2010/11:MJU18 Strandskyddsfrågor

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2010/11:MJU18
Strandskyddsfrågor

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:64 Två strandskyddsfrågor, två följdmotioner med fyra yrkanden och elva motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2010.

I propositionen föreslås två ändringar i miljöbalkens regler om strandskydd. Det ena förslaget innebär att kommunerna i stället för länsstyrelsen får besluta om upphävande av och dispens från strandskyddet även i de fall då strandskyddsområdet är ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken. Förslaget stämmer överens med den övergripande inriktningen i de ändringar i strandskyddet som beslutades 2009 och som innebar att kommunerna fick ökad beslutanderätt i strandskyddsfrågor. Det andra förslaget innebär att en del av Ångermanälvens mynningsvik får pekas ut som ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen där lättnader i strandskyddet gäller. Det område vid mynningsviken som ingår i världsarvet Höga kusten och som skyddas även enligt andra bestämmelser i miljöbalken kommer även fortsättningsvis att vara undantaget från reglerna om landsbygdsutveckling.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 2 maj 2011.

Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag samt avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns sex reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Lagförslagen

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i lagen (2010:902) om ändring i miljöbalken.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:64.

2.	Beslutanderätten inom statliga vattenskyddsområden m.m.
	Riksdagen avslår motion 2010/11:MJ5 yrkande 1.

Reservation 1 (S, MP, V)

3.	Landsbygdsutveckling m.m.
	Riksdagen avslår motionerna 2010/11:MJ4 och 2010/11:MJ5 yrkande 3.

Reservation 2 (S, MP, V)

4.	Differentierat strandskydd m.m.
	Riksdagen avslår motionerna 2010/11:MJ233, 2010/11:MJ256 yrkande 2, 2010/11:MJ294 yrkande 8, 2010/11:MJ321, 2010/11:MJ324 och 2010/11:MJ398.

Reservation 3 (V)

5.	Beslutande myndighet m.m.
	Riksdagen avslår motionerna 2010/11:T502 yrkande 15 och 2010/11:MJ310.

Reservation 4 (S)

Reservation 5 (MP, V)

6.	Strandskydd i områden av riksintresse
	Riksdagen avslår motion 2010/11:MJ5 yrkande 2.

Reservation 6 (S, MP, V)

7.	Strandskyddet kring de stora sjöarna m.m.
	Riksdagen avslår motionerna 2010/11:MJ256 yrkande 1, 2010/11:MJ261 och 2010/11:MJ430.

Stockholm den 17 mars 2011

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Bengt-Anders Johansson (M), Johan Löfstrand (S), Rune Wikström (M), Helén Pettersson i Umeå (S), Johan Hultberg (M), Jan-Olof Larsson (S), Sara Karlsson (S), Pyry Niemi (S), Irene Oskarsson (KD), Josef Fransson (SD), Jens Holm (V), Christer Akej (M), Linda Andersson (M), Kew Nordqvist (MP), Lars Tysklind (FP) och Helena Lindahl (C).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:64 Två strandskyddsfrågor, två följdmotioner med fyra yrkanden och elva motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2010. Motionsförslagen och regeringens förslag till riksdagsbeslut återfinns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.

Bakgrund

Nya regler om strandskyddet beslutades av riksdagen i april 2009 (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). Merparten av lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2009. Några regler om landsbygdsutveckling i strandnära lägen trädde i kraft den 1 februari 2010.

I två promemorior från Miljödepartementet har det föreslagits ändringar i de nya strandskyddsreglerna i miljöbalken. I den ena promemorian, från oktober 2009, föreslogs en ändring i reglerna om strandskydd och landsbygdsutveckling. Förslaget rörde i vilken utsträckning Ångermanälvens mynningsvik vid Höga kusten ska omfattas av kommunens möjlighet att peka ut områden för landsbygdsutveckling där lättnader i strandskyddet gäller. I den andra promemorian, från maj 2010, föreslogs en ändring i bestämmelserna om vem som beslutar i strandskyddsfrågor när det berörda området även utgör ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskyddsområde. Det föreslogs att beslutanderätten i dessa fall flyttas från länsstyrelsen till kommunen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 2 maj 2011.

Utskottets överväganden

Två strandskyddsfrågor m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motioner om beslutanderätten i statliga vattenskyddsområden (S, MP, V), ett tydligare regelverk (S, MP, V) och ändring av den norra avgränsningen av ett område undantaget för landsbygdsutveckling i Ångermanland (S).

Jämför reservationerna 1 (S, MP, V) och 2 (S, MP, V).

Propositionen

Regeringen föreslår att bestämmelserna i 7 kap. 18 och 18 a §§ miljöbalken ändras så att kommunerna som huvudregel får besluta om upphävande av och dispens från strandskyddet, om strandskyddsområdet utgör ett statligt vattenskyddsområde eller miljöskyddsområde.

Regeringen föreslår även att bestämmelsen i 7 kap. 18 e § miljöbalken om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ändras så att en del av Ångermanälvens mynningsvik, från Veda vid Storfjärden till Klockestrand vid Ångermanälven, under vissa förutsättningar får redovisas som ett sådant område. Det område vid mynningsviken som ingår i världsarvet Höga kusten bör enligt regeringens bedömning vara undantaget från reglerna om landsbygdsutveckling.

I propositionen föreslås att ändringarna ska träda i kraft den 2 maj 2011. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före den 2 maj 2011.

Motionerna

I motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 1 framhålls att förslaget att lägga över beslutanderätten från länsstyrelserna till kommunerna i statliga vattenskyddsområden har negativa effekter. En kommun som av misstag eller av misskötsel brister i sin tillsyn över exempelvis nya enskilda avlopp kan enligt motionen förorsaka föroreningar i egna och andra kommuners vattenresurser. I motionens yrkande 3 framhålls vikten av ett tydligt regelverk. Klargörande definitioner saknas för t.ex. landsbygdsutveckling och andra begrepp. Begreppet utveckling måste tolkas som åtgärder som ger möjlighet till fler bestående arbetstillfällen. Skarpa, tydliga formuleringar kan enligt motionen balansera lättnaderna i lagstiftningen och ge bra förutsättningar för den kommunala handläggningen.

I motion MJ4 (S) anförs att den norra avgränsningen av den kuststräcka i Ångermanland där områden för landsbygdsutveckling inte får utses, bör ändras. Området avgränsas nu till Skataudden vid Näskefjärden, vilket innebär att fyra angelägna utvecklingsprojekt omöjliggörs för Örnsköldsviks kommun. Avgränsningen borde enligt motionen i stället gå vid Näske, 2 km norr om nationalparken Skuleskogens nordgräns. Detta skulle gynna utvecklingen i området och ändringen skulle kunna ske utan att det påverkade de intressen som ska skyddas enligt miljöbalken.

Utskottets ställningstagande

Som anförs i propositionen är syftet med ett vattenskyddsområde att ge skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Det är behovet av skydd för dricksvatten som livsmedel som har betydelse för om ett vattenskyddsområde ska bildas. Syftet är däremot inte att ge skydd för allmänhetens tillträde till området. En konsekvens av ett vattenskyddsområde kan vara att djur- och växtlivet skyddas, men det är inte själva syftet med skyddet. Behovet av att samordna prövningar som gäller både strandskydd och ett vattenskyddsområde är begränsat. Skyddsreglerna har olika syften och bedömningarna avser i regel inte samma frågor. Länsstyrelsens bedömning av en fråga om undantag från skyddsföreskrifterna för ett vattenskyddsområde bör inte ha någon betydelse för den bedömning som behövs i ett ärende om dispens från strandskyddet. Att ge kommunen beslutanderätten när strandskyddsområdet utgör ett statligt vattenskyddsområde skulle öka möjligheten för kommunen att samordna ärenden om bygglov och ärenden om strandskydd. Det skulle innebära fördelar för bl.a. kommunen och fastighetsägare, framför allt i områden som omfattas av stora vattenskyddsområden, t.ex. Östra Mälaren.

Åtgärder som kräver dispens från strandskyddet kan ibland även påverka ett statligt vattenskyddsområde. I sådana fall kommer, som regeringen anför, länsstyrelsen att uppmärksammas på frågan eftersom kommunen är skyldig att sända ett beslut om dispens från strandskyddet till länsstyrelsen. De nya reglerna i 19 kap. miljöbalken om statlig kontroll av strandskyddsdispenser ger länsstyrelsen en möjlighet att överpröva dispensen. Länsstyrelsen kan också initiera ett ärende enligt vattenskyddsföreskrifterna, om åtgärden skulle kräva en prövning enligt föreskrifterna för vattenskyddsområdet och fastighetsägaren inte redan har gett in en ansökan i den delen. I likhet med regeringen bedömer utskottet att det i dessa situationer är viktigt att kommunen och länsstyrelsen vidtar de åtgärder som behövs för att samordna de olika ärendena på lämpligt sätt. Genom en sådan samordning ges också förutsättningar för att miljöskyddsintressena tillvaratas fullt ut.

Förslaget innebär att det regleras direkt i lag vem som har beslutanderätten i olika situationer. Ett alternativ skulle vara att ge länsstyrelsen en möjlighet att delegera beslutanderätten i vissa strandskyddsfrågor till kommunen. En nackdel med en sådan reglering är att den skulle avvika från den tydliga ansvarsfördelning som har eftersträvats i den nya lagstiftningen. I likhet med regeringen anser utskottet att behovet av en sådan reglering får anses begränsat med hänsyn till de nya reglerna i 19 kap. miljöbalken som innebär att länsstyrelsen ska överväga om det finns skäl att överpröva ett kommunalt beslut om dispens från strandskyddet. Med det anförda avstyrks motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 1.

Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att de nya reglerna från 2009 om landsbygdsutveckling i strandnära lägen innebär en möjlighet till lättnader i strandskyddet (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). I vissa delar av landet gäller dock särskilda begränsningar i möjligheten att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Kustområdena är antingen helt undantagna från reglerna eller omfattas av särskilda restriktioner. När det gäller frågan om definitioner i lagtexten anförde utskottet med anledning av strandskyddspropositionen bl.a. följande. Det finns i dag inte en utan flera vedertagna definitioner av vad som menas med landsbygd. Det bör inte krävas att någon av de angivna definitionerna av landsbygd används vid redovisningen i den kommunala översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Vid behov bör man kunna välja någon av definitionerna som utgångspunkt för en bedömning av om ett visst område är ett sådant område där lättnader i strandskyddet får tillämpas i syfte att utveckla landsbygden. Som anförs i propositionen finns det nackdelar med en definition i lagtexten. Även med en definition kan det vara svårt att bestämma var gränserna för landsbygden går eftersom det beror på bl.a. den närmare avgränsningen av ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. En definition riskerar att bli ett stelt verktyg som leder till oönskade effekter vid gränsdragningen av områdena. Utskottet instämmer i att det därför inte bör införas någon definition av landsbygd i lagtexten, utan det bör överlämnas till kommunerna att bedöma vilka områden som har sådan karaktär att de kan vara lämpliga för en utveckling av landsbygden. Länsstyrelsen kommer att ha en viktig roll vid bedömningen genom att ge råd och stöd till kommunerna och också genom att granska om kommunernas förslag stämmer överens med kriterierna för områden där lättnaderna i strandskyddet får tillämpas. Det kommer även att behövas ett vägledningsmaterial när det nya regelverket börjar tillämpas. Det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för en landsbygdsutveckling enligt det föreslagna regelverket. I de delar av de tre storstadsområdena som karakteriseras av tätbebyggelse och i andra större tätortsområden, bl.a. länscentrum, där det inte finns god tillgång till orörda stränder bör det inte vara möjligt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Däremot bör det vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till landsbygdsutveckling, såtillvida detta inte förhindrar att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Olika delar av landet har genom gles bebyggelse, småskalighet och särprägel sina specifika förutsättningar för utveckling av boende, företagande och arbetsmarknad. Landsbygdens nyckel till utveckling kan sägas ligga i ”de smarta kombinationernas möjligheter”, dvs. i en mångfald av verksamheter för individer, företag och bygd. För att detta ska kunna uppnås krävs en lagstiftning som med lokal och regional förankring förmår främja en långsiktigt hållbar utveckling ur såväl miljömässigt som socialt och ekonomiskt perspektiv. Det är mot denna bakgrund som det i syfte att främja utvecklingen av landsbygden föreslås regler som medger vissa lättnader i strandskyddet för åtgärder inom vissa områden. Med åtgärder som främjar landsbygdsutvecklingen avses bl.a. sådana åtgärder som långsiktigt kan antas ge positiva sysselsättningseffekter och som kan bidra till att upprätthålla serviceunderlaget på landsbygden. Sådana situationer kan exempelvis uppstå i samband med att man etablerar en turistanläggning för en verksamhet där tillgång till stränder är en förutsättning eller åtminstone en avsevärd fördel. Det kan även tänkas handla om att bygga bostäder för permanent- och fritidsboende i syfte att upprätthålla ett ekonomiskt och personellt underlag för olika former av kommersiell och offentlig service (bet. 2008/09:MJU13). Utskottet, som vidhåller sin tidigare uppfattning, avstyrker motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 3.

Det område vid Höga kusten som utgör ett världsarv och som är ett riksintresse för friluftslivet enligt 4 kap. 2 § miljöbalken omfattas inte av reglerna om landsbygdsutveckling, med undantag för kuststräckan mellan Näskefjärden och Skagsudde i områdets norra del. Enligt 7 kap. 18 e § första stycket 3 b miljöbalken går gränsen för undantaget i områdets södra del vid Veda, söder om Ångermanälvens mynning vid Storfjärden (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). När det gäller områdets avgränsning i söder konstaterar utskottet i likhet med regeringen att reglerna som rör Ångermanälvens mynningsvik, med undantag för den del av mynningsviken som ligger inom världsarvet Höga kusten, har fått en annan utformning än som varit avsikten med ändringarna i strandskyddet. Den del av viken som löper från Klockestrand upp till Nyland och vidare ned till Veda vid Höga kusten-brons södra landfäste ingår inte i världsarvet. Denna del har inte de höga skyddsvärden som utmärker världsarvsområdet utanför Höga kusten-bron. Strandområdet längs den västra delen av mynningsviken är i själva verket kraftigt påverkat av samhällen, vägar och järnvägar. Större delen av Ångermanälvens mynningsvik har inte sådana skyddsvärden att det är motiverat med ett helt undantag från reglerna om landsbygdsutveckling. Kommunerna inom mynningsviken, dvs. Kramfors och Härnösand, bör ges en möjlighet att redovisa en del av viken som område för landsbygdsutveckling. Bestämmelsen om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen bör därför, som regeringen föreslår, ändras så att den del av viken som löper från Veda vid Storfjärden till Klockestrand vid Ångermanälven får redovisas som ett sådant område. Utskottet finner inte skäl att göra någon annan ändring av reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen än den som regeringen nu föreslår i propositionen och avstyrker därmed motion MJ4 (S).

Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och tillstyrker regeringens förslag.

Differentierat strandskydd m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motioner om en översyn av det differentierade strandskyddet (S, M, V).

Jämför reservation 3 (V).

Motionerna

I motion MJ294 (V) yrkande 8 framhålls strandskyddets betydelse för den biologiska mångfalden. Enligt motionen bör strandskyddet stärkas i exploaterade områden och lättas i oexploaterade områden. Det behövs även enligt motionen högre krav på beslutsunderlag när områden för landsbygdsutveckling ska inrättas.

Enligt motion MJ324 (S) bör strandskyddet förstärkas i områden med högt exploateringstryck. Strandskyddsreglerna bör skärpas i syfte att försvåra kommunernas möjligheter att upphäva eller ge dispenser från strandskyddet i områden med högt exploateringstryck.

Enligt motion MJ321 (M) bör en översyn av tillämpningen av strandskyddsreglerna ske. I dagsläget gäller samma regler för strandskyddet i Norrlands inland som i tätorternas högexploaterade skärgårds- och kustområden. Som exempel skulle en hel kommun kunna få möjlighet till dispens från strandskyddsreglerna förutom vissa tydligt markerade och överenskomna områden.

I motionerna MJ233 (M) och MJ398 (M) anförs att lagstiftningen behöver reformeras ytterligare för att ge större frihet till kommunerna.

Enligt motion MJ256 (M) yrkande 2 bör den nuvarande regeln om att det inte får byggas närmare än 100 m från strandkanten kunna frångås.

Utskottets ställningstagande

I samband med behandlingen av regeringens proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden instämde utskottet i regeringens bedömning att ett generellt strandskydd också i fortsättningen bör gälla i hela landet och att reglerna borde göras mer flexibla genom ökade möjligheter att beakta de lokala förhållandena och förutsättningarna, framför allt i landsbygdsområden där tillgången till stränder är god och exploateringsgraden är låg. Vidare anförde utskottet bl.a. att ett utpekande av områden där lättnader i strandskyddet ska gälla förutsätter en bred inventering av vilka områden i en kommun som kan vara lämpliga för detta. Hänsyn behöver tas till enskilda och allmänna intressen av skilda slag. Ett differentierat strandskydd förutsätter att en avvägning görs mellan strandskyddsintresset och intresset av att använda en mindre del av stränderna för att stimulera utvecklingen i områden som är förhållandevis glest befolkade.

När det gäller frågan om grunder för dispens från strandskyddet eller upphävande av detta anförde utskottet i betänkandet att strandskyddet är ett allmänt intresse som är så starkt att utgångspunkten är att strandskyddet i normalfallet har företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen. Det finns dock en möjlighet att i det enskilda fallet besluta om undantag från de förbud mot att uppföra nya byggnader m.m. som gäller inom strandskyddsområden, om det finns särskilda skäl. För ett differentierat strandskydd ska vissa särskilda regler gälla vid bedömningen av vad som är särskilda skäl för att besluta om undantag från strandskyddet. De särskilda grunderna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet kommer endast att gälla i vissa s.k. områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. När det gäller upphävanden och dispenser som inte kan medges med stöd av dessa särskilda grunder är utgångspunkten densamma som tidigare, dvs. möjligheten att besluta om undantag från strandskyddet ska tillämpas med stor restriktivitet.

När det gäller frågan om beslutsunderlag när områden för landsbygdsutveckling ska inrättas pekade utskottet i betänkandet bl.a. på att det behövs en miljöbedömning av översiktsplanen om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Inom ramen för miljöbedömningen ska kommunen upprätta en miljökonsekvensbeskrivning där den betydande miljöpåverkan som planens genomförande kan antas medföra identifieras, beskrivs och bedöms. Redovisningen i översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen gör, som regeringen anfört, inte att planens genomförande alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Hur stor miljöpåverkan planen har får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid översiktsplaneringen vet kommunen sällan i detalj vilka byggnader, verksamheter eller åtgärder som kan komma att lokaliseras till de redovisade områdena och hur dessa kan komma att påverka miljön. När man överväger om det behövs en miljöbedömning bör man även beakta att byggnaders och åtgärders inverkan på strandskyddets syften kommer att bedömas i de enskilda ärendena om upphävande av och dispens från strandskyddet. Översiktsplanens miljökonsekvenser måste prövas enligt gällande bestämmelser. Avslutningsvis anförde utskottet att användningen av översiktsplanen allmänt innebär att kommunernas intentioner beträffande strandskydd blir en del av kommunens samlade miljö- och markanvändningsstrategi (bet. 2008/09:MJU13).

Utskottet, som vidhåller sina tidigare ställningstaganden, avstyrker motionerna MJ294 (V) yrkande 8, MJ324 (S), MJ321 (M), MJ233 (M), MJ398 (M) och MJ256 (M) yrkande 2.

Beslutande myndighet m.m. och Strandskydd i områden av riksintresse

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motioner om ändring av beslutanderätten i strandskyddsfrågor (S, MP, V).

Jämför reservationerna 4 (S), 5 (MP, V) och 6 (S, MP, V).

Motionerna

Enligt motion T502 (MP) yrkande 15 bör strandskyddet stärkas. Genom att överlåta ansvaret för strandskyddets tillämpning på kommunerna har skyddet luckrats upp. Kommunerna har ett stort exploateringsintresse, vilket innebär att antalet dispenser riskerar att öka. I skenet av klimatförändringarna har behovet av ett stärkt strandskydd också blivit större. Bebyggelse i strandnära lägen kan på sikt riskera att svämmas över i takt med stigande vattenstånd. Enligt motion MJ310 (S) bör rätten att besluta i strandskyddsfrågor återföras till länsstyrelserna. Även denna motion tar upp frågan om riskerna med att bygga i strandnära lägen. I motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 2 anförs att upphävande och dispensgivning i områden av riksintressen ska ske vid länsstyrelserna.

Utskottets ställningstagande

Vid sin behandling av strandskyddspropositionen anförde utskottet att det fanns skäl att låta kommunerna få huvudansvaret för prövningen av strandskyddsdispenser. Ett sådant ansvar stämmer väl överens med kommunernas ansvar för planeringen av användningen av mark- och vattenområden inom kommunen. En nybyggnation eller tillbyggnad kan ibland komma till stånd endast om det också finns förutsättningar att ge dispens från strandskyddet. En dispensfråga har därför ofta en nära koppling till detaljplanering och bygglovsgivning. En kommunal prövning av dispensfrågan kan genom en ökad samordning med beslut enligt plan- och bygglagen och genom en gemensam instansordning för överklaganden av beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen bidra till att angelägna samhällsbyggnadsåtgärder kan genomföras både enklare och snabbare än om dispensbesluten fattas av länsstyrelsen, utan att strandskyddets syften behöver äventyras. En annan fördel är att kommunen som regel har god kännedom om de lokala förhållanden som kan påverka bedömningen i en strandskyddsfråga. Samtidigt som kommunerna får ett ökat ansvar för dispensprövningen behöver tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna förbättras. Utskottet anförde att det är ett av förslagets syften att uppnå en bättre och mer enhetlig tillämpning av regelverket. Ett viktigt exempel på det avser preciseringen av vad man får beakta som särskilda skäl för att ge dispens från strandskyddet. Det finns även en koppling till förslaget om en differentiering av strandskyddet genom att kommunen i översiktsplanen redovisar områden där vissa lättnader i strandskyddet ska gälla. En sådan redovisning kommer att kräva en relativt omfattande kartläggning av kommunens strandområden, som visar vilken betydelse olika områden har för strandskyddets syften. Detta kommer enligt propositionen att kräva en hög kompetens i strandskyddsfrågor. Det är särskilt angeläget att kommunens kunskap i frågor som rör skyddet för djur- och växtlivet stärks. Länsstyrelsen får en viktig roll. Den ska bevaka hur kommunerna hanterar strandskyddet, ge vägledning i bl.a. frågor som rör strandskyddets betydelse för djur- och växtlivet och överpröva kommunala beslut i strandskyddsfrågor.

När det gäller förslaget om att länsstyrelsen skulle ha kvar beslutanderätten inom områden av riksintresse konstaterade utskottet i betänkandet att områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet enligt 3 kap. 6 § och 4 kap. miljöbalken är omfattande, framför allt i Norrland. En förändring av det slaget skulle i praktiken innebära att kommunerna knappast får någon ökad beslutanderätt. Man skulle med en sådan bestämmelse inte uppnå fördelarna med det nya förslaget.

När det gäller risk för översvämning vid bebyggelse i strandnära lägen anförde utskottet i betänkandet att reglerna i plan- och bygglagen och de nya strandskyddsreglerna sammantaget innebär en bättre samordning av prövningar som rör både strandskyddet enligt miljöbalken och risken för olyckor, översvämning och erosion, inklusive ras och skred, enligt plan- och bygglagen. Det ger bättre förutsättningar än tidigare att undvika en byggnation i strandnära lägen som är olämplig med hänsyn till dessa riskfaktorer. Detsamma gäller frågor om de boendes och övrigas säkerhet. Utskottet anförde att översvämningsrisk m.m. inte borde införas som ett nytt moment i strandskyddsreglerna (bet. 2008/09:MJU13).

Utskottet som inte nu finner skäl att göra någon annan bedömning avstyrker motionerna T502 (MP) yrkande 15, MJ310 (S) och MJ5 (S, MP, V) yrkande 2.

Strandskyddet kring de stora sjöarna m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motioner om att minska strandskyddet kring de stora sjöarna och att utreda om strandskyddet kan anses vara proportionerligt (M).

Motionerna

Enligt motion MJ261 (M) bör man se över möjligheten att ytterligare minska strandskyddet runt Vänern och Vättern. Stora delar av områdena runt dessa sjöar är glesbygdskommuner. För att inte hindra människor och företag som vill verka och utvecklas i dessa områden bör regeringen överväga att låta reglerna om landsbygdsutveckling bli tillämpliga fullt ut även runt Vänern och Vättern. I motion MJ256 (M) yrkande 1 efterfrågas en fortsatt reformering av strandskyddet där de tre stora sjöarna inte undantas från lättnaderna i strandskyddet. För en levande och rik glesbygd måste människors möjligheter att bo och verka strandnära förbättras i de områden där det finns ett överflöd på gleshet.

Motion MJ430 (M) tar upp behovet av att tillsätta en utredning för att säkerställa att strandskyddet i enskilda fall till fullo är förenligt med Europakonventionens krav på egendomsskydd och dess proportionalitetsprincip. Mot bakgrund av den stora tillgången på stränder i Sverige måste det enligt motionen ifrågasättas om ett generellt strandskydd kan anses vara proportionerligt.

Utskottets ställningstagande

Med utgångspunkt i ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet har kommunerna fått ansvaret för att i översiktsplanen redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet ska gälla. Redovisningen ska vara vägledande vid prövningar av upphävande- och dispensfrågor. I lagtexten preciseras vissa kriterier för vad som ska avses med ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden anges att av ett av kriterierna bör framgå att det i och i närheten av tätorter eller i ett kust- eller kustskärgårdsområde norr om Forsmark, med undantag för Höga kusten enligt vad som angetts ovan, ska vara fråga om områden som endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Samma begränsning bör gälla för Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön och Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Avsikten är främst att begränsa möjligheterna att tillämpa reglerna i områden där det råder ett fortsatt högt bebyggelsetryck eller där strandskyddsvärdena är särskilt höga. De angivna områdena är inte undantagna från regleringen men en restriktivare syn än vanligt bör gälla. När det gäller de tre stora sjöarna och de angivna områdena i Dalarna gäller begränsningen i tredje punkten endast om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Bestämmelsen innebär att man för ett sådant område, vid en jämförelse med andra punkten, ska ha en mer restriktiv syn än vanligt. Kommunen ska vid en översiktsplanering särskilt bedöma vilken betydelse som en tillämpning av reglerna om landsbygdsutveckling kan ha i ett område i kommunen som är beläget vid t.ex. kusten eller Mälaren. Man ska alltså inte relatera ett sådant områdes betydelse till de samlade strandskyddsvärden som finns i hela kommunen. En sådan tillämpning är naturlig med hänsyn till de normalt höga strandskyddsvärden som finns i de i tredje punkten uppräknade områdena. I betänkande 2008/09:MJU13 ställde sig utskottet bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning vad gäller områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen och avstyrker därmed motionerna MJ261 (M) och MJ256 (M) yrkande 1.

När det gäller frågan om proportionalitet vill utskottet hänvisa till reglerna om intresseprövning i miljöbalken. De flesta skyddsformerna i miljöbalkens kapitel om områdesskydd innebär att en myndighet ska fatta beslut i särskilda fall om att ett visst geografiskt område ska skyddas. Strandskyddsområden och vissa typer av biotopskyddsområden skiljer dock sig från detta genom att de pekas ut generellt och direkt i lagtexten respektive i underliggande förordningar. För sådant områdesskydd gäller i stället ett noga avgränsat utrymme för undantag, dispens. I 7 kap. 25–26 §§ miljöbalken finns särskilda regler med avseende på intresseprövningen vid bl.a. beslut om dispens från förbud enligt strandskyddsreglerna. Dessa regler innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen vid en dispensprövning. En inskränkning i den enskildes rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelserna i 7 kap. miljöbalken får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Det ska således finnas en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen (se prop. 1997/98:45 del 1 s. 320–323). Reglerna om intresseprövning vid strandskydd har tillämpats vid ett avgörande i Högsta domstolen (NJA 2008 s. 55).

I samband med reformeringen av strandskyddet 2009 anförde utskottet att det inte fanns skäl att, när det gäller upphävanden och dispenser enligt de vanliga grunderna, göra någon annan bedömning än tidigare i fråga om utgångspunkten för den intresseprövning som ska ske enligt miljöbalken (bet. 2008/09:MJU13). Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker motion MJ430 (M).

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Beslutanderätten inom statliga vattenskyddsområden m.m., punkt 2 (S, MP, V)
	av Matilda Ernkrans (S), Johan Löfstrand (S), Helén Pettersson i Umeå (S), Jan-Olof Larsson (S), Sara Karlsson (S), Pyry Niemi (S), Jens Holm (V) och Kew Nordqvist (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:MJ5 yrkande 1.

Ställningstagande

Det kan ge negativa effekter för skyddade vattenresurser om beslutanderätten vid upphävande av och dispens från strandskydd i statliga vattenskyddsområden läggs över från länsstyrelserna till kommunerna. En kommun som av misstag eller av misskötsel brister i sin tillsyn över exempelvis nya enskilda avlopp kan förorsaka föroreningar i egna och flera andra kommuners vattenresurser. Detta bör ges regeringen till känna.

2.	Landsbygdsutveckling m.m., punkt 3 (S, MP, V)
	av Matilda Ernkrans (S), Johan Löfstrand (S), Helén Pettersson i Umeå (S), Jan-Olof Larsson (S), Sara Karlsson (S), Pyry Niemi (S), Jens Holm (V) och Kew Nordqvist (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:MJ5 yrkande 3 och avslår motion 2010/11:MJ4.

Ställningstagande

Fler dispenser kan ges i glest befolkade områden med god tillgång till obebyggda stränder utan att strandskyddets syften äventyras. Men dessa lättnader, som ska bidra till utvecklingen, får inte bli prejudicerande på oklara grunder. Regeringen måste vara tydligare i sina skäl. Redan i den tidigare strandskyddspropositionen (prop. 2008/09:119) var regeringen oklar i sin vägledning till kommunerna om hur de bäst bevarar strandskyddet. Redan då saknades klargörande definitioner för t.ex. landsbygdsutveckling och andra begrepp. Begreppet utveckling måste tolkas som åtgärder som ger möjlighet till fler bestående arbetstillfällen. Skarpa, tydliga formuleringar kan balansera lättnaderna i lagstiftningen och ge bra förutsättningar för den kommunala handläggningen. Detta bör ges regeringen till känna.

3.	Differentierat strandskydd m.m., punkt 4 (V)
	av Jens Holm (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:MJ294 yrkande 8 och avslår motionerna 2010/11:MJ233, 2010/11:MJ256 yrkande 2, 2010/11:MJ321, 2010/11:MJ324 och 2010/11:MJ398.

Ställningstagande

Strandzonerna är av mycket stor betydelse för den biologiska mångfalden. Många av våra fiskarter är helt beroende av den skyddade och näringsrika miljön vid stranden. Stränderna är även hållplatser för flyttfåglar där de kan fylla sina nödvändiga energireserver. Nästan en tredjedel av Sveriges hotade eller missgynnade arter är knutna till strand- eller vattenmiljöer. En restriktiv inställning till att bygga vid vatten har även fått en betydelse för att minska negativa effekter av klimatförändringarna i form av översvämningar, ras och erosion. Vi vill ha ett differentierat strandskydd som stärks i exploaterade områden och lättas i oexploaterade områden. Det behövs även högre krav på beslutsunderlag när områden för landsbygdsutveckling ska inrättas. En kartläggning av kommunens områden måste redovisa naturvärden och friluftsaspekter samt innehålla kartmaterial som gör det möjligt att bedöma tillgången på olika strandmiljöer. Detta bör ges regeringen till känna.

4.	Beslutande myndighet m.m., punkt 5 (S)
	av Matilda Ernkrans (S), Johan Löfstrand (S), Helén Pettersson i Umeå (S), Jan-Olof Larsson (S), Sara Karlsson (S) och Pyry Niemi (S).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:MJ310 och avslår motion 2010/11:T502 yrkande 15.

Ställningstagande

Beslutsrätten över strandskyddsbestämmelserna bör återföras till länsstyrelserna. Sedan länge råder strandskydd kring mindre sjöar, vid Västkusten, Vänern och Vättern. Strandskyddets viktigaste uppgift är att tillgodose allmänhetens tillgång till bad och friluftsliv. Risken för översvämning är ett annat skäl till att undvika att bygga vid sjökanten. Detta bör ges regeringen till känna.

5.	Beslutande myndighet m.m., punkt 5 (MP, V)
	av Jens Holm (V) och Kew Nordqvist (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:T502 yrkande 15 och avslår motion 2010/11:MJ310.

Ställningstagande

Strandskyddet bör stärkas som ett led i att skapa en hållbar stadsutveckling och att säkra medborgarnas rätt till oexploaterade stränder. Att ha tillgång till badplatser, strandpromenader och fritt vatten för alla som bor och lever i städer är en fråga om livskvalitet. Därför behöver stränderna skyddas från exploatering. Regeringen har genomfört en uppluckring av strandskyddet, bl.a. genom att överlåta ansvaret för dess tillämpning på kommunerna. Kommunerna har ett stort exploateringsintresse, vilket innebär att antalet dispenser riskerar att öka. Detta leder till att allt fler stränder och strandpromenader blir onåbara för stadens invånare. I skenet av klimatförändringarna har behovet av ett stärkt strandskydd också blivit större. Bebyggelse i strandnära lägen kan på sikt riskera att svämmas över i takt med stigande vattenstånd. Detta bör ges regeringen till känna.

6.	Strandskydd i områden av riksintresse, punkt 6 (S, MP, V)
	av Matilda Ernkrans (S), Johan Löfstrand (S), Helén Pettersson i Umeå (S), Jan-Olof Larsson (S), Sara Karlsson (S), Pyry Niemi (S), Jens Holm (V) och Kew Nordqvist (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2010/11:MJ5 yrkande 2.

Ställningstagande

Beslut som rör områden av riksintresse bör inte fattas på kommunal nivå, utan dessa beslut bör fattas direkt av länsstyrelserna. Detta bör ges regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2010/11:64 Två strandskyddsfrågor:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i lagen (2010:902) om ändring i miljöbalken.

Följdmotionerna

2010/11:MJ4 av Eva Sonidsson m.fl. (S):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om områdesavgränsning vid Ångermanälvens mynningsvik.

2010/11:MJ5 av Matilda Ernkrans m.fl. (S, V, MP):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om upphävande av och dispens från strandskyddet i statliga vattenskyddsområden.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om upphävande och dispensgivning i områden av riksintresse.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett tydligt regelverk.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2010

2010/11:T502 av Maria Wetterstrand m.fl. (MP):

15.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att stärka strandskyddet som ett led i att skapa en hållbar stadsutveckling och att säkra medborgarnas rätt till oexploaterade stränder.

2010/11:MJ233 av Lotta Finstorp (M):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om strandskydd.

2010/11:MJ256 av Christian Holm (M):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en fortsatt reformering av strandskyddet där de tre stora sjöarna inte undantas från lättnaderna i strandskyddet.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en fortsatt reformering av strandskyddet där den nuvarande regeln om att det inte får byggas närmare än 100 meter från strandkanten bör kunna frångås.

2010/11:MJ261 av Sten Bergheden (M):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att se över möjligheten att ytterligare minska strandskyddet runt Vänern och Vättern.

2010/11:MJ294 av Jens Holm m.fl. (V):

8.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om strandskyddets betydelse för den biologiska mångfalden.

2010/11:MJ310 av Ann-Christin Ahlberg m.fl. (S):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ändring av strandskyddsbestämmelserna.

2010/11:MJ321 av Åsa Ågren Wikström (M):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att en översyn av tillämpningarna av strandskyddsreglerna bör utföras.

2010/11:MJ324 av Carin Runeson och Kurt Kvarnström (båda S):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa ett förnyat strandskydd som stärker skyddet i områden med högt exploateringstryck.

2010/11:MJ398 av Tomas Tobé och Elisabeth Svantesson (båda M):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om strandskyddet i glesbygden.

2010/11:MJ430 av Marietta de Pourbaix-Lundin (M):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av att tillsätta en utredning för att se över om utvecklingen av rättspraxis föranleder en översyn av strandskyddslagen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag