Konstitutionsutskottets betänkande 2010/11:KU10 | |
Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning | |
Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det åligger utskottet att när skäl föreligger till det, dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet.
I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet.
Sammanfattning
Utskottet följer i sin granskning Regeringskansliets utveckling. I betänkandet noterar utskottet att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet har minskat sedan föregående år, detta efter att under en längre tid ha ökat kontinuerligt. I ställningstagandet anför utskottet också att det utgår ifrån att regeringen när den inrättar en tjänst i Regeringskansliet inte gör det på ett sätt som innebär att de arbetsuppgifter tjänsten innefattar ligger utanför Regeringskansliets föreskrivna uppgift.
Utskottet har gjort en genomgång av regeringsprotokoll från 2009, bl.a. underprotokollen för Försvarsdepartementet, Utrikesdepartementet och Miljödepartementet. Genomgången ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida.
Under rubriken Vissa förvaltningsärenden redovisar utskottet en genomgång av vissa överklagandeärenden där beslut fattats av regeringen under 2009 och som handlagts inom Näringsdepartementet. I flera av de granskade ärendena har handläggningstiden varit mycket lång. Det är enligt utskottet inte tillfredsställande med så långa handläggningstider.
I ett följande avsnitt har utskottet granskat samtliga regeringsärenden om utlämnande av allmänna handlingar som under 2009 handlagts i Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet. Granskningen visar på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Resultatet av granskningen talar för att det finns brister i handläggningsrutinerna för denna typ av ärenden, och utskottet anser att det finns anledning att se över dessa rutiner.
Vidare har utskottet granskat Regeringskansliets upphandling av informationstjänster och rekryteringsstöd. Granskningen har främst varit inriktad på rutinerna vid avrop från upphandlade ramavtal. Utskottet konstaterar brister i fråga om dokumentation. Exempelvis saknas dokumentation om muntliga kontakter med leverantörer. I ett fall saknas både förfrågningsunderlag och uppgift om att avtal har träffats och i så fall på vilka villkor. Utskottet förutsätter att rutiner i dessa avseenden förbättras. När de nu gällande ramavtalen inom kort upphör att gälla kommer också, noterar utskottet, nya bestämmelser att gälla om bl.a. hur ett avropsförfarande ska gå till.
I ett därpå följande avsnitt har utskottet granskat förekomsten av villkor i regleringsbrev som hellre borde ges författningsform. Utskottet har tidigare framhållit att föreskrifter av betydelse för allmänheten bör ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Årets granskning visar dock att regleringsbrev fortfarande innehåller sådana föreskrifter. Granskningen visar också att regleringsbrev alltjämt innehåller föreskrifter utan direkt koppling till anslaget ett särskilt budgetår och som upprepas år efter år. Utskottet framhåller att beslut som innebär sådan upprepning bör föregås av en prövning i varje enskilt fall av det lämpliga i att föreskriften tas in i ett regleringsbrev i stället för exempelvis en instruktion, för undvikande av slentrianmässiga upprepningar av en föreskrift som passar bättre i förordningsform.
Vidare har utskottet granskat ägarförvaltningen av statliga bolag med avseende på rutiner för samordning och ägarrepresentation. Granskningen ger vid handen att i majoriteten av bolagen är bolagsförvaltaren inom Regeringskansliet också ledamot av bolagsstyrelsen. I Regeringskansliet eftersträvas att en tjänsteman som även är styrelseledamot i ett bolag med statligt ägande inte ska delta i handläggningen av regulatoriska frågor som kan röra bolaget. I de fall det förekommer att samma enhet i Regeringskansliet svarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna är ofta bolagsförvaltaren en annan person än styrelseledamoten för att undvika intressekonflikter. Utskottet anser att det är en godtagbar modell för ägarstyrning, att förvaltare sitter i bolagsstyrelser, men för bolag med särskilda samhällsuppdrag och finansiering via statliga anslag, där samma enhet ansvarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna, kan det finnas skäl att tillämpa en annan ordning för att undvika intressekonflikter. Utskottet anför även att uppgifter om kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget bör föras till och blir kvar i akten i den omfattning som krävs för att i efterhand kunna följa viktigare händelseförlopp, detta även om kontakterna är sådana att de inte direkt kräver ett ställningstagande från ägarens sida.
Utskottet har även gjort en genomgång av regeringsbeslut om utbetalning av medel som bl.a. disponeras av myndighet. I drygt hälften av fallen stod den anslagspost som belastades till regeringens disposition och i knappt hälften av fallen stod anslagsposten till en myndighets disposition. Regeringen strävar efter att medel på anslagsposter som står till regeringens disposition fr.o.m. 2011 ska disponeras av Kammarkollegiet med villkoret att medlen får användas efter beslut av regeringen. I ljuset av denna och tidigare granskningar framstår, enligt utskottet, etableringen av en gemensam och jämförbar ordning för samtliga departement i fråga om när medel som disponeras av myndigheter ska betalas ut efter beslut av regeringen som lämplig.
Slutligen har utskottet granskat framtagandet av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU. Utskottet vill framhålla betydelsen av att även arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot det i regeringsformen föreskrivna beredningskravet. Granskningen ger inte anledning till någon annan bedömning än att beredningen av ståndpunkter och instruktioner i dessa delar fungerat väl. Granskningen har även innefattat en genomgång av akternas fullständighet och diarieföringen av handlingar som hör till de granskade ärendena. Utskottet vill i detta sammanhang betona att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande, och de torde därtill även kunna bidra till en effektiv intern beredning av dessa ärenden i Regeringskansliet. Vidare noterar utskottet vissa svårighet att hålla de tidsfrister Regeringskansliet självt har satt upp i arbetet med att ta fram ståndpunkter och instruktioner. Utskottet vill här framföra att de riktlinjer som Regeringskansliet upprättar i cirkulär för arbetsmetoder i EU-frågor bör ha en utformning som svarar mot de krav som ställs och som är möjliga att efterleva. Granskningen visar också att det ibland inte upprättas instruktioner. I dessa fall har dock ståndpunktspromemorior e.d. upprättats. Enligt utskottet bör det förekomma endast undantagsvis att instruktioner inte upprättas i frågor som är föremål för förhandling i EU. Ett minimikrav är enligt utskottet att den svenska ståndpunkten alltid dokumenteras skriftligen i någon form.
Utskottets anmälan
Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.
Stockholm den 16 december 2010
På konstitutionsutskottets vägnar
Peter Eriksson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Peter Hultqvist (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD) och Mia Sydow Mölleby (V).
1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation
Ärendet
Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklar sig.
Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 november 2009 t.o.m. utgången av oktober månad 2010. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2010. Utvecklingen över tid redovisas också. Vidare uppmärksammas även en viss statssekreterarbefattning.
Ett underlag för granskningen, däribland fyra inom Statsrådsberedningen upprättade promemorior, har inhämtats från Regeringskansliet, bilaga 1.1–4.
Regeringens sammansättning
Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.
Under den granskade perioden har statsministern entledigat och förordnat följande statsråd (bilaga 1.1). Den 22 januari 2010 entledigades Cecilia Malmström. Den 2 februari 2010 förordnades Birgitta Ohlsson. Den 7 juli 2010 entledigades Sven Otto Littorin. Den 5 oktober 2010 entledigades Tobias Krantz, Cristina Husmark Pehrsson, Mats Odell och Åsa Torstensson. Samma dag förordnades Catharina Elmsäter-Svärd, Ulf Kristersson, Anna-Karin Hatt, Hillevi Engström, Erik Ullenhag, Peter Norman och Stefan Attefall.
Statsministern har även fattat ett antal beslut om bl.a. förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen (se vidare bilaga 1.1).
Regeringsarbetets organisation
Antalet tjänstgörande m.m.
I september 2010 fanns i Regeringskansliet totalt 4 486 tjänstgörande, se tabell 1.1. Siffran inkluderar anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 723.
Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2010
År |
Totalt |
| Exkl. anställda vid utlandsmyndig- heterna och kommittéanställda | |
inkl. UD | exkl. UD | |||
1990 | – |
| – | 1 786 |
1991 | – |
| – | 1 803 |
1992 | – |
| – | 1 720 |
1993 | – |
| – | 1 849 |
1994 | – |
| – | 1 846 |
1995 | – |
| – | i.u. |
1996 | – |
| – | 2 157 |
1997 | – |
| – | 2 233 |
1998 | – |
| – | i.u. |
1999 | – |
| – | 2 307 |
2000 | – |
| – | 2 435 |
2001 | – |
| – | 2 550 |
2002 | – |
| – | 2 558 |
2003 | – |
| 3 550 | 2 659 |
2004 | 4 621 |
| 3 642 | 2 734 |
2005 | 4 598 |
| 3 615 | 2 766 |
2006 | 4 567 |
| 3 608 | 2 829 |
2007 | 4 571 |
| 3 590 | 2 842 |
2008 | 4 796 |
| 3 854 | 3 109 |
2009 | 4 885 |
| 4 068 | 3 322 |
2010 | 4 486 |
| 3 723 | 2 995 |
Källor: Statsrådsberedningens promemorior av den 4 och 22 november 2010 (se bilaga 1.1–2), bet. 2009/10:KU10 s. 9.
Kommentar: För en sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 hänvisas till betänkande 2003/04:KU10 s. 15.
Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid. Som framgår har antalet ökat under flera år. Mellan 2009 och 2010 skedde dock en minskning. Ser man till hela Regeringskansliet är antalet nu det lägsta under hela den i tabellen redovisade perioden (2004–2010). Undantas anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda är antalet tjänstgörande det lägsta sedan 2007.
I Statsrådsberedningens promemoria av den 4 november 2010 anförs att den främsta orsaken till minskningen av antalet tjänstgörande är avvecklingen av ordförandeskapsresurser efter Sveriges ordförandeskap i EU (bilaga 1.1). Det inkluderar både sekretariatet för kommunikation EU 2009 (inom Statsrådsberedningen) och sekretariatet för EU-möten i Sverige 2009 (under förvaltningschefen) samt övriga förstärkningar på departementen.
Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Den klart största minskningen sedan september 2009 har ägt rum på Förvaltningsavdelningen, där antalet tjänstgörande uppgick till 644, vilket är 125 färre än året dessförinnan. På Statsrådsberedningen, Näringsdepartementet, Justitiedepartementet och Socialdepartementet har antalet minskat med över 30.
Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2003–2010
Dep. | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 09–10 |
SB | 63 | 61 | 87 | 100 | 119 | 171 | 198 | 163 | –35 |
Ju | 280 | 288 | 288 | 293 | 285 | 321 | 354 | 323 | –31 |
UD | 891 | 908 | 849 | 779 | 748 | 745 | 746 | 728 | –18 |
Fö | 133 | 142 | 137 | 142 | 143 | 152 | 170 | 164 | –6 |
S | 208 | 211 | 206 | 210 | 214 | 243 | 243 | 212 | –31 |
Fi | 442 | 419 | 413 | 418 | 402 | 414 | 453 | 429 | –24 |
U* | 185 | 190 | 251 | 258 | 163 | 194 | 188 | 176 | –12 |
Ku* | 68 | 74 | – | – | 72 | 84 | 82 | 83 | +1 |
Jo | 134 | 147 | 141 | 141 | 136 | 147 | 150 | 149 | –1 |
M | 157 | 163 | 209 | 203 | 163 | 169 | 180 | 164 | –16 |
N | 401 | 412 | 394 | 379 | 279 | 306 | 326 | 292 | –34 |
IJ | – | – | – | – | 105 | 116 | 120 | 107 | –13 |
A | – | – | – | – | 86 | 86 | 89 | 89 | 0 |
FA** | 588 | 627 | 640 | 685 | 675 | 706 | 769 | 644 | –125 |
Totalt | 3 550 | 3 642 | 3 615 | 3 608 | 3 590 | 3 854 | 4 068 | 3 723 | –345 |
Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 4 november 2010 (se bilaga 1.1), bet. 2009/10:KU10 s. 10.
Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. För uppgifter om antalet tjänstgörande per departement före 2003, se bet. 2001/02:KU10 s. 8 och 2008/09:KU10 s. 9.
* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och Kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare Utbildningsdepartementet (U). Uppgifterna för 2005 och 2006 avser det sammanslagna departementet. Den 1 januari 2007 bildades på nytt två olika departement, Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet.
** Under FA redovisas även tjänstgörande i det särskilt uppsatta sekretariatet för EU-möten i Sverige 2009. Vid sekretariatet uppgick i september 2009 antalet tjänstgörande till 91 (bet. 2009/10:KU10 s. 10).
Inte på något departement har antalet tjänstgörande ökat nämnvärt.
Politiskt tillsatta tjänstemän
Med politiskt tillsatta tjänstemän avses
– politiskt sakkunniga i Regeringskansliet, såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet,
– statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp.
Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän.
I september 2010 var antalet politiskt tillsatta tjänstemän 176, vilket framgår av tabell 1.3. Av dessa var 34 statssekreterare.
Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2010
År | Politiskt tillsatta tjänstemän | varav statssekreterare | Statsråd inkl. statsministern |
2000 | 136 | 24 | 17 |
2001 | 146 | 25 | 20 |
2002 | 145 | 25 | 20 |
2003 | 172 | 27 | 22 |
2004 | 167 | 27 | 23 |
2005 | 181 | 30 | 22 |
2006 | 190 | 28 | 22 |
2007 | 161 | 33 | 22 |
2008 | 173 | 34 | 22 |
2009 | 177 | 34 | 22 |
2010 | 176 | 34 | 21 |
Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 4 november 2010 (se bilaga 1.1), bet. 2009/10:KU10 s. 11.
Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. För motsvarande uppgifter för tiden före 2000 hänvisas till betänkande 2001/02:KU10 s. 9.
Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. Jämfört med 2009 är antalet 2010 i stort sett oförändrat.
En viss statssekreterarbefattning
Den 7 oktober 2010 utsåg regeringen Per Schlingmann till statssekreterare i Statsrådsberedningen med ansvar för kommunikation. Enligt ett pressmeddelande publicerat samma dag på regeringens webbplats kommer Schlingmann att ansvara för statsministerns och regeringens samlade kommunikationsstrategi. Arbetet omfattar budskap och former för kommunikation av regeringens beslut och reformer. I uppdraget ingår hur kommunikationen kan präglas av ett framtidsperspektiv samt hur regeringen i ännu högre grad kan vara delaktig i samhällsdebatten och öka dialogen med allmänheten.
Utskottet ställde genom en skrivelse den 14 oktober 2010 vissa frågor med anledning av den nämnda statssekreterartjänsten. I Statsrådsberedningens promemoria av den 4 november 2010 anförs som svar att statssekreterarna är chefstjänstemän i departementen (bilaga 1.1). Deras huvudsakliga uppgift är att närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet leda arbetet i departementet, se 23 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Några ytterligare generella tjänstebeskrivningar för statssekreterarna finns inte i instruktionen eller arbetsordningen för Regeringskansliet. Den här aktuelle statssekreteraren skiljer på denna punkt sig inte från övriga statssekreterare. Endast i vissa fall har det närmare reglerats vilka arbetsuppgifter en viss statssekreterare har, t.ex. när det gäller den statssekreterare som benämns statsministerns statssekretare.
Vidare framhålls i promemorian statsministerns och regeringens vidsträckta möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen. Ett viktigt skäl för detta har ansetts vara behovet av att kunna anpassa regeringens arbetsformer efter vad som är lämpligt för olika typer av regeringar (jfr t.ex. bet. 1996/97:KU1 s. 15 f.). I promemorian anförs även bl.a. att Regeringskansliet enligt 1 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Vad gäller Statsrådsberedningens ansvarsområde anförs att förvaltningsärenden som rör Regeringskansliet hör till detta.
Genom en skrivelse den 11 november 2010 begärde utskottet svar på vissa kompletterande frågor. Som svar på dessa anförs i Statsrådsberedningens promemoria av den 25 november 2010 att det i chefstjänstemännens i Statsrådsberedningens arbetsuppgifter ingår att stödja statsministern i alla statsministerns roller, inklusive rollen som myndighetschef (bilaga 1.3). Detta gäller även för den aktuelle statssekreteraren. De uppgifter som utförs av denne skiljer sig således inte från de uppgifter som andra statssekreterare i Statsrådsberedningen utför. I ansvaret ingår bl.a. att samordna det arbete som bedrivs av departementens press- och informationsfunktioner.
Den 2 december 2010 begärde utskottet svar på ytterligare kompletterande frågor om den aktuella statssekreterartjänsten. Som svar på dessa anförs i Statsrådsberedningens promemoria av den 9 december 2010 bl.a. att Statsrådsberedningen leder och samordnar arbetet i Regeringskansliet (bilaga 1.4). Den samordning som faller under den aktuelle statssekreterarens ansvarsområde är bara en av flera samordnande funktioner som finns inom Statsrådsberedningen. Statsrådsberedningens samordningsansvar innebär inte att tjänstemän i Statsrådsberedningen generellt har en överordnad beslutanderätt i förhållande till andra departement.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har tidigare noterat att Regeringskansliet ökat sin personalstyrka. Ökningen har varit mer eller mindre kontinuerlig. Likaså har kostnaderna för Regeringskansliet ökat kontinuerligt. Inför ordförandeskapet i EU 2009 gjordes särskilda förstärkningar av personalstyrkan, vilket innebar att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet då var det största hittills. Under det senaste året har dock antalet minskat och det är nu mindre än vid tiden före ordförandeskapet. Utskottet uttalade i förra årets granskning att en successiv minskning av antalet tjänstgörande borde kunna förväntas under 2010, när arbetet med ordförandeskapet avvecklas (bet. 2009/10:KU10 s. 13). Utskottet kan nu konstatera att så skett.
Utskottet vill i sammanhanget också framhålla den betydelse ett väl fungerande regeringskansli har för regeringens möjlighet att utöva regeringsmakten. I grunden består Regeringskansliets uppgift i att bereda regeringsärenden och i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet, vilket fr.o.m. 2011 även fastslås i regeringsformen (bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21–22). Regeringen har getts stor frihet att själv organisera Regeringskansliets verksamhet. Utskottet utgår ifrån att regeringen när den inrättar en tjänst i Regeringskansliet inte utnyttjar denna frihet på ett sätt som innebär att de arbetsuppgifter tjänsten innefattar ligger utanför Regeringskansliets föreskrivna uppgift. När det gäller den ovan nämnda statssekreterartjänsten anser utskottet att det än så länge har gått för kort tid för att kunna bedöma innehållet i de arbetsuppgifter som tjänsten innefattar.
2 Regeringsprotokollen
Ärendet
Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträdena, konseljprotokoll och statsministerns protokoll under perioden januari–december 2009. Vidare har underprotokoll (serie A och B) för Försvarsdepartementet och Utrikesdepartementet samt underprotokoll (serie A) för Miljödepartementet gåtts igenom för samma period.
Genomgången av huvudprotokollen, B-protokollen, konseljprotokollen och statsministerns protokoll har inte visat några formella brister. Vid granskningen av regeringens underprotokoll (serie A) för Utrikesdepartementet har en formell brist uppmärksammats. Under rubriken Formell granskning av regeringsprotokollen behandlas frågan om justering av protokoll.
Härutöver redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Underlaget för denna utgörs av en sammanställning, som översänts från Statsrådsberedningen, av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2009, bilaga 2.1.
Inom ramen för protokollsgranskningen har utskottet även uppmärksammat regeringsbeslut om utbetalning av skadestånds- och ersättningsbelopp efter dom av Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen). Till grund för granskningen i denna del har legat bl.a. en promemoria från Utrikesdepartementet, bilaga 2.2.
Statistik över regeringsärenden
Antalet ärenden som avgjordes vid regeringssammanträden uppgick 2009 till 6 395. Det innebär en minskning med 577 ärenden jämfört med året dessförinnan, då antalet var 6 972. Den största minskningen jämfört med 2008 avsåg anställningsärenden, som minskade med 293 från 1 579 till 1 286. Antalet dispensärenden och övriga partsärenden minskade med 143 från 1 446 till 1 303, vilket är en fortsatt minskning jämfört med perioden 2007–2008. Ärenden om propositioner ökade mest, 19 fler jämfört med 2008.
Utvecklingen för samtliga ärendegrupper under 2009 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1. Den sammantagna utvecklingen sedan 1988 framgår av nedanstående tabell.
Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden
År | Antal |
|
1988 | 20 279 |
|
1989 | 19 293 |
|
1990 | 20 650 |
|
1991 | 21 394 |
|
1992 | 13 990 |
|
1993 | 13 992 |
|
1994 | 12 981 |
|
1995 | 11 691 |
|
1996 | 10 241 |
|
1997 | 9 373 |
|
1998 | 9 946 |
|
1999 | 9 007 |
|
2000 | 8 272 |
|
2001 | 10 521 |
|
2002 | 9 548 |
|
2003 | 7 934 |
|
2004 | 7 615 |
|
2005 | 7 529 |
|
2006 | 7 900 |
|
2007 | 6 952 |
|
2008 | 6 972 |
|
2009 | 6 395 |
|
Formell granskning av regeringsprotokoll
Justering av protokoll
För ett underprotokoll (serie A) från Utrikesdepartementet saknas en underskrift av statsråd. Vid regeringssammanträdet den 17 juni 2009 fattade regeringen beslut i två ärenden om att Sverige skulle ansöka om intervention i mål vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt. Föredragande statsråd i dessa ärenden var Cecilia Malmström. Hennes underskrift saknas på underprotokollet.
Gällande regler
Enligt 7 kap. 6 § regeringsformen förs vid regeringssammanträde protokoll. Närmare bestämmelser om protokollföring finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Protokoll vid regeringssammanträde förs som huvudprotokoll och underprotokoll (10 §). Huvudprotokoll ska innehålla uppgifter om närvarande statsråd, om ordförande och om protokollförare samt en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet med uppgift om föredragande statsråd (11 §). Underprotokollen förs för varje departement och i två serier, A och B. Den senare omfattar beslut i ärenden där handlingarnas innehåll helt eller delvis omfattas respektive kan omfattas av sekretess (10 § andra stycket).
Varje föredragande justerar underprotokoll, och i vissa närmare angivna fall huvudprotokoll, för de ärenden som han eller hon föredragit (16 §).
Regeringsbeslut om utbetalning av skadestånds- och ersättningsbelopp efter dom av Europadomstolen.
Som svar på frågor från utskottet har den 4 november 2010 översänts en promemoria upprättad inom Utrikesdepartementet (bilaga 2.2). Av promemorian framgår bl.a. att praxis och föreskrifter för omvandling av utdömt skadestånds- och ersättningsbelopp till svenska kronor följer av Europadomstolens domar. Av domarna har framgått att betalning ska ske inom tre månader från den dag då domen vinner laga kraft, vilket också har skett. Vidare anges i promemorian att Europarådets ministerkommitté övervakar att betalning skett i enlighet med domen och att regeringen informerar ministerkommittén om datum för utbetalning och vilket belopp som betalas ut i svenska kronor.
Utskottets ställningstagande
Granskningen av här genomgångna regeringsprotokoll har inte gett anledning till något uttalande av utskottet.
3 Vissa förvaltningsärenden
Ärendet
Som ett led i utskottets granskning går utskottet varje riksmöte igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett vissa överklagandeärenden där beslut fattats av regeringen under 2009 och som handlagts inom Näringsdepartementet.
Fråga är om totalt 22 förvaltningsärenden av skilda och mer sällan förekommande slag. Siffrorna inom parentes avser antal ärenden. Överklagandena gäller Bergmästarens beslut om bearbetningskoncession (4), en länsstyrelses beslut om återkallelse av en bearbetningskoncession (2) och om godkännande av en efterbehandlingsplan för energitorvtäkt (1).
Några ärenden gäller överklagande av en länsstyrelses beslut om trafikreglering av en anslutningsväg från en fastighet (1) och om avspärrning av en enskild vägs anslutning till allmän väg (2). Vidare gäller ett antal ärenden överklagande av en länsstyrelses beslut angående framställan om en busshållsplats (1), uppsättning av flaggstänger utmed en väg (1) och om uppsättning av en informationstavla (1).
Ett antal ärenden gäller överklagande av olika beslut av Vägverket: beslut om framställning om förändring till allmän väg av en enskild väg (2) och indragning från allmänt underhåll av väg (5). Ett ärende gäller överklagande av Vägverkets beslut om att ändra en färjas stationeringsort och ett annat gäller Vägverkets beslut om framställning av förändring av en kommunal båtled.
I flertalet fall har regeringen avslagit överklagandet eller inte funnit anledning att ta upp ärendet till prövning. I tre ärenden upphävde regeringen Vägverkets beslut, och i ett ärende upphävde regeringen – med ändring av länsstyrelsens beslut – väghållningsmyndighetens beslut.
Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärendena och en promemoria upprättad inom Näringsdepartementet, bilaga 3.1.
Utredning i ärendet
Gällande ordning
Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att även regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken, Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet, Ds 1998:39 s. 14). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Konstitutionsutskottet prövar årligen i sin granskning att förvaltningsärenden hos regeringen handläggs i enlighet med gällande förvaltningsrättsliga principer.
Vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden kommer till uttryck i 7 § förvaltningslagen (1986:223). Ett allmänt krav som uppställs i 7 § är att handläggningen av varje ärende där någon enskild är part ska vara så enkel, snabb och billig som möjlig utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen ska myndigheten beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med den att göra.
I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få ta del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Enligt bestämmelsen har en sökande, klagande eller annan part rätt att få ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den s.k. kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt denna bestämmelse får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett, bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet även avstå från att kommunicera med en part om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om ärendet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.
Enligt 15 § förvaltningslagen ska uppgifter som myndigheter får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot en enskild. I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom myndigheten avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand.
Vid granskningen av regeringens handläggning av överklagandeärenden har prövats om dessa ärenden handlagts i enlighet med de förvaltningsrättsliga principerna.
Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen
Vid genomgången av ärendena har följande iakttagelser gjorts. I 4 av de 22 ärendena har den totala handläggningstiden varit mycket lång. En översikt över de olika ärendenas handläggning och totala handläggningstider återfinns i bilaga 3.2.
I detta sammanhang kan särskilt noteras två ärenden där beslut har meddelats först efter åtta år (N2001/11811/TR och N2001/11812/TR). Båda dessa ärenden gäller överklagande av Vägverkets beslut om indragning från allmänt underhåll av en väg i Tjörns kommun. Vidare kan ett ärende där beslut meddelats efter fem år nämnas (N2004/10118/TR). Detta ärende gäller överklagande av Vägverkets beslut om framställning av förändring av en kommunal båtled i Tjörns kommun.
I ett annat ärende, som gäller överklagande av Vägverkets beslut om framställning om förändring till allmän väg av en enskild väg, meddelades beslut först efter drygt fyra år (N2005/8173/IR). I ytterligare två ärenden är handläggningstiden närmare två och ett halvt år. Det ena ärendet gäller överklagande av ett beslut fattat av länsstyrelsen om återkallelse av en bearbetningskoncession av torv (N2007/139/E). Det andra ärendet gäller överklagande av ett beslut av länsstyrelsen om trafikreglering av en anslutningsväg från en fastighet (N2007/4793/IR). I tre ärenden är handläggningstiden omkring två år (N2007/1137/IR, N2007/4164/TR och N2007/4992/TR). Dessa ärenden gäller i tur och ordning överklaganden av beslut av länsstyrelsen om framställan om en busshållsplats, beslut av Vägverket om framställning om förändring till allmän väg av en enskild väg respektive beslut om indragning från allmänt underhåll av väg.
Vid genomgången har även noterats att vissa handlingar verkar saknas i akten i ett ärende (N2008/4536/IR). Det gäller ett yttrande från länsstyrelsen och en skrivelse från Vägverket. Ärendet gäller överklagande av ett beslut av länsstyrelsen om avspärrning av en enskild vägs anslutning till allmän väg.
Promemoria
Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor:
– Vad är skälet till att handläggningstiden för vissa ärenden, enligt vad som redogjorts för ovan, har varit så lång?
– Finns det något mål för hur lång den genomsnittliga handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden?
– Vilka kommentarer i övrigt föranleder de i promemorian och bilagan gjorda iakttagelserna?
Som svar har den 23 november 2010 översänts en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria (bilaga 3.1). I svaret framhålls att tre av ärendena (N2001/11811/TR, N2001/11812/TR och N2004/10118/TR) har nära koppling till varandra och därför avgjordes samtidigt. När två av dessa ärenden om indragning av allmän väg kom in till Regeringskansliet pågick beredningen av en sedan länge efterfrågad översyn av frågan om gränsdragningen för väghållningsansvaret med den s.k. Brevutredningens betänkande Enskild eller allmän väg (SOU 2001:67) som grund. Kommunikationen mellan öar och fastlandet behandlades i betänkandet, och utredningens förslag gick i riktning mot ett ökat statligt engagemang. I svaret anförs att eftersom en indragning av allmänna vägar skulle påverka bedömningen av förbindelserna mot fastlandet i en för öborna negativ riktning gjordes bedömningen att det fanns anledning att avvakta beredningen av utredningens förslag innan de aktuella ärendena avgjordes.
Det tredje av dessa ärenden, i vilket Tjörns kommun överklagat Vägverkets beslut att avslå kommunens framställan om att förändra Tjörns kommunala båtleder till allmänna, kom in i december 2004. Av svaret framgår bl.a. att regeringen redovisade sin syn på principiella frågeställningar kring enskilda färjor i en proposition 2005/06. Vidare framgår att regeringen i januari 2006 hade utsett förre talmannen Thage G Peterson till förhandlingsman och kontaktperson i bl.a. frågor om överföring av huvudmannaskap för vissa färjeleder. Uppdraget bedömdes ha inverkan på beredningen av bl.a. de nu aktuella indragnings- och förändringsärendena, och därför avvaktades redovisningen av detta uppdrag. Uppdraget redovisades i mars 2007, men redovisningen gav inte någon ledning i fråga om det nu aktuella ärendet om båtleder. Näringsdepartementet begärde då en komplettering av Vägverket i form av ett uppdaterat faktaunderlag och en översikt av samtliga förbindelser till öar längs västkusten. Efter att Tjörns kommun yttrat sig över kompletteringen bereddes de tre ärendena slutligt i Regeringskansliet.
När det gäller fyra ärenden om överklagande av Vägverkets beslut i fråga om förändring till allmän väg av en enskild väg och om ansökan att förändra en enskild väg till allmän, om överklagande av länsstyrelsens beslut om anslutning av en utfart till en allmän väg och överklagande av Vägverkets beslut om indragning av allmänt underhåll av en väg (N2005/8173/IR, N2007/4164/TR, N2007/4793/IR och N2007/4992/TR) anförs att situationen på de enheter som beredde ärendena under en period var sådan att beredningen drog ut på tiden. I syfte att råda bot på detta tillfördes enheterna tillfälliga handläggarresurser under 2009. I svaret framhålls också att i ärenden där Vägverket har beslutat att dra in en väg från allmänt underhåll står det allmänna för underhållet till dess att frågan slutligt prövas av regeringen.
Enligt svaret tog ärendet om överklagandet av länsstyrelsens beslut om återkallelse av en bearbetningskoncession av torv (N2007/139/E) längre tid än normalt på grund av skifte av handläggare, att sakfrågan var komplicerad och att regeringen aldrig tidigare behövt ta ställning till någon liknande fråga.
I ärendet om överklagande av länsstyrelsens beslut om framställan av en busshållplats (N2007/1137/IR) framhålls att den processuella frågan, men även sakfrågan, var relativt komplicerad. Handläggningen innefattade förutom sedvanlig kommunikation med klaganden, även en remiss till Vägverket. Med hänsyn härtill och med anledning av att regeringen sällan haft anledning att ta ställning till någon liknande fråga tog handläggningen längre tid än normalt.
Slutligen anförs i svaret att Näringsdepartementets ambition är att handläggningen ska bli så kort som möjlig, men något mera exakt mål för hur lång handläggningen bör vara finns inte.
Utskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar att handläggningstiden i flera av de granskade ärendena har varit mycket lång. Det är inte tillfredsställande med så långa handläggningstider i överklagandeärenden. I flera av ärendena synes lång tid ha gått utan att några handläggningsåtgärder över huvud taget vidtagits. Utskottet noterar att vissa åtgärder för att förkorta handläggningstiderna har vidtagits, men att dessa åtgärder möjligen borde ha satts in tidigare.
4 Utlämnande av allmänna handlingar
Ärendet
I ärendet granskas handläggning av regeringsärenden i vilka regeringen har tagit ställning till framställningar om utfående av allmänna handlingar. De akter som granskas avser ärenden där framställning gjorts till Utrikesdepartementet (UD) och Försvarsdepartementet, i vilka regeringsbeslut fattats under 2009. (Framställningar som avgjorts på tjänstemannanivå ingår inte i granskningen.)
Utredning i ärendet
Gällande regler m.m.
Allmänna handlingar
Rätt att ta del av allmänna handlingar
Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Med allmän handling förstås, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.
Enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF anses en upptagning som avses i första stycket förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.
En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock, enligt tredje stycket, inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.
Inkommen till en myndighet anses en handling, enligt 2 kap. 6 § TF, vara när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.
Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.
Om det rör sig om ett register eller annan förteckning som förs fortlöpande anses handlingen enligt andra stycket upprättad när den har färdigställts för anteckning eller införing.
Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till
– rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation
– rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik
– myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn
– intresset att förebygga eller beivra brott
– det allmännas ekonomiska intresse
– skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden
– intresset att bevara djur- eller växtart.
Utlämnande av allmänna handlingar
Allmän handling som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen, så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Det sagda framgår av 2 kap. 12 § TF.
Av 12 kap. 13 § framgår bl.a. att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt.
Begäran att få ta del av en allmän handling ska, enligt 2 kap. 14 § TF, göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Enligt andra stycket prövas en fråga om utlämnande av en allmän handling av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet.
Om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska lämnas ut om den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen och den enskilde begär det. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning m.m. Detta stadgas i 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.
Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet prövas, enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall eller om sökanden begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller – när det gäller handlingar hos Regeringskansliets förvaltningsavdelning – av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning.
Talan mot beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen. Det framgår av 2 kap. 15 § första stycket TF. Beslut av regeringen får, enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL, inte överklagas.
Några JO-uttalanden om handläggning av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar
Riksdagens ombudsmän, eller Justiteombudsmännen (JO), prövar årligen flera ärenden som gäller hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar.
I ett flertal beslut har JO uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas redan samma dag som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.
En del av JO:s beslut om hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar har gällt hantering av framställningar som gjorts hos Regeringskansliet. Eftersom regeringen inte står under JO:s tillsyn gäller JO:s prövning handläggningen innan ett ärende överlämnats till statsråds eller regeringens prövning (se JO:s beslut 2009-02-04, dnr 611-2008, 2009-03-27, dnr 342-2008 och 3415-2008).
I fråga om fall där ett visst dröjsmål är ofrånkomligt därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material kan det enligt JO många gånger vara lämpligt att, allteftersom sekretessprövningen är klar, lämna besked i utlämnandefrågan samt i förekommande fall expediera de prövade handlingarna till beställaren. I ett sådant ärende har Försvarsdepartementet uppgett att skadebedömningen måste ske med utgångspunkt i att information kan utvinnas genom s.k. pusselläggning. JO fann inte skäl att ifrågasätta att ett sådant synsätt varit motiverat i det ärendet (beslut 2010-05-28, dnr 1261-2010). Vidare fann JO att ett visst dröjsmål hade kunnat godtas mot bakgrund av att det rörde sig om ett omfattande material som enligt den bedömning som Försvarsmakten gjort, vilken det inte ankom på JO att överpröva, bestod av handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. En handläggningstid om drygt nio månader ansåg JO emellertid vara fullständigt oacceptabel.
I ett annat ärende (beslut 2009-02-04, dnr 611-2008) framgick det att man, avseende en inte ringa del av de handlingar som begärdes ut, gjorde bedömningen att handlingarna inte förvarades hos Regeringskansliet. Bedömningen i denna del torde, anför JO i beslutet, ha varit relativt okomplicerad och torde i utredningshänseende endast ha påkallat en kontroll om några av dessa handlingar inkommit till departementet. Om begäran endast hade avsett dessa handlingar borde besked därför ha lämnats i nära anslutning till att begäran kom in till departementet. Det hade varit lämpligt om den person som begärt ut handlingarna hade fått besked i denna del redan när departementet gjort sin bedömning och inte vid den avsevärt senare tidpunkt som blivit fallet. Utöver detta kunde JO konstatera att begäran om utfående av handlingar varit omfattande och att delar av den hade krävt genomgång och sekretessprövning av ett stort material. Även med beaktande av detta hade Regeringskansliet, enligt JO, inte redovisat några omständigheter som motiverade att besked i utlämningsfrågan hade dröjt i mer än fyra månader.
I ett beslut 2010-02-12 (dnr 2226-2009) sade sig JO visserligen ha förståelse för det som departementet anfört i sitt yttrande, nämligen att det i ärenden av det aktuella slaget kan krävas en noggrann och grannlaga sekretessprövning innan ett besked i utlämnandefrågan kan ges. Att så är fallet är likväl inte ett godtagbart skäl för att, såsom hade skett, under drygt fem veckor underlåta att på något vis besvara en förfrågan, anförde JO.
JO:s beslut 2009-03-27 (dnr 342-2008 och 3415-2008) gällde bl.a. Regeringskansliets hantering av en journalists begäran att få ut de s.k. tsunamibanden. Samma dag som den skriftliga begäran som JO utgick ifrån inkom till Regeringskansliets förvaltningsavdelning, den 13 oktober 2006, tillsändes journalisten en skrivelse som undertecknats av chefsjuristen vid Regeringskansliets förvaltningsavdelning i vilken denne uppgav att materialet på banden var omfattande, att Regeringskansliet senare skulle kunna ta ställning till hans begäran under förutsättning att materialet var i läsbart skick samt att detta kunde ta minst ett par veckor. Det dröjde nio månader innan journalisten fick besked i form av regeringens avslagsbeslut. – JO fann att Regeringskansliets förvaltningsavdelning borde ha kunnat pröva journalistens begäran när det var möjligt att ta del av bandens innehåll och hindret beträffande läsbarhet således var undanröjt, senast vid slutet av 2006.
I frånvaro av andra upplysningar utgick JO från att ärendet överlämnades till regeringen i anslutning till att begäran överfördes till Statsrådsberedningen den 5 juni 2007. (Ärendets hantering därefter omfattas inte av JO:s tillsyn.) JO framhåller att avgörande för hans bedömning är inte huruvida sökanden borde ha fått del av några handlingar och i så fall vilka utan att han berövades sin grundlagsenliga rätt att få sin begäran prövad inom den tidsram som TF anger. Oavsett hur man betraktar innehållet på banden är det nämligen enligt JO uppenbart att Regeringskansliet enligt TF:s regler borde ha tagit ställning till journalistens begäran långt tidigare än som skedde. JO fann att handläggningen därför förtjänade allvarlig kritik.
Samrådsformer i Regeringskansliet
Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden ska det, enligt 13 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Enligt instruktionens 15 § ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.
I promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet (PM 1997:4, rev. 2002-02-06) framhålls att genom olika former av samråd i Regeringskansliet (gemensam beredning, allmän beredning, lunchberedning och delning) säkerställs att principerna om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar.
Som huvudregel gäller, enligt PM 1997:4, att den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. I promemorian uttalas vidare bl.a. följande. Den gemensamma beredningen ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Hur samrådet rent praktiskt ska äga rum – om det ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. – får avgöras från fall till fall. Det får inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits. I promemorian utpekas vissa fasta ärendegrupper där gemensam beredning ska ske. En sådan grupp är ärenden som rör offentlighet och sekretess, vilka ska beredas med Justitiedepartementet.
När det gäller meningsskiljaktigheter betonas i PM 1997:4 att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla parter är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvariga tjänstemännen måste diskussionerna därför föras upp på en politisk nivå. I sista hand får saken avgöras vid allmän beredning.
I Gula boken Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39 s. 15–16) framhålls att handläggaren tidigt särskilt bör tänka på vilka kontakter som behöver tas med andra departement innan ett ärende kan avgöras och när sådana kontakter bör tas i beredningsarbetet för att de andra departementen ska kunna medverka i beredningen på bästa sätt.
Tidigare granskningar
Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av hanteringen i Regeringskansliet av framställningar om utfående av allmänna handlingar. Nämnas kan att utskottet hösten 1998 genomförde en granskning som gällde regeringens och Regeringskansliets hantering av allmänna handlingar som berör Sveriges förhållande till EU. Utskottet uttalade där bl.a. att Regeringskansliet då syntes lämna ut fler handlingar än tidigare (bet. 1998/99:KU10 s. 37).
När det gäller tidsaspekten uttalade sig utskottet våren 2003, i samband med sin granskning av statsrådets och chefen för Näringsdepartementets handläggning av vissa frågor rörande statens ägande i SJ AB m.m., om huruvida regeringen enligt bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF varit tillräckligt skyndsam vid utlämnande av allmänna handlingar i två ärenden. Utskottet uttalade följande (bet. 2003/04:KU20 s. 134 f.).
I fråga om SJ AB har regeringen den 6 februari 2003 fattat ett beslut om att inte lämna ut vissa handlingar, där begäran om utlämnande av handlingar kom in den 12 december 2002. De dokument som var offentliga skickades till den som begärt dem den 14 januari 2003. Näringsdepartementet har dock uppgett att offentliga handlingar fanns tillgängliga hos Regeringskansliet redan före jul. När det gäller det sistnämnda har utskottet inte tagit del av den aktuella begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Om begäran rörde att få ta del av handlingar genom kopia, borde de mot bakgrund av kravet på skyndsamhet ha tillhandahållits den som begärde att få ut dem redan i december 2002, då de konstaterades vara offentliga, och inte först i januari 2003.
Vad gäller att regeringen inte förrän den 6 februari 2003 beslutade att övriga handlingar i ärendet om SJ AB inte skulle lämnas ut, har från Näringsdepartementets sida uppgetts att detta material var mycket omfattande och innehöll affärsekonomiskt känsliga uppgifter som krävde en noggrann beredning av vad som skulle kunna lämnas ut. Utskottet vill härvid framhålla att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § TF innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar skall behandlas med förtur. Inga obehöriga dröjsmål får således förekomma. Granskningen föranleder i denna del inget ytterligare uttalande från utskottets sida.
Vad gäller tidsåtgång för att lämna ut allmänna handlingar i ärendet rörande Teracom AB framgår av Näringsdepartementets redovisning att det har varit fråga om ett fåtal dagar i de flesta fall, men i några fall närmare två veckor. Utskottet vill härvid hänvisa till vad som anförts ovan om innebörden av kravet på skyndsamhet. Granskningen föranleder i denna del inget ytterligare uttalande från utskottets sida.
Vidare uttalade utskottet hösten 2010 följande när det gäller tidsaspekten (bet. 2009/10:KU10 s. 18).
Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning, och för att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Det kan visserligen i det enskilda fallet vara nödvändigt med ett visst dröjsmål för att exempelvis utreda huruvida det finns någon sekretessgrund. En tidsutdräkt om sju veckor är emellertid för lång. Att det kollektiva beslutsfattandet i regeringen förutsätter gemensam beredning mellan olika departement förändrar inte detta förhållande.
Genomgång av ärenden i Utrikes- och Försvarsdepartementen
I ärendet har en genomgång gjorts av akter från Utrikesdepartementet (UD) och Försvarsdepartementet som avser de regeringsbeslut vilka fattats under 2009 och som gäller utlämnande av allmän handling. Genomgången har i första hand inriktats på tidsåtgång, handläggningens gång och orsaker till tidsåtgång.
Tabeller med redovisning finns i bilaga 4.1 i fråga om UD och bilaga 4.2 i fråga om Försvarsdepartementet. Redovisningen av tidsåtgång utgår från vidhållande i UD:s ärenden, sedan framställningen helt eller delvis avslagits på tjänstemannanivå. I framställningarna till Förvarsdepartementet har sökanden i regel redan i den ursprungliga framställningen begärt prövning av utlämnande även av hemligstämplade uppgifter i den handling eller de handlingar som begärts ut, varför tidsåtgången i dessa ärenden räknas från inkomsttidpunkten.
I de nedan följande avsnitten redovisas vissa iakttagelser som gjorts vid genomgången av akterna.
Framställningar till Utrikesdepartementet
Av akterna framgår när beredning ägt rum med föredragande statsråd, men i övrigt går inte att utläsa när och i vilken ordning olika beredningsåtgärder har vidtagits.
Vid regeringssammanträdet den 19 februari 2009 behandlades ärenden i vilka vidhållande skett den 1 september 2008 respektive den 16 november 2008.
Vid regeringssammanträdet den 13 maj 2009 behandlades ärenden i vilka vidhållande skett den 27 oktober 2008, den 19 januari 2009, den 3 mars 2009 och den 6 april 2009. På aktkappan till det ärende där vidhållande skett den 6 april, finns en anteckning som tyder på att det kan ha funnits en avsikt att anmäla ärendet till regeringssammanträdet den 7 maj 2009.
Vid regeringssammanträdet den 26 november 2009 behandlades ärenden i vilka vidhållande skett den 16 respektive den 21 september 2009. På aktkapporna till ärendena finns anteckningar som tyder på att det kan ha funnits en avsikt att anmäla ärendena till regeringssammanträdet den 15 oktober 2009.
Vid regeringssammanträdet den 17 december 2009 behandlades ärenden i vilka vidhållande skett den 21 juli 2009, den 12 och den 18 augusti 2009 samt den 17 november 2009.
Den genomsnittliga handläggningstiden för en begäran om utfående av allmän handling uppgick till 12,9 veckor från det att sökanden vidhållit sin begäran sedan den avslagits på tjänstemannanivå. Mediantiden var 11,5 veckor. Den framställning som avgjordes på kortast tid tog 2 veckor, och den som avgjordes på längst tid tog 28 veckor från sökandens vidhållande.
Framställningar till Försvarsdepartementet
Av akterna från Försvarsdepartementet framgår i större utsträckning än i akterna från UD handläggningens gång i ärendena. Hemligstämplade handlingar i akterna har dock inte omfattats av genomgången; uppgifterna i denna promemoria bör därför inte uppfattas ge en fullständig bild av handläggningen. Vissa drag kan dock urskiljas.
I de ärenden där remiss sänds till Försvarsmakten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet, tar det ofta omkring en vecka innan remissen sänds (se t.ex. Fö2009/772/RS, Fö2009/992/RS och Fö/2009/2265/RS), ibland omkring två veckor (Fö2009/2144/RS, Fö2009/1884/RS) även om det i vissa fall gått på en eller två dagar (se t.ex. Fö/2008/3599/RS och Fö2008/3622/RS). Det finns även fall där det tagit betydligt längre tid (tre veckor i Fö2008/3146/RS, fyra månader och tre veckor i Fö2008/1530/RS och Fö2008/1529/RS samt sex veckor i Fö2009/392/RS).
När ett ärende gått på remiss till en myndighet ger akterna intryck av att myndighetens svar ofta inväntas innan någon vidare beredningsåtgärd vidtas (se t.ex. Fö2008/3146/RS, Fö2008/3599/RS, Fö2008/3622/RS, Fö2008/3240/RS, Fö2008/3693/RS, Fö2009/53/RS, Fö2009/1529/RS). När myndighetens svar inkommit går det ofta flera dagar innan nästa åtgärd finns antecknad i akten (se t.ex. Fö2009/544/RS, Fö2008/3642/RS, Fö2009/706/RS, Fö2009/741/RS, Fö2009/392/RS). Denna nästa åtgärd innebär ofta att handlingar sänds till UD för granskning. Handläggningen inom UD synes ibland kunna ta flera veckor i anspråk (se t.ex. Fö2008/3146/RS, Fö2008/3240/RS, Fö2008/3693/RS, Fö2008/3642/RS). Därefter följer gemensam beredning med Justitiedepartementet.
Det finns även exempel på att handläggningen inom varje departement tar lång tid. I ärendet Fö2009/1734/RS sändes inte remiss till någon myndighet. Initialt förekom flera kontakter främst inom Försvarsdepartementet om vilka handlingar som fanns och hur man där såg på frågan om sekretess. Den 28 september 2009, vilket var en månad efter att begäran inkommit, antecknades att slutligt besked lämnats från SI- och MIL-enheterna om samtliga handlingar (om vilka delar de anser bör sekretesskyddas). Samma dag överlämnades handlingarna till UD. Efter ett flertal kontakter, där det i Försvarsdepartementets akt bl.a. vid några tillfällen antecknats att UD/SSSB ännu inte fått besked från samtliga UD-enheter, lämnades den 28 oktober 2009 besked om UD:s bedömning. Gemensam beredning med UD ägde rum genom e-postväxling den 2 november. Därefter kontaktade en tjänsteman på UD Försvarsdepartementet den 3 november och förklarade att UD även ville utrikessekretessbelägga vissa närmare angivna uppgifter i en handling. (Beslut fattades vid regeringssammanträdet den 12 november 2009, elva veckor efter det att framställningen inkommit.)
Ofta går det mer än en vecka från det att den gemensamma beredningen synes ha avslutats till dess att regeringen fattar beslut (se t.ex. Fö2008/2996/RS, Fö2008/3665/RS, Fö2009/53/RS).
I några ärenden ger akten – utan att någon granskning gjorts av de aktuella dokumenten – intryck av att ärendet i någon eller några delar skulle ha kunnat avgöras genom delbeslut före det regeringsbeslut som fattades (Fö2009/1734/RS, Fö2009/1340/RS).
Den genomsnittliga handläggningstiden från det att en begäran om utfående av allmän handling kom in till Försvarsdepartementet uppgick till 8,44 veckor. Mediantiden var 6 veckor. (Sökandena har i regel förutsatt att handlingen eller handlingarna som begärs kan innehålla hemligstämplade uppgifter, och begäran om utfående även av dessa uppgifter framförs i regel i den ursprungliga framställningen.) Den framställning som avgjordes på kortast tid tog 1 vecka att avgöra (den kom in när ett annat ärende om utfående av samma handling var färdigberett) och de som avgjordes på näst kortast tid tog 3 veckor. De framställningar som tog längst tid i anspråk tog 40 veckor från att begäran kom in.
Promemorior från Regeringskansliet
Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt vissa uppgifter med anledning av de gjorda iakttagelserna. Som svar har den 4 och den 25 november 2010 översänts promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen, som delvis bygger på underlag från UD och Försvarsdepartementet (bilaga 4.3–4). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande.
Föreskrifter eller andra instruktioner för hantering av framställningar om utfående av allmänna handlingar inom Regeringskansliet, utöver TF och instruktionen för Regeringskansliet
Utöver TF och instruktionen för Regeringskansliet gäller, enligt promemorian den 4 november 2010, inte några generella bestämmelser för handläggning inom Regeringskansliet av framställningar om utfående av allmänna handlingar. Nyanställda medarbetare i Regeringskansliet genomgår utbildning om arbetet i Regeringskansliet. I utbildningen finns avsnitt som rör regelverket kring offentlighet och sekretess, däribland bl.a. hur framställningar om att få ta del av allmänna handlingar eller uppgifter ur sådana handlingar bör handläggas.
Det finns inte några särskilda föreskrifter eller andra instruktioner för hur samrådet mellan berörda enheter eller departement ska ske, med hänsyn till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om skyndsamhet m.m. (2 kap. 12–13 §§) när en framställning om utfående av allmän handling berör flera enheter inom samma departement eller flera departement. Allmänt gäller dock att det departement som enligt 13 § instruktionen för Regeringskansliet har att hantera en framställning om att få ta del av en allmän handling enligt bestämmelserna om gemensam beredning i 15 § instruktionen för Regeringskansliet ska samråda med övriga berörda statsråd. Samråd ska enligt PM 1997:4 inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Detta framgår av promemorian den 4 november 2010.
Beslut i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar
Enligt promemorian den 4 november 2010 är utgångspunkten alltid att ärenden om att få ta del av allmänna handlingar, så snart handläggningen är avslutad, ska tas upp vid nästa ordinarie regeringssammanträde. Det kan emellertid förekomma att sekretessbedömningar av ett antal handlingar som begärts ut bör göras i ett sammanhang och inte var för sig, eftersom bedömningen av en handling kan bero på vilka överväganden som görs beträffande en annan, anförs det i promemorian.
Moment i handläggningen av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar
I promemorian den 4 november 2010 framhålls att framställningarna inte sällan avser ett mycket omfattande material som det tar tid att få fram och sammanställa. Till detta kommer att det ofta är fråga om komplicerade sekretessbedömningar.
I promemorian den 25 november 2010 framhålls att eventuella synpunkter från en annan myndighet eller enhet eller ett annat departement ofta är av betydelse för den fortsatta beredningen eller för den som ombeds yttra sig, varför det ligger i sakens natur att synpunkter inte alltid lämpar sig att inhämta parallellt.
Ärenden om utlämnande av allmänna handlingar behandlas, enligt promemorian den 25 november 2010, med förtur vid prioriteringen av arbetet inom departementen. Flera av de ärenden som omfattas av granskningen utgörs av ett omfattande material där sekretessprövningen ofrånkomligen medför en tidsutdräkt.
Ärenden om utlämnanden av allmänna handlingar som handläggs inom UD innehåller i huvudsak frågor rörande tillämpningen av utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL. Beredningen av dessa ärenden förutsätter en noggrann och inte sällan grannlaga prövning av uppgifterna i de aktuella handlingarna. En felaktig bedömning kan leda till allvarliga störningar av förbindelserna med staten i fråga, framhålls det i promemorian den 25 november 2010.
Den typ av sekretess som vanligtvis är aktuell i handlingar som förvaras i Försvarsdepartementet är försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL. Även andra sekretessgrunder kan emellertid förekomma. Särskilt frågor om försvarssekretess kan ofta vara av mycket komplicerad natur och kräva noggranna överväganden. Det kan t.ex. röra sig om händelser eller förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden (viss försvarssekretess gäller i upp till 150 år, 4 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]), forskningsfrågor eller handlingar som är avfattade på främmande språk. Prövningen kan kräva särskild kompetens i olika avseenden. En felaktig bedömning i den s.k. skadeprövningen kan få mycket stora konsekvenser för den verksamhet som OSL avser att skydda. Vid en bedömning av hur lång tid handläggningen av ett visst ärende bör ta måste denna aspekt särskilt beaktas när det gäller handlingar som innehåller uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, enligt promemorian den 25 november 2010.
När bedömningen leder fram till att framställningen avser material som delvis innehåller uppgifter som omfattas av sekretess kan arbetet med att dölja dessa sekretessbelagda uppgifter (s.k. maskning) vara mycket tidskrävande, enligt promemorian den 4 november 2010. Enligt promemorian den 25 november 2010 är det inte alltid så att arbetet med att dölja sekretessbelagda uppgifter är genomfört vid tidpunkten för tjänstemannabeskedet. Tjänstemannen kan ibland i ett tidigt skede meddela sökanden att vissa uppgifter omfattas av sekretess, t.ex. för att det finns tidigare regeringsbeslut i liknande ärenden rörande andra dokument. Om sökanden då begär myndighetens beslut i frågan kan arbetet med att dölja de sekretessbelagda uppgifterna påverka handläggningstiden fram till regeringsbeslut.
Utskottets ställningstagande
Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning. För att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling eller en kopia av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt respektive skyndsamt (2 kap. 12–13 §§ tryckfrihetsförordningen). Det kan i enskilda fall vara nödvändigt med ett visst dröjsmål t.ex. därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.
Utskottet har tidigare uttalat att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar ska behandlas med förtur (bet. 2002/03:KU20 s. 134) och att en tidsutdräkt om sju veckor är för lång i ett ärende om utfående av en allmän handling (bet. 2009/10:KU10 s. 18).
I årets granskning visar de långa mediantiderna (drygt elva respektive sex veckor) och genomsnittliga tiderna (drygt tolv respektive drygt åtta veckor) på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Dessa avser samtliga regeringsärenden om utfående av allmänna handlingar som handlagts i UD och Försvarsdepartementet under 2009. Det sagda talar enligt utskottets mening för att det finns brister i handläggningsrutinerna. Utskottet anser att det finns anledning för Regeringskansliet att se över sina rutiner för handläggning av denna typ av ärenden.
5 Upphandling av informationstjänster och rekryteringsstöd
Ärendet
Utskottet har gått igenom dels de ramavtal som tecknats av Regeringskansliet inom områdena informations- och kommunikationstjänster samt rekryteringsstöd, dels ett urval av de beställningar (avrop) som har gjorts från dessa ramavtal under 2009 på Näringsdepartementet, Jordbruksdepartementet och Kulturdepartementet. Avsikten med genomgången har främst varit att granska ramavtalens utformning och villkor, om ramavtalens villkor har följts vid avrop samt hur avropsförfarandet har genomförts. Härutöver har en allmän administrativ granskning genomförts av dokumentationen, diarieföringen m.m. i ärendena.
Utredning i ärendet
Gällande regler
Offentlig upphandling
Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att ingå ett kontrakt eller ett ramavtal som avser exempelvis varor eller tjänster. Det grundläggande syftet med upphandlingsreglerna är att de upphandlande myndigheterna ska använda offentliga medel på bästa sätt genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på marknaden samt att alla leverantörer ska ha möjlighet att konkurrera på samma villkor.
Upphandlingslagstiftningen ställer bl.a. krav på att upphandlingar ska ske i konkurrens och att denna konkurrens ska vara transparent i den meningen att valet av leverantör ska ske i enlighet med i förväg fastställda kriterier och på ett sätt som ska kunna verifieras av utomstående. I lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad LOU, finns bestämmelser bl.a. om vilka typer av kontrakt som ska föregås av ett upphandlingsförfarande, hur ett upphandlingsförfarande ska gå till och enligt vilka kriterier den upphandlande myndigheten får göra sitt urval av leverantörer.
I korthet kan reglerna kring offentlig upphandling enligt LOU beskrivas på följande sätt. När statliga och kommunala myndigheter, liksom exempelvis beslutande församlingar i kommuner och landsting och flertalet kommunala och en del statliga bolag, ska ingå ett kontrakt om t.ex. leverans av varor eller tjänster måste alla leverantörer av den aktuella varan eller tjänsten ges möjlighet att konkurrera om kontraktet. I princip all offentlig upphandling ska annonseras, vilket innebär att intresserade leverantörer av varan eller tjänsten i fråga ska ges möjlighet att lämna ett anbud där det anges under vilka förhållanden och till vilket pris varan eller tjänsten kan erbjudas. Den upphandlande myndigheten ska därefter tilldela kontraktet till den eller de leverantörer som erbjuder det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet eller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det mest ekonomiskt fördelaktiga ska hänsyn tas till omständigheter som pris, leveranstid, miljöegenskaper, kostnadseffektivitet, estetik m.m. Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Upphandlingar ska genomföras öppet och med kommunikation, information och dokumentation. Principer om ömsesidigt erkännande och proportionalitet ska iakttas. Särskilda upphandlingsregler gäller om det aktuella kontraktsvärdet är lågt.
Ramavtal och avrop
En myndighet kan upphandla och ingå ramavtal, vilket innebär att myndigheten sluter avtal med en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt inom en viss tidsperiod. En upphandlande myndighet får sedan göra avrop (beställningar) från ramavtalet och får då bara tilldela kontrakt till en leverantör som är en ursprunglig part till ramavtalet. Önskar myndigheten gå utöver ramavtalet exempelvis genom att beställa en annan vara eller tjänst, måste den först göra en ny upphandling.
Om ett ramavtal har ingåtts med flera leverantörer, ett s.k. parallellt ramavtal, ska kontrakt som grundar sig på ramavtalet tilldelas antingen genom tillämpning av villkoren i ramavtalet som exempelvis rangordnar leverantörerna och därmed anger i vilken ordning de ska tillfrågas om intresset för ett enskilt kontrakt, eller, om sådana villkor inte är fastställda i ramavtalet, efter en s.k. förnyad konkurrensutsättning. Det senare innebär att de leverantörer som omfattas av ramavtalet bjuds in att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som anges i ramavtalet. Beställaren väljer sedan den leverantör som erbjuder det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. I ramavtalet eller förfrågningsunderlaget till upphandlingen av ramavtalet ska anges vilken grund för tilldelning av kontrakt som kommer att tillämpas vid avrop.
Äldre rätt
I äldre lagstiftning, lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, och äldre EG-direktiv från 1992 och 1993 reglerades inte ramavtal och avrop särskilt, vilket troligen berodde på att upphandling av ramavtal betraktades som sedvanlig upphandling och hanterades i enlighet med det (prop. 2006/07:128 s. 166 f.). Först i och med de nya EG-direktiven
Parallella ramavtal där samtliga villkor för avrop inte är fastställda
I ett ramavtal med flera leverantörer kan det som nämnts uttryckligen vara fastställt att köparen vid avrop ska vända sig till samtliga leverantörer som omfattas av ramavtalet med en inbjudan att komma in med en offert för det aktuella uppdrag som ska avropas (”förnyad konkurrensutsättning”). På det sättet skapas ökade förutsättningar för att kontraktet går till den leverantör som vid varje enskilt kontrakt erbjuder det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet eller det lägsta priset. Alternativt kan i ramavtalet i stället slås fast att kontrakt ska tilldelas leverantörerna enligt en i förväg fastställd rangordning. Leverantörerna rangordnas då så att den leverantör som i upphandlingen erbjudit det bästa anbudet alltid ska tillfrågas först; bara om den leverantören inte kan eller vill åta sig uppdraget ska den leverantör som erbjudit det näst bästa anbudet tillfrågas, sedan nummer tre osv.
Det har diskuterats hur man enligt äldre upphandlingslagstiftning skulle se på tillåtligheten eller lämpligheten av ramavtal där villkoren för avrop inte är fastställda men köparen ändå vänder sig direkt till en av leverantörerna för att göra ett avrop från ramavtalet. I den nu gällande LOU är detta uttryckligen förbjudet. I ett granskningsärende i konstitutionsutskottet våren 2004 (bet. 2004/05:KU20 s. 135 f.) gällde denna fråga Näringsdepartementets upphandling av ramavtal för juridiska och ekonomiska konsulttjänster och avrop från dessa. Ramavtalen innehöll varken någon fördelningsnyckel för tilldelning av avrop, såsom en rangordning av leverantörerna, eller någon precisering av uppdragens omfattning, t.ex. uppdragens längd, antalet konsulter eller uppdragets totala värde.
Utskottet begärde in ett yttrande från Nämnden för offentlig upphandling (NOU) som ansåg att ett ramavtal i vilket samtliga villkor för avrop inte är fastställda inte är ett ömsesidigt förpliktande avtal med ekonomiska villkor slutet mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer. Enskilda beställningar kan därmed per definition enligt NOU inte utgöra avrop från ramavtal utan varje beställning innebär en ny tilldelning av ett upphandlingskontrakt, som måste föregås av en upphandling i enlighet med bestämmelserna i LOU. Så hade inte skett beträffande de granskade beställningarna. NOU anförde vidare att ramavtal inte får användas endast som en lista på godkända leverantörer varvid villkoren för kontrakt i praktiken fastställs först vid de aktuella avropen. Detta stred enligt nämnden såväl mot målsättningen att åstadkomma besparingar hos den upphandlande enheten, och därmed med allmänna medel, som mot principerna om att upphandlingen ska ske under öppna och förutsebara former och om att leverantörerna ska behandlas lika och rättvist. NOU:s slutsats var att ramavtal som inte innehåller någon fördelningsnyckel för tilldelning av avropskontrakt, såsom rangordning av leverantörer, och inte någon precisering av uppdragets omfattning, inte kan sägas fastställa samtliga villkor för avrop såsom föreskrevs av den då gällande lagen. Sådana ramavtal möjliggjorde inte för Regeringskansliet att anskaffa konsulttjänsterna utan att först genomföra ett nytt upphandlingsförfarande. NOU hänvisade, till stöd för denna uppfattning till domstolsavgöranden
Med anledning av NOU:s yttrande begärde Regeringskansliet i samma ärende ett yttrande även från Statskontoret
Sammanfattningsvis konstaterade Statskontoret att rättsläget beträffande möjligheten att använda parallella ramavtal utan rangordning och utan precisering av leveransvolymer föreföll oklart utifrån en tolkning av befintlig praxis, men att det var någorlunda klart att det inte rådde ett absolut förbud. En rangordning av leverantörer i parallella ramavtal kunde dock enligt Statskontoret, alldeles oavsett eventuella legala krav, vara lämpligt på områden där det krävs flera leverantörer för att täcka det totala behovet och på områden där produkterna är relativt standardiserade, statiska eller lätt utbytbara. Däremot kunde en rangordning vara direkt olämplig på områden med en snabb pris- och produktutveckling (t.ex. inom IT) där förhållandena beträffande pris och annat vid upphandlingstillfället endast ger en ögonblicksbild som kan vara inaktuell vid avropstillfället.
I sitt ställningstagande i den då aktuella granskningen (bet. 2004/05:KU20 s. 145) konstaterade utskottet att granskningen hade visat att rättsläget var oklart och att NOU och Statskontoret hade olika uppfattningar. Regeringskansliets bedömningar i fråga om den granskade utformningen av ramavtal och avrop kunde enligt utskottet anses ligga inom det tolkningsutrymme som funnits. Därutöver förutsåg utskottet att osäkerheten skulle komma att undanröjas i samband med den då förestående implementeringen av de nya upphandlingsdirektiven.
Utskottets tidigare granskningar av Regeringskansliets upphandlingar
Konstitutionsutskottet har, utöver vad som redovisas ovan, inom ramen för tidigare granskningar (se bl.a. bet. 1994/95:KU30, 1996/97:KU25, 1999/2000:KU20 och 2001/02:KU10) konstaterat att det inom Regeringskansliet funnits brister i upphandlingsrutinerna, främst när det gäller dokumentation av underlaget till en upphandling (exempelvis genom att skälen till varför ett visst anbud antagits saknades, att inkomna anbud inte hade diarieförts eller att det inte av handlingarna framgick varför anbud hade infordrats endast från en leverantör). Utskottet har också konstaterats att det har förekommit att avtal har ingåtts utan föregående upphandlingsförfarande.
Utskottet har understrukit vikten av dokumentation, inte minst för att det ska gå att avgöra om upphandlingar genomförts i enlighet med gällande regler. Utskottet har också erinrat om att offerter som inkommit till Regeringskansliet och skriftliga bekräftelser till konsulter är allmänna handlingar som bör diarieföras. Vidare har utskottet uttalat att tidsbrist på grund av bristande planering inte utgör ett godtagbart skäl för direktupphandling och att om en leverantör återkommande anlitas av en upphandlande enhet bör ramavtal tecknas i ett tidigare skede (bet. 2001/02:KU10 s. 17).
Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen
Genomgången visar att samtliga ramavtal inom området Informations- och kommunikationstjänster föreskriver att Regeringskansliet vid avrop väljer bland leverantörerna och ställer en förfrågan till ”den eller de leverantörer inom respektive delområde” som anses lämpliga. Enligt vad som framgår av handlingarna har Regeringskansliet dock inte i något fall valt att rikta avropsförfrågan till mer än en leverantör.
Vidare visar genomgången att uppdragen ibland är så knapphändigt formulerade i förfrågningsunderlag och avtal att det dels är svårt att hänföra ett avtal till ett specifikt uppdrag, dels är svårt att avgöra om uppdraget omfattas av ett ramavtal. Leverantörens offert beskriver ibland uppdraget mer detaljerat, men avtalet hänvisar inte alltid till denna handling. I några fall anges endast att avropet gäller exempelvis ”second opinion som ett led i extern chefsrekrytering” utan att det någonstans bland handlingarna går att utläsa vilket rekryteringsärende det gäller.
I ett fall, där Näringsdepartementet tecknat avtal med en leverantör om deltagande som moderator vid en konferens, saknas en skriftlig avropsförfrågan i akten, liksom all dokumentation av att avtal har träffats med leverantören och i så fall på vilka villkor.
Ytterligare en iakttagelse är att det i några fall framstår som oklart om ett beskrivet uppdrag alls ryms inom ramavtalets avtalsområde. Regeringskansliet har tecknat ramavtal med ett företag inom delområdet Strategiska informations- och kommunikationstjänster, vilket enligt ramavtalet omfattar hela det utbud av tjänster som krävs för att kunna planera, utveckla och genomföra en informationsaktivitet. Leverantören ska enligt ramavtalet kunna genomföra förberedande analyser, utarbeta kommunikationsplaner och plattformar, leda och samordna informationsaktiviteter och utvärdera dessa. I ett avtal med denna leverantör gäller dock avtalet enligt avropsunderlaget textbearbetning för och formgivning av informationsfoldrar om Kulturdepartementet, Sveriges ordförandeskap i EU m.m. Regeringskansliet har tecknat ramavtal även för delområdena Textproduktion (vilket beskrivs som framtagande av informativa och målgruppsanpassade texter till trycksaker, webb och journalistiska produkter där leverantören ska kunna erbjuda redigering och omarbetning av befintlig text) och Formgivning (”Grafisk formgivning och produktion oavsett media: idéarbete, kreativt koncept, layout, copy, original- och prepressarbete för trycksaker […] presentation, bildhantering och liknande.”). Dessa två ramavtal har dock inte tecknats med den aktuella leverantören.
Utskottet har i granskningen också tagit del av de fakturor som av Regeringskansliet hänförts till respektive avropsavtal. I ett fall saknar fakturorna från ett konsultföretag närmare uppgift om vilket uppdrag som fakturerats, så att det inte låter sig göras att hänföra fakturorna till rätt avropsavtal. Fyra fakturor från ett annat konsultföretag är så knapphändigt formulerade att det inte går att hänföra dem till vare sig ett upphandlat ramavtal eller ett avropsavtal. Vidare anger två ytterligare fakturor från samma konsultföretag att de avser uppdrag som inte går att återfinna bland avropade uppdrag.
Promemorior från Regeringskansliet
Utskottet har som ett led i sin granskning genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt kommentarer på ovanstående iakttagelser samt svar på följande frågor:
– Om avropsförfrågningar inte har skickat ut till fler leverantörer än en, hur har vid de granskade avropen säkerhetsställts att uppdraget getts till den leverantör (av dem med ramavtal) som kunnat erbjuda det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet?
– Hur förhåller sig de granskade ramavtalen till det EG-direktiv som då förelåg men inte implementerats, sett utifrån den lojalitetsplikt som gäller för medlemsstaterna i förhållande till EU-rätten?
– Vad är kommentarerna till lämpligheten i att, som nu har skett (jämför krav på rangordning alternativt förnyad konkurrensutsättning), förlänga ramavtal som inte står i överensstämmelse med den vid förlängningstillfället gällande lagstiftningen?
Som svar på utskottets begäran överlämnade Regeringskansliet den 23 november 2010 promemorior upprättade inom Näringsdepartementet, Jordbruksdepartementet, Kulturdepartementet och Förvaltningsavdelningen (bilaga 5.1).
Som kommentar till att aktuella departement till synes inte i något fall har valt att vända sig till fler leverantörer än en har anförts att eftersom varken den då gällande lagstiftningen eller de aktuella ramavtalen krävde att så skulle ske, och mot bakgrund av att man sedan tidigare hade kännedom om de andra leverantörerna, valde departementen i fråga att vända sig endast till den leverantör som bedömdes vara mest lämpad. Kulturdepartementet har dessutom anfört att departementet inför ett avrop ofta har kontakt med flera leverantörer för att höra hur de arbetar, vilka erfarenheter de har av liknande uppdrag samt vilka möjligheter de har att möta departementets krav på leveranstid.
Beträffande iakttagelsen om att det i ett ärende saknas både avropsförfrågan och avtal i akten uppger Näringsdepartementet följande. Uppdraget gällde att vara moderator vid en konferens. Det granskade ramavtalet gäller enligt departementet inte moderatorstjänster, varför avtalet ingicks genom en direktupphandling. Det är riktigt att det i akten inte finns någon skriftlig avropsförfrågan och inte något som visar att ett avtal har träffats eller på vilka villkor. Departementet vände sig först med en muntlig förfrågan till en tänkbar leverantör, som i ett sent skede meddelade att han inte kunde åta sig uppdraget. Ytterligare en tillfrågad leverantör tackade nej. Den leverantör som till slut åtog sig uppdraget inkom med en första offert, som av förbiseende inte har diarieförts. Efter en andra offert träffades ett muntligt avtal. Något skriftligt avtal upprättades inte.
Beträffande iakttagelsen om knapphändigt formulerade uppdragsbeskrivningar svarar Kulturdepartementet att Regeringskansliets särskilda avropsblankett alltid har använts, att offerten, där en utförligare uppdragsbeskrivning kan lämnas, ofta bifogas men att en utförlig hänvisning till offerten saknas. Departementet påpekar att det i de flesta fall går att hänföra ett avrop till ett uppdrag och avgöra om uppdraget omfattas av ramavtalet.
Iakttagelsen om ett avrop och avtal med ett företag inom delområdet Strategiska informations- och kommunikationstjänster för utformandet av informationsfoldrar kommenteras på följande sätt. Avtalet tillkom efter kontakt med flera leverantörer. Kulturdepartementet hade behov av att en och samma leverantör kunde ta sig an en beställning med olika delar. Sammantaget skulle fyra broschyrer produceras med kort tidsfrist och under semestertid. Men hänvisning till dessa speciella förutsättningar kunde endast två leverantörer åta sig uppdraget. Departementet gjorde bedömningen att den anlitade leverantören var bäst lämpad.
Vad avser iakttagelserna om fakturor med knapphändiga uppgifter har Kulturdepartementet anfört att man, för att kompensera de bristfälligt specificerade fakturorna, har skrivit in en beskrivning av syfte och uppdrag samt ramavtalsnummer i verifikationstexten i ekonomihanteringssystemet (Agresso) och i ett fall även skannat in avropsavtalet tillsammans med fakturan. Näringsdepartementet lämnar vidare uppgifter om vilka rekryteringsärenden de sammanlagt sex fakturorna från ett konsultföretag hänför sig till.
Som svar på utskottets frågor om lojalitetsplikt i förhållande till EU-rätten och lämpligheten i att förlänga ramavtalens giltighetstid trots lagändringen har följande anförts. Det ankom på enskilda medlemsstater att avgöra om bestämmelserna om ramavtal i de nya EU-direktiven skulle genomföras i den nationella lagstiftningen. När de här aktuella ramavtalen upphandlades hade riksdagen ännu inte tagit ställning till förslaget att implementera direktivets regler i svensk lagstiftning. Förlängningen av ramavtalens giltighetstid var i enlighet med villkoren i avtalen, som upphandlats före lagändringarna. Staten ska i sin verksamhet eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. En förlängning av fungerande, upphandlade ramavtal kräver betydligt mindre resurser av staten än att påbörja nya, komplexa upphandlingar. Vid tidpunkten för förlängningen ansågs en förlängning vara bäst för verksamheten.
Utskottets ställningstagande
För att det för en utomstående ska vara möjligt att granska ett upphandlings- eller avropsärende och därigenom bedöma bl.a. om intresset av konkurrens har iakttagits och om förfarandet har skett öppet och med kommunikation, är det av central betydelse att alla händelser av betydelse i ärendet har dokumenterats. Utskottet har vid ett flertal tidigare granskningar av Regeringskansliets rutiner för upphandling konstaterat att det funnits brister främst när det gäller dokumentationen. Även i denna granskning, som främst tagit sikte på rutinerna vid avrop från upphandlade ramavtal, kan dokumentationsbrister konstateras.
Så har exempelvis uppgetts att muntliga kontakter med flera leverantörer ofta tas i ett inledande skede. Inte i något granskat ärende kan detta dock avläsas ur akten. Vidare saknas i ett ärende både förfrågningsunderlag och uppgift om att avtal har träffats och i så fall på vilka villkor. Om de handlingar som faktiskt finns i ärendet inte tillräckligt konkret beskriver vilket uppdrag det rör sig om, är det heller inte möjligt att granska förfarandet eller ens att hänföra avropet till rätt ramavtal. Att härutöver i efterhand i Regeringskansliets interna ekonomihanteringssystem göra anteckningar om till vilket ärende en faktura hänför sig, möjliggör inte heller någon extern granskning och kan enligt utskottets mening inte anses tillräckligt.
Utskottet förutsätter att rutinerna i dessa avseenden förbättras.
Svaret från Regeringskansliet visar att man i två av de granskade fallen har valt att genomföra en direktupphandling i stället för att avropa från gällande ramavtal. Utskottet vill erinra om att detta för att vara tillåtet förutsätter att särskilda förutsättningar är vid handen och att utskottet tidigare har uttalat att bristande planering, med efterföljande tidsbrist, inte utgör ett godtagbart skäl för direktupphandling (se bl.a. bet. 2001/02:KU10 s. 17).
De nu gällande ramavtalen inom de granskade områdena upphör inom kort att gälla och kommer sannolikt att ersättas av nya. Utskottet noterar att nya bestämmelser om bl.a. hur ett avropsförfarande ska gå till i så fall kommer att gälla vid en kommande upphandling. Utskottet förutsätter att detta kommer att återspeglas i de nya ramavtalen.
6 Villkor i regleringsbrev eller författningsreglering
Ärendet
Utskottet har granskat ett urval av regeringens regleringsbrev till myndigheterna för budgetåret 2010. Syftet med granskningen har främst varit att undersöka om det i regleringsbreven förekommer villkor och bemyndiganden som hellre borde ges i förordningsform.
Till grund för granskningen har legat en genomgång av samtliga regleringsbrev (inte ändringsbrev) enligt innehållet i statsliggaren, beslutade i december 2009 för budgetåret 2010 för myndigheter som sorterar under Arbetsmarknadsdepartementet, Kulturdepartementet och Jämställdhets- och integrationsdepartementet. Vidare finns en promemoria från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.1.
Utredning i ärendet
Gällande regler
Föreskrifter
I 8 kap. regeringsformen regleras normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta om rättsregler. Rättsregler är regler som är bindande för myndigheter och enskilda och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana rättsregler föreskrifter. Kravet på generell tillämplighet innebär att en föreskrift ska avse situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller beröra en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s. 204). Till föreskrifter som omfattas av 8 kap. hänförs dels regler om enskildas rättigheter och skyldigheter, dels sådana generella föreskrifter som reglerar olika beslutande organs och myndigheters organisation och verksamhet.
Rätten att bestämma om statens inkomster och utgifter (finansmakten) regleras i 9 kap. regeringsformen. Av 9 kap. 2 § regeringsformen
Någon egentlig definition av begreppet föreskrift ges inte i regeringsformen. I 8 kap. 1 §, i den lydelse som gäller fr.o.m. 2011, slås fast att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, enligt samma lagrum, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Regleringen i 9 kap. regeringsformen har dock ansetts förutsätta att regeringen i stor utsträckning meddelar föreskrifter i annan form än genom förordning, exempelvis genom regleringsbreven. Regleringsbreven utgör föreskrifter genom vilka regeringen ställer de anslag som riksdagen har beviljat till olika myndigheters förfogande, ofta med angivna villkor och förenade med uppdrag av olika slag. Föreskrifter i regleringsbrev utgör dock inte generellt tillämpliga rättsregler och är inte föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 322).
Grundlagsutredningen föreslog i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) att regeringens föreskrifter alltid ska ha förordningsform. Utredningen konstaterade (a. bet. s. 557) att regeringens regleringsbrev inte torde vara att se som föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen och att de därmed inte skulle omfattas av ett generellt förordningskrav. Regeringsrättens ledamöter invände i sitt remissyttrande att den föreslagna regleringen kunde riskera att uppfattas så att regeringens alla föreskrifter ska meddelas genom förordning, dvs. inte bara de som följer av 8 kap. utan även sådana föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. – i praktiken regleringsbreven. För att undvika en sådan tolkning föreslogs i remissyttrandet en alternativ lydelse som skulle tydliggöra att endast föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen skulle omfattas av förordningskravet. I propositionen med förslag till den nya lydelsen av regeringsformen anförde regeringen att kravet på förordningsform innebär att det inte längre blir möjligt att föreskrifter tas in i regleringsbreven. Någon ändrad lydelse i enlighet med remissyttrandets förslag behövdes därför inte (prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag s. 220).
Författningar
Ofta används termen ”författning” som ett samlingsnamn för lagar, förordningar och andra föreskrifter. Till begreppet författningar brukar hänföras bestämmelser som reglerar förhållandet mellan enskilda eller mellan enskilda och samhället och som anger vad enskilda och myndigheter ska eller bör iaktta och vad som händer om dessa regler inte följs. Begreppet definieras i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar som lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Utanför begreppet författning faller därmed sådana föreskrifter om användningen av statens medel som riksdagen meddelar i samband med budgetregleringen och regeringens föreskrifter i regleringsbreven.
Kungörande
Författningar, alltså bl.a. förordningar, ska enligt 8 kap. 19 § regeringsformen om inte annat följer av lag kungöras så snart det kan ske. Enligt kungörandelagen ska kungörande ske i Svensk författningssamling (SFS) eller exempelvis en central myndighets författningssamling. Syftet med kungörandet är att offentliggöra författningen och därigenom göra det möjligt för medborgarna och myndigheterna att tillämpa den. Regleringsbreven kungörs inte. De är dock åtkomliga via Internet, bl.a. via den s.k. statsliggaren på Ekonomistyrningsverkets hemsida, www.esv.se.
Något om valet mellan regleringsbrev och förordning med myndighetsinstruktion
Styrutredningen ansåg i betänkandet Att styra staten (SOU 2007:75) att regeringens styrning av myndigheterna i alltför hög grad hade kanaliserats genom regleringsbreven och att mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven ofta återkommer år efter år utan direkt koppling till ett visst budgetår. Myndighetsinstruktioner i förordningsform, som saknar direkt koppling till den årliga budgetprocessen, bör enligt utredningen i stället vara de centrala dokumenten i styrningen för sådana föreskrifter som inte avser ett visst anslag under ett visst budgetår. Regeringen delade i sin förvaltningspolitiska proposition utredningens bedömning men anförde samtidigt att uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas ändras inom en närmare framtid, liksom uppdrag där regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen, vanligtvis regleras i ett annat beslut än instruktionen (prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 111).
Enligt uppgift från Regeringskansliet/Justitiedepartementet pågår för närvarande ett arbete inom Regeringskansliet om utformningen av regleringsbrev och instruktioner. Utgångspunkten är att regleringsbrev inte ska användas för föreskrifter som kan sägas röra allmänheten. I den interna handledning för utformningen av regleringsbrev som har utarbetats inom Finansdepartementet påpekas vidare att regleringsbreven är ettåriga beslut till skillnad från instruktionerna som gäller tills vidare och att de villkor m.m. som anges i ett regleringsbrev således ska gälla för det år som regleringsbrevet avser. Uppdrag eller mål som inte har en koppling till den årliga styrningen bör av samma anledning enligt handledningen hanteras i en annan ordning än i regleringsbrev.
Tidigare granskningar
Konstitutionsutskottet har i tidigare granskningar (bl.a. i bet. 1998/99:KU10 och 2003/04:KU10) framhållit vikten av att föreskrifter av betydelse för allmänheten – exempelvis gällande fördelningen av ekonomiskt stöd till organisationer och föreningar med angivande av vilka kriterier som ska gälla vid ansökan och fördelning av medel – ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Kravet på författningsreglering för föreskrifter av betydelse för allmänheten fick enligt utskottet heller inte urholkas av den omständigheten att en förordning hänvisar till att ytterligare villkor kan framgå av regleringsbrev och att regleringsbreven gjorts lättillgängliga via Internet. Författningsformen borde enligt utskottet även väljas för föreskrifter som upprepas år för år och inte nödvändigtvis hör samman med anslagsregleringen för ett visst år (bet. 2003/04:KU10 s. 29).
Iakttagelser vid den aktuella granskningen
Vid genomgången av regleringsbreven har gjorts bl.a. följande iakttagelser.
– De omständigheter som, enligt regleringsbrevet till Socialstyrelsen, ska beaktas vid fördelningen av statsbidrag enligt förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området för förebyggande och socialt stödjande arbete går delvis utöver de omständigheter som följer av förordningen. Av förordningen framgår att en organisation som anser sig berättigad till statsstöd ska ansöka om det. Föreskriften kan därmed sägas ha betydelse för i vart fall begränsade delar av allmänheten (jfr bet. 1998/99:KU10 s. 51). En motsvarande iakttagelse gäller i fråga om föreskriften om fördelningen av de femton miljoner kronorna till olika frivilligorganisationer i syfte att stärka deras alkohol-, narkotika- och dopningsförebyggande arbete.
– Samma typ av föreskrifter, såsom föreskrifter om tillämplighet av eller undantag från vissa andra regleringar, tas ibland in i regleringsbrev och ibland i myndighetsinstruktioner. Föreskrifter av detta slag tas vidare ofta in i regleringsbrev trots att de upprepas år för år och därmed inte uppenbart hör samman med anslagsregleringen för ett visst år.
Promemoria från Regeringskansliet
Utskottet har, genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet, begärt kommentarer på ovanstående iakttagelser och de eventuella övriga kommentarer som iakttagelserna ger upphov till.
Som svar har den 4 november 2010 överlämnats en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen som bygger på underlag från Socialdepartementet, Finansdepartementet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, Kulturdepartementet samt Arbetsmarknadsdepartementet (bilaga 6.1).
I promemorian anförs bl.a. att det inom Regeringskansliet för närvarande pågår en översyn av de regleringsbrev som innehåller generella skrivningar av de slag som utskottet hänvisat till. Översynen sker särskilt mot bakgrund av den kommande ändringen av regeringsformen i aktuella avseenden. Vad avser iakttagelsen om att samma typ av föreskrifter ibland tas in i regleringsbrev och ibland i instruktionsförordning och dessutom ofta upprepas år för år anförs följande. Enbart den omständigheten att en föreskrift tagits in i regleringsbrev flera år i rad medför inte nödvändigtvis att föreskriften bör föras över till myndighetens instruktion eller någon annan förordning. En viss föreskrift kan behöva övervägas inför varje budgetår och detta kan i vissa fall lämpligen ske i samband med att myndighetens regleringsbrev bereds. En föreskrift kan vidare, enligt promemorian, vara alltför detaljerad för att kunna anges i instruktionen eller vara nära förknippad med finansieringen av myndighetens verksamhet. Andra förutsättningar kan gälla för andra föreskrifter, som då i stället tas in i instruktionen. Även här hänvisas till de översyner som genomförts de senaste åren av både instruktioner och regleringsbrev, där den generella inriktningen sägs vara att reglera återkommande uppdrag eller undantag i instruktionen och där regleringsbreven renodlats för att undvika en dubbelreglering i förhållande till instruktionen. Ett led i detta arbete är också att när så är lämpligt reglera användningen av statens medel genom föreskrifter i särskild förordning.
Integrations- och jämställdhetsdepartementet har härutöver angett att förändringar av såväl instruktioner som regleringsbrev i hög grad har skett för att anpassa myndigheternas styrdokument till den inriktning som regeringen angivit i bl.a. budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 10.4.1) samt i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175 s. 111). Även uppgifterna från Kulturdepartementet hänvisar till den genomförda översynen som bl.a. lett till att rätten att ta ut avgifter ska regleras i myndigheternas instruktioner och inte i regleringsbreven.
Slutligen anförs att en översyn av Regeringskansliets handledning för framtagandet av myndighetsinstruktioner har påbörjats mot bakgrund av de bedömningar som regeringen redovisat i den nämnda förvaltningspolitiska propositionen.
Utskottets ställningstagande
Som utskottet tidigare har framhållit bör föreskrifter av betydelse för allmänheten ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Årets granskning visar dock att regleringsbrev fortfarande innehåller sådana föreskrifter. Granskningen visar vidare att regleringsbrev alltjämt innehåller föreskrifter utan direkt koppling till anslaget ett särskilt budgetår och som upprepas år efter år. Utskottet vill här framhålla att beslut som innebär en sådan upprepning bör föregås av en prövning i varje enskilt fall av det lämpliga i att föreskriften tas in i ett regleringsbrev i stället för exempelvis en instruktion, för undvikande av slentrianmässiga upprepningar av en föreskrift som passar bättre i författningsform.
Utskottet noterar att även regeringen har gett uttryck för uppfattningen att en tydligare åtskillnad bör göras mellan föreskrifter som bör tas in i regleringsbrev och vilka som bör tas i myndighetsinstruktioner och att ett relativt omfattande översynsarbete nu pågår inom Regeringskansliet beträffande utformningen av och valet mellan dessa dokument. Utskottet välkomnar detta arbete och ser en uppstramning av regleringsbrevens utformning som mycket positiv.
Regeringen har i propositionen till ändringarna i regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 220) emellertid också gett uttryck för uppfattningen att det krav på förordningsform för regeringens föreskrifter som nu införs i 8 kap. 1 § regeringsformen innebär att det inte längre blir möjligt att ta in föreskrifter i regleringsbrev. Utskottet konstaterar att de svar som har lämnats i denna granskning dock tyder på en avsikt att även fortsättningsvis ta in föreskrifter i regleringsbrev, om än efter en prövning av när detta är mest lämpligt. Utskottet utgår ifrån att regeringen avser att reda ut denna oklarhet så att regleringsbreven efter årsskiftet inte har en utformning vars grundlagsenlighet skulle kunna sättas i fråga.
Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottet.
7 Ägarförvaltningen av statliga bolag: samordning, ägarrepresentation
Ärendet
Utskottet har under flera år granskat frågor som rör regeringens förvaltning av vissa statliga bolag. I detta ärende har mer övergripande granskats i vilken utsträckning anställda i Regeringskansliet ingår i bolagens styrelser och vilka kontakter som dokumenterats eller annars förekommit mellan statsråd eller tjänsteman i Regeringskansliet och företrädare för bolagen. Inom ramen för granskningen har bl.a. gjorts en genomgång av akterna för 20 bolag med tyngdpunkt på år 2009.
Utredning i ärendet
Statliga bolag
I den statliga bolagsportföljen finns 57 bolag, varav 43 är helägda och 14 är delägda. Tre är börsnoterade.
Det är fråga om såväl stora som små bolag i ett flertal branscher. Det uppskattade sammanlagda värdet av de av Regeringskansliet förvaltade statligt ägda bolagen uppgick i juni 2010 till ca 620 miljarder kronor.
Huvuddelen av de statligt ägda bolagen verkar på fullt konkurrensutsatta marknader där staten som ägare aktivt driver värdeskapande åtgärder, såsom exempelvis olika strukturåtgärder. Det finns bolag som inom ramen för affärsmässighet dessutom ska bidra till att särskilt beslutade samhällsuppdrag utförs. Slutligen finns det vissa företag som verkar på marknader med särskilda förbehåll där staten på ett påtagligt sätt styr verksamheten och där konkurrens helt eller delvis saknas.
Regeringskansliets förvaltningsorganisation
Inom enheten för statligt ägande på Näringsdepartementet finns samlade resurser och kompetens för förvaltningen av de statligt ägda bolagen. Denna ordning ger enligt 2010 års redogörelse för företag med statligt ägande goda förutsättningar för att bedriva en enhetlig ägarpolitik med tydliga mål och riktlinjer för bolagen. Enheten för statligt ägande ansvarar för förvaltningen av merparten av de statligt ägda bolagen som förvaltas av Regeringskansliet. Sammantaget förvaltar Näringsdepartementet 41 bolag. För 16 bolag ligger ansvaret för förvaltningen på andra departement. Dessa bolag förvaltas av Utrikesdepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Miljödepartementet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet och Kulturdepartementet.
Förvaltningen hanteras av handläggare med ansvar för enskilda bolag (förvaltare). Inom Regeringskansliet finns därutöver analytiker med uppdrag att bevaka och analysera vissa bolag. Vidare finns det inom Näringsdepartementets enhet för statligt ägande särskilda resurser för juridisk rådgivning, extern ekonomisk rapportering och styrelsenominering.
I Regeringskansliet finns anställda som är styrelseledamöter i vissa av de statligt ägda bolagens styrelser. Denna styrelsemedverkan innebär enligt den ägarpolicy som finns redovisad i 2010 års redogörelse för företag med statligt ägande bl.a. att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas. Det finns enligt 2010 års redogörelse för företag med statligt ägande sammanlagt 29 anställda i Regeringskansliet som är ledamöter i statligt ägda bolag och av dessa är 12 kvinnor och 17 män. Regeringen ser enligt verksamhetsberättelsen kontinuerligt över hur bolagsstyrningen och förvaltningsmodellen kan utvecklas.
Ansvaret för beredning av regleringsfrågor, t.ex. lagstiftning och tillståndsfrågor som berör de sektorer som bolagen arbetar inom är i flertalet fall inom Regeringskansliet organisatoriskt skilt från förvaltningen av de enskilda bolagen.
Kontakter med bolagen m.m.
I riktlinjerna för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning (se nedan) framhålls att kontakter med bolagen i ägarfrågor sker från ägarens sida vanligen genom den bolagsansvariga enheten, främst förvaltaren i egenskap av ansvarig handläggare, eller i kontakter mellan bolaget och i den politiska ledningen. Från bolagets sida är det i första hand styrelsens ordförande som har kontakter med Regeringskansliet i ägarfrågor. Om det till Regeringskansliet inkommer information från bolagen på andra vägar, bör den som tar emot informationen vidareföra den till ordföranden i bolaget.
Respektive bolagsförvaltande departement ska löpande ha kontakter med bolagets revisorer och anteckningar om detta ska föras. Vid sådana överläggningar behandlas bl.a. bolagets riskprofil, interna kontroll, finansiella ställning och kapitalstruktur.
I frågor om ansvarsfrihet m.m. bereds och föredras beslutet inför ägaransvarigt statsråd av en annan handläggare än förvaltaren om denne är styrelseledamot i bolaget. Den som är styrelseledamot ska enligt riktlinjerna inte heller bemyndigas att företräda ägaren på stämman. Det innebär att en förvaltare som är ledamot i det bolag denne förvaltar varken föredrar regeringskanslibeslut inför stämman eller företräder ägaren på stämman.
I fråga om börsnoterade bolag ingår i beredningen att samråda med andra ägare genom medverkan i en s.k. nomineringskommitté eller valberedning. I andra delägda bolag sker samråd med övriga ägare inför bolagsstämma.
Samordningsansvaret
En särskild uppgift som åligger styrelseordföranden är det s.k. samordningsansvaret. Styrelsen ska genom styrelseordföranden samordna sin syn med företrädare för ägaren när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Det är styrelsen som har att bedöma i vilka fall samordning ska ske av styrelseordföranden inför ett visst styrelsebeslut
Riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning
Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) är myndigheternas arkiv en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de utöver rätten att ta del av allmänna handlingar och behovet av information för rättskipningen och förvaltningen även tillgodoser forskningens behov.
Efter bemyndigande av regeringen beslutade näringsminister Maud Olofsson den 25 februari 2010 om riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning, som ersatte tidigare riktlinjer av den 30 mars 2006 med ungefär samma innehåll när det gäller den dokumentation som bör finnas. Syftet med riktlinjerna är att de ska vara ett stöd i Regeringskansliets förvaltning och ge en samlad bild av dokumentation och beslut vid förvaltningen.
I riktlinjerna framhålls att regeringen har att agera som aktieägare i förhållande till bolagen. Eftersom aktiebolag är självständiga juridiska personer kan regeringen inte i regeringsbeslut rikta formellt bindande direktiv, anvisningar eller liknande direkt till bolagen. Regeringen har i det hänseendet, som andra aktieägare och i enlighet med aktiebolagslagens bestämmelser, att utöva rätten att besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämma. Inför bolagsstämma fattar därför de statsråd som fått regeringens bemyndigande att företräda ägaren särskilda regeringskanslibeslut som förmedlar ägarens, dvs. regeringens, inställning i frågor som bolagsstämman ska besluta om. Beslutet utformas som en särskild instruktion till den som röstar för statens aktier på stämman.
Dokumentationen av förvaltningen ska göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som kräver ägarens ställningstagande samt ska ge en god överblick över ställningstaganden som skett i sådana frågor och på vilka underlag som de grundats. Det ska vara möjligt att för sådana frågor kunna följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägaren och bolagen. För varje bolag bör därför ett ärende läggas upp, kallat årsakt. Ärendet kan avse visst kalenderår men kan även läggas upp i samband med årsstämman och avslutas med en kopia av protokollet från årsstämman året därpå. Till årsakten förs enligt riktlinjerna handlingar och uppgifter som avser den löpande förvaltningen såsom
– beslut om nominering av styrelse, m.m. inför kallelse till bolagsstämma
– kallelse till årsstämma, annan ordinarie bolagsstämma och extra bolagsstämma
– beslut om bemyndigande att företräda ägaren på stämma samt instruktion med ställningstagande i de frågor som ska behandlas på stämman, bl.a. i fråga om ansvarsfrihet, val av styrelse och revisorer samt fastställande av mål för lönsamhet, kapitalstruktur och utdelning m.m. samt fullmakt
– promemorior som underlag för beslut på bolagsstämma
– årsredovisning och andra officiella rapporter
– dokumentation, information och riktlinjer som överlämnats till bolaget eller beslutats på bolagsstämman
– bolagsstämmoprotokoll
– handlingar ingivna av bolaget och som avser ägarfrågor
– kopior av riksdagsfrågor och interpellationer som berör bolaget samt svar på dessa
– hänvisningar till andra ärenden som rör förvaltningen av bolaget
– kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget, skriftligen dokumenterade, i för bolaget viktigare frågor, i den omfattning som krävs för att kunna följa viktigare händelseförlopp
– övriga frågor, skriftligen dokumenterade, som lett till ägarförvaltningens ställningstagande.
Dokumentationen av uppgifter kan ske genom att en promemoria eller annan handling fogas till årsakten ,eller genom att en anteckning sker på aktkappan.
Handlingar som kommer från bolagen diarieförs i årsakterna. Ägarfrågor som bereds i samråd med bolagen ska dokumenteras i årsakten och det bör enligt riktlinjerna noteras att även ett beslut att inte vidta någon åtgärd bör dokumenteras. Handlingar från ett bolag som en anställd i Regeringskansliet får enbart av styrelseledamot i bolaget anses inte inkomna till Regeringskansliet och är därför inte allmän handling under förutsättning att uppgifterna inte används i Regeringskansliets verksamhet på ett sådant sätt att handlingen blir allmän. När ställning tagits i en ägarfråga av väsentlig vikt och besked lämnats till bolaget, ska beredningen dokumenteras och de väsentligaste motiven tillföras årsakten. Dagordning och dokumentation från överläggningar med bolagets revisorer ska tillföras årsakten.
Vidare pekar riktlinjerna på att en inte obetydlig del av det material som rör förvaltningen av ett bolag utgörs av Regeringskansliets interna material, t.ex. interna analyser, föredragningspromemorior eller annat material som syftar till att informera internt i Regeringskansliet om händelser i bolaget. Löpande, dock senast i samband med att årsakten avslutas, dvs. ärendet läggs ad acta, tas ställning till vilka dokument och uppgifter som ska finnas kvar i akten för arkivering. Material som inte tillför sakuppgifter ska rensas.
Större projekt som berör förvaltningen av ett bolag, t.ex. försäljning av hela eller delar av aktieinnehavet i ett bolag eller ett kapitaltillskott, bör läggas upp som särskilda ärenden med hänvisning i bolagets årsakt. Ett sådant ärende kan inledas genom ett regeringskanslibeslut om att ianspråkta medel för anlitande av rådgivare.
Tidigare riksdagsbehandling av frågan om bolagsförvaltningen i Regeringskansliet
Konstitutionsutskottet
Under riksmötet 1985/86 granskade konstitutionsutskottet vissa regeringsbeslut med anledning av ansökningar om tillstånd till viss flygtrafik (bet. KU 1985/86:25 s. 37 f.). I ärendet hade bl.a. tagits upp frågan om i vilken utsträckning jäv kunde anses ha förelegat beträffande vissa tjänstemän i departementen. Konstitutionsutskottet erinrade om att förvaltningslagen formellt inte gäller för ärenden hos regeringen. Då lagen infördes diskuterades inte närmare varför ärenden hos regeringen undantagits. Utskottet konstaterade att föredragande departementschefen emellertid anförde att lagens regler borde följas så långt som möjligt även hos regeringen. Vidare redogjorde utskottet för innehållet i av Statsrådsberedningen utarbetade anvisningar angående frågan om jäv. Utskottet fann att granskningen inte gav vid handen annat än att de aktuella koncessionsärendena handlagts i enlighet med gällande regler och praxis. Ärendet föranledde utskottet att därutöver framhålla vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas vid ärendeberedningen i Regeringskansliet. I ärenden med två- eller flerpartsintressen borde således, enligt utskottets mening, en departementsanställd som är styrelseledamot i ett hel- eller halvstatligt bolag inte delta i beredningen av ett ärende som rör bolaget.
Under riksmötet 1986/87 tog konstitutionsutskottet till granskning upp frågan i vilken utsträckning det förekommer att departementsanställda innehar poster i styrelserna för olika statliga myndigheter och andra organ, frågan om jäv för dessa tjänstemän m.m. (bet. 1986/87:KU33, s. 71 f.). När det gällde jävsfrågan hänvisade utskottet till vad det uttalat under föregående års granskning. Utskottet ville också tillägga att det, enligt utskottets mening, var önskvärt att, vid handläggningen inom Regeringskansliet av ett ärende som rörde ett statligt bolag där en departementstjänsteman var styrelseledamot, oavsett ärendets beskaffenhet, låta en annan tjänsteman i departementet i första hand svara för handläggningen – bl.a. med hänsyn till intresset av att ärendet ska bli allsidigt belyst. Utskottet konstaterade att en sådan rekommendation var intagen i den särskilda handbok med anvisningar om förvaltningslagens tillämpning i Regeringskansliet som getts ut av Statsrådsberedningen. I övrigt fann utskottet inte anledning till något särskilt uttalande.
Under riksmötet 1997/98 granskade utskottet frågan om huruvida jäv skulle ha förelegat för vissa tjänstemän i Närings- och handelsdepartementet vid beredningen och avgörandet av regeringens ärende om en koncessionsansökan rörande en likströmskabel mellan Sverige och Polen (bet. 1997/98:KU25 s. 69 f.). Enligt utskottets mening hade vid granskningen inte framkommit annat än att det aktuella regeringsärendet i detta avseende hade handlagts i enlighet med gällande regler. Utskottet fann dock anledning att ånyo framhålla vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas vid beredningen av ärenden i Regeringskansliet. Som utskottet tidigare uttalat borde en departementsanställd, som är styrelseledamot i ett hel- eller halvstatligt bolag, inte delta i ett ärende som rör bolaget, oavsett ärendets beskaffenhet. I ett sådant fall borde en annan tjänsteman i första hand svara för handläggningen.
Hösten 1998 tog utskottet till granskning upp jävsfrågor när departementsanställda innehar styrelseuppdrag (bet. 1998/99:KU10, s. 9 f.). Utskottet framhöll att frågan om risk för jäv framför allt torde bli aktuell i de situationer där departementsanställda med styrelseuppdrag också i sin ordinarie departementsbefattning möter frågor som rör det aktuella bolaget eller affärsverket. I redogörelser från departementen hade angetts att departementen i huvudsak tillämpade den ordningen att ärenden som berörde respektive bolag eller affärsverk handlades av annan departementsanställd än den som innehade styrelseuppdraget. Förutom i ett fall hade departementen, vid sidan av de allmänna riktlinjer som gällde, inte utarbetat någon särskild ordning för hur jävsfrågor skulle hanteras. Av departementens redogörelser hade vidare framgått att 12 av de 23 departementsanställda med styrelseuppdrag som tjänstgjorde på eller hade befattning med den enhet där frågor om det aktuella bolaget eller affärsverket handlades innehade chefsposter, dvs. var departementsråd, finansråd eller statssekreterare. Enligt utskottets mening var det framför allt i de situationer där staten uppträder i dubbla roller – både som ägare och myndighetsutövare – som frågan om jäv torde bli aktuell. Utskottet ansåg att det var av stor vikt att arbetet i Regeringskansliet och de särskilda departementen sköttes på ett sådant sätt att jäv inte uppstod. Det var också betydelsefullt att möjligheterna för den enskilde tjänstemannen att identifiera och undvika jävssituationer underlättades.
Den företagna granskningen gav vid handen att frågan om risk för jäv när departementsanställda hade styrelseuppdrag i statliga bolag eller affärsverk måste ges ytterligare uppmärksamhet inom Regeringskansliet. I det sammanhanget ville utskottet framhålla, vilket också understrukits i en redogörelse från Närings- och handelsdepartementet, att ärenden inom departementen angående de statliga bolagen eller affärsverken kunde ha principiellt olika inriktning. Någon skillnad i den ordning – beroende på vilken fråga som är aktuell – som departementen tillämpade för att undvika jävsituationer tycktes dock inte göras. Utskottet ansåg härvid att det kunde finnas anledning att anlägga ett principiellt annat synsätt på frågor som enbart hade med det statliga ägandet att göra än på frågor som rörde myndighetsutövning mot ifrågavarande bolag eller affärsverk. Vidare ansåg utskottet att granskningen hade utvisat att det fanns ett särskilt behov av en mer tydlig och enhetlig handlingslinje när det gällde jävsfrågorna på chefstjänstemannanivå. Därutöver efterlyste utskottet, när det gällde det enskilda bolaget eller affärsverket, en mer ingående diskussion än vad lämnade redogörelser gav intryck av i fråga om jävsfrågans känslighet och behovet av att departementets särskilda kompetens kom bolaget eller verket till godo. Enligt utskottets mening borde en sådan diskussion utmynna i att en avvägning gjordes mellan de intressen som nämnda frågor avsåg.
Hösten 2005 granskade utskottet dokumentation och aktbildning avseende regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2005/06:KU10, s. 26). Utskottet erinrade inledningsvis om att utskottet sedan lång tid tillbaka och vid upprepade tillfällen pekat på vikten av att styrningen av statligt ägda bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Utskottet noterade att några rutiner som tillgodosåg ett sådant ändamål ännu inte hade kommit i bruk på detta område. Utskottet noterade Regeringskansliets arbete med riktlinjer som bl.a. innebar krav på en mer enhetlig dokumentation av underlag för de beslut som fattas i dessa sammanhang. Vid utformningen av dessa riktlinjer måste, enligt utskottets mening, särskilt beaktas att det vid en granskning i efterhand skulle vara möjligt att i Regeringskansliets akter följa viktigare händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som därvid har förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. I det sammanhanget ville utskottet peka på vikten av att innehållet i ett sådant material som annars inte skulle utgöra allmän handling – exempelvis arbetsanteckningar och liknande material – tillförs akterna snarast möjligt. När ärendena arkiveras bör ett sådant material också bli kvar i akterna i den omfattning som behövs för att en meningsfull granskning ska bli möjlig. Utskottet underströk vikten av att riktlinjerna fick den inriktning som utskottet beskrivit.
Våren 2008 granskade utskottet bl.a. försäljningen av statliga bolag (bet. 2007/08:KU20, s. 130). Utskottet underströk då att det kunde finnas anledning att tillföra akterna dokumentation som gör det möjligt att följa viktiga händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som kan ha förekommit mellan ägarförvaltningen och bolag inom ramen för de genomgångar av de statliga företagen som gjorts inför bedömningarna om försäljning.
Riksrevisionen
I rapporten Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) framhöll Riksrevisionen att bolagsstämman i ringa grad användes för regeringens styrning av bolagen. En formlös styrning vid sidan av bolagsstämman var inte ovanlig. Transparens och tydlighet i styrningen påverkades negativt av detta och medförde otydliga ansvarsförhållanden. Granskningen visade också att den interna kontrollen av ägarförvaltningens styrning av bolagen hade klara brister. Förekomsten av styrning som inte dokumenterats försvårade avsevärt möjligheten att följa händelseförlopp och ägarförvaltningens beslut och agerande. Bolagsstämmorna hade blivit mer öppna men insynen i väsentliga frågor har ändå av flera orsaker varit begränsad. Skillnaderna i ägarförvaltningen mellan granskade departement var betydelsefulla men omotiverade. Departementen hade olika modeller för hur bolagen skulle förvaltas. Den viktigaste skillnaden var att för bolagen vid Näringsdepartementet var bolagsförvaltaren samtidigt styrelseledamot i bolaget som han eller hon var satt att förvalta. Lämpligheten med Näringsdepartementets förvaltningsmodell borde ifrågasättas i de fall bolagsförvaltaren också var styrelseledamot i de bolag denne var satt att förvalta. Det fanns risk för en dubbelroll som var problematisk i förhållande till grundlagens krav eftersom det i dessa fall var möjligt att hysa objektivt berättigat tvivel på en statlig tjänstemans opartiskhet. Denna typ av dubbelroll, i kombination med den formlösa styrning som tillämpades, skapade ytterligare svårigheter att uppnå en rimlig nivå på den interna kontrollen av ägarförvaltningens styrning av statliga bolag.
Näringsutskottet
Näringsutskottet behandlade i betänkande 2005/06:NU4 en framställning från Riksrevisionens styrelse angående regeringens styrning av statliga bolag (2004/05:RRS18). I framställningen framhölls att regeringen borde utveckla gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen inklusive riktlinjer för nominering av styrelseledamöter m.m. I det sammanhanget borde regeringen överge den förvaltningsmodell som tillämpas för de av Näringsdepartementet styrda bolagen. De gemensamma riktlinjerna borde även omfatta regler för dokumentation som gjorde det möjligt att följa den statliga ägarförvaltarens beslut och agerande och förbättra möjligheterna till insyn i ägarstyrningen. Styrelsen ansåg att de förhållanden som Riksrevisionen påtalat i sin granskning sammantaget talade för att det fanns ett stort behov av att utveckla formerna för regeringens ägarstyrning av de statliga bolagen. Styrelsen ansåg att regeringen borde genomföra de förändringar som förordades i framställningen och återkomma till riksdagen med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits för att utveckla formerna för ägarstyrning i de statliga bolagen.
Under näringsutskottets behandling av framställningen kommenterade statssekreteraren Sven-Eric Söder Riksrevisionens granskningsrapport. Bland annat noterade statssekreteraren beträffande förvaltningsmodellen att frågan om bolagsförvaltarens roll och ansvarsfördelning inom Regeringskansliet hade granskats av riksdagen vid ett flertal tillfällen. Konstitutionsutskottet hade senast 1999 behandlat frågan om en eventuell dubbel roll för förvaltaren i dennes egenskap av styrelseledamot. Enligt konstitutionsutskottet skulle problem kunna uppstå om samma handläggare ansvarar för både myndighetsutövning i sektorsfrågor, t.ex. tillståndsfrågor och lagstiftning inom ett bolags verksamhetsområde, och bolagsförvaltning. För att hantera detta problem var därför Regeringskansliets ägarförvaltning skild från den myndighetsutövning som berörde bolaget. Vid en aktiv ägarförvaltning fanns ett behov av god insyn i bolagets verksamhet, menade statssekreteraren. Löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling var viktiga faktorer för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Regeringens samlade bedömning var att den modell för ägarstyrning där förvaltare sitter i styrelsen var förenlig med gällande lagstiftning och en modell som även en annan typ av ägare skulle tillämpa. Regeringen var angelägen om att forma en ordning för förvaltningen som på ett avvägt sätt balanserade en effektiv förvaltningsmodell som gav utrymme för en professionell, aktiv och ansvarstagande löpande förvaltning, samtidigt som kravet på öppenhet och god extern och intern kontroll kunde upprätthållas. Inom ramen för Regeringskansliets arbete med att utveckla ägarförvaltningen skulle denna fråga komma att övervägas i särskild ordning, uppgav statssekreteraren.
Näringsutskottet framhöll i sitt ställningstagande att den förvaltningsmodell som tillämpades av Näringsdepartementet och som innebar att den handläggare som förvaltade ett bolag i Regeringskansliet även var ledamot i detta bolags styrelse hade ifrågasatts såväl i framställningen från Riksrevisionens styrelse som i några motioner. Skälet till ifrågasättandet var att det ansetts kunna uppstå en risk för partiskhet. Frågan om bolagsförvaltarens roll och ansvarsfördelning inom Regeringskansliet hade, som redovisats i budgetpropositionen, tidigare granskats av riksdagen – senast våren 1999 (bet. 1998/99:KU10). Enligt konstitutionsutskottet skulle problem kunna uppstå om samma handläggare ansvarar för både myndighetsutövning i sektorsfrågor, t.ex. tillståndsfrågor och lagstiftning inom ett bolags verksamhetsområde, och bolagsförvaltning. För att undvika detta problem var därför Regeringskansliets ägarförvaltning skild från den myndighetsutövning som berör bolaget.
Vid en aktiv ägarförvaltning fanns enligt näringsutskottet ett behov av god insyn i bolagets verksamhet, varvid löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling var viktiga faktorer för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Utskottets bedömning var att den modell för ägarstyrning där förvaltare satt i styrelsen var förenlig med gällande lagstiftning och en ändamålsenlig modell. Samtidigt borde förvaltningsmodellen balansera mellan kravet på en professionell och aktiv löpande förvaltning och kravet på öppenhet och interna kontrollmöjligheter. I budgetpropositionen hade regeringen meddelat sin avsikt att – inom ramen för Regeringskansliets löpande arbete med att utveckla ägarförvaltningen – överväga denna fråga i särskild ordning. Utskottet ville uttrycka sitt stöd för att ett sådant arbete genomförs.
Riksrevisionens styrelse hade i sin framställning också tagit upp frågan om, för departementen, gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen – ett förslag som också återfanns i några motioner. Syftet var att möjliggöra att viktiga händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag skulle kunna följas i efterhand. Regeringskansliet bedrev ett kontinuerligt arbete med att utveckla rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning, såväl vad gällde krav på dokumentation vid ägarstyrningen som enhetlig beredning, bl.a. inför bolagsstämmor. Utskottet ansåg att ett sådant utvecklingsarbete ständigt borde bedrivas, med inriktning att skapa ökad tydlighet och för att stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning.
Sammantaget ansåg näringsutskottet att det inte fanns något behov för riksdagen att göra uttalanden om bolagsstämmans roll, regeringens ansvar för styrningen och riktlinjer för ägarförvaltningen av det slag som hade begärts av Riksrevisionens styrelse och i ett antal motioner. Riksrevisionens styrelse hade också föreslagit att riksdagen skulle anmoda regeringen att återkomma till riksdagen med en beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägarstyrning i de statliga bolagen och att återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen ska redovisa för riksdagen under 2006. Näringsutskottet avstyrkte även detta förslag. Samtidigt ville utskottet understryka att regeringens skrivelse är ett viktigt redskap för att förmedla information om den statliga företagssektorn till både riksdagen och allmänheten, och utskottet utgick från att regeringen skulle redovisa det utvecklingsarbete rörande ägarförvaltningen som bedrevs.
Riksdagen beslöt i enlighet med näringsutskottets förslag (rskr. 2005/06:52–53).
Regeringskanslianställda som företagsansvariga och styrelseledamöter
En genomgång av 50
I fem bolag sitter en annan regeringskanslianställd än bolagsförvaltaren i bolagets styrelse. Det gäller bl.a. Arlandabanan, Botniabanan och Svedab som förvaltas inom Näringsdepartementets transportenhet och Miljömärkning i Sverige som förvaltas inom Integrations- och jämställdhetsdepartementet.
I tre bolag, LKAB, SEK Svensk Exportkredit och Swedfund, finns två departementsanställda i bolagsstyrelsen. I LKAB är en av dem bolagsförvaltaren. I de båda andra bolagen, SEK Svensk Exportkredit och Swedfund, sitter en anställd från Utrikesdepartementet (dock ej förvaltaren) samman med en anställd vid Finansdepartementet.
I 12 bolag finns det ingen departementsanställd i styrelsen. Det gäller Nordea, SAS och Telia, som förvaltas inom Näringsdepartementets enhet för statligt ägande, Norrland Center som förvaltas inom Näringsdepartementets enhet för entreprenadskap, Sweroad som förvaltas inom Näringsdepartementets transportenhet, Dramaten, Operan och Voksenåsen som förvaltas inom Kulturdepartementet, Apoteket, Apoteksgruppen och Systembolagetsom förvaltas inom Socialdepartementet. Inte heller i Svenska Spels styrelse finns någon som är anställd i Regeringskansliet.
Aktgenomgång
Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av akter 2009 för 20 av de bolag staten helt eller delvis äger. Hälften av bolagen förvaltas i Näringsdepartementets enhet för statligt ägande, nämligen Akademiska Hus, Bilprovningen, Green Cargo, LKAB, Samhall, SBAB, SOS Alarm, Teracom, Vasallen, och Vectura Consulting AB. Två av bolagen förvaltas på Näringsdepartementets transportenhet (Arlandabanan Infrastructure och Svedab), ett på Näringsdepartementets enhet för forskning, innovation och näringsutveckling (Innovationsbron), ett på Kulturdepartementet (Dramaten), ett på Integrations- och jämställdhetsdepartementet (Miljömärkning Sverige), två på Miljödepartementet (Miljöstyrningsrådet och Swedesurvey), två på UD (Svensk Exportkredit och Swedfund) samt ett på Socialdepartementet (Systembolaget).
I flertalet fall rör det sig om årsakter och i övriga fall alla akter 2009 som rör bolagen. Flera av akterna innehåller huvudsakligen dokument som gäller bolagsstämmorna. Det är i allmänhet fråga om departementsprotokoll beträffande nominering av styrelseledamöter och arvode, departements-protokoll med förordnande för regeringskanslianställda att företräda staten som ägare av respektive bolag och utöva rösträtt på stämman samman med instruktion till dem inför besluten under stämmorna och särskilda fullmakter samt årsredovisningar och protokoll från stämmorna. I den följande redovisningen nämns sådan dokumentation bara i den mån den saknas. I huvudsak redovisas inte heller material i akterna som avser annat än kontakterna mellan departementet och bolaget.
Utrikesdepartementet
Svensk exportkredit
För Aktiebolaget Svensk Exportkredit (SEK) finns ingen årsakt 2009. Den 12 mars, den 16 mars, den 6 augusti och den 22 november 2009 registrerades återrapporter från Riksgäldskontorets om låneramen till SEK och avrapportering till Riksgäldskontoret från SEK. Vidare finns en samlad kapitalbedömning den 18 november 2009 för SEK och e-postmeddelande den 2 december 2009 från Finansdepartementet om regleringsbrev för 2010. Vidare finns från den 26 mars 2009 information från Kammarkollegiet om betalningsinstruktion för vinstmedel och anvisning av likvider för onoterade statligt ägda bolag. Den 20 april 2009 registrerades ett regeringsbeslut med riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i företag med statligt ägande. Det finns också en pm från Näringsdepartementet den 30 mars 2009 rubricerad Reviderade riktlinjer, ett e-postmeddelande om förslaget och en broschyr om riktlinjer.
Vidare finns i samma akt ett förslag den 30 april 2009 rörande Svensk Exportkredit och ett e-postmeddelande den 4 maj 2009 till Näringsdepartementet med begäran om synpunkter på förslaget och svar den 5 maj 2009.
En akt gäller årsstämman den 6 maj 2009 och innehåller sedvanliga dokument inför bolagsstämma, inklusive utkast den 5 juni till protokoll från årsstämman. Det finns också arbetspapper från den 29 april 2009 med förslag till statsrådsanförande vid stämman och ett arbetspapper samma dag inför statsrådets besök på stämman.
Bland akterna finns en UD-promemoria den 27 maj 2009 med kommenterad dagordning för ett dialogmöte den 28 maj med statssekreteraren Gunnar Wieslander, departementsråden Ewa Walder och Kerstin Nordlund-Malmegård och förvaltaren Barbro Johansson samt från SEK verkställande direktören Peter Yngve med två medarbetare. Det finns vidare en dagordning för dialogmötet och en planerings-pm den 25 juni 2009. Dagordningen innehåller punkterna ekonomisk uppföljning och aktuella frågor, som Cirrsystemet, låneramen och kreditgarantin, förhandlingar med Riksgäldskontoret, SEK-utlåningen till infrastrukturprojekt, årsredovisningen för 2008, bolagsordningen, bonusfrågan, SEK som aktieägare i Swedbank och det internationella arbetet.
En rad skrivelser, från den 23 februari, 31 mars, 8 juni, 15 oktober, 4 december 2009 och den 4 februari 2010, gäller prognostiserat resultat i Cirrsystemet. Det finns också redovisningar den 5 maj, den 30 juni och den 9 september av statens kostnader för exportkreditfinansiering med statligt stöd för fjärde kvartalet 2008 – första kvartalet 2009 jämte årsredovisning för 2008 och delårsrapporter. Vidare finns en skrivelse den 2 mars 2010 från SEK till Kammarkollegiet rubricerad Redovisning av statsstödd verksamhet kvartal 1 år 2009, delårsrapporter och årsredovisning för 2009.
Swedfund
I årsakten 2009 för Swedfund International AB finns, utöver sedvanliga dokument inför årsstämma den 17 april 2009 inklusive protokoll från årsstämman, en internpm den 16 april med underlag för instruktionen till företrädaren vid stämman. Vidare finns en mapp kallad Information till styrelsen för Swedfund International vid årsstämman den 17 april 2009.
I akten finns också ett dokument från den 18 maj 2000 rubricerat Förslag till innehåll i styrelsens arbetsordning i statliga bolag, där det bl.a. framhålls att styrelsen genom ordföranden bör samordna sin syn med företrädare för ägare i frågor av avgörande betydelse. Till sådana frågor hör främst större strategiska förändringar i företagets verksamhet och större förvärv, fusioner och avyttringar, men även t.ex. beslut som innebär att företagets riskprofil eller balansräkning förändras på ett avgörande sätt.
Det finns vidare en rekvisition den 2 februari 2009 från bolaget av aktieägartillskott enligt regeringsbeslut, ett e-postmeddelande från förvaltaren till en person i bolagets ledning, pressmeddelande från Swedfund den 27 mars 2009 om konkursen i Swedmilk, information den 26 mars 2009 från Kammarkollegiet med betalningsinstruktioner för vinstmedel och avisering av likvider i onoterade statligt ägda bolag. Vidare finns pm den 27 mars och den 30 mars 2009 från Swedfund i en särskild fråga.
Den 24 april 2009 delades en resultatskrivelse i första utkast av den 7 april och e-postsvar kom samma dag, och den 16–17 april utbyttes fler e-postmeddelanden och utkast. Vidare finns i akten ett memorandum från UD med intyg att Swedfund är en statlig rikskapitalbank och med uppgift om vem som är vd.
I akten ligger också ett e-postmeddelande den 11 juni 2009 till förvaltaren om kapitalansökan och om ett möte jämte en skrivelse till UD om kapitaltillskott till bolaget, fullmakt från den 17 juni 2009 från bolagets VD för vissa anställda att teckna firma, ett regeringsbeslut den 25 juni 2009 om aktieägartillskott och ett besked den 26 juni 2009 om utbetalning av 600 miljoner kronor. Den 29 juni 2009 inkom en rekvisition av aktieägartillskott enligt regeringsbeslutet.
Vidare finns ett e-postmeddelande den 7 juli 2009 från bolaget till ett departementsråd på UD om vidareutveckling av Swedepartnership och ett svar samma dag med reaktion på förslaget och om ett möte i augusti.
I en annan akt finns ett e-postmeddelande den 4 december 2009 från förvaltaren till biståndsministern om en kommande föredragning för statssekreteraren rörande Swedmilk och om en rapport från en advokatbyrå som upprättats på uppdrag av Swedfunds styrelse.
Akten 2008/9089/EU innehåller en rad ambassadrapporter, pressklipp och e-postmeddelanden från och till ambassaden i Makedonien om Swedmilk och även om kontakter med företrädare för Swedmilk. Vidare finns anteckningar från möten på ambassaden och e-post-utväxling om språkregler, mediegranskning, m.m, samt intern e-post till biståndsministerns pressekreterare.
Socialdepartementet
Systembolaget
I Socialdepartementets årsakt för Systembolaget 2009 finns en rad inbjudningar från statssekreteraren till möten samt underlag och minnesanteckningar från möten. Det gäller bl.a. dialogmöten med bolagets ordförande och vd den 27 april 2009, den 30 november 2009 och den 15 mars 2010, med styrelseordföranden den 27 april, den 27 maj, 16 juni, den 28 september, den 26 oktober, den 27 november och den 14 december 2009 samt den 21 januari, den 17 februari och den 15 mars 2010 samt med revisorerna den 25 november 2009 och den 8 mars 2010. Vidare finns ett brev den 5 mars 2009 till bolaget om inbjudan till ett dotterbolag för genomgång. Ett program för ett studiebesök av ordföranden och vd på Socialdepartementet den 21 april 2009 finns också, liksom en tjänsteanteckning den 1 september 2009 av förvaltaren om en dialog angående genomförandet av riktlinjer om ersättning till ledande befattningshavare.
I akten finns också ett e-postmeddelande till förvaltaren från bolaget med kopia av ett brev till Konkurrensverket rörande Konkurrensverkets rapport till Europeiska kommissionen som gäller inköpsförfarande och sortimentsmodell. Vidare finns en pm den 23 mars 2009 om lokalt anpassade sortiment och en rapport från verksamheten i IQ under perioden 2005–2008.
Miljödepartementet
Miljöstyrningsrådet
I akten finns förutom ett departementsprotokoll, med förordnande att föra talan och utöva rösträtt vid bolagsstämma 2009 för kanslirådet Kerstin Grönman enligt en bifogad instruktion samt särskild fullmakt och kallelse till stämman, ett e-postmissiv med kallelse till årsstämma 2010.
Swedesurvey
I den ad acta-lagda akten kallad Dokument om Swedesurvey AB 2009 finns sedvanliga handlingar inför årsstämman den 24 april 2009, en pm med rubriken Underlag för fastställande av ekonomiska mål m.m. inför årsstämman i Swedesurvey, protokoll från årsstämman och Annual report 2008. Dessutom finns en anmälan från en facklig organisation om arbetstagarrepresentant i styrelsen.
Näringsdepartementet – Enheten för statligt ägande
Akademiska Hus
I årsakten 2009 för Akademiska Hus AB finns kopia av ett protokollsutdrag den 31 mars 2009 från SUHF:s (Sveriges Universitets- och högskoleförbunds) förbundsförsamling, inregistrerad på Utbildningsdepartementet, jämte beslutsförslag och en PM den 19 augusti 2008. Vidare finns ett omprövningsbeslut den 11 mars 2009 (avslag) från Konkurrensverket angående bolagets tillämpning av lagen om offentlig upphandling som bolaget inte ansåg sig omfattat av. Dessutom finns bl.a. ett e-postmeddelande till Anders Borg från Akademiska Hus med en länk till bolagets hållbarhetsredovisning på webbsidan, en pm den 2 februari 2010 upprättad av förvaltaren och ställd till statssekreteraren Ola Alterå med anledning av att förvaltaren fått styrelsens uppdrag att informera den politiska ledningen om ett beslut den 1 februari 2010 att inte lägga något bud i fråga om en viss anläggning. Vidare finns på aktkappan en tjänsteanteckning om att förvaltaren skulle kontakta tre revisionsföretag angående val av revisor för 2010–2014. Det finns också en pm rubricerad Sakfrågor inför årsstämman 2010 jämte en handling rubricerad Kapitalstrukturmål för Akademiska Hus upprättad av Näringsdepartementet i samarbete med Akademiska Hus ledning och en pm upprättad inom Näringsdepartementet den 11 januari 2010 om upphandling av revisorer. Vidare finns minnesanteckning från ett revisionskommittémöte i bolaget den 12 januari 2010 jämte offertförfrågningar, kallelse till revisionskommittén till möte den 12 januari 2010, förslag till inbjudan till offert och offertgenomgång.
Akten innehåller också en pm upprättad den 2 februari 2010 inom Näringsdepartementet till statssekreteraren Ola Alterå om föreslagen utdelning från Akademiska Hus och en pm den 3 maj 2010 med dagordning för ett möte med Ola Alterå, förvaltaren och företrädare för bolaget. Sedvanliga dokument inför bolagsstämma den 24 april 2010 och protokoll från årsstämman som kom in den 20 maj finns i akten, inklusive Information till styrelsen vid årsmötet 2010. Vidare finns årsredovisning och delårsrapporter.
Bilprovningen
I årsakten för AB Svensk Bilprovning för 2009 finns förutom sedvanliga dokument inför årsstämma den 2 april 2009 dagboksbladsanteckningar 19 september och 11 oktober 2009 om klartecken och beslut om utarbetande av en proposition samt proposition 2009/10:54 Förändrad ägarstruktur i Aktiebolaget Svensk Bilprovning, m.m. som beslutades den 29 oktober 2009 och ett pressmeddelande. Det finns vidare uppdrag till och underlag från konsulter samt promemorior den 8 och 18 mars 2010 i frågan, riktade till statsrådet Mats Odell. Vidare finns en anteckning den 18 mars 2010 om beslut av statsrådet Mats Odell som gällde en undersökning av förutsättningar för ett inriktningsförslag m.m. samt departementsprotokoll den 15 september och den 1 oktober 2009 med beslut om ianspråktagande av medel från anslaget 1:20 Kostnader för omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag (utg.omr. 24) för anlitande av rådgivare. Dessutom finns rapporter från konsulterna.
På aktkappan finns en anteckning om möte den 21 juni 2010 med minoriteterna med framläggande av statens förslag. Vidare finns i akten ett brev den 30 juni 2010 från Motorbranschens Riksförbunds vd till statssekreteraren i Finansdepartementet Urban Karlström rörande minoritetsägarnas inställning till fortsatta överläggningar.
Green Cargo
I årsakten 2009 för Green Cargo AB finns sedvanlig finansiell information och dokument inför dels extra stämma den 4 mars 2010 med beslutspunkt om godkännande av riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare, dels årsstämma den 16 april 2010, inklusive ägarmappen Information till styrelsen för Green Cargo AB vid årstämman. Vidare finns riktlinjer för företag med statligt ägande, en handling den 1 mars 2010 om mätmetoden för hållbarhetsredovisning samt års- och hållbarhetsredovisning och en uppgift om möte med bolagets revisorer.
LKAB
I årsakten 2009 för Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (publ) (LKAB) finns sedvanliga dokument inför dels extra bolagsstämma den 16 november 2009, dels årsstämma den 29 april 2010 inklusive Information till styrelsen för LKAB vid årsstämman samt protokoll från stämmorna.
Samhall
I årsakten 2009 för Samhall AB finns sedvanliga dokument inför extra bolagsstämma den 4 november 2009 och årsstämma den 21 april 2010. En pm upprättad inom Näringsdepartementet den 16 mars 2010 tar upp sakfrågor inför årsstämman om styrelsenominering bl.a. arvoden och ändring av bolagsordningens uppgift om verksamheten, vilket avstämts med Arbetsmarknadsdepartementet. I akten finns också Information till styrelsen vid årsstämman med sedvanligt innehåll.
SBAB
I årsakten 2009 för Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, finns en departements-pm den 12 augusti 2009 från förvaltaren till statssekreteraren i Finansdepartementet Urban Karlström om ändring av bolagsordningen i SBAB i syfte att utvidga utrymmet för fastighetsutlåning. Vidare finns en tjänsteanteckning den 7 september om telefonsamtal med en tjänsteman vid Finansdepartementet som inte hade några invändningar mot ändringen i bolagsordningen. Utöver sedvanliga handlingar inför extra bolagsstämma den 28 oktober 2009 och inför årsmötet den 21 april 2010 finns i akten en departements pm den 20 januari 2010, Kort information om SBAB, en tjänsteanteckning om telefonsamtal med finansdepartementet i fråga om utdelningen samt protokoll från årsstämman bl.a. inklusive bilagan Principer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare i SBAB. Vidare finns Information till styrelsen vid årsstämman.
SOS Alarm
I årsakten 2009 för SOS Alarm i Sverige AB finns sedvanliga handlingar inför årsmötet, inklusive nominering av styrelseledamöter, finansiell information och en pm inför årsmötet rubricerad Sakfrågor. Dessutom finns ett beslut om avförordnande av Riksrevisionens revisor och revisorssuppleant i bolaget.
Teracom
I årsakten för Teracom AB för 2009 finns sedvanliga dokument inför dels extra bolagsstämma den 5 februari 2010, dels årsstämma den 31 mars 2010. Som underlag för en av punkterna på dagordningen för årsstämman finns ett underlag den 19 mars 2010 om beslutad ersättningspolicy. En pm upprättad inom Näringsdepartementet den 13 juni 2010 är rubricerat Information om Teracom och rör Teracoms avsikt att lägga ett visst bud.
Vasallen
I årsakten 2009 för Vasallen AB finns proposition 2008/09:172 Utvidgning av uppdrag för Vasallen AB och en rad handlingar rörande överlåtelse av aktierna i Kasernen Fastighetsaktiebolag. På aktkappan finns en tjänsteanteckning den 11 februari 2010 om muntlig information till statssekreteraren Ola Alterå om Vasallen och försäljning av Kasernen. Enligt anteckningen skulle Försvarsdepartementet kontaktas i frågan. Vidare finns en departements-pm från Försvarsdepartementet den 25 februari 2010 rörande försäljningen av Kasernen, e-postmeddelande den 25 februari, 10 mars och 30 mars 2010 i denna fråga mellan tjänstemän i Försvarsdepartementet och Näringsdepartementet med klartecken från Försvarsdepartementet. I akten finns också sedvanliga beslut inför bolagsstämma den 27 april 2010 och protokoll från stämman, inklusive en departements-pm den 17 mars 2010 om sakfrågor inför årsstämman samt Information till styrelsen från departementet med sedvanligt innehåll.
Vectura Consulting
Årsakten 2009 för Vectura Consulting AB innehåller sedvanliga dokument inför extra bolagsstämma den 10 juni 2009 och årsstämma den 19 april 2010, inklusive Information till styrelsen för Vectura Consulting AB och riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare i Vectura Consulting AB, promemorior upprättade inom Näringsdepartementet den 10 september respektive den 5 februari 2010 (Ekonomiska mål för bolaget) och den 25 februari 2010 (Sakfrågor inför årsstämman). Det finns också en notering upprättad inom departementet den 10 mars 2010 från ett möte med revisorerna där det fördes en diskussion om bl.a. risker. Vidare finns en aktanteckning den 7 juli 2009 om telefonsamtal från en uppköpsintressent, varvid tjänstemannen hänvisat till bolagets styrelseordförande. Enligt anteckningen bad tjänstemannen också att få återkomma efter samtal med statssekreteraren Ola Alterå. Ytterligare anteckningar finns om telefonsamtal i frågan den 20 augusti och den 15 september 2009.
Näringsdepartementet – enheten för forskning, innovation och näringsutveckling
Innovationsbron
I årsakten för Innovationsbron AB för 2009 finns sedvanliga dokument inför extra bolagsstämma den 6 november 2009 och årsstämma den 28 april 2009 Vidare finns e-postmeddelanden inom ramen för gemensam beredning om nomineringen till styrelsen vid årsstämman den 28 april och en pm upprättad inom Näringsdepartementet den 20 april 2010 rubricerad Information till styrelsen att överlämnas vid bolagsstämman.
Näringsdepartementet – transportenheten
Arlandabanan
För Arlandabanan Infrastructure AB finns 2009 ingen årsakt. I en akt finns en kallelse med bilagor till årsstämma den 28 april 2009 samt ett departementsprotokoll den 10 september 2009 om anmälan till budgetproposition med uppgift om att ärendet avskrivs mot denna anmälan.
I en annan akt finns ett beslut den 23 mars 2009 från Riksrevisionen om förordnande av revisor och revisorssuppleant samt Anmälan till budgetpropositionen med avskrivning av ärendet.
En tredje akt som lades ad acta den 4 maj 2010 innehåller ett utredningsförslag om höghastighetsbanor, remiss den 21 september 2009, en stor mängd remissvar, inbjudan till hearing den 4 november 2009 och ett e-postmeddelande från Banverket den 22 december 2009.
I en särskild akt
Svedab
För Svedab fanns 2009 ingen årsakt. Det finns en akt med förordnande i departementsprotokoll den 6 april 2009 att föra talan och utöva rösträtt för staten som ägare vid bolagsstämma med instruktion bl.a. om val av styrelse samt särskild fullmakt.
En annan akt gäller en rapport som kom in den 9 juli 2009 från McKinsey och gällde samordning för minskad sårbarhet och ökad effektivitet för järnvägsrelaterade bolag och affärsverk. I akten finns rapporten, som upprättats den 8 juni 2009, och en kommentar den 8 juli 2009 från SJ, där en hearing omnämns. Den 12 augusti kom det in synpunkter från Svedab och den 13 augusti 2009 från Gunnar Björk. Ärendet skrevs av mot anmälan till budgetpropositionen för 2010.
En akt gäller en anhållan som kom in den 11 juni 2009 från Swedab om en utökad låneram och ärendet skrevs av den 10 september 2009 mot anmälan till budgetpropositionen för 2009.
Kulturdepartementet
Dramaten
I årsakten 2009 för Dramaten finns ekonomisk information och handlingar som gäller årsstämman den 28 april 2009, bl.a. resultatredovisning för 2008 som kom in i början av april men diariefördes först i juli 2009 samt budgetunderlag som kom in den 2 mars 2009. Protokoll från årsmötet finns också, liksom en anmälan till budgetpropositionen för 2010.
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Miljömärkning
För SIS Miljömärkning AB, som 2009 bytte namn till Miljömärkning i Sverige AB, finns inte någon årsakt för 2009. I en akt finns ett budgetunderlag för 2010 från bolaget. En annan akt innehåller årsredovisningen för 2008. En tredje akt innehåller kallelse den 3 april 2009 till årsstämma den 21 april med bilagor samt protokoll den 21 april 2009 från årsmötet. En fjärde akt innehåller ett regeringsbeslut den 16 april 2009 om förordnande av styrelseledamöter i bolaget. I en femte akt finns ett regeringsbeslut den 16 april 2008 om medgivande att ändra bolagsordningen, som bilaga till protokoll från stämman den 21 april 2009. En sjätte akt innehåller sedvanliga dokument inför årsstämma där namnet på bolaget skulle ändras. En sjunde akt innehåller en skrivelse den 16 juni 2009 från bolaget om reviderad EU-förordning som förde med sig en akut intressekonflikt och med begäran om möte. Vidare finns i akten ett svar från statssekreteraren Christer Hallerby den 26 juni 2009 med inbjudan till möte den 30 september 2009.
En åttonde akt innehåller ett brev från den danske ansvarige ministern till övriga nordiska ansvariga ministrar om miljömärkningen av fönster samman med synpunkter från Miljöstyrelsen. I akten finns ett e-postmeddelande från Svanen den 2 juli 2009 till förvaltaren om miljöministerns brev och från den norska organisationen till nordiska kolleger. Vidare finns e-postmeddelanden mellan de nordiska organen och ett svar till den danska ministern från den norska, som inte vill gå in i den nordiska miljömärkningsnämndens beslut, samt ett brev den 18 november 2009 från statsrådet Nyamko Sabuno som inte vill ifrågasätta nämndens beslut.
En nionde akt innehåller ett brev den 31 juli 2009 om en obesvarad enkät om Miljömärkning och e-postsvar den 10 augusti 2009, med hänvisning till styrelsens ordförande. I den tionde akten finns ett regeringsbeslut den 10 september 2009 med uppdrag till Statskontoret i fråga om miljömärkningssystemen Svanen och EU-blomman samt om ägarstrukturen för bolaget.
Promemorior från Regeringskansliet.
I promemorior upprättade den 11 och den 22 november 2010 inom Statsrådsberedningen respektive Näringsdepartementet har det lämnats svar på en rad frågor från konstitutionsutskottet. I de följande redovisas huvuddelen av frågorna och svaren i promemorian.
Endast i fråga om Svensk Exportkredit finns uppgift om direkt kontakt mellan statsråd och företrädare för ett bolag. Det gällde då statsrådets närvaro vid årsstämman. Har det beträffande något av de 20 bolag som aktgenomgången avser under 2009 eller under den tid årsakten avser förekommit samordning eller andra direkta kontakter mellan statsrådet och/eller statssekreteraren och styrelseordföranden eller vd:n som inte dokumenterats eller som dokumenterats i en särskild akt.
Enligt svaret från Statsrådsberedningen har det inte förekommit någon samordning under den aktuella tidsperioden beträffande något av de 20 bolag som aktgenomgången avser.
Andra direkta kontakter mellan statsråd och/eller statssekreterare och styrelseordförande och/eller VD har förekommit under den aktuella tidsperioden i några av de bolag som genomgången avser. I de flesta fall har dessa kontakter inte dokumenterats, då de inte utgjort delar av viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som krävt ägarens ställningstagande. I något fall har kontakterna inte rört själva bolagsförvaltningen. Sådana kontakter kan finnas dokumenterade i särskilda akter.
Kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget, skriftligen dokumenterade, i för bolaget viktigare frågor ska, i den omfattning som krävs för att kunna följa viktigare händelseförlopp, enligt riktlinjerna föras till årsakten. Hur vanligt förekommande är andra kontakter av informationskaraktär när det gäller de 20 bolag som genomgången avser?
Enligt svaret i promemorian från Statsrådsberedningen förekommer det kontinuerligt andra kontakter av informationskaraktär mellan ägarförvaltningen och de statliga bolagen. Sådana kontakter dokumenteras i årsakten om de utgör delar av ett viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som kräver ägarens ställningstagande. I de fall kontakterna inte rör själva bolagsförvaltningen kan sådana kontakter finnas dokumenterade i särskilda akter.
Endast i årsakterna för Systembolaget och Vectura Consulting AB finns uppgift om möte med bolagens revisorer. I vilken utsträckning förekommer i övriga bolag möten med bolagens revisorer som inte har dokumenterats. Om sådana möten förekommit vad är skälen till att dokumentation saknas?
I svaret från Statsrådsberedningen framhålls att det även i årsakten för Green Cargo finns uppgift om möte med bolagets revisorer. Vidare anges att möten mellan tjänstemän i Regeringskansliet och ett bolags revisor har förekommit under den aktuella tidsperioden i ett fåtal av de bolag som genomgången avser. I vissa fall har dessa möten av förbiseende inte dokumenterats i respektive bolags årsakt. I något fall har bedömningen gjorts att det inte funnits någonting att redovisa utöver vad som framgått av bolagets revisionsberättelse.
Bolagsförvaltare på Näringsdepartementets enhet för statligt ägande och enheten Forskning, innovation och näringsutveckling samt Miljödepartementet och Finansdepartementet är också styrelseledamöter i de bolag de förvaltar medan detta inte är fallet beträffande UD, Socialdepartementet, Näringsdepartementets transportenhet, Integrations- och jämställdhetsdepartementet och Kulturdepartementet. Vilka överväganden ligger bakom dessa skillnader?
Enligt svarspromemorian från Statsrådsberedningen finns det, som framgår av ägarpolicyn, i Regeringskansliet anställda som är styrelseledamöter i vissa av de statligt ägda bolagens styrelser. Denna styrelsemedverkan innebär bl.a. att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas.
Regeringskansliet strävar efter att en tjänsteman som även är styrelseledamot i ett bolag med statligt ägande inte ska delta i handläggningen av regulatoriska frågor som kan röra bolaget. Inom Regeringskansliet hanteras därför huvuddelen av bolagsstyrningsfrågorna av Näringsdepartementets enhet för statligt ägande. På denna enhet utgörs tjänstemännens arbetsuppgifter av att arbeta med bolagsstyrning, och bolagsförvaltarna ingår i bolagsstyrelserna. Risken för att en intressekonflikt skulle kunna uppstå mellan tjänstemännens roll som tjänsteman i Regeringskansliet och uppdraget som styrelseledamot minimeras genom att andra enheter i Regeringskansliet ansvarar för de s.k. sakfrågorna, t.ex. sektorslagstiftning.
Det förekommer dock att samma enhet i Regeringskansliet svarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna. Detta gäller vanligen bolag som har särskilda samhällsuppdrag och vars verksamhet helt eller delvis finansieras via statliga anslag. I dessa fall är ofta bolagsförvaltaren en annan person än styrelseledamoten för att undvika intressekonflikter. Den beskrivna ordningen tillämpas emellertid ännu inte fullt ut i samtliga statligt ägda bolag.
Vilka åtgärder har vidtagits för att riktlinjerna den 18 februari 2010 ska få genomslag? Pågår det något arbete i Regeringskansliet i syfte att ytterligare öka överskådligheten och transparensen?
I svarspromemorian från Statsrådsberedningen anges att efter det att en ny version av riktlinjerna beslutats den 25 februari 2010 distribuerades dessa av Näringsdepartementet till samtliga bolagsförvaltare i Regeringskansliet. Enheten för statligt ägande har därefter aktivt arbetat med att informera om och gå igenom innehållet i riktlinjerna med bolagsförvaltare i Regeringskansliet. Under både våren och hösten 2010 har skriftliga och muntliga genomgångar av innehållet i riktlinjerna beträffande formalia kring bolagets årsstämmor ägt rum med bolagsförvaltarna i Regeringskansliet. Till genomgång den som ägde rum i oktober 2010 var samtliga förvaltare i Regeringskansliet inbjudna. Resurserna på enheten för statligt ägande och Näringsdepartementets rättssekretariat fungerar även som ett aktivt stöd till samtliga förvaltare i Regeringskansliet vid frågor exempelvis kring dokumentation och beslut vid förvaltningen. Vidare pågår för närvarande ett arbete på enheten för statligt ägande i syfte att ytterligare konkretisera innehållet i riktlinjerna. En arbetsgrupp bestående av tjänstemän på enheten och Näringsdepartementets rättssekretariat har i samband med detta under hösten 2010 haft genomgångar med bolagsförvaltarna på enheten avseende tillämpningen av riktlinjerna.
Vilka skäl ligger bakom det förhållandet att vissa av företagen inte tycks ha någon styrelseledamot som är anställd i Regeringskansliet?
Enligt svaret i promemorian från Statsrådsberedningen tillämpas den styrelsemedverkan som ägarpolicyn beskriver inte fullt ut beträffande samtliga statligt ägda bolag. Anledningarna till detta är flera och varierar för de olika aktuella bolagen. Som exempel nämns bl.a. att staten i något bolag enligt ett aktieägaravtal inte har rösträtt på bolagets stämmor varför statens möjligheter att påverka vilka styrelseledamöter som utses är begränsade. I något bolag förvaltas statens aktier av en myndighet. I några fall har det bedömts möjligt att få till stånd en tillfredsställande bolagsförvaltning utan att anställda i Regeringskansliet finns med i styrelsen.
I promemorian framhålls vidare att staten i de marknadsnoterade bolag i vilka staten har ett betydande ägarintresse utser en ledamot i respektive bolags valberedning. Valberedningen är i första hand ett beredande organ för bolagsstämman i nomineringsfrågor och ersätter således den styrelsenomineringsprocess som används för de övriga statligt ägda bolagen. Resultatet av valberedningens arbete kan innebära att inte någon av de styrelseledamöter som utses av bolagsstämman är anställd i Regeringskansliet.
Enligt svaret utser staten en ledamot i valberedningen i marknadsnoterade bolag i vilka staten har ett betydande ägarintresse. Vilka instruktioner finns för en sådan ledamot i valberedningen när det gäller valberedningens förslag till dels eventuell styrelseledamot som är anställd i Regeringskansliet, dels andra styrelseledamöter?
I promemorian den 22 november 2009 från Näringsdepartementet hänvisas till att valberedningen enligt Svensk kod för bolagsstyrning, punkt 2, är bolagsstämmans organ med enda uppgift att bereda stämmans beslut i val- och arvodesfrågor samt, i förekommande fall, i procedurfrågor för nästkommande valberedning. Valberedningens ledamöter ska vidare, oavsett hur de utsetts, tillvarata samtliga aktieägares intressen och inte obehörigen röja vad som förekommit i valberedningsarbetet.
Vidare framhålls det att den instruktion som finns för samtliga ledamöter i valberedningen är den instruktion med uppgifter för valberedningen inför kommande bolagsstämma som årligen fastställs av årsstämman.
Utskottets ställningstagande
När det gäller frågan om representationen i bolagsstyrelserna ger genomgången av de 50 statliga bolagen vid handen att bolagsförvaltaren i majoriteten (32) av bolagen också är ledamot av bolagsstyrelsen. I 11 av bolagen finns däremot ingen regeringskanslianställd i styrelsen. I 8 av bolagen är en annan regeringskanslianställd än bolagsförvaltaren ledamot i bolagsstyrelsen; i ett av dessa bolag ingår dock även bolagsförvaltaren i styrelsen.
Från Regeringskansliets sida har framhållits att bolagsförvaltares styrelsemedverkan bl.a. innebär att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas. Regeringskansliet strävar efter att en tjänsteman som även är styrelseledamot i ett bolag med statligt ägande inte ska delta i handläggningen av regulatoriska frågor som kan röra bolaget. Inom Regeringskansliet hanteras därför huvuddelen av bolagsstyrningsfrågorna av Näringsdepartementets enhet för statligt ägande. Risken för intressekonflikt mellan tjänstemännens roll som tjänsteman i Regeringskansliet och uppdraget som styrelseledamot minimeras genom att andra enheter i Regeringskansliet ansvarar för de s.k. sakfrågorna, t.ex. sektorslagstiftning.
I de fall det förekommer att samma enhet i Regeringskansliet svarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna är det enligt Regeringskansliet vanligen fråga om bolag som har särskilda samhällsuppdrag och som helt eller delvis finansieras via statliga anslag. I dessa fall är ofta bolagsförvaltaren en annan person än styrelseledamoten för att undvika intressekonflikter.
Som näringsutskottet fann 2005 är det en godtagbar modell för ägarstyrning att förvaltare sitter i bolagsstyrelser. För bolag med särskilda samhällsuppdrag och finansiering via statliga anslag, där samma enhet ansvarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna kan det dock, som Regeringskansliet framhållit, finnas skäl att tillämpa en annan ordning för att undvika intressekonflikter. Den beskrivna ordningen tillämpas dock inte fullt ut. Konstitutionsutskottet vill understryka vikten av att det tillämpas en ordning som innebär att risken för intressekonflikter minimeras.
När det gäller dokumentationen i Regeringskansliets bolagsakter, understryks i riktlinjerna för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning att dokumentationen ska göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen, och som kräver ägarens ställningsstagande, samt ge en god överblick över ställningstaganden som skett i sådana frågor och på vilka underlag som de har grundats. Det ska enligt riktlinjerna vara möjligt att för sådana frågor kunna följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägaren och bolaget. Handlingar och uppgifter rörande kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget i för bolaget viktigare frågor ska föras till årsakten i den omfattning som krävs för att följa viktigare händelseförlopp.
Konstitutionsutskottet har sedan lång tid tillbaka och vid upprepade tillfällen pekat på vikten av att styrningen av statligt ägda bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande på ett meningsfullt sätt. Den nu aktuella granskningen visar att det för vissa bolag som inte förvaltas inom Näringsdepartementets enhet för statligt ägande, saknas årsakter. Enligt utskottets mening har systemet med årsakter klara fördelar genom den möjlighet de kan ge att på ett lättillgängligt sätt följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit. Det förhållandet att årsakter lagts upp har emellertid inte fört med sig att informationen i dessa akter är mer omfattande än annars. En stor del av årsakterna innehåller i huvudsak endast dokument som rör bolagsstämmor och saknar uppgifter om andra kontakter mellan departement och bolag. Utskottet vill understryka vikten av att dokumentationen är tillräcklig för att göra en granskning i efterhand meningsfull. Det är angeläget att uppgifter om kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget förs till och blir kvar i akten i den omfattning som krävs för att i efterhand kunna följa viktigare händelseförlopp även om de inte direkt kräver ägarens ställningstagande.
Utskottet vill också understryka värdet av möten med bolagens revisorer och att dessa möten dokumenteras.
Utskottet kan konstatera att det i Regeringskansliet bedrivs ett aktivt arbete med att få genomslag för de nya riktlinjerna för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning och att det pågår ett arbete med att ytterligare konkretisera innehållet i riktlinjerna. Utskottet välkomnar detta och förutsätter att arbetet för med sig att dokumentationen inte bara görs på ett enhetligt sätt utan också att den ger goda möjligheter att i efterhand granska ett viktigt händelseförlopp med uppgifter om de kontakter och styrsignaler som förekommit.
8 Regeringsbeslut om utbetalning av medel som bl.a. disponeras av myndighet
Ärendet
Granskningen avser regeringens hantering av medel som disponeras av myndighet. Särskilt kartläggs och analyseras regeringsbeslut om utbetalning av medel som redan disponeras av underlydande myndigheter.
Till grund för granskningen har legat en genomgång (se bilaga 8.1) av ett antal regeringsbeslut om utbetalning av medel fattade under 2009. Granskningen omfattar regeringsbeslut beredda vid Justitie-, Försvars-, Utbildnings-, Jordbruks-, Närings-, Integrations- och jämställdhets-, Kultur- och Arbetsmarknadsdepartementen. Vidare finns promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 8.2.
Utredning i ärendet
Gällande ordning m.m.
Av 9 kap. 8 § regeringsformen framgår att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition, utom tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som genom lag har avsatts till särskild förvaltning.
Med uttrycket disposition avses samtliga förvaltnings- och förfogandeåtgärder. Villkor av olika slag som beslutats vid budgetregleringen har även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Således måste regeringen vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet genom lag eller avtal som staten har träffat eller som följer av andra förpliktelser. Genom regleringsbrev ställer regeringen de av riksdagen beslutade anslagen till förfogande åt myndigheter. I författningar eller i andra direktiv (såsom regeringsbeslut) kan regeringen meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad riksdagen har beslutat (jfr Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 418–419).
Tidigare granskning
Våren 1997 granskade utskottet regeringens utnyttjande av anslag som står till regeringens egen disposition (bet. 1996/97:KU25 s. 12–16). Av granskningen framgår bl.a. att anslagsanvändningen skilde sig mellan departementen. Utskottet konstaterade dock att Regeringskansliet då nyligen blivit en myndighet, vilket på sikt kunde innebära en mer jämförbar ordning. Därtill anförde utskottet att en annan svårighet varit att anslagen i många fall disponerades av utomstående myndigheter som betalar ut medel efter särskilda regeringsbeslut. Att bokföringen därigenom hade legat hos dessa myndigheter försvårade möjligheterna att få en överblickbar bild av anslagsanvändningen.
Föreliggande granskning
Inom ramen för granskningen har utskottet med vägledning av regeringsbeslutens rubriker i regeringens s.k. huvudprotokoll (serie B undantaget) valt ut ett antal regeringsbeslut om utbetalning av medel. Utskottet har valt att granska regeringsärenden som beretts vid Justitie-, Försvars-, Utbildnings-, Jordbruks-, Närings-, Integrations- och jämställdhets-, Kultur- och Arbetsmarknadsdepartementen.
En kort beskrivning av varje granskat beslut finns i en kanslipromemoria daterad den 12 oktober 2010 (se bilaga 8.1). Nedan lämnas sammanfattande iakttagelser gjorda utifrån kanslipromemorians genomgång.
Disposition av medel
Av utskottets granskning av 41 regeringsbeslut, vilka avser utbetalning av sammanlagt drygt 151 miljoner kronor till myndigheter och andra organisationer, följer att i 21 fall disponerades, enligt regleringsbreven, anslagsposten av regeringen.
I 17 av de totalt 41 granskade fallen disponerades anslagsposten som belastades för att finansiera de aktuella regeringsbesluten om utbetalningen av en myndighet. I dessa fall angavs i regleringsbreven att medlen som stod till myndighetens disposition disponerades enligt beslut av regeringen.
I ett fall belastades tre olika anslagsposter för finansieringen av regeringens beslut om utbetalning av medel. Av dessa anslagsposter disponerades en av en myndighet under förutsättning av regeringsbeslut och två av Regeringskansliet.
I två fall disponerades anslagsposten som belastades för att finansiera de aktuella regeringsbesluten om utbetalningen av Regeringskansliet.
Uppgifter om rekvirering, återbetalning och redovisning i regeringsbesluten
Av de 41 beslut som granskats angavs i 13 fall ett exakt datum då de medel som regeringen beslutat om senast skulle rekvireras från den utbetalande myndigheten, i de andra saknades en sådan uppgift. I 10 av de 41 besluten fanns i beslutet även uppgift om vilket datum som eventuella outnyttjade medel skulle återbetalas. I 13 av fallen fanns angivet en sista dag för när en redovisning över medlens användning skulle vara inlämnad till en viss myndighet (oftast den utbetalande myndigheten, regeringen eller Regeringskansliet).
I de åtta fall där regeringsbeslutet innehåller både en sista dag för inlämning av en redovisning över medlens användning och en sista dag för återbetalning av eventuella outnyttjade medel var de båda tidpunkterna satta till samma datum i tre fall. I två fall var tidpunkten för inlämningen av en redovisning över medlens användning satt före tidpunkten för en återbetalning av eventuella outnyttjade medel. I det ena av dessa två fall var skillnaden två månader och i det andra uppgick den till fem månader.
Skillnader mellan departementen
Av de 41 granskade regeringsbesluten var 2 beredda vid Justitiedepartementet, 2 vid Försvarsdepartementet, 1 vid Utbildningsdepartementet, 1 vid Jordbruksdepartementet, 15 vid Näringsdepartementet, 10 vid Integrations- och jämställdhetsdepartementet, 2 vid Kulturdepartementet och 8 vid Arbetsmarknadsdepartementet.
Av de regeringsbeslut som beretts vid Justitiedepartementet har båda utbetalningarna finansierats genom anslag där regeringen själv disponerat medlen.
Båda regeringsbesluten som beretts vid Försvarsdepartementet rör ärenden om utbetalning av medel som återbetalats till staten från konsortiet för M/S Estonias övertäckning. Dessa båda beslut finansierades således inte av medel från anslag utan genom medel som förvaltas av Sjöfartsverket men som kräver beslut av regeringen för att kunna användas.
Av de regeringsbeslut som beretts vid Näringsdepartementet har ett beslut om utbetalning av medel finansierats genom medel som disponeras av en myndighet men som kräver beslut av regeringen för att kunna utbetalas. Övriga regeringsbeslut gäller utbetalningar som finansierats genom anslag där regeringen själv disponerar medlen.
Av de regeringsbeslut som beretts vid Integrations- och jämställdhetsdepartementet har fyra beslut (i ett av besluten endast delvis) om utbetalning av medel finansierats genom medel som förvaltas av en myndighet men som kräver beslut av regeringen för att kunna utbetalas. Fyra regeringsbeslut gällde utbetalningar som finansierats genom anslag där regeringen själv disponerar medlen. Två av departementets ärenden gäller regeringsbeslut där finansieringen skett genom anslag som disponerats av Regeringskansliet.
Samtliga Kulturdepartementets ärenden innehåller uppgift om en sista dag för inlämning av en redovisning över medlens användning. Samtliga av departementets ärenden finansierades genom medel som disponeras av myndigheter men som kräver beslut av regeringen för att kunna användas.
Arbetsmarknadsdepartementets ärenden utgörs dels av uppdrag om studier och översyn, dels av uppdrag till Arbetsförmedlingen om utbetalning av bidrag till arbetslöshetskassor. Samtliga dessa beslut gäller utbetalningar som finansieras genom medel som disponeras av myndigheter men som kräver beslut av regeringen för att kunna användas.
Promemorior från Regeringskansliet
Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet, har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar översändes den 4 november 2010 promemorior upprättade inom Justitie-, Finans-, Kultur-, Närings-, Integrations- och jämställdhets- och Arbetsmarknadsdepartementen (bilaga 8.2).
Utskottets frågor rörde bl.a. skälen till de olika ordningar som utskottet iakttagit mellan och i vissa fall även inom granskade departement vad gäller disposition av medel som betalas ut efter regeringsbeslut. Av promemorian från Finansdepartementet framgår att det i de fall regeringen inte närmare har bestämt hur medlen ska användas och vem som ska få dispositionsrätten ställs medlen till regeringens eller Kammarkollegiets disposition i avvaktan på slutligt ställningstagande. Som villkor anges att medlen får användas först efter beslut av regeringen. Vidare anges att efter att regeringen har tagit ställning till vem som ska få dispositionsrätten och till övriga villkor kring medlens användning ändras regleringsbrevet och dispositionsrätten ställs till berörd myndighet. I promemorian anges att poster som står till regeringens disposition redovisas av Regeringskansliet och att strävan är att medel fr.o.m. 2011 inte ska ställas till regeringens disposition utan att sådana medel ska disponeras av Kammarkollegiet med villkoret att medlen får användas efter beslut av regeringen. Regeringens ställningstagande innebär i vissa fall att dispositionsrätten flyttas till den verksamhetsansvariga myndigheten. I andra fall, främst när det handlar om bidrag, anger regeringen genom villkor till Kammarkollegiet hur myndigheten får disponera medlen, exempelvis att en utbetalning ska ske till en organisation. Därtill framgår av svarspromemorian att det i andra fall redan från början är klart vilka myndighet som ska disponera medlen men att regeringen vill behålla kontrollen över användningen. Regeringen beslutar då att myndigheten får använda anslagsbeloppet, eller en del av anslagsbeloppet, först efter ett regeringsbeslut. Detta kan t.ex. bli aktuellt när regeringen beslutar om en utgiftsbegränsning.
Utskottet frågade även om anledningen till den variation som finns mellan granskade departement vad gäller tidpunkterna för när eventuellt outnyttjade medel ska återbetalas. I Finansdepartementets svarspromemoria konstateras att i 14 av samtliga granskade beslut finns uppgift om sista dag för antingen återbetalning eller redovisning av användningen av medlen och att en utgångspunkt är att redovisning och återbetalning ska ske vid samma tillfälle. Vidare anges i svarspromemorian att i tre av fem beslut som innehåller både sista dag för redovisning av medlens användning och återbetalning av oförbrukade medel ska redovisning och återbetalning enligt besluten ske vid olika tillfällen. Av svaret framgår därtill att regeringen i budgetpropositionen för 2009 aviserade att Kammarkollegiet från 2009 kommer att utföra vissa administrativa kontroll- och prövningsmoment vid bidragsgivning samt praktiskt hantera t.ex. utbetalningar och återkrav av vissa anslag (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1 s. 36). Vidare framgår att förvaltningschefen i Regeringskansliet mot denna bakgrund den 27 april 2010 beslutade om en vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. Vägledningen är avsedd att vara ett stöd och ge exempel på bra arbetssätt i handläggningen av bidrag till verksamhet eller aktiviteter som regeringen eller Regeringskansliet betalar ut från något av sina anslag till bl.a. enskilda. I vägledningen finns exempel på utformningen av beslut som ska innehålla uppgift om sista dag för slutrapportering och att medel som inte använts ska betalas tillbaka samma dag.
Utskottet frågade även om skälet till att sätta tidpunkten för inlämningen av en redovisning över utbetalda medels användning före tidpunkten för en återbetalning av eventuellt outnyttjade medel. Följande framgår av en promemoria från Integrations- och jämställdhetsdepartementet. I samband med att ett uppdrag slutförs kan vissa kostnader uppstå med viss fördröjning. Det kan t.ex. röra sig om tryckkostnader för en publikation eller kostnader för en konferens eller ett seminarium som genomförs i slutfasen av ett uppdrag. Således är skälet för att ange att myndigheterna ska återbetala ej upparbetade anslagsmedel ett par månader efter avslutat uppdrag och lämnad slutlig redovisning att möjliggöra för myndigheten att reglera eventuella fördröjda kostnader som generas i slutfasen av uppdraget.
Vidare framgår av Integrations- och jämställdhetsdepartementets promemoria att ordningen att i regleringsbrev ange berörda regeringsbeslut för de insatser och projekt som finansieras av medel från utgiftsområde 13, anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder, anslagspost 12, har införts för att samlat kunna följa medlens fördelning och användning. Det framgår också att ordningen motiveras av att den särskilda satsningen är omfattande och att antalet uppdragstagare är betydande. Vidare anges i Integrations- och jämställdhetsdepartementets svarspromemoria bl.a. att mot bakgrund av utskottets iakttagelse i ett enskilt regeringsbeslut hade det för tydlighetens skull varit motiverat att i regleringsbrevet hänvisa till nämnda regeringsbeslut i villkoren för en viss anslagspost.
Med anledning av utskottets frågor avseende tolv regeringsbeslut om huruvida några medel återbetalades och i så fall hur mycket, framgår av promemorior från Justitie-, Kultur-, Närings-, Integrations- och jämställdhets- och Arbetsmarknadsdepartementen att medel återbetalats i två fall.
Utskottets ställningstagande
Utskottets granskning ger vid handen att vissa variationer förekommer vad gäller de här granskade regeringsbesluten. I drygt hälften av fallen disponerades den anslagspost som belastades för att finansiera de aktuella regeringsbesluten av regeringen, och i nästan samtliga resterande fall disponerades anslagsposten av en myndighet. I de sistnämnda fallen angavs i regleringsbreven att medlen som stod till myndighetens disposition disponerades enligt beslut av regeringen. Utskottet noterar regeringens strävan att medel på anslagsposter som står till regeringens disposition fr.o.m. 2011 ska disponeras av Kammarkollegiet med villkoret att medlen får användas efter beslut av regeringen. I ljuset av denna och tidigare granskningar framstår etableringen av en gemensam och jämförbar ordning för samtliga departement i fråga om när medel som disponeras av myndigheter ska betalas ut efter beslut av regeringen som lämplig.
Utskottet vill även, i likhet med vad som anges i förvaltningschefens beslut i april 2010 om en vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl., framhålla att regeringsbeslut av de slag som här granskats som regel bör innehålla en uppgift om sista dag för slutrapportering och krav på att medel som inte använts ska betalas tillbaka samma dag. Utskottets granskning visar att detta har skett i mycket liten utsträckning för de här granskade regeringsbesluten som fattats under 2009.
9 Framtagande av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU
Ärendet
Utskottets granskning gäller Regeringskansliets hantering av EU-frågorna. Särskilt kartläggs och analyseras hur instruktionsgivningen till dem som företräder Sverige i EU fungerat under 2009. Granskningen belyser särskilt instruktionsgivningen under det svenska ordförandeskapet under andra halvåret 2009.
Till grund för granskningen har legat en genomgång (se bilaga 9.1–2) av de instruktioner och ståndpunktspromemorior som upprättats vid Regeringskansliet inför antagandet under 2009 av ett antal rättsakter (dvs. förordningar, direktiv och rambeslut) vid tre konstellationer av EU:s ministerråd: rådet för rättsliga och inrikes frågor, rådet för miljö och rådet för ekonomiska och finansiella frågor. Vidare finns promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 9.3–4.
Utredning i ärendet
Gällande ordning m.m.
Regeringsformens bestämmelser om beredningskrav
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, sammanslutningar och enskilda vid beredningen av regeringsärenden.
I en kommentar till regeringsformen anförs att regeringsformens remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, författnings- och budgetärenden såväl som förvaltningsärenden. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller någon annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299).
Förordning med instruktion för Regeringskansliet
Av 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet framgår att Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.
Enligt 14 § förordningen gäller att departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet.
Enligt 16 § förordningen får Regeringskansliet begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. I en arbetsordning eller i särskilda beslut ska det närmare bestämmas vem som får göra detta.
Av 20 § 2 framgår att Regeringskansliet ska utse Sveriges representanter i det löpande arbetet inom Europeiska unionens råd samt föreslå och utse Sveriges representanter i kommittéer under Europeiska gemenskapernas kommission (numera Europeiska kommissionen).
Enligt 20 § 4 ska Regeringskansliet bestämma vem som ska delta i arbetet inom Ständiga representanternas kommitté, även kallad Coreper.
Myndighetsförordningen
Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) följer bl.a. att förvaltningsmyndigheters ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Av 7 § följer att myndigheterna ska ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.
Grundlagsutredningen inför EG m.m.
I betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) ägnade Grundlagsutredningen inför EG särskild uppmärksamhet åt de konsekvenser för regeringen och regeringsarbetet som var förknippade med överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG (s. 176 f.). Inledningsvis hänvisade utredningen till bestämmelsen i 7 kap. 3 § regeringsformen, enligt vilken regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträde. Därtill konstaterade utredningen när det gäller beredningen av regeringsärenden vid ett svenskt EG-medlemskap att en stor del av regeringens arbete kommer att ägnas åt frågor om hur Sverige bör agera under den gemensamma berednings- och beslutsprocessen inom EG. Utredningen påpekade att det torde bli fråga om att t.ex. lämna instruktioner eller riktlinjer såväl till de svenska tjänstemän som förhandlar i arbetsgrupper inför rådsbehandlingen som till statsråd som representerar landet vid rådets sammanträden. Vidare konstaterade utredningen att när det gäller instruktioner till svenska förhandlare var det så att instruktionsgivningen enligt dåvarande förhållanden skedde till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar i form av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller, på grundval av den arbetsordning som gäller för respektive departement, från departementet.
Enligt utredningen kan förhandlingar som syftar till ett folkrättsligt bindande avtal ses närmast som ett slags beredningsprocess som föregår ett regeringsbeslut, och instruktionsgivningen sker för att kunna uppnå ett resultat som det ansvariga statsrådet anser sig kunna presentera för beslut i regeringen (s. 178). Därtill konstaterade utredningen att ett statsråds deltagande i ett rådsmöte ur svensk konstitutionell synvinkel inte utgör ett regeringsärende och att beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige tillträtt, och beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av att riksdagen med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna.
I samband med granskningen vid riksmötet 2004/05 av remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv uttalade konstitutionsutskottet i enlighet med detta synsätt att ett statsråds deltagande i ministerrådet inte i formell mening utgör ett regeringsärende (bet. 2004/05:KU10 s. 86). Därutöver följer av de uttalanden som utskottet gjorde i samband granskningen att även om bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredningen av regeringsärenden inte är direkt tillämplig på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar om bl.a. EG-direktiv och riktlinjerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor tillkommit genom formlöst beslutsfattande så bär statsministern, konstitutionellt sett, ansvaret för utformningen av rutinerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter.
Statsförvaltningen och EG
Vad gäller instruktioner inför Sveriges agerande i förhandlingar i dåvarande EG:s olika organ vid ett svenskt EG-medlemskap angav utredningen om statsförvaltningen och EG i sitt betänkande (SOU 1993:80 s. 218–219) att förhandlingarna ur konstitutionell synvinkel är att anse som faktiskt handlande från regeringens sida, att det enligt regeringsformen är regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga organisationer och att för förhandlingarna i de fall de syftar till ett för Sverige bindande beslut närmast måste jämföras med den beredningsprocess som föregår ett regeringsbeslut. Instruktionerna är således enligt utredningen inte att betrakta som regeringens direktiv utan som riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller departementet för att uppnå det önskade resultatet. Utredningen föreslog dels att instruktioner som regel bör lämnas i alla ärenden som behandlas i EG-organen, dels att en instruktion bör utarbetas av ett sakansvarigt departement efter gemensam beredning med bl.a. andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter.
Utredningen (s. 221) ansåg vidare att instruktionerna bör vara så avfattade att mottagaren ska kunna förstå dem utan att söka vidare upplysningar i tidigare instruktioner och att de klart anger Sveriges ståndpunkt och delegatens förhandlingsutrymme. Utredningen ansåg att Sveriges företrädare i bl.a. Coreper och rådets arbetsgrupper bör få skriftliga instruktioner och att i de fall muntliga instruktioner ges, t.ex. av tidsskäl, bör dessa alltid bekräftas skriftligen. Slutligen ansåg utredningen att svenska ombud och representanter bör åläggas en strikt återrapporteringsskyldighet.
Regeringskansliets dokumentation och aktbildning i EU-frågor
Statsrådsberedningen har meddelat riktlinjer för hanteringen av EU-handlingar i Regeringskansliet (PM 2000:2). I dessa anges att handlingar som rör EU-samarbetet och som upprättas av anställda i Regeringskansliet eller av företrädare för Sverige normalt är sådana allmänna handlingar som ska registreras i Regeringskansliet. Som exempel nämns bl.a. rapporter från möten med rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer, ståndpunktspromemorior och instruktioner inför möten i rådsarbetsgrupper. Av riktlinjerna framgår därtill bl.a. att det förhållandet att Regeringskansliet och representationen i Bryssel är två olika myndigheter innebär att inkomna handlingar som redan registrerats hos representationen normalt även ska registreras i Regeringskansliet när de kommer in dit.
I augusti 2009 meddelade Statsrådsberedningen en ny promemoria med titeln Hur EU-handlingar hanteras i Regeringskansliet (SB PM 2009:1). Promemorian innehåller upplysningar om regler och rutiner för hanteringen av EU-handlingar i Regeringskansliet och behandlar frågor om offentlighet och sekretess. Av promemorians förord framgår att den är en bearbetning av och ersätter de riktlinjer i ämnet som Statsrådsberedningen gav ut år 2000 (PM 2000:2).
Enligt 2009 års promemoria gäller att handlingar som rör EU-samarbetet och som upprättas av anställda i Regeringskansliet eller av andra företrädare för Sverige är – med vissa undantag
Regeringskansliets cirkulär
I Regeringskansliets cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. beskrivs dels de krav som ställs i Regeringskansliet (RK) på framtagande och beredning av svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor, dels de krav på rapportering och de internrättsliga åtgärder som ibland krävs före ett rådsmöte.
Av cirkuläret framgår att statsministern har ett övergripande ansvar för regeringens EU-arbete och att kansliet för samordning av EU-frågor i Statsrådsberedningen (här kallat SB EU-kansliet) på tjänstemannanivå har hand om det löpande samordningsarbetet mellan departementen. Vidare anges att ett informellt samrådsmöte äger rum varje fredag under ledning av statssekreteraren för EU-frågor. I detta deltar statssekreterare och högre tjänstemän i RK samt ledningen för Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, nedan Brysselrepresentationen.
Vad gäller beredning av EU-frågor anges i cirkuläret att berörda statsråd enligt arbetsfördelningen i regeringen ansvarar för att departementens EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de krav som ställs, t.ex. på skyndsam beredning. EU-ärenden som berör flera statsråd ska beredas gemensamt i RK. EU-frågor ska alltid beredas gemensamt med sektorsansvarig tjänsteman på SB EU-kansliet. Av cirkuläret framgår även att utöver det att EU-frågor ska beredas gemensamt med Finansdepartementets budgetavdelning (Fi BA) ska frågor inom vissa verksamhetsområden beredas med vissa övriga departements enheter (t.ex. bereds inre marknadsfrågor med Utrikesdepartementets [UD] enhet för främjande och EU:s inre marknad, UD FIM).
Avseende EU-kansliet anges i cirkuläret att kansliet dels handlägger EU-frågor av horisontell karaktär och frågor om bl.a. EU:s institutioner, fördragsrättsliga frågor och andra övergripande EU-rättsliga frågor, dels samordnar instruktionsgivningen till Brysselrepresentationen. På SB EU-kansliet finns sektorsansvariga för samtliga rådsformationer. Av cirkuläret framgår därtill att SB EU-kansliet ska verka dels för ett effektivt och samordnat svenskt agerande i EU-frågor och för att Statsrådsberedningens riktlinjer om gemensam beredning (SB PM 1997:4) tillämpas i detta arbete, dels för att svenska intressen bevakas aktivt så tidigt som möjligt i lämpliga organ och för att gemensamt beredda svenska ståndpunkter finns senast när beslutsförfarandet inleds. Som ett led i detta arbete ska SB EU-kansliet även bevaka att gemensamberedda instruktioner finns inför förhandlingar inom EU. SB EU-kansliet ska ha ett nära samarbete med Brysselrepresentationen, med kammarkansliet och EU-nämndens kansli hos riksdagen samt med departementens EU-samordnare.
Vad gäller svenska ståndpunkter i EU-frågor anges i cirkuläret att det ansvar som statsråden har enligt uppgiftsfördelningen i regeringen och de krav på beredning av ärenden som framgår av 7 kap. 2 § regeringsformen även gäller för EU-frågor. Vidare framgår av cirkuläret att varje departement inom sitt sakområde ansvarar för att så tidigt som möjligt ta fram en gemensamberedd svensk ståndpunkt när det gäller förslag från kommissionen liksom andra för Sverige viktiga EU-frågor. När kommissionen lagt fram ett förslag bör en ståndpunkt finnas senast fem veckor efter det att förslaget publicerats, dock allra senast när arbetet inleds i en rådsarbetsgrupp. Av cirkuläret framgår att ståndpunkten ska utvecklas i en s.k. ståndpunktspromemoria, vilken definieras som ett RK-internt dokument vars syfte är att underlätta påverkans- och förhandlingsarbetet och som ska innehålla den svenska målsättningen och en handlingsplan. Bland annat anges i cirkuläret att ståndpunktspromemorian dels ska gemensamberedas, dels bör uppdateras och beredas på nytt om förhandlingen förändras i sak och den svenska ståndpunkten inte längre ryms inom ramen för den tidigare gemensamberedda ståndpunktspromemorian.
Avseende instruktioner för svenska ställningstaganden i unionens institutioner framgår av cirkuläret att varje departement är ansvarigt för instruktioner till rådets förberedande instanser i sina respektive frågor. Vad gäller instruktioner till rådsarbetsgrupper ska dessa normalt utgå från de ståndpunktspromemorior som utarbetats enligt ovan. Enligt cirkuläret kan ibland, särskilt i den inledande fasen av en förhandling, innehållet i ståndpunktspromemorian räcka som instruktion. För ståndpunkter som inte har behandlats i ståndpunktspromemorian eller som ändrats i förhållande till vad som ursprungligen angivits ska det alltid finnas en särskild skriftlig instruktion.
Av cirkuläret framgår slutligen att Ständiga representanternas kommitté (Coreper, som i sin tur är uppdelad i två ”avdelningar”, Coreper I och Coreper II, se nedan) har det yttersta beredningsansvaret för rådets beslut. Sverige företräds i Coreper av chefen för Brysselrepresentationen (Coreper II) respektive dennes ställföreträdare (Coreper I). Deras bisittare benämns Antici (Coreper II) respektive Mertens (Coreper I). Coreper sammanträder normalt på onsdagar och torsdagar samt eventuellt på fredagar varje arbetsvecka. Möten i Coreper II förbereds av den s.k. Anticigruppen och i Coreper I av den s.k. Mertensgruppen. Vid Antici- och Mertensgruppernas möten, i regel dagen före respektive Corepermöte, diskuteras dagordningen för Corepermötet, rapporteras läget beträffande s.k. I-punkter
Vad gäller återrapporteringen anges i cirkuläret att en skriftlig rapport snarast ska ställas samman efter varje möte där Sverige representerats som medlemsstat, normalt inom 24 timmar efter det att mötet har avslutats. Av cirkuläret framgår att om en fullständig rapport inte hinner sammanställas ska en kortfattad rapportering ändå skrivas inom denna frist och att alla rapporter ska inledas med en kort sammanfattning som dels redovisar de viktigaste resultaten av mötet, dels är operativt framåtblickande. Rapporten ska delges berörda inom RK inklusive den sektorsansvariga på SB EU-kansliet. När rapporten kommer in ska det ansvariga departementet vidta de åtgärder som den föranleder. Varje departement förutsätts, inom sitt ansvarsområde, hålla sig väl underrättat om vad som behandlas inom rådsarbetsgrupper, genomförandekommittéer och kommissionens expertgrupper samt om möjligt hålla kontakt med de svenskar som deltar i arbetet m.m.
Tidigare granskning
Konstitutionsutskottet har vid ett tidigare tillfälle granskat regeringens och Regeringskansliets instruktionsgivning till dem som företräder Sverige i EU, hösten 1998. Granskningen (bet. 1998/99:KU10 s. 19–32), som även omfattade andra aspekter av EU-frågornas hantering i Regeringskansliet, riktades mot Justitiedepartementet, Miljödepartementet, dåvarande Närings- och handelsdepartementen samt vissa enheter inom Utrikesdepartementet.
Av granskningen framgick bl.a. dels att varje departement ansvarar för instruktioner som ska framföras i ministerrådets förberedande instans, dels att frågan om instruktionen ska ha skriftlig form får avgöras från fall till fall men att den ska vara skriftlig om den avser frågor som inte behandlats i ståndpunktspromemorian eller om ståndpunkter ändrats i förhållande till vad som ursprungligen angivits. När det gäller instruktionerna inför möten i Coreper ska de ha skriftlig form. I granskningen redovisas även följande svar från departementen på frågor om instruktionsgivningen.
Miljödepartementet ger alltid instruktioner till rådsarbetsgrupperna. För möten inom kommittologin kan raminstruktioner som täcker flera möten utfärdas. Instruktionerna kan vara förhållandevis detaljerade och innehåller också andrahandsinstruktioner. En erfarenhet är att den svenska representationen i Bryssel önskar mer flexibla instruktioner.
En ståndpunktspromemoria upprättas innan behandlingen i rådet påbörjas. Om något nytt och viktigt inträffar uppmärksammar sakenheten den politiska ledningen på detta. Man kan uttrycka det som att ståndpunkten beslutas av den politiska ledningen, medan de förhandlingstaktiska övervägandena i huvudsak görs av tjänstemän (när taktiken blir politik kopplas dock den politiska ledningen in).
Myndighetstjänstemännen är väl medvetna om att de företräder Sverige på regeringens uppdrag i kommissionens grupper. Typen av möte avgör vilken slags instruktion som ges. Ibland räcker det med ett muntligt samtal. På viktigare områden finns det ståndpunktspromemorior och en genomdiskuterad strategi.
Inom Närings- och handelsdepartementet är instruktionerna inför möten i rådets arbetsgrupper skriftliga. Inför möten i kommittologin kan det dock förekomma muntliga instruktioner även om huvudregeln också här är att instruktionerna skall vara skriftliga. Det har skett en utveckling över tid som har inneburit att instruktionerna har blivit mer flexibla. I början av det svenska medlemskapet band instruktionerna de svenska representanterna alltför mycket. Också styrningen av myndigheternas representanter på olika möten har blivit bättre.
Närings- och handelsdepartementet anser att kontakterna med kommissionen borde öka och har också denna ambition. Närings- och handelsdepartementet har inom EU tagit upp frågan om s.k. parallellimport. Frågan aktualiserades efter ett utslag från EG-domstolen där möjligheten till parallellimport inskränktes. Det har varit centralt för regeringen att driva Sveriges linje om frihandel, och det har lagts ner ett stort arbete gentemot kommissionen i denna fråga.
Den normala gången i Justitiedepartementet är att det vid beredning för justitieministern bestäms en allmän instruktion som gäller tills annat bestäms vid ny beredning. Ofta hålls denna beredning först när situationen har klarnat efter det att ett första arbetsgruppsmöte har ägt rum. Denna allmänna instruktion ges skriftlig form och bör normalt stå i överensstämmelse med ståndpunktspromemorian, om sådan har upprättats. Särskild instruktion ges sedan inför arbetsgruppsmötena. Om frågorna inte kommit i annorlunda läge sedan föregående instruktionstillfälle behöver inte ny särskild instruktion ges. De särskilda instruktionerna, som i regel är muntliga, avser ofta bara de viktigaste frågorna. Handläggaren förutsetts hantera lagtekniska frågor, detaljspörsmål och mindre frågor i övrigt efter eget huvud (men med rapporteringsskyldighet). Instruktionerna skall baseras på gemensam beredning med berörda enheter inom Justitiedepartementet och med andra berörda departement. Det sker ofta i form av förmöten. Om det behövs förankras instruktionen hos berörd rättschef och, om nödvändigt, hos justitieministern. Som en kompletterande möjlighet att bestämma instruktioner inför rådsgruppsmötena begagnas ett veckovis återkommande forum (”EU-beredning”) med medverkan av den politiska ledningen utom justitieministern.
Det som nu beskrivits utgör normalfallet. Frågans karaktär, handläggarens erfarenhet och förhandlingsläget föranleder ibland att instruktionen ges i skriftlig form även till arbetsgruppsmöten och att de görs mer preciserade än vad som vanligen behövs. Å andra sidan brukar det över huvud taget inte ges någon särskild instruktion till den svenska representanten när det gäller mindre frågor och inför vissa beslut av rutinkaraktär.
Justitiedepartementet deltar i liten utsträckning i kommissionsarbetet. Instruktionsgivningen inför det arbetet följer i huvudsak samma modell som beskrivits för rådsarbetet.
Utrikesdepartementets enhet för migration och asylpolitik har en muntlig beredning med statssekreteraren en gång per vecka och tar då upp aktuella EU-frågor. Eftersom en och samma handläggare följer en viss grupps arbete i EU anses inte skriftliga instruktioner normalt sett behövas. Det är nästan alltid någon från departementet närvarande på mötena inom EU. På grund av vakanser på departementet har det dock någon gång hänt att det endast har varit myndighetsrepresentanter närvarande vid ett möte. Det kan ha förekommit att det har rått oklarhet huruvida myndighetstjänstemannen har representerat något annat än Sverige.
Inom Utrikesdepartementets enhet för internationell handelspolitik har man beredningsgrupper där företrädare för enheten och myndigheter möts. Inom enheten tar man varje vecka fram en omfattande skriftlig instruktion inför möten i 113-kommittén (från 10 sidor upp till som mest 38 sidor). I allmänhet är någon från enheten med vid det möte där instruktionerna skall användas. Det finns också specialkommittéer rörande t.ex. textilvaror och tjänster där tjänstemän från berörd myndighet (ofta Kommerskollegium) får instruktioner från departementet. När det rör informella konsultationer i tekniska frågor förekommer det att någon instruktion inte utfärdas.
Inom Utrikesdepartementets enhet för internationellt utvecklingsarbete ges nästan alltid skriftliga instruktioner inför rådsmötena. Tidsfaktorn kan vara ett problem eftersom det ofta bara är ett par dagar mellan att dagordningen för mötet slutligen kommer och själva mötet. Underlaget till instruktionen måste ofta hämtas från flera olika enheter på Utrikesdepartementet och Sida, vilket innebär att instruktionerna skrivs under stor tidspress. Beträffande kommittologin skall skriftliga synpunkter på de ärenden som står på dagordningen vara enheten till handa tio dagar före mötet. Synpunkterna ställs samman av de regionala enheterna på Utrikesdepartementet och Sida, som deltar i mötena.
Därtill redogörs i granskningen för en rapport om en översyn av Brysselrepresentationen utförd av en arbetsgrupp inom Utrikesdepartementet och överlämnad till utrikesministern i början av november 1998. Arbetsgruppens samlade intryck var då att Brysselrepresentationen i det stora hela var en väl fungerande organisation. Även om rapportens fokus låg på Brysselrepresentationen och inte på det som utskottets granskning avsåg, kan nämnas några iakttagelser i rapporten som berör de aspekter som utskottet då granskade. Bland annat hade vissa tjänstemän vid Brysselrepresentationen påtalat brister i dialogen mellan Bryssel och Stockholm samt att instruktionerna alltför ofta var sena eller otydliga. Tjänstemännen vid Brysselrepresentationen klagade också över att kunskapen om EU:s beslutsstrukturer inte var tillräcklig i Stockholm, även om några emellertid påpekade att kunskaperna om instruktionsgivning ökade stadigt. När det gäller verksamheten i rådsarbetsgrupper löste vissa tjänstemän problemen med bristande instruktioner genom att själva skriva förslag till instruktioner och sedan kräva att de godkändes av Stockholm. Arbetsgruppen ansåg sig ha funnit vissa brister i Regeringskansliet beträffande såväl kvaliteten på instruktionsgivningen som den horisontella samordningen och bevakningen av EU-frågor. För att stärka den politiska styrningen och effektiviteten i det svenska förhandlingsarbetet föreslog arbetsgruppen att regeringen skulle överväga ett formaliserat, regelbundet återkommande mötesforum mellan den politiska ledningen i Regeringskansliet och ledningen för Brysselrepresentationen.
Instruktionsgivning vid vissa rådsbeslut under 2009
I den nu aktuella granskningen har gjorts en översiktlig genomgång av de instruktioner och ståndpunktspromemorior som under 2009 upprättats vid Regeringskansliet inför antagandet av rättsakter
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/44/EG av den 6 maj 2009 om ändring av direktiv 98/26/EG om slutgiltig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper och direktiv 2002/47/EG om ställande av finansiell säkerhet, vad gäller sammanlänkade system och kreditfordringar (kreditfordringsdirektivet).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av den 16 september 2009 om kreditvärderingsinstitut (förordningen om kreditvärderingsinstitut).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/107/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden vad gäller förlängning av vissa tidsperioder (biociddirektivet).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1221/2009 av den 25 november 2009 om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (Emas) och om upphävande av förordning (EG) nr 761/2001 och kommissionens beslut 2001/681/EG och 2006/193/EG (Emas-förordningen).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/123/EG av den 21 oktober 2009 om ändring av direktiv 2005/35/EG om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser (sanktionsdirektivet).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (UCITS-direktivet).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september 2009 om handel med sälprodukter (förordningen om handel med sälprodukter).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 66/2010 av den 25 november 2009 om ett EU-miljömärke (miljömärkesförordningen).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (solvens II-direktivet).
– Rådets direktiv 2009/47/EG av den 5 maj 2009 om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller reducerade mervärdesskattesatser (mervärdesskattesatsdirektivet).
– Rådets direktiv 2009/69/EG av den 25 juni 2009 om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt vad gäller skatteundandragande vid import (momsbedrägeridirektivet).
– Rådets direktiv 2009/162/EU av den 22 december 2009 om ändring av olika bestämmelser i direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt (direktivet om moms för gas och el).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/14/EG av den 11 mars 2009 om ändring av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen (insättningsgarantidirektivet).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av den 16 september 2009 om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001 (förordningen om gränsöverskridande betalningar).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG (direktivet om elektroniska pengar).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/111/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiven 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2007/64/EG vad gäller banker anslutna till centrala kreditinstitut, vissa frågor som gäller kapitalbasen, stora exponeringar, tillsynsrutiner och krishantering (ändring av kapitaltäckningsdirektivet).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1185/2009 av den 25 november 2009 om statistik om bekämpningsmedel (växtskyddsmedelsförordningen).
– Rådets förordning (EG) nr 431/2009 av den 18 maj 2009 om ändring av förordning (EG) nr 332/2002 om upprättandet av ett system för medelfristigt ekonomiskt stöd till medlemsstaters betalningsbalans (förordningen om EU:s betalningsbalansstödsfacilitet).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 444/2009 av den 6 maj 2009 om ändring av rådets förordning (EG) nr 2252/2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna (förordningen om biometriska pass).
– Rådets rambeslut 2009/905/RIF av den 30 november 2009 om ackreditering av tillhandahållare av kriminaltekniska tjänster som utför laboratorieverksamhet (rambeslutet om ackreditering av kriminaltekniska laboratorier).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 662/2009 av den 13 juli 2009 om införande av ett förfarande för förhandling och ingående av avtal mellan medlemsstater och tredjeländer om särskilda frågor avseende tillämplig lag för avtalsförpliktelser och utomobligatoriska förpliktelser (förordningen om bilaterala avtal [I]).
– Rådets förordning (EG) nr 664/2009 av den 7 juli 2009 om införande av ett förfarande för förhandling och ingående av avtal mellan medlemsstater och tredjeländer om domstols behörighet, erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål, mål om föräldraansvar och mål om underhållsskyldighet, samt avseende tillämplig lag i mål om underhållsskyldighet (förordningen om bilaterala avtal [II]).
– Rådets rambeslut 2009/948/RIF av den 30 november 2009 om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden (rambeslutet om jurisdiktionskonflikter).
– Rådets rambeslut 2009/315/RIF av den 26 februari 2009 om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregistret och uppgifternas innehåll (rambeslutet om utbyte av information ur kriminalregister).
– Rådets rambeslut 2009/829/RIF av den 23 oktober 2009 om tillämpning mellan Europeiska unionens medlemsstater av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om övervakningsåtgärder som ett alternativ till tillfälligt frihetsberövande (rambeslutet om en europeisk övervakningsorder).
– Rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (direktivet om EU-blåkort för högkvalificerad anställning).
– Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (direktivet om sanktioner mot arbetsgivare).
– Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (förordningen om gemensam viseringskodex).
Granskningen har förberetts genom att konstitutionsutskottets kansli under juli 2010 begärde ut samtliga ståndpunktspromemorior och instruktioner inför möten i rådsarbetsgrupper upprättade inom Regeringskansliet inför antagande av ovannämnda europeiska föreskrifter. EU-handlingar som hade upprättats på Justitiedepartementet utlämnades tillsammans med en promemoria av vilken det framgick att särskilda förhållanden rådde under Sveriges ordförandeskap i EU hösten 2009, bl.a. i så måtto att det skrevs s.k. 09-blad för frågor som skulle förhandlas. Av promemorian framgick att dessa 09-blad lade fast förhandlingsutrymmet för arbetsgruppsordförandena och ersatte den ordinarie rutinen med instruktioner. Den genomgång av utlämnade handlingar som utskottet genomförde inom ramen för sin granskning återfinns i en kanslipromemoria daterad den 12 oktober 2010 (se bilaga 9.1). Nedan lämnas sammanfattande iakttagelser gjorda utifrån kanslipromemorians genomgång.
Sammanfattande iakttagelser
Ståndpunktspromemorior
Av uppgifterna i den ovan redovisade sammanställningen följer att av de 28 granskade fallen hade en ståndpunktspromemoria upprättats i 22 fall.
I genomsnitt tog det ca 15 veckor (111 dagar
Vad gäller gemensam beredning av ståndpunktspromemoriorna ger sammanställningen vid handen att denna skedde med i genomsnitt 9 andra enheter inom Regeringskansliet (inklusive Brysselrepresentationen). Därtill framgår att gemensam beredning av ståndpunktspromemorior med myndigheter skedde vid tre fall: Solvens II-direktivet (Finansinspektionen), ändringen av kapitaltäckningsdirektivet (Finansinspektionen och Riksbanken) och direktivet om EU-blåkort för högkvalificerad anställning (Migrationsverket).
Inom ramen för beredningen av ståndpunktspromemoriorna har det i 14 av de 22 fallen lämnats synpunkter och upplysningar från remissinstanser och referensgrupper. Antalet remissinstanser har såvitt framgår av de granskade handlingarna vid dessa 14 tillfällen varit i genomsnitt ca 9, även om det totala genomsnittliga antalet remissinstanser torde vara högre eftersom uppgifter om antalet remissinstanser i fyra fall hämtats från en fullständig förteckning över remissinstanser och i övriga fall hämtats från ståndpunktspromemorians (och i ett fall instruktionernas) text och de remissynpunkter som återges där.
Vidare framgår av ståndpunktspromemoriorna att i 15 av 22 fall där sådana promemorior upprättades hade ett eller flera rådsarbetsgruppsmöten hållits innan ståndpunktspromemorians färdigställande.
Granskningen visar även att ståndpunktspromemoriornas omfattning varierar kraftigt, där den minsta ståndpunktspromemorian, som upprättades inom ramen för ärendet om rambeslutet om ackreditering av kriminaltekniska laboratorier, var 3 sidor och de längsta, som upprättades inom ramen för ärendena om dels ändringen av kapitaltäckningsdirektivet, dels direktivet om EU-blåkort för högkvalificerad anställning, var 29 sidor vardera. I genomsnitt omfattade ståndpunktspromemoriorna ca 11 sidor. Vad gäller promemoriornas beskrivning av svenska ståndpunkter omfattade dessa i genomsnitt ca 4 sidor. Om man undantar ståndpunktspromemoriorna som upprättades vid ärendena om förordningen om gemensam viseringskodex (15 sidor lång svensk ståndpunkt) och direktivet om EU-blåkort för högkvalificerad anställning (19 sidor), vilka avviker starkt från övriga ståndpunktspromemorior, omfattade en svensk ståndpunkt i genomsnitt ca 2 ½ sidor.
Instruktioner
Av uppgifterna i den ovan redovisade granskningen av 28 fall av EU-föreskrifter framgår att instruktioner hade upprättats i 23 av dessa fall.
I genomsnitt upprättades ca 9 instruktioner för varje lagstiftningsakt. Varje instruktion var i genomsnitt 7 sidor lång och hade gemensamberetts i genomsnitt med 11 enheter inom Regeringskansliet (inklusive Brysselrepresentationen). Gemensam beredning av instruktionerna med myndigheter förekom vid fem fall: förordningen om kreditvärderingsinstitut, solvens II-direktivet, ändringen av kapitaltäckningsdirektivet (i samtliga dessa tre fall Finansinspektionen och Riksbanken) samt direktivet om EU-blåkort för högkvalificerad anställning och förordningen om gemensam viseringskodex (i båda de sistnämnda fallen Migrationsverket).
Av granskningen framgår vidare att vissa instruktioner i 18 av de totalt 28 granskade fallen innehöll uppgifter om frågans s.k. angelägenhetsgrad. Vidare framgår i ett av de ovan granskade fallen (förordningen om biometriska pass) att med angelägenhetsgradens beteckning avses en generell instruktion vad gäller behovet av inlägg vid rådsarbetsgrupps- och Corepermötena.
Tidsaspekten för förhandlingar i rådet
Skillnaden mellan antagandet av förslaget till EU-föreskrift och godkännandebeslutet i rådet, dvs. längden på lagstiftningsarbetet i rådet, i de här granskade ärendena i genomsnitt uppgick till nästan 16 månader (470 dagar). Ytterligare en noterbar aspekt av förhandlingarna i rådet är att skillnaden mellan den sista dagen för förhandlingar inom rådet (dvs. sista mötet inom en rådsarbetsgrupp e.d. eller Coreper) och rådets godkännandebeslut uppgick i genomsnitt till drygt 6 månader (188 dagar), även om det granskade underlaget uppvisar en kraftig variation. I några fall (momsbedrägeridirektivet och förordningen om bilaterala avtal [II]) är tiden mellan dagen för sista förhandlingsmötet inom rådet och rådets godkännandebeslut mindre än en månad. I andra fall är tiden mellan de båda datumen betydligt längre, t.ex. var skillnaden i fallet med direktivet om moms för gas och el nästan 14 månader (415 dagar) och med kreditfordringsdirektivet 9 ½ månad (285 dagar).
Information till riksdagen
Ett sätt för regeringen att lämna information till riksdagen om viktigare förslag till föreskrifter inom unionssamarbetet är genom s.k. faktapromemorior. Konstitutionsutskottet har tidigare vid flera tillfällen granskat faktapromemoriornas avlämning och innehåll (jfr t.ex. bet. 2003/04:KU10 och 2008/09:KU10).
Vid sin senaste granskning av ämnet, där konstitutionsutskottet bl.a. riktade frågor i ämnet till riksdagens samtliga utskottskanslier, noterade utskottet dels att flertalet av utskottskanslierna anser att regeringens faktapromemorior innehåller fullständig och relevant information, dels att de brister i faktapromemoriornas innehåll som vissa utskottskanslier pekar på främst avser det faktum att regeringens ståndpunkter formuleras alltför allmänt eller alltför kort och att dessa brister i vissa fall har minskat möjligheterna att ha en detaljerad diskussion kring regeringens ståndpunkt. Mot bakgrund av detta uttalade utskottet att den grundlagsstadgade informationsskyldigheten bl.a. får anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till riksdagen (bet. 2008/09:KU10 s. 126).
I 18 av de 28 här granskade fallen har såväl en ståndpunktspromemoria som en faktapromemoria upprättats inom ramen för ärendets beredning. Jämförelser mellan tidpunkten för upprättande av dessa båda promemorior i ett och samma ärende ger vid handen följande: I hälften av fallen (9 av 18) har faktapromemorian överlämnats till riksdagen innan en slutlig ståndpunktspromemoria upprättats. För den andra hälften, dvs. de fall där faktapromemorian överlämnats till riksdagen efter att en ståndpunktspromemoria upprättats, låg genomsnittstidpunkten för överlämnandet av faktapromemorian ca 5 veckor (34 dagar) efter det att ståndpunktspromemorian upprättats.
Ovan har det redogjorts för att ståndpunktspromemoriornas svenska ståndpunkter i de här granskade ärendena (undantaget två särskilda fall, se underrubriken Ståndpunktspromemorior ovan) omfattade i genomsnitt 2 ½ sidor. En genomgång av faktapromemoriorna för motsvarande ärenden visar att de svenska ståndpunkterna i dessa promemorior omfattade i genomsnitt ¾ sida.
Skillnader mellan departementen
Av de ovan beskrivna 28 granskade förhandlingarna inför rådets antagande av EU-föreskrifter hade 11 fall handlagts av Justitiedepartementet, 12 av Finansdepartementet, 3 av Miljödepartementet samt 1 vardera av Jordbruks- respektive Integrations- och jämställdhetsdepartementen. Granskningsunderlaget medger således vissa jämförande iakttagelser mellan Justitie- och Finansdepartementen och i viss utsträckning Miljödepartementet.
En skillnad framstår vad gäller förekomsten av synpunkter från remissinstanser och referensgrupper i ståndpunktspromemorior. Av de ärenden som hanterades av Finansdepartementet innehöll åtta av nio ståndpunktspromemorior sådana synpunkter. I Justitiedepartementets ärenden återfanns sådana synpunkter i tre av nio ståndpunktspromemorior. I Miljödepartementets ärenden återfanns sådana synpunkter i en av tre ståndpunktspromemorior.
Vidare finns vissa skillnader vad gäller antalet fall då rådsarbetsgruppsmöten hållits innan en ståndpunktspromemoria upprättats. I Finansdepartementets ärenden skedde detta åtta gånger av nio och i Justitiedepartementets ärenden fem gånger av nio. I Miljödepartementets ärenden skedde detta två gånger av tre.
Ytterligare en skillnad som framträder avser förekomsten av angivelser av angelägenhetsgrad i vissa av instruktionerna (i de fall instruktioner lämnades – i tre av Finansdepartementets respektive två av Justitiedepartementets ärenden framgår inga instruktioner av handlingar i akten). I Finansdepartementets ärenden återfanns sådana angivelser fyra gånger av nio, i Justitiedepartementets ärenden nio gånger av nio och i Miljödepartementets ärenden tre gånger av tre. Några systematiska skillnader mellan departementen vad gäller nivån (dvs. hög/medel/normal/låg) på den angivna angelägenhetsgraden kan inte utläsas.
Promemorior från Regeringskansliet
Genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar översändes den 11 november 2010 en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 9.3). Promemorian bygger på underlag från Justitie-, Social-, Finans-, Jordbruks-, Miljö-, Närings- och Integrations- och jämställdhetsdepartementen. Samtliga departement har enligt promemorian beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till svar.
Utskottets granskning visar dels att ståndpunktspromemorior upprättats i genomsnitt cirka sju veckor efter att ett förslag till lagstiftningsakt publicerats, dels att ett flertal ståndpunktspromemorior upprättats efter det att ett eller flera rådsarbetsgruppsmöten hållits. Som svar på utskottets fråga om vilka kommentarer dessa iakttagelser föranleder mot bakgrund av riktlinjerna i Regeringskansliets cirkulär 3 anförs i promemorian att huvudregeln enligt det nämnda cirkuläret är att en ståndpunkt bör finns senast fem veckor efter det att ett förslag till lagstiftningsakt publicerats, dock senast när arbetet inleds i rådsarbetsgruppen. Av promemorian framgår emellertid att det inte alltid är möjligt att ha en ståndpunktspromemoria färdig redan när förhandlingsarbetet påbörjas. Skälet till det kan vara att lagstiftningsförslagen är komplexa och omfattande samt att synpunkter och bedömningar från berörda myndigheter och andra intressenter behöver hämtas in. Vidare anges att det förekommer att arbetsgruppsmöten sätts ut med mycket kort varsel och att tiden inte medger att få fram en ståndpunktspromemoria innan rådsarbetsgruppsmötet har hållits. Ofta är de inledande mötena med rådsarbetsgruppen också att tillfälle att ställa frågor och begära förtydliganden.
Utskottets granskning visar att ”gemensam beredning” av ståndpunktspromemorior och instruktioner med myndigheter har skett i några fall. På frågorna om hur detta överensstämmer med de riktlinjer som finns i Regeringskansliet och om när en sådan beredning anses vara behövlig anförs i promemorian att EU-ärenden, bl.a. ståndpunktspromemorior och instruktioner, som berör flera statsråd bereds gemensamt i Regeringskansliet. Vidare framgår att ett departement kan välja att samtidigt samråda med en myndighet under departementet när det gäller områden där myndighetens specifika kompetens behövs, vilket dock inte innebär att myndigheten ingår i den gemensamma beredningen.
Granskningen visar även att remittering av förslagen till myndigheter och organisationer sker i drygt hälften av de här granskade fallen. Som svar på en fråga om vilka kommentarer detta föranleder bl.a. mot bakgrund av regeringsformens bestämmelse om beredningskrav anges i Statsrådsberedningens svarspromemoria att sådan remittering sker regelmässigt när det gäller förslag till nya unionsrättsakter inom finansmarknads- och skatteområdena. Även på t.ex. Justitiedepartementets område är det vanligt att synpunkter hämtas in under hand från myndigheterna genom beredning via de enheter som ansvarar för dessa myndigheter. Av promemorian framgår även att formell remittering kan vara behövlig i andra fall, t.ex. när det är nödvändigt att inhämta synpunkter från privaträttsliga subjekt. Slutligen framgår av svaret att remissbehandling i vissa fall inte bedöms som nödvändig. Exempelvis remitterades inte det s.k. biociddirektivet eftersom förslaget endast avsåg en ändring av direktivet avseende vissa tidsperioder.
På frågan om vilka kommentarer som iakttagelsen om att det i granskningen framkommer vissa skillnader mellan departementen vad avser förekomsten av synpunkter från remissbehandling och referensgrupper i ståndpunktspromemorior anges i svarspromemorian att behovet av att ta in synpunkter och att redovisa dem är olika stort i olika ärenden.
Vad gäller bl.a. skillnader mellan departementen i användningen av s.k. angelägenhetsgrader i instruktionerna framgår av svarspromemorian att gemensamma kriterier för hela Regeringskansliet för s.k. angelägenhetsgrader saknas och att angelägenhetsgraden fastställs inom ramen för den gemensamma beredningen av instruktionen. Definitionerna som återfinns i konstitutionsutskottets kanslipromemoria (se bilaga 9.1) motsvarar enligt Statsrådsberedningens promemoria de kriterier för angelägenhetsgrader som används för Coreperinstruktioner och som tjänar till att Coreperambassadören ska få Regeringskansliets bedömning av vilka frågor som är viktigast vid respektive möte.
Vad gäller erfarenheterna av systemet med 09-blad i förhållande till det ordinarie arbetet med framtagande av ståndpunkter och instruktionsgivningen före ordförandeskapet hösten 2009 anges i svarspromemorian att systemet med 09-blad upplevdes som funktionellt under de speciella förhållanden som råder inför och under ett EU-ordförandeskap, med åtföljande återhållsamhet när det gäller att driva nationella ståndpunkter. Vidare anges att fördelen med systemet var att sakfrågorna kartlades i ett tidigt skede med fokus på grundläggande svenska intressen, målsättningen under ordförandeskapet samt förhandlingsprocessen och att alla berörda aktörer i Regeringskansliet då involverades. Enligt svarspromemorian innebar den samlade informationen att det fanns goda möjligheter för alla aktörer att agera effektivt i EU-arbetet. Efter ordförandeskapet och framför allt mot bakgrund av Lissabonfördragets ikraftträdande har diskussioner inletts i Regeringskansliet om behovet av att se över arbetsmetoderna i EU-arbetet. I diskussionerna utgör även erfarenheter av samordningssystem och rutiner inför och under ordförandeskapet en viktig del. Som svar på en anknuten fråga anförs i promemorian att även cirkulär 3 kan behövas revideras inom ramen för ovannämnda diskussioner.
I fråga om vilka rutiner som fanns vid framtagandet av s.k. 09-blad för hela Regeringskansliet respektive varje enskilt departement framgår av svarspromemorian att SB EU-kansliet i samråd med en arbetsgrupp bestående av företrädare för samtliga departement utarbetade följande rutiner för framtagande av 09-bladen. 09-bladen ersatte ståndpunktspromemorior och separata instruktioner under perioden den 1 maj–31 december 2009. Det skulle finnas ett 09-blad för varje aktuell fråga som kunde komma att behandlas under det svenska ordförandeskapet och departementen definierade vad som var en aktuell fråga. Bladen utarbetades enligt en särskild mall och bereddes gemensamt med berörda i Regeringskansliet samt uppdaterades löpande vid behov.
Mot bakgrund av utskottets iakttagelse om att 09-blad saknades i akterna för granskade förslag till lagstiftningsakter anges i svarspromemorian att en orsak till att 09-blad inte upprättats i vissa av de granskade ärendena kan, som på Finansdepartementets område, bero på att förhandlingarna avslutats före det svenska ordförandeskapet och endast det formella antagandet (beslutet) återstod.
Utskottets frågor rörde även iakttagelser i enskilda ärenden. En av dessa frågor berörde uppgifter i en ståndpunktspromemoria upprättad inom ramen för ärendet om kreditfordringsdirektivet. Av svarspromemorian framgår att det i ståndpunktspromemorian angavs att det skulle behöva uppstå ett behov av att komplettera dokumentet i anledning av kontakterna med referensgruppen. Varken vid referensgruppsmötet eller senare framfördes dock några synpunkter som gav anledning att ompröva innehållet i promemorian.
En annan av utskottets frågor berörde den gemensamma beredningen av en instruktion inom ramen för ärendet om biociddirektivet. Enligt utskottets iakttagelse fanns i instruktionen en uppgift om gemensam beredning med bl.a. en av Jordbruksdepartementets enheter som, enligt Statsrådsberedningens svarspromemoria, ännu inte fanns när instruktionen upprättades. Vidare anges i svarspromemorian att gemensam beredning genomfördes med bl.a. enheten för landsbygdens tillväxt, skogs- och lantbruksenheten samt EU-sekretariatet. Av den till konstitutionsutskottet utlämnade aktuella instruktionen framgår dock inte några uppgifter om att gemensam beredning skulle ha skett med de enheter inom Jordbruksdepartementet som anges i svarspromemorian. I ett annat ärende (förordningen om en gemensam viseringskodex) framgår av svarspromemorian att en anteckning om en genomförd muntlig beredning med SB EU-kansliet saknas på en instruktion. I ett annat fall (direktivet om EU-blåkort för högkvalificerad anställning) har såväl ståndpunktspromemorian som instruktionerna till berörd rådsarbetsgrupp av ett förbiseende inte gemensamberetts med SB EU-kansliet. I ärendet om Emas-förordningen skrevs inte uppgiften att beredning med Statsrådsberedningen hade skett in i ståndpunktspromemorian. Därtill anges i svarspromemorian dels att vissa av de handlingar som lämnats ut till konstitutionsutskottet, felaktigt, inte har registrerats när så skulle ha skett, dels att vissa mötesrapporter inte har upprättats inom de 24 timmar som stipuleras i cirkulär 3.
Mot bakgrund av utskottets iakttagelse av och fråga om avsaknaden av en konsekvensanalys i ett ärende (förordningen om gränsöverskridande betalningar) anges att konsekvensanalyser förmodas ge värdefull information om vilka konsekvenser ett förslag för med sig i olika avseenden, vilket i sin tur kan vara till hjälp vid utformningen av den svenska regeringens inställning till förslaget. Av svarspromemorian framgår att det i det aktuella fallet endast saknades en konsekvensanalys av delar av det förslag som kom att förhandlas i rådet. Vidare anförs i svarspromemorian att i avsaknad av en konsekvensanalys från kommissionen får liknande underlag som kan ligga till grund för regeringens ståndpunkt tas fram inom Regeringskansliet eller av en berörd myndighet. Även synpunkter och material som intresseorganisationer bidrar med vid remitteringen av förslaget kan vara av värde.
I svarspromemorian lämnas även utförliga kommentarer till den genomgång som genomförts och som återfinns i kanslipromemorian av den 12 oktober 2010 (bilaga 9.1). I fyra av de granskade ärendena (kreditfordrings-, UCITS-, mervärdesskattesats- och momsbedrägeridirektiven) anges i svarspromemorian att ytterligare dokument (sammanlagt rör det sig om ett underlag, en bilaga till en instruktion, två Coreperinstruktioner, två mötespromemorior och en mötesrapport) har diarieförts och kan överlämnas till konstitutionsutskottet. Vidare konstateras i Statsrådsberedningens svarspromemoria att hänvisning till vissa handlingar (instruktioner och ståndpunktspromemorior) saknas i den nämnda kanslipromemorian. Utskottet önskar här klarlägga att i tre av ärendena (kreditfordringsdirektivet, förordningen om handel med sälprodukter och ändring av kapitaltäckningsdirektivet) har dessa handlingar
Mot bakgrund av de svar som lämnats i den första svarspromemorian beslutade utskottet den 16 november 2010 att begära svar på ytterligare två frågor.
Som svar översändes den 30 november 2010 en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 9.4). Vad gäller utskottets fråga om hur det nuvarande systemet utan 09-blad skiljer sig från systemet med 09-blad anges i svarspromemorian att det nuvarande systemet med ståndpunktspromemorior innebär att fokus framför allt ligger på att ta fram svenska ståndpunkter på och en konsekvensanalys av ett förslag efter att detta har presenterats av kommissionen. Dessa ståndpunktspromemorior anger vilka ståndpunkter Sverige har till förslaget men innehåller inte någon förhandlingsanalys. Den sistnämnda sker i stället i samband med framtagandet av instruktioner inför enskilda förhandlingstillfällen i rådet. Av svarspromemorian framgår även att inom ramen för 09-bladen skulle både svenska intressen och förhandlingsanalysen göras parallellt och finnas i ett dokument. Sakfrågorna kartlades i sin helhet, inklusive den svenska målsättningen och förhandlingsramen för svenskt agerande. Systemet med 09-blad förutsatte också att svenska intressen och förhandlingsprocessen analyserades i ett tidigare skede än vad som är fallet med nuvarande, ordinarie samordningssystem. 09-blad togs fram redan då Regeringskansliet fått kännedom om att en fråga var aktuell för hantering inför och under det svenska ordförandeskapet. Vad gäller berörda aktörer framgår av svarspromemorian att skillnaden endast är tidpunkten för när samtliga berörda aktörer engageras – kretsen av aktörer är i båda fallen densamma. I sammanhanget nämns därtill att syftet med den i den första svarspromemorian nämnda pågående översynen av nuvarande arbetsmetoder i EU-frågorna är att revidera det ordinarie samordningssystemet så att detta bättre motsvarar de krav som de nya institutionella förutsättningarna med Lissabonfördraget ställer. Utgångspunkten är att skapa ett mer långsiktigt och målinriktat förhandlingsunderlag.
Vad gäller utskottets fråga om dokumentationen av referensgruppers och remissinstansers synpunkter utöver de som arbetas in i eventuella ståndpunktspromemorior anges i svarspromemorian bl.a. följande. En öppen dialog eftersträvas mellan företrädare för inhemska intressenter (t.ex. branschförtag, myndigheter och lärosäten) som deltar i de referensgrupper som regelmässigt inrättas i samband med EU-förhandlingar. Generella kommentarer, såväl som detaljsynpunkter, välkomnas mot bakgrund av det övergripande syftet, att bidra till en välunderbyggd svensk position i förhandlingarna. Dessa kontakter kan ibland medföra en förändring av den position som kommer till uttryck i ståndpunktspromemorian. Vidare anges att det finns en flexibilitet i formerna för samråd. Ofta hålls ett eller flera referensgruppsmöten, och ibland tas kontakter med enskilda personer i referensgruppen men även med personer som inte ingår i gruppen. Det förekommer att viss information skickas ut till de berörda, t.ex. via e-post, vilket i så fall diarieförs enligt gängse rutiner. Referensgrupperna uppmanas ofta även att inkomma med skriftliga synpunkter i olika skeden av förhandlingarna.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har tidigare bl.a. uttalat att ett statsråds deltagande i ministerrådet inte i formell mening utgör ett regeringsärende. Regeringsformens bestämmelse om beredningskravet för regeringsbeslut är således inte formellt sett tillämplig på ett statsråds beslut i ministerrådet. Utskottet har dock anfört att statsministern, konstitutionellt sett, bär ansvaret för utformningen av rutinerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter oaktat att riktlinjerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor tillkommit genom formlöst beslutsfattande.
Utskottet vill här framhålla betydelsen av att även arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot beredningskravet. Granskningen har bl.a. visat att remittering av förslagen till myndigheter och organisationer sker i drygt hälften av de här granskade fallen. Såväl mer formlös inhämtning av synpunkter från myndigheter som formell remittering för att inhämta synpunkter från privaträttsliga subjekt bör enligt utskottet så långt möjligt användas för att utforma välgrundade och för svenska intressen ändamålsenliga ståndpunkter och instruktioner. Utskottets granskning ger inte anledning till någon annan bedömning än att beredningen av ståndpunkter och instruktioner i dessa delar fungerat väl.
Utskottets granskning visar vidare att vissa akter saknat handlingar, att diarieföringen i några enstaka ärenden har präglats av visst dröjsmål och att gemensamberedningen av ståndpunktspromemorior och instruktioner i några få fall har brustit. I ett fall har en handling innehållit en uppgift om gemensamberedning med en enhet inom ett visst departement vilken vid tidpunkten för gemensamberedningen ännu inte fanns. Utskottet vill i detta sammanhang betona att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande. Det torde därtill även kunna bidra till en effektiv intern beredning av dessa ärenden i Regeringskansliet.
Utskottet noterar den pågående översynen av nuvarande arbetsmetoder i EU-frågorna i syfte att revidera det ordinarie samordningssystemet för att skapa ett mer långsiktigt och målinriktat förhandlingsunderlag. Utskottet konstaterar även att cirkulär 3 kan komma att revideras inom ramen för den ovannämnda översynen. I sammanhanget önskar utskottet påpeka att granskningen har uppdagat, som det förefaller, vissa problem med efterlevnaden av cirkulär 3. Ståndpunktspromemorior har upprättats i genomsnitt drygt två veckor efter den tidsfrist om fem veckor som stipuleras i cirkuläret. I flera fall har arbetet i en rådsarbetsgrupp hunnit inledas innan en ståndpunktspromemoria upprättats. Utskottet noterar de försvårande omständigheter som omger framtagandet av ståndpunkter och instruktionsgivningen, såsom lagstiftningsförslagens komplexitet och omfattning, behovet av inhämtning av synpunkter från berörda myndigheter och andra intressenter samt att rådsarbetsgruppsmöten ibland sätts ut med mycket kort varsel. Utskottet vill ändå framföra att de riktlinjer som Regeringskansliet upprättar i cirkulär bör ha en utformning som svarar mot de krav som ställs och som är möjliga att efterleva. Utskottet vill här också fästa uppmärksamheten på att gemensamma kriterier för hela Regeringskansliet för s.k. angelägenhetsgrader saknas. I den mån det finns behov av att i instruktioner ange angelägenhetsgrader skulle det enligt utskottet kunna vara ändamålsenligt att inom ramen för den pågående översynen införa gemensamma kriterier för sådana angelägenhetsgrader för hela Regeringskansliet.
Granskningen har gett vid handen att det saknas instruktioner i drygt en sjättedel av de här granskade ärendena. I dessa har ståndpunktspromemorior upprättats utom i ett fall. I det fallet innehöll akten en mötespromemoria med bl.a. förslag till svensk ståndpunkt. Utskottet vill här anföra att det endast undantagsvis bör förekomma att instruktioner inte upprättas i frågor som är föremål för förhandling i EU. Att den svenska ståndpunkten alltid dokumenteras skriftligen i någon form är ett minimikrav.
Utskottet har vid en tidigare granskning (bet. 2008/09:KU10) uttalat att regeringens grundlagsstadgade informationsskyldighet bl.a. får anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till riksdagen. I samband med denna tidigare granskning uppmärksammade konstitutionsutskottet bl.a. att regeringens ståndpunkter i faktapromemorior formuleras alltför allmänt eller alltför kort och att dessa brister i vissa fall har minskat möjligheterna att ha en detaljerad diskussion kring regeringens ståndpunkt. Utskottet kan i detta sammanhang konstatera att den nu aktuella granskningen har visat att i nästan 2/3 av samtliga granskade fall hade både en ståndpunkts- och faktapromemoria upprättats. I hälften av dessa fall hade faktapromemorian överlämnats till riksdagen efter att ståndpunktspromemorian upprättats, och i samtliga fall var ståndpunktspromemoriornas svenska ståndpunkt i genomsnitt betydligt mer omfattande än de ståndpunkter som återfanns i faktapromemoriorna för motsvarande ärenden.
Utredningsmaterial
Bilaga 1.1
Bilaga 1.2
Bilaga 1.3
Bilaga 1.4
Bilaga 2.1
Bilaga 2.2
Bilaga 3.1
Bilaga 3.2
Bilaga 4.1
Bilaga 4.2
Bilaga 4.3
Bilaga 4.4
Bilaga 5.1
Bilaga 6.1
Bilaga 8.1
Bilaga 8.2
Bilaga 9.1
Bilaga 9.2
Bilaga 9.3
Bilaga 9.4
Sakregister 2000/01–2009/10
