2010/11:FiU16 Ändring i lagen om Sveriges riksbank

Finansutskottets betänkande 2010/11:FiU16
Ändring i lagen om Sveriges riksbank

Sammanfattning

I betänkandet behandlas Riksbankens förslag till ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (framst. till riksdagen 2009/10:RB6). I framställningen föreslår Riksbanken en lagändring så att Riksbanken ges rätt att samla in uppgifter om emitterade värdepapper från svenska utgivare, oavsett om de står under tillsyn av Finansinspektionen eller inte. Sådan insamling av uppgifter görs i de fall Riksbanken anser att uppgifterna är nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalningssystemets stabilitet.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

Utskottet tillstyrker framställningen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Riksdagen antar Riksbankens förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Därmed bifaller riksdagen framställning 2009/10:RB6.

Stockholm den 17 februari 2011

På finansutskottets vägnar

Anna Kinberg Batra

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Thomas Östros (S), Elisabeth Svantesson (M), Jennie Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Monica Green (S), Carl B Hamilton (FP), Bo Bernhardsson (S), Annie Johansson (C), Marie Nordén (S), Mikaela Valtersson (MP), Anders Sellström (KD), Johnny Skalin (SD), Ulla Andersson (V) och Jörgen Andersson (M).

Redogörelse för ärendet

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

Utskottets överväganden

Ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar utskottets förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Förslaget innebär att 6 kap. 9 § riksbankslagen ändras så att Riksbanken ges rätt att från svenska utgivare samla in uppgifter om emitterade värdepapper i de fall Riksbanken anser uppgifterna nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalningssystemets stabilitet.

Framställningen

Användning av värdepappersuppgifter i bevakningen av finansiell stabilitet

Finanskrisen har visat att Riksbanken har ett starkt behov av att få in uppgifter om svenska utgivares utestående värdepappersemissioner i samband med övervakningen av betalningssystemets stabilitet. Om Riksbanken hade tillgång till uppgifter beträffande samtliga enskilda aktörers lånekostnader för värdepappersupplåning, förfallostruktur och kreditvärdering för de utestående emissionerna, alltså även för sådana aktörer som inte står under Finansinspektionens tillsyn, skulle Riksbankens analyser och bedömningar av betalningssystemets stabilitet förbättras. Analyserna av hur värdepappersfinansieringen relaterar sig till annan finansiering för olika kategorier av låntagare skulle också bli säkrare. Analyserna gör det möjligt att belysa om förändringar, när det gäller värdepappersupplåning, samverkar med upplåningen via andra kanaler, t.ex lån från banker.

Med värdepapper avser Riksbanken ”finansiella instrument” enligt definitionen i 1 kap. 4 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Med finansiella instrument avses där ”överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, fondandelar och finansiella derivatinstrument”.

Riksbankens insamling kommer att inriktas mot finansiella instrument med antingen ISIN-kod (eller annan motsvarande internationell kod) eller värdepapper som av andra skäl, t.ex likviditet, storlek eller risker, är nödvändiga i Riksbankens arbete. Privatpersoner och egenföretagare är inte utgivare av värdepapper i Sverige för närvarande och torde därför, enligt Riksbanken, inte komma att bli uppgiftslämnare till Riksbanken.

Den information om enskilda värdepapper som avses är detaljuppgifter som definierar enskilda värdepappers egenskaper, till exempel utestående volym, kupongstorlek, förfallodag, kreditvärdering och emittent. ISIN-koden gör det möjligt att på ett korrekt sätt identifiera det enskilda värdepapperet och är därför central i lagring och hantering av dessa uppgifter.

ECB framhåller i sitt yttrande att det bör tydliggöras i 6 kap. 9 § första stycket riksbankslagen att de insamlade uppgifterna får användas även för att främja den finansiella stabiliteten. Riksbanken kan i och för sig tänka sig att det finns ett värde med ECB:s förslag men att det inte i nuläget finns någon anledning att göra en sådan förändring. Utformningen av lagförslaget är, enligt Riksbanken, tillräcklig för att uppgifterna ska kunna användas enligt de syften som anges i förslaget. Frågor som rör Riksbankens uppgifter inom området finansiell stabilitet och definition av begreppet finansiell stabilitet kommer att utredas närmare i ett annat sammanhang, se betänkande 2009/10:FiU36.

Deltagande i arbetet med en europeisk värdepappers -databas (CSDB)

Ett annat skäl för Riksbanken att få tillgång till uppgifter från emittenter om utgivna värdepapper är Sveriges deltagande i arbetet med Europeiska centralbankens värdepappersdatabas, Central Securities Database (CSDB). Denna databas är tänkt att innehålla alla värdepapper som är relevanta ur ett EU-perspektiv, dvs. alla värdepapper utgivna av emittenter hemmahörande inom EU, alla värdepapper som innehas av placerare inom EU och alla värdepapper utgivna i euro. I dag innehåller databasen ca 5 miljoner värdepapper och används som underlag för statistikproduktion inom EMU-området. I framtiden kommer den att utgöra ett viktigt underlag för arbetet med finansiell stabilitet inom EU och kommer då att användas av European Systemic Risk Board (ESRB). Varje EU-land ansvarar för kvaliteten på informationen om de värdepapper som utgivits av emittenter hemmahörande i respektive land.

För länder inom euroområdet är det ett krav att viss statistikinsamling är anpassad till användning av värdepappersdata motsvarande CSDB. Det innebär att deltagande i arbetet med CSDB i praktiken är tvingande för euroländerna. EU-länder utanför eurozonen är inte legalt bundna att delta i arbetet med CSDB. Samtliga EU-länder deltar dock på något sätt i arbetet med kvalitetssäkringen av CSDB. Riksbanken anser det viktigt att fullt ut kunna delta i detta samarbete genom att säkerställa kvaliteten på uppgifterna om de värdepapper utgivna av svenska emittenter som ingår i CSDB. Skälet för detta är dels att det är ett svenskt intresse att ESRB i framtiden kommer att ha tillgång till säkra värdepappersuppgifter i sitt arbete dels att en god kvalitet på uppgifterna generellt i CSDB i framtiden kommer att vara betydelsefullt för statistikproduktion inom områden som betalningsbalans och finansmarknadsstatistik. Detta skulle främjas av ett svenskt engagemang i CSDB.

ECB framhåller i sitt yttrande att det i riksbankslagen bör anges att information som samlas in får användas för att sammanställa och sprida europeisk statistik inom Europeiska centralbankssystemet (ECBS). Eftersom insamlad information kan innehålla sekretessbelagda uppgifter är det nödvändigt att i lagen ange att sådan sekretessbelagd information kan komma att överföras inom ECBS. Riksbanken bedömer dock att någon komplettering i lagen inte behövs. Den nuvarande svenska sekretesslagstiftningen gör det möjligt för Riksbanken att leva upp till sina åtaganden gentemot ECBS-systemet när det gäller att rapportera även sekretessbelagd information för användning enligt de uppgifter som ECB ska sköta, se 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

Kostnader och intäkter

Riksbanken bedömer att kostnaden för datainsamlingen blir liten för uppgiftslämnarna eftersom tillförlitlig information kan fås från Euroclear Sweden AB för emitterade värdepapper på den svenska marknaden. För värdepapper utanför Euroclearsystemet, t.ex. andelar i värdepappersfonder och värdepapper utgivna i utlandet, behöver uppgifterna skaffas direkt från emittenterna. Insamling av uppgifter om värdepappersemissioner i utlandet kommer endast att beröra emittenter på utländska värdepappersmarknader, dvs. en begränsad krets storföretag, banker m.fl. Riksbanken kommer att ha tillgång till uppgifterna i ECB:s värdepappersdatabas (CSDB). Om uppgifterna om svenska värdepapper emitterade i utlandet håller tillräckligt god kvalitet, kan det räcka med att vid granskningen samla in uppgifterna på ad hoc-basis för rättning i CSDB. I annat fall kan en mer regelbunden insamling bli nödvändig.

Näringslivets Regelnämnd (NNR) anser att det måste klargöras vilka uppgifter som ska samlas in, frekvens, antal berörda företag och liknande. Riksbanken förstår den osäkerhet som NNR ger uttryck för, men anser att det i nuläget är svårt att ange hur insamlingen kommer att utformas. I bästa fall kan det röra sig om ad hoc-förfrågningar hos emittenter. I sämsta fall kan maximalt ett femtiotal icke-finansiella företag komma att behöva rapportera uppgifterna månadsvis. Detta skulle i så fall kunna ersätta dagens rapportering av företagens emissioner i utlandet inom betalningsbalansstatistiken, som därmed kan upphöra.

Riksbanken bedömer att det föreslagna nya uppgiftskravet kommer att utgöra en mycket begränsad uppgiftslämnarbörda för de icke-finansiella företagen. Innan Riksbanken beslutar om föreskrifter om uppgiftslämnande avser banken att använda sig av en konsekvensutredning som belyser effekterna för uppgiftslämnarna. För detta kommer Riksbanken att använda Tillväxtverkets standardkostnadsmodell. Riksbankens avsikt är också att inför i princip alla framtida förändringar av föreskrifter om rapportering göra en sådan konsekvensanalys, och att återkommande pröva befintlig statistikinsamling vad gäller nytta och kostnader i samråd med de berörda uppgiftslämnarnas organisationer.

Den förändring av värdepappersstatistiken som möjliggörs av den föreslagna lagändringen innebär att uppgiftsinsamlingen kommer att likna den som redan tillämpas inom euroländerna och ett flertal EU-länder utanför eurozonen. Därmed blir uppgiftslämnarkostnader mer jämförbara mellan EU-länderna.

Fördelarna med den förslagna lagändringen är främst att det ger ett förbättrat underlag för stabilitetsanalysen i Riksbanken och att Sverige kan bidra till den europeiska värdepappersdatabasen CSDB. Den datainsamling som möjliggörs kan även användas för statistikändamål. Härigenom kan därför annan statistikinsamling som rör värdepappersskulder inom exempelvis betalningsbalansområdet komma att upphöra.

De samhällsekonomiska effekterna av den föreslagna lagändringen bedöms sammantaget vara positiva. Riksbanken poängterar slutligen att samråd kommer att äga rum med berörda parter, som Näringslivets Regelnämnd (NNR) och Bankföreningen innan en löpande rapportering införs.

Remissinstansernas synpunkter

Konjunkturinstitutet instämmer i Riksbankens bedömning att finanskrisen visat att det behövs bättre information om de icke-finansiella företagens finansieringssituation och anser det angeläget att ta vara på möjligheterna att förbättra den allmänt tillgängliga statistiken inom detta område.

Statistiska centralbyrån (SCB) anser att förslaget innebär att förutsättningarna för att uppfylla internationella statistikkrav och samtidigt höja kvaliteten på olika typer av värdepappersstatistik förbättras betydligt. SCB instämmer också i Riksbankens bedömning att förändringarna kan leda till minskade uppgiftslämnarkostnader på längre sikt, eftersom viss uppgiftsinsamling kan komma att upphöra.

Svenska Bankföreningen, som inte har några synpunkter på förslaget till ändring av riksbankslagen, tillägger dock att utformningen av hur och i vilken omfattning uppgifter om emitterade värdepapper ska samlas in, måste ske i samråd med branschen.

Fondbolagens Förening anför att begreppet värdepapper som term inte finns definierad i t.ex lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Föreningen föredrar i stället att använda ett begrepp som är definierat i lagstiftning inom finansmarknadsområdet, t.ex ”överlåtbara värdepapper” eller ”finansiella instrument”.

Näringslivets Regelnämnd (NNR) anser att det i förarbetena till lagändringen mer noggrant bör diskuteras vad det föreslagna bemyndigandet ska ge Riksbanken för faktiska befogenheter.

Finansbolagens Förening anför att kraven på uppgiftsutlämnande bör vara jämförbara inom EU och att svenska särkrav bör undvikas.

Europeiska centralbanken (ECB)

Centralbanken har yttrat sig med stöd av artikel 2.1 tredje och fjärde strecksatsen i rådets beslut 98/415/EG av den 29 juni 1998 om nationella myndigheters samråd med Europeiska centralbanken om förslag till rättsregler, eftersom framställningen innehåller bestämmelser om Riksbanken och om uppgiftslämning till Riksbanken.

ECB välkomnar den föreslagna ändringen av bestämmelserna om insamling av information om värdepappersstatistik. ECB framhåller emellertid att det i riksbankslagen bör anges att information som samlas in får användas för att sammanställa och sprida europeisk statistik inom ECBS och att sådan sekretessbelagd statistisk information kan komma att överföras inom ECBS. ECB betonar att eftersom Riksbanken i sin motivering till lagförslaget bl.a. hänvisar till användningen av uppgifterna för finansiell stabilitet bör man av tydlighetsskäl i riksbankslagen nämna att insamlad information, förutom för de syften som redan anges där, också kan användas för att främja den finansiella stabiliteten.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar Riksbankens bedömning att finanskrisen har visat att det finns behov för Riksbanken av uppgifter om svenska utgivares utestående värdepappersemissioner i samband med övervakningen av betalningssystemets stabilitet. I nuvarande 6 kap. 9 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank anges att ett finansinstitut eller annat företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, efter anmodan av Riksbanken, ska lämna de uppgifter som Riksbanken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna och för att övervaka betalningssystemets stabilitet.

Lagen ger alltså inte utrymme för Riksbanken att begära in uppgifter som Riksbanken finner nödvändiga om uppgifterna finns hos ett företag eller värdepappersinstitut som inte står under Finansinspektionens tillsyn. Enligt utskottet begränsar detta Riksbankens möjligheter att övervaka betalningssystemets stabilitet. Om Riksbanken i stället hade en fullständig tillgång till sådana uppgifter, skulle strukturen hos utgivarnas utestående värdepappersskulder kunna analyseras ur ett stabilitetsperspektiv. Enskilda aktörers lånekostnader för värdepappersupplåningen, förfallostruktur och kreditvärdering för de utestående emissionerna är exempel på uppgifter som skulle bli tillgängliga för Riksbanken. Genom att kunna visa hur finansieringskostnaderna utvecklas, hur refinansieringsbehovet ser ut den närmaste framtiden och hur kreditvärderingsinstitutens bedömningar utvecklas skulle Riksbankens analys och bedömning av betalningssystemets stabilitet förbättras. För tillgång till tillförlitlig information om svenska värdepapper i arbetet med finansiell stabilitet är det centralt att Riksbanken ges rätt att från emittenter samla in uppgifter om utgivna värdepapper.

Utskottet delar också Riksbankens bedömning att det inte behövs någon komplettering i riksbankslagen om rapportering till Europeiska centralbankssystemet (ECBS). Den nuvarande svenska sekretesslagstiftningen gör det redan i dag möjligt för Riksbanken att leva upp till sina åtaganden gentemot ECBS när det gäller att rapportera även sekretessbelagd information för användning enligt de uppgifter som ECB ska sköta, se 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

Sammanfattningsvis anser utskottet, mot bakgrund av vad som anförts ovan, att Riksbanken ges rätt att från svenska utgivare samla in uppgifter om emitterade värdepapper i de fall Riksbanken anser uppgifterna nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalningssystemets stabilitet. Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 9 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bör ändras på så sätt att det införs ett nytt stycke med följande lydelse: ”Efter anmodan av Riksbanken ska också svenska utgivare av värdepapper till Riksbanken lämna de uppgifter om emitterade värdepapper som Riksbanken anser nödvändiga för de ändamål som anges i första stycket.” Samtidigt bör redaktionella ändringar i bestämmelsen göras, genom att ordet ”skall” genomgående ersätts med ”ska”.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Framställningen

Framställning 2009/10:RB6 Ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank:

Riksdagen antar Riksbankens förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

Bilaga 2

Riksbankens lagförslag

Bilaga 3

Remissinstansernas yttranden