUF-fördraget framgår det att stöd som ges av
en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel (statsstöd), av
vilket slag det än är, och som snedvrider eller hotar att snedvrida
konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion
är oförenliga med den inre marknaden om de påverkar handeln
mellan medlemsstaterna. Begreppet ”stöd” har av EU-domstolen
givits en vid definition och omfattar varje åtgärd ”varigenom
medlemsstaterna för att genomföra sina egna ekonomiska och
sociala mål genom ensidiga och självständiga beslut ger företag eller
andra rättssubjekt tillgång till medel eller fördelar som skall främja
förverkligandet av de eftersträvade ekonomiska eller sociala
målen”.63 Ett bidrag i form av respenning som endast lämnas
avseende anställningar i företag inom vissa geografiska områden
skulle kunna omfattas av denna definition och därmed av tillämpningsområdet
för artikel 107.1 i EUF-fördraget.
Genom den s.k. de minimis-förordningen som kommissionen
antog 2006 undantas emellertid stöd ”av mindre betydelse” från
artikelns tillämpningsområde64, och genom den s.k. allmänna
gruppundantagsförordningen undantas vissa regionala investerings 63
Mål 61/79 Denkavit, REG 1980, s. 1205, punkt 31.
64 Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen
av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse, EUT L 379, 28.12.2006, s.
5.
85
EU-rättsliga regler SOU 2010:26
och sysselsättningsstöd.65 I förordningen (1999:1382) om stödområden
för vissa regionala företagsstöd, till vilken 6 § första stycket
förordningen om flyttningsbidrag hänvisar, fastställs det var i
landet företagsstöd kan lämnas enligt bl.a. förordningen (2000:283)
om regionalt bidrag till företagsutveckling och förordningen
(1998:996) om sysselsättningsbidrag. Av de två sistnämnda förordningarna
framgår det att bidrag bara får lämnas i enlighet med de
begränsningar som fastställts i de minimis-förordningen respektive
den allmänna gruppundantagsförordningen. Så länge dessa villkor
är uppfyllda torde bestämmelsen i 6 § förordningen om flyttningsbidrag
om att respenning får lämnas avseende arbete i ett stödberättigat
företag i Sverige inte komma i konflikt med EU:s statsstödsregler.
6.6.4 Svenska stödområden och fri rörlighet för arbetstagare
Att respenning enligt 6 § första stycket förordningen om flyttningsbidrag
bara lämnas utan de begränsningar som anges i 5 § till
personer som flyttar till ett stödområde i Sverige kan utgöra ett
hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Det blir ju mer
attraktivt att ta ett arbete i (en del av) Sverige än i en annan
medlemsstat, eftersom respenning enligt bestämmelsen bara kan
lämnas i det förra fallet. Att bestämmelsen, som främst får anses
vara föranledd av regionalpolitiska motiv, torde vara förenlig med
EU:s statstödsregler innebär knappast att den med automatik också
är förenlig med bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare i
artikel 45 i EUF-fördraget. Utan någon närmare vägledning i praxis
får frågan om syftena bakom bestämmelsen är sådana att hindret
kan motiveras av ett tvingande hänsyn i det allmännas intresse
anses öppen.
Vad däremot gäller bestämmelsen i 6 § andra stycket, som innehåller
ett krav på bosättning i ett stödområde, är det svårt att se att
den skulle begränsa den fria rörligheten för arbetstagare, eftersom
respenning kan lämnas oberoende av sökandens nationalitet och
65 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa
kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87
och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning), EUT L 214, 9.8.2008, s. 3. Stöd som
understiger de tröskelvärden som anges i de minimis-förordningen eller som omfattas
gruppundantagsförordningen behöver inte heller anmälas till kommissionen i enlighet med
förfarandet i artikel 108.3 i EUF-fördraget.
86
SOU 2010:26 EU-rättsliga regler
87
oavsett om den nya stadigvarande anställningen finns på en annan
ort i Sverige eller i en annan medlemsstat. Möjligen skulle den
kunna anses ha en indirekt nationalitetsdiskriminerande effekt,
eftersom betydligt fler svenska än utländska medborgare torde bo
inom ett stödområde. Den bestämmelsen torde dock kunna
motiveras av intresset av att främja sysselsättningen för arbetslösa
som bor i stödområden och har svårt att byta bostadsort, något
som enligt vad som tidigare nämnts av EU-domstolen har ansetts
utgöra ett tvingande hänsyn till allmänintresset.66 Bestämmelsen
torde få bara marginella återverkningar på den fria rörligheten för
arbetstagare, och respenning kan enligt bestämmelsen lämnas
oavsett om den nya stadigvarande anställningen finns i en annan ort
i Sverige eller i en annan medlemsstat. Därmed får bestämmelsen
anses vara förenlig med artikel 45 i EUF-fördraget.
66 Mål C-208/05 ITC, REG 2007, s. I-181, punkt 39.
7 Flyttningsbidrag i våra
grannländer
Det har inte varit möjligt att inom ramen för tillgänglig utredningstid
göra några närmare undersökningar om utländsk rätt. En
rundfråga om vilka möjligheter som finns i våra grannländer till
offentligt kontant stöd för arbetsmarknadsrelaterade förflyttningar
har dock gjorts. Nedan sammanfattas det som framkommit av de
svar som kommit in.67
7.1 Danmark
I Danmark finns det vissa möjligheter för arbetslösa att få kontant
bidrag för motsvarigheten till respenning för bohagstransport
(flyttehjælp).68 Det krävs dock att arbetsgivaren har anmält den
lediga anställningen och att arbetsmarknadsmyndigheten inte
kunnat hänvisa arbetskraft. Vidare krävs det att anställningen inte
på förhand är begränsad till kortare tid än ett år och att den dagliga
pendlingstiden med allmänna kommunikationer, om flyttning inte
skett, skulle ha överstigt fyra timmar.
I Danmark kan bl.a. arbetslösa också få motsvarigheten till
pendlingsstöd för dagpendling (befordringsgodtgørelse) vid deltagande
i vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder.69
67 Någon egentlig egen undersökning av primärmaterialet har alltså inte gjorts.
68 Bekendtgørelse om en aktiv beskæftigelsesindsats, Bek. nr. 743 af 3. juli 2009, §§ 94–99.
69 Bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, Lovbekendtgørelse nr. 1428 af 14.
december 2009, §§ 82–83.
89
Flyttningsbidrag i våra grannländer SOU 2010:26
90
7.2 Norge
I Norge finns det bestämmelser om statsstöd till arbetsmarknadspolitiska
förflyttningar i forskrift om mobilitetsfremmende stønad
gjennom Arbeids- og velferdsetaten (1990-12-05 nr 950). Det finns
möjlighet att få kontant bidrag för motsvarigheterna till respenning
för sökanderesa och bohagstransport och till tillträdesresa och
hemresa. Däremot verkar det inte finnas någon direkt motsvarighet
till det svenska pendlingsstödet.
Medborgare i länder inom EES som är bosatta i Norge och som
fått ett arbete i ett annat nordiskt land kan bara få bidrag för
tillträdesresa om den norska arbetsmarknadsmyndigheten inte kan
skaffa ett lämpligt arbete i Norge. Och den som har fått sådant
bidrag för att resa utomlands kan inte sedan få bidrag för hemresa.
Medborgare i Norge, Sverige, Danmark, Finland och Island som
från ett annat nordiskt land förmedlats till ett arbete i Norge kan få
bidrag för tillträdesresa.
7.3 Finland
I Finland finns det bestämmelser om rörlighetsunderstöd för bl.a.
arbetslösa.70 Det finns möjlighet att få kontant stöd för motsvarigheterna
till pendlingsstöd och respenning för sökanderesa och
bohagstransport. För möjlighet till motsvarigheterna till respenning
för sökanderesa och bohagstransport krävs det att den
aktuella arbetsplatsen är belägen i Finland eller, i fråga om sökanderesa,
att mötet med arbetsgivaren äger rum i Finland. Ersättning för
flyttningskostnader kan beviljas för de kostnader för flyttning av
bostadslösöre som uppstår i Finland. Ersättning för resekostnader
kan beviljas arbetssökande från utlandet för arbetsintervjuresor och
för resor till arbetet inom landet.
På Åland finns det ingen motsvarighet till flyttningsbidrag.
70 Författningsbestämmelserna och deras tillämpning sammanfattas i Arbetsministeriets
anvisning 2007-01-01, A/1/2007 AM.
ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
8 Analys av utredningsdirektiven
och utgångspunkter
Utredningsdirektiven (bilaga 1) är knapphändiga i fråga om vad
utredningsuppdraget ska uppnå.
Jag ska föreslå ändringar i reglerna för flyttningsbidrag. Dessa
ändringar ska innebära att sådant bidrag bara ska kunna beviljas ”i
samband med att en arbetssökande som är inskriven hos den
offentliga arbetsförmedlingen blir anvisad ett lämpligt arbete”. Jag
ska också säkerställa att förslagen inte ställer upp några oberättigade
hinder för den fria rörligheten.
Det citerade anknyter nära till vad som gäller för arbetslösa som
får arbetslöshetsersättning enligt ALF. För rätt till (ograverad)
arbetslöshetsersättning krävs det att den arbetslöse är inskriven hos
den offentliga arbetsförmedlingen (”är anmälda som arbetssökande
hos den offentliga arbetsförmedlingen i den ordning som föreskrivs
av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer”; 9 §
första stycket 3 ALF) och att han eller hon är beredd att anta
anvisat (”erbjudet”) lämpligt arbete och inte avvisar det utan
godtagbart skäl (9 § första stycket 2, 11 och 45 a §§ ALF), se
närmare avsnitt 4.3.
Av utredningsdirektiven framgår det vidare, under rubriken
Behovet av en utredning, att regeringen anser att kopplingen
mellan, å ena sidan, skyldigheten för en arbetssökande (som är
arbetslös och får arbetslöshetsersättning) att (för att inte riskera att
förlora hela eller en del av ersättningen) söka och acceptera
anvisade lämpliga arbeten oavsett var de finns någonstans och, å
andra sidan, möjligheten att få flyttningsbidrag bör göras tydligare.
Det ska ske genom att möjligheten till flyttningsbidrag knyts till
den arbetssökandes skyldighet att söka och acceptera anvisade
lämpliga arbeten, varvid det särskilt anges att en sådan anvisning
inte är begränsad till Sverige (jämför rättsfallet RÅ 2008 ref. 45
som också refereras i utredningsdirektiven). Med hänsyn till att det
93
Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter SOU 2010:26
talas om ”möjligheten” för den anvisade att få flyttningsbidrag har
jag ansett att utredningsdirektiven inte kan tolkas så att jag ska
föreslå att den som av Arbetsförmedlingen anvisas ett arbete, som
innebär förflyttning, ska få flyttningsbidrag bara därför att den
anvisade riskerar att förlora arbetslöshetsersättning om han eller
hon inte förflyttar sig. En sådan ordning skulle nämligen innebära
en nyhet med hänsyn till de villkor av arbetsmarknadspolitisk
karaktär som för närvarande ställs upp för flyttningsbidrag och
borde därför rimligen ha angetts tydligare i utredningsdirektiven
om den önskades.
Däremot ligger det med hänsyn till det sagda nära till hands att
tolka utredningsdirektiven så att det som ska föreslås är att
möjligheten till flyttningsbidrag, enligt nuvarande villkor, ska
begränsas till den som vid underlåten förflyttning riskerar sin
arbetslöshetsersättning.
I utredningsdirektiven talas det om ”arbetssökande” och inte
”arbetslös” (se avsnitt 2.3.1 om möjligheterna för arbetstagare som
riskerar att bli arbetslösa att få respenning för sökanderesa och
bohagstransport och för arbetstagare som flyttar till eller från s.k.
stödområden att få respenning för bohagstransport).71 Det finns
dock inte någon ”skyldighet” för en arbetssökande som redan har
ett arbete eller som är arbetslös men inte får arbetslöshetsersättning
att söka eller acceptera vissa arbeten. Att tala om en sådan
skyldighet är naturligt bara i fråga om arbetslösa som om de inte
gör detta riskerar sin arbetslöshetsersättning; ”skyldigheten” uppkommer
och finns just därför att de får arbetslöshetsersättning.
I själva utredningsuppdraget enligt utredningsdirektiven finns
det dock inte någon begränsning till arbetslösa med arbetslöshetsersättning,
varför jag anser att någon sådan begränsning inte är
avsedd. Den enligt utredningsdirektiven önskade kopplingen till
skyldigheten enligt ALF att anta ett lämpligt arbete kan i stället
åstadkommas genom ett hypotetiskt prov: Skulle en arbetssökande
med arbetslöshetsersättning ha riskerat att förlora denna om han
eller hon hade avvisat det aktuella arbetet?
Jag har därför tolkat utredningsdirektiven så att jag ska föreslå
att flyttningsbidrag ska kunna beviljas, enligt nuvarande villkor,
bara den som
71 Jämför Vicki Paskalia, Arbetslös eller arbetssökande? Om rätten till arbetslöshetsersättning i
svensk rätt och EG-rätt i Vänbok till Ronnie Eklund, 2010, s. 475–494.
94
SOU 2010:26 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter
• är inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen
enligt tillämpliga myndighetsföreskrifter,
• blir anvisad ett lämpligt arbete som innebär förflyttning, och
• skulle om han eller hon hade arbetslöshetsersättning vid
underlåten förflyttning till det anvisade arbetet riskera att förlora
hela eller en del av sin arbetslöshetsersättning på grund av
bestämmelserna i ALF (45 a §).
Det framgår inte uttryckligen vem som ska ha anvisat det lämpliga
arbetet, men jag har med hänsyn till vad som anförs i utredningsdirektiven
i övrigt utgått från att det måste vara den offentliga
arbetsförmedlingen som har gjort anvisningen. Däremot innebär,
enligt min mening, utredningsdirektiven inte i och för sig något
hinder mot att en sådan anvisning föregås av förslag på ett lämpligt
arbete från den arbetssökande, en arbetsgivare, en privat arbetsförmedling
eller någon annan. Bara en bråkdel – halvannan procent
– av de personer som i dag får flyttningsbidrag har anvisats det
arbete som bidraget avser (avsnitt 4.4). Hade avsikten med kravet
på anvisning varit att i praktiken avskaffa flyttningsbidraget, borde
det ha angetts tydligare i utredningsdirektiven. På grund av det
nyss sagda och eftersom det för samtliga former av flyttningsbidrag
utom respenning för sökanderesa krävs att den som ansöker om
bidrag redan har fått en anställning, har jag ansett att avsikten inte
heller kan vara att anvisningen ska ske till ett ledigt (lämpligt)
arbete.
Det framgår av bakgrundsbeskrivningen i utredningsdirektiven
att det inte finns någon reglering i lag eller förordning av Arbetsförmedlingens
anvisning av arbetssökande till arbeten (se också
avsnitt 4.2). Inte heller finns det någon sådan reglering avseende
inskrivningen som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen (se
avsnitt 4.1). Utredningsuppdraget är begränsat till att formulera
förslag till ändringar i reglerna för flyttningsbidrag. Mot den
bakgrunden och med hänsyn till att de allra flesta inskrivningar och
anvisningar inte aktualiserar flyttningsbidrag enligt nuvarande
villkor har jag utgått från att det inte ankommer på mig att lämna
förslag till en generell reglering av Arbetsförmedlingens inskrivning
av arbetssökande och anvisning till arbete. Jag har vidare utgått från
att jag ska lämna förslag till bara sådana bestämmelser som jag
finner bör finnas i (lag eller) förordning och således inte förslag till
myndighetsföreskrifter. Detta bör dock inte hindra att jag, om det
95
Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter SOU 2010:26
är påkallat, uttalar mig om vilka föreskrifter som kan vara lämpliga
att utforma på myndighetsnivå.
Det framgår vidare av bakgrundsbeskrivningen i utredningsdirektiven
att utredningsuppdraget är föranlett av att kommissionen
inlett ett överträdelseärende mot Sverige med anledning av att
Arbetsförmedlingen enligt fast praxis inte beviljar pendlingsstöd
när arbetsplatsen är belägen utanför Sverige. Jag ska som nämnts
säkerställa att mina förslag inte ställer upp några oberättigade
hinder för den fria rörligheten. Den nuvarande regleringen i
förordning av flyttningsbidragen innehåller inte några uttryckliga
bestämmelser som skulle kunna innebära enligt EU-rätten otillåtna
hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Det är vidare, enligt
min mening, uppenbart att inte heller ett införande i förordningsregleringen
av de nämnda kraven på inskrivning och anvisning i sig
skulle kunna innebära ett sådant hinder. Däremot får inte heller
den gren av staten som Arbetsförmedlingen utgör tillämpa vare sig
den nuvarande förordningsregleringen av flyttningsbidragen eller
de nya, tillkommande kraven på inskrivning och anvisning på ett
sätt som innebär sådana hinder. Att det mot bakgrund av överträdelseärendet
tillsatts en utredning med uppgift att föreslå ändringar
i reglerna om flyttningsbidrag, talar starkt för att regeringen ansett
att det inte är tillräckligt att Arbetsförmedlingen självmant gör det
som EU-rätten kräver, nämligen att i förekommande fall se till att
inte tillämpa i sig neutrala förordningsregler på ett sätt som strider
mot EU-rätten.
Jag har mot den bakgrunden utgått från att en huvuduppgift för
mig är att utreda vilka krav EU-rätten ställer i olika situationer på
tillämpningen av reglerna om flyttningsbidrag (se avsnitt 6) för att
därefter utforma förslag till sådana bestämmelser i (lag eller)
förordning som kan anses nödvändiga för att säkerställa att
Arbetsförmedlingen inte tillämpar reglerna på ett sätt som strider
mot EU-rätten.
Jag har utgått från att villkoren enligt den nuvarande förordningen
för att få respektive stöd i princip ska kvarstå, kompletterade
med de tidigare nämnda villkoren avseende inskrivning, anvisning
och möjlighet till förlust av arbetslöshetsersättning samt i
förekommande fall de ytterligare tillkommande villkor som kan
anses befogade.
Det framgår inte av utredningsdirektiven vilken utgångspunkten
bör vara i fråga om internationella förflyttningar. Jag har dock
utgått från att avsikten är att flyttningsbidraget ska förknippas med
96
SOU 2010:26 Analys av utredningsdirektiven och utgångspunkter
97
sådana villkor som gör att det i så liten utsträckning som unionsrätten
tillåter avser internationella förflyttningar. Jag bedömer att det
inte går att hitta sådana skäl som gör att en begränsning av flyttningsbidragen
till förflyttningar inom Sverige är en sådan ändamålsenlig
och proportionerlig åtgärd som är tillåten enligt unionsrätten
(se avsnitt 6.5). Frågan är då om det går att hitta sådana
enligt unionsrätten tillåtna villkor för flyttningsbidraget som på ett
lämpligt sätt i praktiken gör att bidrag bara undantagsvis lämnas för
internationella förflyttningar.
9 Unionsrätten bör inte nämnas i
förordningstexten
Min bedömning: Att i förordningen om flyttningsbidrag
påminna om EU-rätten är både onödigt och olämpligt.
Utredningsuppdraget har aktualiserats av att i sig EU-rättsligt
neutrala förordningsbestämmelser har av en statlig myndighet
tillämpats på ett sätt som strider mot EU-rättsliga regler som är
direkt tillämpliga i Sverige (se avsnitt 6.3). Man skulle därför kunna
tänka sig att i förordningen ta in en uttrycklig bestämmelse om att
förordningen inte får tillämpas på ett sätt som strider mot EUrätten
eller i vart fall en uttrycklig upplysning om de EU-rättsliga
reglerna.
Så brukar man emellertid inte göra i Sverige, och det finns enligt
min mening goda skäl för det. Ingen svensk myndighet får tillämpa
svenska bestämmelser på ett sätt som står i strid med EU-rätten.
Det gäller generellt och även utan uttryckliga svenska bestämmelser
om detta. De allra flesta offentligrättsliga svenska författningsbestämmelser
torde av myndighet kunna tillämpas på ett enligt
EU-rätten otillåtet sätt. Att i varje sådan svensk författning ta in
bestämmelser som anger eller påminner om att detta är otillåtet
skulle vara både onödigt och otympligt. Skulle man i stället ta in
sådana bestämmelser bara i de författningar där frågan på ett eller
annat sätt har aktualiserats, kan detta lätt leda till icke avsedda
motsatsslut.
Förordningen om flyttningsbidrag genomför inte EU-rättsliga
bestämmelser i svensk rätt utan avser ett arbetsmarknadspolitiskt
instrument som Sverige kan införa oberoende av unionsrätten. Det
finns därför enligt min mening ingen anledning att i den förordningen
påminna om unionsrätten eller att uttryckligen ange t.ex. att
det aktuella arbetet kan finnas utanför Sverige men inom EES.
99
Unionsrätten bör inte nämnas i förordningstexten SOU 2010:26
100
I avsnitt 6 finns det en redogörelse för vad unionsrätten kräver i
fråga om tillämpningen av flyttningsbidrag och i följande avsnitt
berörs hur de ändringar som föreslås förhåller sig till unionsrätten.
Dessa redogörelser kan användas som hjälp vid tillämpningen. Det
får räcka. Man kan utgå från att tillämpningen, efter kommissionens
överträdelseärende och detta lagstiftningsärende, kommer att
bringas i överensstämmelse med unionsrätten.
10 En arbetsmarknadspolitisk
närhetsprincip
Min bedömning: En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip
som innebär att en arbetssökande som önskar kontant statsstöd
för förflyttning i första hand bör ta ett passande arbete som
finns så nära som möjligt bör betonas i tillämpningen av flyttningsbidrag.
Jag har som nämnts (avsnitt 8) utgått från att avsikten är att
flyttningsbidraget ska förknippas med sådana villkor som gör att
det i så liten utsträckning som unionsrätten tillåter avser internationella
förflyttningar.
Absoluta villkor som innebär ett hinder för den fria rörligheten
för arbetstagare, såsom att bidrag lämnas bara avseende arbeten i
Sverige och vissa andra länder i vår närhet eller bara för den del av
förflyttningen som sker i Sverige och vissa andra länder, torde vara
synnerligen svåra att motivera på ett EU-rättsligt hållbart sätt.
Även om det kan finnas unionsrättsligt godtagbara syften av t.ex.
arbetsmarknadspolitisk natur för sådana absoluta villkor, lär det
vara svårt att med framgång göra gällande att absoluta villkor är
ändamålsenliga och proportionerliga på det sätt som krävs enligt
unionsrätten (se närmare avsnitt 6.5).
Det är lättare att med framgång unionsrättsligt motivera ett
villkor som innebär ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare,
men som inte är absolut utan tillämpas med beaktande av
samtliga relevanta omständigheter med bortseende i och för sig
från nationsgränser och nationalitet. Ett sådant villkor klarar lättare
de unionsrättsliga kraven på ändamålsenlighet och proportionalitet.
Jag har därför i första hand sökt efter den sist nämnda typen av
”dynamiska” villkor som på ett unionsrättsligt tillåtet sätt i
101
En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip SOU 2010:26
praktiken begränsar möjligheten till bidrag för internationella förflyttningar.
Redan det villkor avseende lämpligt arbete som enligt utredningsdirektiven
ska införas innebär en viss begränsning i geografiskt
hänseende. Av IAF:s föreskrifter (bilaga 3) framgår det
nämligen att ett arbete som finns utanför ett geografiskt begränsat
sökområde inte utgör ett lämpligt arbete under en skälig övergångsperiod
för personer med vissa egenskaper. Tidigare fanns det
till och med en uttrycklig bestämmelse om en begränsning av
sökområdet under viss tid till arbete i närområdet72, men den togs
bort år 200773.
Den geografiska begränsning som sålunda tillämpas inom arbetslöshetsförsäkringen
torde ha sin motsvarighet i vad Arbetsförmedlingen
tillämpar i sitt matchningsarbete. Enligt vad jag
erfarit beaktar Arbetsförmedlingen i första hand sådana lediga
arbeten som finns i närheten av den arbetssökande, om det inte
finns särskilda skäl för annat. Visar det sig att det inte finns några
passande arbeten i närheten, utvidgas successivt det geografiska
område inom vilket lediga arbeten för den arbetssökande beaktas.
Vidare gäller i dag att flyttningsbidrag, utom såvitt berör stödområden,
inte får lämnas om sökanden kan få ett arbete i hemorten
eller dess närhet.
Jag tycker därför att det kan sägas att det tillämpas en arbetsmarknadspolitisk
närhetsprincip som innebär att en arbetssökande
som önskar kontant statsstöd för förflyttning i första hand bör ta
ett passande arbete som finns så nära som möjligt. Normalt sett
torde det inte finnas anledning att skattefinansiera en förflyttning
som inte är nödvändig för att få ett passande arbete eller en längre
förflyttning än som är nödvändig för detta syfte. En annan sak är
att en arbetssökande som av personliga skäl önskar förflytta sig en
längre sträcka till ett nytt arbete bör få del av andra former av
service och stöd än kontant ersättning av Arbetsförmedlingen för
att kunna tillgodose sina önskemål.
Det finns enligt min mening anledning att betona en sådan
arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip vid tillämpningen av
flyttningsbidrag.
Redan i dag framgår det av förordningen om flyttningsbidrag att
den avser bidrag till förflyttningar ”som sker av arbetsmarknadspo72
Prop. 1999/2000:139 s. 52 ff.
73 Prop. 2006/07:89 s. 55 f.
102
SOU 2010:26 En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip
litiska skäl” (1 §). Den angivna arbetsmarknadspolitiska närhetsprincipen
är just bara en princip som får tillämpas tillsammans med
andra arbetsmarknadspolitiska principer och skäl. I vissa fall kan
alltså andra principer och skäl väga över. Finns det långt bort – i
Sverige eller utomlands – en svår brist på sådan nyckelkompetens
som den aktuella arbetssökanden har, kan det t.ex. vara ett tillräckligt
skäl för att ge kontant statsunderstöd för en längre förflyttning
än vad som är nödvändig för att arbetssökanden ska få ett passande
arbete. En annan arbetsmarknadspolitisk princip torde kunna
uttryckas så att en arbetssökande i första hand bör ta det arbete där
hans eller hennes utbildning, erfarenhet och övriga förutsättningar
bäst kommer till sin rätt. Den principen kan göra att det är
arbetsmarknadspolitiskt motiverat att understödja en längre
förflyttning än vad som är nödvändig för att den arbetssökande ska
få det närmaste ”lämpliga arbetet”, åtminstone om det inte finns
någon annan arbetssökande närmare som passar minst lika bra för
det aktuella arbetet. Det måste således alltid till en samlad bedömning
av om förflyttningen är arbetsmarknadspolitiskt motiverad.
I avsnitt 11.5 redogör jag för en föreslagen ändring i förordningen
om flyttningsbidrag som innebär att bidrag bara får avse
sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade.
Syftet är att betona att arbetsmarknadspolitiska principer, innefattande
den beskrivna närhetsprincipen, ska tillämpas vid bedömningen
av om flyttningsbidrag ska lämnas. Den fråga som behandlas
i fortsättningen i detta avsnitt är om tillämpningen av en
arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip är förenlig med unionsrätten.
Tillämpningen av en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip vid
bedömningen av om flyttningsbidrag ska betalas innebär enligt min
mening utan tvekan ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare.
Tillämpningen innebär, även om den såsom krävs enligt
unionsrätten bortser från (nationalitet och) nationsgränser, nämligen
att det blir lättare att få flyttningsbidrag för förflyttningar
inom Sverige eller till eller från platser i närheten av Sverige än för
längre förflyttningar inom EU. Tillämpningen gör det därmed
mindre attraktivt för arbetssökande att utnyttja den fria rörligheten
för arbetstagare fullt ut. Frågan är då om den angivna begränsningen
av den fria rörligheten för arbetstagare kan anses tillåten enligt
unionsrätten (se härtill avsnitt 6.5).
Syftet med tillämpningen är arbetsmarknadspolitiskt och går ut
på att med bidrag understödja så långa förflyttningar som behövs
103
En arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip SOU 2010:26
104
för att en arbetssökande ska få ett passande arbete. Tillämpningen
avser alltså att främja sysselsättningen. Härtill kommer att tillämpningen
också främjar angelägna miljö- och klimathänsyn och
dessutom i de flesta fall bidrar till att begränsa statsutgifterna. Jag
gör bedömningen att tillämpningen helt klart kan anses motiverad
av sådana tvingande hänsyn i det allmännas intresse som enligt
unionsrätten kan göra det befogat med en åtgärd som innebär ett
hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Tillämpningen
innebär inte i sig någon nationalitetsdiskriminering eller att hänsyn
tas till nationsgränser.
När det gäller frågan om tillämpningen är ändamålsenlig och
proportionerlig i förhållande till syftet kan följande sägas. Tillämpningen
är inte absolut utan grundas på en helhetsbedömning där
även andra faktorer än närheten vägs in. Vid helhetsbedömningen
tas det dock inte hänsyn till nationalitet eller nationsgränser.
Tillämpningen medger således att bidrag lämnas till förflyttning
inom hela EES om det är nödvändigt för att den arbetssökande ska
kunna få det närmaste passande arbetet eller om andra arbetsmarknadspolitiska
skäl talar för en sådan förflyttning. Det är min
bedömning att en sådan tillämpning är både ändamålsenlig och
proportionerlig. Unionsrätten hindrar alltså inte tillämpningen.
11 Tillkommande villkor för
flyttningsbidrag
Mitt förslag: Flyttningsbidrag får bara lämnas till den som är
inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen.
Flyttningsbidrag får bara lämnas avseende sådant arbete
1. som sökanden har anvisats av den offentliga arbetsförmedlingen,
och
2. som är att anse som ett lämpligt arbete enligt 11 § första
stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som det
inte för sökanden finns ett godtagbart skäl enligt 45 a § första
stycket 1 samma lag att avvisa.
Flyttningsbidrag får bara avse sådana förflyttningar som är
arbetsmarknadspolitiskt motiverade.
11.1 Inledning
Som framgår av avsnitt 8 är utgångspunkten att de villkor som i dag
finns i förordningen om flyttningsbidrag ska kvarstå oförändrade.
Jag föreslår alltså bara tillkommande villkor som ska gälla för alla
stödformer enligt förordningen. Alla de föreslagna tillkommande
villkoren måste vara uppfyllda samtidigt.
Det står Sverige i princip fritt att uppställa de villkor som önskas
för möjligheten att få flyttningsbidrag så länge villkoren inte
utformas eller tillämpas på ett sätt som strider mot unionsrätten,
t.ex. därför att detta innebär ett hinder för den fria rörligheten för
arbetstagare eller diskriminering på grund av nationalitet.
I enlighet med vad som anges i avsnitt 10 anser jag att en arbetsmarknadspolitisk
närhetsprincip, som innebär att en arbetssökande
som önskar kontant statsstöd för förflyttning i första hand
bör ta ett passande arbete som finns så nära som möjligt, bör
105
Tillkommande villkor för flyttningsbidrag SOU 2010:26
betonas i tillämpningen av flyttningsbidrag tillsammans med övriga
arbetsmarknadspolitiska principer och skäl. Det säkerställs genom
att jag föreslår en uttrycklig bestämmelse om att flyttningsbidrag
bara får avse sådana förflyttningar som är arbetsmarknadspolitiskt
motiverade (avsnitt 11.5).
I enlighet med vad som anges i utredningsdirektiven ska flyttningsbidrag
bara lämnas avseende ett för den arbetssökande
”lämpligt arbete”. Enligt ALF har den som får arbetslöshetsersättning
en skyldighet att ta varje lämpligt arbete som han eller hon
inte har ett godtagbart skäl att avvisa (se avsnitt 4.3). I ALF
används alltså kriterierna ”lämpligt arbete” och ”godtagbart skäl”
för att ange en skyldighet för en arbetssökande med arbetslöshetsersättning,
medan dessa kriterier i förordningen om flyttningsbidrag
i stället skulle användas för att ange när man kan få en förmån.
Avsikten är att flyttningsbidrag bara ska lämnas avseende sådana
arbeten som sökanden, om han eller hon hade haft arbetslöshetsersättning,
inte skulle ha kunnat avvisa utan att riskera arbetslöshetsersättningen.
Att sökanden vill ta arbetet (om han eller hon får
flyttningsbidrag) ska man därvid bortse från. Jag föreslår att
flyttningsbidrag bara får lämnas avseende sådant arbete som är att
anse som ett lämpligt arbete enligt 11 § första stycket ALF som det
inte för sökanden finns ett godtagbart skäl enligt 45 a § första
stycket 1 ALF att avvisa (avsnitt 11.4).
De nu nämnda förslagen – att förflyttningen ska vara arbetsmarknadspolitiskt
motiverad och avse ett lämpligt arbete – är de
materiellt betydelsefulla och medför att flyttningsbidraget i så liten
utsträckning som unionsrätten tillåter avser internationella förflyttningar.
Såvitt jag kan se borde det räcka med dessa förslag.
Enligt utredningsdirektiven ska jag dock också föreslå att flyttningsbidrag
bara ska kunna lämnas till den som är inskriven som
arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och blir
anvisad ett (lämpligt) arbete. Jag lämnar därför sådana förslag
(avsnitt 11.2 och 11.3). Det först nämnda kravet på inskrivning
torde tillämpas redan i dag och inte innebära någon materiell
ändring. Kravet på anvisning är däremot en nyhet.
I dag gäller som ett villkor för respenning för bohagstransport
att sökanden har varit ”anmäld som arbetssökande hos den offentliga
arbetsförmedlingen” under viss tid. När det nu i förordningen,
enligt utredningsdirektiven, ska införas ett generellt krav på att
sökanden är ”inskriven hos den offentliga arbetsförmedlingen”, bör
detta uttryckssätt användas också i bestämmelsen om respenning
106
SOU 2010:26 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag
för bohagstransport (9 § 1). Den ändrade formuleringen är inte
avsedd att medföra någon ändring i sak.
11.2 Inskriven hos Arbetsförmedlingen
Som framgår av avsnitt 4.1 är frågan om inskrivning hos Arbetsförmedlingen
inte reglerad i lag eller förordning. I det avsnittet har
också berörts skillnaden mellan att vara anmäld respektive inskriven
hos Arbetsförmedlingen.
För att ha möjlighet till flyttningsbidrag krävs det enligt förslaget
att man är inskriven som arbetssökande hos den offentliga
arbetsförmedlingen i enlighet med de myndighetsföreskrifter som
kan ha meddelats om detta, för närvarande AMSFS 2005:4.
Förslaget torde som sagt inte innebära någon ändring i sak.
Förfarandet vid inskrivningen får inte vara sådant att det strider
mot unionsrätten. Enligt nu gällande myndighetsföreskrifter har
alla som har rätt att arbeta i Sverige också rätt att skrivas in vid och
få service av den offentliga arbetsförmedlingen (1 § AMSFS
2005:4). För inskrivning krävs det dock enligt nämnda föreskrifter
ett personligt besök (4 §). I avsnitt 6.5 har den bedömningen gjorts
att ett sådant krav är förenligt med unionsrätten.
11.3 Anvisad av Arbetsförmedlingen
Som framgår av avsnitt 4.2 är inte heller frågan om Arbetsförmedlingens
anvisning till arbete reglerad i lag eller förordning. I fråga
om anvisning saknas det också myndighetsföreskrifter.
För att ha möjlighet till flyttningsbidrag krävs det enligt förslaget
att man har blivit anvisad ett arbete av Arbetsförmedlingen. I
dag finns det riktlinjer för anvisning beslutade av förmedlingens
generaldirektör den 18 november 2009 (se avsnitt 4.2). Dessa
riktlinjer avser anvisning till ledig plats (eller arbetsmarknadspolitiskt
program). Enligt förslaget krävs det dock att anvisning sker
till antingen ett ledigt arbete eller till ett arbete som sökanden
redan har fått. Flyttningsbidrag får enligt förslaget bara lämnas för
förflyttning avseende det anvisade arbetet. Anvisningen måste ske
senast i samband med att flyttningsbidrag beslutas.
107
Tillkommande villkor för flyttningsbidrag SOU 2010:26
Förfarandet vid anvisning får inte vara sådant att det strider mot
unionsrätten. Jag kan inte se att de riktlinjer som i dag finns om
anvisning skulle kunna komma i konflikt med unionsrätten.
Det finns såvitt jag har kunnat finna inte några auktoritativa
skrivna normer avseende vilka sökande som ska eller får anvisas till
arbete. De utredningar om Arbetsförmedlingens anvisningar som
jag tagit del av74 kan inte anses ha visat på någon konsekvent
tillämpning i detta avseende. Det påtalas ofta att Arbetsförmedlingens
anvisningar till ledigt arbete fyller en viktig kontrollfunktion
inom arbetslöshetsförsäkringen tillsammans med förmedlingens
uppföljning av om en anvisning följts.
Bara en bråkdel av dem som hittills fått flyttningsbidrag har av
Arbetsförmedlingen anvisats det arbete som bidraget avser (avsnitt
4.4). Arbetsförmedlingen har inte längre monopol på arbetsförmedling,
och kravet på att privata arbetsgivare ska anmäla lediga
platser till Arbetsförmedlingen har avskaffats. Det gör att Arbetsförmedlingen
inte längre kan känna till alla lediga arbeten.75
Det sagda innebär att det enligt min mening inte bör finnas
något hinder mot att Arbetsförmedlingen lämnar en formell
anvisning till ett arbete som sökanden har hittat på egen hand eller
med hjälp av någon privat arbetsförmedling. Det kan tvärtom antas
att så kommer att ske ganska ofta om anvisning införs som ett
formellt villkor för flyttningsbidrag.
För att uppfylla utredningsdirektiven krävs det att jag föreslår
anvisning som ett villkor för flyttningsbidrag. Som antytts tidigare
innebär det villkoret egentligen inget i sak. Arbetsförmedlingen
måste givetvis kontrollera att övriga villkor är uppfyllda och
dokumentera själva beslutet om flyttningsbidrag samt följa upp det
för att förvissa sig om att bidraget använts på rätt sätt. Ett särskilt
beslut om anvisning i den situationen framstår som en formalitet.
Det finns enligt min mening anledning att överväga om anvisning
bör uppställas som villkor för flyttningsbidrag eller om man för att
åstadkomma en administrativt enklare ordning kan undvara det
villkoret. I vart fall kan det med hänsyn till pågående förändrings74
Bland annat IAF rapport 2006:5 Anvisning till ledig plats – betydelsen för kontrollfunktionen
, IAF rapport 2009:3 Arbetsförmedlingens uppgifter i matchning, anvisning och kontroll av
grundvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen och IFAU rapport 2008:5 Hur fungerar arbetsförmedlingens
anvisningar av lediga platser?
75 Sedan början av 1990-talet har Arbetsförmedlingens ”marknadsandel” av de lediga
platserna varierat mellan 27 och drygt 50 procent, se Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsrapport
2009:1, s. 28 f.
108
SOU 2010:26 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag
arbete inom Arbetsförmedlingen, som redovisats i avsnitt 4.2 och
som innebär att i vissa fall ett platsförslag ska lämnas i stället för en
anvisning, finnas anledning att i författningstexten i stället för
anvisning tala om förslag, innefattande förslag i form av såväl
anvisning som platsförslag; ”arbete som sökanden föreslagits av
den offentliga arbetsförmedlingen”.
11.4 Avser lämpligt arbete som det inte finns ett
godtagbart skäl att avvisa
I avsnitt 4.3 har lagregleringen kring kriterierna lämpligt arbete och
godtagbart skäl att avvisa ett erbjudet arbete redovisats, jämte de
myndighetsföreskrifter som berör detta (11 § första stycket och
45 a § första stycket ALF samt IAFFS 2004:3).
För att ha möjlighet till flyttningsbidrag krävs det enligt förslaget
att det arbete som bidraget avser är att anse som ett lämpligt
arbete enligt 11 § första stycket ALF som det inte för sökanden
finns ett godtagbart skäl enligt 45 a § första stycket 1 ALF att
avvisa. Den fråga som Arbetsförmedlingen inför beviljandet av
flyttningsbidrag har att ställa sig är om sökanden, om han eller hon
hade arbetslöshetsersättning, skulle ha riskerat att förlora ersättning
om han eller hon hade avvisat det aktuella arbetet. Är svaret på
frågan ja kan flyttningsbidrag komma i fråga, annars inte. Att
sökanden inte avser att avvisa arbetet utan tvärtom vill ta det (om
han eller hon får flyttningsbidrag) ska man därvid bortse från. Det
är alltså fråga om ett hypotetiskt prov som måste vara uppfyllt för
att flyttningsbidrag ska kunna komma i fråga.
Kriterierna avseende lämpligt arbete och godtagbart skäl som
förutsättning för flyttningsbidrag eller tillämpningen av dem får
inte strida mot unionsrätten. Kriterierna kan inte anses vara
diskriminerande med hänsyn till nationalitet. I det följande berörs
hur kriterierna förhåller sig till det som gäller enligt unionsrätten i
fråga om fri rörlighet för arbetstagare.
Kriterierna för när ett arbete ska anses lämpligt som räknas upp
i fyra punkter i 11 § första stycket ALF är kumulativa, dvs. samliga
kriterier måste vara uppfyllda samtidigt för att arbetet ska anses
lämpligt.
Regeringsrätten har i domen RÅ 2008 ref. 45 slagit fast att det i
11 § ALF saknas stöd för att generellt anse att ett arbete inte är
lämpligt enbart på den grunden att det är beläget i ett annat land.
109
Tillkommande villkor för flyttningsbidrag SOU 2010:26
Frågan om ett arbete som erbjuds i ett annat land är lämpligt i
ALF:s mening måste enligt Regeringsrättens mening bedömas med
hänsyn till såväl de aspekter som anges i 11 § ALF som alla andra
faktorer som på ett betydande sätt kan påverka den arbetssökandes
livssituation. Dit hör sådant som arbetets art, den arbetssökandes
erfarenhet av arbete av liknande slag, avstånd till hemorten,
språksvårigheter, stora skillnader i levnadsförhållanden m.m. Det
kan tilläggas att Regeringsrätten i domen gjorde en rent inhemsk
tolkning av bestämmelserna i 11 § ALF och alltså inte åsidosatte
eller modifierade dessa på grund av skyldigheter enligt unionsrätten.
Enligt 11 § första stycket 1 ALF ska det inom ramen för tillgången
på arbetstillfällen tas skälig hänsyn till sökandens förutsättningar
för arbetet samt andra personliga förhållanden. Som ett
exempel på personliga förhållanden kan nämnas familjeskäl, som
enligt 11 § IAFFS 2004:3 kan vara grund för att geografiskt
begränsa sökområdet under en skälig övergångstid. Att hänsyn får
tas till sökandens förutsättningar för arbetet samt andra personliga
förhållanden är i sig inte problematiskt sett ur ett unionsrättsligt
perspektiv. Däremot får dessa kriterier inte tillämpas på ett
diskriminerande sätt, t.ex. genom att tillämpningen bygger på en
föreställning om att människor från olika medlemsstater har olika
förutsättningar för att klara av ett och samma arbete.
Enligt 11 § första stycket 2 ALF ska anställningsförmånerna
vara förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är
anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är
skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga
arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag. Vad
som avses är uppenbarligen svenska kollektivavtal, vilket också
Regeringsrätten utgått från i RÅ 2008 ref. 45.76 Ett syfte bakom
bestämmelsen får antas vara att förhindra s.k. social dumpning,
vilket syfte enligt EU-domstolens praxis utgör ett sådant tvingande
allmänintresse som kan rättfärdiga åtgärder som begränsar den fria
rörligheten för arbetstagare.77
Vid bedömningen av om detta krav är uppfyllt när det gäller
arbete i en annan medlemsstat måste, för att tillämpningen av
76 Jämför för det fall att kollektivavtal inte finns prop. 1973:56 s. 181 f.; enligt tidigare lydelse
av bestämmelsen skulle då jämförelse ske med ”i arbetsorten förekommande lön för samma
arbete”.
77 Se bl.a. mål C-314/05 Laval un Partneri Ltd, REG 2007, s.
I-11767, punkt 103.
110
SOU 2010:26 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag
bestämmelsen inte ska hindra den fria rörligheten, hänsyn inte bara
tas till den lön och de andra förmåner som betalas av arbetsgivaren
utan även den lagstiftning som påverkar förmånernas innehåll och
storlek. Också de rättigheter och förmåner som följer av samordnande
eller harmoniserande lagstiftning som antagits av EU inom
det socialpolitiska området måste vägas in vid bedömningen. Av
särskild betydelse är här bestämmelserna i förordning (EG) nr
883/2004, enligt vilka den som är anställd i en annan medlemsstat
omfattas av denna stats socialförsäkringslagstiftning, även om
personen i fråga är bosatt inom en annan medlemsstats territorium.
Vid jämförelsen bör också skillnader i levnadsomkostnader mellan
olika länder inom EU kunna beaktas, främst i samband med
beviljande av stöd för veckopendling, eftersom sökanden i dessa fall
ofta tillbringar större delen av sin vakna tid i den medlemsstat där
arbetet utförs. I enlighet med detta resonemang skulle en lägre lön
än normalt i Sverige inte automatiskt innebära att ett arbete inte är
att anse som lämpligt. Man bör också ta hänsyn till alla andra
förmåner som gäller och beakta om levnadsomkostnaderna är
högre eller lägre än i Sverige. Även skatterättslig lagstiftning kan
behöva beaktas. Regeringsrätten har i RÅ 2008 ref. 45 tillämpat en
sådan nyanserad bedömning av arbete i utlandet som här förespråkas
och slagit fast att en samlad bedömning får göras av om de
förmåner som arbetet medför är skäliga i förhållande till de
förmåner som skulle ha följt av ett likvärdigt arbete i Sverige (se
citat från domen i avsnitt 4.3). Inte varje nackdel som uppkommer
till följd av att ett utländskt regelsystem blir tillämpligt innebär att
arbetet ska anses olämpligt.
Mot vad som nu har sagts skulle kunna invändas att varje arbetssökande
själv bör få avgöra om han eller hon vill ta ett arbete i en
annan medlemsstat på sämre villkor än i Sverige, och att ett krav på
lämpligt arbete för att bevilja flyttningsbidrag i sig utgör ett hinder
för den fria rörligheten för arbetstagare. Även om förmånerna för
de flesta arbeten i de flesta medlemsstaterna får anses (åtminstone)
motsvara eller vara förenliga med förmånerna i Sverige i den
mening som sagts ovan, torde det vara vanligare att förmånerna för
ett arbete i utlandet inte gör det än att förmånerna för ett arbete i
Sverige inte gör det.
Därmed tycks kravet åtminstone indirekt
innebära ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Att i
syfte att bidra till att förhindra att personer på den svenska
arbetsmarknaden, dvs. de som kan ha möjlighet till flyttningsbidrag,
utsätts för social dumpning i Sverige eller utomlands vägra att
111
Tillkommande villkor för flyttningsbidrag SOU 2010:26
ge statsstöd till förflyttningar som avser arbete med förmåner som
vid en bedömning enligt vad som ovan sagts inte ens i huvudsak
motsvarar det som normalt gäller på arbetsmarknaden här får dock
anses vara en både ändamålsenlig och proportionerlig åtgärd som
gör detta hinder tillåtet enligt unionsrätten. Det skulle på ett rent
allmänt plan vara förvånande om unionsrätten krävde att Sverige,
genom ett statsbidrag som betalas inom ramen för en aktiv
arbetsmarknadspolitik, skulle medverka till att anställningar
kommer till stånd i andra medlemsstater på villkor som inte ens i
huvudsak motsvarar vad som hade gällt om arbetet utförts i
Sverige.
Bestämmelsen i 11 § första stycket 3 ALF enligt vilken ett arbete
inte anses lämpligt om det hänför sig till en arbetsplats där en
lovlig arbetskonflikt pågår torde inte bereda några särskilda
problem sett ur ett unionsrättsligt perspektiv. Dessutom ska enligt
4 § förordningen om flyttningsbidrag normalt lagen (1969:93) om
begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt tillämpas på
flyttningsbidrag.
Av 11 § första stycket 4 ALF följer slutligen att för att ett arbete
ska anses lämpligt krävs det att förhållandena på arbetsplatsen
motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter
om åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall. Hänvisningen
till författning och myndighets föreskrifter torde främst
avse arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen, arbetstidslagen och
Arbetsmiljöverkets föreskrifter och beslut.78 I rättsfallet RÅ 2008
ref. 45, som gällde ett arbete i Norge, berörde Regeringsrätten inte
uttryckligen det nu aktuella kravet. På samma sätt som när det
gäller skyddet mot social dumpning så utgör skyddet av arbetstagare
mot ohälsa och olycksfall ett tvingande allmänintresse som kan
göra det tillåtet att begränsa den fria rörligheten.79 Att kräva full
överensstämmelse med det svenska regelverket även vid arbete
utomlands, där det regelverket inte gäller, torde dock på ett
otillåtet sätt hindra den fria rörligheten för arbetstagare. Men det
krävs inte heller utan det räcker enligt bestämmelsen med att
förhållandena ”motsvarar” det som krävs enligt den svenska
lagstiftningen. Möjligheten för Arbetsförmedlingen att slå fast att
ett arbete i utlandet inte är lämpligt på grund av brist på åtgärder
för att förebygga ohälsa eller olycksfall får, liksom fallet torde vara
78 Jämför prop. 1973:56 s. 183.
79 Se bl.a. mål C-40/04 Syuichi Yonemoto, REG 2005, s. I-7755, punkt 55.
112
SOU 2010:26 Tillkommande villkor för flyttningsbidrag
även i rent inhemska situationer, i praktiken anses begränsad till de
fall där det finns starka indikationer på att arbetsmiljön inte når
upp till en acceptabel nivå. När det gäller att bedöma vad som
motsvarar det som krävs enligt svensk lagstiftning måste unionsrätten
beaktas så att tillämpningen inte uppställer otillåtna hinder för
den fria rörligheten. I allt fall bör det vara möjligt att i det fall
arbetet finns utomlands kräva att miniminivån i de harmoniseringsdirektiv
som antagits på området och som täcker flertalet
aspekter av arbetsmiljön upprätthålls.80 Att det i 11 § ALF, till
vilken bestämmelse det enligt förslaget hänvisas, står att förhållandena
ska motsvara det som krävs enligt svensk lagstiftning kan
enligt min mening inte anses oförenligt med unionsrätten.
11.5 Bara förflyttningar som är
arbetsmarknadspolitiskt motiverade
Enligt förslaget får flyttningsbidrag bara avse sådana förflyttningar
som är arbetsmarknadspolitiskt motiverade. I avsnitt 10 har det
utvecklats hur en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip får
tillämpas tillsammans med andra sådana principer för att efter en
samlad bedömning avgöra om en förflyttning är arbetsmarknadspolitiskt
motiverad. I det avsnittet har det också berörts hur tillämpningen
av en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip förhåller sig till
unionsrätten.
Förslaget innebär att flyttningsbidrag får lämnas för en längre
förflyttning än som är nödvändig för att sökanden ska få ett
passande arbete bara om en sådan förflyttning är arbetsmarknadspolitiskt
motiverad. Det kan förflyttningen t.ex. vara om den sker
till en ort där det finns svår brist på den kompetens sökanden har
eller om den sker till en ort där det finns ett arbete som sökanden
passar klart bättre för än det närmaste lämpliga arbetet.
80 Några centrala direktiv på området är Rådets direktiv 89/391 om åtgärder för att främja
förbättringar arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetslivet, EGT L 183, 29.6.1989, s. 1
(ramdirektivet), Rådets direktiv 92/85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa
på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida nyligen har fött barn eller ammar, EGT L
348, 28.11.1992, s. 1 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG om
arbetstidens förläggning i vissa avseenden, EUT L 299, 18.11.2003, s. 9.
113
Tillkommande villkor för flyttningsbidrag SOU 2010:26
114
11.6 Underlaget för bedömningen
Det är i första hand den som ansöker om ett bidrag som har att visa
att förutsättningarna för bidraget är uppfyllda. I fråga om flyttningsbidrag
har sökanden alltså att lämna Arbetsförmedlingen
sådan information om det tilltänkta arbetet och sina personliga
förhållanden att förmedlingen kan göra en bedömning av om
villkoren för bidrag är uppfyllda, t.ex. om kravet på lämpligt arbete
är uppfyllt.
När det däremot gäller information om annat än det tilltänkta
arbetet och sökandens personliga förhållanden, har Arbetsförmedlingen
att själv se till att nödvändig information tas fram för
bedömningen av om villkoren för flyttningsbidrag är uppfyllda.
Information om inskrivning och anvisning har förmedlingen
givetvis redan tillgång till. I fråga om förflyttningar inom Sverige
torde förmedlingen själv också redan ha den information om
arbetsmarknaden som behövs för bedömningen. Finns målorten
eller hemorten utomlands, får förmedlingen ta hjälp av samarbetsnätverket
Eures (se avsnitt 6.5) eller andra kontakter för att skaffa
sig den information om arbetsmarknaden där som behövs.
12 Ikraftträdande och
övergångsbestämmelser
Mitt förslag: Ändringarna i förordningen (1999:594) om
flyttningsbidrag träder i kraft den 1 januari 2011. Äldre föreskrifter
ska tillämpas i fråga om ansökningar som gjorts och
anställningar som tillträtts före den 1 januari 2011.
Såvitt jag kan se finns det inte något hinder mot att de föreslagna
ändringarna i förordningen om flyttningsbidrag träder i kraft så
snart som möjligt. Det kan vara lämpligt att ändringarna träder i
kraft den 1 januari 2011.
Ändringarna berör förutsättningarna för att lämna flyttningsbidrag.
Det bör såsom en övergångsbestämmelse föreskrivas att äldre
föreskrifter gäller i fråga om ansökningar som gjorts och anställningar
som tillträtts före ikraftträdandet.
115
13 Konsekvenserna för rörligheten
och arbetsmarknaden
13.1 Inledning
Enligt utredningsdirektiven ska jag analysera konsekvenserna för
den geografiska rörligheten och arbetsmarknadens funktionssätt i
Sverige av att flyttningsbidrag beviljas i samband med en anvisning.
Jag har tolkat det uppdraget så att det är konsekvenserna i de
angivna hänseendena av det jag föreslår som jag ska analysera.
13.2 Den geografiska rörligheten i Sverige
År 2008 flyttade 1 155 957 personer inom Sverige, vilket motsvarar
var åttonde person i befolkningen. De flesta flyttningar görs inom
en och samma kommun. Bara var tredje som flyttar gör det över en
kommungräns. Drygt 193 000 personer flyttade över en länsgräns.81
Antalet personer i åldrarna 25–64 år som flyttade över en
länsgräns, alltså de åldersgrupper som främst kommer i fråga för
flyttningsbidrag i form av respenning för bohagstransport, var
drygt 97 000 personer.82 För personer som fyllt 30 år är flyttningarna
färre och kortare än bland de yngre. Endast 11 procent av alla
flyttningar bland personer äldre än 30 år går utanför länet.83
År 2009 fick 891 personer respenning för bohagstransport.
Antalet personer som år 2009 fick respenning för bohagstransport
motsvarar alltså bara knappt en procent av de 25–64-åringar som år
2008 flyttade över en länsgräns. Det bör då hållas i minnet att
81 SCB, Analyser av befolkningsstatistik 2009-03-20, I genomsnitt flyttar 3 600 personer varje
dag.
82 SCB:s Statistikdatabas, Befolkning, Flyttningar efter region, ålder och kön.
83 SCB, Analyser av befolkningsstatistik 2009-03-20, I genomsnitt flyttar 3 600 personer varje
dag.
117
Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden SOU 2010:26
respenning för bohagstransport kan beviljas även för flyttningar
som inte går över en länsgräns.
År 2009 fick 710 personer beslut om pendlingsstöd för dagpendling
och 1 569 personer beslut om pendlingsstöd för veckopendling.
Enligt Statistiska Centralbyrån lämnade 1 418 110 personer
år 2008 sin hemkommun för att dag- eller veckopendla till ett
arbete inom Sverige.84 Knappt 33 000 personer pendlade år 2006
från Sverige till ett arbete i Danmark, Norge eller Finland.85
Tillgängliga uppgifter tyder alltså på att det bara är en mycket liten
andel av alla som pendlar som får pendlingsstöd, kanske knappt ett
par promille.
Med hänsyn till att bara en bråkdel av de som flyttar eller pendlar
får flyttningsbidrag bedömer jag det som uteslutet att flyttningsbidraget
såväl i sin nuvarande utformning som enligt de
förslag jag lämnar skulle kunna ha några nämnvärda konsekvenser
på den geografiska rörligheten i stort i Sverige.
I det enskilda fallet skulle flyttningsbidraget kunna ha betydelse
för benägenheten till rörlighet i Sverige. Tidigare utredningar tyder
dock på att flyttningsbidrag haft en förhållandevis liten betydelse
för den enskildes beslut att förflytta sig.
I SOU 2003:37 s. 109–111 redogörs det för tre olika undersökningar
som gjorts av flyttningsbidragens effekter under perioden
1978 till 1999.86 Resultaten var generellt sett likartade. De tidigaste
studierna värderade bidragets effekter minst. I den senaste undersökningen,
som dåvarande Riksrevisionsverket genomförde och
som avsåg personer som fick ersättning för bohagstransport under
199987, svarade 37 procent att bidraget inte påverkat deras flyttbeslut
över huvud taget. Ytterligare 42 procent svarade att bidraget
påverkat deras beslut att flytta i viss eller liten utsträckning. Endast
21 procent svarade att bidraget hade påverkat deras beslut i stor
utsträckning. Hela 85 procent av bidragsmottagarna svarade att de
troligen skulle ha flyttat även om de inte hade fått någon ekonomisk
ersättning. Riksrevisionsverket drog slutsatserna att huvuddelen
av bidragsmottagarna skulle ha flyttat även utan bidrag och att
84 SCB:s Statistikdatabas, Befolkning, Flyttningar efter region, ålder och kön. Statistik för
2009 är inte tillgänglig än, och uppgifter om åldersfördelning saknas i för utredningen
tillgänglig statistik.
85 Nordisk Pendlingskarta 2009, TemaNord 2009:555, Nordiska ministerrådet, Köpenhamn
2009.
86 Jämför också SOU 2007:35 s. 180.
87 Riksrevisionsverket, Arbetsförmedlingens arbete med geografisk rörlighet, Effektivitetsrevisionen
RRV 2001:20 s. 11 f.
118
SOU 2010:26 Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden
många inte hade behov av arbetsförmedlingens stöd för annat än
att få sin bidragsansökan godkänd. Undersökningen tydde också på
att bidragen var viktigare för de äldre, de som varit arbetslösa under
längre tid (600 dagar eller mer) samt lågutbildade, svagare grupper
på arbetsmarknaden. Man konstaterade också att ersättningen för
bohagstransporterna var av större betydelse för dem som innan
flytten var bosatta i Norrland och som ofta hade längre flyttväg.88
När 5 000 personer under 2006 besvarade en enkät med öppna
svarsalternativ om varför de flyttat uppgav ingen, eller möjligen
någon enstaka, bidrag som skäl.89
13.3 Arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige
Det har inte varit möjligt att inom utredningens ram undersöka alla
aspekter på hur arbetsmarknaden i Sverige fungerar i dag.
13.3.1 Flyttningar
Som nämnts ovan flyttade ungefär 97 000 personer i åldrarna 25–
64 år över en länsgräns inom Sverige under 2008. Tidigare studier
har enligt uppgift pekat på att livsstils- och miljöfaktorer varit de
viktigaste motiven för flyttningar. Enligt en studie publicerad 2002
uppgav ungefär sex procent att de flyttade för att de var arbetslösa
och fick ett arbete.90 Den senaste och mest omfattande studien av
motiven för flyttning bygger på en enkät år 2006 med öppna
svarsalternativ till 10 000 personer, varav hälften svarade.91 I den
studien har arbetsmarknadsrelaterade skäl till flyttning visat sig
vara det viktigaste enskilda motivet. Ungefär en fjärdedel av de som
flyttat längre än 20 km angav arbete som skäl. Vid långväga
flyttning, över 150 km, var arbete det viktigaste skälet för närmare
en tredjedel av de svarande och i åldersgruppen 26–37 år för hälften
88 Riksrevisionsverkets undersökning bygger på en enkät till 490 slumpmässigt utvalda
personer av de 12 000 som fick s.k. starthjälp 1999, varav 75 procent svarade. Då urvalet är
begränsat bör nedbrytningen på olika mottagandekategorier tolkas med försiktighet.
89 Muntlig uppgift från dr Thomas Niedomysl, som medverkat till att genomföra den studie
som sammanfattas i VINNOVA Rapport VR 2010:08, Rörlighet, pendling och regionförstoring
för bättre kompetensförsörjning, sysselsättning och hållbar tillväxt, s 48 ff.
90 Refererad i SOU 2003:37 s. 43.
91 VINNOVA Rapport VR 2010:08, Rörlighet, pendling och regionförstoring för bättre
kompetensförsörjning, sysselsättning och hållbar tillväxt, s 48 ff.
119
Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden SOU 2010:26
av de svarande. Bland personer som före flytten hade en anställning
var det en tredjedel som främst flyttat på grund av arbete. Av dem
som före flytten var arbetslösa skedde flytten på grund av arbete i
nästan hälften av fallen. De arbetslösas andel av samtliga svarande
var cirka 7 procent. Det konstateras också att nästan alla långväga
flyttare byter arbete även om de inte anger arbete som främsta
orsak till flytten.92
Som nämnts fick 891 personer respenning för bohagstransport
under 2009. Tillgängliga uppgifter från senare år tyder alltså på att
många flyttar inom Sverige av bl.a. arbetsrelaterade skäl, men att
bara en bråkdel – kanske ett par procent, hur stor andel går inte att
beräkna – får respenning för bohagstransport. Redan härav kan
man sluta sig till att respenning för bohagstransport i dag knappast
kan ha någon nämnvärd betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt
i stort i Sverige. Antalet beslut om respenning för bohagstransport
har från år 2004 minskat till en tredjedel (se avsnitt
3.2.3), och det har såvitt framkommit inte haft någon inverkan att
tala om på arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige i stort. De
undersökningar som nämnts avslutningsvis i avsnitt 13.2 tyder på
att respenning för bohagstransport också i det enskilda fallet har
haft begränsad betydelse.
Mina förslag, och en riktig tillämpning av EU-rätten, innebär i
praktiken dels att respenning för bohagstransport ska under vissa
förutsättningar kunna lämnas för flyttningar över Sveriges gräns,
dels att längden på flyttningarna kan antas minska något genom
betoningen av en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip (se avsnitt
10). Det finns därför anledning att se något på flyttningarna över
Sveriges gräns och att närmare granska längden på de förflyttningar
som sker med flyttningsbidrag. Jag bedömer, med hänsyn till
betoningen av närhetsprincipen, att statsunderstödda förflyttningar
över Sveriges gräns i praktiken kommer att förekomma nästan bara
där det finns en aktiv lokal arbetsmarknad som sträcker sig över
Sveriges gräns, dvs. i förhållande till Köpenhamn och vissa regioner
i Norge och nordvästra Finland.
År 2009 flyttade 39 240 personer utomlands från Sverige.
Knappt 25 000, eller knappt 63 procent, av de som flyttade från
landet var i åldersgruppen 25–64 år. Nära 57 procent av alla
92 Uppgifterna är delvis hämtade från en artikel av Thomas Niedomysl med titeln How
Migration Motives Change over Migration Distance: Evidence on Variation across Socioeconomic
and Demographic Groups, som kommer att publiceras i tidskriften Regional Studies.
120
SOU 2010:26 Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden
utvandrare 2009 hade ett annat födelseland än Sverige och de flesta
av dessa flyttade tillbaka till sitt födelseland. Nära 40 procent
flyttade från Sverige till ett annat nordiskt land, och ungefär lika
stor andel flyttade till ett annat europeiskt land utanför Norden.93
Det går inte att säga hur stor andel av utlandsflyttningarna som
sker av arbetsrelaterade skäl. Ungefär hälften av de personer i
åldrarna 25–64 år som utvandrade år 2008 hade eftergymnasial
utbildning.94
Under 2009 invandrade till Sverige 102 280 personer, varav
knappt en femtedel var svenska medborgare. Drygt 55 procent av
de invandrade, eller 57 344 personer, var i åldersgruppen 25–64 år.95
Cirka 32 procent av de personer i åldrarna 25–64 år som invandrade
2008 hade eftergymnasial utbildning. Bland de invandrare i åldrarna
25–64 år som inte var födda i Sverige var motsvarande andel
29 procent.96 Bland de som invandrade åren 2000–2006 hade 15–
20 procent arbete efter det första året i Sverige.97
När det särskilt gäller flyttningar inom Norden kan följande
sägas.
År 2009 flyttade av de bosatta i Sverige 5 144 personer till Danmark,
7 188 personer till Norge och 3 183 personer till Finland.98
Av de i Sverige bosatta som år 2008 flyttade till Danmark kom
65 procent från Skåne län, 11,5 procent från Stockholms län och
10 procent från Västra Götalands län. Av de i Sverige bosatta som
år 2008 flyttade till Norge kom knappt 25 procent från Västra
Götalands län, 15 procent från Stockholms län och knappt
9 procent från vardera Skåne och Värmlands län.99
År 2009 flyttade till Sverige 5 457 personer från Danmark,
5 097 personer från Norge och 2 932 personer från Finland.100
93 SCB:s statistikdatabas. Befolkningsstatistik. Utvandrare efter region, ålder och tid.
94 SCB:s statistikdatabas. Befolkningen utbildning. Utvandrare 16–74 år efter ålder, nationell
bakgrund, utbildningsnivå och tid. Uppgifter om utbildningsnivån år 2009 är inte tillgängliga
för utredningen.
95 SCB:s statistikdatabas. Befolkningsstatistik. Flyttningar i riket efter ålder och kön. År
1997–2009, Invandrare efter ut-/inflyttningsland och tid.
96 SCB:s statistikdatabas. Befolkningen utbildning. Flyttningar i riket efter ålder och kön. År
1997–2009, Invandrare efter ut-/inflyttningsland och tid. Uppgifter om utbildningsnivån år
2009 är inte tillgängliga för utredningen.
97 SCB Temablad 2009:1 Deltagare i svenskundervisning för invandrare (sfi), s. 18.
98 SCB:s statistikdatabas. Befolkningsstatistik. Invandrare och utvandrare efter
ut-/inflyttningsland och kön.
99 StatNord statistikdatabas. Utvandrare efter kommun, inflyttningsland, ålder och kön.
100 SCB:s statistikdatabas. Befolkningsstatistik. Invandrare och utvandrare efter ut-/inflyttningsland
och kön.
121
Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden SOU 2010:26
År 2009 var en bohagstransport med respenning i genomsnitt
35 mil lång enkel resa. De flesta (67 procent) av bohagstransporterna
med respenning är 20 mil eller längre enkel resa, men bara en
femtedel är längre än 50 mil enkel resa. Närmare hälften (46 procent)
av bohagstransporterna med respenning går till de tre storstadslänen.
De län varifrån de genomsnittligt längsta bohagstransporterna
med respenning utgick var Norrbottens län (76 mil),
Västerbottens län (53 mil) och Jämtlands län (46 mil).
Det kan antas att den föreslagna betoningen av närhetsprincipen
och en korrekt tillämpning av EU-rätten kommer att innebära att
bohagstransporterna med respenning i genomsnitt blir något
kortare på grund av dels att kanske främst de längsta flyttningarna
ersätts av kortare, dels att i några fall en kortare förflyttning över
Sveriges gräns ersätter en längre förflyttning inom Sverige. Bara i
extrema undantagsfall – när det för en person inte finns ett enda
lämpligt arbete i Sverige – kommer personer som med dagens
tillämpning inte alls skulle ha fått flyttningsbidrag att kunna få
respenning för bohagstransport till utlandet.
Eftersom den angivna närhetsprincipen bara är en bland flera
andra arbetsmarknadspolitiska principer som samtidigt ska beaktas,
bedömer jag risken för att förslagen ska få negativa konsekvenser
för arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige som liten. Den
bedömning som ska göras vid beslut om flyttningsbidrag ska ju,
såsom sker vid hanteringen av även andra arbetsmarknadspolitiska
instrument, beakta arbetsmarknadens funktionssätt, dock att
bedömningen får avse också utlandet. Jag kan inte se att flyttningsbidragen
skulle kunna medföra att den svenska arbetsmarknaden
ens på sikt förlorar värdefull kompetens i någon beaktansvärd
utsträckning, trots att det främst är högutbildade som får statsstöd
för att flytta (se avsnitt 3.3.3). Härtill kommer att det i våra
nordiska grannländer finns motsvarigheter till flyttningsbidrag (se
avsnitt 7) och att dessa länder på motsvarande sätt som Sverige
torde på grund av unionsrätten ha att lämna bidrag för förflyttningar
till Sverige.
Det är svårt att uppskatta hur många beslut om respenning som
kommer att avse en bohagstransport över Sveriges gräns. Det kan
dock inte bli fråga om någon särskilt stor andel av besluten. Med
hänsyn till det förhållandevis låga totala antalet beslut – under 2009
ungefär 900 beslut – och till att tillgänglig information tyder på att
bidraget i sig har liten betydelse för människors beslut att flytta
bedömer jag dock att förändringen inte kommer att ha någon
122
SOU 2010:26 Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden
påtaglig effekt för arbetsmarknadens funktionssätt ens i (den
svenska delen av) de lokala arbetsmarknaderna som sträcker sig
över Sveriges gräns.
13.3.2 Pendling
Som nämnts lämnade 1 418 100 personer sin hemkommun år 2008
för att dag- eller veckopendla till ett arbete.
År 2009 fick som nämnts 710 personer beslut om pendlingsstöd
för dagpendling och 1 569 personer beslut om pendlingsstöd för
veckopendling. Det kan hållas för visst att bara en mycket liten
andel av alla som arbetspendlar utanför sin hemkommun får
pendlingsstöd, förmodligen bara någon eller några promille. Det
framstår därför som uteslutet att pendlingsstödet i dag skulle ha
någon påtaglig påverkan på arbetsmarknadens funktionssätt i
Sverige i stort.
Som sagt innebär mina förslag, och en riktig tillämpning av EUrätten,
i praktiken dels att pendlingsstöd ska under vissa förutsättningar
kunna lämnas för förflyttningar över Sveriges gräns, dels att
längden på förflyttningarna kan antas minska något genom
betoningen av en arbetsmarknadspolitisk närhetsprincip. Förflyttningar
med pendlingsstöd över Sveriges gräns kommer enligt min
bedömning i praktiken att förekomma nästan bara där det finns en
aktiv lokal arbetsmarknad som sträcker sig över Sveriges gräns, dvs.
i förhållande till Köpenhamn och vissa regioner i Norge och
nordvästra Finland.
Den senaste tillgängliga statistiken över personer som arbetspendlar
mellan Sverige och Norge och mellan Sverige och Danmark
bygger på data hämtade från löneuppgifter för 2007.101 Under 2007
arbetspendlade från Sverige 16 221 personer i åldrarna 25–64 år till
Danmark och 13 663 personer i åldrarna 25–64 år till Norge. Sedan
2001 har antalet arbetspendlare i åldrarna 25–64 år från Sverige till
Danmark och Norge mer än fördubblats.102 År 2007 arbetspendlade
till Sverige 1 150 personer i åldrarna 25–64 år från Danmark och
996 personer i åldrarna 25–64 år från Norge.
Den senaste tillgängliga statistiken över personer som arbetspendlar
mellan Sverige och Finland bygger på data hämtade från
101 StatNord, Pendlingsstatistik.
102 Pressinformation från SCB 2009-11-30 Gränspendling ger 40 000 svenskar jobb.
123
Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden SOU 2010:26
löneuppgifter för 2006.103 Under 2006 arbetspendlade från Sverige
1 681 personer i åldrarna 25–64 år till Finland. År 2006 arbetspendlade
till Sverige 2 528 personer i åldrarna 25–64 år från Finland.
Det genomsnittliga avståndet enkel resa för dagpendling med
pendlingsstöd var 2009 knappt 8 mil, och det genomsnittliga
avståndet enkel resa för veckopendling med pendlingsstöd år 2009
var 33 mil. Fyra femtedelar av dagpendlingarna med pendlingsstöd
avsåg 2009 en sträcka på mindre än 10 mil enkel resa och ingen
dagpendling avsåg en sträcka längre än 20 mil enkel resa. Närmare
två tredjedelar (63 procent) av veckopendlingarna med pendlingsstöd
år 2009 avsåg en sträcka på 20 mil eller längre, medan bara en
femtedel var 50 mil eller längre.
Jag bedömer att förslagen i praktiken inte kommer att ha någon
påverkan på den genomsnittliga sträcka som dagpendlingarna med
pendlingsstöd avser. I några fall kan respenning för bohagstransport
eller veckopendling med pendlingsstöd avseende en längre
sträcka inom Sverige komma att ersättas av dagpendling med
pendlingsstöd en kortare sträcka inom landet eller till utlandet.
Det är svårt att uppskatta hur många beslut om pendlingsstöd
för dagpendling som kommer att avse pendling över Sveriges gräns.
År 2009 fick drygt 700 personer beslut om pendlingsstöd för
dagpendling. Så särskilt många beslut kan det dock enligt min
bedömning inte bli fråga om. I de fall där pendlingsstöd för
dagpendling över Sveriges gräns beviljas har det enligt förslaget
gjorts bedömningen att den arbetslöse fått ett lämpligt arbete och
att förflyttningen är arbetsmarknadspolitiskt motiverad, varvid
vederbörlig hänsyn tagits till om det finns ett arbete närmare
hemorten. Förändringen kommer att i någon mindre utsträckning
bidra till att lösa sysselsättningsproblem på de lokala arbetsmarknader
som sträcker sig över Sveriges gräns. Jag bedömer att det är
bara i enstaka undantagsfall som pendlingsstöd för dagpendling
över Sveriges gräns skulle kunna sägas leda till att ett arbetskraftsbehov
någon annanstans i Sverige inte har kunnat tillgodoses. Jag
bedömer att förändringen inte kommer att ha någon påtaglig
inverkan på arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige.
Veckopendling med pendlingsstöd kan, i fråga om resmål och
reslängd, ses som ett alternativ till respenning för bohagstransport.
Därför gör jag i fråga om påverkan på arbetsmarknadens funktions103
Nordisk Pendlingskarta 2009, TemaNord 2009:555, Nordiska ministerrådet, Köpenhamn
2009, s. 65.
124
SOU 2010:26 Konsekvenserna för rörligheten och arbetsmarknaden
125
sätt av förändringarna avseende veckopendling med pendlingsstöd
samma bedömning som i fråga om respenning för bohagstransport
(se avsnitt 13.3.1).
13.3.3 Sökanderesor
Respenning för sökanderesa kan ses som ett förstadium till
respenning för bohagstransport eller pendlingsstöd, om sökanden
får det arbete resan avser. Om sökanderesan inte leder till arbete,
kan den inte rimligen ha någon påtaglig inverkan på arbetsmarknadens
funktionssätt i Sverige.104 Därför kan enligt min mening
samma resonemang föras beträffande respenning för sökanderesa
som det som förts ovan i fråga om flyttningar och pendling.
104 Jag bortser här från sådana omständigheter som att en genomförd sökanderesa kan vara
ett sätt för den arbetslöse att visa sin arbetsvillighet och att en resultatlös sökanderesa kan ha
inverkan på den arbetslöses motivation.
14 Budgetkonsekvenserna för
staten
Kostnaderna för flyttningsbidrag uppgick för 2009 till knappt
66,4 miljoner kronor. Kostnaderna tas från ramanslaget 1:3,
Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, som
för 2009 uppgick till drygt 5,9 miljarder kronor, inklusive tilläggsbudgetar.
Utgiftsprognosen för 2009 är knappt 4,8 miljarder
kronor.105 Flyttningsbidragen utgjorde alltså knappt 1,4 procent av
de prognostiserade totala kostnaderna. Enligt budgetpropositionen
2010 uppgår ramanslaget för 2010 till ungefär 8 miljarder kronor
och det beräknas för 2011 bli knappt 11,5 miljarder kronor. Om
man, såsom ett räkneexempel, skulle göra det orealistiskt överskattade
antagandet att kostnaderna för flyttningsbidragen skulle
fördubblas från 2009 till 2011, blir de kostnaderna ända bara drygt
en procent av det beräknade anslaget för 2011. Min slutsats är
därför att eventuella ökade kostnader för flyttningsbidragen till
följd av mina förslag och en riktig tillämpning av EU-rätten kan
klaras av inom ramen för befintligt ramanslag. Eventuella ökningar
av Arbetsförmedlingens kostnader för administrationen av
flyttningsbidragen kan enligt min bedömning likaså klaras av inom
ramen för befintligt ramanslag för detta, som för 2011 beräknas
uppgå till ungefär 5,5 miljarder kronor. Det blir således enligt min
bedömning inte fråga om några budgetkonsekvenser för staten med
anledning av mina förslag. Nedan redovisas ändå uppskattningar av
kostnadsförändringar till följd av mina förslag och en riktig
tillämpning av EU-rätten.
Det kan antas att den föreslagna betoningen av närhetsprincipen
och en korrekt tillämpning av EU-rätten kommer att innebära att
bohagstransporterna med respenning och pendlingarna med
105 Busgetpropositionen 2010, prop. 2009/10:1 Utgiftsområde 14 s. 58.
127
Budgetkonsekvenserna för staten SOU 2010:26
128
pendlingsstöd i genomsnitt blir något kortare. Det är inte säkert att
en kortare resa inom Sverige är billigare än en längre. Det är dock
rimligt att anta att så är fallet genomsnittligt sett, varför kostnaderna
för resor inom Sverige skulle minska något. En del bohagstransporter
och pendlingar med flyttningsbidrag som i dag sker inom
Sverige kommer att ersättas av kortare resor med flyttningsbidrag
över Sveriges gräns. Det är inte heller här säkert att en resa inom
Sverige är billigare per mil än en resa som går över Sveriges gräns.
Eftersom resorna över Sveriges gräns är kortare än de resor inom
Sverige som de ersätter, är det dock rimligt att anta kostnaderna
härigenom minskar något. Det är bara i enstaka undantagsfall – när
det för en person inte finns ett enda lämpligt arbete i Sverige och
när den som bor utomlands har möjlighet att få flyttningsbidrag för
resa till ett arbete i Sverige eller utlandet – som flyttningsbidrag
kommer att lämnas i en situation där inget sådant bidrag skulle ha
lämnats med dagens tillämpning. Detta kommer att innebära en
mindre kostnadsökning, som dock torde gott och väl vägas upp av
de kostnadsminskningar som nyss berörts. Min uppskattning är
därför att – allt annat lika – kostnaderna för pendlingsstöd och
respenning för bohagstransport kommer att minska något.
Ett motsvarande resonemang kan föras i fråga om respenning
för sökanderesa. Här är det dock rimligt att anta att antalet
sökanderesor med respenning kommer att öka något. Det är
nämligen rimligt att anta att det särskilt i gränsregioner kommer till
stånd sökanderesor med respenning utomlands som inte ersätter en
inrikes sökanderesa enligt nuvarande tillämpning. Det kan uppskattas
att kostnaderna för respenning för sökanderesa kommer att öka
något.
Kostnaderna för flyttningsbidragen kan, totalt sett, antas öka
något.
15 Författningskommentar
Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(1999:594) om flyttningsbidrag
3 a §
Den nya paragrafen, som innehåller tillkommande villkor för att
bevilja flyttningsbidrag, har kommenterats i avsnitt 11.
9 §
Ändringen i paragrafen, som är en följdändring som inte är avsedd
att medföra någon förändring i sak, har kommenterats i avsnitt
11.1.
129
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Översyn av reglerna om flyttningsbidrag Dir.
2009:108
Beslut vid regeringssammanträde den 26 november 2009
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska formulera förslag till ändringar i reglerna
för flyttningsbidrag.
Utredaren ska
• föreslå ändringar i reglerna för flyttningsbidrag som innebär
att flyttningsbidrag endast ska kunna beviljas i samband
med att en arbetssökande som är inskriven hos den offentliga
arbetsförmedlingen blir anvisad ett lämpligt arbete. Vidare
ska utredningen utarbeta nödvändiga författningsförslag,
• analysera konsekvenserna för den geografiska rörligheten
och arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige av att flyttningsbidrag
beviljas i samband med en anvisning,
• samråda med företrädare för Europeiska kommissionen för
att säkerställa att förslagen inte ställer upp några oberättigade
hinder för den fria rörligheten, och
• samråda med företrädare för Arbetsförmedlingen.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2010.
131
Bilaga 1 SOU 2010:26
Gällande bestämmelser om flyttningsbidrag
I 1 § förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag finns bestämmelser
om stöd till flyttning som sker av arbetsmarknadspolitiska
skäl (flyttningsbidrag) samt om att bidrag lämnas i form av
respenning och pendlingsstöd. Förordningen innehåller ingen
begränsning av reglernas geografiska tillämpningsområde. Det
regleras således inte i förordningen att bidrag kan lämnas endast vid
flyttning eller pendling inom Sveriges gränser.
Däremot finns vissa åldersgränser för att en person ska vara
berättigad till flyttningsbidrag. Huvudregeln enligt 2 § är att
flyttningsbidrag får lämnas till den som har fyllt 25 år och i övrigt
uppfyller de krav som anges i förordningen. Undantagsvis kan viss
respenning lämnas till den som har fyllt 20 år.
Flyttningsbidrag får enligt 3 § inte lämnas om anställningen på
den nya orten kan anses som en flyttning mellan arbetsplatser inom
samma företag. Bidrag får inte heller, med vissa undantag, lämnas
om anställningen är arbetstagarens första efter avslutad utbildning.
För respektive bidragsform gäller härutöver enligt förordningen
vissa särskilda villkor som beskrivs nedan.
Respenning
Respenning, som avser ersättning för resa, logi och bohagstransport,
får enligt 5 § i förordningen lämnas till den som (i) är eller
riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom den offentliga
arbetsförmedlingen, samt (ii) bedöms inte kunna få arbete i eller
nära hemorten.
Dessutom får respenning enligt 6 § under vissa förutsättningar
lämnas till personer som fått anställning inom ett stödområde som
avses i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa
regionala företagsstöd eller som bor inom ett sådant stödområde.
För ersättning för bohagstransport gäller enligt 9 § dessutom att
sökanden ska (i) ha varit anmäld som arbetssökande hos den
offentliga arbetsförmedlingen i minst sex månader, (ii) ha fått en
anställning som beräknas vara minst sex månader i en annan ort än
hemorten och (iii) ha fått bostad i den orten eller i dess närhet.
Ersättning för resa och logi beräknas enligt 16 och 19 §§ förordningen
(1996:1100) om aktivitetsstöd. Detta innebär att det för
själva resan i princip saknas kostnadsbegränsningar, utom för det
132
SOU 2010:26 Bilaga 1
fall resan görs med egen bil. Då lämnas ersättning med högst
185 öre per kilometer. Kostnader för logi får ersättas med
110 kronor per dag, dock högst 2 400 kronor per månad.
För bohagstransport finns inga kostnadsbegränsningar föreskrivna
i förordningen om flyttningsbidrag.
Pendlingsstöd
Pendlingsstöd får enligt 16 § i förordningen om flyttningsbidrag
lämnas för dagpendling och för veckopendling.
Enligt 16 a § får pendlingsstöd lämnas till den som (i) är arbetslös
och har sökt arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen,
(ii) inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten och (iii) har
fått anställning på en ort som ligger på ett sådant avstånd att
kostnaden för en resa dit överstiger kostnaden för en resa inom
normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens hemort.
Därutöver gäller att för att stöd för veckopendling ska kunna
lämnas ska sökanden (i) bo på en ort där arbetslösheten i yrket är
hög och (ii) ha fått arbete i en region där det finns brist på arbetskraft
i yrket.
Pendlingsstöd lämnas dock inte om (i) arbetstagaren får reseersättning
för pendlingskostnaden eller (ii) anställningen beräknas
vara kortare tid än sex månader i fråga om dagpendling eller tre
månader i fråga om veckopendling.
Pendlingsstöd för dagpendling lämnas enligt 17 § med högst
2 000 kronor i månaden. För veckopendling lämnas stöd (i) för
skäliga kostnader för en resa tur och retur mellan hemorten och
arbetsorten varannan arbetad vecka samt (ii) därutöver med
1 200 kronor per månad vid kostnader för dubbelt boende.
Arbetsförmedlingens tillämpning av regelverket
Kompletterande bestämmelser till förordningen finns i Arbetsmarknadsstyrelsens
(AMS) administrativa föreskrifter om handläggningen
av ärenden om flyttningsbidrag (AMSFS 2002:5) och
AMS allmänna råd för tillämpningen av förordningen (1999:594)
om flyttningsbidrag (AMSFS 2005:10), vilka numera gäller för
Arbetsförmedlingen.
133
Bilaga 1 SOU 2010:26
Arbetsförmedlingen har med beaktande av myndighetens nationella
arbetsmarknadspolitiska uppdrag och flyttningsbidragens
arbetsmarknadspolitiska syfte bedömt att förordningen bör tolkas
så att den möjliggör stöd endast för anställningar inom Sveriges
gränser. Det är denna tolkning som kommer till uttryck i Arbetsförmedlingens
praxis som den beskrivs i Arbetsförmedlingens
faktablad.
Vid prövning av om flyttningsbidrag ska beviljas i ett enskilt fall
bedömer Arbetsförmedlingen om stöd är motiverat i arbetsmarknadspolitiskt
hänseende. Arbetsförmedlingen ska då i princip pröva
om det rör sig om en flyttning eller pendling som är arbetsmarknadspolitiskt
motiverad och som inte skulle ägt rum utan stöd.
Bedömningen grundas i huvudsak på arbetsmarknadsläget i
hemorten eller i dess närhet och, i förekommande fall, i arbetsorten
samt på den enskilda individens förutsättningar att få anställning i
eller nära hemorten. För denna bedömning krävs kunskap exempelvis
om vilken typ av arbetstillfällen som finns i de aktuella
orterna och kvalifikationerna hos de arbetssökande som är inskrivna
hos den lokala arbetsförmedlingen. Det kan även ingå i bedömningen
att uppskatta förekomsten av bristyrken både lokalt och
nationellt.
Anvisningsinstrumentet
Arbetsförmedlingen använder sig av anvisning till ledig plats i två
separata syften: matchning och kontroll. Matchningsfunktionen
syftar till att effektivisera matchningen mellan vakanser och
arbetslösa medan kontrollfunktionen består i att sanktioner kan
vidtas mot en arbetssökande med arbetslöshetsersättning som inte
söker det anvisade arbetet.
Det är inte definierat i lag eller förordning vad en anvisning
innebär eller hur den får eller ska göras. Däremot har Arbetsförmedlingen
interna dokument som styr hur en arbetsförmedlare ska
gå till väga vid anvisning till arbete. Utgångspunkten för en
anvisning är att Arbetsförmedlingen bedömer att arbetsgivarens
krav i platsannonsen överensstämmer med den arbetssökandes
kompetens. De gällande reglerna för anvisning innebär att en
arbetssökande med arbetslöshetsersättning är skyldig att acceptera
ett erbjudet lämpligt arbete för att arbetslöshetsersättningen inte
ska sättas ner. Vad som anses vara lämpligt arbete regleras i 11 §
134
SOU 2010:26 Bilaga 1
lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Det är Arbetsförmedlingen
som bedömer vad som anses vara lämpligt arbete och
Arbetsförmedlingen har närmare föreskrifter om vilka kriterier
som ska beaktas vid den bedömningen men det är arbetslöshetskassan
som fattar det formella beslutet om nedsättning. En anvisning
kan göras utanför Sveriges gränser. I en dom från Regeringsrätten i
juni 2008 (mål nr 800-06) slogs det fast att ett arbete i Norge som
anvisats en arbetssökande i Sverige var ett lämpligt arbete som den
arbetssökande var tvungen att acceptera för att inte få sin arbetslöshetsersättning
nedsatt.
Om en arbetssökande avvisar ett erbjudet lämpligt arbete utan
godtagbart skäl, riskerar han eller hon att få sin arbetslöshetsersättning
nedsatt enligt 45 a § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
När Arbetsförmedlingen har anvisat ett arbete ska Arbetsförmedlingen
underrätta berörd arbetslöshetskassa om detta.
Arbetslöshetskassan ska därefter pröva om den sökandes arbetslöshetsersättning
ska sättas ned. Denna sanktion tillämpas både när
en arbetssökande avvisat ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart
skäl, eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå
genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att anställning inte
kommit till stånd.
Är tillämpningen i överensstämmelse med EG-rätten
Arbetsförmedlingens tillämpning av bestämmelserna om flyttningsbidrag
har uppmärksammats av Europeiska kommissionen i
samband med att den mottagit klagomål från en svensk medborgare,
bosatt i Sverige men arbetande i Danmark, som har fått avslag
på sin ansökan om pendlingsstöd. Klaganden ansökte om pendlingsstöd
för att pendla till en anställning i Danmark, men Arbetsförmedlingen
avslog ansökan med motiveringen att arbetsplatsen
var belägen utanför Sverige. Som ovan nämnts beviljar Arbetsförmedlingen
enligt sin egen praxis pendlingsstöd endast för anställningar
i Sverige.
Kommissionen ansåg att denna geografiska begränsning kunde
utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare i strid
med artikel 39 EG-fördraget. Kommissionen kontaktade därför i
juli 2008 den svenska regeringen inom ramen för EU:s s.k. pilotprojekt
angående tillämpningen av gemenskapsrätten för att få
regeringens synpunkter i frågan.
135
Bilaga 1 SOU 2010:26
I svaret till kommissionen, inom ramen för pilotprojektet, medgav
regeringen att denna tillämpning skulle kunna innebära en viss
inskränkning av den fria rörligheten. Det framhölls emellertid att
EG-domstolens praxis visar att en sådan inskränkning kan vara
motiverad av arbetsmarknadspolitiska skäl under vissa omständigheter
och på vissa villkor.
Regeringen bedömde att Arbetsförmedlingens tillämpning inte
strider mot EG-rätten, eftersom pendlingsstöd prövas utifrån
arbetsmarknadspolitiska behov.
Kommissionen accepterade inte svaret, utan inledde ett s.k.
överträdelseärende. En formell underrättelse, daterad den 14 april
2009, skickades till den svenska regeringen i fråga om rätten till
flyttningsbidrag i Sverige.
Regeringens svar, daterat den 13 augusti 2009, gjorde gällande
att den omtvistade geografiska begränsningen bör anses vara
förenlig med EG-rätten eftersom flyttningsbidrag är ett arbetsmarknadspolitiskt
instrument och att det är arbetsmarknadspolitiska
skäl som ligger bakom flyttningsbidragen. Regeringen angav
emellertid i svaret att man inte var omedveten om att Arbetsförmedlingens
tillämpning av flyttningsbidragen kan vara problematisk
med hänsyn till den fria rörligheten för arbetstagare inom EU.
I svaret angavs vidare att regeringen ska tillsätta en utredning som
ska se över frågan om hur reglerna om flyttningsbidragen bör
förändras. Utredarens betänkande ska ligga till grund för att
utforma förslag till ett icke-diskriminerande regelverk.
Behovet av en utredning
För att säkerställa att den svenska tillämpningen är i överensstämmelse
med EG-rätten behöver således en utredning tillsättas.
Eftersom Europeiska kommissionen i överträdelseärendet ifrågasatt
om tillämpningen av bestämmelserna om flyttningsbidrag är
förenlig med EG-rätten, behöver det utredas vilka förändringar
som är nödvändiga för att säkerställa förenlighet med EG-rätten.
Flyttningsbidragen utgör ett viktigt svenskt arbetsmarknadspolitiskt
instrument som bland annat underlättar arbetsmarknadspolitiskt
motiverade omflyttningar av arbetskraften i Sverige. Stödet
kan också ha väsentlig betydelse för de personer som får del av det i
en situation där de måste flytta eller pendla för att kunna få ett
lämpligt arbete.
136
SOU 2010:26 Bilaga 1
Som redovisas ovan finns det en långtgående skyldighet för en
arbetssökande att söka och acceptera anvisade lämpliga arbeten
oavsett var de finns någonstans. Denna skyldighet kompletteras
med möjligheten att få flyttningsbidrag. Regeringen anser att denna
koppling bör göras tydligare genom att möjligheten till flyttningsbidrag
knyts till den arbetssökandes skyldighet att söka och
acceptera anvisade lämpliga arbeten. En sådan anvisning är inte
begränsad till Sverige.
Uppdraget
En särskild utredare ska formulera förslag till ändringar i reglerna
för flyttningsbidrag.
Utredaren ska
• föreslå ändringar i reglerna för flyttningsbidrag som innebär
att flyttningsbidrag endast ska kunna beviljas i samband
med att en arbetssökande som är inskriven hos den offentliga
arbetsförmedlingen blir anvisad ett lämpligt arbete. Vidare
ska utredaren utarbeta nödvändiga författningsförslag,
• analysera konsekvenserna för den geografiska rörligheten
och arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige av att flyttningsbidrag
beviljas i samband med en anvisning,
• samråda med företrädare för Europeiska kommissionen för
att säkerställa att förslagen inte ställer upp några oberättigade
hinder för den fria rörligheten, och
• samråda med företrädare för Arbetsförmedlingen.
Ekonomiska konsekvenser
I de fall där utredarens förslag innebär budgetkonsekvenser för
staten ska kostnadsberäkningar redovisas i enlighet med kommittéförordningen
(1998:1474).
137
Bilaga 1 SOU 2010:26
138
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 15 mars 2010.
(Arbetsmarknadsdepartementet)
Bilaga 2
Förordningen (1999:594) om
flyttningsbidrag
Allmänna bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om bidrag till
flyttning som sker av arbetsmarknadspolitiska skäl (flyttningsbidrag).
Bidrag lämnas i form av respenning och pendlingsstöd.
Förordning (2004:1329).
2 § Flyttningsbidrag får lämnas till den som har fyllt 25 år och i
övrigt uppfyller de krav som anges i denna förordning.
Respenning i form av ersättning för resa och logi enligt 8 § får
även lämnas till den som har fyllt 20 år och som uppfyller övriga
krav för respenning. Förordning (2006:282).
3 § Flyttningsbidrag får inte lämnas, om anställningen på den nya
orten kan anses som en flyttning mellan arbetsplatser inom samma
företag. Bidrag får inte heller lämnas om anställningen är arbetstagarens
första efter avslutad utbildning. Denna begränsning gäller
dock inte om utbildningen är arbetsmarknadsutbildning eller
kommunal vuxenutbildning. Förordning (2004:1329).
4 § Vid tillämpningen av denna förordning anses risk för arbetskonflikt
vid en arbetsplats inte innebära risk för arbetslöshet.
Lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt
skall tillämpas på flyttningsbidrag. Detta gäller dock inte
bidrag som har beviljats före utbrott av en konflikt eller sökts före
varsel om konflikten och bidrag som i annat fall uppenbarligen
skulle ha lämnats, även om konflikten inte inträffat.
139
Bilaga 2 SOU 2010:26
Respenning
5 § Respenning får lämnas till den som
1. är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom den
offentliga arbetsförmedlingen, och
2. bedöms inte kunna få arbete i eller nära hemorten.
6 § Respenning får dessutom lämnas till den som har en yrkeshögskoleutbildning
och som har fått anställning i yrket vid ett stödberättigat
företag i en ort inom ett stödområde som avses i förordningen
(1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd,
om arbetskraft med sådan utbildning inte finns att få tag i på
orten.
Detsamma gäller den som bor inom ett stödområde enligt
nämnda förordning och som har fått stadigvarande anställning i en
annan ort, om flyttningen förbättrar möjligheterna för någon
annan arbetssökande som har svårt att byta bostadsort att få arbete
inom stödområdet. Förordning (2009:133).
7 § Respenning utgörs av ersättning för resa, logi och bohagstransport.
8 § Ersättning för resa och logi får lämnas för en arbetssökandes
besök i en annan ort, om besöket bedöms nödvändigt för att
anställning skall komma till stånd. Förordning (2006:282).
9 § Ersättning för bohagstransport får lämnas till den som
1. varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen
i minst sex månader,
2. har fått en anställning som beräknas vara minst sex månader i
en annan ort än hemorten, och
3. har fått bostad i den orten eller i dess närhet. Förordning
(2004:1329).
10 § Ersättning för resa och logi beräknas enligt 16 och 19 §§
förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Förordning (2003:20).
11 § Ansökan om respenning skall göras före resan eller flyttningen.
Förordning (2004:1329).
12 § Upphävd genom förordning (2004:1329).
140
SOU 2010:26 Bilaga 2
13 § Upphävd genom förordning (2004:1329).
14 § Upphävd genom förordning (2004:1329).
15 § Upphävd genom förordning (2004:1329).
16 § Pendlingsstöd får lämnas för dagpendling och för veckopendling.
Förordning (2004:1329).
Pendlingsstöd
16 a § Pendlingsstöd får lämnas till den som
1. är arbetslös och sökt arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen,
2. inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten, och
3. fått anställning på en ort som ligger på ett sådant avstånd att
kostnaden för en resa dit överstiger kostnaden för en resa inom
normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens hemort.
Därutöver gäller att stöd för veckopendling får lämnas endast
till den som
1. bor på en ort där arbetslösheten i yrket är hög, och
2. har fått arbete i en region där det finns brist på arbetskraft i
yrket.
Pendlingsstöd lämnas dock inte om
1. arbetstagaren i den nya anställningen får reseersättning för
pendlingskostnaden, eller
2. anställningen beräknas vara kortare tid än sex månader i fråga
om dagpendling, eller tre månader i fråga om veckopendling.
Förordning (2004:1329).
17 § Pendlingsstöd för dagpendling lämnas för resekostnader som
överstiger de kostnader som en arbetstagare normalt skulle ha haft
för resor till och från ett arbete inom normalt pendlingsavstånd.
Sådant stöd lämnas dock med högst 2 000 kronor i månaden.
Pendlingsstöd för veckopendling lämnas
1. för skäliga kostnader för en resa tur och retur mellan hemorten
och arbetsorten varannan arbetad vecka, och
2. därutöver med 1 200 kronor per månad om den enskilde
har kostnader för dubbelt boende. Förordning (2004:1329).
141
Bilaga 2 SOU 2010:26
142
17 a § Pendlingsstöd för dagpendling får lämnas under högst tolv
månader och endast en gång för varje arbetssökande under en
tvåårsperiod. Pendlingsstöd för veckopendling får lämnas under
sammanlagt högst tolv månader under en fyraårsperiod. Förordning
(2004:1329).
18 § En ansökan om pendlingsstöd skall göras innan anställningen
tillträds. Förordning (2004:1329).
Ärendenas handläggning
19 § Arbetsförmedlingen prövar frågor om flyttningsbidrag.
Bestämmelser om hur ärenden ska handläggas m.m. finns i 35, 36
och 39–40 §§ förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska
program. Förordning (2007:897).
Bilaga 3
Inspektionen för
arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter
(IAFFS 2004:3) om tillämpningen av
11 § lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring gällande
lämpligt arbete
1 § I denna författning ges föreskrifter om lämpligt arbete för den
som söker arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om
arbetslöshetsförsäkring.
Allmänna bestämmelser
2 § Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring.
Omställningen till annat arbete skall påbörjas direkt vid arbetslöshetens
inträde. Det innebär att den sökande aktivt skall verka för
att han eller hon så snabbt som möjligt finner ett nytt arbete.
3 § Den sökande måste söka och ta ett tillgängligt och lämpligt
arbete. En bedömning av vad som kan anses vara ett lämpligt arbete
för den sökande skall göras med beaktande av tillgången av
arbetstillfällen över hela arbetsmarknaden. Vid sådan bedömning
skall särskilt beaktas arbetslöshetsperiodens längd. (IAFFS 2008:4)
4 § Reglerna om lämpligt arbete skall också tillämpas om den
sökande anvisas ett arbetsmarknadspolitiskt program.
143
Bilaga 3 SOU 2010:26
5 § Det är arbetsförmedlingen som ytterst gör bedömningen av
vilka arbeten den sökande skall söka och avgör i vilka arbetsmarknadspolitiska
program den sökande skall delta.
Det är arbetslöshetskassan som beslutar om rätten till arbetslöshetsersättning
i de fall den sökande avböjer ett erbjudande om
ett arbete eller avvisar ett arbete eller en anvisning till ett arbete
eller till ett arbetsmarknadspolitiskt program.
6 § Om den sökande inte kan ta ett tillgängligt arbete på grund av
personliga förutsättningar eller förhållanden som är godtagbara skäl
enligt dessa föreskrifter och som är kända vid arbetslöshetens
inträde eller i nära anslutning därtill, skall han eller hon vidta
åtgärder för att undanröja sådana hinder. (IAFFS 2007:2)
Utbildning och yrkesvana
7 § Ett erbjudet eller anvisat arbete som inte svarar mot den
sökandes utbildning eller yrkeserfarenhet är inte olämpligt enbart
av det skälet. Den sökandes erfarenheter skall dock beaktas så att
onödig yrkesväxling undviks.
Kompetens
8 § Om en arbetsgivare anser att den sökandes kvalifikationer är
tillräckliga och vill anställa honom eller henne skall arbetet anses
vara lämpligt även om den sökande gör en annan bedömning av
sina kunskaper och färdigheter.
Medicinska hinder
9 § Om den sökande åberopar medicinska hinder som skäl för att
inte söka eller ta ett arbete skall dessa, om det inte är uppenbart
obehövligt, styrkas med ett läkarutlåtande som beskriver den
sökandes förutsättningar att utföra det anvisade eller erbjudna
arbetet. Om det medicinska hindret inte kan styrkas skall arbetet
anses vara lämpligt.
144
SOU 2010:26 Bilaga 3
Geografiskt begränsat sökområde
10 § Med geografiskt begränsat sökområde menas att den sökande
endast kan ta arbete inom ett från bostaden begränsat område
innebärande högst tolv timmars daglig frånvaro.
11 § En sökande får under en skälig övergångsperiod på grund av
familjeskäl begränsa sitt sökområde geografiskt.
Med familjeskäl avses följande.
a) ett barn eller någon annan medlem som ingår i hushållsgemenskapen
är beroende av den sökandes tillsyn och stöd och därför
kräver den sökandes dagliga närvaro, samt att hushållet inte kan
flyttas.
b) den andre makens eller makans eller därmed jämställd persons
arbetsförhållanden medför att denne inte ensam kan sköta det
gemensamma hushållet eller flytta med till en annan bostadsort.
c) den sökande är ensamstående förälder och är beroende av
stöd från någon annan på bostadsorten för att kunna klara ett
arbete.
Med skälig övergångsperiod avses den tid som krävs för den
sökande att kunna finna lösningar som gör att beroende och
stödbehov kan tillgodoses på annat sätt. Ett arbete skall därefter
anses vara lämpligt om den sökande kan besöka den gemensamma
bostaden varje vecka.
Resor till och från arbetet
12 § Kan den sökande resa mellan arbetsplatsen och bostaden på
ett godtagbart sätt, det vill säga inom en rimlig tid och till en skälig
kostnad skall arbetet anses vara lämpligt.
Om det saknas allmänna kommunikationsmedel till och från
arbetet, men den sökande har tillgång till annat färdsätt skall
arbetet anses vara lämpligt.
Om arbetstidens förläggning kan anpassas till restider som gör
det möjligt att ta sig till och från arbetet på ett godtagbart sätt, skall
arbetet anses vara lämpligt.
13 § Kan den sökande inte resa mellan bostaden och arbetsplatsen
på ett godtagbart sätt, men det finns möjlighet för den sökande att
145
Bilaga 3 SOU 2010:26
få tillgång till ett boende på arbetsorten skall anvisat eller erbjudet
arbete anses vara lämpligt.
Bostad på arbetsorten
14 § Ett anvisat eller erbjudet arbete skall anses vara lämpligt om
det finns möjlighet för den sökande att få tillgång till ett boende på
arbetsorten vid anställningens tillträde.
Om ett anvisat eller erbjudet arbete innebär att den sökandes
familj måste flytta med till den arbetsorten skall arbetet anses vara
lämpligt om en familjebostad kan påräknas inom rimlig tid.
Arbetsinkomsten
15 § Om inkomsten i det anvisade eller erbjudna arbetet inte
understiger 90 procent av den fastställda dagpenningen skall arbetet
anses vara lämpligt.
Uppkommer det ökade levnadskostnader på grund av dubbel
bosättning skall det beaktas vid beräkning av inkomsten. Hänsyn
skall då tas till eventuella skattelättnader.
Löfte om annat arbete
16 § Godtagbara skäl att avvisa ett anvisat eller erbjudet arbete
därför att det finns ett löfte om ett annat arbete är
– att det finns en skriftlig handling som styrker ett löfte om en
anställning hos en annan arbetsgivare vid tiden för anvisningen eller
erbjudandet, och
– att den anställningen skall tillträdas inom 14 dagar, och
– att det arbetet bedöms vara lämpligare än det erbjudna arbetet.
Delpension
17 § För en sökande som har delpension är ett arbete med en
längre arbetstid per vecka än han eller hon haft närmast före
arbetslöshetens inträde inte att anse som ett lämpligt arbete.
146
SOU 2010:26 Bilaga 3
147
Arbetskonflikt
18 § Har varsel om stridsåtgärd utfärdats eller är arbetsplatsen på
något annat sätt endast konflikthotad skall arbetet anses vara
lämpligt.
Om en arbetsplats har drabbats av en olovlig stridsåtgärd skall,
om det finns särskilda skäl, hänsyn tas till den sökandes personliga
svårigheter att godta ett arbetserbjudande.
Statens offentliga utredningar 2010
Kronologisk förteckning
1. Lätt att göra rätt
– om förmedling av brottsskadestånd. Ju.
2. Ett samlat insolvensförfarande – förslag
till ny lag. Ju.
3. Metria – förutsättningar för att ombilda
division Metria vid Lantmäteriet till ett
statligt ägt aktiebolag. M.
4. Allmänna handlingar i elektronisk form
– offentlighet och integritet. Ju.
5. Skolgång för alla barn. U.
6. Kunskapslägesrapport på kärnavfalls området
2010
– utmaningar för slutförvarsprogrammet.
M.
7. Aktiva åtgärder för att främja lika rättig heter
och möjligheter – ett systematiskt
målinriktat arbete på tre samhälls områden.
IJ.
8. En myndighet för havs- och vatten miljö.
M.
9. Den framtida organisationen för vissa
fiskefrågor. Jo.
10. Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel
i historia. En granskning på uppdrag av
Delegationen för jämställdhet i skolan. U.
11. Spela samman – en ny modell för statens
stöd till regional kulturverksamhet. Ku.
12. I samspel med musiklivet – en ny nationell
plattform för musiken. Ku.
13 Upphandling på försvars- och
säkerhetsområdet. Fi.
14. Partsinsyn enligt rättegångsbalken. Ju.
15. Kriminella grupperingar – motverka
rekrytering och underlätta avhopp. Ju.
16. Sverige för nyanlända. Värden, välfärds stat,
vardagsliv. IJ.
17. Prissatt vatten? M.
18. En reformerad budgetlag. Fi.
19. Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv.
U.
20. Så enkelt som möjligt för så många som
möjligt – från strategi till handling för
e-förvaltning. Fi.
21. Bättre marknad för tjänstehundar. Jo.
22. Krigets Lagar – centrala dokument om
folkrätten under väpnad konflikt,
neutralitet, ockupation och fredsinsatser.
Fö.
23. Tredje sjösäkerhetspaketet.
Klassdirektivet, Klassförordningen,
Olycksutredningsdirektivet, IMO:s
olycksutredningskod. N.
24. Avtalad upphovsrätt. Ju.
25. Viss översyn av verksamhet och organisation
på informationssäkerhetsområdet.
Fö.
26. Flyttningsbidrag och unionsrätten. A.
Statens offentliga utredningar 2010
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Lätt att göra rätt
– om förmedling av brottsskadestånd. [1]
Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny
lag. [2]
Allmänna handlingar i elektronisk form
– offentlighet och integritet. [4]
Partsinsyn enligt rättegångsbalken. [14]
Kriminella grupperingar – motverka
rekrytering och underlätta avhopp. [15]
Avtalad upphovsrätt. [24]
Försvarsdepartementet
Krigets Lagar – centrala dokument om folk rätten
under väpnad konflikt, neutralitet,
ockupation och fredsinsatser. [22]
Viss översyn av verksamhet och organisation
på informationssäkerhetsområdet. [25]
Finansdepartementet
Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.
[13]
En reformerad budgetlag. [18]
Så enkelt som möjligt för så många som
möjligt – från strategi till handling för
e-förvaltning. [20]
Utbildningsdepartementet
Skolgång för alla barn. [5]
Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel
i historia. En granskning på uppdrag av
Delegationen för jämställdhet i skolan. [10]
Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv.
[19]
Jordbruksdepartementet
Den framtida organisationen för vissa fiske frågor
. [9]
Bättre marknad för tjänstehundar. [21]
Miljödepartementet
Metria – förutsättningar för att ombilda
division Metria vid Lantmäteriet till ett
statligt ägt aktiebolag. [3]
Kunskapslägesrapport på kärnavfallsom rådet
2010 – utmaningar för slutförvars programmet.
[6]
En myndighet för havs- och vattenmiljö. [8]
Prissatt vatten? [17]
Näringsdepartementet
Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet,
Klassförordningen, Olycksutrednings direktivet,
IMO:s olycksutredningskod.
[23]
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter
och möjligheter – ett systematiskt mål inriktat
arbete på tre samhällsområden. [7]
Sverige för nyanlända. Värden, välfärdsstat,
vardagsliv. [16]
Kulturdepartementet
Spela samman – en ny modell för statens stöd
till regional kulturverksamhet. [11]
I samspel med musiklivet – en ny nationell
plattform för musiken. [12]
Arbetsmarknadsdepartementet
Flyttningsbidrag och unionsrätten. [26]