Finansutskottets betänkande 2010/11:FiU40 | |
Ändrade kapitaltäckningsregler (CRD 2 och 3) | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:110 Ändrade kapitaltäckningsregler och en motion som väckts med anledning av propositionen.
I propositionen lämnas förslag till lagändringar som syftar till att genomföra två EU-direktiv om ändringar av reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Lagändringar föreslås framför allt i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. De föreslagna lagändringarna rör främst regler om gränsvärden för stora exponeringar, värdepapperisering, kapitalbasen och samarbete mellan myndigheter i kritiska situationer.
Den övervägande delen av lagförslagen föreslås träda i kraft den 30 juni 2011. I övrigt föreslås lagförslagen träda i kraft den 31 december 2011.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag med de ändringar av rättelsekaraktär som framgår av utskottets lagförslag i bilaga 3 och avslår samtliga motionsyrkanden. Vid riksdagens beslut ska 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller 10 kap. 6 c § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Det innebär att beslutet, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av riksdagens ledamöter.
I betänkandet finns 3 reservationer (V).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Beslut på gruppnivå om kapitalbasen som fattas av en utländsk behörig myndighet |
| Riksdagen antar 10 kap. 6 c § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Därmed bifaller riksdagen proposition 2010/11:110 i denna del. |
2. | Lagförslagen i övrigt |
| Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 1, och med den ändringen att 1 kap. 3 §, 3 kap. 2 §, 7 a kap. 6 §, 10 kap. 6 a, 6 b och 6 d §§, 13 kap. 1 § och ikraftträdandebestämmelsen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 2. lag om ändring i lagen (2006:1372) om införande av lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, med den ändringen att 8 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 3. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, med den ändringen att paragrafen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2010/11:110 i denna del. |
3. | Exponeringar mot värdepapperiseringar |
| Riksdagen avslår motion 2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) yrkandena 1–4. |
Reservation 1 (V)
4. | Rörlig ersättning |
| Riksdagen avslår motion 2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) yrkande 5. |
Reservation 2 (V)
5. | Kapitalbasen m.m. |
| Riksdagen avslår motion 2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) yrkandena 6–8. |
Reservation 3 (V)
Stockholm den 12 maj 2011
På finansutskottets vägnar
Anna Kinberg Batra
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Tommy Waidelich (S), Elisabeth Svantesson (M), Pia Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Meeri Wasberg (S), Carl B Hamilton (FP), Bo Bernhardsson (S), Annie Johansson (C), Staffan Anger (M), Mikaela Valtersson (MP), Anders Sellström (KD), Johnny Skalin (SD), Ulla Andersson (V), Jörgen Andersson (M) och Sven-Erik Bucht (S).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I proposition 2010/11:110 Ändrade kapitaltäckningsregler föreslår regeringen lagändringar som syftar till att genomföra bestämmelser i två EU-direktiv, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/111/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiven 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2007/64/EG vad gäller banker anslutna till centrala kreditinstitut, vissa frågor som gäller kapitalbasen, stora exponeringar, tillsynsrutiner och krishantering (även kallat CRD 2) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/76/EU av den 24 november 2010 om ändring av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG vad gäller kapitalkrav för handelslager, värdepapperisering och samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik (även kallat CRD 3). Förslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. I ärendet har en följdmotion väckts. De behandlade förslagen återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Utskottets lagförslag finns i bilaga 3.
I ärendet har utskottet tagit emot skrivelser från Svenska Bankföreningen och Sparbankernas Riksförbund.
Bakgrund
Direktiven 2006/48/EG (kreditinstitutsdirektivet) och 2006/49/EG (kapitalkravsdirektivet), ofta förkortade CRD efter den engelska benämningen Capital Requirements Directive, innehåller tillsammans bestämmelser om kapitalkrav för banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag. Direktivens främsta syfte är att ange hur stort buffertkapital ett institut ska ha i relation till riskerna i verksamheten. I direktiven finns även bestämmelser som rör institutens övriga riskhantering, vilken information de ska offentliggöra samt hur de behöriga myndigheterna ska utöva tillsyn. Direktiven baseras på de internationella s.k. Basel II-reglerna men är anpassade för att tillgodose vissa europeiska och nationella villkor. Till skillnad från Basel II-reglerna är direktiven även tillämpliga på institut som inte har någon gränsöverskridande verksamhet. Den snabba ekonomiska utvecklingen på finansmarknaden innebär att de internationella överenskommelserna kontinuerligt utvärderas och vid behov ändras för att vara effektiva och anpassade till de rådande marknadsvillkoren.
De ändrade bestämmelser som den andra och tredje revideringen av kreditinstitutsdirektivet och kapitalkravsdirektivet innebär, syftar till att dels införa de regler som inte hann färdigställas inför införandet av CRD 2006, dels skärpa villkoren för den verksamhet som bidrog till den finansiella kris som utlöstes under 2008.
Ändringarna syftar också till att förebygga att kriser uppstår inom andra delar av finanssektorn och att förbättra förutsättningarna för gränsöverskridande tillsynssamarbete och tillsyn.
De svenska reglerna om kapitaltäckning anges i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. I lagen anges bl.a. vilka kapitalkrav som ska täckas av kapitalbasen, hur kapitalkravet för kredit- och marknadsrisk samt operativ risk ska beräknas, villkor för stora exponeringar, bestämmelser om offentliggörande av information, villkor för finansiella företagsgrupper, bestämmelser om tillsyn, villkor för verksamhet med moderföretag utanför EES, skäl för ingripande och ansvarsbestämmelse, bemyndiganden samt villkor för överklaganden. Lagen är en ramlag och innehåller omfattande bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om kompletterande föreskrifter.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Ändrade kapitaltäckningsregler
Regeringen föreslår lagändringar som syftar till att genomföra två EU-direktiv om ändringar av reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Lagändringar föreslås framför allt i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar och rör främst regler om gränsvärden för stora exponeringar, värdepapperisering, kapitalbasen och samarbete mellan myndigheter i kritiska situationer.
Lagrådets yttrande
Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagförslagen att de två EU-direktiven om ändringar av reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar tillför ett flertal bestämmelser, som ytterligare märkbart komplicerar regelverket och att det därför är en besvärlig uppgift att genomföra dem genom bl.a. ändringar i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. Lagrådet anförde att den tekniska karaktären på många bestämmelser, mängden bestämmelser och den mycket höga detaljeringsgraden nödvändigtvis medför att många bestämmelser i direktiven måste genomföras i form av föreskrifter på lägre nivå än lag, till stor del efter bemyndiganden i lag. I övrigt anförde Lagrådet synpunkter på vissa av de föreslagna bestämmelserna. Regeringen gjorde därefter vissa ändringar i lagförslagen för att beakta de framförda synpunkterna.
Förfarandet vid röstningen i kammaren
Regeringen föreslår att en bestämmelse ska tas in i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar som innebär att beslut som fattas av en utländsk behörig myndighet ska gälla i Sverige. Regeringen bedömer därför att 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) ska tillämpas vid riksdagens beslut, dvs. att beslutet, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av riksdagens ledamöter.
Utskottets överväganden
Ändrade kapitaltäckningsregler
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar, med vissa ändringar av rättelsekaraktär, regeringens lagförslag som bl.a. innebär ändrade regler om gränsvärden för stora exponeringar, värdepapperisering, kapitalbasen och samarbete mellan myndigheter i kritiska situationer.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Stora exponeringar
Den utökning som kreditinstitutsdirektivet föreskriver när det gäller vilka poster som inte ska medräknas vid beräkningen av stora exponeringar bör genomföras i lag genom att två nya punkter införs i 7 kap. 6 § första stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar.
Den svenska definitionen av begreppet kunder med inbördes anknytning bör ändras så att den stämmer överens med direktivets lydelse. Det bör överlämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om under vilka förutsättningar det ska anses röra sig om en grupp av kunder med inbördes anknytning och hur instituten ska analysera sina exponeringar för att avgöra om det rör sig om en grupp av kunder med inbördes anknytning.
Av 7 kap. 3 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar framgår hur ett institut ska begränsa sina exponeringar mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning. Bestämmelsen måste anpassas till den nya lydelsen av direktivtexten som ändrar gränsvärdena. Av 10 kap. 15 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar följer krav på att institut fortlöpande ska rapportera stora exponeringar till Finansinspektionen. Av bestämmelsen följer också att om något av gränsvärdena i 7 kap. överskrids får inspektionen besluta om en viss tid inom vilken exponeringarna ska vara sänkta till de tillåtna gränsvärdena. Även denna bestämmelse behöver anpassas till direktivtextens nya lydelse. Den anpassning som bör göras är att i bestämmelsen ta in en regel som anger att om beloppet på 150 miljoner euro är tillämpligt får Finansinspektionen i varje enskilt fall besluta att gränsvärdet på 100 % får överskridas. Regeringen bedömer att bestämmelsen om den alternativa kvantitativa exponeringsbegränsningen på 150 miljoner euro och 100 % av kapitalbasen har införts i CRD för att mildra den oproportionerliga inverkan som övriga ändringar av reglerna om gränsvärden för stora exponeringar kan få för mindre institut.
I fråga om undantag från regler om stora exponeringar innebär ändringsdirektivet att flera ändringar görs av de regler som styr villkoren för undantag. De delvis skärpta kraven syftar till att skapa en mer enhetlig tillämpning av undantagsreglerna inom EU och på så vis skapa mer jämlika konkurrensvillkor och underlätta för internationell jämförbarhet och gränsöverskridande tillsyn. Kreditinstitutsdirektivets artikel 113 har genomförts i svensk rätt genom 7 kap. 6 § första stycket 3 och andra stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar samt föreskrifter meddelade av Finansinspektionen. Regeringen bedömer att ändringarna i kreditinstitutsdirektivets artikel 113 ryms inom den befintliga svenska regleringen och att någon lagstiftningsåtgärd därför inte är nödvändig.
Värdepapperisering och återvärdepapperisering
Ändringarna i kreditinstitutsdirektivet innebär sådana förändringar att de motiverar att nya bestämmelser tas in i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. De nya bestämmelserna bör enligt regeringen utformas som rambestämmelser, vilka preciseras genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I likhet med ändringsdirektivet bör lagreglerna bara omfatta kreditinstitut. Av lagen bör det framgå att positionstagande i en värdepapperisering endast får ske om originatorn, det medverkande institutet eller den ursprungliga långivaren uttryckligen har meddelat investeraren att ett väsentligt ekonomiskt intresse kommer att behållas. De metoder som anges i ändringsdirektivet när det gäller de olika tillvägagångssätten för att beräkna hur det ekonomiska intresset kan behållas regleras lämpligen genom föreskrifter. Även undantag från kravet på att behålla ett ekonomiskt intresse bör regleras genom föreskrifter. Genom att i lagtexten ange att ett investerande kreditinstitut ska ha en grundlig och heltäckande förståelse för investeringen, samt interna riktlinjer och instruktioner i tillräcklig omfattning, finns det möjlighet att meddela föreskrifter om t.ex. ändringsdirektivets krav i detta avseende på att kreditinstituten ska utföra egna stresstester.
Vidare föreslår regeringen att det ska framgå av lagen att Finansinspektionen ska besluta om extra riskvikt för ett kreditinstituts relevanta värdepapperiseringspositioner om kraven på undersökning (due diligence), informationsgivning och förfaranden för övervakning av underliggande tillgångar inte uppfylls. I lagen bör även Finansinspektionens möjlighet att besluta att vid perioder av allmänna likviditetsstörningar på marknaden tillfälligt upphäva kraven på att behålla ett ekonomiskt intresse liksom dess möjlighet att beräkna kravet på gruppnivå anges.
Tillsyn
Vad gäller utökningen av de fall då Finansinspektionen ska samarbeta med andra berörda myndigheter om planering och samordning av tillsyn bedömer regeringen att ändringen ryms inom den befintliga lagstiftningen.
Det utökade informationsutbyte och samarbete mellan tillsynsmyndigheterna som initieras genom ändringsdirektivet har kompletterats med en bestämmelse som möjliggör för berörda behöriga myndigheter att komma överens om vilket beslut som bör fattas om den konsoliderade nivån på kapitalbasen för en finansiell företagsgrupp. Denna utökning är att se som en komplettering till den redan gällande ordningen med att institut står under såväl gruppbaserad som individuell tillsyn. Regeringen föreslår att det i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar tas in en bestämmelse som innebär att Finansinspektionen ska komma överens med övriga behöriga myndigheter om vilket beslut som bör fattas när det gäller huruvida nivån på gruppens kapitalbas är tillräcklig. Det bör även tas in en bestämmelse som klargör under vilka förutsättningar och i vilken form som ett sådant beslut fattas. Vidare anser regeringen att en bestämmelse bör tas in i lagen som innebär att sådana beslut som fattas av en utländsk behörig myndighet ska gälla i Sverige. Ett formellt beslut om det enskilda institutets kapitalbas är enligt regeringen inte avgörande för att ett beslut om nivån på gruppens kapitalbas ska kunna fattas.
Kapitalbasen
Att hybridkapital får ingå i kapitalbasen regleras genom ändringsdirektivet på EU-nivå. Det är viktigt att ha så harmoniserade regler som möjligt på detta område för att undvika olika villkor i olika länder. Regeringen anser därför att svenska regler bör överensstämma med direktivet i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen konstaterar att det för närvarande pågår en omfattande översyn av vilket kapital som ska kunna ingå i institutens kapitalbas inom Baselsamarbetet samt inom EU. De kommande ändringarna kommer med stor sannolikhet att innebära skärpningar av kraven som gäller vilka poster som ska kunna ingå i kapitalbasen. Att under dessa förutsättningar införa nya bestämmelser i lag i syfte att reglera det rena primärkapitalet samt hybridkapital framstår enligt regeringen inte som lämpligt. Ändringsdirektivets bestämmelser i detta avseende bör därför lämpligen införlivas genom föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar.
Kreditvärderingsföretag
Sedan den 7 december 2009 tillämpas Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av den 16 september 2009 om kreditvärderingsinstitut. Förordningen syftar till att bidra till en hög kvalitet på de kreditbetyg som utfärdas inom unionen, vilket i sin tur skyddar stabiliteten på finansmarknaderna och investerarna. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om registrering av kreditvärderingsinstitut, utfärdande av kreditbetyg, godkännande av kreditbetyg utfärdade i tredjeland, tillsyn över kreditvärderingsinstitut och sanktioner vid överträdelser av förordningens bestämmelser. Förordningen är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i Sverige. De ändringsförslag som föreslås i CRD 2 som rör ratingföretag syftar till att inarbeta de bestämmelser som antagits för kreditvärderingsinstitut i CRD.
Ändringsdirektivets bestämmelser om att de behöriga myndigheterna ska anse att kraven på objektivitet och oberoende samt fortlöpande översyn och transparens när det gäller värderingsmetoder är uppfyllda om ett ratinginstitut är registrerat som ett kreditvärderingsinstitut i enlighet med förordning (EG) nr 1060/2009, bör enligt regeringen införlivas genom ändringar i 4 kap. 12 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. Konsekvensen blir att Finansinspektionen inte behöver göra någon egen prövning enligt lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar avseende objektivitet, oberoende, fortlöpande översyn och transparens om ratinginstitutet är reglerat som ett kreditvärderingsinstitut enligt förordningen.
Regler om rörlig ersättning
Genom ändringsdirektivet CRD 3 införs bestämmelser om att institutens ersättningssystem, för de befattningshavare vars verksamhet har en betydande påverkan på institutets riskprofil, ska vara förenliga med och bidra till en sund och effektiv riskhantering. Reglerna om rörlig ersättning har införts som ett komplement till övriga bestämmelser i kapitaltäckningsregelverket för att främja finansiell stabilitet.
De institut som ska tillämpa reglerna om rörlig ersättning står under Finansinspektionens tillsyn. Reglerna är sanktionerade genom att inspektionen kan ingripa med förelägganden m.m. för ett institut som inte följer reglerna. Regeringen gör bedömningen att de åtgärder som ett institut ska vidta för att uppfylla kraven på riskhantering vad gäller rörlig ersättning bör regleras i föreskrifter. Enligt regeringens uppfattning utgör bestämmelserna sådana offentligrättsliga föreskrifter att delegation därmed är möjlig enligt regeringsformens normgivningsbestämmelser.
Förlängd övergångstid från Basel I- till Basel II-regelverket
Enligt kreditinstitutsdirektivet skulle vissa kreditinstitut ha ett eget kapital som inte understeg en viss angiven miniminivå under treårsperioden mellan den 31 december 2006 och den 31 december 2009. Med anledning av situationen för banksektorn efter finanskrisen och den förlängning av övergångsbestämmelserna för minimikapital som antagits av Baselkommittén för banktillsyn, har det ansetts lämpligt att förnya detta krav under en begränsad tidsperiod fram till den 31 december 2011. Genom att den s.k. Basel III-överenskommelsen ska genomföras på EU-nivå kommer det att införas strängare regler på marknaden. Regeringen anser att det bör införas en möjlighet i Sverige att ha en övergång till de nya reglerna baserade på Basel III-överenskommelsen som innebär att kraven inte sänks jämfört med vad som gäller i dag. Eftersom det är oklart när de nya reglerna kommer att vara på plats anser regeringen att det är olämpligt att i lag fastställa ett slutdatum för övergångsreglerna. Enligt 8 kap. 5 § 2 regeringsformen får riksdagen i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om när delar av en lag ska upphöra att tillämpas. Regeringen bedömer att det lämpligaste är att regeringen får ett sådant bemyndigande.
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar de mer stringenta krav som de föreslagna ändringarna medför för kreditinstitut och värdepappersbolag. Kredit- och värdepappersmarknaden blir alltmer komplex och internationaliserad, vilket för med sig ett ökat behov av ett enhetligt regelverk som bidrar till att verksamheten, trots ökad komplexitet, hanteras på ett så säkert sätt som möjligt. Regelverket måste som regeringen anför i propositionen utformas så att risker inte byggs upp som kan leda till framtida finansiella kriser, men inte heller utformas så att kreditgivningen till hushåll och företag hämmas och det i sin tur bromsar återhämtningen av ekonomin. De nya lagregler som föreslås i propositionen innebär lägre incitament för institut att ägna sig åt riskfylld verksamhet och samtidigt förbättrade förutsättningar för en nationell och internationell tillsyn, vilket får anses lägga grunden för ett ökat förtroende för instituten och därmed en mer stabil kreditmarknad till gagn för samhällsekonomin. Det är enligt utskottet också viktigt att sträva efter så lika konkurrensvillkor som möjligt.
Regeländringarna som föreslås är ett led i en regelöversyn inom EU som kommer att följas av andra åtgärder för att göra finansmarknaden mer stabil. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen av finansmarknaden och den pågående regelöversynen och verkar för ändamålsenliga kapitaltäckningsregler.
Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag i proposition 2010/11:110 med de ändringar av rättelsekaraktär som framgår av bilaga 3 och föreslår att 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller 10 kap. 6 c § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Det innebär att beslutet, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av riksdagens ledamöter.
Exponeringar mot värdepapperiseringar
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionsförslag om skärpta krav vad gäller exponeringar mot värdepapperiseringar och tydligare krav för vad stresstester ska omfatta.
Jämför reservation 1 (V).
Motionen
I följdmotion 2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) anförs att Vänsterpartiet i flera sammanhang framfört kritik mot de nuvarande kapitaltäckningskraven. Enligt motionärerna behöver dagens kapitaltäckningskrav skärpas över hela linjen, bl.a. anser motionärerna att kravet på behållande av ekonomiskt intresse vid en värdepapperisering är för lågt satt och bör höjas till 10 % och att detta bör gälla som minimikrav för alla medlemsstater (yrkande 1). Motionärerna anser vidare att vissa undantag från behållandet av ekonomiskt intresse beträffande värdepapperiserade exponeringar inte bör införlivas i svensk rätt (yrkande 2). Motionärerna förespråkar utöver detta att reglerna om exponeringar mot värdepapperiseringar ska omfatta även värdepappersbolag och inte endast kreditinstitut såsom regeringen föreslagit (yrkande 3). Angående stresstester anser motionärerna att det ska vara tydligt vilka tillgångar och skulder som testerna ska omfatta och hur testerna ska värderas (yrkande 4).
Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Utskottets ställningstagande
Det finns en stor internationell samsyn om att det behöver vidtas åtgärder för att komma till rätta med de brister i finansiell reglering och tillsyn som uppmärksammats under den rådande finansiella turbulensen. Ett steg på vägen i arbetet har varit att skärpa kraven för exponeringar mot värdepapperiseringar och därmed ge instituten incitament att minska eller avstå från att investera i mycket komplicerade värdepapperiseringsprodukter. Utskottet förutsätter att utvärderingar kommer att göras på europeisk nivå av huruvida kraven på att behålla ett ekonomiskt intresse är tillräckliga för att minska systemriskerna från värdepapperiseringsmarknaderna och uppnå målet att de inblandade parternas intressen i högre grad ska sammanfalla. Den utredning och de överväganden som då kommer att göras får visa om reglerna eventuellt bör ändras. Det saknas skäl för riksdagen att föregripa en sådan utvärdering. Utskottet anser inte att det finns anledning för riksdagen att tillkännage som sin mening att regeringen ska driva denna fråga på europeisk nivå. Utskottet anser vidare att det är till fördel att reglerna är så harmoniserade som möjligt och bedömer därför att det inte är aktuellt att i Sverige införa högre krav på behållande av ekonomiskt intresse även om det rent tekniskt är möjligt enligt gällande regelverk. Gällande de undantag från behållandet av ekonomiskt intresse som anges i direktivet så är det inte förenligt med direktivet att underlåta att införliva dessa. Utskottet avstyrker därmed yrkandena 1 och 2 i motionen.
Det är möjligt för en medlemsstat att låta värdepappersbolag omfattas av reglerna om skärpta krav vid exponering mot värdepapperisering. Ändringsdirektivet omfattar emellertid endast kreditinstitut, och det saknas enligt utskottets mening skäl att införa mer långtgående bestämmelser i Sverige än vad som förhandlats fram och beslutats inom EU. Utskottet anser heller inte att det finns anledning för riksdagen att tillkännage som sin mening att regeringen ska driva denna fråga på europeisk nivå. Utskottet avstyrker yrkande 3 i motionen.
Finansinspektionen föreslås få bemyndigande att föreskriva om vilka närmare krav som ett kreditinstitut ska uppfylla efter att det investerat i en värdepapperisering. Dessa krav omfattar även stresstester. Vad stresstesterna bör beakta är något som utskottet anser inte behöver preciseras närmare i lag utan lämpligen kan regleras i Finansinspektionens föreskrifter. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet yrkande 4 i motionen.
Rörlig ersättning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionsförslag om förbud mot rörlig ersättning i banker för ledande befattningshavare.
Jämför reservation 2 (V).
Motionen
I följdmotion 2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) anger motionärerna att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna att rörliga ersättningar till personer på ledande befattningar i banker och andra finansinstitut bör förbjudas (yrkande 5).
Utskottets ställningstagande
Det är av synnerlig vikt att ersättningssystemen inte ger ekonomiska incitament till ett osunt risktagande. Utskottet välkomnar därför de nya reglerna om rörlig ersättning. Att helt förbjuda rörlig ersättning vore emellertid enligt utskottets mening alltför långtgående. Utskottet avstyrker därför yrkande 5 i motionen.
Kapitalbasen m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionsförslag om kapitalbasen och om ett gränsvärde för vissa exponeringar.
Jämför reservation 3 (V).
Motionen
I följdmotion 2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) anser motionärerna att gränsvärdet för exponeringar gentemot en kund som är ett institut eller mot en grupp av kunder med inbördes anknytning där det ingår ett eller flera institut, och där den alternativa kvantitativa exponeringsbegränsningen på 150 miljoner euro är tillämplig, ska få uppgå till maximalt 100 % av kapitalbasen och att det inte ska finnas möjlighet för Finansinspektionen att besluta om att detta gränsvärde i enskilda fall får överskridas (yrkande 6).
Regeringen föreslår att bestämmelser tas in i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar som klargör under vilka förutsättningar och i vilken form ett beslut fattas om institutens metoder för att utvärdera om det egna kapitalet är tillräckligt med hänsyn till gruppens risknivå. När det gäller sådana beslut på gruppnivå om kapitalbasen som föreslås i propositionen anser motionärerna att det måste fattas formella beslut om nivån på kapitalbasen även för de enskilda instituten som ingår i gruppen (yrkande 7).
I fråga om vad som ska få räknas som primärkapital anser motionärerna att hybridkapital inte ska få räknas in i primärkapitalet (yrkande 8).
Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Utskottets ställningstagande
Regeringen bedömer att bestämmelsen om den alternativa kvantitativa exponeringsbegränsningen på 150 miljoner euro och 100 % av kapitalbasen har införts i CRD för att mildra den oproportionerliga verkan som övriga ändringar i reglerna om gränsvärden för stora exponeringar kan få för mindre institut. Möjligheten att fatta beslut om att gränsvärdet på 100 % av kapitalbasen kan få överskridas är en del av den bestämmelsen och bör genomföras i svensk rätt i enlighet med direktivet. Att avstå från att ta in regeln i svensk rätt eller kvalificera tillämpningen på något annat sätt än i direktivet skulle enligt regeringens mening leda till ett felaktigt genomförande av bestämmelsen. Utskottet instämmer i denna bedömning och avstyrker därmed yrkande 6 i motionen.
I propositionen gör regeringen bedömningen att ett formellt beslut om det enskilda institutets kapitalbas inte är avgörande för att ett beslut om nivån på gruppens kapitalbas ska kunna fattas. Utskottet saknar skäl att ifrågasätta denna bedömning och avstyrker mot denna bakgrund yrkande 7 i motionen.
Genom ändringar i CRD tillåts hybridkapitalinstrument att under vissa förutsättningar räknas in i primärkapitalet. Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar utgår från en uppdelning av kapitalbasen i primärt och supplementärt kapital. Redan i dag tillåts hybridkapitalinstrument ingå i institutens primärkapital. Detta följer inte direkt av lagen utan regleras genom Finansinspektionens föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndiganden i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. Att hybridkapital får ingå i kapitalbasen regleras på EU-nivå. Det är viktigt att ha så harmoniserade regler som möjligt på detta område för att undvika olika villkor i olika länder. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att de svenska reglerna bör överensstämma med direktivet i så stor utsträckning som möjligt. Dessutom noterar utskottet att det pågår en omfattande översyn såväl inom Baselsamarbetet som inom EU av vilket kapital som ska kunna ingå i institutens kapitalbas. Det saknas enligt utskottet skäl att föregripa denna översyn. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet yrkande 8 i motionen.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Exponeringar mot värdepapperiseringar, punkt 3 (V) |
| av Ulla Andersson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om skärpta krav beträffande exponeringar mot värdepapperiseringar och tydligare krav för vad stresstester ska omfatta. Därmed bifaller riksdagen motion
2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) yrkandena 1–4.
Ställningstagande
Jag välkomnar kravet på att originatorn, ett medverkande institut eller den ursprungliga långivaren får ett gemensamt intresse av att kontrollera riskerna i exponeringen genom kravet på att ett väsentligt ekonomiskt intresse ska behållas. Jag anser dock att kravet på att ett ekonomiskt intresse ska behållas är för lågt ställt och därför bör höjas till 10 %, vilket även bör vara ett minimikrav så att enskilda medlemsstater kan ställa högre krav om de så önskar. Regeringen bör driva denna fråga på europeisk nivå samt återkomma till riksdagen med lagförslag om höjning av nivån till 10 %.
Regeringen föreslår att undantag från kravet på att behålla ett ekonomiskt intresse enligt artikel 122a.3 kreditinstitutsdirektivet bör regleras genom föreskrifter. Det gäller t.ex. fordringar som är garanterade av nationella regeringar, centralbanker och andra organ. Jag anser att dessa undantag inte bör införlivas i svensk rätt. Regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag i denna fråga.
I likhet med den promemoria (Ds 2010:40 Ändrade kapitaltäckningsregler) som föregick propositionen anser jag att reglerna om exponeringar mot värdepapperiseringar även bör omfatta värdepappersbolag. Regeringen bör driva denna fråga på europeisk nivå samt återkomma till riksdagen med lagförslag i denna fråga.
Det ska vara tydligt vilka tillgångar och skulder som stresstester ska omfatta. Av central betydelse är också hur dessa ska värderas. De olika scenarierna som stresstesterna baseras på får inte vara för optimistiska. Centralt i sammanhanget är att strikta likviditetskrav måste inkluderas i testerna. Regeringen bör ge instruktioner till Finansinspektionen om vad stresstesterna närmare ska beakta eller återkomma till riksdagen med lagförslag i frågan.
2. | Rörlig ersättning, punkt 4 (V) |
| av Ulla Andersson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om förbud mot rörlig ersättning i banker för ledande befattningshavare. Därmed bifaller riksdagen motion
2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) yrkande 5.
Ställningstagande
Jag anser att de föreslagna principerna för ersättningssystemens utformning och tillämpning är för vaga och oprecisa. Den finansiella sektorn har de senaste två decennierna präglats av att lönerna till såväl företagens ledande skikt som till löntagare på lägre nivåer i stor utsträckning har varit rörliga. Det finns egentligen inget rationellt skäl ur ett företagsekonomiskt perspektiv att lönerna till finansföretagens ledande skikt är rörliga. Tvärtom finns det studier som visar att rörliga löner kopplade till olika prestationsmått snarast är kontraproduktiva för företagens resultat. Såväl de ledande skikten som tjänstemännen på lägre nivåer har haft stora delar av sina löner kopplade till omsättningen (kreditvolymerna) och till kortsiktiga resultatmål, vilket uppmuntrat riskabel kreditgivning och placeringar i riskfyllda värdepapper. Bonus och olika ersättningssystem för ledande befattningshavare är en del av ett system i näringslivet i allmänhet och finanssektorn i synnerhet som leder till s.k. moral hazard, där det har varit enkelt att ta stora risker med andras pengar, något som ibland gett hög avkastning men lika ofta fått katastrofala konsekvenser. Mot bakgrund av resonemanget ovan anser jag att rörliga ersättningar till personer på ledande befattningar i banker och andra finansinstitut bör förbjudas. Regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag i frågan.
3. | Kapitalbasen m.m., punkt 5 (V) |
| av Ulla Andersson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om kapitalbasen och ett gränsvärde för vissa exponeringar. Därmed bifaller riksdagen motion
2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V) yrkandena 6–8.
Ställningstagande
I propositionen föreslår regeringen att Finansinspektionen ges möjlighet, i de fall där den alternativa kvantitativa exponeringsbegränsningen på 150 miljoner euro är tillämplig, att i varje enskilt fall besluta att institutet får överskrida gränsvärdet på 100 % av institutets kapitalbas. I likhet med Finansinspektionen, som i sitt remissvar avstyrker förslaget, anser jag att gränsvärdet inte ska få överskrida 100 % av institutets kapitalbas.
Regeringen föreslår att bestämmelser tas in i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar som klargör under vilka förutsättningar och i vilken form ett beslut ska fattas om institutets metoder för att utvärdera om det interna kapitalet är tillräckligt med hänsyn till dess risknivå. Finansinspektionen anför i sitt remissvar att det blir svårt att besluta om de enskilda institutens och gruppens kapitalbas tillsammans med andra länders tillsynsmyndigheter om det inte fattas ett formellt beslut om nivån på kapitalbasen för enskilda institut. Jag delar Finansinspektionens bedömning att det måste fattas formella beslut om nivån på kapitalbasen för enskilda institut.
I propositionen föreslås det att hybridkapital ska kunna ingå i primärkapitalet. Jag anser i likhet med Landsorganisationen (LO) att hybridkapital inte ska få inräknas i primärkapitalet.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag i dessa frågor.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2010/11:110 Ändrade kapitaltäckningsregler:
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar,
2. lag om ändring i lagen (2006:1372) om införande av lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar,
3. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.
Följdmotionen
2010/11:Fi3 av Ulla Andersson m.fl. (V):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att kravet på att originatorn, ett medverkande institut eller den ursprunglige långivaren får ett gemensamt intresse av att kontrollera riskerna i exponeringen genom kravet på att ett väsentligt ekonomiskt intresse ska behållas är för lågt ställt och bör höjas till minst 10 %, vilket även ska vara ett minimikrav så att enskilda medlemsstater kan ställa högre krav om de så önskar. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om undantag från kravet på att behålla ett ekonomiskt intresse när det gäller värdepapperiserade exponeringar som t.ex. är fordringar som är garanterade av nationella regeringar, centralbanker eller andra offentliga organ. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att i likhet med den promemoria som föregick propositionen bör reglerna om exponeringar mot värdepapperiseringar även omfatta värdepappersbolag. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om tydligare krav när det gäller stresstester. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att rörliga ersättningar till personer på ledande befattningar i banker och andra finansinstitut bör förbjudas. |
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ett institut inte får överskrida gränsvärdet på högst 100 % av institutets kapitalbas. |
7. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det bör fattas formella beslut om nivån på kapitalbasen för enskilda institut. |
8. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att hybridkapital inte ska få inräknas i primärkapital. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Utskottets lagförslag
1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar
2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1372) om införande av lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar
3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank