2010/11:MJU28 Införande av hållbarhetsbesked i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2010/11:MJU28
Införande av hållbarhetsbesked i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:152 Införande av hållbarhetsbesked i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Utskottet behandlar även en följdmotion med två yrkanden.

I propositionen föreslår regeringen ett antal ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen). I nuvarande lydelse av hållbarhetslagen anges explicit vilka som är rapporteringsskyldiga. Skyldigheten att rapportera hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen föreslås i propositionen bli knuten till skattskyldigheten för biodrivmedel och flytande biobränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. De rapporteringsskyldiga ges enligt förslaget rätt att få ett hållbarhetsbesked från tillsynsmyndigheten. Detta besked gäller som bevis för att de biobränslen som rapporteringsskyldiga levererar eller använder är att anse som hållbara. Beskedet ska kunna åberopas vid deklaration för energiskatt och koldioxidskatt och vid deklaration för elcertifikat. För att få ett hållbarhetsbesked ska den rapporteringsskyldige upprätta ett kontrollsystem som säkerställer att hans biobränslen kan anses som hållbara. En beskrivning av kontrollsystemet ska ges in till tillsynsmyndigheten.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2011.

Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag samt avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Lagförslaget
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:152.

2.	Kontrollsystem m.m.
	Riksdagen avslår motion 2010/11:MJ7 yrkandena 1 och 2.

Reservation (V)

Stockholm den 15 september 2011

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Bengt-Anders Johansson (M), Lars Hjälmered (M), Johan Löfstrand (S), Rune Wikström (M), Helén Pettersson i Umeå (S), Johan Hultberg (M), Jan-Olof Larsson (S), Anita Brodén (FP), Sara Karlsson (S), Per Åsling (C), Pyry Niemi (S), Åsa Coenraads (M), Irene Oskarsson (KD), Josef Fransson (SD), Jens Holm (V) och Kew Nordqvist (MP).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:152 Införande av hållbarhetsbesked i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Utskottet behandlar även en följdmotion med två yrkanden. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslagen redovisas i bilaga 1 och regeringens lagförslag återges i bilaga 2.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 18 mars 2010 att till riksdagen överlämna propositionen Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (prop. 2009/10:164). I propositionen föreslog regeringen en ny lag, lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen). Dessutom föreslogs smärre ändringar i lagen (2003:113) om elcertifikat och i lagen (2009:1495) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Syftet med hållbarhetslagen var att genomföra artiklarna 17–21 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet). Regeringens förslag antogs av riksdagen (bet. 2009/10:MJU26, rskr. 2009/10:299). Hållbarhetslagen trädde i kraft fullt ut den 1 januari 2011 (SFS 2010:598).

I propositionen påtalades vissa problem vad gäller samordningen mellan den nya lagen och lagen om skatt på energi, vilka inte hunnit lösas inom den tidsram som gällde för överlämnande av propositionen. Regeringen lovade dock att återkomma i denna del. Statens energimyndighet lämnade den 3 september 2010 rapporten Implementeringen av hållbarhetskriterier till Regeringskansliet. I rapporten lämnades förslag till lösningar av de nyss nämnda problemen. Under beredningen i Regeringskansliet av förslagen i rapporten skedde så stora omarbetningar av lagtexten i hållbarhetslagen att man utarbetade promemorian Förslag till ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Promemorian har remissbehandlats. Finansdepartementet har den 28 mars 2011 remitterat promemorian Kompletterande förfaranderegler för vissa biobränslen. I promemorian lämnas förslag om ändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi som innebär att skattebefrielsen för biodrivmedel och flytande biobränslen villkoras av att bränslet omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt hållbarhetslagen.

Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget. Lagrådet har föreslagit två redaktionella ändringar som har följts av regeringen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen ett antal ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. I nuvarande lydelse av hållbarhetslagen anges explicit vilka som är rapporteringsskyldiga. Skyldigheten att rapportera hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen föreslås i propositionen bli knuten till skattskyldigheten för biodrivmedel och flytande biobränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. De rapporteringsskyldiga ges enligt förslaget rätt att få ett hållbarhetsbesked från tillsynsmyndigheten. Detta besked gäller som bevis för att de biobränslen som rapporteringsskyldiga levererar eller använder är att anse som hållbara. Beskedet ska kunna åberopas vid deklaration för energiskatt och koldioxidskatt och vid deklaration för elcertifikat. För att få ett hållbarhetsbesked ska den rapporteringsskyldige upprätta ett kontrollsystem som säkerställer att hans biobränslen kan anses som hållbara. En beskrivning av kontrollsystemet ska ges in till tillsynsmyndigheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2011.

Utskottets överväganden

Hållbarhetskriterier

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionsyrkanden (V) om ett alternativt kontrollsystem och om begreppet restprodukt.

Jämför reservation (V).

Propositionen

Regeringens föreslår att den som är rapporteringsskyldig ska upprätta ett kontrollsystem som ska säkerställa att rapporterade biodrivmedel och flytande biobränslen är att anse som hållbara. Kontrollsystemet ska upprättas dels genom att den rapporteringsskyldige ingår överenskommelser, direkt eller indirekt, med samtliga aktörer i hela produktionskedjan, dels genom stickprov hos dessa aktörer för att säkerställa att de nämnda kraven uppfylls. Kontrollsystemet ska granskas av en oberoende granskare. En beskrivning av kontrollsystemet ska ges in till tillsynsmyndigheten tillsammans med ett utlåtande från den oberoende granskaren om granskningen av kontrollsystemet. På grundval av beskrivningen och den oberoende granskarens utlåtande ska tillsynsmyndigheten i ett särskilt beslut fastställa om den rapporteringsskyldiges kontrollsystem uppfyller gällande krav (hållbarhetsbesked). Ett hållbarhetsbesked ska gälla tills vidare. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om omprövning av hållbarhetsbesked. Hållbarhetsbeskedet ska gälla som bevis för att de biodrivmedel och flytande biobränslen som den rapporteringsskyldige rapporterar är att anse som hållbara. Ett hållbarhetsbesked ska återkallas helt eller delvis om vissa förutsättningar föreligger. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från rapporteringsskyldigheten. Om ett meddelat undantag omfattar aktörer som är skattskyldiga enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, och vars rätt att göra avdrag för skatt på biodrivmedel och flytande biobränslen enligt denna lag villkoras av att bränslena omfattas av ett hållbarhetsbesked, ska sådana aktörer ha rätt att få ett hållbarhetsbesked.

Rapporteringsskyldig enligt hållbarhetslagen är enligt propositionen den som enligt 4 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi är skattskyldig för bränsle som helt eller delvis utgörs av biodrivmedel eller flytande biobränsle eller i yrkesmässig verksamhet använder flytande biobränsle som varken utgör eller ingår i bränsle som är skattepliktigt enligt lagen om skatt på energi.

Rapporteringsskyldiga ska enligt förslaget tillhandahålla lämplig och relevant information om åtgärder som vidtagits för att skydda mark, vatten och luft, för att återställa skadad mark och för att undvika överdriven vattenförbrukning i områden med knapp vattentillgång. Dessutom ska de ekonomiska aktörerna tillhandahålla lämplig och relevant information om de åtgärder som vidtagits för att ta hänsyn till vissa sociala hållbarhetsaspekter. Begreppet produktionskedja ska definieras direkt i lagen. Innebörden av begreppet ska genomgå vissa smärre ändringar.

Restprodukt definieras i lagförslaget som det material som kvarstår efter en slutförd process vars huvudsyfte inte är att producera detta material och där processen inte avsiktligt ändrats för att producera materialet. Regeringen anför att biodrivmedel och flytande biobränslen som producerats utifrån en råvara som kan betraktas som restprodukt, i förnybartdirektivet ges en särställning i vissa avseenden. Att direktivet inte innehåller en definition av detta begrepp har därför utgjort ett praktiskt problem, vilket föranledde regeringen att i propositionen Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (prop. 2009/10:164) föreslå en definition av restprodukter som lyder: ”Material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att producera detta material.” Europeiska kommissionen gav i ett meddelande en definition av begreppet. Definitionen överensstämmer med lagens nuvarande definition men med tillägget ”och där processen inte avsiktligt ändrats för att producera materialet”. Statens energimyndighet har föreslagit att lagens nuvarande definition av restprodukter kompletteras med det av kommissionen föreslagna tillägget. Eftersom kommissionens meddelande om förtydliganden inte är bindande är Sverige inte tvingat att införa den nya definitionen. Enligt regeringen är det dock angeläget att i största möjliga utsträckning söka harmonisera tillämpningen av direktivet i hela Europa. Då många medlemsstater kommer att använda den nya definitionen föreslår regeringen att denna också införs i svensk lagstiftning.

Motionen

Enligt motion MJ7 (V) yrkande 1 bör det byggas upp ett nationellt likvärdigt kontrollsystem i stället för att den rapporteringsskyldige själv godkänner sitt eget system. Enligt yrkande 2 i motionen bör regeringen överväga behovet av ett förtydligande av lagstiftningen när det gäller produkter och restprodukter. Lagstiftningen bör ha ett klimatneutralt perspektiv på varor och tjänster. En och samma produkt, t.ex. råtallolja, ska inte kunna omfattas av olika regler.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och gör samma bedömningar som regeringen. Därutöver vill utskottet anföra följande när det gäller kontrollsystem och definitionen av begreppet restprodukt. Det är mycket viktigt att det finns system som säkerställer att rapporterade biodrivmedel och flytande biobränslen är att anse som hållbara. Utskottet delar regeringens bedömning att ett nationellt system, exempelvis i form av ett nationellt certifieringsprogram, skulle innebära en inskränkning som inte är önskvärd av aktörernas möjligheter att konstruera kontrollsystem som är anpassade efter verksamhetens omfattning och art. Det finns dessutom en risk att ett nationellt likvärdigt system skulle missgynna leverantörer från andra länder. Utskottet utgår från att regeringen noggrant följer upp det nya systemet för att säkerställa ett väl fungerande och effektivt kontrollsystem. Därmed avstyrks motion MJ7 (V) yrkande 1.

Som anförs i propositionen innebär tillägget till definitionen av restprodukter att en restprodukt utgör en sådan om huvudprocessen inte har modifierats för att man ska få en större mängd av restprodukten eller för att ge restprodukten andra egenskaper, allt på bekostnad av huvudprodukten. De material som en process huvudsakligen syftar till att producera bör, som regeringen anför, således vara de material som processen normalt optimeras mot och restprodukter de material som då kvarstår. Om processen däremot avsiktligen ändras, exempelvis beroende på aktuellt marknadspris, för att periodvis optimeras mot olika material bör produktionen av samtliga dessa material betraktas som processens huvudsyfte och samtliga dessa material är då huvudprodukter och inga material är då restprodukter. Genom detta tillägg till definitionen får man en klar och entydig gräns mellan restprodukter och huvudprodukter. Detta innebär också att om restprodukten förädlas eller bearbetas efter avslutad huvudprocess förlorar den inte sin egenskap av restprodukt enligt definitionen. Utskottet anser således att den definition av restprodukter som för närvarande finns i lagtexten blir tydligare genom det nu föreslagna tillägget.

Närings- och energiminister Maud Olofsson har den 1 februari 2011 anfört bl.a. följande beträffande råtalloljans klassning (svar på ip. 2010/11:128 i riksdagens prot. 2010/11:51).

Regeringens utgångspunkt i arbetet med hållbarhetskriterierna är att skogsindustrins biprodukter i form av flis, spån, bark, lutar med mera utan betungande byråkrati kan förädlas till moderna biobränslen av olika slag. EU:s förnybarhetsdirektiv innehåller ett antal kriterier som måste vara uppfyllda för att bioenergi ska få räknas som förnybar och få åtnjuta främjandeåtgärder som till exempel skattebefrielse. I direktivet regleras att bioenergi som utvinns ur biologiskt ”avfall” eller biologiska ”restprodukter” inte behöver uppfylla samtliga kriterier. För biprodukter som inte är restprodukter gäller däremot att samtliga kriterier för hållbarhet måste visas vara uppfyllda. För företagen är det därför avgörande om ett material är en restprodukt i direktivets mening eller en biprodukt som inte räknas som restprodukt. I direktivet ges dock ingen definition av det nya begreppet ”restprodukt”. För att företagen inte skulle utsättas för orimlig osäkerhet vid introduktionen av systemet med hållbarhetskriterier för biodrivmedel beslutade regeringen att i propositionen Hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen som överlämnades till riksdagen i mars förra året föreslå en konkret definition av begreppet restprodukt. Jag kan konstatera att en enig riksdag ställde sig bakom regeringens förslag. Det åligger Energimyndigheten i det kommande arbetet att tillämpa denna definition i det enskilda fallet. Regeringens avsikt med definitionen var dock att skogsindustrins biprodukter generellt ska kunna förädlas till biodrivmedel med minsta byråkratiska börda utan att ge avkall på ambitionen att dessa ska uppfylla högt ställda krav på hållbarhet. En klassning av råtallolja som restprodukt skulle enligt min mening innebära att samma villkor vad gäller hållbarhetskriterier kommer att gälla för Arizona Chemicals förädling av råtallolja som för andra industrier som använder råtallolja som råvara. För regeringen har denna konkurrensneutralitet varit viktig.

När det gäller produkters användning inom olika industrisektorer konstaterar utskottet avslutningsvis att den som använder t.ex. råtallolja från massaindustrin för framställning av annat än biodrivmedel och flytande biobränslen inte omfattas av hållbarhetslagen och därför inte berörs av den lagens definition av begreppet restprodukt. Dessa producenter behöver således inte lämna någon ursprungsredovisning. Producenter som omfattas av hållbarhetslagen och kan åberopa hållbarhetslagens undantag för vissa restprodukter behöver inte heller redovisa spårbarhet.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motion MJ7 (V) yrkande 2.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Kontrollsystem m.m., punkt 2 (V)

av .

Förslag till riksdagsbeslut

Jag/Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:MJ7 yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

För att en effektiv och rättvis kontroll av de rapporteringsskyldiga ska kunna ske krävs ett nationellt likvärdigt system. Enligt propositionen är några remissinstanser kritiska till att kontrollsystemet innebär att det är den rapporteringsskyldige själv som ska godkänna sitt eget system. Vi delar den kritiken och anser att tillsynsmyndighetens uppgift blir svårhanterlig eftersom kontrollerna blir av skiftande karaktär. De olika systemen kan komma att i stor utsträckning variera och leda till att arbetet med en effektiv kontroll försvåras. Vi anser att det i stället bör byggas upp ett nationellt likvärdigt kontrollsystem.

Lagstiftning bör ha ett klimatneutralt perspektiv på varor och tjänster. En och samma produkt ska inte kunna omfattas av olika regler. En råvara bör användas där den gör bäst klimatnytta.

Den nya lagtexten ökar förståelsen för vad som är en restprodukt. Det kan dock kvarstå otydligheter i själva författningskommentarerna som ligger till grund för tolkningen och tillämpningen av lagtexten. Det är olyckligt om tillämpningen av lagen skulle kunna leda fram till en situation där samma råvara kan tolkas som både produkt och restprodukt. För restprodukter gäller andra regler för t.ex. spårbarhet. Det skulle då kunna leda till att t.ex. råtallolja blir mer lönsam att använda som biodrivmedel än om den används i andra sektorer. Det finns därmed en risk för att lagstiftningen inte har ett klimatneutralt perspektiv utan inriktas mot att premiera en råvaras konsumtion inom ett visst område. I propositionen finns ingen analys och konsekvensbedömning av detta. Regeringen bör analysera situationen och överväga behovet av ett förtydligande av lagstiftningen vad gäller produkter och restprodukter och lägga fram de lagförslag som behövs. Detta bör ges regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2010/11:152 Införande av hållbarhetsbesked i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränsle:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.

Följdmotionen

2010/11:MJ7 av Jens Holm m.fl. (V):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det bör byggas upp ett nationellt likvärdigt kontrollsystem.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör analysera situationen och överväga behovet av ett förtydligande av lagstiftningen vad beträffar produkter och restprodukter och lägga fram erforderliga lagförslag för riksdagen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag