Gränslandet mellan sjukdom och arbete Arbetsförmåga/Medicinska förutsättningar för arbete/Försörlningsförmåga

GRÄNSLANDET MELLAN SJUKDOM OCH ARBETE

Arbetsförmåga/Medicinska förutsättningar för arbete/Försörjningsförmåga

Slutbetänkande av Arbetsförmågeutredningen

Stockholm 2009

SOU 2009:89

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Omslag: Typisk Form designbyrå

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23307-8

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Cristina Husmark Pehrsson

Vid sammanträde den 31 januari 2008 beslutade regeringen om direktiv (dir. 2008:11) som gav en särskild utredare i uppdrag att utreda begreppet arbetsförmåga. Utredningen har antagit namnet Arbetsförmågeutredningen. Med stöd av regeringens bemyndi- gande förordnade statsrådet Cristina Husmark Pehrsson general- direktören Anna Hedborg att från den 1 februari vara särskild utredare i utredningen.

Vid sammanträde 16 april 2009 beslutade regeringen att förlänga tiden för utredningsuppdraget för att utredningen tillsammans med Försäkringskassan skulle kunna påbörja ett utvecklingsarbete av ett instrument för bedömning av arbetsförmåga. Utredaren skulle i stället redovisa hela uppdraget senast den 31 oktober 2009.

Som huvudsekreterare i utredningen har sedan den 1 februari 2008 tjänstgjort utredaren Petter Odmark. Som sekreterare i utred- ningen har tjänstgjort civilekonomen Ole Settergren (18 februari 2008–30 april 2008), kanslirådet Patrik Andersson (24 april 2008-30 juni 2008), utredningssekreterare Ulf Öfverberg (1 september-1 november 2008) jur. kand. Marie Olsson (1 november 2008-30 april 2009) samt sedan 1 september 2008 jur. kand. Bodil Ljunghall.

Den 18 februari 2008 förordnades som sakkunniga att ingå i utredningen professorn Kristina Alexandersson, överläkaren, MD, Sören Brage, chefsläkaren Lars Englund, professorn Sven-Ove Hansson, professorn Claes Hultling, sakkunnige Jan Lidhard, kanslirådet Anna Santesson och ämnesrådet Leif Westerlind. Till att som experter ingå i utredningen förordnades avdelningschefen Jan-Olof Dahlgren, verksamhetsutvecklaren Kristina Hylén Bengtsson och utredaren samt biträdande enhetschefen Jan Larsson.

Arbetsförmågeutredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande

Gränslandet mellan sjukdom och arbete. Arbetsförmåga/Medicinska förutsättningar för arbete/Försörjningsförmåga (SOU 2009: 89).

Stockholm i november 2009
Anna Hedborg	/ Petter Odmark
	Bodil Ljunghall

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		11
Utredningens uppdrag........................................................		21
Författningsförslag .............................................................		23
1	Välfärdspolitik och arbetsförmåga................................	69
1.1	Arbetslinjen.............................................................................	70
1.2	Arbetslinjen i socialförsäkringarna behöver stärkas .............	76
1.3	Välfärdsstaten..........................................................................	78
1.4	Val och omständigheter..........................................................	81
1.5	Socialförsäkringen...................................................................	85
2	Arbetsförmåga som politisk utmaning ..........................	89
2.1	Smalare port och bredare vägar tillbaka.................................	90
2.2	Gränser ....................................................................................	92
2.3	Tydlighet och legitimitet........................................................	95
2.4	Gränser men inte murar .........................................................	98
2.5	Regler och verklighet..............................................................	99
2.6	Måttet på framgång...............................................................	100

Innehåll		SOU 2009:89
3	Arbetsförmågebegrepp..............................................	105
3.1	Förmåga är relativt ................................................................	106
3.2	Att beskriva individer............................................................	109
3.2.1	Funktion och aktivitet ..........................................................	112
3.3	Att kunna något ....................................................................	115
3.4	Försäkrad i befintligt skick...................................................	117
3.5	Nya begrepp i sjukförsäkringen ...........................................	123
3.5.1	Ett eller två steg.....................................................................	124
3.5.2	Ett eller två begrepp ..............................................................	126
3.6	Begreppsöversikt ...................................................................	126
3.6.1	Arbetsförmåga.......................................................................	127
3.6.2	Arbets(o)förmåga på grund av sjukdom..............................	128
3.6.3	Medicinska förutsättningar för arbete .................................	128
3.6.4	Försörjningsförmåga.............................................................	129
3.6.5	Begreppskedjan i sjukförsäkringen ......................................	130
4	Sjukdom .................................................................	133
4.1	Sjukdom enligt lagstiftningen...............................................	134
4.2	Hälsa/ohälsa/sjukdom ..........................................................	136
4.3	Diagnos och biologi, kultur och tidsanda............................	142
4.4	Medikaliseringsprocessen .....................................................	144
4.5	Diagnoser av olika slag..........................................................	146
4.6	Diagnoser ur sjukförsäkringens perspektiv .........................	149

4.7Sjukdomsbegreppet i Lagen (1962:381) om allmän

försäkring, AFL.....................................................................

152

4.8Särskilda avvägningar i samband med sjukförsäkringens

	sjukdomsbegrepp ..................................................................	155
4.8.1 Ledighet och ersättning vid nära anhörigs död ...................		157
4.8.2	Skönhetsoperationer, estetisk kirurgi ..................................	161
4.8.3	Graviditet...............................................................................	163
4.8.4	Missbruk och beroende.........................................................	167

SOU 2009:89		Innehåll
5	Arbetsoförmåga på grund av sjukdom ........................	171
5.1	Försäkringskassan och DFA-kedjan ...................................	172
5.2	Utvecklad bedömningskompetens ......................................	174
5.2.1	Diagnosspecifik kompetens hos Försäkringskassan...........	176
5.2.2	Vidareutveckling av Socialstyrelsens belutsstöd med
	metoder att verifiera aktivitetsbegränsningar......................	176
6	Medicinska förutsättningar för arbete ........................	179
6.1	Varaktighet och särskilda skäl..............................................	180
6.2	Aktivitetsbegränsning och reguljär arbetsmarknad............	185
6.3	Normering via instrument....................................................	187
6.4	Generellt eller diagnosspecifikt instrument ........................	189
6.5	Den medicinska frågan .........................................................	191

6.6Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete för

	den som är arbetslös .............................................................	193
6.6.1	Personer som uppbär aktivitetsstöd ....................................	194
6.7	Gränsen för rätt till ersättning .............................................	195
6.7.1	Olika gränser.........................................................................	200
6.7.2	Ersättning på andra grunder än aktivitetsbegränsningar ....	202
7	Försörjningsförmåga ................................................	205
7.1	Beslutssituationen vid dag 365.............................................	207
7.2	Exempel från grannländer ....................................................	209
7.3	Aktuell och potentiell försörjningsförmåga........................	212
7.3.1	Aktuell försörjningsförmåga................................................	213
7.3.2	Potentiell Försörjningsförmåga ...........................................	215

7.4Faktorer att överväga vid bedömning av

	försörjningsförmåga..............................................................	216
7.4.1	Ålder .....................................................................................	217
7.4.2	Utbildning och arbetslivserfarenhet ....................................	221
7.4.3	Omställningsförmåga ...........................................................	222
7.5	Rätt till sjuk- och aktivitetsersättning .................................	224
		7

Innehåll		SOU 2009:89
8	Vägar till arbete .......................................................	225
8.1	Sjukdom, ohälsa, arbete och försörjning .............................	226
8.2	Sjukförsäkringen och Arbetsmarknadspolitiken.................	230
8.3	Sjukförsäkringens behov.......................................................	231
8.4	Särskilt arbetsmarknadsprogram ..........................................	233
8.4.1	Omställningsstöd ..................................................................	233
8.4.2	Gruppen sjukskrivna efter dag 180 ......................................	236
8.5	Organisation..........................................................................	241
9	En ny sjukskrivningsprocess......................................	243
9.1	Individen i centrum...............................................................	243
9.2	Etableringsfasen – sjukvårdens roll......................................	245
9.3	Anpassningsfas – arbetsgivarnas roll....................................	250

9.4Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete –

en professionell försäkringsutredning .................................	253
9.4.1 Själva bedömningen...............................................................	255

9.4.2De som har tillräckliga medicinska förutsättningar för att försöka försörja sig på den reguljära

	arbetsmarknaden ...................................................................	258
9.4.3	Vad kan individen förvänta sig? ...........................................	260
9.4.4	Efter dag 365..........................................................................	263
10	Övriga frågor ...........................................................	265
10.1	Partiell sjukersättning ...........................................................	265
10.1.1Anpassat eller partiellt arbete ...............................................		265
10.1.2En annorlunda partiell sjukersättning..................................		267
10.2	Särskild inkomstutfyllnad till personer som övergår till
	ett lägre betalt arbete.............................................................	270
10.3	Studiemedel ...........................................................................	271
10.4	En särskild myndighet för arbetsmarknadsstöd till
	sjuka .......................................................................................	272
10.5	Arbetslösas akuta sjukskrivning...........................................	274
8

SOU 2009:89 Innehåll

10.6	Rätt till sjukersättning ..........................................................	276
10.7	Omställningspenning ...........................................................	278
11	Konsekvensanalys....................................................	281
11.1	Förslagen i korthet................................................................	281
11.2	Förslagens konsekvenser för företag...................................	282
11.3	Förslagens konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv ...	283
11.4	Administrativa konsekvenser...............................................	283
12	Författningskommentar ............................................	285
12.1	Förslaget till ändring i lagen (1962:381) om allmän
	försäkring ..............................................................................	285
12.2	Förslaget till ändring i föräldraledighetslagen
	(1995:584) .............................................................................	292
12.3	Förslaget till ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön........	293
12.4	Förslaget till ändring i lagen (1988:1465) om ersättning
	och ledighet för närståendevård...........................................	294
12.5	Förslaget till ändring i lagen (1997:238) om
	arbetslöshetsförsäkring.........................................................	296
12.6	Förslaget till ändring i semesterlagen (1977:480)...............	297
12.7	Förslaget till ändring i förordningen (1982:366) om
	utbetalning av dagersättningar från Försäkringskassan......	297
12.8	Förslaget till ändring i socialförsäkringslagen
	(1999:799) .............................................................................	297
12.9	Förslaget till ändring i lagen (1989:225) om ersättning
	till smittbärare .......................................................................	298
12.10	Förslaget till ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)....	298
12.11	Förslaget till ändring i förordningen (1998:562) med
	vissa bemyndiganden för Försäkringskassan ......................	298

Innehåll SOU 2009:89

12.12	Förslaget till ändring i tjänstledighetsförordningen
	(1984:111)..............................................................................	298
12.13	Förslaget till ändring i förordningen (1995:938) om
	utbildningsbidrag för doktorander.......................................	299
12.14	Förslaget till ändring i förordningen (1996:1100) om
	aktivitetsstöd .........................................................................	299
12.15	Förslaget till ändring i lagen (1998:674) om
	inkomstgrundad ålderspension.............................................	300
12.16	Förslaget till ändring i lagen (1998:676) om statlig
	ålderspensionsavgift ..............................................................	300
12.17	Förslaget till ändring i lagen (2000:981) om fördelning
	av socialavgifter .....................................................................	300

12.18Förslaget till ändring i förordningen(1984:908) om vissa statsbidrag och försäkringsersättningar för

	sjukvård m.m. ........................................................................		300
12.19	Förslaget till ändring i Utsökningsbalken (1981:774)........		301
12.20	Förslaget till ändring i studiestödslagen (1999:1395) .........		301
12.21	Förslaget till ändring i studiestödsförordningen
	(2000:655)..............................................................................		301
Särskilt yttrande...............................................................			303
Referenser.......................................................................			305
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv (Dir. 2008:11)....................................	309
Bilaga 2		Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:33)........................................	329
Bilaga 3		Bedömning av funktionsförmåga inom hälso- och
		sjukvården i Finland - Finska Läkarsällskapet
		Duodecims och TELA:s publikationsserie
		”Facultas”..........................................................................	331

Sammanfattning

Arbetsförmågeutredningens uppdrag var inledningsvis att göra en inventering av olika metoder som finns i Sverige och andra länder för att bedöma funktion och arbetsförmåga. Denna del av upp- draget redovisades i delbetänkandet Arbetsförmåga? En översikt av bedömningsinstrument i Sverige och andra länder SOU 2008:66.

Detta slutbetänkande innehåller, mot bakgrund av en diskussion om viktiga principer för en välfärdsstat av svenskt slag, förslag på tre områden av stor betydelse för de sjukförsäkrade och för sjukförsäkringen; hur sjukdomsbegreppet ska tolkas, hur arbetsför- måga ska förstås och bedömas i olika lägen och hur ett särskilt arbetsmarknadsprogram som knyts till beslutstillfällena i sjukförsäk- ringen i högre grad kan stärka individens egna resurser att hitta sin väg tillbaka till egen försörjning.

Välfärdspolitiken vilar på arbetslinjen, dvs. principen att den som kan också ska försörja sig själv. Vi har själva ansvar för våra liv, men välfärdspolitiken finns där för att utjämna förutsättningarna för förmågan att ta ansvar. Det vi ska ta ansvar för är det vi kan ta ansvar för. Ju mera förutsättningar och ju större stöd som ges oss, desto större blir också vår förmåga och därmed det egna ansvaret. Socialförsäkringarna finns slutligen där för dem som drabbas av omständigheter utanför den egna kontrollen som gör att det i vissa situationer inte är rimligt att det av individen ska krävas egen försörjning.

Den som drabbas av sjukdom eller skada så att arbetsförmågan förloras har rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Hur begrep- pen sjukdom och arbetsförmåga ska förstås blir därmed av avgö- rande betydelse för vem som ska avkrävas försök att försörja sig själv och vem som får rätt till ersättning.

Det moderna sjukdomsbegreppet är vagt, undflyende och i många sammanhang gränslöst. Diagnoser finns för symtom som inte direkt går att knyta till olika kroppsfunktioner, men som ändå

Sammanfattning

SOU 2009:89

är påtagliga och påverkar individen. Att det är sjukdom som ligger i botten är det rekvisit som ger tillträde till sjukförsäkringen som, liksom i de flesta välfärdsstater, ger generösare ersättning än andra socialförsäkringar för den aktiva befolkningen eftersom de svårast drabbade ofta ska leva många år med ersättningen.

Att sjukdom föreligger är dock inte tillräckligt för rätt till ersättning. Ytterst är det om arbetsförmågan påverkas av den akti- vitetsbegränsning, som i sin tur orsakas av nedsättning av funktion i kropp eller i psyke, som avgör. Denna kedja, Diagnos Funk- tionsnedsättning Aktivitetsbegränsning (DFA-kedjan), finns redan som det tankemönster som t.ex. styr utformningen av blan- ketten som läkarna fyller i inför beslut om ersättning från sjuk- försäkringen. Vi vill emellertid lyfta fram begreppet ’DFA-kedjan’ och understryka hur grundläggande den är för sjukförsäkringens medicinska förankring. Det är en professionell bedömning av DFA- kedjans tre led och en rimlig koppling dem emellan som krävs av hälso- och sjukvården för rätt till ersättning från sjukförsäkringen.

Svensk hälso- och sjukvårds kunskapsunderlag, diagnoser och behandlingsprogram är och bör vara en del av den internationella utvecklingen. Sjukdom och diagnoser utan kända orsakssamman- hang existerar och försäkringen bör inte förutsätta att det före- ligger vissa typer av undersökningsfynd. När orsaken till sjukdoms- symtomen är okända är det emellertid särskilt viktigt att det sista ledet i DFA-kedjan, aktivitetsbegränsningen, blir noggrant bedömd och rimligt kopplad till diagnosen.

Arbetsoförmåga kan ha många orsaker. Sociala skäl och all- männa livsproblem ger inte rätt till ersättning från sjukförsäk- ringen. Sjukdom som uppstår till följd av eller förvärras av t.ex. missbruk, sorg eller graviditet kan däremot medföra rätt till ersätt- ning. Sociala problem är inte sjukdom men kan bidra till att sjukdom utvecklas.

Arbetsförmåga uppstår när en bestämd individ utför specifika arbetsuppgifter i en specifik miljö. Arbetsförmåga är alltså relationellt och situationsberoende. Så gott som alla människor har någon arbetsförmåga, om de har turen att finna exakt den kombination av uppgifter och miljö som passar dem, men sannolikheten att hitta den kan vara större eller mindre.

Vi föreslår att begreppet arbetsförmåga i sjukförsäkringen ska förbehållas dem som har ett arbete. I deras fall är det meningsfullt att bedöma aktivitetsbegränsningarna i DFA-kedjan i förhållande

SOU 2009:89

Sammanfattning

till kraven i arbetet. Om individen på grund av sjukdom av terapeutiska skäl inte bör arbeta eller inte kan arbeta i sitt vanliga arbete, eller i något annat konkret arbete hos arbetsgivaren, saknas arbetsförmåga och finns rätt till ersättning. Läkarna och sjukvården har en nyckelroll i bedömningen.

När bedömningen efter 180 dagar i den s.k. rehabiliterings- kedjan inte längre ska göras mot ett specifikt arbete, utan mot den reguljära arbetsmarknaden, blir bedömningssituationen radikalt annorlunda. Aktivitetsbegränsningarna på grund av sjukdom ska nu allmänt värderas mot vad arbetsmarknaden kräver. Det är då inte längre fråga om att kunna eller inte kunna, utan om hur sannolikt det är att individen kommer att kunna försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden och vilka krav på omställning och ansträngning som lagstiftaren har ansett ska gälla enligt försäkringsvillkoren. Vi föreslår att medicinska förutsättningar för arbete blir det begrepp som i sjukförsäkringen används för den situation när sjukdomens aktivitetsbegränsningar ska bedömas mot den reguljära arbetsmark- naden.

För att rättssäkert och enhetligt kunna bedöma medicinska förutsättningar för arbete föreslår vi att ett instrument utvecklas, dvs. ett protokoll som beskriver vilka aktivitetsbegränsningar indi- viden drabbats av och vilka gränser som ska gälla för att en person inte ska anses ha förutsättningar att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetsförmågeutredningen fick sitt utrednings- uppdrag förlängt för att påbörja ett utvecklingsarbete kring ett instrument tillsammans med Försäkringskassan (bilaga 2). Ett för- projekt för en försöksverksamhet för att dels formulera fråge- ställningar om aktivitetsbegränsningar och utforma bedömnings- processen, dels vetenskapligt utvärdera validitet och reliabilitet, pågår i Försäkringskassans regi.

Våra förslag till begrepp och deras innebörd är i och för sig inte beroende av det särskilda instrumentet, men det är vår uppfattning att en enhetlig och rättssäker bedömning avsevärt underlättas av att den tydligt uttalade tolkning av lagstiftningen som ligger i ett instrument blir verklighet.

Utredningen förordar att Försäkringskassan i utvecklingsarbetet av processen för att hantera prövningen av medicinska förutsätt- ningar för arbete också prövar frågan att medicinska team inklusive försäkringskompetens inom myndighetens organisation genomför 180-dagarsprovningen. Teamen ska dels värdera det medicinska underlaget i ärendet och genom DFA-kedjan säkerställa att sjuk-

Sammanfattning

SOU 2009:89

dom är grunden för sjukskrivningen, dels möta individen och klar- lägga vilka aktivitetsbegränsningar som föreligger. Att klarlägga smärta, orörlighet, brist på koncentration och minnesförlust som exempel på aktivitetsbegränsningar kräver medicinsk kompetens, liksom att göra bedömningen att aktivitetsförlusten har ett rimligt samband med sjukdom. Det är önskvärt att Försäkringskassan inom sig har specialister på medicinskt betingade aktivitetsbegräns- ningar som tillsammans kan säkerställa och utveckla enhetliga och rättssäkra metoder. Det är också rimligt att de försäkrade som eventuellt ska få beskedet att de måste söka ett annat arbete på den reguljära arbetsmarknaden själva får möta de beslutsfattare som de upplever har deras öde i sina händer.

Däremot är det viktigt att inse att frågan om vilken grad av aktivitetsbegränsningar som ska krävas för att sjukskrivning ska bli aktuell vid bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete inte är en medicinsk fråga. När instrumentet finns kommer kalibre- ringen av gränsvärdena - hur nedsatt koncentrationsförmåga kan man ha, vad gäller om man blivit blind eller hur mycket fysisk ansträngning är rimlig och ändå avkrävas att försöka försörja sig i ett annat arbete - att behöva ske genom politisk normering. Frågan om vilken ansträngning som ska krävas av individen måste ges av försäkringens regelverk. Det finns inte längre en medicinsk sanning att luta sig mot.

Sjukförsäkringens arbetsförmågebegrepp har under lång tid kommit att bli allt mera medicinskt renodlat. Trots att lagstift- ningen alltid har krävt att prövning så småningom skulle ske mot arbetsmarknaden och inte enbart mot eget arbete har sällan krav på omställning från eget arbete ställts. När sjukfrånvaron och förtids- pensioneringarna ökat har regering och riksdag successivt skärpt kraven ytterligare så att nu tidsgränsen för att prövas mot den reguljära arbetsmarknaden är absolut (så när som på relativt begränsade särskilda skäl) och den medicinska renodlingen total.

Prövning sker ännu inte mot den reguljära arbetsmarknaden i den utsträckning som lagstiftaren har avsett. I takt med att det sker, och än mera om ett instrument kommer att etableras, kom- mer innebörden av en total medicinsk renodling att framgå. Den inbyggda hänsyn till vad som i försäkringssammanhang brukar kallas ”befintligt skick”, att bedömningen utgår från vem den enskilda personen är, som automatiskt finns så länge en bestämd persons arbetsförmåga bedöms mot ett specifikt arbete, är då borta.

SOU 2009:89

Sammanfattning

180-dagarsprövningen är en standardiserad prövning där alla förut- sätts lida samma skada av en viss aktivitetsbegränsning.

Vem man är, vilken utbildning, erfarenhet och övriga resurser man har för att kompensera för en aktivitetsbegränsning spelar emellertid roll. Vi föreslår därför att försörjningsförmågan ska bedö- mas hos de fortsatt sjukskrivna inför beslut om förlängd sjuk- penning efter dag 365. Medicinska förutsättningar för arbete bestämmer fortfarande gränsen för tillräckliga aktivitetsbegräns- ningar på grund av sjukdom för att komma ifråga för förlängd sjukpenning. Därutöver ska hänsyn främst tas till i första hand ålder, men också utbildning, erfarenheter och förmåga att lära nytt.

Genom en andra bedömning, som medför att de som har särskilda förutsättningar att försörja sig trots betydande aktivitetsbegräns- ningar också får särskilda skyldigheter att försöka, blir det mera logiskt att vid en så tidig bedömning som vid 180 dagar kräva omställning till annat arbete bara för dem som med stor sannolikhet har förmåga att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. Den som drabbats av exempelvis blindhet eller en svår fysisk funktions- förlust kan få ytterligare tid att lära sig hantera sin situation och den framtida skyldigheten att försörja sig blir också beroende på övriga individuella förutsättningar.

Prövningen av medicinska förutsättningar för arbete kan (men måste inte) bli något mindre skarp jämfört med gällande teoretiskt mycket skarpa krav. I gengäld kan krav på omställning ställas högre vid bedömningen av försörjningsförmåga när hänsyn också kan tas till individens eventuellt kompenserande resurser. Att tillföra begreppet försörjningsförmåga kan förutsättas leda till att krav på omställning i högre grad kommer att riktas mot yngre och i lägre grad mot äldre med lägre utbildning, som haft ett fysiskt yrke och drabbats av stora fysiska aktivitetsbegränsningar.

För att ge reella förutsättningar för omorientering till annat arbete så tidigt som möjligt föreslår vi att den plan för samverkan som finns mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om- vandlas till ett särskilt arbetsmarknadsprogram. Dels bör de som efter dag 180 bedöms kunna försörja sig på den reguljära arbets- marknaden få rätt till vägledning och stöd så snart som de som arbetslösa ställer sig till arbetsmarknadens förfogande. Dels bör också den som är fortsatt sjukskriven efter dag 180 få stöd att upprätta en resursprofil som dels ska (i vissa delar) fungera som underlag vid bedömningen av försörjningsförmåga, dels ge indi- viden möjligheter att efter förmåga, lust och nödvändighet

Sammanfattning

SOU 2009:89

omorientera sig mot ett arbete som är förenligt med långsiktiga effekter av sjukdomen.

Utan formella förslag i frågan understryker vi att själva sjuk- skrivningsprocessen bör utvecklas så att individernas medverkan i och överblick över vad som sker stärks. Att individen känner sig ha kontroll över skeendet torde medverka till egen strävan att hitta vägar tillbaka till arbete. Långvarig sjukdom innehåller dessutom alltid risker för passivisering, varför det är särskilt viktigt att just sjukskrivningsprocessen stärker snarare än försvagar individens förutsättningar att ta makten över sin tillvaro.

I kapitel ett beskrivs spänningen mellan arbetslinjens olika krav och möjligheter. Det är när balans råder mellan individens rättig- heter och skyldigheter som arbetslinjen kan upplevas på ett positivt sätt utgöra grunden för välfärdspolitiken. Detta stämmer också väl överens med den moderna välfärdsfilosofiska diskussionen om det personliga ansvaret, val och omständigheter. Vårt eget ansvar och våra valmöjligheter skapas i skärningspunkten mellan externa omständigheter och vår egen personlighet. Allt bär vi inte eget ansvar för, men en del. Vårt ansvar växer när välfärdssamhället erbjuder möjligheter, också när det gäller att försöka försörja sig själv.

Kapitel två beskriver den relativa karaktären hos arbetsför- mågebegreppet. Gränser för när krav ska ställas på att människor bör försöka försörja sig själva behövs, t.ex. inom sjukförsäkringen. Men gränserna kan inte lyftas ur det system, den kultur och den tradition i vilka de ska verka. Det betyder att gränser mellan förmåga och oförmåga måste dras med respekt för deras provisoriska och ofullkomliga natur.

I kapitel tre presenteras en översikt över de begrepp vi föreslår för att bedöma arbetsförmåga vid de bedömningstillfällen som rehabiliteringskedjan innehåller. Grundläggande är DFA-kedjan, som ska säkerställa att sjukdom föreligger och beskriva vilka akti- vitetsbegränsningar den lett till. Begreppet arbetsförmåga används enbart för den som har ett arbete, i rehabiliteringskedjan fram till dag 180. Vid prövningen som då ska göras mot den reguljära arbetsmarknaden introduceras begreppet medicinska förutsättningar för arbete. Vid prövningen av förlängd sjukpenning efter dag 365 läggs ytterligare ett antal kriterier till för att bedöma försörjnings- förmåga.

Kapitel fyra ger en översikt av utvecklingen av det moderna samhällets sjukdomsbegrepp. Sverige kan inte ha en egen definition

SOU 2009:89

Sammanfattning

utan är hänvisad till de internationellt vedertagna ofta vaga diagnos- kriterierna. Vi föreslår inga formella förändringar av sjukdoms- begreppet; däremot pekar vi på hur viktig DFA-kedjan därför är för sjukförsäkringen och föreslår några lagändringar som ska bidra till att sjukförsäkringen som en försäkring mot inkomstbortfall på grund av sjukdom blir mer renodlad.

Vi föreslår att särskild närståendepenning ska kunna utges under högst tio arbetsdagar i anslutning till maka/makes/partners eller barns död.

Vi föreslår vidare att rätten till ersättning i form av sjuklön och sjukpenning vid plastikkirurgiska operationer endast ska omfatta rekonstruktiv kirurgi orsakad av medfödda deformiteter, utveck- lingsrubbningar, trauma, infektion eller sjukdom. Detta måste då framgå av läkarintyget.

Vi föreslår också att en gravid kvinna som på grund av gravidi- teten anser sig behöva vara ledig från sitt arbete bör få rätt till graviditetspenning under 30 dagar. Ersättningsperioden kan påbör- jas tidigast 30 dagar före beräknad förlossning och får inte tas ut efter förlossning. För att motverka nackdelen med statistisk diskri- minering av unga kvinnor skulle en tredje s.k. pappamånad kunna införas, vilket i praktiken under överskådlig tid dessutom skulle göra att kostnaderna för graviditetspenningen ryms inom nuva- rande kostnader.

Kapitlen fem, sex och sju fördjupar diskussionen om begreppen arbetsförmåga, medicinska förutsättningar för arbete respektive för- sörjningsförmåga.

I kapitel 8 föreslås, för att i tiden flytta fram och garantera insat- ser vid det nya tidigare bedömningstillfälle som följer av rehabilite- ringskedjan, att Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans sam- verkansprogram omvandlas till en permanent verksamhet i form av ett särskilt arbetsmarknadsprogram, som ger rätt till stöd efter prövning av medicinska förutsättningar för arbete.

I kapitel nio beskrivs sjukskrivningsprocessen. Under sjukdomens första tid är framför allt hälso- och sjukvården av avgörande betydelse, medan de mer långvariga tillstånden alltmer blir en försäkringsfråga.

Såväl inom hälso- och sjukvården som inom sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken är bemötandet av den sjuke avgö- rande och vi betonar att utan systematiska utbildningsinsatser och en professionell förmåga att genomföra goda möten finns risk att intentionerna med andra förslag uteblir. Utgångspunkten måste var

Sammanfattning

SOU 2009:89

att den sjuke möts med respekt och får kontroll och översikt över processen.

I det tionde kapitlet diskuteras mera översiktligt och utan skarpa förslag vilka ytterligare insatser som skulle kunna underlätta omställning till annat arbete för den som efter avslutad sjukskriv- ning inte kan gå tillbaka till sin tidigare arbetsgivare.

Ett område som berörs är partiell sjukskrivning. Den utredning av försörjningsförmågan som ska göras inför ställningstagandet till ersättning från dag 365 bör också omfatta eventuell partiell försörj- ningsförmåga. Vi förordar en ny form av partiell sjukersättning som kompenserar arbetsgivaren för nedsatt produktivitet och den anställde för den lägre lönen.

Ytterligare ett förslag som bör övervägas är om den som på grund av sjukdom tvingas ta ett sämre betalt arbete ska kunna få en utfyllnad motsvarande skillnaden mellan sjukersättning baserad på lönen i det tidigare arbetet och den nya lönen.

Studier på högskolenivå är allt oftare en förutsättning för en ny inriktning i arbetslivet och i kapitlet betonas vikten av att frågan om hur vuxenstudier ska finansieras blir utredd.

I betänkandet beskrivs de särskilda arbetsmarknadsinsatser som kommer att behövas för att ta fram en resursprofil och ge stöd för att finna nya vägar i arbetslivet. Kunskap behöver utvecklas kring hur stöd till sjuka med olika kvarvarande problem bör utformas. Det kan övervägas om dessa insatser bäst erbjuds genom en särskild myndighet som får i uppdrag att upphandla och successivt utveckla upphandlingskriterier.

Merparten av sjukfall bland arbetslösa är kortare än 14 dagar. Om de första 14 dagarna i ett sjukfall ersattes inom arbetslöshetsför- säkringen skulle flera vinster göras. Den sökande skulle slippa glapp i utbetalningen, Försäkringskassan skulle inte behöva beräkna den sjukpenninggrundande inkomsten, vilket skulle innebära en admi- nistrativ besparing, och sjukperiodens längd skulle beräknas på samma sätt som för den som är anställd och inledningsvis har sjuklön.

Slutligen pekas på att risk finns att den som dag 180 lämnar sjukförsäkringen för att söka arbete på den reguljära arbetsmark- naden kan drabbas av ekonomiska försämringar. Med hänsyn till att den som på grund av sjukdom inte längre kan klara sitt gamla arbete har lidit ”skada” kan en utfyllnad till nivån på rehabilite- ringspenningen övervägas under några månader. Om ersättningen under dessa månader utformas som medfinansiering från arbets-

SOU 2009:89

Sammanfattning

givaren, som den slipper som gjort vad ”som skäligen kan krävas” ökar drivkrafterna för omställning och anpassning på den gamla arbetsplatsen.

Utredningens uppdrag och arbetsformer

Utredningens uppdrag var i ett första steg att göra en inventering av de olika metoder för att bedöma funktionstillstånd och arbets- förmåga som för närvarande används i Sverige och andra länder.

I ett andra steg ingick att beskriva och analysera begreppet arbetsförmåga och presentera en begreppsapparat. Utredningen skulle analysera vad som läggs i begreppet och hur det används inom såväl socialförsäkringen, arbetsmarknadspolitiken som han- dikappolitiken. Utredaren skulle vidare beskriva och analysera begreppet sjukdom ur sjukförsäkringens perspektiv.

I uppdraget ingick även att närmare redovisa och analysera skill- naderna mellan kraven på individers omställning i socialförsäk- ringen och motsvarande krav inom arbetsmarknadspolitiken. Utgångspunkten för uppdraget har varit att individens funktions- tillstånd ska tillmätas större betydelse vid bedömningen av arbets- förmågan. Begreppsapparat, bedömningskriterier och metoder för att bedöma funktionstillstånd och arbetsförmåga inom socialför- säkringen och arbetsmarknadspolitiken ska också bli mera enhetliga.

Uppdraget har också inneburit att komma med förslag på användbara metoder samt om hur ett arbete med att ta fram ett metodstöd ska genomföras. Slutligen har utredningen fått ett tilläggsuppdrag att i samverkan med Försäkringskassan påbörja ett utvecklingsarbete av ett instrument för bedömning av arbetsför- måga.

Utredningen har alltså haft uppdraget att göra en begrepps- analys som kan leda till omedelbara effekter på språkbruket i lagstiftningen i den mån som slutsatserna godtas. De lagförslag vi lämnar är i huvudsak av sådan art, så när som på några materiella förslag som sammanhänger med behovet av att tydligare avgränsa vad som inte bör ses som sjukdom i sjukförsäkringen.

Utredningens uppdrag och arbetsformer

SOU 2009:89

Det instrument som Försäkringskassan påbörjat utvecklingen av finns ännu inte och kommer mot bakgrund av internationella erfarenheter att ta flera år att utpröva så långt att det bör övervägas om någon ytterligare lagstiftning är aktuell.

I skrivelse till regeringen den 5 november 2009 avrapporterades det hittillsvarande arbetet med metodutveckling i Försäkrings- kassan.

Utredningen började sitt arbete i slutet av februari 2008 och i juni 2008 överlämnades ett delbetänkande som huvudsakligen omfattade utredningens första uppdrag, att inventera metoder.

Utredningen har inom ramen för referensgruppens arbete haft nio sammanträden med sakkunniga och experter och därutöver fått många värdefulla synpunkter från enskilda deltagare i referens- gruppen.

Diskussioner har även förts med fackliga organisationer, arbets- givarorganisationer och professionsföreträdare. Företrädare för utredningen har medverkat vid ett flertal konferenser och semi- narier och fört dialoger om utredningens tankegångar.

Ett stort antal studiebesök har gjorts inom försäkringskassan, socialtjänsten och arbetsförmedlingen för att få en bild av den praktiska handläggningen på myndigheterna.

Genom professor emeritus Peter Westerholm, Uppsala Univer- sitet, och professor Gustav Wickström, Åbo Universitet, har utredningen fått inblick i det arbete som pågår i Finland med att ta fram enhetliga funktionsbedömningar för hälso- och sjukvården och i praktisk försäkringsmedicin. Rapporten ingår som bilaga i betänkandet.

Utredaren har också haft i uppdrag att lämna de förslag till författningsändringar som översynen av arbetsförmågebegreppet föranleder.

Utredningens direktiv finns som bilaga till betänkandet.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen ( 1962:381) om allmän försäkring,

dels att 3 kap. 7,8, 8a §§, 4 kap. 7 a, 15, 17, 18 §§, 7 kap. 1, 2, 3, 3 b, 7 §§, 16 kap. 7, 7a, 7 b, 8 §§, 16 a kap. 1-2 §§, 22 kap. 2, 7, 9 §§ ska ha följande utformning,

dels att i lagen införs fyra nya paragrafer, 4 kap. 1 b, 4 a, 4 b, 8 a §§ samt att 3 kap. 9, 9 a §§ upphör att gälla.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap. Om sjukpenning

Sjukpenning utges vid sjuk- dom som sätter ned den försäk- rades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger ska bortses från arbetsmarknads- mässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjuk- dom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upphört.

7 §

För den som har ett arbete utges sjukpenning vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger ska bort- ses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upphört. Med sjukdom jämställs

Författningsförslag SOU 2009:89

		också arbetsoförmåga orsakad av
		rekonstruktiva				plastikkirurgiska
		ingrepp.
		För den som saknar arbete ut-
		ges sjukpenning vid sjukdom då
		den försäkrade har en tillräcklig
		nedsättning av de medicinska för-
		utsättningar				för	arbete.		Vid
		bedömningen				av	om	sjukdom
		föreligger ska bortses från arbets-
		marknadsmässiga,					ekonomiska,
		sociala och liknande förhållan-
		den. Med sjukdom jämställs ett
		tillstånd		av	nedsatta medicinska
		förutsättningar				för	arbete,		som
		orsakats av sjukdom för vilken
		sjukpenning utgetts och som fort-
		farande kvarstår efter det att sjuk-
		domen		upphört. Med				sjukdom
		jämställs också nedsatta medi-
		cinska	förutsättningar för arbete
		orsakade av rekonstruktiva plastik-
Saknar den försäkrade arbets-		kirurgiska ingrepp.
		Vid hel nedsättning av den
förmåga utges hel sjukpenning.		försäkrade			arbetsförmåga				eller
Om arbetsförmågan inte saknas		medicinska			förutsättningar				för
helt men är nedsatt med minst		arbete	utges			hel	sjukpenning.
tre fjärdedelar utges tre fjärde-		Om	arbetsförmågan					eller	de
dels sjukpenning. Är arbetsför-		medicinska			förutsättningarna för
mågan nedsatt i mindre grad		arbete inte är helt nedsatt men är
men med minst hälften utges		nedsatt med minst tre fjärde-
halv sjukpenning. I annat fall ut-		delar utges tre fjärdedels sjuk-
ges en fjärdedels sjukpenning.		penning.			Är	arbetsförmågan
		eller de medicinska förutsätt-
		ningarna för arbete nedsatt i
		mindre grad men med minst
		hälften utges halv sjukpenning. I
		annat fall utges en fjärdedels
Vid bedömningen av	om	sjukpenning.
		För den som har ett arbete ska
arbetsförmågan är nedsatt	ska	det vid		bedömningen				av	om
24

SOU 2009:89

Författningsförslag

det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäk- rade på grund av sjukdomen behöver avstå från förvärvs- arbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid en viss dag, ska hans eller hennes arbetsförmåga anses nedsatt i minst motsvarande mån den dagen.

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft ned- satt arbetsförmåga under 90 dagar ska det även beaktas om den försäkrade kan försörja sig efter en omplacering till annat arbete hos arbetsgivaren.

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft ned- satt arbetsförmåga under 180 dagar ska det dessutom, om det inte finns särskilda skäl mot det, beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden i övrigt, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den för- säkrade.

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 365 dagar ska det alltid beaktas om den för- säkrade har sådan förmåga som anges i femte stycket.

arbetsförmågan är nedsatt beak- tas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgiva- ren tillfälligt erbjuder den an- ställde. Om den försäkrade på grund av sjukdomen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin nor- mala arbetstid en viss dag, ska hans eller hennes arbetsförmåga anses nedsatt i minst motsva- rande mån den dagen.

Från och med den tidpunkt då den försäkrade som har ett arbete har haft nedsatt arbets- förmåga under 90 dagar ska det även beaktas om den försäkrade kan försörja sig efter en om- placering till annat arbete hos arbetsgivaren.

Från och med den tidpunkt då den som har ett arbete har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar ska vid bedömningen av rätten till sjukpenning, om inte beslut fattats om att särskilda skäl föreligger beaktas om den för- säkrade har tillräckliga medi- cinska förutsättningar för arbete på den reguljära arbetsmarkna- den, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Ett ställningstagande till att särskilda skäl föreligger kan endast omfatta tiden fram till den dag då den försäkrade haft ned- satt arbetsförmåga i 365 dagar. Den försäkrade ska underrättas om

Författningsförslag

SOU 2009:89

I de fall den försäkrade är i behov av någon åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap., ska bedömningen enligt fjärde – sjunde styckena göras med beaktande av den försäkrades arbetsförmåga efter en sådan åtgärd

ställningstagandet.

Vid bedömning av rätt till för- längd sjukpenning ska den försäk- rades försörjningsförmåga prövas.

I de fall den försäkrade är i behov av någon åtgärd som av- ses i 7 b § eller 22 kap., ska bedömningen enligt fjärde – åttonde styckena göras med beaktande av den försäkrades förmåga efter en sådan åtgärd.

När det beräknas hur lång tid	När det beräknas hur lång tid
den försäkrade har haft nedsatt	den försäkrade som har ett arbete
arbetsförmåga enligt tredje–sjätte	har haft nedsatt arbetsförmåga
styckena ska dagar i sjuk-	enligt fjärde–åttonde styckena
perioder läggas samman, om den	ska dagar i sjukperioder läggas
försäkrade	samman, om den försäkrade
1. har förvärvsarbetat under en	1. har förvärvsarbetat under
period om mindre än 90 dagar	en period om mindre än 90 dagar
mellan sjukperioderna, eller	mellan sjukperioderna, eller
2. inte har förvärvsarbetat alls	2. inte har förvärvsarbetat alls
mellan sjukperioderna.	mellan sjukperioderna.

Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning enligt femte – åttonde styckena ska göras i förhållande till högst ett heltidsarbete.

Vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han eller hon annars skulle ha uppburit föräldra- penning, ska arbetsförmågan anses nedsatt endast i den utsträck- ning som den försäkrades förmåga att vårda barnet är nedsatt på

grund av sjukdomen.
Om den försäkrade		uppbär	Om den försäkrade		uppbär
sjukersättning eller	aktivitets-		sjukersättning eller	aktivitets-
ersättning enligt denna lag eller			ersättning enligt denna lag eller
särskild efterlevandepension en-			särskild efterlevandepension en-
ligt lagen (2000:462) om infö-			ligt lagen (2000:462) om infö-
rande av lagen (2000:461) om			rande av lagen (2000:461) om
efterlevandepension	och efter-		efterlevandepension	och efter-
levandestöd till barn eller liv-			levandestöd till barn eller liv-
ränta enligt lagen (1976:380) om			ränta enligt lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring,		ska vid	arbetsskadeförsäkring,		ska vid
26

SOU 2009:89 Författningsförslag

prövningen av den	försäkrades	prövningen av	den	försäkrades
rätt till sjukpenning bedöm-		rätt till sjukpenning bedöm-
ningen av hans eller hennes		ningen av hans eller hennes
arbetsförmåga ske med bort-		arbetsförmåga eller		medicinska
seende från den nedsättning av		förutsättningar	för	arbete	ske
förmågan eller möjligheten att		med bortseende från den ned-
bereda sig inkomst genom ar-		sättning av förmågan eller möj-
bete som ligger till grund för		ligheten att bereda sig inkomst
den sjukersättning,	aktivitets-	genom arbete som ligger till
ersättning, pension eller livränta		grund för den	sjukersättning,
som utges.		aktivitetsersättning, pension			eller
		livränta som utges.

För en försäkrad som förvärvsarbetar med stöd av 16 a kap. 2 § ska nedsättningen av arbetsförmågan, om det inte går att avgöra under vilken tid och till vilket förvärvsarbete nedsättningen är hänförlig, i första hand anses hänförlig till sådant förvärvsarbete

som avses i 16 a kap. 2 §.
					8 §
Den försäkrade ska till För-					Den försäkrade som har ett
säkringskassan	ge	in läkarintyg			arbete ska till Försäkringskassan
för att styrka nedsättning av					ge in läkarintyg för att styrka
arbetsförmåga	på	grund		av	nedsättning av arbetsförmåga på
sjukdom senast från och med					grund av sjukdom senast från
den sjunde dagen efter sjukan-					och med den sjunde dagen efter
mälningsdagen.					sjukanmälningsdagen. Den som
					saknar arbete ska på samma sätt
					ge in läkarintyg för att styrka de
					nedsatta	medicinska förutsätt-
					ningarna för arbete.
Den försäkrade ska om För-					Den försäkrade som har ett
säkringskassan	begär		det	till	arbete ska om Försäkringskassan
Försäkringskassan		ge	in	en	begär det till Försäkringskassan
skriftlig särskild försäkran av-					ge in en skriftlig särskild för-
seende nedsättningen av arbets-					säkran	avseende nedsättningen
förmågan på grund av sjukdom.					av arbetsförmågan på grund av
Den särskilda	försäkran			ska	sjukdom. Den särskilda försäk-
innehålla en utförligare beskriv-					ran ska innehålla en utförligare
ning av den försäkrades arbets-					beskrivning av den försäkrades
uppgifter och egen bedömning					arbetsuppgifter och egen bedöm-
av arbetsförmågan än försäkran					ning av arbetsförmågan än för-
						27

Författningsförslag

SOU 2009:89

enligt första stycket.			säkran	enligt	första		stycket.
Uppgifterna i den särskilda			Försäkrad som saknar arbete ska
försäkran ska lämnas på heder			om Försäkringskassan				begär	det
och samvete.			ge in en skriftlig särskild försäk-
			ran avseende sjukdomen inver-
			kan på de medicinska förutsätt-
			ningarna för arbete.
			Uppgifterna		i	den	särskilda
			försäkran ska lämnas på heder
			och samvete.
			8 a §
Försäkringskassan skall,		om	Försäkringskassan				ska,	om
det behövs för att kunna be-			det behövs för att kunna be-
döma i vilken mån den försäk-			döma i vilken mån den försäk-
rades	arbetsförmåga fortfarande		rades nedsättning av arbetsför-
är nedsatt på grund av sjukdom			måga, medicinska förutsättningar
samt	om rehabilitering	eller	för arbete eller försörjningsför-
ytterligare utredningsåtgärder är			måga på grund av sjukdom fort-
nödvändiga, begära att han eller			farande består samt om rehabili-
hon	genomgår utredning	eller	tering eller ytterligare utred-
deltar i ett särskilt möte (av-			ningsåtgärder		är	nödvändiga,
stämningsmöte) för bedömning			begära att han eller hon genom-
av hans eller hennes medicinska			går utredning eller deltar i ett
tillstånd, arbetsförmåga och be-			särskilt	möte		(avstämnings-
hov av och möjligheter till reha-			möte) för bedömning av hans
bilitering.			eller hennes medicinska till-
			stånd,	förmåga	och		behov	av

och möjligheter till rehabilite- ring.

4 kap. Om föräldrapenningförmåner

1 §

En försäkrad förälder har rätt till föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning (föräldrapenningförmåner) enligt detta kapitel.

1 b §

En försäkrad gravid kvinna har rätt till graviditetspenning och särskild graviditetspenning enligt detta kapitel.

SOU 2009:89

Författningsförslag

4 a §

En gravid kvinna har rätt till graviditetspenning under högst 30 dagar om hon anser sig behöva avstå från förvärvsarbete på grund av graviditeten. Ersättning utges tidigast från och med den tret- tionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse.

En gravid kvinna har rätt till särskild graviditetspenning om havandeskapet har satt ned hen- nes förmåga att utföra uppgifterna i sitt förvärvsarbete med minst en fjärdedel och hon inte kan ompla- ceras till annat mindre an- strängande arbete enligt 19 § för- äldraledighetslagen. Ersättning ut- ges tidigast från och med den sextionde dagen före den beräk- nade tidpunkten för barnets födelse och längst till den tret- tionde dagen.

En kvinna har även rätt till särskild graviditetspenning när kvinnan inte får sysselsättas i sitt förvärvsarbete på grund av en föreskrift om förbud mot arbete under havandeskap, som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160), om hon inte kan omplaceras till annat arbete enligt 18 § föräldra- ledighetslagen. Ersättning utges för varje dag som förbudet gäller.

Som förvärvsarbete ska inte betraktas sådant förvärvsarbete som utförs under tid då kvinnan för- värvsarbetar med stöd av 16 a kap. 2 §. Om det inte går att avgöra

Författningsförslag

SOU 2009:89

under vilken tid kvinnan avstår från förvärvsarbete ska frånvaron i första hand anses som frånvaro från sådant förvärvsarbete som avses i 16 a kap. 2§.

4 b §

En kvinna som önskar sär- skild graviditetspenning ska an- söka därom. För att graviditets- penning ska utges krävs en anmä- lan.

Försäkringskassan får begära att kvinnan till stöd för sin rätt till särskild graviditetspenning in- ger utlåtande av sin arbetsgivare samt läkarutlåtande.

I beslutet om graviditetspen- ning och särskild graviditetspen- ning ska anges under vilken tid ersättning kan utges.

Vad i lag eller annan författ- ning föreskrivs om sjukpenning gäller ifråga om graviditetspen- ning och särskild graviditetspen- ning med undantag av bestäm- melserna om ersättning för mer- utgifter i 3 kap. 7 a § och om karenstid i 3 kap. 11 §. Vidare ska graviditetspenning och sär- skild graviditetspenning, med av-

vikelse	från	vad	som anges i
3 kap.	4 §	första	stycket 1 och

10 a § första stycket 1, utges med

80 procent även för den första dagen och även om sjukpenning enligt 3 kap. 4 § första stycket 2 eller 3 respektive 10 a § första stycket 2 eller 3 redan har utgivits för maximalt antal dagar.

SOU 2009:89

Författningsförslag

Föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjuk- penning utges för tid som nor- malt är arbetsfri för föräldern endast om han eller hon i direkt anslutning till den arbetsfria tiden uppbär motsvarande eller högre föräldrapenning. Detta gäller dock endast för perioder av arbetsfri tid om högst fyra dagar.

7 a §

Föräldrapenning, gravidi- tetspenning och särskild gravidi- tetspenning utges med belopp motsvarande förälderns sjuk- penning för tid som normalt är arbetsfri för föräldern endast om han eller hon i direkt an- slutning till den arbetsfria tiden uppbär motsvarande eller högre föräldrapenning, graviditetspen- ning eller särskild graviditets- penning. Detta gäller dock endast för perioder av arbetsfri tid om högst fyra dagar.

8 a §

Graviditetspenning och sär- skild graviditetspenning utges som hel ersättning när kvinnan helt avstår från förvärvsarbete och tre fjärdedelar, halv eller en fjärdedel när kvinnan arbetar högst en fjärdedel, hälften eller tre fjärde- delar av sin normala arbetstid.

Föräldrapenningförmåner får inte utges för tid innan anmälan gjorts hos Försäkringskassan. Detta gäller dock inte om hin- der förelegat för sådan anmälan eller det finns särskilda skäl för att förmånen ändå bör betalas ut.

15 §

Föräldrapenningförmåner och graviditetspenning får inte utges för tid innan anmälan gjorts hos Försäkringskassan. Detta gäller dock inte om hin- der förelegat för sådan anmälan eller det finns särskilda skäl för att förmånen ändå bör betalas ut.

	17 §
Föräldrapenningförmåner	Föräldrapenningförmåner,
utges inte i den mån föräldern	graviditetspenning	och	särskild
för samma dag uppbär sjukpen-	graviditetspenning	utges	inte i
			31

Författningsförslag

SOU 2009:89

ning enligt denna lag eller lagen					den mån föräldern för samma
(1976:380) om		arbetsskadeför-			dag uppbär			sjukpenning enligt
säkring eller uppbär motsva-					denna lag eller lagen (1976:380)
rande	ersättning		enligt	annan	om arbetsskadeförsäkring						eller
författning eller på grund av					uppbär motsvarande ersättning
regeringens beslut i ett särskilt					enligt annan författning eller på
fall eller uppbär sjuklön eller					grund av regeringens beslut i ett
annan	ersättning		enligt	lagen	särskilt fall eller uppbär sjuklön
(1991:1047) om sjuklön. Utan					eller	annan		ersättning		enligt
hinder härav utges dock för-					lagen	(1991:1047)			om sjuklön.
äldrapenningförmånen om den					Utan hinder härav utges dock
avser annan tid än sjukpen-					föräldrapenningförmånen,
ningen eller den andra ersätt-					graviditetspenningen och den sär-
ningen.					skilda	graviditetspenningen					om
					den avser annan tid än sjuk-
					penningen eller den andra ers-
					ättningen.
Föräldrapenningförmåner					Föräldrapenningförmåner,
utges inte för dag då föräldern					graviditetspenning				och	särskild
är semesterledig enligt semester-					graviditetspenning utges inte för
lagen.					dag då föräldern är semester-
					ledig enligt semesterlagen.
Bestämmelserna i 3 kap. 6 §,					18 §
					Bestämmelserna i 3 kap. 6 §,
16 § första-femte styckena och					16 § första femte styckena och
17 § första stycket b samt andra					17 § första stycket b samt andra
stycket tillämpas även i fråga om					stycket tillämpas även i fråga om
föräldrapenningförmåner.					föräldrapenningförmåner,
Bestämmelserna i			3 kap. 15 §		graviditetspenning				och	särskild
och 17 § första stycket a till-					graviditetspenning.
lämpas även i fråga om tillfällig					Bestämmelserna i				3 kap.		15 §
föräldrapenning.					och 17 § första stycket a till-
					lämpas även i fråga om tillfällig
					föräldrapenning,				graviditetser-
					sättning och särskild graviditets-
Om	en	föräldrapenning-			penning.
					Om		en	föräldrapenning-
förmån	tillkommer en förälder				förmån,		graviditetspenning				eller
som inte har fyllt 18 år, får För-					särskild		graviditetspenning				till-
säkringskassan		på	framställning		kommer		en	förälder respektive
32

SOU 2009:89 Författningsförslag

av socialnämnden besluta	att	en gravid kvinna som inte har
föräldrapenningen helt eller del-		fyllt 18 år, får Försäkringskassan
vis skall utbetalas till annan		på framställning av social-
person eller till nämnden att		nämnden besluta att föräldra-
användas till förälderns	och	penningen, graviditetspenningen
familjens nytta.		eller den särskilda graviditetspen-
		ningen helt eller delvis skall

utbetalas till annan person eller till nämnden att användas till förälderns, den gravida kvinnans och familjens nytta.

7 kap. Om sjukersättning och aktivitetsersättning

1 §

En försäkrad vars arbetsför- måga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska presta- tionsförmågan och som var försäkrad vid försäkringsfallet har enligt bestämmelserna i detta kapitel rätt till sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning. För rätt till sjukersättning krävs att arbetsförmågan kan anses sta- digvarande nedsatt och att åtgärder som avses i 3 kap. 7 b § eller 22 kap. inte bedöms kunna leda till att den försäkrade åter- får någon arbetsförmåga. För rätt till aktivitetsersättning krävs att nedsättningen kan antas bestå under minst ett år.

En försäkrad som på grund av funktionshinder ännu inte har avslutat sin skolgång på grundskolenivå och gymnasial nivå har enligt vad som närmare

En försäkrad vars försörj- ningsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan och som var försäkrad vid försäkrings- fallet har enligt bestämmelserna i detta kapitel rätt till sjuker- sättning eller aktivitetsersätt- ning. För rätt till sjukersättning krävs att försörjningsförmågan kan anses vara stadigvarande nedsatt och att åtgärder som avses i 3 kap. 7 b § eller 22 kap. inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon försörj- ningsförmåga. För rätt till aktivi- tetsersättning krävs att nedsätt- ningen kan antas bestå under minst ett år.

En försäkrad som på grund av funktionshinder ännu inte har avslutat sin skolgång på grundskolenivå och gymnasial nivå har enligt vad som närmare

Författningsförslag

SOU 2009:89

anges i 7 § rätt till aktivitets- ersättning under den tid skol- gången varar oavsett om arbets- förmågan är nedsatt eller inte.

anges i 7 § rätt till aktivitets- ersättning under den tid skol- gången varar oavsett om försörj- ningsförmåga föreligger eller inte.

Försäkrad, vars arbetsförmåga är helt eller i det närmaste helt nedsatt, får hel sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Försäkrad, vars arbetsförmåga inte är nedsatt i sådan grad men med minst tre fjärdedelar, får tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Är den försäkrades arbets- förmåga nedsatt i mindre grad men med minst hälften, utges halv sjukersättning eller aktivi- tetsersättning.

2 §

Försäkrad, vars försörjnings- förmåga är helt eller i det när- maste helt nedsatt, får hel sjuk- ersättning eller aktivitetsersätt- ning.

Försäkrad, vars försörjnings- förmåga inte är nedsatt i sådan grad men med minst tre fjärde- delar, får tre fjärdedels sjuker- sättning eller aktivitetsersätt- ning.

Är den försäkrades försörj- ningsförmåga nedsatt i mindre grad men med minst hälften, ut- ges halv sjukersättning eller akti- vitetsersättning.

Vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den för- säkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på arbetsmarknaden. Bedömningen ska göras efter samma grunder oavsett arten av den förelig- gande nedsättningen av presta- tionsförmågan. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfatt- ning värdet av hushållsarbete i hemmet.

Bedömningen av arbetsför- mågans nedsättning enligt första stycket ska göras i förhållande

3 §

Vid bedömningen av i vad mån försörjningsförmåga förelig- ger ska det beaktas om den för- säkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på arbetsmarknaden. Bedömningen ska göras efter samma grunder oavsett arten av den förelig- gande nedsättningen av presta- tionsförmågan. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfatt- ning värdet av hushållsarbete i hemmet.

Bedömningen av försörjnings- förmågan enligt första stycket ska göras i förhållande till ett

SOU 2009:89 Författningsförslag

till ett heltidsarbete.				heltidsarbete.
Är den försäkrade föremål				Är den försäkrade	föremål
för åtgärd av beskaffenhet, som				för åtgärd av beskaffenhet , som
anges i 3 kap. 7 b § eller 22 kap.				anges i 3 kap. 7 b § eller 22 kap.
7 §, ska	arbetsförmågan under			7 § ska den försäkrades försörj-
tiden för åtgärden anses nedsatt i				ningsförmåga anses nedsatt i den
den mån den försäkrade på				mån den försäkrade på grund av
grund av åtgärden är hindrad att				åtgärden är hindrad att utföra
utföra förvärvsarbete.				förvärvsarbete.
Försäkringskassan			skall, när	3 b §
				Försäkringskassan	ska,	när
det kan anses nödvändigt för				det kan anses nödvändigt för
bedömningen av om rätt till				bedömningen av om rätt till
sjukersättning eller aktivitetser-				sjukersättning eller aktivitetser-
sättning	föreligger,		begära att	sättning föreligger, begära		att
den försäkrade genomgår under-				den försäkrade genomgår under-
sökning av viss läkare eller				sökning av viss läkare eller
genomgår annan utredning såsom				genomgår annan utredning så-
arbetsprövning eller			arbetsträ-	som arbetsprövning eller arbets-
ning, för bedömning av den för-				träning, för bedömning av den
säkrades	medicinska		tillstånd,	försäkrades medicinska tillstånd,
arbetsförmågan och behovet av				försörjningsförmåga samt beho-
och möjligheterna till rehabilite-				vet av och möjligheterna till
ring.				rehabilitering.
När det kan anses nödvän-				När det kan anses nödvän-
digt för bedömning av rätt till				digt för bedömning av rätt till
sjukersättning		eller aktivitetser-		sjukersättning eller aktivitetser-
sättning, skall		Försäkringskassan		sättning, ska Försäkringskassan
även				även

1.begära in utlåtande av viss läkare eller annan sakkunnig,

2.göra förfrågan hos den försäkrade, den försäkrades arbets- givare, läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna nöd- vändiga uppgifter,

3.besöka den försäkrade, samt

4.undersöka om den försäkrade efter sådan åtgärd som avses i 3 kap. 7 b § eller 22 kap. helt eller delvis kan försörja sig själv genom arbete.

Försäkringskassan skall i sam- band med beslut om sjukersätt- ning som skall utges tills vidare

Försäkringskassan ska i sam- band med beslut om sjukersätt- ning som ska utges tills vidare

Författningsförslag

SOU 2009:89

besluta att en ny utredning av				besluta att en ny utredning av
den	försäkrades		arbetsförmåga	den	försäkrades försörjningsför-
skall göras efter viss tid, dock				måga ska göras efter viss tid,
senast inom tre år räknat från				dock senast inom tre år räknat
beslutet. Efter en sådan utred-				från beslutet. Efter en sådan
ning skall Försäkringskassan, så				utredning ska Försäkringskassan,
länge	rätt	till	sjukersättning	så länge rätt till sjukersättning
föreligger, besluta att ytterligare				föreligger, besluta att ytterligare
utredning av arbetsförmågan skall				utredning		av försörjningsförmå-
göras efter viss tid, dock senast				gan ska göras efter viss tid, dock
inom tre år räknat från det att				senast inom tre år räknat från
föregående		utredning slutför-		det	att	föregående	utredning
des. Om den försäkrade har fyllt				slutfördes. Om den			försäkrade
sextio år behöver beslut om				har fyllt sextio år behöver beslut
utredning inte fattas.				om utredning inte fattas.

Försäkringskassan kan även under tid som sjukersättning eller aktivitetsersättning utges vidta åtgärder enligt första och andra styckena. Innan beslut fattas om medicinsk utredning enligt första eller andra stycket skall, när det kan anses nödvändigt, försäkrings- läkarens bedömning inhämtas.

2. Vid prövning av rätten till aktivitetsersättning enligt första stycket bortses från vad som i detta kapitel sägs om arbetsför- mågans nedsättning.

7 §

2. Vid prövning av rätten till aktivitetsersättning enligt första stycket bortses från vad som i detta kapitel sägs om försörj- ningsförmågans nedsättning.

16 kap. Om utbetalning av sjukersättning och aktivitetsersättning m.m.

7 §

Om arbetsförmågan väsent- ligt förbättras för en försäkrad som uppbär aktivitetsersättning, ska förmånen dras in eller minskas med hänsyn till för- bättringen. En försäkrad som regelbundet och under en längre tid har uppvisat en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om

Om försörjningsförmågan väsentligt förbättras för en för- säkrad som uppbär aktivitets- ersättning, ska förmånen dras in eller minskas med hänsyn till förbättringen. En försäkrad som regelbundet och under en längre tid har uppvisat en försörjnings- förmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om

SOU 2009:89 Författningsförslag

aktivitetsersättning			fattades		ska	aktivitetsersättning		fattades	ska
därvid,	om	inte		annat		därvid, om inte annat framkom-
framkommer,		antas		ha	en	mer, antas ha en väsentligt
väsentligt	förbättrad			arbetsför-		förbättrad försörjningsförmåga.
måga.
Sådan aktivitetsersättning som						Sådan aktivitetsersättning som
har vilandeförklarats enligt 16 §						har vilandeförklarats enligt 16 §
får inte dras in eller minskas på						får inte dras in eller minskas på
grund av att den försäkrade						grund av att den försäkrade
under den tid och i den omfatt-						under den tid och i den omfatt-
ning som anges i beslutet genom						ning som anges i beslutet genom
förvärvsarbete		eller	studier		har	förvärvsarbete eller		studier	har
uppvisat en väsentligt förbättrad						uppvisat en väsentligt förbättrad
arbetsförmåga.						försörjningsförmåga.
						7 a §
Om arbetsförmågan				förbätt-		Om försörjningsförmågan för-
ras för en försäkrad som uppbär						bättras för en försäkrad som
sjukersättning ska förmånen dras						uppbär sjukersättning ska för-
in eller minskas med hänsyn till						månen dras in eller minskas med
förbättringen. En försäkrad som						hänsyn till	förbättringen.		En
har uppvisat		en arbetsförmåga				försäkrad som har uppvisat en
som han eller hon antogs sakna						försörjningsförmåga		som	han
när beslutet om sjukersättning						eller hon antogs sakna när be-
fattades ska därvid, om inte						slutet om sjukersättning fatta-
annat framkommer, antas ha en						des ska därvid, om inte annat
förbättrad arbetsförmåga.						framkommer, antas ha en för-
						bättrad försörjningsförmåga.
Sådan sjukersättning som har						Sådan sjukersättning som har
vilandeförklarats enligt 16 § får						vilandeförklarats enligt 16 § får
inte dras in eller minskas på						inte dras in eller minskas på
grund av att den försäkrade						grund av att den försäkrade
under tid och i den omfattning						under tid och i den omfattning
som anges i beslutet genom						som anges i beslutet genom för-
förvärvsarbete		eller	studier		har	värvsarbete	eller	studier	har
uppvisat en förbättrad arbetsför-						uppvisat en förbättrad försörj-
måga.						ningsförmåga.
Sjukersättning,			som utges			Sjukersättning,		som utges
tills vidare, som ska minskas						tills vidare, som ska minskas
eller dras in på grund av att						eller dras in på grund av att
arbetsförmågan		har	förbättrats			försörjningsförmågan har förbätt-
									37

Författningsförslag

SOU 2009:89

får utges till dess att den försäkrade fått ett arbete som motsvarar den förbättring som uppkommit, dock längst sex månader.

En försäkrad som förvärvs- arbetar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjukersättning eller aktivitetser- sättning fattades har inte rätt att uppbära sådan ersättning för samma tid och i den omfattning som förvärvsarbetet utförs.

rats får utges till dess att den försäkrade fått ett arbete som motsvarar den förbättring som uppkommit, dock längst sex månader.

7 b §

En försäkrad som förvärvs- arbetar med utnyttjande av en försörjningsförmåga som han eller hon antogs sakna när be- slutet om sjukersättning eller aktivitetsersättning fattades har inte rätt att uppbära sådan ersättning för samma tid och i den omfattning som förvärvs- arbetet utförs.

Detsamma gäller om arbets- förmågan för den som uppbär sjukersättning eller aktivitets- ersättning förbättras respektive väsentligt förbättras utan att han eller hon avser att

-börja förvärvsarbeta,

-börja förvärvsarbeta i större utsträckning än tidigare eller

-fortsätta att förvärvsarbeta efter tid som avses i 16 §.

Anmälan om förvärvsarbete ska göras innan detta påbörjas, utökas eller fortsätter efter tid som avses i 16 §. Anmälan om förbättrad respektive väsentligt förbättrad arbetsförmåga ska göras utan oskäligt dröjsmål.

8 §

Detsamma gäller om försörj- ningsförmågan förbättras för den som uppbär sjukersättning eller aktivitetsersättning respektive väsentligt förbättras utan att han eller hon avser att

-börja förvärvsarbeta,

-börja förvärvsarbeta i större utsträckning än tidigare eller

-fortsätta att förvärvsarbeta efter tid som avses i 16 §.

Anmälan om förvärvsarbete ska göras innan detta påbörjas, utökas eller fortsätter efter tid som avses i 16 §. Anmälan om förbättrad respektive väsentligt förbättrad försörjningsförmåga ska göras utan oskäligt dröjsmål.

SOU 2009:89

Författningsförslag

16 a kap. Särskilda bestämmelser om sjukersättning

För den som för juni 2008 hade rätt till sjukersättning enligt 7 kap. 1 § och vars arbets- förmåga har ansetts varaktigt nedsatt (icke tidsbegränsad sjuk- ersättning) ska bestämmelserna i detta kapitel gälla i stället för bestämmelserna i 16 kap. 7 a, 8, 14 och 16-18 §§ om inte annat följer av 14 eller 15 §. Det- samma gäller för den som före den 1 juli 2008 beviljats icke tidsbegränsad sjukersättning för tid från och med juli 2008.

Försäkringskassan får efter ansökan av den försäkrade be- sluta att hans eller hennes sjuk- ersättning, i den omfattning som anges i 3 och 4 §§, ska betalas ut när den försäkrade förvärvsarbe- tar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjukersättningen fattades.

1 §

För den som för juni 2008 hade rätt till sjukersättning en- ligt 7 kap. 1 § och vars försörj- ningsförmåga har ansetts varak- tigt nedsatt (icke tidsbegränsad sjukersättning) ska bestämmel- serna i detta kapitel gälla i stället för bestämmelserna i 16 kap. 7 a, 8, 14 och 16-18 §§ om inte annat följer av 14 eller 15 §. Detsamma gäller för den som före den 1 juli 2008 beviljats icke tidsbegränsad sjukersätt- ning för tid från och med juli 2008.

2 §

Försäkringskassan får efter ansökan av den försäkrade be- sluta att hans eller hennes sjuk- ersättning, i den omfattning som anges i 3 och 4 §§, ska betalas ut när den försäkrade förvärvsarbe- tar med utnyttjande av en för- sörjningsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjukersättningen fattades.

22 kap. Om rehabilitering och rehabiliteringsersättning

Rehabilitering enligt detta kapitel skall syfta till att återge den som har drabbats av sjuk- dom sin arbetsförmåga och förut- sättningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete.

2 §

Rehabilitering enligt detta kapitel skall syfta till att återge den som har drabbats av sjuk- dom sin arbetsförmåga, sina medicinska förutsättningar för arbete, eller sin försörjningsför- måga.

Författningsförslag

SOU 2009:89

Rehabiliteringsersättning ut- ges när en försäkrad, vars arbets- förmåga till följd av sjukdom är nedsatt med minst en fjärdedel, deltar i arbetslivsinriktad rehabi- litering som avser att förkorta sjukdomstiden eller att helt eller delvis förebygga eller häva ned- sättning av arbetsförmågan.

7 §

Rehabiliteringsersättning ut- ges när en försäkrad, vars arbetsförmåga, medicinska förut- sättningar för arbete, eller försörj- ningsförmåga till följd av sjuk- dom är nedsatt med minst en fjärdedel, deltar i arbetslivs- inriktad rehabilitering som avser att förkorta sjukdomstiden eller att helt eller delvis förebygga eller häva aktivitetsbegräns- ningen.

				9 §
Saknar den försäkrade arbets-				Saknar den försäkrade arbets-
förmåga utges hel rehabilite-				förmåga, medicinska				förutsätt-
ringspenning. Om arbetsförmå-				ningar för arbete, eller försörj-
gan inte saknas helt men är ned-				ningsförmåga utges hel rehabili-
satt med minst tre fjärdedelar				teringspenning.			Om	förmågan
utges tre fjärdedels rehabilite-				inte saknas helt men är nedsatt
ringspenning. Är arbetsförmågan				med minst tre fjärdedelar utges
nedsatt i mindre grad men med				tre	fjärdedels		rehabiliterings-
minst häften utges halv rehabili-				penning. Är förmågan nedsatt i
teringspenning. I annat fall ut-				mindre grad men med minst
ges en fjärdedels rehabiliterings-				häften utges halv rehabilite-
penning.				ringspenning. I annat fall utges
				en fjärdedels rehabiliteringspen-
				ning.
Arbetsförmågan		ska	under	Förmågan ska under tiden för
tiden för rehabiliteringsåtgärden				rehabiliteringsåtgärden					anses
anses nedsatt i den mån den				nedsatt i den mån den för-
försäkrade på grund av åtgärden				säkrade på grund av åtgärden är
är förhindrad att förvärvsarbeta.				förhindrad att förvärvsarbeta.
Vid	tillämpning	av	första	Vid		tillämpning		av	första
stycket ska det bortses från				stycket ska det bortses från
sådan	arbetsförmåga	som den		sådan		försörjningsförmåga			som
försäkrade nyttjar		i samband		den försäkrade nyttjar i sam-
med förvärvsarbete som utförs				band	med förvärvsarbete				som
med stöd av 16 a kap. 2 § lagen				utförs med stöd av 16 a kap. 2 §
(1962:381) om allmän försäk-				lagen (1962:381) om allmän för-
40

SOU 2009:89

Författningsförslag

ring. Om det inte går att avgöra under vilken tid och till vilket förvärvsarbete nedsättningen av arbetsförmågan är hänförlig ska denna i första hand anses hän- förlig till sådant förvärvsarbete som avses i 16 a kap. 2 §.

säkring. Om det inte går att avgöra under vilken tid och till vilket förvärvsarbete nedsätt- ningen av försörjningsförmågan

är hänförlig ska denna i första hand anses hänförlig till sådant förvärvsarbete som avses i 16 a kap. 2 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

2Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:1755) om särskilda insatser för personer med tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning

Härigenom föreskrivs att 1, 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

För den som får tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitets- ersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall sär- skilda insatser göras för att han eller hon skall kunna få en an- ställning motsvarande den åter- stående arbetsförmågan.

1 §

För den som får tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitets- ersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring ska sär- skilda insatser göras för att han eller hon skall kunna få en an- ställning motsvarande den åter- stående försörjningsförmågan.

Försäkringskassan ansvarar för att särskilda insatser kom- mer till stånd för att bereda för- säkrade med tre fjärdedels sjuk- ersättning eller aktivitetsersätt- ning en anställning motsvarande den återstående arbetsförmågan.

2 §

SOU 2009:89

Författningsförslag

För den som får tre fjärde- dels sjukersättning eller aktivi- tetsersättning och som bereds en anställning med lönebidrag eller hos Samhall Aktiebolag motsvarande den återstående arbetsförmågan, betalas ersätt- ning för kostnaderna för anställ- ningen från den allmänna för- säkringen enligt grunder som regeringen bestämmer.

3 §

För den som får tre fjärde- dels sjukersättning eller aktivi- tetsersättning och som bereds en anställning med lönebidrag eller hos Samhall Aktiebolag motsvarande den återstående försörjningsförmågan, betalas er- sättning för kostnaderna för anställningen från den allmänna försäkringen enligt grunder som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1988:1773) om ersättning vid särskilda insatser för personer med tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Härigenom föreskrivs att 3 § ska ha följande lydelse.


Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
Försäkringskassan			ska under-		3 §
					Försäkringskassan ska under-
rätta Arbetsförmedlingen				om	rätta Arbetsförmedlingen		om
vilka personer som får tre					vilka personer som får tre
fjärdedels	sjukersättning			eller	fjärdedels sjukersättning		eller
aktivitetsersättning			och	som	aktivitetsersättning	och	som
står till förfogande för arbete					står till förfogande för arbete
motsvarande den			återstående		motsvarande den	återstående
arbetsförmågan.		Underrättelsen			försörjningsförmågan. Underrät-
ska lämnas när beslut om sjuk-					telsen ska lämnas när beslut om
ersättning	eller	aktivitetsersätt-			sjukersättning eller aktivitetser-
ning meddelas eller vid den					sättning meddelas eller vid den
senare tidpunkt då den för-					senare tidpunkt då den försäk-
säkrade står till förfogande för					rade står till förfogande för
arbete motsvarande den åter-					arbete motsvarande den åter-
stående arbetsförmågan.					stående försörjningsförmågan.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)

Härigenom föreskrivs att 1 § fjärde punkten, 3 § andra stycket ska ha följande lydelser samt att den nya paragrafen 4 a och ett tredje stycke i 13 § införs.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Särskilda bestämmelser om ledighet och omplacering för kvinnliga arbetstagare som vän- tar barn, nyligen fött barn eller som ammar finns i 18-21 §§.

3 §

Särskilda bestämmelser om ledighet och omplacering för kvinnliga arbetstagare som vän- tar barn, nyligen fött barn eller som ammar finns i 4 a § och i 18-21 §§.

4 a §

En arbetstagare har rätt att vara ledig från sitt arbete under de dagar före beräknad förloss- ning hon uppbär graviditetspen- ning eller särskild graviditetspen- ning enligt 4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. Kvinnan har rätt att vara helt ledig eller att förkorta den dagliga arbetstiden med en fjärdedel, hälften eller tre fjärdedelar.

13 §

En kvinna som vill utnyttja sin rätt till ledighet med stöd av 4 a § ska anmäla ledigheten till arbetsgivaren senast två veckor innan ledighetens början.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

5Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön

Härigenom föreskrivs att en tredje punkt införs i 5 § med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

En arbetsgivare är inte skyldig att utge sjuklön om arbetstagaren

3. drabbats av arbetsoförmåga till följd av plastikkirurgiskt in- grepp såvida inte ingreppet utförts i rekonstruerande syfte.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

6Förslag till

lag om ändring i lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård

Härigenom föreskrivs att tillägget ”samt i anslutning till nära anhörigs död” görs till lagens namn samt att 1, 2 §§, 3 § andra stycket, 5, 6, 9, 11 §§, 14 § första stycket och 20 § ska ha följande lydelse. Ett nytt tredje stycke införs i 4 §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Denna lag innehåller bestäm- melser om rätt till ersättning och ledighet i samband med att en svårt sjuk person vårdas av en närstående.

1 §

Denna lag innehåller bestäm- melser om rätt till ersättning och ledighet i samband med att en svårt sjuk person vårdas av en närstående.

Lagen innehåller även regler om rätt till ersättning och ledighet för nära anhörig vid avstående från förvärvsarbete i anslutning till att make/maka/partner/sambo eller barn avlider.

2 §

Ersättning utges från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Som villkor för tillämp- ningen av denna lag gäller vidare att vården ges här i landet och att den sjuke omfattas av social- försäkringslagen.

3 §

Som villkor för tillämp- ningen av denna lag gäller vidare ifråga om närståendepenning att vården ges här i landet och att den sjuke omfattas av social- försäkringslagen.

Ersättning utges med belopp motsvarande vårdarens sjukpen- ning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring med de av-

5 §

Ersättning i form av när- ståendepenning eller särskild när- ståendepenning utges med be- lopp motsvarande vårdarens

Författningsförslag SOU 2009:89

vikelser som följer av 8 och 9 §§.	eller den nära anhöriges sjukpen-
Vid tillämpning av 3 kap. 4 §	ning enligt lagen (1962:381) om
första stycket och 10 a § första	allmän försäkring med de av-
stycket lagen om allmän försäk-	vikelser som följer av 8 och 9 §§.
ring ska dock gälla att när-	Vid tillämpning av 3 kap. 4 §
ståendepenning utges även för	första stycket och 10 a § första
den första dagen i ersättnings-	stycket lagen om allmän försäk-
perioden och alltid med det	ring ska dock gälla att när-
belopp som anges i 3 kap. 4 §	ståendepenning och särskild när-
första stycket 2 respektive 10 a §	ståendepenning utges även för
första stycket 2 nämnda lag.	den första dagen i ersättnings-
	perioden och alltid med det
	belopp som anges i 3 kap. 4 §
	första stycket 2 respektive 10 a §
	första stycket 2 nämnda lag.
Ersättning utges för högst 240	6 §
	Ersättning i form av när-
dagar sammanlagt för vård av per-	ståendepenning utges för			högst
son som avses i 4 § första stycket	240 dagar sammanlagt för vård
andra och tredje meningarna och	av person som avses i 4 § första
för högst 60 dagar sammanlagt för	stycket	andra	och	tredje
varje annan person som vårdas.	meningarna och		för	högst
	60 dagar	sammanlagt för		varje
	annan person som vårdas.

Ersättning i form av särskild närståendepenning utges för högst tio dagar.

9 §

Utan hinder av föreskrifterna i 8 § första stycket beräknas ersättning enligt 3 kap. 4 § första stycket lagen (1962:381) om

allmän försäkring
1. när någon skall	uppbära	1. när någon skall uppbära
ersättning för tid då annars		ersättning för tid då annars
havandeskapspenning,	föräldra-	föräldrapenning, graviditetspen-
penning eller rehabiliteringspen-		ning, särskild graviditetspenning
ning skulle ha uppburits, och		eller rehabiliteringspenning skulle
		ha uppburits, och

2. i fall som avses i 3 kap. 10 c § första stycket 1 samt andra stycket lagen om allmän försäkring.

SOU 2009:89

Författningsförslag

Ersättning utges inte i den mån vårdaren för samma dag får sjukpenning, havandeskapspen- ning, föräldrapenningförmåner eller rehabiliteringspenning en- ligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller sjukpenning en- ligt lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring eller får mot- svarande ersättning enligt annan författning eller på grund av regeringens beslut i ett särskilt fall eller uppbär sjuklön eller annan ersättning enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. Utan hinder härav utges dock ersätt- ning enligt denna lag om den avser annan tid än den andra ersättningen.

11 §

Ersättning utges inte i den mån vårdaren eller den nära anhörige för samma dag får sjukpenning, föräldrapenningför- måner, graviditetspenning, särskild graviditetspenning eller rehabili- teringspenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring eller sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsska- deförsäkring eller får motsva- rande ersättning enligt annan författning eller på grund av regeringens beslut i ett särskilt fall eller uppbär sjuklön eller annan ersättning enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. Utan hinder härav utges dock ersätt- ning enligt denna lag om den avser annan tid än den andra ersättningen

	14 §
Till ansökan skall fogas ett	Till ansökan om närstående-
utlåtande av en läkare som	penning skall fogas ett utlåtande
ansvarar för den sjukes vård och	av en läkare som ansvarar för
behandling. Utlåtandet skall inne-	den sjukes vård och behandling.
hålla uppgift om den vårdades	Utlåtandet skall innehålla upp-
sjukdomstillstånd.	gift om den vårdades sjukdoms-
	tillstånd.

Författningsförslag

SOU 2009:89

En arbetstagare har rätt till hel ledighet från sitt arbete under tid då han eller hon upp- bär hel ersättning enligt denna lag och till förkortning av arbetstiden till hälften eller till tre fjärdedelar under tid då han eller hon uppbär halv eller fjär- dedels ersättning.

20 §

En arbetstagare har rätt till hel ledighet från sitt arbete under tid då han eller hon upp- bär hel ersättning i form av när- ståendepenning eller särskild när- ståendepenning enligt denna lag och till förkortning av arbets- tiden till hälften eller till tre fjärdedelar under tid då han eller hon uppbär halv eller fjärdedels närståendepenning eller särskild närståendepenning.

Den lag träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

7Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs att 16 § åttonde punkten ska ha följande lydelse samt att punkterna 9 och 10 införs.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Ramtiden	Ramtiden
	16 §
När ramtid ska bestämmas enligt 12 § räknas inte den tid då den
sökande varit hindrad att arbeta på grund av
8. vård av närstående när hel	8. vård av närstående när hel
ersättning lämnats enligt lagen	ersättning lämnats enligt lagen
(1988:1465) om ersättning och	(1988:1465) om ersättning och
ledighet för närståendevård.	ledighet för närståendevård samt
	i anslutning till nära anhörigs
	död,
	9. att nära anhörig avlidit och
	särskild närståendepenning ut-
	getts enligt lagen (1988:1465) om
	ersättning och ledighet för när-
	ståendevård samt i anslutning till
	nära anhörigs död,
	10. att graviditetspenning eller
	särskild graviditetspenning utgetts
	enligt 4 kap. lagen (1962:381) om
	allmän försäkring.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1982:366) om utbetalning av dagersättningar från Försäkringskassan

Härigenom föreskrivs att 1 § första och sjätte punkterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		1 §
Med dagersättning avses i denna förordning
1. sjukpenning, rehabiliterings-		1. sjukpenning,	rehabiliterings-
penning,	havandeskapspenning	penning, graviditetspenning, sär-
och föräldrapenningförmåner en-		skild graviditetspenning samt för-
ligt lagen (1962:381) om allmän		äldrapenningförmåner enligt lagen
försäkring.		(1962:381) om allmän försäk-
		ring
6. ersättning enligt lagen		6. ersättning	enligt lagen
(1988:1465) om ersättning och		(1988:1465) om ersättning och
ledighet för närståendevård.		ledighet för närståendevård samt
		i anslutning till nära anhörigs
		död.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

9Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4 § första punkten och 5 § andra punkten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap.

4 §

Den som arbetar i Sverige är försäkrad för följande förmåner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring:

1. sjukpenning och havande-	1. sjukpenning, graviditets-
skapspenning,	penning och särskild graviditets-
	penning,
	5 §
Den som arbetar i Sverige omfattas även av
2. lagen (1988:1465) om er-	2. lagen (1988:1465) om er-
sättning och ledighet för när-	sättning och ledighet för när-
ståendevård,	ståendevård samt i anslutning till
	nära anhörigs död,

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

10Förslag till lag

om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare

Härigenom föreskrivs att 6 § andra punkten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 §

Smittbärarpenningen skall minskas med följande förmåner i den

utsträckning förmånerna utges för samma tid:
2. havandeskapspenning	och	2. graviditetspenning,	särskild
föräldrapenningförmåner	enligt	graviditetspenning	och
lagen om allmän försäkring samt		föräldrapenningförmåner	enligt
ersättning enligt lagen (1988:1465)		lagen om allmän försäkring samt
om ersättning och ledighet för		ersättning enligt lagen (1988:1465)
närståendevård,		om ersättning och ledighet för
		närståendevård samt i anslutning
		till nära anhörigs död,

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

11Förslag till

lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 31 § första och andra punkterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
11 kap. Vad som ska tas upp i inkomstslaget tjänst
	31 §
Följande ersättningar i samband med vård ska tas upp:
1. föräldrapenningförmåner	1. föräldrapenningförmåner,
enligt lagen (1962:381) om all-	graviditetspenning	och särskild
män försäkring	graviditetspenning	enligt	lagen
2. ersättningar enligt lagen	(1962:381) om allmän försäk-
(1988:1465) om ersättning och	ring
ledighet för närståendevård,	2. ersättningar	enligt	lagen
	(1988:1465) om ersättning och
	ledighet för närståendevård samt

i anslutning till nära anhörigs död,

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

2. lagen (1988:1465) om ersätt- ning och ledighet för när- ståendevård samt i anslutning till nära anhörigs död,

Författningsförslag

SOU 2009:89

12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan

Härigenom förskrivs att 3 § andra punkten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Försäkringskassan får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av

2. lagen (1988:1465) om ersätt- ning och ledighet för när- ståendevård,

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

13Förslag till

förordning om ändring i tjänstledighetsförordningen (1984:111)

Härigenom föreskrivs att 2 § tionde avsnittet samt 20 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

En arbetstagares rätt till tjänstledighet regleras i bland annat följande föreskrifter.

Lagen (1988:1465) om ersätt- ning och ledighet för när- ståendevård.

20 §

Lagen (1988:1465) om ersätt- ning och ledighet för när- ståendevård samt i anslutning till nära anhörigs död.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

14Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:332) om avgiftsfria sjukvårdsförmåner m.m. för vissa hiv-smittade

Härigenom föreskrivs att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

I lagen (1988:1465) om ersätt- ning och ledighet för när- ståendevård finns bestämmelser om rätt till ersättning och ledighet för en närstående som vårdar en smittad person.

5 §

I lagen (1988:1465) om ersätt- ning och ledighet för när- ståendevård samt i anslutning till nära anhörigs död finns be- stämmelser om rätt till ersätt- ning och ledighet för en när- stående som vårdar en smittad person.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

15Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander

Härigenom föreskrivs att 12 § andra och fjärde punkterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	12 §
Doktoranden har rätt att behålla utbildningsbidraget vid
2. ledighet i samma omfatt-	2. ledighet		i	samma
ning som enligt 4 kap. lagen	omfattning som enligt 4 kap.
(1962:381) om allmän försäk-	lagen	(1962:381)	om	allmän
ring gäller för rätt till föräldra-	försäkring gäller för rätt till
penningförmåner,	föräldrapenningförmåner,
	graviditetspenning		och	särskild
	graviditetspenning,
4. ledighet för vård av när-	4. ledighet för vård av när-
stående i samma omfattning	stående samt vid ledighet i
som doktoranden har rätt till	anslutning till nära anhörigs död
ersättning enligt 4, 6 och 10 §§	i samma omfattning som dokto-
lagen (1988:1465) om ersättning	randen har rätt till ersättning
och ledighet för närståendevård,	enligt	4, 6 och	10 §§	lagen
	(1988:1465) om ersättning och
	ledighet för närståendevård samt

i anslutning till nära anhörigs död,

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd

Härigenom föreskrivs att 8 § sjätte punkten och 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	8 §
Aktivitetsstöd och	utvecklingsersättning lämnas även vid

frånvaro från aktiviteter, om frånvaron beror på

6. vård av närstående i samma	6. vård av närstående i samma
omfattning som deltagaren har	omfattning som deltagaren har
rätt till ersättning enligt 4, 6 och	rätt till ersättning enligt 4, 6 och
10 §§ lagen (1988:1465) om er-	10 §§ lagen (1988:1465) om er-
sättning och ledighet för när-	sättning och ledighet för när-
ståendevård,	ståendevård samt i anslutning till
	nära anhörigs död,
	12 §
Aktivitetsstödet minskas också för den som får
- föräldrapenning eller reha-	- föräldrapenning,
biliteringspenning enligt lagen	graviditetspenning, särskild gravidi-
(1962:381) om allmän försäk-	tetspenning eller rehabiliterings-
ring, eller	penning enligt lagen (1962:381)
	om allmän försäkring, eller

- lön eller andra anställningsförmåner från en arbetsgivare, dock inte löneutfyllnad som lämnas på grund av aktiviteten.

Aktivitetsstödet minskas i	Aktivitetsstödet minskas i
dessa fall med de belopp som	dessa fall med de belopp som
för samma tid lämnas som	för samma tid lämnas som
föräldra- eller rehabiliterings-	föräldrapenning, graviditetspen-
penning, lön eller anställnings-	ning, särskild graviditetspenning
förmåner.	eller rehabiliteringspenning, lön
	eller anställningsförmåner.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

17Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 § andra och tredje punkterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 kap. Pensionsgrundande inkomst
	5 §
Som pensionsgrundande inkomst av anställning räknas vidare
2. föräldrapenningförmåner	2. föräldrapenningförmåner,
enligt lagen om allmän försäk-	graviditetspenning	och särskild
ring,	graviditetspenning	enligt	lagen
	om allmän försäkring,
3. ersättning enligt lagen	3. ersättning	enligt	lagen
(1988:1465) om ersättning och	(1988:1465) om ersättning och
ledighet för närståendevård,	ledighet för närståendevård samt
	i anslutning till nära anhörigs
	död,

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

18Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift

Härigenom föreskrivs att 2 § andra och tredje punkterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 §
Avgiften utgör 10,21 procent av ersättning i form av
2. föräldrapenningförmåner	2. föräldrapenningförmåner,
enligt lagen om allmän försäk-	graviditetspenning	och särskild
ring,	graviditetspenning	enligt	lagen
	om allmän försäkring,
3. ersättning enligt lagen	3. ersättning	enligt	lagen
(1988:1465) om ersättning och	(1988:1465) om ersättning och
ledighet för närståendevård,	ledighet för närståendevård samt
	i anslutning till nära anhörigs
	död,

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

19Förslag till

lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 4 § andra punkten ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 §
Sjukförsäkringsavgifter skall också finansiera
2. kostnader enligt lagen	2. kostnader enligt lagen
(1988:1465) om ersättning och	(1988:1465) om ersättning och
ledighet för närståendevård,	ledighet för närståendevård samt
	i anslutning till nära anhörigs
	död,

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Författningsförslag

SOU 2009:89

20Förslag till

förordning om ändring i förordningen(1984:908) om vissa statsbidrag och försäkringsersättningar för sjukvård m.m.

Härigenom föreskrivs att 11 § tredje punkten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Patientavgift får inte tas ut 3. för intyg som behövs för

att få ut föräldrapenningförmå- ner enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

11 §

3. för intyg som behövs för att få ut föräldrapenningförmå- ner eller särskild graviditetspen- ning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

21Förslag till

lag om ändring i Utsökningsbalken (1981:774)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § femte punkten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap.

1 §

Bestämmelserna i detta kapitel gäller i fråga om utmätning av

5. sjukpenning,

föräldrapen-

5. sjukpenning,

föräldrapen-

ningförmåner,

rehabiliterings-

ningförmåner,

graviditetspen-

penning, ersättning enligt lagen

ning, särskild graviditetspenning,

(1988:1465)

ersättning och

rehabiliteringspenning,

ersätt-

ledighet för närståendevård och

ning

enligt

lagen

(1988:1465)

annan ersättning som lämnas på

om ersättning och ledighet för

grund

sjukdom,

smitta,

närståendevård samt i anslutning

olycksfall, utbildning, arbetslös-

till nära anhörigs död och annan

het, värnpliktstjänstgöring eller

ersättning som lämnas på grund

annan tjänstgöring

som

ersätts

av sjukdom,

smitta, olycksfall,

med samma eller liknande för-

utbildning,

arbetslöshet,

värn-

måner

som

värnpliktstjänstgö-

pliktstjänstgöring

eller

annan

ring, allt i den utsträckning er-

tjänstgöring

som

ersätts

med

sättningen inte avser att kom-

samma eller

liknande förmåner

pensera

för

särskilt

angivna

som värnpliktstjänstgöring, allt i

kostnader eller skall återbetalas.

den

utsträckning

ersättningen

inte avser att kompensera för

särskilt angivna

kostnader

eller

ska återbetalas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får också meddela föreskrif- ter om studerandes rätt till stu- diehjälp vid ledighet för tillfällig vård av barn, vid ledighet för närståendevård och vid ledighet i anslutning till nära anhörigs död.

Författningsförslag

SOU 2009:89

22Förslag till

lag om ändring i Studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § och 3 kap. 24 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

10 §

Regeringen får föreskriva att studiehjälp får lämnas för tid då den studerande är sjuk.

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får också meddela föreskrif- ter om studerandes rätt till stu- diehjälp vid ledighet för tillfällig vård av barn och vid ledighet för närståendevård.

3 kap.

24 §

Regeringen får föreskriva att studiemedel får lämnas för tid då

den studerande är sjuk.
Regeringen eller den myn-	Regeringen eller den myn-
dighet som regeringen bestäm-	dighet som regeringen bestäm-
mer får också meddela föreskrif-	mer får också meddela föreskrif-
ter om studerandes rätt till stu-	ter om studerandes rätt till stu-
diemedel vid ledighet för till-	diehjälp vid ledighet för tillfällig
fällig vård av barn, vid ledighet	vård av barn, vid ledighet för
för närståendevård och vid	närståendevård och vid ledighet i
ledighet i anslutning till nära	anslutning till nära anhörigs död.
anhörigs död.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

SOU 2009:89

Författningsförslag

23Förslag till

förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 21 och 3 kap. 33 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

Centrala studiestödsnämn- den får meddela närmare före- skrifter om studerandes rätt en- ligt 2 kap. 10 § andra stycket studiestödslagen (1999:1395) till studiehjälp vid ledighet för tillfällig vård av barn och vid ledighet för närståendevård.

21 §

3 kap.

Centrala studiestödsnämn- den får meddela närmare före- skrifter om en studerandes rätt enligt 3 kap. 24 § andra stycket studiestödslagen (1999:1395) till studiemedel vid ledighet för tillfällig vård av barn och vid ledighet för närståendevård.

33 §

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

1Välfärdspolitik och arbetsförmåga

Arbete befordrar hälsa och välstånd och förhindrar många tillfällen till synd.

Gammalt talesätt felaktigt till- skrivet Martin Luther.

Alltsedan 1500-talet har Martin Luther (felaktigt) kunnat citeras för att fånga in viktiga delar av varje tids förhållningssätt till människors rätt och skyldighet att arbeta och försörja sig själva. Att arbete är grunden för såväl samhällets samlade som individers och familjers välstånd har alltid varit klart. Arbete har därtill haft en central plats i alla tiders samhällsmoraliska föreställningsvärld. Arbetet har dessutom setts inte bara som en ekonomisk nöd- vändighet utan också som avgörande för folkets moral och fostran.

Fram till 1885 kunde den som inte arbetade bli satt i tvångsarbete för att ”väcka arbetslusten”. Tanken att arbete fostrar goda arbetsamma samhällsmedborgare har även därefter motiverat både tvång och mera positiva insatser för arbete som hjälp till självhjälp.

Diskussionen handlar också om individens rättigheter; om rätten till ett arbete, eller rent av rätten till ett gott arbete, och om samhällets skyldigheter att ställa upp med stöd och insatser för att underlätta för individen att få ett arbete som man passar för och trivs med. Arbetets värde utöver ren försörjning har belagts i en mängd undersökningar. Arbete bidrar till oberoende, identitet och känsla av sammanhang, medan arbetslöshet leder till känslor av maktlöshet och förlorade viktiga sociala relationer och, just så som Martin Luther sägs ha påstått, faktiskt också ofta till sjukdom och försämrad hälsa.

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

Spänningen mellan synen på arbete som något gott, eller rent av nödvändigt för frihet och välbefinnande och arbete som något ont, eller med Adam Smiths ord ”en förbannelse”, som människor åtminstone enligt de flesta ekonomer, försöker undvika, är evig. Den finns inom varje individ, mellan grupper och med varierande uttryck i olika tider. Under 1900-talet kom politiken kring arbete, synen på individens skyldigheter och rättigheter samt det offentligas ansvar att i allt högre grad samlas under den i dag närmast ikoniska beteckningen ”Arbetslinjen”.

1.1Arbetslinjen

Arbetslinjens kärna är tämligen oomstridd:

-den som kan ska arbeta (åtminstone om man vill ta del av samhällets välfärdsrättigheter), och

-aktiva åtgärder är att föredra framför passiva utbetalningar av stöd.

I praktiken kommer diskussionerna om de konkreta slutsatserna och politikförslagen att handla om tvång och möjligheter, moral och ekonomi. De har därmed alltid chansen att hamna mitt i den politiska stridslinjen.

Från Socialförsäkringsutredningen1 hämtar vi en beskrivning av arbetslinjens olika perspektiv och spänningarna inom vart och ett av perspektiven. Utgångspunkten för Socialförsäkringsutredningen var att arbetslinjen är något mer än bara arbetsmarknadspolitiska insatser. Den lånar ur en avhandling2 tre perspektiv, nämligen Kontroll, Uppfostran och Rättighet, men benämner dem något annorlunda för att göra tydligare att det i varje perspektiv kan finnas såväl positiva som negativa uttryck för arbetslinjen. Kontrollperspektivet benämns Arbetsdisciplin, Uppfostran benämns Självhjälp, Rättighetsperspektivet preciseras till Rätten till arbete. Politikperspektivet tillkommer som ett fjärde perspektiv för att särskilt understryka den betydelse som tilltron till, och därmed omfattningen av, politikens egna insatser har.

1SOU 2006:86; se också Samtal om Socialförsäkring nr 4, för en genomgång av arbetslinjens historiska framväxt.

2Junestav Malin (2004).

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

De båda perspektiven Arbetsdisciplin och Självhjälp utgår från individen, medan Rätt till Arbete och Politikperspektivet mera handlar om det omgivande samhället.

Vart och ett av de fyra perspektiven Arbetsdisciplin, Självhjälp, Rätt till Arbete och Politikperspektivet har såväl positiva som mera repressiva tolkningar med olika styrka och blandning i olika tider och hos olika grupper.

Diskussionen i varje perspektiv kan hämtas ur historien. Men det finns också en modern och aktuell debatt där alla traditionella begrepp och värderingar har sin plats.

Självhjälpsperspektivet är kanske det som framför allt har givit arbetslinjen legitimitet. Från slutet på 1800-talet och fram till nutid har pläderats för hjälp till självhjälp genom insatser för att människor ska kunna försörja sig själva genom arbete och därmed utvecklas till goda arbetsamma medborgare. I sin paternalistiska och mera repressiva form handlar det om uppfostran, där andra anger normer och krav, medan den positiva sidan av saken utgörs av den kontroll över det egna livet och det självbestämmande som den självförsörjande individen själv upplever. Kvinnors krav på eget arbete och försörjning kan vara ett exempel från senare tid (se figur 1.1).

Figur 1.1 Självhjälpsperspektivet

Självbestämmande

Uppfostran

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

Den positiva arbetsdisciplinen upprätthåller individen själv genom sin vilja att arbeta och göra väl ifrån sig. Att sociala ersättningar finns för dem som inte arbetar gör det emellertid också nödvändigt med kontroll och disciplin som byggs in i regelverken. Frågeställningar som vilken sorts arbete och vilken lön individen är tvungen att acceptera och hur självrisker bör se ut som kombinerar god inkomsttrygghet med rimliga drivkrafter t.ex. i sjukförsäkringen är både moderna och klassiska (se figur 1.2).

Figur 1.2 Perspektivet Arbetsdisciplin

Arbetslust

Kontroll

Arbetslinjen innebär samhälleliga krav gentemot individen att arbeta. Men vilka rättigheter har individen? Kraven kan specificeras i offentlig lagstiftning, men är också förankrade i allmänna föreställningar och arbetsmarknadens krav och funktionssätt. Rätten till ett arbete är beroende av såväl offentliga insatser som arbetsmarknadens förmåga i allmänhet att ta tillvara den arbetsförmåga, som ibland kan kräva speciella förutsättningar. Ett gott arbete är när rätt person hamnar på rätt plats. Detta bidrar också bäst till hög och stabil sysselsättning med god produktivitet. Ofta är dock kravet att ta det arbete som överhuvudtaget är möjligt att utföra för individen. Även om ett arbete vilket som helst ofta innebär högre välfärd för individen än inget arbete alls kan

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

individen ibland känna sig repressivt tvingad snarare än som en person med rättigheten att få använda sin förmåga till något man önskar göra (se figur 1.3).

Figur 1.3 Perspektivet Rätt till arbete

Gott Arbete

Något Arbete

Tilltron till politiken har också växlat. Statens insatser har över tiden gått från tvångsarbete på arbetshus över nödhjälsarbeten till beredskapsarbeten med avtalsenlig lön. En aktiv arbetsmarknads- politik med rådgivning, utbildningsinsatser, lönebidrag och annat sysselsättningsstöd snarare än enbart kontantstöd har i perioder setts som närmast synonymt med arbetslinjen. Politikens själv- förtroende är dock inte alltid högst när insatserna behövs som mest. Med växande arbetslöshet tenderar ofta kraven gentemot individerna att skärpas, liksom kontroll och krav på starkare drivkrafter, trots att det är då som det för individen torde vara svårast att leva upp till en skarp arbetslinje. Tilltron till att samhällsinsatser överhuvudtaget kan bidra till en ökad och bättre fungerande arbetsmarknad har också växlat. Det förefaller dock som om det snarast är när ekonomin är stark som tilltron till politikens möjligheter också ofta växer trots att det då kan vara mindre nödvändigt med insatserna (se figur 1.4).

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

Figur 1.4 Politikperspektivet

Aktiv Politik

Passivitet

De olika perspektiven är inte oberoende. De samvarierar. Goda cirklar ger goda cirklar; onda ger onda. Om de fyra perspektiven illustreras som ett spindelnät som binder samman punkter i de olika dimensionerna som tenderar att dominera samtidigt blir nätet antingen stort eller litet (se figur 1.5). Den person som, kanske med hjälp av väl utformade aktiva samhällsinsatser, har funnit ett arbete som stämmer med egna ambitioner har sannolikt inre drivkrafter och arbetslust och känner sig därtill ha kontroll över sitt liv. Rättigheter och skyldigheter är i balans och även en ”sträng” arbetslinje fungerar väl och har goda förutsättningar att brett uppfattas som något positivt.

SOU 2009:89 Välfärdspolitik och arbetsförmåga

Figur 1.5	Arbetslinjens perspektiv
Disciplin		Självhjälp
	Arbetslust	Självbestämmande

Kontroll	Uppfostran
	Passivitet
	Något Arbete
Gott Arbete	Aktiv Politik
	Aktiv Politik
Rätt till Arbete	Tilltro till politiken

Om däremot något av perspektiven utvecklas mot sin negativa pol dras gärna övriga perspektiv åt samma håll. Om människor utan stöd känner sig tvingade att ta första bästa arbete upplever de sig sannolikt mästrade och kontrollerade, vilket i sin tur kan leda till mindre arbetsglädje och arbetslust och ett ännu större behov av kontroll och en mera negativ allmän inställning till arbetslinjen.

Synen på arbetslinjen är av avgörande betydelse för diskussionen om arbetsförmåga resp. oförmåga. Arbetslinjen gäller dem som kan arbeta, de som har förmåga, och frågan om arbetsförmågebegreppet gäller just hur de som kan arbeta ska kunna skiljas från dem som inte kan. Det har en avgörande betydelse i förhållande till de moderna socialförsäkringarna, som övertar försörjningsansvaret om man inte kan arbeta på grund av skada eller sjukdom eller för att man inte får något arbete. Men vem som ska betraktas som arbetsför och vem som inte är det diskuterades flitigt redan på 1800-talet.

Den allmänna slutsats som kan dras är att förutsättningar finns för ett brett omfattat stöd för en stark arbetslinje under förut- sättning att rättigheter och skyldigheter är i balans. När individen ser möjligheter att finna ett arbete hon eller han trivs med och kan

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

få stöd från samhället om så krävs är förutsättningarna goda för arbetsvilja och självförsöjande. Men det finns också risker för så stränga och mot individen ensidigt riktade krav att arbetslinjen kan upplevas som uttryck för ett hårt och kontrollerande samhälle som kräver anpassning och omställning av individen utan hänsyn till personligt livsöde eller vilka förutsättningar samhället erbjuder. Sjukförsäkringens och arbetslöshetsförsäkringens regelverk befin- ner sig mitt i skärningspunkten mellan arbetslinjens olika perspek- tiv och begreppet arbetsförmåga är det centrala begreppet i sam- manhanget.

Diskussionen om arbetslinjen, arbetsförmåga och –oförmåga, och kraven på individ och samhälle var och förblir en kamp om begreppens innebörd och avvägningar mellan dem.

1.2Arbetslinjen i socialförsäkringarna behöver stärkas

Generösa socialförsäkringar som väl fyller sitt syfte att ge inkomst- trygghet förutsätter ett stramt utnyttjande och hög sysselsättning. Kompetens och förmåga måste tas till vara. Den som vill vara försäkrad och kan arbeta ska också göra det.

I processen att nå dit kommer definitionen av arbetsförmåge- begreppet att behöva preciseras och kraven på omställning för den individ som inte längre kan utföra sitt gamla arbete att behöva förtydligas.

I sjukförsäkringens lagstiftning uttrycks sedan länge närmast absoluta krav gentemot de försäkrade. I lagstiftningen som gällde fram till 1 juli 2008 stod att vid bedömningen av arbetsförmågan ska den försäkrades förmåga att försörja sig själv i ett normalt förekommande arbete utredas innan beslut fattas om sjukersätt- ning. Om det fanns särskilda skäl kunde den försäkrades ålder, bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande förhållanden vägas in. Den senare formuleringen var i sin tur en skärpning av tidigare formuleringar och tolkades som att särskilda skäl bara kunde spela roll för den som var en bit över 60 år. I och med den s.k. rehabiliteringskedjan, som infördes 2008, är formuleringen ännu skarpare.3 Efter sex månaders sjukskrivning

3 Rehabiliteringskedjan är inget officiellt namn på den reform som genomfördes den 1 juli 2008 med tydliga tidsgränser när bedömningar av rätten till sjukskrivning och andra insatser

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

ska prövning ske om den försäkrade kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden. Möjligheten att ta hänsyn till särskilda skäl är borta och något krav på att tillståndet p.g.a. sjukdomen ska ha hunnit stabiliseras finns inte.

En orsak till de senaste skärpningarna är att någon prövning mot hela arbetsmarknaden sällan gjordes, åtminstone inte inom den tid när förutsättningar att återkomma i annat arbete fortfarande var någorlunda goda. Resultatet var en tillämpning som i praktiken sällan ställt kravet på yrkesbyte, flytt eller ett lägre betalt arbete, vilket bidragit till den höga nivån på långtidssjukskrivning och förtidspensionering.

Man kan fundera över hur det kommer sig att lagstiftningens krav inte genomdrivits särskilt konsekvent. Möjligen kan det ha bidragit att en ensidig och absolut anpassningsbörda för individen har upplevts som oförenlig med förväntningarna på trygghetsför- säkringarna, särskilt om den inte balanseras mot motsvarande krav gentemot arbetsmarknaden och politiska insatser.

Om rehabiliteringskedjans skärpta krav på prövningen av för- måga mot andra arbeten på arbetsmarknaden blir verklighet kom- mer beroendet mellan arbetslinjens olika perspektiv att framträda tydligare. Finns överhuvudtaget arbetsmarknadsberedskap att ta emot tidigare sjukskrivna med vissa funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar? Finns de stödjande samhällsinsatser som individen kan vara beroende av för att i praktiken kunna ta tillvara sin arbetsförmåga i ett nytt arbete?

Vi kommer i det här betänkandet att undersöka hur arbetslinjen i sjukförsäkringen kan stärkas genom väl avvägda insatser på arbetsmarknad och i relation till individen. Vi gör det i över- tygelsen att arbetslinjen inte bara är en moralfråga för individen, utan också för individens omgivning. När individen ges reella möjligheter att försörja sig själv växer också individens ansvar att försörja sig själv. Socialförsäkringarnas trygghetsskapande uppgift kan bara fullföljas om de krav på omställning som ställs gentemot individen upplevs som rimliga. Vad som anses vara rimliga och rättvisa krav är i sin tur beroende av det omgivande samhället, hur dess arbetsmarknad fungerar och politikens instrument.

En egenskap hos arbetsmarknaden är att den kräver tillräcklig produktivitet i förhållande till kostnaderna för att anställa någon.

ska göras. Det har emellertid kommit att bli den etablerade benämningen och vi kommer i fortsättningen att flitigt använda den.

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

Det är rimligt och kan förutsätta utbildningsinsatser, lönebidrag eller annat för att en resterande arbetsförmåga ska nå upp till tillräckligt utbyte för arbetsgivaren. Men därtill kommer också andra förhållanden som mera har att göra med kultur och etik, eller i värsta fall, med brist på fantasi, fördomar eller rädsla för besväret att behöva anpassa sin organisation till förutsättningar som skulle öppna den för produktiva insatser från människor med speciella begränsningar.

Alla kan drabbas av sjukdom, skada eller medfödda funktions- nedsättningar som leder till allvarliga problem för försörjningsför- mågan. Välfärdspolitikens mål är att alla ska kunna känna sig trygga i förvissningen om att om de drabbas är de skyddade åtminstone för drastiska ekonomiska konsekvenser.

Arbetsförmåga uppstår i individens möte med bestämda upp- gifter i en speciell miljö. Så gott som alla människor, även de med grava funktionsnedsättningar, har någon arbetsförmåga om de hittar de uppgifter och den miljö som passar just dem.

Frågan blir vad som är rimligt att kräva; hur stora hinder ska människor behöva försöka överkomma? Var går gränsen mellan det egna ansvaret för den egna försörjningen och det offentligas ansvar för att stödja den som inte klarar sig själv. Frågeställningen är på sitt sätt något av kärnan i en vidare politisk och filosofisk diskus- sion kring offentligt och privat och kring statens räckvidd och ansvar. Arbetsförmågebegreppet inom sjukförsäkring och arbets- marknadspolitik är en del av en större politisk fråga. Givet den sorts välfärdspolitik vi har valt i Sverige och givet de värderingar och vägval som präglar den politiken; hur bör vi förstå frågan om det egna ansvaret för den egna försörjningen?

1.3Välfärdsstaten

Våra liv påverkas av en rad av olika faktorer. Till en del styr vi givetvis själva över vårt öde; många av oss kan åtskilliga gånger under vårt liv välja våra livsprojekt och själva påverka hur utfallen av våra val blir. Många andra av oss kan det inte; åtskilliga är av en rad av omständigheter fast i sin livssituation, hade en dålig start i livet, drabbades av otur, gjorde felaktiga val och kunde inte hantera konsekvenserna av valen. Helt plötsligt kan dessutom hälsan för- sämras. Många är de omständigheter som vi som människor inte kan styra över eller ens påverka det minsta.

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

En del av hur vårt liv blir avgörs av tur och otur. Vi råkar ut för sådant som ligger utanför vår egen kontroll, men som på olika sätt inskränker vårt självbestämmande och våra friheter.

Ingen väljer sina föräldrar eller sin genuppsättning. Vi föds med olika resurser, exempelvis med medfödda talanger eller med olika slags handikapp. På liknande sätt är olika risker, som risken för sjukdom och arbetsskada, omständigheter som i stor utsträckning ligger utanför individens omedelbara kontroll.

Självfallet är det nära nog omöjligt att i detalj urskilja vad som hör till vårt eget ansvar och vad som beror på omständigheter som vi inte råder över. Ofta är dessa två bestämningar hopväxta i en intrikat väv som helt enkelt är vår bakgrund och vårt liv; det som blev våra personligheter.

Inte desto mindre skulle nog de flesta av oss påstå att det finns en skillnad, om än utan en knivskarp gränsdragning och långt ifrån åtskilt av vattentäta skott, mellan vad vi kan sägas äga ansvar för och vad vi inte kan sägas ansvara för.

Den politiskt filosofiska diskussion som ligger till grund för hur välfärdspolitiken ska motiveras och moraliskt legitimeras uppstår i spänningsfältet mellan vad vi kan sägas själva klara av och ta ansvar för och vad vi behöver hjälp med av staten och det offentliga. Det är vad vi inte kan sägas ansvara för, och därmed behöver hjälp med, som kan motivera och legitimera att staten omfördelar resurser av olika slag för att bistå dem av oss som behöver hjälp eller kompensation av något slag. Omfördelningen är en förutsättning för att alla ska kunna leva i någorlunda trygghet – och inte endast ett fåtal.4

Leder för mycket trygghet till lathet och initiativlöshet? Vilken nivå av trygghet är nödvändig för att vi överhuvudtaget ska kunna ”jaga”? Vilken omfördelning är motiverad och vilken är omotiverad givet vissa moraliska målsättningar och/eller principer? På en annan nivå inställer sig frågan utifrån ett mer praktiskt perspektiv: hur ska omfördelningen utformas? Vilka skall omfattas av den och vilket är det mest effektiva sättet att genomföra den på? På en ännu lägre detaljnivå återfinner vi exempelvis frågeställningar som är aktuella för just den här utredningen om hur ett skyddsnät som sjukför-

4 I resonemanget frånses från mer exotiska politiskt filosofiska resonemang som har det gemensamt att de anser att människor ska lämnas helt och hållet för sig själva och att i princip ingen omfördelning och hjälp skall ges till våra medmänniskor om de s a s misslyckas i sina val. Det är också värt att notera att en omfördelning alltid krävs för existensen av en stat i verkligheten, alltså även för en mycket minimal stat. För detta i litteraturen förvånans- värt ofta förbisedda faktum se Stephen Holmes och Cass Sunstein (1999).

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

säkringen ska se ut och om hur reglerna – porten – för att kvala in i systemet bör definieras och utformas?

Sjukförsäkringen är en viktig del av den övergripande samhälls- modell som ofta kallas för välfärdsstaten. Det är en modell som har utformats i spänningsfältet mellan idéer och teorier å ena sidan och den faktiska historiska verkligheten å andra sidan.5

Sprungen ur speciella historiska och ideologiska erfarenheter växte välfärdsstaten fram under de föregående drygt hundra åren och är den vanligast förekommande samhällsmodellen sedan tiden efter andra världskriget i så gott som alla stater i Europa och den västerländska delen av världen.

När vi närmar oss frågan om arbetsförmåga i förhållande till sjukförsäkringens och arbetsmarknadspolitikens gränsdragningar, krav och stöd förefaller det naturligt att ta sin utgångspunkt i de bredare välfärdspolitiska principer som kan sägas underbygga den välfärdsstat kring vilken det råder en bred politisk uppslutning.

En väl utformad generell välfärdspolitik garderar mot olyckliga omständigheter och understödjer människors självbestämmande. Den skapar därmed frihet för den enskilda människan att själv forma sitt liv.

Tanken bakom välfärdspolitiken är att staten ska förhålla sig neutral till medborgarnas val av liv i en utsträckning som innebär att alla medborgare behandlas med samma hänsyn och respekt.

Likabehandlingen kan bara förverkligas genom en ambitiös neutralitet; staten kan inte nöja sig med att förhålla sig passiv till medborgarnas val, utan bör också aktivt förse dem med sådana resurser att de kan göra reella val som staten ska respektera.6

Resurserna bör syfta till, och ges i former som, förbättrar individernas kapaciteter att använda resurser i relation till sina mål och försätter dem i en position som ger dem möjlighet att göra reella val i enlighet med sina intressen.

I följande avsnitt har vi valt att ta hjälp av den politiska filosofin för att försöka belysa de principer varpå välfärdsstaten kan anses vila. Det gör vi inte för att den ena eller andra teorin utgör någon absolut sanning eller har varit tydligt dominerande, utan för att teorierna hjälper till att tydliggöra den typ av vägval och avväg- ningar som vi ytterst har att hantera i detta betänkande.

5Se exempelvis Liberala perspektiv : vision och verklighet i historia och politik: till Jörgen Weibull sommaren 1990 och då framförallt Bo Stråths uppsats. Se även Peter Lindert (2005) och Klas Åmark (2005).

6Joseph Raz (1986).

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

1.4Val och omständigheter

I varje fall sedan 1970-talet, är den egalitära inriktningen den domi- nerande teorin i vår tids politiskt filosofiska diskussion kring den moralfilosofiska grunden för välfärdsstaten.7 Det är i huvudsak i så kallade egalitära teorier, eller jämlikhetsteorier, som vi tror att vi kan finna vägledning för hur vi ska se på de centrala moraliska och politiska begrepp som vi har att brottas med; efter vilka principer vi ska bygga samhällen som bäst förvaltar en jämlik behandling, människors frihet och en rättvis fördelning.

En del av diskussionen knyter an till frågan om var gränsen går mellan individens ansvar och omgivningens (läs statens) ansvar eller med statsvetaren Bo Rothsteins fråga: Vad bör staten göra?8

Utgångspunkten är den enskilde människans frihet och själv- bestämmande. Men hur avgränsas egentligen friheten eller fri- heterna?

Om vi knyter an till diskussionen i föregående avsnitt och påstår att det finns en distinktion mellan vad vi kan sägas ansvara för och vad vi inte kan sägas ansvara för; vad innebär det då att vara ansvarig för sina handlingar? Vilken del av oss - av vår personlig- het, våra ”jag” som handlande agenter, som subjekt - kan sägas vara ansvarig för våra val?

Ett inflytelserikt svar på den frågan har den amerikanska politiska filosofen Ronald Dworkin försökt att ge. Det lyder unge- fär som följer:9

Utgångspunkten är att människors liv och öde bestäms av val och omständigheter. Valen som en människa gör kan sägas spegla personligheten, som i sig själv kan sägas bestå av två delar: ambition och karaktär.

Ambitionen har i det här sammanhanget en bred definition. Någons ambition inkluderar alla preferenser och smaker, alla över- tygelser såväl som personens övergripande livsplan eller livsprojekt; personens ambition möblerar förnuftet eller motiven för att göra ett val framför ett annat och blir därmed avgörande för vår frihet att styra vårt liv.

7Se exempelvis Will Kymlicka (2002).

8Rothstein Bo (2002).

9Ronald Dworkin (2000) kapitel sju och nio. Texten är inte översatt till svenska. Vi väljer de svenska uttryck som ligger närmast till. Ibland betyder det – som när vi översätter character med karaktär, ambition med ambition eller energy med energi - en liten föskjutning av uttryckets valör. Av respekt för den ursprungliga texten väljer vi ändå den mest näraliggande översättningen.

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

Någons karaktär består av de personlighetsdrag som inte förser oss med motiv för vårt handlande men inte desto mindre påverkar våra ambitionssträvanden. Karaktären, eller vårt eget driv eller vår energi, kan sägas inkludera förmågan att tillämpa vår kunskap, den ork vi äger, vår arbetsamhet och flit, förmåga och skicklighet att arbeta för avlägsna belöningar och så vidare.

Någons omständigheter består av personliga och opersonliga resurser. De personliga resurserna är t.ex. fysisk och mental hälsa och förmåga, den genetiska lämplighet och förmågan. På arbets- marknaden handlar det om vår personliga förmåga att producera varor och/eller service; vår produktivitet.

Opersonliga resurser är de resurser som kan växla mellan olika personer, som egendom i bred betydelse och de möjligheter som under det rådande legala system gör att vi kan använda denna egendom.

Poängen med uppdelningen är att val är oerhört viktiga för vilka vi är och hur vi uppfattar oss själva. Vår självrespekt kommer till stor del från de val vi gör och om vi är nöjda med dem eller inte. När människor växer utvärderar vi en del av våra val och de ambitioner som utgjorde grunden för valen och vi kanske försöker komma bort från de delarna av vår karaktär som orsakade felaktiga val för att istället försöka förbättra t.ex. vår energi och vårt driv.

Vår ambition är kanske den viktigaste delen av våra ”jag”. I ambitionen ligger en stor del av vår potential för frihet. Genom ambitionen kan vi göra våra val, förändra våra villkor och växa. Men också omvänt; bristen på ambition, eller om ambitionen begränsas av olika omständigheter som sjukdom eller skada, kanske gör att vi inte förmår göra särskilt många val eller styra vårt liv i den riktning vi en gång drömde om.

Ambitionen möjliggör helt enkelt den självkontroll av våra liv som är så viktig för vårt välbefinnande. Kontrollerar vi oss själva och de nära omständigheterna i vårt liv är förutsättningarna för att vi ska må bra bättre än om det omvända gäller. Ger omständlig- heterna utrymme åt vår ambition att påverka och styra våra val ökar vår självkontroll – begränsar omständigheterna vår möjlighet att ge uttryck för ambitionen minskar vår självkontroll och därmed vårt välbefinnande.

Ambitionen gör att vi kan välja att ta ansvar i våra liv och över våra liv. Därför är ambitionen så viktig.

Med omständigheterna kan det förhålla sig annorlunda. Det finns inte samma anledning för oss att ta ansvar för dem om de inte

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

är ett resultat av våra val. Ofta klagar vi på att omständigheterna inte tillät oss att göra mer eller att staten eller andra politiska aktö- rer inte har gett oss de rätta möjligheterna för att göra annorlunda val; i fråga om ojämlik tillgång till utbildning eller för att jag föddes med en hudfärg i ett samhälle som direkt eller strukturellt diskrimi- nerar människor med just den hudfärgen är klagan motiverad. Omständigheter betyder något när vi drabbas av dem.

Amartya Sen, en indiskfödd ekonom och filosof och tillika pristagare i ekonomipriset till Alfred Nobels minne, har utvecklat tankarna kring människors frihet ytterligare. Enligt Sen finns ett viktigt begrepp när vi diskuterar människor möjligheter att ta ansvar för sina liv och framförallt att ha möjlighet till att ta detta ansvar. Han benämner det begreppet ”capabilities” – förmågor.

Ett citat av Sen kan vara klargörande:

med en persons förmåga (capability) avses de alternativa kombina- tioner av funktioner (functionings) som det är möjligt för honom eller henne att uppnå.10 Förmåga är alltså ett slags frihet: den faktiska friheten att uppnå alternativa kombinationer av sätt att fungera (eller, mindre formellt uttryckt, friheten att förverkliga olika livsstilar). En förmögen person som fastar kan t.ex. ha samma funktionsnivå vad beträffar ätande eller näringsintag som en utfattig person som är tvungen att svälta, men den förre har faktiskt ett annat ”möjlig- hetsrum” än den senare (den förre kan välja att äta gott och bli välnärd på ett sätt som den andre inte kan).11

Den politiska slutsatsen av detta, menar Sen, är att välfärds- politiken inte enbart kan begränsa sig till att förse medborgarna med resurser utan måste sträva efter att se till att alla medborgare också har förmåga att utnyttja, att kunna välja, sin livsstil. Det viktigaste är vad individerna kan åstadkomma med sina resurser; det är deras förmågor som avgör vad de kan åstadkomma. Därför måste politiken rikta in sig på att förverkliga att alla individer har likvärdiga förmågor att förverkliga sina livsprojekt.

Förmågor är alltså avgörande för människors valmöjligheter. Det behövs en mångdimensionell syn på människors förmågor. Till förmågorna kopplas också det centrala begreppet funktion.

Det är kombinationen av en persons funktioner som avgör vad hon kan uppnå. Genom att observera och skaffa oss information om de olika funktionerna kan vi avgöra vilka förmågor som

10Notera att detta är Sens användning av begreppen och i synnerhet när det gäller ”funktion” ges det en annan innebörd än den som kommer att återfinnas i senare avsnitt av betänkandet.

11Amartya Sen, (2002) s. 108.

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

människor har. En funktion som läskunnighet är exempelvis tämligen lättillgänglig, är möjlig att fastställa och kan sedan vid behov ligga till grund för ett politiskt beslut om en läskunnig- hetskampanj. För en arbetsoförmögen kan funktionerna vara svårare att observera, men lyckas vi fastställa vilka funktioner som personen har och vilka som personen saknar blir det lättare att se vilka möjligheter som kan erbjudas för att stärka personens för- måga till arbete. Lyckas politiken stärka den arbetsoförmögnes förmåga är det den enskilde personens ansvar att därefter bidra (efter förmåga) att försörja sig själv.

En individs ansvar för sina val kan stärkas genom att tillföra resurser, men också genom att vi betraktar det personliga ansvaret genom de förmågor som individen har och därmed fastställer det rum av möjligheter (av frihet) som står till buds för individen. Den som genom att besitta flera förmågor har flera möjligheter har också ett större ansvar. Människan skapar således sitt liv mer eller mindre framgångsrikt i skarven mellan det egna valet och omständigheterna som begränsar eller styr det egna valet.

Det är också i den skarven, i det möjlighetsrummet, som den mänskliga friheten återfinns. Grundtanken för den politiska filosofi som här åberopas är att det blir bäst om människan själv får forma sitt liv. När den friheten inskränks eller begränsas av olika omständigheter behövs rättigheter och fördelning för att stärka eller återupprätta människors handlingsfrihet.

Men ofta är det svårt att vara människa. Begränsningarna, olyckorna, oturen och svårigheterna för människor hör till livet självt och kan inte elimineras genom några mänskliga konstruk- tioner. Samhällen har på skilda sätt och i varierande grad försökt lösa gemensamma problem som berör skydd för människor som drabbas av sjukdom och oförmåga. Beroende på samhällens resurser, dominerande ideologi, fördelningsprinciper och system för fördelning har dessa skyddsnät sett olika ut och framförallt varierat i ambitionsgrad. Men ur ett kontinuitetsperspektiv är det ändå försöken och ambitionerna att skapa olika sådana skyddssystem som är mest slående. Den lösning, den obligatoriska sjukförsäkringen, som står i fokus för det här betänkandet rymmer många av den sorts avvägningar vi hittills har diskuterat. Sjukdom är en av livets tydligaste ”omständigheter”, men i mötet med sjuk- domen uppstår många fält där det också finns ett tydligt personligt ansvar. Det ansvaret kan i sin tur bli större eller mindre beroende

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

på vilket stöd och vilka resurser en individ har tillgång till. Ju större möjligheter som står till buds, desto större blir det egna ansvaret.

1.5Socialförsäkringen

Socialförsäkringarna ska bistå den enskilda människan när inkomsten förloras. För att inte människors egenkontroll ska gå förlorad vid sjukdom, ålderdom och arbetslöshet behövs ett stöd för att ersätta den förlorade inkomsten. Det är avgörande för människors frihet att de under en period av sjukdom eller arbets- löshet inte ska behöva förändra hela sina liv för att inkomsten förloras eller kraftig reduceras. Att det är omständigheter i huvud- sak utanför den egna individens kontroll och möjlighet att påverka som orsakat inkomstbortfallet är grunden för försäkring. Individen är utsatt för en risk.

Generella socialförsäkringar kan sägas spegla att det i vårt sam- hälle är förenligt med den tidigare utvecklade synen att samhället har ett ansvar för att omfördela resurser när oförtjänta förändringar inträffar som inte kan påverkas av individen.

Det finns dessutom flera argument för obligatoriska socialför- säkringar mot inkomstbortfall. Det viktigaste är den spridning och fördelning av riskkostnaderna som uppnås genom att den omfattar alla. Den som löper mindre risk att bli sjuk får vara med och betala till samma försäkring som de som har mycket större risk. Personer med ärftliga sjukdomar, kroniskt sjuka och människor med större sjuklighet än genomsnittet skulle annars behöva betala avsevärt högre premier än unga friska människor eller - i värsta fall – nekas försäkring. Fördelen är alltså att premiernas storlek inte påverkas av den individuella risken att bli sjuk eller den individuella chansen att bli gammal utan endast av den genomsnittliga risken eller chansen samt den försäkrade inkomstens storlek.

Ett viktigt inslag för att uppnå denna riskspridning är att försäkringen är obligatorisk.

Även om de moralfilosofiska och principiella argumenten för en allmän och obligatorisk socialförsäkring efter inkomstbortfalls- principen är många och goda är det önskvärt att uppmärksamma två delar av systemet som måste fungera bättre än i dag, i synnerhet ur ett effektivitetsperspektiv. De två delarna är porten in i för- säkringen och vägarna ut ur försäkringen.

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

Det är viktigt, för att inte säga avgörande, för försäkringens effektivitet och legitimitet att det är de, och endast de, som behöver försäkringen som ska släppas in i den. Det är lika viktigt, av samma skäl, att samma personer om möjligt kommer ur försäkringen och in i arbete så snart det går. Porten in ska fungera väl och vägarna ut ska vara breda.

Fungerar dessa två delar tillfredsställande kan socialförsäkringen aktivt och effektivt bidra till en samhällelig flexibilitet vid de utmaningar som t.ex. globaliseringen medför.

Om utgångspunkten är att vi trots alla gränsdragningsproblem mellan val och omständigheter ändå utgår från att vi har ett ansvar för vårt liv och våra val inom ett visst rum av reella möjligheter leder det oss till slutsatsen att vi även är ansvariga för att försörja oss om vi kan.12

Den tidigare nämnde filosofen Ronald Dworkin har formulerat en etisk teori vars två grundläggande principer är:

1.att det är viktigt att människors liv blir bra liv och att det är lika viktigt att varje människas liv blir ett bra liv istället för ett mindre bra liv eller ett dåligt liv och

2.att varje enskild person har ett eget ansvar för sitt eget liv; ett ansvar som inkluderar att välja livsstil och val av resurser för att uppnå denna livsstil.13

I den första punkten ligger ett jämlikhetsideal inbäddat. Det är lika viktigt att den ena människans liv som att den andras blir lyckade istället för misslyckade. I den andra punkten ligger betoningen på det personliga ansvaret; alla har ett eget ansvar för sitt eget liv och sina egna val. Detta ansvar omfattar även en långtidssjuk person vars arbetsförmåga ska prövas av Försäkringskassans handläggare. För att utkräva rätt och rättvist ansvar måste man ta hänsyn till att människor är olika, har olika toleranströsklar och reagerar olika för påfrestningar. Behoven av stöd och hjälp varierar.

Olika typer av individuella faktorer har också olika status. Det är skillnad på mer basala egenskaper eller personliga resurser, som kan ses som en del av vår personlighet, och egenskaper eller resurser som mer hänger ihop med vad vi valt. Till den första gruppen kanske kan räknas vår förmåga att hantera smärta medan utbildning och bostadsort hör till den senare.

12Se tidigare referenser till Ronald Dworkin och Amartya Sen. 13 Dworkin Ronald (2000).

SOU 2009:89

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

Genom att erbjuda och tillföra olika externa resurser till indi- viden kan denne ges möjlighet att förbättra sina personliga egen- skaper genom till exempel kompetenshöjande utbildning och/eller andra kompetenshöjande och funktionsförbättrande insatser. På det sättet får individen instrument att försöka förbättra sin situa- tion, sin egen energi och därmed förbättras också förutsättningarna för att personens ambition stärks.

Vid bedömningen av arbetsförmåga är det alltså viktigt att ställa rimliga krav på individen som ligger inom individens rum av reella valmöjligheter, det vill säga det som individen själv kan ansvara för eller som bidrar till att individens förutsättningar för att ta ett eget ansvar stärks.

Sjukdom och skada hör till livets omständigheter, till det som vi normalt inte har ansvar för. Men sjukdomens konsekvenser och dess påverkan på vår förmåga till försörjning är en annan fråga. Givet den hand vi har delats formas vårt ansvar och våra val- möjligheter i skärningspunkten mellan externa omständigheter och vår egen karaktär och personlighet. Allt som ryms där är inte under vår egen kontroll men en del är det och en del kan vara det.

Skyldigheten att försöka försörja sig själv ökar när omständlig- heterna är sådana att våra valmöjligheter ökar och när valen som kan leda till arbete är sådana att det inte är orimligt att avkräva den ansträngning och den viljeinsats som behövs.

En stark välfärdspolitik kan skapa ökade möjligheter och där- med ökade skyldigheter. Den som väljer att inte ta del av de möjligheter som står till buds har också förlorat rätten till ersätt- ning från försäkringen. Detta ryms inom det personliga ansvaret. Inom ramen för den verklighet som är finns emellertid också alltid en spänning och ett vägval som rör gränsdragningen mellan det som vi har ett eget ansvar för och det som vi inte har ansvar för. Den gränsdragningen måste ske i varje enskilt fall, men grunderna och principerna behöver diskuteras, artikuleras och lyftas fram i ljuset. De måste vara rimliga och rättfärdiga i skenet av hur vårt samhälle och vår politik i övrigt är tänkta att fungera och i skenet av de moraliska principer som i övrigt ligger till grund för ansvars- delningen mellan medborgare och stat.

I resten av det här betänkandet försöker vi att, utifrån begreppet arbetsförmåga, resonera oss fram till hur sjukförsäkring och arbets- marknadspolitik tillsammans kan bidra till en stark och positiv arbetslinje; en arbetslinje där skyldigheter och rättigheter kan mötas på ett sätt som skapar en trygg och legitim försäkring som

Välfärdspolitik och arbetsförmåga

SOU 2009:89

samtidigt bidrar till att fler människor både avkrävs skyldigheten och ges möjligheten att hitta en väg till egen försörjning.

2Arbetsförmåga som politisk utmaning

Mellan 1970 och 2005 nästan trefaldigades andelen svenskar som lämnade arbetslivet på grund av arbetsoförmåga till följd av sjukdom.1 Sedan mitten av åttiotalet har också åldersstrukturen förändrats med en allt större andel yngre personer som lämnar arbetslivet och därmed en allt större förlust av arbetade år och timmar räknat per person som står utanför.2 Utvecklingen har ägt rum utan någon motsvarande allvarlig förändring av det allmänna hälsoläget och utan att regelverket gjorts mer generöst. Utveck- lingen har i själva verket gått parallellt med en successiv skärpning av kriterierna för rätt till ersättning. Förtidspensionsutvecklingen under de senaste årtiondena kan inte beskrivas som något annat än ett samhälleligt misslyckande. Priset har varit högt, både i mänsk- liga och samhällsekonomiska termer. Att hitta vägar som leder till att fler personer med långvariga ohälsoproblem deltar i arbetslivet är en av Sveriges viktiga samhälleliga utmaningar.

Huvuddelen av alla sjuka personer i arbetsför ålder arbetar. Detsamma gäller dem som själva anser sig ha en nedsatt arbets- förmåga och/eller lida av ett funktionshinder.3 Under ideala omständigheter är det ytterst få personer som inte över huvud taget skulle kunna arbeta. Nu råder inte alltid ideala omständig- heter. Många hittar aldrig den plats där de skulle kunna vara produktiva och ha en god arbetsförmåga. Sjukförsäkringen är till för dem som på grund av sjukdom har extra stora problem att finna sin plats. Men också de har rätt att försöka. Det är först i mötet med arbetsmarknaden som bilden av den egna arbetsförmågan kan prövas på allvar.

1SOU 2006:86.

2Samtal om Socialförsäkring nr 15.

3Se kapitel 8.

Arbetsförmåga som politisk utmaning

SOU 2009:89

2.1Smalare port och bredare vägar tillbaka

Rehabkedjan bygger på att den omställning till annat arbete som tidigare förutsatts i lagstiftningen, men sällan blivit av, nu ska omsättas i verkligheten. Fler sjukskrivna ska prövas mot hela arbetsmarknaden och förhoppningsvis hitta en arbetsförmåga i ett nytt arbete. Problemet är att tidpunkten då man just blivit av med sin sjukpenning är en sällsynt dålig tid för att samla sig till en radikal omställning och eventuellt till en omprövning av en sedan länge befäst yrkesidentitet. Erfarenheter från andra länder visar också att det är svårt att hitta exempel där denna typ av omställning har varit framgångsrik i någon större skala.4 Att krympa porten till förtidspension kan upplevas nödvändigt, men det är inte tillräckligt för att nå målet om fler i arbete. Vägarna tillbaka till arbete måste samtidigt breddas och den smalare porten måste förenas med en smartare sortering mellan vilka som har rimliga möjligheter till omställning och inte.

Många nödvändiga reformer ligger utanför vad som kan behandlas inom ramen för denna utredning, men vissa viktiga delar ryms också inom ramen för överväganden kring hur begreppet arbetsförmåga uttolkas och tillämpas. Begreppet arbetsförmåga är av så avgörande betydelse att det öppnar upp många principfrågor som rör sjukförsäkringen.

Vi har i föregående kapitel försökt att beskriva de välfärds- politiska dimensioner i vilka frågan om arbetsförmåga rör sig. Men hur ser de aktuella utmaningarna ut? Vilka är de uppgifter som behöver lösas och vilka frågor är det vi har som ambition att behandla i detta betänkande? Avsikten med detta kapitel är att teckna en bild av dessa frågor.

Så många människor som möjligt bör få chansen att ta tillvara den förmåga de har och kraven på eget ansvar för den egna för- sörjningen bör vara höga. Samtidigt bör den som ändå inte lyckas, den vars förmåga inte räcker till, ha rätt till stöd och ekonomisk trygghet. Diskussionen de senaste åren har i stor utsträckning kretsat kring det faktum att alltför många människor lämnats utan- för, att fler måste komma i arbete. Regler har skärpts och tillämp- ningen av dem har stramats upp. Ambitionen har under lång tid varit att tydliggöra idén om arbete som rättighet och skyldighet. Att alltför många tidigare har betraktats som arbetsoförmögna är

4 Det främsta undantaget är Nederländerna där en nyligen avslutad storskalig omprövning av beviljade förtidspensioner ledde till en relativt betydande återgång i arbete.

SOU 2009:89

Arbetsförmåga som politisk utmaning

ovedersägligt. Särskilt tydligt har det varit inom sjukförsäkringen där resan via långtidssjukskrivning till permanent utanförskap har varit alltför vanlig. En viktig ambition i detta betänkande är att hålla fast vid insikten att fler måste ges en chans att hitta vägar till arbete, men också vid att krav och villkor måste vara tydliga, begripliga och rimliga.

Ett bra försäkringsskydd handlar inte bara om vad som händer när skadan har inträffat. Minst lika viktigt är känslan av att vara väl försäkrad, vilket inbegriper vetskapen att det finns en försäkring som träder in om olyckan skulle vara framme och en förståelse för försäkringens villkor. När det gäller sjukförsäkringen har det mesta de senaste 10-20 åren handlat om nivån och om att för många har fått ersättning. Det är inte fokus i det här betänkandet. Vi har i första hand ställt oss frågan hur begreppet arbetsförmåga bör förstås. Men vi har också ambitionen att diskutera hur processen för att bedöma arbetsförmåga i sig kan spela en positiv, eller i varje fall mindre negativ, roll när det gäller människors upplevelse av sin egen förmåga och egna möjligheter. Rätten att i vissa fall slippa försöka försörja sig själv är lika viktig som att i andra fall vara skyldig att försöka. Det får heller aldrig glömmas bort att den som visserligen inte behöver försöka ändå har en rätt att göra det. Arbetsförmåga är i verkligheten sällan ett absolut, permanent och binärt begrepp.

Ofta finns ett behov att dra gränser, som den mellan rätt eller inte till sjukpenning. Gränserna är dock bara konventioner och approximationer. Det går så gott som aldrig att dra en absolut gräns mellan förmåga och oförmåga. Vi kommer i kommande kapitel att utveckla synen på arbetsförmåga som situationsbunden

– den går bara att bedöma i en verklig situation som är knuten till en viss plats i tiden och rummet och med givna omständigheter. Att arbetsförmåga saknas i en situation innebär inte att den inte kan finnas i en annan.

Vi vill redan här slå fast att arbetsförmågans relativa karaktär är fundamental för hur en politik kring arbetsförmåga bör utformas. Ur arbetslinjens perspektiv handlar det om att människor ska hitta en väg till sin arbetsförmåga. Förmåga finns någonstans för de allra flesta. Det behöver inte betyda att alla ska vara skyldiga att hitta dit men däremot att så många som möjligt bör ges chansen. Det betyder också att gränser mellan förmåga och oförmåga bör dras med försiktighet och med respekt för deras provisoriska och ofullkomliga natur.

Arbetsförmåga som politisk utmaning

SOU 2009:89

Gränserna kan inte heller helt lyftas ur sitt sammanhang. De har en viktig roll att spela inom ramen för kultur och tradition i det system som studeras. Vi försökte i föregående kapitel att resonera kring hur de grundläggande värderingarna i vårt svenska system kan förstås. Arbetsförmåga som begrepp färgas av sin miljö. Även om olika delar av begreppet kan renodlas och specificeras utan större hänsyn till andra politikområden blir tillämpningen och helheten ändå beroende av det bredare välfärdspolitiska samman- hanget.

2.2Gränser

Ett sätt att närma sig frågan om arbetsförmåga är att föreställa sig att det finns två grupper; de som kan arbeta och de som inte kan. Även om det finns gränsfall föreställer man sig då grupperna i allt väsentligt åtskilda. Huvuddelen av den arbetsföra befolkningen är frisk och pigg medan en minoritet lider av sjukdomar som kan göra det svårt att arbeta. Problemet med en sådan bild är att den knap- past speglar verkligheten. Många av de problem som föranleder sjukskrivning är mycket vanligt förekommande i befolkningen. I en norsk studie undersöktes förekomsten av så kallade ”Subjective Health Complaints”. Undersökningsgruppen fick svara på en mängd frågor om alltifrån ångest till huvudvärk. Det visade sig vara en mycket liten minoritet som inte under den senaste månaden lidit av några problem alls (fyra procent) och det gick inte att göra någon tydlig åtskillnad mellan en frisk majoritet och en sjuk mino- ritet. När antalet besvär och besvärens svårighetsgrad fördelades över hela gruppen blev det en glidande skala utan tydliga gränser mellan ”friska” och ”sjuka” (se figur 2.1).

SOU 2009:89

Arbetsförmåga som politisk utmaning

Figur 2.1 Förekomst av subjektiva besvär i den norska befolkningen, 15-84 år

Antal individer i urval (n=1 240)

Subjektiva hälsobesvär (sammanvägt resultat)

Källa: Ihlbæk m.fl., 2002.

Arbetsförmåga är inte en egenskap som vi bär med oss, utan resultatet av ett samspel mellan en lång rad omständigheter och i hög grad föränderlig beroende på dessa omständigheter. Vid varje givet tillfälle går det förvisso att skilja på dem som för stunden inte har några väsentliga problem och dem för vilka i stort sett varje form av arbete är uteslutet. Men däremellan finns ett betydande antal personer där arbete eller inte är en fråga om vilken grad av svårigheter som tolereras. Svaret ges då ofta av faktorer som ligger utanför den egna kroppen och hälsotillståndet. Kultur, förvänt- ningar, miljö och stöd hör till det som spelar roll.

Samspelet mellan den egna hälsan och andra faktorer är svår- fångat och föränderligt men inte heller det som kan gå att isolera till den egna kroppen är alltid lätt att beskriva och värdera. Ett sätt att beskriva vad som ska klarläggas vid en bedömning av arbets- förmåga är; vad kan man göra och vad räcker det till? De två frågorna ger inte hela svaret på frågan om arbetsförmåga. Svaret formas också av det specifika regelverk som bedömningen ska rymmas inom. Den som är i början av sin sjukskrivning är till exempel arbetsoförmögen i försäkringens mening om det man kan inte räcker till att utföra det befintliga arbetet, medan det senare i processen krävs att det man kan inte heller räcker till något annat

Arbetsförmåga som politisk utmaning

SOU 2009:89

arbete. När vi talar om gränser är det i själva verket just regelverket

vitalar om. Några naturliga och givna gränser är svåra att hitta. Oavsett regelverk och omgivningsfaktorer är dock alltid en

grundläggande fråga vad kropp och själ förmår, vad man kan göra. Svaret på den frågan kan visserligen påverkas av sådant som hjälpmedel och en stödjande omgivning, men det ryms ändå till stor del inom en bild av människan själv. Ofta är det i den reducerade formen som frågan om arbetsförmåga förstås. Arbets- förmåga uppfattas som något som kan beskrivas ligga hos indi- viden.

Tyvärr är emellertid inte ens den del som handlar om individen på något sätt otvetydig och klar. Det är för det första en minst sagt vansklig uppgift att ”bedöma” vad någon klarar, i synnerhet om svaret avviker från vad den ”bedömda” själv upplever och anser. Men det är också så att även denna bedömning inrymmer delar som ges av regelverket. För sjukförsäkringens del handlar det om att isolera vad som är följder av sjukdom och vad som kan bero på annat. Sjukförsäkringen försäkrar arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Det betyder att det kan finnas problem och svagheter som inte omfattas av försäkringen och att gränser måste dras mellan vad som är det ena eller andra. Vi kommer att närma oss den frågan både utifrån begreppet arbetsförmåga och utifrån en analys av begreppet sjukdom. I inget av fallen finns några självklara svar.

Att det är svårt att dra tydliga gränser betyder inte att det inte behöver göras. Även om resultatet kan bli relativt skönsmässigt behövs t.ex. ett svar på frågan om vem som har rätt till sjukpenning eller inte och det behövs ett ställningstagande till om ett lönebidrag är motiverat eller om försörjningsstödet ska vara villkorat med deltagande i arbetssökaraktiviteter. Det kan vara frestande att låta oklarheter och gråzoner leda till slutsatsen att alla sådana gränser är omöjliga och onödiga, att alla som saknar arbete eller inte kan utföra sitt arbete i grund och botten har samma problem, har behov av samma form av stöd och bör möta samma form av krav.

Problemet är att vid sidan av det grå finns också en mer svart-vit verklighet. Gråzonerna är en del av bilden men bara en del. För många som står utan arbete finns inget tvivel om att det är just bristen på arbete som är problemet och för många sjuka är det, åtminstone för stunden, helt orimligt att föreställa sig att arbeta. Att gråzonen däremellan är stor betyder inte att det inte också finns många fall där frågan om arbetsförmåga eller inte har ett tydligt svar. Svaret blir förvisso mer otydligt ju längre tiden går och

SOU 2009:89

Arbetsförmåga som politisk utmaning

för det mesta kan det finnas någon sorts väg tillbaka till någon sorts arbetsförmåga.

Även om problembilden varit otydlig finns emellertid också många fall där till exempel sjukpenning eller sjukersättning är det rätta svaret. Ett bra försäkringsskydd mot sjukdoms konsekvenser för vår förmåga till egen försörjning är något gott. Ett sådant försäkringsskydd bör innehålla en rätt för den svårt sjuke att i lugn och ro hitta ett så bra liv som möjligt utan att behöva utsättas för en ständig granskning och en evig prövning av rätten till ersättning.

Den stora utmaningen är att balansera olika perspektiv och insikter mot varandra. Alla prövningar av människors arbetsför- måga eller förmåga att försörja sig är med nödvändighet proviso- riska och ofullkomliga. Behovet av att dra gränser betyder inte att gränserna nödvändigtvis säger särskilt mycket om verkligheten. Behov av stöd och hjälp för att hitta vägar till arbete kan finnas på båda sidor gränsen och en rätt till en viss form av ersättning eller inte bör inte tolkas som mer än just det.

Samtidigt spelar gränserna stor roll. Det är stor skillnad på att få sjukpenning eller att kanske behöva leva på försörjningsstöd. Det är stor skillnad på att få rätt till ett lönebidrag eller att behöva konkurrera om arbete på samma villkor som de flesta andra. Gränserna är viktiga och det som finns att tillgå på rätt sida gränsen är ofta av stort värde. Därför måste gränserna vara tydliga och begripliga.

En sjukförsäkring är tänkt att ge trygghet inte minst när man inte behöver den. Att vara försäkrad mot något som kan hända men ännu inte har hänt är vad vi betalar försäkringspremier för. Ska försäkringen erbjuda en god trygghet måste det var tydligt hur villkoren ser ut. Och ska försäkringens utfall vara legitimt är det viktigt att det finns en tilltro till relevansen hos de bedömningar som görs. Det är svårt att dra gränser mellan förmåga och oför- måga, men det gör inte gränserna mindre viktiga.

2.3Tydlighet och legitimitet

Vår uppfattning är att framför allt sjukförsäkringen under mycket lång tid lidit av allvarliga problem när det gäller hur gränserna ska förstås och tillämpas. Det gäller allra tydligast när man närmar sig frågan om vad en person klarar när bedömningen ska ske mot arbetsmarknaden som helhet. Försäkringens otydlighet har varit

Arbetsförmåga som politisk utmaning

SOU 2009:89

möjlig att leva med på grund av två omständigheter som nu är under förändring; mycket få personer har fått nej och prövningar har skjutits upp så länge att det mer varit ett de facto utfall som tillåtits styra bedömningarna. I en värld där i stort sett alla som ansöker får sjukpenning väcks aldrig frågan om motiven för ett avslag. Och när en prövning mot hela arbetsmarknaden aldrig kommer till stånd blir till sist själva frånvaron från arbete ett bevis på att ingen förmåga finns.

På båda dessa punkter håller nu försäkringen på att förändras och det kommer rimligen att ställa helt nya krav på försäkringens tydlighet och på förmågan att förklara och förankra de gränser som gäller. Den stora förändring som inträffat är de tidsgränser som ryms inom den så kallade rehabiliteringskedjan och särskilt gränsen vid 180 dagar. Att man redan efter ett halvårs sjukskrivning ska få sin förmåga bedömd i relation till den ”reguljära arbetsmarknaden” kommer att på ett helt nytt sätt flytta fokus till hur den bedöm- ningen egentligen är tänkt att gå till.

Idén är på intet sätt ny. Sjukförsäkringen har alltid byggt på att man förr eller senare ska prövas mot fler typer av arbeten än det befintliga. Skillnaden mot tidigare är att tidsgränsen rimligen kom- mer att pressa fram mycket fler sådana bedömningar. Även det faktum att avslagsfrekvensen har ökat, om än från en oerhört låg till en mycket låg nivå, kommer att öka kraven på försäkringens tydlighet och gränsernas legitimitet.

En begriplig och legitim tillämpning av begreppet arbetsförmåga består av åtminstone två delar. För det första krävs en teoretisk bild av begreppet som är tydlig och konsekvent, där det går att förklara vad som egentligen bedöms och hur olika typer av regelverk och bedömningar förhåller sig till varandra. För det andra behövs också en bedömningsprocess där den som blir föremål för bedömningen upplever att den görs på ett kompetent sätt och i enlighet med de begrepp som utgör grunden. Erfarenhet från Danmark visar att reformer av bedömningsprocessen kan leda till att även avslags- besked i större utsträckning accepteras.

Det finns flera indikatorer på att legitimiteten i den svenska sjukförsäkringen i dag är låg. Försäkringskassans egna undersök- ningar av avslagsbesked5 visar till exempel att de försäkrade är kritiska mot processen och det återspeglas i en ökande frekvens av överklaganden. Två nyligen publicerade undersökningar visar också

5 Försäkringskassan analyserar 2007:2.

SOU 2009:89

Arbetsförmåga som politisk utmaning

att de allmänna försäkringarna inte ger den känsla av trygghet som är deras uppgift och att utvecklingen på den punkten går åt fel håll.6 I vårt delbetänkande (SOU 2008:66) lyfte vi fram bristen på delaktighet i sjukskrivningsprocessen och det är fortfarande vår uppfattning att de sjukskrivna i allt för stor utsträckning behandlas som passiva objekt med begränsade möjligheter att få tillräcklig insyn i bedömningsprocessen och förståelse för vad som sker.

Vägen tillbaka till arbetsförmåga måste i största möjliga utsträckning ägas av de försäkrade själva. Ju mer människor ges utrymme och möjlighet att ta ett eget ansvar för situationen desto bättre. Ansvar förutsätter emellertid att man också i betydligt större utsträckning än i dag har någon form av kontroll över det som sker.

Ohälsotalet har glädjande nog fallit dramatiskt de senaste åren. Andelen svenskar med sjukpenning ligger i dag på vad som kan betraktas som en europeisk normalnivå och även inflödet i sjuk- och aktivitetsersättning har minskat kraftigt. Det mesta tyder på att detta har skett utan att utslagningen från arbetsmarknaden ökat i direkt anslutning till minskningen. Färre sjukskrivna har inneburit fler i arbete. Att så blir fallet också i framtiden är av avgörande betydelse. Det grundläggande målet är att färre människor ska stå utanför arbetsmarknaden, inte bara att de inte ska synas i ohälso- talet. Även om det är för tidigt att säga något om hur bestående utvecklingen är finns goda möjligheter att de kommande åren kan ägnas mer åt andra kvalitetsdimensioner än nivån på sjukfrånvaron. Stora regionala skillnader finns fortfarande, även om de har minskat. Som vi redan konstaterat finns också oroväckande tecken på att försäkringen upplevs som snål och oberäknelig.

En bra försäkring ger en bra ersättning till rätt personer. En bra försäkring ska också ge trygghet för dem som för stunden inte behöver utnyttja den. De ska veta vad som gäller om de i framtiden blir sjuka. En bra försäkring ska också vara rättvis i bemärkelsen att reglerna tillämpas lika för alla. Begreppet arbetsförmåga är centralt ur alla dessa aspekter.

Utifrån många kontakter med olika berörda aktörer är det också uppenbart att efterfrågan på ett tydligare och mer begripligt regel- verk hos alla de aktörer som i olika sammanhang bedömer arbets- förmåga är stor. Sjukförsäkringen står här i fokus, men den samlade uppgiften att bredda vägarna till arbetsförmåga berör fler områden.

6 LO ”En sjukförsäkring som ger trygghet?” (2009) respektive SEB ”Välfärdsbarometern 2009”.

Arbetsförmåga som politisk utmaning

SOU 2009:89

2.4Gränser men inte murar

Gränser och bedömningar av vem som hamnar på vilken sida av gränsen behövs. De bedömningar som hamnar i centrum är ofta de som handlar om försörjning. Vilken ersättning man har rätt till är ofta den viktigaste och mest akuta frågan för den som för stunden inte kan försörja sig genom eget förvärvsarbete. Samtidigt är det viktigt att de gränserna inte tillåts att helt dominera landskapet. De allra flesta som är sjukskrivna har ambitionen och förhoppningen att komma tillbaka i arbete och de allra flesta kommer också tillbaka.

Att uppbära sjukpenning och samtidigt orientera sig mot arbetsmarknaden med tillgång till stöd och hjälp för att komma tillbaka bör inte vara oförenligt. Att ha rätt till sjukpenning är inte detsamma som att inte över huvud taget kunna klara någon form av arbete. Det är bara uttryck för att man för stunden har rätt till en viss form av ersättning; tidigt i sjukskrivningen för att man är oförmögen att klara det egna arbetet och senare för att man bedöms ha stora hinder även på arbetsmarknaden som helhet. Att inte ha rätt till sjukpenning behöver heller inte betyda att man inte är sjuk eller att det inte finns vissa hinder att arbeta, bara att hindren inte bedöms vara tillräckligt stora för att man ska ha rätt till sjukpenning.

I och med rehabiliteringskedjan skapades möjligheter att få kontakt med arbetsförmedlingen redan efter tre månaders sjuk- skrivning och en rätt infördes till tjänstledighet för att pröva ett nytt arbete. Vi kommer i kommande kapitel att bygga vidare på de tankarna och föreslå fler perioder där sjukpenning ska kunna kombineras med aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Även de som blivit av med sin sjukpenning kan ha behov av stöd för att överkomma hinder som sjukdomen lett till. En omställning till ett nytt arbete behöver inte vara avslutad bara för att rätten till sjukpenning upphör och det senare behöver inte betyda att allt är friskt och bra. På liknande sätt kan också behöva skapas möjlig- heter för personer, som av andra skäl som till exempel otillräcklig sjukpenninggrundande inkomst för att ha rätt till ersättning, att få tillgång till en del av de bedömningar och det stöd som finns inom ramen för sjukförsäkringens administration.

Om fler människor med hälsoproblem ska vara i arbete måste fler hitta sin egen väg till arbetsförmåga. Sökandet kommer beroende på regelverkets gränsdragningar ibland att ske med

SOU 2009:89

Arbetsförmåga som politisk utmaning

sjukpenning och ibland inte. En viktig uppgift för den här utred- ningen har varit att på olika sätt avdramatisera skillnaden mellan dessa två tillstånd. Om sjukförsäkringen upplevs som den enda trygga hamnen i ett stormigt hav kommer inte bara pressen att bli stor på försäkringens portvakter att lösa många sorters problem, utan allt för få människor kommer också att själva se möjligheterna utanför försäkringen.

2.5Regler och verklighet

Alltsedan början av nittiotalet har det pågått en process där regel- verket för sjukpenning och förtidspension successivt har skärpts. Beslutsfattarna har upplevt att tillämpningen i sjukförsäkringen har avvikit från regelverket och att försäkringen svalt allt fler arbets- marknadsrelaterade problem. Som vi konstaterade inledningsvis i detta kapitel, är det också en bild som får gott stöd i statistiken. Ett slående faktum är att diskussionerna kring hur reglerna bör vara utformade ofta tagit sin utgångspunkt just i bilden av för höga sjuktal och ökad utslagning. Att utvecklingen gått åt fel håll har tagits till intäkt för att skärpa reglerna. Men samtidigt har kritiken av systemet i stor utsträckning byggt på att det för stunden gällande regelverket inte tillämpats som det är tänkt. Reglerna har steg för steg skärpts mot bakgrund av höga sjuktal men inte alltid på basis av någon mer principiell kritik av det gällande regelverket. Vad som ofta har saknats är en mer genomgripande problematise- ring både av varför det givna regelverket inte tycks ha tillämpats och av om regelverket principiellt varit för generöst om det hade tillämpats.

Det är värt att notera att det mesta tyder på att inte heller rehabiliteringskedjans regelverk tillämpas som det var tänkt. Trots tydliga tidsgränser görs inte rätt bedömning vid rätt tid. Det råder tveksamheter kring hur väl tillämpningen av de nya begreppen överensstämmer med lagstiftarens ambitioner och olikheterna i tillämpningen förefaller vara väl så stora som tidigare. Frågan är om vi om fem år än en gång kommer att behöva konstatera att verk- ligheten inte blev som det var tänkt och då får ännu en skärpning av ett redan mycket stramt regelverk, en skärpning som kanske åter- igen får som främsta effekt att ytterligare vidga klyftan mellan regler och verklighet. Vad som talar emot det scenariot är dock att ohälsotalet fortfarande är i närmast fritt fall och fortsätter den

Arbetsförmåga som politisk utmaning

SOU 2009:89

utvecklingen lär det inte väckas några mer högljudda krav på ytter- ligare skärpningar. Men om det är något som präglat sjukfrånvaron så är det å andra sidan plötsliga kast och en minst sagt berg- och dalbaneliknande utveckling.

Att det finns en klyfta mellan regler och verklighet skapar förutsättningar för stora skillnader i behandling av de försäkrade. Även om administrationen hittar en egen ”normal” nivå som skiljer sig från ambitionerna i regelverket kommer det också alltid att finnas fall där handläggare strikt tillämpar det gällande regelverket. Dessa fall kommer visserligen att vara korrekt behandlade, men de kommer också att sticka ut som olyckligt drabbade i en omvärld där de flesta har behandlats påtagligt annorlunda.

Att regler och verklighet skiljer sig åt försvårar också en ärlig och öppen diskussion kring hur systemet egentligen fungerar. Det offentliga samtalet förutsätter oftast att världen ser ut som lag- stiftare och myndighetsansvariga anser att den borde se ut medan den som ser verkligheten nedifrån och inifrån ofta upplever något helt annat.

Ett genomgående tema i detta betänkande är en ambition att försöka skapa processer och regelverk som har förutsättningar att minska klyftan mellan regler och verklighet. Delvis handlar det om att säkra bred samhällelig legitimitet men också om att få de inblandade att uppleva att även kortsiktigt svåra beslut kan leda till något positivt i längden. Därtill kommer att instrument och beslutsprocesser ska erbjuda ett stöd för en likformig och korrekt tillämpning av regelverket.

2.6Måttet på framgång

De fasta tidpunkterna i rehabiliteringskedjan utgör ett tydligt brott mot en tidigare tradition där valet av bedömningsgrund baserades på hur långt man nått i att utreda ett sjukfall. I den tidigare så kallade steg-för-steg modellen var det vanligt att sjukfall befann sig på steg ett av sju i flera år7. Poängen med att tillräckligt tidigt väcka frågan om omställning och prövning mot mer än det befintliga arbetet är att chansen för en framgångsrik omställning ökar om tiden med sjukpenning inte tillåts bli alltför lång.

Samtidigt är det viktigt att inte förlora det egentliga målet ur sikte. Framgång bör mätas i hur många som hittar tillbaka till

7 Dvs. att prövningen gjordes mot befintligt arbete.

100

SOU 2009:89

Arbetsförmåga som politisk utmaning

arbete, till en plats där de har arbetsförmåga. Om många lämnar sjukförsäkringen för en långvarig försörjning från andra offentliga system är mindre vunnet och legitimiteten i systemet satt på spel. Även om det ibland kan vara bättre att delta i någon form av lång- siktigt arbetsmarknadspolitiskt program än att uppbära sjukersätt- ning bör ambitionen vara att så många som möjligt hittar en väg tillbaka till god arbetsförmåga, till rätt plats på arbetsmarknaden.

För närvarande pekar utvecklingen åt rätt håll. Allt färre blir sjukskrivna och de som blir det blir det allt kortare tid. Antalet pågående sjukfall är i dag lägre än på flera decennier. Samtidigt är det svårt att bedöma hur det nya regelverket kommer att fungera och vad som blir eventuella nya problem. Varningstecken finns. Den långvariga utvecklingen mot en allt större andel långa sjukfall är ännu inte tydligt bruten, även om det finns en nedgång de senaste åren. Erfarenheten hittills från rehabiliteringskedjans till- lämpning pekar också mot att inte ens de nya tydliga tidsgränserna tillämpas så som tänkt. Av de fall som under juli 2009 passerade 180 dagar var det bara i cirka 50 procent av fallen som det gjorts en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden.8 Det är också tvek- samt i vilken utsträckning de bedömningar som kommer till stånd görs på ett sätt som ligger i linje med lagstiftningens ambition om betydande restriktivitet vid beviljande av sjukpenning efter 180 dagar. Osäkerheten är dessutom stor om vad som händer i sjukfall efter dag 180. Det finns, menar vi, en risk att alltför många kommer att fastna i en passiv sjukskrivning mellan dag 180 och dag 915.

Ett förslag finns nu om ett arbetsmarknadspolitiskt introduk- tionsprogram för dem som blir utförsäkrade vid dag 915. Proble- met är att det då har gått mycket lång tid. All erfarenhet talar för att ambitionen att väcka frågan om omställning tidigare under ett sjukfall är riktig och ökar sannolikheten för en framgångsrik omställning. I den mån gränsen vid 180 dagar inte kommer att tillämpas som avsett saknas tydliga kontrollstationer innan dag 915. Prövning av förlängd sjukpenning efter 365 dagar bygger på samma ersättningsgrund som vid 180 dagar och har tenderat att bli rätt mycket av en formalitet snarare än att utgöra ett tydligt nytt bedömningstillfälle.

Även om utvecklingen i stort sett är positiv kommer också framöver ett stort antal människor att bli direkt berörda av hur sjukförsäkringen hanterar kraven på omställning. I september 2009

8 Försäkringskassan ”Månadsrapport – Sjukförsäkringen” 2009-09-16.

101

Arbetsförmåga som politisk utmaning

SOU 2009:89

passerade drygt 4 000 personer 180 dagars sjukskrivning.9 Det säkraste alternativet för att komma tillbaka till arbete är oftast att försöka återgå till det befintliga arbetet, något som förefaller ske för de flesta som får sin sjukpenning indragen.10 Ännu vanligare är sannolikt att återgång sker i anslutning till tidpunkten 180 dagar utan att det behöver bli aktuellt med en indragning av ersättningen. Tidsgränsen i sig spelar roll. Det kommer emellertid alltid att fin- nas de som förr eller senare behöver försöka sig på en omställning till ett nytt arbete. Risken är att det försöket fortfarande kommer för sent och utan tillräckligt stöd. Figuren nedan är en illustration av vad vi hoppas uppnå med flera av de reformer som detta betänkande behandlar.

I stället för två tydliga tillfällen då ett stort antal personer läm- nar sjukförsäkringen är ambitionen att försök till omställning ska komma till stånd relativt tidigt och understödjas av tydliga bedöm- ningstillfällen (vid 180 och 365 dagar) och erbjudande om arbets- marknadspolitiskt stöd och hjälp såväl under som efter tid med sjukpenning.

Figur 2.2 Utflöde ur sjukförsäkringen vid olika tidpunkter

Önskvärt

180

365

915

Ej önskvärt

Nyckeln till framgång är sannolikt att fler sjukskrivna inte bara bedöms ut ur sjukförsäkringen utan också ser det som väntar utanför som en rimligt trygg och sannolik väg tillbaka till arbete. Utmaningen är att mobilisera den vilja till arbete som finns hos de allra flesta och att koppla skyldigheten att försörja sig själv till

9Försäkringskassans ärendehandläggningsstatistik (DoA).

10Försäkringskassan Socialförsäkringsrapport 2008:10.

102

SOU 2009:89

Arbetsförmåga som politisk utmaning

reella möjligheter att också hitta en väg dit. Ansvar att hitta sin väg till arbetsförmåga har alla, men för vissa kommer vägen att vara krokig och lång. Ju krokigare och ju längre desto större blir kraven på offentliga insatser för att matcha ansvaret med stöd och hjälp. Utan tillräckligt stöd kommer också kraven på eget ansvar att behöva minska. Ansvar äger vi för det vi kan påverka genom egna val och ansträngningar.

103

3 Arbetsförmågebegrepp

Vi föreslår: Att två nya begrepp införs i sjukförsäkringen

-medicinska förutsättningar för arbete och

-försörjningsförmåga

Vad är arbetsförmåga? Frågan saknar ett enkelt utredbart svar. Till vardags kan det kännas rätt uppenbart för var och en av oss när vi klarar eller inte klarar att arbeta, men det räcker att gå till en morgon med ett förkylt uppvaknande för att hålla med om att helt självklart är det inte alltid. Särskilt svårt blir det när begreppet ska användas i olika offentliga verksamheter och utgöra en grund för rätt till olika stöd och ersättningar.

Bedömningar av personers arbetsförmåga är relativt vanligt inom flera offentliga verksamheter. Inom sjukförsäkringen rör det sig om hundratusentals personer vilkas arbetsförmåga prövas under ett år och inom såväl arbetsmarknadspolitiken som kommunernas socialtjänst är det i varje fall tiotusentals personer per år som blir bedömda. En stor mängd bedömningar sker också inom ramen för olika privata eller kollektivt avtalade försäkringar. Betydelsen av bedömningarna varierar men ofta kommer resultatet att spela stor roll för de personer som är berörda. Att bedömas kunna arbeta eller inte är ofta av avgörande betydelse för olika former av stöd och hjälp, men också för vilka krav som det offentliga kan ställa på den enskilde.

Arbetsförmåga som politiskt och juridiskt begrepp är främst förknippat med sjukförsäkringen och ges då en tydlig koppling till sjukdom. Första meningen i 3 kap. 7 § Lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, lyder ”Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel”. Ned- satt arbetsförmåga på grund av sjukdom är det grundläggande ersättningskriteriet i sjukförsäkringen.

105

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

De prövningar som sker inom ramen för Arbetsförmedlingens och Socialtjänstens verksamheter sker i andra syften och inom ramen för andra regelverk och lagrum. I ingetdera fallet finns samma tydlighet som inom sjukförsäkringen där begreppet är reglerat i lag. De andra verksamheterna kan betydligt friare välja hur de vill behandla begreppet.

Mångfalden tillämpningar och skillnaderna mellan dem kan lätt skapa en viss förvirring och väcka frågan om inte arbetsförmåga borde kunna förstås och tolkas på samma sätt oavsett i vilket sammanhang bedömningen görs. Vi menar dock att det är ound- vikligt att begreppet ges olika innebörd i olika sammanhang. När Arbetsförmedlingen utreder en persons arbetsförmåga i syfte att få en bättre bild av stöd och vägledning som kan behövas på vägen mot ett nytt arbete är det med nödvändighet något helt annat än när Försäkringskassan prövar om en person uppfyller kraven för rätt till sjukpenning och därvid tvingas lägga särskild vikt vid förekomsten av sjukdom. Vad som kan övervägas är om det kan finnas andra begrepp som i vissa fall skulle passa bättre än arbets- förmåga. Vad som också kan vara värdefullt är att försöka avtäcka och tydliggöra hur och varför de olika tillämpningarna skiljer sig åt.

Syftet med detta kapitel är delvis att sortera i begreppsapparaten för att skapa lite mer klarhet i hur olika arbetsförmågebegrepp kan se ut och förhålla sig till varandra och delvis att skissa på nya begrepp som skulle kunna användas inom ramen för en reforme- ring av bedömningsgrunderna för vissa sjukförsäkringsförmåner.

3.1Förmåga är relativt

Att ha förmåga är att kunna utföra något. Vad detta något är avgör vilken förmåga man talar om. Den som kan läsa har läsförmåga och den som kan tala har talförmåga. Arbetsförmåga skulle då vara att kunna arbeta. Problemet är att aktiviteten ”att arbeta” förutsätter förtydliganden. Arbete kommer i många former och så gott som alla personer som inte är medvetslösa kan utföra någon form av arbete. I innebörden av att kunna arbeta ligger rimligen också att kunna utföra ett arbete på ett sådant sätt att någon är beredd att betala för utförandet. Ett arbete är något mer än en samling arbetsuppgifter. Det innehåller också vissa krav och förväntningar på produktivitet, på i vilken takt och med vilken kvalitet som uppgifterna ska utföras.

106

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

För att det ska vara möjligt att värdera en bild av individen i termer av arbetsförmåga krävs alltså en bild också av vad individens resurser ska relateras till. Arbetsförmåga bör förstås som ett relationellt begrepp. Det arbete som ska utföras måste specificeras i termer av vilka konkreta uppgifter som ska utföras och under vilka omständigheter, i vilken miljö, de ska utföras. Uttalanden om en persons arbetsförmåga kräver en bild av uppgifter och miljö.1

Hos Arbetsförmedlingen är det praxis att innan hela bilden har tecknats talar man om individens ”förutsättningar för arbete” sna- rare än om arbetsförmåga. Denna syn på begreppet arbetsförmåga ligger väl i linje med hur begreppet har behandlats tidigare i forskning2 och offentliga utredningar och propositioner. Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterade till exempel att ”Arbetsför- måga är ett begrepp som i allra högsta grad är relativt. Det finns i dag glädjande exempel där även personer med omfattande och svåra handikapp, efter anpassning av arbetsplatser och med stöd av tek- niska hjälpmedel, kan utföra ett förvärvarbete.”3 Det är menings- löst att försöka uttala sig om en individs arbetsförmåga utanför de specifika uppgifter som ska utföras i en specifik miljö. Arbetsför- måga är inte en egenskap som en individ kan bära omkring på utan uppstår först i mötet med uppgift och miljö.

Denna syn på arbetsförmåga stämmer också väl överens med hur begreppet används i de tidigare skedena av en sjukskrivning för den som har ett arbete. Det är då uppenbart vilket arbete en person är sjukskriven från, det är möjligt att beskriva miljö och uppgifter likväl som individens tillstånd. Det är också fokus på hur föränd- ringar av miljö och uppgifter eventuellt kan återskapa arbets- förmåga.4

En helt annan situation uppstår inom sjukförsäkringen när arbetsförmågan ska prövas mot hela arbetsmarknaden, när det inte längre räcker med att inte kunna utföra sitt befintliga arbete för att ha rätt till ersättning. Det ska då ”beaktas om den försäkrade har sådan förmåga så att han eller hon kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden i övrigt”.5 Här ersätts alltså en relativt väl definierad bild av uppgifter och miljö

1I Arbetsförmedlingens metodstöd för bedömning av arbetsförmåga illustreras detta av en bild med tre cirklar, där cirklarna representerar just individ, uppgift och miljö.

2Se exempelvis Westerholm P & Lindenger G i Vahlne Westerhäll L (red), (2008).

3SOU 1995:149 sid. 230.

4Det finns även här viktiga skillnader mellan Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans (i tidiga skeden) arbetsförmågebegrepp men de ligger i hur individen beskrivs och inte i synen på arbetsförmåga som ett relationellt begrepp.

5AFL 3 kap. 7§.

107

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

med begreppet ”den reguljära arbetsmarknaden”. Övergången kan ses som att man konstanthåller uppgift och miljö och reducerar beskrivningen till enbart individen. Problemet är att det inte går att värdera individens resurser till förmågan att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden på samma sätt som det går att värdera förmågan att kunna utföra en känd uppgift i en känd miljö.

Problemet kan illustreras av att ”den reguljära arbetsmarknaden” kan sägas innehålla en närmast oändlig mängd av möjliga kombina- tioner av uppgifts- och miljöcirklar.6 Lagstiftaren använder också konsekvent begreppet ”arbeten” utan att ta hänsyn till att ett och samma ”arbete”, i bemärkelsen grupp av uppgifter, kan förekomma i högst varierande miljöer som på helt olika sätt kan påverka någons förmåga att utföra uppgifterna. Under perfekta omständigheter kan i stort sett vem som helst hitta en kombination där man trots stora medicinska problem har en arbetsförmåga.

Förmåga att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden måste rimligen betyda någonting mer än att rent teoretiskt kunna utföra något arbete under några omständigheter. I praktiken måste det handla om någon form av sannolikhet. Hur lång och krokig får vägen vara till den plats där man skulle kunna ha en arbetsförmåga för att man ska kunna tala om en ”förmåga”? Det finns förvisso exempel på personer med enorma problem som har hittat en plats på arbetsmarknaden där de har arbetsförmåga, men det kan knap- past betyda att alla personer med samma problem ska avkrävas ett försök att hitta en sådan plats. Det behövs en gräns, men var den ska dras går inte att sluta sig till genom en aldrig så god definition av begreppet arbetsförmåga – helt enkelt eftersom bedömningen i realiteten handlar om något annat.

Vid bedömning mot den reguljära arbetsmarknaden är det en illusion att tala om att det handlar om att skilja på dem som kan respektive inte kan försörja sig. Någon sådan teoretisk bedömning i förväg kan omöjligen göras. Vad det är frågan om är att skilja den grupp som behöver försöka försörja sig från den som för stunden inte behöver försöka. Hur den gränsen ska sättas handlar inte om någon medicinskt utredbar arbetsförmåga utan om ett politiskt val gällande hur sannolik eller osannolik vägen till arbetsförmåga ska vara för att man ska ha rätt till sjukpenning eller inte.

6 Detta blir särskilt tydligt i och med övergången från begreppet ”normalt förekommande arbete” till ”den reguljära arbetsmarknaden”. Möjligen kan avgränsningen att ”mycket udda och sällan förkommande” (Prop. 2007/08:136 sid. 67) arbeten inte ska anses omfattas av ”den reguljära arbetsmarknaden” sägas utgöra en restriktion för vilka cirklar som man kan föreställa sig.

108

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

Vi kommer i fortsättningen att använda begreppet medicinska förutsättningar för arbete för att beskriva vad det är som kan bedö- mas när man inom sjukförsäkringen prövar någon mot den regul- jära arbetsmarknaden. Det gör vi för att poängtera att det inte är fråga om arbetsförmåga och om att kunna eller inte kunna något utan om just vilka medicinska förutsättningar någon har i mötet med arbetsmarknaden. Det nya begreppet förutsätter inte i sig någon materiell förändring av gällande ersättningsbegrepp i lagstift- ningen. Det syftar främst till att förtydliga vad som ska bedömas och hur det aktuella ersättningsbegreppet bör förstås i relation till begreppet arbetsförmåga. Medicinska förutsättningar för arbete är något som bärs av individen och som är konstant oavsett uppgift och miljö, eller i varje fall möjligt att relatera till en standardiserad bild av uppgifter och miljö.

3.2Att beskriva individer

Processer för att bedöma personers arbetsförmåga tenderar att fokusera på beskrivningar och bedömningar av de individer som är föremål för bedömningarna. Även om det, som vi berört i föregående avsnitt, är nödvändigt att ha ett relationellt perspektiv för att kunna uttala sig om arbetsförmåga läggs den huvudsakliga kraften på beskrivning av individer.

Det är värt att poängtera att bedömningar av personers arbets- förmåga med nödvändighet blir något förmyndaraktiga. Det kan tyckas vettigare att låta människor själva svara på frågan om de klarar ett arbete eller inte. Bedömningar kopplade till tillgången till olika typer av förmåner kräver emellertid att en utomstående bedömare gör ett eget ställningstagande. Ofta måste bedömningen ske i en något teoretisk form. Att genom direkt observation stu- dera hur en person faktiskt klarar ett arbete är inte alltid möjligt.

Beskrivningen av individer är inte bara huvudfokus vid arbets- förmågebedömningar; det är också det område där de viktigaste och svåraste vägvalen och avgränsningarna måste göras. Det kan tyckas naturligt att alla de personliga egenskaper som kan vara relevanta för utförandet och därmed för förmågan ska beskrivas. Problemet är att vissa sammanhang kräver restriktioner med avseende på vilka typer av egenskaper som bör ligga till grund för bedömningen. Såväl inom sjukförsäkringen som vid bedömningar av rätt till lönebidrag och vissa andra arbetsmarknadspolitiska stöd

109

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

krävs att en eventuell arbetsoförmåga kan kopplas till sjuk- dom/skada/funktionsnedsättning. Det krävs ett orsakssamband. I de situationerna förutsätts en avgränsning där andra orsaker till nedsatt arbetsförmåga sorteras bort. Beskrivningen av individen blir begränsad till de faktorer som kan ingå i den tänkta orsaks- kedjan.

Avgränsningarna kan gälla både vilka personliga egenskaper, i vid bemärkelse, som ska beskrivas och hur dessa egenskaper ska beskrivas samt värderas. En grundläggande slutsats är dock att det inte räcker med att sortera mellan egenskaper. Grad av motivation lyfts ofta fram som en avgörande faktor för i vilken grad en person ser sig själv som arbetsoförmögen, men också som en faktor som inte ska tillmätas någon betydelse vid bedömningen av rätt till sjukpenning. Problemet är bara att motivation kan höra till det som mycket direkt påverkas av sjukdom. Depression är ett uppenbart exempel. En rimlig slutsats inom ramen för dagens regelverk skulle bli att om en person är sjukskriven för benbrott kan bristande motivation visserligen bidra till arbetsoförmåga men ska inte vägas in vid bedömningen av rätt till sjukpenning. Vid depression däremot kan bristande motivation vara en viktig grund inte bara för arbetsoförmåga utan också för rätten till ersättning. Det väsentliga är i vilken grad olika egenskaper och förhållningssätt kan beskrivas som direkt påverkade av sjukdom eller skada.

I de fall där bedömningssituationen inte är kopplad till ett regelverk som till exempel kräver en koppling till sjukdom finns inget behov av avgränsning utan en lång rad faktorer och egen- skaper blir naturliga att beskriva. Arbetsförmedlingen fyller, inom ramen för sin arbetsförmågemodell, individcirkeln med beskriv- ningar av:

-kunskaper, erfarenheter

-färdigheter och förmågor

-intresse, livsstil, personlighet och motivation

-social situation

-hälsotillstånd, funktionshinder

I relation till själva begreppet arbetsförmåga kan både den mer avgränsade och den mer omfattande beskrivningen av individen sägas rymmas. Skillnaden är att i det ena bedömningssamman- hanget är det bara de dimensioner av arbetsförmågan som kan kopplas till sjukdom som ska beaktas vid prövningen av rätten till

110

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

ersättning. Rätten till sjukpenning bygger på att det finns en arbetsoförmåga på grund av sjukdom.

Ett naturligt sätt att närma sig problemet med avgränsningar är att utgå från den sjukdom som en person antas lida av och därefter undersöka de symtom och de funktionsnedsättningar som kan antas vara en logisk följd av en given sjukdom eller skada. Har personen i fråga brutit benet så är till exempel rörlighet och smärtor i benet de möjliga relevanta grunderna för en eventuell sjukskrivning. Det försäkringsmedicinska beslutsstöd som tagits fram av Socialstyrelsen för att utgöra ett stöd för läkare och för- säkringskassehandläggare bygger i stor utsträckning på denna tanke. Under varje diagnos finns en redogörelse för förväntade och möjliga effekter på patientens funktionstillstånd och resonemang kring hur länge dessa effekter kan antas bestå.

Den grundläggande svagheten i att låta diagnosen utgöra led- stjärnan för vilka egenskaper som ska beskrivas är att en beskriv- ning av symtom och besvär ofta inte går att skilja från själva ställandet av diagnosen. En mycket stor andel av de personer som blir aktuella för sjukskrivning lider av problem där det inte finns särskilt många andra undersökningsfynd än just själva symtomen. Det är trötthet, oro, ångest, smärta, sömnbesvär, koncentrations- svårigheter och så vidare som utgör de dominerande orsakerna till upplevd arbetsoförmåga. Allt detta är fenomen som en stor del av befolkningen upplever i varierande grad och omfattning. I vilken mån problemen kläs i termer av sjukdom eller inte handlar oftast om hur allvarliga och varaktiga symtomen är samt om de leder till problem i det vardagliga livet och i betydligt mindre utsträckning om i vilken grad det går att identifiera några bakomliggande observerbara sjukliga förändringar.7 I dessa fall finns ingen exogent given sjukdomsdiagnos att ta spjärn emot och avgränsningen blir därmed mycket svårare. Men att det är svårt innebär inte att det går att undvika att försöka. Sjukförsäkringens legitimitet som just sjukförsäkring kräver att denna uppgift tas på allvar.

Problem att utföra ett befintligt arbete kan uppstå på grund av många olika orsaker. Den beskrivning som är aktuell vid bedöm- ning av arbetsoförmåga på grund av sjukdom måste alltså ha förmågan att begränsa bilden till orsaker som kan kopplas till personens sjukdom. Samtidigt måste sjukdomens konsekvenser

7 Det finns en omfattande litteratur kring detta problem och även många olika namn för att beskriva dessa åkommor. Se t.ex. Aylward & Waddell (2005), Eriksen & Ihlebaek & Ursin (1999) eller Samtal om Socialförsäkring nr 7.

111

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

beskrivas på ett sådant sätt att de fångar in de aspekter som är relevanta i relation till arbetets krav. Det spänningsfält som uppstår mellan dessa två krav kan illustreras med hjälp av två begrepp; funktion respektive aktivitet, som är centrala begrepp i WHO:s ”International Classification of Functioning Disability and Health” (ICF).8

3.2.1Funktion och aktivitet

Funktionsbegreppet är nära knutet till kroppen. I ICF beskrivs det som organsystemens fysiologiska funktioner. Ett hjärta ska pumpa blod, en muskel ska kunna spännas, ett öga ska kunna se och tarmar ska kunna ta upp näring. De fysiska funktionerna är relativt konkreta och lättfattliga medan de mentala ibland kan bli mer abstrakta. Hjärnans fysiologiska funktion omfattar visserligen sådant som att vara vid medvetande, att minnas och att ha en uppfattning om tid och rum men i ICF:s lista finns även sådant som optimism, självförtroende och pålitlighet.

I de fall där en sjukdom leder till problem i relation till att utföra arbete kan det närmast förutsättas att det finns en funktionsned- sättning. Någon eller några funktioner har påverkats negativt och det borde gå att upptäcka och beskriva dessa funktionsnedsätt- ningar. Eftersom en analys av arbetsoförmåga på grund av sjukdom syftar till att isolera konsekvenserna av sjukdom från eventuella andra problem finns anledning att se funktionsbegreppet som ett viktigt mellansteg i analysen.

En funktionsnedsättning kan i sig ses som en indikation om att det föreligger sjukdom. Ett grundläggande problem i sjukförsäk- ringen är att det i många fall är svårt att skapa sig en tydlig bild av den grundläggande sjukdomen.9 En god bild av att det föreligger tydliga funktionsnedsättningar kan i sådana fall bli en sorts kontroll av att problemen verkligen hör samman med sjukdom.

Att funktioner har en nära koppling till kropp och psyke och därmed till den medicinska professionen behöver dock inte betyda att problem eller svagheter kopplade till funktioner alltid är ett tecken på sjukdom. Muskelstyrka är en tydlig funktion med en tydlig medicinsk/fysiologisk innebörd. Samtidigt är de variationer som ryms inom en population till mycket stor del variationer som

8http://www.socialstyrelsen.se/Lists/Artikelkatalog/Attachments/10546/2003-4-1_200342.pdf

9Denna problematik är utförligt behandlad i kapitel 4 om sjukdomsbegreppet.

112

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

ryms inom ramen för fullt friska tillstånd. Detsamma gäller många av de basala funktioner som kan beskrivas hos en person. Det finns inget självklart svar på frågan om var gränsen går mellan normal funktion och en funktionsnedsättning.

Funktion är knutet till individens kropp och psyke och kan beskri- vas som ett medicinskt begrepp. En bedömning av funktionsnedsätt- ningar är central vid bedömningen av arbetsoförmåga på grund av sjukdom, men nedsatt funktion är inte i sig en garanti för att det före- ligger sjukdom. Det behövs också en trovärdig koppling mellan sjuk- domen och funktionsnedsättningen.

I relation till kraven på arbetsmarknaden blir en beskrivning av eventuella funktionsnedsättningar också allt för begränsad; det blir en beskrivning på organnivå. ICF innehåller också begreppen aktivitet och delaktighet. Aktivitet är mötet mellan en hel män- niska, med sina eventuella funktionsbrister men också med sina fungerande funktioner, och en uppgift i en miljö. Med hjälp av aktivitetsbegreppet är det möjligt att komma närmare vad män- niskor faktiskt kan och inte kan.

Förmågan att gå vilar t.ex. på en rad ICF-funktioner som rörlighet i leder, stabilitet i leder, muskelstyrka och förmåga till viljestyrda rörelser. Men i praktiken blir förmågan bedömd utifrån ICF-aktiviteten ”att gå”. Att vissa av de underliggande funktio- nerna kan vara nedsatta betyder inte nödvändigtvis att aktiviteten behöver påverkas negativt. Det kan finnas hjälpmedel eller andra kompensatoriska åtgärder/resurser som gör att förmågan att utföra aktiviteten blir relativt opåverkad.

På andra områden är funktion och aktivitet svåra att skilja åt. Många mentala funktioner kan knappast observeras annat än genom aktiviteter som kan antas ha en koppling till funktionen. Hur bedömer man t.ex. funktioner som pålitlighet, problemlös- ning, kognitiv flexibilitet och omdöme annat än genom att obser- vera hur personer klarar olika aktivteter som kan tänkas kräva sådana funktioner?

Aktivitetsbegreppet är ett nödvändigt komplement till en beskriv- ning av funktionsnedsättningar och i praktiken handlar oförmåga att arbeta om problem att utföra vissa aktiviteter, aktivitetsbegränsningar.

Samtidigt kan en aktivitetsbegränsning finnas utan att det finns en tydlig funktionsnedsättning. ICF innehåller en lång rad aktivi- teter där säkert många av oss kan ha problem utan att det behöver finnas en bakomliggande funktionsnedsättning; att laga komplexa måltider, att hantera kriser, att kommunicera icke-verbalt och att

113

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

avsluta relationer hör rimligen till aktiviteter som inte nöd- vändigtvis kräver en tydlig funktionsnedsättning för att utföras dåligt.

Det är inte heller säkert att problem med att utföra en aktivitet är kopplade till problem med de funktioner som antas krävas. Det kan finnas en funktionsrelaterad förmåga men en oförmåga som har sina orsaker i helt andra faktorer. Att kunna läsa eller inte är inte nödvändigtvis en fråga om funktionstillståndet. En analfabet kan mycket väl ha de funktioner som krävs för att kunna läsa men har bara inte lärt sig det ännu.

En ren bedömning av funktionsnedsättningar är inte bara ofta rent praktiskt mycket svårt - funktionerna är inte tillgängliga för direkt observation - utan också otillräckligt i förhållande till syftet med bedömningen. Det är inte organ som är sjukskrivna utan människor. En och samma funktionsnedsättning kan ha helt olika konsekvenser för olika människor. Till slut är det hur förmågan att utföra relevanta aktiviteter har påverkats som bör vara avgörande för rätten till ersättning. Kopplingen tillbaka till funktionsnedsätt- ningarna spelar en roll främst för att garantera en trovärdig koppling tillbaka till sjukdomen och dess konsekvenser.

En bedömning av arbetsoförmåga på grund av sjukdom bör bygga på en beskrivning av hela kedjan sjukdom-funktionsnedsättning-akti- vitetsbegränsning (i fortsättningen benämnd DFA-kedjan). Den slut- liga värderingen bygger på vilka aktivitetsbegränsningar som finns, men kopplingen till de andra delarna bör vara tydlig.

Figur 3.1	DFA-kedjan
Diagnos	Funktionsnedsnedsättning	Aktivitetsbegränsning

På dagens läkarintyg är det också denna kedja som ska beskrivas. Nedanstående punkter är direkt hämtade från fält som ska vara ifyllda på intyget.

•Diagnos/diagnoser för sjukdom/symtom som orsakar nedsatt arbetsförmåga

•Status och objektiva undersökningsfynd på organnivå (funk- tionsnedsättning)

114

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

•Hur begränsar sjukdomen patientens förmåga/aktivitet på indi- vidnivå? (aktivitetsbegränsning)

Sjukförsäkringens arbetsförmågebegrepp bygger alltså till slut på att det finns aktivitetsbegränsningar i relation till aktiviteter som krävs för att utföra det aktuella arbetet. Men dessa begränsningar måste ha ett kausalt samband med den bakomliggande sjukdomen och kunna kopplas till av sjukdomen orsakade funktionsned- sättningar. Arbetsoförmåga på grund av sjukdom är ett tydligt relationellt begrepp som kräver en bild av både uppgift och miljö, men det är också ett begrepp där beskrivningen av individen begränsas till det som får plats i DFA-kedjan. Medicinska förut- sättningar för arbete är inte på samma sätt ett relationellt begrepp men även där förutsätts det en medicinsk renodling baserad på DFA-kedjan.

3.3Att kunna något

En aktivitetsbegränsning finns när någon inte kan utföra en given aktivitet, till exempel ”att gå”. Frågan är dock vad som ska menas med att kunna och hur det ska bedömas. Den som får väldigt ont av att gå kan visserligen gå men inte utan smärta. Hur stor måste då smärtan vara för att man ska kunna tala om en oförmåga? Frågor av det slaget hör till det som ofta leder till konflikter när personers arbetsförmåga ska bedömas.

Oförmåga inom ramen för sjukförsäkringen har historiskt beskrivits i termer av två olika sorters oförmåga; faktisk och terapeutisk.10 Den faktiska är tänkt att fånga den situation när någon inte kan utföra ett arbete, medan den terapeutiska handlar om att man inte bör utföra arbetet. I sin historiska översikt av arbetsförmågebegreppet hävdar Ruth Mannelqvist att det skett en förskjutning från det terapeutiska till det faktiska begreppet, men fortfarande får båda anses inrymmas i lagstiftningen.11

I praktiken är det inte heller helt enkelt att göra en tydlig åtskillnad mellan de båda begreppen. Om någon visserligen kan utföra en viss arbetsuppgift under en viss tid men sedan drabbas av sådana smärtor att han eller hon blir sängliggande i flera dagar, handlar det då om en faktisk eller terapeutisk oförmåga?

10Se t.ex. Westerhäll-Gisselsson (1983), SOU 1995:149.

11Mannelqvist (2008).

115

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

Det är inte heller enkelt att inom ramen för respektive begrepp avgränsa vad som är förmåga respektive oförmåga. Att inte kunna göra något är sällan en fråga om ett eller noll. Hur stor utmattning ska till exempel behöva vara förknippade med en viss form av fysiskt arbete för att man ska kunna tala om en oförmåga? Eller hur mycket långsammare måste man utföra ett arbete för att det ska kunna betraktas som att man inte kan utföra det? Terapeutisk oförmåga kan visserligen beskrivas som att man inte bör göra något som förhindrar eller försvårar tillfrisknandet från en sjukdom, men hur kraftigt måste tillfrisknandet påverkas för att man ska kunna tala om en oförmåga? Och hur hanteras ett kroniskt tillstånd där det inte finns något tillfrisknande, men där tillståndet blir värre när den sjuke utför vissa uppgifter?

En inte ovanlig balans mellan begreppen handlar om att terapeu- tisk förmåga är viktigare i början av ett sjukfall medan den faktiska tar över allt mer ju längre tiden går. Sjuk- och arbetsskade- kommittén skrev att deras överväganden behandlade den faktiska förmåga som finns kvar när den terapeutiska oförmågan upphör och att den medicinska renodlingen i första hand påverkar bedömningen av faktisk förmåga.12 Spår av samma tanke kan sägas finnas i dagens lagstiftning där ett sannolikt läkningsförlopp kan ge rätt att skjuta upp prövningen av den faktiska förmågan i relation till den reguljära arbetsmarknaden.

Det finns anledning att betona att inte heller de resonemang vi för i det här betänkandet kring aktivitetsbegränsningar som grund- läggande mått på förmåga är avsedda att stå i motsatsställning till terapeutisk oförmåga. En aktivitetsbegränsning kan vara av såväl faktisk som terapeutisk karaktär. Vid sidan av dessa två är det också viktigt att betona att en begränsning kan förekomma när utfö- randet av en aktivitet är påverkat på ett sätt som kan medföra fara för andra. Det kan sägas ligga i många aktiviteters och uppgifters natur att utförandet måste kunna ske på ett säkert sätt för omgiv- ningen. Om sjukdom förhindrar detta föreligger det en faktisk oförmåga att utföra aktiviteterna.

Många av de andra frågor som väcks av funderingar kring bety- delsen av ”att kunna” kommer aldrig att kunna behandlas konkret inom ramen för principiella resonemang kring lagstiftning och begrepp. Hur mycket smärta som kan accepteras, hur koncentrerad man kan vara, hur trött man blir; allt detta är frågeställningar som i

12 SOU 1995:149 s. 233.

116

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

grunden måste kunna lämnas till professionella medicinska över- väganden. Det är varken möjligt eller önskvärt att lagstiftaren försöker sig på att i detalj definiera innebörden av ”att kunna” på ett sådant sätt. Att bedöma vilka aktivitetsbegränsningar som en person har är en fråga för de yrkesgrupper; läkare, sjukgymnaster, psykologer, arbetsterapeuter och andra som har till uppgift att göra sådana bedömningar. Vad en person kan göra är i grunden en medicinsk fråga. Frågan om vad det man kan göra räcker till är något annorlunda. När utgör en aktivitetsbegränsning en arbets- oförmåga? Där blir det en fråga om att relatera aktivitetsbegräns- ningarna till arbetets krav. Den frågan blir särskilt komplicerad i samband med bedömning av medicinska förutsättningar för arbete eftersom det där saknas specifika arbetsuppgifter att relatera aktivi- tetsbegränsningarna till. Där måste lagstiftaren gå längre när det gäller att specificera graden av problem som ska räcka för att bedömas ha rätt till ersättning. Ett aktivt beslut krävs om vilka aktivitetsbegränsningar som ska vara tillräckliga för rätt till ersätt- ning.13 Däremot kommer det även vid en sådan bedömning att vara en medicinsk fråga vilka aktivitetsbegränsningar som faktiskt finns.

3.4Försäkrad i befintligt skick

’Arbetsoförmåga på grund av sjukdom’ är och har alltid varit själva kärnan i sjukförsäkringens ersättningsbegrepp. Med tiden har den medicinska knytningen kommit att renodlas allt längre och allt färre andra faktorer har tillåtits spela en roll – åtminstone i lagstift- ningen. Medicinska förutsättningar för arbete, det begrepp vi använder för att beskriva vad som ska bedömas vid en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden, vilar på samma medicinska renodling. I det här avsnittet vill vi dock väcka frågan om det inte också behövs ett begrepp som tillåter att något fler faktorer får spela en roll.

En prövning mot den reguljära arbetsmarknaden sker normalt sett (för anställda och egenföretagare) vid 180 dagar i rehabkedjan. Det vi vill säkerställa genom bedömningen av medicinska förut- sättningar för arbete är nödvändig koppling till sjukdom och sjuk- domseffekter för att sjukförsäkringen ska komma i fråga för ersättning vid en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden. Sedan nödvändig koppling konstaterats krävs emellertid också svar

13 Hur det kan gå till utvecklas i kapitel 6.

117

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

på frågan om det i det enskilda fallet ändå är rimligt att individen ska avkrävas försök att – med eller utan förändring och omställning

– försörja sig själv.

Man kan i den allmänna försäkringen sägas vara försäkrad ”i befintligt skick”, dvs. att bedömningen görs av den person man är och inte i förhållande till en ”normal” person eller i än mindre grad till en särskilt socialt och kompetensmässigt gynnad person. Att någon hänsyn tas till vem man faktiskt är och var i livet man befinner sig är en viktig del av försäkringens själva grundidé. Det är ”skadan” som försäkras och skadan uppstår i relation till den man tidigare var.

Vi har emellertid dessutom tidigare konstaterat att inte enbart orsaken till eventuella brister i förmåga avgör beslutet om ersätt- ning utan också i vilken grad problemen ligger inom en sfär för vilken personen i fråga kan sägas bära ett eget ansvar.14 I vilken grad finns rimliga möjligheter för individen att själv förbättra sin förmåga? I vilken grad finns reella valmöjligheter? Större ansvar kan och bör avkrävas den som har stora resurser än den som har små.

Exakt hur stora kraven på individuellt ansvar, ansträngning och omställning ska vara är emellertid en fråga om försäkringsvillkoren som slutligen bör avgöras i den politiska processen.

Politiken äger för det första frågan om hur skarpa kraven på omställning ska vara, vilket också avgör värdet för individen av försäkringen. Eftersom så gott som alla som inte är medvetslösa kan utföra något arbete om de har turen att finna just sin plats på arbetsmarknaden (den plats där individens förmåga står i samklang med arbetsuppgifter och miljö = arbetsförmåga), kan teoretiskt kraven på omställning ställas så skarpt att så gott som ingen kan känna sig försäkrad i den meningen att det går att uppleva trygghet i att veta att om något allvarligt händer med min hälsa kommer jag ändå att vara ekonomiskt trygg.

För det andra äger emellertid också politiken instrumenten som kan skapa en rimlig balans mellan krav och förutsättningar. Ju mera stöd som erbjuds den som avkrävs försök att försörja sig själv, desto fler krav kan ställas utan att individen förlorar den känsla av att vara garderad som är försäkringens kärna.

Att inte ta hänsyn till befintligt skick är att utgå från att med undantag från sjukdomen och dess direkta konsekvenser är allt

14 Se t.ex. kapitel 1.

118

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

annat lika. I verkligheten är det att röra sig väldigt långt från en försäkring som kompenserar någon för en förlorad eller minskad förmåga till egen försörjning.

Principen om befintligt skick kan komma till uttryck på olika sätt. Det finns både en mer begränsad och en mer omfattande tolkning av hur begreppet kan komma att spela en roll inom ramen för en bedömning av arbetsförmåga. I den proposition som behandlade den så kallade ”medicinska renodlingen” av arbetsför- mågebegreppet återfinns resonemang som på ett bra sätt illustrerar skillnaden.15

Propositionen behandlar möjligheten att i vissa fall ta hänsyn även till andra faktorer än de rent medicinska vid bedömningen av arbetsförmåga. Den refererar sjuk- och arbetsskadeberedningen som skiljer på individuella hänsynstaganden som ligger inom själva ersättningsrekvisitet ”sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga” vilket inrymmer att ta hänsyn till att en och samma sjukdom kan sätta ned olika personers arbetsförmåga olika mycket, respektive de hänsyn som ska tas till vad som ”rimligen kan begäras av den försäkrade med hänsyn till hans eller hennes utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och där- med jämförliga omständigheter”. Den senare formen av hänsyn sorterades in under ”särskilda skäl” och skulle endast tas i undan- tagsfall medan den första formen betraktades som förenlig med den medicinska renodlingen. De särskilda skälen togs bort i samband med rehabiliteringskedjans införande men den snävare tolkningen av befintligt skick har inte förändrats och får anses gälla även i dag.

Inom ramen för vår begreppsram kan den snäva tolkningen beskrivas som att det måste göras en individuell bedömning av kedjan diagnos funktionsnedsättning aktivitetsbegränsning. En och samma diagnos kan ge olika aktivitetsbegränsningar för olika personer. En skadad knäled kan komma att leda till betydligt större svårigheter att gå för den som redan har en dålig höft än för den som saknar andra problem. Det betyder inte att den dåliga höften i sig leder till stora aktivitetsbegränsningar utan bara att det rör sig om individuella svagheter som har en direkt betydelse för hur sjukdomen påverkar aktivitetsbegränsningarna. Den dåliga knä- leden måste ha en självständig betydelse för aktivitetsbegräns- ningen men den dåliga höften tillåts att spela en roll vid bedöm- ningen.

15 Prop. 1996/97:28.

119

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

Även om den snäva formen av befintligt skick bör anses rymmas inom gällande lag anser vi att det är viktigt att betona dess relevans för de begrepp som det här kapitlet behandlar. Det finns ibland en tendens att överdriva den medicinska renodlingens innebörd där det framställs som om inga individuella hänsyn får tas. Så är inte fallet.

Den vidare formen av befintligt skick kan inom ramen för våra begrepp beskrivas som en individuell bedömning av hur en given aktivitetsbegränsning påverkar förmågan att försörja sig genom förvärvsarbete. Det är här faktorer som ålder, utbildning, bosätt- ningsförhållanden och tidigare arbetslivserfarenhet kan spela en roll. Allt detta är individuella egenskaper av olika slag, men i den mån de inte kan beskrivas inom ramen för den medicinskt präglade DFA-kedjan ska de enligt dagens lagstiftning inte tillmätas någon betydelse vid bedömning av rätt till sjukpenning. Regeringen motiverade slopandet av möjligheten till sådant hänsynstagande med att utvecklingen av sjukfrånvaron visar att renodlingen av arbetsförmågebegreppet inte fått förväntad effekt och att försäkringen är för mjuk.16 I propositionen förs inget resonemang kring de rimlighetsbedömningar som motiverade den dåvarande regeringen och sjuk- och arbetsskadeberedningen att förespråka möjligheten till icke medicinska hänsyn i särskilda fall.

Vi delar regeringens uppfattning att sjukförsäkringen varit för mjuk och att den medicinska renodlingen helt uppenbart inte fick den förväntade och avsedda effekten. Däremot kan det starkt ifrågasättas i vilken mån detta berodde på förekomsten av de så kallade särskilda skälen. Den formella möjligheten att ta icke medicinska hänsyn kom mycket tydligt, både i Försäkringskassans vägledning och i rättspraxis, att kopplas till en åldersgräns där en relativt hög ålder var ett nödvändigt kriterium för att de särskilda skälen skulle kunna åberopas. I ljuset av försäkringens utveckling är det vår bedömning att förekomsten av icke medicinska hänsyn huvudsakligen var en följd av ett informellt hänsynstagande som inte hade sin grund i regeln om särskilda skäl. Det finns därför anledning att ställa sig tvivlande till i vilken grad den nuvarande skärpningen kommer att få särskilt stor betydelse för den reella tillämpningen.

En mer principiell fråga är i vilken grad regelverket idealt sett bör ge utrymme för den typ av rimlighetsbedömningar som de

16 Prop. 2007/08:136.

120

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

särskilda skälen var ett uttryck för. Här förs i propositionen om rehabiliteringskedjan inget egentligt resonemang annat än att tillämpningen av försäkringen varit för mjuk. Vi delar på denna punkt sjuk- och arbetsskadeberedningens uppfattning att en total avsaknad av utrymme för rimlighetsbedömningar skulle leda till resultat som ibland blir ”direkt stötande”17 Samtidigt finns inget självklart svar på frågan hur en sådan principiell hållning i praktiken ska komma till uttryck i lagtext eller i den praktiska hanteringen av försäkringen. I ljuset av sjukförsäkringens historia finns skäl att vara på sin vakt mot regler som kan bidra till att legitimera en ”mjuk” försäkringstillämpning, men det finns också anledning att överväga hur försäkringens legitimitet ska försvaras.

Om sjukförsäkringens krav på nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom ska kunna upprätthållas måste ett grundläggande krav vara att det finns en klarlagd nedsättning av de medicinska förut- sättningarna för arbete. Frågan är om det ska vara ett nödvändigt eller tillräckligt kriterium för att någon ska bedömas vara oför- mögen att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. Enligt vår mening finns anledning att överväga att komplettera denna grund- förutsättning med ytterligare ett bedömningssteg för att få en väl fungerande försäkring.

Att strikt begränsa sig till en värdering av de medicinska förut- sättningarna för arbete innebär att lika förutsättningar ska behand- las lika. Det kan tyckas önskvärt men frågan är om det är rimligt. Medicinska förutsättningar är inte detsamma som förmåga att försörja sig. Personer med identiska medicinska förutsättningar kan i realiteten ha helt olika förutsättningar att hitta en försörjning. Så länge det finns en bekräftad medicinsk grund, en påtaglig nedsättning av de medicinska förutsättningarna för arbete, så länge bör det finnas utrymme att också väga in andra faktorer vid den fortsatta prövningen av rätten till ersättning. Vi konstaterade tidigare i detta kapitel att det är omöjligt att dra en tydlig gräns mellan den som kan försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden och den som inte kan. Det måste bli en fråga om politiska överväganden kring hur stora hinder det är rimligt att personer ska behöva försöka ta sig över.

Vid en jämförelse av två personer, en trettioårig akademiker och en sextioårig skogsarbetare, som båda drabbas av blindhet torde det vara uppenbart att hindren för fortsatt försörjning är avsevärt lägre

17 SOU 1995:149 sid. 231.

121

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

för den trettioåriga akademikern. Vid lika behandling baserat på medicinska förutsättningar blir valet att antingen ge båda ersättning eller ingen av dem. Det är enligt vår mening högst tveksamt om något av de alternativen kan sägas vara förenligt med de ambitioner som ligger bakom vår sjukförsäkring. I realiteten tycks också system som bygger på en strikt likabehandling av medicinska förutsättningar leda till att till exempel alla blinda ges rätt till varak- tiga ersättningar.18 Att komplettera en bedömning av medicinska förutsättningar med en bedömning av vissa icke medicinska fakto- rer skulle möjliggöra ett klokare beslut. Avsikten är inte att fler eller färre ska få rätt till ersättning. Däremot kan det leda till att bedömningarna bättre överensstämmer med vad som kan upplevas som en bra och legitim försäkring.

Vi diskuterar i kapitel 1 de moraliska och filosofiska principer som kan sägas underbygga den svenska välfärdspolitiken. Vi beskriver hur många av dessa perspektiv har kommit att prägla den så kallade arbetslinje som åtnjuter ett brett politiskt och sam- hälleligt stöd i vårt land. Det är inte orimligt att dessa perspektiv också ska ha en plats inom sjukförsäkringen. Kärnan i mycket av det vi resonerat om handlar om val och ansvar. Där det finns reella valmöjligheter, där det finns rimliga vägar tillbaka till arbete, där finns det också för var och av oss ett eget personligt ansvar för att ta vara på dessa möjligheter. Där valen är få eller obefintliga, där vägarna är smala och fyllda av höga hinder, där är vi i högre utsträckning omständigheternas fångar och det egna ansvaret för den egna försörjningen ersätts eller kompletteras av det gemen- samma ansvaret för allas välfärd.

Utöver de två tidigare sjukförsäkringsbegreppen ’arbetsoför- måga på grund av sjukdom’ och ’medicinska förutsättningar för arbete’ vill vi därför lansera ett tredje begrepp – ’försörjnings- förmåga’.

Försörjningsförmåga som begrepp bygger på en bild av möjlig- heterna och en värdering av gränserna för det egna ansvaret. Rent konkret skulle en bedömning av försörjningsförmåga innebära att även andra individuella egenskaper än de som ryms inom en bedömning av medicinska förutsättningar för arbete ska kunna vägas in vid beskrivningen av individen.

18 Blindhet är ett tillstånd som i många länder ger automatisk rätt till ersättning.

122

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

3.5Nya begrepp i sjukförsäkringen

Baserat på resonemangen i i det här kapitlet menar vi alltså att två nya begrepp bör introduceras i sjukförsäkringen; Medicinska förutsättningar för arbete och försörjningsförmåga.

Det första begreppet, ’medicinska förutsättningar för arbete’, syftar inte till någon principiell förändring av dagens lagstiftning utan till att tydliggöra en av de bedömningar som redan ska göras, medan begreppet ’försörjningsförmåga’ skulle innebära att ett nytt ersättningskriterium införs i lagen om allmän försäkring. Försörj- ningsförmåga blir aktuellt vid prövning av förlängd sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning.

Vår modell förutsätter vid prövning mot den reguljära arbets- marknaden samma typ av medicinskt renodlade bedömning som i dag av vem som ska ha fortsatt rätt till sjukpenning eller inte. Det är den prövning som för anställda sjukskrivna i normalfallet görs efter sex månaders sjukskrivning. Skillnaden är att vår modell inte på samma sätt som i dag förutsätter att den som får fortsatt ersättning efter sex månader också kan antas uppfylla kraven för en mer långsiktig ersättning från försäkringen.

Dagens lagstiftning gör egentligen ingen skillnad mellan den bedömning som ska göras vid sex respektive tolv månader. Den som har rätt till ersättning vid sex månader har också, förutsatt ett oförändrat hälsotillstånd, rätt till ’förlängd sjukpenning’ vid tolv månader.19 Syftet med vår formella bedömning av medicinska förutsättningar för arbete är att klargöra vilka som har så måttliga aktivitetsbegränsningar att de direkt kan avkrävas försök att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. De som p.g.a. sjukdom har så stora aktivitetsbegränsningar att de får fortsätta med sjukpenning kommer, givet att de inte tillfrisknar, att kunna vara sjukskrivna i avvaktan på en djupare bedömning av försörjningsförmågan inför beslut om förlängd sjukpenning efter dag 365. Att tillhöra den grupp som ges fortsatt rätt till sjukpenning efter sex månader betyder att det mer långsiktiga ställningstagandet ska bygga på en fördjupad bedömning av försörjningsförmåga där även andra faktorer än de rent medicinska tillåts spela en roll.

En förändring i linje med det vi beskrivit, där en bedömning kan göras både av medicinska förutsättningar för arbete och av försörj- ningsförmåga skulle ge förutsättningar för en något annorlunda syn

19 Erfarenheterna hittills visar också att det är mycket ovanligt att en ansökan om förlängd sjukpenning avslås.

123

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

på bedömningssituationen vid sex månader. Uppgiften blir då inte att identifiera vilka som definitivt saknar förmåga att försörja sig själva utan vilka som, givet de medicinska förutsättningarna, bör prövas med avseende på försörjningsförmåga. Det skapas en gräns med avseende på medicinska förutsättningar för arbete där man på ena sidan hittar personer vilkas förutsättningar är tillräckligt goda för att det ska kunna anses att stor sannolikhet föreligger för en tillräcklig försörjningsförmåga och på andra sidan de personer där bedömningen bör vidgas utöver de medicinska förutsättningarna innan man tar slutgiltig ställning till försörjningsförmågan.

3.5.1Ett eller två steg

Mot bakgrund av resonemangen kring försörjningsförmåga kan det förefalla motsägelsefullt att ändå, som vi föreslår, begränsa bedöm- ningen vid 180 dagar till det medicinskt renodlade begreppet medi- cinska förutsättningar för arbete. Vår modell förutsätter ju att det vid sex månader fattas ett beslut baserat på bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete och att ett ställningstagande till försörjningsförmågan blir aktuellt först vid tolv månader.

Flera skäl finns som vi ser det för varför en sådan modell är önskvärd. Det första är att förutsättningarna att göra professionella bedömningar som uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet, likformighet och legitimitet allvarligt försämras när det är otydligt vad det är som egentligen ska bedömas. Försäkringskassan borde vara en myndighet med särskild expertis när det gäller medicinska bedömningar. Möjligheten att utveckla denna expertis och att professionalisera handläggningen av sådana frågor är till stor del beroende av att själva bedömningssituationen är renodlad.

Det andra skälet är att utan en fristående bedömning av medi- cinska förutsättningar kommer det även i fortsättningen att vara mycket svårt att skydda sjukförsäkringen från att bli en plats där alla arbetsmarknadsrelaterade problem ska få sin lösning. Vi anser att begreppet försörjningsförmåga är viktigt och att det utöver rent medicinska faktorer är önskvärt att även kunna väga in andra aspekter inför mer definitiva ställningstaganden om vem som på lång sikt ska kunna luta sig mot sjukförsäkringen för sin försörj- ning. Men begreppet försörjningsförmåga måste vila på att det först gjorts en ordentlig prövning av de medicinska förutsättningarna.

124

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

Det går visserligen att tänka sig att det vid en och samma tidpunkt först görs en särskild prövning av de medicinska förut- sättningarna för arbete och att det i de fall där det blir aktuellt sedan görs en prövning av försörjningsförmågan. Bedömningarna hålls isär men följer på varandra.

Det viktigaste argumentet mot en sådan lösning är att 180 dagar trots allt är relativt tidigt i ett komplicerat sjukfall. Mycket kan fortfarande hända och det kommer att finnas ett betydande inslag av fall med pågående medicinsk behandling. Det kommer ofta att finnas en betydande osäkerhet kring det medicinska tillståndets varaktighet och prognos. Styrkan i 180-dagarsgränsen är att den ger en möjlighet att tillräckligt tidigt sätta ned foten i fall där det är uppenbart att en omställning bör komma till stånd. Den destruk- tiva väntan som tidigare snarare var regel än undantag försvinner. Problemet med gränsen är att det i mer oklara fall antingen kan fattas dåliga beslut, både i form av onödiga beviljanden av sjuk- penning och i form av oönskade indragningar, eller att beslutet i praktiken skjuts upp i väntan på en klarare bild. I de senare fallen finns en uppenbar risk att när tidsgränsen väl är passerad kommer sjukskrivningen att löpa på i brist på nya tydliga bedömnings- tillfällen.

Varje bedömning av människors förutsättningar och förmågor kommer att vara ofullkomlig. Det är inte möjligt, vare sig för individen själv eller för en utomstående bedömare, att med någon säkerhet uttala sig om vad människor kan och inte kan. Förmågor uppstår och försvinner beroende på situation och tid. Nya insikter och ny motivation kan påverka också den allra mest renodlade medicinska bedömning. Varje ställningstagande till en människas framtid på arbetsmarknaden kommer som bäst att vara en kvalifi- cerad gissning. Vi är därför övertygade om att sjukförsäkringen måste innehålla en kombination av teoretiska bedömningar och faktiska prövningar. Att inte koncentrera all kraft på en teoretisk bedömning vid 180 dagar skapar utrymme för att också kunna ha perioder som är mer inriktade på stöd och hjälp än på prövning och bedömning. Den som i vår modell har rätt till sjukpenning efter 180 dagar är inte garanterad en trygg långsiktig försörjning i sjukförsäkringen. Däremot kommer det att finnas tid mellan sex månader och ett år att av egen kraft och med stöd och hjälp söka en väg tillbaka till arbete. Tid kommer också att finnas för försäk- ringen att skaffa sig en bättre bild av den sjukskrivnes egentliga förmåga. Vid 365 dagar kommer det sedan att finnas ett nytt tydligt

125

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

bedömningstillfälle som i och med att det bygger på ett nytt ersättningskriterium inte kommer att vara beroende av att det medicinska tillståndet förändrats sedan bedömningen vid 180 dagar. Vid prövningen av försörjningsförmåga kan det vara andra skäl än förändrade medicinska förutsättningar som leder till att sjukpen- ningen dras in och att en person avkrävs försök till egen för- sörjning.

3.5.2Ett eller två begrepp

Begreppet ’medicinska förutsättningar för arbete’ fyller en funk- tion oavsett om begreppet ’försörjningsförmåga’ finns eller inte. Utan försörjningsförmåga finns fortfarande ett behov av att begreppsligt tydliggöra vad det är som ska prövas vid 180 dagar. Att införa medicinska förutsättningar för arbete bör i det läget inte syfta till någon förändring av synen på gränsen för rätt till sjukpenning vid en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden.

En förändring av prövningen vid 365 dagar av det slag vi här har föreslagit skulle däremot öppna för en något annorlunda syn på var gränsen för rätt till sjukpenning dras vid en prövning av de medicinska förutsättningarna för arbete. I kapitel 6 återfinns en fördjupad diskussion kring hur den gränsen bör förstås givet den modell med två begrepp i två steg som vi föreslår.

3.6Begreppsöversikt

Avsikten med det här kapitlet har varit att teckna en form av karta över de begrepp som vi behandlar i detta betänkande. Det är vår karta och det är inte den enda karta som skulle kunna tecknas. Men det är den bild som vi har funnit mest meningsfull för de system, aktörer och syften som vi har att behandla. Nedan följer en sam- manfattning av hur vår begreppsvärld ser ut. Begreppen beskrivs utifrån hur de förhåller sig till en grundläggande bild av arbets- förmåga som bestående av tre cirklar. Cirklarna representerar de tre områden som måste belysas vid en bedömning av arbetsförmåga. Den första cirkeln representerar individen och dennes olika egen- skaper och eventuella begränsningar. Den andra cirkeln represen- terar de uppgifter som ska kunna utföras givet det arbete som

126

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

individen prövas mot. Den tredje cirkeln representerar den aktuella miljö där individen verkar och där uppgifterna ska utföras.

3.6.1Arbetsförmåga

Vi använder begreppet ”arbetsförmåga” som ett relationellt begrepp när en speciell individ har specifika arbetsuppgifter i en specifik miljö. Det är endast då alla dessa tre områden meningsfullt kan beskrivas som vi väljer att använda begreppet. Arbetsförmåge- begreppet i sig inbegriper individens alla egenskaper. Detta är den grundläggande trecirkelmodellen:

Arbetsförmåga

Individ

Uppgift

Miljö

En viktig följd är att arbetsförmåga inte är en egenskap som bärs av en individ. Det är inte meningsfullt att beskriva människor i termer av vilken grad av arbetsförmåga de har annat än i den specifika situation där förmågan faktiskt bedöms. Någon kan mycket väl vara fullt arbetsförmögen i relation till en uppgift och miljö men helt sakna arbetsförmåga i relation till en annan.

127

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

3.6.2Arbets(o)förmåga på grund av sjukdom

Arbets(o)förmåga på grund av sjukdom är det grundläggande ersättningsbegreppet i sjukförsäkringen. Det förutsätter en begränsning av beskrivningen av individen till de delar som kan beskrivas som sjukdomens konsekvenser. Förmågan värderas utifrån de aktivitetsbegränsningar som kan finnas i relation till för arbetet relevanta aktiviteter, men begränsningarna måste också vara en följd av sjukdomen och de funktionsnedsättningar som den inneburit. I cirkelmodellen kommer detta till uttryck i en begränsning av individcirkeln där bara sådant som får plats i kedjan Diagnos Funktionsnedsättning Aktivitetsbegränsning (DFA- kedjan) ska tillmätas betydelse vid bedömningen.

Arbets(o)förmåga p.g.a sjukdom

Individ

Uppgift

Miljö

Individcirkeln blir halvfylld i sjukförsäkringens arbetsförmåge- begrepp till skillnad från vad som gäller för arbetsförmåga i allmän- het, t.ex. i arbetsmarknadspolitiken.

3.6.3Medicinska förutsättningar för arbete

Medicinska förutsättningarna för arbete har sin särskilda plats inom ramen för sjukförsäkringens regelverk och bedömningssituationer. Begreppet syftar till att beskriva ersättningsgrunden vid en prövning

128

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

mot den reguljära arbetsmarknaden. Beskrivningen av individen bygger på samma principer som vid bedömning av arbetsoförmåga på grund av sjukdom, men i relation till de tre cirklarna innebär begreppet att uppgifts- och miljöcirklarna saknar ett individuellt innehåll. De hålls konstanta och lika för alla.20

Medicinska förutsättningar för arbete

Individ

Uppgift

Miljö

Till skillnad från arbetsförmåga är medicinska förutsättningar för arbete något som kan bäras av individen oavsett situation.

3.6.4Försörjningsförmåga

Försörjningsförmåga har det gemensamt med medicinska förutsätt- ningar för arbete att uppgifts- och miljöcirklarna hålls konstanta utan individuellt innehåll. Däremot finns inte längre någon anled- ning att begränsa beskrivningen av individen till enbart det som ryms inom DFA-kedjan. Individcirkeln öppnas för beskrivning och bedömning också av annat hos individen som kan ha betydelse för effekterna av sjukdomen på förmågan att försörja sig genom arbete.

20 Man kan också uttrycka det som att uppgifts- och miljöcirklarna är standardiserade. De ska spegla vad som kan uppfattas som normala uppgifter och normal miljö för vår arbetsmarknad.

129

Arbetsförmågebegrepp

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

Individ

Uppgift

Miljö

Därmed individualiseras bedömningen så att individen blir för- säkrad som den person han eller hon är. Av den som har större förutsättningar krävs mera än av den som har sämre förutsättningar och lägre sannolikhet att hitta ett arbete med sina kvarvarande aktivitetsbegränsningar på grund av sjukdom.

Ålder, tidigare utbildning, erfarenheter och förmåga att lära nytt är det som främst bör kunna påverka bedömningen av personens försörjningsförmåga vid sidan av effekterna av sjukdomen.

3.6.5Begreppskedjan i sjukförsäkringen

Utifrån vår cirkelmodell och förslag till nya begrepp i sjukförsäk- ringen går det att teckna en principiell bild av ersättningsbegreppen i sjukförsäkringen som de skulle komma att se ut i vår föreslagna modell. Bilden nedan gäller för den som är anställd eller egen- företagare och sjukskriven.21 Fram till rehabiliteringskedjans dag 180 är det ’arbets(o)förmåga’ på grund av sjukdom som bedöms. I normalfallet byter man därefter ersättningsbegrepp till ’medicinska förutsättningar för arbete’. Senast vid ett år kommer alla att ha bedömts utifrån medicinska förutsättningar för arbete. För rätt till

21 För arbetslösa gäller att de redan från dag ett av en sjukskrivningsperiod ska prövas utifrån sina medicinska förutsättningar för arbete dvs. i relation till den reguljära arbetsmarknaden.

130

SOU 2009:89

Arbetsförmågebegrepp

fortsatt ersättning därefter krävs en tillräckligt nedsatt ’försörj- ningsförmåga’. Efter 915 dagar finns i de allra flesta fall inte längre någon rätt till sjukpenning.22

Figur 3.2 Sjukförsäkringens bedömningstidpunkter och begrepp

0		180	365		915
Individ	Uppgift	Individ	Uppgift	Individ	Uppgift

	Miljö		Miljö		Miljö

Arbets(o)förmåga		Medicinska förutsättningar		Försörjningsförmåga
p.g.a. sjukdom		för arbete

22 Undantaget gäller dem som har rätt till så kallad fortsatt sjukpenning eller förlängd förlängd sjukpenning men det är begrepp som vilar på väldigt speciella kriterier och ligger utanför de här resonemangen.

131

4 Sjukdom

Sjukförsäkringens arbetsförmågebegrepp vilar, som vi beskrivit i föregående kapitel, på en medicinskt renodlad bild av individen. Det är sjukdomens konsekvenser för arbetsförmågan som ska beskrivas och bedömas. Formen för detta är den så kallade DFA- kedjan (se figur 4.1). Men sjukförsäkringen har också att behandla frågan om det alls föreligger sjukdom.

I detta kapitel presenteras en översikt av det moderna samhällets sjukdomsbegrepp, till största delen utan direkt koppling till sjuk- försäkringen. Inledningsvis tar vi dock avstamp i sjukförsäkrings- lagstiftningen och avslutningsvis försöker vi besvara den i utred- ningens direktiv ställda frågan om det ”kan vara nödvändigt att avgränsa det försäkringsrättsliga sjukdomsbegreppet i förhållande till den medicinska sektorns vidare begrepp”.1

Socialförsäkringsutredningens viktigaste slutsats om sjukförsäk- ringen var att variationen i utnyttjandet över tiden och geografiskt är ett säkert tecken på något som fungerar dåligt. I kombination med sjukskrivningstider som i början av 2000-talet låg på ungefär dubbla tiden jämfört med de flesta andra länder och därtill en konsekvent ökning av andelen förtidspensionerade alltsedan 1970- talet, trots ökad folkhälsa och längre liv, talade utredningen om en ”mjuk” försäkring.2

I formuleringen ligger en föreställning att försäkringshante- ringen snarare speglat yttre efterfrågan på sjukskrivning än en strikt tillämpning av försäkringsvillkoren i lagstiftningen.

Det faktum att antalet med ersättning från sjukförsäkringen ökade samtidigt som folkhälsan förbättrades skulle teoretiskt kunna förklaras av att sjukdomsbegreppet vidgades. Fler diagnoser och fler tillstånd kanske räknas som sjukdom. Ringarna som representerar sjukdom och symtom i figur 4.1 kan ha vidgats över tid med följd

1Dir. 2008: 11.

2SOU 2006:86.

133

Sjukdom

SOU 2009:89

att också de aktivitetsbegränsningar som kan få betydelse för rätt till ersättning från försäkringen kan ha blivit fler. Det kan emeller- tid också vara så att försäkringens ”mjukhet” delvis består i att in- blandade aktörer (individer, läkare, försäkringshandläggare) i brist på tydliga avgränsningar och definitioner själva från fall till fall väljer vad som ska betraktas som sjukdom och dess effekter på arbetsför- måga. Mer eller mindre av symtom, funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar kan i praktiken ha fått spela roll för bedöm- ningen av arbetsoförmåga.

En stringent DFA-kedja avser att råda bot på en del av bristen på systematik i bedömningen av effekterna av sjukdom på arbetsförmågan.

I botten på problematiken finns emellertid alltid frågan om vad som överhuvudtaget ska ses som sjukdom.

Figur 4.1

DFA-kedja

Sjukdom	Symtom	Funktions-	Aktivitets-	Arbetsoförmåga
		nedsättning	begränsning

Diagnos Funktionsnedsättning Aktivitetsbegränsning = DFA-kedjan

4.1Sjukdom enligt lagstiftningen

Sjukdom definieras inte i själva lagstiftningen. Däremot görs vissa uttalanden i förarbetena från 1940-talet. Enligt dessa bör man hålla sig till vad som enligt ”allmänt språkbruk” och ”gällande läkar- vetenskaplig uppfattning” anses vara sjukdom. Med den utgångs- punkten kan varje ”onormalt kropps- eller själstillstånd som inte

134

SOU 2009:89

Sjukdom

hör ihop med den normala livsprocessen”3 betecknas som sjukdom. Avsikten var inte att binda rättstillämpningen. Det ansågs tvärtom som en fördel att varje ärende kan bedömas med hänsyn till för- hållandena i det särskilda fallet och att ersättningen från sjukför- säkringen kan anpassas till vetenskapens framsteg utan att reglerna behöver ändras.4

I enlighet med ändrad domstolspraxis har ersättningsområdet successivt utvidgats till att t.ex. gälla störningar under graviditet (onormalt grava störningar, t.ex. foglossning som innebär svårig- heter att gå), operativa ingrepp (oavsett anledningen till ingreppet, t.ex. skönhetsoperation eller organdonation) samt sorg- och trötthetstillstånd i samband med nära anhörigs död.

När lagstiftningen skärptes i mitten på 1990-talet uttalade regeringen att domstolspraxisen inte blivit för generös, medan däremot glidningen i tillämpningen hos läkare, patienter och inom socialförsäkringsadministrationen riskerade att göra försäkringen till en allmän inkomstbortfallsförsäkring där ersättningar betalades ut för sociala och generella livsproblem.5

För att markera att det är sjukdom och därmed jämställt medi- cinskt tillstånd som ska sätta ned den försäkrades arbetsförmåga gjordes i lagstiftningen det fortfarande gällande tillägget: ”Vid bedömningen av om sjukdom föreligger skall bortses från arbets- marknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden”.6

Den försiktiga ventil som fanns för att utöver viss grad av sjukdom beakta andra förhållanden för framför allt dem över 60 år har nu avskaffats.7

Vi har alltså i lagstiftningen ett absolut och strängt krav på att sjukdom och inget annat ska vara grunden för den arbetsoförmåga som ger rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Å andra sidan är själva sjukdefinitionen vag och följsam till variationer i uppfatt- ningen av vad som ska ses som sjukdom. Å ena sidan är porten in i försäkringen alltså så trång att individuella egenskaper och personliga svårigheter att ställa om sitt liv inte förutsätts kunna förvärra effekterna av funktionsnedsättningen på grund av sjuk-

3Sammanfaller med den definition av sjukdom som under perioden etablerades av WHO.

4Försäkringskassans vägledning 2004:2 Version 10.

5Prop. 1994/95:147.

63 kap. 7 § AFL.

7Den bestämmelse som avskaffats löd: Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäkrades bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Prop. 2007/08:136.

135

Sjukdom

SOU 2009:89

dom. Men spärrarna mot att se de flesta funktionsproblem hos individen som resultat av sjukdom och ohälsa är å andra sidan närmast obefintliga.

4.2Hälsa/ohälsa/sjukdom

Det finns, och har under århundradena funnits, ett otal definitioner av begreppen hälsa, ohälsa och sjukdom.

I svenskan finns bara ett ord för sjukdom. Engelskan har åtminstone tre, som sedan de på 1960-talet lanserades av Andrew Twaddle8, har utgjort en av många använd indelning.

disease	= diagnostiserbar sjukdom
illness	= personlig sjukdomsupplevelse

sickness = sjukroll som individen tar sig eller får av omgivningen, t.ex. i förhållande till sjukförsäkringen

’Disease’ bygger i allmänhet på kända biomedicinska samband, dock inte alltid. Ofta talas om avvikelse från en biologisk norm. ”Det finns en objektivitet hos ’disease’ som doktorn kan se, röra, mäta, lukta; ’disease’ uppfattas som kärnan i det medicinska perspektivet.” säger medicinprofessorn Marshall Marinker.9 ’Illness’ är individens egen sjukdomskänsla, som kan uppträda med eller utan samtidig diagnosticerad sjukdom, liksom ’sickness’ kan förekomma med eller utan samtidig sjukkänsla eller diagnos.

Sjukdom ses ofta som en process. I vidare mening brukar dock också tillstånden skada (förvärvad) och defekt (medfödd) räknas till sjukdomsbegreppet (t.ex. i sjukförsäkringen).

Gränsen mellan friskt och sjukt är inte skarp. Det fastslog redan läkaren Galenos, som var verksam ca 130-200 e. Kr. Man är inte nödvändigtvis sjuk eller frisk, utan ett ganska normalt tillstånd är att inte vara sjuk, men inte heller fullt frisk. Han introducerade också begreppen ”grundläggande hälsotillstånd” och ”tillfälligt” hälsotillstånd. Man kan t.ex. i grunden vara kärnfrisk, men till- fälligtvis drabbas av en enkel förkylning. Eller man kan vara drab- bad av cancer och alltså i grunden sjuk, men ändå tillfälligtvis känna sig ganska frisk.

8Twaddle, A. (1968).

9Marinker M (1978).

136

SOU 2009:89

Sjukdom

Figur 4.2 Hälsa/ohälsa enligt Galenos

Hälsa

Neutralt tillstånd

Ohälsa

Källa: Nordenfelt (1996).

Medicinfilosofen Lennart Nordenfelt uttrycker stor sympati för tanken att det inte finns en skarp gräns mellan friskt och sjukt. Med sin grundhållning menar han att den enda gräns som kan dras är den när subjektet själv finner sin hälsa acceptabel. ”I det ögonblick som t.ex. jag själv finner mitt nuvarande hälsotillstånd oacceptabelt, då har jag passerat gränsen för ohälsa.” Han kräver av individen att den acceptabla hälsogränsen ska grundas på eftertanke och vara helt sanningsenlig, men accepterar att individen ytterst avgör om t.ex. existentiella problem leder till ohälsa.

Figur 4.3		Hälsa/ohälsa enligt Nordenfelt
	Optimal h älsa		helt sannings-
	Optimal h älsa

		individbest ämt	enligt
	Acceptabel hälsa		eftertänkt
	Acceptabel hälsa		eftertänkt
		”överenskommet ”
	Maximal ohälsa
	Maximal ohälsa

Att Nordenfelt lägger så stor vikt vid individens egen definition av ohälsa beror på att han anser att ohälsa är en upplevelse (illness) (av smärta, ångest eller liknande). Upplevelsen är individens egen, dvs. subjektiv ohälsa. I någon mening blir det då nödvändigt att individens egen definition får råda.

Men han säger också att det kan vara nödvändigt med skarpa gränser. ”Då måste man komma överens om dem och fatta ett gemensamt beslut. Vi får t.ex. tillsammans komma överens om att

137

Sjukdom

SOU 2009:89

vissa kriterier skall vara uppfyllda för att man skall kunna uppbära sjukpenning.”10

Den definition som Nordenfelt själv bidragit med distanserar sig från den biomedicinska definitionen och kan beskrivas som aktionsbaserad eller holistisk. Han ser ”handlingsförmåga” som hälsans viktigaste uttryck. Hälsa har den person som under rimliga omständigheter kan förverkliga samtliga de mål som är grund- läggande viktiga för personen att nå eller bibehålla.11

Ohälsa behöver alltså inte självklart vara samma sak som sjukdom och hälsa är inte nödvändigtvis samma sak som frånvaro av sjukdom.

I en litteraturöversikt12 av definitioner av hälsa delas definitio- nerna in i två huvudkategorier.

Den ”biomedicinska” inriktningen ser hälsa och sjukdom som motsatser och sjukdom som en situation där delar av kroppen eller psyket inte fungerar ”normalt”; ”en patologisk process som avviker från den biologiska normen”.13

Att fungera normalt har beskrivits som biologiska funktioner som är som de ”bör vara” (uppfyller sin livsuppehållande kraft eller sin funktion för att upprätthålla handlingsförmåga). En ofta citerad företrädare är medicinfilosofen Christopher Boorse, som definierar hälsa som frånvaro av sjukdom och sjukdom som abnorma kropps- och själsfunktioner eller sådana tillstånd som kan orsaka abnorma kropps- och själstillstånd.

Den ”humanistiska inriktningen” tar sin utgångspunkt snarare i hälsa än sjukdom och ser hälsa som något mer än frånvaro av sjukdom, i allmänhet som människans förmåga att i samspel med sin omgivning sätta och uppnå vitala mål i sitt liv. Inom inriktningen finns många olika undergrupper som på olika sätt distanserar sig från att enbart se till enskilda organs funktion och istället vill hävda en helhetssyn. Helhetssynen kan omfatta mer eller mindre. Den kan med början hos individen själv gälla samtliga kroppens organsystem i samverkan snarare än varje organsystem för sig eller individens samtliga funktionsförmågor, alltså inte bara

10Nordenfelt Lennart, (1996).

11Nordenfelts hälsodefinition precist formulerad lyder: ”En person P har optimal hälsa (är fullkomligt frisk) om, och endast om, P är så beskaffad (biologiskt och psykologiskt) att hon har en andra ordningens förmåga att, givet rimliga omständigheter, förverkliga alla sina vitala mål.” Föregående fotnot sid. 106. Med andra ordningens förmåga avses att P inte nödvändigtvis måste ha förmågan att göra allt det som krävs men att hon måste kunna tillägna sig denna förmåga.

12Medin Jennie och Alexanderson Kristina, (2000).

13Boyd Kenneth M, (2000).

138

SOU 2009:89

Sjukdom

de biologiska, utan också psykiska och sociala. Men den kan också sträcka sig till individens samspel med omgivningen, med sin sociala och fysiska miljö eller med sin sociala, fysiska och andliga miljö, dvs. tro, hopp och kärlek som en del av hälsa som helhet14.

En mycket inflytelserik formulering stod WHO för redan på 1940-talet: ”Hälsa är ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande och inte bara frånvaro av sjukdom eller invalidisering”.

Formuleringen har kritiserats, bl.a. för att snarare beskriva lycka än hälsa15 och för att snarare beskriva ett utopiskt idealtillstånd än ett föränderligt och påverkbart fenomen. WHO har också senare utvecklat tillägg som innebär att hälsa mera ska ses som dynamisk resurs och förutsättningen för ett gott liv, något som dagligen skapas och levs i samspel med omgivningens villkor.16 Som fundamentala villkor och resurser för hälsa nämner WHO fred, skydd, utbildning, mat, inkomst, ett stabilt eko-system, uthålliga resurser, social rättvisa och jämlikhet.17

Uppenbart är att begreppet hälsa ofta sträcker sig långt utanför den medicinska sfären. Det är mångfacetterat, variabelt och vagt. Därmed gäller detsamma för begreppet ohälsa. I många samman- hang, inte minst i vardagsspråket, finns ett beroende mellan begreppen hälsa och sjukdom och en överlappning mellan sjukdom och ohälsa som kan vara mer eller mindre omfattande. Men begreppen kan också representera olika dimensioner.

I figur 4.4. nedan visas tre grundläggande olika sätt att se på förhållandet mellan hälsa och sjukdom. Den första bilden nedan representerar ett synsätt där hälsa ses som frånvaro av sjukdom, den andra hälsa och sjukdom som motpoler på ett kontinuum och den tredje hälsa och sjukdom som två olika dimensioner.

Den viktiga principiella skiljelinjen går mellan bild två och tre genom att hälsa och sjukdom inte längre representerar varandras motsatser i bild tre, där även den som är mycket sjuk samtidigt kan vara vid god hälsa och den som inte är sjuk ändå kan ha dålig hälsa. Att vara vid god hälsa (enligt detta synsätt) sammanfaller inte med någon given norm, menar Kenneth Boyd, utan med att kunna göra det bästa av de omständigheter man befinner sig i vilka de än är,

14Eriksson K, Liber 1995 citerad i Medin/ Alexanderson, not 9.

15L Nordenfelt, se not 8.

16Ottawa 1986 och Sundsvall 1991.

17Ottawa charter for health promotion.

139

Sjukdom

SOU 2009:89

inklusive om de inbegriper vad som kan tyckas vara allvarlig sjukdom.18

Hälsa i bild tre kan definieras på många olika sätt. De tre vanligaste är; känsla av välbefinnande, förmåga att uppnå vitala mål samt känsla av mening.

Figur 4.4 Tre modeller för samband mellan hälsa och sjukdom

Hälsa Hälsa

Hälsa

Sjukdom

Källa: Medin/Alexanderson, s. 74.

Det biomedicinska paradigmet söker sin legitimitet i naturveten- skapen. Under naturvetenskapens genombrottstid hölls kropp och själ isär och kroppens olika organ kunde studeras som mekaniska system där de olika delarna fungerade eller inte. Normalitet blev och har förblivit ett viktigt begrepp. En människa är vid hälsa då hennes kropp och psyke fungerar i enlighet med det arttypiska mönstret. ”Hälsa är att fungera normalt, där normalitet är statistisk och funktioner biologiska” (egen översättning).19

Men normalitet och synen på människans kropp som ett biologiskt maskineri i arbete tämligen oberoende av psyket är också det som har mobiliserat motstånd; normalitet är ett problematiskt begrepp att hänga upp hälsa/ohälsa på. Den biologiska mångfalden innebär vida variationer utan att det som finns i normalfördel- ningens svansar kan anses vara ”sjukt”. Och ibland, t.ex. i mötet med förgiftad miljö, är sjukdom den normala reaktionen. Därtill är det uppenbart att kropp och själ samspelar. För dem som hävdar att

18Boyd K M, (2000).

19Boorse C (1977).

140

SOU 2009:89

Sjukdom

hälsa kräver en helhetssyn på människan är begrepp som t.ex. mål, handlingsförmåga, välbefinnande, kontroll, balans, kultur och mening viktiga.

Samtidigt blir det då tydligt att man befinner sig inom den kontext där hälsa och sjukdom rör olika dimensioner. Allt av- vikande beteende innefattas inte av medicinen; raseri eller sorg kan vara fullständigt adekvata reaktioner, omoraliskt beteende klandras och bör klandras, brottslingar sätts i fängelse och originella män- niskor får finnas. ”Moral” istället för ”sjukdom” har sina poänger, liksom den fria viljan och ansvaret för egna val och handlingar. Väljer man att beskriva negativa känslor och reaktioner inför sådana upplevelser som utslag av ohälsa är det något annat än sjukdom som avses.

Området psykisk hälsa/ psykisk sjukdom är särskilt kultur- och erfarenhetsberoende. Sjukdom förknippas med hjälplöshet, oansva- righet och bristande normalitet, något som i och för sig kan leda till en humanare behandling av de sjuka, men som samtidigt kan leda till utstämpling eller i värsta fall inspärrning av oliktänkande. Det gäller att vara uppmärksam på hur psykiatrin används.

Ett tänkvärt exempel gäller homosexualitetens medicinska historia. Från att ha varit en moral- och kriminalfråga medikalise- rades homosexualiteten. Det ledde i och för sig till en bättre be- handling av de homosexuella, men också till testikeltransplanta- tioner i Österrike på 1920-talet och rekommendationer från RFSU i Sverige på 1940-talet att medicinera med hormonpreparat. Sam- tidigt reagerade gay-rörelsen starkt mot att sjukförklaras. På förslag av professorn R L Spitzer fattade psykiatrifederationen i USA beslut om en definition av psykisk sjukdom: ”Ett tillstånd ska anses vara en psykisk sjukdom – eller ”psykisk störning” – endast om till- ståndet ackompanjeras av ett subjektivt lidande, dvs. patienten själv ska lida, och/eller om tillståndet innebär en betydande begränsning av individens sociala förmåga”.

Den kommitté som under Spitzers ledning hade att förhålla sig till homosexualiteten som eventuell sjukdom kom till slutsatsen att det lidande och det sociala utanförskap som ofta följde av homo- sexualitet berodde på omgivningens reaktioner – och inte förorsa- kades av homosexualiteten i sig. Alltså var homosexualitet ingen sjukdom. Den ströks ur diagnosregistret i USA 1973, i Sverige 1979 och av WHO 1993.

141

Sjukdom

SOU 2009:89

4.3Diagnos och biologi, kultur och tidsanda

Sjukdom är en händelse i den enskilda kroppen. Men den är så mycket mera. Sjukdom är det kanske enda riktigt legitima skälet att slippa ansvar och skuld. Den förklarar och förlåter, ger individen identitet och blir grunden till relationer och roller. En avgörande roll spelar diagnosen. Utan namn är sjukdomen hemlös, säger Karin Johannisson; I själva verket finns sjukdom först när vi är överens om den, genom att uppfatta, bekräfta och namnge den.20

Diagnos betyder enligt Nationalencyklopedin avgränsning och beskrivning av ett visst sjukdomstillstånd. Det ger associationer till identifierade, gärna mätbara, biologiska processer som förklarar orsaken till lidande. Att veta varför ger förutsättningar för prognos, behandling och hopp, bekräftar läkarens professionella kompetens, ger Försäkringskassan grund för beslut och ger förutsättningar för forskning och utveckling av mediciner och medicinska behandlingsmetoder.

Men diagnoser är också i högsta grad kulturella speglingar av sin tid. Karin Johannisson har analyserat vad hon kallar för kultur- sjukdomar eller kulturdiagnoser och deras utveckling.

Tiden runt 1900 var en period av mycket snabb förändringstakt och kraftigt ökad sjuklighet. Olika teman förekom i samhälls- debatten; Degenarationstemat var ett. Trötthetstemat ett annat. Och tesen om identitetsförlust utlöst av det moderna samhällets mycket snabba förändringstakt ett tredje. Diagnoser som hysteri, neurasteni, hypokondri och nostalgi speglade tidens föreställningar om friskt och sjukt.

Under 1980-talet var hotscenarion kring kärnkraft, förgiftning, smitta, utsläpp och farliga material stora samhällsteman. Nya snabbväxande diagnoser var t.ex. kvicksilverförgiftning, el- och bildskärmsallergi, multipel kemisk överkänslighet, fibromyalgi och panikångest.

Den mycket omfattande ökningen av de svenska sjukskriv- ningarna kring 2000 var visserligen extrem, men de symtombase- rade diagnoserna ökar överallt. ”Att studera de senaste upplagorna av de nationella och internationella sjukdomsklassifikationerna är som att följa ett drama över modernitetens allt bräckligare individ.” säger Johannisson: ”Neuros, depression, och ångest har förgrenat sig i hela system av subdiagnoser. Nya sjukdomsnamn avlöser

20 Johannisson Karin, Hallerstedt Gunilla (red.), (2006).

142

SOU 2009:89

Sjukdom

varandra: Trötthetssyndrom, utmattningsdepression, uppgiven- hetssymptom och posttraumatiskt stress-syndrom.”

Behovet av kopplingar till allmänna livsproblem för att förklara den moderna människans lidanden speglas också i de s.k. Z- koderna, som anges klassificera risk för sjukdom. Där hittas t.ex. oenighet med chef, vantrivsel på jobbet och misslyckade prov och examina. Z-koderna ska bara förekomma som biupplysningar till diagnoser och de är också sällsynta i Försäkringskassans register. Men de smyger sig in, liksom beteckningen förbittringssyndrom som hittats i de tyska registren.

Johannisson talar om två sjukdomsbegrepp som i debatten ofta står emot varandra. Dels den medicinska vetenskapens distinkta - sjukdom som organisk eller funktionell avvikelse - dels den medicinska praktikens flexibla som innebär att ”sjukdom är innesluten i en livsberättelse som formar kroppens upplevelse av sig själv”, dvs. ett subjektivt sjukdomsbegrepp där den egna sjukdoms- känslan får en egen roll i diagnosticeringsprocessen.

Hon gör iakttagelsen att trots häftiga kontroverser mellan företrädare för de båda synsätten äger den biomedicinska förståel- semodellen av sjukdom i allmänhet företräde, också hos dem som kräver erkännande av den subjektiva sjukupplevelsen. De ser ofta bristen på specifika mekanismer eller biomedicinska markörer som temporär oförmåga i avvaktan på ytterligare vetenskapliga rön.

Mot det ställer hon ett annat tolkningsschema, där komplexi- teten och diagnosens karaktär av social konstruktion accepteras. En aldrig så biomedicinsk företeelse blir inte en begriplig och använd- bar diagnos utan att genomlöpa den sociala process där normer, föreställningar och erfarenheter ger sjukdomen mening och innebörd socialt och kulturellt. Den innebörd en sjukdom har är aldrig enbart en neutral konsekvens av biologiska funktioner. Som tydliga exempel nämner hon tuberkulos, aids eller anorexi. Sjuk- domen finns i mötet mellan den biologiska händelsen, patientens upplevelse och läkarens tolkning och definition.

När det gäller de moderna symtomdiagnoserna tycker hon sig historiskt finna en grundrepertoar av symtom som läggs i olika mönster inuti olika sjukdomsbilder. De varierar till sitt uttryck över tiden, inte minst beroende på social och kulturell bekräftelse eller förnekelse. Trötthet har bejakats och diagnostiserats kring båda de senaste sekelskiftena, men däremellan trängts tillbaka av samhällets icke ifrågasatta krav på effektivitet. Modern kropps- kontroll har trängt tillbaka dramatiska kramper och hysteri.

143

Sjukdom

SOU 2009:89

I den sociala konstruktionen ligger att diagnosen säger hur individen ska uppfatta sig själv och hur samhället ska uppfatta henne. Vetenskapsfilosofen Ian Hacking kallar det för interaktiva kategorier, alltså kategorier som när de ”har börjat användas i institutionella sammanhang, förändrar hur människor upplever sig själva och kan leda till att de utvecklar känslor och beteenden som åtminstone delvis beror på hur de har kategoriserats.” När diagno- sen utbrändhet etableras förändras t.ex. de förklaringsmodeller inom vilka individen förstår sig själv, sina symtom och sina relationer till omgivningen, vilket sedan i sig kan påverka själva symtomen.

Diagnoser ger medicinska förklaringar. Det kan medföra vinster och det kan innebära förluster. Om allt mera beskrivs i kategorier av medicinsk avvikelse, även sådant som kanske egentligen förklaras bättre på annat sätt, krymper utrymmet för det normala. Med Karin Johannessons ord: ”Ju mer av variationerna i jaget som vi placerar i medicinska namn, alltså medikaliserar, desto mer förskjuter vi också normalitetens gränser. Namngivningen tycks vara central i denna process. Det som har ett namn finns.”

4.4Medikaliseringsprocessen

Under 1970-talet etablerades uttrycket medikalisering av Ivan Illich. Han menade att läkarna och det medicinska etablissemanget hade starka egenintressen i att förklara tidigare icke-medicinska tillstånd som sjukdom och åtkomliga för behandling. Därmed skapades nya sjukdomar och berövades människor makten över sin tillvaro, hävdade han. Människans medvetande om sin bräcklighet och att hon riskerar sjukdom och död gör henne sårbar. Både bilden av sjukdom som går att bota och sjukdom som inte går att bota riskerar att manipulera hennes inre, minska hennes förmåga att handskas med livets villkor och därmed hennes hälsa. Medikaliseringen skapar sjukdom.

Illich har åtminstone fått rätt i den meningen att allt mera av det som måste anses höra till det normala livsförloppet kommit att betraktas som medicinska problem. Gränserna för vad som är patologiskt eller normala biologiska avvikelser flyttas hela tiden. Normala tillstånd såsom födsel, klimakterium, kortväxthet, blyg- het, håravfall, m.m. medikaliseras. Gentekniken och kartläggningen av riskfaktorer mångfaldigar gruppen potentiellt sjuka.

144

SOU 2009:89

Sjukdom

Det är själva processen att kategorisera i medicinska termer som är grunden för medikaliseringen, hävdar sociologprofessorn Peter Conrad.21 Allt flera fenomen kläs i medicinsk språkdräkt, blir förstådda inom ett medicinskt ramverk och behandlas genom medicinsk intervention.

Drivkrafterna är många och knappast ens huvudsakligen den kolonialisering från läkarnas sida som Illich såg som huvudför- klaring. Medicinska vetenskapliga framsteg är en kraft. Allmän- hetens lägre tolerans för även milda symtom, patientrörelser, läke- medelsindustri och medias exponering av risker är andra exempel.

Vetenskapsjournalisten Joanna Rose har återgivit en beskrivning av hur sjukdomslansering22 för att vidga gruppen med upplevda behov av medicinering kan gå till.23 Australiska läkemedelsföretag bestämde sig för att försöka öka användningen av mediciner mot framtida benskörhet hos äldre kvinnor. De finansierade studier, ordnade kurser för läkare, stöttade patientföreningar och inrättade ett journalistpris för journalister som tog sig an problemet. Sambandet mellan bentäthet och risk för fraktur är omdiskuterat och medicinering minskar risken för frakturer obetydligt. Men genom att jämföra kvinnor i klimakteriet med yngre kvinnor hamnar så gott som alla i riskgruppen. Miljontals kvinnor intalas att de behöver medicinering utan att det är säkert att så är fallet. Att äta mera kalcium, motionera och sluta röka är åtminstone sannolikt minst lika bra.

En fråga av betydligt större räckvidd, med samma lanserings- mönster, gäller förskrivningen av antidepressiva medel. Förskriv- ningen i Sverige är jämfört med 1993, då utvecklingen tog fart från en låg nivå, sju gånger högre. Cirka 600 000 svenskar äter numera antidepressiv medicin varje dag (eller har åtminstone möjlighet att göra det – en hel del av den förskrivna medicinen ligger sannolikt oanvänd i badrumsskåpen). Medlen förskrivs dubbelt så ofta till kvinnor som till män.

Journalisten Ingrid Carlberg har i sin bok Pillret24 kartlagt den spännande historien om de selektiva serotoninåterupptagshäm- mande läkemedlen, de s.k. SSRI-preparaten.

Det är tveklöst så att de nya antidepressiva läkemedlen för många människor medfört avgörande lindring av svår och ibland

21Conrad P., (2007).

22Ett begrepp – disease-mongering – som lanserats av Ray Moynihan och Lynn Pay.

23Rose Joanna, (2005).

24Carlberg Ingrid, (2008).

145

Sjukdom

SOU 2009:89

livshotande ångest med betydligt mindre biverkningar än tidigare använda läkemedel. Men det är också uppenbart att läkemedels- företagen medverkat till sjukdomslansering och medvetandekam- panjer om sjukdomars existens och därmed vidgat rekryterings- basen för SSRI-läkemedlen långt utöver vad företagen trodde var möjligt – eller önskvärt – så sent som på 1980-talet. Till en del kan det tolkas som att många människor som tidigare, när psykiatriska diagnoser var mera stigmatiserande, inte vågade begära eller inte trodde att de kunde få hjälp, nu fått lindring. Men till det förbryllande hör, dels att sjukskrivningarna för depressioner och ångest ökade kraftigt i takt med ökad medicinering, som snarare borde haft motsatt verkan, dels att mörkertalen för obehandlade psykiska tillstånd inte tycks minska. Enligt undersökningar som Ingrid Carlberg redovisar får fortfarande bara en fjärdedel av alla som kan anses lida av depression någon behandling. I en doktors- avhandling från 200425 framkom å andra sidan att 44 procent av alla gamla på Stockholms sjukhem behandlades med antidepressiva medel. Tre av fyra av dem visade sig inte ha en sjukdomsdiagnos som motiverade behandlingen. Med Ingrid Carlbergs ord ”..en makalös felträff….. Det verkar onekligen som om försäljningen av medicinerna lever sitt eget liv, utan någon entydig koppling till de sjukdomar de var tänkta för.”

Att det medicinska perspektivet griper om sig i det moderna samhället är otvetydigt. Det är inte enbart negativt. Till viss del beror det på vetenskapliga framsteg och möjligheten att åtgärda invalidiserande och plågsamma tillstånd. Illich hade dock också en viktig poäng när han påpekade att allt vidare utrymme för att tolka problem som biologiska och psykiska avvikelser hos individen riskerar att manipulera hennes inre, minska hennes förmåga att handskas med livets villkor och därmed också minska hennes upplevda hälsa.

4.5Diagnoser av olika slag

Den vetenskapliga medicinen har sitt ursprung och hämtar fortsatt auktoritet i att sjukdom definieras av ett antal objektiva kriterier som i de flesta fall kan hänföras till biologiska företeelser eller processer som går att belägga och helst mäta. Samband och samspel mellan biologi, psykologi och social kontext kan vara oklar, otydlig

25 Ulfvarson Johanna, (2004).

146

SOU 2009:89

Sjukdom

och tids- och kulturberoende, men för flertalet diagnoser finns vetenskapligt belagda organiska och biologiska orsakssamband.

Behovet av sjukskrivning p.g.a. nedsatt funktions- och arbets- förmåga till följd av olika diagnoser är visserligen obetydligt beforskat, och därtill är och reagerar människor olika, men själva kopplingen till att sjukdom föreligger är för flertalet etablerade diagnoser inget problem. Det brukar finnas laboratorieprov, röntgenbilder eller kliniska iakttagelser som filtrerade genom professionell erfarenhet med stor sannolikhet träffar rätt.

Mycket sjuklighet och stora diagnosgrupper finns emellertid också som inte enkelt låter inordna sig i det strikt vetenskapligt, objektivt mätbara paradigmet. Stora delar av psykiatrin, men också stora delar av den fysiska sjukligheten utifrån smärta av olika slag ger upphov till biomedicinskt oförklarade symtom.

När grupper av symtom uppkommer med en tydlig regel- bundenhet brukar de kunna etableras som ett syndrom, en diagnos, för vilka behandlingsprogram kan utvecklas och evidensprövas, även om själva de underliggande biologiska mekanismerna är mer eller mindre okända. Nya avskiljda syndrom blir också ofta utgångspunkten för att söka biomedicinska förklaringar (t.ex. AIDS; Acquired Immune Deficiency Syndrom).

WHO:s ICD-koder är det klassifikationssystem för diagnoser som svensk sjukvård officiellt anslutit sig till. Inom psykiatrin är det numera ganska likt det kliniskt och vetenskapligt ofta(re) använda amerikanska DSM.

Utvecklingen av senare versioner av DSM kan beskrivas som en kamp mellan den länge förhärskande freudianska grundhållningen inom psykiatrin och den numera dominerande biologiska håll- ningen till depressioner och ångest. Den freudianska psykoanaly- tiska skolan såg orsakerna till neuroser och psykoser nedlagda i den enskilda individens livshistoria. Reaktionen på olika livshändelser är unik och därför krävdes också individuell behandling av varje individ. Specificerade och avskiljbara diagnoser sågs som mindre intressanta. Utan skarp diagnostik försvårades dock strikt veten- skaplig evidensprövning av olika behandlingar, inklusive läke- medelsprövning.

Biologiskt orienterade psykiatriker började därför på 1970-talet systematisera symtom de mötte och skapa kriterielistor som skulle helt eller delvis uppfyllas för att patienten skulle anses lida av t.ex. depression. Arbetet fångades upp av Amerikanska psykiatriska Föreningen, som förvaltar DSM. I DSM-III, som publicerades 1980,

147

Sjukdom

SOU 2009:89

hade antalet beskrivna sjukdomstillstånd ökat kraftigt. Symtom- bilden och existerande läkemedels effekter utgjorde grund för diag- nosindelningen.

Trots den exploderande forskningen, prövningen och använd- ningen av SSRI-preparaten är än idag etiologin (orsaksförkla- ringen) kring de psykiska diagnoserna oklar. Diagnoserna är fort- satt symtombaserade och fortsätter att bli allt flera.

Det har hävdats att det bl.a. är för att överbrygga de stora skillnaderna i teoretisk grundsyn som det psykiatriska diagnostiska nomenklatursystemet eftersträvar att inte bygga in några orsaks- förklaringar, utan istället bygger på rena, teorilösa symtombeskriv- ningar.26 Därmed har individens historia, som t.ex. sorg som leder till depressiva symtom, försvunnit ur diagnosbilden. Som ett resultat har en tidigare etablerad indelning i endogena och exogena depressioner fallit bort. Med exogena menas sådana som har yttre händelser som naturliga förklaringar, medan endogena innebär onormalt, sjukligt starka reaktioner på påfrestningar av olika slag. I takt med att allt lättare nedstämdhet kommit att omfattas av depressionsdiagnoser har kritiken växt mot att därmed risken finns att ingen skillnad görs mellan depressiv sjukdom och normala känslomässiga reaktioner.

Sociologiprofessorn Allan V. Horwits27 menar t.ex. att DSM utan avsikt kommit att sudda ut den epidemiologiska, vetenskapligt

– och av sunda förnuftet – underbyggda slutsatsen att intensiv nedstämdhet är en naturlig mänsklig reaktion på en mängd olika situationer. Det kan visserligen vara så att en del människor kan vinna något på att medicinera vid livets påfrestningar. Men ingen vet egentligen hur utbytet ser ut mellan för- och nackdelar. Kanske betyder den minskade stigmatiseringen något positivt. Men medi- kaliseringen av det sociala livet innebär också risker för avskärm- ning av viktiga livserfarenheter och ökning av kraftfull medicine- ring, med effekter som inte fullt ut har beforskats.

Särskild oro uttrycker Horwits för vad det kan innebära att unga människor socialiseras in i en situation där de uppfattar det som naturligt att livets påfrestningar kan mötas och lösas genom att ta ett piller. Att sudda ut gränsen mellan normal nedstämdhet och sorg å ena sidan och depressiv sjukdomsreaktion å den andra kan också gå ut över den mindre grupp av personer som verkligen lider av psykisk sjukdom och har ett verkligt starkt behov av psykiatrisk

26Herlofson Jörgen, (2004).

27Horwitz Allan V, (2008).

148

SOU 2009:89

Sjukdom

hjälp. Horwits förhoppning är att den för närvarande pågående revideringen av DSM ska leda till att skillnaden mellan överdriven och normal reaktion på yttre händelser ska inarbetas i diagnos- kriterierna. Han föreställer sig också möjligheten att normala sorgereaktioner skulle kunna utesluta en psykiatrisk diagnos.

4.6Diagnoser ur sjukförsäkringens perspektiv

Diagnoser är av olika slag. Det stora flertalet i den medicinska traditionen och WHO:s register finns inom den biomedicinska och etiologiskt utredda sfären. De utgör ofta mindre problem för den försäkringsmässiga tillämpningen när det gäller att fastställa att sjukdom är grunden för förväntade funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar.

Större problem uppstår i förhållande till de symtombaserade psykiska och somatiska diagnoserna. Huvuddelen av sjukskriv- ningar och sjukdomsbaserad förtida pensionering är knuten till diagnoser som vilar på subjektiv sjukdomskänsla kroppsligt och psykiskt, utan klara biomedicinska diagnoser.

Rekryteringsbasen är stor. Stora delar av befolkningen lider av allmänna hälsoproblem. Hälften av kvinnorna och knappt en tredjedel av männen i yrkesverksam ålder (16-64) uppger att de har smärtor och värk från nacke, skuldror och ländrygg. Av dem över 55 år uppger över 30 procent av kvinnorna och över 20 procent av männen att de har långvarig sjukdom pga. besvär från rörelse- organen. Mellan 20 och 40 procent av befolkningen uppskattas lida av psykisk ohälsa. Mindre än en procent av den vuxna befolkningen beräknas dock ha allvarliga psykiska funktionshinder och de allvarliga psykiska sjukdomarna, psykoser och schizofreni, har inte ökat över tid. Istället är det psykisk ohälsa i form av oro och ångest av olika allvarlighetsgrad som ökat kraftigt sedan början av 1990- talet.28

Av alla med allmänna hälsoproblem är bara en bråkdel sjuk- skrivna, även om smärta i rygg, axlar och nacke och/eller lindrig eller medelsvår ångest, depression eller stress är de vanligaste orsakerna till sjukskrivning. Besvär från rörelseorganen och psykisk ohälsa dominerar bland såväl långtidssjukskrivna (54 procent av alla med längre sjukskrivning än 90 dagar) som förtidspensionerade

28 SoS, Folkhälsorapport 2005.

149

Sjukdom

SOU 2009:89

(71 procent av alla nybeviljade förtidspensioner 2006; för första gången dominerade psykisk ohälsa).29

Som redovisades i kap. 2 var förekomsten av upplevda hälso- besvär i den norska befolkningen (15–84 år) under en 30-dagars- period att 96 procent uppgav att de haft åtminstone något symtom. Bara 4 procent ansåg sig alltså helt besvärsfria.30

Psykiska diagnoser är (åtminstone än så länge) med nöd- vändighet symtombaserade. För allvarlig psykisk sjukdom, såsom psykoser och schizofreni, är dels symtomen så svåra, dels diagnos- kriterierna så etablerade, att någon problematik inte föreligger ur sjukförsäkringens perspektiv. Det gäller också väl diagnostiserad egentlig depression, men explosionen av underdiagnoser, bland- diagnoser, snabbdiagnostisering och medicinering ger upphov till svåra försäkringsmedicinska tillämpningsfrågor. På detta område, liksom för smärtor i rygg och nacke, är Socialstyrelsens Försäk- ringsmedicinska beslutsstöd och Nationella riktlinjer för vård och behandling vid olika diagnoser av synnerlig vikt. Långvarig sjuk- skrivning utan adekvat behandling kan riskera att stjälpa istället för hjälpa. Det är därför viktigt att det försäkringsmedicinska besluts- stödet hålls levande bland läkare och försäkringshandläggare samt blir förmedlade till och begripliga för allmänhet, patienter och arbetsgivare.

Minst samma vikt bör Socialstyrelsens beslutsstöd och riktlinjer ha när det gäller de s.k. kultursjukdomarna, t.ex. amalgamöver- känslighet, fibromyalgi, elallergi och kroniskt trötthetssyndrom. Diagnoser kommer och går. Besvärsbilderna visar ofta stora inbör- des likheter och betydande symtomatisk överlappning31, men mycket olika fysiska symtom kompletterar den allmänna symtom- bilden. Nedstämdhet i högre eller lägre grad hör ofta till bilden, liksom smärta, trötthet, kognitiva problem och ofta en stark önskan att få en biomedicinsk förklaring. Enighet saknas om de bakomliggande mekanismerna. Tolkningen av den subjektiva besvärsbilden påverkas av undersökarens referensramar.32 Inom psykiatrin talas om somatoforma sjukdomar, andra talar om funk- tionella somatiska syndrom. Central sensitisering, en psykofysiolo- gisk överretbarhet i nervsystemet, diskuteras som möjlig förkla- ring, men någon enighet om mekanismerna bakom diagnoserna

29SoS, Folkhälsorapport 2005.

30Ihlebaek m.fl. (2002).

31Leslie A. Aaron, Dedra Buchwald, (2001).

32Wessely S, Nimnuan C, Sharpe M, (1999).

150

SOU 2009:89

Sjukdom

finns inte,33 eller ens om det rör sig om ett enda psyko/biologiskt syndrom eller om differentiering beroende på fysiska symtom bidrar till att förbättra diagnostik och behandling.34

Enigheten är däremot stor om att kultursjukdomarna represen- terar ett stort och viktigt hälso- och sjukvårdsproblem. De förekommer i alla länder, är vanliga, kostsamma, långvariga och riskerar att leda till invalidisering. De orsakar stort lidande för drabbade individer och riskerar tillkortakommanden i sjukvården med avgörande betydelse för patienternas fortsatta liv.

När det gäller behandling börjar vissa belägg finnas för en ordning som bygger på sex olika steg. 1) uteslutning av biologiskt diagnoserbar sjukdom, 2) undersökning av om psykisk sjukdom, t.ex. egentlig depression, föreligger, 3) etablering av en samarbets- allians med patienten som bekräftar patientens lidanden, men samtidigt understryker behovet av att hitta en copingstrategi som minimerar sjukrollen, 4) komma överens om mål för att återskapa funktionsförmåga – försiktigt eskalerande fysisk träning är viktigt, 5) väl avvägd bekräftelse – patienten behöver inte bara förstå vad han eller hon inte lider av utan också vilka möjliga krafter som är i rörelse, 6)om inte tidigare punkter har hjälpt finns hygglig evidens för att kognitiv beteendeterapi kan lindra såväl kroppsliga symtom som generaliserat ångestsyndrom.35

Eftersom mycket talar för att långa overksamma sjukskrivnings- perioder, som varit vanliga, riskerar att snarare förstärka sjukdoms- identiteten än bidra till tillfrisknande är det viktigt att sjukvården tar till sig den behandlingskunskap som finns. Att primärvården, delvis med hjälp av den s.k. sjukvårdmiljarden, bygger ut sina team med sjukgymnaster och psykologer förbättrar förutsättningarna. Också företagshälsovårdens multiprofessionella kompetens kan, om den utnyttjas för behandling i tid, spela en positiv roll. För att kognitiv beteendeterapi ska ha betydelse för återgång i arbete tycks det viktigt att terapin har sitt fokus just på arbete.

Så gott som alla vuxenläkare träffar på de symtombaserade diagnoserna, såväl specialister som allmänläkare. Det betyder också att så gott som alla vuxenläkare kommer att möta den försäkrings- medicinska problematiken. För att få en enhetlig och rättssäker hantering av sjukförsäkringen blir därmed Socialstyrelsens insatser för att följa och förmedla kunskapsutvecklingen på de symtom-

33Lundin Anders, (2008).

34Discussion between S Wessely (for) / P D White (against). (2004).

35Barsky A., Borus J., (1999).

151

Sjukdom

SOU 2009:89

baserade diagnosernas område av avgörande betydelse för såväl diagnostik som behandling.

4.7Sjukdomsbegreppet i Lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL

Ersättning från sjukförsäkringen förutsätter att det är sjukdom som orsakar funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning i relation till arbete. Försäkringen kan dock inte förutsätta att det föreligger vissa typer av undersökningsfynd och att orsaken till sjukdomssymtomen är kända.

Vi anser: Att det i frånvaro av känd sjukdomsorsak är särskilt viktigt att fastställa om det kroppsliga och psykiska tillståndet medför tillräckliga aktivitetsbegränsningar i relation till arbete.

Svensk hälso- och sjukvård och dess kunskapsunderlag, diagnoser och behandlingsprogram är en del av den internationella medicinska världen. Det är varken önskvärt eller möjligt att avskilja den svenska diagnostiska utvecklingen från den som kodifieras i internationella sammanhang.

Å andra sidan är ersättningsvillkoren i olika länders sjukförsäk- ringar olika. Avgränsningar av vad som ska ersättas kan och bör vara en följd av medvetna och diskuterade avvägningar - när det gäller allmänna socialförsäkringar efter allmän debatt och av poli- tiska beslutsfattare.

I takt med att hälsobegreppet kommit att bli mycket vidare än frånvaro av sjukdom och därmed ohälsa kan stå för annat än sjukdom behöver innebörden av vad som i lagens mening ska räknas som sjukdom i viss mån förändras jämfört med de för- arbeten som gällt som rättesnöre sedan 1940-talet. I kombination med den allmänna medikalisering som pågår i det moderna sam- hället riskerar annars den svenska sjukförsäkringen att fungera som motor i utvecklingen mot en situation där allt mera av livets påfrestningar förstås och upplevs i sjukdomsdräkt. En något stramare hållning till begreppet ohälsa och därmed sjukdoms- begreppet än vad som förekommer ”i vanligt språkbruk” får anses vara en förutsättning för att kunna upprätthålla en generös sjuk- försäkring i en omvärld med starka intressen av att bygga under diagnosglidning och medikalisering.

152

SOU 2009:89

Sjukdom

Det sjukdomsbegrepp som sjukförsäkringen behöver kan emel- lertid inte heller vara det som täcks av begreppet disease, dvs. diagnostiserad och biologiskt förklarad sjukdom. Den medicinska vetenskapen befinner sig i ständig utveckling, men klarar inte alltid att trots tydliga sjukliga symtom biomedicinskt diagnostisera sjuk- domen.

Att en sjukdom är svår att objektivt verifiera behöver inte göra den mindre verklig. Gordon Waddell och Mansel Aylward, två av Storbritanniens främsta auktoriteter på området skriver apropå de symtombaserade diagnoserna; ”Dessa allmänna hälsoproblem må vara ”mindre allvarliga” i medicinsk mening, men det betyder inte att de är mindre viktiga: De är mycket verkliga, orsakar betydande lidande, motiverar till fullo hälso- och sjukvård och kan orsaka temporära inskränkningar av förmåga. Försök att ifrågasätta indivi- dens subjektiva erfarenheter är ologiska, meningslösa och sannolikt kontraproduktiva”36(egen översättning).

Visserligen kan konstateras att ohälsobegreppet så som det i allmänhet används är vidare än sjukförsäkringens sjukdomsbegrepp bör vara. Det är väsentligt att motarbeta medikaliseringen av allmänna livsproblem och individualiseringen av problem som egentligen följer av sociala förändringar. Men samtidigt kommer tillräckligt allvarliga sjukdomsliknande symtom, som leder till all- varliga funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar, alltid att behöva omfattas av sjukförsäkringen. Även om psykiska symtom utlöses av händelser som egentligen inte är sjukdom, t.ex. svår ångest på grund av att man blivit arbetslös, kan inte orsaken i sig utgöra en grund för att inte bevilja sjukpenning. Det är ound- vikligen så att det är arten och graden av besvären som kommer att få vara avgörande. Har man drabbats av så svåra psykiska funk- tionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar att arbete är omöj- ligt så föreligger arbetsoförmåga till följd av sjukdom.

Ett liknande exempel rör foglossning vid graviditet. Graviditet är inte en sjukdom, men det förhindrar inte att en tillräckligt svår foglossning som omöjliggör många dagliga aktiviteter bör betraktas som tillräckligt allvarliga fysiska sjukdomssymtom och därmed kunna ligga till grund för rätt till sjukpenning.37

Samtidigt får det inte bli så att vissa händelser eller tillstånd i sig betraktas som självklara skäl för sjukskrivning. Att t.ex. förlora en

36Aylward M., Waddell G., (2006).

37Dessa två exempel behandlades nyligen av Regeringsrätten som även den kom fram till att det förelåg rätt till sjukpenning.

153

Sjukdom

SOU 2009:89

anhörig är en svår och traumatisk upplevelse och det kan finnas många skäl varför det kan vara svårt att arbeta i nära anslutning till en sådan händelse. Men sjukpenning kan bara bli aktuellt då det finns tillräckligt allvarliga kroppsliga eller psykiska besvär för att det ska kunna betraktas som sjukdom. Beskrivningen av en persons problem måste alltid nå fram till en konkret bild av funktions- nedsättningar och aktivitetsbegränsningar.

Att utesluta vissa diagnoser eller diagnosgrupper framstår inte heller det som en framkomlig väg38 för att bibehålla en strikt tillämpning av sjukförsäkringens regelverk. En mera framgångsrik strategi än att fastställa om sjukliga symtom verkligen orsakas av ”objektiv” sjukdom torde vara att utnyttja kopplingen mellan diagnos och DFA-kedjans senare steg funktionsnedsättning och akti- vitetsbegränsning för att säkerställa ett rimligt samband mellan sjuk- dom och effekter på arbetsförmågan.

Om den sjukes problem, givet diagnosen, inte står i rimlig relation till vad som kan förväntas öppnar det för ett samtal mellan läkare och patient kring vad som är det egentliga problemet. Kanske kan ett sådant samtal bidra till att separera sjukdomens konsekvenser från annat i livet och kanske kan det förändra förut- sättningarna för en eventuell sjukskrivning. Lösningen på problem- en kring sjukdomsbegreppets oklara gränser och hotet från en allt mer omfattande medikalisering står alltså främst att finna i mötet mellan läkare och patient och inte i hur begreppet sjukdom ska definieras inom ramen för Lagen om allmän försäkring.

De praktiska problemen att faktiskt mäta funktionsnedsätt- ningar och aktivitetsbegränsningar och avskilja dem från t.ex. bristande ambition och ansvarstagande kommer visserligen att vara stora. Men de framstår ändå som hanterliga jämfört med den existen- tiella och ännu olösta grundfrågan om samspelet mellan våra kroppar, själar, livserfarenheter och innersta strävanden och vad som därvid ska anses vara friskt eller sjukt.

38 Även om det kan kännas frestande att sätta frågetecken för t.ex. ICD-klassifikationens diagnoskoder F98.8 Nagelbitning, F93.3 Syskonrivalitet och R63.3 Dåliga matvanor.

154

SOU 2009:89

Sjukdom

4.8Särskilda avvägningar i samband med sjukförsäkringens sjukdomsbegrepp

Även om vi finner att tillräckligt allvarliga symtom av sjukdoms- karaktär i de allra flesta fall kommer att betraktas och behandlas som sjukdom finns fortfarande skäl att diskutera vissa avgräns- ningsfrågor.

Figuren nedan (figur 4.5) syftar till att principiellt beskriva av- gränsningsproblematiken kring sjukförsäkringens sjukdomsbegrepp gentemot två praktiskt väsentliga områden, nämligen allmänna livs- problem med sorg som symboliskt exempel, samt missbruks- problem.

Allmänna livsproblem och allmänt missbruk räknas i princip inte som sjukdom i sjukförsäkringens mening, även om båda delar kan yttra sig som upplevd ohälsa och ge eller bidra till följdsjukdomar.

Symtombilden vid t.ex. sorg kan bli densamma som vid t.ex. depression och det är givetvis svårt att avgränsa vad som kan betraktas som en naturlig sorgereaktion från ett tillstånd när sorgereaktionen har utvecklats till en sjuklig egentlig depression. Intuitivt vet vi dock att det finns en skillnad. Lika väl som det finns följdsjukdomar till missbruk, som otvetydigt måste räknas som sjukdom i försäkringens mening, kan sorg föranleda sjukdom, även om adekvata sorgereaktioner inte är, och kanske inte heller bör, betraktas som sjukdom.

155

Sjukdom

SOU 2009:89

Figur 4.5 Sjukförsäkringens sjukdomsbegrepp

Sjukdom

Sjukskrivning

Livsproblem

Sorg

Missbruk

Hur bör då sjukförsäkringen förhålla sig till sjukskrivning i dessa och andra fall ?

Vi kommer i det följande att beskriva tillämpningen idag inom ett antal gränsområden till sjukdom och i några fall föreslå vissa förändringar av lagstiftningen. I några fall, såsom vid sorg och havandeskapspenning, föreslår vi att ersättningsregleringen sker på annat håll än i AFL 3 kap. 7§, som behandlar sjukpenning. Bak- grunden är att all ersättning från socialförsäkringen inte behöver komma från sjukförsäkringen och ett sätt att begränsa glidningen av sjukbegreppet kan vara att strikt hålla på sjukdom som grund för ersättning i form av sjukpenning.

Vår strävan har därför varit att i några fall där det framstår som rimligt att samhället bejakar rätten till frånvaro från arbetet och i någon utsträckning underlättar genom att betala ut inkomstersätt- ning, tydliggöra villkoren i lag, dock inte i lagstiftning om sjuk- försäkringen. Ett tydligt regelverk syftar till att skilja på frånvaro på grund av sjukdom och legitim frånvaro av andra skäl.

156

SOU 2009:89

Sjukdom

4.8.1Ledighet och ersättning vid nära anhörigs död

Vi föreslår att:

-Särskild närståendepenning ska kunna utges under högst tio arbetsdagar i anslutning till maka/makes/partners eller barns död.

-Vid ledighet efter ett barns död ska båda föräldrarna kunna ta ut särskild närståendepenning för samma tid. Det ska inte krävas att barn och föräldrar bor tillsammans. Även förlusten av ett barn som flyttat hemifrån ska ge förälder rätt till särskild närståendepenning. Ersättning ska utges med samma belopp som vid närståendepenning.

-Vid beviljande av särskild närståendepenning för ett barn som dör före beräknad förlossning ska tillämpas samma tidsgräns som Folkbokföringslagen (1991:481) använder för när ett dödfött barn ska anmälas till folkbokföringen, nämligen dödfödd som avlidit efter utgången av 22:a havandeskaps- veckan.

Den som får leva ett förhållandevis långt liv tvingas som regel också uppleva perioder av både svår sjukdom och död bland sina närmast anhöriga. För den som befinner sig i arbetslivet kan det vara svårt att hantera de olika krav och förväntningar som då ställs. Det handlar både om att kunna vara ett stöd i livets slutskede för den anhörige och om de praktiska insatser som krävs efter ett dödsfall. Det handlar dessutom, och inte minst, om att trots den personliga förlusten klara av arbetslivets krav. Samhället och arbetslivet erbju- der i viss utsträckning den anhöriga möjligheter att kunna vara ledig för att ta hand om den svårt sjuka anförvanten och även för att kunna ombesörja begravning, bouppteckning m.m.

”Enskild angelägenhet av vikt”

Många anställningsavtal innehåller en rätt att vara ledig för ”enskild angelägenhet av vikt.” Det gäller vid allvarligare sjukdomsfall, dödsfall, begravning, bouppteckning eller arvsskifte inom familjen eller den nära släktkretsen. Inom vissa av Försäkringskassans ersättningar (rehabiliteringspenning och aktivitetsstöd) kan ersätt-

157

Sjukdom

SOU 2009:89

ning betalas ut till den försäkrade då han eller hon är ledig för enskild angelägenhet av vikt från den aktivitet som ligger till grund för ersättningen.

Rätten till ledighet för närståendevård och trängande familjeskäl regleras i dag i två olika lagar. Enligt förslag39 ska bestämmelserna om ledighet i Lagen om ersättning och ledighet för närståendevård samordnas med bestämmelserna i Lagen om rätt till ledighet av trängande familjeskäl i en ny lag, Rätt till ledighet för närstående- vård och trängande familjeskäl. Bestämmelserna om ledighet utmönstras enligt förslaget ur Lagen om ersättning och ledighet för närståendevård och lagens rubrik ändras till Lagen om ersättning för närståendevård. Kvar i Lagen om ersättning och ledighet för närståendevård blir efter en sådan ändring endast regler om ersätt- ning.

Ledighet och ersättning för närståendevård

Lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård (NVL) kom till för att det ansågs vara en viktig livskvalitetsfråga att närstående personer hade möjlighet att vara tillsammans i en så svår situation som ett mycket allvarligt sjukdomstillstånd innebär. För vårdaren är det betydelsefullt att få möjlighet att vara nära den sjuke och ge det stöd och den tillsyn som han eller hon behöver. För den sjuke är det en viktig trygghetsfråga.

Det är vårdaren som ansöker om närståendepenning och det är han eller hon som ska styrka att den sjukes hälsotillstånd är sådant som förutsätts för att ersättning ska kunna betalas ut En av förutsättningarna för att man ska kunna få närståendepenning för att vårda en svårt sjuk person är också att den sjuke har gett sitt samtycke till vården. Vården ska alltså ske i samförstånd mellan de berörda.

Närståendepenning kan för närvarande betalas för högst 60 dagar sammanlagt för varje svårt sjuk person som vårdas (6 § NVL). Antalet dagar är knutet till personen som vårdas och gäller totalt under personens livstid. I Proposition 2008/09:194, Vissa socialför- säkringsfrågor m.m., föreslås antalet dagar utökas till 100 från och med 2010-01-01.

39 DS 2009:15.

158

SOU 2009:89

Sjukdom

Ledighet av trängande familjeskäl

Lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl gör det möjligt för en arbetstagare att ta ledigt i samband med sjukdom eller olycksfall i familjen som gör arbetstagarens omedelbara när- varo absolut nödvändig. Att ledigheten förutsätter att arbetstaga- rens närvaro är absolut nödvändig innebär att det handlar om en relativt kort begränsad frånvaro. Lagen innehåller inga regler om anmälan, samråd eller att arbetstagaren ska uppge hur länge ledig- heten ska pågå. Lagen förutsätter inte att någon ersättning utgår till arbetstagaren under ledigheten.

Tillfällig föräldrapenning vid vård av sjukt barn

Föräldrar till ett allvarligt sjukt barn som inte har fyllt 18 år har rätt till tillfällig föräldrapenning under ett obegränsat antal dagar enligt Lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, 4 kap 10 b §. Som allvarlig sjukdom avses att det finns ett påtagligt hot mot barnets liv, eller att barnet får behandling mot sin sjukdom och det utan behandlingen finns en fara för barnets liv.

4.8.1.1Särskild närståendepenning

Ett barns eller make/makas/partners död är för de allra flesta en händelse som försätter personen i ett tillstånd av djup sorg. Även om dödsfallet inte är oväntat är det naturlig att förlusten upplevs som dramatisk och svårt att hantera.

För den som mist en nära anhörig och under en akut sorge- reaktion har behov av att vara ledig från arbetet är för närvarande sjukskrivning det vanliga. Sjukskrivning kan dock i många fall i förhållande till lagen vara en tveksam åtgärd eftersom det inte handlar om sjukdom utan om en naturlig reaktion på en stor per- sonlig förlust. Vi föreslår därför att en ny ersättning, särskild närståendepenning, införs som ger den allra närmaste kretsen (make/maka, partner och förälder) möjlighet att under tio arbetsdagar i anslutning till dödsfallet avstå från förvärvsarbete.

Det är rimligt att den som efter makes/partners eller barns död inte orkar vara på arbetsplatsen bereds möjlighet att inledningsvis få några dagars ledighet med ersättning från socialförsäkringen. Denna ledighet bör inte ses som sjukfrånvaro utan som en möjlig-

159

Sjukdom

SOU 2009:89

het att utan krav på prestation få sörja och påbörja hanteringen av en svår livskris.

Genom att införa en särskild närståendepenning, skild från sjuk- försäkringen, blir det tydligt att rätten till ersättning inte bygger på något ställningstagande till den försäkrades hälsotillstånd utan är helt beroende av det nära släktskapet med den avlidne.

Tio arbetsdagar kan framstå som en kort tid för att hantera den första starka sorgereaktionen. Att relativt snart återknyta kontak- ten med arbetslivet och arbetskamraterna kan dock ofta bidra till att hantera sorgen. Detta ställer i och för sig krav på att arbets- platsen accepterar sorgens uttryck hos den anställde och att kraven på arbetsplatsen anpassas till förmågan, något som är, eller borde vara, naturligt på de flesta arbetsplatser. Eftersom särskild när- ståendepenning innebär att arbetsgivaren inte har någon kostnad för sjuklöneperiod bör man dessutom kunna förvänta sig att arbetsgivaren anpassar krav, arbetsuppgifter och t.o.m. närvaroplikt för att underlätta för den som relativt snabbt försöker återvända till sitt arbete.

En lång period av frånvaro kan göra att tröskeln för att åter- vända till arbetslivet blir högre. Det finns dock självfallet personer som även efter en period med särskild närståendepenning lider av så svåra psykiska symptom att de är arbetsoförmögna och kan ha behov av en längre ledighet från arbetet. Rätten till ersättning från sjukförsäkringen ska då prövas som vid övrig sjukskrivning vad gäller krav på sjukdom, funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning.

4.8.1.2Särskild närståendepenning vid förlust av dödfött barn eller barn som dör före beräknad förlossning.

Vi föreslår att man vid beviljande av särskild närståendepenning för ett barn som dör före beräknad förlossning ska tillämpa samma tids- gräns som Folkbokföringslagen (1991:481) använder för när ett dödfött barn ska anmälas till folkbokföringen, nämligen dödfödd som avlidit efter utgången av 22 havandeskapsveckan. Vid förlusten av ett barn som är dödfött barn eller dör kort efter förlossningen har modern rätt till föräldrapenning till 29:e dagen efter förloss- ningen40. Denna period ska ses både som en återhämtningsperiod efter förlossningen och som en möjlighet till sorgbearbetning.

40 AFL 4 kap. 4 §.

160

SOU 2009:89

Sjukdom

Särskild närståendepenning ska enligt förslaget kunna utges till fadern eller annan förälder om barnet är dödfött eller avlider efter utgången av 22 havandeskapsveckan.

4.8.1.3Det försäkringsmedicinska beslutstödets riktlinjer

Sorg är inte självklart förknippat med ett sjukdomstillstånd. För att en sjukskrivning ska kunna godkännas bör gälla de sjukdoms- kriterier som exempelvis föreligger vid akut stressreaktion ( F43.0), där det försäkringsmedicinska beslutstödet rekommenderar att sjukskrivning så långt möjligt bör undvikas men att arbetsförmågan kan vara helt eller delvis nedsatt i 2-4 veckor, posttraumatiskt stressyndrom (F 43.1) där beslutsstödet anger att arbete vanligen har positiv effekt på symtombilden och sjukskrivning så långt som möjligt bör undvikas men arbetsförmågan periodvis kan vara ned- satt, eller depressiv episod (F32). Lindrig förstagångsdepression kräver enligt beslutsstödet ofta inte sjukskrivning. Arbetsförmågan kan vara nedsatt i 1-3 månader efter insatt behandling. Sjukskriv- ning på deltid bör övervägas. Vid svår förstagångsdepression kan arbetsförmågan vara nedsatt i upp till 6 månader efter insatt behand- ling. Kognitiv dysfunktion kan kvarstå ytterligare 6 månader eller längre. Stora individuella skillnader förekommer.

4.8.2Skönhetsoperationer, estetisk kirurgi

Vi föreslår: Att rätten till ersättning i form av sjuklön och sjukpenning vid plastikkirurgiska operationer endast ska om- fatta rekonstruktiv kirurgi orsakad av medfödda deformiteter, utvecklingsrubbningar, trauma, infektion eller sjukdom.

Det utförs årligen cirka 25 000 estetiskt inriktade plastikkirurgiska ingrepp i Sverige och antalet ökar med ungefär 20 procent per år. 90 procent av ingreppen utförs på kvinnor, men antalet män som låter plastikoperera sig ökar kraftigt. Vanligast är ingreppen på personer i åldersgruppen 25–45 år41. Både inom den offentliga och privata vården handlar det framför allt om buk- och bröstplastik- kirurgi.

41 Enligt uppgift på plastikoperationer.net 2009-03-04.

161

Sjukdom

SOU 2009:89

De flesta estetiska ingrepp kräver en förhållandevis kort från- varo från arbetet. Behovet av ledighet ligger vid de mest frekventa typerna av operationer (bröstförstoring/förminskning och ögon- locksplastik) inom den intygsfria tiden42.

I de fall ingreppet kräver en längre tids konvalescens omfattar frånvaron även då som regel enbart sjuklöneperioden. Längst konvalescens tycks krävas vid bukplastik. Eftersom många inte vill ge offentlighet åt att man genomgått en estetisk operation finns anledning att tro att frånvaron i många fall löses genom uttag av semester. Detta bekräftas också vid kontakt med en av de privata aktörerna.

Inom AFL bedöms rätten till sjukpenning efter en operation för närvarande helt utan ställningstagande till om det är en nödvändig eller enbart estetisk operation. Samma förhållande gäller inom sjuk- lönelagen. Även om det handlar om korta perioder är det inte rim- ligt att vare sig arbetsgivare eller sjukförsäkringen ska stå för ersättning till den som enbart av estetiska skäl genomgår en opera- tion och därefter under en tid blir arbetsoförmögen. Det är ett tillstånd som individen avsiktligt försätter sig i och individen bör då inte heller ha rätt till ersättning för inkomstbortfallet.

Vi har övervägt att rätten till ersättning skulle vara kopplad till om operationen bekostades av landstinget vilket skulle vara enkel och tydlig regel men valt en annan väg. Vi anser att man måste avgränsa rätten till ersättning utifrån renodlat medicinska skäl och väljer då att använda formuleringen rekonstruktiv kirurgi som defi- nieras enligt följande: ”Rekonstruktiv kirurgi utförs på onormala kroppsstrukturer orsakade av medfödda deformiteter, utvecklingsrubb- ningar, trauma, infektion eller sjukdom. Den utförs för att förbättra funktion, men kan också utföras i avsikt att normalisera individens utseende43”

Denna definition är tydligare än de Nationella Medicinska Indikationer (NMI) för t.ex. bukplastik och bröstplastik som tagits fram av SKL under 2008. I de svenska indikationerna för opera- tioner inom den offentliga vården finns även med sociala faktorer och klädproblem vilket gör avgränsningen svår mot de tillstånd som bör ersättas inom sjukförsäkringen.

42Enligt www.plastikoperationer.net

43Definition av det amerikanska läkarsällskapet 1989.

162

SOU 2009:89

Sjukdom

4.8.3Graviditet

Vi föreslår att:

-En rätt till graviditetspenning införs i 4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. En gravid kvinna som på grund av graviditeten anser sig behöva vara ledig från sitt arbete får rätt till graviditetspenning under 30 dagar. Ersättnings- perioden kan påbörjas tidigast 30 dagar före beräknad för- lossning och avslutas senast vid förlossningen.

- Nuvarande	regler för havandeskapspenning överförs till
4 kap. lagen	(1962:381) och ändras så att från och med

60 dagar till 30 dagar före beräknad förlossning kan kvinnan söka särskild graviditetspenning om hon inte kan omplaceras på arbetsplatsen och hennes förmåga att utföra sina arbets- uppgifter är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av havandeskapet.

-Särskild graviditetspenning också ska utges när en kvinna förbjuds att fortsätta sitt arbete på grund av risker i arbetsmiljön.

-Graviditetspenning och särskild graviditetspenning ska kalenderdagsberäknas och kan betalas ut som hel, tre fjärde- dels, halv eller en fjärdedels ersättning beroende på hur stor del av sin normala arbetstid som kvinnan är ledig. Ersätt- ningen är pensionsgrundande och semesterlönegrundande.

4.8.3.1Gällande regelverk

För ett barn finns sammanlagt 480 dagar med föräldrapenning. För varje barn som föds utöver det första får föräldrarna ytterligare 180 dagar gemensamt. Vid gemensam vårdnad delas dagantalet lika mellan föräldrarna. Det finns möjlighet att ta ut en del av dessa dagar även innan barnets födelse. Den gravida kvinnan kan börja att ta ut dagarna 60 dagar före beräknad förlossning.

En annan möjlighet under en normal graviditet är havandeskaps- penning som kan användas om arbetsuppgifterna bedöms som för tunga under slutet av graviditeten. Från och med 60 dagar och till 10 dagar före beräknad förlossning kan kvinnan söka havande-

163

Sjukdom

SOU 2009:89

skapspenning om hon inte kan omplaceras på arbetsplatsen och hennes förmåga att utföra sina arbetsuppgifter är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av havandeskapet. Havandeskaps- penning kan också beviljas under hela eller delar av graviditeten om kvinnan inte får sysselsättas i sitt nuvarande arbete på grund av föreskrift om förbud mot arbete som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen under graviditet och en omplacering är omöjlig. (3 kap. 9 § AFL). Det berör bara cirka 100 personer om året.

Den gravida kvinnan har rätt till sjukpenning om hon är eller blir sjuk under graviditeten och sjukdomen sätter ned arbetsför- mågan med minst en fjärdedel. Det gäller oberoende av om sjuk- domen beror på graviditeten eller om den inte har något samband med denna. Det har heller ingen betydelse hur lång tid det är kvar till beräknad förlossning.

En normal graviditet kan inte betecknas som sjukdom. Det är ett kroppstillstånd som hör ihop med den normala livsprocessen. Att graviditeten blir mera belastande mot slutet är också normalt. Detta innebär inte att sådana besvär direkt kan räknas eller inte räknas som jämställt med sjukdom, utan man måste individuellt värdera hur pass uttalade besvären är. När ett normalt graviditets- besvär är tillräckligt uttalat och leder till svåra aktivitetsbegräns- ningar kan det anses som sjukdomstillstånd, vilket kan nedsätta arbetsförmågan. Det är viktigt att detta framgår av läkarintyget. Det är också uppenbart ett område där det uppstår stora gränsdrag- ningsproblem och risk för olika tillämning.

I en tidigare utredning, SOU 2005:73 (Kärlek, omvårdnad, trygg- het), lämnades ett förslag på graviditetsersättning som i stort sett överensstämmer med vårt förslag till graviditetspenning.

Fördelar med att införa graviditetspenning under den sista månaden före förlossningen

•Gränsen mellan vad som ska anses vara en normal graviditet och sjukdom är flytande vilket gör bedömningen av rätten till sjuk- penning svår.

•Graviditetspenning skulle innebära en ökad likformighet. Even- tuella godtyckligheter och svårigheter i administrationen skulle upphöra.

164

SOU 2009:89

Sjukdom

•Administrationskostnaderna för stöd till gravida kvinnor skulle minskas genom att endast en förmån behöver hanteras av för- säkringskassorna under slutskedet av kvinnornas graviditet.

•Tydligheten för alla inblandade parter skulle öka vilket är viktiga vinster för socialförsäkringsadministrationen och samhället i stort.

•Införandet av en ny förmån skulle också minska kostnaderna för arbetsgivarna eftersom kostnaden för sjuklöneperioderna för- svinner.

•Om kvinnan vet att det finns möjlighet att vara ledig större delen av sista graviditetsmånaden utan att behöva utnyttja för- äldrapenningdagar kommer antagligen fler att orka arbeta under de första åtta månaderna vilket kommer att minska behovet av sjukskrivning under denna tid.

Den nackdel som kan förutses gäller risken för förstärkt ”statistisk diskriminering” av unga kvinnor på arbetsmarknaden om arbets- givare antar att kvinnors frånvaro i samband med barnafödande kommer att öka. Denna risk kan motverkas genom att ytterligare en månad av den del av föräldraförsäkringen som får överlåtas till den andra föräldern begränsas med ytterligare en månad. En sådan tredje s.k. pappamånad skulle under överskådlig tid också innebära att kostnaderna för graviditetspenningen skulle rymmas inom ramen för föräldraförsäkringens nuvarande kostnader.

4.8.3.2Kostnader för graviditetspenning

Under 2008 födde drygt 108 000 kvinnor barn. Ersättning utbetala- des till modern under den sista månaden före förlossningen enligt följande.

165

Sjukdom SOU 2009:89

Kvinnor som fått ersättning under de sista 30 dagarna av graviditeten, barn födda fr.o.m. 2007-12-01 t.o.m. 2008-11-30

Förmån	Antal personer som erhöll	Genomsnitt antal dagar
	ersättning	(omvandlat till hela dagar)

Sjp	18 722	20,7
Hp	21 756	17,6
Fp	43 767	11,8
Ingen	40 281

Källa: Försäkringskassan.

Vissa kvinnor fick under månaden såväl sjukpenning som havande- skapspenning som föräldrapenning (dock inte för samma period), vilket gör att tabellen ovan redovisar fler utbetalda ersättningar (124 536) än antalet blivande mödrar.

Graviditetspenningen skulle rimligen utnyttjas av en större andel av de gravida kvinnorna än de som idag tar ut någon ersätt- ning från sjukförsäkringen under den sista månaden före förloss- ningen.

Kostnaderna för sjukpenning och havandeskapspenning under den sista graviditetsmånaden som man har idag kommer kostnads- mässigt att kunna kvittas mot den nya ersättningen.

Däremot kommer sannolikt dagar med föräldrapenning för det väntade barnet som idag tas ut före förlossningen att i stor utsträckning flyttas framåt i tiden för att förlänga ledigheten efter förlossningen. De kan alltså inte kvittas.

Kostnaden består alltså dels i ersättning till dem som inte tar ut någon ersättning alls idag och dels till dem som tar ut föräldra- penning under del av månaden och istället skulle ta ut graviditets- penning under 30 dagar och spara föräldrapenningen till efter för- lossningen.

Med en genomsnittlig dagersättning på 434 kronor och ett antagande att fyra av fem kvinnor skulle utnyttja möjligheten att ta ut graviditetspenning i 30 dagar skulle kostnaden uppgå till 980 miljoner kronor.

166

SOU 2009:89

Sjukdom

4.8.4Missbruk och beroende

I vissa sammanhang framhålls att missbruk och beroende av droger är sjukdom och sjukdomsbegreppet används för att beskriva det tvångsmässiga beteende som ingår i missbruket. Andra hävdar att missbruk i sig inte är en sjukdom men att det leder till sjukdomar eller sjukdomsliknade tillstånd. Förespråkare för sjukdomsmodel- len anser att den modellen garanterar en icke-moraliserande håll- ning och ger den enskilde ett erkännande som offer. Eftersom missbruk och beroende ligger i det gränsland som utredningen ska belysa följer nedan en kort redovisning av synen på missbruk och beroende som sjukdom inom några olika områden.

Antalet personer med tungt alkohol- eller narkotikamissbruk i Sverige beräknas uppgå till cirka 100 000, antalet personer med tungt narkotikamissbruk uppgår till drygt 25 000.44 En trend som kan ses i såväl Sverige som internationellt är att blandmissbruket ökar. Det finns samband mellan tungt missbruk och social utslag- ning såsom hemlöshet, arbetslöshet och skuldsättning samt både fysisk och psykisk sjukdom. Personer som har alkohol- eller narkotikaproblem har en klart ökad risk för psykiska sjukdomar. Enligt den nationella folkhälsoenkäten 2006 hade 9 procent av kvinnorna och 17 procent av männen riskabla alkoholvanor.

Regeringen har i april 2008 tillsatt en utredning som ska göra en översyn av missbruks- och beroendevården45. Utredaren ska se över gällande lagstiftning samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till utvecklingen inom området.

4.8.4.1Socialstyrelsens riktlinjer

Socialstyrelsen presenterade under 2007 nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevården som ska vara vägledande för social- tjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamhet för personer med missbruks- och beroendeproblematik. I riktlinjerna pekar man på behovet av en gemensam definition av missbruk och beroende att använda inom såväl hälso- och sjukvården som socialtjänsten.

44Dir. 2008:48.

45S 2008:04.

167

Sjukdom

SOU 2009:89

Av den kunskapsöversikt som redovisas i Socialstyrelsens rikt- linjer framgår att man inte anser att det finns stöd för att missbruk och beroende ska anses som en sjukdom.

4.8.4.2Arbetsrätt och missbruk

Medveten misskötsel är saklig grund för uppsägning av personliga skäl enligt lag en om anställningsskydd, LAS. Misskötsel som beror på sjukdom är däremot inte en medveten misskötsel. Det är den anställde som ska hävda att han eller hon är sjuk och även bevisa att misskötsamheten beror på sjukdom.

Vid sjukdom finns ett förstärkt anställningsskydd (23 § LAS) men samtidigt betonas i propositionen att ”en anställd som gör sig skyldig till en allvarlig förseelse på grund av alkoholmissbruk har inget förstärkt anställningsskydd. Det är emellertid ingalunda givet, att en enstaka förseelse skall kunna utgöra grund för uppsägning. Som regel torde en förutsättning för uppsägning vara att förseelsen upprepats”.46

I AD:s domar används återkommande uttrycket ”ett alkohol- beroende av sjukdomskaraktär”. AD har vid ett par tillfällen begärt in yttrande från Socialstyrelsen huruvida alkoholberoende kunde betraktas som en sjukdom i medicinsk mening. Detta skedde bland annat i samband med avgörande AD 1981 nr 12. Socialstyrelsen konstaterade att ”alkoholorsakade skador/störningar på organis- men tveklöst faller under sjukdomsbegreppet, även om de inte är av kronisk natur. Själva beroendet i sig kan också vara av sjukdoms- karaktär. Avgörandet måste baseras dels på missbrukets art och grad, dels på vad som ur behandlingssynpunkt är lämpligast. Endast läkare, väl förtrogen med alkoholfrågorna, kan i det individuella fallet och efter noggranna undersökningar avgöra när missbruket nått sådan intensitet att det kan anses vara av sjukdomskaraktär.”

AD lägger stort ansvar på arbetsgivaren att vidta rehabiliterings- åtgärder, men om arbetstagaren inte kan utföra något arbete av betydelse för arbetsgivaren utgör alkoholsjukdomen saklig grund för uppsägning. Intresseavvägningen handlar idag i mångt och mycket om hur mycket arbetsgivaren rimligen måste tåla i det enskilda fallet innan en uppsägning kan företas. Hänsyn tas bl.a. till sjukdomens natur och de förhållanden som råder på arbetsplatsen.

46 Prop. 1973: 129, s. 125.

168

SOU 2009:89

Sjukdom

Även arbetsgivarens omplaceringsskyldighet och rehabiliterings- ansvar vägs in i bedömningen.

4.8.4.3Missbruk, beroende och rätt till ersättning från sjukförsäkringen

Missbruk förekommer enligt Försäkringskassan ytterst sällan som huvuddiagnos på läkarintyg. Som regel förekommer det i samband med att ett långvarigt missbruk gett effekter på ett eller flera andra organ. I de fall då missbruk står som enda diagnos på läkarintyget har man inom Försäkringskassan som praxis att avslå begäran om sjukpenning. En person som ofta måste stanna hemma från arbetet på grund av missbruksproblem har följaktligen inte heller rätt till högriskskydd från Försäkringskassan. Detta trots att personen inte är arbetsförmögen under ett pågående missbruk. För närvarande saknas missbruk i det försäkringsmedicinska beslutsstödet.

Ett missbruk kan givetvis leda till sjukdomar eller sjukdoms- liknande tillstånd som i sin tur ger rätt till ersättning från sjuk- försäkringen. Bland patienter som söker hjälp inom hälso- och sjukvården för psykiatriska tillstånd bedöms cirka en femtedel samtidigt ha ett missbruks- eller beroendeproblem, vanligtvis av alkohol47.

Även om missbruk i sig inte är en grund för sjukskrivning kan ersättning från sjukförsäkringen bli aktuell då en person genomgår medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering. Vid rehabilite- ring på grund av missbruksproblem förekommer ofta vård på behandlingshem. Om den försäkrade är sjuk och arbetsoförmögen när han eller hon tas in på behandlingshemmet, prövas rätten till sjukpenning enligt 3 kap. 7 § AFL på vanligt sätt. Det kan till exempel gälla personer som inledningsvis är föremål för avgiftning. I situationer då den försäkrade deltar i arbetsträning, arbetspröv- ning eller utbildning utanför behandlingshemmet, kan rehabilite- ringsersättning bli aktuell.

Är den försäkrade i arbete till dess att behandlingshemsvistelsen påbörjas, kan i stället förebyggande sjukpenning enligt 3 kap. 7 b § AFL bli aktuell. Arbetsförmågan ska anses vara nedsatt i samma omfattning som den försäkrade på grund av behandlingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta, vårda barnet för den som är föräldraledig, eller söka arbete för den som är arbetslös.

47 Nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevård, s. 188, Socialstyrelsen.

169

Sjukdom

SOU 2009:89

För att ha rätt till sjukpenning vid medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i förebyggande syfte krävs att en läkare på grundval av vetenskap och beprövad erfarenhet har konstaterat att den försäkrade har en förhöjd sjukdomsrisk och läkaren ska ha ordinerat behandlingen.

Rätt till sjukersättning för alkoholmissbrukare kan beviljas, men förutsätter en massiv social förhistoria som innehåller alkoholmiss- bruk under en följd av år och frånvaro från arbetslivet under en längre tid samt att den försäkrade gjort flera rehabiliteringsförsök som visat sig resultatlösa.

Om en noggrann utredning av den försäkrades hela situation med hänsyn tagen till relevanta sociala omständigheter visar att det inte är rimligt att begära av den försäkrade att han ska kunna för- sörja sig genom förvärvsarbete bör han kunna få sjuk- eller akti- vitetsersättning.48

Vi anser inte att det behövs någon ytterligare reglering av rätten till ersättning från sjukförsäkringen vid missbruk eller beroende.

48Prop. 1976/77:44 s. 38 och s. 44.

170

5Arbetsoförmåga på grund av sjukdom

Vi föreslår: Att begreppet arbetsförmåga inom sjukförsäkringen begränsas till att gälla när en viss person bedöms mot ett specifikt arbete.

När en person inom sjukförsäkringen prövas mot sitt befintliga arbete rör det sig, som vi beskrivit i kapitel 3, om en prövning av arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Arbetsoförmåga är det grundläggande ersättningskriteriet i sjukförsäkringen. Vi avser inte att föreslå några förändringar av begreppet så länge som det handlar om bedömning mot det egna arbetet. Inte heller kommer vi att erbjuda någon radikalt ny tolkning av hur det bör förstås. Däremot kommer vi i det här kapitlet att göra en kritisk genomgång av hur begreppet används i praktiken och även diskutera hur gränsdrag- ningen mot närbesläktade begrepp kan göras tydligare.

Inom ramen för vår arbetsförmågemodell illustreras begreppet av en begränsad individcirkel men fulla uppgifts- och miljöcirklar. Den medicinska avgränsningen av hur individen beskrivs bör bygga på att orsakskedjan

Diagnos Funktionsnedsättning Aktivitetsbegränsning klarläggs. Uppgifts- och miljöcirklarna fylls med faktiska förhål- landen på arbetsplatsen.

171

Arbetsförmåga på grund av sjukdom

SOU 2009:89

Arbets(o)förmåga på grund av sjukdom

DFA-kedjan	Individ	Uppgift

Miljö

Rätt till sjukpenning förutsätter aktivitetsbegräsningar i relation till de uppgifter arbetet innehåller givet den miljö i vilket de ska utföras. Begränsningarna måste gå att härleda tillbaka till en sjuk- dom. Härledningen bör inkludera diagnos och en bild av vilka funktionsnedsättningar som föranlett begränsningarna.

En arbetsförmåga kan alltså återskapas lika väl genom föränd- ringar av uppgifter eller miljö som genom ett tillfrisknande från sjukdomen. Arbetsförmågan är situationsbunden och går bara att bedöma med information om den givna situationen.

Denna syn på arbetsförmågebegreppet inom sjukförsäkringen är inte ny utan uttrycks på olika sätt inom ramen för dagens regelverk. Däremot finns brister i den praktiska hanteringen av begreppet och det saknas en riktigt enhetlig begreppsanvändning.

5.1Försäkringskassan och DFA-kedjan

I läkarintyget motsvaras DFA-kedjan av fälten 3, 4 och 5. Införan- det av det intyg som används i dag syftade delvis just till att ge en tydligare bild av kedjan och säkerställa att alla nödvändiga delar belyses. Samtidigt visar granskningar att det alldeles för ofta saknas viktig information. När det gäller uppgifter om aktivitetsbegräns- ningar var det i en granskning endast cirka 43 procent av intygen

172

SOU 2009:89

Arbetsförmåga på grund av sjukdom

som innehöll tillräckliga uppgifter1. För uppgift om funktionsned- sättningar var motsvarande siffra 71 procent. Detta är helt nödvän- diga uppgifter för att handläggaren ska kunna göra en korrekt bedömning och de brister som finns leder till allvarliga kvalitets- problem i handläggningen. Även om Försäkringskassan kan begära in kompletteringar, något som också görs, visar andra granskningar att även i myndighetens egna beslutsunderlag finns påtagliga brister när det gäller beskrivningen av aktivitetsbegränsningar.2 Samma typ av brister förefaller återfinnas också i förvaltningsdomstolarnas domar.

Bristerna i dokumentationen visar att det, trots en teoretisk tydlighet, finns betydande brister med avseende på hur väl DFA- kedjan beskrivs och bedöms. Det är inte heller helt självklart hur begreppet aktivitetsbegränsningar ska förstås och tolkas inom ramen för krav på läkarintyget. I Riksrevisionens rapport framgår att Försäkringskassans handläggare har olika syn på om fält 6 i läkarintyget syftar på arbetsförmåga eller något som revisionen kallar funktionsförmåga. Skillnaden torde vara i vilken grad aktivi- tetsbegränsningarna ska uttryckas i relation till kraven i arbetet eller om de ska beskrivas mera fritt och förutsättningslöst. ’Funk- tionsförmåga’ är för övrigt ett begrepp som ofta används men där det är svårt att hitta någon entydig definition. Det förefaller alltså som om även förståelsen av begreppen varierar.

Går man till de olika blanketter och instrument som Försäk- ringskassan använder och har ansvar för finns även där vissa olyck- liga skillnader när det gäller hur nyckelbegrepp används och tolkas. I det vanliga läkarintyget används till exempel begreppet ’funk- tionsnedsättning’ på ett sätt som följer ICF:s klassifikation. Det handlar om negativa förändringar på organnivå. I SASSAM-kartan däremot återfinns begreppet ’funktion’ som en rubrik under vilken såväl diagnos, som funktionsnedsättningar och aktivitetsbegräns- ningar kan återfinnas. Även i särskilt läkarutlåtande (SLU) åter- finns en liknande vid tolkning av begreppet funktion. I blanketten ”Läkarutlåtande om hälsotillstånd” saknas begreppet aktivitetsbe- gränsning men däremot förekommer ’funktionsförmåga’, ’funk- tionsnedsättning’, ’funktionsbedömning’ och ’fysisk och/eller psy- kisk förmåga’. I ett fält efterfrågas undersökningsfynd men utan att det på samma sätt som i läkarintygets fält 5 ges en direkt koppling till begreppet funktionsnedsättning. I det försäkringsmedicinska

1FK, Redovisning av uppdrag i regleringsbrev, Dnr 31507-2009-FPSS.

2Riksrevisionen 2009:7.

173

Arbetsförmåga på grund av sjukdom

SOU 2009:89

beslutsstödet används omväxlande begreppen ’funktionstillstånd’, ’funktionsförmåga’ och ’funktion’ utan att det framgår om de ska betraktas som synonyma eller på vilket sätt de skiljer sig åt. Varia- tionen ligger på diagnosnivå där samma fält har olika språkbruk beroende på vilken diagnos det handlar om.

Mångfalden av begrepp med liknande innebörd kan förmodligen bidra till en viss oklarhet när det gäller vad som egentligen avses. Blanketter och instrument har tagits fram under olika tider och med olika inriktning men utan att det verkar finnas någon samlad ambition att upprätthålla ett konsekvent och likformigt språkbruk. På ett område där det finns så stora oklarheter och utrymme för tolkningar är det olyckligt om man inte ens inom en och samma myndighet har en något högre ambition att ensa begreppsanvänd- ningen. Vi menar att det vore önskvärt om såväl Försäkringskassan som andra aktörer i större utsträckning höll sig till de begrepp och definitioner som återfinns i WHO:s ICF-klassifikation och att Försäkringskassan koncentrerar sig på att utveckla ett medvetet förhållningssätt till de tre leden i DFA-kedjan.

5.2Utvecklad bedömningskompetens

Det vi kallar DFA-kedjan är grunden för det medicinskt renodlade arbetsförmågebegreppet. En trovärdig bild ska finnas inte bara av de enskilda delarna i kedjan utan också av hur de hänger ihop. Tydligheten i begreppet kan ökas om det blir tydligare vad de ingående delarna innebär och om enhetligheten blir större när det gäller hur de används. Samtidigt finns en inneboende komplexitet som måste behandlas.

Idealt bör man se en kedja där det ena leder till det andra, men i praktiken är det ofta svårare än så. I sjukförsäkringens värld är ofta aktivitetsbegränsningar eller mer allmänt uttryckta symtom start- punkten. Det är inte ovanligt att själva sjukdomsbilden aldrig blir mycket tydligare än någon form av symtombaserad diagnos där de objektiva fynden på organnivå (funktionsnedsättningarna) är svaga eller obefintliga. I stället för den ideala kedjan med sin startpunkt i sjukdomen kan det ofta mer likna en cirkel där symtom av olika slag ger en diagnos som i sin tur får ligga som förklaring till symtomen.

174

SOU 2009:89

Arbetsförmåga på grund av sjukdom

Figur 5.2 D(F)A-kedjan vid symtombaserade diagnoser

Diagnos

Funktionsnedsättning

Aktivitetsbegränsning

Svårigheten att mer objektivt verifiera sjukdomen och funktions- nedsättningarna är ett ständigt återkommande bekymmer vid diskussioner både kring sjukdoms- och arbetsförmågebegreppen och det är ett bekymmer som är gemensamt för de allra flesta länder vi har studerat. Samtidigt finns i Sverige och de flesta andra länder en väl etablerad praxis att det inte ska krävas några objektiva undersökningsfynd för att någon ska ha rätt till sjukpenning. Vår avsikt med introduktionen av DFA-kedjan är inte att förändra denna praxis. Det kan givetvis övervägas om det inte borde gå att ställa högre beviskrav, men vår bedömning är att det i praktiken varken vore önskvärt eller kanske ens möjligt.

Ett belysande exempel är det amerikanska förtidspensions- systemet. Där finns det kanske mest ambitiösa försöket att forma- lisera vilka undersökningsfynd som ska finnas vid olika diagnoser och det förefaller finnas en tydlig vilja att upprätthålla kraven vid prövningar av rätten till ersättning. Samtidigt gör domstolsväsendet regelbundet bedömningen att dessa regler inte utgör en absolut spärr mot att bevilja ersättning även i fall som inte uppfyller de officiella kriterierna. Argumentet är att om någon mår allt för dåligt för att arbeta ska det betraktas som att man uppfyller det grundläggande kriteriet för ersättning även om den bakomliggande sjukdomsbilden är osäker.

Till slut är det ändå så att om sjukdomsliknande symtom leder till tillräckligt stora aktivitetsbegräsningar för att orsaka arbets- oförmåga är det svårt att inte betrakta dem som sjukdom. Vi har också i kapitel 4 konstaterat att några större förändringar av det svenska sjukdomsbegreppet inte är önskvärda. Däremot finns all anledning att eftersträva bättre beskrivningar av de konkreta aktivi-

175

Arbetsförmåga på grund av sjukdom

SOU 2009:89

tetsbegränsningarna och att alltid sträva efter att på bästa sätt verifiera dem. Även utan större förändringar av sjukdomsbegreppet och beviskraven finns utvecklingsmöjligheter på detta område.

5.2.1Diagnosspecifik kompetens hos Försäkringskassan

Det försäkringsmedicinska beslutsstödet är ett försök att utifrån medicinsk kunskap beskriva vilka följder som det är rimligt att förvänta sig att en given sjukdom kan ha. I fall där aktivitets- begränsningarna inte står i överensstämmelse med vad som kan förväntas av diagnosen finns anledning att vara extra vaksam. Det skulle kunna vara önskvärt att Försäkringskassan i ökad utsträck- ning skapar en diagnosspecifik bedömningskompetens. En möjlig väg skulle kunna vara att låta diagnosen få en större betydelse för hur ett ärende handläggs och att i ökad utsträckning organisera den egna medicinska kompetensen kring olika medicinska specialiteter.

5.2.2Vidareutveckling av Socialstyrelsens belutsstöd med metoder att verifiera aktivitetsbegränsningar

Ett internationellt exempel som det finns anledning att studera närmare är det finska Facultas-projektet.3 Arbetet syftar till att beskriva hur ’funktionsförmågan’4 bör bedömas för ett antal stora diagnosgrupper och har genomförts av det finska läkarsällskapet i samarbete med arbetspensionsanstalten Tela. Facultas kan beskri- vas som en fördjupning av det svenska beslutsstödet där fokus ligger på själva bedömningsarbetet. Idén är att samla diagnos- specifik kunskap kring kopplingen mellan sjukdom och funktion och att ge vägledning kring vilka metoder som kan användas för att verifiera vilka aktivitetsbegränsningar som föreligger. Det är inte i första hand ett försäkringsmedicinskt instrument utan syftar till att förmedla rent medicinsk sakkunskap, men det är en typ av kun- skapssammanställning som också anses kunna bli ett viktigt stöd vid handläggningen av sjukpenningärenden. Vid en eventuell vidareutveckling av det svenska beslutsstödet bör övervägas om mer fokus bör läggas på sådana mer praktiska bedömningsfrågor.

3Bilaga 3 till betänkandet.

4Vi vill egentligen inte använda begreppet ”funktionsförmåga”, men det är det begrepp som används i Facultas.

176

SOU 2009:89

Arbetsförmåga på grund av sjukdom

Både det svenska beslutsstödet och det finska Facultas är exem- pel på hjälpmedel som kan bidra till att stärka kopplingen mellan de olika leden i DFA-kedjan. Genom att utgå från diagnosspecifik kunskap skapas en naturlig koppling mellan den givna sjukdomen och dess rimliga konsekvenser.

Om läkarna ges tillgång till ett utökat diagnosrelaterat besluts- stöd och Försäkringskassan utvecklar diagnosspecifik bedömnings- kompetens kommer ett gemensamt enhetligt språk att kunna utvecklas dem emellan. Det skulle såväl kunna bringa reda i begreppsanvändningen som bidra till en utveckling av kvaliteten i bedömningarna av på grund av sjukdom.

177

6Medicinska förutsättningar för arbete

Vi föreslår: Att begreppet medicinska förutsättningar för arbete ska ersätta nuvarande ersättningsbegrepp vid prövning mot den reguljära arbetsmarknaden.

Sjukförsäkringen syftar till att försäkra människor mot arbetsoför- måga på grund av sjukdom. Samtidigt är det efter sex månader inte en försäkring mot att inte kunna arbeta hos den befintliga arbetsgivaren utan den försäkrade ska bedömas i relation till hela den reguljära arbetsmarknaden. Vi har i kapitel 3 beskrivit varför det i det läget inte längre är meningsfullt att tala om en bedömning av ”arbetsförmåga” och föreslagit att lagstiftningen i stället bör utgå från en bedömning av de ”medicinska förutsättningarna för arbete”. Det är en bedömning som koncentreras till en beskrivning av individen och en värdering av de eventuella medicinska begräns- ningar som kan föreligga i relation till vad som är tillräckligt för att en person med stor sannolikhet ska anses kunna försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden.

179

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

Individ

Uppgift

Miljö

Vi föreslår att begreppet ”medicinska förutsättningar för arbete” redan i dag ska ersätta nuvarande ersättningsbegrepp vid prövning mot den reguljära arbetsmarknaden.

En sådan förändring anser vi har ett pedagogiskt värde. Det blir tydligt att bedömningen inte längre gäller arbetsförmåga. Samtidigt är det en förändring som långt ifrån fullt ut löser de många problem som finns. Detta kapitel syftar till att beskriva en mer grundläggande reformering av bedömningstillfället där vi också behandlar frågor om vad som bör beskrivas, vilka metoder som kan användas samt hur värderingen kan tänkas gå till.

6.1Varaktighet och särskilda skäl

Vi föreslår: Att riktlinjerna för särskilda skäl för att få arbets- förmågan bedömd mot arbete hos nuvarande arbetsgivare även efter dag 180 bör utvidgas till att oberoende av diagnos också omfatta påbörjad partiell återgång i arbete som med stor sannolikhet leder till tidigare arbetsomfattning. Vi föreslår också att sjukdomstillstånd där det finns välgrundad anledning att anta att tillståndet innan dag 365 kommer att ha förvärrats på ett sådant sätt att det då skulle finnas en rätt till sjukpenning vid en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden ska kunna leda till fortsatt sjukskrivning av särskilda skäl, även om en prövning av medicinska förutsättningar för arbete sannolikt skulle leda till

180

SOU 2009:89 Medicinska förutsättningar för arbete

resultatet att tillräckliga aktivitetsbegränsningar ännu inte inträffat.

Sjukförsäkringen har alltid inrymt en balans mellan hanteringen av tillfälliga respektive långvariga eller permanenta tillstånd. Över tid blir det alltmer rimligt att avkräva människor att ta tillvara sin potentiella förmåga i ett annat arbete än det de inte längre klarar. Frågan är bara när det kravet ska ställas. När är det inte längre rimligt att vänta på att förmågan att utföra det befintliga arbetet ska återkomma?

Svaret på frågan rymmer två olika perspektiv. Det ena är mer medicinskt medan det andra är knutet till chansen att hitta ett nytt arbete. Ur ett medicinskt perspektiv är det rimligt att vänta med krav på omställning tills det är klarlagt att en medicinsk förbättring av tillståndet inte längre är sannolik. Så länge chansen till till- frisknande är god kan det ifrågasättas hur rimligt det är att kräva en svår och osäker omställning till ett nytt arbete. Ur det andra perspektivet gäller att åstadkomma en omställning medan det ännu finns rimliga chanser att en sådan ska bli lyckosam. All erfarenhet talar för att oddsen för en lyckad omställning försämras påtagligt redan efter några månaders sjukskrivning och fortsätter att försämras ju längre man är frånvarande från arbetsmarknaden.

Fram till och med rehabiliteringskedjans införande var det medicinska perspektivet helt dominerande. Återgång i befintligt arbete var det naturliga alternativet och innan en ordentlig utred- ning kunde visa att en återgång var högst osannolik var det inte aktuellt att ställa några krav på omställning. Resultatet, i synnerhet under slutet av nittiotalet och början av tjugohundratalet, blev en lång och ofta innehållslös väntan på tillfrisknande och till slut ett permanent utträde från arbetslivet. I den mån frågan om omställ- ning väcktes hade det ofta gått så lång tid att frånvaron i sig för- vandlat det alternativet till en orealistisk tanke. Ofta prövades det dock inte alls.

Rehabiliteringskedjan innebar en förstärkning av det icke-medi- cinska perspektivet och medförde en större respekt för vådan av långa sjukskrivningar. Frågan om omställning knöts direkt till frånvarons längd och utrymmet för att utreda sig fram till svaret på om sjukdomen var kort- eller långvarig minskade. Samtidigt inför- des ett element av medicinsk prövning där en medicinskt mycket sannolik återgång inom ett år kan utgöra grund för att skjuta upp

181

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

frågan om omställning och prövning mot den reguljära arbetsmark- naden. Detta innebar en mycket kraftig förskjutning av balansen mellan de två perspektiven.

Problemet är att båda perspektiven är viktiga och legitima. Idealt sett ska valet kunna göras utifrån det enskilda fallet. I de fall där en person med stor sannolikhet kommer att nå frågan om omställning är det önskvärt att det sker så fort som möjligt. Även de sex måna- der som det tar i dag är egentligen en riskabelt lång tid.1 I de fall där sjukdomen visserligen är svår och långvarig men ändå har ett sannolikt slut och där det finns goda chanser till återgång i befint- ligt arbete är det av flera skäl olyckligt att sätta gränsen så snävt som ett halvår eller ett år. En bra försäkring tvingar inte fram en omställning som inte är nödvändig. Risken att omställningen ska misslyckas är därtill tillräckligt betydande för att det ur ett arbets- linjeperspektiv ska läggas stor vikt vid att försöka upprätthålla en befintlig anställning. Samtidigt visar historien med förskräckande tydlighet vad som riskerar att hända när det saknas tydliga och schabloniserade tidsgränser. Frågan är hur balansen bör se ut och i vilken grad det finns anledning att väcka frågan på nytt i samband med de övriga förändringar vi föreslår.

Frågan om ett tillstånds varaktighet ställs på sin spets när det ska ske en bedömning av förmåga i relation till den reguljära arbetsmarknaden. För den som har en anställning sker detta i normalfallet efter 180 dagars sjukskrivning. Eftersom prövningen av förmågan mot den reguljära arbetsmarknaden inte innehåller något ställningstagande om tillståndets varaktighet behövs ett sär- skilt sådant ställningstagande. I dag sker det inom ramen för så kallade ”särskilda skäl”. Om det finns välgrundad anledning att anta att den sjukskrivne innan dag 365 kommer att återgå i befintligt arbete kan bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden skju- tas upp. Det framgår att det bör vara en medicinsk bedömning och att den endast kan bli aktuell vid tydliga diagnoser, där det går att ha en välgrundad uppfattning om att en viss terapi har önskad effekt eller vilket läkningsförlopp som kan förväntas.

Under utredningens arbete har vid intervjuer med handläggare hos Försäkringskassan framgått att tolkningen av reglerna kring särskilda skäl skiljer sig åt en hel del mellan olika lokala kontor,

1Vilket förmodligen också är skälet till att det i dag redan vid tre månader finns en chans för den sjukskrivne att få kontakt med Arbetsförmedlingen och att börja orientera sig mot ett nytt arbete genom s.k. kontaktmöten och då även en rätt till tjänstledighet för att pröva nytt arbete.

182

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

vilket kan vara begripligt med tanke på att reglerna är så pass nya. Däremot aktualiserar en del av de tolkningar som gjorts frågan om regelverket. Speciellt frågan om hur partiell återgång i arbete ska behandlas bör enligt vår mening förtydligas. I dag finns inget som säger om en påbörjad partiell återgång ska spela någon roll vid bedömningen av särskilda skäl. Det tycks däremot vara en relativt vanlig bevekelsegrund för beslut där det anses föreligga särskilda skäl. Den påbörjade återgången tas till intäkt för att personen är på väg tillbaka.

I relation till propositionens betoning av en medicinsk bedöm- ning av särskilda skäl förefaller en sådan tolkning legalt tvivelaktig. Om återgången är en följd av ett tillfrisknande kanske det inte är något problem, men att tillmäta en påbörjad återgång en självstän- dig betydelse verkar i ljuset av dagens regler tveksamt. Samtidigt är det förmodligen så att i de fall där sjukdomens natur omöjliggör en säker medicinsk bedömning är en partiell återgång ett av få möjliga bevis för att en återgång i befintligt arbete är sannolik. Det kan också antas att om en påbörjad och planerad upptrappning avbryts av att ersättningen dras in kan det ofta upplevas som stötande.

Även vid ett oförändrat medicinskt tillstånd kan det dessutom vara sannolikt att den sjukskrivne kommer att återgå i befintligt arbete. Det kan mycket väl vara så att återgången baseras på ett anpassningsarbete där förändringar på arbetsplatsen och inte ett medicinskt tillfrisknande möjliggör återgången. Även här är det oklart om det i dag finns ett legalt utrymme för att i sådana fall utnyttja möjligheten till särskilda skäl för att skjuta upp bedöm- ningen mot den reguljära arbetsmarknaden.

Ett förtydligande av vilken annan form av bevisföring, förutom medicinska underlag, som ska kunna ligga till grund för ett ställningstagande om att det finns särskilda skäl utgör en delikat balansgång. Det får inte leda till att situationen återgår till vad som rådde innan rehabiliteringskedjan, där prövning mot den reguljära arbetsmarknaden antingen aldrig kom till stånd eller gjordes väldigt sent. Särskilda skäl ska utgöra en undantagsregel och ett ställnings- tagande måste vila på en hög sannolikhet för återgång. Samtidigt utgör ställningstagandet till särskilda skäl den enda möjligheten att låta sjukdomens varaktighet spela en roll vid bedömningen av arbetsförmågan. En alltför snäv tolkning av vilken form av bevis- föring som är acceptabel vid bedömning av särskilda skäl riskerar att urholka systemets legitimitet och eventuellt till att prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden i praktiken blir mindre stram

183

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

än vad som är önskvärt. Vi finner därför att det bör vara klarlagt att en trovärdig plan finns för återgång i tidigare omfattning inom 365 dagar för att partiell sjukskrivning ska utgöra grund för särskilda skäl.

En annan aspekt av särskilda skäl som aktualiserats under utredningens arbete är hur hanteringen ska se ut när det inte är ett tillfrisknande som kan förutses, utan det tvärtom finns goda skäl att anta att ett tillstånd kommer att förvärras. Det finns fall där den sjukskrivne vid 180 dagar visserligen borde anses som förmögen att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden men där sjukdomen är sådan att den förmågan snart kommer att försvinna. Det kan t.ex. röra sig om en person med cancer som vid 180 dagar klarar att arbeta halvtid och kanske skulle klara heltid i ett annat arbete men där prognosen är sådan att det bara är en tidsfråga innan sjukdomen förvärras på ett sådant sätt att arbete i tidigare omfattning är helt uteslutet. I sådana fall kan ett beslut om indragen ersättning upp- fattas som stötande. Dagens regler kring särskilda skäl ger emel- lertid inget utrymme för något annat beslut. Här menar vi att det vore rimligt om ett beslut om särskilda skäl även kunde omfatta den som drabbats av en särskilt allvarlig och progressiv sjukdom. Fortfarande krävs att personen är arbetsoförmögen åtminstone partiellt i relation till befintligt arbete, men kravet på omställning ska inte behöva gälla för en person där det på medicinska grunder är sannolikt att arbetsförmågan i det nya arbetet inte kommer att bli långvarig.

Denna typ av överväganden är som vi har konstaterat en balans- gång mellan två olika legitima och viktiga perspektiv som sjukför- säkringen alltid har burit med sig. Försäkringen är i längden inte en yrkesförsäkring men den ska inte heller i onödan tvinga människor till en svår och osäker omställning. Vi kommer i detta kapitel att utveckla tankar kring bedömningen av det vi kallar ”medicinska förutsättningar för arbete” som förmodligen kräver att den balans- gången blir tydligare.

I dag ligger bedömningen av särskilda skäl hos samma hand- läggare som också bedömer förmågan i relation till den reguljära arbetsmarknaden. Det möjliggör i praktiken ett visst mått av pragmatiskt utbyte mellan de två bedömningarna. Om ett lagligt korrekt beslut upplevs som direkt stötande kan det, även om det egentligen inte finns utrymme för det i lagen, hanteras genom att bedömningarna anpassas till varandra. Om en handläggare t.ex. upplever sig tvingad att bedöma någon som arbetsför i relation till

184

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

den reguljära arbetsmarknaden trots att han/hon egentligen anser att beslutet är orimligt kan lösningen vara att i stället tänja på reglerna för särskilda skäl. En sådan flexibilitet är visserligen princi- piellt inte önskvärd och riskerar att leda till rättsosäkerhet och bristande likformighet, men samtidigt kommer verkligheten alltid att vara mer komplex än vad regelverket har utrymme att hantera. Det är inte alltid helt fel att tillämpningen har ett visst mått av säkerhetsventiler för att hantera risker för uppenbart orimliga beslut.

Vi menar dock att otydligheten vid bedömning mot den reguljära arbetsmarknaden är ett stort problem i dagens försäkring och att utrymmet för ”pragmatiska” lösningar i dag är för stort. Den modell med fristående och instrumentstyrda bedömningar som vi beskriver i detta kapitel är avsedd att öka tydligheten och minska utrymmet för godtyckliga beslut. Modellen förutsätter också att man till skillnad från i dag först gör en bedömning av huruvida det föreligger särskilda skäl och endast om så inte är fallet blir det aktuellt med en bedömning av förmågan mot den reguljära arbetsmarknaden. En sådan ordning kommer att drastiskt minska utrymmet för att balansera de båda bedömningarna mot varandra och det väcker i sin tur frågan om reglerna för särskilda skäl är tillräckligt nyanserade. Vår uppfattning är att de inte är det och att partiell återgång som med stor sannolikhet leder till tidigare arbets- omfattning och progressiva tillstånd utgör exempel på situationer som regelverket bör kunna inrymma på ett tydligare sätt än i dag.

6.2Aktivitetsbegränsning och reguljär arbetsmarknad

Medicinska förutsättningar för arbete bygger i grunden på en beskrivning av individen som inrymmer samma logik som vid bedömning av arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Det är fort- farande DFA-kedjan som är utgångspunkten och det är en medicinskt renodlad beskrivning.

Att bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden blir så speciell beror på att en tydlig bild av vad aktivitetsbegränsningarna ska relateras till saknas. Alla ska bedömas lika i den meningen att det är förmågan att försörja sig på en och samma reguljära arbets- marknad som ska bedömas. Frågan blir då vilka aktiviteter som kan sägas representera den reguljära arbetsmarknaden. Aktivitets-

185

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

begränsningar som relevant begrepp förutsätter i det här samman- hanget en bild av vilka aktiviteter man behöver kunna utföra för att det ska finnas en förmåga. Innan 180 dagar finns, för anställda och egenföretagare, en sådan bild. Det går att avgöra vilka aktivitets- begränsningar som är förenliga eller inte med att utföra befintliga arbetsuppgifter.

Om det ska vara möjligt att göra en likvärdig och rättssäker bedömning mot den reguljära arbetsmarknaden måste en bild skapas av vad den reguljära arbetsmarknaden kräver. Måste man kunna se för att försörja sig? Måste man kunna höra? Måste man kunna gå?

Det torde vara uppenbart att särskilt krävande aktiviteter inte bör ingå. Samtidigt finns rimligen mer basala aktiviteter som är relevanta i relation till i stort sett alla sorts arbeten.

Den som på grund av särskilt höga fysiska krav inte längre kan utföra sitt befintliga arbete kan ändå vara helt obehindrad i relation till de allra flesta andra arbeten. En djuphavsdykare kan mista sin arbetsförmåga i förhållande till dykarbete och ändå vara kapabel att utföra nästan alla andra arbeten på den reguljära arbetsmarknaden.

Det kan inte heller vara det allra mest udda och speciella i form av låga krav som ska sätta standarden för vad som kan sägas krävas i relation till den reguljära arbetsmarknaden. Det faktum att förfat- tare är ett yrke och att det i princip går att skriva en bok så länge man kan blinka kan knappast betyda att alla andra aktivitets- begränsningar är irrelevanta.

Vi har redan i kapitel 3 konstaterat att frågan till slut handlar om sannolikheter. Hur svårt eller osannolikt är det för en person att, givet sina medicinska förutsättningar för arbete, hitta en plats där han/hon är arbetsförmögen.

I figuren på nästa sida är det de ovalt inringade delarna som måste definieras för att begreppet ska bli möjligt att hantera på ett bra sätt. Den reguljära arbetsmarknaden måste representeras av ett antal utvalda aktiviteter och de aktivitetsbegränsningar som ska anses tillräckliga för att den sjuke inte ska behöva försöka försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden måste definieras (se figur 6.1).

I avsaknad av vilka aktiviteter som ska anses representera den reguljära arbetsmarknaden tvingas den enskilde handläggaren att själv göra sig en föreställning om vad den reguljära arbetsmark- naden kräver. Det säger sig självt att risken blir stor för olika behandling och stora variationer.

186

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

Figur 6.1 Aktivitetsbegränsningar i relation till den reguljära arbetsmarknaden

Diagnos Funktionsnedsättning Aktivitetsbegränsning

Individ	Gräns
	Gräns
	Reguljära arbetsmarknaden	Aktiviteter

6.3Normering via instrument

I vårt delbetänkande SOU 2008:66 presenterade vi ett antal instru- ment som används i olika länder för att göra bedömningar av vem som har rätt till olika former av sjukförsäkringsförmåner. Det flera av instrumenten har gemensamt är att de uttrycker en politisk normering av hur ersättningsgrunderna ska förstås. Instrumenten ersätter delvis mer allmänna formuleringar i lagtext och skapar en ökad tydlighet om vad som gäller för rätt till ersättning.

Instrumenten är i praktiken formulär och blanketter som ger ett svar på frågan om vilka aktiviteter som ska bedömas. Aktiviteterna är svaret på frågan hur kraven på arbetsmarknaden kan represen- teras. Ofta rör det sig helt enkelt om en lista över olika aktiviteter där den bedömda personen kan beskrivas utifrån förmåga eller oförmåga att utföra de olika aktiviteterna. Ofta innehåller också instrumenten någon form av svar på frågan om var gränsen går för ersättning. De beskriver hur stora aktivitetsbegränsningar som ska krävas.

Vi valde i delbetänkandet att inte besvara frågan om huruvida den svenska sjukförsäkringen behöver något liknande instrument. Utredningen har sedan dess bett om och fått regeringens uppdrag att tillsammans med Försäkringskassan påbörja ett utvecklings- arbete med syfte att skapa ett instrument som stöd för bedöm- ningen av medicinska förutsättningar för arbete. Följande resone- mang kring instrument och den därtill kopplade bedömningspro- cessen hör till de frågor som behandlas i det arbetet.

187

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

Arbetet att utforma det slutliga instrumentet tar med nöd- vändighet lång tid - enligt internationella erfarenheter flera år - av teoretisk, praktisk och vetenskaplig prövning.

När vi talar om normerande instrument vid bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete handlar det om instrument som direkt syftar till att förtydliga hur bedömningen inom sjukför- säkringen av tillträckligt eller inte tillräckligt nedsatta förutsättningar ska gå till. Det finns i dag en lång rad olika instrument som på olika sätt syftar till att beskriva personers funktionstillstånd. Problemet är att dessa instrument inte säger något om vem som ska ha rätt till ersättning från sjukförsäkringen eller inte och de kan i större eller mindre grad också beskriva faktorer som inte ska vägas in vid en bedömning av ersättningsrätten.

Det grundläggande syftet med ett instrument är att skapa en politisk normering av vad som menas med reguljär arbetsmarknad och var gränsen ska gå för rätt till sjukpenning vid bedömning mot densamma, alltså ett renodlat försäkringsinstrument som ska spegla försäkringens villkor. Det är inte ett instrument för att bedöma arbetsförmåga i allmänhet. Instrumentet beskriver främst vad som ska mätas och bedömas och i mindre grad hur det ska ske.

Vid bedömningen av den enskilda individens aktivitetsbegräns- ningar kan många av de instrument som finns för bedömning av funktionstillstånd vara till nytta. Men vårt försäkringsrelaterade instrument talar om vad som ska bedömas och hur gränserna ska värderas.

Ett instrument kan också i varierande grad syfta till att säkra kopplingen till sjukdom och att ge vägledning vid en mer medi- cinsk bedömning, men det är sekundära uppgifter.

Som försäkringsinstrument är det grundläggande att instrumen- tet understödjer en likformig och rättssäker tillämpning av försäk- ringens villkor. Varje instrument kan kalibreras på olika nivåer för att ge fler eller färre rätt till ersättning men den frågan bör skiljas från instrumentets egenskaper i övrigt.

Det är instrumentets ”egenskaper i övrigt” som kräver ett professionellt utvecklingsarbete under avsevärd tid. Först när det är genomfört är det dags att i den politiska processen ta ställning till den normering som ligger i kalibreringen. Det är också först då som det blir aktuellt att ta ställning till hur den rättsliga regleringen bör se ut kring själva instrumentet. Under utvecklingsarbetets gång får man nöja sig med att diskussionerna inom Försäkringskassan om instrumentets utformning kommer att påverka och successivt i

188

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

allt högre grad ensa handläggningen av den bedömning som ska ske inför dag 180.

6.4Generellt eller diagnosspecifikt instrument

Bland de instrument som finns i omvärlden kan två grundläggande typer urskiljas; diagnosrelaterade och generella instrument. Diag- nosrelaterade instrument finns i Australien och USA. De bygger på separata kapitel för olika diagnos- eller funktionsgrupper och foku- serar därmed på sjukdomens logiska konsekvenser. Generella instrument finns i Storbritannien och Nederländerna. Dessa länder beskriver alla sökande med hjälp av samma mall och instrumentet saknar koppling till den bakomliggande sjukdomen.

En grundläggande fråga är hur vi ska förhålla oss till vägvalet mellan generellt och diagnosspecifikt instrument. Det kan visser- ligen finnas mellanformer men antingen finns eller finns inte olika ingångar beroende på diagnos. I det senare fallet blir processen att ta fram ett instrument betydligt mindre medicinskt präglad, medan diagnosrelaterade ingångar kräver ett betydande inslag av läkardel- tagande. För de generella instrumenten är det mest kännetecknande att det finns en fullständig aktivitetslista. En sådan skulle dock kunna vara användbar även inom ramen för ett diagnosrelaterat instrument.2

Ett generellt instrument svarar väl mot principen att det är en och samma reguljära arbetsmarknad som individen ska bedömas mot. Sjukdomen ska egentligen inte spela någon roll utan det är följderna i form av relevanta aktivitetsbegränsningar som är det centrala. Och aktivitetsbegränsningarna ska beskrivas likformigt för alla som bedöms. Ett generellt instrument kan också lättare ta hänsyn till den enkla formen av principen om befintligt skick genom att hela människan bedöms och även medicinska svagheter som inte direkt följer av den aktuella sjukdomen kan tillåtas spela en roll. Det senare kan dock även medföra risker i form av att allt för mycket tillåts spela roll och fokus på kopplingen tillbaka till sjukdom försvagas. Den risken kan till viss del hanteras genom en tydlig reglering av vilka typer av begränsningar som får beaktas och av vad som utgör en begränsning. Den avgörande svagheten med ett generellt instrument är sannolikt att det riskerar att diskrimi-

2Det amerikanska systemet inrymmer faktiskt också en blankett (Residual Functioning Capacity) som skulle kunna sorteras in under den kategorin.

189

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

nera vissa typer av sjukdomar genom att de valda aktiviteterna begränsar utrymmet för vilka typer av problem som tillåts spela roll för bedömningen.

Ett diagnosrelaterat instrument har som sin främsta styrka att det skapar en ökad tydlighet när det gäller DFA-kedjan och att det kan bidra med diagnosspecifik information som förbättrar värde- ringen av vilka aktivitetsbegränsningar som föreligger. Det ligger visserligen utanför huvudsyftet med ett instrument men utgör sam- tidigt en viktig del av själva bedömningsprocessen. Ett diagnosrela- terat instrument möjliggör också en större finkornighet när det gäller att spegla olika typer av begränsningar. Risken minskar att instrumentet i sig skapar ojämlika förutsättningar för olika grup- per.

Konflikter kring den aktuella bedömningen kan vara av två slag; konflikt om vad man kan, respektive konflikt om vad det man kan räcker till på arbetsmarknaden. Den första konflikten kommer i form av oenighet om hur stora problemen är, om huruvida den försäkrade kan eller inte kan utföra diverse aktiviteter. Det är en konflikt som kretsar mest kring de medicinska frågor som ryms inom DFA-kedjan. Den andra konflikten rör försäkringens gränser och kommer till uttryck i frågor om vad givna aktivitetsbegräns- ningar innebär i form av förmåga på arbetsmarknaden. Det är den senare konflikten som instrumentet främst är tänkt att hantera.

I den mån ett instrument ska utgöra ett stöd i den första konflikten blir det en annan typ av stöd. Det är då inte fråga om att uttrycka försäkringens regelverk utan om att understödja en ”bevisprövning”. Givet en viss diagnos, hur kan aktivitetsbegräns- ningar bedömas och värderas? Ett sådant instrument kommer att röra sig i ett gränsland mellan sjukdoms- och arbetsförmåge- begrepp men det är en närmast oundviklig komplikation med ett diagnosrelaterat instrument. Om en person som är diagnostiserad med depression åberopar andra aktivitetsbegränsningar än vad som finns under det avsnittet ställs bedömaren inför vissa vägval. I den mån instrumentet ska vara ett stöd i bevisvärderingen kan bedöma- ren säga att de begränsningarna inte är rimliga som en följd av depression och därför inte ska beaktas annat än i den mån de kan utgöra en tillräcklig grund för en annan diagnos. Om instrumentet främst ska hjälpa till att beskriva fler och, givet diagnosen, mer ändamålsenliga aktivitetsbegränsningar blir det lättare att helt enkelt gå in på ett kapitel som bättre passar de kompletterande problemen och addera den bedömningen till den som görs under

190

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

depressionskapitlet. Ska det första alternativet vara regeln kommer instrumentet att bli kontroversiellt och riskerar att komma i konflikt med hur vi ser på sjukdomsbegreppet. En sådan tillämp- ning riskerar också att göra våld på principen om befintligt skick i och med att kroppsliga svagheter som inte är en direkt följd av sjukdomen riskerar att sållas bort. Konflikten med sjukdoms- begreppet kan bli ännu tydligare om instrumentet, i likhet med det amerikanska, också stipulerar vilka beviskrav som ska vara upp- fyllda givet en viss diagnos. Om t.ex. en viss form av objektiva undersökningsfynd ska krävas för att styrka en påstådd aktivitets- begränsning riskerar den regeln att hamna i direkt konflikt med tanken att sjukdomsbegreppet inte alltid kan innehålla krav på klarlagda sjukdomsmekanismer – symtom kan räcka. Samtidigt är det först när instrumentet verkligen innehåller sådana delar som det på allvar kan spela en betydelsefull styrande roll i hanteringen av DFA-kedjan.

Det bör noteras att oavsett instrument ska DFA-kedjan behandlas. Vår bedömning är dock att den typen av frågor bäst behandlas med mer generella riktlinjer som kan tillämpas även vid bedömning av arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Ett mera generellt instrument utesluter inte på något sätt att det skapas en tydligare struktur för hur det ska ske. Vi resonerade i föregående kapitel kring det finska Facultas-projektet och väckte frågan att Socialstyrelsen skulle kunna ges i uppdrag att utifrån det befintliga metodstödet gå vidare och utveckla något som liknar Facultas.

I det arbete som utredningen bedrivit tillsammans med För- säkringskassan har slutsatsen blivit att ett generellt instrument bör vara förstahandsalternativet vid ett vidare utvecklingsarbete. Det viktigaste argumentet är att ett sådant instrument bedöms ha de bästa förutsättningarna att understödja och främja en likformig och rättssäker tillämpning.

6.5Den medicinska frågan

Ett normerande instrument syftar, som vi konstaterat, främst till att ge svar på frågan om vad en persons förmåga ska bedömas räcka till. Ett generellt instrument av det slag vi förespråkar avgränsar visserligen vilka aktiviteter som ska bedömas men ger inget stöd för hur bedömningen av eventuella aktivitetsbegränsningar ska gå till. Frågan om vad en person kan kräver något mer än ett instru-

191

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

ment för att besvaras väl. Att bedöma vilka aktivitetsbegränsningar som föreligger är en renodlat medicinsk fråga.

Prövningen av rätten till ersättning vid sex månader bygger i grunden på samma faktorer som prövningen innan sex månader. Det är fortfarande sjukdomens konsekvenser i form av relevanta funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar som ska bedö- mas. Den avgörande skillnaden ligger i att dessa inte längre ska relateras till de krav som ställs i det befintliga arbetet utan till vad som krävs för att kunna försörja sig ”på den reguljära arbetsmark- naden”. Aktivitetsbegränsningar som kan ha medfört uppenbar arbetsoförmåga i det befintliga arbetet kanske inte längre behöver vara lika relevanta. Å andra sidan kanske problem som inte tillmätts någon större betydelse vid de föregående bedömningarna nu måste beskrivas tydligt för att ge en helhetsbild av individens funktions- tillstånd i relation till arbetsmarknaden som helhet. Steget från en bedömning av ”arbetsförmåga” till en bedömning av ”medicinska förutsättningar för arbete” innebär att de befintliga medicinska underlagen inte nödvändigtvis är tillräckliga för att kunna ta ställning till rätten till ersättning.

När det funnits behov av mer djupgående bedömningar har Försäkringskassan historiskt använt sig av externa aktörer som stått för dessa utredningar. Beslutet har fortfarande legat hos Försäkringskassan men själva undersökningen av den försäkrade har utförts av andra. Ofta har det rört sig om mycket ambitiösa teamutredningar där stora resurser lagts ned på att skapa en så god bild som möjligt av den försäkrades funktionstillstånd.

En sådan modell ger upphov till flera problem, där det mest grundläggande är att utredningarna inte på ett tillräckligt professionellt sätt behandlar frågan om rätt till ersättning. Oavsett kvaliteten på utredningen står handläggaren hos Försäkringskassan fortfarande inför frågan om vad som är tillräckligt. Vilket funk- tionstillstånd ska anses vara förenat med förmåga respektive oför- måga att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden? Försäk- ringskassan ber visserligen sina leverantörer att uttala sig om arbetsförmågan men det görs då av aktörer som inte är experter på försäkringens regelverk. En sådan bedömning vilar på illusionen att det finns ett medicinskt svar på frågan om vem som kan försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden. Det gör det inte.

Handläggaren tvingas att antingen acceptera en försäkrings- juridisk bedömning från personer som inte har till egentlig uppgift att göra en sådan eller att själv värdera en utredning som någon

192

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

annan gjort och som handläggaren knappast har den rätta kompe- tensen att värdera.

Att införa ett normerande instrument skulle delvis lösa dilem- mat att vad man kan och vad det räcker till bedöms av olika aktörer. Ett generellt instrument skulle ge en extern utredare en mycket tydlig bild av vilka frågor som ska utredas och ett instru- ment med en tydligt uttryckt gräns för rätt till ersättning skulle med viss automatik ge svaret på frågan om ersättningsrätten. Trots detta anser vi att det skulle finnas mycket att vinna på att samla hela bedömningen på en plats.

En professionell och likvärdig bedömning kräver ett väl genom- arbetat förhållningssätt till hur en persons aktivitetsbegränsningar ska bedömas. Det är ofta en mycket svår fråga att bedöma vad en person egentligen kan och även de medicinska utredningsmeto- derna därvidlag behöver såväl utvecklas som ensas. En sådan utveckling sker sannolikt bäst om det är försäkringsgivaren som har kontroll över alla stegen.

Vår slutsats är att Försäkringskassan bör skaffa sig den kompe- tens som behövs för att själv utföra utredningarna av medicinska förutsättningar för arbete. Det är Försäkringskassan som måste bygga upp en egen expertis kring tillämpningen av det egna regel- verket. Den organisation som skapas bör äga både själva utred- ningen och bedömningen av ersättningsrätten. I praktiken skulle det innebära att Försäkringskassan skaffar sig professionella medi- cinska team som tillsammans med beslutsfattande handläggare genom- för bedömningarna. Teamen ska såväl förvalta det normerande försäkringsrelaterade instrumentet (som vi benämner MFFA) som med hjälp av sina olika professioners redskap kunna klarlägga den medicinska frågan vad individen egentligen kan. Förutom att detta skapar förutsättningar för en högre kvalitet och större likformighet skulle det också möjliggöra bättre möten med de personer som ska bli föremål för bedömningarna. Betydelsen av det senare utvecklas ytterligare i kapitel 9.

6.6Bedömning av medicinska förutsättningar för arbete för den som är arbetslös

I september 2009 var ungefär 20 procent av alla som uppbar sjukpenning arbetslösa. För denna grupp ska prövningen av rätten till sjukpenning från första ersättningsdagen göras mot arbete på

193

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

den reguljära arbetsmarknaden3 och bedömningen ska ske mot de kriterier för medicinska förutsättningar för arbete som fastställs. Läkarintyg och andra underlag ska bedömas mot dessa kriterier.

I samtliga sjukfall bör senast vid dag 180 göras ett ställnings- tagande till behovet av en teambedömning av medicinska förutsätt- ningar för arbete. Detta garanterar också att sjukskrivning, obe- roende av om personen var i arbete eller ej före insjuknandet, inte ska pågå längre än 180 dagar utan att ett grundligt ställningstagande görs.

6.6.1Personer som uppbär aktivitetsstöd

Personer som uppbär aktivitetsstöd har rätt att behålla sin ersättn- ing under perioder med sjukdom. För att villkoren för rätt till aktivitetsstöd ska kunna uppfyllas vid frånvaro på grund av sjuk- dom måste deltagaren göra en sjukanmälan till Försäkringskassan. Sjukperioden, eller del av sådan, ska sedan godkännas av För- säkringskassan. Vid godkänd sjukperiod betalas aktivitetsstöd ut med samma belopp som skulle ha lämnats om deltagaren varit närvarande vid programmet.4 Försäkringskassan ska göra samma bedömning av rätten till ersättning som vid övriga sjukfall vilket dock sällan sker. Så länge det finns ett beslut om aktivitetsstöd och ett godkänt läkarintyg betalas som regel ersättning ut. Under 2008 uppbar cirka 128 000 personer aktivitetsstöd under i genomsnitt 106 dagar. Andelen sjukdagar var cirka 23 procent. Antalet per- soner med aktivitetsstöd har ökat kraftigt under 2009 och i september hade drygt 80 procent fler beviljats aktivitetsstöd jäm- fört med motsvarande månad föregående år.

Enligt ett nyligen presenterat förslag5 ska Försäkringskassan för den som på grund av sjukdom är frånvarande från ett arbets- marknadspolitiskt program vid bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga beakta om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att delta i programmet. Den som på grund av sjukdom under en längre tid inte kan delta i programmet bör enligt förslaget lämna programmet och i stället begära sjukpenning hos För- säkringskassan.

33 kap. 7 § tredje och fjärde styckena AFL.

48 § 1 FAS och 3 kap. 7 och 14 §§ AFL.

5Ds 2009:45.

194

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

I likhet med övriga arbetslösa bör individen då få sin rätt till ersättning bedömd utifrån de medicinska förutsättningarna för arbete och även i dessa sjukfall ska senast vid dag 180 göras ett ställningstagande till behov av teambedömning.

6.7Gränsen för rätt till ersättning

Vad som ska beskrivas och hur det ska beskrivas är komplicerade frågor, men till slut är den verkliga knäckfrågan hur resultaten ska värderas. Vilka aktivitetsbegränsningar är tillräckliga för att någon ska ha rätt till ersättning från sjukförsäkringen? Det avgör vem som ska anses kunna försörja sig själv på den reguljära arbets- marknaden eller i varje fall avkrävas ett försök att göra det? En introduktion av begreppet ’medicinska förutsättningar för arbete’ säger i sig mycket lite om dessa frågor. Det är fullt möjligt att introducera begreppet inom ramen för dagens lagstiftning utan någon avsikt att förtydliga gränsen för vem som har rätt till ersätt- ning.

En sådan mer begränsad förändring skulle dock lämna det allra mest grundläggande problemet olöst. Det skulle inte ge någon tydligare politisk normering av vilka krav försäkringslagstiftningen egentligen avser att ställa. Utan en sådan ökad tydlighet kvarstår alla dagens problem där lagtexten kan tolkas som att det finns förmåga så länge det går att föreställa sig någon kombination av individ-uppgift-miljö någonstans som är förenlig med arbetsför- måga. Dagens lagtext och förarbeten ger dålig vägledning inför den svåra sannolikhetsbedömning som oundgängligen måste göras.

Bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete bör utgå från en bild av funktionstillstånd i linje med vad vi hittills har beskrivit. Individens aktivitetsbegränsningar beskrivs och uppgif- ten blir att värdera begränsningarna i relation till arbetsmarknadens krav. Någonstans ska finnas en gräns mellan ett läge där begräns- ningarna inte är större än att individen med stor sannolikhet bör kunna försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden och ett annat läge där begränsningarna är tillräckligt allvarliga för att det ska kunna anses vara motiverat att gå vidare med en djupare bedömning av försörjningsförmågan.

Hur denna gräns ska uttryckas påverkas av val av ett standardi- serat instrument eller inte och vilken form av instrument som

195

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

eventuellt väljs. Generellt gäller att gränsen kan uttryckas tydligare ju mer standardiserad beskrivningen görs.

En ytterlighetsposition är att använda sig av den form av poängsystem som används i t.ex. Storbritannien. Det skulle inne- bära en normering både av vilka aktiviteter som ska bedömas och av hur eventuella begränsningar ska värderas i relation till ersättnings- rätten. Nedan följer ett utdrag från det brittiska instrumentet där det framgår hur aktiviteterna gå, sitta, stå och böja knän/rygg beskrivs och värderas (15 poäng utgör gränsen för ersättning och poäng kan adderas så länge de kommer från olika aktiviteter).

Gå med promenadkäpp eller annat stöd, om sådant normalt används

a) Kan inte gå alls		15
b)	Kan inte gå mer än 50 meter på slät mark utan upprepade pauser eller med	15
	allvarliga besvär
c)	Kan inte gå två trappsteg ens med stöd av trappräcke	15
d)	Kan inte gå mer än 100 meter på slät mark utan upprepade pauser eller med	9
	allvarliga besvär
e)	Kan inte gå mer än 200 meter på slät mark utan upprepade pauser eller med	6
	allvarliga besvär
f)	Inget av ovanstående stämmer	0
	Stå och sitta
a)	Kan inte stå mer än 10 minuter, utan hjälp av annan person även om det ges	15
	möjlighet att röra sig innan det är nödvändigt att sätta sig ned
b)	Kan inte sitta i en stol med hög rygg och utan armstöd i mer än 10 minuter innan	15
	det är nödvändigt att flytta sig från stolen på grund av att de upplevda besvären
	gör det omöjligt att sitta kvar
c)	Kan inte resa sig från sittande till stående i en rak stol utan fysisk hjälp från en	15
	annan person
d)	Kan inte förflytta sig mellan en sittposition och en annan belägna intill varandra	15
	utan att behöva fysisk assistans från en annan person
e)	Kan inte stå mer än 30 minuter även om det ges möjlighet att röra sig innan det	6
	är nödvändigt att sitta ned
f)	Kan inte sitta i en stol med hög rygg och utan armstöd i mer än 30 minuter innan	6
	det är nödvändigt att flytta sig från stolen på grund av att de upplevda besvären
	gör det omöjligt att sitta kvar
g)	Inget av ovanstående stämmer	0

196

SOU 2009:89 Medicinska förutsättningar för arbete

	Böjning och knästående
a)	Kan inte böja sig och röra vid knäna och sedan räta upp kroppen igen	15
b)	Kan inte böja sig, stå på knä eller huka sig för att ta upp ett lätt föremål,	9
	exempelvis ett papper från en hylla som är placerad 15 cm över golvet, flytta på
	det och resa sig upp utan hjälp av en annan person
c)	Kan inte böja sig, stå på knä eller huka sig för att ta upp ett lätt föremål,	6
	exempelvis ett papper, från golvet och därefter resa sig upp utan hjälp av en
	annan person
d)	Inget av ovanstående stämmer	0

Ett mellansteg är att genom ett standardiserat instrument normera vad som ska beskrivas, men låta värderingen av beskrivningen ske mera fritt i relation till lagtext och förarbeten. Ett sådant instru- ment skulle kunna se ut ungefär som det brittiska men utan poängsättningen. På den andra ytterkanten finns en lösning mera liknande dagens där normeringen helt och hållet sker genom lagens reglering och där alla frågor om vad som ska beskrivas och hur det ska gå till lämnas åt försäkringens administratörer att avgöra.

Vi har i föregående avsnitt förordat att det tas fram ett instru- ment där det finns en tydlig formel för hur aktivitetsbegränsningar ska beskrivas. Ett sådant instrument kan kombineras såväl med någon form av poänggränser som med en mer öppen värdering av aktivitetsbegränsningarna. Från utredningens sida har vi inte velat göra något slutgiltigt ställningstagande till hur det kommande instrumentet ska uttrycka frågor kring gränsen för rätt till ersätt- ning eller ej men nedanstående resonemang är ett exempel på den typ av frågeställningar som blir aktuella. De slutliga vägvalen kom- mer att få göras inom ramen för det utvecklingsarbete som Försäkringskassan nu har påbörjat för att senare fastställas av regering eller riksdag.

Idealt sett ska dock gränslinjen inte påverkas av vilken form den politiska normeringen ges. Varje lösning måste bygga på samma principiella resonemang kring var gränsen ska dras. Ett instrument ger möjlighet att tydliggöra gränsen och att få till stånd ett offentligt samtal kring hur den ska se ut. Men instrumentets vara eller icke vara ska egentligen inte spela någon roll för var gränsen dras.

Följande resonemang är alltså giltigt oavsett om det finns ett instrument eller inte.

Eftersom beskrivningen av individen ska bygga på funktionstill- stånd med fokus på aktivitetsbegränsningar måste också det

197

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

principiella resonemanget relatera till detta. Som vi redan konsta- terat på flera ställen i föregående kapitel och avsnitt är detta ytterst en genuint politisk fråga. Det finns inga medicinska svar på vad som är tillräckliga förutsättningar eller inte. Det följande resone- manget är därför mer ett exempel på vilka typer av ställnings- taganden som måste göras än ett konkret förslag på hur dessa ställ- ningstaganden bör se ut.

Funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar kan komma i många olika skepnader och kombinationer. Det kan vara fråga om breda begränsningar som omfattar många aktiviteter men där kanske inte någon speciell aktivitet är helt omöjlig att utföra. Men det kan också vara fråga om mycket drastiska men mer tydligt avgränsade begränsningar. Inte sällan är bilden komplex och rymmer många olika delar som måste vägas samman.

Till de lättare ställningstagandena hör tydligt avgränsade till- stånd som t.ex. förlust av syn eller hörsel, att vara rullstolsburen, eller att helt sakna funktion i den dominanta armen, men där inga andra funktioner är påverkade. Sådana tillstånd kräver visserligen ett normativt ställningstagande men det är relativt enkelt att värdera deras betydelse i relation till arbetsmarknadens krav. Ser man till de instrument där det finns tydliga poänggränser (Stor- britannien och Australien) är det också i samtliga fall tillstånd som passerar poänggränsen för ersättning.

Svårare blir det när man närmar sig de relativt vanliga tillstånd som utmärks av smärta och rörelsebegränsningar i t.ex. nacke, skuldror och rygg. Där är arten av aktivitetsbegränsningarna ofta betydligt mer svårfångade och smärtan kan också ge en nedsättning av olika mentala funktioner, antingen direkt eller indirekt via t.ex. sömnstörningar. Aktivitetsbegränsningarna är i sådana fall ofta mindre absoluta och blir ofta en fråga om smärttålighet, rörelse- rädsla, uthållighet och liknande faktorer. Vid värderingen av begränsningarna kompliceras bilden av att det kan röra sig om såväl fysiska som mentala begränsningar.

Vid renodlat psykiska problem blir bilden en annan på så sätt att grava begränsningar kan medföra en mer total oförmåga. Värdet av de opåverkade fysiska funktionerna är högst begränsat i ett fall med svåra personlighetsförändrande tillstånd. Vid mer lindriga tillstånd kan å andra sidan finnas påtagliga problem och obehag samt en bred påverkan på att utföra olika aktiviteter men inga begräns- ningar som är tillräckligt stora för att motivera fortsatt ersättning.

198

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

Bedömningen av medicinska förutsättningar bygger inte i sig på någon värdering av ett tillstånds varaktighet. Samtidigt finns vissa aspekter av varaktighet som måste vägas in vid en värdering av funktionstillstånd. Den ena rör uthållighet, där det måste göras en uppskattning av i vilken grad en aktivitet kan utföras med en uthållighet som är tillräcklig för att det inte ska finnas någon aktivitetsbegränsning i relation till det verkliga arbetslivet. Den andra rör varierande tillstånd, där det finns både bra och dåliga dagar. I det senare fallet blir frågan om problemens frekvens en viktig variabel.6

Även om det i det individuella fallet inte ska göras något ställningstagande till var på arbetsmarknaden en arbetsförmåga skulle kunna tänkas finnas krävs överväganden kring olika aktivi- tetsbegränsningars betydelse på arbetsmarknaden för att det ska vara möjligt att formulera mer generella gränser. Aktivitets- begränsningar kan då beskrivas i relation till arbetsmarknaden längs två dimensioner; dels graden av begränsning och dels på hur stora delar av arbetsmarknaden begränsningen kan antas medföra en nedsatt arbetsförmåga. Förmågan att gå kan t.ex. vara kraftigt begränsad men så länge man kan ta sig till arbetsplatsen finns relativt stora delar av arbetsmarknaden där kraven på frekventa förflyttningar är låga. För den som däremot på grund av psykiska besvär har svårt med sociala kontakter är det på en högst begränsad del av arbetsmarknaden som detta inte är förenat med en nedsatt arbetsförmåga. Där kan det i jämförelse med aktiviteten gå krävas en lägre grad av aktivitetsbegränsning för att resultatet ska bli en jämförbar nedsättning av de medicinska förutsättningarna.

Vi är fullt medvetna om att den typ av mycket konkreta ställ- ningstaganden som det blir tal om kan komma att upplevas som skönsmässiga och svåra att förena med en genuint individuell bedömning. Samtidigt är det oundvikligen just denna typ av ställ- ningstaganden som ändå görs och måste göras. Hur mycket krämpor ska anses tillräckligt? Vad ska krävas för att någon ska kunna anses ha ”förmåga att försörja sig på den reguljära arbets- marknaden”? Frågorna besvaras dagligen av ett stort antal hand- läggare inom Försäkringskassan, men det saknas kunskap om hur bedömningarna egentligen görs.

Dagens regeltillämpning bör kunna tjäna som en utgångspunkt för en diskussion kring hur ett nytt instrument bör uttrycka rätten

6 Den typen av ställningstaganden bör dock bygga på en medicinsk bedömning av att det mot bakgrund av diagnosen är rimligt att föreställa sig en sådan variation.

199

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

till ersättning. Det kan knappast vara omöjligt att systematisera och beskriva de bedömningar som redan görs. Genom att i ett första steg normera ett nytt instrument utifrån dagens regelverk kan man skapa förutsättningar för en öppen diskussion där de som äger det politiska ansvaret för vad försäkringen ska ersätta till slut får sätta sitt godkännande på de avvägningar som ska gälla.

Oavsett om man väljer att kalla det som bedöms för ”arbets- förmåga” eller ”medicinska förutsättningar för arbete” måste svaret ges av försäkringens regelverk. Det finns ingen medicinsk sanning att luta sig mot.

6.7.1Olika gränser

Vi pekade i kapitel 3 om de olika begrepp vi föreslår, på det faktum att gränsen vid en prövning av medicinska förutsättningar för arbete bör förstås olika beroende på om den kombineras med en senare prövning av försörjningsförmåga eller inte. Enkelt uttryckt bör ribban för rätt till sjukpenning ligga högre om medicinska förutsättningar för arbete är det enda begrepp som finns och lägre om det i ett senare skede ska ske en prövning av försörjnings- förmåga.

Skillnaden kan illustreras med hjälp av de fysiska aktivitets- begränsningar som listas i det utdrag från det brittiska instrument som vi beskrivit ovan. Bör att inte kunna gå eller att inte kunna stå upp i mer än tio minuter ses som tillräckliga aktivitetsbegräns- ningar för att ha rätt till sjukpenning eller inte? I det brittiska instrumentet är det begränsningar som ger rätt till ersättning.

Antag att en person drabbas av en ryggmärgsskada och förlamas från midjan och nedåt, inga övriga funktionsnedsättningar eller aktivitetsbegränsningar finns än de som följer av ryggmärgsskadan och förlamningen. Innebär detta tillstånd att det saknas förmåga att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden? Uppenbart är att många i samma situation arbetar, något absolut hinder är det alltså inte. Samtidigt får det rimligen anses uppfylla förarbetenas krav på en ”betydande funktionsnedsättning” för att någon ska befinnas sakna förmåga till försörjning på den reguljära arbetsmarknaden.7 Något säkert svar på frågan hur lagen tillämpas i ett sådant fall är svårt att ge, men som hypotetisk situation förefaller det trots allt osannolikt att det normalt sett ska betraktas som en tillräcklig

7 Prop. 2007/08:136 s. 67.

200

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

aktivitetsbegränsning för att någon ska beviljas sjukpenning i en prövning mot den reguljära arbetsmarknaden. Om prövningen av medicinska förutsättningar för arbete är den enda prövning som görs är det sannolikt också en rimlig tolkning av försäkringens idé. Samtidigt är det utan tvekan så att den som har att besvara frågan också kan uppleva att det finns fler väsentliga delar av pusslet. För en person som närmar sig pensionsåldern och hela sitt yrkesliv har varit beroende av sin fysiska förmåga är skadan med allra största sannolikhet av en sådan art att möjligheten att hitta tillbaka till en egen försörjning är mycket avlägsen. Men för en betydligt yngre person som dessutom har en bakgrund som både vad gäller utbildning och yrkesliv innehåller erfarenheter av mindre fysiskt och mer intellektuellt krävande uppgifter går det samtidigt att anta att samma skada och samma aktivitetsbegränsningar utgör ett avsevärt mindre hinder för framtida egen försörjning.

En slutsats bör alltså bli att om medicinska förutsättningar för arbete är det enda ersättningskriteriet bör gränsen i detta fall sättas så pass högt att vår ryggmärgsskadade person inte har rätt till sjukpenning vid en prövning mot reguljär arbetsmarknad, utan redan vid 180 dagar får sin sjukpenning indragen. Om däremot syftet med bedömningen är att skilja på dem för vilka det är önskvärt med en senare prövning av försörjningsförmågan och dem som redan vid dag 180 ska anses kunna försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden blir situationen en annan. Det blir då rimligt att föreställa sig att gränsen sätts lägre och att det är vid 365 dagar och prövningen av försörjningsförmågan som de två olika fallen ovan kommer att kunna behandlas olika. Den äldre kroppsarbetaren beviljas förlängd sjukpenning medan den yngre akademikern befinns ha tillräcklig försörjningsförmåga för att avkrävas ett försök till egen försörjning.

I detta exempel är det två personer som utan försörjnings- förmåga som begrepp förmodligen båda skulle bli av med sin sjukpenning vid 180 dagar, men det går också att föreställa sig situationer där två personer med samma aktivitetsbegränsningar skulle få behålla sjukpenningen vid dag 180, men där en prövning av försörjningsförmågan skulle innebära att en av dem på grund av ungdom och andra omständigheter ändå befinns ha en tillräcklig försörjningsförmåga för att avkrävas ett försök till egen försörj- ning.

Poängen med en bedömning av försörjningsförmåga vid 365 dagar är att det blir rimligt att gränsen med avseende på

201

Medicinska förutsättningar för arbete

SOU 2009:89

medicinska förutsättningar sätts lägre än annars, men att det i sig inte betyder att fler personer i längden ges rätt till sjukpenning. Det som kan förväntas är att tvåstegsbedömningen med en något mer generös nivå vid dag 180 och en senare bedömning av försörj- ningsförmåga är att fler unga och färre äldre med fysiskt präglade arbeten och lägre utbildningsnivå kommer att avkrävas omställning.

Det är också värt att påpeka att resonemangen hittills är rent teoretiska. De säger inget om hur gränsen de facto ser ut i dag. Vår bedömning, baserat på andelen indragningar av sjukpenning och ett stort antal samtal med inblandade aktörer, är att gränsen i prakti- ken ligger lägre än vad det teoretiska resonemanget antyder. En möjlig anledning är att just frånvaron av andra bedömningsgrunder än de rent medicinska leder till ett informellt hänsynstagande till den typ av faktorer som vi vill fånga upp i begreppet försörjnings- förmåga. En informell hantering kan emellertid också leda till att helt andra bevekelsegrunder än vad som ryms antingen inom ett begrepp som medicinska förutsättningar för arbete eller försörj- ningsförmåga tillåts spela roll. Förutom att detta riskerar att leda till en betydande rättsosäkerhet kan det också leda till beslut som vid en öppen granskning helt enkelt vore svåra att legitimera.

Vår föreställning är att begreppet försörjningsförmåga inte kommer att innebära att färre hittar tillbaka till eget arbete och försörjning. I praktiken kan det vara minst lika sannolikt att det blir fler, eftersom begreppet försörjningsförmåga ökar förutsätt- ningarna att ställa kraven på omställning gentemot dem som har resurser nog att kompensera för brister i hälsa och samtidigt tillåter att den som i praktiken med stor sannolikhet inte kommer att hitta egen försörjning kan känna trygghet i att försäkringsvillkoren tar hänsyn till vem han eller hon faktiskt är.

6.7.2Ersättning på andra grunder än aktivitetsbegränsningar

Ett instrument som tydligt specificerar vilka aktiviteter som ska bedömas och vilka aktivitetsbegränsningar som ska krävas för rätt till ersättning ställer frågan på sin spets om det inte också kan finnas andra grunder för rätt till ersättning. I kapitel 3 behandlar vi frågan om faktisk respektive terapeutisk oförmåga. Terapeutisk oförmåga, att man kanske kan men inte bör arbeta, fångas inte upp i ett instrument som fokuserar på att beskriva aktivitetsbegräns- ningar. Hur frågan bör förstås inom ramen för dagens begrepp,

202

SOU 2009:89

Medicinska förutsättningar för arbete

”förmåga att försörja sig på den reguljära arbetsmarknaden” eller vårt begrepp ”medicinska förutsättningar för arbete”, kan disku- teras men det finns i varje fall ett större utrymme att ta hänsyn till terapeutisk oförmåga än när ett instrument utgör grunden för hur ersättningsrätten ska bedömas.

En jämförelse med till exempel Storbritannien visar också på behovet av vad man där kallar ”non functional descriptors”, dvs. skäl att bevilja ersättning som inte fångas upp i en beskrivning av aktivitetsbegränsningar. Där utgör till exempel livshotande sjuk- dom, svåra och tidskrävande behandlingar (exempelvis cellgiftsbe- handlingar och dialys) samt att arbete på grund av sjukdomstill- ståndet utgör en allvarlig risk för personens hälsa grund för ersättning.

Behovet av liknande kriterier blir särskilt stort i ett läge, som i Storbritannien och Sverige, där bedömningen görs relativt tidigt i sjukfallet och där det inte, som i t.ex. Australien, finns något krav på att sjukdomstillståndet ska vara stabilt innan bedömningen görs. Ett instrument som normerar bedömningen av medicinska förut- sättningar för arbete kommer att behöva kompletteras med någon form av ersättningsgrundande faktorer som inte bygger på att det måste finnas en viss grad av aktivitetsbegränsningar.

203

7 Försörjningsförmåga

Vi föreslår att:

-Rätt till förlängd sjukpenning ska föreligga för den som saknar tillräcklig försörjningsförmåga.

-Den som har en potentiell försörjningsförmåga ska ha rätt till rehabiliteringsersättning enligt reglerna i 22 kapitel AFL under förutsättning att individen deltar i åtgärder i syfte att realisera förmågan. Bedömningen ska baseras på ställnings- tagande till vad som är rimligt och möjligt att åstadkomma.

-Försörjningsförmåga blir också det begrepp som ska gälla vid prövning av rätt till sjuk- och aktivitetsersättning.

En bra sjukförsäkring måste förhålla sig till avvägningen mellan graden av aktivitetsbegränsningar, varaktigheten och eventuellt kompenserande resurser.

Så som vi tidigare har beskrivit innebär rehabiliteringskedjan en kraftig förskjutning av avvägningen mellan graden av aktivitets- begränsningar och varaktigheten. Från att tidigare ha varit avgö- rande för rätten till fortsatt sjukskrivning ställs frågan om varaktig- heten egentligen inte alls vid bedömningen vid dag 180 (med undantag för utrymmet för särskilda skäl). Enbart graden av aktivitetsbegränsningar avgör rätten till fortsatt sjukskrivning från dag 180.

Fram till dag 180, så länge som bedömningen av aktivitetsbe- gränsningarna ställs mot tidigare arbete, kommer också individens kompenserande resurser in på ett naturligt sätt. Individen har ju bevisligen tidigare kunnat utföra arbetet. Det nya som inträffat är sjukdomen med dess aktivitetsbegränsningar för just den här individen. I den mån som aktivitetsbegränsningar som uppstått kompenseras av andra resurser blir det inte några avgörande akti-

205

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

vitetsbegränsningar för arbetsförmågan för just den individen i just detta arbete.

Svåra höftproblem är helt avgörande för arbetsförmågan hos en byggnadsarbetare eller en undersköterska. Sjukskrivning är själv- klar. För en administratör och kontorsarbetande är det inte lika självklart. Kan man bara ta sig till arbetet och någorlunda hantera smärtan har sannolikt ingen avgörande nedsättning av arbetsför- mågan som motiverar sjukskrivning inträffat. Om undersköterskan i praktiken skulle klara administratörens arbete spelar innan dag 180 emellertid ingen roll för undersköterskans rätt till ersättning.

Vid prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden uppstår en ny situation. Plötsligt blir det aktuellt att betrakta undersköterskan som en potentiell administratör. Huruvida han eller hon har några reella förutsättningar att klara ett arbete som administratör spelar då ingen roll.

Hittills har dock frågan huruvida undersköterskan skulle kunna arbeta som administratör mest varit en teoretisk idé i lagstift- ningen. Några prövningar av det slaget gjordes mycket sällan innan rehabiliteringskedjans införande och inte heller i dag verkar de göras på det sätt som lagstiftaren har avsett. Med ett instrument på plats för att bedöma medicinska förutsättningar för arbete kommer en prövning mot standardiserade arbetsmarknadskrav att göras. I vår modell kommer frågan att ställas och svaret kommer att ges av ett instrument som tydligt uttrycker lagens idé att under- sköterskans bakgrund inte ska spela någon roll. Det kommer då att bli ännu tydligare att bedömningen mot reguljär arbetsmarknad saknar den inbyggda hänsynen till att olika individer har olika resurser för att hantera en aktivitetsförlust. Samtidigt bör det påpekas att det inte är instrumentet som sådant som utesluter möjligheten att ta sådan hänsyn. Även om instrumentet försvårar informella hänsynstaganden och därmed skärper den konflikt som finns i dagens lagstiftning är det även utan instrument så att lagen förutsätter en bedömning på medicinskt renodlade grunder. Det är mycket möjligt att undersköterskan mycket väl klarar ett admi- nistrativt arbete eller något annat arbete där hon inte är så fysiskt beroende av sin höft, men det är också möjligt att hon inte gör det. Det är dock enbart hennes aktivitetsbegränsningar som kommer att bedömas.

Förutsättningarna för en individ att vid en viss tidpunkt i livet försörja sig själv genom förvärvsarbete sammanhänger dock inte bara med medicinska förutsättningar, utan också med personliga

206

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

egenskaper, förmågor och individuell livshistoria. Den som har breda erfarenheter och kunskaper, lätt att utveckla nya färdigheter och förmågor, har stor social kompetens och en stark självkänsla har betydligt större potentiell arbetsmarknad än den som har samma medicinska problem men sämre andra förutsättningar. Med rätt stöd har å andra sidan de allra flesta olika resurser och för- mågor som kan tas i bruk i en situation där hälsotillståndet är påverkat.

Vi kommer i detta kapitel att utveckla begreppet ’försörjnings- förmåga’. Avsikten är att, utifrån en stabil grund i form av bedöm- ningen av de medicinska förutsättningarna, vidga perspektivet och tillåta att även andra faktorer får spela en roll i den fortsatta sjukskrivningsprocessen. Individcirkeln begränsas inte längre till enbart DFA-kedjan utan tillåts också innehålla andra egenskaper hos individen med betydelse för omställningsförmåga och -krav. Det är fortfarande sjukdomens effekter som beskrivs men begrep- pet tillåter en vidare beskrivning av hur aktivitetsbegränsningarna påverkar just den aktuella personens försörjningsförmåga. Efter- som bedömningen fortfarande ska ske mot den reguljära arbets- marknaden saknar uppgifts- och miljöcirklarna fortfarande ett specifikt innehåll.

Försörjningsförmåga

Individ

Uppgift

Miljö

7.1Beslutssituationen vid dag 365

Efter 365 dagar med sjukpenning krävs en beviljad ansökan om förlängd sjukpenning för att Försäkringskassan ska kunna fortsätta att betala ut ersättning. I dag prövas rätten till förlängd ersättning

207

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

efter samma kriterier som gäller vid prövningen mot den reguljära arbetsmarknaden vid 180 dagar. I vår modell kommer prövningen vid 365 dagar i stället att baseras på det nya begreppet ’försörj- ningsförmåga’. Försörjningsförmåga bygger på att det redan finns en bekräftad nedsättning av de medicinska förutsättningarna för arbete. Bedömning av försörjningsförmåga syftar till att undersöka om det trots nedsatta medicinska förutsättningar ändå finns resur- ser av olika slag som gör att personen i fråga har en tillräcklig försörjningsförmåga för att kunna avkrävas ett försök att försörja sig själv, dvs. att det inte finns någon rätt till förlängd sjukpenning.

Det medicinska tillståndet är klarlagt och frågan är nu hur övriga resurser ser ut i relation till den omställning som för den enskilda individen skulle krävas för återgång i arbete.

Bedömningen av resurser utgår från den resursprofil som ska ha varit i fokus under tiden mellan dag 180 och dag 365.1 Ställnings- tagandet till försörjningsförmågan bör bestå av två steg; dels en bedömning av förmågan i nuläget, den aktuella försörjningsför- mågan, dels en bedömning av den potentiella förmågan.2 Rätt till förlängd sjukpenning kan föreligga för den som i nuläget saknar tillräcklig försörjningsförmåga. För den som visserligen saknar till- räcklig förmåga i nuläget men där det finns en potentiell förmåga, givet att vissa resurser stärks, finns rätt till förlängd sjukpenning i form av rehabiliteringspenning under förutsättning att personen deltar i de åtgärder som krävs för att realisera den potentiella förmågan. När åtgärderna är klara föreligger inte längre någon rätt till ersättning. För den som varken har tillräcklig förmåga i nuläget eller en potentiell förmåga föreligger rätt till förlängd sjukpenning, alternativt sjukersättning.

Eftersom en bedömning av försörjningsförmåga bygger på att det finns en bedömning av medicinska förutsättningar för arbete kommer bedömningen dag 365 i huvudsak att vara fokuserad på andra delar än sjukdomens rent medicinska konsekvenser. Samti- digt måste också ett ställningstagande göras till i vilken grad det medicinska tillståndet eventuellt har förändrats sedan bedömningen vid 180 dagar. I de fall där det finns anledning att anta att det skett en påtaglig förändring kan i vissa fall en ny fullskalig bedömning av

1Resursprofilen ingår i det arbetsmarknadspolitiska stöd som bör erbjudas den som har prövats enligt MFFA och är sjukskriven efter dag 180. Formerna för detta stöd utvecklas i kapitel 8.

2L. Nordenfelt (2008) beskriver potentiell förmåga som en andra ordningens förmåga att utföra en aktivitet om det föreligger en första ordningens förmåga att genom förkovran tillägna sig första ordningens förmåga att utföra aktiviteten.

208

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

de medicinska förutsättningarna bli nödvändig. I andra fall kan bedömningen behöva kompletteras. Det kommer också att finnas personer som når 365 dagar via undantagsregeln om särskilda skäl och som inte klarat att återgå till sitt befintliga arbete. För dem har någon prövning av de medicinska förutsättningarna inte skett. En sådan prövning kommer då att behöva göras inför dag 365 och för den som inte har en tillräcklig nedsättning av de medicinska förut- sättningarna finns ingen rätt till sjukpenning.

Försörjningsförmåga är ett ersättningsbegrepp inom sjukförsäk- ringen och därmed är det också Försäkringskassan som har att bedöma och fatta beslut i frågan. Samtidigt innehåller begreppet många faktorer som inte kan sägas ligga inom Försäkringskassans kärnkompetens att bedöma. Det är på många sätt ett begrepp med en tydlig arbetsmarknadspolitisk innebörd.

Tiden mellan 180 och 365 dagar är, som utvecklas vidare i kapi- tel 8, också tänkt att ägnas åt åtgärder med en entydigt arbetsmark- nadspolitisk inriktning. Försäkringskassan kommer under den tiden bara att vara engagerad i den konkreta handläggningen för att bedöma rätten till sjukpenning.

Mångfald och stor frihet är önskvärt när det gäller resursprofil och stödjande insatser dag 180–365 från Arbetsförmedlingen. Eftersom resursprofilen också ska kunna fungera som underlag för utredningen om försörjningsförmåga är det emellertid väsentligt med en genomtänkt och tillräckligt enhetlig avrapportering som kan användas när beslut ska fattas om tiden efter dag 365. Att utveckla formerna för en sådan avrapportering och dokumentation bör bli en uppgift för Försäkringskassan tillsammans med den aktör som får ansvaret för de stödjande och utredande insatserna. Avgörande för rapporteringen blir vilka personliga faktorer som ska tillåtas påverka beslutet om Försörjningsförmåga.

7.2Exempel från grannländer

En försäkring som på ett bra sätt ska skapa en balans mellan trygghet och krav på omställning kommer alltid att ställas inför avvägningar kring vad som är rimligt och möjligt. Begreppet försörjningsförmåga är tänkt som en ram för att behandla den typen av frågor. Samtidigt går det att tänka sig många olika balanspunkter och det är svårt att på förhand ta ställning till den mångfald av olika bedömningssituationer som kommer att uppstå.

209

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

Vi tror inte det är möjligt att på samma sätt som vid en bedöm- ning av medicinska förutsättningar för arbete luta sig särskilt mycket mot speciella instrument och schabloniserade gränser, vilket förutsätter att lagstiftning och förarbeten ger tillräckligt handfasta besked för att den praktiska handläggningen ska kunna tillfredställa krav på enhetlighet och rättssäkerhet. Det kan därför vara av intresse att studera hur en del av de aktuella frågeställ- ningarna behandlas i våra grannländer.

En första observation är att i Danmark, Norge och Finland finns i samtliga fall ett utrymme att bevilja mer långsiktiga ersätt- ningar även på delvis andra grunder än rent medicinska. Mönstret återkommer i många andra länder. Att, som i dagens svenska lag- stiftning, helt bortse från ålder tycks till exempel vara en högst ovanlig utgångspunkt.

I Danmark finns över huvud taget inget krav på att det ska finnas sjukdom med i bilden. Det räcker med att andra faktorer skapar en oförmåga.

I Norge finns ett krav att sjukdom ska utgöra huvudorsaken till bristande ”intjäningsförmåga”. Vid bedömningen av i vilken grad intjäningsförmågan är nedsatt ska läggas vikt vid den sökandes ”ålder, förmågor, utbildning, yrkesbakgrund, arbetsmöjligheter på hemorten och andra platser där det är rimligt att den sökande tar arbete”3 (egen översättning) och i Finland bygger rätten till förtidspension på ett grundkrav att ”arbetstagarens arbetsförmåga på grund av sjukdom, lyte eller skada är nedsatt utan avbrott med minst två femtedelar under minst ett års tid” samt att en sådan arbetsoförmåga ska bedömas i relation till ”sådant tillgängligt arbete som arbetstagaren skäligen kan förutsättas utföra. Då tar man också hänsyn till arbetstagarens utbildning, tidigare verk- samhet, ålder och boningsort samt andra därmed jämförbara omständigheter.”4

I både Norge och Finland ska alltså hänsyn tas till en lång rad faktorer utöver de rent medicinska när man tar ställning till ersätt- ningsrätten. Hänsynen kan sägas bestå av två led. I första ledet avgränsas vad som menas med arbetsförmåga och där ska hänsyn tas inte bara till vad personen medicinskt kan klara utan också vad som är reellt möjligt mot bakgrund av sådant som utbildning och arbetslivsbakgrund. I andra ledet ska hänsyn tas till om det är

3http://www.nav.no/rettskildene/Rundskriv/148024.cms (§ 12-7)

4http://tyoelakelakipalvelu.etk.fi/se/soveltamisohje/?asiakirjanumero=15164&avaa_sisallysl uettelo=15164#ot15164_294

210

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

rimligt att individen gör den omställning, t.ex. att flytta, som kan krävas för att ta tillvara den arbetsförmåga som finns.

Danmark skiljer ut sig genom att tillåta en mycket bred resurs- bedömning. Samtidigt rymmer den danska modellen inte samma diskussion om vad som är en rimlig omställning som den norska och finska. Det kan alltid krävas flytt inom hela landet och ålder ges inte någon självständig betydelse.5

I samtliga tre grannländer ska också en prövning av rehabilite- ringsmöjligheter vara avklarad innan det kan bli tal om en eventuell förtidspension.

De grundläggande element som bygger upp vår föreslagna modell med begreppen ’medicinska förutsättningar för arbete’ samt ’aktuell försörjningsförmåga’ respektive ’potentiell försörjnings- förmåga’ går alltså att återfinna i olika former i Norge, Finland och Danmark. Den norska och finska lösningen där sjukdom ska vara en huvudorsak till arbetsoförmågan liknar mycket tanken med en nödvändig grund av tillräckligt nedsatta medicinska förutsätt- ningar. Det är också i alla tre länderna så att faktorer som utbildning och arbetslivsbakgrund spelar en viktig roll. I Norge och Finland framhålls ålder som en faktor och bosättningsort kan tillåtas ha betydelse. På dessa punkter är Danmark avvikande men där accepteras i stället en lång rad faktorer som inte uppenbart har någon motsvarighet i de andra länderna.

Sverige har länge avvikit från sina grannar med ett system som i betydligt högre grad i lagstiftningen har utgått från att det bara, eller nästan bara, är direkta effekter av sjukdom som ska vara bedömningsgrunden för mer långsiktiga sjukförsäkringsförmåner.6 Att Sverige ändå legat så högt när det gäller andelen förtids- pensionärer visar att det inte på något sätt finns en självklar koppling mellan lagstiftningens skärpa och det reella utfallet. När vi i detta betänkande öppnar för ett något annorlunda betraktel- sesätt är det inte heller i syfte att öppna dörren för att bevilja fler sjukersättningar. Däremot anser vi att den typ av resonemang som ryms inom våra grannländers system, rätt hanterade, är rimliga uttryck för hur en välfärdsstat av den nordiska typen lämpligen bör fungera.7 Valet av vem som ska behöva försöka försörja sig själv

5För mer information om Danmark se SOU 2008:66.

6Även innan rehabiliteringskedjan var möjligheten att luta sig mot så kallade ”särskilda skäl” mycket begränsad.

7Det kan vara värt att notera att t.o.m. en radikalt annorlunda välfärdsmodell som den amerikanska även den innehåller förtidspensionsregler som handlar om vilken omställning som är möjlig att kräva givet den sjukes historia, utbildning och erfarenhet.

211

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

eller inte bör handla om vem som har reella möjligheter att ta ett eget ansvar för den egna försörjningen. Med möjligheter följer ansvar och möjligheterna formas inte bara av sjukdomen som sådan.

Den punkt där vi även fortsättningsvis anser att Sverige bör skilja sig från både Norge och Finland är kraven på geografisk rör- lighet. Det är i grunden ett rimligt krav att försörjningsförmågan ska bedömas i relation till arbetsmarknaden i hela landet. När det gäller en prövning av en potentiellt mycket långvarig ersättning kan det inte finnas någon garanti för att det egna valet av beoendeort ska tillåtas spela någon roll vid prövningen. Kravet att flytta, när lämpligt arbete erbjuds, finns i arbetslöshetsförsäkringen och bör i motsvarande mån finnas också i sjukförsäkringen.

Samtidigt är det en stor händelse om hela familjen blir tvungen att dra upp bopålarna och flytta till en helt annan del av landet på grund av att någon i familjen blir sjuk. När det finns sociala skäl som talar emot en prövning i relation till hela landet skulle man kunna tänka sig att det vore rimligt att först pröva den potentiella försörjningsförmågan i relation till närområdet. På längre sikt bör försäkringen förutsätta att en flytt kan vara nödvändig för att förmågan ska kunna tas tillvara, men det kan finnas anledning att ge utrymme för en viss omställningsperiod där man först prövar andra möjligheter. Principiellt skulle det innebära ett brott mot principen att den aktuella försörjningsförmågan alltid ges företräde framför den potentiella, men i vissa fall skulle det kanske kunna vara rimligt.

7.3Aktuell och potentiell försörjningsförmåga

Att göra en uppdelning mellan aktuell och potentiell förmåga är av stor vikt för att tydliggöra det individuella ansvaret för den egna försörjningen. En bedömning av försörjningsförmågan bygger inte på en medicinsk renodling där bara vissa egenskaper och faktorer får vägas in. Däremot bör begreppet uttrycka tydliga krav på män- niskor att göra sitt bästa för att bygga på och stärka de resurser som kan finnas. Om begreppet ska kunna ligga till grund för en rätt till ersättning måste det vara tydligt att det som kan motivera en ersättning är faktorer som den enskilda inte själv råder över. Sjuk- dom är en sådan faktor, men försörjningsförmåga syftar till att respektera att det också finns mycket annat i våra liv och våra

212

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

personligheter som kan ligga utanför vår möjlighet till rimlig egen påverkan. För att den distinktionen ska kunna upprätthållas krävs att försäkringen är mycket tydlig när det gäller kravet på att en potentiell förmåga ska tas tillvara.

7.3.1Aktuell försörjningsförmåga

En bedömning av försörjningsförmåga är tänkt att komplettera bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete. Det är fortfarande en beskrivning och bedömning av individen och inte av en förmåga eller inte att utföra ett visst arbete på en viss arbets- plats. Bedömningen begränsas dock inte längre till medicinska förutsättningar utan vidgas till fler områden som är relevanta i rela- tion till utsikterna att kunna försörja sig genom förvärvsarbete.

Utgångspunkten för bedömningen är den beskrivning av indivi- den som utgör resultatet av det arbetsmarknadspolitiska stödet mellan dag 180 och dag 365 Det bör dock betonas att den tiden syftar till betydligt mer än att belysa om det föreligger en tillräcklig försörjningsförmåga eller inte. Bedömningen av försörjningsför- måga handlar om att pröva rätten till ersättning. De faktorer som t.ex. rör en persons intressen och önskningar är då inte längre lika relevanta som under processen mellan dag 180 och dag 365 med att hitta vägar tillbaka till arbete. Bedömningen av huruvida en person har tillräcklig försörjningsförmåga ska inte ta några hänsyn till om förmågan är tillräcklig för en viss typ av önskat arbete eller inte. I relation till möjligheten att få fortsatt ersättning från sjukförsäk- ringen finns en skyldighet att ta till vara den förmåga som kan finnas. Det är fortfarande en bedömning i relation till den reguljära arbetsmarknaden. Det är också en bedömning i relation till hela landet. Inte bara den lokala arbetsmarknadens möjligheter ska spela roll.

Vad bedömningen av försörjningsförmåga primärt syftar till är att ta ställning till i vilken utsträckning som en persons medicinska förutsättningar, i just det individuella fallet, leder till en allvarlig begränsning av förmågan att försörja sig på den reguljära arbets- marknaden. Rent konkret kan det handla om en person med påtagliga fysiska aktivitetsbegränsningar som inte längre kan utföra ett relativt tungt fysiskt arbete. Utmaningen för en sådan person är att hitta ett betydligt mindre fysiskt krävande arbete där han/hon trots begränsningarna har en tillräcklig arbetsförmåga. Chansen att

213

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

hitta ett sådant arbete påverkas t.ex. av vilken utbildning, arbets- marknadserfarenhet och allmän intellektuell förmåga som personen besitter. Den som har stora resurser på dessa områden kan trots de begränsade medicinska förutsättningarna ha en tillräcklig försörj- ningsförmåga och har därmed inte rätt till förlängd sjukpenning.

Att ha passerat en prövning av de medicinska förutsättningarna för arbete enligt MFFA8 är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att någon ska kunna anses sakna aktuell försörj- ningsförmåga. Det innebär att de medicinska förutsättningarna inte längre kan beskrivas bara utifrån om man ligger över eller under den gräns som krävdes för att ha rätt till sjukpenning enligt MFFA.

För den som precis passerade gränsen i MFFA kommer det att krävas särskilda omständigheter som t.ex. hög ålder och låg utbild- ning för att befinnas sakna aktuell försörjningsförmåga. Och för en yngre person med stora kompenserande resurser kommer det att krävas en betydligt större nedsättning av de medicinska förutsätt- ningarna för arbete än vad som krävs i MFFA för att det ska kunna anses att det saknas en försörjningsförmåga.

Bedömningen av försörjningsförmåga inkluderar fler faktorer än bedömningen av de medicinska förutsättningarna för arbete men det är den samlade bilden av de medicinska förutsättningarna och andra resurser som ska tecknas.

I likhet med bedömningen av medicinska förutsättningar är det inte heller här fråga om en prövning av huruvida personen i fråga kan försörja sig själv eller inte utan det är en fråga om sannolikheten att personen hittar en plats där han/hon har en tillräcklig arbets- förmåga. Skillnaden är att vid bedömningen av försörjningsförmåga är det fler individuella faktorer som tillåts påverka sannolikhets- bedömningen. Sjukförsäkringen syftar till att försäkra oss mot konsekvenserna av sjukdom för vår förmåga att försörja oss själva; vem jag är, vad jag har gjort och hur mitt liv ser ut har betydelse för vilka konsekvenser som följer av en given sjukdom.

8 Förkortningen MFFA syftar här på det specifika instrument vi föreslår ska användas vid bedömningen av medicinska förutsättningar för arbete vid (i normalfallet) 180 dagar. Det principiella resonemanget påverkas dock inte av om samma bedömning görs utan instrument.

214

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

7.3.2Potentiell Försörjningsförmåga

Att det saknas en aktuell försörjningsförmåga betyder inte att det bör finnas en automatisk rätt till förlängd sjukpenning eller sjuk- ersättning. Vid arbetet med resursprofilen och i bedömningen av försörjningsförmågan ska också undersökas i vilken mån det finns möjligheter för den sjukskrivne att själv förstärka sina resurser och på så sätt skapa en tillräcklig försörjningsförmåga; om det finns en potentiell försörjningsförmåga. Alla har, i relation till ersättnings- rätten, ett eget ansvar för att på bästa sätt ta tillvara sin egen förmåga. Där det finns möjligheter att stärka den egna förmågan där finns det också ansvar för att ta tillvara den möjligheten.

I de fall där bedömningen resulterar i att aktuell försörjnings- förmåga saknas ska alltid ett ställningstagande till den potentiella försörjningsförmågan följa. En slutsats om den potentiella för- mågan ska, på samma sätt som för den aktuella förmågan, baseras på en konkret bild av var och hur förmågan skulle kunna tas tillvara. Den ska också innehålla ett ställningstagande till vad som skulle krävas för att skapa en aktuell förmåga, hur den potentiella förmågan kan realiseras. För att den sjukskrivne ska ha rätt till fortsatt ersättning ska sedan rimliga krav kunna ställas att personen i fråga gör det som bedöms behövas för att realisera den potentiella förmågan. Den som väljer att inte göra vad som krävs har inte rätt till fortsatt ersättning.

En bedömning av den potentiella förmågan ska baseras på ställningstaganden till vad som är rimligt att kräva och vad som är möjligt att göra. För att ta ett konkret exempel kan bedömningen vara att en viss arbetsmarknadsutbildning skulle innebära att det skapas en tillräcklig försörjningsförmåga. Det bör då inte räcka med att den utbildningen är en teoretisk möjlighet, utan den försäkrade måste också få tillgång till utbildningen. Innan det finns en reell möjlighet att genomgå utbildningen finns heller ingen möjlighet att realisera den potentiella förmågan och därmed finns fortsatt rätt till ersättning. Den resursstärkande åtgärden måste vara tillgänglig för den försäkrade för att det ska anses finnas en potentiell förmåga. Om utbildningen blir tillgänglig ska den försäk- rade ha möjlighet att genomgå den med fortsatt rätt till ersättning från försäkringen i form av rehabiliteringspenning som bygger på deltagande i utbildningen. När utbildningen är klar finns en realiserad förmåga och då upphör rätten till ersättning.

215

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

Förutom att det ska vara möjligt att genomföra den resurs- stärkande åtgärden ska det också vara rimligt med avseende på den försäkrades förutsättningar. Även en bedömning av potentiell försörjningsförmåga måste vara grundad i utgångspunkten att man är försäkrad i befintligt skick. Vad som är rimligt att kräva i form av resursstärkande åtgärder måste baseras på en individuell bedöm- ning. Vår historia, vår personlighet och våra grundläggande styrkor och svagheter är inget vi kan välja bort. Men inom rimlighetens sfär ligger att det ändå bör krävas betydande insatser för att stärka den egna förmågan och ta tillvara den potential som finns.

7.4Faktorer att överväga vid bedömning av försörjningsförmåga

Vi föreslår att:

-Ålder ska ges en särställning vid bedömning av en individs försörjningsförmåga. Av den som är ung kan krävas omfat- tande omställning och av samhället ska krävas stora stöd- jande insatser för unga människor med nedsatta medicinska förutsättningar för arbete.

-En persons utbildning och arbetslivserfarenhet ska beaktas vid bedömning av såväl aktuell som potentiell försörjnings- förmåga. Därtill bör också omställningsförmågan beaktas.

Att arbeta förutsätter kompetens, dvs. att individen vet hur en uppgift ska utföras och besitter en viss skicklighet. Någon ska vara villig att betala för arbetet och det kräver en viss nivå på såväl kunskapen om hur uppgiften ska utföras som på skickligheten. Den kompetens en person har eller kan förvärva är enligt vår mening grundläggande vid bedömningen av försörjningsförmåga och kravet på omställning.

Utbildning och erfarenhet har därmed en självklar betydelse för förmågan att ställa om till annat arbete. Den som har en mera omfattande utbildning eller erfarenheter från många områden har i allmänhet ett större antal arbeten att välja mellan redan när det gäller aktuell försörjningsförmåga. Att personen kunnat tillägna sig utbildningen eller förmått arbeta på många områden tyder dess-

216

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

utom på en förmåga att tillägna sig ny kompetens, dvs. en sannolik- het för potentiell förmåga.

Högre utbildning och framför allt omfattande erfarenhet är mera sannolikt för den som är äldre än för den mycket unga9. Det bör dock inte betyda att yngres försörjningsförmåga a priori ska bedömas som mindre än äldres. Tvärtom är förutsättningen att kunna skilja på kraven på omställning gentemot äldre och unga ett av de allra viktigaste argumenten för ett vidgat begrepp utöver medicinska förutsättningar för arbete.

På unga bör ställas betydligt större krav på omställning än på äldre. De unga har hela eller stora delar av arbetslivet framför sig. Att vidareutbilda sig och pröva på olika yrken är en naturlig del av ungas liv, medan den som är mycket fast i sin yrkesroll och har kort tid kvar till pension kan ha en mera motiverad önskan att ett annat arbete ska innebära att redan förvärvad erfarenhet och kunskap kan tas tillvara. Det är också rimligt att samhällets insatser för omställning blir mera omfattande för den som är yngre än för den som närmar sig pensionsåldern.

7.4.1Ålder

Ålder bör enligt vår mening vara den första och mest avgörande faktor som vid bedömningen av försörjningsförmåga ska tas i beaktande. För den som är i 30-årsåldern bör även den potentiella förmåga som kräver mycket omfattande omställning tas tillvara. Även totalt yrkesbyte och långvarig utbildning ska ses som natur- liga inom ramen för en ung människas potentiella försörjnings- förmåga. I gengäld ska också ställas stora krav på samhällets insat- ser för att hjälpa till. Den som i unga år t.ex. genom en olycka blir ryggmärgsskadad och svårt handikappad bör ha rätt till mycket omfattande insatser för att utveckla sin kompensatoriska förmåga och hitta ett arbete.

Skalan är glidande. Utredningen om en översyn av aktivitets- ersättningen10 har föreslagit att aktivitetsersättning, som idag är den speciella form av sjukersättning som utges till dem under 30 år, ska avskaffas. Skälet är den glidning i kriterierna som speglas i allt fler unga i aktivitetsersättning, som i praktiken kommit att fungera som port till livslångt utanförskap. Utredningen vill skärpa kraven

9Även om yngre generationer tenderar att utbilda sig mer än äldre även om de tar tid på sig.

10SOU 2008: 102.

217

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

på samhällsinsatser för unga med funktionsnedsättningar genom att lägga ett nytt ansvar på Arbetsförmedlingen att hjälpa dem att komma ut på arbetsmarknaden. Försörjning genom sjukförsäk- ringen föreslås förbehållas dem som slutat skolan (eventuellt efter förlängd skolgång med försörjning från studiestödssystemet) och har medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar som är så omfattande att de aldrig kommer att kunna arbeta. I avvaktan på en mera genomgripande reform inom handikappolitiken för denna begränsade grupp föreslår utredningen att ’sjukersättning till unga’ ska kunna utgå till dess de fyller 30 år.

Förslagen innebär att en mycket liten grupp med mycket svåra funktionsnedsättningar är de enda unga som ska kunna bedömas sakna egen försörjningsförmåga. För alla andra, också för dem med betydande problem, ska Arbetsförmedlingen göra mycket stora insatser för att de ska få realistiska förutsättningar att lyckas i de försök att hitta egen försörjning som de kommer att avkrävas. Det finns i bakgrunden en välmotiverad föreställning om att man faktiskt inte när det gäller unga människor kan veta vilka kom- pensatoriska förmågor de kan utveckla. De kanske måste få mycket individuellt utformat och omfattande stöd för att pröva sig fram till ett aktivt vuxenliv och eget arbete. Om det går kan man veta först efteråt. Det är också rimligt att samhället är berett att ställa upp med extraordinära insatser för att en ung person med kraftigt nedsatta medicinska förutsättningar för arbete och hela livet framför sig ska få chansen.

30 år är den åldersgräns som idag gäller för aktivitetsersättning och föreslås gälla för ’sjukersättning till unga’. Det är en administrativ gräns som i någon mening är godtycklig. Ingenting dramatiskt händer egentligen för att någon fyller 30 år. Den som sedan skolan förgäves har kämpat och trots stora insatser fort- farande inte kan arbeta kan ha rätt att bli bedömd sakna för- sörjningsförmåga och få rätt till sjukersättning om tillståndet bedöms stadigvarande. Men den som fortfarande har hopp om att kunna hitta ett arbete har fortfarande i stort sett lika stor anledning att få omfattande stöd. Det handlar fortfarande om den period när det är naturligt att söka sig fram till sin plats i vuxenlivet och man har fortfarande hela livet framför sig.

För den som i 30-årsåldern blivit sjuk eller skadat sig är situationen likartad. Man kan visserligen ha hunnit etablera sig i ett visst yrke, men det är fortfarande helt naturligt att söka sig fram och man har knappast hela sin identitet knuten till ett avgränsat

218

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

yrkesområde. Många har inte avslutat sin utbildning. Ju mera etablerad man hunnit bli, desto större omställningsförmåga kan man för övrigt antas ha till följd av de erfarenheter man har.

Detsamma gäller i stort sett, om än i någon mindre utsträck- ning, för den som hunnit bli 40 år. Många byter arbete och inte så få inriktning i sitt yrkesliv i den åldern. Och fortfarande ligger normalt sett åtminstone halva arbetslivet framåt i tiden.

Ju högre upp i medelåldern en person har blivit sjuk, desto större hänsyn bör tas till möjligheten att ta tillvara den redan förvärvade kompetensen genom utbildning och erfarenheter. Så småningom växer de flesta in i den identitet som följer av de egna livserfarenheterna och till detta är det rimligt att en försäkring tar viss hänsyn när den för äldre kräver omställning till annat arbete. Å andra sidan är det viktigt att också den som närmar sig 60-årsåldern får rätt att försöka hitta ett arbete där hans eller hennes kompetens eller potentiella förmåga kan komma till sin rätt.

Sett ur sjukförsäkringens perspektiv är det naturligt att ålder är den första bedömningsfaktor som bör få självständig betydelse vid bedömningen av försörjningsförmåga. För en ung person eller en person i tidig medelålder finns anledning att även omfattande omställning, inklusive flerårig utbildning om sådan är realistisk med hänsyn till förmåga att tillgodogöra sig den, ska räknas till potentiell försörjningsförmåga. Byte av yrke och yrkesområde bör ses som naturligt om det krävs för försörjningsförmåga.

För den som sannolikt skulle ha försörjningsförmåga efter en akademisk utbildning, men nått den ålder när studiestödssystemet inte längre är tillgängligt, kan man ställa sig frågan om det är lika naturligt att räkna in en flerårig utbildning i den potentiella för- mågan. Enligt principen att rättigheter ger skyldigheter och bristande förutsättningar är det man ska kompenseras för vore det rimligt att överväga att utvidga rätten till studielån till dem som efter sjukdom har en potentiell försörjningsförmåga under förut- sättning att de genomgår en flerårig utbildning. Alternativt skulle en bedömning kunna ske inom ramen för försäkringen om det med hänsyn till den försäkrades medicinska förutsättningar för arbete, ålder, förutsättningar och sannolikhet att uppnå försörjningsför- måga krävs en flerårig utbildning. Att den försäkrade inom tids- ramen 915 dagar skulle få studera med fortsatt sjukpenning under förutsättning att de medicinskt betingade aktivitetsbegränsningarna och sannolikheten att senare få ett arbete är tillräckligt stora skulle innebära en balans mellan rättigheter och skyldigheter. Men det är

219

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

också ett radikalt brott mot etablerade principer för vuxen- studiestöd och behöver därför övervägas i särskild ordning. Med nuvarande regelverk får det sägas vara naturligt att kravet på lång utbildning som vägen till försörjningsförmåga avtar i takt med att samhällets studiestöd inte längre finns.

För den som närmar sig pensionsåldern, dvs. är väl över 6o år, är det rimligt att omställningskraven är lägre. Kunskap och erfaren- heter som individen har ska utnyttjas, men kravet att utbilda sig för att helt byta yrkesområde bör bortfalla. Försäkringen bör i när- heten av pensionsåldern närma sig en yrkes- eller åtminstone yrkes- områdesförsäkring. Det är svårt att hävda att man inte fortfarande ska vara skyldig att ta ett sämre betalt arbete inom det egna yrkesområdet. Men en byggnadsarbetare bör i princip få begränsa sitt sökande de sista åren till arbeten inom eller i närheten av det egna yrkesområdet, liksom en tjänsteman med administrativa uppgifter bör få begränsa sig till att söka ett arbete där de egna arbetserfarenheterna direkt kan komma till nytta. Är aktivitetsned- sättningen av sådan art att ett totalt byte av yrkeskompetens är nödvändigt bör kravet på egen försörjning bara ställas om andra uppenbara kompetenser direkt kan utnyttjas.

Vår syn på ålder som självständig bedömningsfaktor kan exemp- lifieras med förlust av den dominanta armen dels en 32-åring, dels en 62-årig snickare med i huvudsak samma typ av arbete hela arbetslivet.

Oavsett 32-åringens tidigare utbildning, yrke och erfarenheter måste presumtionen vara att potentiell försörjningsförmåga före- ligger. Anpassningen och omställningen kan ta viss tid och omfatta mer eller mindre av radikalt yrkesbyte med mer eller mindre krav på ny utbildning, men den naturliga föreställningen är att försörj- ningsförmåga kommer att föreligga. Detsamma gäller inte 62- åringen. Där är presumtionen snarare att omställningskravet blir för stort eftersom ett radikalt yrkesbyte kan anses behövas. Försörjningsförmåga anses bara föreligga under förutsättning att just den här individen råkar ha en alldeles specifik kompetens, som t.ex. härstammar ur många års kommunalt politiskt arbete i skol- och ungdomsnämnden, som råkar ha behov av en tjänsteman där snickarens erfarenheter råkar passa utmärkt.

Att tillmäta ålder en självständig betydelse skulle kunna bidra till att motverka den utveckling med allt fler yngre som lämnar arbetslivet på grund av sjukdom. Så länge som ålder inte tillåts spela någon roll finns risken att kraven på yngre ställs för lågt på grund

220

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

av att de annars skulle bli helt orimliga för de äldre. Diagrammet nedan illustrerar den föryngring som pågått under lång tid av dem som har beviljats förtidspension/sjukersättning/aktivitetsersätt- ning. Det är en utveckling som måste brytas.

Diagram 7.1 Andelen nya förtidspensionärer som är 20-54 respektive
							20-34 år
70%																																																			16%
60%																																																			14%
60%
																																																			12%
50%
																																																			10%
40%
år																																																			år
20-54																																																			8%
20-54																																																			2034-
30%
																																																			6%
20%
																																																			4%
10%																																																			2%
																																																			2%
0%																																																			0%
1		72		3	4	5	6	7	8	79		0	1	3	85		86		7	89		991		92		93		95		6		997		8			9		0	1	2	3	4			5		06		7	8
97		9								9					9		9			9		991		9		9		9	199			997		99		99		20 20 20020020							00			0	20 20
1	1		19 19 19719719 19 1								19 19 198219 19841					1		19 19881			19901		1		1		19941		199		1		1		1			20 20 20020020						2			2		20 20
																				20-54 år				20-34 år
Källa: Försäkringskassan.

7.4.2Utbildning och arbetslivserfarenhet

Mera omfattande tidigare utbildning bör i princip medföra större aktuell försörjningsförmåga än mindre utbildning. Det följer av det enkla faktum att utbildning handlar om att vidga kompetens och det är den kompetens en person har som avgör den aktuella försörjningsförmågan.

Olika utbildningsvägar ger emellertid upphov till bredare eller smalare kompetens i relation till arbetsmarknadens krav. En mått- ligt lång utbildning till webbredaktör leder sannolikt till en betyd-

221

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

ligt större arbetsmarknad än en mycket lång och specialiserad konstnärlig utbildning. Å andra sidan kan den konstnärliga utbild- ningen ha gett upphov till olika färdigheter som kan vara använd- bara på stora delar av arbetsmarknaden. I båda fallen gäller också att bedöma om de aktivitetsbegränsningar som sjukdomen innebär har urholkat användbarheten av just den kompetens som den enskildes utbildningsväg har lett till.

För bedömning av potentiell försörjningsförmåga är framgångs- rik högre utbildning en stark indikation. Den som tidigare har visat sig ha stor förmåga att vidga sin kompetens genom utbildning bör också kunna tillägna sig ytterligare viktiga kunskaper och färdig- heter, allt under förutsättning att det inte är just förutsättningarna för utbildning som sjukdomens aktivitetsbegränsningar har på- verkat.

Motsvarande resonemang som för utbildning kan föras om arbetslivserfarenhet. Den som faktiskt har kunnat utföra många olika arbetsuppgifter har därmed visat sig ha olika kompetenser och förmågor och därtill viss förmåga att ställa om till annat arbete och andra arbetsplatser.

7.4.3Omställningsförmåga

Ålder, utbildning och arbetslivserfarenhet är lätt identifierbara för- hållanden som bör få tydlig inverkan på bedömningen av om försörjningsförmåga föreligger för den person som drabbats av betydande nedsättning av medicinska förutsättningar för arbete.

Därmed kommer individens egen historia och egna personliga förutsättningar in i bilden på ett påtagligt och lätt bedömbart sätt. Man närmar sig den i försäkringssammanhang viktiga principen om ’befintligt skick’; att vara försäkrad som den man faktiskt är och kan ta eget ansvar för.

Redan intuitivt är det emellertid klart att dessa faktorer inte är uttömmande. Omställningsförmågan hos den enskilde kan vara både större och mindre än vad som framgår av beskrivningen av ålder, utbildning och arbetslivserfarenhet.

En första självklar faktor att ta hänsyn till är förmåga att lära nytt. Det kan handla om intellektuell kapacitet, men också om praktisk begåvning, minneskapacitet och allmänna kognitiva färdig- heter. Den som inte tidigare har längre utbildning kan mycket väl ha stor förmåga att lära nytt. Men det kan också finnas personer

222

SOU 2009:89

Försörjningsförmåga

som, särskilt efter ett långt liv med en smal kompetensbas, skulle ha påtagliga svårigheter att klara att byta yrkesbana.

Många människor utvecklar kompetenser utanför sitt yrkesliv. De kan av intresse och i sina privata liv ha utvecklat teoretisk och/eller praktisk kunskap och viss skicklighet på områden som kan vara möjliga att omsätta i försörjningsförmåga.

Frågan är emellertid om det räcker med den arbetsuppgifts- specifika kompetensen. Nordenfelt beskriver i sitt arbete om arbetsförmåga hur de flesta arbeten, liksom förmåga att lära sig att utföra arbete tillräckligt väl, kräver ett visst mått av t.ex. samarbets- förmåga, tålamod och uthållighet, stresstolerans, vilja, anpassnings- förmåga, förmåga att ta ansvar och kommunikationsförmåga.11 Dessa allmänna sociala kompetenser krävs visserligen på en miniminivå i de flesta arbeten, men det kan inte uteslutas att en person i sin personlighet har så specifika karaktärsdrag att tidigare arbetslivserfarenhet har varit beroende av att det funnits utrymme för individens kompetens trots brister som skulle ha spelat roll på de flesta arbetsplatser.

Vi närmar oss här begreppet anställningsbarhet, vilket dock inte med hull och hår kan inneslutas i bedömningen av omställnings- förmåga. Bara de delar av personligheten som individen inte själv kan ta ett ansvar för kan tillåtas påverka om kompetens som en person med nedsatta medicinska förutsättningar för arbete borde kunna utnyttja ändå inte ska anses medföra försörjningsförmåga. Till personlighetsdrag som kan ges betydelse hör sådant som en extremt skygg personlighet eller extremt låg intelligens.

Omställningsförmåga är svårare att beskriva och bedöma än faktorer som ålder och utbildning och erfarenheter. Vi har försökt att hitta en rimlig balans mellan det enkla och det rätta. Det faktum att det är svårt att beskriva människor så som de faktiskt är får inte leda till kriterier som visserligen är enkla men som ger en otillräcklig bild av deras verkliga förmåga.

Sammanfattningsvis bör vid bedömning av en individs försörj- ningsförmåga vid sidan av de medicinska förutsättningarna för arbete ålder ges en särställning. Av den som är ung kan krävas omfattande omställning och av samhället bör för unga människor med nedsatta medicinska förutsättningar för arbete krävas stora stödjande insatser.

11 Nordenfelt (2007).

223

Försörjningsförmåga

SOU 2009:89

En persons utbildning och arbetslivserfarenhet bör beaktas vid bedömning av såväl aktuell som potentiell försörjningsförmåga, liksom förmåga att lära och kompetenser som förvärvats utanför tidigare yrkesliv.

I sista hand och undantagsvis kan särskilt för äldre personer också speciella personliga omständigheter utanför individens egen kontroll innebära att det vore obilligt att kräva att en viss kompe- tens ska anses leda till försörjningsförmåga.

7.5Rätt till sjuk- och aktivitetsersättning

Med försörjningsförmåga som ersättningsbegrepp vid prövning av förlängd sjukpenning blir det logiskt att det också är det begrepp som ska gälla vid prövning av en mer permanent ersättning från sjukförsäkringen. Vi föreslår därför att försörjningsförmåga också ska vara det ersättningsbegrepp som används vid prövningen av sjuk- eller aktivitetsersättning. Försörjningsförmågan kommer då inte att prövas i relation till den reguljära arbetsmarknaden utan ställas i relation till det bredare arbetsmarknadsbegrepp som i dag gäller vid en sådan prövning. Det innebär att även anpassade och subventionerade arbete som t.ex. lönebidragsarbeten ingår.

I de flesta fall har ett beslut om sjukersättning föregåtts av ett längre sjukfall men det förekommer även att personer som inte varit sjukskrivna tidigare ansöker om sjukersättning. Det handlar både om personer som saknar sjukpenninggrundade inkomst, och därför inte har rätt till sjukpenning, och om personer som trots sjukdom försöker hålla sig kvar i arbetslivet in i det sista. Eftersom det inte gjorts tidigare kommer en prövning av rätt till sjukersätt- ning för dessa personer att kräva ett särskilt ställningstagande till om de passerar gränsen enligt MFFA eller inte.

224

8 Vägar till arbete

Vi föreslår: Att ’Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans handlingsplan för stöd till återgång i arbete’ omvandlas till en permanent verksamhet, innebärande att sjukförsäkringen finan- sierar ett särskilt arbetsmarknadsprogram som garanterar tidiga insatser baserade på de bedömningar som görs inom sjukför- säkringen.

Sjukförsäkringen är en försäkring mot den inkomstförlust som kan bli följden av att inte kunna arbeta på grund av sjukdom. För- säkringen erbjuder en inkomstersättning. Under senare år har för- säkringen allt mer kommit att också handla om omställning. Sjukförsäkringen har hamnat mitt i en bred samhällelig diskussion om hur fler människor ska få chansen att arbeta. Grundtanken är att försäkringen förutom att erbjuda en inkomstersättning också ska erbjuda vägar tillbaka till arbete, oavsett om det är en återgång till ett befintligt arbete eller en övergång till ett nytt arbete. Försäkringen måste hanteras på ett sådant sätt att den både uttrycker en skyldighet att ta tillvara den egna försörjningsför- mågan och en rättighet att få stöd och hjälp att göra detta.

Detta betänkande handlar både om att tydliggöra skyldigheten och om att förstärka rättigheten. Tydliga bedömningstillfällen där ersättningen kan avslutas kombineras med perioder där främst stöd och hjälp står i fokus. Breda vägar tillbaka till arbete kräver också att den som inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen ändå möts av en välkomnande och stödjande miljö utanför för- säkringen.

Sjukförsäkringen är bara en del av ett betydligt vidare system som formar förutsättningarna för arbete. De personer som uppbär ersättning från försäkringen är en begränsad del av den grupp där sjukdom och skada kan skapa problem i mötet med arbetsmark- naden. Många människor med försvagade medicinska förutsätt-

225

Vägar till arbete

SOU 2009:89

ningar för arbete finns inte i sjukförsäkringen och mycket av det som avgör deras möjligheter på arbetsmarknaden sker inom helt andra system och områden.

Kapitlet syftar till att diskutera villkoren för dem som trots sjukdom ändå vill och/eller förväntas arbeta. Diskussionen gäller gränslandet mellan sjukförsäkringen och arbetsmarknaden men också gränslandet mellan den enskilde sjuke och arbetsmarknaden.

8.1Sjukdom, ohälsa, arbete och försörjning

En betydande andel av alla svenskar i arbetsför ålder upplever sig lida av någon form av sjukdom. I SCB:s undersökning av levnads- förhållanden svarade 2006 ungefär 40 procent att de lider av en långvarig sjukdom och en fjärdedel av dem ansåg att de hade ned- satt arbetsförmåga på grund av sjukdomen. I absoluta tal blir det cirka 2,4 miljoner sjuka och cirka 580 000 med nedsatt arbetsför- måga (se figur 8.1).

Figur 8.1 Andel av befolkningen i olika åldrar som uppger att de lider av långvarig sjukdom och nedsatt arbetsförmåga p.g.a. sjukdom 2006

60
50
40
30
20
10
0
16-19 år	20-24 år	25-29 år	30-34 år	35-39 år	40-44 år	45-49 år	50-54 år	55-59 år	60-64 år

långvarig sjukdom Nedsatt arbetsförmåga

226

SOU 2009:89

Vägar till arbete

I en bilaga till SCB:s arbetskraftsundersökning 2006 framkom att 900 000 av alla mellan 16-64 ansåg att de hade någon form av funk- tionsnedsättning. Av dessa ansåg drygt 60 procent eller knappt 560 000 att funktionsnedsättningen medfört en nedsatt arbetsför- måga.

Huvuddelen av den grupp som svarar att de lider av en långvarig sjukdom arbetar. Ungefär hälften av gruppen funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga är sysselsatt. På arbetsmarknaden finns många som lyckas förena sjukdom och arbete. Det finns också många som trots nedsatt arbetsförmåga arbetar. I diagrammet nedan jämför vi den grupp som i undersökningen om levnadsför- hållanden svarat att de förvärvsarbetar minst 16 timmar i veckan med alla i åldrarna mellan 16-64. De olika besvär som finns regist- rerade är något vanligare i hela gruppen men de finns också i betydande grad hos dem som förvärvsarbetar.

Figur 8.2 Förekomst av sjukdomsbesvär bland personer som arbetar minst 16timmar/vecka samt hos alla i åldern 16-64 år

20
18
16
14
12
10			arbetar
10			16-64
			16-64
8
6
4
2
0
svåra sjukbesvär	svår värk	svåra besvär av ängslan, oro eller	hög grad nedsatt arbf
		ångest
Källa. SCB.

Att drygt 16 procent bland de förvärvsarbetande lider av svår värk men bara drygt fyra procent upplever att de i hög grad har en nedsatt arbetsförmåga tyder på att många har hittat en plats där de trots sina besvär ändå kan vara produktiva. Det sker också ett

227

Vägar till arbete

SOU 2009:89

betydande arbete på svenska arbetsplatser med att anpassa arbets- uppgifter för att bereda plats för personer med medicinska problem. I gruppen funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga som ändå är i sysselsättning svarar ungefär 75 procent att det har krävts anpassning och/eller hjälpmedel för att de ska kunna arbeta. Ungefär 80 procent har också fått tillgång till detta. I absoluta tal rör det sig cirka 200 000 personer. Siffran ligger i närheten av de cirka 180 000 personer som i ULF1 förvärvsarbetar men har en i hög grad nedsatt arbetsförmåga.

Mycket av det som sker på den reguljära arbetsmarknaden fångas inte upp i den offentliga statistik som mer formellt klassifi- cerar personer bland annat utifrån förekomst av funktionshinder. Att luta sig mot självrapporterad status är visserligen förenat med betydande osäkerhet men bidrar ändå till att skapa en mer hel- täckande bild av vad som sker i mötet mellan sjukdom/funktions- hinder och arbetsmarknaden.

Det finns också en betydande offentlig verksamhet som syftar till att bereda plats på arbetsmarknaden för personer med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande flera olika typer av subventionerade anställningsformer där målgruppen i samtliga fall är funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga. Omfattningen var under första halvåret 2009 drygt 86 000 personer. Av dessa var cirka 50 000 lönebidragsanställningar och cirka 20 000 anställningar inom Samhall.

Även om många med sjukdom och nedsatt arbetsförmåga på olika sätt befinner sig i arbete finns också ett betydande antal människor utanför arbete. Den helt dominerande gruppen ingår bland de drygt 500 000 personer som uppbär sjuk- och aktivitets- ersättning. Denna grupp överlappar förmodligen till stor del de drygt 200 000 funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga som i AKU2 registrerats som stående utanför arbetsmarknaden. Till de 500 000 kan läggas de drygt 60 000 personer som i juni 20093 befann sig i sjukfall som varat över 180 dagar. De utgör den stora riskgruppen för övergång till sjukersättning. Hos Arbetsförmed- lingen finns cirka 20 000 arbetslösa som registrerats som funk- tionshindrade. Den gruppen är i samma storleksordning som de knappt 30 000 funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga som registrerats som arbetslösa i AKU. Inom socialtjänsten finns per-

1Undersökning av levnadsförhållanden, SCB.

2Arbetskraftsundersökning, SCB.

3Försäkringskassan, Månadsrapport Sjukförsäkringen, 2009-09-16..

228

SOU 2009:89

Vägar till arbete

soner som saknar sjukpenninggrundande inkomst och därmed inte har rätt till sjukpenning men som är för sjuka för att arbeta. Uppskattningsvis rör det sig om ungefär 20 000 personer. Till viss del kan det vara samma personer som är registrerade som funktionshindrade arbetslösa hos arbetsförmedlingen.

Huvuduppgiften för de reformer som betänkandet behandlar är att minska flödet från de mindre grupperna till den stora; att minska sannolikheten för att sjukdom, funktionshinder och ned- satta medicinska förutsättningar för arbete resulterar i förtida ut- träde från arbetsmarknaden genom sjuk- eller aktivitetsersättning.

Till stor del kommer dock resultatet att formas av helt andra faktorer än de som ligger inom ramen för sjukförsäkring eller arbetsmarknadspolitik. Det är framför allt vad som händer på den reguljära arbetsmarknaden som avgör utfallet. Hur många män- niskor får chansen att arbeta kvar genom anpassningar och hjälp- medel? Hur kan arbetsorganisationen på landets arbetsplatser anpassas för att bättre bereda plats även för dem med dålig hälsa? Hur många lyckas hitta det arbete på den plats där just de har en god arbetsförmåga? Hur kan samhällsekonomin stärkas så att efterfrågan på arbete räcker även för dem som kanske inte står allra först i ledet?

Samtidigt finns på många håll inom olika offentliga verk- samheter anledning att fundera över vad som sker eller inte sker för att bredda vägarna till arbete för människor med olika former av hälsoproblem. Både av volymskäl och andra skäl är sjukförsäk- ringe