2010/11:JuU4 Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser

Justitieutskottets utlåtande 2010/11:JuU4
Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens meddelande den 15 juni 2010 till Europaparlamentet och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311. I meddelandet behandlas användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser ur flera olika aspekter.

När Europaparlamentet och rådet har lämnat sina synpunkter kommer kommissionen att besluta om vilka steg som ska tas härnäst, inklusive om man ska föreslå ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser och om de villkor som ska ingå i ett sådant regelverk för att garantera att de grundläggande rättigheterna iakttas och hälsoaspekterna beaktas. Meddelandet syftar till att ge en saklig grund för en diskussion om huvudfrågorna i samband med ett eventuellt införande av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser.

Syftet med säkerhetsskannrar är att förebygga brott och bekämpa terrorism. Det finns i dag inte någon gemensam EU-strategi rörande säkerhetsskannrar med avseende på t.ex. teknisk standard och regler för användningen. Säkerhetsskannrar används emellertid på försök vid ett antal flygplatser inom EU. Kommissionen konstaterar i meddelandet att dessa flygplatser använder varierande teknik och olika villkor för användningen. Detta är enligt kommissionen ett problem, bl.a. eftersom passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller, vilket strider mot principen om ”one-stop security”.

Kommissionen redogör vidare för vissa invändningar som har framförts i övrigt mot användningen av säkerhetsskannrar. Invändningarna handlar bl.a. om att vissa metoder utsätter den granskade personen för joniserande strålning, exempelvis röntgenstrålning, vilket är hälsovådligt. Med viss teknik resulterar granskningen med en säkerhetsskanner vidare i en detaljerad bild av den granskade personens kropp. Detta har ansetts strida mot principen om skydd av människors värdighet, som finns inskriven i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Till detta kommer att bildtagning och bildåtergivning av en person faller inom EU-lagstiftningen om uppgiftsskydd.

Justitieutskottet, som ställer sig positivt till den nya tekniken i och för sig, välkomnar kommissionens initiativ till en diskussion om man bör införa ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar och vilka villkor som regelverket i så fall ska innehålla.

Utskottet framhåller vikten av att integritetsaspekterna och eventuella hälsorisker beaktas på ett tillfredsställande sätt inför ett eventuellt införande av EU-gemensamma normer. Även frågan om lagringstiderna måste enligt justitieutskottet ägnas särskild uppmärksamhet i den fortsatta diskussionen. I den mån användningen av säkerhetsskannrar innebär behandling av personuppgifter bör systemen enligt utskottet utformas på ett sätt som förhindrar att bilder lagras, kopieras, skrivs ut, tas fram eller skickas iväg. Vidare bör icke-auktoriserad tillgång förhindras.

Justitieutskottet anser inte att det är möjligt att i detta tidiga skede ta definitiv ställning i subsidiaritetsfrågan men uttalar att ett eventuellt införande av gemensamma normer för de flygplatser inom EU som redan i dag använder tekniken sannolikt inte skulle strida mot principen.

I ärendet finns en motivreservation (MP och V).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser

Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna.

Reservation (MP, V) – motiveringen

Stockholm den 23 november 2010

På justitieutskottets vägnar

Morgan Johansson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Ewa Thalén Finné (M), Kerstin Haglö (S), Christer Adelsbo (S), Helena Bouveng (M), Elin Lundgren (S), Johan Pehrson (FP), Arhe Hamednaca (S), Maria Ferm (MP), Caroline Szyber (KD), Kent Ekeroth (SD), Lena Olsson (V), Carl-Oskar Bohlin (M), Mattias Jonsson (S) och Pia Hallström (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Kammaren har i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen hänvisat kommissionens meddelande den 15 juni 2010 till Europaparlamentet och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311, till justitieutskottet för granskning och utlåtande.

Regeringskansliet har sänt över en faktapromemoria om meddelandet till riksdagen (2010/11:FPM1).

Justitieutskottet har berett konstitutionsutskottet, försvarsutskottet och trafikutskottet tillfälle att yttra sig över kommissionens meddelande. Konstitutionsutskottet och trafikutskottet har den 9 november 2010 avgett sådana yttranden.

Dokumentets huvudsakliga innehåll

I kommissionens meddelande behandlas användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser ur flera olika aspekter. När Europaparlamentet och rådet har lämnat sina synpunkter kommer kommissionen att besluta om vilka steg som ska tas härnäst, inklusive om man ska föreslå ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser och om de villkor som ska ingå i ett sådant regelverk för att garantera att de grundläggande rättigheterna iakttas och hälsoaspekterna beaktas. Meddelandet syftar till att ge en saklig grund för en diskussion om huvudfrågorna i samband med ett eventuellt införande av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser.

Syftet med säkerhetsskannrar är att förebygga brott och bekämpa terrorism. Det finns i dag inte någon gemensam EU-strategi för säkerhetsskannrar med avseende på t.ex. teknisk standard och regler för användningen. Säkerhetsskannrar används emellertid på försök vid ett antal flygplatser inom EU. Kommissionen konstaterar i meddelandet att dessa flygplatser använder varierande teknik och olika villkor för användningen. Detta är enligt kommissionen ett problem, bl.a. eftersom passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller, vilket strider mot principen om ”one-stop security”.

Utskottets granskning

Faktapromemorian

Inom Regeringskansliet har det utarbetats en faktapromemoria (2010/11:FPM1) med anledning av kommissionens meddelande om säkerhetsskannrar.

Under rubriken Preliminär svensk ståndpunkt i faktapromemorian anförs att regeringen välkomnar att kommissionen tagit ett första steg när det gäller frågan om hantering av frågan om säkerhetsskanning. Vidare anförs att regeringen tidigare har uttalat en i princip positiv inställning till den nya tekniken, som innebär både en förenkling och en betydande förbättring av säkerhetskontrollen, men samtidigt betonat vikten av att klarlägga eventuella hälsorisker och av att integritetsaspekterna hanteras på ett tillfredsställande sätt.

Konstitutionsutskottets yttrande

Frågor om de grundläggande rättigheterna hör till konstitutionsutskottets beredningsområde. Justitieutskottet har därför berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över meddelandet om säkerhetsskannrar. Konstitutionsutskottet har den 9 november 2010 avgett ett sådant yttrande.

I sitt yttrande framhåller konstitutionsutskottet vikten av att en eventuell reglering av villkoren för användning av säkerhetsskannrar innehåller bindande regler som innebär högt ställda krav på skyddet för de grundläggande rättigheterna, såsom skydd för privatlivet och personuppgifter, förbud mot diskriminering på grund av bl.a. ras, hudfärg, religion osv. Utskottet betonar att sådana regler inte får ha till huvudsyfte att underlätta införande av ytterligare kontrollmoment, utan de bör ha till syfte att utgöra ett faktiskt skydd. Om en helhetsbedömning ger vid handen att en enhetlig reglering bör ske av villkoren för användning av säkerhetsskannrar, anser konstitutionsutskottet att en lämplig utgångspunkt kunde vara att endast sådan teknik får användas som inte producerar kroppsbilder.

Konstitutionsutskottet framhåller vidare att det av integritetsskäl kan finnas anledning att förorda en teknik som innebär minsta möjliga risk för skador. Detta eftersom det kan finnas risk för att enskilda personer annars väljer en mer kränkande undersökningsmetod än säkerhetsskanner av rädsla för risk för skador.

I den mån användningen av säkerhetsskannrar innebär behandling av personuppgifter bör användningen enligt konstitutionsutskottet utformas på ett sätt så att bilder inte lagras, kopieras osv. och att icke-auktoriserad tillgång förhindras.

Konstitutionsutskottet instämmer vidare i det som kommissionen anför om att den resande allmänheten bör få tydlig och heltäckande information om alla aspekter som rör användningen av säkerhetsskannrar.

Utskottet instämmer även i Europeiska datatillsynsmannens emotseende av en mer övergripande och djupgående analys av de särskilda behov och tänkbara lösningar som sammanhänger med säkerheten på flygplatser, som ska bedömas i ett integritets- och dataskyddsperspektiv. Utskottet ser också fram emot en sådan konsekvensanalys med avseende på de mänskliga rättigheterna som Europaparlamentet efterlyste i resolution nr (2008) 0521 från den 23 oktober 2008.

Konstitutionsutskottets yttrande i dess helhet finns i bilaga 2.

Trafikutskottets yttrande

Frågor om flygplatser och luftfart hör till trafikutskottets beredningsområde. Justitieutskottet har därför berett trafikutskottet tillfälle att yttra sig över meddelandet om säkerhetsskannrar. Trafikutskottet har den 9 november 2010 avgett ett sådant yttrande.

Trafikutskottet anför i sitt yttrande att med de trafikmässiga utgångspunkter som utskottet har att beakta har trafikutskottet inga invändningar mot att kommissionen fortsätter att kartlägga frågan om säkerhetsskannrar.

Trafikutskottet konstaterar att enligt de erfarenheter som hittills vunnits, kan säkerhetsskannrar förenkla passagerarnas säkerhetskontroll och göra den mer smidig. En ökad användning av säkerhetsskannrar kan därför enligt trafikutskottet bidra positivt till det övergripande transportpolitiska mål som riksdagen lagt fast och som bl.a. innebär att medborgarnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Trafikutskottet välkomnar mot den bakgrunden att kommissionen utreder användningen av säkerhetsskannrar.

Den omständigheten att säkerhetsskannrarna inom EU för närvarande inte används på ett systematiskt och enhetligt sätt leder enligt trafikutskottet till att passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller och att de inte kan dra fördel av den viktiga principen om ”one-stop security”.

Trafikutskottet konstaterar att de medlemsstater som har genomfört försök med säkerhetsskannrar har uppgett att dessa ökar passagerargenomströmningen, att de har en allmän acceptans bland passagerarna och att de ger personalen ökad bekvämlighet. Enligt trafikutskottet kan det förväntas att säkerhetsskannrar kan bidra till att genomströmningen vid säkerhetskontrollerna håller en godtagbar hastighet och därmed öka passagerarnas bekvämlighet.

Trafikutskottets yttrande i dess helhet finns i bilaga 3.

Justitieutskottets synpunkter

Säkerhetskontrollens syfte är att upptäcka riskföremål som vapen, knivar och sprängämnen för att förebygga brott och bekämpa terrorism.

Säkerhetsskannrar är den allmänna termen för sådan teknik som i en säkerhetskontroll kan upptäcka metallföremål och andra föremål, inklusive plastiska och flytande sprängämnen, som bärs under kläderna. Det alternativ som i dag står till buds för att uppnå likvärdiga resultat är att säkerhetskontrollanterna genomför en fullständig kroppsvisitation. En kontroll med säkerhetsskanner kan alltså i princip ersätta en undersökning med metalldetektorbåge och i stor utsträckning även en fullständig kroppsvisitation. När en säkerhetsskanner godkänner en person behövs det därför i normalfallet inga ytterligare genomsökningar eller säkerhetskontroller.

Enligt kommissionens meddelande har ett antal medlemsstater som har genomfört försök med säkerhetsskannrar rapporterat att skannrarna är ett fungerande alternativ till befintliga säkerhetskontrollmetoder när det gäller att effektivt upptäcka föremål av olika material. Enligt uppgift i meddelandet finns vidare en allmän acceptans hos passagerarna för metoden.

Eftersom säkerhetsskannrar således kan bidra till att både förenkla och förbättra säkerhetskontrollen, och med beaktande även av de positiva effekter i form av ökad passagerargenomströmning och ökad bekvämlighet hos personalen som trafikutskottet har hänvisat till, ställer sig justitieutskottet i princip positivt till den nya tekniken i sig.

Som framgår av kommissionens meddelande befinner sig tekniken i ett utvecklingsskede, och säkerhetsskannrar är fortfarande ovanliga i Europa. Den ökande användningen av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser är emellertid ett faktum. Försök med tekniken har genomförts eller pågår i bl.a. Finland, Storbritannien och Nederländerna. Som både kommissionen och trafikutskottet konstaterat leder avsaknaden av enhetliga normer i EU när det gäller säkerhetsskannrar till att passagerarna utsätts för onödiga extra säkerhetskontroller, vilket begränsar deras möjlighet att dra fördel av principen om ”one-stop security”. Detta är självfallet inte tillfredsställande.

Utskottet välkomnar mot denna bakgrund kommissionens initiativ till en diskussion om man bör införa ett EU-regelverk för användningen av säkerhetsskannrar och vilka villkor som regelverket i så fall ska innehålla.

Frågan om en gemensam reglering om säkerhetsskannrar bör införas, och vilken av de befintliga skanningsteknikerna som i så fall kan anses vara bäst lämpad för luftfarten inom EU, måste enligt utskottet bedömas utifrån ett helhetsperspektiv och med beaktande också av t.ex. kostnadsaspekten. Om en sådan bedömning skulle föranleda något förslag till gemensam reglering på detta område vill utskottet särskilt understryka vikten av att de grundläggande rättigheterna respekteras. Inför ett eventuellt införande av EU-gemensamma normer när det gäller säkerhetsskannrar är det enligt justitieutskottet särskilt viktigt att integritetsaspekterna och eventuella hälsorisker beaktas på ett tillfredsställande sätt. Justitieutskottet menar därvid att den teknik som i minsta möjliga utsträckning påverkar hälsa såväl som den personliga integriteten bör förordas. Som konstitutionsutskottet påpekar finns det inte bara av hälsoskäl, utan även av integritetsskäl anledning att i den fortsatta diskussionen förorda en teknik som innebär minsta möjliga risk för skador. Då det finns tekniker för skanningen som inte innebär hälsorisker är det angeläget att dessa är de som ska användas.

Även frågan om lagringstiderna måste enligt justitieutskottet ägnas särskild uppmärksamhet i den fortsatta diskussionen. Utskottet vill i det sammanhanget särskilt erinra om att säkerhetsskannrarnas huvudsakliga syfte är att öka säkerheten inom luftfarten. De är alltså inte avsedda att användas som ett brottsutredande verktyg. Justitieutskottet instämmer därför i det som konstitutionsutskottet anfört om att i den mån användningen av säkerhetsskannrar innebär behandling av personuppgifter bör systemen utformas på ett sätt som förhindrar att bilder lagras, kopieras, skrivs ut, tas fram eller skickas iväg. Vidare bör icke-auktoriserad tillgång förhindras.

Utskottet menar att det också är viktigt att informera flygresenärer om möjligheten till de alternativa förfaranden för säkerhetskontroll som står till buds vid sidan om användningen av säkerhetsskanner.

Kommissionens meddelande innehåller inte något faktiskt förslag, utan det syftar endast till att ge en saklig grund för en diskussion i samband med ett eventuellt införande av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser. Utskottet anser inte att det är möjligt att i detta tidiga skede ta definitiv ställning i subsidiaritetsfrågan. När det gäller subsidiariteten nöjer sig utskottet därför med att konstatera att ett eventuellt införande av gemensamma normer för de flygplatser inom EU som redan i dag använder tekniken sannolikt inte skulle strida mot principen. Huruvida ett införande av tvingande bestämmelser om introducerande av tekniken också på övriga flygplatser i EU skulle stå i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen kan utskottet däremot inte ta ställning till i detta sammanhang.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.

Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser – motiveringen (MP, V)

av Maria Ferm (MP) och Lena Olsson (V).

Ställningstagande

Vi delar inte den positiva inställning till skanningstekniken i sig som framförs av utskottets majoritet. Enligt vår mening finns det inte anledning för riksdagen att i detta tidiga skede göra något uttalande i vare sig positiv eller negativ riktning när det gäller tekniken i sig. I övrigt instämmer vi i de synpunkter som framförs av majoriteten.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311

Bilaga 2

Konstitutionsutskottets utlåtande 2010/11:KU2
Användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har den 30 september 2010 beslutat att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över kommissionens meddelande om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser, KOM(2010) 311.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla hur en användning av säkerhetsskannrar förhåller sig till de grundläggande rättigheterna.

Utskottets överväganden

Gällande regler

Regeringsformen

I Sverige ska det allmänna, enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen, bl.a. värna den enskildes privatliv och familjeliv. Privatlivet har också grundlagsskydd genom bl.a. rätten till integritetsskydd vid databehandling som följer av 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall än avseende dödsstraff och kroppsstraff. Uttrycket ”kroppsligt ingrepp” avser främst våld mot människokroppen och vidare läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccineringar och blodprovstagning och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2 uppl., 2006, s. 110).

Europakonventionen

Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen), som Sverige har tillträtt, har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En inskränkning i dessa rättigheter får bara genomföras med stöd av lag och om det är nödvändigt med hänsyn till vissa i artikeln angivna ändamål. Tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet behandlas i artikel 9.

Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får en lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtagande på grund av Europakonventionen. Europakonventionen gäller sedan 1995 också som lag i Sverige.

Europeiska unionen ska, enligt Lissabonfördraget, ansluta sig till Europakonventionen.

EU-stadgan

Genom Lissabonfördraget blev EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande och har samma rättsliga värde som fördragen.

Bland rättigheterna i stadgan kan nämnas att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer, enligt artikel 7. Skydd för personuppgifter behandlas i artikel 8. Var och en har rätt till skydd för de personuppgifter som rör honom eller henne, enligt artikel 8.1. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. Det sagda regleras i artikel 8.2. Enligt artikel 8.3 ska en oberoende myndighet kontrollera att reglerna i artikeln efterlevs. Vidare kan nämnas tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet som behandlas i artikel 10.

I avdelningen jämlikhet kan nämnas att enligt artikel 21.1 ska all diskriminering på grund av bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning vara förbjuden.

Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Detta framgår av artikel 52.1.

Av artikel 52.3 framgår att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, men att den bestämmelsen inte hindrar unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

Resolution från Europaparlamentet

Kommissionens meddelande om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser utgör ett svar på Europaparlamentets resolution nr (2008)0521 från den 23 oktober 2008, som utfärdades med anledning av att kommissionen hade lagt fram ett förslag som innebar att det bland de tillåtna metoderna för säkerhetskontroll av passagerare på EU:s flygplatser också skulle ingå s.k. kroppsskannrar.

Av resolutionen framgår bl.a. att Europaparlamentet ansåg att villkoren för att fatta ett beslut ännu inte hade uppfyllts eftersom grundläggande information fortfarande saknades, och uppmanade kommissionen att

– utarbeta en konsekvensanalys med avseende på de mänskliga rättigheterna

– konsultera Europeiska datatillsynsmannen, den arbetsgrupp som inrättades enligt artikel 29 (anm: artikel 29 i dataskyddsdirektivet) och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter

– göra en vetenskaplig och medicinsk bedömning av eventuella hälsorisker med denna teknik

– utarbeta en ekonomisk och kommersiell konsekvensanalys samt en kostnads- och nyttoanalys.

Kommissionens meddelande

I meddelandet behandlar kommissionen den ökade användningen av säkerhetsskannrar som omfattas av nationella bestämmelser vid EU:s flygplatser. Vidare granskar kommissionen i meddelandet argumenten för att endast gemensamma europeiska normer för luftfartsskydd kan ge ett regelverk som säkrar en harmoniserad strategi när det gäller användning av säkerhetsskannrar vid flygplatser.

Säkerhetsskannrar

Termen säkerhetsskannrar används för teknik som kan upptäcka föremål som bärs under kläder. När en säkerhetsskanner godkänner en person behövs, enligt kommissionen, i princip inga ytterligare genomsökningar eller säkerhetskontroller. På grund av svårigheten att med metallbågar upptäcka föremål som inte är av metall krävs i dag att säkerhetskontrollanterna genomför kroppsvisitation för att uppnå likvärdiga resultat.

Utöver att öka möjligheten att upptäcka föremål som inte är av metall och vätskor förväntas säkerhetsskannrarna bidra till att genomströmningen vid säkerhetskontrollerna håller godtagbar hastighet, anför kommissionen. Försök och test på flygplatser tyder, uppges det i meddelandet, på att säkerhetsskannrar möjliggör en noggrann säkerhetskontroll av ett stort antal passagerare under en kort tidsperiod, samtidigt som deras detektionskapacitet är tillförlitlig. Det är möjligt att säkerhetsskannrarna genom framtida teknik kan bli ännu snabbare och effektivare om passagerarna inte längre behöver ta av sig jackor, stövlar etc., anför kommissionen.

I meddelandet uppges att inköpskostnaden för en grundläggande säkerhetsskanner varierar mellan 100 000 euro och 200 000 euro. En uppgradering med ytterligare mjukvara som skulle kunna behövas för att t.ex. hantera integritets- och uppgiftsfrågor eller komponenter som t.ex. möjliggör automatisk användning av utrustning uppskattas kunna medföra ytterligare kostnader med 20 000 euro. Avskrivning av luftskyddsutrustning görs vanligtvis under en period av fem till tio år.

Enligt EU:s lagstiftning kan medlemsstaterna, anförs det i meddelandet, börja använda säkerhetsskannrar vid sina flygplatser antingen i) genom att utöva sin rätt att tillämpa säkerhetsåtgärder som är strängare än gällande EU-krav eller ii) tillfälligt, genom att utöva sin rätt att göra försök med nya tekniska förfaranden eller metoder under maximalt 30 månader. Kommissionen pekar på vissa formella försök med säkerhetsskannrar som en primär metod för säkerhetskontroll av passagerare vid olika flygplatser inom EU.

Invändningar mot användning av säkerhetsskannrar

Invändningar som har framställts mot användningen av säkerhetsskannrar för säkerhetskontroller på flygplatser gäller enligt meddelandet bl.a. framställningen av kroppsbilder. I dag finns det enligt kommissionen teknik som inte producerar bilder.

Möjligheten att visa en detaljerad bild av den mänskliga kroppen (även om bilden är suddig) och kanske medicinska besvär har kritiserats med hänvisning till principen om respekt för människans värdighet och privatliv. För vissa personer kan det också på grund av religiös uppfattning vara svårt att acceptera ett förfarande som innebär att bilder av deras kroppar granskas av en säkerhetskontrollant.

När det gäller rätten till likabehandling och förbudet mot diskriminering måste normer, anför kommissionen, garantera att passagerare som ombeds genomgå en säkerhetskontroll inte enbart väljs ut på grundval av kriterier såsom kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, religion eller övertygelse.

Möjliga sätt att hantera frågor som rör människans värdighet, uppgiftsskydd m.m.

Enligt kommissionen är det tekniskt möjligt att göra ansiktet och/eller de delar av kroppen som inte behöver granskas suddiga när man ska göra en mer ingående analys för att avgöra om en person eventuellt bär på förbjudna föremål. Det är också tekniskt möjligt, anför kommissionen, att i stället för verkliga bilder av kroppen bara producera en bild på en modelldocka eller streckfigur, som inte visar några verkliga delar av den säkerhetskontrollerade personens kropp utan bara anger stället för ytterligare kontroller.

Vidare ges i meddelandet några exempel på möjliga sätt att ta itu med problem som gäller respekten för grundläggande rättigheter, som har utvecklats för försök, test och faktisk användning av säkerhetsskannrar.

·. Den tjänsteman som analyserar bilden (granskaren) arbetar avskilt utan möjlighet att se den person vars bild analyseras.

·. Granskaren har ingen möjlighet att koppla den analyserade bilden till någon verklig person genom att granskningen sker avskilt i kombination med att utrustning utan lagringsmöjlighet används.

·. Detaljerad granskning av bilder kan genomföras av en person av samma kön.

·. Lämpliga bilder för automatisk kommunikation måste säkra att utbytet mellan granskaren och säkerhetskontrollanten vid kontrolltidpunkten begränsas till den information som krävs för att säkerhetskontrollanten i tillräcklig grad ska kunna kontrollera personen.

·. Mer grundliga manuella genomsökningar måste ske i kabiner eller avskilda rum för detta syfte.

Kommissionen pekar på att ”privacy by design” och integritetsfrämjande teknik som tillämpas för hårdvara och mjukvara som ingår i säkerhetsskannrar ger system och tjänster för information och kommunikation som minimerar insamling och behandling av personuppgifter. Sådana system skulle t.ex. garantera att

– bilder inte lagras (bevaras), kopieras, skrivs ut, tas fram eller skickas i väg och att icke-auktoriserad tillgång förhindras och

– bilder som analyseras av en granskare inte kopplas till den säkerhetskontrollerade personens identitet och förblir 100 % anonyma.

En ytterligare lösning som kommissionen pekar på är att så småningom fasa ut den mänskliga analysen av bilder genom automatiserad igenkänning av föremål, en process som kan användas för att stödja säkerhetskontrollanten vid tolkning av bilderna eller för att automatisera denna tolkning. Automatiserad igenkänning av hotbilder baseras på specifik mjukvara för igenkänning av farliga föremål.

Vilken teknik och vilka operativa skyddsmekanismer som än väljs, skulle villkoren för användning av säkerhetsskannrar behöva anges genom bindande regler, anför kommissionen. Medlemsstaternas tillstånd för enskild användning vid flygplatser bör baseras på en grundlig bedömning av den eventuella inverkan på de grundläggande rättigheterna och de skyddsmekanismer som finns. Dessutom bör man se till att allmänheten får heltäckande och tydlig information om alla aspekter av de säkerhetsskannrar som används inom luftfartsskyddet.

Slutsatser

I sina slutsatser anför kommissionen bl.a. att gemensamma EU-standarder för säkerhetsskannrar kan säkra en likvärdig skyddsnivå när det gäller bl.a. grundläggande rättigheter, genom tekniska normer och driftsvillkor som skulle behöva fastställas i EU-lagstiftningen. Endast en EU-strategi skulle, enligt kommissionen, kunna säkra en enhetlig tillämpning av säkerhetsregler och säkerhetsnormer vid alla EU-flygplatser. Detta är avgörande för såväl ett luftfartsskydd på högsta nivå som för bästa möjliga skydd för EU-medborgarnas grundläggande rättigheter.

I dag finns det teknik för säkerhetsskannrar som inte producerar helkroppsbilder. Tekniska normer och driftsvillkor som fastställs i lagstiftningen skulle avsevärt kunna minska de problem som rör grundläggande rättigheter. Med befintlig teknik och skyddsmekanismer i samband med användningen av säkerhetsskannrar anser kommissionen att grundläggande rättigheter hanteras genom en kombination av specifikationer för den tekniska utrustningen och operativa regler. Miniminormer skulle kunna lagstiftas.

Kommissionen kommer, mot bakgrund av diskussionerna med Europaparlamentet och rådet, att besluta om vilka steg som ska tas härnäst. Eftersom eventuella lagförslag måste åtföljas av en konsekvensbedömning skulle kommissionen omedelbart börja arbeta med en sådan konsekvensbedömning för att ta itu med frågor som tagits upp i rapporten.

Europeiska datatillsynsmannens kommentar

Europeiska datatillsynsmannen, European Data Protection Supervisor (EDPS), yttrar sig till EU:s institutioner m.fl. i frågor om dataskydd. Hans konsultativa roll gäller både förslag till ny lagstiftning och andra åtgärder (”soft law instruments”) som påverkar dataskyddet i EU. Han övervakar också nya tekniker som kan inverka på dataskyddet. Syftet är att säkra att EU:s medborgares grundläggande rättigheter till skydd för privatliv och dataskydd upprätthålls under samhällets utveckling. Ett av de instrument som EDPS har är kommentarer som gäller dataskyddsfrågor t.ex. i meddelanden från kommissionen.

I en kommentar till kommissionens meddelande angående användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser har Europeiska datatillsynsmannen uttalat bl.a. följande.

Som en inledande kommentar uttrycker EDPS sitt stöd för tanken på ett europeiskt synsätt i fråga om säkerhetsskannrar under förutsättning att behovsprövningen uppfylls och att bästa tänkbara garantier ingår. Ett europeiskt synsätt skulle bidra till att rättssäkerheten garanteras samt att EU-medborgare får största och mest konsekventa trygghet.

EDPS stöder vad kommissionen anfört i frågan om ”huruvida nya säkerhetslager efter varje incident är ett effektivt sätt att förbättra flygsäkerheten”. Behovet av en mer helhetsbetonad syn, som vidareutvecklas i denna text, har framförts av EPDS i flera av dennes tidigare yttranden beträffande nya åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning och att bekämpa terrorismen. Han ser därför fram emot vidare utveckling och mot en övergripande och djupgående analys av de särskilda behov och tänkbara lösningar som sammanhänger med säkerheten på flygplatser, som ska bedömas i ett integritets- och dataskyddsperspektiv.

EDPS upprepar sina rekommendationer i tidigare yttranden beträffande Europakommissionens behov av att fastställa och tillsammans med intressenter inom branschen främja bästa tillgängliga tekniker i enlighet med samma procedur som Europarådet antagit inom miljöområdet. När det gäller säkerhetsskannrar skulle ”bästa tillgängliga tekniker” kunna betyda det effektivaste och mest framskridna stadiet i utvecklingen av aktiviteter och därmed sammanhängande verksamhetsmetoder som anger den praktiska lämpligheten hos vissa tekniker för att i överensstämmelse med EU:s ramverk för person- och dataskydd kunna utgöra en fastställd detektionströskel. Dessa BTT:er kommer att utformas i syfte att förhindra och, där detta inte låter sig göra, att minska säkerhetsriskerna vid flygplatser till en lämplig nivå och i möjligaste mån minska deras inverkan på privatpersoner.

Denna process är tänkt att generera referensdokument om bästa tillgängliga tekniker som i sin tur ska ge flygplatsdriftorganisationer inom EU och deras säkerhetsoperatörer mycket användbara riktlinjer och större rättssäkerhet. Processen kommer också att förbättra harmonieringen av sådana åtgärder vid flygplatser inom EU. Sist men inte minst kommer definitionen av personskydds- och säkerhetsvänliga BTT:er att underlätta dataskyddsmyndigheternas övervakningsfunktion genom att förse dem med person- och dataskyddsrelaterade tekniska referenser som antagits av datakontrollanter.

Vidare ville EDPS poängtera att ett medgivande inte borde utnyttjas för att legitimera bearbetning av personuppgifter om det inte finns någon rättslig grund för en sådan bearbetning. Det rättsliga behovet av att legitimera användningen av säkerhetsskannrar borde med andra ord inte läggas över på konsumenten genom en ”valmöjlighet”. Även om ett val vid första anblicken skulle kunna uppfattas som en mer balanserad lösning, innebär det ett ifrågasättande av det faktiska behovet av och effektiviteten hos säkerhetsskannrar. Det ger också upphov till frågan om det faktiskt föreligger en valsituation – om vägran att använda en skanner skulle resultera i längre köer och i antagandet att passageraren har något att dölja är det inte fråga om något egentligt medgivande. Införandet av en rättslig skyldighet skulle av den anledningen fortfarande kunna förefalla omöjlig att undvika mot bakgrund av artikel 8 ECHR och artikel 7–8 i EU-stadgan.

Slutligen påpekar EDPS att kommissionens meddelande (p. 56, sista indragningen) kan förefalla förvirrande eftersom den antyder att bilder som analyseras av en mänsklig granskare inte skulle kunna ha någon koppling till den fotograferade personens identitet och därför skulle vara anonym till 100 %. I ett sådant fall anser EDPS att också om granskaren inte kan göra någon direkt koppling till individen, finns det fortfarande en indirekt möjlighet till identifiering, eftersom det finns en koppling mellan granskaren och andra företrädare som kommer att fatta beslut om den risk som den aktuella passageraren kan tänkas innebära. Det här gäller i synnerhet i en miljö där identitetshandlingar och personliga resehandlingar lätt finns till hands. Det finns således ingen fullständig anonymitet och konceptet borde inte framläggas som om det garanterade den sortens anonymitet. Den förblir emellertid mindre påträngande än en direkt granskning (och därigenom en direkt identifiering) och i den meningen bör den kunna föredras före direkt granskning.

Konstitutionsutskottets ställningstagande

Av kommissionens meddelande framgår att säkerhetsskannrarna förväntas öka möjligheten att upptäcka föremål som inte är av metall och vätskor samt även bidra till att genomströmningen vid säkerhetskontrollerna håller godtagbar hastighet (p. 47). Som Europeiska datatillsynsmannen uttalat finns behov av en helhetsbetonad syn beträffande nya åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning och att bekämpa terrorismen.

Utskottet vill inledningsvis framhålla vikten av att en eventuell reglering av villkoren för användning av säkerhetsskannrar innehåller bindande regler som innebär högt ställda krav på skyddet för de grundläggande rättigheterna, såsom skydd för privatlivet och personuppgifter, förbud mot diskriminering på grund av bl.a. ras, hudfärg, religion osv. Sådana regler – oavsett om de innebär tekniska minimikrav eller byggs upp på annan grund – får inte ha till huvudsyfte att underlätta införande av ytterligare kontrollmoment, utan de bör ha till syfte att utgöra ett faktiskt skydd.

Om en helhetsbedömning ger vid handen att en enhetlig reglering bör ske av villkoren för användning av säkerhetsskannrar, anser utskottet att en lämplig utgångspunkt kunde vara att endast sådan teknik får användas som inte producerar kroppsbilder. För en sådan utgångspunkt talar särskilt att kritik har riktats mot möjligheten att visa en detaljerad bild av den mänskliga kroppen (även om bilden är suddig) och kanske medicinska besvär, såsom exempelvis proteser. Det är en rimlig utgångspunkt att endast teknik som inte producerar kroppsbilder får användas, då det enligt kommissionens meddelande är en teknisk möjlighet som står till buds redan i dag. Också det förhållande som Europeiska datatillsynsmannen pekat på, att det inte finns någon fullständig anonymitet när bilder analyseras av en mänsklig granskare, talar för att endast sådan teknik bör vara tillåten.

I sammanhanget vill utskottet framhålla att det av integritetsskäl kan finnas anledning att förorda en teknik som innebär minsta möjliga risk för skador, eftersom det kan finnas risk för att enskilda personer annars väljer en mer kränkande undersökningsmetod än säkerhetsskanner av rädsla för risk för skador.

Utskottet vill vidare framhålla att i den mån användning av säkerhetsskannrar innebär behandling av personuppgifter, bör användningen ha en sådan utformning som kommissionen pekar på (p. 56), så att bilder inte lagras (bevaras), kopieras, skrivs ut, tas fram eller skickas i väg och att ickeauktoriserad tillgång förhindras.

Vidare bör, som kommissionen också anför (p. 87), den resande allmänheten få tydlig och heltäckande information om alla aspekter som rör användningen av säkerhetsskannrar. Enligt utskottets mening är det av särskild vikt att resande informeras om rätten att i stället för säkerhetsskanner välja andra undersöknings- och kontrollmetoder, och vad dessa metoder innebär.

Utskottet instämmer slutligen i Europeiska datatillsynsmannens emotseende av en mer övergripande och djupgående analys av de särskilda behov och tänkbara lösningar som sammanhänger med säkerheten på flygplatser, som ska bedömas i ett integritets- och dataskyddsperspektiv. Utskottet ser även fram emot en sådan konsekvensanalys med avseende på de mänskliga rättigheterna som Europaparlamentet har efterlyst i resolution nr (2008) 0521 från den 23 oktober 2008.

Stockholm den 9 november 2010

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Peter Hultqvist (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V) och Ann-Britt Åsebol (M).

Bilaga 3

Trafikutskottets utlåtande 2010/11:TU1
Om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har den 30 september 2010 gett trafikutskottet tillfälle att yttra sig över EU-kommissionens meddelande KOM(2010) 311 om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser.

Trafikutskottet behandlar de delar av ärendet som berör utskottets beredningsområde.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Allmänt

En gemensam europeisk politik för luftfartsskydd har utvecklats efter attackerna den 11 september 2001. Därutöver har det inträffat allvarliga säkerhetsincidenter som lett till diskussioner och reaktioner på internationell nivå. EU-lagstiftningen följde från början nästan ordagrant internationella normer. Sedan den 29 april 2010 gäller ny EU-lagstiftning på området. Den nya lagstiftningen har ersatt tidigare gällande regler.

Huvudprincipen för såväl de europeiska som de internationella reglerna är att riskföremål ska hållas borta från luftfartyg. Reglerna innebär även kontrollskyldigheter för kommissionen och medlemsstaternas myndigheter samt möjlighet för medlemsstaterna att fastställa strängare säkerhetsåtgärder vid ökad risk. Detta gemensamma regelverk har möjliggjort principen ”one-stop security” inom EU. Principen innebär att passagerare, bagage och last som kommer från en annan flygplats inom EU inte behöver säkerhetskontrolleras på nytt i samband med transfer.

I Sverige tas kostnaden för säkerhetskontrollerna ut från flygoperatörerna genom en avgift för varje resande passagerare. Avgiftens storlek baseras bl.a. på flygplatsernas budgeterade kostnader för säkerhetskontroll och förväntat antal passagerare. Ett utjämningssystem gör att avgiften är densamma oavsett vilken flygplats man reser från.

Säkerhetsskannrar

Säkerhetsskannrar är den allmänna term som används för teknik som kan upptäcka föremål som bärs under kläderna. Det finns olika typer av teknik för säkerhetsskannrar, och flera typer är under utveckling. Det finns i dag teknik som varken producerar bilder eller avger strålning.

Säkerhetsskannrar förekommer i Europa vid flygplatsernas säkerhetskontroller men inte på ett systematiskt och enhetligt sätt. Den gällande EU-lagstiftningen medger inte att flygplatser systematiskt ersätter någon av de erkända metoderna eller tekniska lösningarna för säkerhetskontroller med säkerhetsskannrar. Medlemsstaterna har dock rätt att införa sådana på försök eller som en strängare åtgärd än de som anges i EU:s lagstiftning. Ett antal länder som genomfört försök med säkerhetsskannrar har rapporterat till kommissionen att dessa fungerade bra som ett alternativ till de befintliga säkerhetskontrollerna. Länderna uppgav att säkerhetsskannrarna ökar passagerargenomströmningen, har en allmän acceptans hos passagerarna och ger personalen ökad bekvämlighet.

Kommissionens meddelande

I meddelandet behandlar kommissionen den ökade användning av säkerhetsskannrar som omfattas av nationella bestämmelser vid EU:s flygplatser.

Kommissionen anför att för att råda bot på de för närvarande uppsplittrade reglerna om hur och när säkerhetsskannrar ska användas måste användningen av dessa grundas på gemensamma standarder.

Det visar sig, enligt kommissionen, vara alltmer ineffektivt att lägga till nya metoder och nya typer av teknik efter varje incident. Säkerhetskontrollerna blir överbelastade på grund av ny utrustning och nya säkerhetsuppgifter. Enligt kommissionen behövs ett nytt helhetsorienterat synsätt.

Kommissionen lyfter fram att säkerhetsskannrar från början var inkluderade i det förslag som senare blev den förordning som trädde i kraft den 29 april 2010. Efter att Europaparlamentet efterlyst en mer grundlig genomgång av situationen undantog kommissionen emellertid säkerhetsskannrar från förslaget.

Kommissionen framhåller att säkerhetsskannrar kan ersätta metalldetektorbågar eftersom de kan identifiera olika material, t.ex. metall och plastiska och flytande ämnen. När en säkerhetsskanner godkänner en person behövs i princip inga fler kontroller. Enligt kommissionen kan säkerhetsskannrar också öka passagerargenomströmningen i säkerhetskontrollerna. Kommissionen anger att det visserligen krävs att en person står stilla i eller bredvid maskinen men att det bara behövs ungefär 20 sekunder för att producera och tolka passageraruppgifterna.

När det gäller kostnaden uppger kommissionen att det är svårt att ge en generell kostnadsbedömning av användningen av säkerhetsskannrar. Inköpspriset ligger mellan 100 000 och 200 000 euro per utrustning. Priset inkluderar inte uppgradering och liknande. Avskrivning brukar göras under en period på fem till tio år.

Trafikutskottets ställningstagande

Med anledning av frågan om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser vill utskottet inledningsvis klargöra att luftfart och flygplatsfrågor hör till trafikutskottets beredningsområde medan integritetsaspekter och eventuella strålningsrisker hör till andra utskotts beredningsområden.

Som en bakgrund för sin bedömning vill utskottet vidare erinra om att riksdagen tidigare i bred parlamentarisk ordning har lagt fast att det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det innebär bl.a. att medborgarnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. En ökad användning av säkerhetsskannrar kan enligt de erfarenheter som hittills vunnits bidra positivt till detta mål genom att förenkla passagerarnas säkerhetskontroll och göra den mer smidig.

Utskottet välkomnar mot denna bakgrund att kommissionen utreder användningen av säkerhetsskannrar. Enligt utskottets mening kan de skilda standarder för skannrar som för närvarande tillämpas i Europa vålla problem. Eftersom säkerhetsskannrar inte används på ett systematiskt och enhetligt sätt runt om i EU utsätts passagerarna för onödiga extra säkerhetskontroller och kan inte dra fördel av principen ”one-stop security”. Enligt utskottet är denna princip viktig, såväl för passagerarna som för industrin. En EU-strategi skulle enligt utskottets mening kunna främja en mer enhetlig tillämpning av säkerhetsregler och säkerhetsnormer vid alla EU:s flygplatser.

Utskottet konstaterar att säkerhetsskannrar kan ersätta metalldetektorbågar och kroppsvisitering. Utskottet noterar också att det i dag, enligt kommissionens meddelande, finns teknik som inte avger strålning och därmed inte riskerar att påverka trafikanternas hälsa. De medlemsstater som genomfört försök med säkerhetsskannrar har uppgivit att dessa ökar passagerargenomströmningen, har en allmän acceptans hos passagerarna och ger personalen ökad bekvämlighet. Enligt utskottet kan det därmed förväntas att säkerhetsskannrar kan bidra till att genomströmningen vid säkerhetskontrollerna håller godtagbar hastighet och därmed öka resenärernas bekvämlighet.

Med de trafikmässiga utgångspunkter som trafikutskottet har att beakta har utskottet därför inga invändningar mot att kommissionen fortsätter att kartlägga frågan om säkerhetsskannrar.

Stockholm den 9 november 2010

På trafikutskottets vägnar

Anders Ygeman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Ygeman (S), Jan-Evert Rådhström (M), Pia Nilsson (S), Eliza Roszkowska Öberg (M), Lars Mejern Larsson (S), Malin Löfsjögård (M), Lars Tysklind (FP), Leif Pettersson (S), Anders Åkesson (C), Gunilla Carlsson i Hisings Backa (S), Sten Bergheden (M), Stina Bergström (MP), Annelie Enochson (KD), Tony Wiklander (SD), Edward Riedl (M) och Jonas Sjöstedt (V).

Avvikande mening

Användning av säkerhetsskannrar (MP, V)

Stina Bergström (MP) och Jonas Sjöstedt (V) anför:

Vi anser att frågorna om integritet och strålning är synnerligen viktiga. Även om de inte faller inom trafikutskottets beredningsområde föranleder frågornas karaktär, med konsekvenser för resenärerna, ett ställningstagande från trafikutskottet.

Vi vill därför betona att det är viktigt att säkerhetsskannrarna, för passagerarnas trygghet och bekvämlighet, inte utgör några hälsorisker eller integritetsintrång. Det fortsatta utredningsarbetet bör därför inriktas på en teknik som varken producerar bilder eller avger strålning.