Trafikutskottets betänkande 2010/11:TU27 | |
Lag om flygplatsavgifter | |
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2010/11:143 Lag om flygplatsavgifter.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om flygplatsavgifter, som syftar till att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG om flygplatsavgifter. Direktivets bestämmelser träffar den flygplats som har den största passagerarmängden i landet samt andra flygplatser där antalet resande årligen överstiger fem miljoner. I dagens läge är det i Sverige bara Stockholm Arlanda flygplats som uppfyller dessa kriterier.
I korthet innebär lagen att flygplatsens ledningsenhet och flygföretagen fortlöpande ska samråda om bl.a. flygplatsavgifterna samt att sådant samråd ska vara obligatoriskt när flygplatsens ledningsenhet överväger att höja sina avgifter eller förändra grunderna för uttaget av avgifterna. Utskottet ställer sig positivt till strävan att öka kostnadseffektiviteten på gemenskapens större flygplatser och att flygplatsavgifterna tas ut på ett öppet, konkurrensneutralt och relevant sätt.
Utskottet föreslår även att riksdagen antar propositionens förslag till ändringar i luftfartslagen (2010:500), som bl.a. innebär att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Transportstyrelsen får ingå avtal med ett annat land om att tillsynen över svenska luftfartyg ska utövas av det andra landet. Avtal ska också få ingås om att tillsynen över luftvärdigheten och luftfartygsunderhållet ska utövas av det andra landet. Utskottet ser positivt på att lagförslaget förutsätts bidra till bl.a. ett mer effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Vid riksdagens beslut i denna fråga ska 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas mot bakgrund av att beslutet medför att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning kan överlåtas till ett annat land. Detta innebär att beslutet, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av riksdagens ledamöter.
Lagarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2011.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Förslag till lag om flygplatsavgifter |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om flygplatsavgifter. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:143 punkt 1. |
2. | Ändringar i luftfartslagen |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:143 punkt 2. |
Stockholm den 9 juni 2011
På trafikutskottets vägnar
Jan-Evert Rådhström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Jan-Evert Rådhström (M), Monica Green (S), Lars Mejern Larsson (S), Sten Bergheden (M), Suzanne Svensson (S), Leif Pettersson (S), Anders Åkesson (C), Gunilla Carlsson i Hisings Backa (S), Edward Riedl (M), Annelie Enochson (KD), Tony Wiklander (SD), Siv Holma (V), Lotta Finstorp (M), Leif Jakobsson (S), Christer Akej (M), Annika Lillemets (MP) och Marianne Åhman (FP).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter (flygplatsavgiftsdirektivet) föreskriver att medlemsstaterna ska sätta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet i kraft senast den 15 mars 2011. Direktivet har tillkommit för att det under en längre tid har framförts olika former av klagomål från främst flygbolagen om att priserna för att utnyttja en flygplats varierar stort mellan de olika flygplatserna utan att servicenivån varierar på motsvarande sätt. Direktivets bestämmelser träffar den flygplats som har den största passagerarmängden i landet samt andra flygplatser där antalet resande årligen överstiger fem miljoner. I dagens läge är det i Sverige bara Stockholm Arlanda flygplats som uppfyller dessa kriterier.
Vid tidpunkten för antagandet av direktivet var de största flygplatserna här i landet delar av myndigheten Luftfartsverket. Den 1 april 2010 bolagiserades statens flygplatser, och de drivs i dag av Swedavia AB. Denna förändring påverkar sättet på vilket direktivet kan genomföras.
Inom Näringsdepartementet upprättades den 23 februari 2011 en promemoria med förslag till hur direktivet ska genomföras. Promemorian har remissbehandlats. Med hänsyn till den korta remisstiden erbjöds remissinstanserna att lämna sina synpunkter muntligen vid ett remissammanträde den 24 mars 2011. De som närvarade vid remissammanträdet lämnade också skriftliga svar.
Efter det att riksdagen beslutat att anta luftfartslagen (2010:500)
Regeringen begärde in Lagrådets yttrande över lagförslagen den 5 maj 2011 och har valt att följa Lagrådets synpunkter i propositionen Lag om flygplatsavgifter (prop. 2010/11:143). Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag i proposition 2010/11:143 finns i bilaga 2.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lämnas ett förslag till lag om flygplatsavgifter som syftar till att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG om flygplatsavgifter. I korthet innebär lagen att flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna (flygbolagen) fortlöpande ska samråda om bl.a. flygplatsavgifterna samt att sådant samråd ska vara obligatoriskt när flygplatsens ledningsenhet överväger att höja sina avgifter eller förändra grunderna för uttaget av avgifterna. En part som inte är nöjd med ett beslut om förändrade avgifter kan hänskjuta frågan till Transportstyrelsen som ska pröva om förändringen är godtagbar eller inte. De förändrade avgifterna får inte börja tillämpas förrän Transportstyrelsen meddelat ett interimistiskt eller slutligt beslut i saken. Transportstyrelsens slutliga beslut ska i sin tur kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Det föreslås också en ändring i luftfartslagen (2010:500). Ändringen innebär att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Transportstyrelsen får ingå avtal med ett annat land om att tillsynen över svenska luftfartyg ska utövas av det andra landet. Avtal ska också få ingås om att tillsynen över luftvärdigheten och luftfartygsunderhållet ska utövas av det andra landet. Riksdagens beslut om ändringen bör mot denna bakgrund fattas med iakttagande av bestämmelserna i 10 kap. 8 § regeringsformen.
Lagarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2011.
Utskottets överväganden
Förslag till lag om flygplatsavgifter
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om flygplatsavgifter. Utskottet ställer sig positivt till strävan att öka kostnadseffektiviteten på gemenskapens större flygplatser och att flygplatsavgifterna tas ut på ett öppet, konkurrensneutralt och relevant sätt.
Propositionen
Hur flygplatsdirektivet ska genomföras m.m.
Regeringen föreslår att flygplatsavgiftsdirektivet ska genomföras genom en ny lag, lagen om flygplatsavgifter. Den nya lagen ska vara tillämplig på den största flygplatsen här i landet samt på andra flygplatser som har en årlig trafik med över fem miljoner passagerarrörelser. Transportstyrelsen ska årligen, utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen (Eurostat), offentliggöra vilka flygplatser som lagen är tillämplig på. I lagen ska också tre typer av avgifter anges som ska vara undantagna från lagens tillämpning. Det gäller ersättningar för flygning på sträcka och terminaltjänster, ersättningar för marktjänster enligt lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser samt avgifter som finansierar assistans till passagerare med funktionsnedsättningar.
Regeringen föreslår även att definitioner i direktivet av begreppen flygplats, flygplatsens ledningsenhet, flygplatsanvändare, flygplatsavgift och flygplatsnät tas in i lagen.
Icke-diskriminering
Regeringen föreslår att flygplatsavgifterna ska utformas så att alla flygplatsanvändare behandlas på ett likvärdigt sätt. En differentiering av avgifterna får dock förekomma om det sker med hänsyn till frågor av allmänt och generellt intresse. Regeringen föreslår att de kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta och objektiva samt att de ska redovisas på ett öppet sätt.
Flygplatsnät
Regeringen föreslår att det får införas ett gemensamt avgiftssystem för ett flygplatsnät om flygplatsens ledningsenhet också har kontrollen över andra flygplatser. Med ett flygplatsnät avses enligt lagförslaget en sammanslutning av flygplatser som utsetts som flygplatsnät av Transportstyrelsen och som drivs av samma ledningsenhet. Enligt regeringens förslag ska ett gemensamt avgiftssystem för ett sådant flygplatsnät redovisas på ett öppet sätt.
Gemensamt avgiftssystem
Regeringen bedömer att möjligheten enligt flygplatsavgiftsdirektivet att införa ett gemensamt avgiftssystem för samma ort eller storstadsregion inte bör utnyttjas för svensk del.
Samråd om flygplatsavgifter, tillsyn och tvistlösning
Regeringen föreslår att flygplatsens ledningsenhet fortlöpande ska samråda med flygplatsanvändarna om flygplatsavgifterna och kvaliteten på de tjänster som flygplatsens ledningsenhet tillhandahåller. Sådana samråd ska hållas minst en gång om året om inte annat avtalas. Vid samråden kan flygplatsanvändarna låta sig representeras av företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare. I sammanhanget nämner regeringen att Transportstyrelsen under hand har upplyst om att man redan i dag kallar till breda konsultationer två gånger per år beträffande de avgifter Swedavia AB, Luftfartsverket och Transportstyrelsen tar ut. Dessa konsultationer uppges vara efterfrågade och välkomnade av brukarna.
Regeringen föreslår även att ett obligatoriskt samråd med flygplatsanvändarna ska äga rum när flygplatsens ledningsenhet överväger att ändra flygplatsavgifterna. Flygplatsens ledningsenhet ska ta flygplatsanvändarnas synpunkter i beaktande innan den fattar beslut. Om parterna inte kommer överens vid ett sådant samråd ska förändringarna motiveras. Regeringen upplyser i sammanhanget om att detta samråd inte nödvändigtvis behöver sammanfalla med det fortlöpande samrådet.
Regeringen föreslår att Transportstyrelsen ska vara den oberoende tillsynsmyndigheten enligt den föreslagna lagen om flygplatsavgifter. Transportstyrelsen har inga egenintressen i svenska flygplatser eller några flygföretag och uppfyller därför kraven på oberoende.
Tvister om förändrade flygplatsavgifter ska enligt propositionen kunna hänskjutas till Transportstyrelsen av varje berörd part. Tiden för att hänskjuta en tvist till Transportstyrelsen ska vara tre veckor från den dag då flygplatsens ledningsenhet fattat beslut om ändring av sina avgifter. Skälen för denna tidsfrist är enligt regeringen att den ska motverka att en part försöker senarelägga ikraftträdandet av nya avgifter. Av samma hänsyn bör enligt regeringen den som hänskjuter frågan inom samma tid ange sina yrkanden och de bevis och andra handlingar som man vill åberopa. Transportstyrelsen föreslås ta någon form av ställning inom fyra veckor från det att tvisten har hänskjutits dit, i första hand genom ett slutligt beslut. Om det inte är möjligt föreslås att ett interimistiskt beslut ska kunna fattas om ändringarna ska träda i kraft eller inte.
Regering föreslår att Transportstyrelsens slutliga beslut i ärendet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För att förebygga att en överklagandeprocess ska kunna användas för att senarelägga en höjning av avgifterna ska den som hänskjuter en fråga till Transportstyrelsen inom överklagandetiden också presentera hela sin talan.
Insyn
Regeringen föreslår att flygplatsens ledningsenhet inför varje fortlöpande samråd ska lämna viss information till flygplatsanvändarna om vilket underlag som har använts för att fastställa systemet för flygplatsavgifter eller nivån på avgifterna.
På samma sätt ska flygplatsanvändarna också lämna viss information, bl.a. trafikprognoser och utvecklingsprojekt till flygplatsens ledningsenhet.
De uppgifter som lämnas ska omfattas av tystnadsplikt eller sekretess för att skydda den information som parterna lämnar.
Samråd om nya infrastrukturprojekt
Regeringen föreslår att flygplatsens ledningsenhet ska samråda med flygplatsanvändarna innan planerna för nya infrastrukturprojekt slutligen fastställs. Regeringen noterar i propositionen att det i flygplatsavgiftsdirektivets beaktandesats 14 talas om ”betydande infrastrukturprojekt”.
Kvalitetsnormer
Regeringen föreslår att flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna ska kunna inleda förhandlingar för att ingå ett serviceavtal om kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls på flygplatsen.
Regeringen konstaterar i propositionen att förhandlingar om kvalitetsnivån och kostnadseffektiviteten bör kunna ske samtidigt med de fortlöpande samråden och att sådana förhandlingar även bör kunna innefatta nya tjänster som flygbolagen vill ha. Om flygplatsanvändarna kan göra gällande att flygplatsavgifterna är höga vid en speciell flygplats kan de i stället för att försöka få till stånd en sänkning av avgifterna, försöka förmå flygplatsen att tillhandahålla ytterligare tjänster för samma avgift.
I propositionen framhåller regeringen att skillnaden mellan tillgång till infrastruktur och kommersiella avtal kan vara svår att beskriva och reglera i lagtext som bör vara av generell natur och lätt bör kunna tillämpas på olika rättssubjekt. Regeringen nämner att det vid remissammanträdet gavs exempel på att den snabbare passage för säkerhetskontroll som tillhandahålls vissa resenärer är en kommersiell tjänst. Men om t.ex. flygplatsanvändarna skulle komma överens med flygplatsens ledningsenhet om att det ska inrättas ytterligare punkter där säkerhetskontroll kan ske och som är öppna för samtliga berörda passagerare, torde detta vara något som SAS i sitt remissvar benämner ”tillgång till infrastruktur”.
Differentierad service
Regeringen föreslår att flygplatsens ledningsenhet ska få tillhandahålla skräddarsydda tjänster till flygplatsanvändare som önskar detta. Det kan exempelvis gälla att man avsätter en del av en terminal till ett visst flygbolag. Om man tillhandahåller skräddarsydda tjänster till ett visst eller vissa flygbolag ska även andra få tillgång till sådana tjänster. Flygplatsens ledningsenhet ska fritt få fastställa avgifterna för skräddarsydda tjänster under förutsättning att bestämmelserna om icke-diskriminering iakttas. Om fler flygplatsanvändare önskar få tillgång till skräddarsydda tjänster än vad som är möjligt ska tillgången till dessa tjänster fastställas enligt öppet redovisade villkor.
Rapportering och översyn
Regeringen förslår att Transportstyrelsen och flygplatsens ledningsenhet ska vara skyldiga att samarbeta med Europeiska kommissionen när det gäller tillämpningen av det aktuella flygplatsavgiftsdirektivet och inför utarbetandet av den rapport som Europeiska kommissionen ska ta fram 2013.
Ikraftträdande och konsekvensbeskrivning
Regeringen föreslår att den nya lagen ska träda ikraft den 1 augusti 2011.
Regeringen upplyser om att direktivets bestämmelser i dag bara träffar Stockholm Arlanda flygplats och eventuellt Göteborg Landvetter i framtiden. Regeringen konstaterar i sammanhanget att det krävs att direktivet genomförs i lagform, eftersom Arlanda numera ägs och drivs av Swedavia AB.
Lagens bestämmelser kommer att träffa ledningsenheten på Arlanda samt de flygbolag som trafikerar denna flygplats. Det beror enligt regeringen på flygbolagen själva hur mycket de vill engagera sig själva eller vill agera gemensamt när det gäller fortlöpande samråd och samråd i samband med förändringar i avgiftssystemet. Reglerna kan medföra ett visst merarbete för Transportstyrelsen. Samtidigt ska det enligt regeringen beaktas att Transportstyrelsen redan i dag genomför olika samråd utan att dessa är lagreglerade. För närvarande bedöms lagförslagets regler kunna hanteras inom gällande ramar.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar att ett syfte med flygplatsavgiftsdirektivet är att man vill öka kostnadseffektiviteten på gemenskapens större flygplatser och verka för att flygplatsavgifterna tas ut på ett öppet, konkurrensneutralt och relevant sätt. Utskottet ställer sig positivt till denna strävan och har inget att invända mot regeringens bedömning av hur direktivet bör genomföras. Utskottet föreslår därför att riksdagen antar regeringens förslag till lag om flygplatsavgifter.
Ändringar i luftfartslagen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). Utskottet ser positivt på att lagförslaget förutsätts bidra till bl.a. ett mer effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser.
Propositionen
Regeringen föreslår att det ska införas en upplysning i luftfartslagen (2010:500) om att det finns bestämmelser om avgifter i lagen om flygplatsavgifter. Luftfartslagen innehåller bl.a. bestämmelser om rätten för den som driver en flygplats och den som tillhandahåller tjänster för luftfarten att ta ut avgifter för bl.a. användningen av flygplatsen.
Regeringen föreslår även att luftfartslagen kompletteras med en bestämmelse som gör det möjligt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Transportstyrelsen att ingå avtal med ett annat land om att tillsynen över svenska luftfartyg ska utövas av det andra landet. Denna brist innebär enligt regeringen att svenska lufttrafikföretag som vill hyra ut ett av sina luftfartyg till ett företag i ett annat land för en inte alltför lång tid i praktiken inte får tillstånd till detta om inte luftfartyget registreras om till det andra landets register. En omregistrering är en kostnadskrävande och otymplig process, som i praktiken omöjliggör för svenska flygbolag att låna ut sina luftfartyg under tider när dessa inte går i trafik. En konsekvens av förslaget är enligt regeringen att det avsevärt kommer att underlätta, framför allt ekonomiskt, för svenska lufttrafikföretag som vill hyra ut delar av sin flotta under lågsäsong.
Regeringen upplyser i propositionen om att artikel 83 a i Chicagokonventionen, som har ratificerats av Sverige, ger en möjlighet för två länder att avtala om övertagande av tillsynsansvar, och om detta avtal kungörs på ett visst sätt blir avtalet bindande inför övriga stater som har anslutit sig till konventionen (se prop. 1984/85:212). När det gäller valet av tillsynsmyndighet konstaterar regeringen bl.a. att tillsynen måste åvila en myndighet som har praktiska möjligheter att genomföra den.
Regeringen föreslår också att Transportstyrelsen, efter regeringens bemyndigande, ska få ingå avtal med ett annat land om att tillsynen av luftvärdighet och luftfartygsunderhåll ska utövas av det andra landet. Förslaget bör enligt regeringen genomföras för att främja ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser i de skandinaviska länderna och för att kunna sänka kostnaderna vid tillsynen av SAS.
Regeringen upplyser om att Transportstyrelsen har anfört att det finns behov av att även kunna ingå avtal med andra länder om närliggande tillsynsfrågor och har därför föreslagit att 12 kap. 1 § luftfartslagen ges en vidare lydelse än vad som föreslogs i den remitterade promemorian. Regeringen menar att en sådan justering måste föregås av en noggrann analys och ytterligare överväganden och anser därför att den inte kan tas om hand inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet.
Utskottets ställningstagande
Regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) gör det möjligt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Transportstyrelsen att ingå avtal med ett annat land om att tillsynen över svenska luftfartyg samt tillsynen i övrigt över luftvärdigheten och luftfartygsunderhållet ska utövas av det andra landet. Utskottet ser positivt på att detta kan främja ett mer effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser och innebära kostnadsbesparingar för de svenska lufttrafikföretag som vill hyra ut delar av sin flotta till ett annat land under lågsäsong. Utskottet föreslår därför att riksdagen antar det förslag till ändringar i luftfartslagen som läggs fram i propositionen.
Utskottet konstaterar att ett avtal om tillsyn kan medföra att man överlåter en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till ett annat land. Regeringen har i propositionen pekat på att bestämmelserna i 10 kap. 8 § regeringsformen bör iakttas vid riksdagens beslut om denna ändring. Utskottet instämmer i denna bedömning och konstaterar att det innebär att riksdagen kan besluta om en sådan överlåtelse i enlighet med 10 kap. 6 § regeringsformen om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2010/11:143 Lag om flygplatsavgifter:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om flygplatsavgifter. |
2. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
