Konstitutionsutskottets betänkande 2010/11:KU2 | |
Uppföljning av riksrevisionsreformen | |
Sammanfattning
I betänkandet anmäls vilande förslag till lag om ändring i riksdagsordningens huvudbestämmelser för slutligt beslut. Ändringarna innebär i huvudsak följande. Riksrevisorerna ska lämna sina granskningsrapporter avseende effektivitetsrevisionen liksom sin årliga rapport direkt till riksdagen. Regeringen ska i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder den vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport. Regeringens skrivelse ska ges in till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen mottagit granskningsrapporten, juli och augusti månader oräknade. Riksrevisionens styrelse ersätts med ett parlamentariskt råd, som ska verka för samråd och insyn i Riksrevisionens verksamhet men inte får några beslutande uppgifter. En riksrevisor med administrativt ansvar blir ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor.
Enligt förslaget ska ändringen träda i kraft den 1 januari 2011.
Utskottet föreslår att riksdagen slutligt antar det vilande förslaget.
Vidare behandlas i betänkandet dels riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser tilläggsbestämmelser, lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ (arvodeslagen), lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen), lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen), lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen, dels motionerna 2009/10:K5, 2009/10:K7 (delvis) och 2009/10:K8. Lagförslagen och motionerna har våren 2010 skjutits upp till 2010/11 års riksmöte (bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och 2009/10:302). Därutöver behandlas motion 2010/11:K265.
De föreslagna lagändringarna är i huvudsak följdändringar till ändringarna i riksdagsordningens huvudbestämmelser. Därutöver föreslås ett förtydligande i 4 § revisionslagen, som innebär att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad. Motionsyrkanden om att behålla den nuvarande lydelsen avstyrks.
Vidare föreslås en ändring i 22 § revisionslagen som innebär att bedömningen av om inriktningen av Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete är i linje med svenska prioriteringar ska göras efter samråd med Sida.
Utskottet tillstyrker i huvudsak riksdagsstyrelsens förslag. Ett motionsyrkande om att inrätta ett särskilt revisionsutskott avstyrks.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Riksdagsordningens huvudbestämmelser |
| Riksdagen antar slutligt förslaget i bilaga 2 till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser huvudbestämmelserna. |
2. | Följdlagstiftning m.m. |
| Riksdagen antar förslaget i bilaga 2 till a) lag om ändring i riksdagsordningen, såvitt avser tilläggsbestämmelserna, med den ändringen att i tilläggsbestämmelsen 7.13.1 läggs orden "riksdagens ombudsmän och" till efter "Nämnden för lön till" och före "riksrevisorerna", b) lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, c) lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, d) lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. med den ändringen att ingressen ska lyda" Härigenom föreskrivs att 4, 9, 11 och 12 §§ i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska ha följande lydelse." och e) lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen utom såvitt avser 5 §. Därmed bifaller riksdagen delvis framställning 2009/10:RS4 punkterna 2 i denna del och 3–7 samt avslår motionerna 2009/10:K5, 2009/10:K7 i denna del, 2009/10:K8 och 2010/11:K265 i denna del. |
3. | Fråga om inrättande av ett revisionsutskott |
| Riksdagen avslår motion 2010/11:K265 i denna del. |
4. | Rättelser av ändring i riksdagsordningen |
| Riksdagen ändrar, i den ordning som anges i 8 kap. 16 § andra meningen regeringsformen, sitt beslut under punkt 1 i detta betänkande såvitt avser 4 kap. 18 a § och 9 kap. 8 § riksdagsordningen och beslutar att paragraferna ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. |
Stockholm den 18 november 2010
På konstitutionsutskottets vägnar
Peter Eriksson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Peter Hultqvist (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD) och Mia Sydow Mölleby (V).
Redogörelse för ärendet
Vilande förslag om ändring i riksdagsordningen
Riksdagen beslutade den 27 maj 2010 (bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och 2009/10:302) att som vilande anta utskottets förslag till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser huvudbestämmelser och rubriker närmast före två av huvudbestämmelserna (se bilaga 2).
Förslag till följdlagstiftning m.m.
I riksdagsstyrelsens framställning 2009/10:RS4 föreslås att riksdagen antar de där framlagda förslagen till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser tilläggsbestämmelser, lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen samt lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen.
Riksdagen har beslutat att skjuta upp behandlingen av lagförslagen och vissa väckta följdmotioner till 2010/11 års riksmöte (bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och 2009/10:302).
Rättelser av ändring i riksdagsordningen
Huvudbestämmelsen i 4 kap. 18 a § första stycket riksdagsordningen, som reglerar beredningen av Riksrevisionens granskningsrapporter, har i det vilande förslaget fått en inte avsedd lydelse genom en felaktig hänvisning till samma stycke. Vidare har 9 kap. 8 § 1 fått en inte avsedd lydelse genom att en bokstav felaktigt fallit bort.
Utskottets överväganden
Riksdagsordningens huvudbestämmelser
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen slutligt antar ett vilande förslag om ändring i riksdagsordningens huvudbestämmelser som har anknytning till uppföljningen av Riksrevisionsreformen.
Bakgrund
Riksdagen har den 27 maj 2010 beslutat att som vilande anta utskottets förslag till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser huvudbestämmelser och rubriker närmast före två av huvudbestämmelserna (bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och rskr. 2009/2010:302). Förslaget innebär i huvudsak följande. Riksrevisorerna ska lämna sina granskningsrapporter avseende effektivitetsrevisionen liksom sin årliga rapport direkt till riksdagen (3 kap. 8 a § riksdagsordningen). Regeringen ska i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder den vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport. Regeringens skrivelse ska ges in till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen mottagit granskningsrapporten, juli och augusti månader oräknade. (Det sagda framgår av 4 kap. 18 a § riksdagsordningen). Genom en bestämmelse i paragrafens första stycke görs 11 § tillämplig på utskottens arbete med rapporterna när de har överlämnats till berört utskott av talmannen; därigenom möjliggörs inhämtande av information, även på en minoritets begäran.
Vidare innebär förslaget bl.a. att Riksrevisionens styrelse ska ersättas med ett parlamentariskt råd, som ska verka för samråd och insyn i Riksrevisionens verksamhet men inte får några beslutande uppgifter (3 kap. 8 § och 8 kap. 14 § riksdagsordningen). Konstitutionsutskottets prövning av frågor om åtal mot styrelsen upphör (9 kap. 8 § första stycket 2 riksdagsordningen).
En riksrevisor med administrativt ansvar blir enligt förslaget ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor (8 kap. 12 § riksdagsordningen). Riksdagsförvaltningen ska inte längre yttra sig i fråga om förslaget till anslag på statsbudgeten (9 kap. 4 § riksdagsordningen).
Utskottets anmälan och yttrande
Under 2009/10 års riksmöte har riksdagen som vilande antagit det förslag till lag om ändring i riksdagsordningen såvitt avser huvudbestämmelserna som redovisats i det föregående. Genom detta betänkande anmäls nu det vilande beslutet till kammaren för slutligt beslut. Med hänvisning till vad utskottet anförde vid ärendets första behandling föreslår utskottet att riksdagen slutligt antar förslaget.
Följdlagstiftning m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen antar förslagen i bilaga 2 till ändringar i lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, lagen om statsbudgeten och lagen med instruktion för Riksrevisionen.
Vidare föreslår utskottet att riksdagen avslår motioner angående effektivitetsrevisionens inriktning (M, FP och C).
Allmänt
Riksdagsstyrelsens framställning innehåller förslag om följdändringar i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser och i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ, lagen (1996:1059) om statsbudgeten, lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen och lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Utskottet har våren 2010 presenterat delvis andra lagtekniska lösningar och vissa smärre kompletteringar av riksdagsstyrelsens förslag; utskottets lagförslag finns i bilaga 2. Se vidare nedan under rubriken Följdlagstiftning.
Vidare innehåller riksdagsstyrelsens framställning vissa förslag om lagändringar som – utan att vara följdändringar till förslaget om hanteringen av Riksrevisionens rapporter eller förslagen om inrättande av Riksrevisionens parlamentariska råd och en riksrevisor med administrativt ansvar – har utgjort en del i uppföljningen av riksrevisionsreformen. Dessa gäller ändringar i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. som avser effektivitetsrevisionens inriktning och Riksrevisionens internationella verksamhet. Se vidare nedan under rubrikerna Effektivitetsrevisionens inriktning respektive Riksrevisionens internationella verksamhet.
Följdlagstiftning
Förslagen till följdlagstiftning har i huvudsak lagts fram av riksdagsstyrelsen, på grundval av förslag som tagits fram av Riksrevisionsutredningen (2009/10:RS4). Konstitutionsutskottet har vid sin behandling av riksdagsstyrelsens förslag våren 2010 (bet. 2009/10:KU17) presenterat vissa andra lagtekniska lösningar, som skiljer sig från riksdagsstyrelsens förslag beträffande vissa tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen (3.8.5, 3.8a.1, 3.8a.2, 4.6.2 och 7.8.3) samt beträffande budgetlagen (47 §). Förslagen redovisas i utskottets lagförslag, bilaga 2.
Riksrevisorernas rapporter
När det gäller Riksrevisorernas granskningsrapporter har utskottet presenterat ett förslag till en ny tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen, 3.8a.1, där det framgår att granskningsrapporterna och den årliga rapporten ska ges in till kammarkansliet. De ska anmälas av talmannen vid ett sammanträde med kammaren efter det att de har gjorts tillgängliga för ledamöterna i tryckt form. Riksrevisionens årliga rapport ska, enligt riksdagsstyrelsens förslag, fortsättningsvis lämnas endast till riksdagen (12 § revisionslagen). Den årliga rapporten ska, enligt utskottets förslag till en ny tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen, 3.8a.2, lämnas som en redogörelse.
Som en följd av den nya rapporteringsordningen föreslår riksdagsstyrelsen en ändring i 9 § revisionslagen som innebär att rapporterna fortsättningsvis ska lämnas endast till riksdagen. En följdändring tas även in i 4 § instruktionen för Riksrevisionen.
Regeringens skrivelser med anledning av Riksrevisionens rapporter
Som en följd av att utskottets förslag att regeringens skyldighet att i skrivelser till riksdagen redovisa vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta med anledning av Riksrevisionens iakttagelser regleras i 4 kap. 18 a § riksdagsordningen, föreslås att 47 § budgetlagen upphör att gälla.
Årsredovisning för staten
Riksdagsstyrelsen föreslår ändringar i 37 § budgetlagen som innebär att regeringen senast den 15 april året efter budgetåret ska lämna en årsredovisning för staten till riksdagen. Vidare ska årsredovisningen enligt förslaget innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Nytt i förslaget är även att årsredovisningen ska innehålla en samlad redovisning över vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.
Förslaget har delvis samband med ett vilande förslag om en bestämmelse i 9 kap. 10 § regeringsformen, enligt vilken regeringen efter budgetperiodens slut lämnar en årsredovisning för staten till riksdagen (se utskottets betänkande 2010/11:KU4). En motsvarighet till denna bestämmelse finns i dag i 38 § första stycket budgetlagen. I paragrafens andra stycke regleras vad årsredovisningen för staten ska innehålla. Riksdagsstyrelsen föreslår att 38 § budgetlagen ska upphöra.
I riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 4.6.2 har utskottet våren 2010 föreslagit att det bland ärenden som finansutskottet ska bereda i andra stycket införs att utskottet ska granska årsredovisning för staten.
Riksrevisionens styrelse och myndighetens ledning
Som en följd av förslaget att Riksrevisionens styrelse avskaffas föreslår utskottet i tilläggsbestämmelsen 3.8.5 riksdagsordningen att var och en av riksrevisorerna får lämna redogörelser till riksdagen som rör revisionsberättelserna över årsredovisning för staten, Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Vidare föreslår utskottet en ändring i tilläggsbestämmelsen i 4.6.1 punkt 5 riksdagsordningen som innebär att konstitutionsutskottet inte längre ska bereda ärenden om åtal mot en ledamot av Riksrevisionens styrelse.
I tilläggsbestämmelsen 7.8.3 i riksdagsordningen föreslår utskottet en ändring med upplysning om var föreskrifter finns för suppleanter för bl.a. Riksrevisionens parlamentariska råd. Samtidigt företas en rent redaktionell ändring som gäller Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna.
Riksdagsstyrelsens förslag om ändring i tilläggsbestämmelsen 7.13.1 i riksdagsordningen, som upplyser om var föreskrifter om val av ordförande och vice ordförande för vissa nämnder finns, bör ändras såtillvida att hänvisningen i första stycket till 12 kap. 7 § regeringsformen i stället ska ske till 13 kap. 8 § regeringsformen (se även bet. 2010/11:KU4). Bestämmelsen bör också ändras vad gäller benämningen av Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna.
Ytterligare ändringar med anledning av förslaget om att styrelsen ersätts med Riksrevisionens parlamentariska råd föreslås av riksdagsstyrelsen i 2, 11–12 och 17 §§ instruktionen för Riksrevisionen och i 1–2 §§ arvodeslagen. I den sistnämna lagen föreslås vidare en ändring i 3 § andra stycket med anledning av att utlandsreseförordningen (1991:1754) har upphört att gälla.
Förslaget om att inrätta en riksrevisor med administrativt ansvar kommer till uttryck i förslaget om ändringar i instruktionen för Riksrevisionen (2, 4 a, 5, 9 och 15 §§). Riksrevisorn med administrativt ansvar övertar den tidigare styrelseuppgiften att besluta om förslag till anslag för Riksrevisionen på statsbudgeten och om årsredovisningen för Riksrevisionen (4 a §) samt om verksamhetens organisation, arbetsordning m.m. (5 §). Förslaget i fråga om 5 § behandlas av samordningstekniska skäl i utskottets betänkande 2010/11:KU9.
I 2 § instruktionen för riksdagsförvaltningen föreslår riksdagsstyrelsen en ändring i punkt 3 som en följd av ändringen i 9 kap. 4 § andra stycket riksdagsordningen, nämligen att Riksdagsförvaltningen inte längre ska yttra sig över Riksrevisionens förslag till anslag på statsbudgeten. Förslaget behandlas av samordningstekniska skäl i utskottets betänkande 2010/11:KU9.
Effektivitetsrevisionens inriktning
Gällande ordning
I 12 kap. 7 § första stycket regeringsformen föreskrivs att Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om Riksrevisionen finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan Riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet.
Omfattningen av granskningen regleras i 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen).
Granskningens inriktning regleras i 4 § revisionslagen. Granskningen ska, enligt paragrafens första stycke, främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Granskningen ska, om den inte avsett endast förberedande åtgärder, redovisas i en granskningsrapport.
Riksdagsstyrelsens framställning
Riksdagsstyrelsens förslag innebär att ett nytt andra stycke införs i 4 § revisionslagen, där det föreskrivs att effektivitetsrevisionen huvudsakligen ska inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Vidare föreslås en skrivning i det nya stycket om att som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat.
Riksdagsstyrelsen anser att revisionslagens inriktningsparagraf (4 §) i och för sig är väl formulerad i sin nuvarande lydelse, men mot bakgrund av de iakttagelser, bedömningar och slutsatser som utredningen redovisat bör ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning göras i lagen.
Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska, enligt riksdagsstyrelsen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Med hushållning avses i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits för att hålla nere kostnaderna i den granskade verksamheten, och med resursutnyttjande avses förhållandet mellan nedlagda resurser och uppnådda resultat. Med måluppfyllelse avses förhållandet mellan avsedda och uppnådda resultat.
Riksrevisionen bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter.
Utredningen konstaterar att kartläggningar och analyser visar att Riksrevisionens effektivitetsrevision har varit av mycket skiftande karaktär. Granskningar inriktade på regelefterlevnad förefaller ha utgjort en stor andel. Betoningen av kriteriet om ansvarsutkrävande har medfört en fokusering på granskning av regelefterlevnad och styrning, vilket lett till en smalare inriktning. Den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen – som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta – har samtidigt förekommit i begränsad omfattning i Riksrevisionens granskningsverksamhet.
För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten bör effektivitetsrevisionen, enligt riksdagsstyrelsen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. Under en mandatperiod bör de mest väsentliga delarna av varje utskottsområde leda till granskningsinsatser. Riksdagsstyrelsen anser vidare att effektivitetsrevisionen i ökad utsträckning bör verka främjande för att underlätta det förändringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effektivitet som granskningsresultaten ger anledning till.
Motionerna
Yrkanden som gäller effektivitetsrevisionens inriktning framställs av Anne- Marie Pålsson m.fl. (M, C) i motion 2009/10:K5 och av Eva Flyborg (FP) i motion 2009/10:K7 i denna del och motion 2010/11:K265 i denna del; de yrkar att den nuvarande lydelsen av 4 § revisionslagen ska behållas.
Anne-Marie Pålsson m.fl. anför att det finns frågetecken kring förslaget. Här tangeras, anser de, den centrala målkonflikten mellan demokrativärden och ekonomivärden. Om bara ekonomiska värden granskas kan det, enligt motionärerna, leda till att principen ”ändamålen helgar medlen” upphöjs till norm. Motionärerna ifrågasätter också hur en svag måluppfyllelse av de ekonomiska målen ska tolkas om måluppfyllelsen samtidigt är god vad avser de andra målen. I politiken inkluderas ju regelmässigt, anför de, fler parametrar än de ekonomiska, såsom jämställdhet, jämlikhet, solidaritet, rättvisa, regional balans, klimatansvar bara för att nämna några. Allvarligare är dock, enligt motionärerna, att om Riksrevisionens mandat begränsas till den extrema form av effektivitetsgranskning som föreslås, kan regeringen (eller regeringsunderlaget i riksdagen) underkänna granskningar med argumentet att Riksrevisionen överskridit sina befogenheter. Motionärerna anser således inte att effektivitetsgranskningen ska begränsas till att huvudsakligen gälla de ekonomiska aspekterna med ett tillbakasättande av granskningen av regelefterlevnad. Om det i Riksrevisionens uppdrag inte ska ligga att granska regelefterlevnad, frågar sig motionärerna vilket organ som då ska utföra denna granskning.
Enligt Eva Flyborg innebär förslaget att Riksrevisionen som kontrollinstrument försvagas i stället för att förstärkas och att riksdagens egen makt minskar. Därmed försvåras också riksdagens grundlagsenliga kontroll av regeringen, anför hon.
Lennart Hedquist (M) yrkar i motion 2009/10:K8 att förslaget till lydelse av 4 § revisionslagen ändras på så sätt att sista meningen i det nya andra stycket utgår. Han anför att riksrevisorernas granskningsuppgifter ska vara att bedriva revision och utvärdering. Att från detta också ange att de bör lämna alternativa förslag ligger utanför vad som normalt bör åvila revisionen och strider mot den inarbetade ordningen. Genom att tydligt öppna för revisorerna att komma med alternativa förslag finns också en risk för att deras roll i den politiska processen ändras. Därtill kommer de att uppfattas som en aktör i den politiska debatten, anför motionären.
Yttrande från finansutskottet
Finansutskottet har avgivit ett yttrande våren 2010 (2009/10:FiU3y, vilket även finns i betänkande 2009/10:KU17, bilaga 4). I yttrandet uttalade finansutskottet bl.a. följande.
Finansutskottet delar riksdagsstyrelsens uppfattning att effektivitetsrevisionen, för att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten, i större utsträckning bör riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Riksdagsstyrelsen anser att utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. Detta är enligt finansutskottet rimligt mot bakgrund av att bedömningen ska utgå från en analys av ”väsentlighet och risk”. En sådan analys torde förhindra att exempelvis transfereringar som i statsbudgettermer är omfattande men i andra avseenden är okomplicerade blir överrepresenterade i granskningen.
Till skillnad från vad som framförs i motionerna K5 av Anne-Marie Pålsson m.fl. (M, C) och K7 av Eva Flyborg (FP) anser inte finansutskottet att förtydligandet i revisionslagens inriktningsparagraf (4 §) innebär en insnävning. Snarare bör förtydligandet ses som en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad, på det sätt som utredningens kartläggning visar hittills har varit fallet i stor utsträckning.
Att det handlar om en bred form av granskning blir enligt finansutskottet tydligt om man närmare studerar de internationella riktlinjer som ligger till grund för utredningens definition av effektivitetsrevision. Enligt Intosai handlar effektivitetsrevision om att granska de tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjande) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). De båda första begreppen, economy och efficiency, handlar om resursanvändning. Syftet med granskningar av economy är att pröva om kostnaderna är så låga som möjligt eller om de kan sänkas utan att detta drabbar verksamhetens omfattning och kvalitet. Frågor om economy kan avse enskilda myndigheters verksamheter och program men kan också omfatta åtaganden som sträcker sig över flera departementsområden. Exempel på sådana granskningar kan gälla anskaffningsfrågor och underhåll samt kostnader för lokaler och transporter. I fråga om efficiency är syftet inte i första hand att sänka kostnaderna utan att se om det går att få ut mer av verksamheten eller att få ett bättre resultat för pengarna. Vanligen handlar det exempelvis om att undersöka om det går att få en verksamhet snabbare utförd eller av bättre kvalitet. Det kan också handla om huruvida det går att få ut mer effekter med mindre resurskrävande insatser eller arbetssätt. Såväl övergripande som myndighetsinterna frågor kan omfattas av denna typ av granskningar.
Begreppet effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta) tar, till skillnad från begreppen economy (hushållning) och efficiency (resursutnyttjande), inte sikte på resursåtgången. Med effectiveness avses förhållanden mellan mål, medel och effekter. Inom ramen för effectiveness är det möjligt att genomföra flera olika typer av granskningar. Det går exempelvis att granska hur en statlig reform har förberetts, vilka avsedda och icke avsedda effekter den haft, om insatsen står i konflikt med eller överlappar andra reformer och verksamheter, eller om ett visst statligt åtagande framstår som det mest ändamålsenliga i ett längre perspektiv. Man kan också undersöka i vilken mån förutsättningarna för de ursprungliga motiven för en verksamhet fortfarande har bärkraft eller om de förlorat sin aktualitet. För att man ska kunna värdera resultatet av en verksamhet krävs utöver kunskap om den granskade verksamheten även uppgifter om hur andra intressenter i samhället påverkas. Särskilt viktigt kan detta vara om en verksamhet har oönskade effekter på andra delar av samhället, exempelvis leder till miljöförstöring. Att granska effectiveness handlar inte sällan om att uppskatta eller värdera den samhällsekonomiska nyttan, dvs. summan av de samhällsekonomiska ”intäkterna” från och ”kostnaderna” för en verksamhet. Samtidigt är det inte alltid möjligt att beskriva sådana intäkter och kostnader i kronor och ören. Begreppet effectiveness, som av utredningen översätts med måluppfyllelse/ samhällsnytta, är således omfattande. Finansutskottet har noterat att JO i sitt remissvar till Riksrevisionsutredningens slutbetänkande påpekat att begreppet ”samhällsnytta” är oklart (det definieras inte av utredningen) och att detta förtar mycket av den precisering som de övriga tre kriterierna innebär. Finansutskottet anser att en strävan efter alltför exakta begrepp kan försvåra för revisionen att anlägga olika och som var för sig angelägna perspektiv och att beakta de komplexa samspel som råder och som måste beaktas för att rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verksamheten. Utredningen har valt att använda båda begreppen måluppfyllelse och samhällsnytta för att ge begreppets (effectiveness) vidd en rimlig innebörd i svensk översättning. Begreppet samhällsnytta kan i det här sammanhanget förstås som samhällsekonomisk nytta eller summan av samhällsekonomiska intäkter och kostnader.
Finansutskottet har vidare inga invändningar mot riksdagsstyrelsens förslag om att Riksrevisionen även bör kunna lämna förslag om alternativa åtgärder – t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller omfördelning av resurser – för att uppnå målen för den granskade verksamheten. Förslaget tillbakavisas i motion K8 av Lennart Hedquist (M) bl.a. mot bakgrund av att det skulle strida mot den inarbetade ordningen. Här vill finansutskottet påpeka att Riksrevisionen redan i dag lämnar rekommendationer av detta slag i samband med granskningar.
Konstitutionsutskottets uttalande våren 2010
På förslag av utskottet våren 2010 sköt riksdagen upp behandlingen av förslaget om ändring i 4 § revisionslagen och motionerna 2009/10:K5 (M, C), 2009/10:K7 (FP) i denna del och 2009/10:K8 (M) till 2010/11 års riksmöte.
I sak uttalade utskottet i huvudsak följande vid frågans behandling våren 2010.
Utskottet välkomnar riksdagsstyrelsens förslag, och instämmer i vad finansutskottet anfört om att förtydligandet i revisionslagens inriktningsparagraf inte innebär en insnävning utan snarare en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad. Även i övrigt instämmer utskottet i vad finansutskottet uttalat i de här aktuella frågorna.
Konstitutionsutskottet gör således ingen annan bedömning än finansutskottet när det gäller effektivitetsrevisionens inriktning.
Riksrevisionens internationella verksamhet
Gällande ordning
Riksrevisionen ska, enligt 22 § instruktionen för Riksrevisionen, bedriva internationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad riksdagen har beslutat. Riksrevisionen får även i övrigt inom sitt verksamhetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området.
Riksdagsstyrelsens framställning
I framställningen föreslås att bedömningen av om Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbetes inriktning är i linje med svenska prioriteringar ska göras av Riksrevisionen efter samråd med Sida och att detta ska framgå av myndighetens instruktion (22 §).
Konstitutionsutskottets uttalande våren 2010
På förslag av utskottet sköt riksdagen våren 2010 upp behandlingen om förslaget om ändring i 22 § instruktionen för Riksrevisionen. I sak välkomnade utskottet riksdagsstyrelsens förslag att bedömningen av om inriktningen av Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete är i linje med svenska prioriteringar ska göras efter samråd med Sida.
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar riksdagsstyrelsens förslag om ändring av regleringen om effektivitetsrevisionens inriktning. Utskottet instämmer i vad finansutskottet anfört om att förtydligandet i revisionslagens inriktningsparagraf inte innebär en insnävning utan snarare en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad. Även i övrigt instämmer utskottet i vad finansutskottet uttalat i de aktuella frågorna.
Utskottet gör således ingen annan bedömning än finansutskottet när det gäller effektivitetsrevisionens inriktning.
Även när det gäller Riksrevisionens internationella verksamhet välkomnar utskottet riksdagsstyrelsens förslag; bedömningen av om inriktningen av Riksrevisionens internationella utvecklingssamarbete är i linje med svenska prioriteringar ska således göras efter samråd med Sida.
Utskottet föreslår således att de föreslagna ändringarna i 4 och 22 §§ revisionslagen antas, och motionsyrkandena avslås (M, FP, C).
Fråga om inrättande av ett revisionsutskott
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår, med hänvisning till sitt ställningstagande våren 2010, att riksdagen avslår ett motionsyrkande om inrättande av ett revisionsutskott (FP).
Motionen
Eva Flyborg (FP) framställer i motion 2010/11:K265 i denna del ett yrkande om att ett särskilt revisionsutskott ska inrättas i riksdagen. Hon anför bl.a. att det, för att riksdagen ska kunna sköta sin kontrollfunktion på ett bra sätt, vore mycket bättre att införa den modell som majoriteten av EU-länderna har valt, med ett särskilt mottagande revisionsutskott. Det skapar kontinuitet i kontrollfunktionen och ger förutsättningar för utskottets ledamöter och kansli att bygga upp den kompetens och erfarenhet som behövs för att granskningsarbetet ska fungera effektivt. Med erfarenhet och kompetens kan man dessutom göra de i många fall oerhört viktiga men svåra crosscover-analyser som den mer breda och samlade kunskapen ger, anför hon. Det bredare anslaget ger enligt motionären ovärderliga insikter och lärdomar för nya beslut och dessutom en väl fungerande statsapparat med betydande vinster för både ekonomin och demokratin. Till ett sådant utskott anser hon att man skulle knyta erfarna och revisionsintresserade politiker med förmåga att höja sig över dagspolitiken. Många av rapporterna är också sådana att de berör flera områden. Motionären undrar om samtliga berörda utskott ska hantera samma rapport eller om endast ett utskott ska ta del av och hantera kunskapen.
Tidigare behandling
Riksdagen har våren 2010, på förslag av utskottet, avslagit motionsyrkanden (M, C, FP) om inrättande av ett revisionsutskott (bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och 2009/10:302).
Beträffande frågan om var inom riksdagen huvudansvaret bör ligga för hanteringen av Riksrevisionens iakttagelser förklarade sig utskottet dela riksdagsstyrelsens uppfattning att fackutskottsprincipen gör att det faller sig naturligt att utskotten också bör ansvara för revisionsfrågorna. Utskottet ville särskilt framhålla vikten av att erfarenheterna från revisionsarbetet förs vidare och beaktas när beslut ska fattas om verksamhetens framtida inriktning. När det gäller granskningsrapporter som berör flera områden anförde utskottet att situationen i regel torde kunna lösas på samma sätt som i många riksdagsärenden, genom att det ansvariga utskottet bereder andra berörda utskott tillfälle att yttra sig. Sammantaget instämde utskottet i vad riksdagsstyrelsen anfört om att utskotten bör ansvara för revisionsfrågorna.
Utskottets ställningstagande
Med hänvisning till utskottets ställningstagande våren 2010 avstyrker utskottet motionsyrkande 2010/11:K265 om inrättande av ett revisionsutskott (FP).
Rättelser av ändring i riksdagsordningen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen gör rent redaktionella ändringar i riksdagsordningens huvudbestämmelser i 4 kap. 18 a § om beredningen av Riksrevisionens granskningsrapporter och i 9 kap. 8 § om åtal i vissa fall.
Bakgrund
Under rubriken Riksdagsordningens huvudbestämmelser ovan behandlas bl.a. huvudbestämmelsen i 4 kap. 18 a § riksdagsordningen, som reglerar beredningen av Riksrevisionens granskningsrapporter. Bestämmelsens första stycke har fått en inte avsedd lydelse genom en felaktig hänvisning till samma stycke. Vidare har huvudbestämmelsen 9 kap. 8 § 1 fått en inte avsedd lydelse genom att en bokstav felaktigt fallit bort.
Utskottets ställningstagande
För att rätta de felaktiga lydelserna av huvudbestämmelserna i 4 kap. 18 a § och 9 kap. 8 § riksdagsordningen föreslår utskottet att riksdagen antar det förslag till lag om ändring i riksdagsordningen som utskottet lägger fram i bilaga 3.
.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Framställningen
Framställning 2009/10:RS4 Uppföljning av riksrevisionsreformen:
2. | Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen. Lagförslaget behandlas endast såvitt avser tilläggsbestämmelserna. |
3. | Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. |
4. | Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. |
5. | Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. |
6. | Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen. |
7. | Riksdagen antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. |
Följdmotionerna
2009/10:K5 av Anne-Marie Pålsson m.fl. (M, C):
Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad som anförs i motionen om att inte snäva in Riksrevisionens uppdrag, utan att bibehålla nuvarande formulering i 4 § revisionslagen om Riksrevisionens mandat.
2009/10:K7 av Eva Flyborg (FP):
Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad som anförs i motionen om att inte snäva in Riksrevisionens uppdrag utan bibehålla den nuvarande formuleringen i 4 § revisionslagen om Riksrevisionens mandat och om att inrätta ett särskilt revisionsutskott i riksdagen.
Motionen behandlas såvitt avser att inte snäva in Riksrevisionens uppdrag utan bibehålla den nuvarande formuleringen i 4 § revisionslagen om Riksrevisionens mandat.
2009/10:K8 av Lennart Hedquist (M):
Riksdagen beslutar att ändra förslaget till lydelse av 4 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. i enlighet med vad som anförs i motionen.
Motion från allmänna motionstiden hösten 2010
2010/11:K265 av Eva Flyborg (FP):
Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad som anförs i motionen om att inte snäva in Riksrevisionens uppdrag utan bibehålla den nuvarande formuleringen i 4 § revisionslagen om Riksrevisionens mandat och om att inrätta ett särskilt revisionsutskott i riksdagen.
Bilaga 2
Utskottets lagförslag
Bilaga 3
Utskottets lagförslag
Förslaget till lag om ändring riksdagsordningen
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 18 a § och 9 kap. 8 § riksdagsordningen