Justitieutskottets utlåtande 2010/11:JuU6 | |
Strategi för överföring av PNR-uppgifter till tredjeländer | |
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens meddelande den 21 september 2010 om en övergripande strategi när det gäller överföring av passageraruppgifter (PNR-uppgifter) till tredjeländer, KOM(2010) 492.
Huvudsyftet med meddelandet är att presentera och fastställa ett antal principer som ska utgöra grunden för framtida förhandlingar om PNR-avtal med tredjeländer. Meddelandet innehåller information om skäl till att brottsbekämpande myndigheter bör ha en reglerad tillgång till PNR-uppgifter och om vilka kriterier som ska tillämpas för att skydda rätten till privatliv och skydda uppgifterna från otillbörlig användning samt vilka kriterier som ska tillämpas för översyn etc. Meddelandet anger inga exakta tider för lagring eller detaljerade översynsmekanismer. De angivna principerna, normerna och kriterierna ska återspeglas i de förhandlingsdirektiv som tas fram inför förhandlingarna och slutligen i avtalen.
Utskottet välkomnar strategin och anser att det är positivt att det nu fastställs ett antal allmänna kriterier som ska utgöra grunden för framtida förhandlingar om PNR-avtal med tredjeländer. Utskottet framhåller vikten av att det i avtalen preciseras vilka uppgifter som ska få överföras och för vilka ändamål de ska få användas. Utskottet anser vidare att lagringstiderna för uppgifterna bör bestämmas till ett minimum och betonar vikten av de begränsningar som gjorts vad gäller vidareöverföring av uppgifter till andra myndigheter och tredjeländer. Slutligen betonar utskottet vikten av övervakning av hur avtal genomförs.
Utskottet ser det som positivt att meddelandet medger flexibilitet för att det ska vara möjligt att anpassa varje avtal till varje lands särskilda säkerhetsproblem och nationella rättsordning. Utskottet understryker samtidigt nödvändigheten av att såväl dataskyddsintressen som de grundläggande rättigheterna iakttas vid ingående av varje avtal.
I ärendet finns en motivreservation (MP och V).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Strategi för överföring av PNR-uppgifter till tredjeländer |
Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna. |
Reservation (MP, V) – motiveringen
Stockholm den 20 januari 2011
På justitieutskottets vägnar
Morgan Johansson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Ewa Thalén Finné (M), Kerstin Haglö (S), Ulrika Karlsson i Uppsala (M), Christer Adelsbo (S), Helena Bouveng (M), Elin Lundgren (S), Anna Wallén (S), Arhe Hamednaca (S), Patrick Reslow (M), Maria Ferm (MP), Caroline Szyber (KD), Kent Ekeroth (SD), Roger Haddad (FP) och Marianne Berg (V).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Kammaren hänvisade den 3 november 2010, i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen, kommissionens meddelande den 21 september 2010 om en övergripande strategi när det gäller överföring av passageraruppgifter (PNR-uppgifter) till tredjeländer, KOM(2010) 492, till justitieutskottet för granskning och utlåtande.
Regeringskansliet har upprättat en faktapromemoria över meddelandet (2010/11:FPM18).
Justitieutskottet höll den 19 oktober 2010 en överläggning med regeringen om kommissionens meddelande (justitieutskottets protokoll 2010/11:3).
Justitieutskottet har gett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över kommissionens meddelande. Konstitutionsutskottet avgav ett sådant yttrande den 9 december 2010.
Bakgrund
PNR står för Passenger Name Records och är obestyrkta uppgifter som lämnas av flygpassagerare och samlas in av flygtrafikföretag för att de ska kunna göra bokningar och incheckningar. Informationen i bokningssystemen kan innehålla uppgift om t.ex. resedatum, resrutt, namn, telefonnummer, resebyrå, betalning, platsnummer och bagage.
Terroristattackerna under det senaste årtiondet har lett till nya initiativ för att förbättra säkerheten. Dessutom har den internationella organiserade brottsligheten ökat, särskilt narkotika- och människohandeln. Därför har brottsbekämpande myndigheter i flera länder börjat samla in och analysera PNR-uppgifter för att kunna bekämpa terrorism och grov gränsöverskridande brottslighet.
Enligt EU:s lagstiftning är det inte tillåtet för flygtrafikföretag som flyger från EU att överföra uppgifter om sina passagerare till ett tredjeland om det inte finns ett tillräckligt skydd för dessa personuppgifter. Ett sätt att garantera ett tillräckligt skydd är genom bindande internationella avtal.
Kommissionen presenterade i januari 2003 en övergripande EU-strategi för överföring av PNR-uppgifter. Mot den bakgrunden har EU slutit avtal om användningen av PNR-uppgifter med Kanada 2005, USA 2007 och Australien 2008.
Vidare presenterade kommissionen 2007 ett förslag till rambeslut om användning av PNR-uppgifter inom EU för brottsbekämpande ändamål. Det rambeslutet förhandlades i rådet fram till dess att Lissabonfördraget trädde i kraft i december 2009. Kommissionen drog då tillbaka förslaget till rambeslut för att kunna återkomma med ett nytt förslag som vilar på en annan rättslig grund enligt det nya fördraget. Kommissionen har aviserat att den kommer att presentera ett sådant förslag inom kort.
Kommissionen presenterade i september 2010 den reviderade övergripande EU-strategi som nu är föremål för justitieutskottets utlåtande. Strategin innehåller allmänna principer som ska utgöra grunden för framtida förhandlingar med tredjeländer om överföring av PNR-uppgifter. Samtidigt med strategin föreslog kommissionen att nya avtal ska förhandlas fram med Kanada, USA och Australien i stället för att låta de tre provisoriska avtalen vara i kraft tills vidare. Europeiska unionens råd bemyndigade vid rådsmötet den 2–3 december 2010 kommissionen att inleda sådana förhandlingar.
Dokumentets huvudsakliga innehåll
Kommissionen konstaterar i meddelandet att utvecklingen tyder på att PNR-uppgifter används i allt högre utsträckning och alltmer har kommit att ses som ett ordinarie och nödvändigt inslag i brottsbekämpningsarbetet. Under de kommande åren kommer sannolikt allt fler länder att utveckla PNR-system. Användandet av PNR-uppgifter ger upphov till viktiga frågor när det gäller respekten för de grundläggande rättigheterna skydd av privatlivet och skydd av personuppgifter. Detta har fått till följd att EU måste hantera frågan om internationella överföringar av PNR-uppgifter. Kommissionen har mot denna bakgrund sett ett behov av att se över sin övergripande strategi för överföring av PNR-uppgifter till tredjeländer.
Huvudsyftet med kommissionens meddelande är att presentera och fastställa ett antal principer som ska utgöra grunden för framtida förhandlingar om PNR-avtal med tredjeländer. Sådana förhandlingar ska utformas med hänsyn till alla de allmänna kriterier som fastställs i meddelandet och med möjlighet att lägga till även andra kriterier i varje rekommendation från kommissionen som rör inledande av förhandlingar om PNR-avtal med tredjeländer. Meddelandet medger enligt kommissionen tillräcklig flexibilitet för att det ska vara möjligt att anpassa avtalen till varje enskilt lands särskilda säkerhetsproblem och nationella rättsordning.
Meddelandet kan, såsom regeringen gjort i faktapromemorian, delas in i fem delar: användningen av PNR-uppgifter, skälen till att det är ett nödvändigt verktyg, motiven bakom strategin, de grundläggande principerna och slutligen en framåtblickande sammanfattning.
Användningen av PNR-uppgifter
Kommissionen framhåller att PNR-uppgifter har använts i ca 60 år för att bekämpa grov brottslighet. För det första kan uppgifterna användas för brottsutredningar, lagföring och upplösning av kriminella nätverk. Därför behöver uppgifterna lagras en viss tid så att de brottsbekämpande myndigheterna kan gå tillbaka till tiden för brottet och dessförinnan. För det andra används uppgifterna för att hindra brott innan de begås eller under tiden de begås genom att avläsa riskindikatorer eller t.ex. jämföra med uppgifter om efterlysta personer. För det tredje kan uppgifterna användas för att fastställa sådana rese- och beteendemönster som senare kan användas för analys i realtid. Även av den anledningen behöver uppgifterna sparas under en viss tid.
Ett nödvändigt verktyg
Internationell brottslighet inklusive terrorism utgör ett allvarligt hot mot samhället. Kommissionen framhåller att det hotet måste bemötas med olika åtgärder; t.ex. anges att tillgång till och analys av PNR-uppgifter är nödvändigt ur brottsbekämpningsperspektiv. Ny teknik utnyttjas för att planera, förbereda och utföra brott. Den tekniska utvecklingen har samtidigt möjliggjort analys av och tillgång till PNR-uppgifter på ett helt annat sätt än tidigare. De brottsbekämpande myndigheterna behöver kunna hantera den snabba ökningen av internationellt resande för att underlätta och påskynda gräns- och säkerhetskontrollerna. Dessutom bör de brottsbekämpande myndigheterna fokusera på de passagerare som utgör en säkerhetsrisk utifrån vad som kan bedömas av ett faktaunderlag, i stället för att utgå från bedömningar som grundar sig på instinkt och förutfattade stereotyper eller otillbörliga profiler.
Motiven bakom strategin
EU har en skyldighet både mot sig själv och mot tredjeländer att samarbeta för att bekämpa hotet från terrorismen och annan grov gränsöverskridande brottslighet. Detta framgår även av Stockholmsprogrammet och EU:s övergripande strategi mot terrorism från 2005. EU har också föresatt sig att säkerställa en hög och välfungerande skyddsnivå för personuppgifter, inklusive de som överförs till tredjeländer. Enligt EU:s dataskyddslagstiftning är det inte tillåtet för flygtrafikbolagen att överföra PNR-uppgifter till länder som inte kan garantera en tillräcklig skyddsnivå. Syftet med de tidigare avtalen har därför varit att garantera en tillräcklig skyddsnivå samtidigt som de innebar ett erkännande av att PNR-uppgifter är ett nödvändigt och viktigt redskap i kampen mot terrorism och annan grov brottslighet. Vidare är det viktigt att det skapas en rättslig förutsebarhet och enhetlig tillämpning, inte minst för flygtrafikbolagen. Den enhetliga tillämpningen kan sedan leda till en mer harmoniserad multilateral strategi. Slutligen ges bättre möjlighet för de rättsvårdande myndigheterna att inrikta sig på dem som identifierats vara av intresse och samtidigt underlätta det internationella resandet.
Principerna om skydd för privatlivet och dataskydd
Insamling och överföring av PNR-uppgifter påverkar ett stort antal människor. Kommissionen understryker därför att det är särskilt viktigt att det finns ett välfungerande skydd för dessa personuppgifter. De grundläggande rättigheterna fastställs i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Dessa gäller alla människor oavsett bosättningsort och medborgarskap. Ytterligare normer för skydd av uppgifter finns i Europarådets konvention nr 108 från 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter och dess tillägg från 2001. Varje inskränkning i dessa rättigheter och friheter ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i rättigheterna och friheterna. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot ett allmänintresse som tillerkänns av EU eller behovet av att skydda andra människors rättigheter och friheter. En tillräcklig skyddsnivå för personuppgifter kan antingen redan finnas i tredjelands nationella lagstiftning eller så krävs bindande åtaganden i ett internationellt avtal.
Det tredjeland som begär överföring av PNR-uppgifter ska respektera följande grundläggande principer:
·. Ändamålen för användningen ska vara klart och uttryckligen begränsade och inte vara mer omfattande än nödvändigt för att uppnå de i förväg bestämda ändamålen – att bekämpa terrorism och annan grov brottslighet.
·. Definition av terroristbrott och annan grov brottslighet ska ske på grundval av relevanta EU-regelverk.
·. Uppgiftskategorierna ska begränsas till ett minimum och anges i en uttömmande förteckning.
·. Särskilt känsliga uppgifter får inte användas, utom i undantagsfall då det föreligger omedelbar livsfara.
·. Uppgifterna måste skyddas från missbruk och olovlig åtkomst.
·. Det ska finnas ett system för oberoende tillsyn och möjligheter till ingripande vid felaktig hantering eller klagomål.
·. Det ska finnas möjlighet för enskild att få tillgång till samt rättelse och borttagning av sina egna uppgifter.
·. Enskilda ska ha möjlighet till effektiv administrativ och rättslig prövning om privatlivet kränkts eller bestämmelser överträtts.
·. Ett negativt beslut för en enskild får inte grunda sig enbart på en automatisk databehandling av PNR-uppgifter.
·. Lagringstiden för PNR-uppgifterna får inte vara längre än vad som är nödvändigt. Tillgången till uppgifterna kan begränsas gradvis över tid t.ex. genom avidentifiering.
·. Vidareöverföring av uppgifterna får endast ske för de i förväg bestämda ändamålen om brottsbekämpning och endast till de behöriga myndigheter som kan erbjuda samma skyddsnivå som mottagande myndighet enligt avtalet. Uppgifterna får endast lämnas från fall till fall. Det ska inte kunna gå att kringgå avtalets skyddsbestämmelser när uppgifter sänds vidare till ett annat land.
·. För att flygtrafikföretagen ska kunna skydda sina uppgifter ska uppgifterna tillhandahållas genom ett system som innebär att de sänds till behöriga myndigheter (ett s.k. push-system).
·. Ett tredjeland ska endast kunna begära ett rimligt antal överföringar från flygtrafikföretag.
·. Det ska inte finnas skyldighet för flygtrafikföretagen att samla in ytterligare uppgifter än vad de gör inom ramen för sin affärsverksamhet.
·. Villkoren för samarbetet mellan EU och tredjeland ska kunna ses över när så anses lämpligt.
·. EU måste ha mekanismer för att övervaka att avtalet genomförs på ett korrekt sätt, bl.a. genom regelbundna översyner. Resultatet av varje översyn bör läggas fram för rådet och Europaparlamentet.
·. Det ska införas effektiva mekanismer för att lösa tvister om tolkningen av avtalen.
·. Ömsesidighet i informationsutbytet måste säkerställas.
Framåtblickande sammanfattning
Enligt kommissionen bör EU överväga att inleda diskussioner med ytterligare länder som antingen redan använder eller planerar att använda PNR-uppgifter, i syfte att undersöka om det finns grund för att hantera frågan om överföring av PNR-uppgifter på multilateral nivå.
Dessa principer kommer enligt kommissionen att leda till bättre samstämmighet mellan PNR-avtalen och samtidigt säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna om skydd för privatliv och personuppgifter.
Utskottets granskning
Faktapromemorian
Inom Regeringskansliet har det utarbetats en faktapromemoria (2010/11:FPM18) med anledning av kommissionens meddelande. Under rubriken Preliminär svensk ståndpunkt anförs att regeringen välkomnar att kommissionen tar ett helhetsgrepp om frågan och presenterar en övergripande strategi för flygtrafikföretags översändande av PNR-uppgifter till länder utanför EU.
Vidare anförs att användningen av PNR-uppgifter har visat sig vara ett mycket effektivt hjälpmedel för att hindra, upptäcka och utreda grov gränsöverskridande brottslighet. Samtidigt innebär översändande, lagring och tillgång till PNR-uppgifter intrång i den personliga integriteten. Enligt regeringen ger kommissionens strategi en bra ram för hur arbetet bör bedrivas framöver och principerna däri utgör en god grund för hur EU ska kunna garantera ett fullgott integritetsskydd. Det är, enligt regeringen, nödvändigt att rådet noggrant överväger de fördelar och nackdelar som finns avseende behandling av PNR-uppgifter i brottsbekämpande syfte innan det fattar några beslut om avtal på området. Regeringen anför att den i de kommande förhandlingarna avser att verka för en väl avvägd balans mellan behovet av tillgång till PNR-uppgifter för att kunna bekämpa grova brott, inklusive terrorism, och respekten för de grundläggande rättigheterna, särskilt den personliga integriteten. Regeringen kommer därför fortsatt att bevaka frågan för att uppnå både bibehållen respekt för privatlivet och den brottsbekämpning som kan krävas för att skydda andra människors rättigheter och friheter.
Regeringen anför slutligen i frågan om subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen att kommissionens meddelande utgör den övergripande strategi med grundläggande principer som ska återspeglas i framtida avtal mellan EU och tredjeland. Avtalen syftar till att få till stånd en enhetlig och rättssäker reglering mellan EU och tredjeland av hanteringen av information som kan röra EU-medborgare. Syftet med avtalen kan endast uppnås på unionsnivå. Kommissionens strategi är således, enligt regeringen, förenlig med subsidiaritetsprincipen.
Konstitutionsutskottets yttrande
Justitieutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över meddelandet. Konstitutionsutskottet har den 9 december 2010 avgett ett sådant yttrande.
Konstitutionsutskottet har i yttrandet begränsat sitt uttalande till att avse hur överföring av PNR-uppgifter till tredjeländer förhåller sig till de grundläggande rättigheterna.
Konstitutionsutskottet anför att översändande, lagring och tillgång till PNR-uppgifter innebär intrång i den personliga integriteten. Kommissionens strategi ger en bra ram för hur arbetet bör bedrivas framöver, och principerna i strategin utgör en god grund för hur EU ska kunna garantera ett fullgott integritetsskydd. Konstitutionsutskottet vill särskilt framhålla vikten av att det i de avtal som förhandlas fram på grundval av strategin preciseras vilka uppgifter som ska överföras och för vilka ändamål de överförda uppgifterna får användas. Vidare bör enligt utskottet tillåtna lagringstider bestämmas till ett minimum i förhållande till ändamålet med överföringen av uppgifterna. De i strategin uppsatta begränsningarna när det gäller vidareöverföring till andra myndigheter och tredjeländer är av utomordentligt stor betydelse. Utskottet betonar vikten av övervakning, att EU har mekanismer för att övervaka att avtalet genomförs på ett korrekt sätt, t.ex. regelbundna gemensamma översyner av genomförandet av avtalets alla aspekter, bl.a. begränsningar av ändamålet, passagerarnas rättigheter och vidareöverföring av PNR-uppgifter. Mekanismerna bör enligt konstitutionsutskottet även omfatta en bedömning av om integritetsintrånget som följer av överföringen av uppgifterna står i proportion till det ändamål de överförts för. Utskottet anser avslutningsvis att resultatet av varje gemensam översyn bör framläggas för rådet och Europaparlamentet.
Justitieutskottets synpunkter
Användningen av PNR-uppgifter har visat sig vara ett mycket effektivt hjälpmedel för att hindra, upptäcka och utreda grov gränsöverskridande brottslighet. Samtidigt innebär översändande, lagring och tillgång till sådana uppgifter intrång i den personliga integriteten. Det är enligt utskottets mening nödvändigt att verka för en väl avvägd balans mellan behovet av tillgång till PNR-uppgifter för att kunna bekämpa grova brott, inklusive terrorism, och respekten för de grundläggande rättigheterna, särskilt den personliga integriteten.
Utskottet välkomnar att kommissionen reviderat sin övergripande strategi i syfte att fastställa ett antal allmänna principer som ska utgöra grunden för framtida förhandlingar om PNR-avtal med tredjeländer. Strategin syftar till att få till stånd en enhetlig och rättssäker reglering mellan EU och tredjeland, och en sådan strategi är enligt utskottets mening förenlig med subsidiaritetsprincipen.
I likhet med regeringen och konstitutionsutskottet anser justitieutskottet att strategin ger en bra ram för hur arbetet bör bedrivas framöver och att principerna i strategin utgör en god grund för hur EU ska kunna garantera ett fullgott integritetsskydd.
När det gäller principerna i strategin instämmer justitieutskottet i vad konstitutionsutskottet särskilt framhållit vikten av, nämligen att det i de avtal som förhandlas fram på grundval av strategin preciseras vilka uppgifter som ska överföras och för vilka ändamål de överförda uppgifterna får användas. I likhet med konstitutionsutskottet anser justitieutskottet att tillåtna lagringstider bör bestämmas till ett minimum i förhållande till ändamålet med överföringen av uppgifterna samt att begränsningarna i strategin när det gäller vidareöverföring till andra myndigheter och tredjeländer är av utomordentligt stor betydelse. Vidare instämmer justitieutskottet i vad konstitutionsutskottet anfört om vikten av övervakning av att avtal genomförs på ett korrekt sätt liksom den proportionalitetsbedömning konstitutionsutskottet anser bör göras. Justitieutskottet delar också konstitutionsutskottets uppfattning att resultatet av varje gemensam översyn bör framläggas för rådet och Europaparlamentet.
Avsikten är enligt kommissionen att meddelandet ska medge tillräcklig flexibilitet för att det ska vara möjligt att anpassa varje avtal till varje lands särskilda säkerhetsproblem och nationella rättsordning. Utskottet anser att denna flexibilitet är viktig men vill samtidigt understryka nödvändigheten av att såväl dataskyddsintressen som de grundläggande rättigheterna iakttas vid ingående av varje avtal.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.
Strategi för överföring av PNR–uppgifter till tredjeländer – motiveringen (MP, V) |
av Maria Ferm (MP) och Marianne Berg (V). |
Ställningstagande
Vi anser att strategin kan innebära risker för dels den personliga integriteten, dels för missbruk av uppgifterna. Vi motsätter oss därför kommissionens övergripande strategi när det gäller överföring av passageraruppgifter (PNR-uppgifter) till tredjeländer.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Meddelande från kommissionen om en övergripande strategi när det gäller överföring av passageraruppgifter (PNR-uppgifter) till tredjeländer, KOM(2010) 492
Bilaga 2
Yttrande från annat utskott
