Finansutskottets betänkande 2010/11:FiU41 | |
Ändringar i insättningsgarantin | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:109 Ändringar av insättningsgarantin. Inga motioner har inkommit i ärendet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.
I propositionen lämnas förslag till ändringar i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti som i huvudsak syftar till att genomföra artikel 1.1 och 1.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/14/EG av den 11 mars 2009 om ändring av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen
Inga motioner har väckts till följd av propositionen.
Utskottet tillstyrker lagförslagen.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Ändringar i insättningsgarantin och ändringar i vissa lagar med anledning av Lissabonfördraget |
Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, 2. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 3. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 4. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige, 5. lag om ändring i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:109. |
Stockholm den 31 maj 2011
På finansutskottets vägnar
Anna Kinberg Batra
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Tommy Waidelich (S), Elisabeth Svantesson (M), Pia Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Meeri Wasberg (S), Carl B Hamilton (FP), Annie Johansson (C), Marie Nordén (S), Anders Sellström (KD), Johnny Skalin (SD), Ulla Andersson (V), Jörgen Andersson (M), Sven-Erik Bucht (S) och Jonas Eriksson (MP).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I propositionen lämnas förslag som i huvudsak syftar till att genomföra artikel 1.1 och 1.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/14/EG av den 11 mars 2009 om ändring av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen. En faktapromemoria har överlämnats till riksdagen (2008/09:FPM36), och regeringen har under förhandlingsarbetet med direktivet fortlöpande informerat och samrått med riksdagen. Vidare föreslås några mindre redaktionella ändringar i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige samt i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, med anledning av att Lissabonfördraget trätt i kraft.
Flertalet av lagändringarna har granskats av Lagrådet. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.
Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.
Finansutskottet har mottagit en skrivelse i ärendet från Svenska Bankföreningen.
Bakgrund
Insättningsgarantisystemet, som infördes 1996 genom lagen om insättningsgaranti, omfattar kunders insättningar i banker, i vissa värdepappersbolag och kreditmarknadsföretag samt, efter ansökan, i motsvarande utländska företag med filial i Sverige. Till grund för regleringen ligger Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar (insättningsgarantidirektivet). Huvudkomponenterna i direktivet utgörs av en definition av vad som avses med insättning, regler om lägsta garanterade belopp och informationsbestämmelser.
Den svenska insättningsgarantin innebär att kunders insättningar i banker, i kreditmarknadsföretag och i de värdepappersföretag som har Finansinspektionens tillstånd att ta emot kunders medel på konto skyddas. Begreppet insättning omfattar alla tillgodohavanden som avser inlåning på konto, oavsett om medlen finns på ett transaktionskonto eller inte och oavsett om beloppen är nominellt bestämda eller inte. Det omfattar dock inte inlåning inom ramen för individuellt pensionssparande, annat pensionssparande eller försäkringssparande.
Garantin finansieras genom avgifter från de svenska institut som omfattas av insättningsgarantisystemet. Beslut om avgifterna fattas av garantimyndigheten (Riksgäldskontoret), som även handlägger andra frågor enligt lagen om insättningsgaranti, som förvaltning av avgiftsmedlen och hantering av ersättningsfall. Om ett institut inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti ska garantimyndigheten underrätta Finansinspektionen. Den senare myndigheten kan då förelägga institutet att vidta rättelse och, om rättelse inte har vidtagits inom ett år från föreläggandet, besluta att garantin inte längre ska gälla för insättningar som görs hos institutet.
Under hösten 2008 påbörjades ett arbete på EU-nivå med att stärka det skydd för insättare som följer av insättningsgarantidirektivet. Arbetet har resulterat i att insättningsgarantidirektivet har ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/14/EG av den 11 mars 2009 om ändring av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen (ändringsdirektivet). Ändringarna innebär bl.a. en harmonisering av täckningsnivån till 100 000 euro, att fristen för att konstatera att en insättning är indisponibel förkortas från 21 dagar till 5 arbetsdagar och att fristen för utbetalning av ersättning förkortas från tre månader till 20 arbetsdagar. Höjningen av täckningsnivån har införlivats i svensk rätt och trädde i kraft den 31 december 2010.
Regeringens proposition behandlar i huvudsak de bestämmelser i ändringsdirektivet som ännu inte har införlivats.
Utskottets överväganden
Ändringar i insättningsgarantin och ändringar i vissa lagar med anledning av Lissabonfördraget
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lagändringar som bl.a. föreslås för att genomföra ändringar i insättningsgarantidirektivet som förkortar utbetalningsfristen för ersättningar, och med anledning av att Lissabonfördraget har trätt i kraft.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Beslut om insättningsgarantins inträde
En ny ordning införs
Enligt artikel 1.1 i ändringsdirektivet har den behöriga myndigheten – när det konstaterats att en insättare inte fått en förfallen insättning utbetald på det sätt som följer av de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga – fem arbetsdagar på sig att konstatera om betalningsinställelsen beror på skäl direkt förknippade med institutets finansiella ställning och att oförmågan att betala tillbaka insättningen inte endast är tillfällig. Om dessa förutsättningar föreligger innebär detta att insättningen konstaterats ”indisponibel” i direktivets mening, varvid garantin ska träda in.
Enligt lagen om insättningsgaranti inträder garantin först när en domstol fattar beslut om att försätta ett institut i konkurs. Motsvarande gäller om en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet omfattas av det svenska garantisystemet, är indisponibla. För att ett företag ska försättas i konkurs krävs enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) att företaget är på obestånd, dvs. ”inte rätteligen kan betala sina skulder och denna oförmåga inte endast är tillfällig”.
Enligt regeringen kan de svenska obeståndsreglerna inte tillämpas på ett sätt som garanterar att en obeståndsbedömning kommer till stånd redan inom fem arbetsdagar från den tidpunkt då det konstaterats att en insättare inte har fått sina insatta medel utbetalda på erforderligt sätt. I normalfallet torde det snarare handla om veckor eller ibland månader. Regeringen föreslår därför att en ny, alternativ ordning införs för insättningsgarantins inträde.
Finansinspektionen föreslås fatta beslut enligt den nya ordningen, då denna myndighet i kraft av sina tillsynsuppgifter anses bäst lämpad för detta.
När inträder ersättningsrätten?
Enligt insättningsgarantidirektivets artikel 1.3 i är en insättning som förfallit till betalning, men inte betalts ut av ett kreditinstitut enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, att betrakta som indisponibel i direktivets mening om ”[d]e behöriga myndigheterna i fråga har konstaterat att kreditinstitutet i fråga för närvarande och av skäl direkt förknippade med institutets finansiella ställning, verkar sakna förmåga att kunna återbetala insättningen och att denna oförmåga inte endast är tillfällig”.
Det första steget i den systematik som direktivet ställer upp är att den behöriga myndigheten ska konstatera att en insättare inte har fått sina insatta medel utbetalda. Det andra steget som uppställs är att myndigheten ska konstatera indisponibilitet i direktivets mening. Enligt regeringen bör vidare, som bl.a. Svenska Bankföreningen föreslagit, institutets betalningsoförmåga också föreligga vid tidpunkten för Finansinspektionens bedömning. Om det skulle visa sig att ett institut vid upprepade tillfällen misslyckats med att utan dröjsmål betala ut insättningar på insättares begäran, vilket bl.a. skedde i det s.k. Custodiafallet, har Finansinspektionen i sin roll som tillsynsmyndighet – oavsett om institutet efter hand lyckats skaffa fram pengarna – möjlighet att ingripa enligt lagen om (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) samt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.
Det ersättningsbelopp som respektive insättare är berättigad till bör enligt regeringen fastställas först när beslutet om garantins inträde vinner laga kraft. Regeringen anser vidare inte att det bör införas något generellt förbud mot att ta emot eller betala ut insättningar i avvaktan på att beslutet vinner laga kraft, då Finansinspektionen redan har befogenhet att i enskilda fall besluta om ett sådant förbud enligt LBF.
Bör verksamhetstillståndet återkallas om insättningsgarantin inträder?
Riksbanken har ansett att ett beslut om att låta insättningsgarantin inträda också per automatik bör medföra en återkallelse av institutets verksamhetstillstånd. Regeringen anser dock att de båda frågorna måste betraktas som två helt skilda rättsliga procedurer – den ena handlar om huruvida insättare har vederbörlig tillgång till sina medel, medan den andra handlar om en helhetsbedömning av huruvida institutets verksamhet bedrivs på ett tillräckligt sunt sätt för att få fortleva. Med hänsyn till att en återkallelse av verksamhetstillståndet är en mycket ingripande åtgärd för ett institut är det enligt regeringen ur rättsäkerhetssynpunkt nödvändigt att göra en individuell bedömning av återkallelsefrågan. Ett beslut om garantins inträde torde dock i de allra flesta fall i praktiken innebära att institutets tillstånd återkallas, eftersom betalningssvårigheter av det aktuella slaget som regel är en mycket tydlig indikation på att institutet har betydande problem.
Överklagande av Finansinspektionens beslut
Med hänsyn till de stora konsekvenser som ett beslut om att insättningsgarantin ska träda in kan få för ett institut anser regeringen att beslutet måste kunna överklagas. På grund av de mycket snäva tidsramar som ändringsdirektivet ställer upp för garantins inträde är det enligt regeringens mening inte möjligt att låta överklagandet ske till allmän förvaltningsdomstol. I stället bör överprövningen ske i en särskild nämnd. En redan befintlig nämnd, som ur ett kompetensperspektiv är väl lämpad för att behandla frågor på det aktuella området, är enligt regeringen Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut (Prövningsnämnden). En ordning med en överprövning av denna nämnd skulle vidare enligt regeringen vara förenlig med Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att Prövningsnämnden anförtros uppgiften som överklagandeinstans i de aktuella ärendena.
Riksbanken förespråkar en enhetlig överklagandeordning för beslut om insättningsgarantins inträde, återkallelse av tillstånd och beslut om att ta emot insättningar och anser att samtliga dessa beslut bör prövas av Prövningsnämnden. Enligt regeringens mening bör dock nämnden i nuläget inte tillföras fler ärendeslag än de som föreslås i propositionen.
Regeringen konstaterar att den korta tidsfrist som ändringsdirektivet uppställer för när utbetalning av insatta medel ska ske kräver att tiden för överklagande begränsas till tre dagar. För att direktivets krav ska kunna uppfyllas bör vidare enligt regeringen Prövningsnämndens beslut inte kunna överklagas. De regler för nämndens verksamhet som finns i 6 kap. lagen (2008:814) om stöd till kreditinstitut (stödlagen) föreslås i övrigt gälla vid prövningen av de aktuella ärendena.
Lagrådet har påpekat att det inte framgår vad som ska gälla om ett beslut inte fattas inom de snäva tidsramar som uppställs i lagen. Regeringen konstaterar i anledning av detta påpekande att ändringsdirektivet inte innehåller några uttryckliga sanktionsbestämmer som är avsedda att träda in i den situation som Lagrådet uppmärksammat. Enligt regeringens mening innebär detta emellertid inte att Finansinspektionens beslut om att insättningsgarantin ska träda in vinner laga kraft när tidsfristen löpt ut.
Prövningsnämndens förvaltningskostnader för de aktuella ärendena föreslås täckas med avgiftsmedel från insättningsgarantifonden.
Utbetalning av ersättning
Utbetalningsfristen förkortas
Enligt den nya lydelsen av artikel 10.1 i insättningsgarantidirektivet ska ett insättningsgarantisystem kunna betala ut styrkta fordringar inom 20 arbetsdagar från den dag då den behöriga myndigheten konstaterade att en insättning är indisponibel eller då en rättslig myndighet, av orsaker som är direkt förknippade med kreditinstitutets finansiella ställning, meddelat ett avgörande som innebär att insättarnas möjlighet att framställa krav mot institutet tillfälligt upphävs om avgörandet meddelas innan det ovannämnda konstaterandet har gjorts.
Enligt den nuvarande lydelsen av 9 § lagen om insättningsgaranti ska garantiersättningar betalas ut så snart som möjligt, och senast tre månader efter dagen för konkursbeslutet. Motsvarande gäller om en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet omfattas av det svenska garantisystemet, är indisponibla.
För att uppfylla ändringsdirektivets krav föreslår regeringen att utbetalningsfristen i 9 § lagen om insättningsgaranti förkortas till 20 arbetsdagar. Utbetalningsfristen föreslås börja löpa när Finansinspektionen har meddelat ett beslut om ersättningsrättens inträde, allmän domstol försatt ett institut i konkurs eller en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla.
Möjlighet till förlängning av utbetalningsfristen
Enligt den nya lydelsen av artikel 10.1 i insättningsgarantidirektivet kan en förlängning av den ovan nämnda utbetalningsfristen medges under helt exceptionella omständigheter. En sådan förlängning får dock inte överstiga tio arbetsdagar.
Enligt den nuvarande lydelsen av 9 § tredje stycket lagen om insättningsgaranti får allmän förvaltningsdomstol på ansökan av garantimyndigheten förlänga tidsfristen med högst tre månader. En ytterligare förlängning får beviljas två gånger, med högst tre månader i taget. Med anledning av att tidsramarna har blivit avsevärt mycket snävare genom ändringsdirektivet är det enligt regeringens mening inte möjligt att enligt gällande ordning låta allmän förvaltningsdomstol pröva ansökningar om förlängning av tidsfristen. Regeringen föreslår därför att Prövningsnämnden även ges i uppgift att avgöra sådana ansökningar. Nämndens beslut i dessa ärenden bör enligt regeringen inte kunna överklagas.
Särskilda IT-krav
Behovet av tillförlitliga uppgifter
För att ha möjlighet att uppfylla ändringsdirektivets krav på utbetalning inom 20 arbetsdagar är det enligt regeringen nödvändigt att de institut som tar emot, eller avser att ta emot, insättningar som omfattas av insättningsgarantin är utrustade med IT-system som vid varje givet ögonblick kan tillhandahålla fullständiga och tillförlitliga uppgifter om insättare och deras respektive tillgodohavande. Uppgifterna måste vara såväl tillförlitliga som tillgängliga i princip redan vid tidpunkten för garantins inträde.
Det saknas i dag uttryckliga regler för hur IT-systemen hos kreditinstitut ska vara utformade. När ett institut har beviljats verksamhetstillstånd omfattas dock frågan av de krav på framför allt riskhantering, intern kontroll och instruktioner som finns i LBF. Dessa regler är emellertid allmänt hållna och kan därför enligt regeringen vara svåra att lägga till grund för konkreta krav och ingripanden från Finansinspektionens sida vad gäller IT-systemen. För värdepappersinstitut följer verksamhetskraven av lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. En av de förutsättningar som anges i 3 kap. 1 § denna lag, för att tillstånd att driva värdepappersrörelse ska ges, är att det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas enligt lagens bestämmelser och enligt andra författningar som reglerar bolagets verksamhet. Även i fråga om tillstånd för en sådan s.k. sidotjänst som inlåningsverksamhet utgör ska förutsättningarna i 3 kap. 1 § vara uppfyllda. Vidare innehåller lagen motsvarande regler om sundhet, intern kontroll och instruktioner som för kreditinstitut föreskrivs i LBF. I 8 kap. 34 och 35 §§ lagen om värdepappersmarknaden anges att värdepappersinstitut ska hålla kundernas finansiella instrument åtskilda och att lämpliga åtgärder ska vidtas för att skydda kundernas rättigheter avseende deras medel. Finansinspektionen har vidare utfärdat föreskrifter om registrering och redovisning av kundernas tillgångar. Om ett företag saknar sådana åtgärder och rutiner ska dess revisorer rapportera detta till Finansinspektionen.
Särskilda krav på institutens IT-system införs
Mot bakgrund av de krav på snabbare utbetalning som följer av ändringsdirektivet, och med hänsyn till de brister och svårigheter som uppmärksammades i Custodiafallet, anser regeringen att det är nödvändigt att införa särskilda krav på IT-systemen för de institut som vill ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Att IT-systemen uppfyller de ovan nämnda grundkraven bör krävas för att instituten ska anses uppfylla de grundläggande rörelsekraven för de olika verksamheterna. Om inte kraven uppfylls kan detta således vara en grund för tillståndsåterkallelse eller andra ingripanden från Finansinspektionen.
De skärpta kraven på IT-systemen kommer att innebära kostnader för instituten. Med hänsyn till det viktiga ansvar som det innebär gentemot insättarna att ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin, anser dock regeringen att ett tillförlitligt IT-system bör betraktas som en naturlig förutsättning för att ett institut ska få ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Regeringen föreslår vidare att motsvarande krav på IT-system även införs för värdepappersbolag och utländska företag som enligt 2 kap. 2 § första stycket 8 lagen om värdepappersmarknaden tar emot medel på konto, vilka omfattas av insättningsgarantin.
Vilka krav bör ställas?
Ett institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin bör enligt regeringen utan dröjsmål kunna tillhandahålla en fullständig och tillförlitlig förteckning över institutets samtliga insättare och deras respektive tillgodohavanden. Det krävs således att nödvändig information kan göras tillgänglig för berörd myndighet med kort varsel. Vidare måste det finnas garantier för att systemen inte kan manipuleras. Ett IT-system bör även vara försett med ändamålsenliga funktioner för säkerhetskopiering.
Nedanstående funktioner bör enligt regeringen sammanfattningsvis kunna krävas, bl.a. för att ett IT-system ska kunna betraktas som tillförlitligt.
1) Behörighet: Systemet måste garantera att rätt person gör rätt saker.
2) Spårbarhet: Systemet måste kunna visa vilka transaktioner och andra åtgärder som gjorts, t.ex. transaktionens storlek, datum och till respektive från vilka konton. I spårbarhetskravet ingår även möjligheterna att utläsa om och i så fall vilka eventuella program- eller systemändringar som gjorts, och när. Sådana ändringar kan annars användas för att kringgå de flesta andra säkerhetsfunktionerna i IT-systemet.
3) Sigillsystem: Spårbarheten förlorar sitt värde om det inte går att lita på att den information som systemet tillhandahåller verkligen är originaluppgifter och inte har lagts in i efterhand.
Vad bör regleras i lag?
Att definiera de tekniska standarder och den prestanda som systemen behöver uppfylla innebär vissa utmaningar. Enligt regeringen är det olämpligt att i lag ange detaljerade riktlinjer för Finansinspektionens bedömning av institutens IT-system. Det bör i stället i lag anges vad systemet ska kunna uppnå, dvs. att utan dröjsmål kunna tillhandahålla en fullständig och tillförlitlig förteckning över institutets insättare och deras respektive tillgodohavanden. Enligt regeringens mening bör ”utan dröjsmål” i detta sammanhang tolkas mycket snävt för att ändringsdirektivets krav på en utbetalningsfrist om 20 arbetsdagar ska kunna uppfyllas. För att garantimyndigheten ska ha praktisk möjlighet att betala ut medlen till insättarna inom denna tid är det i princip en nödvändighet att insättaruppgifterna är garantimyndigheten till handa samma dag som myndigheten begärt att få ut uppgifterna.
Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka krav som institutens system ska uppfylla.
Samarbetet mellan de berörda myndigheterna
Enligt regeringen ökar de förkortade tidsramarna behovet av snabbt utbyte av information mellan de berörda myndigheterna. Finansinspektionen åläggs därför en skyldighet att, när det finns anledning att anta att ersättningsrätten enligt 8 § lagen om insättningsgaranti kan inträda, informera Finansinspektionen om detta och lämna de uppgifter till myndigheten som den behöver för sin verksamhet enligt lagen om insättningsgaranti.
Om ett institut får problem kan även Riksbanken komma att bli involverad på ett tidigt stadium. Det kan exempelvis tänkas att det förs diskussioner kring huruvida åtgärder enligt stödlagen kan komma i fråga. I ett sådant sammanhang kan även frågan om ett eventuellt utlösande av insättningsgarantin bli aktuell. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att Riksbanken ska vara skyldig att på begäran av garantimyndigheten lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt lagen om insättningsgaranti.
Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret har ansett att det finns skäl att gå längre när det gäller myndigheternas samarbete och att i lag formalisera deras samverkan också inför ett beslut att låta insättningsgarantin träda in. Regeringen har tillsatt en kommitté som bl.a. ska analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan de aktuella myndigheterna och med Regeringskansliet (främst Finansdepartementet), samt möjligheten att utbyta information (dir. 2011:6), och bedömer att den sannolikt kommer att återkomma till frågan om samarbete när kommittén har lämnat sitt betänkande.
Institutens skyldighet att lämna information till garantimyndigheten
Behovet av reglering av institutens informationsskyldighet
Ett institut som omfattas av garantin ska enligt 16 § lagen om insättningsgaranti lämna de uppgifter till garantimyndigheten som den behöver för att fastställa institutets avgift och i övrigt för sin verksamhet enligt lagen. Exempel på information som omfattas är bl.a. 1) uppgifter som behövs för att kunna fastställa institutets avgift, 2) uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut enligt 3 § lagen om insättningsgaranti om huruvida insättningar som finns hos en utländsk filial ska omfattas av garantin, och 3) uppgifter i samband med ett ersättningsfall angående kontohavare hos ett institut vid tidpunkten för konkursbeslutet.
För att kunna hantera ändringsdirektivets krav på utbetalningstid behöver mycket av garantimyndighetens förberedelsearbete vara gjort vid tidpunkten för ersättningsrättens inträde. Ett av de inledande stegen i garantimyndighetens arbete inför ett ersättningsfall är att undersöka institutets IT-system och inhämta uppgifter om insättarna så att utbetalningen kan ske till berättigade insättare. För att säkerställa att garantimyndigheten snabbt kan få tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver i sin verksamhet, och att de nödvändiga uppgifterna kan verifieras, anser regeringen att det krävs ett förtydligande av de gällande bestämmelserna.
Vilken information ska lämnas?
Regeringen föreslår att det i lag ska anges att ett institut ska lämna information till garantimyndigheten om insättarna och deras insättningar samt sådan information som garantimyndigheten i övrigt behöver för sin verksamhet. Vidare föreslår regeringen att det införs ett krav som innebär att institutens skyldighet att lämna information till garantimyndigheten ska ske utan dröjsmål. Enligt regeringens mening bör begreppet ”utan dröjsmål” även i detta sammanhang tolkas mycket snävt för att ändringsdirektivets krav på en utbetalningsfrist om 20 arbetsdagar ska kunna uppfyllas. För att garantimyndigheten ska ha praktisk möjlighet att betala ut medlen till insättarna inom denna tid är det enligt regeringen, som tidigare anförts, i princip en nödvändighet att insättaruppgifterna är garantimyndigheten till handa samma dag som myndigheten begär att få ut uppgifterna. Svenska Bankföreningen har i sin skrivelse till finansutskottet framhållit att regeringens tolkning av begreppet ”utan dröjsmål” inte överensstämmer med tolkningen av begreppet i andra regleringar. Vidare har regeringen enligt föreningen inte beaktat de omfattande problem och konsekvenser som tolkningen medför för instituten exempelvis i samband med pågående överföringar och vid gränsöverskridande verksamhet.
Regeringen föreslår även att det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva hur informationsskyldigheten ska vara utformad, och vilken information som ska omfattas. Enligt regeringen måste garantimyndigheten också kunna verifiera informationen och IT-systemen som används och föreslår därför att garantimyndigheten ges möjlighet att genomföra platsundersökningar hos institutet.
Enligt 17 § lagen om insättningsgaranti ska konkursförvaltaren lämna de uppgifter till garantimyndigheten som den behöver för att betala ut ersättning till insättarna. Denna skyldighet behöver enligt regeringen finnas kvar eftersom det fortfarande är möjligt att ett ersättningsfall utlöses av att institutet försätts i konkurs. Med det nya förslaget för insättningsgarantins inträde bör dock motsvarande uppgiftsskyldighet också åläggas instituten.
Metoder för att göra utbetalningar
Det krävs effektiva utbetalningsmetoder för att kunna uppfylla ändringsdirektivets krav på kortare frister för utbetalning. Regeringen anser att garantimyndigheten bör få bestämma vilken metod som är bäst i det enskilda fallet. För att underlätta för garantimyndighetens utbetalningsprocess föreslår regeringen att myndigheten ges möjlighet att få öppna konto i ett annat institut för insättares räkning. En sådan möjlighet ger garantimyndigheten ytterligare flexibilitet vid valet av utbetalningsmetod. Svenska Bankföreningen anser att principerna för hur garantimyndigheten väljer ett institut för kundens räkning bör tydliggöras för att tillgodose konkurrensneutraliteten. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att garantimyndigheten givetvis måste följa de lagregler som finns på området och upphandla tjänsten genom ett upphandlingsförfarande.
Förhandsprövning av kontoslag
Behovet av förhandsprövning
Enligt artikel 1.5 i ändringsdirektivet (som ändrar artikel 9.1 i insättningsgarantidirektivet) ska medlemsstaterna bl.a. se till att kreditinstituten lämnar insättarna information om det system som garanterar deras insättningar. Denna skyldighet innebär också att information ska lämnas till insättarna om omfattningen av garantin. I 11 § första stycket lagen om insättningsgaranti stadgas att svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet ska informera den som har gjort eller avser att göra en insättning om 1) fordran omfattas av en garanti eller inte, 2) den ersättningsnivå som gäller för garantin och 3) formerna för utbetalning av ersättning från garantin.
För närvarande är det institutet som på egen hand gör bedömningen av vilka kontoslag som omfattas av insättningsgarantin. Garantimyndigheten saknar möjlighet att uttala sig i tolkningsfrågor om garantins omfattning. Insättare som har sina medel i ett institut för vilket garantin inte har trätt in har därmed i praktiken ingen möjlighet att på förhand erhålla tillförlitlig information om huruvida just deras insättningar omfattas av garantin eller inte.
För att förtydliga informationen kring insättningsgarantins omfattning, och undanröja eventuella oklarheter, anser regeringen att det finns skäl att förtydliga informationsskyldigheten i lagen om insättningsgaranti samt att införa ett system för en obligatorisk förhandsprövning av kontoslag. En sådan prövning skulle enligt regeringen ge insättarna tydlig och säker information om i vilken utsträckning garantin omfattar deras insatta medel. Enligt regeringens förslag bör prövningen ske inför introduktionen av nya kontoslag eller förändringar av avtalsvillkoren för befintliga kontoslag, om det inte är uppenbart att ändringen saknar betydelse för frågan om kontoslaget omfattas av garantin. Som ett exempel på sådana ändringar nämns ränteändringar.
Svenska Bankföreningen har såväl i samband med beredningen av regeringens förslag som i sin skrivelse till finansutskottet föreslagit att det i stället införs en möjlighet för instituten att begära förhandsbesked om huruvida en insättning omfattas av lagen eller inte, eftersom det enligt föreningen endast i undantagsfall torde finnas ett tolkningsbehov, och då de eventuella positiva effekterna som ett införande av en obligatorisk förhandsprövning skulle innebära inte uppväger den administrativa börda som införandet medför.
Regeringen anser att de sammantagna fördelarna för insättarna i form av exempelvis tydlig och säker information klart överväger de nackdelar som instituten kan uppleva. Enligt regeringen finns det flera fördelar med ett system med en obligatorisk förhandsprövning av kontoslag; insättarna kan på ett tydligt och lättillgängligt sätt få informationen direkt från institutet eller från garantimyndighetens hemsida och systemet gör det även säkrare för instituten att uppfylla sin lagstadgade informationsskyldighet gentemot insättarna.
Närmare om prövningen
Regeringen föreslår att förhandsprövningarna ska ske efter ansökan av instituten. Prövningarna ska utföras av stödmyndigheten. För att möjliggöra en övergång till en ordning för förhandsprövning av kontoslag ska ett institut som tar emot eller avser att ta emot insättningar enligt lagen om insättningsgaranti ansöka om förhandsprövning inom tre månader från ikraftträdandet av lagbestämmelsen.
För att finansiera garantimyndighetens kostnader för förhandsprövningen, som uppskattats till 1 500–2 000 kr per ärende, föreslås att en avgift tas ut av instituten i samband med att en ansökan om prövning görs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås meddela föreskrifter om avgiften.
Underlåtenhet att anmäla ett kontoslag till prövning bör enligt regeringen kunna leda till ett ingripande av Finansinspektionen enligt LBF och lagen om värdepappersmarknaden. Garantimyndigheten kan vidare uppmana institutet att vidta rättelse. Om institutet inte vidtar rättelse kan garantimyndigheten lämna frågan vidare till Finansinspektionen. Ett institut som inte uppfyller sin informationsskyldighet kan även bli föremål för ingripande enligt marknadsföringslagen.
Vilka insättningar bör omfattas av garantin?
Intervallsinsättningar
Insättningar ska, för att omfattas av insättningsgarantin, göras under tiden då en verksamhet bedrivs med erforderligt tillstånd. När Finansinspektionen beslutat att återkalla ett verksamhetstillstånd – eller insättningsgarantin av annan anledning inte ska gälla – uppkommer frågan om vilka insättningar som då omfattas.
Om ett beslut att återkalla verksamhetstillståndet meddelas med förordnande om att det ska gälla omedelbart, och beslutet överklagas med yrkande om inhibition, kan förvaltningsrätten komma att meddela ett inhibitionsbeslut, dvs. ett förordnande om att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Det innebär att verksamhet tills vidare får bedrivas på samma sätt som om institutets verksamhetstillstånd fortfarande föreligger. De insättningar som görs under det att ett beslut att återkalla verksamhetstillståndet inhiberats bör därför enligt regeringen omfattas av insättningsgarantin. Med en sådan situation kan jämställas de situationer när ett återkallelsebeslut har meddelats och inte gjorts omedelbart gällande. Efter det att ett återkallelsebeslut vunnit laga kraft är det alltid verkställbart. Det kan därför inte förekomma att insättningar gjorda efter den tidpunkten omfattas av insättningsgarantin.
För att s.k. intervallinsättningar också ska omfattas av garantin bör det enligt regeringen i lagtexten anges att insättningar gjorda fram till dess att ett beslut om att garantin inte längre ska gälla blir slutligt verkställbart ska omfattas av insättningsgarantin. Medel som vid tidpunkten för ett återkallelsebeslut är föremål för någon transaktion, och som därför inte finns som ett tillgodohavande på kontot just då, bör enligt regeringen kunna ses som insatta medel och därmed omfattas av garantin.
Postväxlar och individuellt pensionssparande
I propositionen gör regeringen bedömningen att postväxlar inte heller i fortsättningen bör omfattas av insättningsgarantin. Med hänsyn till att Europeiska kommissionen har presenterat ett reviderat förslag till insättningsgarantidirektiv, som innehåller bestämmelser som kan få bäring på frågan om hur medel som t.ex. pensionssparande ska regleras, föreslår vidare regeringen inte någon ändring som innebär att individuellt pensionssparande omfattas av insättningsgarantin.
Följdändringar med anledning av Lissabonfördraget
I propositionen föreslås, som en följd av ikraftträdandet av Lissabonfördraget, ändringar i lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige samt i lagen om försäkringsförmedling. Ändringarna innebär att hänvisningar till Europeiska gemenskapernas kommission ersätts av hänvisningar till Europeiska kommissionen.
Ikraftträdande
Enligt ändringsdirektivet skulle de bestämmelser som införlivar direktivet i nu aktuella delar ha trätt i kraft senast den 31 december 2010, varför det är angeläget att ett fullständigt genomförande av direktivet kan ske så snart som möjligt för att minimera de negativa konsekvenserna av förseningen. De nu föreslagna lagändringarna bör därför enligt regeringen träda i kraft den 1 juli 2011.
Enligt Lagrådet bör det övervägas om inte övergångsbestämmelserna bör kompletteras med en regel som tar sikte på de mål och ärenden som skulle kunna vara föremål för handläggning vid lagens ikraftträdande. Regeringen har dock bedömt att det inte finns behov av en sådan bestämmelse.
Svenska Bankföreningen har i sin skrivelse till finansutskottet hemställt att riksdagen ska förlänga tiden för införandet av nödvändiga ändringar i IT-system till den 1 januari 2012, då de specifika systemkraven inte är fastställda ännu och det därför kommer att vara mycket svårt för bankerna att genomföra behövliga åtgärder i tid.
Ekonomiska konsekvenser
Finansiella konsekvenser för insättare och institut
De ökade kraven på IT-systemen som förslagen innebär uppfylls enligt regeringen redan i dag av de flesta finansiella institut. Mindre institut kommer sannolikt att få en initial kostnad för att uppfylla kraven. Enligt beräkningar som utförts av Svenska Bankföreningen kommer kraven att medföra en årlig kostnad om 100 000–150 000 kr för mindre institut och 500 000–800 000 kr för större institut. Regeringen bedömer att förändringarna inte kommer att medföra några konkurrensnackdelar för svenska institut på den internationella marknaden.
Statsfinansiella konsekvenser
Att Prövningsnämnden blir överprövningsinstans för Finansinspektionens beslut om garantins inträde innebär utökade arbetsuppgifter för nämnden. Eftersom antalet ärenden bedöms vara begränsat anser dock regeringen att nämnden inte behöver ytterligare resurser. Prövningsnämndens administrativa kostnader ska som tidigare anförts bäras av de avgifter som instituten betalar till insättningsgarantifonden.
Garantimyndighetens ökade resursbehov för förhandsprövningen av kontoslag kommer, som tidigare anförts, att finansieras av de ansökningsavgifter som betalas av instituten. Den ökade arbetsbelastning som de övriga förslagen kan tänkas medföra för Finansinspektionen och Riksgäldskontoret i dess egenskap av garantimyndighet bedöms kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag.
Finansutskottets ställningstagande
Enligt utskottet innebär förslagen i den föreliggande propositionen att ändringsdirektivet genomförs i svensk lagstiftning på ett väl avvägt sätt.
Utskottet delar regeringens bedömning av behovet av att införa en obligatorisk förhandsprövning av kontoslag. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att begreppet ”utan dröjsmål” måste ges en snäv tolkning, och att det i princip är en nödvändighet att insättaruppgifterna är garantimyndigheten till handa samma dag som myndigheten begär att få ut uppgifterna. Det torde dock enligt utskottet även med denna tolkning finnas visst utrymme att beakta de svårigheter som kan uppkomma i samband med exempelvis gränsöverskridande verksamhet.
När det gäller tidpunkten för lagändringarnas ikraftträdande bör framhållas att konstitutionsutskottet vid flera tillfällen har understrukit vikten av att lagar kungörs i god tid före ikraftträdandet. Konstitutionsutskottet har i sådana sammanhang uttalat att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande bör vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor (se t.ex. bet. 2009/10:KU10 s. 17 och 18). I förevarande ärende kommer lagändringarna att kungöras endast någon vecka före ikraftträdandet. Med hänsyn till ärendets brådskande beskaffenhet, och då den föreslagna lagregleringen endast innehåller mer allmänna krav på IT-systemens utformning, föreslår utskottet inte någon annan tidpunkt för reglernas ikraftträdande. Enligt propositionens förslag bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter med mer detaljerade krav på systemen. Utskottet utgår ifrån att institutens behov av tid för att anpassa sig efter de nya kraven kommer att beaktas när dessa föreskrifter utformas.
Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund propositionens förslag.
Avslutningsvis kan det konstateras att regeringens förslag till ikraftträdande innebär en försening på sex månader i förhållande till ändringsdirektivets krav. Utskottet har i tidigare lagstiftningsärenden uppmärksammat det faktum att lagförslag som syftar till genomförande av direktiv lämnas till riksdagen så sent att de inte hinner genomföras i tid (se t.ex. bet. 2007/08:FiU15 s. 8). Utskottet vill än en gång framhålla vikten av att beredningen sker på ett sådant sätt att direktiven i möjligaste mån kan genomföras i Sverige inom angivna tidsfrister.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2010/11:109 Ändringar av insättningsgarantin:
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti,
2. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,
3. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
4. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,
5. lag om ändring i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
