KÄRNKRAFT

– nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar

Delbetänkande av Utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet

Stockholm 2009

SOU 2009:88

Skatterabatt på aktieförvärv och vinstut- delningar. [33]

Bättre och snabbare insättningsgaranti. [41]

Nytt pensionssystem för den statsunder- stödda scenkonsten. [50]

Skatteförfarandet. [58]

Skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet. [59]

Skatt på fluorerade växthusgaser. [62]

Moderniserade skatteregler för ideell sektor. [65]

Folkbokföringen. [75]

Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. [86]

Utbildningsdepartementet

Ta klass. [27]

Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. [28]

Klinisk forskning – ett lyft för sjukvården. [43]

Staten och imamerna. Religion, integration, autonomi. [52]

Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? [64]

Gymnasial lärlingsutbildning – hur blev det? Erfarenheter från första försöksåret. [85]

Jordbruksdepartementet

Den svenska administrationen av jordbruks- stöd. [7]

Trygg med vad du äter – nya myndigheter

för säkra livsmedel och hållbar produktion. [8]

Det växande vattenbrukslandet. [26] Skog utan gräns? [30]

Fiskevård i enskilt vatten. En översyn av lagen om fiskevårdsområden. [53]

Uthållig älgförvaltning i samverkan. [54]

Miljödepartementet

Miljöprocessen. [10] Vattenverksamhet. [42]

Områden av riksintresse och Miljö- konsekvensbeskrivningar. [45]

Myndighet för hållbart samhällsbyggande

– en granskning av Boverket. [57] Miljömålen i nya perspektiv. + Bilagor. [83] Kärnkraft – nya reaktorer och ökat skade-

ståndsansvar. [88]

Näringsdepartementet

Nya nät för förnybar el. [2] Mer järnväg för pengarna. [20]

De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. [24]

Effektiva transporter och samhällsbyggande

– en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. [31]

En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. [39] Koncessioner för el- och gasnät. [48]

Höghastighetsbanor.

Ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. [74]

Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik. [81]

En ny postlag. [82]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Fritid på egna villkor. [29]

Främja, Skydda, Övervaka

– FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. [36]

Kulturdepartementet

Kraftsamling!

– museisamverkan ger resultat. + Bilagor. [15]

Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. [16]

Avskaffande av filmcensuren för vuxna

– men förstärkt skydd för barn och unga mot skadlig mediepåverkan. [51]

Vägval för filmen. [73]

Några begravningsfrågor. [79]

Arbetsmarknadsdepartementet

En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40] Integritetsskydd i arbetslivet. [44]

God arbetsmiljö - en framgångsfaktor? [47]

Till statsrådet och chefen för

Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 11 december 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Till särskild utredare förordnades samma dag rådgivaren Ingvar Persson.

Genom tilläggsdirektiv den 8 april 2009 vidgades uppdraget till att också ta fram förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya anläggningar som, i enlighet med de bedömningar som redovisas i regeringens proposition 2008/09:163, möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärn- kraftsbeståndet samt ta fram förslag som innebär att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling kan avskaffas och förbudet i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet mot nybygg- nad av nya kärnkraftsreaktorer kan tas bort. Tilläggsdirektivet omfattade också ett uppdrag att överväga behovet och den even- tuella utformningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle.

Genom ytterligare tilläggsdirektiv den 19 augusti 2009 utökades uppdraget till att dels även analysera om anläggningsinnehavare bör åläggas ett obegränsat ansvar för radiologisk skada eller inte, dels överväga och föreslå vilken omfattning som bör gälla för anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiellt garantera ersättning till dem som drabbas av en radiologisk olycka. Frågorna ska belysas utifrån hänsynen till skadelidande, kostnader för stat, kommuner och landsting samt ekonomiska, försäkringsmässiga och andra aspekter.

Som sakkunniga har fr.o.m. den 6 februari 2009 medverkat kanslirådet Lars Andersson, departementssekreteraren Stefan Appelgren, kanslirådet Ansi Gerhardsson, kanslirådet Åsa Gustafsson, departementssekreteraren Anne Lindquist Anderberg

och numera chefsjuristen Ulf Yngvesson. Kanslirådet Anders Lillienau har medverkat som sakkunnig fr.o.m. den 8 juni 2009.

Som experter har fr.o.m. den 6 februari 2009 förordnats rådgivaren Gunilla Hellström, inspektören Lars Hildingsson, hovrättsrådet Kent Jönsson, avdelningschefen Carl-Magnus Larsson samt enhetschefen Lars Skånberg. Den 13 mars 2009 förordnades miljöjuristen Oscar Alarik, teknologie doktorn Göran Bryntse, miljöjuristen Moa Carlsson, bolagsjuristen Anne Christiansen, bolagsjuristen Rickard Danielsson, filosofie doktorn Robert Hedvall, civilingenjören Lars-Olov Höglund, sekreteraren för lokala säkerhetsnämnden Hans Jivander, numera bränsle- ingenjören Bertil Josefsson, gruppordföranden LKO Charlotte Liliemark, strålskyddsföreståndaren Carl-Göran Lindvall, byrå- direktören Janez Marinko, strålskyddsföreståndaren Hans Mellander, bolagsjuristen Henny Norderyd, numera verkställande direktören Sven Ordéus och enhetschefen Erik Setzman.

Den 31 mars 2009 förordnades enhetschefen Per-Anders Sunesson som expert och den 29 april 2009 stf generaldirektören Sture Larsson, avdelningschefen Zofia Lublin och rådmannen Mikael Swahn.

Björn Hagman, Hagman Energy AB, har biträtt utredningen med utredningstext om förslagets konsekvenser för elmarknadens funktion och konkurrensen på elmarknaden samt med synpunkter i övrigt på textmaterialet.

Experterna Moa Carlsson, Janez Marinko och Per-Anders Sunesson har inte medverkat i utredningsarbetet som omfattas av detta delbetänkande.

I den del av delbetänkandet som rör skadeståndsansvar i samband med radiologisk olycka har utredningen samrått med Riksgäldskontoret, Kammarkollegiet, Statens energimyndighet, Strålsäkerhetsmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt vad gäller ekonomiska konsekvenser Sveriges Kommuner och Landsting.

Som sekreterare i utredningen förordnades den 11 december 2008 verksjuristen Pernilla Sandgren.

Utredningen har antagit namnet: Utredningen om en sam- ordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet.

Under utredningsarbetet har de sakkunniga och experterna på ett utomordentligt förtjänstfullt sätt bidragit, förutom med sakupplysningar och synpunkter på textmaterialet, även med omfattande textmaterial som kunnat arbetas in i betänkandet. Jag

har därför valt att beteckna de överväganden och förslag som förs fram som utredningens förslag även om jag, som särskild utredare, självfallet ensam är ansvarig för det textmaterial samt de överväganden och förslag som redovisas i betänkandet.

Utredningen fortsätter arbetet med ett slutbetänkande som enligt tilläggsdirektiven ska redovisas senast den 30 april 2010. I det fortsatta arbetet kommer utredningen att överväga förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område och lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som behövs för en sådan reglering. Utredningen kommer därvid att dels studera möjlig- heterna att föra samman bestämmelserna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen till en enda lag, dels överväga möjligheterna till en bättre samordning med bestämmelserna enligt miljöbalken.

I det fortsatta arbetet kommer utredningen också att överväga behovet och den eventuella utformningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärnbränsle.

Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet KÄRNKRAFT

– nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar (SOU 2009:88).

Stockholm i oktober 2009

Ingvar Persson

/Pernilla Sandgren

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

19

Summary ..........................................................................

33

Författningsförslag .............................................................

49

UTGÅNGSPUNKTER AVSEENDE GENERATIONSSKIFTEN I DET SVENSKA KÄRNKRAFTSBESTÅNDET

1

Uppdraget .................................................................

75

2

Kärnkraftens utbyggnad i Sverige.................................

77

2.1

Historisk tillbakablick .............................................................

77

2.2

Dagens kärnkraftsreaktorer i Sverige .....................................

78

2.3

Ny generation kärnkraftsreaktorer.........................................

81

2.4

Aktörer på kärnenergimarknaden...........................................

82

3

Kärnkraften inom EU..................................................

85

3.1

Kärnkraften i siffror.................................................................

85

3.2Kärnkraften och EU:s mål för energi- och miljö-

politiken....................................................................................

88

3.2.1 Kärnkraften och EU:s klimatpolitik............................

88

3.2.2

Kärnkraften och EU:s förnybarhetsdirektiv...............

89

3.2.3

Kärnkraften och EU:s energieffektiviseringsmål .......

89

 

 

7

Innehåll

 

SOU 2009:88

4

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens

 

 

utnyttjande ................................................................

91

4.1

Riksdagens beslut under 1970-talet.........................................

91

4.21980 års proposition om vissa energifrågor – den sista

reaktorn i Sverige skulle stängas senast år 2010 .....................

92

4.31984 års kärntekniklag – en lagreglering av högsta

antalet reaktorer ansågs obehövlig ..........................................

92

4.4Förbudet mot nya kärnkraftsreaktorer och förbudet mot vissa förberedelseåtgärder trädde i kraft

den 1 januari 1987.....................................................................

93

4.5Ställningstaganden om kärnkraften 1991 och 1997 –

 

den bortre 2010-gränsen slopas...............................................

94

4.6

Lag om kärnkraftens avveckling införs...................................

94

4.7

Stängningen av reaktorerna Barsebäck 1 och 2.......................

95

4.8Förbudet mot vissa förberedelseåtgärder slopas

den 1 juli 2006...........................................................................

97

LAGSTIFTNINGEN PÅ KÄRNTEKNIK- OCH

STRÅLSKYDDSOMRÅDET

5

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse......

101

5.1

De grundläggande lagarna......................................................

101

5.2

Euratomfördraget och andra EU-regler ...............................

103

5.3Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

(kärntekniklagen)...................................................................

105

5.3.1

Kärnteknisk verksamhet ..........................................

106

5.3.2

Begreppet kärnteknisk anläggning ..........................

106

5.3.3 Begreppet drift av en kärnteknisk anläggning ........

107

5.3.4 Innebörden av begreppet säkerhet ..........................

108

5.3.5

Tillstånd ....................................................................

109

5.3.6

Tillståndshavaren......................................................

109

5.3.7 Tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen .......

110

8

SOU 2009:88

 

Innehåll

5.4 Strålskyddslagen (1988:220) .................................................

111

5.4.1

Allmänt .....................................................................

111

5.4.2

Lagens syfte ..............................................................

112

5.4.3 Benämning på olika strålkällor ................................

113

5.4.4 Begreppet verksamhet med strålning......................

114

5.4.5Allmänna skyldigheter för dem som bedriver

 

verksamhet med strålning........................................

114

5.4.6

Personalstrålskydd ...................................................

115

5.4.7

Skydd av allmänhet och miljö..................................

116

5.4.8Särskilda skyldigheter för tillverkare och

 

försäljare m.fl............................................................

116

5.4.9

Ansvaret för radioaktivt avfall.................................

116

5.4.10

Tillståndsplikt...........................................................

117

5.4.11

Tillsyn över efterlevnaden av strålskyddslagen –

 

 

Författningsregleringen...........................................

118

5.4.12

Delegering av tillsynsverksamheten........................

119

5.4.13

Tillsynsvägledning enligt miljöbalken ....................

119

5.5Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter som rör

kärnkraftverkens verksamhet................................................

119

5.6 Miljöbalken.............................................................................

125

5.6.1Miljöbalkens bakgrund, mål och

 

tillämpningsområde..................................................

125

5.6.2

Miljöfarlig verksamhet.............................................

126

5.6.3

Tillstånd enligt miljöbalken.....................................

126

5.6.4Tillåtlighetsprövning av nya verksamheter enligt

17 kap. miljöbalken ..................................................

127

5.6.5 Miljökonsekvensbeskrivningen...............................

129

5.6.6Rättsligt bindande principer och allmänna

hänsynsregler............................................................

129

5.6.7Efterbehandlingsansvaret enligt miljöbalkens

regler .........................................................................

132

5.6.8Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken –

 

Författningsregleringen...........................................

134

5.6.9

Tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken .................

136

5.7 Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ..................

137

5.7.1

Allmänt .....................................................................

137

5.7.2

Avvecklingskriterier.................................................

138

5.7.3

Rätt till ersättning ....................................................

139

9

Innehåll

SOU 2009:88

5.8Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk

verksamhet (finansieringslagen)............................................

139

5.9Lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av

 

visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) ......................

141

5.10

Ellagen.....................................................................................

142

5.11

Säkerhetsskyddslagen.............................................................

142

5.12

Vattenverksamhet...................................................................

143

ÖVRIGA FRÅGOR AV BETYDELSE FÖR UTREDNINGEN

6

Grundläggande principer för säkerheten och

 

 

strålskyddet .............................................................

147

6.1

Djupförsvar.............................................................................

147

6.2

Fysiskt skydd..........................................................................

150

6.3Skyldigheten att ta om hand restprodukter från

 

verksamheten..........................................................................

151

6.4

Människa–Teknik–Organisation...........................................

151

 

6.4.1 Olyckorna i Three Mile Island och Tjernobyl var

 

 

en påminnelse om ledningens och organisa-

 

 

tionens roll för säkerheten .........................................

152

 

6.4.2 Utgångspunkter för arbete med frågor som rör

 

 

Människa–Teknik–Organisation................................

153

7

Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och

 

 

strålskyddet vid ett kärnkraftverk................................

155

8

Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk....

159

9

Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska

 

 

kärnkraftverken ........................................................

163

9.1

Ledningssystemet...................................................................

163

10

 

 

SOU 2009:88

Innehåll

9.2

Säkerhetsgranskning ..............................................................

164

9.3

Blocknivån..............................................................................

164

9.4

Säkerhetsredovisningar (SAR)..............................................

164

9.5

Säkerhetsanalyser ...................................................................

166

9.6

Säkerhetstekniska driftsförutsättningar (STF) ....................

167

9.7Underhåll, kontroll och provning samt

 

åldringshantering....................................................................

167

9.8

Strålskyddsverksamheten inom anläggningarna ..................

168

10

Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen ...

171

11

Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett

 

 

annat land...............................................................

177

11.1

Esbokonventionen .................................................................

177

11.2

Noteväxling mellan Sverige, Danmark, Finland och

 

 

Norge om säkerhetsfrågor ....................................................

178

11.3

Euratomfördraget artikel 37..................................................

179

12

Icke-spridning..........................................................

181

12.1Skyldigheten för tillståndshavare att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne

 

m.m. ........................................................................................

 

181

12.2

Kärnämne och kärnämneskontroll........................................

181

12.3

Inspektioner enligt internationella avtal...............................

182

 

12.3.1 Icke-spridningsfördraget och IAEA:s

 

 

 

kärnämneskontroll ...................................................

182

 

12.3.2

Euratomfördraget och kommissionens

 

 

 

kärnämneskontroll ...................................................

183

 

12.3.3

Utökade internationella inspektioner.....................

184

12.3.4Lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av

spridning av kärnvapen ............................................

185

11

Innehåll SOU 2009:88

12.4

Strålsäkerhetsmyndighetens roll inom icke-

 

 

spridningsområdet..................................................................

186

12.5

Områdesbegreppet enligt tilläggsprotokollet med IAEA ...

187

13

Det svenska systemet för mellanlagring och

 

 

slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall........

189

13.1

Regleringen i lagen (1984:3) om kärnteknisk

 

 

verksamhet..............................................................................

189

 

13.1.1

Begreppet kärnavfall.................................................

189

 

13.1.2 Ansvar för omhändertagande av avfall ....................

191

13.2

Befintliga och planerade anläggningar för förvaring av

 

 

använt kärnbränsle och kärnavfall .........................................

193

 

13.2.1

SKB:s system ............................................................

193

 

13.2.2

Befintliga anläggningar.............................................

196

 

13.2.3

Planerade anläggningar.............................................

197

13.3

Forskning och utveckling ......................................................

202

 

13.3.1

Skyldigheter enligt kärntekniklagen........................

202

 

13.3.2

Det aktuella forskningsarbetet ................................

203

13.4

Omhändertagande av kärnavfall vid ett förlängt

 

 

kärnkraftsscenario ..................................................................

205

 

13.4.1

Tillkommande restprodukter...................................

205

 

13.4.2

Utbyggnadsbehov.....................................................

208

14

Några frågor som rör uranmarknaden ..........................

215

14.1

Allmänt

...................................................................................

215

14.2

Produktionen av uran och det svenska behovet...................

215

14.3

Uranfyndigheter i Sverige......................................................

216

14.4

Lagstiftningen.........................................................................

217

 

14.4.1

Bearbetningskoncession...........................................

217

 

14.4.2

Undersökningstillstånd............................................

218

14.5

Euratomfördraget...................................................................

219

15

Internationellt arbete som påverkar lagstiftningen

 

 

på kärnsäkerhetsområdet...........................................

221

12

 

 

 

SOU 2009:88 Innehåll

16

Regleringen i några andra länder ...............................

225

16.1

Finland

....................................................................................

226

 

16.1.1 .....................................................................

Allmänt

226

 

16.1.2 ..........................................................

Lagstiftningen

226

 

16.1.3 ................................................

Prövning av tillstånd

227

 

16.1.4 ......................................

Ansökan om principbeslut

227

 

16.1.5 .....................................

Prövning av principbeslutet

228

 

16.1.6 ..........................................

Tillstånd till uppförande

229

 

16.1.7 ......................................

Ansökan om driftstillstånd

230

 

16.1.8 ..........................

Tillsyn av säkerhet och strålskydd

231

 

16.1.9 ............................................

Påföljder vid avvikelser

232

 

16.1.10

Använt kärnbränsle, kärnavfall och radioaktivt

 

 

..........................................................................

avfall

232

16.2

Kanada ....................................................................................

 

233

 

16.2.1 .....................................................................

Allmänt

233

 

16.2.2 ..........................................................

Lagstiftningen

234

 

16.2.3 ................................................

Prövning av tillstånd

235

 

16.2.4 ............

Särskilt om ansökan om nya kärnkraftverk

235

 

16.2.5 ..........................

Tillsyn av säkerhet och strålskydd

238

 

16.2.6 ............................................

Påföljder vid avvikelser

238

 

16.2.7 ..........................

Använt kärnbränsle och kärnavfall

239

16.3

Frankrike ................................................................................

240

 

16.3.1 .....................................................................

Allmänt

240

 

16.3.2 ..........................................................

Lagstiftningen

240

 

16.3.3 ................................................

Prövning av tillstånd

241

 

16.3.4 ..........................

Tillsyn av säkerhet och strålskydd

241

 

16.3.5 ............................................

Påföljder vid avvikelser

242

 

16.3.6 ..........................

Använt kärnbränsle och kärnavfall

242

16.4

Tyskland .................................................................................

243

 

16.4.1 .....................................................................

Allmänt

243

 

16.4.2 ..........................................................

Lagstiftningen

244

 

16.4.3 ................................................

Prövning av tillstånd

244

 

16.4.4 ..........................

Tillsyn av säkerhet och strålskydd

245

 

16.4.5 ................................................

Federala expertorgan

245

 

16.4.6 ............................................

Påföljder vid avvikelser

245

 

16.4.7 ..........................

Använt kärnbränsle och kärnavfall

246

13

Innehåll

 

SOU 2009:88

16.5 Ungern

....................................................................................

247

16.5.1 .....................................................................

Allmänt

247

16.5.2 ...........................................................

Lagstiftningen

247

16.5.3 .................................................

Prövning av tillstånd

248

16.5.4 ...........................Tillsyn av säkerhet och strålskydd

248

16.5.5 .............................................

Påföljder vid avvikelser

249

16.5.6 ..........................Använt kärnbränsle och kärnavfall

249

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG AVSEENDE GENERATIONSSKIFTEN I DET SVENSKA KÄRNKRAFTSBESTÅNDET

17

Några utgångspunkter i gällande rätt för den

 

 

samhälleliga prövningen ............................................

255

17.1

Tillstånd enligt kärntekniklagen............................................

255

17.2

Tillstånd enligt miljöbalken ...................................................

258

17.3

Obligatorisk tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljö-

 

 

balken ......................................................................................

261

17.4

Beredningen av ett ärende......................................................

264

18

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17

 

 

kap. miljöbalken.......................................................

267

18.1

Utredningens överväganden..................................................

269

 

18.1.1 Regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.

 

 

miljöbalken................................................................

269

 

18.1.2 Det kommunala vetot ..............................................

273

19

Tillståndsprövning enligt kärntekniklagen....................

275

19.1

Utredningens överväganden..................................................

276

20

Tillsynen enligt miljöbalken av kärnteknisk

 

 

verksamhet och verksamhet med strålning ..................

281

20.1

Några utgångspunkter ...........................................................

281

20.2

Utredningens överväganden..................................................

283

14

 

 

SOU 2009:88

Innehåll

21

Återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid

 

 

reaktorerna och inverkan på försörjningstryggheten ......

285

21.1

Några utgångspunkter ...........................................................

286

21.2

Utredningens överväganden..................................................

287

22

Avveckling av kärnkraftsreaktorer och andra reaktorer ..

291

23

Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling..........

293

23.1

Några utgångspunkter ...........................................................

294

23.2

Kärnkraften i ett energipolitiskt sammanhang.....................

296

23.3

De svenska reaktorernas livslängd ........................................

297

23.4

Utredningens överväganden..................................................

298

24

Ekonomiska och andra konsekvenser ..........................

301

24.1

Konsekvenser för elmarknadens funktion och för

 

 

konkurrensen på elmarknaden ..............................................

302

 

24.1.1 Konsekvenser för prisbildningen på

 

 

elmarknaden .............................................................

302

 

24.1.2 Konsekvenser för investeringar i andra kraftslag...

304

 

24.1.3 Konsekvenser för konkurrensen på

 

 

elmarknaden .............................................................

305

24.2

Konsekvenser för Strålsäkerhetsmyndigheten.....................

308

25

Frågan om riksdagens hörande i samband med

 

 

regeringens tillåtlighetsprövning ................................

311

UTGÅNGSPUNKTER FÖR ATOMANSVARS-

FRÅGAN

26

Atomansvarsfrågan ...................................................

317

26.1

Några utgångspunkter ...........................................................

317

 

26.1.1

Direktivet..................................................................

317

 

26.1.2

Något om kärnförsäkringsmarknaden....................

319

 

 

 

15

Innehåll

SOU 2009:88

26.1.3

Tidigare statliga förpliktelser på atomansvars-

 

 

området .....................................................................

320

26.1.4

Nuvarande regler och Atomansvars-

 

 

utredningens förslag.................................................

321

26.1.5

Implementeringen av ändringsprotokollen till

 

 

Paris- och tilläggskonventionerna ...........................

327

26.1.6

Aktuella ansvarsnivåer i några länder som ingår i

 

 

OECD.......................................................................

329

26.1.7

Andra jämförbara ansvarssystem.............................

337

26.1.8

Något om risker för omgivningskonsekvenser

 

 

m.m............................................................................

345

26.1.9

Konsekvenser vid svåra reaktorhaverier..................

348

26.2 Överväganden och förslag avseende atomansvarighet.........

357

26.2.1

Förutsättningarna för svenskt tillträde till

 

 

2004 års ändringsprotokoll till Paris- och

 

 

tilläggskonventionen (Brysselkonventionen).........

357

26.2.2

Frågan om ett obegränsat skadeståndsansvar –

 

 

fördelar och nackdelar..............................................

359

26.2.3

Beloppsnivåer för en finansiellt garanterad

 

 

ersättning ..................................................................

366

26.2.4

Några utgångspunkter för en diskussion om

 

 

olika alternativ för ekonomiska säkerheter för

 

 

det andra steget.........................................................

371

26.2.5

Frågan om ansvarsgenombrott ................................

374

26.2.6

Katastrofobligationer ...............................................

378

26.2.7

Extern fondering ......................................................

380

26.2.8

Statlig försäkringslösning och statliga kredit-

 

 

garantier ....................................................................

382

26.2.9

Ömsesidig försäkring...............................................

387

26.2.10

Ingivande av säkerheter............................................

390

26.2.11 Sammanvägd bedömning av de huvudsakliga

 

 

alternativen................................................................

394

26.2.12

Statens subsidiära ersättningsansvar........................

397

26.2.13

Begränsning av ersättningsansvaret enligt

 

 

reciprocitetsregeln....................................................

398

26.2.14

Utgångspunkter för ett statligt skadereglerings-

 

 

system........................................................................

400

26.2.15

Villkor som förutsättning för fortsatt drift-

 

 

tillstånd enligt kärntekniklagen ...............................

406

16

SOU 2009:88

Innehåll

 

26.2.16 Behov av en utökad och enhetlig tillsyn på

 

 

 

atomansvarsområdet ................................................

407

 

26.2.17 Straffansvar...............................................................

411

 

26.2.18 Ekonomiska och andra konsekvenser.....................

413

 

26.2.19 Sammanfattande redovisning av de föreslagna

 

 

 

ansvarsnivåerna.........................................................

416

27

Författningskommentar .............................................

419

27.1

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)........

419

27.2

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (1998:808) ..........

421

27.3

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.......

421

27.4

Förslaget till lag om ändring av lagen (1984:3) om

 

 

kärnteknisk verksamhet.........................................................

421

27.5

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(1984:14) om kärnteknisk verksamhet.................................

427

27.6

Författningskommentar ........................................................

427

 

Atomansvarsutredningens förslag till lag (0000:000) om

 

 

ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor regler .........

427

28

Ikraftträdande..........................................................

431

Bilagor

 

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir 2008:151)................................

435

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:32).....................................

441

Bilaga 3 Tilläggsdirektiv (Dir. 2009:74).....................................

445

Bilaga 4

Atomansvarsutredningens författningsförslag

 

 

 

(SOU 2006:43)..............................................................

451

Bilaga 5

Atomansvarsutredningens sammanfattning

 

 

 

(SOU 2006:43)..............................................................

469

 

 

 

17

Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen beslutade den 11 december 2008 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet.

Genom tilläggsdirektiv den 8 april 2009 vidgades uppdraget till att också ta fram förslag till ny lagstiftning som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet samt ta fram förslag som innebär att lagen om kärnkraftens avveckling kan avskaffas och förbudet i lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) mot uppförande av nya kärnkraftsreaktorer tas bort.

En huvuduppgift för utredningen har varit att föreslå sådana ändringar i kärntekniklagen och miljöbalken som gör det möjligt att successivt ersätta befintliga kärnkraftsreaktorer med nya kärn- kraftsreaktorer. En förutsättning för att få uppföra nya reaktorer i Sverige ska enligt direktivet vara dels att den nya reaktorn ersätter en av de äldre reaktorerna, dels att den äldre reaktorn permanent stängs av. De nya kärnkraftsreaktorerna får endast uppföras på någon av de platser där dagens reaktorer i drift är lokaliserade. Lagstiftningen ska utformas så att den ger förutsättningar för kontrollerade generationsskiften i den svenska kärnkraften.

Enligt direktivet ska ansökningar om tillstånd till nya reaktorer prövas med utgångspunkt i ett helhetsintresse avseende bland annat försörjningstryggheten på energiområdet. Ansökningarna ska också prövas enligt lagstiftningens krav på bästa möjliga teknik varvid förutom strålsäkerhet även genereringen av långlivat radio- aktivt avfall ska tillmätas stor betydelse. Säkerhetskraven ska skärpas successivt.

19

Sammanfattning

SOU 2009:88

Utredningen har mot den bakgrunden särskilt analyserat och utarbetat förslag gällande

formerna för den samhälleliga prövningen av nya kärnkrafts- reaktorer samt

formerna för återkommande helhetsbedömningar av säkerheten vid de svenska kärnkraftsreaktorerna.

Utredningen har särskilt uppmärksammat lagändringens påverkan på det nuvarande programmet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.

En viktig förutsättning för fortsatt drift av kärnkraften ska vara att säkerhetskraven successivt skärps.

Utredningen har vidare utarbetat ett förslag till att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska upphöra att gälla.

Genom ytterligare tilläggsdirektiv den 19 augusti 2009 utökades uppdraget till att även gälla frågor på atomansvarighetens område. Enligt direktiven ska utredningen dels analysera om anläggnings- innehavare bör åläggas ett obegränsat ansvar för radiologisk skada eller inte, dels överväga och föreslå vilken omfattning som bör gälla för anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiellt garantera ersättning till dem som drabbas av en radiologisk olycka. Frågorna ska belysas utifrån hänsynen till skadelidande, kostnader för stat, kommuner och landsting samt ekonomiska, försäkringsmässiga och andra aspekter.

I fråga om atomansvaret har utredningen med utgångspunkt i tilläggsdirektivet kompletterat förslagen i Atomansvarsutred- ningens betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43).

Utredningen fortsätter nu arbetet med ett slutbetänkande som enligt utredningens tilläggsdirektiv ska redovisas senast den 30 april 2010. I det fortsatta arbetet kommer utredningen att överväga förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område och lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som behövs. Utredningen kommer därvid att dels studera möjligheterna att föra samman bestämmelserna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen till en enda lag, dels överväga möjligheterna till en bättre samordning med bestämmelserna enligt miljöbalken.

I det fortsatta arbetet kommer utredningen också att överväga behovet och den eventuella utformningen av en lagreglering av det

20

SOU 2009:88

Sammanfattning

långsiktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärn- bränsle.

Betänkandets huvudpunkter

Formerna för den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftreaktorer

17 kap. 1 § miljöbalken ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd

Den tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftsreaktorer som enligt gällande regler ska genomföras enligt 17 kap. 1 § miljöbalken ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter. Ansökningar om tillstånd till nya reaktorer kan således prövas med utgångspunkt i ett helhetsintresse avseende bland annat försörj- ningstryggheten på energiområdet på det sätt som anges i utred- ningens direktiv och som förutses i regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi. Det finns därför, med utgångspunkt i utredningens direktiv, ingen anledning för utredningen att föreslå några ändringar av 1 §.

17 kap. miljöbalken kompletteras med en ny bestämmelse, 2 a §

Däremot har utredningen funnit att 17 kap. miljöbalken bör kom- pletteras med en ny bestämmelse som överensstämmer med de förutsättningar för att få uppföra nya kärnkraftsreaktorer som anges i utredningens tilläggsdirektiv och regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi.

Utredningen föreslår därför att det i 17 kap. miljöbalken förs in en ny paragraf, 2 a §, som anger att en förutsättning för upp- förandet av en ny kärnkraftsreaktor i Sverige ska vara

att den nya reaktorn ersätter en av de i dag befintliga elproduce- rande reaktorerna,

att denna äldre reaktor är permanent avstängd när den nya reaktorn tas i drift, och

21

Sammanfattning

SOU 2009:88

att den nya kärnkraftsreaktorn uppföres på en plats där någon av dagens elproducerande reaktorer i drift är lokaliserad.

Uppförandet av en ny kärnkraftsreaktor behöver inte nödvändigtvis ske på samma plats där den äldre kärnkraftsreaktorn som ska ersättas är belägen

Enligt utredningens förslag behöver uppförandet av en ny kärn- kraftsreaktor inte nödvändigtvis ske på samma plats där den äldre kärnkraftsreaktorn som ska ersättas är belägen. Den nya reaktorn ska kunna lokaliseras till någon av de andra platser där dagens el- producerande kärnkraftsreaktorer är lokaliserade.

Begreppet ”plats”

Med begreppet ”plats” avses i sammanhanget det område för kärnkraftsanläggningen som enligt kommunens detaljplan enligt plan- och bygglagen är avsatt för industri- eller energiändamål etc.

En permanent avstängd kärnkraftsreaktor bör rivas samordnat med andra liknande projekt

Att permanent stänga av kärnkraftsreaktorn innebär inte att reaktorn omedelbart måste avvecklas och nedmonteras. Detta kräver särskilt tillstånd enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. På vilket sätt och vid vilken tidpunkt avveckling och nedmontering ska genomföras fastställs i samband med denna tillståndsprövning.

Efter tillstånd till avveckling får inte tillståndshavaren till en kärnkraftsreaktor återuppta driften i syfte att utvinna kärnenergi

Utredningen föreslår vidare att en ny regel införs i förordningen (1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som innebär att den som har fått tillstånd att nedmontera eller avveckla en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor inte får återuppta driften av reaktorn i syfte att utvinna kärnenergi.

22

SOU 2009:88

Sammanfattning

En vetoventil införs när det gäller nya kärnkraftsreaktorer

Utredningen föreslår slutligen när det gäller miljöbalken att 17 kap. 6 § miljöbalken kompletteras så att samma undantagsmöjlighet från det kommunala vetot som i dag gäller för en ny anläggning för mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall också ska gälla för nya kärnkraftsreaktorer under förutsättning att verksamheten bedöms vara av synnerlig betydelse från nationella utgångspunkter.

Tillståndsprövning enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken och tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen samordnas

Tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken bör också styra till- ståndsprövningen enligt kärntekniklagen. Det föreslås ske genom ett tillägg i 5 § kärntekniklagen där det framgår att de begräns- ningar som ska gälla för tillåtlighetsprövning av nya kärnkrafts- reaktorer enligt miljöbalken också ska gälla i samband med pröv- ningen enligt kärntekniklagen.

Som en följd av detta kan bestämmelsen enligt 5 a § första stycket kärntekniklagen om förbud att meddela tillstånd till nya kärnkraftsreaktorer slopas utan att det därigenom enligt kärn- tekniklagen öppnas för ett obegränsat antal reaktorer.

Bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall ska tillmätas särskilt stor betydelse

Utredningen föreslår att 5 § kärntekniklagen kompletteras så att det av lagtexten framgår att frågan om bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall ska tillmätas särskilt stor betydelse i samband med tillståndsprövningen av nya kärnkraftsreaktorer.

23

Sammanfattning

SOU 2009:88

Processen för tillståndsprövningen bör inte preciseras i lagen

Uppförande och drifttagning av nya kärnkraftsreaktorer är en lång process. Internationella erfarenheter tyder på att det kan röra sig om minst tio år från det att tillståndsprocessen inleds till dess att en ny reaktoranläggning kan tas i rutinmässig drift.

Om den praxis för tillståndsprocessen som utformats inter- nationellt blir gällande även i Sverige innebär det att prövningen av en ny kärnkraftsreaktor kommer att ske stegvis där frågan om bästa möjliga teknik i olika avseenden av betydelse för säkerhet och strålskydd successivt preciseras.

Enligt utredningens uppfattning finns det dock inte någon anledning att i kärntekniklagen närmare precisera hur processen för tillståndsprövningen bör utformas. Det är en fråga som bör över- låtas åt praxis.

Ny definition av permanent avstängd reaktor

En förutsättning för tillåtlighet att uppföra en ersättningsreaktor är att den äldre reaktorn är permanent avstängd eller permanent stängs av senast vid den tidpunkt då den nya kärnkraftsreaktorn tas i kommersiell drift. En befintlig kärnkraftsreaktor kan komma att stängas av andra skäl än att skapa möjligheter för att uppföra en ersättningsreaktor. Det kan ske antingen därför att tillsynsmyndig- heten av säkerhetsskäl anser att reaktorn inte får drivas innan vissa åtgärder vidtagits eller att tillståndshavaren finner att det inte är ekonomiskt intressant att fortsätta att driva reaktorn. En reaktor kan alltså vara avstängd under en längre period – flera år – utan att tillståndshavaren för den skull förklarar att reaktorn är permanent avstängd. Det får då till följd att möjligheterna att ersätta denna reaktor med en ny ersättningsreaktor blockeras för övriga aktörer på marknaden som skulle vara intresserade att göra en sådan investering. En sådan situation kan skapa ett läge där tillståndet i sig till den avställda reaktorn får ett högt marknadsvärde på ett sätt som skulle kunna påverka elmarknaden på ett menligt sätt. En kärnkraftsreaktor, som är avställd under en lång tid utan att tillståndsinnehavaren förklarar att den är permanent avstängd, kan även medföra vissa bekymmer från säkerhets- och strålskydds- synpunkt.

24

SOU 2009:88

Sammanfattning

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en reaktor som inte varit inkopplad på elnätet de senaste fem åren ska betraktas som en permanent avstängd reaktor. Även en reaktor där tillstånds- havaren på sedvanligt sätt efter beslut om nedläggning ansöker om och erhåller tillstånd för avveckling av densamma, dvs. elpro- duktionen har upphört och kommer inte att återupptas, omfattas av definitionen permanent avstängd reaktor.

Den operativa tillsynen enligt miljöbalken av kärnteknisk verksamhet och verksamhet med strålning övertas av Strålsäkerhetsmyndigheten

Den lagtekniska uppdelningen mellan kärntekniklagen, strål- skyddslagen och miljöbalken innebär att Strålsäkerhetsmyndig- heten och länsstyrelsen självständigt prövar frågor som rör kärnteknisk verksamhet. Denna överlappande tillsyn kan komma att visa sig vara problematisk i vissa avseenden särskilt i samband med en utbyggnad av ny kärnkraft. Utredningen har funnit att länsstyrelserna i stor utsträckning saknar resurser för tillsyn av joniserande och icke-joniserande strålning, dvs. kärnteknisk verk- samhet enligt kärntekniklagen och verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen. Om länsstyrelserna skulle påbörja en resursför- stärkning avseende personal med kunskaper inom joniserande och icke-joniserande strålning skulle det kunna leda till en splittring av tillsynsresurserna på detta område mellan länsstyrelserna och Strålsäkerhetsmyndigheten.

Utredningen föreslår därför att Strålsäkerhetsmyndigheten övertar den operativa tillsynen enligt miljöbalken i frågor som rör verksamheter med joniserande och icke-joniserande strålning.

Krav på återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan på försörjningstryggheten på elproduktionsområdet

Enligt Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter ska kärnkraftverken minst vart tionde år genomföra en samlad analys och helhets- bedömning av säkerheten hos respektive kärnkraftsreaktor.

Den återkommande helhetsbedömningen är en viktig och grundläggande princip för säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de

25

Sammanfattning

SOU 2009:88

kärntekniska anläggningarna. Helhetsbedömningen innebär en process som möjliggör för tillsynsmyndigheten att successivt skärpa säkerhetskraven i samband med drift av kärnkraftverk.

Utredningen föreslår att kärntekniklagen kompletteras med krav på återkommande helhetsbedömning av säkerheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnteknisk anläggning. Genom att kravet på återkommande helhetsbedömning regleras i lag betonas dess principiella betydelse för säkerhetsarbetet och tydligheten för tillståndshavarna ökar.

Avsikten med att lyfta upp kravet på återkommande helhets- bedömningar i kärntekniklagen har dock inte varit att bedöm- ningen ska ske på annat sätt eller utifrån i väsentliga delar andra kriterier än vad som sker i dag i enlighet med Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter.

Den återkommande helhetsbedömningen av säkerheten vid landets kärnkraftsreaktorer ger säkerhetsmässiga indikatorer som i ett längre perspektiv kan få återverkningar för landets försörjnings- trygghet.

Avveckling av kärnkraftsreaktorer och andra reaktorer

Utredningen föreslår att bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ändras så att de begrepp som används i bestämmelserna som rör kärnkraftverk och andra reaktorer anpassas till den begreppsapparat som allmänt tillämpas i sammanhanget och som används i regeringens proposition 1999/2000:63 om godkännande av avtal om ersättning i samband med stängning av Barsebäcksverket, m.m.

Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling

Utredningen föreslår att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2010.

Att genomföra en generationsväxling i det svenska kärnkrafts- beståndet, där särskilt aspekter som försörjningstrygghet och långsiktighet har betonats, innebär att kärnkraften kommer att vara en viktig energikälla under överskådlig tid. Såvitt framgår av propo- sitionen 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, kommer de svenska kärnkraftverken att drivas hela sin

26

SOU 2009:88

Sammanfattning

ekonomiska livslängd. Härigenom framstår avvecklingslagen som obehövlig varför den bör avskaffas.

Ett avskaffande av avvecklingslagen innebär därmed att det inte längre finns några verktyg för att av energipolitiska skäl gå in och stoppa driften av en fungerande kärnkraftsreaktor.

Utredningen har studerat innehållet i de avtal som träffades som en följd av överenskommelsen mellan staten, Vattenfall AB och Sydkraft AB om stängningen av de båda reaktorerna i Barsebäck.

Enligt utredningens bedömning påverkar ett upphörande av avvecklingslagen inte ersättningarna från staten till de båda koncernerna eller riksdagens ställningstagande till de åtaganden för staten som följer av avtalet. Inte heller de avtal som träffades mellan de berörda bolagen i anslutning till avtalet med staten berörs om avvecklingslagen upphör att gälla.

Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag

Utredningens förslag medför inte några ökade kostnader för varken det allmänna eller företag eller andra enskilda. Förslaget kan däremot få vissa konsekvenser för prisbildningen på elmarknaden, för investeringar i andra kraftslag och för konkurrensen på elmark- naden.

Om utredningens förslag leder till ansökningar om att få bygga nya kärnkraftsreaktorer enligt de förutsättningar som utredningen föreslår kommer det givetvis även att få konsekvenser för Strål- säkerhetsmyndighetens verksamhet som tillsynsmyndighet.

Utredningen föreslår att samtliga författningsändringar i de delar som avser generationsskiften i det svenska kärnkraftsbestån- det träder i kraft den 1 juli 2010.

Atomansvaret

Obegränsat skadeståndsansvar

Utredningen finner att övervägande skäl talar för att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för kärnkraftsindustrin även om det obegränsade ansvaret inte utgör någon garanti för att skadelidande alltid kan få full täckning för sina skador. Det finns ett etiskt och symboliskt värde i att så långt som möjligt fullfölja den miljö- rättsliga principen att förorenaren betalar.

27

Sammanfattning

SOU 2009:88

Beloppsnivåer för finansiellt garanterad ersättning

Utredningen föreslår att en anläggningsinnehavare i Sverige är skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet som motsvarar 700 miljoner euro och som vid varje tidpunkt täcker det ersättningsansvar som gäller enligt 2004 år ändringsprotokoll.

En innehavare av en kärnkraftsreaktor, som är i drift för att utvinna kärnenergi, ska enligt utredningens förslag, vara skyldig att utöver 700 miljoner euro säkerställa att ekonomiska medel mot- svarande 500 miljoner euro, dvs. sammanlagt 1 200 miljoner euro, finns tillgängliga för att vid en olycka ersätta skadelidande som har rätt till skadestånd.

Utredningen föreslår i likhet med Atomansvarsutredningen att regeringen i det enskilda fallet ska få besluta om lägre försäkrings- nivåer eller nivåer på annan ekonomisk säkerhet för anläggningar där risken för en radiologisk olycka bedöms vara liten. Den lägsta godtagbara försäkringsnivån eller nivån på annan ekonomisk säkerhet som regeringen får besluta om ska sättas till ett belopp motsvarande 80 miljoner euro.

Olika alternativ för finansiell garantilösning

Nordiska Kärnförsäkringspoolen bedömer att ansvarsförsäkringar med begränsningen 700 miljoner euro kan utfärdas av Poolen. Kärnförsäkringspoolen har samtidigt aviserat undantag i ansvars- försäkringen i förhållande till de krav som gäller enligt 2004 års tilläggsprotokoll. Undantagen gäller bl.a. preskriptionstiden för personskador överstigande 10 år och åtgärder för sådana miljö- skador som avses enligt 2004 års tilläggsprotokoll. Eftersom utred- ningen föreslår att innehavare av en kärnkraftsreaktor som är i drift för att utvinna kärnenergi ska vara skyldig att ha en ansvars- försäkring eller annan ekonomisk säkerhet på totalt 1 200 miljoner euro har utredningen identifierat fyra huvudsakliga alternativa finansieringslösningar för intervallet 700 miljoner euro till 1 200 miljoner euro. Finansieringslösningarna bör vara utformade på så sätt att anläggningsinnehavarnas ägare finner det intressant att i ökad utsträckning vara med och ta ansvar för de risker som är förknippade med drift av kärnkraftverk.

28

SOU 2009:88

Sammanfattning

De fyra alternativ som utredningen särskilt har studerat är fondering, statlig försäkring, ömsesidig ansvarsförsäkring och utställande av säkerheter.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera:

att extern fondering – anläggningsinnehavarna bygger upp en fond genom avgifter till staten - visar påtagligt fler nackdelar än fördelar. En fondering i detta sammanhang innebär ett in- effektivt utnyttjande av resurser. För nya aktörer som önskar komma in på den svenska marknaden och få tillstånd att inneha och driva kärnkraftverk kan en sådan fond komma att innebära ett etableringshinder.

att en statlig försäkringslösning – staten agerar som åter- försäkringsgivare för den del som inte täcks av anläggningsinne- havarna ansvarsförsäkring – bör inte komma i fråga mer än i undantagsfall för att täcka statens subsidiära ansvar. Ett alter- nativ är att staten i stället lämnar kreditgarantier. Även om statens åtagande som försäkringsgivare har likheter med statliga kreditgarantier och andra liknande åtaganden så finns det fler saker som skiljer sig mellan dessa åtaganden. Kreditgarantier används för att stödja verksamheter av samhälleligt intresse. bl.a. jordbruket, exporten och bostadsbyggandet. Garantier har även använts för att stödja banker i kris och för investeringar i infrastrukturen. Det finns inget i förarbetena till budgetlagen som talar för att lagstiftaren avsett att statlig garantigivning ska tillämpas i syfte att ta över försäkringsbranschens verksamhet att försäkra företag för eventuella skadestånd till följd av olika typer av katastrofer. En kreditgaranti är ett statligt borgens- åtagande som i detta fall gäller såsom för egen skuld. Enligt utredningens uppfattning är det ägarna till de kärntekniska anläggningarna som bör svara för borgensåtaganden och inte staten.

att ömsesidig försäkring – ägarna till kärnkraftreaktorerna i Sverige kommer överens om en frivillig ansvarsöverenskom- melse som bygger på ett solidariskt ansvar – har stora likheter med utställande av säkerheter i form av borgensåtagande från moderbolagen men framstår som ett än starkare alternativ eftersom det solidariska upplägget gör att åtagandet baseras på fler företags resurser; den aspekten torde särskilt borga för att det är kärnkraftsindustrin som står de ekonomiska kon-

29

Sammanfattning

SOU 2009:88

sekvenserna i händelse av en olycka. Alternativet med en ömse- sidig försäkring har ett par tilltalande fördelar. Det är effektivt ur ett resursperspektiv och det säkerställer på en ganska tillfredsställande nivå att det blir kärnkraftsindustrin som verk- ligen betalar det s.k. andra steget vid en allvarlig olycka.

att utställande av fullgoda säkerheter – t.ex. borgen, bank- garantier, fastighetsinteckning - är ett fullgott alternativ. Om borgensåtaganden accepteras från moderbolagen så torde det, jämfört med en ömsesidig försäkring, dock innebära ett dyrare alternativ för kärnkraftsindustrin och därmed elkonsumenterna. Detta genom att ett enskilt borgensåtagande rimligtvis borde uppfattas som mer riskfyllt, ur ett kreditriskperspektiv, jämfört med ett ömsesidigt åtagande. Samtidigt är enskilda borgens- åtaganden svagare än en ömsesidig försäkring från samtliga moderbolag, vilket innebär en större sannolikhet för att staten trots allt får betala det andra steget vid en olycka. Alternativet är dock en näst-bästa lösning i den mån som berörda företag inte kan komma överens om ett ömsesidigt åtagande.

Begränsning av ersättningsansvaret enligt reciprocitetsregeln

Utredningen föreslår att 12 § Atomansvarsutredningens författ- ningsförslag ändras så att det av lagen framgår att om en radio- logisk skada uppkommer utanför Sverige ska anläggningsinne- havarens ersättningsansvar begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till Sverige.

Utgångspunkter för ett statligt skaderegleringssystem

Utredningen föreslår att kontrollen över ersättningsmedel kvarstår hos den som tillhandahåller ersättningsmedlen, dvs. försäkrings- givaren och eventuellt staten.

En finansiell lösning som innebär t.ex. utställande av säkerheter kräver en statlig inbladning i form av godkännande och förvaltning av säkerheterna. Om dessa behöver tas i anspråk för att ersätta skadelidande efter en radiologisk olycka får staten sköta skade- regleringen i den delen. Staten kan även behöva åta sig skade- regleringen för sitt subsidiära ansvar. Skulle anläggningsinne- havarna finna ett alternativ för finansiering som inte har någon

30

SOU 2009:88

Sammanfattning

statlig inblandning får de själva ingå avtal om skadereglering med intressenter på marknaden.

Utredningen föreslår att Kammarkollegiet svarar för den statliga delen av skaderegleringen.

Villkor som förutsättning för fortsatt drifttillstånd enligt kärntekniklagen

Utredningen föreslår en komplettering av lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) som innebär ett bemyn- digande till regeringen att få föreskriva att tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall förenas med de villkor som behövs för att säkerställa det ansvar och de skyldigheter som följer av lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Behov av en utökad och enhetlig tillsyn på atomansvarsområdet

Utredningens föreslår att Strålsäkerhetsmyndigheten ges ett samlat tillsynsansvar på atomansvarsområdet. Vidare föreslår utredningen att myndigheten bemyndigas att godkänna anläggningsinne- havarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet enligt 41 § Atomansvarsutredningens författningsförslag. Ett sådant godkän- nandet bör ske efter samråd med Riksgäldskontoret.

Straffansvar

Utredningen föreslår att den straffrättsliga bestämmelsen i 44 § Atomansvarsutredningens författningsförslag utgår med hänvis- ning till att ett motsvarande straffrättsligt ansvar även faller in under 25 § kärntekniklagen.

Konsekvenser och genomförande av utredningens förslag

Genom att utredningen förordar ett obegränsat skadeståndsansvar och därtill en avsevärd höjning av nivån på de ansvarsbelopp som måste ha ekonomisk täckning i form av ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet, innebär förslaget ökade kostnader för kärnkraftsindustrin jämfört med den nuvarande lagstiftningen. För

31

Sammanfattning

SOU 2009:88

s.k. lågriskanläggningar har regeringen möjlighet att sätta ned beloppet som ska täckas av försäkring eller annan säkerhet. För de anläggningar som bedöms som mindre riskfyllda torde inte kost- nadsökningen bli så markant som för reaktorinnehavare.

Utredningens förslag innebär att Strålsäkerhetsmyndigheten kommer att åläggas nya tillsynsuppgifter som myndigheten inte tidigare har någon erfarenhet av och som inte heller ingår i de resursförstärkningar som tidigare har aviserats för myndigheten.

Även för Kammarkollegiet som av utredningen föreslås hantera den statliga delen av skaderegleringen, kan utredningens förslag innebära konsekvenser.

Den nya lagen och de lagändringar som rör atomansvaret föreslås träda i kraft den dag då 2004 års ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen träder i kraft för Sverige.

32

Summary

Remit

On 11 December 2008 the Government decided to appoint an inquiry chair to review the legislation in the area of nuclear technology and radiation protection.

The Inquiry’s remit was extended through supplementary terms of reference adopted on 8 April 2009. Under them the Inquiry was to draft proposals for new legislation for the public examination of new facilities that will make controlled generational shifts possible in the Swedish stock of nuclear power facilities, in accordance with the assessments presented in Government Bill 2008/09:163. The Inquiry was also charged with drafting proposals to make it possible to abolish the Nuclear Power Phase-Out Act (1997:1320) and remove the ban in the Nuclear Activities Act (1984:3) on the construction of new nuclear power reactors.

One of the Inquiry’s main tasks has been to propose amendments to the Nuclear Activities Act and the Environmental Code that will make it possible to gradually replace existing nuclear power reactors with new nuclear power reactors. One precondition for obtaining permission to construct new reactors in Sweden is to be that the new reactor replaces one of the older reactors and that the older reactor is permanently shut down. The new nuclear power reactors may only be constructed on one of the sites where present reactors that are in operation are located. The legislation is to be framed in a way that provides the conditions for controlled generational shifts in Swedish nuclear power.

The Inquiry’s terms of reference say that applications for permits for new reactors are to be examined on the basis of an overall perspective that integrates security of energy supply with other interests. The applications are also to be examined according to the statutory requirement of best possible technology, when the

33

Summary

SOU 2009:88

generation of long-lived radioactive waste is also to be assigned great importance, in addition to radiation safety. The safety requirements are to be tightened gradually.

Against this background the Inquiry has made a special analysis of and drafted proposals concerning:

the forms for the public examination of new nuclear reactors; and

the forms for regular overall assessments of safety at Swedish nuclear power reactors.

The Inquiry has paid particular attention to the impact of the amendment legislation on the present programme for the management and final disposal of spent nuclear fuel and nuclear waste.

The Inquiry’s terms of reference say that one important precondition for the continued operation of nuclear power is that the safety requirements continue to be tightened gradually.

The Inquiry has also drafted a proposal for the abolition of the Nuclear Power Phase-Out Act (1997:1320).

The Inquiry’s remit was extended on 19 August 2009 through further supplementary terms of reference to include analysing whether unlimited liability for radiological damage should be imposed on the owner of a facility and considering and proposing to what extent the operator of a facility should have a liability to provide financial guarantees for compensation for those affected by a radiological accident. These matters are to be considered in the light of consideration for injured parties, costs for the State, municipalities and county councils and economic, insurance and other aspects.

The Inquiry is now continuing to work on its final report, which is to be presented no later than 30 April 2010 according to its supplementary terms of reference. In its further work the Inquiry will consider the conditions for the coordinated regulation of activities in the area of nuclear technology and radiation protection and propose the amendments that will need to be made to acts and ordinances. In this work the Inquiry will study the possibilities of bringing together the provisions of the Nuclear Activities Act and the Radiation Protection Act in a single act and will also consider the possibilities for better coordination with the provisions of the Environmental Code.

34

SOU 2009:88

Summary

In its further work the Inquiry will also consider the need for and possible formulation of a statutory regulation of the long-term responsibility for the sealed final disposal site for spent nuclear fuel.

Main points of the report

Generational shifts in the Swedish nuclear power stock

The forms for public examination under Chapter 17 of the Environmental Code

Chapter 17, Section 1 of the Environmental Code gives the Government far-reaching scope to steer these activities in the desirable direction

The Inquiry’s deliberations have led to the conclusion that examination of the permissibility of new nuclear power reactors to be conducted under Chapter 17, Section 1 of the Environmental Code, according to the Inquiry’s proposal, will already give the Government far-reaching scope to steer these activities in the desirable direction in terms of industry, energy, labour market, climate and regional policy with the present wording of that provision. Permit applications for new reactors can thus be examined on the basis of an overall perspective including security of energy supply in the way specified in the Inquiry’s terms of reference and foreseen in Government Bill 2008/09:163 A Cohesive Climate and Energy Policy– Energy. Based on the Inquiry’s terms of reference this means there is no reason to propose amendments to Section 1.

Addition of a new provision, Section 2 a, to Chapter 17 of the

Environmental Code

In contrast the Inquiry has concluded that a new provision should be added to Chapter 17 of the Environmental Code. It should match the preconditions for permission to construct new nuclear power reactors set out in the Inquiry's supplementary terms of reference and Government Bill 2008/09:163 A Cohesive Climate and Energy Policy – Energy.

35

Summary

SOU 2009:88

The Inquiry therefore proposes that a new provision, Section 2 a, be added to Chapter 17 of the Environmental Code. It would state that one precondition for the construction of a new nuclear power reactor in Sweden will be:

that the new reactor replaces one of the present electricity generating reactors;

that this older reactor has been permanently shut down when the new reactor is starts operating; and

that the new reactor is constructed on a site where one of the present electricity generating reactors in operation is located.

A new reactor does not necessarily have to be constructed on the same site where the nuclear power reactor to be replaced is located

Under the Inquiry’s proposal, a new nuclear power reactor does not necessarily have to be constructed on the same site where the nuclear power reactor to be replaced is located. It should be possible to locate the new reactor on one of the other sites where present electricity generating nuclear power reactors are operating.

The term ‘site’

In this context, the term ‘site’ refers to the area for the nuclear facility that has been assigned to industrial and energy purposes, etc. in the municipality’s detailed development plan.

A nuclear power reactor that has been shut down permanently should be demolished in coordination with similar projects

Shutting down a reactor permanently does not mean that the reactor must be phased out and dismantled immediately. This requires a special permit under the Ordinance on Environmentally Hazardous Activities and Public Health Protection (1998:899). How and when the reactor will be phased out and dismantled will be determined in connection with the examination of the permit application conducted under the Environmental Code.

36

SOU 2009:88

Summary

After receiving a phase-out permit, the holder of a permit for a nuclear power reactor must not resume operations in order to extract nuclear energy.

The Inquiry also proposes the introduction of a new rule in the Ordinance on Environmentally Hazardous Activities and Public Health Protection (1998:899) to the effect that anyone who has received a permit to dismantle or phase out a nuclear reactor must not resume the operation of that reactor in order to extract nuclear energy.

Introduction of a veto override for new nuclear power reactors

The Inquiry’s final proposal with regard to the Environmental Code is to amend Chapter 17, Section 6 of the Environmental Code so that the same possibility of making an exception to the municipal veto that now applies to a new facility for intermediate storage or final disposal of nuclear material or nuclear waste will also apply to new nuclear power reactors provided that the activity is deemed to be of exceptional importance from a national perspective.

Examination of permissibility under the Nuclear Activities Act (1984:3)

The examination of permissibility under the Environmental Code and the Nuclear Activities Act to be coordinated

The examination of permissibility under the Environmental Code should also steer the examination of permissibility under the Nuclear Activities Act. The Inquiry proposes doing so by adding a provision to Section 5 of the Nuclear Activities Act. The amendment would state that the restrictions that apply to new nuclear power reactors under the Environmental Code shall also apply to the examination of permissibility under the Nuclear Activities Act.

As a result of this, the provision in Section 5 a, first paragraph of the Nuclear Activities Act banning the issue of permits for new nuclear power reactors can be abolished without thereby clearing

37

Summary

SOU 2009:88

the way for an unlimited number of reactors under the Nuclear Activities Act.

Particular importance to be attached to best possible technology and to the management of spent nuclear fuel and nuclear waste

An application under the Nuclear Activities Act for permission to construct a new nuclear power reactor has to be examined under the statutory requirement of best possible technology. This examination has to assign the management and final storage of spent nuclear fuel and nuclear waste great importance, in addition to nuclear safety and radiation protection. This is stated indirectly through the fundamental provisions of the Nuclear Activities Act and through a reference in the Act saying that the general rules of consideration in Chapter 2 of the Environmental Code shall be applied to the examination of matters under the Act.

On the basis of the focus that applies to nuclear safety work, and is set out in the Inquiry's terms of reference, and also considering the reference in the Act to Chapter 2 of the Environmental Code, the Inquiry takes the view that the Nuclear Activities Act should explicitly state that the question of the best possible technology and the management of spent nuclear fuel and nuclear waste shall be assigned particular importance in connection with the examination of permit applications for new nuclear power reactors. The Inquiry therefore proposes that Section 5 of the Nuclear Activities Act be amended to state that the question of the best possible technology and the management of spent nuclear fuel and nuclear waste shall be assigned particular importance in connection with the examination of permit applications for new nuclear power reactors.

The process for examining permit applications should not be detailed in the Act

The construction and commissioning of new nuclear power reactors is a long process. International experience suggests that it can take at least 10 years to go from the opening of the permit process to the start of routine operations at a new reactor facility.

38

SOU 2009:88

Summary

If the practice for the permit examination process that has been established at international level is also applied in Sweden, this means that the examination of a new nuclear power reactor will proceed in stages during which the question of best possible technology in various aspects of importance for safety and radiation protection will gradually be defined more closely.

However, in the view of the Inquiry there is no reason to set out details in the Nuclear Activities Act of how the permit examination process should be designed. This is a matter that should be left to practice.

New definition of a permanently shutdown reactor

One precondition for permissibility to construct a new reactor is that the older reactor has been shut down permanently no later than when the new nuclear power reactor starts commercial operations. An existing nuclear reactor may be shut down for reasons other than to create opportunities to construct a replace- ment reactor. This may happen either because the supervisory authority considers for safety reasons that the reactor must not be operated until certain measures have been taken or because the permit holder has concluded that operating the reactor is no longer financially attractive. The permit holder may insist that the reactor should re-start once the necessary measures have been taken. So a reactor can be shut down for an extended period – several years – without the permit holder declaring for that sake that the reactor has been shut down permanently. This has the effect of blocking the possibilities for other actors on the market who would be interested in making such an investment of replacing this reactor with a new reactor. Such a situation can create a position where the actual permit for the reactor that has been decommissioned acquires a high market value in a way that could have a harmful impact on the electricity market. A nuclear power reactor that has been decommissioned for an extended period without the permit holder declaring that it has been shut down permanently can also lead to certain concerns in terms of safety and radiation protection.

The Inquiry therefore proposes that a reactor that has not been connected to the electricity grid for the past five years shall be regarded as permanently shut down. A reactor whose permit holder, after making a closure decision in the usual way, applies for

39

Summary

SOU 2009:88

and receives a permit to phase it out, i.e. electricity generation in the reactor has ended and will not be resumed, is also covered by the definition of a permanently shutdown reactor.

Inspection and enforcement under the Environmental Code relating to nuclear activities and activities using radiation to be taken over by the Swedish Radiation Safety Authority

As a result of the division of legal matters between the Nuclear Activities Act, the Radiation Protection Act and the Environ- mental Code, the Swedish Radiation Safety Authority and the county administrative boards make their own independent examinations of matters relating to nuclear activities. This overlapping supervision may turn out to be problematic in certain respects, especially in connection with an expansion of new nuclear power. As concluded by the Inquiry, at present the county administrative boards largely lack resources for supervision of ionising and non-ionising activities, i.e. nuclear activities under the Nuclear Activities Act and activities using radiation under the Radiation Protection Act.

If the county administrative boards were to begin to enhance their resources in terms of staff with expertise in ionising and non- ionising radiation this could lead to a fragmentation of supervision resources in this area between the county administrative boards and the Swedish Radiation Safety Authority.

The Inquiry has therefore made the assessment that the Swedish Radiation Safety Authority should take over inspection and enforcement under the Environmental Code in matters relating to ionising and non-ionising radiation.

Requirement of a regular overall assessment of reactor safety and the impact on security of supply in the area of electricity generation

The Swedish Radiation Safety Authority’s regulations provide that nuclear power stations shall conduct a unified analysis and overall assessment of safety at each nuclear power reactor at least every ten years.

40

SOU 2009:88

Summary

The regular overall assessment is an important and fundamental principle for safety and radiation protection work at nuclear facilities. The overall assessment involves a process that enables the supervisory authority to gradually tighten the safety requirements relating to the operation of nuclear power stations.

The Inquiry therefore proposes that the Nuclear Activities Act be amended to require any party who has a permit to own and operate a nuclear facility to conduct a regular overall assessment of safety. Regulating the requirement to conduct a regular overall assessment in the Act emphasises its importance as a safety principle and increases clarity for permit holders.

However, the point of raising the requirement for regular overall assessments to the level of the Nuclear Activities Act has not been that the assessment is to be carried out in some other way or on the basis of significantly different criteria than at present under the regulations of the Swedish Radiation Safety Authority.

The regular overall assessment of safety at Sweden’s nuclear power reactors provides safety indications that can have implica- tions for national security of supply in a longer-term perspective.

Decommission of nuclear power reactors and other reactors

The Inquiry proposes that the annex to the Ordinance on Environ- mentally Hazardous Activities and Public Health Protection (1998:899) be amended so that the terms used in the provisions relating to nuclear power stations and other reactors are adapted to the terminology generally applied in this context and used in Government Bill 1999/2000:63 on approval of agreements concerning compensation in connection with the closure of the Barsebäck power station, etc.

Nuclear Power Phase-Out Act (1997:1320)

The Inquiry proposes that the Nuclear Power Phase-Out Act (1997:1320) shall cease to apply at the end of June 2010.

The implementation of a generational shift in the Swedish stock of nuclear power facilities that gives emphasis to aspects such as security of supply and long-term perspectives in particular means that nuclear power will be an important energy source for the

41

Summary

SOU 2009:88

foreseeable future. Government Bill 2008/09:163 A Cohesive Climate and Energy Policy – Energy states that the Swedish nuclear power stations will be operated for the whole of their economic life. As a result the Nuclear Power Phase-Out Act appears unnecessary and should therefore be abolished.

Abolition of the Nuclear Power Phase-Out Act means that there will no longer be any tools to use to stop the operation of a functional nuclear power reactor for energy policy reasons.

The Inquiry has studied the contents of the agreements made as a result of the agreement between the State, Vattenfall AB and Sydkraft AB on the closure of the two reactors at Barsebäck.

The Inquiry's assessment is that the expiry of the Nuclear Power Phase-Out Act will not affect the compensation from the State to the two company groups or the decision taken by the Riksdag (Swedish Parliament) on the undertakings for the State that follow from the agreement. The agreements made between the companies affected in connection with the agreement with the State are not affected either if the Nuclear Power Phase-Out Act ceases to apply.

Impacts and implementation of the Inquiry’s proposals

The Inquiry’s proposals will not result in higher costs either for public institutions or for companies or other private parties. However, its proposals may have some impacts on price formation on the electricity market, on investments in other forms of power and on competition on the electricity market.

If the Inquiry’s proposals lead to applications for permits to build new nuclear power reactors according to the conditions proposed by the Inquiry, this will obviously also have implications for the activities of the Swedish Radiation Safety Authority as a supervisory authority.

The Inquiry proposes that the legislative amendments relating to generational shifts in the Swedish nuclear power stock enter into force on 1 July 2010.

42

SOU 2009:88

Summary

Nuclear liability

Unlimited liability

The Inquiry finds that there are overriding reasons for introducing unlimited liability for the nuclear power industry even though unlimited liability is not a guarantee that injured parties can always receive full compensation for damage suffered. There is an ethical and symbolic value in adhering as far as possible to the environ- mental law principle that the polluter pays.

Monetary levels for financial guarantees for compensation

The Inquiry proposes that an operator of a facility in Sweden be obliged to have liability insurance or some other financial security that corresponds to EUR 700 million and that will always cover the liability to pay compensation under the 2004 Protocol amending the Paris Convention.

Under the Inquiry’s proposal, an operator of a nuclear power reactor that is in operation in order to extract nuclear energy shall be obliged to ensure that funds corresponding to EUR 500 million over and above EUR 700 million, or a total of EUR 1200 million, are available for every accident so as to compensate injured parties who are entitled to damages.

Like the Nuclear Liability Inquiry, this Inquiry proposes that in individual cases the Government will be able to decide on lower insurance levels or levels of other financial security for facilities where the risk of a radiological accident is deemed to be small. The minimum acceptable insurance level or level of other financial security that the Government may decide on shall be set to an amount corresponding to EUR 80 million.

Different alternatives for the financial guarantee

Nordic Nuclear Insurers (NNI) assess that they are able to issue liability insurance limited to EUR 700 million. At the same time, NNI has announced exceptions to the liability insurance in relation to the requirements that are applicable under the 2004 Amending Protocol. The exceptions include the time bar for personal injuries in excess of 10 years and measures to deal with environmental

43

Summary

SOU 2009:88

damage referred to in the 2004 Protocol. Since the Inquiry is proposing that operators of a nuclear power reactor that is in operation in order to extract nuclear energy shall be obliged to have liability insurance or other financial security totalling EUR 1 200 million, the Inquiry has identified four main alternative financing solutions for the interval from EUR 700 million to EUR 1 200 million.

The Inquiry’s starting point has been that it is important for the State to give operators incentives to try to arrange, from their owners or on the market, a guarantee of financial compensation that is as satisfactory as possible up to the equivalent of EUR 1 200 million. The system should be designed in such a way that the owners of the operators of facilities find it interesting to assume more of the responsibility for the risks associated with the operation of nuclear power plants.

The four alternatives that the Inquiry has made a special study of are fund deposits, state insurance, mutual liability insurance and the provision of security.

In summary, the Inquiry can conclude:

that a system of external fund deposits – in which the operators build up a fund through charges paid to the State – exhibits significantly more disadvantages than advantages. It involves the inefficient employment of resources and is not in line with how the State normally handles similar undertakings. For new actors wishing to enter the Swedish market and obtain a permit to operate nuclear power reactors, such a fund may be an obstacle to them entering the market.

a state insurance solution – the State acts as a reinsurer for the part that is not covered by the operators’ liability insurance – should only be considered in exceptional cases in order to cover the State’s subsidiary liability. One alternative is for the State to provide credit guarantees instead. Even if the undertaking of the State as an insurer has similarities with state credit guarantees and other similar undertakings, there are more differences between these undertakings. Credit guarantees are used to support activities of common interest to society such as agriculture, exports and housing construction. Guarantees have also been used to support banks in crisis and for investments in infrastructure. There is nothing in the preliminary works to the Budget Act to indicate that the legislator intended the provision

44

SOU 2009:88

Summary

of state guarantees to be used to take over the business of the insurance industry in insuring companies against any damages resulting from various types of disasters. A credit guarantee is a guarantee commitment by the State that applies in this case as if it were a matter of a State liability. The Inquiry is of the view that the owners of the nuclear facilities, not the State, should provide guarantee commitments.

that mutual liability insurance – the owners of nuclear power reactors in Sweden agree on a voluntary agreement based on joint and several liability – has considerable similarities with the provision of security in the form of guarantee commitments by the parent companies, but appears to be a stronger alternative since the joint approach means that the undertaking is based on the resources of more companies; this aspect ought to provide particular reassurance that it is the nuclear industry that will be responsible for the financial consequences if an accident occurs. The mutual insurance alternative has a couple of attractive advantages. It is efficient in a resource perspective and it ensures, at quite a satisfactory level, that it is the nuclear industry that will really pay for the ‘second stage’ in the event of a serious accident.

the provision of satisfactory security – such as personal guarantees, bank guarantees, mortgages in real property – is a satisfactory alternative. If guarantee commitments by the parent companies are accepted, this means, in the view of the Inquiry, that the proposal will be more expensive than mutual insurance for the nuclear industry and therefore for electricity consumers. This is because an individual guarantee commitment ought surely to be viewed as more risky, in terms of credit risk, than a mutual undertaking. At the same time, individual guarantee commitments would be weaker than mutual insurance from all parent companies, so that individual guarantee commitments would make it more likely that the State would nevertheless have to pay for the second stage in the event of an accident. However, the alternative is an attractive second-best solution to the extent that the companies concerned cannot agree on a mutual undertaking.

45

Summary

SOU 2009:88

Limitation of the liability to pay compensation under the reciprocity rule

The Inquiry proposes that Section 12 of the legislative proposal of the Nuclear Liability Inquiry be amended so that the Act states that if radiological damage occurs outside Sweden the operator’s liability to pay compensation shall be limited to the amount of liability that applies in the other state in respect of Sweden.

Principles for a state system for settling claims

The Inquiry proposes that the party that provides compensation funds, i.e. the insurer and possibly the State, retain control of the compensation funds.

A financial solution that, for example, entails the provision of security requires state involvement in the form of the approval and management of the security provided. If this security needs to be used to compensate injured parties after a radiological accident, the State will have to handle the settlement of claims in this area. The State may also need to undertake the settlement of claims for its subsidiary liability. If the operators of the facilities find a funding alternative that does not have any state involvement, they are free to enter into their own agreements on the settlement of claims with stakeholders on the market.

Conditions to be fulfilled for continued operation under the Nuclear Activities Act

The Inquiry proposes the addition of a provision to the Nuclear Activities Act (1984:3) that authorises the Government to provide that a permit for nuclear activities shall be combined with the conditions needed to secure the liability and obligations that follow from the Act on Liability and Compensation in the Event of Radiological Accidents.

46

SOU 2009:88

Summary

Need for expanded and uniform supervision in the area of nuclear liability

The Inquiry proposes that the Swedish Radiation Safety Authority be given overall responsibility for supervision in the area of nuclear liability. The Inquiry also proposes that the Authority be authorised to approve the operator’s insurance or other financial security under Section 41 of the legislative proposal presented by the Nuclear Liability Inquiry. This approval should be given after consultation with the Swedish National Debt Office.

Criminal liability

The Inquiry proposes that the criminal law provision in Section 44 of the legislative proposal presented by the Nuclear Liability Inquiry be removed since corresponding criminal liability also occurs under Section 25 of the Nuclear Activities Act.

Impacts and implementation of the Inquiry’s proposals

Because the Inquiry recommends unlimited liability and also a considerable increase in the level of the amounts of liability that must have financial cover in the form of liability insurance or other financial security, its proposal results in higher costs for the nuclear power industry than under present legislation. For ‘low-risk’ facilities the Government will be able to reduce the amount that has to be covered by insurance or other security. For facilities assessed as having lower risk, the cost increase will probably not be as pronounced as for reactor operators.

The Inquiry’s proposal means that the Swedish Radiation Safety Authority will be given new supervisory duties that the Authority does not have any previous experience of and that are not covered by the additional resources previously announced for the Authority.

The Inquiry’s proposals can also have implications for the Legal, Financial and Administrative Services Agency, which the Inquiry proposes should handle the state part of claim settlement.

47

Summary

SOU 2009:88

The new act and other legislative amendments concerning nuclear liability will enter into force on the day on which the 2004 Protocol amending the Paris Convention and the Supplementary Convention enters into force for Sweden.

48

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)

dels att en ny rubrik av följande lydelse ska införas omedelbart efter 17 kap. 2 §,

dels att det i 17 kap. ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse efter den föreslagna nya rubriken,

dels att 17 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 kap.

Tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftsreaktorer

2 a §

Tillåtlighet enligt 1 § 1 att uppföra en ny kärnkraftsreaktor får endast meddelas om

1. den nya reaktorn är avsedd att ersätta en befintlig kärnkrafts- reaktor som varit i drift för att utvinna kärnenergi efter den 31 maj 2005,

2. den befintliga reaktorn är permanent avstängd senast vid den tidpunkt då den nya kärn- kraftsreaktorn tas i kommersiell drift, och

49

Författningsförslag

SOU 2009:88

3. den nya reaktorn ska upp- föras på någon av de platser där sådana befintliga kärnkrafts- reaktorer som anges i 1 är loka- liserade.

Med permanent avstängd kärnkraftsreaktor avses detsamma som i 2 § 4 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

6 §

Regeringen får tillåta en verksamhet som avses i 1 § 1, endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta.

Samma förutsättning för regeringens tillåtlighet gäller också i fråga om verksamheter som avses i 3 § första stycket 1 eller 4 §, om de avser annat än vattenverksamhet eller trafikanläggningar.

Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheterna kommer till stånd får regeringen, trots vad som sägs i första och andra styckena, tillåta

1. verksamheter

som sägs i

1. verksamheter som sägs i

1 § 1, om det är

fråga om

1 § 1, om det är fråga om kärn-

mellanlagring eller slutlig för-

kraftsreaktor eller mellanlagring

varing av kärnämne eller kärn-

eller slutlig förvaring av kärn-

avfall,

 

ämne eller kärnavfall,

2.förbränningsanläggningar som har en tillförd effekt om minst 200 megawatt,

3.gruppstationer för vindkraft med tre eller flera vindkrafts- aggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt,

4.anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normal- kubikmeter naturgas,

5.anläggningar för behandling av farligt avfall där huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat kommer från andra inrättningar och där mer än 10 000 ton farligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt återvinns eller bortskaffas.

Tredje stycket gäller dock

Tredje stycket gäller inte om

inte om en annan plats bedöms

en annan plats bedöms vara

vara lämpligare för verksam-

lämpligare för verksamheten

heten eller om en lämplig plats

eller om en lämplig plats har

har anvisats för verksamheten

anvisats för verksamheten inom

inom en annan kommun som

en annan kommun som kan

kan antas godta en placering där.

antas godta en placering där. I

50

 

SOU 2009:88

Författningsförslag

fråga om nya kärnkraftsreaktorer gäller dock vad som anges i 2 a § första stycket 3.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

51

Författningsförslag

SOU 2009:88

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken att bilagan punkten B1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Länsstyrelsen

B1 Miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd (Ö)

Föreslagen lydelse

Strålsäkerhetsmyndigheten

B1 Miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd och utgör kärnteknisk verksamhet enligt lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet eller verksam- het med strålning enligt strål- skyddslagen (1988:220)

Länsstyrelsen

Miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd.

Länsstyrelsen

Miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd dock inte verksamhet som utgör kärn- teknisk verksamhet enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet eller verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen (1988:220)(Ö)

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.

52

SOU 2009:88

Författningsförslag

3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

dels att bilagan ska ha följande lydelse

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Bilagan

GASFORMIGA BRÄNSLEN, EL, VÄRME OCH KYLA

Kärnkraft

A e 85/337-1 40.30 Kärn- kraftverk eller annan kärn- reaktor.

RIVNING M.M.

A e 85/337-1 45.10 Verk- samhet varigenom kärnkraftverk eller annan kärnreaktor ned- monteras eller avvecklas, från det att reaktorn stängs av till dess att reaktorn upphört genom att allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontaminerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen.

GASFORMIGA BRÄNSLEN, EL, VÄRME OCH KYLA

Kärnkraft

A e 85/337-1 40.30 Kärn- kraftsreaktor eller annan kärn- reaktor.

AVVECKLING M.M.

A e 85/337-1 45.10 Verk-

samhet

varigenom

kärnkrafts-

reaktor

eller

annan

kärnreaktor

nedmonteras

eller

avvecklas,

från det att reaktorn permanent stängs av till dess att reaktorn efter avställningsdrift, service- drift1 och rivning upphört genom att allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontaminerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen.

1 Med avställningsdrift avses den del av avvecklingsperioden då kärnbränsle finns kvar i kraftverket och med servicedrift den period då kärnbränslet avlägsnats. Se definition i prop. 1999/2000:63, s. 19.

53

Författningsförslag

SOU 2009:88

4 a §

Den som fått tillstånd att ned- montera eller avveckla en kärn- kraftsreaktor eller annan kärn- reaktor får inte återuppta driften av reaktorn i syfte att utvinna kärnenergi.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.

54

SOU 2009:88

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

dels att 2, 5, 5 a, 8 a, 10, 13, 14 och 25 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 8 b och 10 a §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

I denna lag avses med

1. kärnteknisk anläggning:

a.anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor),

b.annan anläggning i vilken en självunderhållande kärnreaktion kan ske, såsom forskningsreaktor,

c.anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbet- ning, förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne, och

d.anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutför- varing av kärnavfall,

2. kärnämne:

a.uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår,

b.torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärn- bränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och

c.använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar, 3. kärnavfall:

a.använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar,

b.radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medi- cinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål,

c.material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning, och

d.radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

55

Författningsförslag

SOU 2009:88

4.kärnteknisk utrustning:

a.utrustning eller material som särskilt har konstruerats eller ställts i ordning för bear- betning, användning eller fram- ställning av kärnämne, och

b.utrustning eller material som kan användas för fram- ställning av kärnladdningar.

4.permanent avstängd kärn- kraftsreaktor: en kärnkrafts- reaktor vars elproduktionsverk- samhet har upphört och inte kommer att återupptas eller som inte har varit inkopplad på elnätet de senaste fem åren.

5.kärnteknisk utrustning:

a.utrustning eller material som särskilt har konstruerats eller ställts i ordning för bear- betning, användning eller fram- ställning av kärnämne, och

b.utrustning eller material som kan användas för fram- ställning av kärnladdningar.

5 §

För kärnteknisk verksamhet krävs tillstånd enligt denna lag. Frågor om tillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

För prövning av tillstånd till nya kärnkraftsreaktorer gäller de begränsningar som framgår av 17 kap. 2 a § miljöbalken. Vidare ska vid prövningen frågor om tillämpning av bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle och kärn- avfall tillmätas särskilt stor betydelse.

Endast om det har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

1. en tillståndshavare uppdra åt någon annan att vidta åtgärder

som enligt denna lag ska utföras av tillståndshavaren, och

 

2. en uppdragstagare som

2. en uppdragstagare

som

avses i 1 uppdra åt någon annan

avses i 1 uppdra åt någon annan

att vidta åtgärder som uppdraget

att vidta åtgärder som uppdraget

omfattar.

omfattar.

 

Om ett uppdrag har god-

Om ett uppdrag har god-

känts enligt andra stycket, ska

känts enligt tredje stycket,

ska

56

 

 

57
Regeringen får meddela före- skrifter om att tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska för- enas med de villkor som behövs för att säkerställa
1. det ansvar och de skyldig- heter som följer av lagen om ansvar och ersättning vid radio- logiska olyckor, och
2. tillämpningen av de krav i fråga om försörjning med malmer, råmaterial och speciella klyvbara material som följer av bestämmelserna i fördraget den

SOU 2009:88

Författningsförslag

även uppdragstagaren anses som tillståndshavare vid tillämpning av 10 och 17–29 §§ såvitt avser de åtgärder som godkännandet omfattar.

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet ge dispens från kravet på godkännande som avses i andra stycket 1.

även uppdragstagaren anses som tillståndshavare vid tillämpning av 10 och 17–29 §§ såvitt avser de åtgärder som godkännandet omfattar.

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet ge dispens från kravet på godkännande som avses i tredje stycket 1.

5 a §

Tillstånd att uppföra en kärn- kraftsreaktor får inte meddelas.

Det är förbjudet att utan särskilt tillstånd här i riket slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller en annan kärnteknisk verksamhet i ett annat land. Detsamma gäller sådan lagring som sker i avvaktan på slutförvaring (mellan- lagring). Tillstånd får medges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras.

Tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärnbränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 20 a § strålskyddslagen (1988:220).

8 a § Regeringen får föreskriva att

tillstånd till kärnteknisk verk- samhet skall förenas med de vill- kor som behövs för att säker- ställa tillämpningen av de krav i fråga om försörjning med malmer, råmaterial och speciella klyvbara material som följer av bestämmelserna i fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergi- gemenskapen.

Författningsförslag

SOU 2009:88

25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergi- gemenskapen.

8 b §

Försäkringar som syftar till att ersätta skada på byggnadsdelar, system, komponenter och anord- ningar av betydelse för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet får inte ha någon annan som förmånstagare än den som är tillståndshavare för verksamheten enligt denna lag.

10 §

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska svara för att de åtgärder vidtas som behövs för

1.att med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs upprätthålla säkerheten,

2.att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt, och

3. att på ett

säkert sätt

3. att

ett

säkert

sätt

avveckla och riva anläggningar i

avveckla

anläggningar i

vilka

vilka verksamheten

inte längre

verksamheten

inte

längre

ska

ska bedrivas.

 

bedrivas till dess att verksam-

 

 

heten vid

anläggningarna

har

 

 

upphört och allt kärnämne och

 

 

kärnavfall placerats i ett slut-

 

 

förvar som slutligt förslutits.

 

58

SOU 2009:88

Författningsförslag

En kärnkraftsreaktor och andra kärnreaktorer upphör att vara sådana anläggningar när allt kärnbränsle och kärnavfall var- aktigt avlägsnats från anlägg- ningsplatsen.

Bestämmelser om tillstånd att avveckla kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor finns i 9 kap. miljöbalken.

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska i samband med olyckstillbud, hot eller annan liknande omständighet snarast till den myndighet som avses i 16 § lämna sådana upplysningar som har betydelse för bedömningen av säkerheten.

10 a §

Den som har tillstånd att inneha och driva en kärnteknisk anläggning ska minst vart tionde år genomföra en återkommande helhetsbedömning av anläggning- ens säkerhet och strålskydd, med hänsyn tagen till utvecklingen inom vetenskap och teknik.

Helhetsbedömningen ska innehålla analyser och redo- görelser för

1. på vilket sätt anläggningens konstruktion, funktion, organisa- tion och verksamhet vid bedöm- ningstillfället uppfyller villkor och föreskrifter som har beslutats med stöd av denna lag eller strål- skyddslagen (1988:220) och kraven enligt de allmänna hän- synsreglerna i 2 kap. miljöbalken, och

2. förutsättningarna för att dessa krav, villkor och föreskrifter ska kunna uppfyllas fram till nästa bedömningstillfälle.

59

Författningsförslag SOU 2009:88

 

 

 

Analyserna,

bedömningarna

 

 

 

och de åtgärder som föranleds av

 

 

 

dessa ska dokumenteras och redo-

 

 

 

visas för den myndighet som

 

 

 

regeringen bestämmer.

 

 

 

13 §

 

 

Den som har tillstånd till

Den som har tillstånd till

kärnteknisk

verksamhet

är

kärnteknisk

verksamhet

är

skyldig att svara för kostnaderna

skyldig att svara för kostnaderna

för de åtgärder som avses i 10–

för de åtgärder som avses i 10–

12 §§.

 

 

12 §§ och att ha en organisation

 

 

 

för verksamheten med eko-

 

 

 

nomiska, administrativa och per-

 

 

 

sonella resurser som är tillräckliga

 

 

 

för att kunna fullgöra dessa

 

 

 

åtgärder eller åtgärder som följer

 

 

 

av villkor eller föreskrifter som

 

 

 

har meddelats med stöd av denna

 

 

 

lag samt för skyddsåtgärder i

 

 

 

händelse av driftstörningar

eller

 

 

 

haverier i anläggningen.

 

I fråga om skyldighet för tillståndshavare att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa finansieringen av de kostnader som avses i första stycket finns bestämmelser i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter

från kärnteknisk verksamhet.

 

 

 

 

 

Om

ett tillstånd återkallas

14 §

 

 

 

 

Om

ett tillstånd återkallas

eller

ett

tillstånds

giltighetstid

eller

ett

tillstånds giltighetstid

går ut eller om rätten att driva

går ut eller om rätten att driva

en kärnkraftsreaktor upphör att

en kärnkraftsreaktor har upphört

gälla

enligt lagen

(1997:1320)

att gälla enligt lagen (1997:1320)

om

kärnkraftens

avveckling,

om kärnkraftens avveckling eller

kvarstår

skyldigheterna enligt

om en kärnkraftsreaktor är per-

10 § till dess de fullgjorts eller

manent avstängd, kvarstår skyl-

befrielse

från dem

medgivits.

digheterna enligt

10 § till dess

Befrielse kan medges av reger-

de fullgjorts eller befrielse från

ingen eller av den myndighet

dem

medgivits.

Befrielse

kan

som regeringen bestämmer.

medges

av regeringen eller

av

60

 

 

 

 

 

 

 

 

1. bedriver kärnteknisk verk- samhet utan tillstånd enligt 5 § första stycket eller 5 a § första stycket,

SOU 2009:88

Författningsförslag

den myndighet som regeringen bestämmer.

25 §

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bedriver kärnteknisk verk- samhet utan tillstånd enligt 5 § första stycket eller 5 a § andra stycket,

2.åsidosätter sin anmälningsskyldighet enligt 7 a–7 c §§, eller

3.åsidosätter villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag.

Den som i övrigt med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot 10 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst två år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

61

Författningsförslag

SOU 2009:88

5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet

dels att 20 a och 24 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 19 a och 26 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

19 a §

 

 

 

Den som innehar tillstånd till

 

kärnteknisk verksamhet enligt 5 §

 

lagen (1984:3) om

kärnteknisk

 

verksamhet ska som villkor för

 

driften av verksamheten ha en

 

ansvarsförsäkring eller annan

 

ekonomisk säkerhet som vid varje

 

tidpunkt

täcker

ersättnings-

 

ansvaret enligt lagen om ansvar

 

och ersättning vid

radiologiska

 

olyckor.

 

 

20 a § Strålsäkerhetsmyndigheten får meddela föreskrifter om

1. åtgärder enligt 4 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet för att upprätthålla säkerheten vid kärnteknisk verksamhet,

2. de analyser och redogörelser som behövs för genomförandet av den återkommande helhets- bedömningen av den kärn- tekniska anläggningens säkerhet enligt 10 a § lagen om kärn- teknisk verksamhet samt om tid- punkter för när helhetsbedöm- ningarna ska dokumenteras och redovisas,

62

SOU 2009:88 Författningsförslag

2. åtgärder som krävs för att

3. åtgärder som krävs för att

sådana förpliktelser ska upp-

sådana förpliktelser ska upp-

fyllas som ingår i Sveriges över-

fyllas som ingår i Sveriges över-

enskommelser i syfte att för-

enskommelser i syfte att för-

hindra spridning

av kärnvapen

hindra spridning

av kärnvapen

och obehörig befattning

med

och obehörig befattning

med

kärnämne och sådant kärnavfall

kärnämne och sådant kärnavfall

som utgörs av använt kärn-

som utgörs av använt kärn-

bränsle, och

 

 

bränsle, och

 

 

3. de

befogenheter som

ska

4. de

befogenheter som

ska

gälla för

sådana

internationella

gälla för

sådana

internationella

övervakare som

avses i

17 §

övervakare som

avses i

17 §

andra stycket lagen om kärn-

andra stycket lagen om kärn-

teknisk verksamhet.

 

teknisk verksamhet.

 

Föreskrifter enligt första stycket 1 och 2 ska, då de rör fysiska skyddsåtgärder vid kärntekniska anläggningar, föregås av samråd med elberedskapsmyndigheten enligt elberedskapslagen (1997:288).

24 §

Ansökan om tillstånd eller godkännande enligt 5 § eller 5 a § andra stycket lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska göras skriftligen och ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten.

Om ansökan avser en fråga

Om ansökan avser en fråga

som regeringen ska pröva, ska

som regeringen ska pröva, ska

myndigheten skaffa behövliga

myndigheten

skaffa behövliga

yttranden och med ett eget ytt-

yttranden och med ett eget ytt-

rande överlämna handlingarna i

rande överlämna handlingarna i

ärendet till regeringen.

ärendet till regeringen. I sam-

 

band med ansökan som rör ny

 

kärnkraftsreaktor eller högsta till-

 

låtna termiska effekt i samband

 

med

drift av

kärnkraftsreaktor

 

ska

Strålsäkerhetsmyndigheten

 

särskilt höra Affärsverket svenska

 

kraftnät.

 

26 a §

Den återkommande helhets- bedömningen av den kärn- tekniska anläggningens säkerhet enligt 10 a § lagen (1984:3) om

63

Författningsförslag

SOU 2009:88

kärnteknisk verksamhet ska ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.

64

SOU 2009:88

Författningsförslag

6Förslag till

lag om upphävande av lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling

Härigenom föreskrivs att lagen (1997: 1320) om kärnkraftens avveckling ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2010.

65

Författningsförslag

SOU 2009:88

7Förslag till

ändring i Atomansvarsutredningens författningsförslag: Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor

Utredningen föreslår i fråga om Atomansvarsutredningens författningsförslag: Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor

dels att 12, 13 och 15 §§ ska ha följande lydelse

dels att det ska införas en ny paragraf, 13 a §, av följande lydelse. dels att rubriken före 15 § ska ha följande lydelse

dels att rubriken före 44 § samt 44 § ska slopas

Atomansvarsutredningens

 

 

Utredningens författningsförslag

författningsförslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12 §

 

 

 

 

Om en

radiologisk

skada

Om

en

radiologisk skada

uppkommer utanför Sverige får

uppkommer utanför Sverige är

regeringen, utan hinder av vad

anläggningsinnehavarens

ersätt-

som sägs i 10 § andra stycket, i

ningsansvar, utan hinder av vad

varje enskilt fall besluta att

som sägs i 10 § andra stycket,

anläggningsinnehavarens

ersätt-

begränsat till

det ansvarsbelopp

ningsansvar

skall begränsas

till

som gäller i den andra staten i

det ansvarsbelopp som gäller i

förhållande till Sverige.

 

den andra staten i förhållande

 

 

 

 

 

till Sverige.

 

 

 

 

 

 

 

 

Detta gäller dock inte i för-

Vad som sägs i första stycket

hållande till stater som saknar

gäller dock inte i förhållande till

kärntekniska

anläggningar

stater som saknar kärntekniska

sitt territorium.

 

 

anläggningar på sitt territorium.

 

 

 

 

Begränsningen

av

ansvars-

 

 

 

 

beloppet får heller inte inskränka

 

 

 

 

det krav på ömsesidighet som

 

 

 

 

gäller

enligt

lagen

(1974:268)

 

 

 

 

med anledning av miljöskydds-

 

 

 

 

konvention den 19 februari 1974

 

 

 

 

mellan

Danmark,

Finland,

 

 

 

 

Norge och Sverige.

 

 

66

SOU 2009:88 Författningsförslag

 

 

13 §

 

 

 

 

 

En anläggningsinnehavare i

En

anläggningsinnehavare i

Sverige är skyldig att ha en

Sverige är skyldig att ha en

ansvarsförsäkring eller annan

ansvarsförsäkring eller

annan

ekonomisk säkerhet

som

vid

ekonomisk

säkerhet

som

vid

varje tidpunkt täcker ersätt-

varje tidpunkt täcker ersätt-

ningsansvaret enligt

denna

lag

ningsansvaret enligt

denna

lag

upp till ett belopp som mot-

upp till ett belopp som mot-

svarar 1 200 miljoner euro.

 

svarar

700

miljoner

euro

 

 

 

(ansvarsbeloppet).

 

 

 

 

 

 

En innehavare av en kärn-

 

 

 

kraftsreaktor, som är i drift för att

 

 

 

utvinna kärnenergi, är skyldig att

 

 

 

utöver

ansvarsbeloppet

enligt

 

 

 

första stycket ha en ansvarsför-

 

 

 

säkring

eller

annan

ekonomisk

 

 

 

säkerhet motsvarande 500 mil-

 

 

 

joner euro för att för varje radio-

 

 

 

logisk olycka ersätta skadelidande

som har rätt till skadestånd enligt denna lag.

Regeringen får med hänsyn till slaget av anläggning och den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka i varje enskilt fall besluta att det belopp som skall täckas av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet får vara begränsat till lägst 80 miljoner euro för varje sådan olycka.

13 a §

Om den ansvarsförsäkring som anges i 13 § inte är tillräcklig för att betala ersättning till en skadelidande som har rätt till skadestånd enligt denna lag får de säkerheter som anläggningsinne- havaren har ställt användas för att täcka kostnaderna.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om använd- ningen.

67

Författningsförslag

SOU 2009:88

 

 

 

 

Statens

subsidiära ersättnings-

 

 

 

 

ansvar

 

 

 

 

 

 

 

 

15 §

 

 

 

 

 

Staten skall betala ersättning

Staten

ska

betala ersättning

till en skadelidande som har rätt

till en skadelidande som har rätt

till skadestånd enligt denna lag

till skadestånd enligt denna lag

och som visar att han eller hon

och som visar att han eller hon

inte kan få betalt i enlighet med

inte kan få betalt i enlighet med

13 § ur anläggningsinnehavarens

13 § ur anläggningsinnehavarens

ansvarsförsäkring

eller genom

ansvarsförsäkring

eller

genom

annan säkerhet som anlägg-

annan säkerhet som anlägg-

ningsinnehavaren ställt.

 

ningsinnehavaren har ställt.

Staten är också ersättnings-

Staten är också ersättnings-

skyldig mot skadelidande

till

skyldig

mot

skadelidande till

den del en radiologisk skada

den del en radiologisk skada

överstiger

det

belopp

som

överstiger

det

belopp

som

regeringen

beslutat enligt

13 §

regeringen

har beslutat

enligt

andra stycket eller 36 §.

 

13 § tredje stycket eller 36 §.

 

 

 

 

Statens subsidiära ersättnings-

 

 

 

 

ansvar enligt denna lag ska dock

 

 

 

 

inte i något sammanhang över-

 

 

 

 

stiga ett

belopp

motsvarande

 

 

 

 

1 200 miljoner euro.

 

68

SOU 2009:88

Författningsförslag

8Förslag till

förordning om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor

Härigenom föreskrivs följande

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser om ansökningsför- faranden och förordnanden enligt lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerheter

2 § Strålsäkerhetsmyndigheten prövar, efter samråd med Riks- gäldskontoret, frågor om godkännande av ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet enligt 41 § lagen om ansvar och ersätt- ning vid radiologiska olyckor.

Säkerheter som har godkänts enligt första stycket ska förvaltas av Riksgäldskontoret.

En anmälan enligt 41 § andra stycket lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor om att ett försäkringsavtal har sagts upp ska ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten.

Begränsning av ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet

3 § En ansökan om begränsning av ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet enligt 13 § lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ska ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten. Till ansökan ska fogas en riskanalys som beskriver riskerna för en radiologisk olycka i samband med verksamheten. Om ansökan avser transporter ska karaktären av de transporterade kärnämnena eller kärnavfallet särskilt framgå av riskanalysen.

Strålsäkerhetsmyndigheten ska efter att ha inhämtat de yttran- den som bedöms nödvändiga bereda ansökan och med eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen.

69

Författningsförslag SOU 2009:88

Ansvar för transportör

4 § Strålsäkerhetsmyndigheten prövar ansökan enligt 33 § lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor om en tran- sportör i stället för en eller flera anläggningsinnehavare ska ansvara för en radiologisk skada som inträffar till följd av en radiologisk olycka under eller i anslutning till transporten.

Till en ansökan enligt första stycket ska fogas en försäkran om att anläggningsinnehavaren har samtyckt till att ansvaret övertas av transportören samt att transportören har en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet enligt 13 § lagen om ansvar och ersätt- ning vid radiologiska olyckor.

Transportcertifikat

5 § Ett transportcertifikat som avses i 40 § lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska skador ska vara utställt enligt formulär som fastställs av Strålsäkerhetsmyndigheten. Certifikatet ska vara försett med ett intyg av Strålsäkerhetsmyndigheten, att den anläggningsinnehavare som nämns i certifikatet är innehavare av en kärnteknisk anläggning enligt lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Skadereglering

6 § För skadereglering som avser annan ersättning än medel ur ansvarsförsäkring som anläggningsinnehavaren har ställt svarar Kammarkollegiet.

Användning av säkerheter

7 § Riksgäldskontoret ska anmäla till regeringen att en ekonomisk säkerhet enligt 2 § bör tas i anspråk, om

1.en skadelidande som har rätt till skadestånd enligt lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och som visar att han eller hon inte kan få betalt ur anläggningsinnehavarens ansvars- försäkring och

2.anläggningsinnehavaren inte vidtar de åtgärder eller tillskjuter de medel som behövs för att täcka skadeståndet.

70

SOU 2009:88

Författningsförslag

Bemyndigande

8 § Strålsäkerhetsmyndigheten får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av 2–4 §§. Myndigheten får även meddela föreskrifter om att en kärnteknisk anläggning, kärnämne eller kärnavfall får undantas från tillämpningsområdet för lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor om den risk som är förenad med anläggningen, bränslet eller produkten är liten.

71

UTGÅNGSPUNKTER

AVSEENDE

GENERATIONSSKIFTEN I

DET SVENSKA

KÄRNKRAFTSBESTÅNDET

1 Uppdraget

Tilläggsdirektiv till utredningen

Utredningen har fått i tilläggsdirektiv1 att lämna förslag till sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya kärn- kraftsreaktorer som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet i enlighet med allianspartiernas överenskommelse om en hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet som utvecklas närmare i regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi.

En viktig förutsättning för fortsatt drift av kärnkraften ska vara att säkerhetskraven skärps successivt även i fortsättningen.

Följande frågor ska särskilt beaktas:

formerna och processen för den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftsreaktorer,

återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna och inverkan på försörjningstryggheten,

det nya regelverkets påverkan på det nuvarande programmet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärn- avfall,

avskaffandet av lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling.

Ett delbetänkande med författningsförslag i denna del ska redovisas senast den 7 september 2009.

1 Dir. 2009:32.

75

Uppdraget

SOU 2009:88

Utredaren ska också enligt tilläggsdirektivet överväga behovet och den eventuella utformningen av en lagreglering av det lång- siktiga ansvaret för det förslutna slutförvaret för använt kärn- bränsle. Denna del av utredningsarbetet kommer dock att redovisas i samband med att uppdraget i övrigt ska redovisas, vilket ska ske senast den 30 april 2010.

76

2 Kärnkraftens utbyggnad i Sverige

2.1Historisk tillbakablick

Sverige var en av de nationer som tidigt påbörjade ett utveck- lingsarbete på kärnenergiområdet. År 1945 tillsatte regeringen den så kallade Atomkommittén som skulle studera kärnenergins möjligheter och konsekvenser. År 1947 bildades AB Atomenergi som ett slags joint venture mellan staten, de tekniska högskolorna och industrin. AB Atomenergi skulle syssla med forskning och utveckling av den fredliga användningen av kärnkraften.

Under 1950-talet gick den tekniska utvecklingen av den fredliga användningen av kärnenergin mycket snabbt. Regeringen var starkt motiverad att satsa på användningen av atomenergin och däri- genom befria Sverige från behovet av import för att trygga den inhemska energiförsörjningen1. Sverige hade en kraftig tillväxt i ekonomin och efterfrågeökningen på energi, inte minst el, var stor varje år. En fortsatt ökad tillväxt i ekonomin var önskvärd men skulle samtidigt innebära ännu större energibehov. Miljöintresset i landet hade vaknat och motståndet mot att bygga ut vattenkraften började ta fart. Samtidigt fanns det en politisk vilja att bryta olje- beroendet; ungefär 75 procent av energin kom från olja på den tiden. Genom att främja uppbyggandet av ett kärnkraftsprogram såg man en möjlighet till ekonomisk tillväxt utan att importen av olja skulle behöva öka. Samtidigt undvek man att bygga ut fler älvar.

Tillståndet att driva Sveriges första kärnreaktor, den s.k. R1- reaktorn vid Tekniska Högskolan i Stockholm, utfärdades 1954 av Medicinalstyrelsen enligt 1941 års strålskyddslag, sedan Radio- fysiska institutionen hörts. Den 1 juni 1956 antog riksdagen lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m.m. (atomenergilagen).

1 Se prop. 1956:176.

77

Kärnkraftens utbyggnad i Sverige

SOU 2009:88

Ett av atomenergilagens ursprungliga syften var att ”i kontrollerade former främja införandet och användningen av kärnkraft2.

År 1964 togs landets första kärnkraftsreaktor i drift. Reaktorn ligger i Ågesta utanför Stockholm och var i produktiv drift fram till år 1974. Ågesta är en kraftvärmereaktor som producerade dels elkraft, dels fjärrvärme till Farsta.

Några år senare, år 1969, bildade staten och ASEA ett gemen- samt företag, AB ASEA-Atom, för att konstruera och bygga upp kommersiella kärnkraftverk. Statens andel av företaget köptes senare av ASEA. Kärnkraftsreaktorn Oskarshamn 1, som togs i drift år 1972, var av ASEA-Atoms konstruktion och den första kommersiella reaktorn, efter försöksreaktorn i Ågesta, som levere- rade el i Sverige.

2.2Dagens kärnkraftsreaktorer i Sverige

Det finns i dag tio kärnkraftsreaktorer i produktiv drift i Sverige. Sju av dessa är så kallade kokarvattenreaktorer (BWR) av svensk konstruktion (ASEA ATOM) och tre är tryckvattenreaktorer (PWR) av amerikansk konstruktion (Westinghouse).

I nedanstående tabell redovisas de kärnkraftsreaktorer som finns i Sverige. Tillstånden för innehav och drift av samtliga kärn- kraftsreaktorer gäller tillsvidare utan någon begränsning i tiden, med ett undantag. Undantaget gäller Ågesta kraftvärmeverk vars drifttillstånd enligt dåvarande atomenergilagen var tidsbegränsat. Ågesta kraftvärmeverk har tillstånd enligt miljöbalken för service- drift av reaktorn. Tillståndet enligt miljöbalken gäller till och med utgången av år 2020.3 De två reaktorerna i Barsebäck stängdes 1999 respektive 2005.

2Se prop. 1956:176, s. 41.

3Nacka tingsrätt, mål nr M 2094-07.

78

SOU 2009:88 Kärnkraftens utbyggnad i Sverige

Tabell 2.1

Sveriges kärnkraftverk

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kärnkrafts-

Reaktor

Termisk

Kommersiell

Tillståndshavare

Kommentar

reaktor

typ

effekt vid

drift år

 

 

 

 

driftstart

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Barsebäck 1

BWR

1 800 MW

1975

Barsebäck Kraft AB

Stängdes

 

 

 

 

 

år 1999

Barsebäck 2

BWR

1 800 MW

1977

Barsebäck Kraft AB

Stängdes

 

 

 

 

 

år 2005

Forsmark 1

BWR

2 711 MW

1980

Forsmark

 

 

 

 

 

Kraftgrupp AB

 

Forsmark 2

BWR

2 711 MW

1981

Forsmark

 

 

 

 

 

Kraftgrupp AB

 

Forsmark 3

BWR

3 020 MW

1985

Forsmark

 

 

 

 

 

Kraftgrupp AB

 

Oskarshamn 1

BWR

1 375 MW

1972

OKG AB

 

Oskarshamn 2

BWR

1 700 MW

1975

OKG AB

 

Oskarshamn 3

BWR

3 020 MW

1985

OKG AB

 

Ringhals 1

BWR

2 270 MW

1976

Ringhals AB

 

Ringhals 2

PWR

2 440 MW

1975

Ringhals AB

 

Ringhals 3

PWR

2 783 MW

1981

Ringhals AB

 

Ringhals 4

PWR

2 783 MW

1983

Ringhals AB

 

Ågesta kraft-

Tungvatten

80 MW

1964

Vattenfall AB

Stängdes

värmeverk

 

 

 

 

år 1974

 

 

 

 

 

 

År 2008 producerade de tio reaktorerna 61,3 TWh4, vilket utgjorde 42 procent av Sveriges elproduktion det året.5 Kärnkraften producerar normalt 60–70 TWh.

Tillståndshavarna har gjort investeringar i sina reaktorer i syfte att kunna höja den termiska effekten för respektive reaktor. Tillstånd enligt kärntekniklagen att höja effekten har nyligen beviljats för reaktorerna Oskarshamn 3, Ringhals 1 och Ringhals 3. Ytterligare effekthöjningar planeras för kärnkraftsreaktorerna. Nedanstående tabell visar samlat planerade effekthöjningar i de svenska kärnkraftverken.

4Månatlig elstatistik – EN108, SCB.

5Energiförsörjningen i Sverige, Kortsiktsprognos 2009-03-06, ER 2009:11.

79

Kärnkraftens utbyggnad i Sverige SOU 2009:88

Tabell 2.2

Planerade effekthöjningar i de svenska kärnkraftverken

 

 

 

 

 

Reaktor

Ursprunglig MW

Nuvarande MW

Planerade MW

 

Termisk

Elektrisk

Termisk

Elektrisk

Termisk

Elektrisk

 

effekt

effekt

effekt

effekt6

effekt

effekt

Forsmark 1

2 711

900

2 928

1 014

3 253

1 135

Forsmark 2

2 711

900

2 928

1 014

3 253

1 134

Forsmark 3

3 020

1 100

3 300

1 190

3 775

1 360

Oskarshamn 1

1 375

460

1 375

490

1 375

490

Oskarshamn 2

1 700

580

1 800

630

2 300

805

Oskarshamn 3

3 020

1 100

3 300

1 200

3 900

1 450

Ringhals 1

2 270

750

2 500

880

2 540

880

Ringhals 2

2 440

820

2 660

910

2 660

910

Ringhals 3

2 783

920

3 000

1 010

3 160

1 036

Ringhals 4

2 783

900

2 783

915

3 300

1 160

Summa

24 813

8 430

26 574

9 253

29 516

10 433

Livslängden för kommersiella kärnkraftsreaktorer varierar beroende på reaktortyp och drifthistoria. Planering sker nu för att möjliggöra drift av de svenska reaktorerna i 50 år. I dag finns, enligt kraft- industrin, kunskap om hur alla viktiga delar i ett kärnkraftverk kan bytas, varför även 60 års livslängd kan vara realistiskt för flertalet svenska reaktorer7.

Sådana livslängdsförlängningar har redan beslutas för många reaktorer i världen. I till exempel USA där tillstånden normalt är begränsade till den ursprungligen analyserade livslängden på cirka 40 år har tillsynsmyndigheten, Nuclear Regulatory Commission (NRC), beslutat om förlängd drifttid upp till 60 år för drygt 50 av de amerikanska reaktorerna. Som villkor gäller bland annat att det vid berörda anläggningar finns väl utvecklade program för hantering av degradering till följd av åldring av komponenter och byggnadsstrukturer. NRC bereder nu ansökningar om tillstånd till sådana livslängdförlängningar för ytterligare 17 reaktorer.

Principen för säkerhetsmässiga uppgraderingar av de svenska reaktorerna har tidigare varit att tillståndshavaren bedriver en successiv förbättringsverksamhet genom anläggningsändringar samt speciella insatser i samband med identifierade problem. Till

6Den elektriska effekten varierar med hänsyn till kylvattentemperaturen, generatoreffekten och hur mycket el som förbrukas för drift av vissa system vid en kärnkraftsreaktor. Den elektriska effekten för respektive reaktor anges mot den bakgrunden i ungefärliga siffror.

7Energimyndigheten räknar i sin långsiktsprognos 2006 med 60 års livslängd.

80

SOU 2009:88

Kärnkraftens utbyggnad i Sverige

följd av den s.k. silhändelsen 1992 i reaktor Barsebäck 18 och moderniseringsbehoven i reaktor Oskarshamn 1 under mitten av 1990-talet konstaterade emellertid både kärnkraftsindustrin och tillsynsmyndigheten, dåvarande Statens kärnkraftinspektion (SKI), att det fanns behov av tydligare regler för säkerhetsförbättringar och moderniseringar. Detta ledde till att SKI i januari 2005 beslutade om nya föreskrifter om konstruktion och utförande av kärnkraftsreaktorer9. Föreskrifterna gäller åtgärder som krävs för att upprätthålla och utveckla säkerheten i konstruktionen och utförandet av kärnkraftsreaktorer i syfte att, så långt det är rimligt med beaktande av bästa möjliga teknik, förebygga radiologiska olyckor. Föreskrifterna omfattar även bestämmelser om tekniska och administrativa åtgärder.

Föreskrifterna baseras på senare års drifterfarenheter och resultat av säkerhetsanalyser, resultat från forsknings- och utveck- lingsprojekt, samt den senaste utvecklingen av Internationella atomenergiorganets, IAEA, säkerhetsstandarder och de industri- standarder som tillämpades vid uppförandet av anläggningarna. Syftet med föreskrifterna är att driva på och styra upp industrins moderniseringsprogram så att reaktorerna ska kunna motsvara moderna säkerhetskrav under lång tid framöver.

Omfattande moderniseringsprogram genomförs nu vid samtliga reaktorer till följd av de skärpta säkerhetskraven.

2.3Ny generation kärnkraftsreaktorer

Nuvarande reaktortyper är baserade på en relativt sett ung tek- nologi. Betydande utveckling pågår internationellt för att ta fram än mer driftsäkra och ekonomiskt konkurrenskraftiga reaktor- koncept. IEA10:s studie Energy Technology Perspectives11 bedömer

8Vid uppstarten efter planerat driftstopp för underhåll och bränslebyte sommaren 1992 öppnades obefogat en av reaktorns säkerhetsventiler. Detta startade automatiskt både reaktorhärdens nödkylsystem och reaktorinneslutningens sprinklersystem. Ångstrålarna från säkerhetsventilen ryckte sönder en del av värmeisoleringsmaterialet vilket ledde till att pumparna till sprinklersystemet höll på att sättas igen vilket i sin tur hade kunnat få till följd att nödkylningssystemet för reaktorn upphört att fungera.

9Numera Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om konstruktion och utförande av kärn- kraftsreaktorer (SSMFS 2008:17).

10The International Energy Agency (IEA) är en mellanstatlig organisation som fungerar som energipolitisk rådgivare till 28 länder, däribland Sverige. IEA bildades under oljekrisen 1973–1974. Sverige är ett av de länder som grundade organisationen.

11Energy Technology Perspectives 2008, Scenarios and Strategies to 2050, är rapporter som ges ut vart annat år med information om nya energiteknologier. Den senaste utgåvan publi- cerades 2008.

81

Kärnkraftens utbyggnad i Sverige

SOU 2009:88

att s.k. Generation III, eller Gen III-reaktorer är kommersiellt tillgängliga i dag. Gen III är utvecklade efter Harrisburgolyckan (TMI) och har extra säkerhetsåtgärder. Man har i vissa av dessa nya reaktortyper, benämnda Gen III+, infört passiva säkerhetssystem, dvs. sådana som aktiveras genom naturlagar snarare än de elektriska eller mekaniska anordningar som hittills använts. Målet har varit att reducera behovet av mänskliga ingripanden. I konstruktions- förutsättningarna har även ingått att eliminera haverisekvenser som kan leda till stora utsläpp och på så sätt reducera behovet av skyddsåtgärder. IEA bedömer att Gen III + kan vara tillgänglig för kommersiell drift år 2025. Redan i dag offereras dock flera reaktor- typer med inbyggda passiva säkerhetssystem.

Parallellt med att reaktorer av typ Gen III tas i kommersiell drift, har man redan påbörjat forskningen på reaktorer av Gen IV- typ. Dessa reaktorer är av en helt annan typ än Gen-II- och Gen III-reaktorerna. Utvecklings- och verifieringstiden som krävs blir därför lång innan dessa når kommersiell tillämpning. Bland de Gen IV-reaktorer som nu utvecklas finns s.k. högtemperatur- reaktorer med en utloppstemperatur på runt 1 000ºC vilket ger hög verkningsgrad för elproduktion. Detta gör denna reaktortyp också till en stark kandidat för processer som kräver hög temperatur som t.ex. vätgasproduktion. Sådana processer är viktiga eftersom de även täcker andra energibehov än elkraft t.ex. transport, uppvärm- ning, avsaltning av havsvatten.

IEA bedömer att nästa utvecklingssteg, Gen IV-reaktorer, skulle kunna vara i kommersiell drift år 2045. Dessa reaktortyper kommer att utnyttja energiinnehållet i bränslet mycket effektivare än dagens reaktorer, vilket skulle göra kärnkraften uthållig under mycket lång tid vad gäller tillgång på bränsle.

2.4Aktörer på kärnenergimarknaden

Aktörer på kärnenergimarknaden är huvudsakligen Vattenfall AB, E.ON Kärnkraft Sverige AB och Fortum Generation AB. Dessa bolag som äger olika andelar i de tre bolag som har tillstånd att inneha och driva kärnkraftsreaktorerna i Sverige – Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG Aktiebolag och Ringhals AB.

E.ON Kärnkraft Sverige AB har ägarandelar i samtliga tre tillståndshavarbolag och är moderbolag till OKG Aktiebolag. Vattenfall AB är moderbolag till Forsmarks Kraftgrupp AB och

82

SOU 2009:88

Kärnkraftens utbyggnad i Sverige

Ringhals AB. Fortum Holding AB som är ett dotterbolag till Fortum Generation AB är moderbolag till Mellansvensk Kraft- grupp AB som äger cirka 25 procent av Forsmarks Kraftgrupp AB .

Ägarstrukturen i kärnkraftindustrin framgår av följande schema:

Kärnkraftsreaktor, Ägare, Aktieägare

Aktieägarnas

 

procentandel av

 

aktiekapitalet

REAKTOR FORSMARK 1, 2 och 3

 

Ägare: Forsmarks Kraftgrupp AB

 

Aktieägare:

Vattenfall AB

66,0 %

 

Mellansvensk Kraftgrupp AB

25,5 %

 

(Fortum Holding AB 87 %

 

 

Skellefteå Kraft AB 7,7 %

 

 

E.ON Kärnkraft Sverige AB 5,3 %)

 

 

E.ON Kärnkraft Sverige AB

8,5 %

REAKTOR OSKARSHAMN 1, 2 OCH 3

 

Ägare: OKG AB

 

 

Aktieägare:

E.ON Kärnkraft Sverige AB

54,5 %

 

Fortum Generation AB

37,5 %

 

(Forum Holding AB 100 %)

 

 

Värmlands Kraft OKG Delägarna AB

8,0 %

 

(Fortum Generation AB 73,33 %)

 

 

Karlstads kommun 26,67 %)

 

REAKTOR RINGHALS 1, 2, 3 OCH 4

 

Ägare: Ringhals AB

 

Aktieägare:

Vattenfall AB

70,44 %

 

E.ON Kärnkraft Sverige AB

29,56 %

83

3 Kärnkraften inom EU

3.1Kärnkraften i siffror

Inom EU producerar 16 länder el med hjälp av kärnkraft. Samman- lagt är 151 kärnkraftsreaktorer i drift, varav tio stycken i Sverige (se nedanstående tabell). Den installerade eleffekten i Europa är drygt 135 000 MW. Frankrike är det land som har flest reaktorer följt av Storbritannien och Tyskland. Litauens enda reaktor (Ignalina) ska enligt Litauens anslutningsfördrag till EU1 permanent stängas av senast den 31 december 2009. Till skillnad mot i Sverige är den vanligaste typen av reaktor inom EU PWR (Pressurized Water Reactor), drygt 70 procent av reaktorerna är av denna typ.2

1Europeiska Unionens officiella tidning nr L 236, 23/09/2003, s. 944–945.

2Nuclear Power Reactors in the World, Reference Data Series No 2, 2008 Edition, International Atomic Energy Agency.

85

Kärnkraften inom EU SOU 2009:88

Tabell 3.1

Antal reaktorer och installerad effekt (netto) för respektive land

 

(EU+Schweiz), år 2007

 

 

 

 

Land

Antal

MWe

 

 

 

Frankrike

59

63 260

Storbritannien

19

10 222

Tyskland

17

20 430

Sverige

10

9 117*

Spanien

8

7 450

Belgien

7

5 824

Tjeckien

6

3 619

Schweiz

5

3 220

Slovakien

5

2 034

Finland

4

2 696

Ungern

4

1 829

Bulgarien

2

1 906

Rumänien

2

1 305

Litauen

1

1 185

Nederländerna

1

482

Slovenien

1

666

 

 

 

*Ändrad av Energimyndigheten

Källa: International Atomic Energy Agency (IAEA)

Som figuren nedan visar är de flesta reaktorer mellan 20 och 30 år gamla. Den äldsta är 42 år gammal och finns i Storbritannien och heter Oldbury 1. Den yngsta återfinns i Rumänien och heter Cernavoda 2.

86

SOU 2009:88

Kärnkraften inom EU

Figur 3.1

Åldersfördelning av reaktorer i drift i Europa, år 2007

20

 

18

 

16

 

14

 

12

 

10

 

8

 

6

 

4

 

2

 

0

 

42 41 40 39 38 37 36 35 34 33 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 22 21 20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

Källa: International Atomic Energy Agency (IAEA).

Kärnkraften har stått och står för en betydande andel av den el som produceras både inom Sverige och inom EU. Inom EU (+Schweiz) producerades under år 2007 cirka 3 430 TWh el varav 963 TWh producerades i kärnkraftverk. Kärnkraftsproducerad el i EU ut- gjorde alltså cirka 28 procent av den totala mängden producerad el.3

Tyskland är det land som producerar mest el inom EU följt av Frankrike. År 2007 producerade Tyskland knappt 640 TWh el varav drygt 140 TWh var kärnkraftsproducerad. Motsvarande siffra för Frankrike var 570 TWh respektive 440 TWh. Sverige hamnar på en sjunde plats när det gäller producerad el (knappt 149 TWh) och på en tredje plats när det gäller kärnkraftsproducerad el.4

Frankrike har som beskrivits ovan en hög andel kärnkrafts- producerad el, drygt 77 procent. Litauen och Slovenien har också höga andelar. Sveriges andel av kärnkraftsproducerad el var cirka 45 procent för år 2007 (se även kapitel 2). Mellan åren 1986–2007 har andelen varierat mellan 39–52 procent. De två huvudanledning-

3Baserat på statistik från EuRostat Energy Statistics.

4Baserat på statistik från EuRostat Energy Statistics.

87

Kärnkraften inom EU

SOU 2009:88

arna till denna stora variation är variationer i driftklar kärnkrafts- kapacitet och att vattenkraften varierar mycket i sin produktion beroende på om det är torrår eller våtår.5

För närvarande byggs ytterligare fyra kärnkraftsreaktorer inom EU, se nedanstående tabell. I Frankrike och Finland byggs reak- torer av typen PWR med en eleffekt på respektive 1 600 MW. Dessa väntas vara i drift år 2011–2012.

Tabell 3.2

Kärnkraftsreaktorer under byggnad

 

 

 

 

Land

Antal

MWe

Frankrike

1

1 600

Finland

1

1 600

Bulgarien

2

1 906

 

 

 

Källa: International Atomic Energy Agency (IAEA).

3.2Kärnkraften och EU:s mål för energi- och miljöpolitiken

3.2.1Kärnkraften och EU:s klimatpolitik

Vid Europeiska rådets toppmöte våren 2007 fattades ett ban- brytande beslut om en integrerad klimat- och energipolitik. I centrum för beslutet stod ett övergripande klimatmål i form av ett unilateralt åtagande om att minska unionens utsläpp av växthus- gaser med 20 procent till 2020 jämfört med 1990, vilket inom ramen för en internationell överenskommelse skulle skärpas till 30 procent.

I syfte att kunna leva upp till detta mål antog Europeiska rådet också en omfattande energihandlingsplan för åren 2007–2009. Denna slog fast att EU:s energipolitik vilar på tre pelare; kon- kurrenskraft, miljömässig hållbarhet samt försörjningstrygghet. I handlingsplanen sattes även mål på 20 procent till år 2020 på EU- nivå för energieffektivisering och förnybar energi. Handlingsplanen behandlar också fullbordandet av den inre marknaden för energi, försörjningstrygghetsmekanismer och utveckling av energiteknik.

Under perioden 2007 till och med 2009 har Europeiska kom- missionen lagt fram förslag i linje med målsättningarna under de tre

5 Baserat på Energimyndighetens Officiella Energistatistik.

88

SOU 2009:88

Kärnkraften inom EU

energipolitiska pelarna. Det gäller framför allt det s.k. tredje inre marknadspaketet för el och gas, klimat- och energipaketet där direktivet för främjande av förnybar energi ingår samt den stra- tegiska energiöversynen om försörjningstrygghet.

Det regelverk som beslutas på EU-nivå är en viktig utgångs- punkt för den svenska energipolitiken under de närmaste åren. EU:s långsiktiga ambition med klimatpolitiken är att den genom- snittliga temperaturökningen i världen inte ska överstiga två grader jämfört med den förindustriella temperaturen.6

Utsläppshandel för koldioxid inom EU inleddes i januari 2005 för att få ner utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet omfattar cirka 13 000 anläggningar inom industriproduktion och energitillförsel. Reduktionen av utsläppen bestäms inom unionen av det ”tak” som bestäms av unionen för de sektorer som ingår i handelssystemet. De totala utsläppsminskningarna kan därmed endast påverkas genom en förändring av utsläppstaket för hela EU, dvs. förändringarna av utsläppen genom en enskild åtgärd påverkar inte de totala utsläppen såvida inte ”taket” ändras.7

3.2.2Kärnkraften och EU:s förnybarhetsdirektiv

Enligt EU:s så kallade förnybarhetsdirektiv8 ska andelen förnybar energitillförsel öka till 20 procent till år 2020. För Sveriges del är målet att öka andelen förnybar energi från 39,8 procent till 49 pro- cent. Direktivet ger även möjlighet för olika former av handel med förnybar energi. En ökad elproduktion från kärnkraft kan inte användas för att uppnå detta mål eller handlas med inom direktivets ramar.

3.2.3Kärnkraften och EU:s energieffektiviseringsmål

Sverige ska i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energi- tjänster sätta upp ett vägledande mål om minst 9 procent energi- effektivisering till 2016. I och med energipropositionen 2008/09:163

6The 2°C target – Information reference document. EU Climate Change Expert Group ”EG Science”, Juli 2008.

7Se prop. 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, s. 18.

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upp- hävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140 av den 5 juni 2009, s. 16).

89

Kärnkraften inom EU

SOU 2009:88

bedömer regeringen att Sverige uppfyllt kraven i Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektivare slutanvändning av energi och om energitjänster. I enlighet med direktivet har Sverige ett vägledande mål om minst 9 procent energieffektivi- sering till 2016. Energimyndigheten bedömer att en ökad elpro- duktion från kärnkraften inte kommer att inverka på målupp- fyllelsen.9

Vid energirådsmötet den 23 november 2006 antog rådet en ambition om att öka energieffektiviteten inom unionen för att uppnå ett besparingsmål till år 2020 på 20 procent av EU:s tillförda energi jämfört med beräkningar för år 202010. Detta mål har inte konkretiserats tydligare men regeringen har i energipropositionen föreslagit ett mål om 20 procent effektivare energianvändning till år 202011. Målet ska uttryckas som en minskning av energiinten- siteten, dvs. den tillförda energin per BNP-enhet. Detta mål nås således genom åtgärder som leder till effektiv tillförsel och slut- användning av energi. Enligt Energimyndighetens bedömning kan en ökad elproduktion från kärnkraft försvåra måluppfyllelsen.12

9Energimyndighetens yttrande till Miljödomstolen Växjö, mål nr M 2635-07, Ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till utökad och ändrad verksamhet vid Oskarshamns kärn- kraftverk m.m., dnr 440-09-1183.

10Se även Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemen- skapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020.

11Se prop. 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi.

12Energimyndighetens yttrande till Miljödomstolen Växjö, mål nr M 2635-07, Ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till utökad och ändrad verksamhet vid Oskarshamns kärn- kraftverk m.m., dnr 440-09-1183.

90

4Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

4.1Riksdagens beslut under 1970-talet

Fram till början av 1970-talet stod de politiska partierna i landet i huvudsak bakom satsningen på kärnkraft. Frågor om säkerheten vid reaktordrift och vid hantering av radioaktivt avfall uppmärk- sammades redan vid kärnkraftens införande i Sverige1 men kom att spela en mer avgörande roll för kärnkraftsutbyggnaden först en bit in på 1970-talet.

En mera restriktiv inställning till kärnkraftens utnyttjande växte fram under mitten av 1970-talet. Riskerna i samband med hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall betonades starkt.

Våren 1973 beslöt riksdagen att inga beslut att bygga ut kärn- kraften utöver elva reaktorer borde fattas förrän ett nytt allsidigt beslutsunderlag, innefattande bl.a. forskningsresultat, utvecklings- tendenser och säkerhetsfrågor, hade förelagts riksdagen2. Två år senare beslutade riksdagen på grundval av regeringens proposition om energihushållningen3 att kärnkraftsprogrammet t.o.m. år 1985 skulle begränsas till befintliga kärnkraftslägen och att sammanlagt 13 reaktorer skulle byggas.

Nya riktlinjer för energipolitiken avseende tiden fram till omkring år 1990 lades fram i prop. 1978/79:115. Enligt proposi- tionen borde kärnkraftsprogrammet begränsas till tolv reaktorer. Någon utbyggnad därutöver skulle inte komma i fråga. Riksdagen beslutade emellertid att skjuta upp ett beslut om kärnkraftens fortsatta utnyttjande till år 1980 i avvaktan på utfallet av en folk- omröstning i kärnkraftsfrågan som skulle äga rum under våren 1980.

1Se prop. 1956:176, s. 43.

2Se prop. 1973: 1, bil. 15, NU 49, rskr. 184.

3Se prop. 1975:30.

91

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

SOU 2009:88

4.21980 års proposition om vissa energifrågor – den sista reaktorn i Sverige skulle stängas senast år 2010

Sedan en rådgivande folkomröstning i kärnkraftsfrågan hållits på våren 1980 lade regeringen fram en proposition om vissa energi- frågor4. Propositionen innehöll bl.a. förslag till vissa allmänna riktlinjer för energipolitiken med utgångspunkt i resultatet av den rådgivande folkomröstningen. Riksdagens beslut med anledning av propositionen innebar att vissa allmänna riktlinjer för den framtida energipolitiken lades fast5. Dessa riktlinjer innebar bl.a. att ingen kärnkraftsutbyggnad skulle äga rum utöver de tolv reaktorer som vid tiden för riksdagsbeslutet var i drift, var färdiga att tas i drift eller var under uppförande. Vidare angavs att kärnkraften skulle avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Säker- hetsaspekter ska avgöra i vilken ordningsföljd reaktorerna tas ur drift.

I regeringens proposition bedömdes reaktorernas tekniska livslängd vara cirka 25 år. Riksdagen, som ansåg det vara nödvän- digt att ange den tidsperiod inom vilken avvecklingen skulle ske, uttalade därför att den sista reaktorn i Sverige skulle stängas senast år 2010. Slutligen uttalade riksdagen att bestämmelser angående antalet reaktorer och avvecklingsperiodens längd borde införas i lagstiftningen på kärnkraftsområdet.

4.31984 års kärntekniklag – en lagreglering av högsta antalet reaktorer ansågs obehövlig

Sedan de energipolitiska riktlinjerna enligt 1980 års proposition lagts fast av riksdagen skedde en viss samordning av lagstiftningen på kärnkraftsområdet genom den alltjämt gällande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), som trädde i kraft den 1 februari 1984. I förarbetena till kärntekniklagen6 berördes behovet av lagstiftning beträffande antalet reaktorer och avveck- lingsperiodens längd. Enligt förarbetena var emellertid en lagregle- ring av antalet reaktorer obehövlig, eftersom den frågan omfattades

4Prop. 1979/80:170.

5Näringsutskottets betänkande NU 1979/80:70, rskr. 410.

6Se prop. 1983/84:60, s. 59.

92

SOU 2009:88

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

av riksdagens riktlinjer för den framtida energipolitiken. Beträffan- de avvecklingsperiodens längd angavs att en lagreglering om detta borde anstå tills alla frågor som behöver regleras vid en avveckling var klarlagda. Riksdagen delade den uppfattning som redovisades i propositionen7.

4.4Förbudet mot nya kärnkraftsreaktorer och förbudet mot vissa förberedelseåtgärder trädde i kraft den 1 januari 1987

För att klargöra att de av riksdagen beslutade energipolitiska rikt- linjerna låg fast föreslog regeringen i december 1986 att det i kärntekniklagen skulle införas ett förbud mot att uppföra nya kärnkraftsreaktorer. Förbudet utformades genom en bestämmelse i lagen om att tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor inte får meddelas8. Förbudet trädde i kraft den 1 januari 1987.

Enligt kärntekniklagen avses med en kärnkraftsreaktor en anläggning för utvinning av kärnenergi9. Begreppet innefattar således varje anläggning där en självunderhållande kärnreaktion utnyttjas för energiutvinning.

Utanför lagen faller anläggningar där kärnomvandling sker på annat sätt, exempelvis i acceleratorer för produktion av radioaktiva isotoper. I anläggningar av detta slag sker inte någon självunder- hållande kärnreaktion och de innehåller heller inte några upplag- rade energimängder.

Förbudet gäller uppförandet av en kärnkraftsreaktor. Till begreppet uppförande hör i första hand uppförande av de bygg- nader vari anläggningen ska vara inrymd, främst reaktorinne- slutning, reaktorbyggnad och turbinbyggnad. Dessutom måste grundarbeten i marken för sådana byggnader anses så nära förknippade med byggnadernas uppförande att de bör hänföras till begreppet ”uppförande”. ”Det första spadtaget” bör därför räknas som startpunkt för uppförandet. Förberedelseåtgärder dessför- innan faller därmed utanför begreppet ”uppförande”10.

Samtidigt med förbudet mot att meddela tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor infördes ett förbud i kärntekniklagen mot att

7Näringsutskottets betänkande NU 1983/84:17, rskr. 135.

8Jfr 5 a § kärntekniklagen.

9Jfr 2 § kärntekniklagen.

10Se prop. 1986/87:24, s. 6.

93

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

SOU 2009:88

vidta sådana förberedelseåtgärder som direkt syftar till att uppföra kärnkraftsreaktorer inom landet. I förarbetena till lagen betonades det att förbudet mot förberedande åtgärder inte fick inkräkta på möjligheterna att fortlöpande bedriva tekniskt utvecklingsarbete, som bl.a. kan vara av betydelse för säkerheten vid kärnkraftverken. Förbudet fick inte heller inverka på svenskt deltagande i inter- nationellt samarbete på det kärntekniska området. Förbudet var straffsanktionerat. För straffansvar krävdes det enligt förarbetena att gärningsmannen hade ett direkt syfte att uppföra en viss kärn- kraftsreaktor inom landet11.

4.5Ställningstaganden om kärnkraften 1991 och 1997 – den bortre 2010-gränsen slopas

I regeringens proposition om energipolitiken år 1991 som riks- dagen ställde sig bakom angavs att frågan om när kärnkrafts- avvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljö- acceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla inter- nationellt konkurrenskraftiga elpriser.

Riksdagens ställningstagande år 1997 i anledning av proposi- tionen ”En uthållig energiförsörjning” innebar bland annat att riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag att de två kärn- kraftsreaktorerna i Barsebäck skulle stängas och att något årtal då den sista kärnkraftsreaktorn i Sverige ska tas ur drift inte borde fastställas12.

4.6Lag om kärnkraftens avveckling införs

Som ett ytterligare led i de tidigare beslutade riktlinjerna för energipolitiken antog riksdagen den 18 december 1997 regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Enligt lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling (avvecklingslagen), som trädde i kraft den 1 januari 1998, får regeringen besluta att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi ska upphöra att gälla vid en viss tidpunkt.

11Se prop. 1986/87:24, s. 5.

12Se prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272.

94

SOU 2009:88

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

Regeringens beslut om avveckling ska fattas med utgångspunkt i att reaktorn ska ställas av vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande. Vid avgörande av när en reaktor ska tas ur drift ska hänsyn tas till reaktorns geografiska läge13. För varje reaktor ska i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.

Ett beslut om upphörande av rätten till reaktordrift ger enligt 5 § avvecklingslagen rätt till ersättning av staten för förlusten.

Två kärnkraftsreaktorer har stängts av enligt avvecklingslagen nämligen Barsebäck 1, den 30 november 1999, och Barsebäck 2 den 31 maj 2005 – se nedanstående avsnitt.

Lagen beskrivs närmare i avsnitt 5.7.

4.7Stängningen av reaktorerna Barsebäck 1 och 2

I enlighet med riksdagens ställningstagande till den energipolitiska propositionen En uthållig energiförsörjning14 inledde regeringen under 1997 förhandlingar med Sydkraft AB om stängning av reak- torerna Barsebäck 1 och Barsebäck 2 vid Barsebäck kärnkraftverk. Barsebäcksverkets lokalisering ansågs enligt riksdagens ställnings- tagande vara olämplig.

Den 5 februari 1998 beslutade regeringen med stöd av avveck- lingslagen att rätten att driva reaktorn Barsebäck 1 vid Barsebäck kärnkraftverk för att utvinna kärnenergi skulle upphöra vid utgången av juni 1998. Regeringens beslut överklagades till regeringsrätten. Med anledning av regeringsrättens rättsprövning av regeringens beslut uppsköts reaktorns stängning. Sedan regerings- rätten i dom15 den 16 juni 1999 förklarat att regeringens beslut skulle stå fast och verkställas före utgången av november 1999, stängdes reaktorn Barsebäck 1 den 30 november 1999.

Samma datum träffades ett ramavtal mellan Staten, Sydkraft AB och Vattenfall AB om en förtida stängning av reaktor Barsebäck 1. Överenskommelsen godkändes av riksdagen16.

Ramavtalet behandlade bland annat frågan om merkostnader för avställnings- och servicedrift av de två reaktorerna. Avtalet utfor-

13Jfr 3 § lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling.

14Prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272.

15RÅ 1999 ref. 76.

16Se prop. 1999/2000:63, Godkännande av avtal om ersättning i samband med stängning av Barsebäcksverket, m.m. Näringsutskottets betänkande 1999/2000:NU11, rskr. 1999/2000:200.

95

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

SOU 2009:88

mades så att samma principer som låg till grund för ersättningen för Barsebäck 1 även skulle tillämpas för Barsebäck 2 när den reaktorn skulle ställas av med stöd av avvecklingslagen.

Som ett led i genomförandet av avtalet mellan Staten, Sydkraft AB och Vattenfall AB träffades vidare följande uppgörelser:

Barsebäck Kraft AB överlåter kärnkraftsreaktorerna Barsebäck 1 och Barsebäck 2 till Sydsvenska Värmekraft AB,

Efter det att reaktorerna överlåtits apporteras samtliga aktier i Barsebäck Kraft AB genom apportemission till Ringhals AB i utbyte mot nyemitterade aktier i Ringhals AB,

Sydsvenska Värmekraft AB uppdrar genom ett avtal åt Barse- bäck Kraft AB att ombesörja driften av reaktorerna Barsebäck 1 och Barsebäck 2.

Den andra reaktorn i Barsebäck skulle enligt 1997 års energi- politiska beslut ställas av före den 1 juli 2001. För stängningen ställdes dock ett villkor att bortfallet av elproduktion kan kompen- seras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Mot den bakgrunden omfattade 1997 års energipolitiska program därför åtgärder för att under en femårsperiod stimulera användningen av förnybara energislag och en minskad elanvänd- ning.

I skrivelse till riksdagen17 redovisade regeringen som sin bedöm- ning att riksdagens villkor för en stängning av den andra reaktorn i Barsebäck före den 1 juli 2001 inte var uppfyllda. Enligt villkoren fick stängningen inte medföra påtagligt negativa effekter i fråga om elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller miljön och klimatet. Regeringen bedömde dock att en stängning kunde genomföras senast före utgången av 2003 efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. Riksdagen delade regeringens bedömning och framhöll att det är riksdagen som även fortsättningsvis prövar om nämnda villkor är tillgodosedda inför ett beslut att stänga den andra reaktorn i Barsebäck.

I regeringens proposition Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning18 presenterade regeringen sin avsikt att söka nå en överenskommelse med industrin om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftavvecklingen och omställ-

17Regeringens skrivelse 2000/01:15.

18Prop. 2001/02:143.

96

SOU 2009:88

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

ningen av energisystemet. I juni 2002 beslutade regeringen att utse en förhandlingsman med uppdrag att för statens del genomföra överläggningar med industrin i syfte att förbereda en sådan överenskommelse.

En förnyad prövning av om villkoren för en stängning av Barsebäck 2 var uppfyllda genomfördes vintern 2003. I proposi- tionen Vissa elmarknadsfrågor m.m.19 presenterade regeringen sin bedömning vad avser villkorsuppfyllelsen för en stängning av den andra reaktorn i Barsebäck. Regeringen ansåg då att riksdagens villkor för en stängning inte var helt uppfyllda vad avser effekt- balanssituationen och påverkan på miljön och klimatet. Regeringen ansåg att frågan om stängningen av Barsebäck 2 borde hanteras tillsammans med förhandlingarna om de övriga kvarvarande reak- torerna och frågan om energiomställningen i sin helhet. Därvid borde möjligheterna till en snabb stängning av reaktor Barsebäck 2 inom ramen för en förhandlingslösning särskilt prövas.

Riksdagen tillkännagav i sitt beslut med anledning av reg- eringens proposition att det bör vara regeringen som på grundval av den eventuella överenskommelse som uppnås i förhandlingarna med kraftindustrin, eller i annat fall i enlighet med lagen om kärnkraftens avveckling, som avgör när en stängning av reaktor Barsebäck 2 är möjlig. Riksdagen framhöll dock att de av riksdagen uppställda villkoren för en stängning alltjämt var gällande. Reg- eringen beslutade den 27 mars 2003 om tilläggsuppdrag till för- handlingsmannen i denna del. En särskild redovisning avseende Barsebäck 2 skulle lämnas senast den 30 april 2004.

Den 16 december 2004 beslutade regeringen med stöd av avvecklingslagen att rätten att driva reaktorn Barsebäck 2 vid Barsebäck kärnkraftverk för att utvinna kärnenergi skulle upphöra vid utgången av maj 2005.

4.8Förbudet mot vissa förberedelseåtgärder slopas den 1 juli 2006

Förbudet mot att vidta sådana förberedelseåtgärder som direkt syftar till att uppföra kärnkraftsreaktorer inom landet ledde till vissa missuppfattningar om förbudets innenbörd och slopades därför genom en ändring av kärntekniklagen som trädde i kraft den

19 (prop. 2002/03:85, bet. 2002/03:NU11, rskr. 2002/03:233)

97

Tidigare ställningstaganden om kärnkraftens utnyttjande

SOU 2009:88

1 juli 2006. I förarbetena till lagändringen angavs att trots att förbudet uttryckligen inte skulle rikta sig mot t.ex. tekniskt utvecklingsarbete på kärnsäkerhetsområdet synes paragrafens enda praktiska effekt ha varit, i strid mot intentionerna vid dess införande, att man inkräktade på möjligheterna att fortlöpande bedriva sådant arbete.

Förbudet ansågs också ha hämmat en kontinuerlig kompetens- uppbyggnad vid de institutioner som bedriver sådan verksamhet genom bl.a. nyrekrytering av forskare och tekniker och deltagande i internationellt samarbete.

Ett slopande av förbudet, som gavs den nedsättande benäm- ningen ”tankeförbudsparagrafen”, ansågs enligt förarbetena ge en tydlig signal om att kärnteknisk forskning och utveckling är såväl tillåten som efterfrågad och markera den positiva inställningen till kärnteknisk forskning20.

20 Se prop. 2005/06:76, s. 15 f.

98

LAGSTIFTNINGEN PÅ KÄRNTEKNIK- OCH STRÅLSKYDDSOMRÅDET

5Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

5.1De grundläggande lagarna

Den kärntekniska verksamheten i Sverige styrs främst av följande lagar:

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen),

Miljöbalken (1998:808),

Strålskyddslagen (1988:220),

Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen),

Atomansvarighetslagen (1968:45).

Även följande lagar är relevanta:

lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling (avvecklings- lagen),

lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radio- aktivt avfall m.m. (Studsvikslagen),

ellagen (1997:857),

elberedskapslagen (1997:288),

säkerhetsskyddslagen (1996:627),

lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet.

De generella principerna för säkerhet och strålskydd i den kärn- tekniska verksamheten läggs fast i kärntekniklagen, miljöbalken och strålskyddslagen. Bestämmelserna i dessa lagar kompletteras av förordningar och myndighetsföreskrifter som innehåller mer detaljerade bestämmelser. En kärnteknisk anläggning får inte innehas eller drivas utan tillstånd utfärdade enligt kärntekniklagen och miljöbalken. Det krävs alltså två separata tillstånd, utfärdade

101

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

enligt två olika lagar, för att få inneha och driva en kärnteknisk anläggning

Kärntekniklagen är inriktad på att dels ta tillvara säkerheten vid den kärntekniska verksamheten, dels ta tillvara Sveriges åtaganden på icke-spridningsområdet samt på tillsyn över och insyn i denna verksamhet. Kärntekniklagen innehåller också de centrala bestäm- melserna som rör omhändertagande och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle. Regeringen har bemyndigat Strålsäkerhets- myndigheten att utfärda föreskrifter enligt kärntekniklagen.

Miljöbalken syftar till att skydda miljön och människors hälsa mot miljöfarlig verksamhet. Kärnteknisk verksamhet är enligt balken definierad som miljöfarlig verksamhet. Bestämmelserna i balken omfattar bestämmelser om såväl anläggningssäkerhet som strålskydd samt buller, ljus och annat som kan ha skadlig inverkan.

Strålskyddslagen syftar till att skydda människor, djur och miljön från skadliga effekter till följd av strålning. Strålskyddslagen är därmed inte bara viktig när det gäller att skydda anställda som är sysselsatta i verksamhet med strålning utan även allmänheten i omgivande miljö och patienter i sjukvården. Regeringen har bemyndigat Strålsäkerhetsmyndigheten att utfärda föreskrifter enligt strålskyddslagen.

Finansieringslagen innehåller bestämmelser som rör finansie- ringen av framtida kostnader för slutförvaring av använt kärn- bränsle, avveckling och rivning av kärnkraftverk och andra kärntek- niska anläggningar. Tillståndshavarna ska betala avgifter till staten som fonderar medlen i en särskild fond, Kärnavfallsfonden, för att kunna användas när de behövs för tillgodoseende av lagens syften.

Atomansvarighetslagen reglerar den civilrättsliga ansvarigheten för skador som uppkommer till följd av en radiologisk olycka i kärntekniska anläggningar och under transport av kärnämne. Inne- havaren av en kärnteknisk anläggning har ett strikt ansvar för skador till följd av en radiologisk olycka, dvs. oberoende av vållan- de. Anläggningsinnehavarnas ansvar är begränsat till cirka 3,3 mil- jarder kronor. Ansvaret ska vara täckt av en försäkring.

Avvecklingslagen innehåller bestämmelser om upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi till följd av omställningen av energisystem i Sverige, se närmare av- snitt 4.6 och 5.7.

Studsvikslagen reglerar skyldigheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor att betala en särskild avgift till staten. Avgiften utgör ett kostnadsbidrag för slutlig hantering

102

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet.

Ellagen reglerar bl.a. verksamheter inom produktion, överföring och användning av el.

Elberedskapslagen innehåller bestämmelser om beredskap vid produktion och överföring av el samt vid handel med el. Bestäm- melserna reglerar ansvaret för den planering och de övriga åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Säkerhetsskyddslagen trädde i kraft den 1 juli 1996 då den ersatte 1969 års personalkontrollkungörelse. Lagen innehåller bestäm- melser om det säkerhetsskydd som ska finnas vid verksamhet hos framförallt staten, kommunerna och landstingen, men även hos statliga bolag och hos vissa enskilda, om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. Med säkerhetsskydd avses enligt lagen skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säkerhet, samt skydd mot terroristbrott. Lagen innehåller även bestämmelser om registerkontroll beträffande den som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet i utlandet eller i sådan verksamhet i en mellanfolklig organisation där Sverige är medlem.

Vattenverksamhet regleras i miljöbalken och i lagen med sär- skilda bestämmelser om vattenverksamhet. En fullständig defini- tion av vattenverksamhet finns i 11 kap. 2 § miljöbalken. För vattenverksamhet krävs tillstånd enligt miljöbalken, om inte något annat följer av de undantag från tillståndsplikten som anges i miljö- balken. Ansökan om tillstånd för vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. Bestämmelserna är tillämpliga på intag och utsläpp av kylvatten från kärnkraftsreaktorer.

5.2Euratomfördraget och andra EU-regler

Fördraget om upprättandet av den europeiska atomenergigemen- skapen, Euratom, undertecknades den 25 mars 1957 samtidigt som fördraget om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EG-för- draget) undertecknades. Euratom är alltså en av de gemenskaper som utgör den Europeiska gemenskapen, EG.

103

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

Euratoms centrala uppgift är enligt fördraget att skapa de förutsättningar som behövs för en snabb organisation och tillväxt av kärnenergiindustrierna och därigenom bidra till en höjning av levnadsstandarden i medlemsstaterna och till utvecklingen av för- bindelserna med övriga länder.1 Medlemsstaterna åtar sig genom fördraget en serie förpliktelser om utveckling och gemensam kontroll av kärnenergiproduktionen inom gemenskapen.

Euratom har endast atomenergins fredliga användning som verksamhetsfält. Att avtalet inte direkt utsäger detta och förbjuder atomenergins militära bruk, vilket var den ursprungliga avsikten, beror på att Frankrike vid mitten av 1950-talet beslutat sig för ett eget militärt atomprogram. Det väntades att den franska national- församlingen skulle vägra att ratificera Euratomfördraget om detta direkt vände sig mot atomenergins militära användning, varför avtalet modifierades och fick sin nuvarande lydelse.2

Euratomfördraget utgör en del av medlemsstaternas rättsord- ningar och gäller i Sverige i enlighet med lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. De för- ordningar som beslutats under Euratom är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Det behövs alltså inte någon ytterligare lagstift- ning för att Euratomfördraget och de förordningar som utfärdas med stöd av fördraget ska gälla i medlemsländerna. Däremot behövs kompletterande lagstiftning, t.ex. i de fall då fördraget ställer krav på att medlemsländerna ska vidta någon särskild åtgärd som inte regleras i detalj i fördraget. Vidare behövs givetvis regler för att genomföra bestämmelserna i direktiven under Euratom, som inte blir direkt tillämpliga i medlemsländerna.

Euratomfördraget har betydelse för kärnteknik- och strål- skyddsområdet främst genom att det uppställer krav på enhetliga normer för strålskydd och genom att gemenskapen övervakar tillämpningen av dessa.3 Euratomfördraget har också betydelse när det gäller deponering av radioaktivt avfall, vilket innefattar slut- förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Enligt fördragets artikel 37 är varje medlemsstat skyldig att underrätta kommis-

1Art 1 Euratomfördraget.

2Se J.G. Polach, ”Euratom, its Background, Issues and Economic Implications”, 1964, samt Redogörelser utarbetade inom Kommerskollegium, Handelsdepartementet, Stockholm, ”Kol- och Stålunionen – Euratom”, 1962. Jfr även 2 § punkten h Euratomfördraget.

3Se bl.a. Rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996 om fastställande av grund- läggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning samt Rådets direktiv 97/43/Euratom av den

30juni 1997 om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning.

104

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

sionen om sina planer för deponering av radioaktivt avfall. Infor- mationen ska vara sådan att det blir möjligt för kommissionen att fastställa om planens genomförande kan medföra en radioaktiv kontamination av vatten, jord eller luft i en annan medlemsstat. Innan en medlemsstat beslutar om att uppföra en ny anläggning ska kommissionen ha haft möjlighet att yttra sig.

Euratomfördraget innehåller också regler som gäller transport av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Fördraget kompletteras på detta område av Rådets förordning (EURATOM) nr 1493/93 av den 8 juni 1993 om transport av radioaktiva ämnen mellan med- lemsstater och direktivet 2006/117/Euratom av den 20 november 2006 om tillsyn och kontroll av transport av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle vilka båda syftar till kontroll av gränsöver- skridande transporter.

Vidare utövar Euratomgemenskapen kontroll av att malmer, råmaterial och speciella klyvbara material inom medlemsstaternas territorier inte används för andra ändamål än som uppgetts av förbrukarna samt att föreskrifterna om försörjning iakttas, liksom alla särskilda kontrollförpliktelser som gemenskapen har avtalat om med ett tredje land eller en internationell organisation. För upp- giften finns ett särskilt kontrollorgan inrättat inom kommissionen.4 När det gäller kärnämneskontrollen medför Euratomfördraget direkt verkande förpliktelser för den enskilde att lämna vissa bestämda uppgifter till kommissionen.5 Reglerna innebär att det är verksamhetsutövaren i medlemslandet som ansvarar direkt mot Euratomgemenskapen i fråga om säkerhetskontrollen.

5.3Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen)

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) innehåller grundläggande bestämmelser om säkerheten i samband med kärnteknisk verksamhet och är speciellt inriktad på att ta tillvara säkerheten vid den kärntekniska verksamheten samt på tillsyn och insyn i sådan verksamhet. Lagen har karaktären av ramlag som får sitt konkreta innehåll genom myndighetsföre- skrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som

4Jfr Artiklarna 77–85 Euratomfördraget.

5Se Kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av den 8 februari om genomförande av Euratoms kärnämneskontroll.

105

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

regeringen bestämmer. Regeringen har bemyndigat Strålsäkerhets- myndigheten att utfärda föreskrifter.

5.3.1Kärnteknisk verksamhet

Kärntekniklagen innehåller bestämmelser om tillstånd, definitioner, ansvar m.m. avseende kärnteknisk verksamhet. Kärntekniklagen använder begreppet ”kärnteknisk verksamhet” som ett samlings- begrepp för vad lagen omfattar. Begreppet är av central betydelse för lagens systematik och avgränsning.

Med kärnteknisk verksamhet avses

uppförande, innehav eller drift av kärntekniska anläggningar,

avställning och rivning av en kärnteknisk anläggning

förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bearbetning, transport av eller annan bearbetning med kärnämne eller kärnavfall,

införsel till riket av kärnämne eller kärnavfall,

utförsel ur riket av kärnavfall6.

5.3.2Begreppet kärnteknisk anläggning

De anläggningar som avses med begreppet kärnteknisk anläggning enligt kärntekniklagen är kärnkraftsreaktorer, forskningsreaktorer, bränslefabriker, anläggningar för hantering, bearbetning m.m. av kärnämne eller kärnavfall, och anläggningar för lagring eller slut- förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Till begreppet ”anläggningar för hantering och bearbetning av kärnämnen och kärnavfall” hör bland annat anläggningar för inkapsling av använt kärnbränsle.

Förutom anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkrafts- reaktor) anges särskilt ”annan anläggning i vilken kärnreaktion kan ske”, som forskningsreaktor. Anläggning i vilken en kärnreaktion kan ske avser den i dag förekommande fissionsreaktorn men definitionen omfattar också den så kallade fusionsreaktorn. Någon fusionsreaktor finns ännu inte uppförd någonstans i världen, men forskning om utveckling av en sådan reaktor pågår.

Utanför lagen faller anläggningar där kärnomvandling sker på annat sätt, exempelvis i acceleratorer för produktion av radioaktiva isotoper. I anläggningar av detta slag sker inte någon självunder-

6 Jfr 1 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.

106

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

hållande kärnreaktion och de innehåller heller inte några upp- lagrade energimängder.

Det ligger i sakens natur att till den kärntekniska anläggningen hör enbart byggnader i vilka den kärntekniska verksamheten bedrivs. Även om olika anordningar för till exempel fysiskt skydd av en kärnteknisk anläggning är en del av och en förutsättning för den kärntekniska verksamheten, kan inte själva anordningarna i sig

– staket, detektorer, byggnader för kontroll av passage in eller ut från anläggningen m.m. – sägas utgöra en kärnteknisk anläggning.

En fråga som uppkommer är hur en kärnkraftsreaktor som varaktigt stängts av och är under avveckling ska definieras. Enligt Rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), bilaga 1, punkt 2, upphör kärnkraftverk och andra kärnreaktorer ”att vara sådana anläggningar när allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontamine- rat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen”.

5.3.3Begreppet drift av en kärnteknisk anläggning

Innebörden av begreppet drift av en kärnteknisk anläggning är centralt vid tillämpningen av kärntekniklagen. För att driften av en kärnteknisk anläggning ska kunna utföras på ett säkert sätt krävs det att en mängd olika uppgifter utförs utöver det rent tekniska handhavandet av anläggningen. Det är fråga om organisatoriska, administrativa och personella uppgifter.

De grundläggande bestämmelserna i kärntekniklagen enligt 3 och 4 §§ ger tillsammans med de allmänna skyldigheterna för till- ståndsinnehavare enligt 10 § en adekvat bestämning av begreppet drift av en kärnteknisk anläggning. Enligt dessa bestämmelser ska tillståndsinnehavaren vid drift av en kärnteknisk anläggning vidta de åtgärder som krävs för att

förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till radiologisk olycka (kärn- säkerhet),

på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten upp- kommet använt kärnbränsle och kärnavfall (avfallshantering),

avveckla och riva de kärntekniska anläggningar i vilka verk- samheten inte längre ska bedrivas (rivning och avveckling),

107

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall (fysiskt skydd), samt

se till att de förpliktelser efterlevs som följer av Sveriges överenskommelser i syfte att förhindra kärnsprängningar och spridning av kärnvapen (kärnämneskontroll).

Strålsäkerhetsmyndigheten har bemyndigats att besluta om när- mare föreskrifter om de åtgärder som avses enligt dessa bestäm- melser. Mot den bakgrunden bör med begreppet ”drift av en kärnteknisk anläggning” bland annat avses alla de åtgärder eller uppgifter som föreskrivs i myndighetens föreskrifter som utfärdats med stöd av detta bemyndigande. Åtgärderna gäller såväl tekniska, organisatoriska, administrativa som personella uppgifter. Självfallet finns det även andra åtgärder än de som framgår av Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter som kan komma att omfattas av begreppet ”drift av en kärnteknisk anläggning”. Avgörande är om åtgärderna syftar till att förebygga fel i eller felaktig funktion i den kärntekniska verksamheten.

5.3.4Innebörden av begreppet säkerhet

Innebörden av begreppet säkerhet anges i 4 § kärntekniklagen. Av bestämmelsen framgår att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet ska upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annat som kan leda till en radiologisk olycka. Kraven avser också haveribekämpande och konsekvenslindrande åtgärder. Genom de på detta sätt angivna kraven framhålls att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet bestäms inte bara av utformningen av tekniska system m.m. utan också av organisa- toriska, administrativa och personella faktorer.

I förarbetena till lagen anges att med radiologisk olycka avses händelse eller förhållande som medför strålningsrisker utöver vad som accepteras vid normaldrift och som skulle kunna komma att beröra allmänheten. Som radiologisk olycka är att anse också radio- aktiva utläckage, utöver tillåtna gränsvärden, som sker utsträckt i tiden. I Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) om säkerhet i kärntekniska anläggningar återfinns en definition av radiologisk olycka som knyter an till vad som anges i förarbetena.

108

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

I begreppet säkerhet i vidsträckt mening ingår också åtgärder för att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Med detta avses åtgärder för att säkerställa att kärnämne används uteslutande för fredliga ändamål och i övrigt för att uppfylla internationella överenskommelser som ingåtts i detta syfte. Det är alltså fråga om åtgärder som i första hand följer av Sveriges anslutning till icke-spridningsfördraget och som avser att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne och använt kärnbränsle. Åtgärder ska vidare vidtas för fysiskt skydd av anläggningar och transporter mot yttre påverkan, som obehörigt intrång, hot, sabotage och dylikt.

5.3.5Tillstånd

Kärnteknisk verksamhet får – med vissa undantag – inte bedrivas utan tillstånd. Tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor får dock inte meddelas7.

För verksamhet som är av liten omfattning eller avser veten- skaplig verksamhet vid universitet och liknande institutioner finns undantag. Regeringen eller i vissa fall Strålsäkerhetsmyndigheten prövar frågor om tillstånd.

Tillståndet gäller enbart för det ändamål och på det sätt som följer av tillståndsbeslutet, det vill säga den kärntekniska verksam- het som anges i tillståndet. Någon kärnteknisk verksamhet utöver det som anges i tillståndet får inte bedrivas. Dessa regler är grund- läggande för kärntekniklagen.

Det är straffbart att bedriva kärnteknisk verksamhet utan till- stånd. Den som bedriver kärnteknisk verksamhet utan tillstånd döms till böter eller fängelse i högst två år. Är brottet uppsåtligt och är att anse som grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

5.3.6Tillståndshavaren

Med kärnteknisk verksamhet avses bland annat innehav av en kärnteknisk anläggning. Ett tillstånd att driva en kärnteknisk anläggning ställs således till en angiven innehavare. Tillståndet att

7 Jfr 5 a § kärntekniklagen.

109

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

driva en viss kärnteknisk anläggning, exempelvis en kärnkrafts- reaktor, gäller alltså enbart tillståndsinnehavaren och ingen annan.

Av förarbetena till kärntekniklagen framgår, att med hänsyn till den vikt, som i ett tillståndsärende måste läggas vid en sökandes förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på verksamheten, får en tillståndshavare inte utan vidare överlåta ett givet tillstånd på någon annan. Om överlåtelse sker av en kärnteknisk anläggning måste den nye innehavaren söka tillstånd för att inneha och driva anläggningen.

I samband med ansökan om tillstånd så prövas sökandens sakkunskap och förutsättningar i övrigt att bedriva den kärn- tekniska verksamheten på ett betryggande sätt. Vidare prövas sökandens möjligheter att fortlöpande upprätthålla säkerheten och strålskyddet.

Tillståndet innefattar en rätt för tillståndshavaren och ingen annan att bedriva den kärntekniska verksamhet som anges i tillståndet. Lagen nämner inget om ägaren till en anläggning. Den som vill bedriva kärnteknisk verksamhet och för detta ändamål arrenderar mark och anläggningar eller genom ett nyttjanderätts- avtal kan utnyttja mark och byggnader kan söka och få tillstånd för att på den arrenderade marken och byggnaderna bedriva den kärntekniska verksamheten. Det viktiga i sammanhanget är att arrende- eller nyttjanderättsavtalet inte inskränker tillståndshava- rens möjligheter att fullt ut ta ansvar för den kärntekniska verk- samhet som tillståndet omfattar. Skyldigheter och rättigheter enligt kärntekniklagen tillkommer enbart tillståndshavaren och inte den formella ägaren till marken eller byggnaderna.

5.3.7Tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen

Strålsäkerhetsmyndighetens befogenheter som tillsynsmyndighet enligt kärntekniklagen är utomordentligt vittgående och sträcker sig från att erinra en tillståndshavare om dennes skyldigheter till att besluta om förbud för verksamheten. Tillståndshavare ska på begäran av myndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen. Tillståndshavaren ska också ge myndigheten tillträde till anläggning eller plats där verk- samhet bedrivs för undersökningar och provtagningar i den omfatt-

110

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

ning som behövs. Myndigheten får vid behov anlita polismyndig- heten för biträde vid tillsynen8.

Enligt kärntekniklagen får tillsynsmyndigheten besluta om de åtgärder som behövs för att lagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I samma syfte får myndigheten meddela förelägganden och förbud i enskilda fall. Om någon inte vidtar en åtgärd som ålagts honom får myndigheten låta vidta åtgärden på hans bekostnad9.

Innebörden av lagens bestämmelser är alltså att Strålsäkerhets- myndigheten i sin tillsyn har rätt att besluta om varje åtgärd som myndigheten bedömer nödvändig för säkerheten. Ett sådant tillsynsbeslut kan innebära t.ex. att en tillståndshavare föreläggs att vidta vissa åtgärder som villkor för fortsatt drift av en anläggning. Strålsäkerhetsmyndigheten kan också besluta om förbud för en verksamhet och ställa upp villkor för att den – efter förnyad pröv- ning – ska få återupptas.

Tillsynsmyndighetens beslut ska gälla omedelbart, om inte annat bestäms10. Beslut får överklagas hos regeringen. Detta är ännu ett uttryck för den särställning som tillsynsmyndigheten enligt kärn- tekniklagen har tilldelats. De allra flesta myndigheters beslut över- klagas hos länsrätt eller, vid beslut enligt miljöbalken, hos miljö- domstol.

5.4Strålskyddslagen (1988:220)

5.4.1Allmänt

Strålskyddslagen liksom kärntekniklagen har karaktären av ramlag och får i många avseenden sitt konkreta innehåll genom före- skrifter som enligt bemyndigande i lagen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna myndighet är Strålsäkerhetsmyndigheten. Lagen ska bidra till att skapa ett så fullständigt strålskydd som möjligt i samhället. För att undvika ett omfattande och svåröverskådligt tillämpningsområde har lagens tillämpningsområde begränsats till att endast omfatta skydd mot skadlig verkan av strålning.11

8Jfr 17 § kärntekniklagen.

9Jfr 18 § kärntekniklagen.

10Jfr 23 § kärntekniklagen.

11Jfr 1 § strålskyddslagen, se även prop. 1987/88:88, s. 21.

111

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

Lagen är också utformad så att den ger möjlighet att anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till strålkällornas farlighet och behovet av särskild kompetens hos brukaren. Mot den bakgrunden ger lagen en möjlighet för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Strålsäkerhetsmyndigheten att bestämma den nedre gränsen för lagens tillämplighet genom att föreskriva undantag från lagens tillämpningsområde i sin helhet eller i vissa delar, s.k. fri- klassning12. Från strålskyddssynpunkt harmlösa mängder av radio- aktivitet och tekniska anordningar som avger svag joniserande strålning kan helt undantas från strålskyddslagstiftningens tillämp- ningsområde. Undantag får också göras från lagens regler angående tillståndsplikt. Undantag kan endast föreskrivas i de fall det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts.13

Tillämpningsföreskrifter till lagen finns i strålskyddsförord- ningen (1988:293).

5.4.2Lagens syfte

Strålskyddslagen har som syfte att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av strålning. Lagen gäller såväl joniserande som icke-joniserande strålning.14

Med joniserande strålning avses enligt lagen gamma-, röntgen- och partikelstrålning eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning.

Med icke-joniserade strålning avses enligt lagen optisk strålning, radiofrekvent strålning, lågfrekventa elektriska och magnetiska fält och ultraljud eller annan till sin biologiska verkan likartad strålning. Lagen omfattar således även strålning från naturliga strålkällor.

Definitionen på icke-joniserande strålning medger t.ex. att lagens tillämpningsområde kan omfatta infraljud om det skulle vara nödvändigt från strålskyddssynpunkt. Avsikten är dock inte att lagen ska tillämpas på hörbart ljud.15

Lagens syfte är att behövliga skyddsåtgärder mot skador från såväl joniserande som icke-joniserande strålning alltid ska kunna vidtas med stöd av lagen allteftersom kunskaperna om strålningens effekter ökas och nya ämnen eller tekniker utvecklas. Redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker

12Jfr 3 § strålskyddslagen.

13Se prop. 1987/88:88, s. 67.

14Jfr 1och 2 §§ strålskyddslagen.

15Se prop. 1987/88:88, s. 66.

112

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

utgör tillräcklig grund för ingripande enligt strålskyddslagen. Ambitionen är således att skapa förutsättningar för att uppnå ett så långt som möjligt totalt strålskydd i samhället.16

5.4.3Benämning på olika strålkällor

I strålskyddslagen används som benämning på olika strålkällor följande tre begrepp:

radioaktivt ämne,

teknisk anordning som kan alstra strålning,

teknisk anordning i vilken radioaktivt ämne ingår.

Radioaktivt ämne karakteriseras av att atomkärnorna inte är stabila utan kan sönderfalla. När ett radioaktivt ämne sönderfaller utsänds joniserande strålning. Begreppet omfattar både radioaktiva grund- ämnen och föreningar vari sådana ämnen ingår. Även preparat, beredningar och andra konstgjorda produkter som sänder ut joniserande strålning omfattas av begreppet.

Teknisk anordning som kan alstra strålning avser en anordning i vilken strålningen alstras på elektrisk väg. Det kan vara fråga om såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Som exempel kan nämnas röntgenanordning respektive anordning som alstrar ultra- violett strålning (t.ex. solarium). Karakteristiskt för sådana tek- niska anordningar är att de endast alstrar strålning då de är påslagna. Ett radioaktivt ämne däremot sänder ut strålning så länge som det är radioaktivt.

I vissa tekniska anordningar alstras strålning som en bieffekt. Avsikten med anordningen är inte att sända ut strålning. Det kan gälla såväl joniserande som icke-joniserande strålning. Som exempel på sådana tekniska anordningar som kan alstra strålning kan nämnas TV-apparater och elektronmikroskop.

Med en teknisk anordning i vilken radioaktivt ämne ingår menas en teknisk anordning som inte självständigt kan alstra strålning. Den är i stället försedd med en strålkälla i form av ett radioaktivt ämne. Som exempel kan nämnas nivåvakter och annan mätutrust- ning i industrin och bestrålningsutrustningar i forskningsverksam- het.

16 Se prop. 1987/88:88, s 65.

113

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

5.4.4Begreppet verksamhet med strålning

Uttrycket ”verksamhet med strålning” är ett centralt begrepp i strålskyddslagen. Det omfattar dels all slags hantering av radio- aktiva ämnen som tillverkning, införsel, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav och användning av eller annan därmed jämförlig befattning, dels användning av eller därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra såväl joniserande som icke-joniserande strålning.

Till begreppet ”verksamhet med strålning” hänförs även innehav och drift av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar samt omhändertagande, förvaring och destruktion av radioaktiva ämnen.17

Den som bedriver en verksamhet, som primärt inte är att beteckna som verksamhet med strålning, men där verksamheten ger upphov till radioaktivt verksamhetsavfall, bedriver verksamhet med strålning vad avser innehavet av avfallet.18

5.4.5Allmänna skyldigheter för dem som bedriver verksamhet med strålning

De grundläggande aktsamhetsreglerna för dem som bedriver verk- samhet med strålning har en förhållandevis allmän utformning mot bakgrund av att lagen är tänkt att täcka ett mycket stort område med varierande krav på strålskyddsåtgärder.19

Den som bedriver verksamhet med strålning ska således med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs vidta alla de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skador på människor, djur och miljö. Vidare anges att lokaler, apparater och andra tekniska anordningar samt skyddsutrustning som används i strålningsverk- samhet bör kontrolleras och underhållas väl.

Strålskyddslagen föreskriver att den som är ansvarig för verk- samheten ska förvissa sig om att de anställda har den kompetens och utbildning som behövs för arbetsuppgiften och vet vad som ska iakttas för att kunna tillvarata strålskyddet. Speciellt i fråga om den mera komplicerade apparaturen är det av stor vikt att den personal som hanterar utrustningen har en adekvat utbildning och

17Se prop. 1987/88:88, s. 68.

18Se prop. 2005/06:76, s. 21.

19Jfr 6–8 §§ strålskyddslagen. Se även prop. 1987/88:88, s. 23.

114

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

vid behov får vidareutbildning för att kunna sköta utrustningen. På strålskyddsområdet intar skyddet av patienter inom hälso- och sjukvården en särställning. I samband med radiologisk under- sökning och behandling utsätts nämligen patienten för avsiktlig bestrålning. Stråldoserna kan variera avsevärt beroende på vad för slag av behandling eller undersökning det rör sig om. Samma för- hållande gäller beträffande radiologisk undersökning och behand- ling av djur.

Strålskyddslagen innehåller ingen direkt uttalad bestämmelse om skyldighet att ta till vara patienters säkerhet vid bestrålning inom hälso- och sjukvården. Deras säkerhet ingår i de allmänna krav som lagen uppställer på tillstånd, villkor och tillsyn i fråga om radiologiskt arbete samt på en tillståndshavares allmänna skyldighet att förebygga skador av strålningen.20

5.4.6Personalstrålskydd

Strålskyddslagen föreskriver en skyldighet för dem som är syssel- satta i verksamhet med strålning, eller utför arbete där sådan verksamhet bedrivs, att använda de skyddsanordningar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att strålskyddet ska fungera tillfredställande.

Bestämmelsen kompletterar på ett för strålskyddet väsentligt sätt skyldigheten för den som är ansvarig för arbetet att instruera och utbilda arbetstagarna.21

Den som är under 18 år får inte sysselsättas i verksamhet som är förenad med joniserande strålning. Undantag får endast göras för den som för sin utbildning måste befatta sig med radioaktiva ämnen eller med en teknisk anordning som kan alstra joniserande strålning.22

Vidare är den som är sysselsatt eller ska sysselsättas i arbete med joniserande strålning skyldig att underkasta sig viss läkarunder- sökning.23 Mer detaljerade föreskrifter för personalstrålskydd återfinns i tillsynsmyndighetens föreskrifter SSMFS. Vissa av dem gäller vid all verksamhet med joniserande strålning, medan andra är specifika för olika slag av verksamheter och omfattar t.ex. personal- strålskyddet, kontroll av strålkällor m.m.

20Se prop. 187/88:88, s. 25.

21Jfr 8 § strålskyddslagen.

22Jfr 16 § strålskyddslagen.

23Jfr 18 § strålskyddslagen.

115

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

5.4.7Skydd av allmänhet och miljö

I de allmänna skyldigheter som den som bedriver verksamheten har ingår också ansvaret för skyddet av allmänheten och miljön från de konsekvenser som verksamheten medför utanför anläggningen. Hänsyn till detta tas i de specifika föreskrifter för olika verk- samheter som Strålsäkerhetsmyndigheten utfärdar vilket till exem- pel kan gälla både kontroll av strålkällor som inte får komma på drift i samhället eller krav på strålskärmning av lokaler där allmän- heten har tillträde. Särskilt för kärnteknisk verksamhet föreskriver myndigheten i föreskrifter om skyddet av människors hälsa och miljön om begränsning av utsläpp från kärntekniska anläggningar och därtill hörande kontroller av utsläppen.

5.4.8Särskilda skyldigheter för tillverkare och försäljare m.fl

Lagen innehåller särskilda bestämmelser om skyldigheter för den som tillverkar, till landet inför, överlåter eller upplåter en teknisk anordning att svara för att anordningen förses med nödvändig strålskyddsutrustning och i övrigt erbjuder en betryggande säker- het mot skada på människor, djur och miljö. Den som installerar eller utför underhållsarbete på en sådan anordning ska svara för att strålskyddsutrustning sätts på plats.

Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om informa- tions- och märkningsskyldighet för radioaktiva ämnen och tekniska anordningar.

5.4.9Ansvaret för radioaktivt avfall

Den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning ska svara för att avfallsprodukter och kasserade strålkällor hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt. Lagen medger att den som bedrivit verksamheten överlämnar det radioaktiva avfallet till en producent som enligt miljöbalken har motsvarande skyldighet att ta hand om avfallet. Skyldigheten gäller även den som bedrivit verksamhet med en teknisk anordning som kan alstra strålning. Den tekniska anord- ningen ska oskadliggöras när den inte längre ska användas. Bestäm-

116

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

melsen omfattar apparater eller andra tekniska anordningar oavsett om de alstrar joniserande eller icke-joniserande strålning.24

I verksamhetsutövarens ansvar ligger bland annat ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder ska kunna vidtas. I detta ansvar ingår också att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Skyldigheten att han- tera och slutförvara radioaktivt avfall omfattar även den som inte längre bedriver någon verksamhet. Om ett tillstånd återkallats eller ett tillstånds giltighetstid gått ut, kvarstår således skyldigheterna för tillståndshavaren till dess de fullgjorts.25

5.4.10Tillståndsplikt

Huvudprincipen är att tillstånd alltid krävs för att ta befattning med radioaktiva ämnen eller material som innehåller radioaktiva ämnen. Tillstånd krävs även för verksamhet som kräver tillstånd enligt miljöbalken och som ger upphov till radioaktivt avfall. Vidare krävs tillstånd även för viss i lagen närmare angiven befattning med tekniska anordningar som kan och är avsedda att sända ut joni- serande strålning och i vissa fall icke-joniserande strålning. Till- ståndsplikten gäller även sådan del av en anordning som är av väsentlig betydelse från strålningssynpunkt. Detta innebär att tillståndsplikt kan föreskrivas även för en teknisk anordning som väl kan men som inte är avsedd att sända ut joniserande strålning. Strålsäkerhetsmyndigheten prövar frågor om tillstånd. Som nämnts kan regeringen eller Strålsäkerhetsmyndigheten föreskriva undan- tag från tillståndsplikten. Ett tillstånd får begränsas till att avse en viss tid.

Särskilt tillstånd enligt strålskyddslagen behövs normalt inte för kärnteknisk verksamhet enligt kärntekniklagen. Däremot regleras villkor och föreskrifter som behövs med hänsyn till strålskyddet med stöd av strålskyddslagen. En särskild bestämmelse om detta finns i 27 § strålskyddslagen som anger att om ett tillstånd har meddelats enligt kärntekniklagen eller under tillståndets giltighets- tid, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de ytterligare villkor som behövs med hänsyn till strål- skyddet. Regeringen har delegerat till Strålsäkerhetsmyndigheten att pröva frågor om villkor enligt 27 § strålskyddslagen.

24Jfr 13 och 14 §§ strålskyddslagen.

25Se prop. 1987/88:88, s. 76.

117

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

5.4.11Tillsyn över efterlevnaden av strålskyddslagen – Författningsregleringen

Tillsynsförfarandet enligt strålskyddslagen har anpassats med hänsyn till strålkällans farlighet m.m. Tillsynen har i möjligaste mån koncentrerats till de strålkällor där speciella och svåravvägda strålskyddsproblem föreligger och där särskild strålskyddsexpertis behövs. För vissa verksamhetsområden kan kontrollen över verk- samheten skötas av utövaren, i vissa fall enligt närmare föreskrifter av Strålsäkerhetsmyndigheten.

Strålsäkerhetsmyndighetens befogenheter som tillsynsmyndig- het enligt strålskyddslagen är vittgående. I likhet med vad som gäller enligt kärntekniklagen sträcker de sig från att erinra en tillståndshavare om dennes skyldigheter till att besluta om förbud för verksamheten.

Den som bedriver verksamhet enligt strålskyddslagen är skyldig att lämna tillsynsmyndigheten upplysningar och tillträde till anlägg- ning eller plats där strålningsverksamhet bedrivs samt låta tillsyns- myndigheten göra undersökningar och ta prov i den omfattning som behövs för tillsynen. I upplysningsskyldigheten ligger också att redovisa sådana förhållanden vid en anläggning eller plats som behövs för bedömning av om med stöd av lagen uppställda villkor och föreskrifter följs. Eventuella tvångsingripanden i bostäder som kan behövas från strålskyddssynpunkt bör i regel ske med stöd av rättegångsbalkens bestämmelser om husrannsakan.26

Strålsäkerhetsmyndigheten kan vidare besluta om de föreläggan- den och förbud som behövs i enskilda fall för att strålskyddslagen eller föreskrifter eller ett tillståndsvillkor som meddelas med stöd av lagen ska kunna efterlevas. För att tvinga fram en åtgärd kan myndigheten även förena ett föreläggande med vite.27 Om någon inte vidtar en strålskyddsåtgärd enligt lagen kan Strålsäkerhets- myndigheten också förordna om rättelse på dennes bekostnad.28

Ibland kan det vara angeläget att snabbt kunna ingripa för att förhindra befarade strålskador. Strålskyddsmyndigheten får då i avvaktan på att en förelagd strålskyddsåtgärd vidtas omhänderta radioaktiva ämnen eller tekniska anordningar som kan alstra strål- ning eller som innehåller ett radioaktivt ämne. Tillsynsmyndig-

26Jfr 31 § strålskyddslagen samt prop 1987/88:88, s. 88.

27Jfr 32 och 34 §§ strålskyddslagen.

28Jfr 32 § andra stycket strålskyddslagen.

118

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

heten får också försegla en teknisk anordning eller anläggning för att förebygga att den brukas olovligen.29

Polismyndigheten är skyldig att lämna det biträde som behövs för tillsynen.30

5.4.12Delegering av tillsynsverksamheten

Av förarbetena till strålskyddslagen framgår att avsikten är att till- synsförfarandet ska kunna anpassas och utformas på det sätt som är lämpligt i det aktuella fallet och att det därför bör vara möjligt att delegera tillsynsverksamheten.

Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar är således både övergripande och slutligt, dvs. även om vissa tillsynsuppgifter skulle kunna dele- geras till andra tillsynsorgan bär Strålsäkerhetsmyndigheten alltid det slutliga ansvaret för att tillsynen av strålskyddet genomförs.

5.4.13Tillsynsvägledning enligt miljöbalken

Miljöbalken omfattar även strålskyddsfrågor, se nedan 7.6. Detta innebär att balkmyndigheter med ansvar för tillsyn över miljöfarlig verksamhet också är skyldiga att utöva tillsyn över frågor som rör strålskydd.

Från den 1 juli 2006 är Strålsäkerhetsmyndigheten tillsynsväg- ledande myndighet enligt miljöbalken. Rollen innebär inte att myndigheten också får operativt tillsynsansvar enligt miljöbalken, utan den avser endast tillsynsvägledning av balkmyndigheter. På motsvarande sätt tillämpar operativa balkmyndigheter inte strål- skyddslagen vid sin tillsyn, utan det sker med stöd av miljöbalken.

5.5Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter som rör kärnkraftverkens verksamhet

Såväl kärntekniklagen som strålskyddslagen har karaktären av ram- lag som i många avseenden får sitt konkreta innehåll genom föreskrifter som enligt bemyndigande i respektive lag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Denna

29Jfr 33 § strålskyddslagen.

30Jfr 31 och 33 §§ strålskyddslagen.

119

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

myndighet är från den 1 juli 2008 Strålsäkerhetsmyndigheten. Tidigare var det Statens kärnkraftinspektion som med stöd av kärntekniklagen meddelade föreskrifter som rörde säkerheten vid driften av kärnkraftverken och Statens strålskyddsinstitut som med stöd av strålskyddslagen meddelade föreskrifter om strålskyddet.

Fram till år 1999 fanns inte några generella säkerhetsbestäm- melser för kärnteknisk verksamhet. Specifika bestämmelser fanns istället intagna i de tillstånd och individuella villkor som gällde för varje anläggning. År 1999 trädde de första generella föreskrifterna på kärnsäkerhetsområdet i kraft utgivna av dåvarande Statens kärn- kraftinspektion. Genom dessa föreskrifter samlades de grund- läggande säkerhetsbestämmelserna på ett överskådligt sätt och gjordes generellt giltiga för samtliga berörda anläggningar.

På samma sätt finns generella föreskrifter utfärdade med stöd av strålskyddslagen och som rör strålskyddet för personalen vid kärn- kraftverken. Föreskrifter om utsläpp till miljön av radioaktiva ämnen från kärnkraftverk som meddelats med stöd av strålskydds- lagen har funnits sedan 1977.

Föreskrifterna har reviderats genom åren, senast i samband med att Strålsäkerhetsmyndighetens författningssamling beslutades. I det följande redovisas en sammanställning av de föreskrifter som gäller för kärnkraftverkens verksamhet.

Föreskrifter som gäller drift av kärnkraftverk

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om säkerhet i kärntek- niska anläggningar (SSMFS 2008:1) innehåller de grundläggande bestämmelserna för drift av kärntekniska anläggningar. Anlägg- ningarna ska, enligt föreskrifterna, ha en anpassad grund- konstruktion med flerfaldiga barriärer för inneslutning av radio- aktiva ämnen och ett särskilt anpassat djupförsvar som omfattar förebyggande och skyddande åtgärder i flera steg samt kon- sekvenslindrande åtgärder om ett utsläpp av radioaktiva ämnen trots allt skulle inträffa. Vidare återfinns krav på grundläggande åtgärder vid tillbud och haverier, krav på konstruktion och utförande, krav på att analysera, granska och redovisa säker- heten samt krav på dokumentation och rapportering till myndigheten. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om ledning och styrning av de verksamheter som har betydelse för

120

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

säkerheten, krav på kompetens, styrning av driftverksamheten, beredskapsplanering samt hantering av kärnämne och kärnavfall.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om kompetens hos drift- personal vid reaktoranläggningar (SSMFS 2008:32) innehåller bestämmelser om kompetensprövning hos driftpersonal vid kärnkraftsreaktor samt regler om behörighet för att få tjänst- göra i en viss befattning som rör driften av ett kärnkraftverk.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om konstruktion och utförande av kärnkraftsreaktorer (SSMFS 2008:17) gäller åtgärder som krävs för att upprätthålla och utveckla säkerheten i konstruktionen och utförandet av kärnkraftsreaktorer i syfte att, så långt det är rimligt med beaktande av bästa möjliga teknik, förebygga radiologiska olyckor. Föreskrifterna omfattar även bestämmelser om tekniska och administrativa åtgärder.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om mekaniska anord- ningar vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:13) inne- håller bestämmelser om konstruktion, tillverkning och kontroll av tryckbärande och andra mekaniska anordningar av betydelse för säkerheten. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om tredjepartskontroll genom ackrediterade organ som ska ske av sådana anordningar innan de får tas i drift.

Föreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:12) gäller sådana tek- niska, organisatoriska och administrativa åtgärder som krävs för att dels skydda kärntekniska anläggningar mot obehörigt intrång, sabotage eller annan sådan påverkan som kan medföra radiologisk olycka, dels för att förhindra obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall.

Föreskrifter om beredskap

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om beredskap vid vissa kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:15) är tillämpliga på planering av beredskapen och åtgärder i händelse av en nöd-

121

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

situation eller hot om en nödsituation vid kärntekniska anlägg- ningar.

Föreskrifter som gäller hantering av kärnavfall

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om hantering av radio- aktivt avfall och kärnavfall vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:22) syftar till att tillse att radioaktivt avfall och kärnavfall hanteras på ett från strålskyddssynpunkt tillfreds- ställande sätt samt till att ge förutsättningar för att begränsa avfallsmängder och skadlig verkan av strålning från avfallet nu och i framtiden.

Föreskrifter om säkerhet vid slutförvaring

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om säkerhet vid slut- förvaring av kärnämne och kärnavfall (SSMFS 2008:21) gäller säkerheten efter förslutning av slutförvar för kärnämne och kärnavfall vilket inkluderar använt kärnbränsle.

Föreskrifter om kontroll av kärnämne

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om kontroll av kärn- ämne m.m. (SSMFS 2008:3) gäller sådana åtgärder som krävs för att uppfylla de förpliktelser som följer av Sveriges överenskom- melser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen samt obehörig befattning med kärnämne, använt kärnbränsle som placerats i slutförvar, kärnteknisk utrustning samt därtill rela- terad programvara och teknik.

Föreskrifter om personstrålskydd

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om personstrålskydd i verksamhet med joniserande strålning vid kärntekniska anlägg- ningar (SSMFS 2008:26) föreskriver att verksamheten ska bedrivas så att alla stråldoser begränsas så långt som det är rimligt med hänsyn till ekonomiska och samhälleliga faktorer. Föreskrifterna är omfattande, bl.a. finns krav på att det ska

122

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

finnas dokumenterade mål och styrmedel samt resurser för arbetet med att hålla stråldoserna så låga som möjligt. Vidare krävs att all personal som ska arbeta inom kontrollerat område ska använda skyddsutrustning samt genomgå medicinsk kontroll. Bestämmelser om när persondosmätare ska bäras och när hel- kroppsmätning ska göras finns också. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om krav på lokala strålskyddsinstruktioner, vilket innebär att tillståndshavaren ska ha interna regler och rutiner för strålskyddet. En årlig uppföljning och utvärdering av arbetet ska också rapporteras till Strålsäkerhetsmyndigheten.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om strålskyddsföre- ståndare vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:24) före- skriver att tillståndshavaren ska utse en strålskyddsföreståndare samt en ersättare för denna vid den kärntekniska anläggningen och att dessa personer ska godkännas av Strålsäkerhetsmyndig- heten. Strålskyddsföreståndaren ska bl.a. verka för att gällande lagar, föreskrifter och övriga villkor om strålskyddet för anlägg- ningen efterlevs samt bevaka och följa upp strålskyddsverksam- heten och vara en kontaktpunkt gentemot myndigheten.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om grundläggande bestämmelser för skydd av arbetstagare och allmänhet vid verk- samhet med strålning (SSMFS 2008:51) är baserade på det grund- läggande strålskyddsdirektivet 96/92/Euratom om fastställande av säkerhetsnormer för skydd av arbetstagares och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Föreskrifterna anger tillståndshavarnas ansvar för de grund- läggande strålskyddsprinciperna berättigande och optimering av verksamheten och att dosgränser inte överskrids. Föreskrifterna innehåller bestämmelser om gällande dosgränser, mätning och rapportering av individuella strålsdoser, skydd för gravida och ammande kvinnor, kategorisering av arbetstagare och arbets- ställen samt regler om utförande av läkarundersökning och när läkarundersökning av arbetstagare krävs.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om externa personer i verksamhet med joniserande strålning (SSMFS 2008:52) är tillämpliga på arbetstagare som utför arbete som kan ge högre stråldoser, då dessa anlitas för arbete inom kontrollerat område i Sverige eller då svenska externa personer av samma kategori utför sådana uppdrag i andra länder.

123

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

Föreskrifter om skydd av allmänheten och miljön

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om skydd av män- niskors hälsa och miljön vid utsläpp av radioaktiva ämnen från vissa kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:23) – bl.a. kärn- kraftverk innehåller bestämmelser om begränsningar av utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar. Enligt föreskrifterna får den effektiva dosen till någon individ i den så kallade kritiska gruppen av ett års luft- och vattenutsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning inte överstiga 0,1 millisievert.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om skydd av män- niskors hälsa och miljön vid slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall (SSMFS 2008:37) är tillämpliga på slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall.

Föreskrifter om avveckling av kärntekniska anläggningar

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om planering inför och under avveckling av kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:19) föreskriver att tillståndshavaren ska se till att det finns en preliminär planering av den framtida avvecklingen av anlägg- ningen. Bland annat ska en analys av olika tänkbara tillväga- gångssätt för avvecklingen redovisas, innehållet av radioaktivt material och materialflöden tekniskt dokumenteras och krav ställs på redovisning inför slutlig avställning av anläggningen och följande demontering och rivning.

Administrativa föreskrifter

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om arkivering vid kärn- tekniska anläggningar (SSMFS 2008:38) är tillämpliga på arkivering av dokumentation som upprättats och mottagits inom ramen för verksamheten vid kärntekniska anläggningar.

124

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

Undantagsföreskrifter

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om utförsel av gods och olja från zonindelat område vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:39), kan sägas utgöra friklassningsregler med bestämmelser om utförsel av kärnavfall från en kärnteknisk anläggning för fri användning eller för att kunna tas om hand som annat avfall än kärnavfall.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om undantag från lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avseende hantering av naturligt förekommande material som innehåller kärnämne (SSMFS 2008:2) innehåller bestämmelser om undantag från kärntekniklagens bestämmelser när det gäller verksamhet som innebär hantering av i naturen förekommande material som innehåller kärnämne och som inte avser utvinning av kärnämne ur malmer eller annat råmaterial.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om undantag från kravet på godkännande av uppdragstagare (SSMFS 2008:7) inne- håller bestämmelser om undantag från kravet på godkännande enligt 5 § andra stycket 1 lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet.

5.6Miljöbalken

5.6.1Miljöbalkens bakgrund, mål och tillämpningsområde

Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling ska bygga på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

I balken anges också vad som ska gälla för att miljöbalkens mål ska uppnås. Miljöbalken ska således tillämpas så att:

människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

den biologiska mångfalden bevaras,

125

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas,

återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås .

Miljöbalkens tillämpningsområde är alltså mycket vidsträckt. Reglerna kan tillämpas för all verksamhet och alla åtgärder som påverkar miljön – från stora industriprojekt till små enstaka åtgärder av privatpersoner.

5.6.2Miljöfarlig verksamhet

En nyhet i miljöbalken, i förhållande till vad som gällde enligt tidigare miljölagstiftning, är att frågor om strålning – såväl joni- serande som icke- joniserande – omfattas av bestämmelserna i balken.

Av miljöbalken framgår att användning av anläggningar som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön är att betrakta som miljöfarlig verksamhet. I förarbetena till balken anges särskilt drift av kärntekniska anläggningar som exempel på användning som är att betrakta som miljöfarlig verksamhet . Vidare anges att användning av anläggningar som kan medföra olägenhet för omgiv- ningen genom bl.a. joniserande strålning är att betrakta som miljö- farlig verksamhet. All kärnteknisk verksamhet är således miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken.

5.6.3Tillstånd enligt miljöbalken

Av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår att kärnteknisk verksamhet inte får bedrivas utan tillstånd enligt miljöbalken. Frågor om tillstånd enligt miljö- balken för kärnteknisk verksamhet prövas av miljödomstolen. Bestämmelserna i balken innebär alltså att det krävs två separata tillstånd för att få inneha och driva en kärnteknisk anläggning, dels ett tillstånd enligt kärntekniklagen, dels ett tillstånd enligt miljöbalken.

Av förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar framgår vidare att kärnteknisk verksamhet alltid ska förutsättas

126

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

medföra betydande miljöpåverkan. Detta får en särskild betydelse när det gäller omfattningen av en miljökonsekvensbeskrivning och förfarandet för att ta fram en sådan.

Av miljöbalken framgår att balken ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten. Det innebär att miljöbalken gäller parallellt med kärntekniklagen och strålskydds- lagen. Den som bedriver kärnteknisk verksamhet är alltså skyldig att förutom bestämmelserna i kärntekniklagen även beakta och tillämpa balkens regler.

Miljöbalken omfattar förutom olägenheter vid joniserande strål- ning även säkerheten hos anläggningar, tillsynsfrågor och verksam- hetsutövares egenkontroll. Det är således möjligt att med stöd av miljöbalken ingripa mot alla former av kärnteknisk verksamhet.

5.6.4Tillåtlighetsprövning av nya verksamheter enligt 17 kap. miljöbalken

För vissa nya anläggningar och verksamheter gäller att regeringen, enligt 17 kap. 1 § miljöbalken, ska pröva tillåtligheten av dessa innan tillståndsansökan prövas. Det anges uttryckligen i paragrafen att det ska vara fråga om nya verksamheter som obligatoriskt ska prövas av regeringen.

De anläggningar och verksamheter det är frågan om räknas upp i paragrafen. Det gäller stora infrastrukturprojekt som generellt sett har en betydande miljöpåverkan samtidigt som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen. Ofta kan enskilda intressen ställas mot allmänna intressen eller olika allmänna intressen mot varandra.

Bland de verksamheter som räknas upp i paragrafen finns angivet ”anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen”. Även om uppräkningen anger att det är anläggningen som ska prövas så följer det av paragrafens inledning att prövningen även ska avse verksamheten som sådan. I begreppet ”anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen” innefattas i princip kärnkraftsreaktorer. Regeringen är dock enligt den särskilda förbudsbestämmelsen i 5 a § kärnteknik- lagen för närvarande förhindrad att meddela tillstånd till att upp- föra en kärnkraftsreaktor. Utredningen återkommer till den frågan i avsnittet om övervägande och förslag.

127

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

Prövningen enligt balken omfattar övergripande frågor såsom anläggningarnas lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning och miljö, energi, transporter m.m.31 De bedömningar som ska göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden där det framstår som naturligt att regeringen har det avgörande inflytandet huruvida verksamheten ska få komma till stånd eller inte32. Tillåtlighetsprövningen ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter.

I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen33.

Regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillstånds- myndigheten. Denna kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som regeringen vid prövning enligt 17 kap. funnit tillåtlig. Den kan heller inte bifalla en ansökan om tillstånd som regeringen vid prövning enligt 17 kap. funnit otillåten.

Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan omfattas av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut vilket innebär att Regeringsrätten efter ansökan om rättsprövning prövar om regeringens avgörande strider mot någon rättsregel.

Sammanfattningsvis innebär regeln enligt 17 kap. 1 § miljö- balken att innan en ansökan om tillstånd att uppföra en ny kärn- teknisk anläggning prövas, ska regeringen först pröva tillåtligheten av verksamheten som sådan.

Enligt 17 kap. 6 § miljöbalken får regeringen tillåta kärntekniska anläggningar endast om kommunfullmäktige i den kommun som anläggningen ska lokaliseras till har tillstyrkt detta. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kom- mer till stånd finns det en undantagsmöjlighet för regeringen att bortse från det kommunala vetot avseende anläggningar för mellan- lagring av kärnämne eller kärnavfall.

31Se prop. 1997/98:45 II, s. 215 f.

32Se Stefan Rubensson, Miljöbalken, del 3, s. 145.

33Jfr 17 kap. 7 § miljöbalken.

128

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

5.6.5Miljökonsekvensbeskrivningen

En miljökonsekvensbeskrivning ska alltid ingå i en ansökan enligt miljöbalken. När det gäller förfarandet för att upprätta miljökonse- kvensbeskrivningen och kraven på denna samt planer och plane- ringsunderlag gäller reglerna i 6 kap. miljöbalken. En ansökan enligt miljöbalken ska innehålla uppgifter om det samråd som skett enligt 6 kap. 4–6 §§ miljöbalken.

I samband med att en ansökan om tillstånd prövas är miljö- domstolen skyldig, enligt 6 kap. 9 § miljöbalken, att ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven enligt 6 kap. miljöbalken. Vid prövningen av ansökan ska sedan innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttran- den beaktas. Resultatet av den prövningen ska framgå av tillstånds- beslutet.

5.6.6Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler

I 2 kap. miljöbalken återfinns s.k. allmänna hänsynsregler vilka måste iakttas av var och en som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse. Dessa principer är följande:

Försiktighetsprincipen

Försiktighetsprincipen återfinns i 2 kap. 3 § miljöbalken och innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. I den mån kunskap om sambandet mellan verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett samband likväl före- ligger, bör bristen på bevisning om orsakssamband inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas.34

Kunskapskravet

I 2 kap. 2 § miljöbalken anges att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten medför olägen-

34 Prop. 1997/98:45, del 1, s. 210.

129

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

het för människors hälsa och miljön och hur sådana olägenheter kan förebyggas eller begränsas. Hur långt skyldigheten sträcker sig får rimligen variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Det är naturligtvis skillnad på vilka krav som kan ställas på en enskild persons kunskap om vardagliga åtgärders påverkan på miljön och på de krav som kan ställas på den som avser att bedriva industriell verksamhet. I förarbetena anges emellertid att det är den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.35

Principen om bästa möjliga teknik

Principen om bästa möjliga teknik återfinns i 2 kap. 3 § miljö- balken. För yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter. ”Teknik” omfattar inte endast produktionsanordningar utan även metoder för produktion som utbildning och arbetsledning. Med bästa möjliga teknik avses både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen ifråga. Den ska vara tillgänglig och inte bara före- komma på experimentstadiet men behöver dock inte finnas i Sverige. Bedömningen om vad som är bästa möjliga teknik inne- fattar även det övergripande resultatet för miljön. Hänsyn bör t.ex. tas till råvaror och energiförbrukning.36

Produktvalsprincipen

Produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § miljöbalken tillämpas vid an- vändning och försäljning av kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön. Principen begränsar sig till att avse skyldigheten att undvika sådana farliga ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga motsvarigheter.37

35Prop. 1997/98:45, del 1, s. 211.

36Prop. 1997/98:45, del 1, s. 216.

37Prop. 1997/98:45, del 1, s. 225–226.

130

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen

Dessa båda principer följer av 2 kap. 5 § miljöbalken. Krets- loppsprincipen innebär att vad som utvinns ur naturen ska på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Hushållningsprincipen har avseende råvaror och produkter ett nära samband med kretsloppsprincipen. Bästa effekt nås i samband med konstruktion och tillverkning. Prin- ciperna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom ett material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då minskas behovet att förbruka änd- liga naturresurser så att dessa räcker även för kommande gene- ration. Det är även angeläget att minska avfallsmängderna och därmed omfattningen av deponier liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Förutom att hushålla med råvaror är det av betydelse att hushålla med energi. Därför bör alla verksamhetsutövare ha en effektiv energianvändning och hushålla med energi.38

Lokaliseringsprincipen

Av 2 kap. 4 § miljöbalken framgår att verksamheter och åtgärder ska lokaliseras till platser som är lämpliga med hänsyn till miljöbalkens mål och där minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön uppkommer. Verksamheter eller åtgärder ska således lokaliseras till platser som är lämpliga. Lämplighetsbedömningen bör ske med utgångspunkt i balkens syfte, de grundläggande och särskilda hushållningsbestämmel- serna samt förekommande miljökvalitetsnormer.39

Skälighetsregeln

Slutligen finns en skälighetsregel i 2 kap. 7 § miljöbalken. Den innebär att hänsynsreglerna ska tillämpas under förutsättning att det inte kan anses vara orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. En sådan avvägning får emellertid aldrig leda till att en miljökvalitetsnorm åsidosätts.

38Prop. 1997/98:45, del 1, s. 222.

39Prop. 1997/98:45, del 1, s. 219.

131

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

I motiven anges att hänsynsreglerna måste tillämpas så att inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren med hänsyn till den effekt skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten kommer att ha på miljön och kostnaderna för dessa åtgärder. Någonstans går en gräns där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som läggs ned på försiktighetsmåtten.40

Vad gäller bedömningen av var gränsen går för vad som kan anses vara en orimlig kostnad är utgångspunkten att tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser ska ske för att tillgodose miljö- balkens mål. Huruvida kostnaden för en åtgärd är orimlig ska bedömas framför allt med hänsyn till miljönyttan som åstadkoms genom åtgärden.

Vad gäller yrkesmässig verksamhet ställs krav på att bästa möjliga teknik ska tillämpas. I dessa fall utgår bedömningen av vad som är ekonomiskt rimligt från branschförhållanden och inte den aktuella verksamhetsutövarens betalningsförmåga.41

5.6.7Efterbehandlingsansvaret enligt miljöbalkens regler

En annan bärande princip i miljöbalken ger uttryck för att den som förorsakar miljöstörningar också har att bekosta nödvändiga åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter och fastslogs redan i samband med miljöskyddslagens tillkomst. Principen är internationellt vedertagen och går under beteckningen PPP (Polluter Pays Principle).42

Principen att det är förorenaren som ska betala innebär inte endast ett ansvar för att förebygga skador och olägenheter utan innebär också ett ansvar för den som har orsakat att skada eller olägenhet har uppkommit för miljön, att avhjälpa sådan skada. Skyldigheten för avhjälpandet bör i princip kvarstå till dess olägen- heterna har upphört oavsett om verksamheten lagts ned eller överlåtits.

10 kap. miljöbalken tillämpas på mark och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön.

Efterbehandlingsansvaret innebär således att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta de efterbehandlings-

40Prop. 1997/98:45, del 1, s. 232.

41Prop. 1997/98:45, del 1, s. 232.

42Prop. 1997/98:45, del 1, s. 213.

132

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

åtgärder som på grund av föroreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för män- niskors hälsa eller miljön

Lagstiftaren har ansett att skyldigheten i princip bör kvarstå till dess olägenheterna har upphört oavsett om verksamheten lagts ned eller överlåtits. Det ansvar som avses i förevarande bestämmelse är en skyldighet att avhjälpa skador och olägenheter antingen genom praktisk handling eller genom finansiering av sådana åtgärder. I många fall kan ett bättre resultat uppnås genom att skyldigheten får avse ett kostnadsansvar.43

Miljöbalken saknar en enhetlig definition av vem som är för- orenaren och i förlängningen vem som faktiskt är ansvarig. I 10 kap. 2 § utpekas dock som ansvarig för efterbehandling den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövaren). Nyare vägledande praxis saknas, men Koncessionsnämnden för Miljö- skydd har många gånger i sin tidigare verksamhet tagit ställning i frågan. Det avgörande för nämndens praxis avseende verksamhets- utövaransvaret synes ha varit vem som faktiskt och rättsligt har möjlighet att ingripa.44 Den som kan kontrollera verksamheten är således verksamhetsutövaren.

I den mån kunskap om sambandet mellan verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett samband likväl föreligger, bör bristen på bevisning om orsakssamband inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. Även om verksamhetsutövaren har följt gällande tillstånd för verksamheten kan han åläggas ett efter- behandlingsansvar. Den omständigheten att tillståndet följs kan emellertid påverka skälighetsbedömningen i 10 kap. 4 § miljö- balken. I förarbetena anges att det vid skälighetsbedömningen bör vägas in om verksamheten har bedrivits på ett vid den tiden accepterat sätt och med iakttagande av de villkor som gällt för verksamheten.45

Om någon verksamhetsutövare inte står att finna, denne kan t. ex. ha upphört som juridisk person, går efterbehandlingsansvaret över till fastighetsägaren om denne vid tidpunkten för förvärvet kände till eller borde ha upptäckt föroreningarna, 10 kap. 3 § miljö- balken.

43Prop. 1997/98:45, del 1, s. 234.

44SOU 2006:39, s. 108.

45Prop. 1997/98:45, del 2, s. 121

133

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

Här förutsätts således ett förvärv för att en fastighetsägare ska anses subsidiärt ansvarig. I de fall då en verksamhetsutövare har haft nyttjanderätt till en fastighet och verksamhetsutövaren av någon anledning upphör kan en fastighetsägare endast i undantags- fall åläggas att stå för kostnader för utredning eller efterbehand- ling.46

5.6.8Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken – Författningsregleringen

Bestämmelser om tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken finns i 26 kap. miljöbalken samt i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

Tillsynen ska säkerställa syftet med miljöbalken

Tillsynen ska säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt före- skrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndigheten ska dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses.

Tillsynsmyndigheten ska fortlöpande bedöma om villkoren i ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet är tillräckliga. Om tillsynsmyn- digheten finner att villkoren inte är tillräckliga ska myndigheten på eget initiativ ansöka om prövning av villkoren hos miljödomstolen eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor.

Förelägganden och förbud

En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall. Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite.

46 Se 10 kap. 5 § och 8 § 2 st miljöbalken.

134

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

Har tillsynsmyndigheten meddelat ett föreläggande eller ett förbud och det inte blir åtlytt, ska kronofogdemyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa dess beslut.

Verksamhetsutövarens kontroll och miljörapport

Den som bedriver verksamhet ska fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Verksamhetsutövaren ska också genom egna undersök- ningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Vidare ska verksamhetsutövaren lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det.

Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt ska den som utövar verksamheten varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder.

Upplysningar och undersökningar

Tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver verksamhet att lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Verksamhetsutövaren är också skyldig att utföra sådana under- sökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen.

Misstanke om brott ska anmälas

Tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.

135

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

5.6.9Tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet enligt miljöbalken för sådan miljöfarlig verksamhet avseende joniserande eller icke-joniserande strålning som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöbalken47, näm- ligen följande verksamheter:48

13.10 Gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol.

13.40 Anläggning för annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral eller kol.

23.40 Anläggning för 1. upparbetning av bestrålat kärnbränsle, 2. framställning eller anrikning av kärnbränsle, eller 3. behand- ling, lagring eller slutförvaring av bestrålat kärnbränsle.

23.50 Anläggning för behandling eller lagring av obestrålat kärnbränsle.

40.30 Kärnkraftverk eller annan kärnreaktor.

45.10 Verksamhet varigenom kärnkraftverk eller annan kärn- reaktor nedmonteras eller avvecklas, från det att reaktorn stängs av till dess att reaktorn upphört genom att allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontaminerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen.

90.50 Anläggning för mellanlagring av farligt avfall om mängden avfall vid något tillfälle uppgår till mer än 100 ton elektriska eller elektroniska produkter.

90.460 Anläggning för behandling av högaktivt radioaktivt avfall, slutförvaring av radioaktivt avfall eller lagring av radio- aktivt avfall.

90.470 Anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av använt kärnbränsle, kärnavfall eller annat radio- aktivt avfall enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eller strålskyddslagen (1988:220), om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 90.460.

Avdelning 5 utsläpp till luft och vatten av metaller.

47Jfr 4 § bilagan p. B1 förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

48Se bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

136

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

Länsstyrelsen är således tillsynsmyndighet enligt balken för kärn- teknisk verksamhet enligt kärntekniklagen eller hantering, bearbet- ning, lagring eller slutförvaring av radioaktivt avfall enligt strål- skyddslagen. Länsstyrelsen är också tillsynsmyndighet för större anläggningar för mellanlagring av farligt avfall i form av elektriska och elektroniska produkter som innehåller radioaktiva ämnen dvs. brandvarnare eller rökdetektorer.

Kommunerna utövar tillsyn enligt balken över sådan användning av mark, byggnader eller anläggningar som kan medföra olägenhet för omgivningen av joniserande eller icke-joniserande strålning och som inte kräver tillstånd enligt miljöbalken.49

Länsstyrelsen och kommunerna utövar operativ tillsyn över verksamheten, dvs. sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.

Strålsäkerhetsmyndigheten är tillsynsvägledande myndighet enligt miljöbalken. Tillsynsvägledning är sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Rollen innebär inte att myndigheten också har ett operativt tillsynsansvar enligt miljöbalken, utan den avser endast tillsynsvägledning av balkmyndigheter. På motsvarande sätt tillämpar operativa balk- myndigheter inte strålskyddslagen vid sin tillsyn, utan det sker med stöd av miljöbalken.

5.7Lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling

5.7.1Allmänt

I enlighet med riksdagens ställningstagande våren 1997 till den energipolitiska propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) ska kärnkraften avvecklas i syfte att åstadkomma en ekologisk och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnyelsebara energislag. Omställningen ska genomföras på ett sådant sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor.

Samtliga kärnkraftverk har emellertid tillstånd som gäller tillsvidare så länge verken drivs på ett säkert sätt. För att göra det möjligt för staten att stänga ett kärnkraftverk antog riksdagen hösten 1997 lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling (avveck-

49 Jfr 26 kap. 3 § miljöbalken.

137

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

lingslagen). Lagen ger regeringen rätt att besluta att rätten att driva en kärnkraftsreaktor ska upphöra att gälla vid den tidpunkt som regeringen bestämmer.

Enligt vad som uttalats i förarbetena50 blir följden av ett sådant regeringsbeslut att tillståndet enligt kärntekniklagen upphävs till viss del, nämligen såvitt avser rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi medan tillståndet i övrigt kvarstår oförändrat. Tillståndshavaren har alltså även efter beslut om upp- hörande av tillstånd enligt avvecklingslagen rätt och, i vissa fall, skyldighet att vidta åtgärder som inte berörs av att rätten att driva reaktor för att utvinna kärnenergi upphör.

5.7.2Avvecklingskriterier

I lagens 3 § anges de kriterier som regeringen har att beakta vid bestämmande av avvecklingstakten och turordningen mellan reaktorerna. Ett avvecklingsbeslut ska fattas med utgångspunkt i att varje kärnkraftsreaktor ska tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet. För varje reaktor ska i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet samt reaktorns geografiska läge51.

En viktig fråga när det gäller turordningen reaktorerna emellan är betydelsen av säkerhetsaspekter utöver kärntekniklagens krav, dvs. möjligheterna att rangordna reaktorerna på grundval av säkerhets- eller strålskyddsförhållanden. Frågan togs upp i prop. 1987/88:90 (s. 22 f), varvid bedömningen blev att någon sådan rangordning inte var möjlig. Skulle en återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl ska kärntekniklagen tillämpas.

I förarbetena anges vidare den enskilda reaktorns betydelse för energisystemet som ett kriterium. Det innebär att reaktorns pro- duktionskapacitet och hur ett eventuellt drifttagande skulle påverka balansen i elnätet ska beaktas. Vid denna bedömning kan också reaktorns geografiska läge ha en viss betydelse.

50Prop. 1996/97:176, s. 66.

51Jfr 3 § avvecklingslagen.

138

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

5.7.3Rätt till ersättning

Ett beslut om upphörande av rätten till reaktordrift ger rätt till ersättning från staten i enlighet med bestämmelserna i expropria- tionslagen (1972:719), vilket innebär att expropriationslagens bestämmelser om nedsättning, fördelning och utbetalning i allt väsentligt är tillämpliga. Ersättningsrätten tillkommer tillstånds- havare och ägare till fastighet som använts till kärnteknisk verk- samhet för förlust som de åsamkats till följd av ett beslut enligt lagen. Tillståndshavaren är den som direkt berörs av ett beslut som innebär att tillståndet inte längre omfattar rätten att driva en reaktor. Med hänsyn till den betydelse reaktordriften har för fastighetens värde tillerkänns även fastighetsägaren en rätt att få ersättning, trots att själva fastigheten inte tas i anspråk.52

5.8Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen)

All kärnteknisk verksamhet omfattas av de allmänna skyldigheterna i kärntekniklagen vad gäller bl.a. omhändertagande av avfall och avveckling av anläggningar. Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) innehåller därför finansieringsbestämmelser som är i huvudsak desamma för samtliga tillståndshavare, såväl reaktorinnehavare som innehavare av andra kärntekniska anlägg- ningar.

Det primära syftet med ett finansieringssystem är att säkra finansieringen av tillståndshavarnas kostnader för hantering och slutförvaring av verksamhetens restprodukter och avveckling och rivning av de kärntekniska anläggningarna samt den forskning och utveckling som krävs för att uppnå detta. Syftet är att så långt som möjligt minimera risken för att staten tvingas stå för kostnader som omfattas av tillståndshavarnas betalningsansvar.

Reaktorinnehavarna är skyldiga att betala en avgift (kärnavfalls- avgift) för att finansiera framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall som genererats till följd av driften av kärnkraftsreaktorerna samt avveckling och rivning av kärnkraftsreaktorerna och andra kärntekniska anläggningar. Kärn-

52 Prop 1996/97:176, s. 48.

139

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

avfallsavgifterna får tas ut för de kostnader som omhändertagande av avfall och avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar genererar ända tills avfallet är placerat i slutligt förvar. Finan- sieringslagen innehåller inte några närmare bestämmelser om hur avgifternas storlek ska beräknas utan dessa återfinns i förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. Av förordningen framgår t.ex. att reaktorinnehavare vart tredje år ska upprätta en kostnadsberäkning som ligger till grund för beräkning av kärnavfallsavgiften. I kostnadsberäkningen är en utgångspunkt att varje reaktor som inte permanent tagits ut drift har en total driftstid om 40 år. Den åter- stående driftstiden ska alltid antas vara minst sex år.

Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin ska stå för kostnaderna. Grunden i kärnavfallsprojektets finansiering, såvitt avser kärn- kraftsreaktorerna, är fyra fonder. Dessa byggs upp av avgifter som betalas in till staten av respektive reaktorinnehavare. Utöver respektive fond finns en säkerhet till ett visst begränsat belopp för en reaktorinnehavares kostnader. I samtliga fall har reaktorinne- havarna lämnat borgen som säkerhet.53

Den som är skyldig att betala kärnavfallsavgift ska således även ställa säkerhet för de kostnader som ännu inte täcks av de avgifter som har betalats. Utrymmet för att kräva säkerheter motsvarar således för varje tillståndshavare den summa som återstår att betala till dess de inbetalda avgifterna täcker de kostnader som omfattas av kärnavfallsavgiften. Om beräkningarna av kostnaderna är korrekta bör det innebära att kraven på säkerheternas omfattning och utformning sänks för varje beräkningsperiod.54

Utöver det grundläggande kravet på säkerhet är det möjligt att för reaktorföretag kräva säkerhet i form av att ett eller flera ägarbolag tar på sig ansvar för avgiftsbetalningarna.

Lagen innehåller också en möjlighet att fastställa den ekono- miska risk som staten bär för de kostnader som ska täckas av kärnavfallsavgifter. Om en sådan risk fastställs får tillståndshava- ren, utöver sin skyldighet att betala kärnavfallsavgift, åläggas att betala en riskavgift.

Avgiftsmedlen ska förvaltas i en statlig fond, kärnavfallsfonden. Fondens medel ska placeras på räntebärande konto i Riksgälds- kontoret eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Utöver

53Prop. 2005/06:183, s. 27.

54Prop. 2005/06:183 s. 43.

140

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

medel som fonderas för att täcka en reaktorinnehavares kostnader ska varje reaktorinnehavare även tillhandahålla säkerheter för de kostnader som ännu inte täcks av inbetalade avgiftsmedel.

De fonderade avgiftsmedlen får användas för de kostnader som reaktorinnehavarna får för att ta hand om och slutförvara det använda kärnbränslet och kärnavfallet samt för avveckling och rivning av anläggningarna. Strålsäkerhetsmyndigheten prövar frågor om hur och i vilken utsträckning fonderade avgiftsmedel får användas för de kostnader som reaktorinnehavarna förväntas få för åtgärder och verksamheter som ingick i det beräkningsunderlag som kärnavfallsavgiften grundade sig på. Om de inbetalade avgifterna inte är tillräckliga ska även ställda säkerheter få användas för att täcka kostnaderna.

Skyldigheten att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerheter upphör då de allmänna skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen har fullgjorts eller befrielse från dem medgetts av regeringen. Skyldigheterna har inte fullgjorts förrän ett slutförvar slutligt har förslutits. Kärntekniklagens bestämmelser innebär således att reaktorinnehavarnas ansvar kan komma att kvarstå många år efter det att verksamheten vid kärnkraftsreaktorerna faktiskt har upp- hört.

5.9Lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen)

Lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radio- aktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) reglerar skyldigheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor att betala en avgift till staten som ett kostnadsbidrag för slutlig han- tering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet. Avgiftsskyldiga tillståndshavare är Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och, till dess Barsebäcks andra reaktor stängdes av, Barsebäck Kraft AB. Avgiftens storlek, som i dag är 0,3 öre för varje levererad kilowattimme elström som genereras vid respektive anläggning bestäms direkt i Studsvikslagen. Avgifts- medlen betalas in till Kärnavfallsfonden, som förvaltar medlen i den så kallade Studsviksfonden. Strålsäkerhetsmyndigheten beslutar om

141

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

SOU 2009:88

den närmare användningen av avgiftsmedlen. Studsvikslagen upphör att gälla vid utgången av 2011.55

5.10Ellagen

Den 1 januari 1998 trädde ellagen i kraft och ersatte därmed en tidigare lag från 1902 samt lagen (1994:618) om handel med el. Den nya lagen reglerar bl.a. verksamheter inom produktion, överföring och användning av el. Lagen innehåller bestämmelser om nät- koncession, nätverksamhet och nättariffer, övergripande system- och balansansvar, skyddsåtgärder och skadestånd, elsäkerhets- åtgärder, konsumentfrågor, tillsyn m.m.

Enligt 1 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el är Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) den myndighet som enligt 8 kap. 1 § ellagen har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el.

Svenska kraftnät har bl.a. utfärdat föreskrifter och allmänna råd om driftsäkerhetsteknisk utformning av produktionsanläggningar (SvKFS 2005:2). Föreskrifterna ställer krav på viss teknisk dimen- sionering av produktionsanläggningar för att skapa de nödvändiga förutsättningarna för driftsäkerhet i det nationella elsystemet. Kraven avser störningstålighet, spänningsreglering, effektreglering, avställning och start efter yttre spänningslöshet, kommunikation och styrbarhet samt verifiering och dokumentation.

5.11Säkerhetsskyddslagen

Säkerhetsskyddslagen gäller vid verksamhet förutom hos staten, kommunerna och landstingen samt vissa aktiebolag som staten har inflytande över även vissa enskilda företag – om verksamheten vid dessa är av betydelse för rikets säkerhet eller annars särskilt behöver skyddas mot terrorism. Till sådana företag räknas bland andra kärnkraftverken.

Säkerhetsskyddsförordningen innehåller mer detaljerade bestäm- melser om säkerhetsskydd. Säkerhetsskyddsföreskrifter meddelade

55 Prop. 2008/09:121, bet. 2008/09:FöU8, riksdagsskrivelse 2008/09:222.

142

SOU 2009:88

Allmän beskrivning av de lagar som är av betydelse

av Svenska kraftnät (SvKFS 2005:1) gäller för verksamhet vid kärn- kraftverken

Säkerhetsskyddslagstiftningen innehåller regler om informa- tionssäkerhet, tillträdesbegränsning samt om säkerhetsprövning med registerkontroll. Syftet är att skydda de verksamheter som omfattas av lagen mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet samt att även i andra fall skydda hemliga uppgifter från att obehörigen röjas.

Vad gäller informationssäkerheten kan ett grundläggande krav sägas vara att obehöriga inte ska få del av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen och som är av betydelse för rikets säkerhet (”hemliga uppgifter”).

5.12Vattenverksamhet

Regler för vattenverksamhet finns i miljöbalken och i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vattenverksamheter är enligt miljöbalken bland annat att uppföra anläggningar i vattenområden och bortleda vatten från vatten- områden. En fullständig definition av vattenverksamhet finns i 11 kap. 2 § miljöbalken.

För vattenverksamhet krävs tillstånd enligt miljöbalken, om inte något annat följer av de undantag från tillståndsplikten som anges i miljöbalken. Ansökan om tillstånd för vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. Ansökan om tillstånd för markavvattning prövas dock i vissa fall av länsstyrelsen. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet över vattenverksamheter.

Bestämmelserna är tillämpliga på intag och utsläpp av kylvatten från kärnkraftsreaktorer. Samtliga tillståndshavare till kärnkrafts- reaktorer har tillstånd till vattenverksamhet enligt den tidigare gällande vattenlagen (1983:291).

143

ÖVRIGA FRÅGOR AV BETYDELSE FÖR UTREDNINGEN

6Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

6.1Djupförsvar

Den internationellt accepterade grundprincipen för reaktor- säkerhet, som också anges i kärnsäkerhetskonventionen1, kallas barriärer och djupförsvar och innebär bl.a. att ett antal fysiska barriärer innesluter det radioaktiva materialet. I en kärnkrafts- reaktor är barriärerna själva uranbränslekutsen, bränslekapslingen, de primära tryckbarriärerna och reaktorinneslutningen. I de primära tryckbarriärerna ingår bland annat reaktortryckkärlet och rör i huvudcirkulationssystemet. Reaktorinneslutningen omsluter de primära tryckbarriärerna och är tillverkad av metertjock armerad betong med en ingjuten gastät plåt.

På så sätt skyddas anläggningens personal och omgivning mot skadlig strålning. För att skydda barriärerna och vidmakthålla deras effektivitet under normaldrift, driftstörningar och haverier tilläm- pas i djupförsvaret olika tekniska system, operationella åtgärder och administrativa rutiner. Det ska också finnas förberedda åtgärder för att begränsa och lindra konsekvenserna av en svårare olycka.

Säkerhetsbegreppet djupförsvar består av fem nivåer enligt föl- jande:2

Nivå

Syfte

Huvudsakliga medel

1

Förebyggande av drift-

Robust konstruktion och hög

 

störningar och fel.

kvalitet i utförandet, driften

 

 

och underhållet.

11994 års konvention om kärnsäkerhet (SÖ 1995:71) / The 1994 Convention on Nuclear Safety, on 11 September, 1995.

2Se 2 kap. 1 § Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) om säkerhet i kärntekniska anläggningar samt allmänna råd till bestämmelsen.

147

Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

SOU 2009:88

2Kontroll över driftstör- ningar och upptäckande av fel.

3Kontroll över förhållan- den som kan uppkomma vid konstruktionsstyran- de haverier.3

4Kontroll över och be- gränsning av förhållan- den som kan uppkomma vid svåra haverier.

5Lindrande av konse- kvenser vid utsläpp av radioaktiva ämnen till omgivningen.

Regler och skyddssystem samt övervakning och tillstånds- kontroll av anläggningen genom tekniska system och administrativa åtgärder.

Tekniska säkerhetsfunktioner samt störnings- och haveri- instruktioner.

Förberedda tekniska åtgärder och en effektiv haveribered- skap vid anläggningen.

Förberedda åtgärder för en effektiv information till och skydd av befolkningen i när- området.

Om en nivå i djupförsvaret inte fungerar träder nästa nivå in. Ett fel i en utrustning eller i hanteringen på en nivå, eller kombinationer av fel som samtidigt inträffar på olika nivåer, ska inte kunna äventyra funktionen på efterföljande nivå. Det är väsentligt att de olika nivåerna i djupförsvaret är oberoende av varandra. En extra styrka i en barriär eller djupförsvarsnivå får inte kompensera svagheter i en annan barriär eller djupförsvarsnivå. Förebyggande eller skyddande åtgärder ska också kunna vidtas på alla nivåer.

För att uppnå ett effektivt djupförsvar behöver vissa generella förutsättningar vara uppfyllda:

tillämpning av försiktiga, s.k. konservativa antaganden och goda säkerhetsmarginaler,

kvalitetssäkring av konstruktion, utförande, drift och underhåll,

god säkerhetskultur hos organisationer och bland personal som utför uppgifter av betydelse för säkerheten.

3 Ett konstruktionsstyrande haveri är ett haveri som anläggningen är konstruerad för att klara utan skador på människor och miljön.

148

SOU 2009:88

Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

Djupförsvaret förutsätter således att det finns ett antal särskilt anpassade fysiska barriärer placerade mellan det radioaktiva mate- rialet och anläggningens personal och omgivning. För kärnkrafts- reaktorer under drift består barriärerna vanligtvis av själva bränslet, bränslekapslingen, reaktortryckkärlet med det tryckbärande primärsystemet samt den gastäta reaktorinneslutningen. I kok- vattenreaktorer har normalt även reaktorbyggnaden barriäregen- skaper.

Andra viktiga förutsättningar, som också följer av kärnsäker- hetskonventionen, är att konstruktionsprinciper och konstruk- tionslösningar ska vara beprövade. Om detta inte är möjligt eller rimligt ska konstruktionsprinciperna och konstruktionslösningarna vara utprovade eller utvärderade på ett sätt som visar att de har den tålighet, tillförlitlighet och driftstabilitet som behövs med hänsyn till deras funktion och betydelse för anläggningens säkerhet.

För att säkerheten som helhet ska vara betryggande i en reaktoranläggning krävs en analys av vilka barriärer och vilka delar av de olika nivåerna i djupförsvaret som måste vara i funktion vid olika driftlägen. När en anläggning är i full drift ska samtliga barriärer och alla delar av djupförsvaret vara i funktion. När anlägg- ningen är avställd för underhåll eller då någon barriär måste försättas ur funktion av annat skäl, ska detta kompenseras genom andra åtgärder av teknisk, operationell eller administrativ natur. Varje reaktoranläggning ska ha bestämmelser för hur detta styrs och kontrolleras. När brister i barriärer och i djupförsvaret upp- kommer ska de bedömas, klassificeras och utredas. I svårare fall måste anläggningen bringas i säkert läge tills bristen åtgärdats och klartecken kan ges för att återuppta den normala driften. Säkert läge innebär antingen kall avställning eller annat driftläge som minimerar risken för radiologisk olycka.

De svenska reaktorerna är alla utformade efter djupförsvars- principen. Under årens lopp har ändringar successivt gjorts i anläggningarna för att bl.a. förstärka och utöka reaktorernas djup- försvar och anpassa dem till ny kunskap och teknik. En sådan väsentlig utökning var införandet av filtrerad tryckavlastning av reaktorinneslutningarna och diversifierad kylning av inneslut- ningarna efter erfarenheterna från TMI-olyckan. Den fortlöpande moderniseringen av anläggningarna innebär också i allmänhet en förstärkning av djupförsvaret i olika delar.

I djupförsvaret ingår även beredskap för att hantera allvarliga störningar och haverier. För denna haveribekämpning, i syfte att

149

Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

SOU 2009:88

återföra en skadad reaktor till säkert läge, finns särskilt förberedda tekniska, organisatoriska och personella åtgärder i form av planer, instruktioner och utrustning samt personal som genomgår regel- bunden övning.

6.2Fysiskt skydd

En viktig del av säkerheten vid en kärnkraftsreaktor utgör det skydd, s.k. fysiskt skydd, som krävs för att dels skydda reaktor- anläggningen mot obehörigt intrång, sabotage och annan sådan påverkan som kan medföra en radiologisk olycka, dels för att för- hindra obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall.

Det primära syftet med de åtgärder som krävs för att skydda kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar mot antago- nistiska handlingar, som kan medföra en radiologisk olycka, är motsvarande vad som gäller om barriärer och djupförsvar – se avsnittet ovan. Detta innebär att åtgärderna i första hand bör förebygga att antagonistiska handlingar leder till driftstörningar och haverier. Om detta ändå skulle inträffa bör utsläpp till omgiv- ningen av radioaktiva ämnen kontrolleras genom de anordningar och förberedda åtgärder som etablerats för att begränsa och lindra konsekvenserna av en olycka. Sammanfattningsvis kan sägas att antagonistiska handlingar mot en kärnteknisk anläggning inte behöver leda till annorlunda konsekvenser än vad fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, händelser eller naturfenomen förväntas leda till.

Utformningen av skyddet ska vara grundat på en analys av hotbilden mot anläggningen och vara dokumenterat i en plan av vilken ska framgå skyddets utformning, organisation, ledning och bemanning. Analysen av hotbilden mot anläggningen omfattar ett antal typfall/scenarier. För vart och ett av dessa typfall/scenarier beskrivs såväl övergripande förutsättningar för hotet som acceptabla konsekvenser och principiella motåtgärder.

Det fysiska skyddet planläggs som en helhet, dvs. så att det finns tekniska system, administrativa och organisatoriska åtgärder i kombination med tillräckliga personalresurser.

Hotbildsanalysen och planen ska hållas aktuella och planens ändamålsenlighet prövas genom regelbundna övningar.

150

SOU 2009:88

Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

Innan ett kärnkraftverk får tas i drift ska planen för det fysiska skyddet vara säkerhetsgranskad samt prövad och godkänd av Strålsäkerhetsmyndigheten.

Under de senaste åren, särskilt efter den 11 september 2001, har även åtgärder vidtagits för att stärka reaktoranläggningarnas skydd och säkerhet mot antagonistiska handlingar. Detta har inneburit skärpt säkerhetsprövning av såväl egen personal som inhyrd per- sonal och entreprenörer. Inpasseringsrutinerna har skärpts och områdesskydden har förstärkts. Åtgärder vidtas också inne i anläggningarna för att begränsa tillgängligheten till olika utrym- men.

6.3Skyldigheten att ta om hand restprodukter från verksamheten

Skyldigheten att ta om hand restprodukter från verksamheten innebär att tillståndshavaren ska vidta alla de åtgärder som behövs för att uppkommet kärnavfall och kärnämne som inte ska åter- användas ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning i vilken verksamheten inte längre ska bedrivas, avvecklas och rivs på ett säkert sätt. I detta ligger också ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder ska kunna vidtas.

Se närmare om dessa frågor i kapitel 13.

6.4Människa–Teknik–Organisation

Säkerheten vid kärnteknisk verksamhet bestäms inte enbart genom utformningen och utvecklingen av de tekniska systemen. För att kunna upprätthålla och utveckla säkerheten krävs att tillstånds- havaren också utvecklar de organisatoriska, administrativa och personella systemen som styr säkerheten. Det kan ske genom att tillståndshavaren utvecklar ett organisatoriskt lärande i sin verk- samhet.

Med organisatoriskt lärande menas en kontinuerlig utveckling av en organisations gemensamma kunskapsbas. För att vara en lärande organisation krävs också en förmåga att tillämpa kunskapen för utveckling av de tekniska systemen och verksamheten i övrigt. Lärandet ses som en ständigt pågående process. En lärande orga-

151

Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

SOU 2009:88

nisation ger medarbetarna förutsättningar för att aktivt söka ny kunskap utanför den egna organisationen och att ta tillvara erfaren- heter från den egna verksamheten. Säkerheten inom kärnteknisk verksamhet fokuserar inte enbart på tekniska aspekter utan är beroende av att samspelet mellan människa, teknik och organisa- tion fungerar. Principen ska vara att tillståndshavaren ska ha ett system för att kontrollera att säkerheten i verksamheten inte bara uppfyller myndigheternas krav utan att säkerheten också utvecklas genom tillståndshavarens egna initiativ.

Den som bedriver kärnteknisk verksamhet ska således ha en organisation med en god inbyggd säkerhetskultur samt med en tillräcklig kapacitet och kompetens för att för att kunna fullgöra de grundläggande och långsiktiga skyldigheterna enligt lagstiftningen. Till en god säkerhetskultur hör ett iakttagande av allmän försiktig- het, eller riskmedvetande, även då faktiska olyckor och skador inte inträffar. En god säkerhetskultur är ett resultat av målmedvetet arbete.

För att undvika olyckor inom den kärntekniska verksamheten krävs således ett målmedvetet arbete för att förebygga risker. Det innebär att ständigt vara inställd på att lära av egna och andras erfarenheter och att analysera den aktuella situationen för att för- utse och förhindra en oönskad utveckling av teknik och organisa- tion. För att göra detta krävs kunskap och erfarenheter från drift och underhåll såväl som olika tekniska och beteendevetenskapliga kompetenser.

6.4.1Olyckorna i Three Mile Island och Tjernobyl var en påminnelse om ledningens och organisationens roll för säkerheten

Före olyckan i Three Mile Island reaktor 2 i mars 1979 sågs säker- het som en fråga om teknik. Med olyckan kom insikten att de människor som konstruerar, leder, underhåller och driver anlägg- ningen kan göra misstag som tillsammans med mindre utrustnings- fel leder till en olycka. Som utredningen av olyckan visade var misstagen i sin tur en följd av brister i kontrollrummets utformning och den tekniska övervakningen av anläggningen, i instruktionerna och i utbildning. Efter olyckan lade kärnkraftindustrin ner mycket arbete på att utvärdera och förbättra dessa faktorer. Företag och

152

SOU 2009:88

Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

myndigheter anställde specialister på ”human factors” och för- stärkte forskningen på området.

Olyckan i Tjernobyl reaktor 4 i april 1986, var en påminnelse om den roll ledningen och organisationen har för uppkomsten av olyckor. Begreppet säkerhetskultur introducerades av IAEA i dess rapport om olyckan4. Såväl myndigheter som kraftbolag ville ta fram metoder för att bedöma, utveckla och förbättra säkerhets- kulturen.

6.4.2Utgångspunkter för arbete med frågor som rör Människa–Teknik–Organisation

Den viktigaste utgångspunkten för frågor som rör människa– teknik–organisation (MTO) är att samspelet mellan systemets olika delar ständigt är i fokus och att det finns en systemsyn. Systemsyn innebär att organisationen betraktas som en helhet – ett system – där alla ingående delar är beroende av varandra. Delarna är ofta också så integrerade att de inte går att avgränsa. Det innebär att en förändring i en del av systemet, kommer att påverka syste- met som helhet. Samverkan krävs för att åstadkomma en helhets- bild, och för att utveckla den gemensamma kunskapsbasen. Tillämpningen av kunskapen, genom utveckling av verksamheten, måste också ske genom samverkan.

En annan väsentlig aspekt är nödvändigheten av att systemet är uppbyggt på sådant sätt att det tolererar felaktigheter. Att fela är mänskligt och arbetet med frågor som rör MTO kan inte förändra människors grundförutsättningar. Däremot finns det en möjlighet att förändra de förutsättningar under vilka människor arbetar. Eftersom riskförebyggande arbete bl.a. bygger på erfarenhets- återföring är en viktig aspekt att anställda ska stödjas i att rapporte- ra fel och incidenter till tillsynsmyndigheten. Därigenom skapas en rättvis organisationskultur där orsakerna till fel utreds, rättas till och därmed är lärande inför framtiden.

En organisation som inte har förmågan att kontinuerligt lära av såväl de dagliga bekymren, som de inträffade händelserna inom den egna och andra liknande verksamheter, kommer förr eller senare att bli överraskad av större säkerhetsproblem och olyckor. Att vara förebyggande innebär därför att ta sig an de dagliga problemen så

4 Summary Report on the Post-Accident Review Meeting on the Chernobyl Accident. IAEA Safety Series No. 75-INSAG-1, Vienna 1986.

153

Grundläggande principer för säkerheten och strålskyddet

SOU 2009:88

att dessa inte växer till större problem och händelser. Att vara förebyggande i säkerhetsarbetet innebär också att systematiskt arbeta med att analysera risker i ett längre tidsperspektiv och att ta fram åtgärder för att undvika potentiella säkerhetsproblem.

154

7Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet vid ett kärnkraftverk

Krav på samlad återkommande säkerhetsgranskning av de svenska kärnkraftsreaktorernas säkerhet har funnits sedan början av 1980- talet. Genom regeringens proposition 1980/81:90 om riktlinjer för energipolitiken inhämtade regeringen riksdagens godkännande av vissa riktlinjer för säkerheten vid drift av kärnkraftverken. Rikt- linjerna innebar att varje kärnkraftsreaktor skulle under sin tekniska livslängd genomgå ”minst tre fullständiga säkerhets- granskningar liknande den som föregår meddelandet av tillstånd att för första gången ta reaktoranläggningen i drift”1. En sådan granskning, s.k. ASAR2, skulle enligt riktlinjerna ske vart åttonde till tionde år. Syften med ASAR var att driva fram en utveckling av säkerheten mot bakgrund av ny kunskap, teknik och metoder. ASAR skulle innebära en avstämning av säkerhetsläget vid ett kärn- kraftverk.

Motsvarande krav, som numera är tydligare framåtsyftande, finns även i många andra länder och det internationella atomenergi- organet, IAEA, har givit ut rekommendationer för sådana åter- kommande säkerhetsvärderingar3.

Kravet på att genomföra återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet återfinns i dag i Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter.

Enligt Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter ska kärntekniska anläggningar, inklusive kärnkraftverken, minst vart tionde år

1Se prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 314.

2As operated Analysis Report.

3Periodic Safety Review of Nuclear Power Plants. Safety Guide No. NS-G-2.10. Inter- national Atomic Energy Agency, Vienna, 2003

155

Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet vid ett kärnkraftverk SOU 2009:88

genomföra en samlad analys och helhetsbedömning av säkerheten hos respektive kärnkraftsreaktor4. Analysen och helhetsbedöm- ningen ska avse dels på vilket sätt reaktorn vid bedömningstillfället uppfyller gällande säkerhetskrav, dels om förutsättningar föreligger för att driva reaktorn på ett säkert sätt fram till nästa bedöm- ningstillfälle, med hänsyn tagen till den utveckling som skett inom vetenskap och teknik. Analyserna, helhetsbedömningen samt de åtgärder som föranleds av analyserna ska dokumenteras och redo- visas för Strålsäkerhetsmyndigheten.

Helhetsbedömningen omfattar säkerheten inom följande områden:

1.Konstruktion och utförande av anläggningen (inklusive ändringar)

2.Ledning, styrning och organisation av den kärntekniska verk- samheten

3.Kompetens och bemanning för den kärntekniska verksam- heten

4.Driftverksamheten, inklusive hanteringen av brister i barriärer och djupförsvar

5.Härd- och bränslefrågor samt kriticitetsfrågor

6.Beredskapen för haverier

7.Underhåll, material- och kontrollfrågor med särskilt beaktande av degradering på grund av åldrande

8.Primär och fristående säkerhetsgranskning

9.Utredning av händelser, erfarenhetsåterföring samt extern rapportering

10.Fysiskt skydd

11.Säkerhetsanalyser och säkerhetsredovisning

12.Säkerhetsprogram

13.Förvaring av anläggningsdokumentation

14.Hantering av kärnämne och kärnavfall

15.Kärnämneskontroll, exportkontroll och transportsäkerhet

Inom varje sådant område ska en redovisning göras av hur anläggningen vid bedömningstillfället uppfyller såväl de krav som

4 Se 4 kap. 4 § Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) om säkerhet i kärn- tekniska anläggningar.

156

SOU 2009:88 Återkommande helhetsbedömning av säkerheten och strålskyddet vid ett kärnkraftverk

Strålsäkerhetsmyndigheten ställer liksom tillståndshavarens interna krav, särskilt vad gäller ny säkerhetsstandard och praxis.

Referenser till de krav och standarder som gäller för anlägg- ningens utformning ska redovisas liksom den nyare säkerhets- standard och praxis som är en följd av utvecklingen inom vetenskap och teknik, och som bedöms vara tillämplig på anläggningstypen. Motiveringar bör kunna ges för urvalet när det gäller de senare standarderna. Sammanfattningsvis ska en analys göras av om de tillämpade lösningarna har fortsatt kapacitet att förebygga brister i barriärer och djupförsvaret som kan leda till radiologisk olycka.

De åtgärdsbehov vid reaktoranläggningen som tillståndshavaren finner till följd av dessa analyser ska listas och dess säkerhets- betydelse värderas med hjälp av deterministiska och probabilistiska (sannolikhetsbaserade) metoder, eller där detta inte är möjligt eller rimligt genom expertbedömning med angivna kriterier.

Helhetsbedömningen ligger sedan till grund för en säkerhets- prövning av reaktorn som Strålsäkerhetsmyndigheten genomför. Vid säkerhetsprövningen bedömer Strålsäkerhetsmyndigheten om reaktorn uppfyller de säkerhetskrav som ställs på reaktorn vid prövningstillfället och om förutsättningar föreligger för att driva den vidare med full säkerhet fram till nästa prövning vilket normalt ska inträffa om tio år.

I de fall Strålsäkerhetsmyndigheten finner att reaktoranlägg- ningen inte uppfyller relevant ny säkerhetsstandard har myndig- heten möjligheter att förelägga tillståndshavaren att vidta de åtgärder som bedöms vara rimliga och lämpliga med hänsyn till säkerhets- nyttan samt med tanke på anläggningens befintliga konstruktions- förutsättningar. För sådana åtgärder och andra åtgärder som inte är av akut karaktär, men som bedöms behöva genomföras för att anläggningen ska kunna drivas vidare med hög säkerhet fram till nästa prövningstillfälle kan myndigheten förelägga tillståndshava- ren att upprätta en åtgärdsplan. En sådan åtgärdsplan ska ange prioriteringar, typ av åtgärder och tid för genomförande. Åtgärds- planen ska sedan redovisas i anläggningens säkerhetsprogram.

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om och arbete med återkommande helhetsbedömningar ses nu över och ska bland annat kompletteras med frågor om personalstrålskydd och omgiv- ningskontroll under normaldrift. Även utvärderings- och analys- metodiken utvecklas för att än bättre fånga upp tendenser i säkerhets- och strålskyddsarbetet som kan vara svåra att se i mer kortsiktiga perspektiv.

157

8Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk

Elförsörjningen bygger på att det finns ett fungerande elsystem som har förmågan att producera och överföra den el som samtliga anslutna elanvändare efterfrågar. Detta elsystem är uppbyggt med elnät på olika spänningsnivåer som förbinder producerande kraftstationer med elförbrukarna. På den översta, nationella, elnät- nivån utgör stamnätet förutsättningen för att kunna transportera el över långa avstånd inom Sverige och mellan grannländerna. Det är också förutsättningen för att kunna ansluta kraftstationer med mycket hög produktionsförmåga, i synnerhet stora kärnkrafts- anläggningar.

Elsystemets funktion bygger på ett komplext fysikaliskt sam- spel mellan dess sammankopplade delar. Tilltron till att elsystemet ska kunna förse förbrukarna med el är särskilt beroende av stamnätets driftsäkerhet. Den är i sin tur beroende av en fun- gerande samverkan mellan stamnätet och de anslutna anläggningar- na för produktion och regional el-överföring. Denna samverkan är dels tekniskt beroende av hur anläggningarna är utformade, dels beroende av det operativa samarbetet mellan de företag som har ägaransvaret för de respektive anläggningarna.

Vissa villkor för att upprätthålla elsystemets tillförlitlighet är reglerade i lag. Enligt ellagen ska regeringen utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar sam- verkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (systemansvarig myndighet). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i den mån det behövs av hänsyn till driftsäkerheten hos det nationella elsystemet meddela föreskrifter om kontroll, provning, eller besiktning samt andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till

159

Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk

SOU 2009:88

sådana anordningar, elektrisk materiel eller elektriska installa- tioner1.

Regeringen har utsett Affärsverket svenska kraftnät att vara den systemansvariga myndigheten2.

Svenska Kraftnät har enligt sin instruktion till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem3. Vidare ska Svenska Kraftnät också bygga ut stamnätet för el baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar samt svara för tillsyn i frågor om driftsäkerhet hos det nationella elsystemet enligt ellagen och förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el4.

Svenska Kraftnät har utformat ett regelverk för hur driftsäker- heten i det nationella elsystemet ska kunna upprätthållas. Det bygger i första hand på de bemyndiganden som följer av lagstift- ningen. Vissa delar av regelverket utgörs av avtal mellan Svenska Kraftnät och ansvariga företag. I tekniska avtalsvillkor för anslut- ning till stamnätet ställs krav på de anslutna anläggningarnas prest- anda. I det s.k. Balansavtalet regleras ansvarsfördelningen för att kontinuerligt upprätthålla balansen mellan produktion och för- brukning inom landet.

I en särskild föreskrift har Svenska Kraftnät reglerat de drift- säkerhetstekniska kraven för hur produktionsanläggningar ska vara utformade5. Föreskriften omfattar samtliga typer av produktions- anläggningar oavsett till vilka nätnivåer som de är anslutna. Kraven är differentierade med avseende på anläggningarnas produktions- förmåga, dvs. deras installerade effekt. Samtliga kärnkraftsanlägg- ningar ingår i den högsta storlekskategorin där de skarpaste kraven måste ställas.

Föreskriftsregleringen syftar i första hand till att upprätthålla säkerheten i landets elförsörjning. Stamnätets driftsäkerhet är emellertid också en förutsättning för en stabil drift av anslutna produktionsanläggningar och en extern tillförsel av el till dessa för att upprätthålla nödvändiga säkerhetsfunktioner när de inte själva kan producera den el som behövs. Därför är det viktigt att inse att de tekniska krav som ställs på hur individuella produktionsanlägg- ningar ska klara svåra driftsituationer samtidigt utgör förutsätt-

1Jfr 8 kap. 1 § Ellagen (1997: 857).

2Jfr 1 § förordningen (1994: 1806) om systemansvaret för el.

3Jfr 1 § förordningen med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät (2007:1119).

4Jfr 3 § förordningen med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät (2007:1119).

5Affärsverket svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om driftsäkerhetsteknisk utformning av produktionsanläggningar (SvKFS 2005:2).

160

SOU 2009:88

Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk

ningar för att övriga anläggningar ska kunna upprätthålla en hög säkerhet.

I föreskriften ställs krav på hur produktionsanläggningarna ska klara olika former av onormala driftförhållanden i elsystemet. I synnerhet är kraven kvantifierade för elektriska felsituationer i det yttre nät som anläggningarna är anslutna till. För kärnkraftsanlägg- ningarna gäller det, med ett undantag, stamnätet. Sådana fel kan bestå av elektriska kortslutningar till jord eller mellan de tre faserna som kan uppstå på grund av åsknedslag eller tekniska felfunktioner eller haverier i nätanläggningarna. I sådana fall uppstår elektriska och mekaniska påfrestningar också i produktionsanläggningarna, speciellt om de inträffar i det näraliggande nätet.

För att minimera skadeverkningarna såväl för elsystemet som för produktionsanläggningarna vid elektriska fel finns särskilda skyddsanordningar installerade både i nät- och kraftstationerna. I korthet bygger de på att felet och den felbehäftade anläggningen ska kopplas bort så snabbt som möjligt vilket innebär inom bråk- delar av en sekund. Funktionaliteten hos dessa skydd måste vara noga koordinerade för att vid fel motsvara en acceptabel avvägning mellan behovet att bibehålla produktionsanläggningen ansluten till nätet för att upprätthålla elförsörjningen och behovet att koppla bort den från nätet för att undvika skador som kan leda till omfattande reparationer.

Utöver kraven som ställs på kärnkraftsanläggningarna så utgör stamnätets egenskaper och överföringsförmåga en väsentlig förut- sättning för att svåra felförhållanden ska kunna klaras. Det kan förenklat uttryckt beskrivas som nätets styrka i anslutnings- punkterna. Främst beror den styrkan på att det finns tillräckligt antal kraftledningar mellan anslutningsstationerna och det övriga nätet samt på hur ställverken är utformade för att klara olika kopplingssekvenser.

Stamnätets utformning och styrka är anpassad för att kunna ansluta de befintliga kärnkraftverken med deras ursprungliga effektnivåer. Särskilda analyser och åtgärder har gjorts i samband med de för närvarande planerade effekthöjningarna. Vid långt- gående effekthöjningar eller nybyggnad av kärnkraft med väsentligt högre effekt blir det nödvändigt att förstärka stamnätet genom ombyggnader eller genom att bygga nya kraftledningar. Med den omfattande tillståndsprocess som gäller i Sverige så tar lednings- förstärkningar en tid på 5–8 år att genomföra. För att kunna göra tekniskt och samhällsekonomiskt riktiga förstärkningsåtgärder

161

Stamnätets betydelse för säker drift av kärnkraftverk

SOU 2009:88

krävs således en nära samverkan i god tid mellan Svenska Kraftnät och de ansvariga ägarna till kärnkraftsanläggningarna.

För att skydda allmänhet och anställda vid kärnkraftverk från olyckor så är konceptet djupförsvar (”defence in depth”, se även avsnitt 6.1) internationellt vedertaget inom kärnkraftindustrin. Tillgång till ett driftsäkert och stabilt yttre nät (stamnät) ingår som en grundförutsättning för att upprätthålla en säker drift av kärn- kraftverket.

En arbetsgrupp inom OECD/NEA6 arbetar med att ta fram en rapport på temat ”Defence in depth of electrical systems and grid interaction”7. Arbetet startade som en konsekvens av händelsen i Forsmark 1 den 25 juli 2006 och går ut på att bl.a. utvärdera sam- verkan mellan kärnkraftverkens interna elförsörjning och yttre nät (stamnät). I arbetet har arbetsgruppen konstaterat att drygt var femte störning i världens kärnkraftverks interna elförsörjning beror på störningar i anslutande stamnät. De brister som uppdagades i Forsmark 1 i juli 2006, i samband med en störning i stamnätet, har medfört undersökningar av kärnkraftverk i OECD:s kärnkrafts- länder. I många fall har åtgärder vidtagits.

De svenska kärnkraftverkens storlek och placering medför att deras prestanda är av central betydelse för driftsäkerheten i det nationella elsystemet. En stabil funktion hos kärnkraftverken medför att stamnätet får förbättrade möjligheter att klara fel i nätet, t.ex. åsknedslag. Därigenom får även kärnkraftverken tillgång till ett robust yttre nät enligt nivå 1 enligt djupförsvarskonceptet (se avsnitt 6.1)

Kärnkraftverkens och nätets ömsesidiga funktion vid fel i nät och kärnkraftverk, är ett viktigt samspel. Därför är det av central betydelse att nät och kärnkraftverk utformas så att detta samspel är optimalt.

6The Nuclear Energy Agency (NEA) utgör en särskild enhet inom OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development).

7CSNI Task Group on Defence in Depth of Electrical Systems and Grid Interaction (DIDELSYS).

162

9Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken

9.1Ledningssystemet

Ansvaret för säkerheten vid ett kärnkraftverk vilar på tillstånds- havaren dvs. det kärnkraftsproducerande bolaget. Företrädaren för bolaget är dess VD som har det formella ansvaret för säkerheten. På ledningsnivå finns en säkerhetskommitté som regelbundet behandlar policyfrågor, anläggningsfrågor och driftshändelser av väsentlig säkerhetsmässig betydelse. Den är normalt rådgivande till VD.

Verksamheten vid kärnkraftsföretaget styrs och utvecklas med stöd av ett ledningssystem som är dokumenterat i en lednings- handbok eller liknande. Ledningssystemet anger dels de egna kraven på verksamheten och dels externa krav. Externa krav är lagar och föreskrifter samt krav och förelägganden som är förknippade med drifttillståndet. Företagets VD ger direktiv till de olika avdel- ningarna angående drift, underhåll, säkerhetsgranskning, kompe- tenssäkring, reaktorsäkerhet och strålskydd, m.m.

Ledningen har också ansvar för att upprätthålla en god säker- hetskultur på företaget.

För att följa upp att ledningssystemet är effektivt och ändamåls- enligt utvärderas det återkommande, bl.a. genom internrevisioner. All verksamhet på företaget som har betydelse för säkerheten granskas inom en fyraårsperiod av internrevisionen. Vidare har varje kärnkraftverk en skriftlig säkerhetspolicy.

Som grund för investeringar i säkerhets- och strålskyddshöjande åtgärder har kärnkraftsföretaget en verksamhetsplan. Enligt Strål- säkerhetsmyndighetens föreskrifter ska tillståndshavarna även ha ett fastställt säkerhetsprogram som årligen ska ses över.

163

Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken

SOU 2009:88

9.2Säkerhetsgranskning

Innan tillståndshavaren genomför förändringar i anläggningen när det gäller utrustningen eller driftsorganisationen ska en säkerhets- granskning av förändringarna genomföras. Säkerhetsgranskningen ska, enligt Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter, genomföras i två steg – en primär och en fristående säkerhetsgranskning. Den primära säkerhetsgranskningen görs av den del av linjeorganisa- tionen som arbetar med den aktuella frågan. Den fristående säker- hetsgranskningen utförs av en stabsenhet för kvalitet och säkerhet som har till uppgift att löpande följa att reaktorsäkerheten och strålskyddet upprätthålls. Denna enhet bereder också de ärenden som ska behandlas i företagets säkerhetskommitté samt följer och bevakar den operativa verksamheten.

9.3Blocknivån

Varje kärnkraftverk har flera reaktorer, s.k. block. Dessa drivs vanligen som separata produktionsenheter under varsin produk- tionschef. Produktionscheferna omvandlar VD:s direktiv till instruktioner, rutiner och metoder för den operativa verksamheten. All verksamhet som är direkt driftrelaterad styrs av rutiner som finns dokumenterade i drift- och underhållsinstruktioner. De täcker alla normala driftfall samt störd drift och haverier.

Avvikelser, incidenter, drifterfarenheter m.m. förs in i kontroll- rummets loggböcker och tas upp på dagliga möten med driftled- ningen. Drifterfarenheter och planering diskuteras också veckovis eller var fjortonde dag. Vid dessa möten deltar blockets drift- ledning och representanter för t.ex. underhålls- och servicefunk- tioner. Vissa servicefunktioner, såsom teknisk service och admi- nistrativt stöd, delas mellan blocken vid kärnkraftverket.

9.4Säkerhetsredovisningar (SAR)

Säkerhetsredovisningen (SAR1) är den centrala dokumentationen för varje kärnkraftsreaktor som samlat ska redovisa hur anlägg- ningens säkerhet är anordnad för att skydda människors hälsa och

1 SAR är en förkortning som står för ”Safety Analysis Report” som är den internationella benämningen för säkerhetsredovisningen.

164

SOU 2009:88

Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken

miljön mot radiologiska olyckor. Redovisningen ska avspegla reaktorn som den är byggd, säkerhetsanalyserad och verifierad. Där ska finnas bl.a. beskrivningar av förläggningsplatsen, säkerhets- principer och regler som styrt konstruktionen, säkerhetsklass- ningen av system och komponenter, barriärerna och de barriär- skyddande systemen som ingår i djupförsvaret, funktion och prestanda vid normaldrift, radioaktiva ämnen som kan frigöras vid en olycka, principer för funktionsprov och provningsintervall, utformningen av kontrollrum, organisationen och styrningen av driften och underhållet samt organisationen och principerna för haveriberedskapen.

I säkerhetsredovisningen ska också redovisas dels alla de till- ståndsvillkor, föreskrifter, myndighetsbeslut och andra krav som gäller för kärnkraftsreaktorn och dess verksamhet, dels hur dessa krav tolkats och hur de uppfylls. Säkerhetsredovisningen är vidare en utgångspunkt vid förändringar av reaktorn och dess driftsätt. Säkerhetsredovisningen ska därför hållas aktuell och således upp- dateras löpande med utgångspunkt i de anläggningsändringar som gjorts sedan reaktorn uppfördes.

Motsvarande regler gäller för samtliga kärnkraftsreaktorer i världen.

Säkerhetsredovisningen för en kärnkraftsreaktor är ett om- fattande dokument motsvarande cirka 50 stycken välfyllda A4- pärmar. Den används av flera personer i det dagliga säkerhets- arbetet hos reaktorinnehavarna. En stor del av den kommunikation som sker mellan tillsynsmyndigheten och en reaktorinnehavare utgår från de uppgifter som finns redovisade i säkerhetsredovis- ningen. Även de uppdragstagare av olika slag som reaktorinne- havarna anlitar inom och utom landet, har ofta uppgifter i säker- hetsredovisningen som utgångspunkt i sitt arbete.

I samband med händelser i anslutning till driften av en kärnkraftsreaktor, som i värsta fall kan leda till en radiologisk olycka, utgör säkerhetsredovisningen den centrala dokumentation från vilket säkerhetsarbetet utgår. Säkerhetsredovisningen utgör underlaget för de instruktioner som styr säkerhetsarbetet.

165

Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken

SOU 2009:88

9.5Säkerhetsanalyser

Viktiga delar av säkerhetsredovisningen är säkerhetsanalyserna och haverianalyserna som visar hur anläggningen uppför sig och vilken omgivningspåverkan som sker vid normal drift och vid drift- störningar och konstruktionsstyrande haverier samt analyser av konsekvensbegränsande åtgärder vid svåra haverier. Säkerhets- analyserna kan sägas ha två huvudsyften, dels att verifiera att anläggningen uppfyller gällande säkerhetskriterier och säkerhets- krav och dels att kontrollera att dimensioneringen och margi- nalerna är lämpliga. Säkerhetsanalyserna kan även peka på svagheter och förbättringsmöjligheter i säkerhetssystemen.

Vid kärnkraftverken används två typer av säkerhetsanalyser: deterministisk respektive probabilistisk säkerhetsanalys.

Den deterministiska analysen utgår från en systematisk inven- tering av händelser, händelseförlopp och förhållanden som kan påverka djupförsvarets funktion och ytterst leda till en påverkan på omgivningen. Händelserna indelas i händelseklasser. Inom varje händelseklass beräknas hur anläggningen genom sin utformning klarar av de beskrivna händelserna med de krav på skydd av omgivningen som gäller. För varje händelseklass ska det genom kvantitativa analyser visas att gränsvärden för barriärer innehålls samt att radiologiska omgivningskonsekvenser är acceptabla i för- hållande till värden som anges med stöd av strålskyddslagen. Specificerade analysförutsättningar och acceptanskriterier anger vilka system som får tillgodoräknas, vilken tålighet mot fel som ska beaktas och vilka konsekvenser som är acceptabla. Med utgångs- punkt från händelseklasserna identifieras konstruktionsstyrande händelser för barriärernas och djupförsvarets konstruktion. Dessa händelser ska omfatta både sannolika och mindre sannolika händelser. Anläggningen ska ha förmåga att klara dessa händelser med gällande krav på skydd av omgivningen.

Probabilistiska säkerhetsanalyser (PSA) används som komple- ment till de deterministiska analyserna. PSA innebär att man för tänkbara driftstörningar och haverier tar reda på alla tänkbara kom- binationer av ytterligare fel i en anläggning som måste inträffa för att en störning eller ett haveri ska leda till skador på härden. Genom att räkna samman frekvensen för störningar och haverier med sannolikheterna för alla felkombinationer får man fram den totala härdskadefrekvensen.

166

SOU 2009:88

Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken

PSA-analyser utgör en naturlig del av det vardagliga säkerhets- arbetet vid anläggningarna. Analyserna uppdateras planmässigt och utnyttjas huvudsakligen för att identifiera svagheter i en anlägg- nings konstruktion och bedöma säkerhetsbetydelsen av anlägg- ningsändringar. Reaktorinnehavarna använder i vissa fall även PSA för att optimera underhållsinsatser.

9.6Säkerhetstekniska driftsförutsättningar (STF)

Till ledning för driften vid en reaktoranläggning har varje block s.k. säkerhetstekniska driftsförutsättningar, STF, som är upprättade av verket. Driften av reaktorn ska ske i enlighet med de förutsätt- ningar som anges i STF. Den ska finnas tillgänglig för personalen i kontrollrummet. Driftpersonalen utbildas på dokumentet och dess bakgrund och övas i användningen av det.

Strålsäkerhetsmyndigheten ställer grundläggande krav på vad som ska ingå i STF men det är tillståndshavarna som utformar innehållet med utgångspunkt i säkerhetsredovisningen och reaktor- leverantörernas anvisningar.

Innan en anläggning får tas i rutinmässig drift ska STF vara redovisade till och godkända av Strålsäkerhetsmyndigheten. Där- efter ska alla ändringar i och tillfälliga avsteg från STF anmälas till myndigheten innan de får tillämpas. STF ska således vara uppdate- rade så att de avspeglar anläggningens aktuella status.

Enligt STF ska en reaktor utan dröjsmål bringas i säkert läge då den visar sig fungera på ett oväntat sätt eller då det är svårt att avgöra hur allvarlig en konstaterad brist är. Säkert läge definieras som kall avställning eller annat driftläge som minimerar risken för en radiologisk olycka.

9.7Underhåll, kontroll och provning samt åldringshantering

Att ingående analysera och bedöma komponenter, anordningar och byggnadsstrukturer som ingår i ett kärnkraftverk är nödvändigt innan det tas i bruk första gången. Detta behövs för att säkerställa att det finns nödvändiga säkerhetsmarginaler mot de belastningar som kan förekomma under såväl normala driftförhållanden som under störningar i reaktordriften eller antagna haveriförhållanden.

167

Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken

SOU 2009:88

Motsvarande analyser och bedömningar behövs även vid föränd- ringar av anläggningen eller av dess driftsätt, t.ex. vid modern- iseringar och effekthöjningar.

Efter det att komponenterna, anordningarna och byggnads- strukturerna har tagits i bruk krävs fortlöpande underhåll, upp- följning och återkommande kontroll för att i tid fånga upp skador till följd av oförutsedda förhållanden eller sådan skademekanismer som inte beaktats vid konstruktionen.

Vid varje kärnteknisk anläggning finns därför, utöver under- hålls- och kontrollprogram, även program för hantering av ålders- relaterad degradering av system, anordningar, komponenter och byggnadsstrukturer. Syftet med sådana program (”Ageing Manage- ment Programmes”), som även börjar tillämpas alltmer inter- nationellt, är att genom en systematisk identifiering och värdering av alla de åldringsmekanismer som kan uppträda skapa bättre framförhållning i det skadeförebyggande arbetet.

Vissa provningar och kontroller ska utföras av särskilda certi- fierings- och kontrollorgan eller laboratorier som dels ska ha tredje- partställning i förhållande till tillståndshavaren, dels vara ackredite- rade enligt lagen(1992:1119) om teknisk kontroll för de uppgifter det kan vara fråga om. Även nya mekaniska anordningar som sätts in i en reaktor ska vara provade och kontrollerade av ackrediterade organ som har tredjepartställning. Vid tillverkning av mekaniska anordningar i annat land får utländska certifierings- och kontroll- organ samt laboratorier utföra certifierings-, kontroll- och prov- ningsuppgifter om de har ackrediterats enligt bestämmelser mot- svarande de som gäller för svenska organ.

Tillståndshavaren ska utarbeta särskilda kontrollprogram för kontrollerna och provningen. Grunderna för programmen ska vara godkända av Strålsäkerhetsmyndigheten som ger ut föreskrifter om återkommande kontroll av mekaniska anordningar. Tillstånds- havaren ska även i vissa avseenden följa Arbetsmiljöverkets före- skrifter om besiktning av tryckbärande anordningar

9.8Strålskyddsverksamheten inom anläggningarna

I säkerhetsgranskningar och säkerhetsredovisningar ingår också bedömningar av konsekvenser och åtgärder för strålskyddet. Det är viktigt att personal med strålskyddskompetens kan granska de risker för exponering av joniserande strålning respektive passiva

168

SOU 2009:88

Säkerhets- och strålskyddsarbetet vid de svenska kärnkraftverken

skyddskomponenter som byggs in i anläggningarna i samband med konstruktion eller större anläggningsändringar och att detta sker redan på planeringsstadiet.

I det löpande strålskyddsarbetet ingår att följa och påverka planering av underhåll, kontroll och provning från strålskydds- synpunkt liksom uppföljning av genomförda projekt. Därutöver arbetar anläggningarna aktivt med dosreduktions- och ALARA- program2 för att kontinuerligt se till att stråldoser till all personal hålls så låga som rimligt möjligt (optimering) och långsiktigt minska utsläpp av radioaktiva ämnen till omgivningen enligt före- skrifter från Strålsäkerhetsmyndigheten. I detta arbete ingår ibland även tekniska ändringar och vid kärnkraftverk t.ex. att ha en optimal vattenkemi för att minimera uppkomst och spridning av aktiverade korrosionsprodukter i anläggningens system.

Särskilt under stora moderniserings- och ombyggnadsprojekt är en viktig uppgift för strålskyddsorganisationen att planera för och kontrollera även extern personals stråldoser. Detta innebär också att stor vikt läggs vid att hantera och kontrollera olika inter- nationellt utfärdade hälsointyg och dospass eftersom arbetsmark- naden inom området är internationell med ett fåtal stora bolag som i sin tur anlitar entreprenörer och underentreprenörer.

2 As Low As Reasonably Achievable, se vidare kapitel 16.

169

10Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen

Framställningen i detta kapitel är huvudsakligen baserad på Energi- myndighetens rapport: Trygg energiförsörjning 2007, En över- siktlig analys av risker och sårbarheter i energiförsörjningen (ER 2008:07)

Elförsörjningen från trygghetssynpunkt kan värderas med utgångspunkt i ett antal skilda faktorer. När energisystemet betrak- tas utifrån ett helhetsperspektiv handlar det både om produk- tionssäkerhet och distributionssäkerhet liksom tillförselsäkerhet.

Elförsörjning intar en särställning inom energisystemet och är strategiskt viktig för samhället eftersom el oftast är en förutsätt- ning för i stort sett all annan energiförsörjning. Särskilt gäller att tillgången på el oftast är en förutsättning för att andra tekniska system ska fungera. Ett särskilt problem är att elen produceras i samma ögonblick som den konsumeras, dvs. produktion och förbrukning måste hållas i balans (effektbalans). Någon lagring av el är i stort sett inte möjlig. Störningar i elsystemet får därmed oftast omedelbart konsekvenser. Hög energisäkerhet kan på denna nivå därför också vara synonymt med robusta elnät.

Elsystemet i Sverige baseras i huvudsak på två produktions- källor, vattenkraft och kärnkraft. Under perioden 1997–2007 svara- de kärnkraften för mellan 38,6 och 50,4 procent av den svenska elproduktionen.1 De största kärnkraftsreaktorerna står var och en för drygt sex procent av Sveriges totala elproduktion (Forsmarks reaktor 3 och Oskarshamns reaktor 3). Vattenkraftens andel varie- rar i takt med nederbörden. Under perioden 1997–2007 svarade vattenkraften för mellan 40,1 och 54,8 procent av den totala elproduktionen i Sverige.2 Den genomsnittliga vattenkraftsproduk- tionen (s.k. normalårsproduktion) i Sverige är cirka 65 TWh. Hit-

1Energimyndighetens rapport Energiläget 2008 (ET 2008:15).

2Energimyndighetens rapport Energiläget 2008 (ET 2008:15).

171

Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen

SOU 2009:88

tills har variationerna varit upp till ± 14 TWh från normalårssiffran. El produceras även i olika sorters kraftvärmeverk (förbränning) och kondensverk. En mindre men ökande del kommer från vindkraftverk.

Tillgängligheten i den svenska kärnkraften har de senaste tio åren varierat mellan 80 och 90 procent. För kokvattenreaktorerna är energitillgängligheten något lägre än för tryckvattenreaktorerna.

Tillgängligheten i vindkraft är lägre, oftast i intervallet 20–30 procent. Detta innebär att det krävs mer s.k. ”stand by” kapacitet för att kunna reglera elsystemet efter förändringar i vindkrafts- produktionen. Om ett haveri inträffar i en reaktor så är emellertid produktionsbortfallet betydligt större än om ett eller flera vindkraftverk faller bort och ställer därför särskilda krav på resten av elsystemet.

Den totala elproduktionskapaciteten i Sverige är mindre idag än vad den var vid avregleringen av elmarknaden 1996. Den minskade kapaciteten beror på att olönsamma produktionsanläggningar har tagits ur bruk samt på politiska beslut (avvecklingen av Barsebäcks kärnkraftsverk). Sedan något år tillbaka har dock den installerade produktionskapaciteten ökat och ökar något mer än vad elanvänd- ningen gör.

Det är inte enbart de inhemska elproduktionsresurserna som påverkar tryggheten i elsystemet. Sverige är direkt sammankopplat med elsystemen i Danmark, Finland, Norge, Tyskland och Polen. Den totala överföringskapaciteten i förbindelserna till Sverige motsvarar drygt en fjärdedel av den totala installerade elproduk- tionskapaciteten inom landet. Indirekt hänger Sverige dessutom samman med andra länder i Europa genom att de länderna har förbindelser till de uppräknade länderna.

Nyttjandet av förbindelserna styrs till allra största delen enligt strikt marknadsmässiga villkor, dvs. baserat på behov, utbud och pris. Mycket av elutbytet över utlandsförbindelserna är transite- ring, dvs. elen passerar genom Sverige eftersom elproducenten respektive användaren befinner sig utanför Sveriges gränser.

Elproduktionskapaciteten begränsas, förutom av anläggningar- nas antal, storlek, underhåll och marknadsmässiga hänsynstagan- den, av olika natur- eller processtekniska faktorer.

En enstaka olycka eller händelse i elproduktionen leder i normalfallet inte till elavbrott eftersom produktionen är fördelad på många anläggningar som sinsemellan använder olika bränslen.

172

SOU 2009:88

Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen

Effektbristsituationer kan i princip uppträda när som helst under året beroende på hur produktions- eller överföringskapa- citeten är för stunden – i värsta fall kan detta leda till att Svenska Kraftnät tvingas ge order om bortkoppling av elanvändare. Mest kritiskt är vintervädret, inte nödvändigtvis det mest extremt kalla utan mer kombinationer av hård vind, nederbörd och kyla.

De närmaste åren kommer troligen effektbalansen att förbättras på grund av att ny produktionskapacitet tas i bruk.

Under perioder med kraftig kyla används det stora mängder energi. För Sveriges och övriga Nordens del kan en situation därmed uppstå att den samlade elproduktionen och överföringen av el till Sverige och övriga Norden inte räcker för att möta efter- frågan. Det finns risk för både kortvarig elbrist (effektbrist) och långvarig elbrist (elenergibrist).

Kärnkraften och vattenkraften är, som nämnts, mycket domi- nerande i den svenska elproduktionen. Det innebär en allvarlig risk för elenergibrist vid samtidiga störningar i de kraftslagen. Ett exempel på detta är situationen i inledningen av hösten 2006 då det fanns lite vatten i magasinen och flera kärnkraftsverk var avställda.

Säkerhetskraven är mer långtgående för kärnkraftverken än för övriga typer av kraftverk. Det aktuella behovet av el vägs inte in i bedömningen när Strålsäkerhetsmyndigheten prövar säkerheten hos en kärnkraftsreaktor. En olycka, ett olyckstillbud eller ett upp- täckt systemfel i en kärnkraftsreaktor kan medföra att samtliga kärnkraftsreaktorer av samma typ tvingas stänga för en längre period i avvaktan på klarläggande av orsak och genomförande av eventuella åtgärder. Händelsen i Barsebäck 1992 ledde till att flera reaktorer var avställda under många månader. I samband med den s.k. Forsmark I-incidenten den 25 juli 2006 fick flera reaktorer längre avställningar än planerat för att vidta nödvändiga åtgärder. Detsamma gällde i samband med att styrstavsproblem upptäcktes i Oskarshamn 3 hösten 2008.

De planerade och pågående ombyggnaderna av flera kärnkrafts- reaktorer för modernisering och effekthöjning innebär att dessa kommer att vara avställda under flera månader. Under sådana omständigheter blir det en ökad sårbarhet i den svenska elförsörj- ningen eftersom störningar i övriga kärnkraftreaktorer eller andra produktionsslag får därmed en större inverkan på elbalansen.

Sammankopplingen med grannländernas elsystem kan ha stor betydelse för försörjningstryggheten vid elenergibrist, till exempel orsakad av torrår. Ett avbrott på en överföringsförbindelse till ett

173

Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen

SOU 2009:88

grannland kan i vissa fall få konsekvenser för försörjningstrygg- heten.

Tillförselsäkerhet brukar tolkas som en kontinuerlig, stabil och trygg tillförsel av energiråvaror till ett visst land eller region. Eftersom endast ett fåtal länder i världen är helt självförsörjande på energi är en fungerande energiförsörjning beroende av en säker tillförsel av vissa energiråvaror utifrån. För svenska förhållanden är vattenkraft, vindkraft, bioenergi och torv inhemska energikällor, medan energiråvaran uran införskaffas från andra länder, se kapi- tel 14.

Nederbörd medför tillrinning av vatten till dammanläggningar som successivt töms för produktion av el i vattenkraftverk. Vatten- kraftsproduktionen är utspridd över landet, med de största anlägg- ningarna i Norrland. Det största vattenkraftverket, Harsprånget, motsvarar i produktionskapacitet en normalstor svensk kärnkrafts- reaktor. Det vattendrag som producerar mest energi är Luleälven, vars totala elproduktion motsvarar drygt tio procent av den svenska årliga elanvändningen.

Uran importeras för produktion av el i kärnkraftverk. En del av uranimporten är i form av färdigt kärnbränsle, medan en viss mängd av uranet förädlas till kärnbränsle i Sverige.

Vindkraftverken svarar för cirka 1,5 procent av elproduktionen. Elproduktion sker i cirka 1 150 vindkraftverk som tillsammans har en effekt som motsvarar en liten svensk kärnkraftreaktor. Elpro- duktion sker även vid cirka 50 kraftvärmeverk, som utöver el även producerar fjärrvärme.

EU är som helhet starkt importberoende inom energiområdet. För att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar inom EU antogs den 18 januari 2006 det så kallade elförsörjningsdirek- tivet3. Elförsörjningsdirektivet syftar till att trygga elförsörjningen så att den inre marknaden för el kan fungera väl samt garantera en tillräcklig nivå av produktionskapacitet, en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan samt en lämplig nivå av överföringsförmåga mellan medlemsstaterna så att den inre marknaden utvecklas. Med- lemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att underlätta ett stabilt investeringsklimat genom att fastställa vilka funktioner och ansvarsområden som de berörda aktörerna ska ha samt offentliggöra information om detta.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infra- strukturinvesteringar.

174

SOU 2009:88

Försörjningstryggheten i den svenska elförsörjningen

I direktivet ställs vidare särskilda krav på medlemsstaterna inom tre områden: nätdriftsäkerhet, åtgärder för att upprätthålla jämvikt mellan utbud och efterfrågan av el samt investeringar i inhemskt eller mellan länder sammankopplat elnät för att möta efterfrågan från marknaden. EU har i det sammanhanget även beslutat om andra direktiv, bland andra direktivet om främjande av använd- ningen av energi från förnybara energikällor4.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upp- hävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG.

175

11Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land

11.1Esbokonventionen

Drift av kärnkraftverk är sådan verksamhet som omfattas av Esbokonventionen eller EIA-konventionen1. Konventionen syftar till att förbättra internationellt samarbete vad gäller miljökon- sekvensbeskrivningar och då särskilt gränsöverskridande miljö- effekter av vissa verksamheter.

Parterna i konventionen ska främja information till allmänheten och göra det möjligt för allmänheten att delta i relevanta processer för beslutsfattande om sådana projekt. Esbokonventionen reglerar således rätten för enskilda att delta i andra länders beslutsprocesser i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar när det gäller projekt med befarad betydande gränsöverskridande miljöpåverkan.

Av 9 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar framgår att Naturvårdsverket är ansvarig myndighet enligt 6 kap. 6 och 15 §§ miljöbalken. Detta innebär att Naturvårdsverket ska bedöma om ett nytt kärnkraftverk eller en höjning av den termiska effekten i ett befintligt kärnkraftverk kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, och i så fall ombesörja information till detta lands ansvariga myndighet. Vidare ska Natur- vårdsverket ge berörd stat och dess allmänhet möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om ansökan och om miljökonsekvens- beskrivningen.

Enligt 11 § i samma förordning ska statliga myndigheter som får kännedom om en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, underrätta Natur-

1 Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, Esbo den 25 februari 1991 (SÖ 1992:1)

177

Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land

SOU 2009:88

vårdsverket om detta. Detta bör göras så tidigt som möjlig och helst redan i samband med det samråd som föreskrivs i 6 kap. 4 § miljöbalken.

Ställningstagande till om det berörda landet bör underrättas av Naturvårdsverket enligt artikel 3 i Esbokonventionen bör tas redan före eller i vart fall i samband med inledandet av samråd enligt 6 kap. 4 § miljöbalken. En verksamhetsutövare som planerar en verksamhet som anges i bilaga 1 till Esbokonventionen bör av detta skäl så tidigt som möjligt ta kontakt med Naturvårdsverket för att diskutera behov och omfattning av samråd med annat land.

I ärenden om tillstånd enligt kärntekniklagen bör Naturvårds- verket informeras av länsstyrelsen i samband med samrådet enligt 6 kap. 4 § miljöbalken. För det fall att Strålsäkerhetsmyndigheten redan före detta har fått information om den planerade åtgärden informeras Naturvårdsverket även av den myndigheten.

11.2Noteväxling mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge om säkerhetsfrågor

År 1976 undertecknades en överenskommelse mellan de skandina- viska länderna i avsikt att ”meddela” varandra i säkerhetsfrågor som rör kärnenergianläggningar vid gränserna mellan dessa länder2. Enligt överenskommelsen ska ”bygglandets myndigheter till grann- landets myndigheter” lämna ”meddelande med relevant material” om bland annat fråga om tillstånd för drift av kärnkraftverk eller ändringar i tillståndsvillkoren. Enligt 2 § i överenskommelsen ska ”meddelanden med tillhörande relevant material insändas i så god tid att eventuella kommentarer och anmärkningar från grann- landets sida kan beaktas vid bygglandets behandling av ansökan innan beslut fattas”.

Av 8 § förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäker- hetsmyndigheten följer att det är den myndigheten som ska svara för kontakterna med berörda grannländers myndigheter.

2 Ministeriell noteväxling den 15 november 1976 mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge om riktlinjer för kontakt i säkerhetsfrågor rörande kärnenergianläggningar vid gräns- erna mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige (SÖ 1977:48).

178

SOU 2009:88

Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land

11.3Euratomfördraget artikel 37

Enligt artikel 37 Euratomfördraget är varje medlemsstat skyldig att underrätta kommissionen om sina planer för deponering av radioaktivt avfall. Informationen ska vara sådan att det blir möjligt för kommissionen att fastställa om planens genomförande kan medföra en radioaktiv kontamination av vatten, jord eller luft i en annan medlemsstat. Kommissionen ska efter att ha hört den s.k. artikel 37-gruppen yttra sig över planerna inom sex månader.

Syftet med artikel 37 är att förebygga att annan medlemsstat drabbas av någon radioaktiv kontaminering.

Europeiska gemenskapernas domstol har fastslagit att

artikel 37 i Euratomfördraget skall tolkas på så sätt att de allmänna upplysningarna om en plan för deponering av radioaktivt avfall skall tillhandahållas kommissionen innan tillstånd till sådan deponering ges av den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter3.

I samma dom konstaterade EG-domstolen följande:

Av dessa överväganden följer att när det i en medlemsstat krävs tillstånd för deponering av radioaktivt avfall är det, för att kommis- sionens yttrande skall få full verkan, absolut nödvändigt att denna medlemsstat får kännedom om yttrandet innan den beviljar tillståndet.

Kommissionen har i en rekommendation om tillämpningen av artikel 37 i Euratomfördraget mer i detalj angett vilka typer av anläggningar som kan beröras av bestämmelsen och vilka uppgifter som bör sändas till kommissionen4. Enligt rekommendationen avses med ”deponering av radioaktivt avfall” enligt artikel 37 i Euratomfördraget all planerad deponering eller oavsiktliga utsläpp i miljön av radioaktiva ämnen i gasform, vätskeform eller fast form i samband med de verksamheter som förtecknas nedan:

1.Drift av kärnreaktorer.

2.Upparbetning av bestrålat kärnbränsle.

3.Brytning, malning och omvandling av uran och torium.

4.U-235 anrikning av uran.

5.Tillverkning av kärnbränsle.

3Mål 187/87(4) av den 22 september 1987.

4Europeiska kommissionens rekommendation av den 6 december 1999 om tillämpningen av artikel 37 i Euratomfördraget [delgivet med nr K(1999) 3932](1999/829/Euratom).

179

Miljökonsekvenser och säkerhetsfrågor som berör ett annat land

SOU 2009:88

6.Lagring av bestrålat kärnbränsle i anläggningar avsedda för detta.

7.Hantering och bearbetning av radioaktiva ämnen i industriell skala.

8.Behandling eller lagring av radioaktivt avfall som uppstår vid verksamheterna under punkterna 1 till 7 och punkt 9.

9.Nedmontering av kärnreaktorer och upparbetningsanlägg- ningar.

10.Placering av radioaktivt avfall ovan eller under jord utan avsikt att återvinna det.

11.Havsdumpning av radioaktivt avfall.

12.Nedgrävning av radioaktivt avfall i havsbottnen.

13.Arbetsuppgifter som inbegriper exponering för naturliga strål- källor och som de berörda medlemsstaterna anser uppfyller villkoren i avdelning VII i de grundläggande säkerhetsnormer- na och därmed är problematiska vad gäller deponering av radioaktivt avfall samt som kräver förhandstillstånd.

14.Alla övriga verksamheter.

I en resolution kräver Europaparlamentet av kommissionen att årligen till parlamentet rapportera om tillämpningen av artikel 375.

5 Europaparlamentets resolution av den 20 november 1980 om etablering av kärnkraftverk i gränszoner (EGT C 327/34, 5.12.1980).

180

12 Icke-spridning

12.1Skyldigheten för tillståndshavare att förhindra spridning av kärnvapen och obehörig befattning med kärnämne m.m.

Enligt 3 § kärntekniklagen ska kärnteknisk verksamhet bedrivas på sådant sätt att de förpliktelser uppfylls som följer av Sveriges inter- nationella åtaganden i överenskommelser som avser att förhindra att kärnvapen sprids till länder som inte redan har sådana. Det gäller i första hand det så kallade icke-spridningsfördraget (NPT). Åtaganden från svensk sida avseende icke-spridning kan ha verk- ningar i fråga om en tillståndshavares rättigheter. Med hänsyn till det intresse som tillvaratas genom sådana åtaganden är en till- ståndshavare skyldig att tåla de begränsningar i hans rättigheter som följer av detta.

I 3 § kärntekniklagen klargörs också att överenskommelser för att förhindra obehörig befattning med kärnämne och sådant kärn- avfall som utgörs av använt kärnbränsle omfattas av bestämmel- serna även i de fall överenskommelserna inte i första hand syftar till att motverka spridning av kärnvapen.

12.2Kärnämne och kärnämneskontroll

Kärnämne som begrepp har kommit att spela en central roll inom icke-spridningsområdet. I kärntekniklagen definieras kärnämne enligt 2 § 2 som

a.uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan använ- das för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår,

181

Icke spridning

SOU 2009:88

b.torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärn- bränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och

c.använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar.

Använt kärnbränsle som placerats i slutförvar definieras enligt den svenska lagstiftningen som kärnavfall.

Den svenska definitionen enligt ovan punkter a och b av kärn- ämne omfattas av den definition av särskilt material och råmaterial som IAEA använder sig av1. IAEA gör dock ingen skillnad på om kärnämnet placerats i slutförvar eller inte. Enligt IAEA:s definition är även kärnämne som placerats i slutförvar att betrakta som kärn- ämne. Utredningen återkommer till dessa frågor i sitt slutbetän- kande.

För det internationella icke-spridningsarbetet är en viktig del av kontrollen att kärnämne endast används för fredliga ändamål. Denna del av kontrollen benämns kärnämneskontroll. En annan viktig del av kontrollen är att kärntekniska anläggningar inte drivs för militära ändamål.

12.3Inspektioner enligt internationella avtal

12.3.1Icke-spridningsfördraget och IAEA:s kärnämneskontroll

Utvecklingen av arbetet med att hindra spridningen av kärnvapen tog ett viktigt steg framåt när Fördraget om förhindrande av spridning av kärnvapen öppnades för undertecknande 19682. Fördraget, som trädde i kraft 1970, har numera en i det närmaste universell anslutning. De mest betydande undantagen är de tre s.k. tröskelstaterna Indien, Israel och Pakistan. Även Nordkorea kan nu räknas dit efter att ha utträtt från NPT. Utträdet ifrågasätts dock på formella grunder.

Enligt fördraget har kärnvapenstaterna åtagit sig att inte över- föra kärnvapen eller andra kärnladdningar till någon och att inte på något sätt biträda, uppmuntra eller förmå kärnvapenfria stater att tillverka eller på annat sätt förvärva kärnvapen. De kärnvapenfria staterna har å sin sida åtagit sig att inte förvärva kärnvapen eller andra kärnladdningar.

1IAEA Statute, Article XX.

2Fördrag i London, Moskva och Washington om förhindrande av spridning av kärnvapen,

1juli 1968, det så kallade icke-spridningsfördraget (NPT) (SÖ 1970:12).

182

SOU 2009:88

Icke spridning

Artikel III i fördraget innebär att varje kärnvapenfri stat ska acceptera kontroll av kärnämnen i den utsträckning som anges i ett särskilt avtal om kontroll av kärnämnen (kontrollavtal) mellan staten och IAEA. Kontrollavtalet ska säkerställa att staten efter- lever sina åtaganden enligt fördraget. Enligt det kontrollavtal som träffades 1973 mellan de kärnvapenfria staterna i Europeiska unionen, Euratom och IAE3 är det IAEA som utövar kontrollen. Sverige är, sedan medlemsskapet i EU, bundet av kontrollavtalet (innan dess hade Sverige ett motsvarande separat kontrollavtal med IAEA4).

IAEA företar alltså med stöd av kontrollavtalet inspektioner vid de kärntekniska anläggningarna i Sverige. Kontrollavtalet har implementerats i svensk lagstiftning. Enligt de allmänna bestäm- melserna om tillsyn i 17 § första stycket kärntekniklagen är den som bedriver eller har tillstånd att bedriva en kärnteknisk verksam- het skyldig att på begäran av tillsynsmyndigheten

1.lämna myndigheten de upplysningar och tillhandahålla de hand- lingar som behövs för tillsynen, och

2.ge myndigheten tillträde till anläggning eller plats, där han bedriver verksamhet, för undersökningar och provtagningar, i den omfattning som behövs för tillsynen.

Denna skyldighet gäller enligt andra stycket även sådana inspek- tioner som genomförs av den som utsetts som övervakare av att Sverige uppfyller sina förpliktelser inom icke-spridningsområdet. Enligt NPT och kontrollavtalet är det IAEA som är övervakare. Polismyndigheten ska enligt 17 § kärntekniklagen lämna det biträde som behövs för tillsynen.

12.3.2Euratomfördraget och kommissionens kärnämneskontroll

Som nämnts i avsnitt 5.2 utövar EU-kommissionen kontroll av att malmer, råmaterial och speciella klyvbara material i medlems- staterna inte används för andra ändamål än de som uppgetts av förbrukarna. Kommissionen kontrollerar även att Euratoms före- skrifter om försörjning iakttas liksom de förpliktelser som följer av

3IAEA INFCIRC/193.

4IAEA INFCIRC/234.

183

Icke spridning

SOU 2009:88

internationella kontrollavtal som gemenskapen slutit med tredje land5. Kommissionen har för detta syfte rätt att kräva in informa- tion från kärntekniska anläggningar6. En närmare precisering av vilken information det rör sig om ges i en EU-förordning7 som är gällande och bindande för de som hanterar kärnämne i unionen. Kommissionen utför även inspektioner på kärntekniska anlägg- ningar med stöd av Euratomfördraget8.

Kommissionens kärnämneskontroll har alltså stöd i Euratom- fördraget och i underliggande EU-förordningar. Dessa är gällande lagstiftning i Sverige och behöver alltså inte stadfästas i annan lagstiftning.

I praktiken innebär kommissionens kärnämneskontroll en lik- nande kontroll som den IAEA genomför. För att dra nytta av varandras arbete och för att inte belasta de kärntekniska anlägg- ningarna i onödan har IAEA och kommissionen ett omfattande samarbete och genomför gemensamma inspektioner9.

12.3.3Utökade internationella inspektioner

Upptäckten av Iraks hemliga kärnvapenprogram 1992, men även i viss mån IAEA:s kontrollsvårigheter i Nordkorea som misstänktes bedriva ett hemligt kärnvapenprogram, visade att det fanns brister i IAEA:s möjligheter att kontrollera kärntekniska verksamheter. Det internationella samfundet uppdrog därför åt IAEA att undersöka hur kontrollmöjligheterna skulle kunna göras bättre. IAEA tog fram en modell för ett tilläggsprotokoll till kontrollavtalen. Ett kontrollavtal med tillhörande tilläggsprotokoll anses av IAEA utgöra dagens internationella kontrollstandard. De stater som har kontrollavtal med IAEA har därför anmodats att komplettera kontrollavtalet med ett särskilt tilläggsprotokoll enligt modellen.

Ett sådant tilläggsprotokoll undertecknades den 22 september 1998 av EU:s tretton kärnvapenfria stater10, Euratom och IAEA11 och trädde ikraft den 30 april 2004. Särskilda tilläggsprotokoll

5Euratomfördraget, Artikel 77.

6Euratomfördraget Artkiel 78,79.

7Kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av den 8 februari 2005 om genom- förandet av Euratoms kärnämneskontroll.

8Euratomfördraget Artikel 81.

9IAEA/Euratom Partnership Approach Under Integrated Safeguards.

10Belgien, Danmark, Finland, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Sverige, Tyskland och Österrike.

11IAEA INFCIRC/193 /Add.8.

184

SOU 2009:88

Icke spridning

undertecknades också var för sig av kärnvapenstaterna Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland samt Frankrike till- sammans med Euratom och IAEA.

Tilläggsprotokollet ger IAEA rätt att få information om verk- samheter som är relaterade till kärnteknisk verksamhet men som inte hanterar kärnämne, t.ex. kärnteknisk forskning, tillverkning av känslig utrustning, export och import av kärntekniska produkter och information om byggnader vid en kärnteknisk anläggning. Därför finns i 7 a–c § kärntekniklagen angivet en rapporterings- skyldighet för de som bedriver kärnteknisk forsknings- eller utvecklingsverksamhet, tillverkar eller exporterar kärnteknisk utrustning m.m.

Inspektörer från IAEA har också rätt att på plats kontrollera informationen. Syftet med tilläggsprotokollet är att spåra om det sker kärnteknisk aktivitet vid sidan om de deklarerade kärntekniska anläggningarna. IAEA:s inspektioner enligt tilläggsprotokollet kan omfatta alla byggnader på en kärnteknisk anläggning, även sådana där kärnämne inte hanteras, forskningsinstitut och fabriker för produktion av kärnteknisk utrustning. IAEA har även rätt att var som helst i landet ta omgivningsprover.

12.3.4Lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen

Lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen gäller inspektioner som avses i tilläggsprotokollet. Bestämmelserna i lagen gäller sådana inspektioner som inte kan genomföras med stöd av kärnteknik- lagen (jfr ovan 12.3.1), dvs. inspektioner som genomförs på annan plats än på platser där det bedrivs kärnteknisk verksamhet.

Om IAEA gör anmälan om en sådan inspektion ska regeringen fatta beslut om inspektionens genomförande och närmare ange vilka åtgärder som får vidtas. Regeringen har utsett Strålsäkerhets- myndigheten att vid behov närvara vid inspektionen och bistå en inspektionsgrupp. Myndigheten får också besluta i frågor som avser verkställighet av regeringens beslut. Frågor av särskild vikt ska hänskjutas till regeringen. Om inspektionens omfattning föranleder det, får regeringen utse flera myndigheter att närvara. Dessutom får observatörer delta. På detta sätt kan Euratoms

185

Icke spridning

SOU 2009:88

inspektörer få tillstånd att delta vid inspektionen (Euratoms rätt att inspektera omfattar annars enligt Eurotomavtalet endast platser där kärnteknisk verksamhet bedrivs).

Om det behövs får regeringen eller Strålsäkerhetsmyndigheten begära biträde av polismyndigheten som ska lämna det biträde som behövs.

12.4Strålsäkerhetsmyndighetens roll inom icke- spridningsområdet

Enligt sin instruktion12 ska Strålsäkerhetsmyndigheten ansvara för sådana uppgifter som följer av Sveriges internationella åtaganden inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten utövar tillsyn över att svenskt kärnämne och svensk kärnteknisk utrust- ning används såsom deklarerats i enlighet med Sveriges inter- nationella åtaganden. I fråga om nukleär icke-spridning, inklusive exportkontroll, ska myndigheten verka för att ämnena och utrust- ningen inte kommer till användning för kärnvapen.

Strålsäkerhetsmyndigheten för ett nationellt register över aktuellt innehav av kärnämne i Sverige samt utför inspektioner hos innehavare av kärnämne. I praktiken innebär det att myndigheten följer IAEA och kommissionen vid deras kärnämnesinspektioner. Myndigheten ska närvara vid IAEA-inspektioner enligt tilläggspro- tokollet om det inte framgår att inspektionen är av rutinkaraktär13 samt vid behov även närvara vid IAEA-inspektioner enligt tilläggsprotollet. Myndigheten har nu även fått i uppdrag av reg- eringen att närvara vid alla övriga IAEA-inspektioner i landet14. Detta bl.a. på grund av att IAEA sedan januari 2009 ändrat sina inspektionsrutiner och kan komma med kort varsel, varvid kommissionen inte hinner delta.

Strålsäkerhetsmyndigheten ansvarar även för att information enligt tilläggsprotokollet från berörda verksamhetsutövare samlas in och sammanställas. Denna information sänds sedan vidare till kommissionen och IAEA.

12Förordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten.

13Förordning (2005:278) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen.

14Uppdrag om närvaro vid IAEA safeguard-inspektioner, M2009/147/Mk.

186

SOU 2009:88

Icke spridning

12.5Områdesbegreppet enligt tilläggsprotokollet med IAEA

I och med att Sverige ratificerat det så kallade tilläggsprotokollet till kontrollavtalet med IAEA ska för varje kärnteknisk anläggning där materialet ej undantagits från IAEA:s kontroll ett ”område” kring densamma definieras. I de flesta fall sammanfaller detta område med industristaketet runt om anläggningen men flera undantag finns. Dessutom ska även byggnader som finns i närheten och som är funktionellt relaterade till anläggningen ingå i området. Alla byggnaderna som ingår i området ska redovisas till storlek och användning. Dessutom ska byggnaderna vara utmärkta och iden- tifierade på den karta som ska bifogas redovisningen.

I Tilläggsprotokollet är definitionen av ett ”område” följande:

område: den yta som anges av Euratom och en stat i anläggnings- beskrivningen för anläggning, inbegripet stängd anläggning, och i uppgifterna om plats utanför anläggningen där kärnämne regelbundet används, inbegripet stängd plats utanför anläggningen där kärnämne regelbundet användes (detta avser endast platser med högaktiva celler eller där verksamhet relaterad till omvandling, anrikning, bränslefram- ställning eller upparbetning genomförts). Området skall också omfatta alla installationer som lokaliserats till anläggningen eller platsen för att tillhandahålla eller utnyttja väsentliga tjänster, inbegripet högaktiva celler för bearbetning av bestrålat material som inte innehåller kärn- ämne, installationer för bearbetning, lagring och omhändertagande av avfall samt byggnader som kan knytas till särskilda föremål angivna av den berörda staten…

Ett ”område” definieras alltså av staten och EU-kommissionen tillsammans. Detta görs i samråd med IAEA.

187

13Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall

Liksom vid all industriell verksamhet uppstår vid kärnteknisk verksamhet avfall och restprodukter. Till följd av de speciella problem som är förknippade med hanteringen av avfall och rest- produkter från kärnteknisk verksamhet innehåller kärntekniklagen förhållandevis noggranna definitioner av de begrepp som används vid regleringen av avfallets omhändertagande.

Systemet för omhändertagande av kärnavfall tar, vilket visas senare, även hand om delar av det radioaktiva avfall som produceras utanför den kärntekniska sektorn. Utredningen ser inte några prin- cipiella skäl till att särskilja kärnavfall från radioaktivt avfall. En utvecklad syn på avfallsfrågan kommer att redovisas i utredningens slutbetänkande den 30 april 2010. Nedanstående text berör kärn- avfall i kärntekniklagens mening. Underlag till avsnitten 13.2.1, 13.2.2, 13.2.3, 13.3.2 och 13.4 med tillhörande bilder har tagits fram av Svensk kärnbränslehantering AB.

13.1Regleringen i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

13.1.1Begreppet kärnavfall

Det radioaktiva avfallet som uppstår vid en kärnteknisk anläggning betecknas enligt legaldefinitionen i kärntekniklagen som kärnavfall. Under definitionen av kärnavfall i 2 § 3 kärntekniklagen anges fyra typer av avfall:

189

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

a)använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar. Slutförvaret behöver inte vara förslutet i något avseende.

b)radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medi- cinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål.

Därmed undantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpningsområde, i den mån de inte utgör kärnämnen.

c)material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning.

Denna punkt omfattar alla former av material, föremål m.m. som blivit radioaktivt förorenade i kärntekniska anläggningar. En förutsättning för att det ska vara fråga om kärnavfall är att materialet eller föremålet ska ha tillhört en kärnteknisk anlägg- ning och inte längre ska användas i en sådan anläggning. Verktyg som införs i anläggningen i samband med reparation och som blivit radioaktivt förorenade anses därmed inte som kärnavfall. Utrustning som tas ut från en kärnteknisk anläggning, exempel- vis i samband med en reparation, för att återanvändas i anlägg- ningen – eller i en annan anläggning – betraktas inte heller som kärnavfall. Om däremot den utrustning som tas ut inte ska användas i en kärnteknisk anläggning i fortsättningen blir den att betrakta som kärnavfall.

d)radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

Denna punkt täcks av innehållet i 2 c, dvs. i begreppet material som har blivit radioaktivt förorenat i eller som erhållits som avfall från en kärnteknisk anläggning ingår också radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som ska avvecklas. Av förarbetena framgår dock att ansvarigt statsråd ansåg att det i klarhetens intresse i lagen uttryckligen bör anges att radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas omfattas av begreppet kärnavfall.1

1 Prop. 1983/84:60, s. 79.

190

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

I förarbetena till kärntekniklagen2 anges att beteckningen kärn- avfall endast bör tillämpas i fråga om delar som inte längre ska användas. Endast då framstår det som naturligt att föremålen ska betraktas som avfall och omfattas av tillståndshavarens särskilda ansvar för kärnavfallet. Det framstår också som missvisande att beteckningen kärnavfall används t.ex. för verktyg som används av en reparatör och som blivit svagt radioaktiva vid arbete i en reaktor. Strålskyddslagens regler är tillräckliga för kontrollen av de föremål som på detta sätt undantas från kärntekniklagens tillämpnings- område. I specialmotiveringen3 anges bl.a. att liksom tidigare gäller att ett radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning ska anses som kärnavfall. Undantag görs dock för ämnen som har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i under- visnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbruks- tekniska eller kommersiella ändamål. Därmed undantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpningsområde, i den mån de inte utgör kärnämnen.

I sammanhanget bör också noteras att använt kärnbränsle enligt 2 § 2 c kärntekniklagen hänförs till begreppet kärnämne och alltså inte kärnavfall ända till dess att det har placerats i ett slutförvar.

13.1.2Ansvar för omhändertagande av avfall

Kärntekniklagen ställer höga krav på den som bedriver kärnteknisk verksamhet. Tillståndshavare har givits ett ansvar för den kärn- tekniska anläggningen som närmar sig det strikta.

Enligt 10 § kärntekniklagen ska en tillståndshavare inte enbart följa de villkor och föreskrifter som uppställs av regeringen eller Strålsäkerhetsmyndigheten utan även själv vara verksam för att vidta alla de åtgärder som behövs för att

upprätthålla säkerheten,

tillse att uppkommet kärnavfall och kärnämne som inte används på nytt ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt,

den anläggning, i vilken verksamheten inte längre ska bedrivas, avvecklas och rivs på ett säkert sätt.

2Prop. 1992/93:98, s. 23.

3Prop. 1992/93:98, s. 43–44.

191

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

Denna skyldighet innebär att tillståndshavaren ska vidta alla de åtgärder som behövs för att uppkommet kärnavfall och kärnämne som inte ska återanvändas ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning i vilken verksamheten inte längre ska bedrivas, avvecklas och rivs på ett säkert sätt. I detta ligger också ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder ska kunna vidtas. Enligt 11 och 12 §§ kärntekniklagen ska en reaktorinnehavare i samråd med övriga reaktorinnehavare svara för att den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs som behövs för att kunna uppfylla ovan nämnda skyldigheter. Vidare ska denne i samråd med övriga reaktorinnehavare upprätta eller låta upprätta ett program för den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs. Programmet ska vart tredje år insändas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att granskas och utvär- deras. Se vidare avsnitt 13.3.

De krav som ställs på omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall måste med nödvändighet vara mycket långtgående med hänsyn till säkerhet och strålskydd. Detsamma gäller i fråga om avveckling av en anläggning. I denna skyldighet ingår även en fullständig demontering och bortforsling av till exempel en reaktor och övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen.

Enligt ordalydelsen i kärntekniklagen ställs ett krav på att anläggningen ska rivas efter avveckling av den kärntekniska verk- samheten. Inte sällan är det emellertid möjligt att efter sanering av en byggnad, i vilken kärnteknisk verksamhet pågått, använda byggnaden till andra ändamål. Det kan ske efter att Strålsäkerhets- myndigheten har friklassat byggnaden med stöd av reglerna i strålskyddslagen och kärntekniklagen. Efter att byggnaden sanerats så att den kan friklassas torde tillståndshavaren ha fullgjort sina skyldigheter i enlighet med vad som framgår av 14 § kärnteknik- lagen. Byggnaden kan därefter användas för andra ändamål.

Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet innebär ett långtgående åtagande. Bestämmelsen i 14 § kärntekniklagen innebär att även om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut eller om rätten att driva en kärnkraftsreaktor upphör kvar- står tillståndshavarens skyldigheter att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall samt avveckla och riva anläggningen. Ansvaret kvarstår till dess att alla skyldig- heter har fullgjorts eller befrielse från dem medgivits. Det får dock anses rimligt att tillståndshavaren i vissa fall kan medges befrielse

192

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

från sina förpliktelser. I samband med sådan befrielse bör prövas om de åligganden som tillståndshavaren har kan fullgöras av annan. I en sådan situation bör också prövas om kraven på säkerhet och en säker avfallshantering och avveckling kan anses tillgodosedda och att medel finns härför.

Bestämmelsen om tillståndshavarens långtgående skyldigheter kan således innebära att skyldigheterna kvarstår långt efter det att verksamheten har upphört vid anläggningen.

13.2Befintliga och planerade anläggningar för förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall

13.2.1SKB:s system

Reaktorägarnas gemensamt ägda bolag Svensk Kärnbränsle- hantering AB (SKB) har fått uppgiften att fullgöra de skyldigheter som åvilar reaktorägarna när det gäller att omhänderta kärnavfallet och det använda kärnbränslet från reaktorerna.

De volymer använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall som måste beredas plats i olika slutförvar enligt nuvarande referens- scenario för kärnkraftverkens drift framgår av nedanstående tabell.

Tabell 13.1 Inkapslat kärnbränsle och radioaktivt avfall att deponera

Produkt

Huvudsakligt ursprung

Volym i slutförvar m3

Använt bränsle

 

25 100

(6 000 kapslar)

 

 

Alfa-kontaminerat avfall

Låg- och medelaktivt avfall

1 800

 

från Studsvik

 

Härdkomponenter

Reaktordelar

9 700

Låg- och medelaktivt

Driftavfall från kärnkraft-

57 400

driftavfall

verk och behandlings-

 

 

anläggningar samt Studsvik

 

Låg- och medelaktivt

Från rivning av kärnkraft-

163 700

rivningsavfall

verk, behandlingsanlägg-

 

 

ningar och Studsvik

 

 

 

 

Total mängd cirka

 

258 000

193

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

Den totala bilden av det svenska systemet för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter och annat radioaktivt avfall framgår av nedanstående figur. Bilden illustrerar flödet av restprodukter och radioaktivt avfall från kärnkraftverken eller andra institutioner via mellanlager och behandlingsanläggningar till olika typer av slut- förvar. Med undantag för de mellanlager eller markdeponier för avfall som finns hos de operatörer där avfallet uppkommer så planeras, byggs, drivs och avvecklas alla anläggningar i SKB:s regi.

194

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

Figur 13.1 Översikt av det svenska systemet för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter och annat radioaktivt avfall

Källa: SKB.

195

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

SKB svarar även för transporter av restprodukterna och avfallet mellan anläggningarna. I Sverige ligger alla befintliga anläggningar vid kusten dit även de framtida anläggningarna avses bli för- lagda. Transportsystemet bygger därför på sjötransporter med ett för detta ändamål specialbyggt fartyg (m/s Sigyn).

13.2.2Befintliga anläggningar

Följande anläggningar och system är tagna i drift.

Centralt mellanlager för använt kärnbränsle (Clab)

Clab är placerat intill Oskarshamnsverket och togs i drift 1985. Där mellanlagras det använda kärnbränslet i bassänger insprängda i berget. Efter cirka 30 års mellanlagring ska bränslet kapslas in och transporteras vidare till slutförvaret.

Clab består av en ovanmarksdel för mottagning av bränsle och en undermarksdel med förvaringsbassänger. Bassängerna är place- rade i bergrum och utförda i betong med rostfri plåtinklädnad. De är dimensionerade för att motstå jordbävning. Ett nytt bergrum med förvaringsbassänger har nyligen tagits i drift och lagringskapa- citeten har därmed ökats till 8 000 ton. I dag finns knappt 5 000 ton bränsle lagrat i Clab.

Slutförvar för kortlivat radioaktivt driftavfall (SFR)

Vid Forsmarks kärnkraftverk drivs sedan 1988 SFR, ett slutförvar för driftavfall från kärnkraftverken (kortlivat radioaktivt avfall). Anläggningen är placerad under Östersjön med cirka 60 meter berg- täckning. Från hamnen i Forsmark leder två kilometerlånga till- fartstunnlar ut till förvarsområdet. Det består i dag av fyra stycken 160 meter långa bergsalar samt ett 70 meter högt cylindriskt berg- rum som innehåller en betongsilo.

Avfallet består till största delen av förbrukade jonbytarmassor och indunstarmmaterial från de svenska reaktorerna samt bland annat av sopor, skrot, isoleringsmaterial och använda skyddskläder. I SFR slutlagras även radioaktivt driftavfall från Clab och från annan verksamhet, t.ex. en del radioaktivt avfall från sjukvård, industri och forskning. Vid årsskiftet 2008/2009 hade cirka

196

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

33 000 m3 avfall deponerats i SFR, vilket motsvarar ungefär hälften av dagens lagringskapacitet.

Markdeponier samt berganläggningar för mellanlagring

Inom kraftverksområdena finns anläggningar för hantering av låg- och medelaktivt avfall. Anläggningarna är dels sådana som omfattas av tillståndet att inneha reaktoranläggningen, dels sådana där särskilt tillstånd är utfärdat. De anläggningar som drivs med särskilt tillstånd är för närvarande markförvar för deponering av mycket lågaktivt driftavfall vid Forsmark, Oskarshamn och Ringhals, ett bergförlagt torrt mellanlager för kortlivat driftavfall vid Oskars- hamn samt ett mellanlager för driftavfall vid Ringhals.

Avfall som deponeras i markförvar ska vara sådant att det inte finns några allvarliga risker för vare sig individ eller samhälle 100 år efter avslutad deponering, oavsett hur platsen används. Det innebär att avfall med huvudsakligen kortlivade radioaktiva ämnen får deponeras i markförvar.

Transportsystem för radioaktiva restprodukter

Transportsystemet utgörs av fartyget m/s Sigyn, transportbehållare och terminalfordon. Systemet är utformat för att kunna användas för använt kärnbränsle och alla typer av kärnavfall. M/s Sigyn har en lastkapacitet på 1 400 ton och är byggt för roro-hantering. Fartyget har nu varit i drift i 27 år och utredning pågår hur det ska ersättas. I transportsystemet ingår också för närvarande tio transport- behållare för använt bränsle, två för härdkomponenter och 27 strålskärmande behållare för medelaktivt avfall.

Vid årsskiftet 2008/2009 hade totalt drygt 4 900 ton använt kärnbränsle transporterats från kärnkraftverken till Clab och cirka 33 000 m3 låg- och medelaktivt avfall till SFR.

13.2.3Planerade anläggningar

I det svenska systemet ingår ett antal anläggningar som för närvarande befinner sig i olika utvecklings- och projekterings- skeden. Dessa anläggningar beskrivs var för sig nedan.

197

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

Slutförvar för använt kärnbränsle

Arbetet med lokaliseringen av slutförvaret inleddes 1992. Det har bedrivits stegvis med förstudier följt av platsundersökningar och slutligen det nyligen genomförda valet av lokalisering vid Forsmark i Östhammars kommun. Ansökningar för tillståndsprövning enligt kärntekniklagen av slutförvaret och enligt miljöbalken av slut- förvarssystemet (Clab, inkapslingsanläggning och slutförvar) be- räknas av SKB att kunna inlämnas sommaren 2010.

Slutförvaret planeras att bestå av en ovanmarksdel och en under- marksdel. Ovanmarksdelen omfattar driftområde, bergupplag, ven- tilationsstationer och förråd. Undermarksdelen på 400–700 meters djup består av ett centralområde och ett förvarsområde samt för- bindelser till ovanmarksdelen i form av schakt för hissar och ventilation och en ramp för fordonstransporter.

Figur 13.2 Slutförvaring av använt kärnbränsle enligt KBS-3-metoden

Källa: SKB.

198

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

I förvarsområdet ska det använda kärnbränslet deponeras i berget, inneslutet i kopparkapslar som bäddats in i bentonitlera, vilket visas i ovanstående figur. Nedanstående figur visar förvarsområdets utbredning.

Figur 13.3 Planerad slutförvarsanläggning för använt kärnbränsle i ”Söderviken” vid platsval Forsmark

Källa: SKB.

När anläggningen uppförts och om villkor för drifttagande upp- fyllts och godkänts av myndigheterna startar den kärntekniska verksamheten med skede provdrift. SKB beräknar att det ska kunna ske år 2023. Inledningsvis deponeras ett mindre antal kapslar per år varefter deponeringstakten successivt ökar och når en reguljär kapacitet om 120–150 kapslar per år efter fem år. Totalt ska enligt aktuella planer 6 000 kapslar deponeras, vilket motsvarar 25 100 m3 använt bränsle.

Inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle

Innan det använda kärnbränslet placeras i slutförvar ska det kapslas in i koppar. Inkapslingen planeras att ske i en ny anläggning som sammanbyggs med Clab, se nedanstående figur. Ansökan enligt

199

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

kärntekniklagen om att uppföra en inkapslingsanläggning i anslutning till Clab samt att inneha och driva Clab och inkapslingsanläggningen som en integrerad anläggning inlämnades av SKB år 2006. Beslut om tillstånd förväntas i samband med ställningstagandet till de kommande ansökningarna för slutförvaret och slutförvarssystemet.

Inkapsling av använt kärnbränsle planeras att påbörjas 2023 med en provdrift som omfattar cirka 30 kapslar. Rutinmässig drift tar sedan vid året därpå.

Kapselfabrik

Med en kapselfabrik avses en anläggning där kopparkapselns olika komponenter finbearbetas och sammansätts till en färdig kapsel. Kapseln har i referensutformningen formen av ett rör med lock och botten. Fyra metoder har provats för att tillverka kopparrör. Referensutformningen baseras på extrudering av rör.

Figur 13.4 Den planerade inkapslingsanläggningen för använt kärnbränsle sammanbyggd med Clab i Oskarshamn

Källa: SKB.

200

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

Inuti kopparkapseln finns en gjutjärnsinsats med kanaler för bränsleelementen. Insatsen tjänstgör också som den tryckbärande komponenten i konstruktionen.

Slutförvar i SFR för rivningsavfall

Det kortlivade rivningsavfallet från kärnkraftverken och från Studsvik och Ågesta planeras att bli deponerat i SFR efter att SFR byggts ut för detta ändamål. Utbyggnaden kommer att ske med bergsalar av liknande typ som i nuvarande SFR. SKB bedömer att ansökningarna om tillstånd för och utbyggnad av SFR tidigast kan lämnas in år 2013. Totalt beräknas cirka 150 000 m3 rivningsavfall att lagras. Tidpunkten för deponering av rivningsavfallet bestäms av tidsplanen för rivning av reaktoranläggningarna.

Slutförvar för långlivat radioaktivt avfall

Slutförvaret för långlivat radioaktivt avfall, benämnt SFL, avses rymma i huvudsak härdkomponenter och reaktordelar, rivnings- avfall från Clab och inkapslingsanläggningen samt långlivat låg- och medelaktivt avfall från Studsvik. Beroende på när SFR slutligt stängs kan SFL även komma att ta emot det kortlivade rivnings- avfallet från Clab och inkapslingsanläggningen. SFL beräknas kunna stå klart först i samband med rivningen av det sista kärn- kraftverket.

Platsen för SFL är ännu inte bestämd. Förvaret kan komma att samlokaliseras med något av de övriga slutförvaren, t ex med SFR. Det ska förläggas på cirka 300 meters djup och enligt nuvarande preliminära planering bestå av bergsalar i vilka avfallet staplas i betongfack och kringfylls med porös betong. Facken täcks successivt med betongplank och pågjuts. Totalt beräknas cirka 21 000 m3 avfall komma att deponeras i SFL.

201

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

13.3Forskning och utveckling

13.3.1Skyldigheter enligt kärntekniklagen

Kärntekniklagens bestämmelser innebär att reaktorinnehavarna har givits ett ansvar för att det använda kärnbränslet och kärnavfallet och kärnämnet som uppstått vid driften av kärnkraftverken tas omhand och slutförvaras på ett säkert sätt. Ansvaret är ett lång- siktigt åtagande och kvarstår till dess att alla skyldigheter fullgjorts eller befrielse från den meddelats. Skyldigheterna har fullgjorts först när ett slutförvar slutligt har förslutits.

Vissa av bestämmelserna i kärntekniklagen riktar sig särskilt till de som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor. Dessa tillståndshavare ska enligt 11 § kärntekniklagen svara för att det bedrivs en allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet om slutförvaring och kärnavfall och rivning av anläggningar.

Enligt 12 § kärntekniklagen är de berörda reaktorägarna skyl- diga att låta upprätta ett allsidigt program för verksamheten som ska innehålla dels en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd om minst sex år. Programmet ska vart tredje år granskas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer. Enligt 26 § kärnteknikförordningen har regeringen delegerat granskning och utvärdering av programmet till Strålsäkerhets- myndigheten som yttrar sig efter att ha hört ett stort antal myndig- heter och utomstående experter. Som en följd av granskningen kan regeringen besluta om villkor som avser den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten.

Forskningsprogrammet, som brukar benämnas Fud-program (forskning, utveckling, demonstration), ska vara inriktat på att redovisa den forskning och utveckling som behöver vidtas för att slutligt kunna lösa problemen kring en säker hantering och slut- förvaring enligt den metod som framstår som bäst med hänsyn till säkerhet och strålskydd. Forskningen omfattar hela processkedjan för avfallets omhändertagande och slutförvaring, således även olika typer av mellanlager och andra anläggningar som behövs före slutförvaringen. I kravet på ett allsidigt program ingår också en redovisning och en uppföljning av alternativa hanterings- och för- varingsmetoder som framkommer under den fortsatta utvecklingen på avfallsområdet, såväl genom egen forskning som utländsk forsk- ning. Syftet med bestämmelsen är att någon bindning till en från

202

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

början bestämd hanterings- eller förvaringsmetod inte ska ske förrän tillräckliga kunskaper för att kunna överblicka och bedöma föreliggande säkerhets- och strålskyddsproblem är tillgängliga. Framkommer det en ny och bättre metod bör istället denna väljas.

SKB har fått i uppdrag att slutförvara det använda kärnbränslet och kärnavfallet och ansvarar för den operativa driften av slut- förvaret. De långsiktiga skyldigheterna enligt kärntekniklagen kan reaktorinnehavarna dock inte överlåta till SKB.

Även SKB, såsom uppdragstagare åt reaktorinnehavarna och till- ståndshavare enligt kärntekniklagen till aktuella anläggningar, har ett ansvar för att det använda kärnbränslet och kärnavfallet slut- förvaras på ett säkert sätt.

13.3.2Det aktuella forskningsarbetet

SKB:s arbete med forskning, utveckling och demonstration syftar till att ta fram nödvändiga kunskaper, underlag och data för att förverkliga slutförvaringen av använt kärnbränsle och annat radio- aktivt avfall. Program för detta arbete presenteras av SKB vart tredje år. Det senaste programmet, Fud-program 2007, med bilagd handlingsplan, lämnades till regeringen i september 2007. Det har inriktats mot de insatser som behövs för att genomföra byggandet av en inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle och ett slut- förvar för inkapslat kärnbränsle.

Målet med den forskning om långsiktig säkerhet, som SKB bedriver, är att vi ska förstå de processer (förändringar på lång sikt) som förekommer i ett slutförvar och hur de påverkar förvarets förmåga att isolera det använda kärnbränslet.

Den långsiktiga säkerheten hos ett slutförvar för använt kärnbränsle utvärderas med säkerhetsanalyser. Säkerhetsanalysen använder vetenskaplig metodik och hämtar kunskap om långsiktiga förändringar från forskningen. De viktigaste säkerhetsanalys- projekten fram till 2010 är säkerhetsanalyser till ansökningarna för att få uppföra en inkapslingsanläggning respektive ett slutförvar. En viktig milstolpe var redovisningen 2006 av en säkerhetsanalys SR-Can som visar den metodik som kommer att användas.

En viktig komponent i Fud-verksamheten är Äspölaboratoriet. Det är beläget utanför Oskarshamn och används för att pröva, verifiera och demonstrera de undersökningsmetoder som använts vid platsundersökningarna och som senare ska användas för detalje-

203

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

rade undersökningar av valt slutförvar, samt för att studera och verifiera funktionen för olika komponenter i slutförvarssystemet. Det används även för att utveckla och testa teknik för deponering av buffert och kapslar. En illustration av laboratoriet visas i nedan- stående figur.

De olika tester av teknik och metoder som pågår i Äspö- laboratoriet omfattar utprovning av deponeringsmaskinen i proto- typutförande, utveckling av alternativet med horisontell depon- ering, testning av metod för nedsättande av bentonitbuffert och kapslar i de borrade deponeringshålen samt återfyllning och pluggning av deponeringstunnlar. Ett prototypförvar i full skala har utförts och försök med återtagning av kapsel från ett deponerings- hål har genomförts.

Figur 13.5 Äspölaboratoriet

Källa: SKB.

204

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

En annan viktig komponent i Fud-verksamheten är Kapsel- laboratoriet i Oskarshamn där utvecklingen av metoder för för- slutning och kontroll av kopparkapseln görs. I laboratoriet testas och verifieras i full skala även olika hanteringsutrustningar för kapslar. Laboratoriet ska i framtiden även kunna användas för utbildning och träning av operatörer till inkapslingsanläggningen.

Provtillverkning av kapselkomponenter som kopparrör, lock, bottnar och insatser med lock har pågått sedan 1996. Tillverkning provas med olika metoder hos ett antal företag inom och utom landet.

I SKB:s referensscenario antas forskning, utveckling och demonstration på Äspö pågå tills deponering under den rutin- mässiga driften påbörjas. Laboratoriet planeras samtidigt att använ- das i annan forskning med geologisk anknytning. Vid Kapsel- laboratoriet kommer det att pågå utveckling och utbildning fram till dess att inkapslingsanläggningen tas i drift.

13.4Omhändertagande av kärnavfall vid ett förlängt kärnkraftsscenario

13.4.1Tillkommande restprodukter

Med en möjlighet till generationsskiften i kärnkraftsbeståndet kan det driftscenario förlängas som låg till grund för beskrivningen av det svenska kärnavfallssystemet i avsnitt 13.2. Detta skulle bland annat innebära att den totala volymen avfall blir större än vad som där redovisades. Det är dock i dag inte möjligt att göra säkra uppskattningar av omfattningen av de avfallsvolymer som skulle kunna aktualiseras genom generationsskiften. De beror ju framför allt på hur framtida ekonomiska avvägningar skulle påverka viljan att investera i ny kärnkraft.

För att ändå något belysa utvecklingen av avfallshanteringen vid ett förlängt driftscenario antas här att dagens elproduktions- kapacitet med kärnkraft i stort kommer att upprätthållas genom generationsskiften när dagens reaktorer ställs av. Dagens tio reak- torer har tillsammans en nettoeffekt om cirka 9 000 MW (cirka 27 000 MW termisk effekt).

Nedanstående figur visar den beräknade framtida elproduk- tionen under antagandet att dagens reaktorer ersätts med fem nya reaktorer med vardera cirka 1 800 MW nettoeffekt och en års-

205

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

produktion kring 14 TWh. Dagens reaktorer beräknas enligt kärn- kraftsverkens nuvarande planeringsunderlag att tas ur drift under perioden 2025–2045, då de fem nya reaktorerna i stället fasas in. Det expanderade scenariot innebär en drifttid för kärnkraften på upp till 130 år.

Som synes kommer den totala elproduktionen med de ovan angivna antagandena att bli ungefär densamma efter generations- skiftet. Givetvis skulle i stället antalet nya reaktorer och därmed även produktionstillskottet kunna bli större. I så fall ökar elpro- duktionen, avfallsproduktionen och kostnaderna i motsvarande grad. Om dagens tio reaktorer ersätts med tio nya reaktorer med cirka 1 800 MW nettoeffekt skulle den samlade årsproduktionen el bli ungefär den dubbla jämfört med dagens.

De nya reaktorerna antas tillhöra vad som brukar kallas tredje generationens kärnreaktorer, liksom de nya reaktorer som nu byggs eller planeras i Finland. De är i många avseenden annorlunda och mer tekniskt utvecklade än dagens reaktorer, bland annat vad gäller väsentliga förbättringar som höjt säkerheten och minskat risken för radioaktiva utsläpp. Det är dock fråga om kokar- eller tryckvattenreaktorer med samma grundläggande teknik som dagens reaktorer, och som därmed i princip ger upphov till samma restprodukter som dessa.

206

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

Figur 13.6 Elproduktionen med ett förlängt kärnkraftsscenario

Källa: SKB.

Det sker en snabb teknikutveckling inom kärnkraften, och det är därför möjligt att det om 20-30 år, då den nya generationen reaktorer ska ta vid, finns nya reaktoralternativ som från energi- producenternas sida kan vara att föredra. En utvärdering av avfalls- situationen får då ske utifrån dessa nya förutsättningar. De kan inte bedömas här, utan här beskrivs avfallshanteringen utifrån dagens kända teknik.

Sammansättningen av avfallet kan dock bli en annan än dagens. Det exakta innehållet av olika radioaktiva ämnen i använt kärn- bränsle beror t.ex. på vilken typ av bränsle som används, driftförhållandena och bränslets ålder. Sammansättningen och för- delningen mellan de kort- och långlivade ämnena styrs av utbrän- ningsgraden och den s.k. specifika effekten. Med utbränningsgrad menas den totala mängd energi som utvunnits ur varje bränsle- element. Den specifika effekten, dvs. den energi som utvinns varje sekund under drift, påverkar fördelningen av kortlivade ämnen.

Volymen radioaktivt driftavfall torde, enligt SKB, bli lägre än det som den första generationens reaktorer lämnat efter sig.

207

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

Utvecklingen har redan i dag lett till att det driftavfall som tas om hand från de svenska reaktorerna är avsevärt mindre i förhållande till energiproduktionen, än vad man räknade med när reaktorerna togs i drift. Anledningen är att avfallet aktivt bearbetas och kompakteras i syfte att kräva mindre utrymme. SKB bedömer att även volymerna rivningsavfall kommer att bli mindre för de nya reaktorerna eftersom det blir fråga om rivning av ett mindre antal anläggningar.

I sammanfattning leder resonemanget ovan till att i scenariot med fem nya ersättningsreaktorer antas de producera cirka 70 TWh energi per år. Produktionen medför ett behov av att omhänderta upp emot 12 200 ton använt kärnbränsle samt härdkomponenter, drift- och rivningsavfall i volymer som torde ligga något under vad som kalkyleras för dagens reaktorer (cirka 8 800 m3, cirka 52 000 m3 respektive cirka 147 000 m3). I scenariot med tio ersätt- ningsreaktorer blir behovet dubbelt så stort. Den totala mängden använt bränsle som produceras i det svenska kärnkraftsprogrammet skulle, med dessa antaganden, befinna sig inom intervallet 24 000 till 36 000 ton.

13.4.2Utbyggnadsbehov

I princip förutsätts att det avfallssystem som nu är under upp- byggnad till större delen också kan användas för det tillkommande kärnavfallet. Många av systemets anläggningar måste dock genom- gå omfattande renoveringar under den långa drifttid som nu antas, och slutförvaren för använt bränsle och annat radioaktivt avfall måste byggas ut.

Omhändertagandet av använt kärnbränsle

Det använda kärnbränslet från de nya reaktorerna förutsätts att liksom dagens använda kärnbränsle mellanlagras under cirka 30 år innan det inkapslas och förs till slutförvaret. Detta innebär att det befintliga mellanlagret Clab kommer att användas under en mycket lång period som sträcker sig in på 2100-talet. Under förutsättning att slutdeponeringen av det använda kärnbränslet kan påbörjas under 2020-talet som planeras, och därefter kan fortgå med 120–150 kapslar per år, kommer Clab att också kunna utnyttjas för

208

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

det använda bränslet från de nya reaktorerna. Givetvis måste Clab under denna långa tid undergå omfattande renoveringar (såsom nu genomförs med bassängerna i Clab 1), men SKB gör bedömningen att den ursprungliga grundinvesteringen i mellanlagret bör kunna utnyttjas även framgent. Detsamma gäller inkapslingsanläggningen som planeras bli sammanbyggd med Clab. Även den planerade kapselfabriken bedöms kunna drivas vidare utan större för- ändringar.

För slutdeponeringen av det använda kärnbränslet kommer det dock att behövas ytterligare ett förvarsområde av samma storleks- ordning som den som planeras för bränslet från dagens reaktorer. SKB hävdar att det torde vara både säkerhetsmässigt och ekono- miskt mest fördelaktigt att förlägga de nya förvarsområdena i anslutning till det planerade slutförvaret i Forsmark. Fördelarna ligger dels i goda kunskaper om berggrunden runt förvaret, varför behovet av nya undersökningar kan reduceras, dels i att ovan- marksanläggningar, ramp och schakt kan användas också för det tillkommande förvarsområdet. Det måste dock understrykas att en lika ingående säkerhetsutvärdering måste göras av det nya förvars- området som för det första området.

Nedanstående figur illustrerar ett liknande utbyggnadsprojekt, nämligen av det finska slutförvaret för använt kärnbränsle i Olkiluoto. Det är SKB:s finska motsvarighet Posiva Oy som tar hand om kärnbränslet från de finska kärnkraftsreaktorerna. Under 1990-talet genomförde man platsundersökningar och beslöt slut- ligen att bygga ett slutförvar för det använda kärnbränslet från landets fyra reaktorer (beräknat till 4 000 ton). År 2002 ansökte man om och fick ett s.k. principbeslut om slutförvaring av ytter- ligare 2 500 ton använt bränsle från den nya reaktor som nu byggs (Olkiluoto 3). År 2008 lämnade Posiva in ytterligare en ansökan om ett principbeslut om en kapacitetsökning om 2 500 ton från den planerade sjätte finska reaktorn (Olkiluoto 4). I tillägg till slutförvaringen av dessa bränslemängder har Posiva under senare tid arbetet med en miljökonsekvensbedömning av ännu en utbygg- nad för 3 000 ton använt bränsle från den nya reaktorn Lovisa 3. En ansökan om principbeslut innebärande en total deponeringskapa- citet om 12 000 ton lämnades till regeringen i mars 2009.

I figuren visas positioneringsprincipen för slutförvarsutrym- mena i Olkiluotos berggrund. Utrymmena för nuvarande reaktorer och reaktor O3 som är under byggnad har markerats med grönt, utbyggnaden av anläggningsdelen för att kunna motta 9 000 ton

209

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

med blått och utbyggnaden för att nå 12 000 ton med lila. På bilden visas de sprickstrukturer i berggrunden och skyddszonerna i anslutning till dessa som bestämmer placeringen av deponerings- utrymmena. Det framgår av figuren att det är möjligt att bygga ut ett förvar och att därvid undvika områden i berggrunden som inte uppfyller kraven.

Figur 13.7 Positioneringsprincipen för slutförvaringsutrymmena i berggrunden i Olkiluoto

Källa: Posiva Oy.

Det är också möjligt att utvidga ett förvarsutrymme genom att bygga i flera plan. Redan i KBS-3-rapporten år 1983, som utgjorde ett underlag för regeringens beslut om laddningstillstånd för reaktorerna Oskarshamn 3 och Forsmark 3, beskrevs utformningen av ett förvar i två plan med cirka 100 m nivåskillnad4.

4 SKBF/KBS, 1983. Kärnbränslecykelns slutsteg. Använt kärnbränsle – KBS-3. Del I, s. 4:15. Svensk Kärnbränsleförsörjning AB.

210

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

Omhändertagandet av låg- och medelaktivt avfall

Som nämnts ovan skulle den antagna utbyggnaden av kärnkraften leda till ett nästan fördubblat behov av slutförvar för låg- och medelaktivt avfall. SKB planerar att deponera både kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall och rivningsavfall i SFR. Det långlivade radioaktiva avfallet planeras att deponeras i ett separat förvar, SFL, som tas i drift i samband med rivningen av den sista av dagens kärnkraftsanläggningar.

Nedanstående figur illustrerar den nu planerade utbyggnaden av SFR, bestående av ett antal bergsalar av liknande typ som i nuvarande SFR. För närvarande pågår kompletterande undersök- ningar av berggrunden kring SFR för att kunna sammanställa det underlag som krävs för att upprätta säkerhetsanalys och ansök- ningshandlingar.

Det expanderade driftscenariot med framtida ersättningsreak- torer innebär ett tillkommande behov av förvarskapacitet av i det närmaste samma omfattning som SFR med nu planerad utbyggnad. Byggnationen av de med tiden tillkommande ytterligare slut- förvarsutrymmena kan ske i anslutning till SFR, om berggrunden kan anses lämplig, eller som en separat anläggning på annan plats. Dagens kunskap indikerar dock att det skulle vara möjligt att placera det intill SFR och därmed kunna utnyttja där befintlig utrustning och transportvägar.

211

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

SOU 2009:88

Figur 13.8 SFR med den planerade utbyggnaden (blåmarkerad)

Källa: SKB.

Det expanderade driftscenariot kommer att innebära behov av en ytterligare utbyggnad av slutförvaret för långlivat radioaktivt avfall, SFL. Som nämnts ovan beräknas SFL att rymma härdkomponenter och reaktordelar, rivningsavfall från Clab och inkapslingsanlägg- ningen samt långlivat låg- och medelaktivt avfall från Studsvik. Enligt nuvarande planer kommer Clab och inkapslingsanläggningen att rivas när det använda kärnbränslet från det sista kraftverket slutdeponerats. Med de tillkommande ersättningsreaktorerna kom- mer dessa rivningar att skjutas framåt i tiden och ske först flera årtionden in på 2100-talet.

Finansieringsbehov

Som redovisats ovan kommer den antagna utbyggnaden av ersätt- ningsreaktorer att i flera delar utnyttja det avfallshanteringssystem som nu är under uppbyggnad. Medan utvecklingsarbetet redan finns genomfört och grundinvesteringarna i flera anläggningar är gjorda, ger det nya avfallet upphov till marginalkostnader bestående

212

SOU 2009:88

Det svenska systemet för mellanlagring och slutförvaring…

av drift- och underhållskostnader för systemet samt utbyggnaden av nya slutförvaringsområden.

213

14Några frågor som rör uranmarknaden

14.1Allmänt

Frågan om möjligheterna att bryta uran i Sverige har under senare år varit föremål för diskussioner i riksdagen1. Diskussionerna har även rört Kommissionens möjligheter att med stöd av Euratom- fördraget tvinga fram uranbrytning i Sverige. Möjligheterna att kunna uppföra tio nya kärnkraftsreaktorer i Sverige har gett frågan en ytterligare infallsvinkel i den allmänna debatten.

Mot denna bakgrund redovisar utredningen vissa allmänna fakta om förutsättningarna för såväl prospektering som brytning av uran i Sverige. Uppgifterna är bland annat baserade på Bergsstatens PM om prospektering och gruvbrytning avseende uran, 2006-04-06, senast reviderad 2008-02-26.

Utredningen har inte i uppdrag att göra några egna över- väganden när det gäller prospektering eller brytning av uran.

14.2Produktionen av uran och det svenska behovet

Uran förekommer i låga halter i jordens inre och i högre halter i jordskorpan. Uran är ofta associerat med andra grundämnen/metaller t.ex. järn, koppar och guld. Uran förekommer både i urberg och i yngre bergarter. Strålningsegenskaperna i berggrunden används i samband med prospektering. Det kan uttryckas som att uran visar vägen till andra fyndigheter.

Brytningen av uran sker antingen under jord eller i dagbrott. Det är vanligt med hög automation vid brytningen. Uranet pro- cessas till vad som kallas ”yellow cake” med kemiska metoder. Anrikning av uranmalm sker ibland vid gruvan men kan också

1 Se Näringsutskottets betänkande 2006/07:NU5.

215

Några frågor som rör uranmarknaden

SOU 2009:88

lokaliseras till annan plats. Varken brytning eller anrikning sker i dagsläget i Sverige.

OECD/NEA och IAEA uppskattar i en gemensam rapport2 den kända globala tillgången av konventionell uran som kan brytas för mindre än 130 dollar per kg till 4,7 miljoner ton. Organisationerna bedömer dock, baserat på geologiska studier och kännedom om uran i fosfater, att 35 miljoner ton är tillängliga för exploatering. De största uranproducerande länderna är Kanada och Australien, som svarar för cirka en fjärdedel vardera av världsproduktionen. Andra stora uranproducerande länder är Niger, Kazakstan och Namibia. Uran produceras också i Uzbekistan, Ryssland och Sydafrika.

Vattenfall AB har uppgett att bolaget köper in 1 200 ton natur- uran per år för att försörja Ringhals kärnkraftverk och Forsmark kärnkraftverk med kärnbränsle. För närvarande kommer uranet från Kanada, Australien och Namibia. Dessutom köps anrikat uran från Ryssland. Mängden varierar från år till år men motsvarar i genomsnitt cirka 20 procent av det totala behovet.

Enligt E.ON Sverige AB uppgår bränslebehovet för Oskars- hamns kärnkraftverk till 430 ton natururan per år. Uranet köps huvudsakligen från Kanada. I nuläget köps även en viss mängd anrikat uran från Kazakstan.

14.3Uranfyndigheter i Sverige

Sveriges berggrund är rik på uran. Flera olika bergarter är kända för sina höga uranhalter, som exempel kan nämnas alunskiffer och olika graniter. Mineraliseringar med uran har iakttagits i många områden (bland annat i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län samt i Skåne, Västergötland, Östergötland, Närke och Öland). I Kvarntorp i Närke utvanns cirka 50 ton naturligt uran under åren 1953–1963 som en biprodukt vid framställningen av olja. I Ranstad vid Billingen bröts uran under åren 1965–1969. Totalt utvanns där cirka 200 ton naturligt uran. Uranbrytningen i Ranstad avslutades år 1970.

Halterna av uran i den svenska berggrunden är dock väsentligt lägre än vad som finns i de stora uranproducerande länderna. Generellt sett är därför de kända svenska tillgångarna mindre eko-

2 Se ”Uranium 2005: Resources, Production and Demand”– även kallad the ”Red Book”, publicerad 1 juni 2006.

216

SOU 2009:88

Några frågor som rör uranmarknaden

nomiskt brytvärda. Enligt OECD/NEA och IAEA statistik över världens brytvärda uranreserver är Sveriges andel mindre än en pro- cent3.

14.4Lagstiftningen

14.4.1Bearbetningskoncession

Det är inte förbjudet att bryta uran i Sverige men brytningen får inte ske i Sverige utan tillstånd utfärdade enligt minerallagen (1991:45), miljöbalken samt lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet (kärntekniklagen). Det krävs alltså tre separata tillstånd, utfärdade enligt tre olika lagar för att få bryta uran. En miljö- konsekvensbeskrivning ska bifogas en ansökan enligt samtliga tre lagar. Minerallagen, miljöbalken och kärntekniklagen gäller parallellt.

Enligt miljöbalken ska anläggningar för brytning, bearbetning eller anrikning av uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § miljöbalken. Regeringen får tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun där en uranfyndighet ska bearbetas har tillstyrkt detta. Någon möjlig- het för regeringen att tillåta uranbrytning mot kommunens vilja finns alltså inte.

Frågan om tillstånd enligt kärntekniklagen att bryta uran prövas också av regeringen. Prövningen enligt kärntekniklagen sker parallellt och samordnat med tillåtlighetsprövningen enligt miljö- balken. Strålsäkerhetsmyndigheten bereder ärendet och överlämnar med ett eget yttrande handlingarna i ärendet till regeringen.

Tillstånd enligt minerallagen att få bearbeta en uranfyndighet (bearbetningskoncession) meddelas av bergmästaren. Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska ärenden om beviljande av bearbetnings- koncession hänskjutas till regeringens prövning, om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt. Bergmästaren ska utreda och bifoga ett eget yttrande i ärenden som han hänskjuter till regeringens prövning.

Det är alltså regeringen som noggrant kommer att pröva en eventuell ansökan om att få bryta uran, under förutsättning att kommunfullmäktige i den kommun där brytning ska ske har till- styrkt detta.

3 Se ”Uranium 2005: Resources, Production and Demand”.

217

Några frågor som rör uranmarknaden

SOU 2009:88

14.4.2Undersökningstillstånd

Det krävs också tillstånd för prospektering (undersöknings- tillstånd). Syftet med ett undersökningstillstånd är att det ska möjliggöra fynd av en malm som kan utvinnas. Ett undersöknings- tillstånd ger sökanden ensamrätt till ett område. Det är berg- mästaren som prövar ansökningar om undersökningstillstånd.

En kommun har inte någon vetorätt när det gäller undersök- ningstillstånd. Däremot kan kommunen skicka ett yttrande till bergmästaren inför en prövning av ett sökt undersökningstillstånd. Om tillståndet gäller alunskiffer, olja, gasformiga kolväten eller diamant ska kommunen alltid ges tillfälle att yttra sig. Enligt mine- ralförordningen (1992:285) ska bergmästaren dessutom inhämta yttrande från kommunen när det är fråga om medgivande till undersökningsarbete inom ett område med detaljplan eller områdes- bestämmelser enligt plan- och bygglagen.

Undersökningsarbete kan vara av mycket skiftande omfattning och bedrivas på varierande sätt. Arbetet kan bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, provdikesgrävning, jordavrymning (borttagande av jord) och sprängning. Olika metoder för undersökningsarbetet kan användas under skilda delar av undersökningstiden. Det är typen av undersökningsarbete och områdets karaktär som är avgörande för om det krävs anmälan till eller tillstånd av länsstyrelsen enligt miljöbalken.

Om halten uran i t.ex. en provborrkärna överstiger en viss halt kan tillstånd krävas enligt strålskyddslagen. I många fall krävs tillstånd även enligt andra lagar, t.ex. miljöbalken, lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. eller terrängkörningslagen (1975:1313).

Innan undersökningsarbetet får påbörjas måste prospektören upprätta en arbetsplan som sakägarna (enskilda markägare och andra sakägare som t.ex. arrendatorer och innehavare av servitut) har möjlighet att framföra invändningar emot.

När undersökningstillstånd upphör ska företagen inom viss tid lämna en rapport till Bergsstaten om undersökningsresultaten. Detta kunskapsunderlag ställs sedan till förfogande för alla intres- serade genom Sveriges geologiska undersöknings mineralinforma- tionskontor i Malå.

218

SOU 2009:88

Några frågor som rör uranmarknaden

14.5Euratomfördraget

I Euratomfördraget finns bestämmelser som syftar till att genom en gemensam försörjningspolitik i EU tillförsäkra medlemsländer- na lika tillgång till malmer, råmaterial och speciella klyvbara material, exempelvis anrikat uran och plutonium4. Enligt artikel 52 i fördraget ska en byrå – Euratom:s försörjningsbyrå – upprättas som ska ha optionsrätt på t.ex. uran som produceras inom EU- ländernas territorium för att tillgodose efterfrågan hos förbrukare inom gemenskapen, själv lagra materialet eller exportera det efter medgivande av kommissionen. Om producentens verksamhet om- fattar flera produktionsstadier från malmbrytningen till och med metallframställningen är producenten skyldig att erbjuda byrån produkten endast på det produktionsstadium han själv väljer (arti- kel 58). Vidare finns bestämmelser (artikel 70) om att kommis- sionen får lämna medlemsstaterna rekommendationer i syfte att främja prospektering och utnyttjande av mineralresurser. Om prospekteringsåtgärderna och gruvdriften trots rekommenda- tionerna i ett visst land fortsätter att vara uppenbart otillräckliga, ska den berörda medlemsstaten, så länge som den ej vidtagit åtgärder, anses ha avstått från rätten till lika tillgång till övriga resurser inom gemenskapen.

Bestämmelserna om Euratomgemenskapens optionsrätt till uran och andra klyvbara produkter innebär inte några skyldigheter för ett medlemsland att starta uranbrytning. Öppnande av gruva ingår inte bland de åtgärder som ett land kan tvingas vidta för att kunna erbjuda den ovan nämnda byrån inom EU en viss produktion. I en hypotetisk försörjningskris skulle reglerna endast kunna tillämpas på redan utvunnet uran från en existerande urangruva samt befintliga lager av kärnbränsle. Ett land som inte efterkommer upp- maningar från byrån att prospektera eller utöka sin befintliga gruvverksamhet kan dock drabbas av sanktionsregeln att landet inte får lika tillgång till övriga EU-länders resurser vad gäller malmer, råmaterial och speciella klyvbara material.

Det nu anförda har bekräftats genom det svar kommissionären Andris Piebalgs gav på en fråga av ledamoten i EU-parlamentet Ewa Hedkvist Petersen5. Enligt svaret gäller optionsrätten till malmer m.m. enligt artikel 52 i Euratomfördraget material som redan utvunnits eller framställts. Optionsrätten kan enligt svaret

4Se Euratomfördraget avdelning II kapitel 6 artiklarna 52–76.

5Socialdemokratiska gruppen i EU-parlamentet.

219

Några frågor som rör uranmarknaden

SOU 2009:88

inte heller uppfattas som en möjlighet att tvinga fram uranbrytning i en medlemsstat. Varje medlemsstat har själv rätt att besluta om uranbrytning på sitt territorium, på grundval av ekonomiska, miljö- mässiga och politiska överväganden6.”

Reglerna om försörjningsbyråns optionsrätt är utformade för en situation med brist på uran, där användarna ska tillförsäkras en lika stor tillgång till kärnbränsle i enlighet med fördragets syften. Någon sådan brist på uran har aldrig rått på världsmarknaden. Bestämmelserna har därför aldrig kommit att tillämpas enligt sin ordalydelse. Reglerna om prospektering och utnyttjande av mineralfyndigheter tillämpas i praktiken inte alls.

6 Se svaret E-4604/06SV från december 2006.

220

15Internationellt arbete som påverkar lagstiftningen på kärnsäkerhetsområdet

Den internationella kärnsäkerhetskonventionen1 som trädde i kraft år 1996 har lett till en ökad internationell enhetlighet i den principiella utformningen av nationell lagstiftning och myndig- hetstillsyn på det kärntekniska området. En motsvarande harmoni- serande inverkan på sitt område har den gemensamma konven- tionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och vid hantering av radioaktivt avfall2 haft (avfallskonventionen). Det gäller bland annat frågor om tillståndshavarnas ansvar, tillsyns- myndigheternas oberoende ställning, kompetens och resurser samt utveckling och tillämpning av ett tydligt regelverk när det gäller säkerhet och strålskydd, ofta med referens till aktuella utgåvor av IAEA:s säkerhetsstandarder.

Även Icke-spridningsfördraget3 och konventionen om fysiskt skydd av nukleärt material4 påverkar den nationella lagstiftningen på det kärntekniska området.

Inom EU pågår vidare en utveckling mot harmoniserade kärn- säkerhetskrav inom unionen. Det mesta av det tekniskt inriktade arbetet har bedrivits inom ramen för WENRA:s5 verksamhet. EU:s ministerråd och kommissionen är engagerade i att följa upp och driva på detta arbete, bland annat genom en högnivågrupp för kärnsäkerhet och avfallshantering som började sitt arbete under hösten 2007. Rådet har nyligen antagit ett direktiv6 vars syfte är

1The 1994 Convention on Nuclear Safety, on 11 September, 1995.

2The 1997 Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, on 29 July, 1999.

3The 1968 Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons.

4The 1979 Convention on the Physical Protection of Nuclear Material.

5Western European Nuclear Regulators Association.

6Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 25 juni 2009 om upprättande av ett gemenskaps- ramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar.

221

Internationellt arbete som påverkar lagstiftningen på kärnsäkerhetsområdet

SOU 2009:88

dels att upprätta ett gemenskapsramverk för att upprätthålla och främja en kontinuerlig förbättring av kärnsäkerheten och reglering- en av denna, dels att säkerställa att medlemsstaterna tillhandahåller lämpliga nationella arrangemang för en hög kärnsäkerhetsnivå för att skydda arbetstagarna och allmänheten mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning från kärntekniska anläggningar.

På kärnsäkerhetsområdet är IAEA:s arbete vägledande. Dess säkerhetsstandarder är bindande för organisationens egen verksamhet och stater och nationella myndigheter rekommenderas att tillämpa dem i sitt eget arbete.

År 2006 utkom för första gången en enhetlig säkerhetsstandard7 avseende kärnsäkerhet och strålskydd, antagen med bred inter- nationell konsensus. Det övergripande målet är att skydda män- niskor och miljön från skadliga effekter från joniserande strålning. För att uppnå målet har tio säkerhetsprinciper utarbetats. Dessa utgör grunden för att etablera ett regelverk för att dels skydda människor och miljön från skadliga risker med strålning, dels för att tillse att anläggningar och aktiviteter som ger upphov till dessa risker drivs respektive genomförs på ett säkert sätt. Det inbegriper särskilt kärntekniska anläggningar och användning av strålning och strålkällor, transporter av radioaktivt material och hantering av radioaktivt avfall.

Bestämmelserna i Euratomfördraget om hälsoskydd tar sikte på strålskyddet.

På strålskyddsområdet finns bindande regler i Euratomför- draget. Enligt fördraget ska gemenskapen fastställa grundläggande normer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Med grund- läggande normer avses enligt fördraget högsta tillåtna doser med tillräcklig säkerhetsmarginal, högsta tillåtna exponering och konta- mination samt de grundläggande principerna för medicinsk kontroll av arbetstagarna. De senast fastställda grundläggande normerna återfinns i ett särskilt direktiv som medlemsländerna är skyldiga att införa i den nationella lagstiftningen på strålskyddsområdet8. Kom- missionen ska underrättas om de nationella bestämmelserna och alla förslag till ändringar som görs i dem9.

7Fundamental Safety Principles, Safety Standards Series No. SF-1.

8Rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996 om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning (EGT L 159, 29.6.1996, s. 1).

9Jfr artikel 33 Euratomfördraget.

222

SOU 2009:88

Internationellt arbete som påverkar lagstiftningen på kärnsäkerhetsområdet

Inom kommissionen pågår för närvarande ett arbete som syftar till att se över de grundläggande normerna. Efter det att nya grund- läggande normer fastställts enligt Euratomfördraget ska dessa införlivas i den svenska lagstiftningen.

De grundläggande normerna har kompletterats med ett antal specialiserade rättsliga instrument. Det gäller bland annat direktivet om skydd av entreprenörer som utsätts för joniserande strålning vid arbete inom s.k. kontrollerat område. Direktivet syftar till en lika behandling av entreprenörer som arbetar inom gemenskapen10.

Rådets direktiv om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning kom- pletterar de grundläggande strålskyddsbestämmelserna med avseen- de på skyddet för patienter som bestrålas i diagnostiskt eller terapeutiskt syfte11.

Det kan noteras att de grundläggande säkerhetsnormerna inte är tillämpliga på exponering för radon i bostäder eller på den naturliga strålningsnivån. Beträffande radon i bostäder har kommissionen i en rekommendation angett de gränsvärden som bör gälla beträffan- de radon i såväl nya som äldre bostäder12.

EU:s grundläggande strålskyddsnormer har baserats på rekom- mendationer från Internationella strålskyddskommissionen (ICRP) och Internationella kommissionen för strålningsenheter (ICRU). Dessa organisationer är internationellt erkända för sina bedöm- ningar av vetenskapens nuvarande läge inom sina respektive områden.

Den internationella strålskyddskommissionen, ICRP, är sedan drygt 60 år vägledande inom strålskyddsområdet. ICRP:s rekom- mendationer är omsatta i nationell lagstiftning och används som kriterier i det praktiska strålskyddsarbetet över hela världen.

ICRP:s strålskyddsfilosofi bygger på tre huvudprinciper:

Berättigande. All verksamhet med strålning ska medföra en större nytta än den skada som beräknas uppkomma.

Optimering, även benämnt ALARA (As Low As Reasonably

Achievable). När en verksamhet ska genomföras måste en

10Rådets direktiv 90/641/Euratom av den 4 december 1990 om praktiskt strålskydd för externa arbetstagare som löper risk att utsättas för joniserande strålning i sin verksamhet inom kontrollerade områden (EGT L 349/21, 13.12.1990).

11Rådets direktiv 97/43/Euratom av den 30 juni 1997 om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning (EGT L 180, 9.7.1997, s. 22).

12Kommissionens rekommendation av den 21 februari 1990 om skyddet av allmänheten mot exponering inomhus av radon (EGT L 080, 27.3.1990, s. 26).

223

Internationellt arbete som påverkar lagstiftningen på kärnsäkerhetsområdet

SOU 2009:88

avvägning göras av hur tillgängliga resurser bäst ska användas för att reducera stråldoser till berörda personer. De från verk- samheten resulterande stråldoserna ska begränsas med hänsyn taget till såväl ekonomiska som sociala faktorer. Huvudansvaret för optimeringen ligger hos tillståndshavarna.

Dosbegränsning syftar till att säkerställa att ingen enskild person utsätts för någon oacceptabel stråldos.

De grundläggande strålskyddsprinciperna har omsatts i svensk lagstiftning genom Strålsäkerhetsmyndighetens olika föreskrifter. I myndighetens allmänna föreskrifter fastställs dosgränser för arbets- tagare och allmänhet från all verksamhet med joniserande strålning, i överensstämmelse med ICRP:s rekommendationer och gällande EU-direktiv.

Ytterligare och mer detaljerade krav med avseende på opti- meringsprincipen finns i föreskrifter som vänder sig direkt till olika typer av verksamheter. Exempel på detta är Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter beträffande personalstrålskydd vid kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:26) och Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om utsläpp från kärntekniska anläggningar med krav på att optimering ska tillämpas tillsammans med nyttjandet av bästa möjliga teknik (SSMFS 2008:23)

Den internationella strålskyddskommissionen för icke-jonise- rande strålning, ICNIRP, har en motsvarande roll inom den icke- joniserande strålningen som ICRP har inom den joniserande strålningen. ICNIRP har gett ut riktlinjer inom områdena elektro- magnetiska fält, EMF, och UV-strålning.

Världshälsoorganisationen, WHO, har ett särskilt EMF-projekt och ett UV-projekt, INTERSUN. WHO publicerar också fakta- blad om hälsorisker vid exponering för icke-joniserande strålning. För elektromagnetiska fält finns en EU-rekommendation13 som bygger på riktlinjer från ICNIRP.

13 Kommissionens rekommendation (1999/519/EG) om begränsning av allmänhetens expo- nering för elektromagnetiska fält.

224

16 Regleringen i några andra länder

Sammanställningen i detta kapitel visar på många gemensamma drag i de olika ländernas lagstiftning och myndighetstillsyn på kärnsäkerhets- och strålskyddsområdet. Detta är särskilt tydligt då man jämför den svenska och finska lagstiftningen. Även den kana- densiska lagstiftningen är i vissa avseende lik den svenska, särskilt när det gäller hantering och finansiering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. En bidragande faktor till detta är det inter- nationella samarbetet på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Av särskild vikt i sammanhanget är arbetet inom 1994 års kärnsäker- hetskonvention och 1997 års avfallskonvention. Även IAEA:s skrift ”Handbook on Nuclear Law” har en stor betydelse när det gäller utformningen av nationell lagstiftning.

Men även om utvecklingen gått mot ökad enhetlighet kvarstår påtagliga skillnader mellan olika länder när det gäller den mer detaljerade utformningen av lagar och myndighetsorganisation. Till stor del kan dessa skillnader förklaras utifrån skillnader i statsskick och de nationella regelverk som styr statsförvaltningens organisa- tion i stort.

Sammanställningen nedan är till största delen baserad på OECD Nuclear Energy Agency’s skriftserie ”Nuclear Legislation in OECD Countries” (www.nea.fr/html/law/legislation) och de redo- visade nationella myndigheternas hemsidor samt från en samman- ställning gjord av Lars Högberg, generaldirektör för Statens Kärnkraftinspektion under åren 1989–1999, publicerad i tidskriften Bakgrund som ges ut av Analysgruppen vid Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB (KSU). Utredningen har även gjort ett studiebesök i Finland och tagit del av hur lagstiftningen tillämpas bland annat i samband med prövning av nya kärnkraftverk.

225

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

16.1Finland

16.1.1Allmänt

Finlands lagstiftning och statsförvaltning har av historiska skäl många strukturella likheter med Sveriges, även om det finns viktiga skillnader.

Kärnenergilagen och strålskyddslagen är grundläggande lagar på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Lagarna kompletteras av förordningar, fastställda av regeringen, i finsk terminolog i ”stats- rådet”, med närmare bestämmelser om tillståndsförfaranden, m.m.

Statsrådet utfärdar också Allmänna föreskrifter på kärnsäker- hets- och strålskyddsområdet. Dessa är juridiskt bindande och kompletteras av tillsynsmyndigheten Strålsäkerhetscentralens (STUK) direktiv (YVL) som mer i detalj anger hur säkerhets- och strålskyddskraven i de allmänna föreskrifterna ska uppfyllas. Den som vill avvika från de krav som ställs i direktivet måste presentera ett annat godtagbart förfaringssätt eller lösning, som innebär att samma säkerhetsnivå som krävs i direktivet kan uppnås. Andra förfaranden än de som anges i STUK:s direktiv kan alltså godtas om STUK finner att de ger likvärdig säkerhet.

Finland har fyra kraftreaktorer i drift samt en under upp- förande.

16.1.2Lagstiftningen

Verksamheten på kärnteknik- och strålskyddsområdet i Finland styrs främst av följande författningar:

Strålskyddslag (592/1991) (Finlex).

Strålskyddsförordning (1512/1991) (Finlex).

SHM:s förordning om användningen av strålning i medicin (423/2000) (Finlex).

Förordningen om övervakandet av icke-joniserande strålning (1306/1993) (Finlex).

SHM:s förordning om begränsningen av befolkningens expo- nering för icke-joniserande strålning (294/2002) (Finlex).

SHM:s beslut om maximivärdena för icke-joniserande strålning (1474/1991) (Finlex).

226

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

Kärnenergilagen (990/1987).

Förordningen om kärnenergi (161/1988).

Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande säkerheten vid kärnkraftverk (395/1991).

Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande säkerhetsåtgärderna vid kärnkraftverk (396/1991).

Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande beredskapen vid kärnkraftverk (397/1991).

Statsrådsbeslutet om de allmänna föreskrifterna beträffande säkerheten vid slutplaceringen av kärnkraftsavfall (398/1991).

Statsrådsbeslutet om säkerheten vid slutplaceringen av för- brukat kärnbränsle (478/1999).

Kärnansvarslagen (484/1972).

Räddningslagen ( 468/2003).

Statsrådsbeslutet om räddningsåtgärder ( 787/2003).

Inrikesministeriets beslut om planen för säkerhetsåtgärderna i fall av strålolycka, och informering om strålolycka (520/2007).

16.1.3Prövning av tillstånd

För uppförande av kärnanläggning med stor allmän betydelse krävs principbeslut av statsrådet om att uppförandet är förenligt med samhällets helhetsintresse. Kärnanläggningar med stor allmän betydelse är bl.a. anläggningar för utvinning av kärnenergi vilkas värmeeffekt överstiger 50 megawatt.

Principbeslutet måste godkännas av riksdagen.

16.1.4Ansökan om principbeslut

Ansökan ges in till handels- och industriministeriet tillsammans med en preliminär säkerhetsanalys och en miljökonsekvensbeskriv- ning. I ansökan kan sökanden presentera ett eller flera alternativ för platsen för verket samt verkets typ. Ärendet bereds av ministeriet som ska höra Strålsäkerhetscentralen, miljöministeriet samt be- rörda kommuner. Handels- och industriministeriet ska även bereda möjlighet för invånarna och kommunerna i anläggningens närmaste omgivning samt lokala myndigheter att skriftligen framföra sina

227

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

synpunkter om den planerade anläggningen. Synpunkter som framkommer vid mötet måste komma till statsrådets kännedom. Ministeriet måste även anordna ett offentligt möte på den ort där kärnkraftverket planeras att uppföras.

16.1.5Prövning av principbeslutet

Antagande av principbeslutet avvägs i statsrådet enligt 14 § kärn- energilagen. Att kommunen där kärnkraftverket planeras att uppföras ställer sig bakom projektet är en nödvändig förutsättning för att ett principbeslut ska kunna beviljas. Om kommunens bifall har konstaterats ska statsrådet pröva principbeslutet från sam- hällets helhetsintresse och beakta kärnkraftverkets fördelar och nackdelar samt fästa särskild uppmärksamhet vid:

behovet av kärnkraftverket för landets energiförsörjning,

hur lämplig kärnkraftverkets tilltänkta förläggningsort är och anläggningens inverkan på miljön, samt

hur kärnbränsleförsörjningen och kärnavfallshanteringen är ordnade.

I det här skedet har Strålsäkerhetscentralen till uppgift att utarbeta en preliminär säkerhetsbedömning av ansökan. Säkerhetsbedöm- ningen fokuserar på om sökanden har möjligheter att uppfylla de bestämmelser som återfinns i kärnenergilagen och kärnenergi- förordningen. Under granskningen begär Strålsäkerhetscentralen yttrande av kärnsäkerhetsdelegationen och vid behov även av andra expertorgan. Kärnsäkerhetsdelegationen är ett expertorgan vars medlemmar utnämns av statsrådet för perioder om tre år. Med- lemmarna i delegationen representerar kärnsäkerhetsbranschens expertis på hög nivå. Strålsäkerhetscentralen presenterar i sin säkerhetsbedömning om det kommit fram några omständigheter under granskningen som indikerar att det inte finns tillräckliga förutsättningar för att bygga kärnkraftverket på ett säkert sätt och på ett sätt som lagstiftningen kräver.

Inför principbeslutet har det inte skett någon detaljgranskning av kärnkraftverkets teknik och säkerhet. För statsrådets och riks- dagens del är principbeslutet inte enbart av säkerhetsmässig karak- tär utan innehåller även en politiskt dimension.

228

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

När statsrådet har fattat ett principbeslut där uppförandet av en kärnanläggning ansetts vara förenlig med samhällets helhets- intresse, ska beslutet utan dröjsmål föreläggas riksdagen för granskning. Riksdagen kan upphäva beslutet helt och hållet eller besluta att det utan ändringar ska förbli i kraft.

16.1.6Tillstånd till uppförande

Ansökan om tillstånd att uppföra en kärnanläggning ges in till statsrådet. Tillstånd kan endast beviljas om ett principbeslut har ansetts vara förenligt med samhällets helhetsintresse och riksdagen har beslutat att principbeslutet ska förbli gällande. Dessutom stadgar 18 och 19 §§ kärnenergilagen att följande förutsättningar är uppfyllda:

de planer som gäller kärnanläggningen uppfyller säkerhets- kraven enligt kärnenergilagen och att de anställdas och befolk- ningens säkerhet behörigen har beaktats vid planeringen av verksamheten,

kärnanläggningens förläggningsort är ändamålsenlig med avseende på den planerade verksamhetens säkerhet, och miljö- vården behörigen har beaktats vid planeringen av verksamheten,

skyddsarrangemangen behörigen har beaktats vid planeringen av verksamheten,

för uppförande av kärnanläggningen har reserverats ett område i en detaljplan som utarbetats i enlighet med markanvändnings- och bygglagen, och sökanden har den besittningsrätt till området som verksamheten vid anläggningen förutsätter,

sökanden förfogar över tillräckliga och behöriga metoder för ordnandet av kärnavfallshanteringen, däri inbegripet den slutliga förvaringen av avfallet och nedläggningen av kärnanläggningen,

sökandens planer för kärnbränsleförsörjningen är tillräckliga och behöriga,

sökandens arrangemang för den tillsyn i Finland och utomlands som avses i 63 § 1 moment punkt 3 och som ankommer

på Strålsäkerhetscentralen samt den tillsyn som avses i 63 § 1 moments punkt 4 (gäller övervakning av utrustning och kärn- material),

229

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

sökanden förfogar över behövlig sakkunskap,

sökandens ekonomiska möjligheter att genomföra projektet och bedriva verksamheten är tillräckliga,

sökanden även i övrigt bedöms ha förutsättningar att bedriva verksamheten på ett säkert sätt och i enlighet med Finlands internationella avtalsförpliktelser,

kärnanläggningen och dess drift även i övrigt motsvarar de 5– 7 §§ stadgade principerna (samhällets helhetsintresse, säkerhet, kärnavfallsunderhåll, säkerhets- och beredskapsarrangemang),

Strålsäkerhetscentralen ger ett utlåtande om ansökan till vilket bifogas en säkerhetsbedömning. Under beredningen av säker- hetsbedömningen får delegationen för kärnsäkerhet yttra sig och vid behov även andra expertorganisationer.

I sin säkerhetsbedömning tar Strålsäkerhetscentralen ställning till om de krav som lagstiftningen ställer har uppfyllts i de ärenden som Strålsäkerhetscentralen granskar.

16.1.7Ansökan om driftstillstånd

Driftstillstånd för kärnkraftverk ansöks om hos statsrådet. Driftstillstånd kan endast beviljas om uppförandetillstånd

erhållits. Dessutom stadgar 20 § kärnenergilagen att följande förutsättningar ska vara uppfyllda:

användningen av kärnkraftverket är arrangerad så att arbetar- skydd, befolkningens säkerhet och miljöskyddet har tagits i beaktande på ett adekvat sätt,

sökanden förfogar över tillräckliga och behöriga metoder för ordnandet av kärnavfallshanteringen, däri inbegripet den slutliga förvaringen av avfallet och nedläggningen av anläggningen,

sökanden förfogar över behövlig sakkunskap, och i synnerhet driftspersonalen vid kärnanläggningen innehar vederbörlig kompetens och anläggningen har en behörig driftsorganisation,

den sökande har ekonomiska och andra nödvändiga förutsätt- ningar för att bedriva verksamheten säkert och i enlighet med Finlands internationella avtalsavtalsförpliktelser,

230

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

kärnanläggningen och dess drift även i övrigt motsvarar de 5– 7 §§ stadgade principerna (samhällets helhetsintresse, säkerhet, kärnavfallsunderhåll, säkerhets- och beredskapsarrangemang)

Sökanden får inte påbörja driften av kärnkraftverket med stöd av det beviljade tillståndet förrän:

Strålsäkerhetscentralen har konstaterat att kärnkraftverket uppfyller säkerhetskraven och att säkerhets- och beredskaps- arrangemangen är tillräckliga, övervakningen i syfte att för- hindra spridningen av kärnvapen har ordnats på vederbörligt sätt och det skadeståndsansvar för atomskada som vilar på kärn- anläggningens innehavare har ordnats på stadgat sätt, och

handels- och industriministeriet har konstaterat att förberedel- serna för kärnavfallshantering är vidtagna enligt bestämmelserna i 7 kap. kärnenergilagen.

I sin säkerhetsbedömning tar Strålsäkerhetscentralen ställning till om krav som lagstiftningen ställer har uppfyllts i de frågor som Strålsäkerhetscentralen granskar.

I Finland beviljas driftstillstånd för kärnkraftverk för bestämd tid, normalt för en period om 10–20 år och är förknippade med krav på återkommande säkerhetsgranskning vart tionde år. I sam- band med förlängning av driftstillstånden och tillstånd till effekt- höjningar ställer Strålsäkerhetscentralen normalt skärpta säkerhets- krav så att äldre verk i möjligaste mån ska nå samma säkerhetsnivå som nyare.

16.1.8Tillsyn av säkerhet och strålskydd

Den finska tillsynsmyndigheten STUK har tillsynsansvaret för både kärnsäkerhet och strålskydd. Till STUK är knuten en rådgivande kommitté i säkerhetsfrågor. Vid behov lägger STUK ut tekniska detaljgranskningar på utomstående expertorgan, främst det statliga finska forskningsinstitutet VTT.

STUK:s tillsyn av anläggningar i drift omfattar dels olika granskningar, bl.a. av anläggningsändringar och återkommande säkerhetsgranskningar, dels myndighetsinspektioner. Inspektionen sker dels enligt ett av STUK fastställt anläggningsspecifikt inspek- tionsprogram för driften, dels i anslutning till anläggningsändringar

231

Regleringen i några andra länder SOU 2009:88

och inträffade händelser. Inspektörer stationerade vid verken sköter en löpande tillsyn.

I STUK:s tillsyn ingår vidare utvärdering av säkerheten utifrån drifterfarenheter, säkerhetsforskning och andra uppgifter som STUK erhållit efter beviljandet av driftstillstånd. Som stöd för tillsynen begär STUK in såväl periodiska som händelsespecifika rapporter.

Den som vill avvika från de krav som ställs i STUK:s direktiv måste presentera ett annat godtagbart förfaringssätt eller lösning, med vilka samma säkerhetsnivån som krävs i direktiven kan uppnås.

16.1.9Påföljder vid avvikelser

STUK har befogenhet att ge tillståndshavarna förelägganden med anledning av vad som framkommit vid granskningar och inspek- tioner. Häri ingår befogenhet att stoppa driften om så är motiverat av säkerhetsskäl.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kärn- energilagen eller bestämmelser eller allmänna eller särskilda före- skrifter som utfärdats med stöd av den kan enligt finska strafflagen dömas till böter eller fängelse i högst ett år för straffbar användning av kärnenergi.

16.1.10 Använt kärnbränsle, kärnavfall och radioaktivt avfall

Liksom i Sverige finns det i Finland en lagteknisk skillnad mellan kärnavfall och radioaktivt avfall. Avfall från en kärnanläggning definieras i kärnenergilagen medan radioaktivt avfall definieras i strålskyddslagen. Reglerna för hantering och slutförvaring av kärnavfall skiljer sig också åt i vissa avseenden från de som gäller radioaktivt avfall.

Omhändertagandet av använt kärnbränsle och kärnavfall, inkl. finansiering av framtida kostnader, regleras också i kärnenergilagen med tillhörande förordningar och föreskrifter. Reaktorägarna har det fulla tekniska och finansiella ansvaret för att använt kärnbränsle och kärnavfall tas om hand på ett säkert sätt. Kärnkraftföretagen ska regelbundet beräkna framtida kostnader för hanteringen och

232

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

med utgångspunkt härifrån betala in en avgift per producerad kWh kärnkraft till en statlig fond.

Tillståndsprövning och tillsyn av anläggningar sker som ovan beskrivits med STUK som tillsynsmyndighet. Slutförvar (i bergrum) för driftavfall liksom mellanlager för använt kärnbränsle finns vid de båda kärnkraftverken (Loviisa och Olkiluoto).

Arbetet på ett för verken gemensamt djupförvar för använt kärnbränsle i Olkiluooto har påbörjats av det gemensamägda bolaget Posiva med en tekniklösning som nära ansluter till det svenska KBS-3-konceptet. Regering och riksdag gav princip- tillstånd till förvaret år 2001 efter författningsreglerade lokala samråd.

Med radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen avses radioaktiva ämnen samt apparater, varor och ämnen som radioaktiva ämnen har förorenat och som det inte finns användning för och som på grund av sin radioaktivitet måste oskadliggöras. Som radioaktivt avfall betraktas även radioaktiva ämnen och strålningsalstrande apparater som innehåller något radioaktivt ämne, om ägaren till dem inte står att finna.

Staten har enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen ett uttalat ansvar för den slutliga hanteringen av använt kärnavfall och radioaktivt avfall. Då kärnavfallet har placerats i slutligt förvar och kärnanläggningen ”har lagts ner” i enlighet med bestämmelserna i lagen och den avfallshanteringsskyldige har erlagt en engångsavgift till staten för framtida kontroll och övervakning av kärnavfallet över- går äganderätten av kärnavfallet till staten som därefter ansvarar för kärnavfallet.

16.2Kanada

16.2.1Allmänt

Kanada har ett relativt sett omfattande kärnkraftprogram. Det finns 22 tungvattenreaktorer i landet varav 16 är i drift. Reaktorer- na är belägna på fem olika platser. Samtliga reaktorer ägs av staten.

Vidare har Kanada 13 forskningsreaktorer varav 8 stycken är i drift och fem stycken har permanent stängts av. Tre forsknings- reaktorer har tidigare avvecklats och rivits. En av forsknings- reaktorerna – the National Research Universal reactor – producerar merparten av världens behov av radioisotoper som används för att

233

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

diagnostisera och behandla cancer och andra sjukdomar. Reaktorn är belägen vid Chalk River Laboratorieanläggningen och drivs av Atomic Energy of Canada Limited.

Urangruvorna i Kanada producerar varje år 9 700 ton uran, vilket motsvarar cirka 32 procent av världens uranbehov.

16.2.2Lagstiftningen

Den grundläggande lagen på området är Nuclear Safety and Control Act (NSCA). Lagen trädde i kraft den 31 maj 2000 och ersatte den tidigare Atomic Energy Control Act som då varit i kraft sedan år 1946. Lagen reglerar landets nukleära industri och innehåller bestämmelser som tar tillvara intresset av att de för- pliktelser fullgörs som följer av Kanadas internationella åtaganden. Kanada har genom det så kallade icke-spridningsfördraget åtagit sig att varken själv utveckla kärnvapen eller andra kärnladdningar eller genom export bidra till att andra länder gör detta.

I samband med den nya lagens tillkomst bildades en ny myndig- het, Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC). Den nya myndigheten är en tillståndsmyndighet och dess verksamhet redo- visas närmare i det följande.

CNSC ger ut olika slag av allmänna råd (regulatory documents) som syftar till att ge vägledning till dem som bedriver verksam- heten. Dessa delas in enligt följande:

Regulatory policy redogör för de grundläggande principer som tillämpas av CNSC,

Regulatory standard redogör för den tillämpning av en för- fattning som CNSC kan acceptera,

Regulatory guide anger hur en verksamhetsutövare bör handla i ett visst hänseende,

Regulatory notice redogör för hur en verksamhetsutövare bör handla i ett viss fall (casespecific guidance),

Regulatory procedure beskriver CNSC:s handläggningsrutiner i ärenden som prövas enligt gällande lagstiftning.

234

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

16.2.3Prövning av tillstånd

I princip all kärnteknisk verksamhet kräver tillstånd av CNSC. Generella regler om ansökningsförfarandet finns i Nuclear Safety and Control Act. En ansökan måste innehålla information om vilka åtgärder som sökanden har för avsikt att vidta för att efterleva lagstiftningens krav på strålskydd och kärnsäkerhet samt för en säker hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall. Ansökan ska även innehålla information om den organisation som ska bedriva verksamheten.

16.2.4Särskilt om ansökan om nya kärnkraftverk

Kärntekniska anläggningar delas in i två klasser med i väsentliga avseenden olika krav. Kärnkraftsreaktorer tillhör Klass I. Bestäm- melserna innebär bl.a. att det krävs separata tillstånd för en kärn- kraftsreaktors fem olika livscykler. Följande tillstånd är således aktuella:

tillstånd för förberedelse av en förläggningsplats,

tillstånd för uppförande,

tillstånd för drift,

tillstånd för nedmontering,

tillstånd för befrielse från skyldigheter.

Tillstånden måste utfärdas i ordningsföljd men ansökningar om tillstånd för förberedelse av en förläggningsplats och tillstånd för uppförande respektive drift kan handläggas parallellt.

Miljöprövning

Förutom tillstånd enligt Nuclear Safety and Control Act krävs det även att en miljöbedömning sker enligt bestämmelserna i Canadian Environmental Assessment Act. Syftet är att kunna identifiera huruvida ett planerat projekt kommer att innebära betydande miljöpåverkan och hur eventuellt negativa effekter kan identifieras och i möjligaste mån avhjälpas.

Det innebär att tillstånd till en ny kärnkraftsreaktor inte kan meddelas innan miljöbedömningen har visat att projektet högst sannolikt inte kommer att orsaka betydande negativa miljöeffekter.

235

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

Storskaliga och miljökänsliga projekt – till vilken kategori nya kärnkraftsreaktorer tillhör – underkastas vanligen en mer om- fattande granskning vilket innebär obligatorisk möjlighet för allmän- heten att delta i processen. Ärendet handläggs och beslutas av CNSC. Undantag görs dock om CNSC eller miljöministern hän- skjuter frågan för granskning till en expertgrupp för miljöbedöm- ningar. Det sker bl.a. i de fall där projektet kan orsaka betydande negativa miljökonsekvenser, även efter att lindrande åtgärder har beaktats, eller om allmänhetens oro inför projektet är sådan att det motiverar ett hänskjutande.

Tillstånd för förberedelse av en förläggningsplats

Innan ett tillstånd beviljas för förberedelse av en förläggningsplats måste sökanden – förutom att ha en godkänd miljöbedömning – visa att det är genomförbart att konstruera, uppföra och driva anläggningen på den föreslagna platsen på ett sådant sätt att samtliga hälso-, säkerhets- och miljöskyddskrav kan tillgodoses. Följande aspekter beaktas när förläggningsplatsens ändamålsenlig- het ska utvärderas:

vilken effekt som externa händelser kan få (jordbävningar, över- svämningar etc.),

vad som kännetecknar förläggningsplatsen och dess miljö som i sin tur kan inverka på hur människor och miljön påverkas av bl.a. radioaktivt material i händelse av ett utsläpp,

befolkningstätheten, antalet boende i trakten och andra regio- nala kännetecken eftersom dessa faktorer kan påverka bered- skapsåtgärder och riskutvärdering för enskilda.

Tillstånd för uppförande

Sökanden måste visa för CNSC att den sökta reaktorkonstruk- tionen överensstämmer med gällande myndighetskrav. Följande information bör återfinnas i en ansökan:

beskrivning av den sökta konstruktionen, med beaktande av yttre och miljömässiga kännetecken för den tilltänkta lokalise- ringsplatsen,

236

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

en preliminär säkerhetsredovisning,

åtgärder för att lindra konsekvenserna för miljön och män- niskors hälsa och säkerhet som kan uppstå vid uppförande, drift och avveckling av anläggningen,

information om risker för eventuella utsläpp av kärnämne och annat farligt material och föreslagna åtgärder för att kontrollera dessa, och

program och scheman för att rekrytera och öva drift- och underhållspersonal.

CNSC gör en noggrann utvärdering av konstruktionsdokumenta- tionen, den preliminära säkerhetsredovisningen och annan relevant dokumentation innan tillstånd kan lämnas. Utvärderingen fokuse- rar på huruvida den föreslagna konstruktionen och säkerhetsredo- visningen står i överensstämmelse med gällande myndighetskrav.

Tillstånd för drift

En ansökan om driftstillstånd måste visa att sökanden har etablerat nödvändiga ledningssystem, planer och program för att säkerställa en säker drift. Följande information bör ingå i en ansökan:

beskrivning av strukturer, system och utrustning vid reaktorn, inklusive dess konstruktion och driftsförutsättningar,

en komplett säkerhetsredovisning,

föreslagna åtgärder, principer, metoder och tillvägagångssätt för bl.a. drift och underhåll av den kärntekniska anläggningen, hantering av kärnämne och kärnavfall, utsläppskontroll, bered- skap och fysiskt skydd.

Efter ett meddelat driftstillstånd är det upp till tillståndshavaren att påvisa bl.a. att reaktorn har konstruerats i enlighet med gjorda beräkningar och att säkerhetssystem och viktiga säkerhetskompo- nenter fungerar pålitligt. Driftstillståndet är i regel utfärdat med villkor som innebär att CNSC måste godkänna vissa moment, t.ex. laddning av kärnbränsle och starttillstånd för reaktorn.

237

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

Tillstånd för avveckling

Avvecklingsplaner och finansiella garantier för avveckling av den nya kärnkraftsreaktorn måste i praktiken beaktas i alla stadier av tillståndsprocessen. Efter att reaktorn har tagits ur drift måste den avvecklas, något som alltså kräver ett separat tillstånd från CNSC.

Tillståndshavaren måste kunna visa att det finns tillräckliga fondmedel för att avveckla anläggningen och ordna med det långsiktiga omhändertagandet av det använda kärnbränslet.

16.2.5Tillsyn av säkerhet och strålskydd

CNSC utövar tillsyn över efterlevnaden av reglerna. Enligt Nuclear Safety and Control Act har CNSC mandat att som domstol (court of record) kunna kalla och förhöra vittnen, granska handlingar samt genomdriva de beslut som fattats av CNSC. I vissa situationer kan myndigheten hålla offentliga hearings med stöd av lagen.

CNSC utser särskilda inspektörer med befogenheter att inspektera kärntekniska anläggningar och andra platser där radio- aktiva ämnen hanteras. Inspektörerna har också befogenhet att besluta om att tillståndshavaren ska vidta vissa åtgärder för att uppfylla de krav som finns för verksamheten.

På kärnkraftverken finns permanenta inspektörer från CNSC som arbetar fulltid som inspektör på anläggningen.

CNSC bemyndigar även särskilda tjänstemän med befogenhet att enligt särskilda bestämmelser utöva vissa av myndighetens uppgifter.

16.2.6Påföljder vid avvikelser

Överträdelser mot villkor och föreskrifter straffas genom en stigande skala av sanktioner som inkluderar varning, order från inspektörer eller de särskilt bemyndigade tjänstemän, indragen licens. Tillståndshavaren är också skyldig att ersätta förlust eller skada på egendom.

Sammanfattningsvis så består straffet för överträdelser mot vill- kor och föreskrifter av böter upp till 500 000 Kanada dollar eller fängelse upp till 18 månader eller båda.

Mycket allvarliga brott kan leda till åtal enligt brottsbalken och medföra böter upp till 1 000 000 Kanada dollar eller fängelse upp

238

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

till fem år eller båda. Otillåtet innehav av kärnämne, kärnteknisk utrustning eller teknisk information som kan leda till produktion av kärnvapen eller andra anordningar som kan föranleda kärnexplosioner kan leda till fängelse upp till tio år.

16.2.7Använt kärnbränsle och kärnavfall

Det är enligt Nuclear Safety and Control Act förbjudet att utan tillstånd mellanlagra eller slutförvara kärnämnen, avveckla och riva en kärnteknisk anläggning eller ett atomdrivet fordon. Tillstånd utfärdas av CNSC som också utfärdar villkor som reglerar hur verksamheten ska bedrivas eller genomföras. Villkoren ska syfta till skyddet av människors hälsa och miljön, samt säkerheten och skyddet av anläggningen.

Enligt Nuclear Safety and Control Act får CNSC i samband med att ett tillstånd ges till kärnteknisk verksamhet besluta om villkor för tillståndet som innebär att tillståndshavaren ska redovisa en plan för hur avfallet som generas av verksamheten ska tas om hand och slutförvaras samt de framtida kostnaderna för detta ska finansieras. Syftet med tillståndsvillkoren är att minimera risken för att dessa kostnader ska behöva bäras av allmänheten i händelse av att tillståndshavaren skulle bli insolvent.

Lagen om kärnbränsle avfall innehåller ramarna för den långsiktiga hanteringen av kärnbränsleavfall i Kanada genom att lägga skyldigheten på ägarna av avfallet att redovisa till regeringen en plan för hur avfallet ska komma att hanteras, förslag till lösningar för detta samt om hur de framtida kostnaderna för detta ska komma att finansieras. Vidare krävs att kärnenergibolagen bildar en icke-vinstdrivande organisation för hanteringen av avfallet (Nonprofit waste management organisation, WMO) som ska upp- rätta och redovisa planen. Planen ska vara upprättad och redovisad senast inom tre år från det lagen trädde i kraft. WMO ska sedan årligen rapportera om verksamheten till den federala regeringen och till the Minister of Natural Resources. Rapporten ska hållas tillgänglig för allmänheten.

Enligt lagen ska minst följande tre metoder studeras nämligen:

djupgeologiskt slutförvar

lagring på kärnkraftsanläggningen

centraliserad lagring på eller under grunden.

239

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

Lagen om kärnbränsleavfall kräver att WMO ska samråda med allmänheten, särskilt med ursprungsbefolkningen.

Den federala regeringen ska slutligen fastställa vilken metod som ska användas. Enligt lagen ska kärnenergibolagen garantera finansieringen av de framtida kostnaderna genom att bygga upp en särskild fond (trust fund). Lagen fastställer också den avgift som kärnenergibolagen ska betala för att bygga upp fonden. Fonden får enbart användas för att genomföra den metod som regeringen funnit mest lämplig.

16.3Frankrike

16.3.1Allmänt

Frankrikes lagstiftning och myndighetsorganisation på kärnteknik- området har genomgått en genomgripande översyn de senaste fem åren.

Frankrike har 59 kraftreaktorer i drift och en under uppförande.

16.3.2Lagstiftningen

Den grundläggande lagen är sedan juni 2006 ”Lagen om öppenhet och säkerhet på kärnteknikområdet” (TSN-lagen). Den reglerar bl.a. tillståndshavarnas ansvar, tillståndsförfaranden, samt tillsyns- myndighetens (L’Autorité de Sûreté Nucléaire, ASN) ställning och uppgifter.

Strålskyddet regleras huvudsakligen i en allmän hälsoskyddsbalk och i en arbetsmiljöbalk. Lagarna kompletteras av dekret fastställda av regeringen, med närmare bestämmelser om tillståndsförfaranden m.m.

Allmänna regler på kärnsäkerhets- och strålskyddsområdet beslutas av ansvarig minister på förslag av ASN. De är juridiskt bindande och kompletteras av ASN:s grundläggande säkerhets- regler (RFS) som mer i detalj anger hur säkerhets- och strålskydds- kraven i de allmänna reglerna ska uppfyllas. Andra förfaranden än de som anges i RFS kan godtas om ASN finner att de ger likvärdig säkerhet.

240

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

16.3.3Prövning av tillstånd

Principtillstånd för att få uppföra och driva en större kärnenergi- anläggning (une installation nucléaire de base) beslutas av regeringen efter ett omfattande och öppet berednings- och sam- rådsförfarande, inkluderande en preliminär säkerhetsgranskning av ASN. ASN beslutar sedan om de följande, mer detaljerade till- stånden för uppförande och drift.

TSN-lagen kräver att tillståndshavarna gör återkommande säkerhetsgranskningar av större kärnenergianläggningar, normalt vart tionde år. Granskningen ska mynna ut i ett program för säkerhetsförbättringar som vid behov kan kompletteras med före- lägganden från ASN. I praktiken blir det i stor utsträckning ett generiskt program för varje serie av de standardiserade franska tryckvattenreaktorerna.

16.3.4Tillsyn av säkerhet och strålskydd

ASN har ansvaret för tillsyn avseende såväl kärnsäkerhet som strål- skydd vid kärnenergianläggningarna. ASN lyder direkt under parlamentet och inte under någon minister, även om vissa tillsyns- beslut ligger på regeringsnivå, vilket ger myndigheten en mer självständig ställning än de flesta andra myndigheter i Frankrike.

ASN leds av ett kollegium med fem ledamöter. Tre av dessa, inkl. ordföranden utses av presidenten; de två övriga av talmannen i nationalförsamlingen respektive senaten. Ordföranden är också högsta chef för ASN.

Det finns flera rådgivande kommittéer med olika ansvars- områden som ska tillfrågas inför beslut av ASN och regeringen. ASN:s expertorgan för teknisk detaljgranskning i olika tillstånds- och tillsynsfrågor är L’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN). IRSN kan närmast beskrivas som ett statligt affärsverk som bedriver en omfattande konsultverksamhet, ofta i nära samarbete med sin tyska motsvarighet GRS (se nedan).

ASN:s tillsyn av anläggningar i drift omfattar dels olika gransk- ningar, bl.a. av anläggningsändringar och återkommande säkerhets- granskningar, dels myndighetsinspektioner. ASN svarar också för tillsyn enligt bestämmelser som rör tryckkärl.

Den löpande tillsynen sker i huvudsak via elva regionala tillsyns- enheter. Dessa är knutna till regeringens regionala administrativa

241

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

myndigheter (närmast motsvarande svenska länsstyrelser) men lyder under ASN.

ASN gör upp ett årligt inspektionsprogram som inkluderar följande huvudkomponenter:

ett ”kärnprogram” som omfattar alla större kärnenergianlägg- ningar,

tematiska inspektioner som behandlar aktuella säkerhetsfrågor av nationell prioritet,

anläggningsspecifika tematiska inspektioner, initierade på regio- nal nivå.

Därtill kommer inspektioner initierade av inträffade händelser. Expertis från IRSN deltar i utformningen av inspektionsprogram- met och medverkar även i enskilda inspektioner som kräver för- djupad expertis.

16.3.5Påföljder vid avvikelser

ASN har befogenhet att ge tillståndshavarna förelägganden med anledning av vad som framkommit vid granskningar och inspek- tioner. Indragning av drifttillstånd, även temporärt, kräver dock godkännande av behörig minister utom i akuta lägen.

ASN har också befogenhet att anmäla brott mot TSN-lagen och tillhörande regelverk till åklagare för vidare utredning och even- tuellt åtal. Straffskalan i TSN-lagen sträcker sig upp till mot- svarande 150 000 euro i böter och tre års fängelse samt fem års yrkesförbud inom aktuell verksamhet.

16.3.6Använt kärnbränsle och kärnavfall

Omhändertagandet av använt kärnbränsle och kärnavfall, inklusive finansiering av framtida kostnader, regleras i den till den franska miljöbalken knutna lagen om uthållig hantering av radioaktivt material och avfall med tillhörande förordningar och föreskrifter. Denna lag är liksom TSN-lagen från 2006.

Reaktorägarna har det grundläggande ansvaret för att använt kärnbränsle och kärnavfall tas om hand på ett säkert sätt i enlighet med den nationella franska strategin. Enligt denna ska använt

242

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

kärnbränsle i första hand upparbetas och utvunnet klyvbart mate- rial återanvändas i form av blandoxidbränsle (moxbränsle). På sikt söker man att utveckla teknik för ytterligare separation och trans- mutation för att få ner mängden långlivade radioaktiva ämnen som behöver placeras i geologiskt djupförvar.

Kärnkraftföretagen ska regelbundet beräkna framtida kostnader för hanteringen och med utgångspunkt i dessa kostnadsberäk- ningar fondera erforderliga medel internt. Forskning och utveck- ling finansieras via särskilda skatter och avgifter som tas ut av kärnkraftföretagen.

Särskilda statliga kommissioner övervakar genomförandet av den nationella strategin och finansieringssystemet. Tillståndspröv- ning och tillsyn av anläggningar för hantering av använt kärn- bränsle och kärnavfall sker enligt TSN-lagen som ovan beskrivits.

Upparbetning och avfallsbehandling med tillhörande teknik- utveckling sköts huvudsakligen av kärnteknikkoncernen AREVA som drivs i bolagsform med den franska atomenergikommissionen (CEA) som helt dominerande ägare. Högaktivt förglasat avfall från upparbetningen mellanlagras vid AREVA:s anläggningar i La Hague.

Slutförvarsanläggningarna byggs och drivs av det statliga affärs- verket ANDRA (L’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs). Driftavfall läggs i betongkassuner i ett ytnära slut- förvar för driftavfall i Aube. Ett äldre förvar intill upparbetnings- anläggningen i La Hague är numera förslutet men övervakas.

ANDRA driver vidare ett underjordslaboratorium i ett djupt lerlager i Meuse/Haute-Marne i syfte att undersöka om lerlagret lämpar sig för ett djupförvar av högaktivt och långlivat kärnavfall med återtagningsmöjlighet i enlighet med den nationella strategin.

16.4Tyskland

16.4.1Allmänt

Förbundsrepubliken Tyskland består av 16 delstater (Länder) med betydande självstyre. Ansvaret för kärnsäkerhet och strålskydd är uppdelat mellan delstaternas regeringar och förbundsregeringen enligt allmänna principer i den tyska grundlagen.

I stort är uppdelningen den att förbundsregeringen genom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicher-

243

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

heit (BMU) svarar för den federativa lagstiftningen medan delstatsministerier svarar för tillståndsgivning och tillsyn. BMU övervakar att delstaterna agerar i enlighet med regelverket. BMU har sålunda befogenhet att ge delstatsregeringarna vägledning och i vissa fall bindande direktiv i syfte att uppnå en enhetlig tillämpning av regelverket.

Tyskland har 17 kraftreaktorer i drift

16.4.2Lagstiftningen

Den grundläggande lagen är Atomlagen (Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz)). Den kompletteras av olika förordningar, utgivna av BMU, bl.a. en strålskyddsförordning och olika förordningar rörande tillståndsprövning, m.m.

De grundläggande säkerhetskraven beskrivs dels i de riktlinjer som utges av en rådgivande reaktorsäkerhetskommission (RSK), dels i de mer detaljerade standards som ges ut av en kärnteknisk kommitté (Kerntechnischer Ausschuß – KTA). Båda dessa råd- givande organ är knutna till BMU, liksom en rådgivande strål- skyddskommission (SSK).

Dessa riktlinjer och standards är inte juridiskt bindande men i praktiken normerande för tillståndsprövning och tillsyn.

En översyn av regelverket pågår, bl.a. mot bakgrund av att säkerhetskraven ska återspegla aktuellt kunskapsläge inom veten- skap och teknik.

16.4.3Prövning av tillstånd

Principtillstånd att uppföra och driva en kärnteknisk anläggning beslutas av berörd delstatsregering efter en omfattande och öppen prövnings- och samrådsprocess i flera steg, där bl.a. BMU och de ovannämnda federala kommittéerna samt olika federala expert- organ (se nedan) deltar. Processen innefattar också prövning enligt andra lagar, såsom miljölag. De följande, detaljerade tillstånden för olika steg i uppförande och drift tas också på delstatsnivå av behörigt delstatsministerium.

Tillstånd att uppföra nya kraftrektorer eller upparbetnings- anläggningar får inte beviljas. Drifttillstånden för befintliga reak-

244

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

torer är begränsade till 32 driftår med vissa möjligheter att överföra driftår mellan olika reaktorer.

Atomlagen ställer krav på återkommande säkerhetsgranskning vart tionde år mot bakgrund av aktuellt kunskapsläge inom veten- skap och teknik.

16.4.4Tillsyn av säkerhet och strålskydd

Tillsyn av både säkerhet och strålskydd utövas av berört delstats- ministerium i egenskap av tillsynsmyndighet enligt atomlagen. Delstatsministeriet anlitar olika expertorgan, såväl de nedan nämnda federala som regionala (t.ex. regionala Technische Über- wachungsvereine, TÜV). Dessa expertorgan kan anlitas både för inspektioner på anläggningarna och för granskning av olika rapporter och säkerhetsredovisningar. Delstatsministeriet är dock inte bundet till att följa expertutlåtandena.

16.4.5Federala expertorgan

Både i utvecklingen av regelverket och i sin övervakande och rådgivande funktion mot delstaterna utnyttjar BMU två federala expertorgan: GRS, Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicher- heit, och BfS, Bundesamt für Strahlenschutz.

GRS är i princip ett konsultföretag med särskild ställning som oberoende granskare och rådgivare. GRS ägs huvudsakligen av förbundsregeringen och av tyska kontroll- och provningsorgan (regionala Technishe Überwachungsvereine, TÜV, samt Germanische Lloyd). Uppdragsgivare är huvudsakligen olika federala och delstatliga organ samt Europeiska kommissionen.

BfS är den federala strålskyddsmyndigheten. Förutom sin roll som expertorgan för alla typer av strålskydd har BfS till uppgift att få till stånd federala slutförvar för använt kärnbränsle och radio- aktivt avfall – i egen regi eller på entreprenad.

16.4.6Påföljder vid avvikelser

Delstatsministeriet har befogenhet att ge tillståndshavarna före- lägganden med anledning av avvikelser från regelverk och till- ståndsvillkor som framkommit vid granskningar och inspektioner.

245

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

Häri ingår befogenhet att stoppa driften om så är motiverat av säkerhetsskäl.

BMU övervakar att delstatsministeriernas tillsynsbeslut överensstämmer med det federala regelverket. Vid avvikelser kan BMU återförvisa ärendet till delstaten för omprövning.

Överträdelser av regelverk och tillståndsvillkor kan leda till att den ansvariga personen ådöms s.k. administrativa böter på upp till motsvarande 50 000 euro och till att personen inte kan inneha en befattning med särskilt säkerhets- eller strålskyddsansvar.

Mycket allvarliga brott kan leda till åtal enligt brottsbalken och medföra fängelse.

16.4.7Använt kärnbränsle och kärnavfall

Omhändertagandet av använt kärnbränsle och kärnavfall, inklusive finansiering av framtida kostnader, regleras också huvudsakligen i atomlagen med tillhörande förordningar.

Reaktorägarna har det fulla tekniska och finansiella ansvaret för att använt kärnbränsle och kärnavfall tas om hand på ett säkert sätt fram till slutlig lagring.

Att utveckla, bygga och driva anläggningar för slutlig lagring är dock ett federalt ansvar med BfS som verkställande myndighet. Kraftföretagen åläggs att stå för löpande och framtida kostnader för hanteringen av använt bränsle och kärnavfall och att göra erforderliga interna avsättningar för detta, liksom för avveckling och rivning av kärnenergianläggningarna.

År 2005 förbjöds upparbetning av använt bränsle från tyska reaktorer. Förglasat avfall från bränsle som före förbudet upp- arbetats ska dock tas om hand och slutförvaras.

Tillståndsprövning och tillsyn av anläggningar sker i huvudsak som ovan beskrivits, även om vissa särbestämmelser gäller för anläggningar som byggs och drivs av BfS.

Använt kärnbränsle och kärnavfall mellanlagras i första hand vid verken, men det finns två gemensamägda anläggningar, en i Gorleben och en i Ahaus.

BfS har nu efter många överklaganden tillstånd att bygga ett nationellt slutlager för låg- och medelaktivt avfall i en nedlagd järngruva i Konrad. BfS arbetar också på att ta fram förslag till ett djupförvar för använt kärnbränsle och högaktivt avfall, med sikte

246

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

på att ett underlag för val av plats och lämplig geologisk formation ska finnas framtaget till år 2020.

16.5Ungern

16.5.1Allmänt

Republiken Ungerns lagstiftning och tillsyn på kärnenergiområdet genomgick en genomgripande översyn efter sovjetväldets upplös- ning med kompletterande översyner under senare år, bl.a. i anslut- ning till inträdet i EU.

Ungern har 4 kraftreaktorer i drift.

16.5.2Lagstiftningen

Den grundläggande lagen är Atomenergilagen. Den reglerar bl.a. tillståndshavarnas ansvar, tillståndsförfaranden samt tillsyns- myndighetens (Országos Atomenergia Hivatal, Hungarian Atomic Energy Authority (HAEA)) ställning och uppgifter. Atomenergi- lagen täcker även strålskyddet vid kärnenergianläggningarna.

Tillsynsansvaret på strålskyddsområdet är delat mellan HAEA och ministerier och myndigheter på hälso- och miljöskydds- områdena.

Tillsynen av avfallsanläggningar ligger på en ungersk motsvarig- het till socialstyrelsen, the National Public Health and Medical Officer Service (NPHMOS) och dess regionala myndigheter. Det finns ett särskilt råd för samordning av olika ministeriers och myndigheters verksamheter inom atomenergiområdet. Det finns vidare ett vetenskapligt råd knutet till HAEA.

Atomenergilagen kompletteras av förordningar, utfärdade av regeringen eller enskilda ministrar med mer detaljerade bestäm- melser om tillstånds-, säkerhets- och strålskyddskrav samt om myndigheternas uppgifter och befogenheter. En regeringsförord- ning om ”Kärnsäkerhetskrav på kärntekniska anläggningar samt tillhörande tillsynsverksamhet” innehåller sålunda i bilagor gällande säkerhetsföreskrifter.

Dessa är bindande, men alternativa lösningar kan tillåtas för- utsatt att sökanden har visat att detta leder till likvärdig eller högre säkerhet.

247

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

Föreskrifterna ska ses över vart femte år i ljuset av vetenskaplig och teknisk utveckling. HAEA utger sedan ytterligare riktlinjer beträffande föreskrifternas tillämpning.

16.5.3Prövning av tillstånd

För att få tillstånd att bygga en ny kärnenergianläggning krävs först ett medgivande från parlamentet. Därefter inleds en miljöprövning med ett omfattande och öppet samrådsförfarande under ledning av miljöskyddsmyndigheten. Först när denna myndighet gett tillstånd till anläggningen inleder HAEA sin prövning enligt atomenergi- lagen. Den sker i samråd enbart med berörda myndigheter.

De stegvisa tillstånden för uppförande och drift enligt atom- energilagen beslutas sedan av HAEA och dess kärnsäkerhets- direktorat vad gäller reaktorer och anläggningar för hantering av använt bränsle.

Tillstånden är normalt tidsbegränsade och förknippade med krav på återkommande säkerhetsgranskning vart tionde år. Denna ska mynna ut i program för erforderliga säkerhetsförbättringar i ljuset av tekniska och vetenskapliga framsteg.

Motsvarande stegvisa tillstånd för avfallsanläggningar beslutas av strålskyddsmyndigheterna inom NPHMOS.

16.5.4Tillsyn av säkerhet och strålskydd

Tillsynsmyndigheten HAEA har en självständig ställning i tillämp- ningen av lagen, men lyder ytterst under justitieministern. HAEA leds av en generaldirektör.

Inom HAEA svarar kärnsäkerhetsdirektoratet för tillstånds- prövning och tillsyn i kärnsäkerhetsfrågor som första instans enligt det allmänna regelverket för den ungerska statsförvaltningen. Det innebär att direktoratets beslut står fast om de inte överklagas till generaldirektören för HAEA.

Inom HAEA finns också ett allmänt direktorat som bl.a. svarar för kärnämneskontroll och övervakar det nationella programmet för omhändertagande av använt kärnbränsle

och radioaktivt avfall (se vidare nedan).

Strålskyddstillsynen inom NPHMOS stöds av ett strålskydds- forskningsinstitut.

248

SOU 2009:88

Regleringen i några andra länder

Kärnsäkerhetsdirektoratets tillsyn av anläggningar i drift omfattar dels olika granskningar, bl.a. av anläggningsändringar och återkommande säkerhetsgranskningar, dels myndighetsinspek- tioner. I inspektionerna kan andra expertmyndigheter delta, t.ex. på strålskyddsområdet. För fördjupade tekniskvetenskapliga utred- ningar anlitar HAEA olika nationella expertorgan.

16.5.5Påföljder vid avvikelser

HAEA har befogenhet att ge tillståndshavarna förelägganden med anledning av avvikelser från regelverk och tillståndsvillkor som framkommit vid granskningar och inspektioner. Häri ingår befogenhet att stoppa driften om så är motiverat av säkerhetsskäl.

HAEA kan också utdöma böter, normalt företagsböter, för överträdelser av regelverk och tillståndsvillkor.

16.5.6Använt kärnbränsle och kärnavfall

Omhändertagandet av använt kärnbränsle och kärnavfall, inkl. finansiering av framtida kostnader, regleras också i atomenergilagen med tillhörande förordningar.

Reaktorägarna ska svara för att använt kärnbränsle och kärn- avfall tas om hand och förvaras på ett säkert sätt vid verken, medan staten har ansvaret för mellanlagring och slutlig förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.

Statens ansvar utövas via PURAM (the Public Agency for Radioactive Waste Management) som närmast kan beskrivas som ett icke vinstdrivande affärsverk. Det övergripande statliga ägar- ansvaret för PURAM utövas närmast av generaldirektören för HAEA. PURAM har till uppgift att driva ett ändamålsenligt pro- gram för att utveckla, bygga och driva de slutförvar som behövs i olika tidsperspektiv. Programmet, med tillhörande kostnadsupp- skattningar, granskas årligen av HAEA. PURAMs verksamhet finansieras ur en statlig avfallsfond till vilken avfallsproducenterna betalar årliga avgifter. Fonden förvaltas av HAEA.

Tillståndsprövning och tillsyn av anläggningar sker som ovan beskrivits.

Två äldre ytnära förvarsanläggningar för låg- och medelaktivt avfall kommer inte att slutlagra mer avfall. I stället planerar man för

249

Regleringen i några andra länder

SOU 2009:88

ett nytt slutlager, troligen på cirka 200 meters djup i en granit- formation i Bátaapáti. Detaljerade platsundersökningar pågår. Fram till 1998 skickade Ungern tillbaka använt kärnbränsle till Ryssland för omhändertagande. Möjligheten kvarstår att skicka tillbaka rysk- tillverkat bränsle, men Ryssland vill numera skicka tillbaka alla avfallsprodukter från upparbetningen.

I avvaktan på beslut om Ungern vill utnyttja den möjligheten lagras använt kärnbränsle i en anläggning för torr förvaring nära kärnkraftverket i Paks. Anläggningen kan byggas ut i moduler. Vidare arbetar PURAM på att utveckla och bygga ett djupförvar för använt bränsle och högaktivt avfall med sikte på att ett sådant ska stå klart fram mot 2050. Bland annat undersöks sedimentära bergformationer på cirka 1 000 meters djup under en gammal uran- gruva i Mecsekbergen i södra Ungern.

250

ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG AVSEENDE GENERATIONSSKIFTEN I DET SVENSKA KÄRNKRAFTSBESTÅNDET

SOU 2008:88

Överväganden och förslag avseende generationsskiften i det svenska kärnkrafts…

En huvuduppgift för utredningen har varit att föreslå sådana ändringar i kärntekniklagen och miljöbalken som gör det möjligt att ersätta befintliga kärnkraftsreaktorer med nya reaktorer. En förutsättning för att få uppföra nya reaktorer i Sverige ska vara dels att den nya reaktorn ersätter en av de äldre reaktorerna, dels att den äldre reaktorn permanent stängs av. De nya kärnkraftsreaktorerna får endast uppföras på någon av de platser där dagens reaktorer i drift är lokaliserade. Lagstiftningen ska utformas så att den ger förutsättningar för generationsskiften i den svenska kärnkraften.

Enligt utredningsdirektivet ska ansökningar om tillstånd till nya reaktorer prövas med utgångspunkt i ett helhetsintresse avseende bland annat försörjningstryggheten på energiområdet. Ansökning- arna ska också prövas enligt lagstiftningens krav på bästa möjliga teknik varvid förutom strålsäkerhet även genereringen av långlivat radioaktivt avfall ska tillmätas stor betydelse. Säkerhetskraven ska skärpas successivt.

Utredningen har mot den bakgrunden särskilt analyserat och utarbetat förslag gällande

formerna för den samhälleliga prövningen av nya kärnkrafts- reaktorer, samt

formerna för återkommande helhetsbedömningar av säkerheten vid de svenska kärnkraftsreaktorerna.

Utredningen har särskilt uppmärksammat lagändringens påverkan på det nuvarande programmet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.

En viktig förutsättning för fortsatt drift av kärnkraften ska enligt utredningens direktiv vara en fortsatt successiv skärpning av säkerhetskraven.

Ytterligare en uppgift för utredningen har varit att lägga ett för- slag till att lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling ska upp- höra att gälla. Utredningen föreslår att lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2010.

Utredningen fortsätter nu arbetet med ett slutbetänkande som enligt utredningens tilläggsdirektiv ska redovisas senast den 30 april 2010. I det fortsatta arbetet kommer utredningen att överväga förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område och lämna förslag till de ändringar i lagar och förordningar som behövs. Utredningen

253

Överväganden och förslag avseende generationsskiften i det svenska kärnkrafts…

SOU 2009:88

kommer därvid att dels studera möjligheterna att föra samman bestämmelserna enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen till en enda lag, dels överväga möjligheterna till en bättre samordning med bestämmelserna enligt miljöbalken. I det fortsatta arbetet kommer utredningen också att överväga behovet och den eventuella utform- ningen av en lagreglering av det långsiktiga ansvaret för det för- slutna slutförvaret för använt kärnbränsle.

254

17Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

17.1Tillstånd enligt kärntekniklagen

Kärnteknisk verksamhet får inte bedrivas utan tillstånd

Det är förbjudet enligt kärntekniklagen att bedriva kärnteknisk verksamhet utan tillstånd1. Vad som avses med kärnteknisk verk- samhet framgår av 1 § kärntekniklagen. Det innebär att tillstånd krävs för uppförande, innehav eller drift av varje anläggning för sådan verksamhet2 eller varje transport av kärnämne eller kärnavfall. Frågor om tillstånd prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Tillståndet gäller enbart för den kärntekniska verksamhet som anges i tillståndet. Någon kärnteknisk verksamhet utöver det som anges i tillståndet får inte bedrivas.

Dessa regler är grundläggande för kärntekniklagen.

Innehavartillstånd

Enligt kärntekniklagen krävs ett särskilt tillstånd till innehav av en kärnteknisk anläggning. Ett tillstånd att driva en kärnteknisk an- läggning ställs således till en angiven innehavare. Tillståndet gäller alltså enbart tillståndsinnehavaren och ingen annan. En tillstånds- havare enligt kärntekniklagen får alltså inte utan vidare överlåta ett givet tillstånd på någon annan. Om överlåtelse sker av en kärn- teknisk anläggning måste den nye innehavaren söka tillstånd för att inneha och driva anläggningen. I samband med ansökan om till-

1Jfr 5 § kärntekniklagen.

2Jfr 1 § och 2 § 1.a. kärntekniklagen.

255

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

SOU 2009:88

stånd prövas sökandens sakkunskap och förutsättningar i övrigt att bedriva den kärntekniska verksamheten på ett betryggande sätt. Vidare prövas sökandens möjligheter att fortlöpande upprätthålla säkerheten och strålskyddet.

Godkännande av uppdragstagare

Genom 5 § kärntekniklagen finns dock en möjlighet för den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet att uppdra åt någon annan att vidta de åtgärder som ankommer på tillstånds- havaren, under förutsättning att regeringen eller Strålsäkerhets- myndigheten godkänner detta.3

Om ägare och nyttjanderättshavare

Tillståndet innefattar en rätt för tillståndshavaren att bedriva den kärntekniska verksamhet som anges i tillståndet. Lagen nämner inget om ägaren till en anläggning. Den som vill bedriva kärn- teknisk verksamhet och för detta ändamål arrenderar mark och anläggningar eller genom ett nyttjanderättsavtal kan utnyttja mark och byggnader kan söka och få tillstånd för att på den arrenderade marken och byggnaderna bedriva den kärntekniska verksamheten. Det viktiga i sammanhanget är att arrende- eller nyttjanderätts- avtalet inte inskränker tillståndshavarens möjligheter att fullt ut ta ansvar för den kärntekniska verksamhet som tillståndet omfattar. Skyldigheter och rättigheter enligt kärntekniklagen tillkommer enbart tillståndshavaren och inte den formella ägaren till marken eller byggnaderna.

Nu aktuella och förväntade tillståndsärenden

Tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor får, enligt en särskild bestämmelse som trädde i kraft 1987, inte meddelas4. De tillstånds- ärenden som för närvarande prövas av regeringen gäller frågan om höjning av högsta tillåtna termiska effekt hos de befintliga reakto- rerna samt vissa mindre anläggningar för hantering eller mellan- lagring av kärnämne eller kärnavfall. De nya anläggningar som

3Se prop. 1992/93:98 s. 35–37 och prop. 2005/06:76 s. 14–15.

4Jfr 5 a § kärntekniklagen.

256

SOU 2009:88

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

enligt nu gällande regler väntas komma att prövas av regeringen enligt kärntekniklagen gäller en utvidgning av slutförvaret för låg- och medelaktivt kärnavfall i Forsmark (SFR) samt en inkapslings- anläggning och slutförvar för använt kärnbränsle.

Kärntekniklagen kompletterades då miljöbalken trädde i kraft

I anslutning till att miljöbalken den 1 januari 1999 trädde i kraft kompletterades kärntekniklagen med bestämmelser som innebar en anpassning till miljöbalkens regler. Från och med det datumet gäller att vid prövning av ärenden enligt kärntekniklagen ska 2 kap. miljöbalken, om de allmänna hänsynsreglerna, samt 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljöbalken, om miljökvalitetsnormer, tillämpas. Dess- utom erinras det särskilt i kärntekniklagen genom en hänvisning till 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken om att det inte alltid räcker med att ansöka om tillstånd enligt kärntekniklagen utan att sökanden i vissa fall också måste ansöka om tillstånd enligt bestämmelser i miljö- balken som syftar till att bevara skyddet för vissa djur- och växt- arter och deras livsmiljöer.

Allmänt om tillståndsprövning av kärntekniska anläggningar

Prövningen enligt kärntekniklagen innebär en bedömning av om den kärntekniska anläggningen, till exempel i anslutning till en höj- ning av den högsta tillåtna termiska effekten hos ett kärnkraftverk, kan förväntas drivas på ett sådant sätt att säkerhets- och strål- skyddskraven uppfylls även efter en effekthöjning av reaktorn. Detta innebär att bedömningen görs med utgångspunkt i de grund- läggande säkerhetskraven enligt kärntekniklagen och de grund- läggande strålskyddskraven enligt strålskyddslagen samt före- skrifter som preciserar dessa krav. Bedömningen görs vidare med utgångspunkt i de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap miljö- balken, den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen samt en preliminär säkerhetsredovisning med tekniska och andra redo- visningar av den planerade anläggningen eller åtgärden och dess drift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har enligt 27 § strålskyddslagen möjlighet att meddela de ytterligare villkor som behövs med hänsyn till strålskyddet.

257

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

SOU 2009:88

För att driften av en kärnkraftsreaktor ska kunna ske på ett säkert sätt krävs det att en mängd olika uppgifter utförs utöver det rent tekniska handhavandet av anläggningen. Det är fråga om såväl organisatoriska, administrativa som personella uppgifter.

De grundläggande bestämmelserna i kärntekniklagen ger till- sammans med de allmänna skyldigheterna för tillståndsinnehavare en adekvat uppfattning om vad begreppet drift av en kärnkrafts- reaktor innebär. Enligt dessa bestämmelser ska tillståndsinne- havaren vid driften vidta de åtgärder som krävs för

att förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, fel- aktigt handlande eller annat som kan leda till radiologisk olycka (kärnsäkerhet),

att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten upp- kommet använt kärnbränsle och kärnavfall (avfallshantering),

att avveckla och riva de kärntekniska anläggningar i vilka verk- samheten inte längre ska bedrivas (rivning och avveckling),

att förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall (fysiskt skydd), samt

att se till att de förpliktelser efterlevs som följer av Sveriges överenskommelser i syfte att förhindra kärnsprängningar och spridning av kärnvapen (kärnämneskontroll)

17.2Tillstånd enligt miljöbalken

Såväl joniserande som icke-joniserande strålning är miljöfarlig verksamhet

Med miljöfarlig verksamhet avses enligt miljöbalken bland annat användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat lik- nande5. Regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet6.

5Jfr 9 kap 1 § 3 miljöbalken.

6Jfr 9 kap 6 § miljöbalken.

258

SOU 2009:88

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

Det är förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken anlägga eller driva kärnkraftverk

I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd har regeringen föreskrivit att det är förbjudet att utan till- stånd enligt miljöbalken anlägga eller driva kärnkraftverk7.

Frågor om tillstånd enligt miljöbalken prövas av miljödom- stolen. Vad som ska regleras av domstolen i tillståndsbeslutet när det gäller prövning av frågor som rör olägenheter för omgivningen genom joniserande strålning i samband med drift av ett kärnkraft- verk har varit föremål för diskussion. Förarbetena8 ger viss vägled- ning. Däremot saknas riktlinjer för hur ingående miljödomstolen ska pröva frågor som rör kärnsäkerhet och strålskydd, mot bak- grund av att dessa prövas parallellt med stöd av kärntekniklagen och strålskyddslagen.

Det finns inget hinder för miljödomstol mot att pröva frågor som rör kärnsäkerhet och strålskydd

Miljödomstolen i Vänersborg hade att ta ställning till i vilken om- fattning som frågor om kärnsäkerhet och strålskydd ska prövas enligt miljöbalken när kärnkraftverket vid Ringhals prövades. Kärnkraftsföretaget gjorde gällande att dessa frågor i första hand borde regleras av specialmyndigheterna – dåvarande Statens kärn- kraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut – med stöd av kärn- tekniklagen och strålskyddslagen, och att en reglering även enligt miljöbalken skulle medföra en dubbelprövning som skulle kunna leda till motstridighet och otydlighet om vilka krav som gällde för kärnsäkerheten och strålskyddet vid kärnkraftverket.

Miljööverdomstolen fann – liksom miljödomstolen – att några formella hinder mot att reglera frågor om kärnsäkerhet och strål- skydd i tillståndet till kärnkraftverket enligt miljöbalken inte finns, utan att det var en lämplighetsfråga. Med det övergripande utred- ningsvillkoret som det var fråga om och där tyngdpunkten kom att ligga på en slutavvägning mellan nyttan av de åtgärder som kan aktualiseras vid tillämpningen av 2 kap. 3 § miljöbalken och kost- naderna för dessa enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, fann Miljööver- domstolen att en lämplig balans åstadkoms mellan specialmyndig-

7Jfr 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, bilagan 40.30.

8Prop. 1997/98:90 s. 264–271.

259

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

SOU 2009:88

heternas mer detaljinriktade reglering och den mer generella avväg- ning som domstolen har att göra.9

I en rapport till regeringen10 har Strålsäkerhetsmyndigheten berört frågan om hur pass ingående miljödomstolen i ett miljömål som rör ett kärnkraftverk eller annan kärnteknisk anläggning bör pröva säkerheten hos anläggningen mot bakgrund av att säkerhets- frågorna också prövas parallellt med stöd av kärntekniklagen respektive strålskyddslagen. En utgångspunkt kan vara, framhålls det i rapporten, att prövningen enligt miljöbalken av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar enbart ska gälla frågor som rör utsläpp av radioaktiva ämnen till mark luft eller vatten i sam- band med normaldrift av den kärntekniska anläggningen samt hantering och slutförvaring av det använda kärnbränsle eller kärn- avfall som genereras i samband med driften av den kärntekniska anläggningen. En annan utgångspunkt är att miljöprövningen enligt miljöbalken, liksom fallet är när det gäller prövningen enligt kärn- tekniklagen, också ska innefatta en bedömning av de olägenheter av joniserande strålning som kan bli följden om säkerheten i anlägg- ningen på en eller flera punkter skulle brista och att det därigenom skulle ske en radiologisk olycka.

Enligt Strålsäkerhetsmyndighetens uppfattning kan det knap- past bli frågan om några olägenheter av joniserande strålning i sam- band med drift av en kärnteknisk anläggning så länge förmågan hos anläggningens så kallade barriärer och djupförsvar att förebygga radiologiska olyckor är intakt.

Miljöbalken tillämpas parallellt med strålskyddslagen och kärntekniklagen

Av miljöbalken framgår att balken ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten11. Det innebär att miljöbalken i de avseenden som omfattar joniserande eller icke- joniserande strålning gäller parallellt med strålskyddslagen och kärntekniklagen.

Det innebär således att frågor som rör anläggningssäkerhet och strålskydd i ett tillståndsärende kan komma att prövas lika nog-

9Se miljööverdomstolens dom MÖD 2006:70 (M 3363-06).

10Dnr SSM 2008/2535.

11Jfr. 1 kap. 3 § miljöbalken.

260

SOU 2009:88

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

grant enligt såväl miljöbalken som kärntekniklagen och strål- skyddslagen utifrån de syften de olika lagarna har att tillgodose.

17.3Obligatorisk tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken

Tillåtligheten av en ny kärnkraftsreaktor ska först prövas innan tillståndsansökan prövas

Enligt 17 kap. 1 § miljöbalken ska regeringen pröva tillåtligheten av de verksamheter som räknas upp i paragrafen. Det anges uttryck- ligen i paragrafen att det ska vara fråga om nya verksamheter som obligatoriskt ska prövas av regeringen. Bland de verksamheter som räknas upp i paragrafen finns ”anläggningar för kärnteknisk verk- samhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen” angivet. Även om uppräkningen anger att det är anläggningen som ska prövas så följer det av paragrafens inledning att prövningen även ska avse verksamheten som sådan. I begreppet ”anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen” innefattas i princip kärnkraftsreaktorer. Regeringen är dock enligt den sär- skilda förbudsbestämmelsen i 5 a § kärntekniklagen för närvarande förhindrad att meddela tillstånd till att uppföra en kärnkrafts- reaktor. Utredningen återkommer till den frågan i det följande.

Sammanfattningsvis innebär regeln enligt 17 kap. 1 § miljö- balken att innan en ansökan om tillstånd att uppföra en ny kärn- teknisk anläggning prövas, ska regeringen först pröva tillåtligheten av verksamheten som sådan.

Tillåtlighetsprövningen måste utformas så att en så allsidig sammanvägning av motstående intressen kan åstadkommas

Tillåtlighetsprövningen av stora verksamheter och anläggningar ligger på regeringen och utgör en viktig del av prövningskedjan. Bestämmelserna om regeringsprövning infördes i byggnadslagen år 1972. Det motiverades bl.a. med att ingen annan än regeringen kunde åstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl.a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspolitiska och regional- politiska synpunkter. Framför allt ansågs det viktigt att avgörandet av de ifrågavarande slagen träffades av ett organ som det går att

261

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

SOU 2009:88

utkräva politiskt ansvar av. Vid miljöbalkens införande konstatera- des att det fortfarande var viktigt att regeringen behöll tillåtlighets- prövningen som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan för att därigenom kunna utöva en politisk styrning av vissa beslut.12 Gemensamt för de verksamheter som omfattas av regeringens obligatoriska prövningsplikt är att de utgör viktiga samhälls- intressen samtidigt som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och

tar i anspråk värdefulla naturresurser.13

Verksamheter som kan komma ifråga för regeringsprövning är de som generellt sett har en betydande miljöpåverkan samtidigt som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att den bästa lösningen ska kunna nås. Nästan all tillstånds- prövning enligt miljöbalkens bestämmelser innebär visserligen att olika hänsyn måste beaktas och vägas mot varandra. Denna avväg- ning av olika intressen är särskilt markant vid den typ av verksam- heter som är aktuell för regeringsprövning. Prövningen av vilken påverkan på omgivningen som kan tolereras i dessa fall rymmer inte sällan samhällsfrågor som bör lösas utifrån ett nationellt per- spektiv. De bedömningar som ska göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden. Ofta kan enskilda intressen ställas mot all- männa intressen eller olika allmänna intressen mot varandra. Pröv- ningen måste utformas så att en så allsidig sammanvägning som möjligt av olika hänsyn kan åstadkommas.14

Tillåtlighetsprövningen ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd

Beredningsunderlag som regeringen får från miljödomstolen respektive Strålsäkerhetsmyndigheten för tillåtlighetsprövningen omfattar en bedömning av

om driften av kärnkraftverket kan förväntas uppfylla säkerhets- och strålskyddskraven,

verksamhetens inverkan på människors hälsa och på miljö,

kärnkraftverkets lokalisering,

12Prop. 1997/98:45 del 1 s. 435 och 442.

13Prop. 1997/98:45 s. 215.

14Prop. 1997/98:45 s. 437.

262

SOU 2009:88

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

verksamhetens effekter på markanvändning, energianvändning, transporter m.m.

I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen15.

Som redovisas i avsnitt 5.6.4 ovan ger tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter.

Det bör i sammanhanget noteras att enligt förarbetena till miljö- balken är begreppet ”ny verksamhet” inte liktydigt med en ny, kompletterande fabriksbyggnad”. Men om den nya byggnaden är avsedd för en verksamhet som har en helt annan omfattning än den befintliga eller om det i den nya byggnaden ska bedrivas en helt ny typ av verksamhet, kan det enligt motiven bli aktuellt med obliga- torisk tillåtlighetsprövning av regeringen. Bedömningar av detta slag måste enligt motiven göras från fall till fall och några generella regler kan inte ges.16

Det kommunala vetot

Bestämmelser om s.k. kommunalt veto finns i 17 kap. 6 §. Det kommunala vetot innebär att regeringen får tillåta en anläggning för kärnteknisk verksamhet endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta. Det kommunala vetot när det gäller ett eventuellt uppförande av nya kärnkraftverk är absolut. Någon möjlighet till undantag finns inte när det gäller kärnkraftverk om nu förbudet för regeringen i 5 a § kärntekniklagen skulle upphävas.

En sådan undantagsmöjlighet finns emellertid när prövningen gäller en ny anläggning för mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall. I de fallen får regeringen trots det kom- munala vetot, tillåta att verksamheten kommer till stånd om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget, den s.k. veto- ventilen.

15Jfr 17 kap 7 § miljöbalken.

16Prop. 1997/98:45 II s. 215.

263

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

SOU 2009:88

17.4Beredningen av ett ärende

En ny kärnteknisk anläggning ska, som framgått, prövas både enligt kärntekniklagen och miljöbalken. Enligt ansökningsordningen ska en ansökan om tillstånd lämnas in dels till Strålsäkerhetsmyndig- heten, som bereder ärendet enligt kärntekniklagen17, dels till miljö- domstolen, som bereder ärendet enligt miljöbalken18. Till ansökan ska i båda ärendena, således även i ärendet enligt kärntekniklagen, fogas en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.

Strålsäkerhetsmyndigheten bedömer ärendet med utgångspunkt i de grundläggande säkerhetskraven enligt kärntekniklagen och de grundläggande strålskyddskraven enligt strålskyddslagen samt före- skrifter som preciserar dessa krav, i de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap. miljöbalken, den inlämnade miljökonsekvensbeskriv- ningen samt en första preliminär säkerhetsredovisning med tekniska och andra redovisningar av den planerade anläggningen och dess drift som ska fogas till ansökan. Myndigheten bedömer i sin beredning, med utgångspunkt i ansökningshandlingarna, om verksamheten kan förväntas bli bedriven på ett sådant sätt att säkerhets- och strålskyddskraven uppfylls. En viktig del i en hel- hetsbedömning av reaktorsäkerheten är samordningen med det yttre ledningsnätets egenskaper. Om de tekniska egenskaperna i samband med driften av en viss reaktor och driften av ledningsnätet inte är harmoniserade i nödvändig omfattning kan det innebära risker dels för skador i de olika kärnkraftanläggningarna, dels för omfattande elavbrott. En annan aspekt är som måste beaktas i sammanhanget är möjligheten att kunna fasa in förnyelsebar produktion på nätet. För att hålla dessa risker på acceptabel nivå kan det om förutsättningarna inte är optimala vara nödvändigt för Svenska Kraftnät, som systemansvarig myndighet, att antingen begränsa överföringarna på stamnätet eller föreslå begränsningar i produktionen i det aktuella kärnkraftblocket. Båda dessa åtgärder får konsekvenser för elförsörjningen. Det kan därför viktigt att Svenska kraftnät i samband med tillståndsprövningen ges tillfälle att lämna synpunkter på huruvida den föreslagna tekniska utform- ningen för ett nytt eller ombyggt kärnkraftblock överensstämmer med de krav som måste ställas för att elsystemet ska fungera, samt om nödvändiga förstärkningar av stamnätet hinner genomföras till den tidpunkt då kärnkraftblocket är planerat att tas i drift.

17Jfr 24 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet.

18Jfr 20 kap 2 § miljöbalken.

264

SOU 2009:88

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

Ansökan överlämnas därefter till regeringen tillsammans med myn- dighetens yttrande över ärendet.

Miljödomstolen bereder ärendet i enlighet med bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken. Utgångspunkten är på samma sätt som i kärntekniklagsärendet de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap. miljöbalken, den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen, rit- ningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning.

I propositionen med förslag till följdlagstiftning till miljöbalken m.m.19 beskrivs den tänkta ordningen med prövningen enligt miljö- balken och kärntekniklagen av kärntekniska anläggningar så att miljödomstolens handläggning enligt miljöbalken sker parallellt med en beredning av tillståndsärendet enligt kärntekniklagen. Till- låtlighetsprövningen enligt miljöbalken och tillståndsprövning bör därvid samordnas så att såväl miljödomstol som berörd kommun har tillgång till expertmyndigheternas granskningsrapporter i kärn- tekniklagsärendet vid sin behandling av tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken. Även regeringens slutliga beredning och beslut enligt de båda lagarna bör ske samordnat. Efter att tillåtlighets- prövningen enligt miljöbalken har slutförts hos regeringen lämnas ärendet åter till miljödomstolen om det krävs tillstånd enligt miljö- balken och då prövas alla utsläpp och störningar från anläggningen.

Figuren redovisar översiktlig tillståndsprocessen för att uppföra en ny kärnteknisk anläggning.

19 Prop. 1997/98:90 s. 271.

265

Några utgångspunkter i gällande rätt för den samhälleliga prövningen

SOU 2009:88

266

18Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

Utredningens förslag: Den tillåtlighetsprövning av nya kärn- kraftsreaktorer, som ska genomföras enligt 17 kap. 1 § miljö- balken, ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter. Ansökningar om tillstånd till nya reaktorer kan således prövas med utgångspunkt i ett helhetsintresse avseende bland annat försörjningstryggheten på energiområdet på det sätt som anges i utredningens direktiv och som förutses i regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi. Det finns därför, med utgångspunkt i utredningens direktiv, ingen anledning för utredningen att föreslå några ändringar av 1 §.

Däremot bör 17 kap. miljöbalken kompletteras med en ny bestämmelse som överensstämmer med de förutsättningar för att få uppföra nya kärnkraftsreaktorer som anges i utredningens direktiv och regeringens proposition 2008/09:163 En samman- hållen klimat- och energipolitik – Energi.

Utredningen föreslår därför att det i 17 kap. miljöbalken förs in en ny paragraf, 2 a §, som anger att en förutsättning för upp- förande av en ny kärnkraftsreaktor i Sverige ska vara

att den nya reaktorn ersätter en av de i dag befintliga el- producerande reaktorerna,

att denna äldre reaktor är permanent avstängd när den nya reaktorn tas i drift, och

267

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

SOU 2009:88

att den nya kärnkraftsreaktorn uppförs på en plats där någon av dagens elproducerande reaktorer i drift är lokaliserad.

Uppförandet av den nya reaktorn behöver enligt utredningens förslag inte nödvändigtvis ske på samma plats där den äldre kärnkraftsreaktorn som ska ersättas är belägen. Den nya reaktorn ska kunna lokaliseras till någon av de andra platser där dagens elproducerande kärnkraftsreaktorer är lokaliserade.

Med begreppet ”plats” avses i sammanhanget det område för kärnkraftsanläggningen som enligt kommunens detaljplan enligt plan- och bygglagen är avsatt för industri- eller energiändamål etc.

Att permanent stänga av kärnkraftsreaktorn innebär inte att reaktorn omedelbart måste rivas. Detta kräver särskilt tillstånd enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och bör ske samordnat med andra liknande projekt och med en anpassning till den slutförvarskapacitet som finns i Sverige.

Utredningen föreslår vidare att en ny regel införs i förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som innebär att den som fått tillstånd att nedmontera eller avveckla en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor inte får återuppta driften av reaktorn i syfte att utvinna kärnenergi.

En reaktor som inte har varit inkopplad på elnätet de senaste fem åren ska betraktas som en permanent avstängd reaktor. Även en reaktor där tillståndshavaren på sedvanligt sätt efter beslut om nedläggning av en reaktor ansöker om och erhåller tillstånd för avveckling av densamma, dvs. elproduktionen har upphört och kommer inte att återupptas, omfattas av defini- tionen permanent avstängd reaktor. En bestämmelse om detta bör därför föras in i 2 § kärntekniklagen

Utredningen föreslår vidare att 17 kap. 6 § miljöbalken kom- pletteras så att samma undantagsmöjlighet från det kommunala vetot som i dag gäller för en ny anläggning för mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall också ska gälla för nya kärnkraftsreaktorer under förutsättning att verksam- heten bedöms vara av synnerlig betydelse från nationella utgångspunkter.

268

SOU 2009:88

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

18.1Utredningens överväganden

18.1.1Regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken

Som redan framhållits i avsnitt 5.6.4 och 17.3 ger tillåtlighets- prövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken regeringen förutsättningar för att genomföra en bred prövning av generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet. Inom ramen för tillståndsprövningen kommer regeringen exempelvis att kunna pröva olika energi- politiska konsekvenser till följd av uppförandet av en ny reaktor.

Svensk kärnkraft kommer i ett klimatpolitiskt sammanhang under den tid som nu kan överblickas att förbli en viktig del av svensk elproduktion. För att minska sårbarheten och öka försörj- ningstryggheten bör dock ett tredje ben utvecklas för elförsörj- ningen, och därmed minska beroendet av kärnkraft och vattenkraft. För att åstadkomma detta måste kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar kraftproduktion tillsammans svara för en betydande del av elproduktionen. En förutsättning för en ny kärnkraftsreaktor ska vara att den i ett energipolitiskt sammanhang går att förena med en fortsatt utveckling av förnybar elproduktion1.

Regeringen bör således vid tillåtlighetsprövningen med stöd av lagstiftningen kunna begränsa en ny reaktors effekt med hänvis- ning till konsekvenserna för utvecklingen av förnybar elproduk- tion. Det bör också vara möjligt för regeringen att med utgångs- punkt i en övergripande nationell försörjningspolitik eller för att uppfylla Sveriges förpliktelser gentemot EU när det gäller klimat- politik, förnybar energi eller energieffektiviseringar, kunna avslå en ansökan om tillstånd att få uppföra en ny kärnkraftsreaktor.

Den tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftverk, som ska genom- föras enligt 17 kap. 1 § miljöbalken, ger regeringen ett långtgående utrymme när det gäller att styra verksamheten i den riktning som är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regionalpolitiska utgångspunkter. Ansökningar om tillstånd till nya reaktorer kan således prövas med utgångspunkt i ett helhetsintresse avseende bland annat försörjningstryggheten på energiområdet på det sätt som anges i utredningens direktiv och som förutses i regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi. Det finns alltså, med utgångspunkt i utred-

1 Se prop. 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi.

269

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

SOU 2009:88

ningens direktiv, ingen anledning för utredningen att föreslå några ändringar av 1 §.

Däremot bör 17 kap. miljöbalken kompletteras med en ny bestämmelse som överensstämmer med de förutsättningar för att få uppföra nya kärnkraftsreaktorer som anges i utredningens direktiv och som återfinns i regeringens proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi. Enligt propo- sitionen ska en förutsättning för att få uppföra nya reaktorer i Sverige vara dels att den nya reaktorn ersätter en av de äldre reaktorerna, dels att den äldre reaktorn permanent stängs av.

Att permanent stänga av en kärnkraftsreaktor innebär inte att reaktorn omedelbart måste avvecklas och nedmonteras. Detta kräver särskilt tillstånd enligt förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd. På vilket sätt och vid vilken tidpunkt avveckling och nedmontering ska genomföras fastställs i samband med den tillståndsprövning som sker enligt miljöbalken.

De nya kärnkraftsreaktorerna får endast uppföras på någon av de platser där dagens reaktorer i drift är lokaliserade. Det behöver inte nödvändigtvis ske på samma plats där den äldre kärnkrafts- reaktorn varit belägen. Den nya reaktorn ska kunna lokaliseras till någon av de andra platser där dagens elproducerande kärnkrafts- reaktorer är belägna. Det bör således enligt utredningens uppfatt- ning vara möjligt att t.ex. ersätta en äldre kärnkraftsreaktor vid Forsmarks kärnkraftverk med en ny reaktor på Ringhals kärn- kraftverk.

Med begreppet ”plats” avses i sammanhanget det område för kärnkraftsanläggningen som enligt kommunens detaljplan enligt plan- och bygglagen är avsatt för industri- eller energiändamål etc.

Produktionskapaciteten för en ny reaktor behöver inte begrän- sas till den reaktor som ska ersättas. En ny reaktor med en pro- duktionskapacitet på t.ex. 1 800 MW elektrisk effekt ska kunna ersätta en äldre reaktor med en betydligt lägre kapacitet.

Som utredningen har redogjort för (avsnitt 5.3.7) innefattar ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet rättigheter och skyldigheter enligt kärntekniklagen som enbart tillkommer tillståndshavaren och inte den formella ägaren till reaktorföretaget, marken eller byggnaderna där verksamheten bedrivs.

Det förhållandet att den nuvarande tillståndshavaren eller annan i dag befintlig tillståndshavare till existerande kärnkraftsreaktorer skulle välja att inte ersätta gamla reaktorer med nya behöver emellertid inte påverka möjligheten att genomföra generations-

270

SOU 2009:88

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

skiften i det svenska kärnkraftbeståndet. Den föreslagna lagstift- ningen begränsar nämligen inte någon annan aktör från att för- värva, genom köp eller nyttjanderättsavtal, mark på en av de nuvarande platserna på vilken kärnteknisk verksamhet bedrivs. För att en ny tillståndshavare skulle kunna bli aktuell för att inneha och driva en ersättningsreaktor förutsätts det således att någon av de befintliga tillståndshavarna inte önskar driva ersättningsreaktorn och att någon av dessa är beredda att överlåta eller upplåta mark på en plats där kärnteknisk verksamhet redan i dag bedrivs. I en sådan situation öppnas en möjlighet för övriga tillståndshavare eller någon annan aktör, som på sätt som nämnts kommit över mark på en plats som används för drift av kärnkraftsreaktorer, att ansöka om att få uppföra en ”ersättningsreaktor”.2 Regeringen kan då i tillåtlighetsprövningen komma att få ta ställning till flera ansök- ningar om att få uppföra en ny kärnkraftsreaktor.

En förutsättning för tillåtlighet att uppföra en ersättnings- reaktor är att den äldre reaktorn är permanent avstängd, senast vid den tidpunkt då den nya kärnkraftsreaktorn tas i kommersiell drift. Att den äldre reaktorn är permanent avstängd kommer med utgångspunkt i tillåtlighetsregeln också att utgöra ett villkor för driften av ersättningsreaktorn. Det ska alltså inte vara möjligt för en tillståndshavare att efter det att ersättningsreaktorn tagits i drift, på nytt starta den äldre kärnkraftsreaktorn, som är permanent avstängd, och därigenom kunna tillgodogöra sig produktionen också av denna reaktor. I en sådan situation ska den nyuppförda ersättningsreaktorn stängas av i enlighet med tillståndsvillkoret för denna.

En permanent avstängd reaktor ska, som tidigare nämnts, också ha tillstånd enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd och prövas särskilt enligt miljöbalkens bestäm- melser. Det är alltså förbjudet att utan tillstånd permanent stänga av en reaktor. Förbudet att utan tillstånd enligt miljöbalken avveckla en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor motiveras av att avveckling av en kärnreaktor är en lång och komplicerad process som måste stå under myndigheternas kontroll – se vidare kapitel 23 nedan. Förbudet är straffsanktionerat3. Tillståndsfrågor när det

2Innan ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet meddelas görs en noggrann prövning av sökandens sakkunskap och förutsättningar i övrigt att bedriva verksamheten på ett betrygg- ande sätt. Vidare prövas även sökandens möjligheter att fortlöpande upprätthålla säkerheten och strålskyddet. Slutligen beaktas sökandens förutsättningar att fullgöra de långsiktiga skyldigheter som följer av 10 § kärntekniklagen.

3Jfr 29 kap. 4 § miljöbalken.

271

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

SOU 2009:88

gäller avveckling av kärnkraftsreaktor eller annan reaktor prövas av miljödomstolen. Dessutom ska ändringen i verksamheten anmälas till Strålsäkerhetsmyndigheten i enlighet med myndighetens före- skrifter om säkerhet i kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:1).

En fråga som uppstår är om det är möjligt för en tillståndshavare till en äldre kärnkraftsreaktor att avstå från att utnyttja ett tillstånd att avveckla en kärnkraftsreaktor och i stället rusta upp reaktorn för att åter påbörja reaktordriften. En förutsättning är givetvis att tillsynsmyndigheten skulle finna att det från säkerhetssynpunkt skulle vara tillåtligt med utgångspunkt i de krav som miljöbalken och kärntekniklagen ställer. Enligt utredningens uppfattning skulle det rent teoretiskt kunna vara möjligt eftersom tillståndshavaren till den äldre reaktorn fortfarande har kvar sina drifttillstånd enligt såväl kärntekniklagen som miljöbalken mot bakgrund av att det är fråga om gynnande tillstånd utan begränsning i tiden.

I det sammanhanget skulle ett problem kunna uppstå i en situation där det är fråga om olika tillståndshavare till dels den äldre reaktorn som permanent ska stängas av, dels ersättningsreaktorn som ska nyuppföras. Den nödvändiga samordningen mellan att permanent stänga av den äldre reaktorn och ta den nya kärnkrafts- reaktorn i kommersiell drift kan, i en situation med två olika till- ståndshavare, bli svårare att genomföra på ett sätt som den före- slagna lagändringen av miljöbalken förutsätter. Enligt utredningens uppfattning är det mot den bakgrunden, nödvändigt att införa en regel som skapar en, så långt möjligt, förutsägbar situation. Utredningen föreslår därför att en ny regel införs i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som innebär att en tillståndshavare till en kärnkraftsreaktor eller annan kärn- reaktor som fått tillstånd att nedmontera eller avveckla reaktorn inte får återuppta driften av reaktorn i syfte att utvinna kärnenergi. Den nya regeln införs med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken som innehåller allmänna bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och som reglerar regeringens möjligheter att meddela generellt verkande föreskrifter beträffande avloppsvatten och miljöfarlig verksamhet.

En befintlig kärnkraftsreaktor kan komma att stängas av andra skäl än att skapa möjligheter för att uppföra en ersättningsreaktor. Det kan ske antingen därför att tillsynsmyndigheten av säkerhets- skäl anser att reaktorn inte får drivas innan vissa åtgärder vidtagits eller att tillståndshavaren själv av andra skäl finner att det inte är ekonomiskt motiverat att fortsätta att driva reaktorn. Tillstånds-

272

SOU 2009:88

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

havaren kan emellertid senare hävda att reaktorn åter ska starta efter det att nödvändiga åtgärder för säkerheten vidtagits. En reaktor kan alltså vara avstängd under en längre period – flera år – utan att tillståndshavaren för den skull förklarar att reaktorn är permanent avstängd. Det får då till följd att möjligheterna att ersätta denna reaktor med en ny ersättningsreaktor blockeras för övriga aktörer på marknaden som skulle vara intresserade av att göra en sådan investering. En sådan situation kan skapa ett läge där tillståndet i sig till den avställda reaktorn får ett högt marknads- värde på ett sätt som skulle kunna påverka elmarknaden på ett menligt sätt. En kärnkraftsreaktor, som är avställd under en lång tid utan att tillståndsinnehavaren förklarar att den är permanent avstängd, kan även medföra vissa bekymmer från säkerhets- och strålskyddssynpunkt.

Utredningen anser mot denna bakgrund att en reaktor som inte varit inkopplad på elnätet de senaste fem åren ska betraktas som en permanent avstängd reaktor. Även en reaktor där tillståndshavaren på sedvanligt sätt efter beslut om nedläggning av en reaktor ansöker om och erhåller tillstånd för avveckling av densamma, dvs. elproduktionen har upphört och kommer inte att återupptas, om- fattas av definitionen permanent avstängd reaktor. En bestämmelse om detta bör därför föras in i kärntekniklagen, se kapitel 19 nedan.

När en befintlig reaktor är permanent stängd är det inte nöd- vändigt att ha en överenskommelse med ägaren/ägarna till den reaktorn för att få tillstånd att bygga en ny reaktor. Kravet att en befintlig reaktor ska stängas är ju redan uppfyllt. Detta innebär att det kan komma in flera ansökningar om tillstånd att bygga en ny reaktor som är kopplade till samma permanenta stängning. Det blir då regeringens sak att göra en samtidig prövning av alla ansök- ningarna. Regeringen kan därvid komma att meddela tillåtlighet för den ansökan som bäst uppfyller de kriterier för tillåtlighetspröv- ningen som regeringen i det enskilda fallet anser bör uppfyllas eller välja att avslå samtliga ansökningar.

18.1.2Det kommunala vetot

En annan fråga som särskilt bör uppmärksammas i detta sam- manhang gäller det kommunala vetot. Även efter ett upphävande av förbudet att uppföra en kärnkraftsreaktor i kärntekniklagen är det kommunala vetot när det gäller nya reaktorer absolut. Någon

273

Formerna för den samhälleliga prövningen enligt 17 kap. miljöbalken

SOU 2009:88

möjlighet till undantag finns således inte när det gäller kärn- kraftsreaktorer. En sådan undantagsmöjlighet finns emellertid när prövningen gäller en ny anläggning för mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheterna kommer till stånd. Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att samma undantagsmöjlighet gäller för nya kärnkraftsreaktorer vars verk- samhet kan vara av synnerlig betydelse från nationella utgångs- punkter. Här bör dessutom beaktas att när det kommunala vetot infördes fanns redan förbudet i kärntekniklagen mot nya reaktorer. Det var således vid den tidpunkten inte nödvändigt att uttryckligen ta ställning till om vetot skulle omfatta dessa.

274

19Tillståndsprövning enligt kärntekniklagen

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att tillåtlighets- prövningen enligt miljöbalken också bör styra tillståndspröv- ningen enligt kärntekniklagen. Det föreslås ske genom ett tillägg i 5 § kärntekniklagen där det framgår att de begränsningar som ska gälla för tillåtlighetsprövning av nya kärnkrafts- reaktorer enligt miljöbalken också ska gälla i samband med prövningen enligt kärntekniklagen.

Som en följd av detta kan bestämmelsen enligt 5 a § första stycket kärntekniklagen om förbud att meddela tillstånd till nya kärnkraftsreaktorer slopas utan att det därigenom enligt kärn- tekniklagen öppnas för ett obegränsat antal reaktorer.

Utredningen föreslår vidare att 5 § kärntekniklagen kom- pletteras så att det av lagtexten framgår att frågan om bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall ska tillmätas särskilt stor betydelse i samband med tillståndsprövningen av nya kärnkraftsreaktorer.

Uppförande och drifttagning av nya kärnkraftsreaktorer är en lång process. Internationella erfarenheter tyder på att det kan röra sig om minst tio år från det att tillståndsprocessen inleds till dess att en ny reaktoranläggning kan tas i rutinmässig drift. Om den praxis för tillståndsprocessen som utformats inter- nationellt blir gällande även i Sverige innebär det att prövningen av en ny kärnkraftsreaktor kommer att ske stegvis där frågan om bästa möjliga teknik i olika avseenden av betydelse för säkerhet och strålskydd successivt preciseras Enligt utred- ningens uppfattning finns det dock inte någon anledning att i lagstiftningen närmare precisera hur processen för tillstånds- prövningen bör utformas. Det är en fråga som bör överlåtas åt praxis.

275

Tillståndsprövning enligt kärntekniklagen

SOU 2009:88

Utredningen föreslår vidare att en reaktor som inte varit inkopplad på elnätet de senaste 5 åren ska betraktas som en permanent avstängd reaktor (se vidare avsnitt 18.1.1 ovan)

19.1Utredningens överväganden

Tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken bör också styra tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen

Mot bakgrund av att tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken, kompletterat med de lagändringar som utredningen föreslår, ger regeringen stora möjligheter att styra utbyggnaden av ny kärnkraft med utgångspunkt i ett helhetsintresse, anser utredningen att tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken också bör styra till- ståndsprövningen enligt kärntekniklagen. Det kan ske genom ett tillägg i 5 § kärntekniklagen där det framgår att de begränsningar som ska gälla för tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftsreaktorer enligt miljöbalken också ska gälla i samband med prövningen enligt kärntekniklagen. Som en följd av detta kan bestämmelsen enligt 5 a § första stycket kärntekniklagen om förbud att meddela till- stånd till nya kärnkraftsreaktorer slopas utan detta föranleder någon ytterligare komplettering av lagen.

Vad gäller handläggning av nya tillståndsärenden kan det förut- sättas att miljödomstolens handläggning enligt miljöbalken sker parallellt med en beredning hos expertmyndigheten av tillstånds- ärendet enligt kärntekniklagen. Tillåtlighetsprövning enligt miljö- balken och tillståndsprövning bör därvid samordnas så att såväl miljödomstol som berörd kommun har tillgång till expertmyndig- heternas granskningsrapporter i kärntekniklagsärendet vid sin behandling av tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken.1

Utredningen ser inte något skäl till att föreslå någon ändring av det förfarande som förutsätts enligt ovan.

1 Prop. 1997/98:90, s. 271.

276

SOU 2009:88

Tillståndsprövning enligt kärntekniklagen

Frågan om bästa möjliga teknik och hur det långlivade kärnavfallet ska tas om hand bör väga särskilt tungt

En ansökning enligt kärntekniklagen om att få uppföra en ny kärnkraftsreaktor ska prövas enligt lagstiftningens krav på bästa möjliga teknik varvid förutom kärnsäkerhet och strålskydd även hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ska tillmätas stor betydelse. Detta framgår indirekt genom de grund- läggande bestämmelserna i kärntekniklagen samt genom hänvis- ningen i lagen till att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken ska tillämpas vid prövningar av ärenden enligt lagen.

Principen om bästa möjliga teknik återfinns i 2 kap. 3 § miljö- balken. För yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter. ”Teknik” om- fattar inte endast produktionsanordningar utan även metoder för produktion som utbildning och arbetsledning. Med bästa möjliga teknik avses både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen ifråga. Den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet men behöver dock inte finnas i Sverige. Bedömningen av vad som är bästa möjliga teknik innefattar även det övergripande resultatet för miljön. Hänsyn bör t.ex. tas till råvaror och energiförbrukning.2

Med utgångspunkt i den inriktning som gäller kärnsäkerhet och som framgår av utredningens direktiv bör det, enligt utredningens uppfattning, även mot bakgrund av lagens hänvisning till 2 kap. miljöbalken, explicit framgå av kärntekniklagen att frågan om bästa möjliga teknik samt hanteringen av använt kärnbränsle samt kärn- avfall ska tillmätas särskilt stor betydelse i samband med tillstånds- prövningen av nya kärnkraftsreaktorer. Kärntekniklagen bör därför kompletteras med en regel som uttryckligen anger detta. Det innebär att frågan om bästa möjliga teknik och frågan om hur kärnavfallet ska tas om hand bör väga särskilt tungt vid prövning av en ansökan om att få uppföra en ny kärnkraftsreaktor.

I en situation där en tillståndshavare ansöker om tillstånd att få uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor på en anlägg- ningsplats där en annan tillståndshavare innehar och driver kärn- kraftsreaktorer, vilket kan komma att bli aktuellt – se avsnitt 18.1.1

– kan frågan om hur de anordningar, som lämpligast är gemen-

2 Prop.