Socialförsäkringsutskottets betänkande

2010/11:SfU8

Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2010/11:123 Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort och två motioner som väckts med anledning av propositionen.

Europeiska unionens råd antog den 18 april 2008 förordning (EG) nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Genom förordningen infördes regler om biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort. Förordningen är direkt tillämplig i Sverige. I propositionen lämnar regeringen förslag till de kompletteringar i utlänningslagen som föranleds av förordningen. Bestämmelserna rör bl.a. en utlännings skyldighet att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.

I ärendet finns tre reservationer (SD, V)

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Permanent fysiskt hinder
	Riksdagen antar 9 kap. 8 a § andra stycket regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:123 i denna del och avslår motion 2010/11:Sf8 yrkandena 2 och 3.

Reservation 1 (SD)

2.	Nationellt register
	Riksdagen avslår motion 2010/11:Sf8 yrkande 1.

Reservation 2 (SD)

3.	Kontroll av uppehållstillståndskortet
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) såvitt avser 9 kap. 8 b §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:123 i denna del och avslår motion 2010/11:Sf9.

Reservation 3 (V)

4.	Lagförslaget i övrigt
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet har föreslagit under punkterna 1 och 3. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:123 i denna del.

Stockholm den 17 maj 2011

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Fredrik Lundh Sammeli (S), Lars-Arne Staxäng (M), Eva-Lena Jansson (S), Kurt Kvarnström (S), Ulf Nilsson (FP), Shadiye Heydari (S), Solveig Zander (C), Jasenko Omanovic (S), Saila Quicklund (M), Gunvor G Ericson (MP), Emma Henriksson (KD), Erik Almqvist (SD), Wiwi-Anne Johansson (V), Gunilla Nordgren (M) och Eva Lohman (M).

Redogörelse för ärendet

Europeiska unionens råd antog den 13 juni 2002 förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Den 18 april 2008 antog rådet förordning (EG) nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Förordning (EG) nr 380/2008 innebär att ett bevis om uppehållstillstånd till en medborgare i ett tredjeland ska utfärdas som en separat handling (ett uppehållstillståndskort) med ett lagringsmedium innehållande innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck.

Regeringen beslutade den 2 oktober 2008 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till de författningsändringar som behövs med anledning av förordning (EG) nr 380/2008. Utredningen, som antog namnet Viseringsutredningen, överlämnade i november 2009 slutbetänkandet Fingeravtryck i uppehållstillstånd (SOU 2009:91).

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen och har inte haft något att invända mot dessa.

Regeringens lagförslag finns i bilaga 2, och de motioner som behandlas i ärendet finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Lagförslaget m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag om ändringar i utlänningslagen.

Riksdagen avslår motionsyrkanden bl.a. om ett nationellt register och om undantag från huvudregeln om att lämna fingeravtryck.

Jämför reservationerna 1 (SD), 2 (SD) och 3 (V).

Propositionen

Förordning (EG) nr 380/2008 innebär att ett uppehållstillståndskort med ett lagringsmedium innehållande innehavarens ansiktsbild och fingeravtryck ska utfärdas. Syftet är att skapa en mer tillförlitlig koppling mellan innehavaren och hans eller hennes uppehållstillstånd. Detta ska i sin tur bidra till att skydda uppehållstillstånden mot bedräglig användning samt förebygga och beivra olaglig invandring och bosättning. Förordningen medför vissa kompletteringar i utlänningslagen.

En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd ska vara skyldig att låta Migrationsverket, en utlandsmyndighet eller Regeringskansliet fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Samma skyldighet gäller om bevis om uppehållstillstånd (uppehållstillståndskort) ska utfärdas enligt EU-förordningen av någon annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd.

Skyldigheten att låta en myndighet ta fingeravtryck ska inte gälla om utlänningen är under sex år eller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna fingeravtryck. Regeringen framhåller att även om mycket talar för att EU-förordningen ska uppfattas på så sätt att det fysiska hindret ska vara permanent, måste den närmare tolkningen överlämnas till rättstillämpningen och ytterst till EU-domstolen.

Ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet. Regeringen anser att fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet omedelbart ska förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd. Regeringen framhåller att det i samband med utarbetandet av en registerlag på migrationsområdet bör övervägas ytterligare om de fingeravtryck som samlas in ska registreras i ett register eller en nationell databas.

Regeringen anser att den kontroll av ett uppehållstillståndskort som sker vid gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen bör omfatta en kontroll av att de uppgifter som finns sparade i uppehållstillståndskortet motsvarar innehavarens uppgifter. Utlänningen bör därför vara skyldig att låta en befattningshavare som genomför kontrollen ta ett fotografi och fingeravtryck av honom eller henne. Själva kontrollen görs därefter genom en datorstödd jämförelse. När en kontroll har genomförts, ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen omedelbart förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen.

De föreslagna ändringarna i utlänningslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

EU-förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd och de författningsändringar som förordningen medför innebär ökade kostnader för Migrationsverket med 32 miljoner kronor för 2011 och 25,5 miljoner kronor fr.o.m. 2012, vilket har beaktats i 2011 års budgetproposition. Regeringen har även fattat beslut om avgiftshöjningar för att möta de ökade kostnaderna. För övriga berörda myndigheter bedöms kostnadsökningarna rymmas inom befintliga anslagsramar.

Motioner

I motion Sf8 av Erik Almqvist (SD) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att ett nationellt register för registrering av biometriska uppgifter bör inrättas. Motionären anser att biometriska kännetecken bör sparas i ett nationellt register som Migrationsverket och även andra rättsvårdande myndigheter ska ha tillgång till eftersom en stor del av dem som får ett avvisningsbesked inte lämnar landet. Om Migrationsverket tillsammans med polisen har tillgång till ett nationellt register kommer detta således att underlätta identifiering och lagföring av dem som bryter mot svensk lag.

I motionens yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att det ska krävas ett permanent fysiskt hinder för att man ska göra undantag från huvudregeln om att ta fingeravtryck. Motionären anser att en utlänning ska vara tvungen att lämna fingeravtryck om hindret inte längre kvarstår.

Slutligen begärs i motionens yrkande 3 ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med förslag på någon annan typ av biologisk identifiering om det finns ett permanent fysiskt hinder mot att ta fingeravtryck.

I motion Sf9 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) begärs ett beslut om avslag på propositionens förslag till lag om ändring av utlänningslagen (2005:716) i den del som rör den nya 9 kap. 8 b §. Enligt förslaget är en utlänning skyldig att låta en befattningshavare som genomför gränskontroll eller inre utlänningskontroll fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck, för kontroll av att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet. Motionärerna anser att detta i förlängningen kan bidra till att förstärka främlingsfientligheten, inte minst på grund av att förslaget bygger på att utländska medborgare behandlas grundläggande annorlunda än svenska medborgare och att utländska medborgare därför inte ges samma integritetsskydd och rättigheter.

Utskottets ställningstagande

Som angivits ovan antog rådet den 18 april 2008 förordning (EG) nr 380/2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Genom förordningen infördes således regler om biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort. En EU-förordning är bindande som lag och direkt tillämplig i varje medlemsstat. I den mån nationella bestämmelser reglerar samma förhållanden som en EU-förordning och står i strid med eller kan tolkas annorlunda än bestämmelserna i förordningen ska de upphävas. Bestämmelserna i en EU-förordning får som huvudregel inte återges i nationell reglering, utom när det är nödvändigt för att den nationella regleringen ska bli begriplig och sammanhållen. En EU-förordning kan också i olika avseenden ge upphov till kompletterande nationella föreskrifter.

Utskottet anser i likhet med regeringen att den närmare tolkningen av huruvida det fysiska hindret ska vara permanent för att en utlänning ska undantas från skyldigheten att lämna fingeravtryck, är en fråga för rättstillämpningen och ytterst för EU-domstolen. Den svenska lagen kan således inte föreskriva att utlänningen ska vara permanent förhindrad att lämna fingeravtryck för att omfattas av undantaget. Utskottet noterar även att det torde röra sig om ett fåtal personer och att fotografiet i sig är ett biometriskt kännetecken som kan användas för identifiering, bl.a. genom att olika proportioner i ansiktet mäts. Utskottet är inte berett att föreslå ett tillkännagivande om att införa en annan typ av biometriskt kännetecken än vad som följer av den aktuella EU-förordningen. Motion Sf8 yrkandena 2 och 3 avstyrks med det anförda.

Regeringen anser att frågan om de fingeravtryck som ska samlas in ska registreras i ett register eller en nationell databas lämpligen bör övervägas när en registerlag utarbetas på området. Utskottet delar denna uppfattning. Motion Sf8 yrkande 1 avstyrks därmed.

Utskottet delar regeringens bedömning att den kontroll av ett uppehållstillståndskort som sker vid gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen bör omfatta en kontroll av att de uppgifter som finns sparade i uppehållstillståndskortet motsvarar innehavarens uppgifter. Det är därför ett rimligt krav att utlänningen ska vara skyldig att låta en befattningshavare som genomför kontrollen ta ett fotografi och fingeravtryck av honom eller henne. Utskottet noterar att det fotografi, de fingeravtryck och de biometriska data som tagits fram för kontrollen inte ska få användas för andra ändamål och att de omedelbart ska förstöras när en kontroll har genomförts. Kontrollåtgärden kan enligt utskottets mening inte anses bidra till en förstärkt främlingsfientlighet. Utskottet avstyrker därmed motion Sf9.

Enligt artikel 4 a i den aktuella EU-förordningen ska uppgifterna i uppehållstillståndskortet säkras och lagringsmediet ha tillräcklig kapacitet för att det ska vara möjligt att garantera uppgifternas integritet, autenticitet och sekretess. Utskottet vill framhålla att det är viktigt att detta följs vid utformningen av uppehållstillståndskorten. Regeringen bör återkomma till riksdagen med en redovisning i denna del.

Utskottet finner att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och står i rimlig proportion till det syfte som ska uppnås. Med hänvisning till detta och till vad som anförts ovan tillstyrker utskottet lagförslaget.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Permanent fysiskt hinder, punkt 1 (SD)
	av Erik Almqvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar 9 kap. 8 a § andra stycket regeringens förslag till

lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:123 i denna del och motion 2010/11:Sf8 yrkandena 2 och 3.

Ställningstagande

Det kan uppstå situationer där en utlänning av fysiska skäl tillfälligt inte kan lämna fingeravtryck men har möjlighet att göra det vid ett senare tillfälle. När så är fallet ska utlänningen infinna sig på Migrationsverket och lämna fingeravtryck. Det fysiska hindret ska således vara permanent för att undantaget från att lämna fingeravtryck ska gälla.

Om det fysiska hindret är permanent måste andra identifikationsmedel användas i stället för fingeravtryck, såsom DNA-profil, tandtest eller någon annan metod. Det överlämnas till regeringen att bedöma vilken metod som kan vara mest tillämplig och ändamålsenlig.

2.	Nationellt register, punkt 2 (SD)
	av Erik Almqvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:Sf8 yrkande 1.

Ställningstagande

Förslaget om att införa regler om biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort underlättar för svenska myndigheter att identifiera och kontrollera de utlänningar som söker uppehållstillstånd i Sverige. De biometriska kännetecknen bör dock sparas i ett nationellt register som Migrationsverket och andra rättsvårdande myndigheter ska ha tillgång till eftersom en stor del av dem som får ett avvisningsbesked inte lämnar landet. Om Migrationsverket tillsammans med polisen har tillgång till ett nationellt register kommer detta således att underlätta identifiering och lagföring av dem som bryter mot svensk lag.

3.	Kontroll av uppehållstillståndskortet, punkt 3 (V)
	av Wiwi-Anne Johansson (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) såvitt avser 9 kap. 8 b §. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:Sf9 och avslår proposition 2010/11:123 i denna del.

Ställningstagande

Regeringen föreslår en bestämmelse om att den som innehar ett uppehållstillståndskort ska vara skyldig att låta en befattningshavare fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck vid en gränskontroll eller inre utlänningskontroll för kontroll mot det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet. Förslaget kan i förlängningen bidra till att förstärka främlingsfientligheten, inte minst eftersom det bygger på att utlänningar behandlas grundläggande annorlunda än svenska medborgare och att utlänningar därför inte har samma integritetsskydd och rättigheter. Därför bör detta förslag avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2010/11:123 Biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Följdmotionerna

2010/11:Sf8 av Erik Almqvist (SD):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inrätta ett nationellt register för biometriska uppgifter.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att undantag från huvudregeln om att ta fingeravtryck ska gälla när det handlar om ett permanent fysiskt hinder.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att för det fall det finns ett permanent fysiskt hinder ska regeringen återkomma med förslag på annan typ av biologisk identifiering.

2010/11:Sf9 av Christina Höj Larsen m.fl. (V):

Riksdagen avslår propositionens förslag till lag om ändring av utlänningslagen (2005:716) i den del som rör den nya 9 kap. 8 b §.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag