Konstitutionsutskottets betänkande 2010/11:KU9 | |
Intern styrning och kontroll för riksdagens myndigheter | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlas riksdagsstyrelsens framställning (framst. 2009/10:RS6) Intern styrning och kontroll för riksdagens myndigheter. Riksdagsstyrelsen föreslår vissa ändringar i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen (REA-lagen), lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen), lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen samt lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.
Ändringarna syftar till att i allt väsentligt ställa samma krav på internstyrning och kontroll för riksdagens myndigheter som för myndigheterna under regeringen och innebär att
– bestämmelser om ledningens övergripande verksamhetsansvar och ledningens ansvar för arbetsordning, verksamhetsplan m.m. regleras i myndigheternas instruktioner
– bestämmelser om internrevision samt intern styrning och kontroll förs in i REA-lagen
– bestämmelser som rör Riksbanken samlas i riksbankslagen.
Utskottet föreslår att riksdagen antar riksdagsstyrelsens lagförslag med den ändringen att 2 § i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen får den lydelse som utskottet föreslår. Utskottets ändring utgör en rättelse.
Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 januari 2011. Vissa av de föreslagna bestämmelserna tillämpas första gången för räkenskapsåret 2011.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Intern styrning och kontroll för riksdagens myndigheter |
Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag i bilaga 2 till a) lag om ändring i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, c) lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen med den ändringen att 2 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, d) lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, e) lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Därmed bifaller riksdagen delvis framställning 2009/10:RS6. |
Stockholm den 23 november 2010
På konstitutionsutskottets vägnar
Peter Eriksson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Peter Hultqvist (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V) och Cecilia Brinck (M).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Riksdagsstyrelsen gav den 22 oktober 2008 riksdagsförvaltningen i uppdrag att göra en översyn av de ekonomiadministrativa bestämmelserna på riksdagsområdet. Bakgrunden till översynen var nya och ändrade bestämmelser på regeringsområdet. I uppdraget ingick bl.a. att genomföra en översyn av REA-lagen med tillhörande föreskrifter med anledning av nya och ändrade förordningar för regeringens myndigheter samt de erfarenheter som vunnits hos riksdagens myndigheter av REA-lagens tillämpning.
Utredningsarbetet bedrevs i en expertgrupp under ledning av riksdagsförvaltningen med representanter för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen, Riksbanken, Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet. Expertgruppens betänkande (2008/09:URF4) har remissbehandlats. Yttranden har lämnats av Sveriges riksbank, Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän (JO), Ekonomistyrningsverket och Regeringskansliet genom Finansdepartementet.
Riksdagen har för riksdagsstyrelsen tillkännagivit att det kan vara tid för en översyn av REA-lagen och dess föreskrifter (bet. 2009/10:KU39, rskr. 2009/10:334).
Den i detta ärende behandlade framställningen bygger på bl.a. expertgruppens förslag och konstitutionsutskottets ställningstagande i fråga om den uppföljning av riksrevisionsreformen som nyligen behandlats av utskottet (framst. 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17 och 2010/11:KU2, rskr. 2009/10:301–302). Vid remissbehandlingen av expertgruppens förslag om intern styrning och kontroll var riksdagsstyrelsens framställning Uppföljning av riksrevisionsreformen (framst. 2009/10:RS4) föremål för konstitutionsutskottets behandling.
Den i detta ärende behandlade framställningen hänvisades till konstitutionsutskottet den 23 juni 2010.
Inga följdmotioner har väckts i ärendet.
Utskottets överväganden
Intern styrning och kontroll för riksdagens myndigheter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till ändringar i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen med den ändringen att 2 § i lagen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.
Bakgrund
Regeringen har under 2007 och 2008 väsentligt skärpt kraven på intern styrning och kontroll hos myndigheter under regeringen. De nya kraven återfinns i flera olika författningar, vilka kompletterar varandra. Myndighetsledningarnas ansvar för intern styrning och kontroll har klarlagts i myndighetsförordningen (2007:515), vilken trädde i kraft den 1 januari 2008 och gäller för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Internrevisionens ansvarsområde har förtydligats och dess ställning har stärkts genom internrevisionsförordningen (2006:1228), vilken trädde i kraft den 1 januari 2007.
Vidare har begreppet intern styrning och kontroll getts en tydlig definition, och tillämpningsbestämmelser har utformats i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, vilken trädde i kraft den 1 januari 2008. De myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen är även skyldiga att följa denna förordning.
Myndighetsledningens ansvar för den interna styrningen och kontrollen har förtydligats ytterligare genom att ledningen i anslutning till underskriften i årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Bestämmelsen om detta finns i 2 kap. 8 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Bestämmelsen gäller för de myndigheter som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll och tillämpas första gången för räkenskapsåret 2008.
Gällande rätt
REA-lagen
Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen (REA-lagen), och föreskrifter som hör till denna lag reglerar ekonomiadministrationen m.m. inom riksdagsområdet. REA-lagen och föreskrifterna trädde i kraft den 1 januari 2007. Bestämmelserna är utformade med budgetlagen och regeringens ekonomiadministrativa bestämmelser som förebild. Strävan var att riksdagens myndigheter så långt möjligt skulle följa samma bestämmelser som regeringens myndigheter. REA-lagens och föreskrifternas utformning baserar sig främst på de förhållanden som rådde under 2005.
Enligt 28 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen (REA-lagen) gäller att myndigheten får besluta att sälja annan lös egendom än sådan som anges i 25 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för myndighetens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel.
I 25 § anges att riksdagsförvaltningen får besluta att sälja bostadsrätt om egendomen inte längre behövs för myndighetens verksamhet.
Enligt 27 § får myndigheten inte utan riksdagens bemyndigande besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag.
Av 37 § andra stycket i lagen framgår att årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning samt noter. Riksdagsförvaltningen och Riksrevisionen ska även upprätta en finansieringsanalys.
I 41 § föreskrivs att riksdagsstyrelsen får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag samt att innan riksdagsstyrelsen beslutar om sådana föreskrifter ska berörda myndigheter ges tillfälle att yttra sig. Därtill anges att riksdagsstyrelsen inte får besluta om sådana föreskrifter som begränsar Riksdagens ombudsmäns eller Riksrevisionens självständighet i den granskande verksamheten.
Lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
Av 9 kap. 2 § riksbankslagen framgår att vid huvudkontoret ska finnas en revisionsenhet samt de övriga enheter som Riksbanken beslutar, att verksamheten vid revisionsenheten leds av fullmäktige samt att fördelningen av ärenden mellan enheterna ska framgå av den arbetsordning som avses i 4 §.
Enligt 9 kap. 2 a § gäller att verksamhet vid revisionsenheten ska avse självständig granskning av Riksbankens interna styrning och kontroll och hur Riksbanken fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter, att revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision samt att Riksbanken fastställer revisionsplan för sin verksamhet efter samråd med Riksrevisionen.
I 9 kap. 4 § anges dels att fullmäktige beslutar om arbetsordning i Riksbanken, dels att Riksbanken i övrigt beslutar i enskilda fall i frågor som rör anställda och uppdragstagare hos banken, om inte annat följer av lag eller beslut av riksdagen eller av riksdagsförvaltningen.
Av 10 kap. 3 § andra stycket framgår att direktionen varje år före den 15 februari till riksdagen, Riksrevisionen och fullmäktige ska avge redovisning för det föregående räkenskapsåret. I bestämmelsen anges därtill dels att fullmäktige till riksdagen och Riksrevisionen ska lämna förslag till disposition av Riksbankens vinst, dels att redovisningen ska omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för penning- och valutapolitiken samt för hur Riksbanken har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen
Enligt 2 § första stycket 1–3 och 7 lagen med instruktion för riksdagsförvaltningen gäller att riksdagsförvaltningen ska om annat inte är särskilt föreskrivet dels upprätta förslag till anslag på statsbudgeten avseende riksdagen och dess myndigheter m.m., dock inte för Riksrevisionen, dels meddela föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statsbudgeten för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken samt meddela sådana ekonomiadministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken och Riksrevisionen som inte ska meddelas av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, dels yttra sig över Riksrevisionens förslag till anslag på statsbudgeten och upprätta en sammanställning för var och en av riksdagens myndigheter, utom Riksbanken, över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet med anledning av riksdagens beslut om statsbudgeten, dels meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollektivavtal som riksdagsförvaltningen ingått, samt personaladministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksrevisionen.
I 8 § föreskrivs att riksdagsförvaltningen dels svarar för att intern revision sker av förvaltningen, dels fastställer revisionsplan för sin verksamhet efter samråd med Riksrevisionen. Därtill anges i bestämmelsen att internrevisionen ska avse självständig granskning av riksdagsförvaltningens interna styrning och kontroll och hur förvaltningen fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter samt att revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision.
Enligt 15 § gäller att styrelsen ska pröva om förvaltningens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Av 15 § 4–5 och 7 framgår vidare att styrelsen beslutar bl.a. om dels åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapporter över förvaltningens verksamhet och den redovisning som styrelsen ska lämna till riksdagen enligt 7 §, dels åtgärder med anledning av internrevisionens redovisning samt revisionsplan, dels riksdagsförvaltningens arbetsordning.
Av 18 § framgår att det åligger riksdagsdirektören att se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Det åligger vidare riksdagsdirektören bl.a. att dels hushålla väl med de medel som ställs till förfogande för riksdagsförvaltningens verksamhet, dels verka för att förvaltningens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt förvaltningens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt.
Lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen
Av 5 § första stycket lagen med instruktion för Riksrevisionen framgår att riksrevisorerna gemensamt beslutar om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som ska gälla för den egna verksamheten. Detta gäller föreskrifter som inte ska beslutas av riksdagsförvaltningen enligt 2 § första stycket 2 och 7 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen eller av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.
Enligt 5 § andra stycket får riksrevisorerna gemensamt i särskilda fall och enligt förutsättningar som anges i 6 § första stycket 2 och 3 lagen (1994:260) om offentlig anställning besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riksrevisionen.
Enligt 18 § svarar Riksrevisionen för att intern revision sker av myndigheten.
Lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän
Av 12 § första stycket lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän framgår att enligt 8 kap. 11 § riksdagsordningen är chefsjustitieombudsmannen administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten samt att han i arbetsordning ska meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen.
Av andra stycket följer dels att chefsjustitieombudsmannen svarar för att intern revision av myndigheten sker. Internrevisionen ska avse självständig granskning av myndighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Revisionen ska bedrivas i enlighet med god sed för internrevision.
Tredje stycket stadgar att riksdagens ombudsmän fastställer revisionsplan för sin verksamhet efter samråd med Riksrevisionen.
Framställningen
I framställningen redogörs bl.a. för de olika delarna av förslaget och expertgruppens förslag. Vidare redogörs för remissinstansernas synpunkter, gällande ordning och riksdagsstyrelsens överväganden och förslag. Nedan återges en sammanfattning av de båda sistnämnda.
Ledningens verksamhetsansvar
Myndighetens ledning
Vad gäller myndighetens ledning föreslår riksdagsstyrelsen att med detta ska avses riksdagsstyrelsen för riksdagsförvaltningen, riksrevisorerna för Riksrevisionen, chefsjustitieombudsmannen för JO samt direktionen i Riksbanken. Riksdagsstyrelsen konstaterar dels att för riksdagsförvaltningen, Riksrevisionen och Riksbanken är ledningsansvaret tydligt reglerat, dels att det för JO:s del saknas en sådan reglering. Av förarbetena till inrättandet av en chefs-JO och de ansvarsområden chefs-JO har framgår det enligt riksdagsstyrelsen att chefs-JO bör betraktas som myndighetens ledning.
Ledningens övergripande verksamhetsansvar
Beträffande ledningens övergripande verksamhetsansvar föreslår riksdagsstyrelsen att i respektive myndighets instruktion och i riksbankslagen regleras att myndigheternas ledning ansvarar för verksamheten inför riksdagen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Riksdagsstyrelsen delar expertgruppens förslag att i fråga om riksdagens myndigheter tydliggöra myndighetsledningens ansvar inför riksdagen. I kravet på effektivitet får anses ligga att myndigheten ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. Myndigheten ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande författningar, och riksdagsbeslut ska efterlevas. När det gäller JO saknar riksdagsstyrelsen anledning att inte beakta vad JO framhållit i sitt remissvar. Chefs-JO:s verksamhetsansvar bör enligt riksdagsstyrelsen med hänsyn till justitieombudsmännens unikt självständiga ställning knytas till chefs-JO:s uppgift enligt riksdagsordningen och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.
Ledningens ansvar
Beträffande ledningens ansvar föreslår riksdagsstyrelsen att den regleras i myndigheternas instruktioner och i riksbankslagen samt att i detta ska ingå beslut om arbetsordning, verksamhetsplan, budget, årsredovisning och föreskrifter. Därtill föreslår riksdagsstyrelsen dels att riksbanksfullmäktiges rätt att besluta om arbetsordningen kvarstår, dels att det i REA-lagen respektive i riksbankslagen ska framgå att myndighetens ledning eller direktionen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
Vad gäller arbetsordning för Riksbanken framgår av riksdagsstyrelsens överväganden bl.a. att det förhållandet att det är fullmäktige och inte direktionen som ska besluta arbetsordningen har sin bakgrund i fempartiöverenskommelsen från 1998 i samband med lagändringen om en oberoende riksbank (prop. 1997/98:40). Riksdagsstyrelsen gör ingen annan bedömning än expertgruppen om att ansvarsfördelningen mellan fullmäktige och direktionen inte bör ändras då den baseras på en parlamentarisk överenskommelse och då Riksbanken har funnit en ordning som fungerar väl i praktiken. Riksdagsstyrelsen noterar att den ordning som gäller för Riksbanken beträffande beslut om arbetsordning inte längre överensstämmer med praxis för övriga statliga myndigheter. Enligt riksdagsstyrelsen saknas en enhetlig reglering av vad en arbetsordning för riksdagens myndigheter ska innehålla. Däremot är det i huvudsak, redan med gällande bestämmelser, tydligt att arbetsordningen ska innehålla närmare föreskrifter om myndighetens organisation och fördelningen av ärenden mellan olika enheter. Riksdagsstyrelsen anser därmed inte att det är nödvändigt att reglera arbetsordningens innehåll för riksdagens myndigheter. Det är dessutom inte möjligt att finna en enhetlig reglering med hänsyn till den interna ansvarsfördelningen vid Riksbanken och JO. Riksdagsstyrelsen föreslår en mindre ändring i 5 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen i syfte att öka överensstämmelsen i regleringen av riksdagens myndigheter. Därtill föreslår riksdagsstyrelsen en revidering av expertgruppens förslag i enlighet med JO:s bedömning i fråga om att chefs-JO:s meddelande av bestämmelser i arbetsordningen om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen bör omfattas av en skyldighet att samråda med de övriga ombudsmännen.
Vad gäller verksamhetsplanen anser riksdagsstyrelsen att denna är ett centralt och viktigt dokument som bör upprättas vid myndigheterna och som bl.a. bör dels beslutas av myndighetens ledning, dels vara ett sätt att få en tydligare och mer målinriktad planering av verksamheten som bl.a. syftar till att få en effektivare verksamhet. I framställningen anges bl.a. dels att verksamhetsplaner finns vid alla myndigheter utom vid JO, dels att expertgruppen har anfört att det finns skäl även för JO att upprätta en verksamhetsplan som är ändamålsenlig och motsvarar behoven vid JO samt att beslut om en sådan verksamhetsplan ska ingå i chefs-JO:s ansvar. Chefs-JO:s beslut om en verksamhetsplan får, enligt expertgruppen, naturligtvis inte inkräkta på den oberoende ställning som respektive JO har i sin tillsynsverksamhet, vilket markeras i lagförslaget genom att samråd krävs med övriga justitieombudsmän före beslut om verksamhetsplanen. Riksdagsstyrelsen, som noterar att JO inte motsätter sig kravet på en verksamhetsplan, föreslår således att en reglering i enlighet med framställningens förslag införs i myndigheternas instruktioner respektive i riksbankslagen. Enligt riksdagens vilande beslut att riksrevisorn med administrativt ansvar får ansvar för den administrativa och i hög grad även den organisatoriska ledningen av myndigheten ligger det, menar riksdagsstyrelsen, närmast till hands att också ansvaret för att besluta om verksamhetsplan ligger på denne.
Beträffande årsredovisning och budget noterar riksdagsstyrelsen bl.a. dels att med undantag för Riksrevisionen är det myndigheternas ledningar som beslutar om årsredovisning och budget, dels att det dåvarande konstitutionsutskottet (under riksmötet 2009/10) hade ställt sig bakom riksdagsstyrelsens förslag att riksrevisorn med administrativt ansvar ska besluta om verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning och årsredovisning. Av framställningen framgår att riksdagsstyrelsen förordar att chefs-JO ges ett uttryckligt ansvar för årsredovisning och förslag till anslag i statsbudgeten.
Vad gäller intern styrning och kontroll föreslår riksdagsstyrelsen att det i REA-lagen respektive i riksbankslagen regleras att myndighetens ledning eller direktionen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
Internrevision
Krav på internrevision
Vad gäller krav på internrevision föreslår riksdagsstyrelsen dels att det i REA-lagen ställs krav på att det vid myndigheten ska finnas en internrevision, dels att en myndighet får samordna sin internrevision med en annan myndighet, dels att inget krav ställs på att det ska finnas anställda internrevisorer, dels att hänvisning till REA-lagen görs i myndigheternas instruktioner. Vidare föreslår riksdagsstyrelsen att i riksbankslagen ändras beteckningen fullmäktiges revisionsenhet till revisionsfunktion och det förtydligas att denna ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. Därtill införs krav på internrevision som lyder under direktionen.
Riksdagsstyrelsen konstaterar under sina överväganden att riksdagsförvaltningen, Riksrevisionen och JO alla har krav på sig att ha en internrevision. Riksdagsstyrelsen, som har funnit att detta är en fungerande ordning som myndigheterna anser är viktig att ha kvar, föreslår således att denna ordning alltjämt ska gälla. Något krav på att ha en anställd internrevisor bör enligt riksdagsstyrelsen inte ställas för riksdagens myndigheter då det finns dels goda erfarenheter av att köpa tjänsten externt för riksdagsförvaltningen och JO, dels ett värde i att ha ett enhetligt regelverk som tar hänsyn till att myndigheterna är av varierande storlek. Riksdagsstyrelsens förslag om samordning av internrevision med en annan myndighet (som är i enlighet med vad som gäller för regeringens myndigheter) innebär att den samverkan som sker mellan riksdagsförvaltningen och JO om internrevision består. Riksdagsstyrelsen föreslår att bestämmelserna om fullmäktiges revisionsenhet kvarstår i riksbankslagen då fullmäktige ska ha en kontrollerande funktion. Nya bestämmelser bör dock enligt riksdagsstyrelsen införas som även reglerar direktionens internrevision i enlighet med den ordning som råder vid Riksbanken. För att tydliggöra skillnaden anges att fullmäktiges revision ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde. Riksdagsstyrelsens förslag innebär att nuvarande bestämmelser om internrevision i riksdagsförvaltningens, Riksrevisionens och JO:s instruktioner utgår och att det i stället görs en hänvisning till REA-lagen. En sådan hänvisning bedöms av riksdagsstyrelsen som viktig då instruktionerna därmed även fortsättningsvis innehåller uppgifter om internrevision.
Ledningens ansvar gentemot internrevisionen
Vad gäller ledningens ansvar gentemot internrevisionen föreslår riksdagsstyrelsen att bestämmelser om att myndighetens ledning ska besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen samt åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer förs in i REA-lagen respektive riksbankslagen. Därtill föreslås att kravet på att samråd ska ske med Riksrevisionen om revisionsplanen tas bort.
Av riksdagsstyrelsens överväganden framgår att den ordning som föreskrivs i internrevisionsförordningen om att myndighetens ledning ska vara internrevisionens uppdragsgivare, vad ledningen ska besluta om och att internrevisionen ska rapportera till ledningen redan tillämpas av riksdagens myndigheter. En reglering av denna ordning innebär därmed en kodifiering av praxis.
För att inte tynga REA-lagen eller riksbankslagen alltför mycket med bestämmelser om internrevision har riksdagsstyrelsen, i enlighet med expertgruppens förslag, inte föreslagit att internrevisionen ska rapportera sina granskningsresultat till myndighetens ledning. Att så ändå ska vara fallet är enligt riksdagsstyrelsen naturligt då ledningen tydligt utpekas som internrevisionens uppdragsgivare, men formerna för rapporteringen bör i stället framgå av de riktlinjer som beslutas av ledningen.
Kravet på samråd med Riksrevisionen om revisionsplanen har tagits bort för regeringens myndigheter, och därmed anser riksdagsstyrelsen att detta krav kan tas bort även för riksdagens myndigheter.
Internrevisionens uppgifter
Vad gäller internrevisionens uppgifter föreslår riksdagsstyrelsen att internrevisionen ska dels utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar
Beträffande god sed regleras det inte för riksdagens myndigheter att även god sed för internrevisorer ska följas. Riksdagsstyrelsens förslag innebär en ändring i detta avseende. Vid en anpassning av internrevisionsförordningens bestämmelser till riksdagsområdet bedömer riksdagsstyrelsen, som expertgruppen, att 4 och 7 §§ i internrevisionsförordningen är centrala och bör föreskrivas i lag för riksdagens myndigheter. De bestämmelser i övrigt som finns i internrevisionsförordningen och i ESV:s föreskrifter och allmänna råd bör vid behov regleras i riksdagsstyrelsens föreskrifter till REA-lagen respektive i arbetsordningen eller instruktionen för Riksbanken.
Intern styrning och kontroll
Processen intern styrning och kontroll
Beträffande processen intern styrning och kontroll föreslår riksdagsstyrelsen att med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar samt att i denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation.
Riksdagsförvaltningen, Riksrevisionen och Riksbanken har var för sig beslutat att följa förordningen om intern styrning och kontroll. En reglering för dessa av intern styrning och kontroll motsvarande förordningens bestämmelser skulle därmed innebära dels en kodifiering av gällande ordning, dels att riksdagen tydligt markerar att dessa myndigheter ska ha krav på sig om intern styrning och kontroll. För JO:s del finns enligt riksdagsstyrelsen ännu ingen tydlig process för intern styrning och kontroll motsvarande den som regleras i förordningen. JO är en liten myndighet och skulle troligen inte haft krav på sig att ha vare sig internrevision eller följa förordningen om intern styrning och kontroll om den legat under regeringen. Även vid en mindre myndighet finns det enligt riksdagsstyrelsen risker som behöver identifieras och åtgärdas. Detta görs oftast på olika sätt vid alla myndigheter. Förordningens bestämmelser innebär att denna process behöver vara något mer strukturerad och att den ska dokumenteras. Vidare anför riksdagsstyrelsen att om detta hanteras på ett sätt som är ändamålsenligt och anpassat efter myndighetens behov bör, menade expertgruppen, processen kunna tillämpas även vid JO.
Riksdagsstyrelsen föreslår därmed, i enlighet med expertgruppens förslag, att regleringen blir enhetlig för de fyra myndigheterna under riksdagen genom reglering i REA-lagen respektive riksbankslagen.
Ledningens bedömning av att den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande
Gällande ledningens bedömning av att den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande föreslår riksdagsstyrelsen att ledningen i myndighetens årsredovisning ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Därtill föreslås att Riksbanken ska lämna sin årsredovisning senast den 22 februari i enlighet med den ordning som gäller för riksdagens övriga myndigheter.
Riksdagsstyrelsen anser att en bestämmelse som anger att ledningen i anslutning till underskrifterna av årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande, på ett tydligt sätt klargör hos vem eller vilka ansvaret för intern styrning och kontroll ligger. Riksdagsstyrelsen föreslår därför att en sådan bestämmelse förs in i REA-lagen respektive riksbankslagen. Bedömningen bör göras i anslutning till ledningens undertecknande av årsredovisningen. Riksdagsstyrelsen föreslår att även Riksbankens årsredovisning ska lämnas den 22 februari för att få en enhetlig ordning på riksdagens område.
Övriga ändringar av REA-lagen
Krav på finansieringsanalys
Riksdagsstyrelsen föreslår att kravet på riksdagsförvaltningen och Riksrevisionen att upprätta finansieringsanalys tas bort.
Riksdagsstyrelsen noterar att med de nya bestämmelser som finns på regeringens område skulle riksdagsförvaltningen vara den myndighet där kravet på finansieringsanalys skulle kvarstå. Riksdagsstyrelsen anser att finansieringsanalysen ger en god överblick över kassaflödena och hur myndigheten finansierat drift, investeringar och transfereringar. Samtidigt kan riksdagsstyrelsen konstatera att kravet på att upprätta finansieringsanalys är ifrågasatt både hos riksdagsförvaltningen och Riksrevisionen och att dessa myndigheter inte anser att finansieringsanalysen fyller något större behov hos riksdagen. Vidare ägnar inte de externa revisorerna finansieringsanalysen någon uppmärksamhet. Den information som efterfrågas finns i stället i resultaträkningen och balansräkningen med tillhörande noter samt i anslagsredovisningen. Mot bakgrund av den mycket begränsade användning som finansieringsanalysen därmed i praktiken har anser riksdagsstyrelsen att ett lagstadgat krav på finansieringsanalys inte är nödvändigt.
Överlåtelse av lös egendom
Riksdagsstyrelsen föreslår att bestämmelsen i REA-lagen om att sälja annan lös egendom ändras till att överlåta annan lös egendom.
Mot bakgrund av Riksrevisionens biståndsverksamhet och de transfereringar av varor och tjänster som sker inom ramen för denna verksamhet anser riksdagsstyrelsen att det finns skäl att ändra lydelsen i 28 § REA-lagen från ”sälja” till ”överlåta”.
Utskottets ställningstagande
Utskottet tillstyrker i allt väsentligt riksdagsstyrelsens samtliga förslag till lagändringar, dock med den ändringen att 2 § i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen ska ha den lydelse som utskottet lägger fram i bilaga 3. Utskottets ändring i denna del utgör rättelse av misskrivningar i lagförslaget.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Framställningen
Framställning 2009/10:RS6 Intern styrning och kontroll för riksdagens myndigheter:
Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till
1. lag om ändring i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen,
2. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,
3. lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen,
4. lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen,
5. lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.
Bilaga 2
Riksdagsstyrelsens lagförslag
Bilaga 3
Utskottets lagförslag
Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen
Riksdagsstyrelsens förslag | Utskottets förslag |
2 § | |
Riksdagsförvaltningen ska om annat inte är särskilt föreskrivet | |
1. upprätta förslag till anslag på statsbudgeten avseende riksdagen och riksdagsförvaltningen, | |
2. meddela föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statsbudgeten för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken samt meddela sådana ekonomiadministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken och Riksrevisionen som inte ska meddelas av riksdagsstyrelsen enligt 46 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, | |
3. upprätta en sammanställning för var och en av riksdagens myndigheter, utom Riksbanken, över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet med anledning av riksdagens beslut om statsbudgeten, | |
4. handlägga frågor dels om arvoden och ersättningar till riksdagens ledamöter och till Sveriges företrädare i Europaparlamentet, dels om pensioner och andra förmåner till ledamöterna och deras efterlevande samt till företrädarna och deras efterlevande, | 4. handlägga frågor om ekonomiska förmåner enligt lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för riksdagens ledamöter respektive den upphävda lagen (1996:304) om arvode m.m. till Sveriges ledamöter av Europaparlamentet, |
5. svara för frågor om löner och ersättningar till arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter utom Riksbanken, Riksrevisionen och Riksdagens ombudsmän samt svara för frågor angående pensioner och andra förmåner till dessa arbetstagare och deras efterlevande, | |
6. ingå centrala kollektivavtal samt i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter enligt dessa när det gäller riksdagen och dess myndigheter samt företräda riksdagen och dess myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister rörande kollektivavtal som har slutits av riksdagsförvaltningen samt rörande kollektivavtal som har slutits av riksdagsförvaltningen samt | 6. ingå centrala kollektivavtal samt i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter enligt dessa när det gäller riksdagen och dess myndigheter samt företräda riksdagen och dess myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister rörande kollektivavtal som har slutits av riksdagsförvaltningen samt |
7. meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollektivavtal som riksdagsförvaltningen ingått, samt personaladministrativa föreskrifter i övrigt för riksdagen och dess myndigheter utom Riksrevisionen. | |
Riksdagsförvaltningen ska bereda riksdagens myndigheter tillfälle att framföra sina synpunkter på förhandlingsfrågor som direkt berör respektive myndighet. | |
Riksdagsförvaltningen får till envar av riksdagens myndigheter överlämna handläggningen av en avtalsfråga som är av betydelse för myndigheten. | |
| |